1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 21-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 273 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2003
Ordinanza emessa il 14 febbraio 2003 dal tribunale di Bologna nel procedimento penale a carico di Kalifa Wisam Straniero - Espulsione amministrativa - Reato di trattenimento nel territorio dello Stato in violazione dell'ordine di allontanamento, entro il termine di cinque giorni, impartito dal questore - Arresto obbligatorio in flagranza - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi di reato piu' gravi. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-quinquies, aggiunto dalla legge 30 luglio 2002, n. 189. - Costituzione, art. 3. (003C0481) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 21-5-2003)

IL TRIBUNALE

Sulla richiesta del p.m.di convalida dell'arresto di Kalifa Wisam
nato il 23 dicembre 1981 a Tripoli (Libia), arrestato a Bologna il 13
febbraio 2003 ai sensi dell'art. 14, comma 5-quinquies d.lgs.
n. 286/1998 - come modificato dalla legge n. 189/2002, per la
contravvenzione prevista e punita dall'art. 14, comma 5-ter stessa
legge;
premesso che l'arrestato è stato colpito da provvedimento di
espulsione del Prefetto di Bologna in data 10 dicembre 2002 e in pari
data il questore di Bologna gli ha ordinato di allontanarsi dal
territorio dello Stato entro 5 giorni, ai sensi dell'art. 14, comma
5-bis d.lgs. n. 286/1998, come modificato dalla legge n. 189/02;
dato atto che l'arrestato è privo di documenti di
identificazione validi ed è stato sottoposto a rilievi
dattiloscopici per la sua identificazione, in base ai quali si è
accertato che lo stesso è stato denunciato dalla questura di Bologna
il 2 settembre 2002 per furto aggravato e l'arrestato ha ammesso il
fatto, dichiarando che si era trattato del furto di un panino alla
Coop (non ci sono emergenze processuali che smentiscano tale
affermazione);
osservato che:
il decreto legislativo n. 286/1998 come recentemente modificato
dalla legge n. 189/2002 prevede l'espulsione dello straniero che sia
entrato nel territorio dello stato sottraendosi ai controlli di
frontiera o vi si sia trattenuto senza permesso di soggiorno valido
(art. 13, comma 2, lett. A-B);
l'espulsione è disposta dal prefetto ed è sempre eseguita dal
questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica (art. 13, comma 4), salvo nei casi concernenti lo straniero
il cui permesso di soggiorno sia scaduto da più di sessanta giorni e
non ne sia stato chiesto il rinnovo, per il quale l'espulsione
eseguita mediante accompagnamento alla frontiera viene sostituita
dall'intimazione a lasciare il territorio dello stato entro 15 giorni
(art. 13, comma 5);
la regola fissata dal comma 4, dell'art. 13 può essere
derogata quando non è possibile eseguire con immediatezza
l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il
respingimento, perchè occorre procedere al soccorso dello straniero,
accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o
nazionalità, ovvero all'acquisizione di documenti per il viaggio,
ovvero per l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto
idoneo (art. 14, comma 1);
in tal caso il questore dispone che lo straniero sia trattenuto
per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza
temporanea e assistenza più vicino;
come rimedio ulteriore ed estremo, qualora non sia stato
possibile trattenere lo straniero nel centro, o trattenerlo
ulteriormente (essendo decorso il termine massimo di giorni 30+30 di
cui al comma 5 dell'art. 14), il questore ordina allo straniero di
lasciare il territorio dello stato entro 5 giorni (art. 14, comma
5-bis);
orbene, implicitamente confermando che la clandestinità in sè
non è reato ma solo l'inottemperanza al relativo provvedimento di
espulsione, il legislatore ha contemplato diverse ipotesi
sanzionatorie per l'inosservanza dei diversi tipi di espulsione;
la disobbedienza che si realizzi per la prima volta, di regola,
è un illecito contravvenzionale (l'eccezione è costituita dalla
trasgressione all'espulsione disposta dal giudice a titolo di
sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione; art. 16, commi 1
e 5); le condotte sanzionate sono il rientro nel territorio dello
stato senza speciale autorizzazione del ministero dell'interno
(art. 13, comma 13) e il trattenimento ingiustificato nel territorio
dello stato in violazione dell'ordine impartita dal questore ai sensi
dell'art. 14 comma 5-bis; per entrambe le contravvenzioni la pena
prevista è l'arresto da sei mesi ad un anno ed è previsto che si
proceda a nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera
(art. 13, comma 13 in fine e art. 14 comma 5-ter in fine);
la reiterazione della condotta disobbediente (ovverosia il
rientro dello straniero già denunciato per il reato di cui
all'art. 13, comma 13 o il rinvenimento nel territorio dello Stato
dello straniero espulso ai sensi dell'art. 14, comma 5-ter) realizza
un delitto, punito con la reclusione da 1 a 4 anni (art. 13, comma
13-bis, in fine e art. 14, comma 5-quater);
quanto agli aspetti processuali, gli art. 13 e 14 prevedono per
i reati in ciascuno di essi contemplati rispettivamente l'arresto
facoltativo in flagranza (art. 13 comma 13-ter; per le violazione
dell'art. 13-bis è consentito anche il fermo fuori dei casi di
flagranza) e l'arresto obbligatorio (art. 14 comma 5-quinquies) e
sempre il rito direttissimo;
ritenuto che:
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 comma
5-quinquies nella parte in cui prevede come obbligatorio l'arresto
per il reato di cui al comma 5-ter appare non manifestamente
infondata e rilevante e va sollevata d'ufficio per le ragioni che
seguono, con riferimento ai parametri costituzionali di cui
all'art. 3 Cost.; i reati contravvenzionali previsti dagli art. 13 e
14 rivestono quanto meno pari gravità; infatti sono sanzionati con
la medesima pena edittale, prevedono identiche conseguenze sul piano
amministrativo (nuova espulsione con accompagnamento alla frontiera)
e penale (lo straniero che, dopo essere stato denunciato per la
contravvenzione, viene nuovamente colto nel territorio dello Stato
commette un delitto punito con la reclusione da 1 a 4 anni) in caso
di reiterazione della condotta;
in realtà, a ben vedere, la condotta descritta all'art. 14,
comma 5-ter appare meno grave di quella di cui all'art. 13 comma 13;
in quest'ultimo caso lo straniero che, dopo essere stato accompagnato
coattivamente alla frontiera a mezzo della forza pubblica e
fisicamente espulso dal territorio dello Stato, vi rientra, pone in
essere una condotta attiva di trasgressione non solo ad un ordine
legalmente dato ma anche ad attività che hanno impegnato lo Stato
con risorse umane e materiali, e ha quindi mostrato un atteggiamento
volitivo particolarmente forte; la condotta di cui all'ari 14 comma
5ter è invece meramente omissiva, nel senso che lo straniero
«intimato» si limita a non adempiere l'ordine e a non presentarsi
alla frontiera nel termine indicato, atteggiamento che è compatibile
anche con la semplice colpa;
se è dunque corretto ritenere che la contravvenzione di cui
all'art. 14 comma 5-ter è di gravità pari o addirittura minore
rispetto a quella di cui all'art. 13 comma 13 non vi è alcuna
ragione che giustifichi la previsione di un arresto obbligatorio nel
primo caso e facoltativo nel secondo; ma v'è di più, l'art. 13
comma 13-ter prevede come facoltativo l'arresto anche in caso di
commissione di uno dei delitti previsti dal precedente comma 13-bis;
e fra essi, oltre a quello dello straniero che, già denunciato per
la contravvenzione di cui al comma 13 e nuovamente espulso con nuovo
accompagnamento alla frontiera, sia rientrato nel territorio dello
Stato, vi è anche quello di violazione dell'espulsione disposta dal
giudice; orbene, tale espulsione ai sensi dell'art. 16 del decreto
può essere disposta con la sentenza, come sanzione sostitutiva di
condanna per reato non colposo ad una pena detentiva entro il limite
di due anni, e quindi anche in relazione a soggetti che hanno
dimostrato già, in concreto, di essere pericolosi, tenuto conto
dell'entità della condanna loro inflitta; non vi è alcun dubbio che
tali soggetti debbano essere ritenuti più pericolosi e il loro
reingresso nel territorio dello Stato più allarmante del semplice
permanere di uno straniero la cui unica «colpa» è quella di avere
trasgredito ad un ordine del questore che gli intimava di uscire
dallo Stato entro 5 giorni;
sembra pertanto indiscutibile che nel sistema degli art. 13 e
14 il legislatore abbia trattato in maniera difforme situazioni
quanto meno uguali (prevedendo l'arresto obbligatorio per la
contravvenzione di cui all'art. 14, comma 5-ter e quello facoltativo
per la contravvenzione di cui all'art. 13, comma 13 e maniera più
grave reati di minore gravità (la contravvenzione di cui all'art.
14, comma 5-ter rispetto ai delitti di cui all'art. 13 comma 13-bis);
peraltro l'arresto obbligatorio è istituto riservato,
nell'attuale ordinamento, solo ai delitti e fra essi a quelli
particolarmente gravi indicati nell'art. 380 c.p.p.; nessuna
contravvenzione prevede l'arresto obbligatorio e solo una (art. 6
decreto legislativo n. 122/1993 convertito in legge n. 205/1993) lo
consente come facoltà; anche in tale ultima ipotesi, inoltre, la
condotta che viene sanzionata in via preprocessuale con l'arresto in
flagranza appare di notevole pericolosità sociale (porto nelle
pubbliche riunioni di armi o strumenti atti ad offendere e porto di
armi o strumenti atti ad offendere per ragioni di odio razziale,
etnico, ecc.) in confronto alla condotta di chi contravviene
all'obbligo del questore di lasciare il territorio dello Stato entro
5 giorni;
nè la disparità di trattamento sembra trovare alcuna
giustificazione di natura processuale o di politica criminale;
infatti da un lato, poichè nel nostro ordinamento è
consentito procedere nella contumacia dell'imputato, non appare
necessario garantirne fisicamente la presenza di fronte al giudice,
nè l'obbligatorietà dell'arresto è necessariamente collegata al
rito processuale adottabile (rito direttissimo), giacchè lo stesso
decreto legislativo n. 286/1998 prevede il rito direttissimo
obbligatorio anche per i reati di cui all'art. 13 commi 13-bis e
13-ter, per i quali - come detto - l'arresto è facoltativo, in tal
modo introducendo una deroga al generale principio secondo cui
l'adozione del rito direttissimo è generalmente collegata
all'arresto (peraltro già il comma 5 dell'art. 449 c.p.p prevede una
ipotesi diversa di rito direttissimo, collegato alla confessione
dell'imputato e non all'avvenuto arresto; analogamente l'art. 12-bis
decreto-legge n. 816/1992 n. 302 stabilisce che per i reati
concernenti le armi e gli esplosivi il pubblico ministero procede al
giudizio direttissimo anche fuori dei casi previsti dagli art. 449 e
558 c.p.p.);
per quanto concerne le eventuali ragioni di politica criminale
perseguite dal legislatore, va rammentato che la ratio della norma
incriminatrice è quella di sanzionare un soggetto che si è
sottratto all'esecuzione volontaria di un ordine dell'autorità,
ordine che è stato emanato perchè egli si trova bensì in una
condizione soggettiva particolare (senza documenti di identificazione
e dunque non passibile di espulsione coatta verso un determinato
stato) ma in sè non illecita, non integrando alcuna ipotesi di reato
l'essere clandestino e non identificato; inoltre, scegliendo il reato
di natura contravvenzionale (del resto conformemente ad altre
fattispecie analoghe; v. art. 650 c.p. e art. 2 legge n. 1423/1956)
lo stesso legislatore ha qualificato la condotta in termini di minore
gravità, rendendo anche impossibile l'adozione di qualunque misura
cautelare; è ben vero che nella sfera della discrezionalità
legislativa rientrano le scelte sulla qualità e quantità delle
sanzioni e sui presupposti di applicabilità delle misure cautelari e
precautelari, ma è altrettanto vero che l'uso della discrezionalità
legislativa può essere censurato sotto il profilo della legittimità
costituzionale nei casi in cui non sia stato rispettato il limite
della ragionevolezza (cfr. Sentenze Corte cost. nn. 26/1979,
103/1982, 409/1989, 341/1994; secondo Corte cost. n. 53/1958 «non si
compiono valutazioni di natura politica e nemmeno si controlla l'uso
del potere discrezionale del legislatore se si dichiara che il
principio dell'uguaglianza è violato quando il legislatore
assoggetta ad una indiscriminata disciplina situazioni che esso
stesso considera e dichiara diverse»);
nè può dubitarsi che il principio di uguaglianza, nonostante
il riferimento letterale dell'art. 3 cost. ai «cittadini», debba
ritenersi esteso anche agli stranieri, allorchè si tratti della
tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (corte cost. 104/1969);
nella fattispecie concreta la questione è anche rilevante;
infatti Kalifa Wisam è stato privato della libertà personale a
seguito di arresto obbligatorio, a prescindere da qualunque
valutazione di pericolosità personale (che nella fattispecie non
sussisteva, trattandosi di soggetto privo di pregiudizi rilevanti per
la violazione dell'art. 14 comma 5-ter e condotto avanti al giudice
per la convalida dell'arresto e il giudizio direttissimo ai sensi
dell'art. 558 c.p.p.;
la circostanza che la mancata convalida dell'arresto del
prevenuto nel termine previsto dagli art. 558 e 391 u.co. c.p.p.
determinerà la caducazione della misura, non può influire sulla
rilevanza della questione di legittimità, come puntualmente
osservato dalla Corte cost. con sentenza n. 54/1993 nella quale si
legge «il provvedimento di liberazione dell'arrestato era imposto
dalla disposizione dell'art. 391 settimo comma ultima parte del
codice di rito ...poichè tale disposizione ricollega la perdita di
efficacia dell'arresto alla carenza, per qualsiasi ragione, di un
provvedimento positivo di convalida nello stesso termine, è ovvio
che 1'impossibilità di rispettarlo conseguente all'elevazione della
questione comportava (o avrebbe di lì a poco ineludibilmente
comportato) l'intervento di tale autonoma causa di carenza di valido
titolo di detenzione, a prescindere dall'esaurimento del procedimento
di convalida, che... era stato contestualmente sospeso. Tale
procedimento non può perciò ritenersi esaurito, nè di esso i
giudici si sono spogliati: e la sua persistenza nonostante la
liberazione trova ragione nell'interesse generale ad una pronuncia
sulla legittimità dell'arresto, che ha pur sempre determinato una
privazione della libertà. La rilevanza della questione, dunque,
permane, trattandosi di stabilire se la liberazione dell'arrestato
debba considerarsi conseguente all'applicazione dell'art. 391 settimo
comma, ovvero, più radicalmente, alla caducazione con effetto
retroattivo della disposizione in base alla quale gli arresti furono
eseguiti».
Sulla base delle considerazioni fin qui svolte la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-quinquies d.lgs.
n. 286/1998 come modificato dalla legge n. 189/2002, nella parte in
cui prevede come obbligatorio l'arresto per il reato previsto dal
comma 5-ter, in relazione all'art. 3 della costituzione appare non
manifestamente infondata e rilevante.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953:
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante nel presente
giudizio la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
comma 5-quinquies d.lgs. n. 286/1998 come modificato dalla legge
n. 189/2002 per contrasto con l'art. 3 Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 14 febbraio 2003
Il giudice: Zavatti
03C0481