1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 16-6-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 226 SENTENZA 7 - 11 giugno 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione fra Stato e regione. Ambiente (Tutela dell') - Regione Lombardia - Sentenza del TAR della Lombardia, Sezione 2 dell'8 ottobre 1987, n. 1738 - Annullamento della deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 67573 del 20 aprile 1995 - Approvazione del PTC del parco regionale di cintura metropolitana-Parco agricolo sud Milano - Annullamento della verifica e delle modifiche in accoglimento di ricorsi proposti dai soggetti immediatamente lesi dall'applicazione delle misure di salvaguardia - Riferimento alla sentenza della Corte n. 225, del 1999 - Spettanza allo Stato - Non spettanza allo Stato l'annullamento della delibera della Giunta regionale di approvazione e di trasmissione al consiglio regionale di un progetto di legge regionale - Annullamento parziale della sentenza del TAR Lombardia. (Sentenze del tribunale amministrativo reg., sez. II, della Lombardia dell'8 ottobre 1997, n. 1738. (Cost., artt. 79, 117, 118, 121, 122 e 123; statuto regione Lombardia). dell'8 ottobre 1997, n. 1738. (099C0622) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 16-6-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato
il 13 dicembre 1997 depositato in Cancelleria il 23 successivo per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza del
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sezione II, n.
1738 dell'8 ottobre 1997 ed iscritto al n. 59 del registro conflitti
1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 13 dicembre 1997, la Regione Lombardia ha
sollevato, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 121, 122 e 123
della Costituzione, nonchè allo statuto regionale, conflitto di
attribuzione nei confronti della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997, n.
1738, con la quale sono state annullate: la deliberazione della
Giunta regionale della Lombardia, n. 9479 del 1 marzo 1996, avente ad
oggetto "Approvazione e trasmissione al Consiglio regionale del
progetto di legge per l'approvazione del Piano territoriale di
coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana
Parco agricolo sud Milano", la deliberazione di Giunta regionale n.
9480 del 1 marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione al Consiglio
regionale della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi
dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge regionale n. 86
del 1983, concernente la proposta di piano territoriale di
coordinamento del parco regionale di cintura metropolitana Parco
agricolo sud Milano", la deliberazione della Giunta regionale n.
67573 del 20 aprile 1995, recante "Approvazione della Relazione
istruttoria relativa alla proposta di approvazione del Piano
territoriale di coordinamento del Parco agricolo sud Milano ai sensi
dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge reg. n. 86 del 30
novembre 1983".
La Regione ricorrente premette che gli originari ricorsi esperiti
avanti al Tar della Lombardia da una società, proprietaria delle
aree ricomprese nel c.d. "triangolo industriale" entro le
circoscrizioni comunali di Lacchiarella e Zibido San Giacomo, avverso
la proposta di adozione dell'Ente gestore Provincia di Milano del
piano territoriale di coordinamento del Parco agricolo sud Milano,
erano stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di
interesse, per effetto dell'adozione da parte della Giunta regionale
della relazione istruttoria alla relativa proposta di piano
territoriale di coordinamento, ritenuta dal Tribunale amministrativo
regionale "nuova proposta che supera integralmente quella contenuta
nella precedente deliberazione del Consiglio provinciale del 21
ottobre 1993".
Contro tale relazione della Giunta e le deliberazioni conseguenti
la società anzidetta proponeva ricorso e domanda cautelare: la fase
incidentale, innanzi alla sez. I del Tar, avente ad oggetto la
sospensione delle deliberazioni impugnate, veniva definita con
ordinanza di diniego del 9 giugno 1996, in considerazione del fatto
"che il ricorso si dirige avverso atti interni al procedimento
legislativo regionale, non suscettibili in quanto tali di
impugnazione in via giurisdizionale".
A differente conclusione, invece, giungeva la sezione II del Tar
con la sentenza censurata con il conflitto, che, chiamata a
pronunciarsi nel merito, accoglieva il ricorso e, per l'effetto,
annullava le deliberazioni impugnate.
La Regione ricorrente sottolinea che il giudice amministrativo, pur
riconoscendo che gli atti impugnati hanno il carattere di atti
interni ad un procedimento legislativo, aventi efficacia
endoprocedimentale, preclusiva del riscontro di legittimità
giurisdizionale, avrebbe fondato l'impugnabilità sulla
considerazione che essi producono anche effetti esterni, scaturenti
dalle misure di salvaguardia di cui all'art. 18 della legge regionale
n. 86 del 1983, idonei a ledere immediatamente le posizioni
giuridiche soggettive dei titolari dei diritti dominicali incisi
dalle deliberazioni impugnate.
Il vizio in cui incorrerebbe la sentenza del Tar rientra, secondo
la Regione ricorrente, nell'ipotesi di menomazione della sfera di
attribuzione costituzionalmente assegnata alla Regione da parte di un
atto giurisdizionale, reiteratamente affermata dalla Corte (sentenze
n. 432 del 1994; n. 285 del 1990), tale da violare gli artt. 97, 117,
118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonchè lo statuto regionale.
L'esorbitanza della sentenza dai confini della giurisdizione si
renderebbe evidente in ragione del regime degli atti di iniziativa
legislativa regionale, di cui agli artt. 71 e 121 della Costituzione,
quali sono la delibera della Giunta e la trasmissione al Consiglio,
che, in quanto facenti parte del procedimento legislativo, hanno la
stessa sorte dell'atto al quale sono finalizzati.
Del resto recentemente, sia con riguardo alla materia dei
referendum abrogativi che a quella di variazione della circoscrizione
comunale, la giurisprudenza avrebbe confermato l'acquisizione teorica
che il regime giuridico degli atti di iniziativa legislativa è
quello della legge cui essi ineriscono.
Nè avrebbe maggior fondamento, ai fini della prospettazione della
cognizione del giudice amministrativo, la pretesa di scindere gli
effetti delle delibere inserite in un procedimento legislativo, al
fine di attribuirvi natura estrinsecamente e sostanzialmente
amministrativa. Non esistendo, infatti, seguendo le argomentazioni
della Regione Lombardia, un contenuto tipico della legge, ne
discenderebbe l'impossibilità di attribuire natura e carattere
amministrativo agli atti che fanno parte del procedimento
legislativo, articolato in una pluralità di fasi destinate
all'approvazione dell'atto legislativo.
D'altra parte la definizione di legge non dipenderebbe dal
contenuto sostanziale, ma dai suoi caratteri formali; di guisa che
anche un atto avente sostanza amministrativa, in forza della forma di
legge assunta, attinge il valore di legge (sentenza n. 143 del 1989).
Il rimedio del giudizio incidentale di costituzionalità sarebbe lo
specifico strumento atto a consentire la tutela avverso gli eventuali
vizi procedimentali degli atti legislativi.
Stante la gravità dei danni conseguenti all'interruzione del
procedimento legislativo di approvazione del piano territoriale di
coordinamento la Regione ha fatto richiesta di sospensione della
sentenza impugnata.
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo che il
conflitto sia dichiarato infondato.
Rileva la difesa erariale che il Tar, lungi dall'avere esercitato
il sindacato giurisdizionale nei riguardi dell'atto di iniziativa
della funzione legislativa, avrebbe annullato le deliberazioni della
Giunta regionale nella parte in cui incidono, ai sensi dell'art. 18,
sesto comma, della legge regionale n. 86 del 1983, sulla sfera
giuridica dei titolari di interessi legittimi, non esorbitando
pertanto dall'ordinario giudizio di legittimità.
D'altra parte, secondo l'Avvocatura, l'esercizio della potestà
legislativa regionale spetta solo al Consiglio regionale, senza che
alla Giunta, non essendo conferite analoghe attribuzioni di cui agli
artt. 76 e 77 della Costituzione, competa il potere di adottare atti
con valore di legge, sottratti al sindacato di legittimità del
giudice amministrativo.
In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia ha depositato
memoria con la quale ha ribadito quanto già dedotto con il ricorso:
sarebbe regola generale la qualificazione di un atto sulla base dei
suoi caratteri formali, come disciplinati dalla Costituzione e dagli
statuti regionali; il regime giuridico di un atto avente valore di
legge, essendo inserito in un procedimento legislativo, sarebbe
tipico, precludendo pertanto l'annullamento giurisdizionale; da
ultimo, gli atti preparatori o prodromici non sarebbero
immediatamente impugnabili in via autonoma, ma solo unitamente
all'atto conclusivo del procedimento.
Inoltre, l'invasione dei poteri costituzionali garantiti alla
Regione, ad avviso della Regione ricorrente, si evincerebbe, per
effetto della concorrente violazione degli artt. 71 e 72 della
Costituzione, dall'illegittimo annullamento di atti di iniziativa
legislativa.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe indicato la Regione Lombardia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, in relazione alla
sentenza 8 ottobre 1997, n. 1738 con la quale sono state annullate:
la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 67573 del
20 aprile 1995, recante "Approvazione della Relazione istruttoria
relativa alla proposta di approvazione del Piano territoriale di
coordinamento del Parco agricolo sud Milano ai sensi dell'art. 19,
comma 2, penultimo alinea, della legge regionale n. 86 del 30
novembre 1983"; la deliberazione di Giunta regionale n. 9480 del 1
marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione al Consiglio regionale
della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi dell'art.
19, comma 2, penultimo alinea, della legge regionale n. 86 del 1983,
concernente la proposta di piano territoriale di coordinamento del
parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud Milano"
nonchè la deliberazione della Giunta regionale n. 9479 del 1 marzo
1996, avente ad oggetto "Approvazione e trasmissione al Consiglio
regionale del progetto di legge per l'approvazione del Piano
territoriale di coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura
metropolitana Parco agricolo sud Milano".
La Regione lamenta che il Tribunale amministrativo regionale abbia
esorbitato dai confini della giurisdizione, annullando atti del
procedimento legislativo regionale, così da ledere l'integrità
della potestà legislativa della Regione Lombardia con precipuo
riferimento alla sfera dell'iniziativa, violando, altresì, gli artt.
97, 117, 118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonchè lo statuto
regionale.
2. - Preliminarmente occorre richiamare quanto affermato da questa
Corte, con sentenza n. 225 del 1999 in data odierna, in occasione
dell'esame della questione incidentale di legittimità costituzionale
delle norme della Regione Lombardia relative alla procedura di
formazione, adozione e approvazione dei piani territoriali di
coordinamento di parco regionale: la fattispecie si riferiva al piano
del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone, per il
quale era già intervenuta la legge regionale di approvazione. Detti
piani sostituiscono i piani territoriali paesistici nei territori
compresi nei parchi naturali, ed hanno la funzione non di solo
coordinamento al fine di indirizzare le successive pianificazioni
sottordinate - creando vincoli nei confronti delle amministrazioni
locali come indirizzo nella pianificazione (come era nella
fattispecie decisa con la sentenza n. 143 del 1989)-, ma comportano
immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i privati.
Il legislatore regionale della Lombardia, con una scelta
suscettibile di interpretazione tale da raggiungere un risultato del
tutto corretto sul piano costituzionale, ha previsto un dettagliato
speciale procedimento per la formazione, l'adozione, la verifica e
l'approvazione del piano territoriale di coordinamento dei parchi
regionali, suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalità
diverse.
La prima fase, esclusivamente amministrativa, con tutte le
caratteristiche del "giusto procedimento", è diretta, per espressa
scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso dei
soggetti pubblici e privati portatori dei molteplici interessi
coinvolti, come apporto non solo meramente collaborativo, ma con
funzione anche garantistica del ruolo dei comuni - tipica in ogni
forma di pianificazione territoriale, tanto più se sovracomunale -,
cioè con il concorso attivo degli enti locali, nonchè con la
facoltà di intervento di altri soggetti privati interessati. Nella
specie, il concorso attivo dei comuni, data la natura dell'ente
gestore del Parco, è rafforzato dall'art. 13 della legge regionale
23 aprile 1990, n. 24 (Istituzione del parco regionale di cintura
metropolitana "Parco Agricolo Sud Milano").
In detta fase vengono posti in essere atti, adottati da organi
amministrativi e nell'esercizio di attività amministrativa, con
efficacia non limitata all'interno del procedimento di formazione e
adozione del piano territoriale, ma suscettibili di ledere
immediatamente, attraverso l'automatica cogenza della salvaguardia,
le posizioni di tutti i soggetti interessati (pubblici e privati),
che soggiacciono alle previsioni del progetto di piano (adottato
dall'ente gestore ed eventualmente modificato dalla Giunta regionale)
per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto.
I vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta
dall'ente gestore e della delibera di modifiche da parte della Giunta
regionale, nonchè le eventuali violazioni dello specifico
procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica e
partecipazione, non sono sottratti all'ordinario sindacato
giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidano
immediatamente su posizioni giuridiche soggettive.
3. - Ovviamente, il sindacato del giudice amministrativo non può
andare oltre la fase amministrativa, che si completa con la verifica
del piano affidata alla Giunta regionale della Lombardia, cui spetta
- in via esclusiva - un correlato potere amministrativo correttivo
(introduzione di modifiche al piano) attraverso una delibera di
approvazione delle modifiche.
La fase legislativa inizia con la presentazione da parte della
stessa Giunta regionale del progetto di legge di approvazione del
piano territoriale del parco, in quanto solo la presentazione del
progetto di legge è l'atto che assume il valore di formale
iniziativa legislativa di mera approvazione del piano.
Detta fase legislativa, al contrario della precedente, non può
essere oggetto del sindacato diretto del giudice amministrativo, ed
è soggetta al controllo di costituzionalità attraverso la verifica
dell'esistenza dei vizi tipici delle leggi, compresi quelli
procedimentali.
Le predette conclusioni hanno valore non solo quando la fase
legislativa si sia conclusa con la legge di mera approvazione del
piano (v. l'ipotesi di cui alla citata sentenza n. 225 del 1999), ma,
a maggior ragione, quando non sia ancora intervenuta la legge
regionale di approvazione del piano, essendo in corso l'esame della
relativa proposta (come nella fattispecie di cui al presente
conflitto).
In realtà, nella ipotesi considerata, dopo la sentenza oggetto del
conflitto sono intervenute due leggi regionali, che hanno
semplicemente prorogato il regime di salvaguardia per il Parco
agricolo sud Milano (art. 3 della legge della Regione Lombardia 30
gennaio 1998, n. 3, "Proroga del regime di salvaguardia dei parchi
regionali"; art. 1 della legge regionale 29 gennaio 1999, n. 7,
"Proroga della salvaguardia del parco agricolo sud Milano e nuove
disposizioni in materia di salvaguardia dei parchi regionali") e in
via generale il regime di salvaguardia per le proposte di piano
territoriale di coordinamento dei parchi regionali (art. 2 della
legge regionale n. 7 del 1999, cit.).
4. - Deve, pertanto, restare fuori dall'ambito del sindacato
giurisdizionale del giudice amministrativo l'atto di iniziativa
legislativa della Giunta regionale, cui spetta la presentazione della
proposta di legge regionale di approvazione del piano del parco:
l'iniziativa legislativa si perfeziona con la presentazione al
Consiglio regionale della proposta di legge regionale, rispetto alla
quale la delibera di Giunta di approvazione e trasmissione del
progetto di legge assume valore non autonomo, ma preparatorio e
meramente strumentale rispetto alla presentazione anzidetta e, come
tale, non è suscettibile di essere attratta nel sindacato
giurisdizionale amministrativo.
La sentenza del giudice amministrativo di accoglimento con
annullamento del piano adottato può invece produrre l'effetto di
rimuovere totalmente o parzialmente - a seconda dell'ampiezza
dell'annullamento, totale o parziale - il contenuto del piano
territoriale adottato dall'ente gestore ed eventualmente modificato
dalla Giunta regionale ancorchè approvato con legge, la quale, in
simili evenienze, finisce con il rimanere in tutto o in parte priva
di oggetto.
La legge regionale interviene esclusivamente sulla approvazione del
piano adottato dall'ente gestore e modificato dalla Giunta in sede di
verifica, in funzione di controllo e di compartecipazione come atto
di consenso (espressione di scelta politica) alla decisione contenuta
nell'atto sottoposto ad approvazione finale. La legge anzidetta non
vale nè come conversione dell'atto contenente la sostanziale
programmazione pianificatoria, nè come forma di "validazione"
legislativa, nè come sanatoria del piano stesso, nè fa assumere al
complesso del piano anzidetto (composto da una serie di eleborati)
valore di legge.
5. - Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, il ricorso
per conflitto di attribuzioni è infondato per la parte in cui la
sentenza di annullamento riguarda l'approvazione della relazione
istruttoria concernente la verifica compiuta dalla Giunta regionale
sulla proposta di Piano territoriale di coordinamento del parco
agricolo sud Milano e la conseguente adozione delle relative
modifiche al piano.
Invece, il ricorso proposto dalla Regione è fondato per la parte
in cui la sentenza si pronuncia, annullandola, sulla delibera della
Giunta regionale n. 9479 del 1 marzo 1996 avente ad oggetto
"Approvazione e trasmissione al Consiglio regionale del progetto di
legge per l'approvazione del piano territoriale di coordinamento
(Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud
Milano". Tale delibera è finalizzata esclusivamente alla
presentazione del progetto di legge di approvazione, e non ha valore
autonomo nè comporta ulteriori effetti, ma è semplicemente
preparatoria e strumentale rispetto alla iniziativa legislativa
anzidetta. Ne consegue che la relativa pronuncia di annullamento del
giudice amministrativo costituisce menomazione della sfera di
attribuzione assegnata alla Regione con riferimento alla iniziativa
legislativa ed al procedimento legislativo regionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al giudice
amministrativo, annullare le delibere della Giunta regionale della
Lombardia relative alla verifica e alle modifiche del piano
territoriale dei parchi naturali e dei parchi di cintura
metropolitana, in accoglimento di ricorsi proposti dai soggetti
immediatamente lesi dall'applicazione delle misure di salvaguardia;
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al giudice
amministrativo, annullare la delibera della Giunta regionale della
Lombardia di approvazione e di trasmissione al Consiglio regionale di
progetto di legge regionale;
Annulla conseguentemente la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997, n. 1738, nella
parte in cui pronuncia l'annullamento della deliberazione della
Giunta regionale della Lombardia, n. 9479 del 1 marzo 1996, avente ad
oggetto "Approvazione e trasmissione al Consiglio regionale del
progetto di legge per l'approvazione del Piano territoriale di
coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana
Parco agricolo sud Milano".
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 1999.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0622