1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 112 SENTENZA 25 marzo - 6 aprile 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Legge regionale delle Marche - Impugnazione governativa in via principale - Termini normativi individuati nel ricorso - Successivo abbandono da parte del ricorrente di alcune delle originarie censure - Oggetto del giudizio di costituzionalita' - Limitazione. - Legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10, artt. 2, comma 1, lettera a) e comma 2, 4, 6, comma 1, 10, comma 2. Regione Marche - Risparmio energetico - Misure urgenti - Potere sostitutivo regionale nei confronti di enti locali - Nomina di un commissario ad acta, da parte del difensore civico regionale, per provvedere in via sostitutiva in luogo del Comune inadempiente - Incidenza in modo diretto e gravoso sull'autonomia costituzionalmente garantita ai Comuni - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10, art. 10. - Costituzione, artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120. (004C0451) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a), e comma 2, dell'art. 4, dell'art. 6, comma 1, e
dell'art. 10 nonchè dell'allegato B, punti 7 ed 8, della legge della
Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 (Misure urgenti in materia di
risparmio energetico e contenimento dell'inquinamento luminoso),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 30 settembre 2002, depositato in cancelleria
l'8 ottobre 2002 ed iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 30 settembre 2002, depositato il successivo 8 ottobre,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale in via
principale dell'art. 2, comma 1, lettera a), e comma 2, dell'art. 4,
dell'art. 6, comma 1, e dell'art. 10, comma 2, nonchè dell'allegato
B, punti 7 ed 8, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002,
n. 10 (Misure urgenti in materia di risparmio energetico e
contenimento dell'inquinamento luminoso), pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Marche del 1° agosto 2002, n. 87.
2. - Il ricorrente censura un primo gruppo di disposizioni della
citata legge regionale n. 10 del 2002 e, precisamente, l'art. 2,
comma 1, lettera a), e comma 2, e l'art. 4 (il quale rinvia
all'allegato B - punti 7 ed 8), deducendo che esse, nella parte in
cui attribuiscono alla Regione la competenza ad adottare il
«regolamento di riduzione e prevenzione dell'inquinamento luminoso»
che dovrebbe definire i requisiti tecnici per la progettazione,
l'installazione e la gestione degli impianti di illuminazione
esterna, pubblici e privati, realizzerebbero una restrizione della
circolazione delle merci nel mercato unico europeo in violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, e sarebbero lesive
della competenza legislativa statale in tema di tutela dell'ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione) e in tema
di determinazione dei principi fondamentali in materia di energia
elettrica (art. 117, terzo comma, della Costituzione). Inoltre
l'art. 6, comma 1, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, violando la competenza del
legislatore statale in tema di «ordinamento civile» nella parte in
cui impone all'autonomia negoziale dei privati l'adozione di
capitolati conformi alle prescrizioni della legge stessa.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 10 della predetta legge regionale n. 10 del 2002, sostenendo
che tale disposizione, nella parte in cui - al comma 2 - stabilisce
che, «decorso inutilmente il termine di cui al comma 1» (e cioè il
termine per provvedere assegnato dal difensore civico regionale nel
caso in cui «i Comuni ritardino o omettano di compiere gli atti
obbligatori previsti dalla presente legge»), «il difensore civico,
sentito il Comune inadempiente, nomina un commissario ad acta che
provvede in via sostitutiva», si porrebbe in contrasto con gli
artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e
120, secondo comma, della Costituzione.
Quest'ultimo attribuisce al Governo il potere di «sostituirsi a
organi (...) delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni»
nei casi espressamente previsti, riservando, nel secondo periodo,
alla «legge» la fissazione delle procedure, nel rispetto dei principi
di sussidiarietà e di leale collaborazione. Secondo il ricorrente,
la «continuità dei due periodi dell'unitario» secondo comma
dell'art. 120 della Costituzione, l'art. 114, primo e secondo comma,
della Costituzione, nonchè l'art. 117, secondo comma, lettera p),
che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Città metropolitane», unitamente all'esigenza di una
disciplina «unica o quanto meno fortemente coordinata delle modalità
di esercizio dei poteri sostitutivi sin dal momento della
individuazione dell'organo deliberante l'intervento sostitutivo»,
indurrebbero a ritenere che la «legge» indicata nell'art. 120 della
Costituzione sia la legge statale.
Pertanto, la disposizione censurata recata dall'art. 10
violerebbe i succitati parametri, attribuendo al difensore civico
regionale il potere di nominare un commissario ad acta, senza neppure
chiarire se quest'ultimo debba o meno osservare le direttive
impartite dal difensore civico.
Il ricorrente osserva, infine, che indubbiamente sussiste
l'esigenza di adeguare gli artt. 136, 141 e 247 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), alla soppressione degli organi
regionali di controllo, ma ad essa deve provvedere il legislatore
statale, stabilendo modalità uniformi sull'intero territorio
nazionale, e conclude deducendo, «in via logicamente subordinata»,
«che lo statuto della Regione non pare consenta l'attribuzione al
difensore civico regionale di funzioni di tanto spessore».
3. - La Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta
regionale, si è costituita nel giudizio chiedendo che le questioni
siano dichiarate infondate.
In particolare, in relazione alle censure concernenti l'art. 10,
la resistente deduce che l'art. 120, secondo comma, Cost.,
riguarderebbe esclusivamente l'esercizio del potere sostitutivo da
parte dello Stato e non escluderebbe il potere delle regioni di
disciplinare forme e modalità dell'esercizio di poteri sostitutivi
di queste ultime nei confronti degli enti locali.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato memorie nelle quali dichiara di limitare
«la materia del contendere al citato art. 10», in relazione al quale
insiste per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nel ricorso
introduttivo, «con abbandono delle rimanenti censure».
5. - Anche la Regione Marche ha depositato memorie nelle quali
insiste per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nell'atto di
costituzione. Con riferimento alle censure sollevate nei confronti
dell'art. 10 - al cui vaglio è stato circoscritto il ricorso dello
Stato «per espressa rinuncia alle altre censure» - la resistente
deduce l'infondatezza del ricorso, dal momento che «la disciplina
dettata dall'art. 120, comma secondo, della Costituzione» - che si
assume violata - «si riferisce (...) esclusivamente all'ipotesi
dell'esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato (e
segnatamente del Governo), senza perciò escludere la facoltà di
introdurre e disciplinare proprie forme ed ipotesi di poteri
sostitutivi da parte delle Regioni nei confronti degli enti locali».
La Regione Marche sostiene, peraltro, che la norma censurata, «nel
definire un potere sostitutivo regionale in caso di inattività degli
enti locali», non sarebbe lesiva del «rilievo costituzionale
riconosciuto dal novellato art. 114 Cost. agli enti locali ed alla
loro autonomia», ma, «al contrario», ne rafforzerebbe la portata,
«prevedendo una procedura di attivazione del Comune nell'ipotesi di
inadempienza (cui viene assegnato un termine per provvedere e il
diritto di essere «sentito» comunque, pur insistendo
nell'inadempienza), in conformità (...) a quanto previsto
dall'art. 120, secondo comma, Cost.», che associa il principio di
sussidiarietà al principio di leale collaborazione, ed in linea con
quanto affermato di recente dalla giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 313 del 2003). Nè risulterebbe fondata - ad avviso
della resistente - la censura relativa alla presunta violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), «che assegna alla
legislazione esclusiva dello Stato le funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane», dal momento che la
normazione sull'organizzazione e sullo svolgimento delle funzioni
fondamentali sarebbe lasciata «al potere regolamentare dei singoli
enti locali (...) per le funzioni di spettanza legislativa statale,
alla Regione e al potere regolamentare dell'ente locale per le
funzioni rientranti nella competenza legislativa regionale» e
considerato che la previsione di poteri sostitutivi da parte delle
regioni nei confronti degli enti locali rientrerebbe tra le «forme di
consultazione e di raccordo tra enti locali, Regione e Stato», volte
a garantire il «rispetto del principio di leale collaborazione tra i
diversi livelli di governo locale nello svolgimento delle funzioni
fondamentali che richiedono per il loro esercizio la partecipazione
di più enti». Quanto, infine, alla censura secondo cui lo statuto
della Regione Marche non consentirebbe «l'attribuzione al difensore
civico regionale di funzioni di tanto spessore», la resistente, oltre
ad eccepirne la genericità, ne deduce l'infondatezza, considerato
che «l'attribuzione al difensore civico della competenza ad assegnare
un termine ed a nominare il commissario ad acta costituisce mera
applicazione e quasi letterale riproduzione del modello di potere
sostitutivo indicato dall'art. 136 del d.lgs. n. 267 del 2000».
6. - All'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 la Regione Marche
e la difesa erariale hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe,
concerne gli artt. 2, comma 1, lettera a), e comma 2; 4; 6, comma 1;
10, comma 2, nonchè l'allegato B, punti 7 ed 8, della legge della
Regione Marche 24 luglio 2002 n. 10 (Misure urgenti in materia di
risparmio energetico e contenimento dell'inquinamento luminoso), in
riferimento agli artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo comma,
secondo comma, lettere p), s) ed l), e terzo comma, e 120 della
Costituzione.
Secondo il ricorrente, che nella memoria presentata
nell'imminenza dell'udienza ha delimitato la materia del contendere
al solo art. 10 «con abbandono delle rimanenti censure», il predetto
articolo violerebbe in particolare gli artt. 114, primo e secondo
comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120 della Costituzione nella
parte in cui attribuisce al difensore civico il potere di nominare un
commissario ad acta, senza neppure chiarire se quest'ultimo debba o
meno osservare le direttive impartite dal difensore civico, così
innovando alla disciplina statale vigente e sovrapponendo «una
disposizione legislativa regionale ad una specifica norma statale».
Ed invero, anche se sussiste l'esigenza di adeguare l'attuale regime
legislativo alla soppressione degli organi di controllo, a ciò deve
provvedere il legislatore statale stabilendo modalità uniformi
sull'intero territorio nazionale.
2. - Preliminarmente va ricordato che l'Avvocatura generale dello
Stato, dopo avere dichiarato, nella memoria del 20 ottobre 2003
presentata nell'imminenza dell'udienza, l'«abbandono delle rimanenti
censure» - non risultanti neppure nella relazione ministeriale
allegata alla delibera del Consiglio dei ministri di proposizione del
ricorso, nella quale si censurava esclusivamente il predetto art. 10
- ha contestualmente circoscritto l'originaria materia del contendere
al «citato art. 10» della legge censurata, senza alcuna indicazione
di commi. Lo scrutinio di costituzionalità va quindi limitato a
questa ultima disposizione, la quale prevede che il difensore civico
regionale, dopo avere assegnato ai Comuni, che ritardino od omettano
di compiere atti obbligatori previsti dalla stessa legge, un termine
per provvedere, nomina, decorso inutilmente il predetto termine e
sentito il Comune inadempiente, un commissario ad acta, che provvede
in via sostitutiva.
3. - La questione è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte (cfr. in particolare sentenze
n. 43 e n. 69 del 2004) ha già precisato, a proposito del potere
sostitutivo regionale e dei suoi limiti, che nel sistema del Titolo V
l'art. 120 della Costituzione, nel prevedere, in via straordinaria,
l'intervento sostitutivo del Governo, non esaurisce tutte le
possibili ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi e in particolare
non preclude che la legge regionale, disciplinando materie di propria
competenza, possa anche stabilire, in caso di inadempimento o inerzia
dell'ente locale competente, poteri sostitutivi in capo ad organi
regionali per il compimento di atti obbligatori per legge, nel
rispetto, peraltro, di rigorosi limiti prefissati dal legislatore, a
tutela dell'autonomia, costituzionalmente garantita, degli enti
locali. La legge regionale deve dunque innanzi tutto prevedere e
disciplinare l'esercizio dei poteri sostitutivi, definendone i
presupposti sostanziali e procedurali (sentenza n. 338 del 1989); in
secondo luogo stabilire che la sostituzione concerna solo il
compimento di attività «prive di discrezionalità nell'an», la cui
obbligatorietà derivi da interessi di livello superiore, tutelabili
appunto attraverso l'intervento sostitutivo (sentenza n. 177 del
1988); disporre inoltre che il potere sostitutivo sia esercitato, in
ogni caso, da un organo di governo della Regione o almeno sulla base
di una sua decisione (sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994 e
n. 313 del 2003); prevedere infine congrue garanzie procedimentali
ispirate ai principi di sussidiarietà e di leale collaborazione,
così da consentire all'ente sostituito di interloquire e, se del
caso, intervenire nel procedimento di sostituzione (sentenza n. 416
del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
La norma censurata delinea una disciplina del potere sostitutivo
regionale nel settore del risparmio energetico e del contenimento
dell'inquinamento luminoso, la quale appare, in linea di massima,
rispettosa, sotto il profilo procedimentale, dei predetti principi
giurisprudenziali, mentre, sotto il profilo soggettivo, in
riferimento alla titolarità del potere incentrata sul difensore
civico regionale e su un commissario ad acta di sua nomina, non
appare conforme ai criteri prospettati. Ed invero nella
giurisprudenza di questa Corte è stato più volte affermato che i
poteri sostitutivi in ambito regionale sono in ogni caso da
ascrivere, per lo spostamento eccezionale di competenze che
determinano e per l'incidenza diretta su enti politicamente
rappresentativi, ad organi di governo della Regione e non già ad
apparati amministrativi (sentenze n. 460 del 1989, n. 352 del 1992,
n. 313 del 2003), dal momento che le scelte relative ai criteri ed ai
modi degli interventi sostitutivi a salvaguardia di interessi di
livello superiore a quelli delle autonomie locali presentano un grado
di politicità tale che la loro valutazione complessiva
ragionevolmente non può che spettare agli organi regionali di
vertice, cui istituzionalmente competono le determinazioni di
politica generale, delle quali assumono la responsabilità.
In questa categoria non rientra certo la figura del difensore
civico regionale, che, indipendentemente da ogni qualificazione
giuridica, è generalmente titolare di sole funzioni di tutela della
legalità e della regolarità amministrativa, in larga misura
assimilabili a quelle di controllo, già di competenza, prima
dell'abrogazione dell'art. 130 della Costituzione, dei previsti
comitati regionali di controllo, ai quali, del resto, tale figura era
già stata equiparata dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127
(ora art. 136 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267),
nonchè da alcune leggi regionali successive. Anche il difensore
civico della Regione Marche, istituito in base alla legge 14 ottobre
1981, n. 29, rientra in questo schema, poichè ha il compito precipuo
di vigilare, a tutela di cittadini, enti e formazioni sociali,
sull'imparzialità e sul buon andamento degli uffici
dell'amministrazione regionale, degli enti pubblici regionali e delle
amministrazioni pubbliche dipendenti dalla Regione, al fine di
rilevarne eventuali «irregolarità o ritardi» e di «suggerire mezzi e
rimedi» per la loro eliminazione.
Si tratta quindi essenzialmente di un organo - tra l'altro non
previsto dallo statuto - preposto alla vigilanza sull'operato
dell'amministrazione regionale con limitati compiti di segnalazione
di disfunzioni amministrative, al quale non può dunque essere
legittimamente attribuita, proprio perchè non è un organo di
governo regionale, la responsabilità di misure sostitutive che
incidono in modo diretto e gravoso sull'autonomia costituzionalmente
garantita dei comuni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 10 (Misure urgenti in materia
di risparmio energetico e contenimento dell'inquinamento luminoso).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 aprile 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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