1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 14-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 133 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 - 17 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 novembre 2011 (della Regione Toscana). Iniziativa economica privata - Finanza regionale - Adeguamento degli ordinamenti regionali al principio della liberalizzazione delle attivita' economiche, secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Elemento per la valutazione della c.d. "virtuosita'" degli enti territoriali, secondo il meccanismo introdotto dall'art. 20 del d.l. n. 98/2011 - Lamentata introduzione di un parametro di virtuosita' del tutto estraneo alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica, con effetti di coartazione della volonta' regionale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione delle attribuzioni legislative regionali concorrenti e residuali. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 3, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Sviluppo delle Regioni dell'obiettivo convergenza e realizzazione del Piano Sud - Previsione che la spesa delle cinque Regioni del Sud inserite nell'obiettivo convergenza possa eccedere i limiti di spesa imposti dal Patto di stabilita' interno - Previsione di una compensazione, al fine di assicurare gli equilibri di finanza pubblica, attraverso la maggiorazione degli oneri posti a carico di tutte le altre regioni - Lamentata disparita' di trattamento - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione degli istituti costituzionali previsti per la realizzazione della solidarieta' tra le Regioni, elusione da parte dello Stato dei propri doveri costituzionali per lo sviluppo delle Regioni meno avanzate. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 5-bis. - Costituzione, art. 119, commi terzo e quinto. Lavoro e occupazione - Contrattazione collettiva di prossimita' - Previsione di specifiche intese a livello aziendale e/o territoriale volte a promuovere la maggiore occupazione, la partecipazione dei lavoratori, la gestione delle crisi aziendali e occupazionali, gli investimenti con riguardo all'introduzione di nuove tecnologie - Possibilita' di concludere dette intese, aventi efficacia generale, anche in deroga alle leggi statali e regionali nonche' ai contratti collettivi nazionali - Lamentata interferenza e vanificazione della legislazione regionale in materia di tutela del lavoro, rovesciamento del rapporto tra contratti collettivi nazionali e contratti territoriali e aziendali, costituzione di una fonte extra ordinem, mancata previsione di un adeguato coinvolgimento regionale - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente della tutela del lavoro, contrasto con i principi costituzionali in materia di contrattazione collettiva, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 8, commi 1, 2 e 2-bis. - Costituzione, artt. 39, 117, comma terzo, e 118. Istruzione - Istruzione e formazione professionale - Disciplina dei tirocini formativi e di orientamento non curricolari - Durata non superiore a sei mesi - Beneficiari esclusivi neodiplomati o neolaureati non oltre 12 mesi dal conseguimento del titolo di studio - Lamentata interferenza nella materia della formazione esterna all'azienda di competenza esclusiva regionale, mancanza di coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale residuale in materia di formazione professionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 11. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 118. Enti locali - Unioni di comuni - Comuni fino a 1000 abitanti - Esercizio necessario di tutte le funzioni, incluse quelle delegate o attribuite dalle Regioni, attraverso la forma associativa dell'Unione dotata di propri organi e potesta' statutaria, e titolare di rapporti giuridici e di risorse - Previsione della forma alternativa della convenzione, rimessa ai Comuni e all'apprezzamento del Ministero dell'interno - Lamentata soppressione e fusione dei piccoli Comuni senza l'osservanza delle procedure costituzionali e creazione di nuovi enti territoriali in violazione del quadro costituzionale, interferenza attraverso norme puntuali in ambiti settoriali di competenza regionale, discrepanza fra i due modelli alternativi - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata esorbitanza dello Stato dal proprio ambito di competenza in materia di enti locali, violazione della competenza legislativa e amministrativa regionale residuale in materia di ordinamento degli enti locali e di forme associative tra enti, lesione dei principi di ragionevolezza, buon andamento della pubblica amministrazione, leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, lett. a), 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, 118, e 133, comma secondo. Enti locali - Comuni che alla data del 30 settembre 2012 risultino esercitare le funzioni amministrative e i servizi pubblici mediante convenzione - Previsione del controllo statale sulla efficacia ed efficienza della gestione - Contrasto con lo spirito della riforma del Titolo V della Costituzione che prevede la rafforzata autonomia degli enti locali - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione delle prerogative delle autonomie locali, violazione delle competenze regionali, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16, comma 16. - Costituzione, artt. 114, 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Enti locali - Previsione di un potere sostitutivo straordinario del prefetto al fine di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e di riduzione delle spese da parte degli enti locali - Lamentata previsione di un potere sostitutivo estraneo allo schema costituzionale e non rispettoso della posizione di autonomia costituzionale dell'ente sostituito - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata esorbitanza dello Stato dai limiti costituzionali alla potesta' sostitutiva, violazione della competenza legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16, comma 28. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 120, comma secondo. (011C0727) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 14-12-2011)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con delibere della Giunta regionale n. 833 del 3
ottobre 2011 e n. 962 del 9 novembre 2011, rappresentato e difeso,
per mandato in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora,
domiciliato presso lo studio dell'avv. Marcello Cecchetti, in Roma,
via A. Mordini 14.
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore (per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 3,
comma 4; 5-bis; 8, commi 1, 2 e 2-bis; 11; 16, commi 1, 3, 4, 5, 7,
8, da 10 a 15, 16, 17 lett. a), 19, 20, 21 e 28, del decreto-legge n.
138/2011, così come convertito dalla legge di conversione 14
settembre 2011 n. 148, per violazione degli artt. 3, 39, 97, 114,
117, 118, 119 e 120 e 133 cost. anche sotto il profilo di violazione
del principio della leale collaborazione.
Sulla Gazzetta Ufficiale - serie generale n. 216 del 16 settembre
2011 è stata pubblicata la legge 14 settembre 2011 n. 111 di
conversione, con modificazioni, del decreto legge 13 agosto 2011 n.
138 recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo.
La Regione con delibera della Giunta regionale n. 833/2011 ha
deciso di impugnare gli artt. 3, comma 4; 5-bis; 8, commi 1, 2 e
2-bis; 11 e 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, da 10 a 15, 16 e 28, in
quanto direttamente lesivi delle prerogative regionali
costituzionalmente garantite.
Il Consiglio delle Autonomie locali della Toscana, istituito con
l.r. n. 36 del 21 marzo 2000, con risoluzione del 3 novembre 2011
(doc. n. 1) ha avanzato - ai sensi e per gli effetti di quanto
disposto dall'art. 9, comma secondo, della legge n. 131/2003 - al
Presidente della Giunta regionale la proposta di impugnare alla Corte
costituzionale l'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, da 10 a 15, 16, 17,
18, 19, 20, 21, con analitiche e puntuali motivazioni che la Giunta
regionale ha condiviso, come risulta dalla deliberazione n. 962/2011
che autorizza la proposizione del presente ricorso anche per i
profili evidenziati dal predetto Consiglio. Ciò in quanto l'art. 16
citato prevede, in modo del tutto illegittimo ed illogico, come
verrà dimostrato, forme associate obbligatorie per l'esercizio di
tutte le funzioni ed i servizi con riferimento ai Comuni con
popolazione inferiore a 1000 abitanti, così violando non solo le
competenze regionali esclusive in materia di ordinamento degli enti
locali e ledendo le prerogative regionali con riferimento alle
funzioni amministrative spettanti alle Regioni nelle materie di cui
all'art. 117, commi 3 e 4, ma ledendo anche l'autonomia
costituzionalmente garantita degli enti locali.
La Regione è quindi sicuramente legittimata a proporre la
presente impugnativa per la lesione diretta subita dalle norme
contestate, ma lo è anche per le incidenze che detta normativa ha
sull'azione degli enti locali (si veda in tal senso la sentenza della
Corte costituzionale n. 417/2005). Sotto questo profilo, infatti,
l'art. 118 cost. attribuisce alla Regione il ruolo (insieme allo
Stato) di «allocatore» delle funzioni amministrative, per cui una
norma che ponga vincoli incostituzionali all'esercizio delle funzioni
degli enti locali incide illegittimamente su detto ruolo regionale,
oltre che sul ruolo della Regione di rappresentante generale degli
interessi della popolazione regionale. Più in particolare, poichè,
in applicazione dell'art. 118 Cost., la Regione è tenuta a
trasferire agli enti locali le funzioni amministrative, restando
titolare del potere di legislazione e programmazione, è evidente che
l'autonomia regionale è collegata alla efficienza
dell'amministrazione locale, restandone a sua volta condizionata.
Perciò ogni limite all'efficienza dell'amministrazione locale si
riflette negativamente sull'attuazione delle politiche della Regione
e quindi sulla sua autonomia.
Tanto Premesso, le disposizioni impugnate sono incostituzionali
per i seguenti motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, nella
parte in cui prevede che l'adeguamento degli ordinamenti regionali al
principio della liberalizzazione delle attività economiche
costituisca elemento di valutazione della virtuosità ex art. 20,
comma 3, del d.l. 98/2011, per violazione degli artt. 117, commi 3 e
4 e 119 Cost.
L'art. 3, comma 4 stabilisce che l'adeguamento delle Regioni al
principio liberista previsto dallo stesso art. 3, comma 1,
rappresenti un ulteriore parametro per la valutazione della c.d.
«virtuosita'» degli Enti territoriali, secondo il meccanismo
introdotto per la prima volta dal combinato disposto dei commi 2 e 3
dell'art. 20, d.l. 98/2011, in base al quale - al fine di ripartire
l'ammontare del concorso alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica fissati, a decorrere dall'anno 2012, tra gli enti
del singolo livello di governo - i predetti enti sono ripartiti (con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'interno e con il Ministro per gli affari regionali e
per la coesione territoriale, d'intesa con la Conferenza unificata)
in quattro classi, sulla base di parametri di virtuosità ivi
stabiliti.
Secondo il citato art. 20 comma 3, in particolare, «gli enti che,
in esito a quanto previsto dal comma 2, risultano collocati nella
classe più virtuosa, fermo l'obiettivo del comparto, non concorrono
alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica fissati, a
decorrere dall'anno 2012, dal comma 5, nonchè dall'art. 14 del
decreto-legge n. 78 del 2010. Gli enti locali di cui al primo periodo
conseguono l'obiettivo strutturale realizzando un saldo finanziario
pari a zero. Le regioni di cui al primo periodo conseguono un
obiettivo pari a quello risultante dall'applicazione alle spese
finali medie 2007-2009 della percentuale annua di riduzione stabilita
per il calcolo dell'obiettivo 2011 dal decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133. Le spese finali medie di cui al periodo precedente sono quelle
definite dall'articolo 1 commi 128 e 129 della legge 13 dicembre
2010, n. 220. Inoltre, il contributo dei predetti enti alla manovra
per l'anno 2012 è ridotto con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in
modo tale che non derivino effetti negativi, in termini di
indebitamento netto e fabbisogno, superiori a 200 milioni di euro».
Ebbene, nel caso di specie, come detto, l'articolo 3 comma 4
prevede che l'adeguamento di Comuni, Province e Regioni al principio
(stabilito al comma 1 della stesso articolo 3 del d.l. 138/2011)
secondo cui «l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere
ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla
legge», costituisca elemento di valutazione della virtuosità dei
predetti enti: è di tutta evidenza che il legislatore, con l'art. 3,
comma 4 qui contestato, ha individuato, quale ulteriore parametro di
virtuosità, un elemento del tutto estraneo alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica ed ha quindi esorbitato dai
limiti che il legislatore statale incontra in tale materia. Infatti
l'istituto della virtuosità, nato nell'ambito del contenimento e
razionalizzazione della spesa pubblica, nel caso in esame diviene uno
strumento di «coartazione» della volontà delle Regioni, che
prescinde totalmente dalle finalità di coordinamento della finanza
pubblica. In altri termini, con la disposizione in oggetto si ha
l'effetto di vincolare l'esercizio della potestà legislativa
regionale, in materia di competenza delle Regioni, per finalità del
tutto estranee all'obiettivo di contenimento della spesa, in tal modo
realizzandosi una surrettizia ed inammissibile ingerenza dello Stato
nella sfera delle attribuzioni legislative regionali, sia concorrenti
che esclusive; ciò in violazione degli artt. 117, commi 3 e 4, e 119
Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 5 bis nella parte in
cui prevede che le maggiori possibilità di spesa riconosciute ad
alcune regioni del Sud (c.d. Regioni dell'obiettivo convergenza)
siano compensate con maggiorazione degli oneri posti a carico di
tutte le altre regioni, per violazione dell'art. 119, comma 3 e 5,
Cost.
L'art. 5-bis del d.l. 138/2011, introdotto con la legge di
conversione, rubricato «Sviluppo delle regioni dell'obiettivo
convergenza e realizzazione del Piano Sud» stabilisce che la spesa in
termini di competenza e di cassa effettuata annualmente da ciascuna
delle cinque Regioni inserite nell'obiettivo convergenza (Basilicata,
Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) a valere sulle risorse del
fondo per lo sviluppo e la coesione (ex fondi FAS), sui
cofinanziamenti nazionali dei fondi comunitari a finalità
strutturale, nonchè sulle risorse nazionali per la programmazione
unitaria sulle risorse per la programmazione unitaria di cui all'art.
6-sexies del decreto-legge 112/2008 (inserito dalla legge di
conversione 6 agosto 2008, n. 133), possa eccedere i limiti di spesa
imposti dal Patto di stabilità Interno (comma 1).
In conseguenza di ciò, al successivo comma 2 dello stesso
articolo, è previsto che «al fine di salvaguardare gli equilibri di
finanza pubblica, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni e
per la coesione territoriale e di intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano da adottare entro il 30 settembre di ogni anno,
sono stabiliti i limiti finanziari per l'attuazione del comma 1,
nonchè le modalità di attribuzione allo Stato ed alle restanti
regioni dei relativi maggiori oneri, garantendo in ogni caso il
rispetto dei tetti complessivi, fissati dalla legge per il concorso
dello Stato e delle predette regioni alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per l'anno di riferimento».
È evidente che tale disposizione, oltre a creare una forte
disparità tra le regioni che potranno e quelle che non potranno
escludere dal Patto di stabilità le spese a valere sui fondi
suddetti, compie una operazione incostituzionale, allorchè prevede
che i maggiori oneri derivanti dall'applicazione del comma 1
dell'art. 5 bis siano posti a carico anche delle regioni escluse
dall'obiettivo convergenza.
La norma in esame infatti conferma in ogni caso l'obbligo di
garantire gli equilibri di finanza pubblica, cosicchè le più ampie
possibilità di spesa riconosciute alle cinque regioni in obiettivo
convergenza andranno compensate con i maggiori oneri che sono
accollati anche alle restasti regioni.
La previsione in esame si traduce in una violazione dell'art.
119, commi 3 e 5, cost. perche':
l'incidenza della spesa per i fondi FAS è molto più elevata per
le cinque Regioni dell'obiettivo convergenza rispetto a quella delle
altre Regioni (12.350.636 milioni di euro per le cinque Regioni, di
contro a 4.675.955 per tutto il Centro-Nord, come si evince dalla
delibera CIPE 11.1.2011 - pubblicata in Gazzetta Ufficiale 7.4.2011
n. 80 - che contiene la tabella delle risorse FAS 2007-2013 per le
varie Regioni). Perciò riequilibrare lo sforamento del tetto del
Patto di stabilità rispetto a tale ingente cifra determinerà
rilevanti oneri per le Regioni del Centro-Nord, in violazione
dell'art. 119, comma 3, Cost.;
inoltre, lo Stato impone, illegittimamente, una forma del tutto
impropria di solidarietà tra le Regioni, al di fuori dello strumento
della perequazione, così come disciplinato dal comma 3 dell'articolo
119, secondo cui: «la legge dello Stato istituisce un fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacità fiscale per abitante», strumento già compiutamente
delineato dalla legge 42/2009 per l'attuazione del federalismo
fiscale.
Lo Stato ai sensi dell'art. 119, comma 5, della Costituzione, ha
il potere-dovere di promuovere lo sviluppo economico e di rimuovere
gli squilibri economici e sociali che affliggono determinati
territori, e proprio a questi scopi può destinare risorse aggiuntive
ed effettuare interventi speciali.
E tuttavia gli strumenti per l'attuazione dell'art. 119 sono
stati più correttamente definiti dall'art. 16 della legge 5 maggio
2009, n. 42, che infatti, al comma 1, lettere a) ed e) - laddove
detta i limiti per il legislatore delegato - stabilisce che detti
contributi speciali siano utilizzati secondo obiettivi e criteri
definiti d'intesa con la Conferenza Unificata, ma pur sempre restando
a carico del bilancio dello Stato. Nè il decreto legislativo 31
maggio 2011, n. 88, emanato nell'esercizio della delega legislativa,
prevede meccanismi di redistribuzione degli oneri finanziari, in
alcun modo assimilabili a quelli oggetto della contestata
disposizione.
È del tutto evidente che con l'art. 5 bis del decreto-legge
138/2011, viene costruito un meccanismo negativo, in cui la spesa per
gli investimenti finalizzati allo sviluppo di alcune Regioni è posta
a carico delle altre Regioni.
Secondo il dettato costituzionale, gli oneri (siano essi
finanziari, o come in questo caso, in termini di minori possibilità
di spesa) necessari allo sviluppo delle Regioni meno avanzate devono
essere sostenuti dallo Stato, ai sensi dell'art. 119, comma 5 della
Costituzione; la solidarietà tra le Regioni può e deve trovare
realizzazione mediante uno strumento ben preciso, indicato
dall'articolo 119, comma 3, ossia il fondo perequativo.
L'art. 5-bis qui contestato contrasta con entrambe le citate
disposizioni.
La rilevata incostituzionalità della norma non appare superata
nè superabile per il fatto che - in base a quanto disposto dalla
norma che qui si contesta - anche lo Stato concorrerà ai maggiori
oneri, nè tanto meno dalla previsione dell'intesa in sede di
Conferenza Stato - Regioni per il riparto tra le varie Regioni di
detti oneri: a quest'ultimo proposito infatti si Osserva che l'intesa
non interviene sull'an dell'attribuzione alle Regioni estranee
all'obiettivo convergenza dei maggiori oneri ma riguarda
esclusivamente le modalità di attribuzione a ciascuna Regione di
detti maggiori oneri, vertendosi quindi solo in punto di quantum,
fermo restando, in ogni caso, «il rispetto dei tetti complessivi,
fissati dalla legge per il concorso dello Stato e delle predette
regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per
l'anno di riferimento». In altri termini, non può ritenersi
sufficiente la previsione da parte dello Stato dell'intesa con le
Regioni in quanto, nel caso di specie, l'intesa consente alle stesse
di intervenire solo sulle modalità di attribuzione alle Regioni dei
maggiori oneri, mentre sono proprio questi ad essere
costituzionalmente illegittimi.
Non è ammissibile che, ricorrendo ad uno strumento quale
l'intesa in Conferenza Stato-Regioni (sede in cui si realizza la
collaborazione e la concertazione istituzionale, non però lo
stravolgimento di ogni regola e competenza), lo Stato possa eludere i
propri doveri costituzionali, riversandone la responsabilità sulle
Regioni, e ponendole in competizione tra loro sul delicatissimo
terreno dello sviluppo.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 8, commi 1, 2 e 2-bis,
nella parte in cui prevede la realizzazione di specifiche intese a
livello aziendale e/o territoriale che possono operare in deroga alle
leggi statali e regionale nonchè ai contratti collettivi nazionali,
per violazione degli artt. 39, 117, comma 3 e 118 cost. e per
violazione del principio di leale collaborazione.
L'art. 8 del decreto legge in esame, così come risulta dalla
legge di conversione, è inserito nel Titolo III concernente le
misure a sostegno dell'occupazione e si occupa in particolare del
sostegno alla contrattazione collettiva di prossimità. Per quanto
qui rileva, la norma dispone «I contratti collettivi di lavoro
sottoscritti a livello aziendale o territoriale da associazioni dei
lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale
o territoriale ovvero dalle loro rappresentanze sindacali operanti in
azienda ai sensi della normativa di legge e degli accordi
interconfederali vigenti, compreso l'accordo interconfederale del 28
giugno 2011, possono realizzare specifiche intese con efficacia nei
confronti di tutti i lavoratori interessati a condizione di essere
sottoscritte sulla base di un criterio maggioritario relativo alle
predette rappresentanze sindacali, finalizzate alla maggiore
occupazione, alla qualità dei contratti di lavoro, all'adozione di
forme di partecipazione dei lavoratori, alla emersione del lavoro
irregolare, agli incrementi di competitività e di salario, alla
gestione delle crisi aziendali e occupazionali, agli investimenti e
all'avvio di nuove attività.
Le specifiche intese di cui al comma 1 possono riguardare la
regolazione delle materie inerenti l'organizzazione del lavoro e
della produzione con riferimento:
a) agli impianti audiovisivi e alla introduzione di nuove
tecnologie;
b) alle mansioni del lavoratore, alla classificazione e
inquadramento del personale;
c) ai contratti a termine, ai contratti a orario ridotto,
modulato o flessibile, al regime della solidarietà negli appalti e
ai casi di ricorso alla somministrazione di lavoro;
d) alla disciplina dell'orario di lavoro;
e) alle modalità di assunzione e disciplina del rapporto di
lavoro, comprese le collaborazioni coordinate e continuative a
progetto e le partite IVA, alla trasformazione e conversione dei
contratti di lavoro e alle conseguenze del recesso dal rapporto di
lavoro, fatta eccezione per il licenziamento discriminatorio, il
licenziamento della lavoratrice in concomitanza del matrimonio, il
licenziamento della lavoratrice dall'inizio del periodo di gravidanza
fino al termine dei periodi di interdizione al lavoro, nonchè fino
ad un anno di età del bambino, il licenziamento causato dalla
domanda o dalla fruizione del congedo parentale e per la malattia del
bambino da parte della lavoratrice o del lavoratore ed il
licenziamento in caso di adozione o affidamento.
2-bis. Fermo restando il rispetto della Costituzione, nonchè i
vincoli derivanti dalle normative comunitarie e dalle convenzioni
internazionali sul lavoro, le specifiche intese di cui al comma 1
operano anche in deroga alle disposizioni di legge che disciplinano
le materie richiamate dal comma 2 ed alle relative regolamentazioni
contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro.
3. Le disposizioni contenute in contratti collettivi aziendali
vigenti, approvati e sottoscritti prima dell'accordo interconfederale
del 28 giugno 2011 tra le parti sociali, sono efficaci nei confronti
di tutto il personale delle unità produttive cui il contratto stesso
si riferisce a condizione che sia stato approvato con votazione a
maggioranza dei lavoratori.»
In sostanza, la novità introdotta dalla disposizione in esame
riguarda la possibilità che i contratti collettivi di lavoro
sottoscritti a livello aziendale e/o territoriale realizzino
specifiche intese, aventi ad oggetto, tra le altre cose, azioni
preordinate alla maggiore occupazione, la promozione di forme di
partecipazione dei lavoratori, la gestione delle crisi aziendali e
occupazionali, gli investimenti e l'avvio di nuove attività (comma
1).
Al comma 2 vengono inoltre specificati i profili inerenti
l'organizzazione del lavoro e della produzione che possono essere
disciplinati con dette intese. Va preliminarmente evidenziato che non
è dato sapere se detta elencazione possa considerarsi esaustiva
ovvero meramente esemplificativa.
È in ogni caso rilevante sin da subito sottolineare che dette
specifiche intese possono derogare alle disposizioni di legge (anche
regionali) vigenti nelle materie oggetto della loro disciplina, con
la conseguenza che tali intese potranno vanificare la legislazione
regionale emanata in materia di tutela del lavoro.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito che una
normativa che intervenga a disciplinare la materia lavoro non possa
non tenere conto dell'intreccio di materie su cui detta disciplina va
ad incidere, con specifico riferimento alla competenza concorrente
delle Regioni appunto in ordine alla tutela del lavoro, competenza
che è stata confermata dalla Corte con riguardo in particolare alla
formazione esterna all'azienda, in materia di collocamento, con
riguardo agli strumenti ed alle modalità d'inserimento di soggetti
svantaggiati nel mondo del lavoro, in riferimento alle norme che
pongono limiti quantitativi alle imprese nelle assunzioni di
apprendisti ed alle funzioni di programmazione, monitoraggio e
verifica nell'ambito del mercato del lavoro di rispettiva competenza
etc. (sentenza n. 50/2005) e, in generale, con riferimento alle
politiche attive volte a favorire l'occupazione ed il lavoro.
In tale contesto quindi incidono le intese derogatorie di cui
all'art. 8, volte - tra le altre cose - a promuovere la maggiore
occupazione e la partecipazione dei lavoratori, ad occuparsi della
gestione delle crisi aziendali e occupazionali nonchè degli
investimenti anche con riguardo all'introduzione di nuove tecnologie:
tutte queste finalità involgono senz'altro aspetti oggetto anche
delle azioni di politica attiva del lavoro, riconducibili quindi alla
potestà concorrente delle Regioni.
La su rilevata interferenza risulta ancora più evidente se si ha
riguardo alla normativa che la Regione Toscana ha adottato in materia
di lavoro, e cioè la l.r. 32/2002 e ss. mm. ii, secondo cui tra gli
obiettivi delle politiche di intervento della Regione figura: «d)
sviluppare e promuovere le politiche del lavoro al fine di favorire
l'incontro fra la domanda e l'offerta;
e) prevenire la disoccupazione incentivando intese e accordi tra
soggetti pubblici e privati per la realizzazione di iniziative
locali;
f) favorire azioni di pari opportunità volte a migliorare
l'accesso e la partecipazione delle donne al mercato del lavoro con
interventi specifici per sostenere l'occupazione femminile, ad
eliminare la disparità nell'accesso al lavoro, favorendo i percorsi
di carriera, e a conciliare la vita familiare con quella
professionale;
g) promuovere l'inserimento o il reinserimento nel mercato del
lavoro delle persone esposte al rischio di esclusione sociale
attraverso percorsi di sostegno e accesso alle misure di politica del
lavoro;
h) sviluppare le azioni volte a garantire ai disabili il pieno
accesso agli interventi previsti dalla presente legge;
i) promuovere l'innovazione, sviluppando con le parti sociali i
necessari accordi, al fine di raggiungere elevati livelli di
sicurezza e qualità del lavoro, come fondamento necessario per la
competizione qualitativa e l'incremento della produttività;
i-bis) promuovere il rafforzamento delle politiche di sostegno
alla continuità lavorativa al fine di favorire condizioni lavorative
stabili;
i-ter) promuovere azioni di pari opportunità e qualità delle
condizioni lavorative dei cittadini immigrati innanzitutto».
Ed ancora, ai sensi dell'art. 19 della stessa l.r. 32 «Al fine di
rendere effettivo il diritto al lavoro, la Regione definisce le
strategie e individua le proprie politiche in linea con gli
orientamenti in materia di occupazione definiti dall'Unione europea.
2. La Regione promuove il diritto e l'accesso al lavoro delle
persone disabili favorendo, attraverso il collocamento mirato,
l'incontro tra le esigenze dei datori di lavoro e quelle dei
lavoratori disabili; ed in particolare «La Regione sviluppa e
promuove politiche del lavoro per prevenire la disoccupazione,
evitare la disoccupazione di lunga durata, agevolare l'inserimento
lavorativo, favorendo la stabilità del lavoro, la mobilità
professionale e le carriere individuali, sostenere il reinserimento
nella vita professionale, in particolare di gruppi svantaggiati a
rischio di esclusione sociale. 2. Per il conseguimento del fine di
cui al comma 1, la Regione:
a) sostiene azioni positive per le pari opportunità finalizzate
all'occupazione femminile e mirate al superamento degli stereotipi
sulle scelte formative, sui mestieri e sulle professioni ritenuti a
prevalente concentrazione femminile o maschile;
b) promuove la diffusione della cultura di impresa, con
particolare riferimento alla cultura cooperativa, e promuove
l'imprenditoria giovanile e femminile favorendo l'avvio di nuove
imprese con interventi di agevolazione e di sostegno alla loro
creazione anche in forma cooperativa;
c) sostiene politiche contro l'esclusione sociale, al fine di
favorire l'inserimento dei disabili e delle categorie svantaggiate;
d) promuove l'inserimento e il reinserimento dei disoccupati di
lunga durata;
d-bis) promuove la stabilizzazione dei rapporti di lavoro, anche
con incentivi per l'occupazione.
d-ter) interviene finanziariamente al fine di assicurare la
continuità delle erogazioni ai lavoratori posti in cassa
integrazione guadagni straordinaria;
2-bis. La Regione valorizza la bilateralità fra le
organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori come
libera forma di collaborazione tra le parti» (art. 21 l.r. 32/2002).
È infine prevista una Commissione regionale permanente
tripartita proprio per lo svolgimento di «compiti di progettazione,
proposta in tema di orientamento, formazione, mediazione di
manodopera e politiche del lavoro, limitatamente alle funzioni di
competenza regionale, nonchè di valutazione e verifica dei risultati
rispetto alle linee programmatiche e agli indirizzi elaborati dalla
Regione» (art. 23, comma 2).
Le intese in esame, dunque, non solo interferiscono nei suddetti
ambiti, già oggetto di disciplina regionale, ma, addirittura,
possono derogare a quest'ultima. Si viene così a verificare la
situazione per cui un accordo tra datore di lavoro ed organizzazione
sindacale (oltretutto solo aziendale) può determinare il superamento
della disciplina legislativa regionale.
Ciò però non appare conforme a Costituzione: gli accordi e le
intese infatti non possono limitare, vincolare ed esautorare il
legislatore nè statale nè regionale, in quanto l'ordine
costituzionale delle competenze legislative è indisponibile e non
può dipendere da accordi (Corte Cost. 24.4.1996 n. 126; n.
437/2001).
Per tali motivi può ravvisarsi la violazione dell'art. 117 terzo
comma Cost., sotto il profilo della violazione delle competenze
regionali in materia di tutela del lavoro.
Inoltre si evidenzia che molte disposizioni legislative regionali
rinviano all'Osservanza dei contratti collettivi di lavoro per
definire i requisiti necessari per la concessione di contributi o per
la collaborazione a diverso titolo all'esercizio di funzioni
regionali; ebbene la disciplina qui contestata incide del tutto
illegittimamente sull'operatività di dette disposizioni, fino a
snaturarla.
Così, ad es.:
l'art 15 della l.r. 31.07.1998 n. 42, «Norme per il trasporto
pubblico locale», secondo cui «la violazione dell'obbligo di
applicazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro di lavoro
autoferrotranvieri e ferrovieri, di cui all'art. 19, comma 3, lettera
l), d.lgs. n. 422/1997, (...) costituisce causa di risoluzione del
contratto»;
l'art. 25 della l.r. 03.08.2004 n. 43 per il «Riordino e
trasformazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza (IPAB). Norme sulle aziende pubbliche di servizi alla
persona. Disposizioni particolari per la IPAB "Istituto degli
Innocenti di Firenze"», secondo il quale il rapporto di lavoro del
personale delle aziende di servizi alla persona ha natura
privatistica e, pertanto, è disciplinato dalla contrattazione
collettiva;
l'art. 13 della l.r. 17.01.2005 n. 14, «Modifiche alla legge
regionale23 marzo 2000, n. 42» (Testo unico delle leggi regionali in
materia di turismo), il quale dispone che l'esercizio delle attività
ricettive è subordinato all'Osservanza dei contratti collettivi
nazionali di lavoro e degli accordi sindacali siglati a livello
territoriale;
gli artt. 45 e 46 della l.r. 05.06.2007 n. 34, «Modifiche alla
legge regionale 7 febbraio 2005, n. 28» (Codice del commercio. Testo
unico in materia di commercio in sede fissa, su aree pubbliche,
somministrazione di alimenti e bevande, vendita di stampa quotidiana
e periodica e distribuzione di carburanti), secondo cui in caso di
trasferimento dell'attività (subingresso) e/o affidamento di uno o
più reparti di un esercizio commerciale, colui che entra
nell'attività deve garantire il rispetto sia dei contratti
«collettivi» di lavoro che di quelli «integrativi» siglati dalle
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative;
l'art. 5 della l.r. 30.04.2008 n. 22, «Modifiche alla legge
regionale 20 marzo 2000, n. 35» (Disciplina degli interventi
regionali in materia di attività produttive), il quale indica tra i
criteri generali da seguire per l'assegnazione degli interventi a
favore delle imprese, anche l'applicazione dei contratti collettivi
di lavoro;
l'art. 10 della l.r. 03.06.2008 n. 33, «Modifiche alla legge
regionale 27 luglio 2004, n. 38» (Norme per la disciplina della
ricerca, della coltivazione e dell'utilizzazione delle acque
minerali, di sorgente e termali), il quale prevede che
l'inadempimento degli obblighi derivanti dai relativi contratti
collettivi di lavoro applicabili comporta il mancato rilascio della
concessione mineraria;
l'art. 1 della l.r. 22.10.2008 n. 53, «Norme in materia di
artigianato», secondo cui, nell'ambito della competenza legislativa
di cui all'art. 117, comma 4 della Costituzione, tutela, sviluppo e
valorizzazione dell'artigianato anche nelle sue diverse espressioni
territoriali, tradizionali e artistiche, la Regione Toscana favorisce
«il consolidamento e lo sviluppo delle imprese artigiane, (...),
nonchè la salvaguardia e lo sviluppo qualificato dei livelli
occupazionali con particolare riguardo al rispetto dei contratti
collettivi nazionali di lavoro (...)»;
l'art. 2 della l.r. n. 73 del 2008, «Norme in materia di sostegno
alla innovazione delle attività professionali intellettuali», il
quale definisce l'«associazione sindacale datoriale» come quella
«associazione che sottoscrive i contratti collettivi nazionali di
lavoro»;
l'art. 3 della 1.r. 31.07.2009 n. 44, «Modifiche alla legge
regionale 24 dicembre 2008, n. 69» (Legge finanziaria per l'anno
2009), il quale, per il finanziamento dei processi di innovazione e
di riorganizzazione della struttura regionale e di miglioramento dei
servizi, fa riferimento alle risorse individuate nel contratto
collettivo nazionale;
art. 57 della l.r. 14.12.2009 n. 75, «Legge di manutenzione
dell'ordinamento regionale 2009», che, in materia di sviluppo
economico, prevede che: «L'Azienda assume personale, compreso il
direttore tecnico di cui all'art. 5-bis, con contratto di diritto
privato conformemente alla disciplina portata dal contratto
collettivo nazionale di lavoro per i dirigenti, gli impiegati e gli
operai agricoli e dal contratto integrativo provinciale»;
ed, infine, l'art. 40 della 1.r. 25.02.2010 n. 21, «Testo unico
delle disposizioni in materia di beni, istituti e attività
culturali», che individua il rispetto dei «contratti collettivi
nazionali» quale criterio di ammissibilità e di valutazione dei
progetti nelle attività teatrali, musicali, di danza,
cinematografiche ed audiovisive.
Tutte queste norme regionali vengono incise e vanificate
dall'art. 8 del decreto-legge n. 138 del 2001, là dove rende
«derogabili» i contratti collettivi nazionali, rovesciandone
sostanzialmente il rapporto con la contrattazione territoriale e
aziendale.
Pertanto, alla luce di tutto quanto sopra detto l'art. 8, commi
1, 2 e 2-bis nella parte in cui impone di considerare preminente il
contratto aziendale e/o territoriale sul contratto collettivo
nazionale e sulla legislazione statale e regionale lede la competenza
concorrente delle Regioni in materia di tutela del lavoro, ciò in
contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost.
Ma la norma appare incostituzionale anche per un ulteriore
profilo. Secondo l'insegnamento della Corte Costituzionale, qualora
sussista un'interferenza di materie, riguardo alle quali esistono
competenze legislative diverse, come è nel caso di specie, è
necessario procedere alla loro composizione con gli strumenti della
leale collaborazione (cfr., anche sul punto, sentenza n. 50/2005 in
tema di crediti formativi e di qualifiche professionali).
In merito si osserva ulteriormente che la Corte costituzionale
(sentenza n. 176/2010) ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 23, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008 che ha
aggiunto all'art. 49 del d.lgs. n. 276 del 2003 il seguente comma:
«"5-ter. In caso di formazione esclusivamente aziendale non opera
quanto previsto dal comma 5. In questa ipotesi i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi integralmente ai
contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale,
territoriale o aziendale da associazioni dei datori e prestatori di
lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale
ovvero agli enti bilaterali. I contratti collettivi e gli enti
bilaterali definiscono la nozione di formazione aziendale e
determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalità
di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel
libretto formativo".
La su citata disposizione dichiarava quindi inoperante la
previsione del precedente comma 5 dello stesso articolo per il quale
"la regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato
professionalizzante è rimessa alle Regioni e alle Province autonome
di Trento e Bolzano, d'intesa con le associazioni dei datori di
lavoro e prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative
sul piano regionale"».
Anche in quel caso, come nella fattispecie in esame (nel caso
dell'art. 8 in esame il riferimento è addirittura alla
contrattazione aziendale e/o territoriale), la norma assegnava alla
contrattazione collettiva la funzione di fonte esclusiva, anche in
luogo di quella regionale, anche su aspetti di competenza regionale
e/o che comunque si intrecciavano con profili attribuiti alla
potestà delle Regioni, ciò senza prevedere alcuno strumento di
concertazione.
La Corte costituzionale con la citata sentenza n. 176/2010, in
particolare, ha sottolineato che «La formazione aziendale, come
ritenuto dalla citata sentenza di questa Corte n. 50 del 2005,
"rientra nel sinallagma contrattuale e quindi nelle competenze dello
Stato in materia di ordinamento civile". Peraltro, nella pronuncia si
afferma altresì che "se è vero che la formazione all'interno delle
aziende inerisce al rapporto contrattuale, sicchè la sua disciplina
rientra nell'ordinamento civile, e che spetta invece alle Regioni e
alle Province autonome disciplinare quella pubblica, non è men vero
che nella regolamentazione dell'apprendistato nè l'una nè l'altra
appaiono allo stato puro, ossia separate nettamente tra di loro e da
altri aspetti dell'istituto", con la conseguenza che "occorre perciò
tener conto di tali interferenze".
Interferenze che sono correlative alla naturale proiezione
esterna dell'apprendistato professionalizzante e all'acquisizione da
parte dell'apprendista dei crediti formativi, utilizzabili nel
sistema dell'istruzione - la cui disciplina è di competenza
concorrente - per l'eventuale conseguimento di titoli di studio.
Nella specie, di tali interferenze non si è tenuto conto e ciò
determina l'illegittimità costituzionale della norma - per contrasto
con gli artt. 117 e 120 cost. nonchè con il principio di leale
collaborazione [...] occorre parimenti dichiarare l'illegittimità
costituzionale della norma de qua limitatamente alla parola
"integralmente", la quale rimette esclusivamente ai contratti
collettivi di lavoro o agli enti bilaterali i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante, nonchè alle parole, riferite
ai contratti collettivi e agli enti bilaterali, secondo le quali essi
"definiscono la nozione di formazione aziendale e".
Le su indicate espressioni, infatti, escludendo l'applicazione
del precedente comma 5, sono anch'esse lesive dei suddetti parametri
costituzionali, perchè si traducono in una totale estromissione
delle Regioni dalla disciplina de qua. Esse, anzi, appaiono
particolarmente lesive in quanto la definizione della nozione di
formazione aziendale costituisce il presupposto della applicazione
della normativa di cui si tratta e il fatto che lo Stato abbia
stabilito come tale definizione debba avvenire e, quindi,
implicitamente come vada definita la formazione esterna (di
competenza regionale), denota che esso si è attribuito una
"competenza sulle competenze" estranea al nostro ordinamento.
Infatti, così come le Regioni non possono, nell'esercizio delle
proprie competenze, svuotare sostanzialmente di contenuto la
competenza statale - come è stato sottolineato, in materia di
apprendistato, fra l'altro, nella sentenza n. 418 del 2006 -
analogamente non è ammissibile riconoscere allo Stato la potestà di
comprimere senza alcun limite il potere legislativo regionale.
Nella specie lo Stato si è unilateralmente attribuito il potere
di disciplinare le fonti normative per identificare il discrimine tra
formazione aziendale (la cui disciplina gli spetta) e formazione
professionale extra aziendale (di competenza delle Regioni),
escludendo così qualsiasi partecipazione di queste ultime.
In sintesi, anche nell'ipotesi di apprendistato, con formazione
rappresentata come esclusivamente aziendale, deve essere riconosciuto
alle Regioni un ruolo rilevante, di stimolo e di controllo
dell'attività formativa [...]».
Anche nella fattispecie in parola, come nel citato precedente, si
registrala totale assenza di strumenti di concertazione, rimanendo le
Regioni del tutto estranee alle intese di cui si tratta; ciò è
ancor più grave, in quanto si prevede che dette intese deroghino
alle disposizioni di legge, senza esclusione per quelle regionali.
Perciò può ravvisarsi l'ulteriore lesione dell'art. 117 terzo
comma Cost., nonchè dell'art. 118 anche per violazione del principio
della leale collaborazione, stante la mancata previsione di un
adeguato coinvolgimento regionale, pur a fronte di una normativa che
presenta molteplici interferenze con le competenze regionali.
La disposizione in esame è poi incostituzionale sotto ulteriore
profilo. Essa contrasta con l'art. 39 della Costituzione, secondo cui
il contratto collettivo di lavoro ha efficacia generale solo se il
sindacato è registrato e, quindi, data la non attuazione dell'art.
39 Cost., il contratto collettivo e le specifiche intese di cui si
tratta non possono avere efficacia generale nè tanto meno
derogatoria rispetto a norme di legge, anche regionali. Nel caso di
specie la disposizione impugnata si traduce in una delega di funzioni
paralegislative (per usare un'espressione della sentenza n. 344 del
1996) addirittura ai contratti collettivi di lavoro e/o alle
specifiche intese sottoscritte a livello aziendale o territoriale,
ciò determinando una palese violazione dell'art. 39 cost. in quanto
detti contratti e/o intese sono trasformati in una fonte
extra-ordinem, ed operano in deroga ai contratti collettivi nazionali
e alle disposizioni di legge statale e regionale.
Attraverso questa violazione si produce - come visto - una
menomazione delle competenze regionali in materia di tutela del
lavoro, di competenza regionale concorrente; sussistono pertanto
tutti gli elementi della lesione di competenza indiretta, nel senso
che la violazione dell'art. 117, terzo comma, cost. si determina
anche attraverso la violazione dell'art. 39 cost. (cfr. le sentenze
n. 206 del 2001, punti 15, 16 e 34, n. 110 del 2001, n. 303 del 2003,
punto 35, n. 280 del 2004, n. 355 del 1993). Di qui la legittimazione
regionale a far valere anche la violazione dell'art. 39 e, tramite
questa, della propria potestà legislativa in materia di tutela del
lavoro (in tal senso si richiama la sentenza n. 219 del 1984).
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 11 nella parte in cui
detta la disciplina relativa ai tirocini formativi e di orientamento
non curriculari, per violazione degli artt. 117, comma 4, e 118 Cost.
L'art. 11 in esame riguarda i tirocini formativi e di
orientamento non curriculari; il legislatore statale, nel dichiarato
intento di fissare i livelli minimi essenziali, stabilisce che i
medesimi possono essere promossi solo a favore di neo diplomati o neo
laureati non oltre 12 mesi dal conseguimento del titolo di studio e
non possono avere durata superiore a sei mesi (proroghe comprese).
Inoltre, il successivo comma 2, prevede che «in assenza di
specifiche regolamentazioni regionali trovano applicazione, per
quanto compatibili con le disposizioni di cui al comma che precede,
l'art. 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 e il relativo
regolamento di attuazione». La norma, nel dettare regole relative ai
tirocini formativi, incide evidentemente sulle competenze regionali
in materia di formazione professionale, ossia una materia affidata
alla competenza residuale delle Regioni con violazione dell'art. 117,
quarto comma, e dell'art. 118 Cost., nella parte in cui la disciplina
si riferisce anche a quei tirocini che non abbiano alcun collegamento
con i rapporti di lavoro e/o non siano preordinati in via immediata
ad eventuali assunzioni.
Come chiarito dalla Corte costituzionale nella pronuncia n.
50/2005, infatti, «La competenza esclusiva delle Regioni in materia
di istruzione e formazione professionale riguarda la istruzione e la
formazione professionale pubbliche che possono essere impartite sia
negli istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture
proprie che le singole Regioni possano approntare in relazione alle
peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i
quali vengano stipulati accordi.
La disciplina della istruzione e della formazione professionale
che i privati datori di lavoro somministrano in ambito aziendale ai
loro dipendenti [...]» ossia «La formazione aziendale rientra invece
nel sinallagma contrattuale e quindi nelle competenze dello Stato in
materia di ordinamento civile [...]» Ciò posto, la Corte
costituzionale ha ritenuto fondata «la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 60 del d.lgs. n. 276, proposta dalle Regioni
Emilia-Romagna, Marche e Toscana in riferimento all'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Infatti, la disciplina dei tirocini estivi di orientamento,
dettata senza alcun collegamento con rapporti di lavoro, e non
preordinata in via immediata ad eventuali assunzioni, attiene alla
formazione professionale di competenza esclusiva delle Regioni" (la
distinzione tra formazione interna e formazione esterna all'azienda,
nonchè il riconoscimento della competenza esclusiva regionale con
riguardo a quest'ultima è stata ribadita dalla Corte costituzionale
anche con la successiva sentenza n. 176/2010).
Ed ancora, con la sentenza n. 269/2010, la Corte costituzionale
ha affermato la legittimità costituzionale del comma 43 dell'art. 6
legge della Regione Toscana 9 giugno 2009, n. 29, proprio in
considerazione del fatto che «l'obiettivo della norma è chiaramente
quello di consentire alla Regione di promuovere intese (al fine di
agevolare la frequenza degli stranieri ai corsi di formazione
professionale o tirocini formativi), che si riferiscono ad un ambito
di competenza legislativa regionale residuale, corrispondente appunto
alla formazione professionale».
Si osserva a tal proposito che il Ministero del Lavoro è di
recente intervenuto in merito con la circolare n. 24/2011
sottolineando che l'ambito di applicazione della norma in esame deve
considerarsi limitato ai soli tirocini formativi e di orientamento
cioè quegli attualmente disciplinati a livello nazionale dalla legge
196/1997, che sono finalizzati ad agevolare le scelte professionali e
la occupabilità dei giovani nella fase di transizione dalla scuola
al lavoro mediante la formazione in ambiente produttivo, restando
esclusi i tirocini di inserimento/reinserimento al lavoro ed i
tirocini curricolari a prescindere che gli stessi siano o meno
direttamente finalizzati al riconoscimento dei crediti formativi.
Pur a fronte dei chiarimenti forniti dal Ministero, la norma
appare comunque lesiva delle prerogative regionali costituzionalmente
garantite in tema di formazione professionale perchè i tirocini
formativi rientrano nella formazione esterna all'azienda, di
competenza esclusiva regionale come affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 50/2005; inoltre non viene neppure
prevista alcuna forma di collaborazione con la Regione.
La disposizione in esame non può neppure ritenersi giustificata
con il richiamo alla competenza statale in materia di determinazione
dei livelli minimi essenziali di cui all'art. 117 secondo comma lett.
m), perchè questa può essere invocata esclusivamente quando si
fissano livelli delle prestazioni. Nel caso in esame, invece, la
disposizione non fissa affatto gli standards minimi, ed è
sostanzialmente diverso determinare i livelli essenziali, nel
rispetto dei quali le Regioni ben potranno determinare standards
qualitatitivi dei servizi superiori rispetto ai minimi, dalla
minuziosa regolamentazione dell'esercizio della concreta potestà
amministrativa.
Si ribadisce pertanto la violazione degli artt. 117, comma 4, e
118 cost. nonchè del principio di leale collaborazione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1, 3, 4, 5,
7, 8 e da 10 a 15, nonchè commi 16, 17 lett. a) e commi da 19 a 21,
nella parte in cui prevede e disciplina le Unioni di Comuni, per
violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, commi 2 lett. p), 3 e 4, 118
e 133, comma 2, Cost. nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione. L'art. 16, nella versione di cui alla legge di
conversione, prevede una disciplina puntuale in materia di Unioni di
Comuni, ben al di là delle competenze statali di cui all'art. 117,
comma 2, lett. p):
a) Si rileva innanzitutto la violazione dell'art. 133, comma 2,
anche in relazione agli artt. 114 e 117, comma 4, Cost.: la normativa
in esame prevede infatti per i Comuni fino a 1000 abitanti
l'esercizio necessario attraverso la forma associativa dell'Unione di
tutte le funzioni, non solo quelle fondamentali, anche quelle
delegate e/o attribuite dalle Regioni (comma 1); dal combinato
disposto dei commi 4 e 5 emerge che i margini di autonomia
(riconosciuta costituzionalmente ai sensi dell'art. 114 Cost.) che
residuano ai Comuni sono marginali se non addirittura simbolici; i
predetti commi infatti prevedono che le funzioni di programmazione
economico-finanziaria e la gestione contabile sia di competenza delle
Unioni, inoltre è sancita la successione dell'Unione in tutti i
rapporti giuridici in essere in capo ai Comuni, nonchè il
trasferimento alle stesse di tutte le risorse umane e strumentali
relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati ai sensi dei commi
1, 2 e 4, nonchè i relativi rapporti finanziari risultanti dal
bilancio; infine a decorrere dall'anno 2014, le Unioni di comuni sono
soggette alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti
locali prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione.
Ed ancora i commi da 10 a 15 della stessa norma individuano
puntualmente gli organi ed il funzionamento di dette Unioni alla
stregua di vere e proprie fusioni di Comuni (basti pensare che il
comma 14 assegna a dette Unioni anche l'autonomia statutaria).
Infine al comma 8 si stabilisce che «Nel termine perentorio di
sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, i comuni di cui al comma 1 (rectius quei Comuni
con popolazione fino a 1000 abitanti), con deliberazione del
consiglio comunale, da adottare, a maggioranza dei componenti,
conformemente alle disposizioni di cui al comma 6, avanzano alla
regione una proposta di aggregazione, di identico contenuto, per
l'istituzione della rispettiva unione. Nel termine perentorio del 31
dicembre 2012, la regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a
sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio come
determinate nelle proposte di cui al primo periodo e sulla base
dell'elenco di cui al comma 16. La regione provvede anche qualora la
proposta di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni
di cui al presente articolo».
Alla luce della disciplina su richiamata è evidente che la
norma, di fatto, prevede la fusione dei piccoli Comuni, con la
conseguente modifica delle circoscrizioni comunali, ciò in
violazione della procedura prevista dall'art. 133, comma 2, Cost.,
secondo il quale «La Regione, sentite le popolazioni interessate,
può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e
modificare le loro circoscrizioni e denominazioni». A tale ultimo
proposito si Osserva che la Corte costituzionale con la recente
sentenza n. 261/2011, nel confutare le argomentazioni del Giudice
rimettente in ordine alla affermata competenza statale relativa alle
circoscrizioni comunali, ha ribadito che - fatta eccezione per
l'ambito di competenza esclusiva statale delineato all'art. 117,
comma 2, lett. p) cost. che delimita specificatamente sia gli enti
che i profili ordinamentali degli stessi rimessi alla legislazione
nazionale - l'ordinamento degli enti locali è materia di competenza
regionale esclusiva, competenza esclusiva che, con riguardo al
mutamento delle circoscrizioni comunali trova specifico fondamento
nell'art. 133, comma 2, Cost.
Per contro, si ribadisce, appare evidente che l'Unione di cui si
tratta, proprio in quanto si configura come ente, con propri organi e
che subentra ai comuni minori non solo nella gestione di tutte le
loro funzioni e servizi ma anche in tutti i rapporti giuridici, e
acquisisce le risorse umane e strumentali connesse alle funzioni e ai
servizi trasferiti, si presenta in realtà come un ente la cui
istituzione determina il venir meno per i comuni che ne sono membri
di alcuni elementi essenziali propri di un ente, e in particolare di
un ente territoriale.
Inoltre le Unioni sono dotate di propri organi, del tutto
distinti da quelli dei comuni e si prevede persino che in futuro gli
organi dell'unione possano essere eletti a suffragio universale e
diretto, assumendo così una legittimazione democratica che è
propria degli enti territoriali, espressione di proprie comunità.
Pertanto, la istituzione di Unioni obbligatorie così fatte e
così organizzate, e la contestuale riduzione dei consigli comunali a
puri organi di partecipazione hanno l'effetto di determinare di fatto
la soppressione dei Comuni che partecipano a questa forma associativa
e la loro sostituzione con l'unione stessa, nuovo tipo di ente
territoriale.
Di fatto, ma anche di diritto, l'Unione così come disciplinata
dalla norma in esame implica, innanzitutto, una inaccettabile
differenziazione fra Comuni che ne fanno parte e tutti gli altri,
ciò in violazione dell'art. 114 cost. il quale prevede solo le
cinque forme di enti territoriali obbligatorie, configurandole come
elementi tutti costitutivi, a pari titolo, della Repubblica.
In ogni caso, non è in alcun modo ammissibile che il legislatore
statale, senza alcuna competenza legislativa a tal fine prevista in
Costituzione, possa creare un nuovo ente territoriale che subentra ai
Comuni in ogni loro rapporto; si ribadisce a tal proposito che la
potestà legislativa in materia di ordinamento degli enti locali
spetta in via esclusiva alle Regioni.
A questo punto si sottolinea nuovamente che, come non è nella
competenza del legislatore statale creare nuovi livelli di governo a
natura obbligatoria e «sostitutivi» di quelli previsti dall'art. 114
Cost., egualmente non è nelle competenze del legislatore statale
modificare la circoscrizione dei Comuni o istituirne di nuovi.
A tal fine - si ripete - la Costituzione contiene un apposito
articolo, il 133, che definisce un procedimento specifico, prevedendo
anche l'obbligo di sottoporre a referendum delle popolazioni
interessate le scelte, che poi sono rimesse alla legge regionale.
Dunque, da questo punto di vista, la disciplina relativa alle
Unioni di Comuni di cui si tratta (commi da 1 a 15 dell'art. 16 in
parola) appare in netto contrasto il quadro costituzionale ed in
particolare con gli artt. 114, 117, comma 4 e 133 Cost.
b) Ed ancora, l'art. 16 comma 1, nella parte in cui pretende di
allocare tutte le funzioni amministrative, anche quelle in materie
residuali o concorrenti regionali, in capo alle Unioni di Comuni, si
pone in contrasto con gli artt. 117, commi 2 lett. p), 3 e 4, e 118
Cost.
La norma in esame infatti si riferisce a tutte le funzioni
amministrative esercitate dagli enti locali in questione, in
qualunque materia esse si collochino; dunque, è incostituzionale
nella parte in cui ha ad oggetto anche le funzioni amministrative che
ricadono nelle materie di cui ai commi terzo e quarto dell'art. 117
Cost.; del pari è incostituzionale la previsione in esame nella
parte in cui pretende di allocare tutte le funzioni amministrative
che riguardano i «servizi pubblici» svolti dagli enti locali, i quali
per pacifica giurisprudenza costituzionale rientrano nell'ambito
affidato alla competenza legislativa residuale regionale (si veda per
tutte per questo ultimo profilo la sentenza della Corte
costituzionale n. 272/2004).
In particolare, preme ribadire che la legge statale è competente
in via esclusiva per quanto riguarda le sole funzioni fondamentali;
deve invece escludersi che possa imporre forme associate di esercizio
anche delle funzioni proprie dei comuni (che cioè rientrano
nell'autonomia organizzativa degli stessi) e comunque di quelle ad
essi assegnate da leggi regionali. Con riguardo a quest'ultime spetta
al legislatore regionale, sulla base di quanto previsto dall'art. 118
cost. in termini di differenziazione e adeguatezza, prevedere forme
di associazione come condizione per l'attribuzione delle funzioni
stesse.
In ogni caso non ha fondamento costituzionale che la legge
statale possa imporre forme di gestione associata di tutte le
funzioni e di tutti i servizi dei comuni.
c) Ma l'art. 16 (commi 1, 3, 4, 5, 7, 8 e da 10 a 15) appare
lesivo anche sotto l'ulteriore profilo della violazione dell'art. 114
e 117, comma 4 Cost., in quanto interviene con una normativa puntuale
in materia di disciplina delle forme associative degli enti locali,
materia che secondo il pacifico orientamento della Corte
costituzionale rientra nella competenza esclusiva delle Regioni.
In particolare la Corte ha affermato che l'art. 117, comma 2,
lett. p) Cost. deve essere interpretato in maniera restrittiva e non
può essere invocato in ordine alla scelta in merito alla
costituzione e/o alla soppressione di forme associative tra enti
locali. In tal senso la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che
la disciplina delle forme associative tra enti locali rientra nella
potestà legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117,
comma 4, cost. (cfr. le sentenze n. 27/2010; 237/2009; sent. n.
244/2005; 456/2005). Specificatamente, con la pronuncia n. 244/2055
la Corte costituzionale, dopo aver affermato che le Comunità Montane
altro non sono che «"un caso speciale di unioni di Comuni, "create in
vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di
esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la
frammentazione dei comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni
conferite" e funzioni comunali"», ha ribadito che 1'«art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, nella parte in cui
prevede, tra l'altro, che rientra nella competenza esclusiva dello
Stato la materia relativa alla "legislazione elettorale" e agli
"organi di governo". Ciò in quanto la citata disposizione fa
espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra nella competenza legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione». Il suddetto principio peraltro era già stato
affermato anche nella giurisprudenza precedente, perchè già con la
pronuncia n. 343/1991, la Regione è stata individuata come «il
centro propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle
autonomie locali», necessario a fronte di un tessuto organizzativo
degli enti locali così diversificato da richiedere un incisivo ruolo
di coordinamento delle Regioni, nelle materie di loro spettanza,
anche per quanto attiene all'organizzazione delle funzioni e
all'individuazione, quindi, del livello ottimale di esercizio.
La norma in esame, per contro, contiene una puntuale disciplina
della forma associativa ivi prevista, illegittima, perchè non lascia
alcuno spazio al legislatore regionale, così come evidenziato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 237 del 2009 in relazione ad
analoga norma. Nella citata pronuncia è infatti affermato:
«Quest'ultimo, però, contiene una disciplina di dettaglio ed
auto-applicativa che non può essere ricondotta all'alveo dei
principi fondamentali della materia del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto non lascia alle Regioni alcuno spazio di autonoma
scelta e dispone, in via principale, direttamente la conseguenza,
anche molto incisiva, della soppressione delle comunità che si
trovino nelle specifiche e puntuali condizioni ivi previste». Tale
principio vale anche per la norma impugnata che contiene, come
rilevato, un'analitica e dettagliata disciplina degli effetti della
costituzione delle Unioni di comuni.
Alla luce delle pronunce della Corte costituzionale citate
appaiono senz'altro lesive delle prerogative regionali
costituzionalmente garantite le disposizioni di cui ai commi 1, 3,
4,5, 7 e 8 ed i commi da 10 a 15, innanzitutto in relazione alla
competenza esclusiva delle Regioni in materia di ordinamento degli
enti locali ed in particolare in relazione alle forme associative tra
enti per violazione degli artt. 117, comma 4 e 118 Cost.
In particolare i commi 1, 3, 4, 7 e 8, in quanto prevedono una
disciplina specifica ed auto-applicativa delle Unioni di Comuni (in
merito alle modalità di costituzione e funzionamento delle stesse),
derogatoria della normativa vigente statale e non, che appare
senz'altro invasiva della competenza legislativa regionale in ordine
alle forme associative degli enti locali ex art. 117, comma 4, Cost.
Stesse considerazioni valgono in ordine al comma 5 che dispone la
successione ex lege dei rapporti già in capo ai Comuni relativi alle
funzioni ed ai servizi affidati alle Unioni (quindi per i comuni
sotto i 1000 abitanti, tutte le funzioni).
Del pari in contrasto con gli artt. 117, comma 4 e 118 Cost., per
lesione dell'ambito di competenza regionale in ordine alle forme
associative di cui si tratta, sono i commi da 10 a 15 che
disciplinano nel dettaglio gli organi e la potestà statutaria delle
Unioni di Comuni.
Sotto altro profilo si osserva che, come evidenziato dalla
risoluzione del Consiglio delle Autonomie Locali depositata, la
disciplina contestata, nel prevedere una forma associativa titolare
della gestione di ogni funzione e servizio assegnato ai Comuni membri
e della quale questi Comuni sono tenuti obbligatoriamente a far
parte, impone a questa particolare categoria di comuni (rectius
quelli fino a 1000 abitanti) vincoli e limiti che li differenziano
completamente dagli altri Comuni ai quali questi vincoli non si
applicano.
Detta differenziazione appare in netto contrasto tanto con l'art.
114 (il quale assegna pari dignità costituzionale a Comuni, Province
e Città metropolitane ponendole sullo stesso piano di Regioni e
Stato, dando così successivo svolgimento ai principi contenuti
nell'art. 5 della Costituzione secondo «una visione massimamente
pluralistica dell'ordinamento, riconoscendone una propria autonomia
che si estrinseca nella potestà statutaria, nell'esercizio di poteri
e funzioni autonome secondo i principi fissati dalla Costituzione»)
quanto anche con l'art. 118 cost. che fissa i principi costituzionale
a cui la legge deve attenersi nell'attribuzione delle funzioni
amministrative.
La disciplina impugnata crea, infatti, due diverse classi di
Comuni con caratteristiche istituzionali diverse, articolando in tal
modo in maniera rigida, netta e definitiva un livello di governo,
quello comunale appunto, che l'art. 114 cost. vuole invece ispirato
al principio di eguaglianza e di pari dignità istituzionale,
principi validi a maggior ragione con riferimento allo stesso livello
di governo.
In altri termini, il quadro costituzionale non tollera una forma
di differenziazione generale e onnipervasiva dei Comuni, tale da
irrigidire in due categorie distinte l'unitaria categoria del comune
come livello territoriale di governo. E ciò tanto più se si
considera il ruolo generale riconosciuto al Comune, dal combinato
disposto degli artt. 114 e 118, quale soggetto titolare in prima
istanza di ogni funzione amministrativa, proprio quel potere
amministrativo che in definitiva viene sottratto dalla norma
censurata ad una categoria specifica di comuni.
Si evidenzia, poi, un ulteriore profilo di incostituzionalità
della norma in quanto la predetta disciplina è imposta
unilateralmente dallo Stato, ciò in violazione altresì del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 118 Cost.
Infine, la norma in esame appare anche in contrasto con gli artt.
117, comma 3, e 119 Cost., non potendo il legislatore - nel caso di
specie - utilmente invocare la propria competenza a determinare
(solo) i principi fondamentali in materia di finanza pubblica (come
invece sembra ipotizzarsi dall'esplicito richiamo contenuto al comma
1), materia di competenza concorrente regionale, posto che, si
ripete, la normativa in esame ha carattere dettagliato e puntuale (si
vedano in tal senso le sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n. 417 del
2005, n. 36 del 2004; n. 169 del 2007).
d) Il comma 16 dell'art. 16 in esame, per la parte in cui prevede
l'alternatività delle forme associative possibili, unione e
convenzione, rimessa ai comuni e all'apprezzamento del Ministero
dell'Interno appare contrastare con il principio di ragionevolezza e
di buon andamento, così come rilevato nella risoluzione del
Consiglio delle Autonomie Locali depositata.
Essa, infatti, configura come forme alternative per la medesima
gestione onnicomprensiva delle funzioni e dei servizi: una forma
associativa configurata come ente, dotato di propri organi, di un
proprio bilancio, di una propria dimensione territoriale e di ogni
altro elemento costitutivo di una persona giuridica; e una forma
associativa estremamente flessibile, variabile nel tempo, facilmente
modificabile scaduti i termini previsti dalla legge per la sua
adozione, che comunque non si configura nè può configurarsi come
ente.
La discrepanza fra i due modelli è tale da far ritenere che la
norma chela prevede e ne dispone la alterità risulta viziata da
illogicità, irragionevolezza e lesione del principio di buon
andamento.
Non sembra potersi sostenere che due forme associative così
diverse possano svolgere con efficacia ed effetti analoghi il
medesimo compito di assicurare la gestione di tutte le funzioni e di
tutti i servizi dei comuni che ne fanno parte, secondo le modalità e
i vincoli previsti dall'articolo in questione. Ciò evidentemente
incide anche sulle funzioni di competenza regionale ai sensi
dell'art. 117, commi 3 e 4, Cost.
Si rileva pertanto per questo profilo la violazione dei principi
di ragionevolezza e di buon andamento ai sensi degli artt. 3 e 97
cost. anche in relazione all'art. 117, commi 3 e 4 Cost.
e) Infine si rileva l'incostituzionalita':
del comma 17 lett. a) dell'art. 16, che ridefinisce il numero
degli organi e dei loro componenti rispetto ai comuni fino a
diecimila abitanti, articolandone numero e composizione sulla base
delle soglie demografiche, stabilendo che quelli fino a mille
abitanti hanno solo consiglio e sindaco;
dei commi 19, 20, 21 i quali pongono vincoli di orari e di
modalità di svolgimento delle sedute degli organi collegiali dei
comuni fino a quindicimila abitanti;
In particolare, l'art. 16, comma 17 lett. a), nella parte in cui
non prevede più la giunta municipale per i comuni fino a mille
abitanti, anche ove detti Comuni esercitino le loro funzioni in
convenzione, appare in contrasto con il principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 cost. e con il principio di buon andamento ai sensi
dell'art. 97, anche in relazione alle competenze regionali ex art.
117, commi 3 e 4, Cost., in quanto incide sulla funzionalità di
dette forme associative e quindi sullo svolgimento delle funzioni
amministrative che la Regione ha attribuito ai comuni. È evidente,
infatti, che la Convenzione ex art. 30 TUEL è una forma flessibile
di gestione associata, che non ha un organo esecutivo per cui è
illogico eliminare gli esecutivi dei singoli comuni.
Infine, con riferimento ai commi 19, 20, 21, che pongono vincoli
in ordine alle modalità temporali e alle sedute degli organi
collegiali di governo degli enti territoriali, si osserva che essi
ledono la autonomia organizzativa dei comuni, ciò in contrasto con
l'art. 117, sesto comma, ultima parte, cost. che recita «i comuni, le
province, le città metropolitane hanno potestà regolamentare in
ordine alla disciplina della loro organizzazione e dello svolgimento
delle funzioni loro attribuite»; in ogni caso la disciplina di cui ai
commi 19, 20 e 21 in esame incide in materia di ordinamento degli
enti locali di competenza esclusiva regionale ai sensi dell'art. 117,
comma 4, Cost.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 16, nella
parte in cui prevede un controllo statale sulla efficacia ed
efficienza della gestione delle forme associative diverse dalle
Unioni di Comuni, per violazione degli artt. 114 e 117, commi 3 e 4,
118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
Il comma 16 dell'art. 16 viola ulteriormente gli artt. 114 e 117,
comma 4, cost. in quanto «reintroduce» un controllo statale sulla
efficacia ed efficienza della gestione delle forme associative
diverse dalle Unioni. In particolare, la norma dopo aver previsto
l'esenzione dall'obbligo di associarsi in Unione di cui al comma 1
per quei comuni che, alla data del 30 settembre 2012, risultino
esercitare le funzioni amministrative e i servizi pubblici di cui al
medesimo comma 1 (quindi anche in ambiti di competenza legislativa
regionale) mediante convenzione ai sensi dell'art. 30 del decreto
legislativo n. 267 del 2000, stabilisce che «Ai fini di cui al primo
periodo, tali comuni trasmettono al Ministero dell'interno, entro il
15 ottobre 2012, un'attestazione comprovante il conseguimento di
significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione,
mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni. Con decreto del
Ministro dell'interno, da adottare entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
sono determinati contenuti e modalità delle attestazioni di cui al
secondo periodo. Il Ministero dell'interno, previa valutazione delle
attestazioni ricevute, adotta con proprio decreto, da pubblicare
entro il 30 novembre 2012 nel proprio sito internet, l'elenco dei
comuni obbligati e di quelli esentati dall'obbligo di cui al comma
1».
Il controllo ministeriale ivi previsto evidentemente contrasta
innanzitutto con lo spirito della modifica del Titolo V della
Costituzione, con il quale sono state soppresse le funzioni statali
di controllo sugli Enti locali in ragione della rafforzata autonomia
prevista oggi dall'art. 114 cost. ed in ogni caso la norma prevede,
in via unilaterale e senza delineare alcun ruolo delle Regioni, un
inammissibile controllo sulle forme associative di enti locali, la
cui disciplina - come visto - è riservata alla competenza esclusiva
delle regioni; ciò in violazione dell'art. 117, comma 4, cost. e
dell'art. 118 cost. nonchè del principio di leale collaborazione.
A seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, la
materia dei controlli è estranea alla sfera di competenza statale
essendo riservata alla potestà legislativa regionale e/o a quella
regolamentare degli enti locali; conformemente a detta tesi la Corte
costituzionale ha affermato la legittimità costituzionale delle
(sole) norme che disciplinano «gli obblighi di trasmissione di dati
(rectius alla Corte dei Conti) finalizzati a consentire il
funzionamento del sistema dei controlli sulla finanza di regioni ed
enti locali, riconducendole ai principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, con funzione regolatrice della cosiddetta
"finanza pubblica allargata", allo scopo di assicurare il rispetto
del patto di stabilita'» (sentenza n. 417/2005).
Non può superare il vaglio di costituzionalità, invece, una
norma - come è quella in esame - che prevede una puntuale
valutazione da parte del Ministero degli Interni della gestione
svolta dagli enti locali tramite le convenzioni ex art. 30 d.lgs.
267/2000.
L'intervento statale de quo non si giustifica neppure alla luce
della nella competenza statale a definire dei principi fondamentali
in tema di coordinamento della finanza pubblica. La disciplina è
infatti una disciplina di dettaglio e sotto questo profilo si profila
l'ulteriore violazione dell'art. 117, comma 3 e 119 Cost. (cfr. in
tal senso la già citata sentenza della Corte costituzionale n. 237
del 2009).
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 28, nella
parte in cui autorizza l'esercizio di un potere sostitutivo
straordinario da parte del Prefetto, ciò in contrasto con l'art.
117, commi 3 e 4, e con l'art. 120, comma 2, Cost.
Infine appare lesivo anche il comma 28 dell'art. 16 in parola, il
quale dispone che «Al fine di verificare il perseguimento degli
obiettivi di semplificazione e di riduzione delle spese da parte
degli enti locali, il prefetto accerta che gli enti territoriali
interessati abbiano attuato, entro i termini stabiliti, quanto
previsto dall'articolo 2, comma 186, lettera e), della legge 23
dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni, e dall'articolo
14, comma 32, primo periodo, del citato decreto-legge n. 78 del 2010,
come da ultimo modificato dal comma 27 del presente articolo. Nel
caso in cui, all'esito dell'accertamento, il prefetto rilevi la
mancata attuazione di quanto previsto dalle disposizioni di cui al
primo periodo, assegna agli enti inadempienti un termine perentorio
entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, fermo
restando quanto previsto dal secondo periodo, trova applicazione
l'articolo 8, commi 1, 2, 3 e 5 della legge 5 giugno 2003, n. 131.»:
la norma prevede un potere sostitutivo dello Stato, allocato in capo
ai prefetti, al di fuori dello schema di cui all'art. 120, comma 2,
cost. e comunque ben al di là dei limiti stabiliti dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 43/2004.
Con la su richiamata sentenza, la Corte costituzionale ha
chiarito innanzitutto che il potere sostitutivo previsto ai sensi
dell'art. 120, secondo comma, Cost., dovendosi rispettare la
posizione di autonomia costituzionalmente garantita dell'ente
sostituendo, ha carattere eccezionale e quindi può svolgersi
esclusivamente nelle ipotesi tassativamente indicate nello stesso
articolo.
Osserva la Corte «Il nuovo articolo 120, secondo comma, della
Costituzione si inserisce in questo contesto, con la previsione
esplicita del potere del Governo di "sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni" in
determinate ipotesi, sulla base di presupposti che vengono definiti
nella stessa norma costituzionale. L'ultimo periodo del comma prevede
che sia la legge a definire le procedure, relative evidentemente
all'esercizio dei poteri sostitutivi previsti dal periodo precedente.
La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni
amministrative, taluni interessi essenziali - il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia
dell'incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il
territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali - che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato (cfr.
infatti l'articolo 117, quinto comma, ultimo inciso, della
Costituzione, per gli obblighi internazionali e comunitari;
l'articolo 117, secondo comma, lettere h) e m), rispettivamente per
l'ordine e la sicurezza pubblica e per i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Quanto
all'unità giuridica" e all'"unità economica", quale che ne sia il
significato (che qui non occorre indagare), si tratta all'evidenza
del richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo allo Stato,
come ultimo responsabile del mantenimento della unità e
indivisibilità della Repubblica garantita dall'articolo 5 della
Costituzione.[...] l'articolo 120, secondo comma, prevede solo un
potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi
sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi
esplicitamente indicati [...] Il carattere straordinario e
"aggiuntivo" degli interventi governativi previsti dall'articolo 120,
secondo comma, risulta sia dal fatto che esso allude a emergenze
istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di
compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica».
E se è pur vero che la Corte con la stessa sentenza ha
sottolineato che la norma di cui all'art. 120, secondo comma, cost.
«lascia impregiudicata ammissibilità e la disciplina di altri casi
di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di
settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle
Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto
delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi
specifiche che li possano rendere necessari», la stessa Corte ha
chiarito che «Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni dei Comuni de mite dalla le e sulla base
di criteri o assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei
confronti di essi condizioni e limiti non diversi (essendo fondati
sulla medesima ragione costituzionale) da quelli elaborati nella
ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi
debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n.
338 del 1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e
procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente
per il compimento di atti o di attività "prive di discrezionalità
nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)"
(sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo: e ciò affinchè essa non contraddica l'attribuzione
della funzione amministrativa all'ente locale sostituito.
Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di
governo della Regione o sulla base di una decisione di questo (cfr.
sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994, n. 313 del 2003): ciò che
è necessario stante l'attitudine dell'intervento ad incidere
sull'autonomia, costituzionalmente rilevante, dell'ente sostituito.
La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione (cfr. ancora sentenza n. 177 del 1988), non a
caso espressamente richiamato anche dall'articolo 120, secondo comma,
ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo
"straordinario" del Governo, ma operante più in generale nei
rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita.
Dovrà dunque prevedersi un procedimento nel quale l'ente sostituito
sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento
(cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995; ordinanza n. 53 del
2003)» (nello stesso senso si vedano le sentenze n. 69/2004 e n.
165/2011).
Ebbene, alla luce dell'orientamento espresso dalla Corte
costituzionale con le su citate pronunce, è di tutta evidenza come
il comma 28 in esame non è conforme alla Costituzione ed in
particolare contrasta con l'art. 120, comma 2, anche in combinato
disposto con l'art. 117, commi 3 e 4, cost. Non solo si prevede un
potere sostitutivo in assenza dei presupposti tassativamente indicati
dall'art. 120, comma 2, Cost., ma si ammette l'esercizio del potere
sostitutivo da parte dello Stato con riguardo a materie che esulano
dalla competenza statale, essendo gli obblighi invocati dalla norma
in parola (il cui inadempimento sta alla base del potere sostitutivo
di cui si tratta) riconducibili nell'ambito materiale di competenza
esclusiva delle Regioni, con particolare riferimento alla materia
ordinamento degli enti locali, ciò in ulteriore violazione dell'art.
117, commi 3 e 4 Cost.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli art. 3, comma 4;
art. 5-bis; art. 8, commi 1, 2 e 2-bis; art. 11 e art.16, commi 1, 3,
4, 5, 7, 8, da 10 a 15, 16, 17 lett. a) nonchè commi da 19 a 21 e
comma 28, del decreto-legge n. 138/2011, così come convertito dalla
legge di conversione 14 settembre 2011 n. 148, per violazione degli
artt. 3; 39; 97; 114; 117, commi 2 lett. p), 3 e 4; 118; 119; 120,
comma 2, e 133, comma 2, cost. anche sotto il profilo di violazione
del principio della leale cooperazione.
Si deposita la risoluzione del Consiglio delle Autonomie locali
della Toscana del 3 novembre 2011 (doc. n. 1) nonchè le delibere
della Giunta Regionale n. 833 del 3 ottobre 2011 e n. 962 del 9
novembre 2011.
Firenze-Roma, addì 10 novembre 2011

L'avv.: Bora