1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 12-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 276 ORDINANZA 3 - 6 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Elezioni - Cariche elettive comunali e provinciali - Incompatibilita' o decadenza - Pendenza di una lite civile o amministrativa - Esclusione dell'incompatibilita' per le cause in materia tributaria e non anche per quelle di opposizione a sanzioni amministrative ex lege 681/1989 - Asserita violazione del diritto all'elettorato passivo e alla tutela giurisdizionale dell'eletto - Insussistenza - Manifesta infondatezza della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 63, comma 1, n. 4. - Costituzione, artt. 3, 24 e 51. (T-120276) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 12-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 63,
comma 1, numero 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
promosso dalla Corte d'appello di Trieste, nel procedimento vertente
tra P. P. e B. E. ed altri, con ordinanza del 1° febbraio 2012,
iscritta al n. 128 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2012 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio - promosso da un cittadino
elettore nei confronti del Sindaco di Azzano Decimo, per accertarne
l'incompatibilità sopravvenuta a mantenere tale carica e per
dichiararne la decadenza, in ragione della opposizione, da lui
proposta davanti al Giudice di pace di Pordenone, alla sanzione
amministrativa irrogatagli dalla Polizia municipale dello stesso
Comune per violazione del codice della strada - la Corte d'appello di
Trieste, con ordinanza emessa il 1° febbraio 2012, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'articolo 63, comma 1,
numero 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), per contrasto con
gli articoli 3, 51 e 24 della Costituzione, «nella parte in cui esso
non esclude [recte: "nella parte in cui esso esclude"] le cause di
opposizione ex lege 681/1989 dal novero di quelle che non determinano
la decadenza ovvero l'incompatibilità al pari di quelle tributarie»;
che - descritte analiticamente le vicende processuali che hanno
condotto, da un lato, il Tribunale ordinario di Pordenone ad
accogliere il ricorso in primo grado e, dall'altro lato, alla
riassunzione del giudizio di appello a seguito della cassazione, da
parte della Suprema Corte, della sentenza con cui la medesima Corte
d'appello aveva dichiarato l'estinzione del giudizio elettorale per
mancata integrazione del contraddittorio con altri soggetti - la
rimettente osserva che la legislazione in materia di incompatibilità
degli amministratori locali, nell'ipotesi di lite pendente, ha
progressivamente circoscritto l'ambito di applicazione dell'istituto
attenuandone i suoi effetti limitativi in relazione al diritto di
elettorato passivo, escludendo dal suo ambito diverse fattispecie
(quali la lite per fatto connesso con l'esercizio del mandato; la
lite in materia tributaria; la lite promossa nell'esercizio
dell'azione popolare; la semplice costituzione di parte civile nel
processo penale; la lite promossa in esito a sentenza di condanna, o
ad essa conseguente, in mancanza di affermazione di responsabilità
con sentenza passata in giudicato);
che - ritenuto peraltro che (come anche affermato dal Tribunale
ordinario di Pordenone nella impugnata decisione di primo grado) la
fattispecie dedotta in giudizio non rientra in alcuna delle predette
cause di esclusione e che (come chiarito dalla stessa Corte di
cassazione nella sentenza 24 febbraio 2006, n. 4252) il giudizio di
opposizione avverso ordinanza-ingiunzione costituisce "lite
pendente", incompatibile con l'assunzione della carica di
amministratore comunale o provinciale, ai sensi della norma
censurata, atteso che tale procedimento va annoverato tra quelli
civili di cognizione ordinaria - la rimettente deduce (in termini di
rilevanza della questione) che il ricorso in appello (basato sulla
tesi, non condivisibile, secondo la quale la norma censurata andrebbe
interpretata estensivamente nel senso che anche una lite in materia
di applicazione di sanzioni amministrative non determinerebbe la
sopravvenuta incompatibilità essendo perfettamente ragguagliabile
alla lite in materia tributaria) potrebbe essere accolto solo ove
venisse dichiarata l'incostituzionalità della norma medesima;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza, la rimettente
osserva che (diversamente da quanto affermato da questa Corte nella
sentenza n. 160 del 1997, relativamente alla legittimità della
mancata inclusione delle cause di lavoro) l'opposizione
all'ordinanza-ingiunzione è omologa alla lite tributaria, in quanto
in entrambi i casi si è alla presenza di un titolo, a fondamento di
una pretesa patrimoniale, dell'Ente pubblico, a fronte del quale il
cittadino non può che proporre l'annullamento o la riforma ed in
relazione al quale, per converso, l'Ente non potrebbe assumere un
atteggiamento processuale "affievolito" nè provvedere a "rinunce",
trattandosi di somme derivanti da un'obbligazione di diritto
pubblico;
che, dunque, il Collegio a quo rileva che - essendo pacifico che
la disposizione censurata è norma di natura eccezionale, in quanto
pone una limitazione al diritto di elettorato passivo sancito proprio
dal predetto art. 51 Cost., e non potendo porsi in dubbio che le
ragioni ostative all'assunzione di cariche elettive debbono essere il
risultato di principi coerenti e di obbiettive necessità,
consistenti nell'impedire l'insorgere di un conflitto di interessi
(potenziale o attuale) tra l'eletto e l'ufficio che ricopre - se il
legislatore ha ritenuto di non impedire l'accesso alle cariche
elettive di chi sia parte in un contenzioso tributario, appare in
contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione applicare un
diverso trattamento alla fattispecie regolata dalla legge n. 689 del
1981;
che, infine, secondo la rimettente, «escludere che la
proposizione di un ricorso per opposizione ex lege 689/81 impedisca
la decadenza o l'incompatibilità dalla carica elettiva, diversamente
da quanto accade invece nell'ipotesi di lite tributaria, appare
altrettanto irragionevolmente lesivo del principio del pieno diritto
alla tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), tenuto conto che la
permanenza alla carica elettiva non è un "diritto", ma un munus, di
tal che l'eletto non può automaticamente e liberamente operare un
"bilanciamento" tra la permanenza alla carica pubblica e il diritto
di opporsi all'ordinanza ingiunzione, dovendo tener conto della
responsabilità che egli assume nei confronti dell'elettorato in caso
di dimissioni (dimissioni la cui ineludibilità, normativamente
imposta, finisce con il determinare un irragionevole vulnus al
principio di rappresentatività democratica)»;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per la non fondatezza della questione;
che - premesso che spetta al legislatore, nel ragionevole
esercizio della sua discrezionalità, attuare l'art. 51 Cost.,
stabilendo il regime delle cause di ineleggibilità e
incompatibilità - la difesa erariale (anche in una successiva
memoria) osserva che l'obbligazione tributaria ha natura e fondamento
completamente diversi rispetto all'obbligazione derivante
dall'ordinanza-ingiunzione, da ciò derivando la incomparabilità
delle situazioni messe a confronto e quindi, da un lato, la non
praticabilità dello scrutinio di uguaglianza tra fattispecie
diverse; e, dall'altro lato, l'esclusione delle denunciate
violazioni: sia dell'art. 51 Cost., giacchè nel giudizio di
opposizione a ordinanza-ingiunzione (che è un giudizio ordinario di
cognizione) sembra che la possibilità di un conflitto di interessi
tra l'eletto e l'ufficio che esso ricopre non possa essere
ragionevolmente escluso; sia dell'art. 24 Cost. in quanto non sembra
che possa ritenersi sussistente alcuna violazione del diritto alla
tutela giurisdizionale, così come prospettata dal giudice
remittente.
Considerato che il censurato articolo 63, comma 1, numero 4, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), sotto la rubrica
"Incompatibilita'", dispone quanto segue: «Non può ricoprire la
carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale,
provinciale o circoscrizionale: [...] 4) colui che ha lite pendente,
in quanto parte di un procedimento civile od amministrativo,
rispettivamente, con il comune o la provincia. La pendenza di una
lite in materia tributaria ovvero di una lite promossa ai sensi
dell'articolo 9 del presente decreto non determina incompatibilità.
Qualora il contribuente venga eletto amministratore comunale,
competente a decidere sul suo ricorso è la commissione del comune
capoluogo di circondario sede di tribunale ovvero sezione staccata di
tribunale. Qualora il ricorso sia proposto contro tale comune,
competente a decidere è la commissione del comune capoluogo di
provincia. Qualora il ricorso sia proposto contro quest'ultimo
comune, competente a decidere è, in ogni caso, la commissione del
comune capoluogo di Regione. Qualora il ricorso sia proposto contro
quest'ultimo comune, competente a decidere è la commissione del
capoluogo di provincia territorialmente più vicino. La lite promossa
a seguito di o conseguente a sentenza di condanna determina
incompatibilità soltanto in caso di affermazione di responsabilità
con sentenza passata in giudicato. La costituzione di parte civile
nel processo penale non costituisce causa di incompatibilità. La
presente disposizione si applica anche ai procedimenti in corso»;
che la Corte d'appello di Trieste censura tale norma, «nella
parte in cui [...] non esclude [recte: "nella parte in cui esso
esclude"] le cause di opposizione ex lege 681/1989 dal novero di
quelle che non determinano la decadenza ovvero l'incompatibilità al
pari di quelle tributarie», per denunciato contrasto con gli articoli
3 e 51 della Costituzione, poichè, se il legislatore ha ritenuto di
non impedire l'accesso alle cariche elettive di chi sia parte in un
contenzioso tributario, appare in contrasto con tali parametri
applicare un diverso trattamento alla fattispecie regolata dalla
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), tenuto
conto della equivalenza del giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione alla lite tributaria; nonchè con gli articoli
3 e 24 della Costituzione, in quanto «escludere che la proposizione
di un ricorso per opposizione ex lege 689/81 impedisca la decadenza o
l'incompatibilità dalla carica elettiva, diversamente da quanto
accade invece nell'ipotesi di lite tributaria, appare altrettanto
irragionevolmente lesivo del principio del pieno diritto alla tutela
giurisdizionale, tenuto conto che la permanenza alla carica elettiva
non è un "diritto", ma un munus, di tal che l'eletto non può
automaticamente e liberamente operare un "bilanciamento" tra la
permanenza alla carica pubblica e il diritto di opporsi all'ordinanza
ingiunzione, dovendo tener conto della responsabilità che egli
assume nei confronti dell'elettorato in caso di dimissioni
(dimissioni la cui ineludibilità, normativamente imposta, finisce
con il determinare un irragionevole vulnus al principio di
rappresentatività democratica)»;
che, in particolare - sul rilievo che la legislazione in materia
di incompatibilità degli amministratori locali, nell'ipotesi di lite
pendente, ha progressivamente circoscritto il campo di applicazione
dell'istituto attenuandone i suoi effetti limitativi in relazione al
diritto di elettorato passivo, escludendo dal suo ambito diverse
fattispecie (quali la lite per fatto connesso con l'esercizio del
mandato; la lite in materia tributaria; la lite promossa
nell'esercizio dell'azione popolare; la semplice costituzione di
parte civile nel processo penale; la lite promossa in esito a
sentenza di condanna, o ad essa conseguente, in mancanza di
affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato) -
la denuncia di incostituzionalità della norma impugnata viene
fondata sull'assunto che l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione sia
perfettamente omologa alla lite tributaria e che la conseguente
lesione del principio di uguaglianza (per la differente previsione
della operatività della causa di incompatibilità per lite pendente)
determini pertanto anche la violazione del diritto all'elettorato
passivo e alla tutela giurisdizionale dell'eletto;
che va premesso, in termini generali, che costituisce
orientamento costante l'affermazione secondo cui, se l'art. 51 Cost.
assicura in via generale il diritto di elettorato passivo senza porre
discriminazioni sostanziali tra cittadini, è proprio tale precetto
costituzionale a svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto
politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri
dell'inviolabilità e dell'uguaglianza (ex artt. 2 e 3 della
Costituzione); e che, pertanto, le restrizioni del contenuto di tale
diritto sono ammissibili in presenza di situazioni peculiari ed in
ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela
di un interesse generale, che presuppone un bilanciamento che deve
operare tra il diritto individuale di elettorato passivo e la tutela
delle cariche pubbliche, cui possono accedere e permanere solo coloro
che sono in possesso delle condizioni che tali cariche, per loro
natura, appunto richiedono (sentenze n. 25 del 2008 e n. 288 del
2007);
che, dunque, spetta al legislatore, nel ragionevole esercizio
della sua discrezionalità, attuare l'art. 51 della Costituzione,
stabilendo il regime delle cause di ineleggibilità e
incompatibilità (sentenza n. 240 del 2008);
che, d'altronde, la stessa rimettente ricorda che questa Corte -
chiamata a scrutinare una questione del tutto analoga (anche se
prospettata in maniera diversa) riguardante la contestata mancata
inclusione delle cause di lavoro nelle ipotesi di litispendenza che
sono fonte di incompatibilità, anche in considerazione della
esclusione dal novero delle incompatibilità delle liti tributarie -
ha affermato che «l'aver escluso le liti tributarie dalle fattispecie
di litispendenza che sono causa di incompatibilità non vizia
d'irragionevolezza la disposizione: una cosa sono, invero, le liti
tributarie, altra le cause di lavoro» (sentenza n. 160 del 1997);
che, anche rispetto alla odierna questione non è ravvisabile la
dedotta omogeneità del giudizio di opposizione ad
ordinanza-ingiunzione rispetto alla lite in materia tributaria, che
dunque non può essere assunta quale idoneo tertium comparationis
onde operare il riscontro della asserita violazione del principio di
uguaglianza;
che, infatti, la rimettente trascura che questa Corte ha
costantemente affermato, e qui ribadisce, la peculiare natura della
giurisdizione tributaria, che «deve ritenersi imprescindibilmente
collegata» alla «natura tributaria del rapporto» (sentenze n. 130 e
n. 64 del 2008); tant'è che la "materia tributaria", che costituisce
elemento essenziale e caratterizzante la giurisprudenza speciale, non
può essere "snaturata" (per preciso limite costituzionale), dal
legislatore in caso di modifiche normative, se non a costo di violare
il divieto di istituzione di nuovi giudici speciali di cui all'art.
102 Cost. (sentenza n. 39 del 2010);
che, dall'altra parte, come anche sottolineato dalla Corte
d'appello, la giurisprudenza di legittimità (Cassazione 24 febbraio
2006, n. 4252) ha annoverato il procedimento di cui alla legge n. 689
del 1981 tra quelli civili a cognizione ordinaria tendente
all'accertamento negativo della pretesa sanzionatoria da parte
dell'autorità competente e proponibili davanti al giudice di pace
ovvero al tribunale (come ora risulta ai sensi dell'art. 6, commi
1-5, del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150, recante
«Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»);
che, pertanto, la natura speciale "a materia vincolata" della
giurisdizione tributaria implica una ontologica eterogeneità
rispetto alla natura di giudizio civile a cognizione ordinaria
attribuita alla opposizione ex lege n. 689 del 1981, determinando di
conseguenza l'incomparabilità delle situazioni poste a raffronto;
che, infine, quanto alla violazione dell'art. 24 Cost.
(denunciata sempre in combinato disposto con l'art. 3 Cost.), si
osserva che, come detto, è la previsione stessa della causa di
incompatibilità per causa pendente che rappresenta il risultato del
complessivo bilanciamento (spettante alla discrezionalità del
legislatore: sentenza n. 240 del 2008, citata) di valori aventi
uguale rilievo costituzionale, specificamente finalizzato alla
attuazione dell'art. 51 Cost., onde impedire che possano concorrere
all'esercizio delle funzioni comunali soggetti portatori di interessi
confliggenti con quelli del Comune o i quali comunque si trovino in
condizioni che ne possano compromettere l'imparzialità (sentenza n.
288 del 2007);
che, d'altronde, l'amministratore locale non soggiace alla
operatività della causa di incompatibilità, ma ha egli stesso la
facoltà di eliminarla, ai sensi dell'art. 69, commi 2-4, del d.lgs.
n. 267 del 2000, mediante una scelta personale che, lungi dall'essere
normativamente coartata, consente al medesimo interessato - che si
trova in un contesto di inconciliabilità tra la permanenza nella
carica e la prosecuzione della lite - di essere arbitro di se stesso
e di preservare il valore costituzionale che egli ritiene prevalente
come cittadino e come eletto a cariche pubbliche;
che, di conseguenza, la questione di legittimità costituzionale
è manifestamente infondata.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 63, comma 1, numero 4, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), sollevata, in riferimento agli
articoli 3, 51 e 24 della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Trieste, con l'ordinanza indicata il epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI