1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 556 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 1993
N. 556 Ordinanza emessa il 22 aprile 1993 dal tribunale di Agrigento nel procedimento civile vertente tra Sgarito Giuseppe ed altri e il comune di Favara. Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazione temporanea autorizzata, ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, per l'esecuzione di opere pubbliche - Fissazione in cinque anni del termine di durata dell'occupazione - Successive reiterate proroghe legislative di detto termine - Incidenza sul diritto ad agire in giudizio nonche' sul diritto di proprieta' che vengono compressi per effetto delle proroghe in questione - Violazione, altresi', del principio di buon andamento della p.a., atteso il maggiore onere economico derivante a quest'ultima la quale, nella non infrequente eventualita' che sul suolo occupato, prima del decreto di espropriazione, a causa del lungo ritardo con cui questo viene emanato, venga completata, o anche solo avviata, la costruzione della prevista opera pubblica, e' tenuta, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, all'integrale risarcimento del danno, in misura sicuramente eccedente l'importo della indennita' di esproprio. (Legge 29 luglio 1980, n. 385, art. 5; d.l. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 5-bis, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, secondo comma, convertito nella legge 28 febbraio 1988, n. 47; legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22). (Cost., artt. 3, 24, 42 e 97). (093C0945) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento civile
iscritto al n. 1162 del ruolo generale affari civili contenziosi
dell'anno 1989, promosso in primo grado da Sgarito Giuseppe, Argento
Gaetana, Sgarito Vincenzo, Sgarito Calogera, Sgarito Angelo, Sgarito
Carmela, Sgarito Elisa, Sgarito Franco, elettivamente domiciliati
presso lo studio dell'avv. Paolo Gulotta, che li rappresenta e
difende per mandato a margine dell'atto di citazione, attori, contro
il comune di Favara, in persona del sindaco e legale rappresentante
pro-tempore, convenuto contumace;
Letti gli atti, udito il giudice relatore;
OSSERVA IN FATTO
Con atto di citazione notificato il 3 luglio 1989, Sgarito
Giuseppe, Argento Gaetana, Sgarito Vincenzo, Sgarito Calogera,
Sgarito Angelo, Sgarito Carmela, Sgarito Elisa, Sgarito Franco
convenivano in giudizio dinanzi a questo tribunale il comune Favara
che, in data 15 dicembre 1983, in esecuzione dell'ordinanza sindacale
di occupazione n. 154 del 17 novembre 1983, aveva proceduto
all'immissione in possesso di tre contigui appezzamenti di loro
proprietà, siti nella contrada Ciccione di quel comune.
Gli attori deducevano che l'occupazione era illegittima sia in
dipendenza dei vizi insiti nei verbali di consistenza e immissione in
possesso, sia per il decorso dei termini entro i quali la procedura
espropriativa avrebbe dovuto essere completata.
Sul presupposto che i terreni occupati erano stati adibiti alla
realizzazione dell'opera pubblica progettata e non potevano più
essere restituiti, gli attori chiedevano la condanna
dell'amministrazione comunale convenuta al risarcimento del danno.
Il comune di Favara, ritualmente citato, non si costituiva in
giudizio e veniva dichiarato contumace.
Nel corso dell'istruttoria, veniva disposta ed espletata c.t.u.,
per la valutazione dei beni, con riferimento al valore delle aree
irreversibilmente destinate alla realizzazione dell'opera pubblica.
La causa è stata rimessa al collegio e posta in decisione.
IN DIRITTO
La domanda risarcitoria proposta dagli attori si ancora a due
profili di illegittimità dell'occupazione dei terreni di loro
proprietà da parte del comune di Favara che, come risulta dalla
c.t.u. espletata, vi ha già realizzato massicce opere di sbancamento
e muratura in cemento armato per la sistemazione, consolidamento e
prolungamento di una pubblica via del centro abitato.
La prima prospettazione di illegittimità va certamente disattesa,
in quanto i presunti vizi dei verbali di consistenza e immissione in
possesso, di cui si dolgono gli attori, non inficiano la validità
del provvedimento di occupazione d'urgenza. In questa sede basterà
infatti rilevare che l'art. 3, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, in-
troduce in via generale, con riguardo alla realizzazione di opere
pubbliche, una modifica permanente all'art. 71 della legge 25 giugno
1865, n. 2359, consentendo, che per le opere dichiarate urgenti e
indifferibili, lo stato di consistenza, prescritto dall'art. 71 cit.,
venga compilato dopo che sia stata disposta l'occupazione; pertanto,
tale adempimento, proprio perchè successivo, non può rappresentare
un presupposto del decreto di occupazione, e la sua eventuale
illegittimità non può produrre effetti invalidanti su quest'ultimo.
Quanto al pretesto decorso dei termini di efficacia della
dichiarazione di pubblica utilità e d'urgenza dell'opera, di cui
all'art. 13 della legge n. 2359/1865, va precisato che, con riguardo
alle opere contemplate dalla legge 3 gennaio 1978, n. 1, cit., ovvero
le opere pubbliche in senso stretto, la delibera di approvazione del
relativo progetto (che, nel caso che ci occupa, reca la data dell'11
maggio 1983, mentre il provvedimento di occupazione reca quella del
17 novembre 1983) integra dichiarazione di pubblica utilità e
d'urgenza, con efficacia per un triennio (art. 1, terzo comma, della
legge cit.); pertanto, rispetto ad atti ablatori, quali l'occupazione
temporanea, resi dall'amministrazione entro quel termine, le
controversie promosse dal proprietario, per denunciare
l'illegittimità, sono devolute alla giurisdizione del giudice
amministrativo, poichè non si verte in una situazione di carenza di
potere; esse si traducono nella contestazione della regolarità
dell'esercizio del potere espropriativo, correlandosi, quindi, a
posizioni di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Conseguentemente, il collegio, chiamato a decidere sulla
illegittimità dell'occupazione del fondo degli attori, sotto il
diverso profilo dell'eventuale decorso dei suoi termini di durata,
originariamente fissati in cinque anni, ai sensi dell'art. 20 della
legge n. 865/1971, con scadenza al 15 dicembre 1988, si è venuto ad
imbattere in una sequenza normativa che pone in essere un articolato
sistema di proroghe.
È appena il caso di ricordare che il periodo di efficacia
dell'occupazione d'urgenza, originariamente prevesto in due anni, è
stato prorogato a ben cinque anni dall'art. 20 della legge cit.,
applicabile anche alle opere di competenza statale ex art. 14 della
legge n. 10/1977.
Si sono poi succedute diverse leggi speciali che hanno prorogato
ulteriormente i termini massimi di durata delle occupazioni di
urgenza in corso, e precisamente: art. 5 della legge 29 luglio 1980,
n. 385, che proroga di un anno il termine di cinque anni previsto
dalla legge n. 865/1971, art. 20 cit., per le occupazioni di urgenza
in corso al 16 agosto 1980, data di entrata in vigore della legge,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 210 del 1 agosto 1980; art.
5- bis del d.l. 22 dicembre 1984, n. 901, convertito in legge dalla
legge 1 marzo 1985 n. 42: "Per le occupazioni d'urgenza in corso
alla data di entrata in vigore del presente decreto, la scadenza dei
termini di cui al secondo comma dell'art. 20 della legge 20 ottobre
1971, n. 865, è prorogata di un anno", applicabile alla fattispecie
de qua, essendo stato pubblicato il decreto-legge nella Gazzetta
Ufficiale n. 357 del 31 dicembre 1984, mentre la legge di
conversione è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 52 del 1
marzo 1985, ed è entrata in vigore il 16 marzo 1985, quindicesimo
giorno successivo alla pubblicazione; art. 14, secondo comma, del
d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, convertito in legge dalla legge 28
febbraio 1988, n. 47: "Per le occupazioni d'urgenza in corso, la
scadenza del termine di cui al secondo comma dell'art. 20 della legge
22 ottobre 1971, n. 865, già prorogato dall'art. 5- bis, del d.l.
22 dicembre 1894, n. 901, convetito, con modificazioni, dalla legge
1 marzo 1985, n. 42, convernente precedente proroga delle
occupazioni d'urgenza, è ulteriormente prorogata di due anni",
applicabile alla fattispecie de qua, poichè la legge di conversione
è entrata in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale, e cioè il 1 marzo 1988 (Gazzetta Ufficiale n.
50), mentre il d.l. è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
304 del 31 dicembre 1987 e, per l'art. 22, è entrato in vigore 1
gennaio 1988, giorno successivo a quello della sua pubblicazione;
artt. 22 e 23 della legge 20 maggio 1991, n. 158: "Per le occupazioni
d'urgenza in corso, la scadenza del termine, di cui al secondo comma
dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, da ultimo prorogata
dall'art. 14, secondo comma, del d.l. 29 dicembre 1987, n. 534,
convertito con modificazioni dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47, è
ulteriormente prorogata di due anni. Le disposizioni della presente
legge hanno effetto a decorrere dal 1 gennaio 1991"; art. 1 del
d.l. 1 gennaio 1992, n. 195 (non convertito), pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 52 del 3 marzo 1992 "Per le occupazioni
d'urgenza in corso, la scadenza del termine di cui al secondo comma
dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, da ultimo prorogata
dall'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, è ulteriormente
prorogata di due anni".
In relazione a tale quadro normativo, va ribadito che lo stesso
tenore letterale delle norme in commento, impone alla giurisprudenza
di interpretarle nel senso che le proroghe previste, operino
automaticamente, senza bisogno di apposito provvedimento dell'ente
pubblico occupante. Ciò in quanto i testi legislativi che le
prevedono chiaramente riferiscono le proroghe alla scadenza del
termine concretamente fissato nel decreto di occupazione d'urgenza, e
non alla scadenza dei termini massimi previsti in via generale
dall'art. 20 secondo comma, della legge n. 865/1971. Inoltre,
ciascuna delle leggi di proroga richiama quella precedente, per cui
le proroghe stesse non possono essere considerate isolatamente, ma
vanno inserite in quella sequenza normativa già evidenziata che
determina la protrazione complessiva dei termini di occupazione. La
fattispecie che ci occupa, poi, viene a subire tutte le anzidette
leggi di proroga, fatta eccezione per la prima, considerato che
l'occupazione, fissata originariamente in cinque anni nell'ordinanza
sindacale del 17 novembre 1983, con decorrenza dal 15 dicembre 1983,
data dell'immissione in possesso, sarebbe scaduta, in applicazione di
tutte le proroghe successive a quella data, il 15 dicembre 1993. Il
che comporta una durata del termine di occupazione legittima pari ad
un decennio. La pendenza del detto termine determina l'impossibilità
degli attori a richiedere il risarcimento del danno per il valore del
fondo, ancorchè essi abbiano certamente perso, per la già accertata
irreversibile destinazione del medesimo alla realizzazione dell'opera
pubblica, la possibilità di ottenerne comunque la restituzione.
Inoltre gli attori, pur essendo stati privati della disponibilità
del bene, non possono agire per la determinazione dell'indennizzo,
perchè difetta un provvedimento ablatorio che li privi formalmente
della titolarità del bene; e non possono agire per il risarcimento
del danno ex art. 2043, perchè, per effetto delle citate proroghe,
l'occupazione sarebbe tuttora legittima.
L'anzidetto evidenzia l'incidenza processuale e sostanziale che le
suddette leggi di proroga determinano nella decisione della
controversia in esame; e il collegio ritiene giusto esaminare
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale di tale sistema
normativo.
Tale questione, della cui rilevanza già si è detto, appare al
collegio non manifestamente infondata, ove si consideri che il
sistema normativo, progressivamente disegnato dalle leggi di proroga
dei termini di durata delle occupazioni di urgenza in corso,
determina una generale situazione di incertezza per i proprietari di
suoli "temporaneamente" occupati dalla p.a. - per non dire di, anche
gravi, disagi economici, quando il titolare, imprenditore agricolo,
utilizza quel fondo quale fonte di lavoro e sostentamento -. Difatti,
considerato che al proprietario vengono sottratti la materiale
disponibilità e il godimento dell'immobile, destinato alla
realizzazione dell'opera pubblica, ben si comprende come un termine
certo e determinato che stabilisca la durata dell'occupazione, e,
dunque, posto a garanzia e tutela del proprietario del bene,
costituisca un elemento essenziale del provvedimento amministrativo
cui inerisce. Cosicchè, il perdurare dell'occupazione d'urgenza,
determinata dal continuo stillicidio delle leggi di proroga, di certo
non comporta un vantaggio per il soggetto che subisce la procedura
ablativa, bensì costituisce un danno: allungandosi il periodo di
indisponibilità del bene, ritarda nel tempo la possibilità di
ricevere l'indennità di occupazione, ovvero il risarcimento del
danno.
Le suesposte considerazioni inducono il collegio a ritenere non
manifestamente infondata la questione del contrasto tra il sistema
normativo delle leggi di proroga e le norme di cui agli articoli 24,
42, secondo e terzo comma, 97 e 3 della Costituzione, per i seguenti,
specifici.
M O T I V I
Art. 24 della Costituzione in relazione all'art. 42, terzo comma,
della Costituzione.
Per effetto della reiterazione delle norme di proroga, il
proprietario del bene occupato, ma non espropriato, resta, per un
lungo e non definito tempo, privo del giusto ristoro, effetto
dell'occupazione, frattanto divenuta irreversibile, e paralizzato
nella difesa.
Il caso portato alla cognizione di questo giudicante è
emblematico della situazione surriferita: in definitiva l'attore, pur
avendo perso la disponibilita'del terreno su cui è stata realizzata
l'opera pubblica - strada - da un lato non può agire per ottenere la
determinazione dell'indennizzo, poichè, in mancanza del
provvedimento ablatorio, non ne ha perso formalmente la titolarità,
dall'altro non può agire per ottenere il risarcimento del danno,
benchè la realizzazione dell'opera pubblica abbia determinato la
perdita del bene occupato, poichè l'occupazione deve considerarsi
legittima per effetto delle citate proroghe di legge.
Art. 42, secondo comma, della Costituzione.
Si è già accennato al fatto che ciascuna delle singole leggi di
proroga non può essere considerata isolatamente, avulsa dal quadro
normativo generale, nell'ambito del quale, in effetti, ciascuna di
esse funziona come presupposto della successiva e lunga protrazione
dei termini di occupazione autoritativamente imposta. La compressione
della posizione del proprietario che ne deriva, perciò, non presenta
i caratteri della straordinarietà e temporaneità; caratteri che i
limiti legali al diritto di proprietà, previsti dall'art. 42,
secondo comma, della Costituzione al fine di assicurarne la funzione
sociale, debbono avere per non incorrere nella violazione della
posizione soggettiva del proprietario, costituzionalmente garantita.
Al contrario, il legislatore ha conferito alla protrazione coattiva
dei termini di durata dell'occupazione d'urgenza un carattere di
ordinarietà, che ne compromette l'aderenza al principio
costituzionale, desumibile dalla norma in commento, secondo il quale
non è consentito al legislatore ordinario intervenire liberamente
sul diritto di proprietà, che può essere legittimamente compresso
sol quando lo esiga il limite della "funzione sociale", considerato
nello stesso precetto costituzionale poc'anzi ricordato. Funzione
sociale, la quale esprime, accanto alla somma di poteri attribuiti al
proprietario nel suo interesse, il dovere di partecipare alla
soddisfazione di interessi generali, nel che si sostanzia la nozione
stessa del diritto di proprietà, come viene modernamente intesa e
come è stata recepita dalla nostra Costituzione.
Art. 42, terzo comma, della Costituzione.
Il modo di incidere del provvedimento di occupazione d'urgenza,
finalizzata all'espropriazione, sul contenuto tipico del diritto di
proprietà, rivela un ulteriore profilo di contrasto tra la normativa
di proroga e la Carta costituzionale, ovvero la violazione dell'art.
42, terzo comma, ove si consideri che l'occupazione temporanea e
d'urgenza di un fondo da parte della p.a., pur lasciando il bene
nella proprietà del privato, di fatto sottrae al titolare la
facoltà di godere, usare e disporre del fondo stesso, realizzando
una compressione delle facoltà dominicali pressochè totale, e di
durata, per quel che prima detto, assolutamente incerta e
indeterminata. A questa "espropriazione di valore" non fa da pendant
la previsione, nelle medesime leggi di proroga, della corresponsione
di un indennizzo per il periodo di occupazione prorogato, successivo
alla scadenza dei termini di durata fissati originariamente nel
provvedimento che l'occupazione aveva disposto, nè è previsto che
l'ente occupante adotti il provvedimento che liquidi l'indennità
spettante al privato, in relazione alla maggior durata
dell'occupazione.
Art. 97 della Costituzione.
Il processo di graduale, ma costante deformazione legislativa
dell'istituto dell'occupazione d'urgenza preordinata
all'espropriazione - la quale, in origine, doveva rappresentare una
fase non necessaria e purante interinale del procedimento ablatorio,
atta a consentire, prima dell'emanazione del decreto espropriativo,
l'inizio dei lavori per opere pubbliche urgenti - ha di certo fatto
un ulteriore passo avanti con le leggi di proroga, dopo che l'art. 20
della legge n. 865/1971, aveva portato a cinque anni il termine
biennale di cui all'art. 71, prima parte, primo comma, della legge n.
2359/1895; e da tanto emerge anche la violazione dell'altro principio
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione,
sancito dall'art. 97 della Costituzione. Difatti, questa tendenza
legislativa, aggravata anche dal tempo che normalmente intercorre tra
l'emanazione della dichiarazione di pubblica utilità e la pronuncia
del decreto di occupazione, finisce col favorire il rallentamento del
procedimento ablativo e toglie ogni incentivo a concluderlo, con
l'emanazione del decreto definitivo di esproprio, poichè, nel
frattempo, data alla celerità dei cantieri edili, in confronto alla
lentezza della macchina burocratica, i lavori per l'esecuzione
dell'opera pubblica saranno stati normalmente ultimati, almeno nel
senso che l'opera pubblica sarà già stata finita se non rifinita.
Questo stato di cose innesca forti diseconomie e un maggiore onere a
carico dell'ente pubblico espropriante, che sarà tenuto - in base
alla sistemazione che la giurisprudenza, a partire da Cass. sez. un.
n. 1464/1983, e sino a Cass. sez. un. n. 12546/1992 ha tentato di
dare alla materia per risolvere il problema dell'appartenenza
dell'opera pubblica costruita su suolo privato in costanza di
occupazione preordinata all'espropriazione - al risarcimento del
danno e ciò significa che il quantum dovuto al privato non sarà
più parametrato in base ai criteri riduttivi propri dell'indennità
di espropriazione, ma dovrà tendere all'integrale risarcimento del
danno subito e, quindi, mai inferiore al valore venale del fondo,
più la misura dei frutti perduti (cfr. Cass. sez. un. n. 1940/1988).
Tale somma, essendo dovuta a titolo di risarcimento, è suscettibile
poi di rivalutazione monetaria - mentre quella dovuta a titolo di
indennizzo non lo è, essendo un debito di valuta.
Art. 97 della Costituzione in relazione all'art. 3 della
Costituzione.
Si delinea, infine, un ulteriore sospetto di illegittimità
costituzionale della normativa di proroga, sotto il profilo della
irrazionalità e arbitrarietà della stessa, in relazione ai principi
costituzionali di uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della
p.a., in quanto le citate leggi consentono di costituire, in via del
tutto arbitraria, situazioni diverse tra i proprietari dei fondi,
oggetto di occupazione. Infatti, non tutti i procedimenti di
occupazione in corso vengono coinvolti dalle leggi di proroga dei
termini, nonostante le proroghe si succedano senza soluzione di
continuità, ma sono quelli per i quali, al momento dell'entrata in
vigore delle proroghe, non sono ancora scaduti i termini di durata
dell'occupazione, discrezionalmente fissati nei provvedimenti
amministrativi che l'occupazione hanno disposto. Ne deriva un
trattamento diferenziato tra i proprietari degli immobili occupati,
con le rilevanti conseguenze già dianzi evidenziate. Questa
disparità di trattamento, derivante dall'essere o meno i singoli
procedimenti ablativi in corso assoggettati alle leggi di proroga dei
termini di durata dell'occupazione d'urgenza, non ha giustificazione
alcuna e poggia sull'elemento, del tutto casuale, della data in cui,
nel corso del procedimento si è verificata la immissione in
possesso, da parte della pubblica amministrazione occupante; data,
questa, che giurisprudenza dominante indica quale inizio degli
effetti propri dell'occupazione d'urgenza.
Il contrasto e l'incompatibilità degli artt.: 5 della legge 29
luglio 1980, n. 385; 5- bis del d.l. 22 dicembre 1984, n. 901,
convertito in legge dalla legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo
comma, del d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, convertito in legge dalla
legge 28 febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158,
rispetto agli artt. 24, 42, secondo e terzo comma, 97 e 3 della
Costituzione, dà luogo ad una questione preliminare di legittimità
costituzionale, sulla quale compete alla Corte costituzionale
pronunciare.
La sospensione del presente giudizio consegue necessariamente alla
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt.: 5 della legge 29 luglio
1980, n. 385; 5- bis del d.l. 22 dicembre 1984, n. 901, convertito
in legge dalla legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo comma, del
d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, convertito in legge dalla legge 28
febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, in
riferimento agli artt. 24, 42, secondo e terzo comma, 97 e 3 della
Costituzione;
Sospende il giudizio;
Manda alla cancelleria per le comunicazioni alle parti del
giudizio;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed
ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Agrigento, addì 22 aprile 1993
Il presidente: (firma illeggibile)
Il giudice estensore: CAROSELLA
Il funzionario di cancelleria: LA GAETANA
Depositato in cancelleria il 1 giugno 1993.
Il funzionario di cancelleria: LA GAETANA

93C0945