1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 27-12-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 novembre - 10 dicembre 2007
Ricorso per questioni di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 dicembre 2007 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Depositi di gas di petrolio liquefatto (GPL) con capacita' non superiore a 13 m.c. - Installazione di nuovi depositi - Comunicazione all'ufficio urbanistico del Comune di competenza, con allegazione di dati e documenti - Ricorso del Governo - Lamentata eccessiva onerosita' della documentazione a corredo - Denunciata violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di semplificazione dell'attivita' amministrativa, disparita' di trattamento rispetto al restante territorio nazionale, lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica e di concorrenza, lesione della competenza statale in materia di concorrenza. - Legge della Regione Abruzzo 1° ottobre 2007, n. 34, art. 39. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117, comma secondo, lett. e); d.lgs. 22 febbraio 2006, n. 128, art. 17; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 1, comma 2; d.P.R. 12 aprile 2006, n. 214. Energia - Norme della Regione Abruzzo - Costruzione ed esercizio di impianti solari fotovoltaici ad una distanza minima di 500 m. da ogni abitazione - Facolta' attribuita ai soli soggetti pubblici - Moratoria per la realizzazione degli impianti nei centri urbani - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevolezza e irrazionalita' dell'esclusione dei soggetti privati, ostacolo al raggiungimento degli obiettivi europei in materia di sviluppo delle fonti rinnovabili, surrettizia istituzione della disciplina di «servitu' di fotovoltaico» - Denunciata disparita' di trattamento, violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, violazione della libera concorrenza nel mercato dell'energia, violazione dei principi fondamentali nella materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di competenza concorrente, violazione degli impegni internazionali assunti dallo Stato e delle norme comunitarie, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Abruzzo 1° ottobre 2007, n. 34, art. 74. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi primo, secondo, lett. a), e), i), e terzo; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, comma 7, lett. c) e d); d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, artt. 7 e 10, comma 3; decreto del ministro dello sviluppo economico 28 luglio 2005; decreto del ministro dello sviluppo economico 6 febbraio 2006; decreto del ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007; protocollo di Kyoto 11 dicembre 1997, ratificato con legge 1° giugno 2002, n. 120; direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001; direttiva 2006/32/CE del 5 aprile 2006. (007C1404) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 27-12-2007)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri in carica, rapp.
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici ha
legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Contro la Regione
Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica
con sede in L'Aquila, per la declaratoria di incostituzionalità e
conseguente annullamento dell'art. 39 e dell'art. 74 della legge
della Regione Abruzzo del 1° ottobre 2007, n. 34, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della regione n. 6 straordinario del giorno 5
ottobre 2007 recante «Disposizioni di adeguamento normativo e per il
funzionamento delle strutture» per contrasto con gli artt. 3, 41, 97
e 117, commi primo, secondo, lettera a), lettera e) e lettera l), e
terzo della Costituzione e a ciò a seguito della determinazione del
Consiglio dei ministri di impugnativa della predetta legge regionale,
assunta nella seduta del 16 novembre 2007.
1. - Nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 6
straordinario del 1° ottobre 2007, risulta pubblicata la legge
regionale 1° ottobre 2007, n. 34, recante «Disposizioni di
adeguamento normativo e per il funzionamento delle strutture».
L'art. 39 della legge regionale in esame apporta modifiche alla legge
regionale 25 giugno 2007, n. 16, e contiene una serie di disposizioni
che, per migliore comprensione e completezza, vengono qui riportate.
Art. 39.
Modifiche alla l.r. n. 16/2007
1. - L'art. 2 della l.r. 25 giugno 2007, n. 16 (Monitoraggio dei
depositi di gas di petrolio liquefatto (g.p.l.) con capacità
complessiva non superiore a 13 mc. e conseguenti misure applicative
dei principi di salvaguardia e controllo di cui al d.m. 23 settembre
2004 nonchè di quelli introdotti dal d.m. n. 329/2004 del Ministero
delle attività produttive) è sostituito dal seguente:«Art. 2.
(Comunicazione di nuove installazioni) - 1. Dalla data di entrata in
vigore della presente legge, i soggetti che intendono installare
nuovi depositi di GPL, con capacità complessiva non superiore ai 13
mc. inoltrano semplice comunicazione all'ufficio urbanistico del
comune di competenza. La comunicazione è corredata dalla seguente
comunicazione:
a) indicazione del soggetto installante;
b) località ed ubicazione del deposito;
c) progetto esecutivo con dettagliata indicazione dei presidi di
protezione posti a tutela del manufatto a firma di un progettista
abilitato; il progetto non è necessario per serbatoi fissi di
capacità complessiva non superiore a 5 mc.
d) dichiarazione della ditta richiedente ovvero di altro
soggetto abilitato che il manufatto rientra nella tipologia degli
apparecchi di cui al d.lgs. 25 febbraio 2000, n. 93 relativo:
Attuazione della direttiva 97/23/CE in materia di attrezzature a
pressione;
c) dichiarazione dell'interessato di aver già inviato,
all'Assessorato regionale alla sanità, i dati e la documentazione
previsti ed indicati dalle lett. da a) a d) del presente articolo.
2. In caso di omessa dichiarazione di cui alla lett. e),
l'amministrazione comunale provvede ad inviare i dati e la
documentazione all'Assessorato regionale alla sanità.
3. In caso di omessa comunicazione dei dati di cui al comma 1, lett.
a), b), c), d) l'Assessorato alla Sanità procede d'ufficio per il
tramite del proprio servizio a reperire i dati necessari».
2. Al comma 1 dell'art. 4 della l.r. n. 16/2007 le parole da «nonchè
quelle» fino a «Attività Produttive» sono soppresse.
2. - Con riferimento alla legge regionale n. 16 del 2007 (ora
modificata dall'art. 39 della legge regionale n. 34 dello stesso
anno), si fa presente che con ricorso a codesta Corte, depositato in
cancelleria il 17 settembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 30 del 10 ottobre 2007, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha già denunciato per sospetta
illegittimità costituzionale gli articoli 2, comma 2; 3, 4, comma 2,
5 e 6, in relazione agli art. 3, 41, 97 e 117, secondo comma, della
Costituzione.
Tale impugnazione si è a suo tempo resa necessaria perchè la citata
(legge regionale n. 16/07, ponendosi in contrasto con gli articoli
della Costituzione sopraindicati, ha previsto l'obbligo di denuncia
di inizio di attività (DIA) per i serbatoi di gas di petrolio
liquefatto (g.p.l.) di capacità complessiva non superiore a 13 metri
cubi, l'obbligo della redazione del progetto ai fini delle
disposizioni relative alla prevenzione degli incendi, nonchè
l'obbligo di presentazione di una notevole quantità di documenti da
allegare alla DIA.
3. - L'art. 39 della legge regionale n. 34/2007 con le modifiche
apportate all'art. 2 della legge regionale n. 16/2007 sostituisce
l'obbligo di denuncia di inizio dell'attività di installazione di
nuovi depositi di GPL con quello di comunicazione. Esso, tuttavia,
lascia assolutamente uguali il numero e il tipo di dichiarazione e di
documenti che è necessario allegare a tale dichiarazione.
Detto art. 39, pertanto, mentre recepisce il rilievo, formulato dal
Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso innanzi a codesta
Corte, in merito all'incostituzionalità dell'obbligo della DIA, per
altro verso non alleggerisce l'onerosa necessità di produrre una
corposa documentazione.
La modifica normativa, pertanto, mentre per un verso elimina una
denunciata censura di incostituzionalità, precisamente nella parte
in cui trasforma l'obbligo di denuncia in quello di comunicazione,
per altro verso non si sottrae ai dubbi di illegittimità, nella
parte in cui non modifica la documentazione richiesta a corredo della
comunicazione. Anche per il comma 1 dell'art. 39 della citata legge
regionale n. 34/2007, quindi, vale l'osservazione formulata nei
confronti dell'art. 2 della già impugnata legge regionale
n. 16/2007, ossia che tale disposizione si pone in contrasto con
principi fondamentali della normativa statale e con l'art. 97 della
Costituzione il quale prevede che tutta la pubblica amministrazione
deve operare in attuazione del principio di buon andamento e di
semplificazione dell'azione amministrativa.
Nella fattispecie, invero, si riscontra un evidente contrasto sia con
l'art. 17 del d.lgs. n. 128/2006, il quale dispone che
l'installazione dei depositi di GPL è considerata, ai fini
urbanistici ed edilizi, un'attività edilizia libera, sia con l'art.
1, comma 2 della legge n. 241/1990 che prevede il generale e
fondamentale principio del divieto di aggravio del procedimento
amministrativo. A ciò si aggiunga che la notevole corposità della
documentazione richiesta comporta oneri burocratici gravosi per i
soggetti operanti nella Regione Abruzzo, con evidente disparità di
trattamento rispetto alle aziende che distribuiscono gpl nelle altre
zone del territorio nazionale, in violazione sia dell'articolo 3
Cost., sia dei principi di libertà di iniziativa economica di cui
all'art.41 Cost., sia conseguentemente del principio di concorrenza
la cui tutela è riservata alla competenza esclusiva statale ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione.
Per quanto concerne, in particolare, l'articolo 39, comma 1, lett.
c), della legge in esame, relativo al «progetto esecutivo» occorre
inoltre sottolineare che in ambito nazionale il d.P.R. n. 214/2006 ha
eliminato l'obbligo di adempimento ai fini della normativa di
prevenzione incendi di serbatoi di gpl, tenendo conto di evidenti
necessità di semplificazione e snellimento amministrativo, in
coerenza con i principi affermati dalla legge n. 241/1990 e
successive modificazioni, e con la specifica normativa nazionale del
settore di recente emanazione. Risultano dunque evidenti il contrasto
con la legislazione nazionale e la conseguente lesione dei sottesi
principi costituzionali.
4. - La legge della Regione Abruzzo n. 34 del 1° ottobre 2007,
inoltre, contiene anche un'altra norma che appare sospetta di
incostituzionalità e per la quale pertanto si propone ricorso a
codesta Corte costituzionale. Trattasi dell'art. 74, il cui testo
viene qui riportato.
Art. 74.
Realizzazione di impianti di produzione ad energia tramite
conversione fotovoltaica
1. - La Regione Abruzzo al fine di conservare i luoghi urbani e
rurali e garantire una migliore qualità della vita quale corretto
rapporto tra ambiente interno inteso quale abitazione, ed ambiente
esterno, inteso quale luogo circostante l'abitazione, consente, nel
rispetto delle normative vigenti, a soggetti pubblici la
realizzazione di impianti di produzione ad energia tramite
conversione fotovoltaica ad una distanza minima di 500 m. da ogni
abitazione.
L'articolo 74 della legge in esame disciplina le modalità per la
costituzione e l'esercizio degli impianti solari fotavoltaici ed
introduce, ai fini della salvaguardia di talune finalità di
conservazione dei luoghi urbani e rurali richiamate nella prima parte
dello stesso articolo, le seguenti previsioni:
a) per i soggetti pubblici è consentita la realizzazione di
impianti fotovoltaici purchè a una distanza minima di 0,5 Km. da
ogni abitazione;
b) per gli altri soggetti, non è prevista alcuna disciplina:
pertanto ai soggetti privati sembra integralmente preclusa la
realizzazione degli impianti.
Tale irragionevole ed irrazionale esclusione dei soggetti privati da
coloro che possono realizzare impianti fotovoltaici, peraltro,
configura una ingiustificata disparità di trattamento, violando gli
articoli 3 e 97 della Costituzione. La preclusione di cui sopra,
inoltre, fa sì che la norma contrasti con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, poichè limita il libero accesso al
mercato dell'energia, creando uno squilibrio nella concorrenza fra i
diversi modi di produzione della stessa.
Con l'occasione, si osserva che la disposizione in esame introduce
(una moratoria per la realizzazione di tali impianti in tutti i
centri urbani (verosimilmente, perchè in questi risulta di difficile
applicazione la condizione della distanza di 0,5 Km da ogni
abitazione). Ad ogni modo, la materia in cui ricade la disciplina
dell'art. 74 della legge in esame - produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia - rientra nella competenza
concorrente regionale, in cui lo Stato deve emanare i principi
fondamentali. Con riferimento alla produzione di energia derivante da
fonti rinnovabili, i principi fondamentali possono essere
rintracciati nel d.lgs. n. 387/2003, recante «Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita».
Tale decreto, oltre a promuovere un maggior contributo delle fonti
energetiche rinnovabii alla produzione di elettricità nel relativo
mercato italiano e comunitario, favorisce lo sviluppo di impianti di
microgenerazione elettrica alimentati da fonti rinnovabili.
L'articolo 7 dello stesso decreto detta disposizioni specifiche per
il «solare»e prevede che il Ministero dello sviluppo economico, di
concerto con il Ministero dell'ambiente, d'intesa con la Conferenza
unificata, adotti uno o più decreti con i quali sono definiti i
criteri per l'incentivazione della produzione di energia elettrica
dalla fonte solare.
In attuazione di tale disposizione è stato emanata una serie di
decreti ministeriali, l'ultimo dei quali, il d.m. de1 19 febbraio
2007, prevede che:
gli impianti fotovoltaici possono essere realizzati anche
disponendo i relativi moduli sugli edifici;
gli impianti fotovoltaici con moduli collocati secondo criteri
di integrazione architettonica o funzionale su elementi di arredo
urbano e viario, superfici esterne degli involucri di edifici,
fabbricati e strutture edilizie di qualsiasi funzione e destinazione,
non ricadenti in aree naturali protette non sono assoggettati a
procedura di valutazione di impatto ambientale in ragione dei
predetti criteri di integrazione,
è privilegiata l'incentivazione di impianti fotovoltaici i cui
moduli sono posizionati o integrati nelle superfici esterne degli
involucri degli edifici e negli elementi di arredo urbano e viario,
tenendo tuttavia conto anche dei maggiori costi degli impianti di
piccola potenza, nonchè di alcune applicazioni specifiche;
possono beneficiare delle tariffe agevolate:
a) le persone fisiche;
b) le persone giuridiche;
c) i soggetti pubblici;
d) i condomini di unità abitative e/o di edifici.
Tali disposizioni, come risulta evidente, non possono non essere
considerate principi fondamentali in materia di produzione di energia
da fonti rinnovabli.
L'art.10, comma 3, del d.lgs. n. 387/2003, inoltre, con riferimento
agli obiettivi regionali, prevede espressamente che le regioni
possono adottare misure per promuovere l'aumento del consumo di
elettricità da fonti rinnovabili nei rispettivi territori,
aggiuntive rispetto a quelle nazionali.
Viceversa, l'impugnata norma introdotta dal legislatore regionale si
muove in senso limitativo e riduttivo rispetto alla normativa
nazionale vigente.
Così come formulata, invero, la norma regionale incide sulla materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»
rientrante nella competenza legislativa concorrente delle regioni, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, violando i
principi fondamentali in materia di cui al d.lgs. n. 387/2003,
recante «Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita» in particolare gli
articoli 7 e 10, nonchè i decreti ministeriali 28 luglio 2005, 6
febbraio 2006 e 19 febbraio 2007.
La norma censurata, inoltre, contrasta con l'art. 117, commi primo e
secondo, lettera a), della Costituzione, perchè impedisce di fatto
il raggiungimento dell'obiettivo di incremento della produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, perseguito dallo Stato in
attuazione di specifici impegni internazionali (prot. di Kyoto 11
dicembre 1997, ratificato con legge 1° giugno 2002, n. 120) e
comunitari (direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001, direttiva
2006/32/CE, direttiva 2006/32/CE). In particolare, la moratoria
introduttiva potrebbe alla mancata realizzazione degli impianti
fotovoltaici, previsti per concorrere al raggiungimento
dell'obiettivo di cui all'art. 7, comma 2, lett. e), del d.lgs.
n. 387/2003. Il decreto legislativo prevede infatti che, con decreto
ministeriale, sia individuato l'obiettivo della potenza nominale da
installare a livello nazionale, per concorrere al raggiungimento
degli obiettivi europei in materia di sviluppo delle fonti
rinnovabili. Appare pertanto chiaro che la moratoria generale
introdotta dalla Regione Abruzzo con la norma citata, rende di
difficile raggiungimento l'obiettivo italiano, quantificato con
decreto ministeriale del 19 febbraio 2007 e pari a 3.000 MW entro
l'anno 2016.
Si rappresenta infine che la norma in esame, così come formulata,
consentendo ai soggetti pubblici di realizzare impianti per la
produzione ad energia tramite la conversione fotovoltaica ad una
distanza minima di 500 m. da ogni abitazione (intesa, ai sensi dello
stesso articolo, quale ambiente interno, istituisce implicitamente la
disciplina di una servitù di «fotovoltaico». La norma, infatti,
distingue tra ambiente interno, inteso quale abitazione, ed ambiente
esterno, inteso quale luogo circostante l'abitazione, e autorizza i
soggetti pubblici ad installare i suddetti impianti a una distanza
minima di 500 metri da ogni abitazione, nel rispetto delle normative
vigenti. Il soggetto pubblico quindi potrebbe, di fatto, incidere
sulla proprietà privata, obbligando a dare il passaggio sulla
proprietà altrui, e disciplinando così materie, quali la proprietà
e la servitù, riservate in via esclusiva dall'art. 117, secondo
comma, lett i) della Costituzione, al legislatore nazionale che, in
situazioni non dissimili, ha tra l'altro già previsto e disciplinato
con l'art. 1056 del codice civile la disciplina del passaggio di
condutture elettriche, e con il titolo III, capo II, del r.d.
n. 1775/1933 (articoli da 119 a 129), le servitù di elettrodotto.
Così disponendo, quindi, la norma regionale invade la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile,
violando l'art. 117, secondo comma, lett. i) della Costituzione.

P. Q. M.
Chiede che codesta Corte costituzionale voglia dichiarare
illegittimi e quindi annullare gli articoli 39 e 74 della legge della
Regione Abruzzo n. 34 del 5 ottobre 2007.
Si depositeranno con l'originale notificato del presente ricorso:
1) estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri del
16 novembre 2007 e della relazione allegata al verbale;
2) copia della legge regionale impugnata.
Roma, addì 30 novembre 2007
L'Avvocato dello Stato: Enrico Arena