1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Trasporto - Norme della Regione Puglia - Disposizioni in materia di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente - Procedura per l'inizio dell'esercizio dell'attivita' - Verifiche per l'accertamento della permanenza dei requisiti - Sanzioni amministrative - Sospensione dell'attivita' - Divieto di prosecuzione dell'attivita'. - Legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39 (Disciplina delle attivita' di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente), artt. 5, commi 1, 2, 5 e 6; 11, comma 1; 12, comma 2; 13, comma 1; e 14. (18C00221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2018)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (c.f. 80224030587 - pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - fax 06/96514000) ed
elettivamente domiciliata presso i suoi uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore,
dott. Michele Emiliano, con sede in Bari, lungomare Nazario Sauro n.
33, 70100, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 5, commi 1, 2, 5 e 6, 11, comma 1, 12, comma 2, e 13, comma
1 e 14, della legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 39,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 96 del 19
luglio 2018, recante «Disciplina dell'attività di trasporto di
viaggiatori mediante noleggio di autobus con conducente».
La legge regionale indicata in epigrafe detta disposizioni in
materia di attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente.
A giudizio della Presidenza del Consiglio presentano profili di
illegittimità costituzionale in particolare le disposizioni
contenute nell'art. 5, commi 1, 2, 5 e 6, nonchè negli articoli 11,
comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14.
Si ritiene infatti che tali disposizioni, in quanto confliggono
con l'art. 29 della legge n. 241 del 1990 e con l'art. 3 comma 1
della legge n. 218/2003, violino l'art. 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione - che assegna allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale - e,
lettera e) del medesimo art. 117 della Costituzione, che assegna allo
Stato la competenza in materia di tutela della concorrenza. In
particolare, come è noto, l'art. 29 della legge n. 241/90 stabilisce
che «1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle
amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Le
disposizioni della presente legge si applicano, altresì, alle
società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente
all'esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui
agli articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6, nonchè quelle
del capo IV-bis si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.
(comma cosi modificato dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009)
2. Le regioni egli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel
rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino
nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai
principi stabiliti dalla presente legge.
2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le
disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la
pubblica amministrazione di garantire la partecipazione
dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di
concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso
alla documentazione amministrativa, nonchè quelle relative alla
durata massima dei procedimenti.
2-ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le
disposizioni della presente legge concernenti la presentazione di
istanze, segnalazioni e comunicazioni, la dichiarazione di inizio
attività e il silenzio assenso e la conferenza di servizi, salva la
possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in cui tali
disposizioni non si applicano. (comma modificato dall'art. 49, comma
4, legge n. 122 del 2010, poi dall'art. 3, comma 1, lettera f),
decreto legislativo n. 126 del 2016)
2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i
procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire
garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni
attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi
2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.
2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le Province Autonome
di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle
disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione. (commi da 2-bis a 2-quinquies aggiunti
dall'art. 10, comma 1, legge n. 69 del 2009)»
L'art. 3, comma 1, della legge n. 218/2003 invece dispone che «1.
Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione della presente legge
nella Gazzetta Ufficiale, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province Autonome di Trento e
di Bolzano, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per
le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni
della concorrenza su base territoriale, definisce con proprio decreto
i parametri di riferimento per la determinazione, da parte delle
singole regioni:
a) della misura delle sanzioni pecuniarie in relazione alla
gravità delle infrazioni commesse;
b) dei casi in cui è consentito procedere alla sospensione o
alla revoca dell'autorizzazione.»
In particolare:
l'art 5, comma 1, richiede, per l'esercizio dell'attività di
noleggio di autobus con conducente, la presentazione di una
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) «pura»,
richiamando cioè l'art. 19 della legge n. 241 del 1990, laddove
andrebbe più correttamente richiamato l'art. 19-bis, comma 3 della
medesima legge concernente la SCIA «condizionata» introdotta dal
decreto legislativo n. 126 del 2016.
Precisamente, l'esercizio dell'attività di noleggio di
autobus con conducente è subordinato al possesso dell'autorizzazione
all'esercizio della professione di trasportatore su strada di
persone, di cui alla legge quadro 15 gennaio del 1992, n. 21. A tal
riguardo, si evidenzia che il citato decreto n. 126 del 2016
introduce il principio della concentrazione dei regimi amministrativi
applicando il principio europeo secondo cui «l'amministrazione chiede
una volta sola» (Once-only).
Pertanto, nei casi in cui per lo svolgimento di un'attività
soggetta a SCIA, siano necessari altri atti di assenso, e cioè
quando la SCIA sia «condizionata all'acquisizione di atti di assenso
comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni»,
l'interessato presenta la relativa istanza allo Sportello unico delle
attività produttive (SUAP) del comune. L'avvio dell'attività è
subordinato al rilascio delle autorizzazioni, che viene comunicato
dallo Sportello unico all'interessato.
L'art. 5, comma 2, prevede che la SCIA per l'esercizio
dell'attività di noleggio di autobus con conducente sia presentata
alla provincia in cui l'impresa ha la sede legale. Al riguardo, si fa
presente che trattandosi di un'attività produttiva, la SCIA va
presentata al comune competente per territorio e, in particolare, al
SUAP ai sensi della normativa europea (123/CE/2006 cosiddetta
«Direttiva servizi») e nazionale (art. 38, decreto-legge n. 112 del
2008 e decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010 e, in
species, l'art. 2, in cui è previsto che: «(..) è individuato il
SUAP quale unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per
tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività
produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni
di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o
riconversione, ampliamento o trasferimento, tronchi cessazione o
riattivazione delle suddette attivita'»).
L'art. 5, comma 5, prevede che qualora la SCIA risulti
irregolare o incompleta, il richiedente è tenuto a regolarizzarla su
richiesta della provincia entro il termine di 10 giorni dalla
ricezione della richiesta. Non risulta chiaro il fondamento normativo
di tale previsione, che non è contenuto nell'art. 19 della legge n.
241 del 1990, seppur richiamato dall'articolo in esame.
L'art. 5, comma 6, stabilisce che, in caso di mancata
regolarizzazione, la provincia procede all'adozione del provvedimento
di divieto di prosecuzione dell'attività previa comunicazione ai
sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.
Anche in questo caso, la procedura prescritta non è
riscontrabile nel dettato dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990,
che al comma 3 prevede un termine di 60 giorni, successivi dalla
presentazione della segnalazione, per lo svolgimento dei controlli di
legittimità e per l'adozione degli eventuali provvedimenti di
divieto. Decorso tale periodo, non è possibile vietare l'attività
produttiva salve le ipotesi di autotutela, esercitabile solo in certi
casi e entro un termine certo (180 giorni dal decorso del termine per
i controlli di legittimita'). Queste previsioni, contenute nell'art.
19 della legge n. 241 del 1990, consentono di tutelare il principio
dell'affidamento del privato nell'esercizio di un'attività
d'impresa. Sotto questo aspetto, la normativa regionale contrasta,
inoltre, con i principi di certezza del diritto e divieto di aggravio
del procedimento.
L'art. 11, al comma 1, prevede che, con cadenza triennale, la
provincia svolga verifiche per l'accertamento della permanenza dei
requisiti per l'esercizio dell'attività di noleggio di autobus con
conducente. Il comma 2 stabilisce che, in caso di mancata
regolarizzazione richiesta dalla provincia in seguito a tali
verifiche, l'impresa possa incorrere in un provvedimento di divieto
di prosecuzione dell'attività.
Si rileva, al riguardo, da un lato che la competenza, sulla
base di quanto ampiamente dedotto in precedenza in relazione all'art.
5, spetta al SUAP e, dall'altro, che la legge n. 241 del 1990 non
contempla verifiche di accertamento, ma prevede l'attuazione di
controlli di legittimità della SCIA esclusivamente al momento
dell'avvio dell'attività e per un tempo limitato di 60 giorni dalla
presentazione della SCIA medesima, decorsi i quali, in seguito
all'accertamento della carenza dei requisiti normativamente previsti,
lo sportello unico adotta provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell'attività (si veda, al riguardo l'art. 19, comma 3 della legge
n. 241 del 1990).
L'art. 13, al comma 1, prevede che la provincia possa
sospendere l'attività di noleggio in caso di infrazioni
specificamente elencate. Al riguardo, si rileva ancora una volta che,
trattandosi di un'attività produttiva, per i motivi sopra indicati,
la competenza spetta al SUAP.
L'art. 14, oltre a prevedere la competenza della provincia a
disporre il divieto di prosecuzione dell'attività, che, come sopra
evidenziato spetterebbe al SUAP, vieta all'impresa di presentare una
nuova SCIA nei tre anni successivi alla data di adozione del
provvedimento di divieto. Tale previsione, particolarmente
penalizzante per l'imprenditore, incide in maniera rilevante
sull'attività di impresa, restringendone l'esercizio.
Conseguentemente, le disposizioni regionali sopra richiamate
confliggono con l'art. 19 della legge a 241 del 1990 e con l'art.
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che assegna allo
Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale.
Infine la norma sanzionatoria contenuta nell'art. 12, comma 2,
prevede che l'esercizio di attività di noleggio in assenza di SCIA,
sia soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da € 10.000,00 a
€ 100.000,00, disattendendo quindi quanto previsto dal decreto del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 11 marzo 2004,
adottato in attuazione dell'art. 3 della legge 11 agosto 2003 n. 218,
ai sensi del quale «le infrazioni riguardanti la mancata osservanza
delle prescrizioni relative alla regolarità della documentazione
inerente il servizio, quest'ultima da intendersi come complesso di
norme dirette a consentire la verifica del possesso, da parte
dell'impresa, sia del requisiti che degli atti necessari al corretto
svolgimento dell'attività di noleggio di autobus con conducente
dovrebbero sanzionate da un minimo di € 200,00 ad un massimo di €
1.500,00».
Tale disallineamento, con la conseguente previsione di sanzioni
maggiormente severe da parte della legge regionale, impatta
indubbiamente sulla competitività delle imprese e produce un
conseguente effetto discriminatorio nei confronti delle imprese
stabilite nella Regione Puglia, con indubbia limitazione del regime
concorrenziale, in contrasto con lo spirito della norma primaria che
aveva rimesso ad un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti la definizione dei parametri di riferimento per la
determinazione delle sanzioni da parte delle singole regioni proprio
«al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese
operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni della
concorrenza su base territoriale» (all'art. 3, comma 1, legge n.
218/2003), in violazione dell'art. 117, comma 2, lettera e) della
Costituzione.
Conclusivamente, ritiene la Presidenza del Consiglio che le sopra
citate disposizioni, in quanto contrastanti con i richiamati precetti
normativi, contrastino con i principi di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione, che assegna allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali e con il medesimo art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione che assegna allo Stato la competenza in materia di
tutela concorrenza.
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliata, chiede l'accoglimento
delle seguenti conclusioni

P.Q.M.

Piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2, 5 e 6,
11, comma 1, 12, comma 2, 13, comma 1 e 14, della legge della Regione
Puglia 16 luglio 2018, n. 39, pubblicata nel Bollettino Ufficiale
regionale n. 96 del 19 luglio 2018, recante «Disciplina
dell'attività di trasporto di viaggiatori mediante noleggio di
autobus con conducente».
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri.

Roma, 14 settembre 2018

L'Avvocato dello Stato: Nunziata