1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 595 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo 1999
N. 595 Ordinanza emessa il 22 marzo 1999 dal pretore di Padova nei procedimenti di esecuzioni riuniti a carico di Arredamenti F.lli Polonio s.n.c. Riscossione delle entrate - Riscossione coattiva delle sanzioni penali pecuniarie e delle spese di giustizia - Devoluzione dell'intera procedura (e non solo della fase di materiale pagamento) alla competenza del concessionario della riscossione tributi - Ritenuta esorbitanza di tale previsione rispetto all'eliminazione dei servizi autonomi di cassa, demandata al Governo - Eccesso di delega. (D.Lgs. 9 luglio 1997, n. 237, art. 7, comma 1). (Cost., art. 76, in relazione alla legge 23 dicembre 1996, n. 662, all'art. 3, comma 138). (099C1055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-1999)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva che precede:
O s s e r v a
1. - Il tribunale penale - Ufficio del campione penale ha promosso
procedura di pignoramento mobiliare (n. 148/1996 Rog.) nei confronti
del debitore Polonio Guido per il recupero della somma di L.
6.250.000 di multa, oltre alle spese, dovuta all'erario in forza di
decreti penali di condanna irrevocabili emessi per violazioni
finanziarie.
Nei confronti del medesimo debitore, poi, hanno proceduto - sempre
nelle forme dell'espropriazione mobiliare - altri soggetti per
ottenere la soddisfazione dei rispettivi crediti e, in particolare,
la Nardi Elettrodomestici S.p.A. (proc. n. 821/1996), la F.lli
Salvato S.d.f. (proc. n. 1416/1996), la Galiazzo Silvano Eredi
S.d.f. (proc. n. 3510/1996), la Lineaemmedue S.r.l. (proc. n.
18/1997 e n. 947/1997), l'INPS (proc. n. 2729/1997), la Ferramenta
Bardelli S.r.l. (intervento).
Riunite le procedure e fissata l'udienza per il riparto delle somme
ricavate i creditori chiedevano che l'ufficio giudiziario fosse
escluso dal riparto, mentre quest'ultimo chiedeva di parteciparvi.
2. - Le questioni sollevate coinvolgono e investono la verifica
della persistenza della legittimazione processuale in capo al
tribunale di Padova quale creditore procedente.
La materia, infatti, come già evidenziato da questo giudice con
l'ordinanza del 16 febbraio 1998, è stata oggetto di intervento da
parte del legislatore, il quale, con la normativa introdotta con il
d.lgs. 9 luglio 1997 n. 237, ha disciplinato (tra l'altro) la
riscossione delle sanzioni penali pecuniarie, attribuendo la
competenza a procedere - sia per la fase del (mero) pagamento, sia
per quella della riscossione coattiva (da effettuarsi secondo le
forme e con i modi previsti dal d.P.R. n. 43/1988 e dal d.P.R. n.
602/1973) - al concessionario del servizio riscossione tributi con
eliminazione di ogni attribuzione all'ufficio del registro e di ogni
competenza esecutiva autonoma alle cancellerie degli uffici
giudiziari.
La tecnica normativa e le forme scelte dal legislatore per
l'assegnazione delle competenze in parte qua al servizio riscossione
tributi, poi, sono state oggetto di ampia disamina critica da parte
di questo ufficio, che ha ritenuto di rimettere gli atti alla
Consulta perchè valutasse la legittimità dell'art. 7.1 del d.lgs.
n. 237 atteso il rilevato eccesso di delega.
Nelle more della sospensione del procedimento esecutivo e della
decisione (non ancora intervenuta) della Corte costituzionale il
legislatore è intervenuto modificando, per alcuni profili, il d.lgs.
n. 237.
Appare necessario, pertanto, esaminare nuovamente la questione per
verificarne la pertinenza e la rilevanza.
3. - Appare opportuno, per un quadro d'insieme, individuare e
delimitare nuovamente il complesso della normativa rilevante per
l'esame delle questioni. In particolare: art. 3, comma 138, legge n.
662/1996 (legge finanziaria per il 1997).
La norma ha conferito delega al Governo per l'adozione di decreti
legislativi finalizzati ad eliminare i c.d. servizi autonomi di
cassa, ossia i servizi (od uffici) il cui organo competente gestiva
la contabilità di somme spettanti all'erario, ricevendo, per un
verso, le somme versate "dal contribuente" all'ufficio finanziario e,
per altro verso. effettuando, con queste stesse entrate, particolari
pagamenti. All'erario veniva riversato solo il saldo netto apparente.
La disposizione stabiliva altresì i criteri e i principi direttivi
cui il Governo deve attenersi in sede di attuazione della delega,
ossia:
a) razionalizzare il sistema di riscossione delle imposte
indirette e delle altre entrate affidando ai concessionari della
riscossione adempimenti svolti in materia dai servizi di cassa degli
uffici del Ministero delle finanze ed armonizzandoli alla procedura
di funzionamento del conto fiscale ...";
b) "apportare le conseguenti modifiche agli adempimenti posti a
carico dei contribuenti, dei concessionari ... e degli uffici
finanziari dalla vigente normativa" d.lgs. 9 luglio 1997 n. 237 (in
Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio 1997).
Il decreto dà attuazione alla delega. In particolare per la
fattispecie in esame rilevano le seguenti disposizioni:
art. 1: stabilisce che i servizi autonomi di cassa sono soppressi
a far data dal 1 gennaio 1998 e i relativi adempimenti già svolti da
detti uffici - in materia di riscossione, contabilizzazione e
versamento delle entrate nonchè di pagamento - sono disciplinati
dalle successive disposizioni.
La norma - per quanto rileva in questa sede - non ha subito alcuna
modifica sostanziale per effetto del d.lgs. n. 422 del 19 novembre
1998 (il quale ha ristabilito le competenze degli uffici del
dipartimento del territorio).
Continuerebbe a restare soppresso (la questione, peraltro, appare
assai tormentata a livello di circolari ministeriali), pertanto, il
"servizio" svolto dagli uffici del registro per il pagamento e
riscossione delle pene pecuniarie nonchè delle somme prenotate a
debito.
art. 2, lett. g): contempla espressamente tra le "entrate"
sottoposte agli effetti del decreto "le sanzioni inflitte dalle
autorità giudiziarie", le quali, peraltro, vengono associate a
quelle irrogate dalle autorità amministrative.
La disposizione, quindi, ribadisce esplicitamente la sottoposizione
delle pene pecuniarie al d.lgs. n. 237.
art. 4: individua come soggetto incaricato in via esclusiva per
la riscossione (salvo le competenze degli istituti di credito e delle
Poste) il concessionario del servizio riscossione tributi.
Resta conseguentemente esclusa ogni residua competenza in capo alle
cancellerie degli uffici giudiziari.
art. 7: disciplina il procedimento e le modalità per la
riscossione coattiva delle entrate sottoposte al d.lgs. n. 237. In
particolare:
a) il comma 1 stabilisce che per "la riscossione coattiva di
tutte le entrate di cui all'art. 2" ad eccezione dei canoni di
abbonamento Rai TV e accessori, "si applicano le disposizioni
contenute nell'art. 67" del d.P.R. n. 43/1988.
In altri termini, l'esecuzione coatta forzata essere avviata solo
nelle forme di cui al particolare procedimento di riscossione
regolato dal d.P.R. n. 602/1973 e solamente a cura del S.R.T.
b) il comma 3, recependo la regolamentazione già esistente
(quantomeno per la riscossione delle sanzioni del codice della
strada), prevede per le sole sanzioni amministrative (ex legge n.
689/1981) che il ruolo è formato dall'amministrazione o ente
competente ad emettere l'ordinanza ingiunzione.
Anche in questo caso, peraltro, l'attività dell'ente si ferma ad
atti meramente preliminari rispetto alla procedura di riscossione, la
quale resta integralmente in capo al S.R.T. (che dovrà provvedere
alla notificazione dell'avviso di mora - equipollente al precetto -
alla spedizione della cartella e alla successiva eventuale attività
espropriativa).
c) il comma 2, infine, stabiliva - nella formulazione originaria
- che "per la riscossione coattiva delle entrate amministrate da enti
diversi da quelli di cui al comma 1 continuano ad applicarsi le
vigenti disposizioni".
La norma è stata modificata dal d.lgs. n. 422/1998 con la
sostituzione delle parole "entrate amministrate da enti diversi da
quelli" con le parole "diverse da quelle".
Viene in tal modo semplicemente corretta un'evidente improprietà
lessicale: il comma 2 va inteso - come già interpretativamente
dedotto sotto la precedente formulazione - con riferimento a tutte le
entrate non indicate, neppure per relationem, dall'art. 2 d.lgs.,
ossia a tutte quelle che erano e sono gestite da soggetti diversi da
quelli soppressi.
art. 10: regola le modalità dei pagamenti delle spese di
giustizia, con la previsione che il concessionario deve provvedere,
per le procedure pendenti alla data di entrata in vigore del d.lgs.,
utilizzando le entrate di bilancio già riscosse dall'ufficio del
registro. La norma poi stabilisce e introduce specifici adempimenti e
regola i controlli di merito, d.lgs. 23 marzo 1998 n. 56;
art. 5: vengono soppressi i controlli di merito sui pagamenti
che, sui pagamenti regolati dall'art. 10 d.lgs. n. 237, avrebbero
dovuto operare i concessionari. Va osservato, sul punto, che la norma
non ha potuto avere, in concreto, alcuna effettività per mancata
emanazione del decreto ministeriale di attuazione, d.lgs. 19 novembre
1998 n. 442 (in Gazzetta Ufficiale n. 287 del 9 dicembre 1998).
Il nuovo decreto modifica e "tocca" diverse disposizioni. Per
quanto concerne la modifica dell'art. 1, comma 1 e 2 (con riferimento
al dipartimento del territorio) e dell'art. 7, comma 1 (entrate) già
si è riferito. La legge, poi, stabilisce due nuove previsioni:
modifica l'art. 10 d.lgs. n. 237 introducendo la previsione che i
casi in cui i pagamenti possono essere eseguiti dall'ufficio postale
viene effettuata con apposito decreto ministeriale;
aggiunge l'art. 16-bis al d.lgs. n. 237 che, con la rubrica
"validità degli atti compiuti", prevede che "restano salvi gli
effetti degli atti amministrativi e di esecuzione compiuti dopo dal 1
gennaio 1998 per il recupero dei crediti erariali per pene pecuniarie
e spese processuali nonchè per imposte, tasse, diritti prenotati a
debito. I procedimenti di riscossione coattiva già iniziati dal
concessionario di servizio di riscossione alla data di entrata in
vigore del presente decreto, e per i quali è stato eseguito il
pignoramento, sono regolati dalle disposizioni contenute nel titolo
II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n.
602".
La norma - di obbiettiva difficile lettura - conferma che il
decreto legislativo n. 237 ha affidato l'intera disciplina della
riscossione delle sanzioni in oggetto al servizio riscossione tributi
con efficacia dal 1 gennaio 1998.
La "sanatoria" ivi prevista, poi, non sembra collegabile ad alcuna
diversa disciplina mancando un qualsivoglia riferimento. Si deve dare
atto, sul punto, che la norma avrebbe dovuto collegarsi ad un
complesso di disposizioni (concepite in sede ministeriale e la cui
presenza era ventilata in diverse circolari) correttive della attuale
disciplina, norme che, peraltro, non sono mai venute ad esistenza.
La sanatoria, quindi. non può che essere intesa che con
riferimento ad eventuali irregolarità e/o ritardi cui può essere
andato incontro il concreto svolgimento dell'attività esecutiva del
SRT.
L'esame della normativa introdotta con il d.lgs. n. 237/1997, pure
alla luce delle successive modifiche e innovazioni normative, conduce
a ritenere, pertanto, che la riscossione delle pene pecuniarie (e
delle spese di giustizia) sia ormai rimessa alla competenza esclusiva
del concessionario della riscossione tributi con perdita di ogni
legittimazione processuale da parte degli uffici giudiziari.
Questa conclusione, poi, trova ulteriore riscontro sia nella
relazione al decreto legislativo, sia alla luce delle circolari
emanate dal Ministero di grazia e giustizia e dal Ministero di
grazia e giustizia e dal Ministero delle finanze (atti amministrativi
non vincolanti in sede giudiziaria ma ugualmente utili a fini
interpretativi della normativa) con cui sono state indicate (in
termini peraltro contraddittori e, a volte - ad esempio prospettando
una qualche reviviscenza dell'ufficio del registro - evidentemente
privi di riscontro giuridico) alcune modalità operative per
realizzare il nuovo "sistema di riscossione delle pene pecuniarie e
delle spese processuali" ormai passato al S.R.T. (si veda,
nell'ordine, la circolare Ministero di grazia e giustizia n. 154/1997
del 23 dicembre 1997; la circolare 24 dicembre 1997 n. 327/E del
Ministero delle finanze (in Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio
1998), la circolare Ministero di grazia e giustizia n. 7/1998 del 23
gennaio 1998; la nota n. 14190/1998 del Ministero delle finanze del 6
febbraio 1998 che auspica l'introduzione, a posteriori, di una
disciplina transitoria: v. anche circolare serv. II, Div. IV n.
prot. 1998/75967 del 16 luglio 1998 del Ministero delle finanze
specificamente in tema di recupero delle pene pecuniarie e delle
spese processuali; si veda, poi la circolare 2 luglio 1998 n. prot.
8/1936(u)60/2-1(98) del Ministero di grazia e giustizia con cui viene
precisato che in capo alle cancellerie giudiziarie persiste il (solo)
obbligo di tenere i registri mod. 29 e mod. 18 pur in presenza delle
innovazioni introdotte con il d.lgs. n. 237: si tratta, in realtà,
di attività che si pongono in una fase precedente quella
strettamente esecutiva e, quindi, appartenenti a quello che,
nell'ottica normativa, pare essere considerato il soggetto titolare
del credito anche se non dell'azione esecutiva; in tale ottica si
vedano le modificazioni introdotte all'art. 3 del d.lgs. n. 237 ad
opera del d.lgs. n. 422 con sostituzione delle parole "dall'ufficio
finanziario competente" con quelle "dall'ufficio delle ente
creditore", in tempi più recenti: v. circolare serv. II, div. IV
prot. n. 1998/149064 del 15 ottobre 1998 del Ministero delle finanze;
circolare n. 84/1998 del 9 ottobre 1998 n. prot. 8/2606(u)/60/2 del
Ministero di grazia e giustizia e n. 5/1999 del 21 gennaio 1999 n.
prot. n. 8/130(u)60/2-98 con cui, riafferma la soppressione della
competenza del campione penale, si sostiene - con una certa
originalità - che la soppressione e il nuovo regime non si estende
alle pene pecuniarie e spese di giustizia dovute a seguito di reati
di contrabbando di tabacchi lavorati esteri sull'assunto della
conservazione della competenza degli ispettorati compartimentali dei
Monopoli.
Se così fosse, la nuova disciplina verrebbe ad avere un ulteriore
profilo di illegittimità atteso che - alla stregua del regime
precedente al d.lgs. n. 237 - la competenza si radicherebbe innanzi
alle dogane ovvero alla cancelleria (ed oggi al concessionario) solo
in dipendenza dell'aver o meno il giudice inflitto (anche) una pena
detentiva).
4. - Alla luce di quanto sopra, si deve ritenere non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7.1
d.lgs. n. 237/1997 - anche a seguito delle novità introdotte con il
d.lgs. n. 442/1998 - nella parte in cui prevede che l'intera
riscossione coattiva delle sanzioni penali pecuniarie e non il solo
materiale pagamento avvenga per mezzo del concessionario della
riscossione tributi.
Giova premettere che questo giudicante ritiene che legittimamente
possa essere conferita ad un soggetto terzo all'amministrazione
giudiziaria anche la riscossione delle pene pecuniarie. Le ragioni -
anche di garanzia per il condannato - che sono a fondamento
dell'intervento e del controllo diretto dell'esecuzione forzata da
parte degli uffici giudiziari possono essere opportunamente
contemperate, infatti, con le esigenze di una più efficiente e
razionale gestione delle finanze e delle modalità di acquisizione
anche per queste entrate.
Nel caso di specie, peraltro, sussiste un eccesso di delega e ciò
emerge per due ordini di considerazioni:
5.1. - La legge delega - come su osservato - prevede la
"razionalizzazione del sistema di riscossione ... delle altre entrate
affidando ai concessionari della riscossione gli adempimenti svolti
dai servizi di cassa ...".
L'attribuzione al S.R.T. della riscossione anche delle pene
pecuniarie costituisce, quindi, una mera conseguenza della
soppressione delle attribuzioni già dell'ufficio del registro.
Giova osservare, tuttavia, che l'ufficio del registro non aveva
alcuna competenza per la riscossione coattiva delle sanzioni
pecuniarie poichè le sue attribuzioni erano limitate al concreto e
materiale pagamento delle somme sia avvenisse volontariamente, sia
fosse la conseguenza ultima della procedura esecutiva avviata
dall'ufficio giudiziario, il quale provvedeva a trasmettere gli
importi raccolti.
La potestà esecutiva e di riscossione delle pene pecuniarie (e
delle spese di giustizia penali), infatti, appartiene al cancelliere
cui è attribuita ai sensi del r.d. n. 2701 del 23 dicembre 1865 (v.
in particolare gli artt. 205-206-207).
È evidente, quindi, che al S.R.T. sono state attribuite, in
realtà, finzioni assai più incisive e rilevanti di quelle che erano
riconosciute all'ufficio del registro avendo cumulato su di sè anche
le potestà dei cancellieri.
Il conferimento di queste competenze, pertanto, non può discendere
dalla mera soppressione dei servizi di cassa e non può ritenersi
compreso nel criterio di cui al punto a).
5.2. - Il punto b) del comma 138 della legge finanziaria per il
1997 attribuisce al Governo, invero, anche la potestà di "apportare
le conseguenti modifiche agli adempimenti posti a carico ... dei
concessionari ... e degli uffici finanziari ...".
Si può fondatamente dubitare, peraltro, che tale previsione debba
intendersi in senso così lato da ricomprendere anche l'attività di
riscossione delle sanzioni penali e delle spese di giustizia.
Infatti:
a) Sul piano strettamente letterale con la locuzione "conseguenti
modifiche" si possono ricomprendere tutte le variazioni della
normativa o delle materie coinvolte che siano necessarie, utili o
anche solo opportune ma che, in ogni caso, coinvolgano aspetti
meramente accessori, collaterali o, comunque, strumentali rispetto
all'obbiettivo designato.
b) Le conseguenze derivanti dall'attribuzione della materia al
concessionario, invece, appaiono decisamente rilevanti. Solo in via
esemplificativa si possono individuare i seguenti punti:
il concessionario, una volta riscosse le somme, è tenuto a
comunicare alla cancelleria l'avvenuta riscossione delle pene
pecuniarie (o, comunque, l'eventuale sopravvenienza di causa
estintiva) affinchè si possa procedere alla compilazione dei fogli
complementari;
il concessionario, su richiesta della magistratura di
sorveglianza, dovrà rilasciare il certificato di pagate spese a fini
di riabilitazione;
il concessionario - soggetto privato - dovrà richiedere al
procuratore della Repubblica la conversione della pena pecuniaria e
l'applicazione delle cause di estinzione della pena;
il concessionario dovrà eseguire i provvedimenti di cumulo del
p.m.;
Sul piano normativo, poi, deve ritenersi implicitamente abrogato
l'art. 460. 3 c.p.p. dove prevede che copia del decreto penale è
notificato "con il precetto" poichè quest'ultimo resta sostituito
dall'avviso di mora che spetta al concessionario.
In tali termini, pertanto, verrebbe realizzata una modifica che,
per il settore considerato, ha la portata di una autentica
rivoluzione con la creazione, ex nihilo, di un nuovo soggetto
istituzionale - di natura privata - quale abituale interlocutore per
gli organi giurisdizionali.
Il parametro del giudizio di legittimità costituzionale, pertanto,
va individuato nell'art. 76 della Costituzione.
6. - La questione esaminata, infine, è rilevante poichè - come su
evidenziato - investe, con riferimento al presente giudizio, un
presupposto processuale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante nel presente giudizio e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, d.lgs. n. 237/1997 e, comunque, dello stesso nella parte in
cui prevede che l'intera riscossione coattiva delle sanzioni penali
pecuniarie e delle spese di giustizia e non il solo materiale
pagamento delle stesse avvenga a mezzo del concessionario della
riscossione tributi;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza alle parti ed al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica, nonchè la sua notifica al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Padova, addì 22 marzo 1999
Il giudice dell'esecuzione: Tinarelli
99C1055