1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 8-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 maggio 2011 (della Regione Marche). Bilancio e contabilita' pubblica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Finanza regionale - Sistema di protezione civile - Regime finanziario delle spese relative agli eventi di maggiore gravita' che debbono essere affrontati «con mezzi e poteri straordinari» - Previsione che, a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della Regione possa deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla Regione, nonche' elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita - Prevista attivazione del Fondo nazionale di protezione civile solo nell'ipotesi di insufficienza delle risorse regionali come sopra incrementate, ovvero per effetto della discrezionale valutazione del Governo sulla «rilevanza nazionale» - Lamentata imposizione alle Regioni dell'onere di finanziare funzioni amministrative di pertinenza dello Stato o di altri enti, lamentata imposizione dell'obbligo di esercitare la potesta' tributaria regionale con vincolo di destinazione delle relative entrate, imposizione di vincoli puntuali all'utilizzo di risorse finanziarie regionali, lamentata unilateralita' del potere governativo di qualificare l'evento come di rilevanza nazionale, lamentata abdicazione dello Stato dai propri doveri a garanzia di valori imprescindibili dell'ordinamento, in subordine lamentato accesso al Fondo nazionale meramente possibile anziche' obbligatorio e automatico o almeno concertato - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Regione e dei principi di corrispondenza tra funzioni e risorse, di autonomia di entrata e di spesa della Regione, e del divieto di vincoli di destinazione, violazione delle attribuzioni legislative regionali nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2011, n. 10, art. 2, comma 2-quater, che inserisce i commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118, primo comma, e 119, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto; legge 24 febbraio 1992, n. 225. (011C0325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 8-6-2011)

Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 583 del 19 aprile 2011, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12,
come da procura speciale per atto del notaio Fernando Rosario
Giampietro di Ancona, n. rep. 2182 del 19 aprile 2011;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in parte qua dell'art. 2, comma 2-quater, del
decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), come
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011,
n. 10, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 26 febbraio 2011, n. 47
S.O., nella parte in cui ha introdotto i nuovi commi 5-quater e
5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).
1. - Il presente ricorso trae origine dalla conversione in legge
del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in
materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
avvenuta ad opera della legge 26 febbraio 2011, n. 10.
In sede di conversione il comma 2-quater è stato aggiunto
all'art. 2 del d.l. n. 225 del 2010. Sono starti così inseriti,
nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
Servizio nazionale della protezione civile), due nuovi commi: il
5-quater e il 5-quinquies, nei quali si stabilisce:
5-quater: «A seguito della dichiarazione dello stato di
emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della
regione non rechi le disponibilità finanziarie sufficienti per
effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura
degli oneri conseguenti alla stessa, è autorizzato a deliberare
aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente
legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero
delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonchè ad
elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui
all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990,
n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori
rispetto alla misura massima consentita»;
5-quinquies: «Qualora le misure adottate ai sensi del comma
5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di
eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, può essere
disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione
civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'articolo 28 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo è corrispondentemente e
obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori entrate
derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e
sulla benzina senza piombo, nonchè dell'aliquota dell'accisa sul
gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del testo unico
delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla
produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative,
di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non superiore a
cinque centesimi al litro, è stabilita con provvedimento del
direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare
maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di
riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si
applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento
dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del
comma 5-ter».
Con il presente atto, la Regione ricorrente impugna queste
disposizioni perchè dirette a produrre l'effetto di porre a carico
del bilancio regionale il peso finanziario di tutte le funzioni di
protezione civile volte a fronteggiare eventi straordinari, a
prescindere dall'ente competente ad esercitare tali funzioni e ad
effettuare gli interventi concreti, e ciò anche quando l'ente
competente sia lo Stato. La legge statale pone a carico della Regione
non solo gli oneri economici e finanziari connessi all'esercizio de 1
le funzioni di competenza regionale, ma anche quelli che fanno capo
alle funzioni attibuite a tutti gli altri enti coinvolti dalla
situazione di emergenza e, in particolare, alle funzioni esercitate o
facenti capo a organi o servizi dello Stato.
2. - Il quadro normativo nel quale le disposizioni impugnate si
inseriscono è il seguente.
Il sistema di protezione civile è disciplinato dalla legge n.
225 del 1992, dagli artt. 107-109 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), nonchè dal d.l. 7 settembre 2001, n. 343
(Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle
strutture preposte alle attività di protezione civile e per
migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 401 del 2001.
In particolare, l'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225
del 1992 stabilisce: «Ai fini dell'attività di protezione civile gli
eventi si distinguono in: a) eventi naturali o connessi con
l'attività dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante
interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in
via ordinaria; b) eventi naturali o connessi con l'attività
dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento
coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via
ordinaria; c) calamità naturali,. catastrofi o altri eventi che, per
intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e
poteri straordinari».
L'individuazione delle funzioni che sono destinate ad attivarsi
dinanzi a quest'ultima categoria di eventi deve procedere
necessariamente tramite l'analisi del successivo art. 5, comma 1,
della medesima legge. Esso dispone infatti che, «al verificarsi degli
eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri,
ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del
Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo
stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale
in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi»,
aggiungendo che «con le medesime modalità si procede alla eventuale
revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi
presupposti». Il successivo comma 2 prevede che «per l'attuazione
degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui
al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli
12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico», prevedendo altresì che «le ordinanze
sono emanate di concerto, relativamente agli aspetti di carattere
finanziario, con il Ministro dell'economia e delle finanze» (tale
periodo è stato aggiunto dall'art. 2, comma 2-quinquies,
dell'impugnato d.l. n. 225 del 2010, come convertito in legge). Ai
sensi del comma 3 del medesimo art. 5 della legge n. 225 del 1992,
inoltre, «il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua
delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il
coordinamento della protezione civile, può emanare altresì
ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori
danni a persone o a cose (...)». Infine, in base al comma 4, «il
Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai
sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento
della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai
commi 2 e 3 del presente articolo, può avvalersi di commissari
delegati (...)».
Ai sensi dell'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, allo Stato
spetta la «predisposizione, d'intesa con le regioni e gli enti locali
interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di
cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio
1992, n. 225 e la loro attuazione», nonchè il compito di provvedere
al «soccorso tecnico urgente, (alla) prevenzione e lo spegnimento
degli incendi e (allo) spegnimento con mezzi aerei degli incendi
boschivi».
L'art. 11 della legge n. 225 del 1992 individua le strutture di
livello nazionale alle quali è necessario affidarsi per gli
interventi operativi. Si tratta: del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, delle Forze armate, delle forze di Polizia, del Corpo
forestale dello Stato, dei Servizi tecnici nazionali, dei gruppi
nazionali di ricerca scientifica di cui all'articolo 17,
dell'Istituto nazionale di geofisica (e di altre istituzioni di
ricerca), della Croce rossa italiana, delle strutture del Servizio
sanitario nazionale, delle organizzazioni di volontariato e, infine,
del Corpo nazionale soccorso alpino - CNSA (CAI).
All'attività di protezione civile, tuttavia, sono chiamati, in
collaborazione tra loro, diversi enti e soggetti, individuati
nell'art. 6 della legge n. 225 del 1992. In articolare, la
disposizione citata, al comma 1, prevede che «all'attuazione delle
attività di protezione civile provvedono, secondo i rispettivi
ordinamenti e le rispettive competenze, le amministrazioni dello
Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane, e vi
concorrono gli enti pubblici, gli istituti ed i gruppi di ricerca
scientifica con finalità di protezione civile, nonchè ogni altra
istituzione ed organizzazione anche privata».
Si tratta, tuttavia, di una norma che riguarda in generale il
concorso dei diversi enti che compongono il «Servizio nazionale della
protezione civile» a tutte le varie e molteplici attività che al
medesimo devono essere ricondotte. Le norme impugnate si riferiscono,
in particolare, all'assetto delle competenze concernenti la gestione
degli eventi straordinari di cui all'ad. 2, comma 1, lett. c), della
legge n. 225 del 1992.
In relazione a questi eventi, le attribuzioni e funzioni affidate
alla Regione (ed agli altri enti sub-statali) si debbono richiamare
le norme di cui agli arti. 108 e 107 del d.lgs. n. 112 del 1998 e
l'art.12 della legge n. 225 del 1992.
Agli enti locali sub-regionali sono affidate dalla legge
importanti (seppur circoscritte) funzioni: l'art. 108, comma 1, del
d.lgs. n. 112 del 1998, alloca al livello comunale la competenza a
provvedere alla «attivazione dei primi soccorsi alla popolazione e
degli interventi urgenti necessari a fronteggiare l'emergenza»; «alla
vigilanza sull'attuazione, da parte delle strutture locali di
protezione civile, dei servizi urgenti»; infine, «all'utilizzo del
volontariato di protezione civile a livello comunale e/o
intercomunale, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali».
Alle regioni spettano competenze che - nell'ambito del quadro
suddetto - assumono caratteri complementari: l'art. 107, comma 1,
lett. a), numero 4 e 7, affida alla Regione l'«attuazione degli
interventi necessari per favorire il ritorno alle normali condizioni
di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi», e le funzioni
relative «agli interventi per l'organizzazione e l'utilizzo del
volontariato»; così come l'art. 12 della legge n. 225 del 1992 si
limita ad affidare alla Regione il generico compito di «partecipa(re)
all'organizzazione e all'attuazione delle attività di protezione
civile indicate nell'articolo 3» della medesima legge, ossia (per
quel che qui specificamente rileva), «al soccorso delle popolazioni
sinistrate ed ogni altra attività necessaria ed indifferibile
diretta a superare l'emergenza connessa agli eventi di cui
all'articolo 2».
A queste competenze delle regioni si possono aggiungere quelle
eventualmente affidate da specifiche ordinanze governative di
protezione civile, che provvedano in deroga alle disposizioni
vigenti. 11 quadro delle competenze è definito, in termini più
generali, dall'art. 5, comma 1, del d.l. n. 343 del 2001, il quale
così dispone: «Il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero il
Ministro dell'interno da lui delegato, determina le politiche di
protezione civile, detiene i poteri di ordinanza in materia di
protezione civile, promuove e coordina le attività delle
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle regioni,
delle province, dei comuni, degli enti pubblici nazionali e
territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e
privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela
dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e
dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da
calamità naturali, da catastrofi e da altri grandi eventi, che
determinino situazioni di grave rischio, salvo quanto previsto dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (...)». Come si vede, la
competenza del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di
protezione civile è disegnata come una competenza generale e
residuale: tutto ciò che non è specificamente attribuito ad altri
enti (e si tratta, come si è visto, di compiti limitati e comunque
di minore portata, almeno in relazione al settore degli eventi
straordinari di cui al cit. art. 2, comma 1, lettera c), legge n. 225
del 1992), è infatti attribuito alla Presidenza del Consiglio. Le
stesse competenze degli altri enti territoriali, peraltro, sono
derogabili mediante le ordinanze di protezione civile, che possono
disporre anche in difformità dalle disposizioni legislative vigenti.
Come si può agevolmente constatare, quelle volte a fronteggiare
eventi calamitosi straordinari sono funzioni, nel loro complesso,
affidate alle politiche governative, ed in particolare attribuite al
Presidente del Consiglio dei ministri. Gli enti territoriali
sub-statali svolgono funzioni di supporto e sostanzialmente ancillari
rispetto a quelle affidate agli apparati dello Governo centrale.
3. - Le nuove previsioni contenute nei commi 5-quater e
5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 inseriscono in
questo sistema norme che limitano fortemente l'autonomia
costituzionale delle regioni. Si tratta, infatti,di norme che fanno
gravare interamente sul bilancio regionale anche il finanziamento
delle funzioni e degli interventi volti a fronteggiare l'emergenza
connessa ad eventi straordinari che non sono riconducibili alla
competenza delle regioni e, in particolare, le funzioni e gli
interventi di competenza dello Stato o degli altri enti territoriali.
Nonostante la pluralità di enti chiamati a fronteggiare
l'emergenza, e nonostante il ruolo di primo piano che ricopre lo
Stato nelle vicende in questione, infatti, i commi 5-quater e
5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 pongono
interamente a carico del bilancio della Regione interessata, o delle
regioni territorialmente interessate da una dichiarazione di stato di
emergenza per gli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), tutti
gli oneri finanziari conseguenti all'emergenza, indipendentemente
dagli organi e dall'ente (Stato, regione, province e comuni) chiamati
ad intervenire in concreto sulla base del riparto di competenze
stabilito nei richiamati artt. 5-6 e 11-15 della medesima legge n.
225 del 1992 e nell'art. 5 del d.l. n. 343 del 2001, nonchè nelle
ordinanze contingibili e urgenti eventualmente derogatorie rispetto
alla normativa legislativa vigente sul riparto delle competenze e,
dunque, indipendentemente dalla titolarità statale, regionale o
locale delle funzioni amministrative in concreto esercitate o da
esercitare.
Il bilancio regionale si trova dunque a dover fronteggiare spese
connesse a funzioni che la Regione non è chiamata ad esercitare e
che, viceversa, fanno capo agli altri enti territoriali e, in
particolare, allo Stato.
Sempre nel nuovo comma 5-quater è contenuta una previsione che
solo all'apparenza determina un ampliamento dei poteri spettanti alle
regioni. Ai sensi di questa disposizione, infatti, qualora il
bilancio regionale non risulti capiente per la copertura delle spese
citate, il Presidente della Regione «è autorizzato» a deliberare
aumenti - nella misura massima consentita dalla legislazione vigente
- dei tributi, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, nonchè, all'occorrenza, anche un ulteriore
aumento dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione fino ad
un massimo di 5 cent. per litro. A dispetto della formulazione
testuale che «formalmente» si limita a riconoscere un «potere», si
tratta a tutti gli effetti dell'imposizione al Presidente della
Regione di un «obbligo» di esercitare la potestà tributaria
riconosciuta alla Regione dalla legislazione vigente fino ai limiti
massimi consentiti da questa o fino all'ulteriore aumento
straordinario dell'imposta sulla benzina per autotrazione, con
l'ulteriore (e connesso) «obbligo» di destinare i proventi delle
entrate tributarie così raccolte al finanziamento degli interventi
necessari a fronteggiare l'emergenza. Da simili «obblighi» la Regione
potrebbe «liberarsi» solo ed esclusivamente mediante una variazione
di bilancio, ad esempio disponendo la riduzione di spese già
previste in relazione ad altre funzioni.
Che le disposizioni impugnate, nella sostanza, impongano un
«obbligo» alla Regione è conclusione supportata espressamente dal
disposto del comma 5-quinquies, primo periodo, laddove si stabilisce
che la previa adozione delle misure di cui al comma 5-quater e
l'eventuale «certificazione» della loro insufficienza a coprire tutte
le spese dell'emergenza costituisce presupposto indispensabile per
rendere «possibile» l'accesso al Fondo nazionale di protezione
civile, possibilità quest'ultima interamente rimessa - peraltro - ad
una decisione politica ed unilaterale del Governo nazionale. L'unica
alternativa espressamente contemplata affinchè «possa» essere
disposto l'utilizzo del predetto Fondo nazionale è quella della
"qualificazione" dell'evento in questione come evento di rilevanza
nazionale, ma anche in questo caso la decisione - e, dunque, la
stessa «qualificazione» dell'evento - rimane affidata ad una scelta
politica e unilaterale del Governo nazionale.
4. - Che questa sia l'interpretazione delle disposizioni in
questione dalla quale è necessario prendere le mosse ai fini del
presente giudizio è mostrato con chiarezza dalla direttiva adottata
dal Presidente del Consiglio dei ministri all'indomani dell'entrata
in vigore della legge di conversione del d.l. n. 225 del 2010 - in
data 14 marzo 2011 - e contenente «Indirizzi per lo svolgimento delle
attività propedeutiche alle deliberazioni del Consiglio dei ministri
da adottare ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225 e per la predisposizione ed attuazione delle ordinanze
di cui all'art. 5, commi 2 e 3, della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
nonchè per l'attuazione del decreto legge 29 dicembre 2010, n. 225,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10».
Innanzi tutto, è significativa l'affermazione contenuta nella
premessa della direttiva, secondo la quale la normativa vigente (come
qui si è evidenziato) attribuisce «al Presidente del Consiglio dei
ministri la titolarità delle politiche di protezione civile»,
consentendogli di «emanare speciali ordinanze derogatorie
dell'ordinamento giuridico vigente ed istituire altrettanto
eccezionali e peculiari assetti organizzativi anche facenti capo a
specifici Commissari delegati». Ebbene, secondo la direttiva in
questione, ai sensi delle nuove disposizioni introdotte dal d.l. n.
225 del 2010, le citate «politiche» del Presidente del Consiglio
devono essere finanziate, innanzi tutto, a gravare sul bilancio della
Regione o delle regioni interessate. Ciò risulta con chiarezza,
innanzi tutto, dal paragrafo dedicato alle «risorse necessarie per
fronteggiare l'emergenza» ove si afferma che, «per il combinato
disposto dei citati commi 5-quater e 5-quinquies» della legge n. 225
del 1992, «è la Regione esclusivamente interessata, ovvero sono le
regioni interessate (in tal caso pro-quota) a doversi fare carico in
primo luogo del reperimento delle risorse finanziarie necessarie a
far fronte ai fabbisogni occorrenti». A questo fine - secondo la
direttiva - la Regione (o le regioni interessate), dovrà (dovranno):
«a) innanzi tutto (...) reperire all'interno del proprio bilancio le
disponibilità finanziarie sufficienti per effettuare le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri conseguenti allo stesso; b) poi, qualora il bilancio non rechi
tale disponibilità, (...) deliberare aumenti dei tributi, delle
addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, sino al limite massimo consentito dalla
legislazione vigente; c) nonchè (...) - sia nel caso che gli aumenti
deliberati ai sensi della lettera b) non assicurino comunque il
reperimento di tutte le disponibilità occorrenti sia in quello della
impossibilità di deliberare aumenti giacchè gli stessi sono stati
già precedentemente operati nei limiti massimi consentiti dalla
legislazione vigente - (...) elevare ulteriormente la misura
dell'imposta regionale di cui all'art. 17, comma 1, del decreto
legislativo n. 398 del 1990, fino a un massimo di cinque centesimi
per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita».
La direttiva, inoltre, Ritiene di dover precisare che le
iniziative appena evocate non rappresentano affatto «una mera
facoltà lasciata alla libera iniziativa discrezionale» della
Regione; ciò sulla base dell'incipit del comma 5-quinquies, «laddove
esso prevede che (solo) "qualora le misure adottate ai sensi del
comma 5-quater non siano sufficienti (...) può essere disposto
l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile''».
Come si può osservare, la direttiva si rivela ancora più severa con
le regioni di quanto non risulti dalla stessa disposizione normativa:
essa, infatti, con una omissione verosimilmente «consapevole» nella
citazione del primo periodo del comma 5-quinquies, evita di
considerare l'alternativa della «rilevanza nazionale» degli eventi
che pure, in base al disposto testuale, dovrebbe consentire l'accesso
al Fondo nazionale. Con queste premesse, la conclusione della
direttiva sul punto non può che essere drastica: «In altri termini,
perchè si possa utilizzare il predetto Fondo occorre pur sempre che,
prima, risultino effettivamente assunte ed applicate le iniziative di
competenza regionale sopra descritte». E a tale riguardo, si precisa
che le regioni potranno accedere alle misure di cui al comma
5-quinquies soltanto «attestando di aver concretamente esperito le
iniziative di propria competenza di cui al comma 5-quater,
evidentemente per la differenza di fabbisogno fra quanto reperito
attraverso le proprie iniziative e quanto necessario per le spese
conseguenti all'evento emergenziale ovvero per la copertura degli
oneri dallo stesso derivanti».
L'interpretazione delle due nuove disposizioni fornita dal
Presidente del Consiglio dei ministri si rivela dunque di tenore
inequivoco: da esse discende l'effetto di porre a carico del bilancio
delle regioni e dei loro sistemi di imposizione fiscale - almeno fino
alla loro «certificata insufficienza» - tutti gli oneri finanziari
derivanti dalla gestione degli interventi di emergenza per
fronteggiare gli eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), della legge n. 225 del 1992, indipendentemente dagli enti, dagli
organi e dalle strutture competenti ad effettuare gli interventi
suddetti. E a sgombrare il campo da ogni dubbio residuo vale, infine,
la seguente affermazione contenuta nel paragrafo della direttiva
intitolato alle «risorse necessarie per fronteggiare l'emergenza»:
«Da ultimo, va ribadito che le risorse complessivamente individuate
per far fronte all'emergenza dovranno essere destinate anche al
ristoro degli oneri derivanti dall'attivazione o dall'impiego delle
componenti e delle strutture operative del Servizio nazionale di
protezione civile».
5. - Ad ulteriore sostegno del fatto che quella appena indicata
sia l'interpretazione delle nuove disposizioni assunta ufficialmente
dal Governo e che essa si riveli gravemente lesiva della posizione
costituzionale delle regioni, meritano di essere richiamati i fatti
che hanno specificamente riguardato la Regione Marche a seguito degli
eventi calamitosi verificatisi dal 1° al 6 marzo 2011. La vicenda è
illustrata con chiarezza nella risoluzione approvata dall'Assemblea
legislativa delle Marche nel corso della seduta del 5 aprile 2011, n.
40, con la quale l'organo legislativo regionale ha impegnato la
Giunta «ad impugnare l'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge n.
225/2010 (decreto milleproroghe), convertito nella legge n. 10/2011,
innanzi alla Corte costituzionale e la direttiva del Presidente del
Consiglio dei ministri del 14 marzo 2011 avanti al competente giudice
amministrativo».
Nelle premesse di fatto della risoluzione si dà atto che:
«nei giorni dal 1° al 6 marzo 2011 il territorio della
Regione Marche è stato colpito da fenomeni temporaleschi diffusi di
eccezionale intensità che hanno provocato ingenti danni alle
infrastrutture, agli edifici pubblici e privati, nonchè una grave
compromissione delle attività produttive nelle zone interessate»;
«da una prima ricognizione i danni ammontano a circa 462
milioni di euro, cui vanno aggiunti quelli all'agricoltura»;
«con decreto del 10 marzo 2011 il Presidente del Consiglio
dei ministri ha dichiarato lo stato di emergenza in relazione ai
suddetti eventi fino al 31 marzo 2012»;
«la Regione ha chiesto al Governo che venga disposto
l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile,
considerato il carattere di rilevanza nazionale degli eventi
calamitosi»;
«la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della protezione civile con nota del 31 marzo 2011, richiamando la
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14 marzo
2011, recante gli indirizzi per lo svolgimento delle attività da
adottare per l'adozione delle ordinanze di protezione civile, ha
ribadito la necessità che la Regione certifichi: a) se sono state
individuate disponibilità all'interno del proprio bilancio per
fronteggiare l'emergenza in questione; b) se sono state aumentate
fino al massimo le aliquote fiscali di competenza e in particolare
l'aliquota dell'accisa regionale sulla benzina».
Di qui la conclusione che correttamente ha tratto l'Assemblea
legislativa delle Marche, secondo la quale «l'interpretazione del
decreto legge n. 225/2010, art. 2, comma 2-quater, fornita dalla
direttiva suddetta, condiziona rigidamente l'intervento statale al
completo utilizzo da parte delle regioni interessate della potestà
tributaria lorda riconosciuta, negando in tal modo la rilevanza
nazionale dell'evento e riducendo la giustificazione dell'intervento
nazionale ad una pura funzione suppletiva nell'ipotesi di
insufficienza dei mezzi regionali, indipendentemente dalla natura e
dalla qualità degli eventi straordinari».
6. - La Regione Marche, pertanto, con la deliberazione della
Giunta indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare
davanti a questa Corte le disposizioni contenute nell'art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, come convertito in legge dalla
legge n. 10 del 2011, perchè costituzionalmente illegittime e lesive
dell'autonomia che la Costituzione riconosce e garantisce alle
regioni, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
nonchè al principio costituzionale di leale collaborazione.
L'illegittimità costituzionale che si denuncia con il presente
ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di diritto.
7. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119 Cost. e, in particolare, del principio
di corrispondenza tra le risorse finanziarie disponibili in base alle
fonti di cui ai commi 2 e 3 di tale articolo e le funzioni attribuite
in titolarità a ciascun ente territoriale della Repubblica.
7.1. - Il comma 2-quater dell'art. 2 del d.l. n. 225 del 2010,
come convertito in legge dalla legge n. 10 del 2011, ha aggiunto i
commi 5-quater e 5-quinquies all'art. 5 della legge n. 225 del 1992.
Per esigenze di semplificazione espositiva, di seguito si farà
riferimento direttamente alle nuove disposizioni introdotte nell'art.
5 della legge n. 225 del 1992.
Tali norme, come si è detto, pongono a carico dei bilanci delle
regioni colpite da calamità naturali o altri eventi in relazione ai
quali si decida di deliberare lo stato di emergenza, ai sensi
dell'art. 2, comma 1, lett. c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992, il peso economico di tutti gli interventi necessari
per fronteggiare l'emergenza, a prescindere dall'ente cui debba
essere riferita la competenza e la responsabilità in ordine alla
loro effettiva realizzazione in concreto.
Le previsioni contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 violano
evidentemente l'art. 119, quarto comma, Cost., poichè contrastano
con il principio da esso desumibile della piena ed integrale
corrispondenza tra le risorse finanziarie disponibili in base alle
fonti di cui ai commi secondo e terzo e le funzioni attribuite in
titolarità a ciascun ente territoriale della Repubblica.
7.2. - Dal quadro normativo richiamato nelle premesse di fatto,
in ordine al riparto delle competenze in materia di protezione
civile, emerge chiaramente che, soprattutto in relazione agli eventi
straordinari cui si collega la dichiarazione dello stato di emergenza
di cui all'art. 5 della legge n. 225 del 1992, tra i vari enti
territoriali necessariamente coinvolti è lo Stato a ricoprire una
posizione del tutto preminente, quale soggetto cui è attribuita,
addirittura, una competenza generale e residuale rispetto a quelle
specificamente riconosciute alle autonomie territoriali.
Il sistema della disposizioni legislative vigenti fornisce,
pertanto, una conferma inequivoca di quanto affermato con chiarezza
dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14
marzo 2011: ossia che quelle volte a fronteggiare eventi calamitosi
straordinari sono senz'altro, nel loro complesso, «politiche
governative» di livello nazionale, affidate, in particolare, alla
responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri. Gli enti
territoriali sub-statali hanno una funzione esclusivamente ancillare
rispetto a tali politiche. Ciò nondimeno, come si è già posto in
rilievo, le disposizioni impugnate in questa sede stabiliscono che il
peso economico di queste politiche debba gravare non sul bilancio
statale - come sarebbe del tutto normale, essendo le medesime
«politiche statali» - bensì sui bilanci e sui sistemi tributari
delle regioni.
7.3. - Tale previsione contrasta con il fondamentale principio
posto dall'art. 119 Cost., secondo cui non è costituzionalmente
consentito che una legge dello Stato imponga alle regioni di
finanziare funzioni amministrative di pertinenza del primo.
Come è noto, la disposizione costituzionale sopra citata indica,
ai commi secondo e terzo, le fonti ordinarie di approvvigionamento
dei bilanci degli enti territoriali sub-statali, individuandole nei
tributi e nelle entrate proprie, nella compartecipazione al gettito
dei tributi erariali e nella quota di spettanza del fondo
perequativo. Il successivo comma quarto, inoltre, prevede che «le
risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono
ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite». Alle
risorse previste dai commi secondo e terzo dell'art. 119, inoltre, il
comma quinto aggiunge - con norma evidentemente di «chiusura» - la
previsione secondo la quale «lo Stato destina risorse aggiuntive ed
effettua interventi speciali in favore di determinati comuni,
province, città metropolitane e regioni», allo scopo di «promuovere
lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio delle loro funzioni».
Dall'insieme delle disposizioni appena menzionate si ricava con
chiarezza il principio generale secondo il quale le funzioni di
ciascun ente territoriale sono integralmente finanziate tramite le
proprie entrate ordinarie, che per gli enti sub-statali sono
individuate dai commi secondo e terzo, sopra citati. L'unica
eccezione a questo principio generale di corrispondenza tra funzioni
e risorse è, per l'appunto, quella espressamente prevista dal comma
quinto dell'art. 119: gli interventi speciali e le risorse aggiuntive
che lo Stato deve destinare a singoli enti territoriali al fine di
garantire la realizzazione di alcuni fondamentali valori
costituzionali e l'effettivo esercizio/godimento dei diritti della
persona, nonchè - non a caso - per provvedere a tutti gli scopi che
fuoriescano dal «normale esercizio» delle funzioni ordinariamente
spettanti agli enti autonomi territoriali.
Il principio di corrispondenza tra funzioni e risorse rileva qui
da due differenti - ma concorrenti - punti di vista:
a) in primo luogo, esso mostra chiaramente che, oltre
all'ipotesi da ultimo citata, di cui all'art. 119, quinto comma,
Cost., il nostro diritto costituzionale non ammette che le funzioni
di un ente territoriale possano essere finanziate mediante il ricorso
ad entrate diverse da quelle che, in via ordinaria, competono al suo
bilancio. Di conseguenza non può che ritenersi costituzionalmente
illegittima la previsione secondo la quale le funzioni statali in
materia di protezione civile, connesse alla declaratoria dello stato
di emergenza di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), e all'art. 5,
comma 1, della legge n. 225 del 1992, sono finanziate a gravare sui
bilanci delle regioni interessate. Con evidenza, le risorse
provenienti da questi bilanci non fanno parte, infatti, delle risorse
che ordinariamente competono allo Stato;
b) il principio costituzionale di corrispondenza tra funzioni
e risorse, come desumibile dall'art. 119 Cost., rileva in questa sede
anche sotto un secondo profilo.
Il quarto comma di tale disposizione costituzionale, infatti,
nell'affermare che le risorse dei precedenti commi «consentono ai
comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di
finanziare integralmente le funzioni loro attribuite», evidentemente
presuppone che le risorse in questione siano stabilmente destinate al
finanziamento di tali funzioni, e non al finanziamento di funzioni
svolte da altri soggetti. La medesima conclusione deve
necessariamente trarsi anche dal testo del successivo comma quinto
dell'art. 119 Cost.: se lo Stato è chiamato a porre in essere
«interventi speciali» e a destinare «risorse aggiuntive», al fine di
«provvedere a scopi diversi dall'esercizio delle loro funzioni» (i.e.
delle funzioni degli enti territoriali sub-statali), a maggior
ragione si deve ritenere che non possa imprimere alle risorse
«ordinarie» delle regioni (e degli enti locali) destinazione diversa
da quella del finanziamento di queste funzioni.
8. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost.
8.1. - Le norme contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 contrastano
palesemente e in termini specifici con quanto disposto dall'art. 119,
quinto comma, Cost.
In base a quanto prevede tale disposizione, come si è appena
posto in rilievo, la Costituzione affida espressamente allo Stato il
compito di «destinare» «risorse aggiuntive» rispetto a quelle di cui
ai commi secondo e terzo del medesimo art. 119 e di «effettuare»
«interventi speciali in favore di determinati Comuni, province,
città metropolitane e regioni». La norma costituzionale stabilisce,
altresì, le finalità cui tali «risorse aggiuntive» e tali
«interventi speciali» di competenza statale debbono essere rivolti:
la promozione dello sviluppo economico, della coesione e della
solidarietà sociale; la rimozione degli squilibri economici e
sociali; la migliore garanzia dell'effettivo esercizio dei diritti
della persona; la necessità di provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle funzioni affidate alla competenza degli enti
autonomi territoriali. In sintesi, è evidente che l'art. 119, quinto
comma, cost. attribuisce specificamente allo Stato una peculiare
funzione «sussidiaria» a garanzia ultima di alcuni valori
imprescindibili dell'ordinamento, intestando proprio all'ente
esponenziale dell'unità e indivisibilità della Repubblica il
compito di assicurare la disponibilità delle risorse e gli
interventi necessari allorquando i suddetti valori non possano essere
adeguatamente garantiti dal normale esercizio delle funzioni
spettanti alle autonomie territoriali.
Se si considera la tipologia di eventi contemplati dall'art. 2,
comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992 cui fanno esplicito
riferimento le norme impugnate nel presente giudizio (ossia
«calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed
estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri
straordinari»), è del tutto agevole dedurne che proprio in presenza
di simili circostanze di fatto ci si trova a dover fronteggiare
situazioni che determinano un sicuro pregiudizio per i valori
contemplati nel quinto comma dell'art. 119 Cost., che certamente
fuoriescono dal campo del «normale esercizio» delle funzioni delle
autonomie territoriali e che, pertanto, costituiscono senz'altro uno
dei campi privilegiati di quella responsabilità «sussidiaria» che la
citata norma costituzionale intesta allo Stato. In altre parole, non
può seriamente dubitarsi che tra gli «interventi speciali» di cui al
quinto comma dell'art. 119, debbano essere collocati anche quelli
svolti in risposta ad «emergenze» rientranti nell'ambito del disposto
dell'art. 2, comma 1, lett. c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992. E non può dubitarsi che con le disposizioni che qui
si contestano lo Stato intende sottrarsi dal finanziare lo
svolgimento di specifici compiti che la Costituzione gli assegna,
mettendo peraltro seriamente a rischio la loro concreta
realizzazione.
Da ciò discende, in termini evidenti, l'illegittimità
costituzionale di norme legislative quali quelle impugnate in questa
sede, in quanto volte a porre a carico delle regioni direttamente
interessate dagli eventi catastrofici di cui all'art. 2, comma 1,
lett. c), della legge n. 225 del 1992 gli oneri finanziari connessi
con la gestione dell'emergenza e, dunque, volte a determinare la
sostanziale «abdicazione» da parte dello Stato dai propri compiti
espressamente contemplati nell'art. 119, quinto comma, Cost.
9. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119, primo comma, cost. e, in particolare,
del principio di autonomia di entrata e di spesa della Regione.
9.1. - L'art. 119 Cost. risulta violato anche per un diverso
profilo. Tale disposizione costituzionale - in particolare, al primo
comma - stabilisce che la Regione goda di autonomia di entrata e di
spesa. Tale autonomia è evidentemente vulnerata e compressa in modo
grave dalle disposizioni che si contestano in questa sede.
9.2. - L'autonomia finanziaria regionale, innanzi tutto, è
vulnerata dalla circostanza secondo la quale la Regione si vede
imporre, mediante una legge dello Stato, l'obbligo di finanziare a
carico del proprio bilancio funzioni esercitate da quest'ultimo.
L'autodeterminazione circa l'utilizzazione delle proprie risorse e la
connessa responsabilità - sia generalmente politica, che
specificamente fiscale - nei confronti del corpo elettorale regionale
vengono evidentemente messe in crisi da tale previsione.
9.3. - La violazione dell'autonomia finanziaria regionale
garantita dal primo comma dell'art. 119 Cost. è apprezzabile anche
da un altro punto di vista.
I commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5 della
legge n. 225 del 1992, infatti, nel prevedere che qualora il bilancio
regionale non risulti capiente per la copertura delle spese, il
Presidente della Regione debba esercitare la potestà tributaria
riconosciuta alla Regione dalla legislazione nazionale vigente,
deliberando aumenti - nella misura massima consentita da quest'ultima
- dei tributi, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote
attribuite alla Regione, nonchè deliberando - all'occorrenza - anche
un ulteriore aumento dell'imposta regionale sulla benzina per
autotrazione fino ad un massimo di 5 cent. per litro, determinano un
vincolo particolarmente stringente all'esercizio della potestà
tributaria della Regione, azzerando i margini di scelta relativi ad
una propria e responsabile «politica di imposizione fiscale». In tal
modo viene dunque fortemente compressa l'autonomia di entrata della
Regione. A sostegno del presente motivo di censura, inoltre, può
essere sottolineato quanto segue.
La Regione Marche non ignora che le regioni, ove proprio non
intendano aumentare le entrate tributarie gravanti sulle popolazioni
residenti sul territorio regionale, possono «liberarsi» dalla
necessità di procedere in tal senso mediante una variazione di
bilancio, ad esempio disponendo la riduzione di spese in esso
previste. Tale rilievo, tuttavia, evidenzia ulteriormente
l'incostituzionalità delle disposizioni impugnate, poichè rende
evidente che l'unico modo che la Regione ha per evitare la
compressione della propria autonomia di entrata, è quello di
accettare una corrispondente compressione della propria autonomia di
spesa, ossia di deliberare una variazione di bilancio che elimini o
riduca spese già precedentemente stabilite nell'esercizio della
propria autonomia.
La lesione delle prerogative costituzionali della Regione,
peraltro, risulta ancor più evidente ove si consideri, sulla scorta
delle indicazioni provenienti dalla sent. n. 320 del 2004 di questa
Corte, che «in numerose materie di competenza regionale le politiche
pubbliche consistono appunto nella determinazione di incentivi
economici ai diversi soggetti che vi operano e nella disciplina delle
modalità per la loro erogazione» (par. 7 del Considerato in
diritto). Tale rilievo rende del tutto evidente che la costrizione -
per il tramite della «minaccia» costituita dalla possibile
compressione della autonomia di entrata - a ridurre le politiche di
spesa di una Regione comporta la incisione del «cuore pulsante»
dell'autonomia di quest'ultima in parecchi degli ambiti materiali che
il Titolo V della Parte seconda della Costituzione attribuisce alla
competenza della medesima.
9.4. - Tali ultime considerazioni, inoltre, consentono di
apprezzare un ulteriore punto di vista dal quale risultano violati
tanto il principio di autonomia finanziaria delle regioni, quanto il
principio di corrispondenza tra entrate ordinarie di queste ultime e
le funzioni dalle medesime esercitate. In base alla giurisprudenza
costituzionale, infatti, le risorse di cui ai commi secondo e terzo
dell'art. 119 cost. «consentono - vale a dire devono consentire -
agli enti di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro
attribuite'' (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di
destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in
favore di determinati comuni, province, città metropolitane e
regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla
stessa norma o "per provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio'' delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma)» (sent.
n. 37 del 2004, par. 5 del Considerato in diritto; analogamente la
sent. n. 370 del 2003, par. 7 del Considerato in diritto). Ora,
nell'ipotesi in cui la Regione voglia evitare la compressione della
propria autonomia di entrata e, dunque, non intenda aumentare le
entrate tributarie indicate dal comma 5-quater dell'art. 5 della
legge n. 225 del 1992, si trova a dover ridurre lo stanziamento di
bilancio volto a finanziare proprie funzioni amministrative, potendo
giungere addirittura a dover contemplare la possibilità di azzerare
il primo ed eliminare le seconde. Con il risultato - evidentemente
gravissimo per l'autonomia regionale - di veder vulnerato proprio
quel principio di corrispondenza, il quale richiede che le risorse
ordinariamente afferenti al bilancio regionale siano sufficienti a
finanziare le funzioni regionali.
La conseguenza è di palmare evidenza: le disposizioni oggetto
del presente giudizio mettono «nell'angolo» la Regione. Essa,
infatti, si trova costretta o ad accettare la compressione della
propria autonomia di entrata (ed in particolare della propria
autonomia impositiva), ovvero ad accettare la violazione del
principio di corrispondenza sancito dall'art. 119, quarto comma,
Cost., con il risultato di dover necessariamente rinunziare ad
esercitare alcune delle proprie funzioni istituite e/o finanziate
nell'ambito dell'esercizio della propria autonomia.
È evidente che - anche in questo caso - determinante al fine del
prodursi della violazione qui denunciata è la circostanza secondo la
quale le risorse reperite a carico del bilancio della Regione o del
sistema tributario regionale ai sensi dell'art. 5, comma 5-quater,
della legge n. 225 del 1992 sono volte a finanziare funzioni (e, più
in generale, politiche) svolte da altri enti, in particolare dallo
Stato. Se, infatti, le funzioni volte a fronteggiare gli stati di
emergenza di cui all'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225
del 1992 fossero affidate alla competenza delle regioni, queste
ultime certo si vedrebbero gravare di una notevole responsabilità,
in vista della quale dovrebbero comunque essere dotate delle risorse
necessarie in base ai commi secondo, terzo e quarto dell'art. 119
Cost., ma senza dubbio le disposizioni qui impugnate non
determinerebbero la violazione del principio di corrispondenza tra
funzioni e risorse, nè dell'autonomia finanziaria regionale.
9.5. - Infine, in relazione al presente motivo di ricorso, si
deve osservare quanto segue.
La Regione Marche non ignora che la giurisprudenza di questa
Corte concernente il sistema disegnato dall'art. 119 cost. ha
affermato che quest'ultimo non è in grado di dispiegare pienamente i
propri effetti sino al momento in cui non sarà pienamente operante
la legge statale espressamente prevista per il coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario. In questa sede, è però
necessario evidenziare che la medesima giurisprudenza ha chiarito che
ciò non comporta la conseguenza secondo la quale, anche prima della
sua attuazione legislativa, l'art. 119 cost. non sia in grado di
impone alcuni precetti direttamente operanti. Tra questi - oltre al
«principio di corrispondenza», sul quale ci si è già ampiamente
soffermati - è stato individuato anche quello consistente nel
«divieto imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi
prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere
semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già
riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle regioni e agli enti
locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119» (così
la sent. n. 423 del 2004, par. 3.3 del Considerato in diritto, che
richiama le sentt. nn. 320, 241 e 37 del 2004). È evidente che,
invece, tale «procedere in senso inverso» è precisamente l'effetto
delle disposizioni impugnate: esse infatti - per le ragioni
illustrate - sopprimono spazi di autonomia finanziaria già
riconosciuti alle regioni e pongono delle norme direttamente
contrastanti con i principi desumibili dall'art. 119 Cost.
10. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119 Cost., sotto il profilo della
imposizione di vincoli di destinazione a risparmi di spesa e a
entrate regionali.
10.1. - Oltre al «principio di corrispondenza», e al precetto del
«divieto di procedere in senso inverso», la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che dall'art. 119 Cost. debba ricavarsi un
altro principio, direttamente e immediatamente operante, e
particolarmente rilevante in questa sede. Si tratta del divieto di
istituire fondi vincolati nella destinazione, con particolare
riguardo alle materie affidate alla competenza legislativa residuale
regionale o concorrente di Stato e regioni (tra le molte, si vedano
le sentt. nn. 370 del 2003, 320 del 2004, 137 e 201 del 2007).
A tutta evidenza, il caso di specie non è certo quello di un
fondo, previsto nel bilancio statale, che sia finalizzato ad essere
trasferito alle regioni con vincolo di destinazione. Con altrettanta
evidenza, tuttavia, il principio del divieto dei vincoli di
destinazione desumibile dall'art. 119 cost. si configura come
principio generale concernente tutte le risorse garantite alle
autonomie territoriali dai commi secondo e terzo della norma
costituzionale citata. In dottrina è stato affermato, al riguardo,
che «non può essere messo in dubbio» che l'autonomia finanziaria
degli enti territoriali «comprenda la possibilità di stabilire la
tipologia e l'entità delle spese proprie di tali enti». Più
specificamente, si è evidenziato che il divieto di imprimere vincoli
di destinazione al fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo
comma, Cost., produce, in generale, «un effetto di tipo proibitivo
nei confronti della formazione primaria e secondaria che stabilisca
vincoli specifici di destinazione» (G. Fransoni, G. Della Cananea,
Art. 119, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di),
Commentario alla Costituzione, III, Utet giuridica-Wolter Kluvver
Italia Giuridica, Milano, 2006, pagg. 2368 e 2373).
Tale principio generale è senz'altro applicabile anche a casi
come quello che viene sottoposto al giudizio di questa Corte nella
sede odierna.
È indubbio, infatti, che le norme qui censurate pongono un
vincolo di destinazione. Tale vincolo grava, alternativamente, o
sulle somme derivanti dall'aumento del prelievo tributario
eventualmente stabilito dal Presidente della Regione ai sensi di
questa disposizione, o sulle somme derivanti dai risparmi di spesa
che la Regione deliberi mediante una variazione di bilancio per
evitare di dover ricorrere ai suddetti aumenti tributari. È
altrettanto indubbio, peraltro, che il divieto di vincoli nella
destinazione che grava sui trasferimenti di origine statale non può
che valere, a maggior ragione, in relazione alle risorse
autonomamente reperite dalla Regione (come lo sono sia quelle
derivanti dall'incremento del prelievo tributario che quelle
conseguenti a risparmi di spesa). In relazione a casi similari, fino
ad oggi, la giurisprudenza costituzionale non ha avuto modo di
soffermarsi, forse perchè mai la legislazione statale si era, prima
d'ora, spinta così in là nella compressione dell'autonomia
finanziaria regionale: è infatti molto più grave per quest'ultima
un vincolo di destinazione imposto su risorse autonomamente reperite
che il medesimo vincolo gravante su risorse trasferite dallo Stato.
Per questa ragione, non vi è chi non veda che le norme statali
impugnate violano palesemente il principio costituzionale della
autonomia finanziaria, con particolare riguardo al divieto di imporre
vincoli nella destinazione delle risorse.
11. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, nella parte in cui ha introdotto i commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 119, secondo
comma, Cost., in relazione alla competenza legislativa concorrente
nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
11.1. - I commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, dell'art.
5 della legge n. 225 del 1992 violano anche l'art. 117, terzo comma,
e 119, secondo comma, Cost., in quanto si pongono in contrasto con il
riparto di competenze legislative concernente la materia del
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»
stabilito dalle norme costituzionali citate, così come ricostruito
dalla giurisprudenza costituzionale.
Al riguardo, è possibile evidenziare quanto segue.
Che la disciplina oggetto di censura debba essere ricondotta alla
materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario» non è ragionevolmente discutibile. Le norme in
questione, infatti, dettano una disciplina appositamente rivolta a
coordinare la «ripartizione» degli oneri finanziari connessi con la
gestione degli stati di emergenza derivanti da calamità naturali o
eventi catastrofici, attribuendone il peso interamente ai bilanci
delle regioni, ponendo limiti alla loro potestà di spesa (in
relazione a somme ottenute mediante l'esercizio della potestà
tributaria regionale ovvero mediante risparmi di spesa) e, infine,
prevedendo la mera «eventualita'» del ricorso alle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile.
La materia de qua è affidata, dalla Costituzione, alla
competenza legislativa concorrente di Stato è regioni. È noto che,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, non è possibile
stabilire, in generale e a valere per tutte le materie di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost., cosa sia principio fondamentale e
cosa non lo sia. È viceversa necessario che i criteri per
discriminare le norme di principio da quelle di dettaglio tengano
conto delle peculiarità delle singole materie. È per questo che,
nel caso di specie, è necessario (ancor più che in altre
situazioni) fare riferimento alle pronunce di questa Corte.
Sul punto, rilevano tutte le decisioni che hanno evidenziato come
le norme statali che impongono vincoli alle spese possano essere
ritenute espressive di principi fondamentali soltanto (per quel che
qui specificamente interessa) se tali vincoli sono volti a perseguire
l'obiettivo del riequilibrio della finanza pubblica. Si può
richiamare, solo per citare un esempio tra le pronunce più recenti,
la sent. n. 326 del 2010: «Nella giurisprudenza di questa Corte è
ormai consolidato l'orientamento secondo cui norme statali che
fissano limiti alla spesa delle regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (par. 8.5 del Considerato in diritto).
Ora, è noto che nella maggior parte dei casi affermazioni di
tale tenore hanno avuto ad oggetto norme statali che ponevano divieti
di spesa, mentre in questo caso le norme impugnate pongono un limite
differente, consistente - come già messo in evidenza - in un vincolo
nella destinazione di risorse indiscutibilmente di spettanza
regionale in quanto riconducibili alle fonti di entrata di cui ai
commi secondo e terzo dell'art. 119 Cost. La Regione Marche,
tuttavia, ritiene che l'orientamento giurisprudenziale appena
richiamato non possa non valere anche per questo diverso limite, il
quale, come si è mostrato più sopra, è particolarmente grave per
l'autonomia regionale proprio perchè destinato ad investire risorse
non trasferite dallo Stato ma autonomamente reperite dalla Regione.
Ciò, nel caso di specie, conduce senz'altro ad escludere la
qualifica di «principio fondamentale» ai precetti di cui all'art. 5,
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, in quanto -
evidentemente - i limiti che essi impongono non sono in alcun modo
finalizzati al perseguimento dell'obiettivo del riequilibrio della
finanza pubblica, nè un simile obiettivo è in alcun modo desumibile
dal tenore testuale delle disposizioni in questione.
Per questi motivi, si deve ritenere che le norme impugnate, nella
parte in cui impongono limiti e vincoli puntuali all'utilizzo di
risorse finanziarie regionali, siano contrastanti con il riparto
delle competenze legislative in materia di «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario», non essendo in alcun modo
qualificabili come principi fondamentali ditale materia.
12. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente alla introduzione del comma
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., nella parte in cui
prevede che l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile è
semplicemente «possibile» e subordinato a valutazioni «politiche» del
Governo anzichè essere obbligatorio e automatico.
12.1. - La presente censura è proposta in via subordinata
rispetto a tutte quelle fin qui prospettate. La Regione Marche,
infatti, sostiene che - anche nella denegata ipotesi in cui questa
Corte ritenesse di respingere tutte le questioni di legittimità
costituzionale concernenti il comma 5-quater, considerato in
combinato disposto con il comma 5-quinquies, primo periodo, dell'art.
5 della legge n. 225 del 1992 - esisterebbero comunque buone ragioni
per ritenere costituzionalmente illegittima, in via autonoma,
quest'ultima disposizione.
Essa - lo si ricorda - prevede quanto segue: «Qualora le misure
adottate ai sensi del comma 5-quater non siano sufficienti, ovvero in
tutti gli altri casi di eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza
nazionale, può essere disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile». In base a questa norma, dunque,
l'accesso al Fondo nazionale di protezione civile, anche nel caso in
cui ricorrano gli eventi straordinari di cui all'art. 2, comma 1,
lett. c), e 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, non è
«obbligatorio» e «automatico». Viceversa, tale accesso è innanzi
tutto subordinato, alternativamente, al ricorrere di due condizioni:
a) che siano state percorse le strade indicate dal comma 5-quater (o
che non possano essere percorse, come correttamente evidenzia la
direttiva del Presidente del Consiglio più sopra citata); b) che sia
stata data la qualificazione degli eventi calamitosi in questione
come di «rilevanza nazionale».
In presenza di queste condizioni, l'accesso al Fondo nazionale è
consentito soltanto a seguito di una valutazione «unilaterale»,
«politica» ed «insindacabile» dello Stato.
È dunque possibile, ad esempio, che la Regione colpita dalla
calamità o evento straordinario deliberi gli aumenti tributari ai
sensi dell'art. 5, comma 5-quater, della legge n. 225 del 1992, e
tuttavia ciò non sia sufficiente per coprire le spese degli
interventi necessari a fronteggiare l'emergenza. Ciò nonostante, lo
Stato può negare - al fine di coprire queste spese - l'accesso al
Fondo nazionale di protezione civile, in base ad una propria
unilaterale valutazione.
12.2. - Nel precedente motivo di censura, di cui al par. 8, si è
messo in luce come il combinato disposto dei commi 5-quater e
5-quinquies, primo periodo, dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992
abbia come effetto quello di vulnerare gravemente l'art. 119, quinto
comma, Cost. In base a quanto prevede tale disposizione, infatti, la
Costituzione affida allo Stato il compito di «destinare» «risorse
aggiuntive» rispetto a quelle di cui ai commi secondo e terzo del
medesimo art. 119 e di «effettuare» «interventi speciali in favore di
determinati comuni, province, città metropolitane e regioni». La
norma costituzionale stabilisce, altresì, le finalità cui tali
«risorse aggiuntive» e tali «interventi speciali» di competenza
statale debbono essere rivolti: la promozione dello sviluppo
economico, della coesione e della solidarietà sociale; la rimozione
degli squilibri economici e sociali; la migliore garanzia
dell'effettivo esercizio dei diritti della persona; la necessità di
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni
affidate alla competenza degli enti autonomi territoriali. In
sintesi, come si è già argomentato, è evidente che l'art. 119,
quinto comma, cost. attribuisce specificamente allo Stato una
peculiare funzione «sussidiaria» a garanzia ultima di alcuni valori
imprescindibili dell'ordinamento, intestando proprio all'ente
esponenziale dell'unità e indivisibilità della Repubblica il
compito di assicurare la disponibilità delle risorse e gli
interventi necessari allorquando i suddetti valori non possano essere
adeguatamente garantiti dal normale esercizio delle funzioni
spettanti alle autonomie territoriali.
Nel precedente par. 8 si è evidenziato, altresì, come tali
principi costituzionali siano violati da un sistema che affidi alle
regioni il compito di finanziare, eventualmente innalzando la propria
pressione tributaria, gli interventi volti a fronteggiare le
emergenze. Qui deve invece essere messo in luce che - anche ove fosse
ritenuto conforme a Costituzione il comma 5-quater dell'art. 5 della
legge n. 225 del 1992 - analoghe ragioni di incostituzionalità
permarrebbero in relazione allo specifico disposto del comma
5-quinquies, primo periodo, del citato art. 5.
I principi di solidarietà ed eguaglianza di cui agli artt. 2 e 3
della Costituzione, che la medesima affida alla garanzia «ultima»
dello Stato e che, sotto tale profilo, trovano concretizzazione
soprattutto nell'art. 119, quinto comma, Cost., infatti, verrebbero
senza dubbio compromessi ove - pur avendo la Regione colpita da un
evento straordinario rientrante tra quelli disciplinati dall'art. 2,
comma 1, lett. c), e 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992 adottato
tutte le misure previste dal comma 5-quater del medesimo articolo,
senza però giungere a coprire integralmente le spese degli
interventi necessari - lo Stato, in base al primo periodo del
successivo comma 5-quinquies, si determinasse a negare l'accesso al
Fondo nazionale di protezione civile per gli importi che residuano.
Anche in questo caso, infatti, risulterebbe compromessa quella
funzione «solidaristica» e «sussidiaria», a tutela di alcuni beni
giuridici fondamentali, che l'art. 119, quinto comma, Cost., affida
allo Stato.
Tale incostituzionalità, invece, non sussisterebbe, ove
l'accesso al Fondo suddetto - una volta che la Regione abbia
dimostrato l'avvenuta adozione delle misure di cui al comma 5-quater
o l'impossibilità di adottarle e, comunque, l'insufficienza delle
risorse reperite - fosse «obbligatorio» ed «automatico», ossia non
subordinato a valutazioni discrezionali da parte del Governo. Il
comma 5-quinquies dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992 deve dunque
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui,
pure in presenza delle due condizioni sopra accennate (impossibilità
di coprire il fabbisogno finanziario con le misure di cui al comma
5-quater; qualificazione delle emergenze come aventi rilievo
nazionale) subordina l'accesso al Fondo nazionale di protezione
civile ad una valutazione «politica» dello Stato che lo rende
meramente possibile anzichè obbligatorio ed automatico.
13. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente alla introduzione del comma
5-quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992,
per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost. (in relazione alla materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»), nonchè del principio
costituzionale di leale collaborazione, nella parte in cui la norma
censurata rende «possibile» il ricorso al Fondo nazionale di
protezione civile solo a seguito di decisioni unilaterali affidate al
libero apprezzamento politico del Governo nazionale, anzichè
Prevedere che tali decisioni siano adottate a seguito di un
procedimento concertato al quale prendano parte pariteticamente lo
Stato e la Regione interessata.
13.1. - In subordine rispetto alle censure illustrate ai
precedenti parr. 7-11, nonchè in ulteriore subordine rispetto alla
censura illustrata al precedente par. 12, la Regione ricorrente
Ritiene che l'art. 5, comma 5-quinquies, primo periodo, della legge
n. 225 del 1992, sia costituzionalmente illegittimo per violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione tra gli enti che costituiscono la
Repubblica.
Quanto esposto nei paragrafi precedenti dovrebbe condurre a
ritenere la normativa impugnata costituzionalmente illegittima nel
suo complesso, dal momento che pone interamente a carico del bilancio
regionale le spese volte a sostenere gli interventi realizzati per
fronteggiare le situazioni di emergenza derivanti dagli eventi di cui
all'art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992. Le
argomentazioni già spese, inoltre, dovrebbero (in via subordinata)
condurre a ritenere incostituzionale, comunque, il meccanismo
previsto dall'art. 5, comma 5-quinquies, primo periodo, che non rende
«automatica» la possibilità di fruire del Fondo nazionale di
protezione civile ove le risorse di cui al precedente comma 5-quater
siano state reperite e non siano sufficienti, ovvero non possano
essere reperite. Tuttavia, nella denegata ipotesi in cui anche
quest'ultimo profilo di censura non fosse ritenuto fondato, il primo
periodo del citato comma 5-quinquies deve comunque essere ritenuto
costituzionalmente illegittimo perchè subordina la decisione circa
l'utilizzo del Fondo nazionale di protezione civile ad una decisione
unilaterale dello Stato, senza alcun coinvolgimento della Regione.
Tale disciplina viola evidentemente il principio di leale
collaborazione e lo statuto costituzionale della «chiamata in
sussidiarieta'» nelle materie di potestà legislativa concorrente,
così come ricostruito dalla giurisprudenza di questa Corte.
Come già illustrato al paragrafo precedente, l'utilizzazione del
Fondo nazionale di protezione civile, infatti, è subordinata,
innanzi tutto, disgiuntivamente alle seguenti condizioni: a) che
siano state percorse le strade indicate dal comma 5-quater (o che
esse non possano essere percorse, come correttamente evidenzia la
direttiva del Presidente del Consiglio più sopra citata); b) che sia
intervenuta la qualificazione, da parte del Governo, degli eventi
calamitosi in questione come di «rilevanza nazionale». In presenza di
queste condizioni, l'accesso al Fondo nazionale è consentito
soltanto a seguito di una valutazione «unilaterale», «politica» ed
«insindacabile» dello Stato.
13.2. - Per apprezzare l'illegittimità costituzionale della
normativa in esame da questo specifico punto di vista è necessario
procedere, innanzi tutto, alla sua collocazione nell'ambito del
riparto di competenze di cui all'art. 117, commi secondo, terzo e
quarto, cost. In base a quanto si è già sostenuto al par. 11.1, la
materia interessata dalla specifica disposizione di cui all'art. 5,
comma 5-quinquies, primo periodo - trattandosi di disciplina che
coordina la ripartizione degli oneri finanziari derivanti da eventi
catastrofici e regola le modalità di accesso alle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile - è evidentemente quella del
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
affidata, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., alla
competenza concorrente di Stato e regioni. L'art. 5, comma
5-quinquies, primo periodo, istituisce - come più sopra evidenziato
- una funzione amministrativa nella quale ha modo di esplicarsi la
discrezionalità delle scelte statali. Si tratta della decisione,
concernente la concessione o meno dell'accesso al Fondo nazionale di
protezione civile, ove sussistano le condizioni indicate sub a) e b).
Come è noto, a partire dalle sentt. nn. 303 del 2003 e 6 del
2004, la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto
costituzionalmente legittimo che la legge statale avochi al livello
centrale funzioni amministrative in materie differenti da quelle di
cui all'art. 117, secondo comma, Cost., soltanto ove venga rispettato
uno specifico «statuto» costituzionale, caratterizzato sia da
presupposti sostanziali (la sussistenza di esigenze unitarie) che da
obblighi procedurali (la necessità di prevedere forme di esercizio
della funzione che contemplino una «intesa» con la Regione
interessata).
La Regione Marche ritiene che l'art. 5, comma 5-quinquies, primo
periodo, della legge n. 225 del 1992 sia incostituzionale, in quanto
individua una funzione amministrativa discrezionale ove invece
avrebbe dovuto configurare un automatismo: questo punto è stato
illustrato nel precedente par. 12. Ove però si considerasse
costituzionalmente legittima la configurazione di questa funzione
amministrativa discrezionale, la ricorrente non nega la sussistenza
delle esigenze unitarie in grado di legittimare l'allocazione al
livello statale della funzione. Ritiene, però, che il modo in cui
l'esercizio della medesima sia stato disciplinato dalla legge statale
non rispetti lo «statuto» elaborato al riguardo dalla giurisprudenza
costituzionale.
Tra le altre, infatti, la sent. n. 6 del 2004 e la sent. n. 383
del 2005 hanno evidenziato, al di là di ogni possibile dubbio, come
le funzioni amministrative avocate dallo Stato in sussidiarietà
nelle materie di competenza concorrente ovvero residuale regionale,
devono essere esercitate mediante un procedimento che contempli una
«intesa forte» con la singola Regione interessata. Il punto è stato
efficacemente approfondito dalla recentissima sent. n. 33 del 2011,
che offre elementi di sicuro rilievo in relazione alla presente
questione di legittimità costituzionale.
In questa decisione, infatti, è stata ribadita l'esclusione
della «legittimità di una disciplina che ai fini del perfezionamento
dell'intesa contenga la "drastica previsione'' della decisività
della volontà di una sola parte, affermandosi, viceversa, la
necessità che il contenuto dell'atto sia frutto di una codecisione
paritaria e indicando, altresì, la necessità di prevedere - in caso
di dissenso - idonee procedure per consentire lo svolgimento di
reiterate trattative volte a superare le divergenze (sentenze n. 121
del 2010, n. 24 del 2007, n. 383 e n. 339 del 2005)». Inoltre, alla
stregua di queste indicazioni, è stata ritenuta conforme a
Costituzione una disciplina caratterizzata da «un procedimento che si
articola dapprima, attraverso la nomina di un comitato a composizione
paritaria il cui scopo è appunto quello di addivenire all'accordo, e
quindi, in caso di esito negativo, attraverso l'emanazione di un
decreto del Presidente della Repubblica adottato previa deliberazione
del Consiglio dei ministri cui prende parte il Presidente della
Regione interessata». Ciò in virtù delle seguenti considerazioni:
i) «in mancanza dell'accordo regionale, si determina non già
l'automatico trasferimento del potere decisorio in capo allo Stato,
bensì l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo
svolgimento di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un
soggetto terzo nominato dalle parli in modo paritario»; ii) «solo
laddove neppure in tale sede sia possibile addivenire ad un'intesa,
allora la decisione viene rimessa al Governo con il coinvolgimento,
peraltro, anche del Presidente della Regione»; iii) su questa
decisione, che «assume la forma del decreto del Presidente della
Repubblica si esercita, inoltre, la funzione di controllo tipica
dell'emanazione di tali atti, avverso i quali ben potranno essere
esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonchè eventualmente
il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto di
attribuzione» (cfr. in part. il par. 7.1.2. del Considerato in
diritto).
Queste considerazioni sono estremamente pertinenti in relazione
al caso di specie, perchè mostrano come le decisioni concernenti le
funzioni amministrative esercitate al livello statale nelle materie
diverse da quelle di competenza esclusiva di quest'ultimo devono
essere adottate mediante un procedimento concertato, caratterizzato
da una posizione paritaria di Stato e Regione interessata. Nella
vicenda che qui specificamente interessa ciò comporta che - ove la
Regione faccia richiesta di utilizzare il Fondo nazionale di
protezione civile per gli interventi realizzati o da realizzare nel
proprio territorio in conseguenza di un evento straordinario ai sensi
dell'art. 2, comma 1, lett. c), e dell'art. 5, comma 1, della legge
n. 225 del 1992, in presenza delle condizioni suddette, e lo Stato
invece intenda negare tale richiesta - la decisione finale (negativa
o positiva che sia) non possa essere presa unilateralmente da
quest'ultimo. Viceversa, per il caso in cui le parti non riescano a
trovare un accordo al riguardo, la legge dovrebbe prevedere
«l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo svolgimento
di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto
terzo nominato dalle parti in modo paritario», nonchè meccanismi
decisori «finali» che conservino la «equiordinazione» delle parti,
similmente a quella disciplina scrutinata con esito favorevole dalla
sent. n. 33 del 2011 - che prevede lo svolgersi della «funzione di
controllo tipica dell'emanazione» degli atti del Presidente della
Repubblica, nei confronti dei quali, peraltro, «ben potranno essere
esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonchè eventualmente
il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto di
attribuzione» (cfr. in part. il par. 7.12. del Considerato in
diritto).
Ora, la Regione Marche non intende sostenere che quello accennato
sia l'unico procedimento costituzionalmente legittimo per conseguire
lo scopo di superare le eventuali situazioni di stallo derivanti dal
mancato raggiungimento dell'intesa circa la concessione o meno della
possibilità di utilizzare il Fondo nazionale di protezione civile.
Ciò che però si ricava in termini evidenti dalla decisione appena
menzionata è che il procedimento che il legislatore statale
predisponga a questo specifico scopo deve necessariamente uniformarsi
ai principi che caratterizzano la disciplina brevemente richiamata
più sopra e che, come si è visto, hanno consentito alla medesima di
passare indenne il vaglio di costituzionalità. Il procedimento in
questione, dunque, una volta acclarata l'impossibilità di
raggiungere l'intesa nel confronto diretto tra le parti interessate,
deve individuare una ulteriore sede decisionale (ad esempio, un
comitato paritetico) rispettando il principio di parità delle parti
(statale e regionale) e, ove ritenga di affidare ulteriormente ad una
sola di esse (ossia al Governo) il potere di superare lo stallo
eventualmente prodottosi anche in questa sede, deve predispone
strumenti di controllo della correttezza (e del rispetto della leale
collaborazione) della decisione finale adottata che, ancora una
volta, si caratterizzino per la loro terzietà.
Come è agevole constatare, nulla di tutto ciò è previsto dalla
disciplina impugnata in questa sede, che si limita ad attribuire la
decisione circa la utilizzazione del Fondo al solo Governo. Si
tratta, dunque, della «secca» devoluzione ad una delle parti della
decisione. Nulla di più lontano da quella garanzia di «paritari
eta'» e di leale collaborazione (effettiva) che la giurisprudenza
costituzionale ha sempre tenuto a ribadire. Da ciò l'evidente
incostituzionalità della disciplina in questione anche sotto il
profilo appena considerato.
14. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater,
del d.l. n. 225 del 2010, così come convertito in legge dalla legge
n. 10 del 2011, limitatamente all'introduzione del comma 5-quinquies,
primo periodo, nell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, per
violazione degli arti 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. (in
relazione alla materia «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario»), nonchè del principio costituzionale di leale
collaborazione, nella parte in cui affida la qualificazione degli
eventi calamitosi come di «rilevanza nazionale» al libero
apprezzamento politico del Governo nazionale, anzichè prevedere che
tali decisioni siano adottate a seguito di un procedimento concertato
al quale prendano parte pariteticamente lo Stato e la Regione
interessata.
14.1. - In subordine rispetto alle censure illustrate ai
precedenti parr. 7-11, la Regione ricorrente ritiene, infine, che
l'art. 5, comma 5-quinquies, primo periodo, della legge n. 225 del
1992, sia costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonchè del principio di
leale collaborazione tra gli enti che costituiscono la Repubblica,
sotto un ulteriore profilo.
La disposizione in questione istituisce una funzione
amministrativa in una materia di competenza concorrente. Si tratta
della qualificazione degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lett.
c), e all'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, come di
«rilevanza nazionale»: qualificazione dalla quale dipende la
possibilità di accedere al Fondo nazionale di protezione civile.
Anche in questo caso la norma che affida al solo Stato lo svolgimento
della funzione amministrativa in questione è incostituzionale, per
le medesime ragioni illustrate nel par. 13. La giurisprudenza
costituzionale ha infatti chiarito che, nelle materie di competenza
concorrente la avocazione da parte dello Stato di una funzione
amministrativa può essere ritenuta costituzionalmente corretta solo
quando sussistano alcuni presupposti. Per quel che qui interessa, lo
svolgimento della funzione deve essere disciplinato in modo tale da
affidare la decisione ad una «intesa» con la Regione interessata.
Al riguardo - come già messo in luce nel paragrafo precedente -
rileva inoltre ciò che è stato affermato dalla sent. n. 33 del
2011, ossia che, quando vi sia dissenso tra le parti, il procedimento
predisposto dalla legge in questione deve individuare una ulteriore
sede decisionale (ad esempio, un comitato paritetico) rispettando il
principio di parità delle parti (statale e regionale) e, ove ritenga
di affidare ulteriormente ad una sola di esse (ossia al Governo) il
potere di superare lo stallo eventualmente prodottosi anche in questa
sede, deve predisporre strumenti di controllo della correttezza
politica (e del rispetto della leale collaborazione) della decisione
finale adottata che, ancora una volta, si caratterizzino per la loro
terzietà.
Come è agevole constatare, nulla di tutto ciò è previsto dalla
disciplina impugnata in questa sede, che si limita ad attribuire la
decisione circa la qualificazione dell'evento straordinario da cui è
scaturita l'emergenza al solo Governo. Si tratta, dunque, della
«secca» devoluzione ad una delle parti della decisione. Nulla di più
lontano da quella garanzia di «paritari eta'» e di leale
collaborazione (effettiva) che la giurisprudenza costituzionale ha
sempre tenuto a ribadire. Da ciò l'evidente incostituzionalità
della disciplina in questione anche sotto il profilo appena
considerato.

P. Q. M.

Si chiede che questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento
del presente ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di
interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e
alle famiglie), come convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui ha introdotto i
nuovi commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24
febbraio 1992, n. 225, nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Roma, addì 22 aprile 2011

Avv. Grassi