1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 24-2-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 febbraio 1993
N. 5 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 10 febbraio 1993 (della regione Emilia-Romagna) Caccia - Divieto dell'attivita' venatoria su tutto il territorio nazionale per un periodo di otto giorni in relazione alla particolare "gravita'" delle "attuali condizioni meteo-climatiche dalle quali deriva uno stato di pericolo di rilevanza nazionale di danno ambientale per la minaccia alla fauna selvatica" dovuto alla "maggiore vulnerabilita'" di questa - Asserita invasione della sfera di competenza regionale in materia di caccia cosi' come disciplinata dalla legge quadro n. 157/1992 che assegna alle regioni il potere di vietare o ridurre per periodi prestabiliti la caccia per sopravvenute particolari condizioni ambientali, stagionali o climatiche o per malattia o altre calamita'. (Ordinanza 5 gennaio 1993 del Ministro dell'agricoltura e delle foreste). (Cost., artt. 117 e 118). (093C0141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 24-2-1993)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore,
autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 49 del 19
gennaio 1993, rappresentata e difesa, come da mandato a margine,
dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso
l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri 5, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta al
Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'agricoltura
e delle foreste, con riferimento all'ordinanza 5 gennaio 1993,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 7 gennaio 1993, divieto
dell'attività venatoria su tutto il territorio nazionale per un
periodo di otto giorni il potere di vietare l'attività venatoria in
tutto il territorio nazionale; e per il conseguente annullamento
della predetta ordinanza 5 gennaio 1993, per violazione degli artt.
117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, e delle
connesse disposizioni di legge ordinaria, secondo quanto
analiticamente di seguito illustrato nella parte in diritto.
F A T T O
La materia della caccia è assegnata alla potestà legislativa e
amministrativa delle regioni dall'art. 117, primo comma, e dell'art.
118, primo comma, della Costituzione.
In attuazione delle disposizioni costituzionali, la disciplina
quadro della materia è attualmente contenuta nella legge 11 febbraio
1992, n. 157.
Tale legge non solo assegna alle Regioni in generale i poteri
normativi e regolatori della caccia, ma in particolare all'art. 19
affida ad esse il potere ed il compito di "vietare o ridurre per
periodi prestabiliti la caccia a determinate specie di fauna
selvatica .. per importanti e motivate ragioni connesse alla
consistenza faunistica o per sopravvenute particolari condizioni
ambientali, stagionali o climatiche o per malattie o altre
calamita'".
In altre parole, la competenza delle regioni non solo non è
esclusa quando si tratti di intervenire a regolare la caccia "per
sopravvenute particolari condizioni ambientali, stagionali o
climatiche o per malattie o altre calamita'", ma è oggetto di una
specifica previsione di legge.
Tale quadro di poteri e competenze forma il contesto nel quale è
intervenuta l'impugnata ordinanza del Ministero dell'ambiente, la
quale, inopinatamente ed espressamente pretendendo di esercitare
proprio i poteri regionali di cui all'art. 19 della legge sulla
caccia in relazione alle condizioni meteo-climatiche, vieta "su tutto
il territorio ogni forma di attività venatoria per otto giorni".
Ma tale atto, evidentemente invasivo delle competenze e
attribuzioni regionali, risulta illegittimo ed arbitrario, per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Illegittimità ed arbitrarietà per esercizio di un potere
che non esiste come potere statale, e che è invece espressamente
assegnato alle regioni.
L'impugnata ordinanza appare in primo luogo priva di qualunque
idonea base giuridica. Essa richiama l'art. 8 della legge n. 59/1987,
nonchè gli artt. 19 e 21 della legge n. 157/1992, ed espressamente
ritiene che ricorrano "i presupposti previsti dagli artt. 19 e 21"
della legge n. 157.
Ora, i due riferimenti più diretti, agli artt. 19 e 21 della
legge statale sulla disciplina dell'attività venatoria, di per se
stessi mostrano la totale arbitrarietà dell'ordinanza ministeriale.
Infatti, come detto in narrativa, l'art. 19 prevede bensì la
possibilità di "vietare o ridurre per periodi prestabiliti la caccia
.. per importanti e motivate ragioni o per sopravvenute particolari
condizioni ambientali, stagionali o climatiche o per malattie o altre
calamita'": ma esso intesta tale potere alle regioni, e costituisce
perciò una evidente prova dell'illegittimità dell'ordinanza
ministeriale: dato che la disposizione fonda invece una competenza
specifica regionale.
Il potere dato alle regioni è ovviamente esclusivo: e ciò non
solo nel senso (già per sè sufficiente) che esclusive sono tutte le
competenze qualora non sia diversamente stabilito, e che questo vale
a maggior ragione per le competenze che costituiscono attuazione di
attribuzioni costituzionali, ma altresì nel senso che la legge n.
157 - che pure è molto precisa ed analitica quando si tratta di
individuare i compiti e poteri degli organi statali - assegna tale
compito solo alle regioni, senza prevedere interventi statali nè in
via ordinaria nè in via sostitutiva.
D'altronde, la ragione di tale assegnazione è del tutto chiara,
trattandosi di valutazioni che si collegano a situazioni le quali,
per quanto possano essere diffuse, sono sempre situazioni che si
manifestano, si riscontrano e si valutano sul piano locale, in
relazione alle differenti situazioni in essere in ciascuna zona.
Con la propria ordinanza dunque il Ministro dell'ambiente si
sostituisce in sostanza alle regioni nell'esercizio di un loro
potere, in assenza di qualunque titolo normativo. Risulta perciò
assurdo il tentativo di porre l'art. 19 della legge n. 157/1992 a
fondamento dell'impugnata ordinanza.
Nè il riferimento all'art. 21 della stessa legge risulta
maggiormente conferente; esso è anzi del tutto incongruo.
In effetti, l'art. 21 non prevede poteri amministrativi di nessun
genere, ma direttamente stabilisce alcuni divieti di caccia in
particolari condizioni (qui interessano condizioni di neve e
ghiaccio), e non si capisce bene in che senso e per quale motivo
venga inconcludentemente richiamato.
Se l'ordinanza volesse vietare la caccia su terreni coperti di
neve, o coperti di ghiaccio, ciò sarebbe assolutamente inutile,
perchè proprio ai sensi dell'art. 21 la caccia in tali zone è
sempre vietata.
Tale articolo non ha bisogno di atti di applicazione, ma
automaticamente, in relazione alla situazione di fatto (di
innevamento o di ghiaccio) estende il proprio ambito: sì che l'unica
applicazione che può darsi di tale articolo consiste nel farlo
rispettare in concreto (il che nessun decreto ministeriale può
ovviamente fare).
Altrettanto inconferente risulta il richiamo all'art. 8 della
legge n. 59/1987. Qui si prevede sì un potere ministeriale di
emettere ordinanze contingibili e urgenti. Ma il potere in questione
è esplicitamente collegato a due presupposti: che si verifichino
situazioni "di grave pericolo di danno ambientale" e che "non si
possa altrimenti provvedere". Ed entrambi tali presupposti difettano
nel caso concreto (il secondo presupposto è addirittura omesso,
significativamente anche se ingenuamente, nel testo riportato
dall'ordinanza ministeriale).
Intanto, è evidente che non ci si trova in un caso in cui "non si
possa altrimenti provvedere". Al contrario, non solo si può, ma si
deve altrimenti provvedere, nel senso che il potere e la competenza
specifica sono assegnati alle regioni proprio dall'art. 19 della
legge sulla caccia.
Essendo previsto uno specifico potere di intervento, proprio in
relazione alle circostanze che hanno motivato il provvedimento
ministeriale (al punto che lo stesso atto si richiama alla
disposizione che prevede lo specifico potere di intervento), risulta
del tutto palese che non può in nessun modo scattare il potere
"residuale" del Ministro dell'ambiente, il quale presuppone che
l'ordinamento non preveda altri specifici strumenti.
A ben vedere, comunque, neppure ricorre il secondo presupposto cui
la legge collega il potere ministeriale di ordinanza: il verificarsi
di situazioni di "grave pericolo di danno ambientale".
Non c'è dubbio, infatti, che la nozione di ambiente non comprende
certo la caccia. Ciò è chiaro in dottrina: si veda ad esempio
Alibrandi e Ferri, I beni culturali e ambientali, Milano 1985, ove
nel pur amplissimo elenco dei beni ambientali la caccia e la fauna
non sono neppure nominati; nello stesso senso gli autori più
recenti, quale da ultimo Borgonovo Re, Contributo allo studio del
danno ambientale, in riv. giur. amb., 1992, 257 ss.), ma è chiaro
nella stessa disciplina delle funzioni del Ministero (legge 8 luglio
1986, n. 349).
Soprattutto, però, è dalla stessa legislazione statale sulla
caccia che si evince che il sistema di tutela della fauna è
organizzato secondo strumenti autonomi e specifici rispetto a quelli
della tutela ambientale. Ciò è dimostrato dalle particolari
modalità del coinvolgimento che la legge n. 157/1992 opera del
Ministro dell'ambiente, coinvolgimento che è previsto sempre in
relazione a specifiche questioni, mediante specifici compiti, ruoli e
poteri.
In altre parole, il sistema generale di tutela dell'ambiente ed il
sistema di tutela della fauna sono giuridicamente distinti, pur
essendovi talune connessioni, specificamente previste dalla legge.
Ciò implica, tuttavia, che gli strumenti generali della tutela
ambientale non possano essere tout court impiegati per il settore
faunistico venatorio, ma che il Ministro dell'ambiente debba in tale
settore limitarsi ad esercitare i compiti ad esso assegnati, in
ossequio al criterio generale della legalità.
Da quanto considerato deriva che l'ordinanza qui impugnata non si
fonda su nessun potere attribuito ad autorità statali, potere che
non può certo sorgere dall'assurda commistione e sommatoria di una
disposizione che assegna una funzione alle regioni, di una
disposizione di divieto direttamente operativa e di una disposizione
che attribuisce al Ministro un potere di intervento là dove non
siano previste specifiche misure, ed in ogni caso in relazione al
danno ambientale, e non alla tutela della fauna.
In più, l'ordinanza usurpa semmai un potere assegnato alle
regioni, territorialmente e fattualmente idonee al suo esercizio. In
questi termini, essa appare il frutto di un volontarismo forse
generoso, ma in pratica confusionario e pasticcione, che si risolve
in estemporanei interventi extra ordinem, tanto velleitariamente ed
inutilmente draconiani quanto privi di fondamento giuridico.
2. - In subordine. Illegittimità per arbitraria sostituzione alle
regioni, in difetto del presupposto e del rispetto delle regole
procedurali.
Poichè, come sopra illustrato, il potere che il Ministro
dell'ambiente ha preteso di esercitare spetta in realtà alle regioni
ai sensi dell'art. 19 della legge sulla tutela della fauna n. 157 del
1992, potrebbe sostenersi da parte statale che esso è stato
esercitato in via sostitutiva, di fronte ad una "inerzia" regionale.
Ma tale tesi, ove eventualmente fosse sostenuta, non solo
risulterebbe infondata, ma condurrebbe alla constatazione di
ulteriori illegittimità. Va ricordato che poteri sostitutivi del
Ministero dell'ambiante nei riguardi delle regioni sono previsti
dall'art. 8, terzo comma, legge 8 luglio 1986, n. 349, secondo il
quale "in caso di mancata attuazione o di inosservanza da parte delle
regioni, delle province o dei comuni, delle disposizioni di legge
relative alla tutela dell'ambiente e qualora possa derivarne un grave
danno ecologico, il Ministro dell'ambiente, previa diffida ad
adempiere entro congruo termine da indicarsi nella diffida medesima,
adotta con ordinanza cautelare le necessarie misure provvisorie di
salvaguardia, anche a carattere inibitorio di opere, di lavoro o di
attività antropiche, dandone comunicazione preventiva alle
amministrazioni competenti".
Ora, per le ragioni già prima esposte, nel caso della tutela
della fauna ci si trova del tutto al di fuori del campo di
applicazione di tale normativa. Inoltre, nella situazione specifica
non si tratta certo di mancata osservanza da parte regionale di
disposizioni di qualunque natura, ma semplicemente del non essere
intervenuti non ritenendo si dovesse intervenire, e perciò
nell'esercizio della discrezionalità.
Ma anche a voler tutto concedere, rimane il fatto che il Ministro
non avrebbe comunque potuto sovrapporsi e sostituirsi alle regioni al
di fuori della corretta procedura contraddittoria indicata dalla
legge.
Perciò, sotto qualunque profilo la si voglia considerare,
l'impugnata ordinanza rimane illegittima ed arbitraria.
3. - In ulteriore subordine. Illegittimità per difetto di
motivazione, contraddittorietà e mancanza di proporzionalità,
arbitrarietà in relazione alla natura esclusivamente locale delle
situazioni da considerare.
Essendo il provvedimento ministeriale emesso del tutto al di fuori
dei propri poteri, non apparirebbe necessario esaminare l'atto nel
suo specifico contenuto dispositivo. Per tuziorismo tuttavia, ed in
estremo subordine, conviene considerare che l'ordinanza si rivela
illegittima anche considerata da questo ulteriore punto di vista.
Intanto, la motivazione dell'atto è a dir poco insufficiente.
Essa si compendia in un cenno alla "gravita'" delle "attuali
condizioni meteoclimatiche", dalle quali deriverebbe uno "stato di
pericolo di danno ambientale per la minaccia alla fauna selvatica",
dovuto alla condizione di "maggiore vulnerabilita'" di questa,
pericolo che sarebbe "di rilevanza nazionale".
Dove, quando, in quali zone tutto questo accada, in che cosa
consista il pericolo e la maggiore vulnerabilità, su quali basi di
fatto tali affermazioni si fondino, quali accertamenti il Ministero
abbia compiuto, nulla risulta.
Alla totale mancanza di riscontri fattuali e specifici fa
corrispondente eco la contraddittorietà ed il difetto di
proporzionalità del provvedimento. Non fondandosi su nulla di
preciso, il provvedimento dispone globalmente, alla cieca.
Contraddittoriamente, esso dichiara di voler sospendere "ogni
attività venatoria su tutto il territorio nazionale interessato dai
fenomeni meteoclimatici di cui in premessa", ma finisce poi nel
dispositivo (in mancanza di ogni precisa loro delimitazione ed
individuazione) per vietare l'attività venatoria "su tutto il
territorio nazionale" senza ulteriori specificazioni.
Evidente altresì è il difetto di proporzionalità, proprio per
l'aver sbrigativamente semplificato il problema, imponendo ad ogni
situazione un divieto generale, in assenza di qualunque seria
analisi.
Infine, è evidente che situazioni e misure come quelle qui in
questione si prestano a venire valutare solo localmente, e che esse
sono per loro natura non unificabili. In altre parole, se è vero che
talora va riconosciuta l'esistenza di interessi e situazioni che non
si prestano ad un frazionamento territoriale, sicchè ne rimane
giustificata la competenza statale che sia legislativamente definita
per esse, va anche riconosciuta l'esistenza di situazioni che non
possono essere sensatamente ed equilibratamente misurate ed
affrontate se non sulla base di valutazioni locali.

Proprio per tale ragione, d'altronde, l'art. 19 della legge n.
157/1992 le ha assegnate alle regioni, senza prevedere alcun potere
ulteriore nè diretto nè sostitutivo.
Anche da questo ulteriore punto di vista rimane in definitiva
confermata la ridacale illegittimità del provvedimento qui
impugnato.
Tutto ciò premesso, la ricorrente Regione Emilia-Romagna, ut
supra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale, in accoglimento del ricorso, dichiarare che non
spetta al Ministro dell'ambiente il potere di vietare con propria
ordinanza l'attività venatoria su tutto il territorio nazionale, e
conseguentemente annullare l'impugnata ordinanza, in relazione ai
profili di illegittimità illustrati in via principale e in via
subordinata, per violazione degli articoli della Costituzione e della
legislazione ordinaria di attuazione sopra indicati ed illustrati.
Avv. prof. Giandomenico FALCON

93C0141