1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 dicembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 dicembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Rifiuti - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Piano regionale di gestione dei rifiuti - Criteri localizzativi regionali degli impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti - Misure di intervento in caso di inosservanza delle prescrizioni relative all'autorizzazione unica. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei rifiuti e principi di economia circolare), artt. 13, 15, comma 4, e 23. (18C00001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2018)

Ricorso ex art. 127 costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80124030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
Nei confronti della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia a
Statuto speciale, in persona del Presidente pro tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli. 13, 15
comma 4 e 23 della legge della Regione Friuli Venezia Giulia n. 34
del 20 ottobre 2017 pubblicata nel BUR n. 42 del 25 ottobre 2017
recante: «Disciplina organica della gestione dei rifiuti e principi
di economia circolare» giusta delibera del Consiglio dei ministri in
data 18 dicembre 2017.
Con la legge regionale n. 34 del 25 ottobre 2017 indicata in
epigrafe, che consta di 40 articoli , recante - Disciplina organica
della gestione dei rifiuti e principi di economia circolare - la
Regione Friuli Venezia Giulia a statuto speciale ha dettato
disposizioni «..in attuazione del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 ( Norme in materia ambientale ) disciplina la gestione dei
rifiuti sul territorio regionale favorendo la riduzione della
produzione e assicurando le più alte garanzie di protezione
dell'ambiente e di tutela di salute dei cittadini» (art. 1).
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia abbia ecceduto dalla
propria competenza in violazione della normativa costituzionale, come
si confida di dimostrare nei seguenti

Motivi

Occorre premettere che la legge regionale, recante una disciplina
organica della gestione dei rifiuti e principi di economia circolare,
eccede dalle competenze riconosciute alla Regione Friuli Venezia
Giulia dallo Statuto speciale di autonomia (l.c. n. 1/1963), con
particolare riferimento agli articoli 13, 15, comma 4, e 23 norme che
si pongono in contrasto, rispettivamente, con gli articoli 13, 94 e
208, comma 13, del decreto legislativo n. 152 del 2006, eccedendo,
pertanto, dai limiti di cui all'art. 4 (1) , comma primo, dello
Statuto di autonomia, risultando invasive della competenza
legislativa in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
riconosciuta allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La norma statutaria richiamata, infatti, non attribuisce alla
Regione competenze in materia e, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale la disciplina della gestione dei rifiuti rientra nella
materia «tutela dell'ambiente ed ecosistema» riservata in base
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. alla competenza
esclusiva dello Stato ex multis sentenze n. 34 del 2012, n. 244 e n.
33 del 2011, n 331 e n 278 del 2010 e n. 91 e n. 10 del 2009)
affermandosi che «la tutela dell'ambiente rientra nelle competenze
legislative esclusive dello Stato e che pertanto le disposizioni
legislative statali adottate in tale ambito fungono da limite alla
disciplina delle Regioni anche a statuto speciale, dettano nei
settori di loro competenza essendo ad essa consentito eventualmente
di incrementare i livelli di tutela ambientale senza compromettere il
punto di equilibrio di esigenze contrapposte»(sentenza n 300 del
2013).
1) L'art. 13 della legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 34
del 20 ottobre 2017 viola l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione con riferimento all'art. 13 del decreto legislativo n.
152 del 2006.
L'art. 13 rubricato - procedimento di formazione, adozione e
approvazione del Piano regionale di gestione dei rifiuti - definisce
il procedimento nel seguente modo «In attuazione dell'art 199 comma 1
del decreto legislativo n. 152/2006 e in applicazione delle
disposizioni relative alle procedura di verifica di assoggettabilità
alla valutazione ambientale strategica e al processo di valutazione
ambientale strategica, la struttura regionale competente in materia
di gestione dei rifiuti provvede alla predisposizione del Piano
considerando le indicazioni elaborate dal forum dell'economia
circolare di cui all'art. 4. Il progetto di piano munito del relativo
rapporto ambientale e delle sintesi non tecnica è adottato dalla
Giunta Regionale.».
Il procedimento di approvazione del Piano regionale di
approvazione dei rifiuti così descritto non è coerente con le
disposizioni di cui al Titolo II della Parte Seconda del decreto
legislativo n. 152/2006, in quanto non introduce, all'interno del
procedimento, tutte le necessarie e simultanee fasi di redazione del
Rapporto ambientale di valutazione di impatto strategico VAS previste
dalla normativa statale e comunitaria in materia.
In particolare, sebbene nella legge in esame si faccia esplicito
richiamo alle diposizioni contenute nel decreto legislativo n.
152/2006, la norma in esame regola il procedimento di adozione del
Piano escludendo la fase di valutazione e di consultazione
preliminare, come prevista dall' art. 13, comma 1, del decreto
legislativo n. 152/2006, ai sensi del quale «Sulla base di un
rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi
dell'attuazione del piano o programma, il proponente e/o l'autorità
procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari
dell'attività di elaborazione di piani e programmi, con l'autorità
competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al
fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle
informazioni da includere nel rapporto ambientale».
Tale mancata previsione determina che nella fase istruttoria
preliminare all'adozione del provvedimento non venga predisposto un
documento di Piano (in versione preliminare) e del corrispondente
Rapporto preliminare di VAS; in conseguenza di ciò non vengono
effettuate le necessarie consultazioni di scoping.
La fattispecie, introducendo una modifica procedurale
nell'adozione del Piano è analoga ad altra già esaminata da Codesta
Corte nella sentenza n. 210 del 2016. Nella predetta sentenza,
nell'esaminare la legittimità costituzionale di una norma regionale
che sopprimeva nel procedimento di adozione del piano per le
attività estrattive il riferimento alla necessità che il progetto
di Piano regionale delle debba essere corredato dal rapporto
ambientale come previsto dal decreto legislativo n. 152/2006 codesta
Corte ha ritenuto che le modifiche introdotte dalla normativa
regionale si pongano in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
s), della Costituzione in relazione all'art. 13 decreto legislativo
n. 152/2006 affermando «In particolare, l'esclusione del rapporto
ambientale dalla fase di adozione del progetto di Piano. Integra una
inequivoca violazione della prescrizione contenuta nella seconda
parte del comma 3 dell'art 13 del decreto legislativo n. 152 del
2006.» (punto 4.2 dei considerata in diritto).
Con riferimento all'adozione del Piano regionale di adozione dei
rifiuti, qui in esame, il contrasto della norma regionale con il
parametro statale interposto si traduce immediatamente nella lesione
dell'art 117, secondo comma, lettera s), Cost. che affida alla
competenza esclusiva statale la «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
2) L'art. 15, comma 4, della legge regionale Friuli Venezia
Giulia n. 34 del 2017, viola l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione riferimento all'art. 94 del decreto legislativo n. 152
del 2006.
L'art. 15, rubricato - criteri localizzativi regionali degli
impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti - prevede, al comma
quattro, che «Ai fini della salvaguardia delle acque superficiali e
sotterranee destinate al consumo umano erogate a terzi mediante
impianto di acquedotto che riveste carattere di pubblico interesse,
le discariche per rifiuti pericolosi e per rifiuti non pericolosi
sono localizzate a distanza superiore a tremila metri nei punti di
captazione posti a valle delle stesse rispetto alla direzione dei
flussi di alimentazione della captazione».
L'insediamento di impianti di recupero e smaltimento di rifiuti
pericolosi e non pericolosi, in prossimità di un'opera di captazione
di acque destinate al consumo umano, viene subordinato dalla norma in
esame al solo rispetto di una distanza predefinita applicabile in
modo uniforme a tutto il territorio regionale.
La norma citata non è coerente con le disposizioni sulle aree di
salvaguardia di cui all'art. 94 - disciplina delle aree di
salvaguardia delle acque superficiali e sotterranee destinate al
consumo umano - del decreto legislativo n. 152/2006 che impongono la
regolamentazione della localizzazione in ragione delle
caratteristiche idrogeologiche dei siti interessati.
L'art. 94 citato, in particolare, prevede, al comma 1, che le
aree di salvaguardia, suddivise in zona di tutela assoluta, zona di
rispetto e zona di protezione, debbano essere definite in maniera
specifica e caso per caso, in relazione alle singole captazioni o
derivazioni, sulla base delle indicazioni riportate nello stesso art.
94.
In tema è, peraltro, intervenuto anche l'Accordo tra Stato e
Regioni del 12 dicembre 2002 (Linee guida per la tutela della
qualità delle acque destinate al consumo umano e criteri generali
per l'individuazione delle aree di salvaguardia delle risorse
idriche).
La prescrizione imposta dalla norma in esame sul possibile
insediamento di discariche di rifiuti pericolosi e non pericolosi
rispetto alle opere di captazione che richiama un unico criterio
generale meramente «geometrico» (3000 metri a monte delle
captazioni), anche se in alcuni casi potrebbe essere sufficiente a
garantire la sicurezza delle acque esclude una più articolata
valutazione del sito di localizzazione che consenta di apprezzare per
ogni singolo insediamento il rispetto delle norme di sicurezza. In
armonia con la norma statale interposta.
Il contrasto della normativa regionale con la disposizione
legislativa statale si traduce per le ragioni indicate in premessa
alle pagg. 2 e 3, da intendersi qui integralmente richiamate in una
lesione delle competenze legislative esclusive di cui all'art 117,
comma 2, lettera s), Cost. in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
3) L'art. 23 della legge Regione Friuli Venezia Giulia n. 34/2017
viola l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione con
riferimento all'art. 208, comma 13, del decreto legislativo n.
152/2006.
L'art. 22 della legge regionale in oggetto, prevede al comma 1 la
«sospensione dell'autorizzazione unica» a seguito del verificarsi di
alcune specifiche condizioni. In tali casi l'autorità competente in
materia di gestione dei rifiuti diffida, ai sensi del comma 2, il
soggetto titolare dell'autorizzazione unica a far cessare la causa
dell'inadempimento o della violazione assegnandogli un termine entro
cui provvedere. Il comma 3 stabilisce altresì che qualora il
soggetto titolare dell'autorizzazione unica non ottemperi, a quanto
previsto nell'atto di diffida, entro il termine assegnato nell'atto
di diffida stesso, è ordinata la sospensione dell'attività
autorizzata per un periodo massimo di dodici mesi. Il comma 4,
infine, prevede che per motivi di tutela igienico-sanitaria e della
salute pubblica può essere disposta la sospensione dell'attività
autorizzata a decorrere dalla data di ricezione della diffida.
Sulla base delle norme come riportate appare evidente il
contrasto tra il comma 3 dell'art. 22 della legge regionale n. 34/17
citata, secondo il quale a seguito della non ottemperanza a quanto
previsto nell'atto di diffida entro il termine assegnato nell'atto di
diffida stesso, è ordinata la sospensione dell'attività autorizzata
per un periodo massimo di dodici mesi; e quanto invece stabilito,
differentemente, dalla lettera c), comma 13, dell'art. 208, decreto
legislativo n. 152/06 che prevede, in caso di non ottemperanza a
quanto previsto nell'atto di diffida «la revoca» dell'autorizzazione
in luogo «della sospensione».
Ciò premesso l'art. 23 - decadenza dall'autorizzazione unica -
prevede procedure di intervento, da parte dell'autorità competente
in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzative, almeno in
parte differenti da quanto stabilito dall'art. 208, comma 13 alle
lettere b) e c), decreto legislativo n. 152/06 in materia di
autorizzazione unica.
La norma statale richiamata stabilisce alla lettera b) che la
sospensione dell'autorizzazione per un tempo determinato viene
prevista, contestualmente all'atto di diffida, al manifestarsi di
situazioni di pericolo per la salute pubblica e per l'ambiente;
mentre alla lettera c) la revoca dell'autorizzazione nel caso di
mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in
caso di reiterate violazioni che creino situazioni di pericolo per la
salute e l'ambiente.
Dalla difformità della disciplina statale rispetto a quella
regionale deriva per quanto evidenziato in premessa (pagine 2 e 3)
che qui integralmente si richiama in relazione alla competenza
esclusiva statale, l'illegittimità costituzionale della norma in
rubrica per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost. in
relazione all'art. 208 comma 13, lettera b) e c), del decreto
legislativo n. 152 del 2006.

(1) In armonia con la Costituzione, con i principi generali
dell'ordinamento giuridico dello Stato, con le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali
dello Stato, nonchè nel rispetto degli interessi nazionali e di
quelli delle altre Regioni, la Regione ha potestà legislativa
nelle seguenti materie: 1) ordinamento degli Uffici e degli Enti
dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed economico del
personale ad essi addetto; ((1-bis) ordinamento degli enti locali
e delle relative circoscrizioni;)) 2) agricoltura e foreste,
bonifiche, ordinamento delle minime unità culturali e
ricomposizione fondiaria, irrigazione, opere di miglioramento
agrario e fondiario, zootecnia, ittica, economia montana, corpo
forestale; 3) caccia e pesca; 4) usi civici; 5) impianto e tenuta
dei libri fondiari; 6) industria, e commercio; 7) artigianato; 8)
mercati e fiere; 9) viabilità, acquedotti e lavori pubblici di
interesse locale e regionale; 10) turismo e industria
alberghiera; 11) trasporti su funivie e linee automobilistiche,
tranviarie e filoviarie, di interesse regionale; 12) urbanistica;
13) acque minerali e termali; 14) istituzioni culturali,
ricreative e sportive: musei e biblioteche di interesse locale e
regionale.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 13, 15, comma 4, e 23 della
legge della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia n. 34 del 20
ottobre 2017 recante «Disciplina organica della gestione dei rifiuti
e principi di economia circolare» siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi.
Con l'originale notificato del presente ricorso si depositano:
1. Estratto della determinazione del Consiglio dei ministri
assunta nella riunione del 18 dicembre 2017 e della relazione
allegata al verbale;
2. Copia della legge impugnata della Regione Friuli Venezia
Giulia n. 34 del 20 ottobre 2017 n. 34.
Roma, 22 dicembre 2017

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri


L'Avvocato dello Stato: Morici