1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 gennaio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 gennaio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Norme in materia di funzionamento del Corpo forestale della Regione Siciliana - Autorizzazione di spesa, per l'esercizio finanziario 2021, per le finalita' assunzionali di cui all'art. 1 della legge regionale n. 16 del 2020 - Modificazione dell'entita' delle risorse finanziarie gia' individuate, per le medesime finalita', dalle leggi regionali n. 16 del 2020 e n. 29 del 2020 - Variazioni al bilancio della Regione. - Legge della Regione Siciliana 19 novembre 2021, n. 28 (Norme in materia di funzionamento del Corpo forestale della Regione siciliana), artt. 1, 2 e 3. (22C00017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (CF. 80224030587) presso i cui
uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge,
fax 06-96514000, pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Contro la Regione siciliana, in persona del Presidente in carica
della Giunta regionale, con sede in Palermo per la declaratoria della
illegittimità costituzionale della legge della Regione siciliana n.
28 del 19 novembre 2021, recante «Norme in materia di funzionamento
del Corpo forestale della Regione siciliana» giusta deliberazione del
Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 21 gennaio
2022.
In data 26 novembre 2021, sul n. 52 del Bollettino ufficiale
della Regione siciliana (suppl. ordinanza n. 1) è stata pubblicata
la legge regionale n. 28 del 19 novembre 2021, recante «Norme in
materia di funzionamento del Corpo forestale della Regione
siciliana».
La citata legge presenta profili di illegittimità
costituzionale, per violazione dell'obbligo di copertura finanziaria
delle leggi di spesa di cui all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione e violazione delle competenze attribuite alla Regione
dallo Statuto speciale (legge costituzionale n. 2 del 1948) nonchè
per le ulteriori violazioni che saranno più avanti segnalate e viene
pertanto impugnata, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 21 gennaio 2022, comunicata all'Avvocatura dello Stato in pari
data, con il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione per le
motivazioni che di seguito si illustrano.
Occorre premettere che la legge della Regione siciliana n. 28 del
19 novembre 2021, recante «Norme in materia di funzionamento del
Corpo forestale della Regione siciliana» costituisce un ulteriore
intervento legislativo in materia di assunzioni del Corpo forestale
regionale e, in particolare, intende fornire copertura finanziaria
per le finalità assunzionali disciplinate dalla legge regionale n.
16 del 20 luglio 2020, recante «Norme per il funzionamento del Corpo
forestale della Regione siciliana. Disposizioni varie» e rifinanziate
dalla legge n. 29 del 3 dicembre 2020 recante «Norme per il
funzionamento del Corpo forestale della Regione siciliana».
Con la prima legge è stata autorizzata, per tale finalità, una
spesa annua di 2 milioni di euro per il triennio 2020-2022; con la
seconda legge la spesa autorizzata per le assunzioni è stata
incrementata di ulteriori 5 milioni di euro per gli esercizi
finanziari 2021 e 2022; entrambe le citate leggi sono state impugnate
davanti alla Corte costituzionale per violazione dell'art. 81, terzo
comma, della Costituzione, in quanto prive di copertura finanziaria,
da un lato per l'inidoneità del capitolo individuato (contenente
risorse destinate a spese obbligatorie non comprimibili trattandosi
del capitolo stipendi del personale già in servizio), dall'altro per
la mancata messa a regime della spesa negli esercizi finanziari
successivi, pur trattandosi di oneri di natura pluriennale e
continuativa. La Corte ha riunito i ricorsi e con sentenza n. 226
depositata il 2 dicembre 2021 ha accolto tutti i rilievi dichiarando
l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate (come meglio
illustrato in seguito).
Ciò premesso, la legge in esame, composta di due articoli,
interviene nuovamente sul medesimo obiettivo delle precedenti, cioè
quello di individuare le risorse finanziarie per procedere
all'assunzione di nuovo personale del Corpo forestale regionale, in
attuazione della menzionata legge n. 16/2020 che, all'art. 1, comma
1, autorizza il dirigente generale del Corpo forestale regionale ad
assumere - mediante concorso pubblico per esami - personale del
comparto non dirigenziale a tempo indeterminato, subordinando
l'accesso al superamento di un corso di formazione e disciplina tale
corso di formazione professionale.
Per tali finalità assunzionali dunque l'art. 1 della legge in
esame autorizza, per l'esercizio finanziario 2021, la spesa di 3
milioni di euro (Missione 9, Programma 5, capitolo 150521 - Spese per
l'espletamento di concorsi per l'assunzione del personale del Corpo
forestale della Regione cap. 14210) e prevede che l'intera spesa sia
coperta mediante riduzione delle disponibilità della Missione 9,
Programma 5, capitolo 150001.
Per le medesime finalità assunzionali, l'art. 2 della legge in
esame modifica l'entità delle risorse finanziarie già individuate
nelle precedenti leggi regionali n. 16 e n. 29 del 2020, senza invece
modificare il capitolo sul quale grava l'onere della spesa (che resta
Missione 9, Programma 5, capitolo 150001, denominato «Stipendi ed
altri assegni fissi da erogare al personale a tempo indeterminato,
con qualifica diversa da quella dirigenziale, in servizio presso il
comando del corpo forestale e presso il dipartimento sviluppo rurale.
(spese obbligatorie)».
Nel dettaglio, il comma 1 dell'art. 2 modifica l'art. 1 della
legge regionale n. 29/2020, prevedendo (solo) una spesa di 5 milioni
di euro per l'esercizio 2022 (sopprimendo quindi la spesa di euro
1.793.732,00 per l'esercizio 2021, che era stata autorizzata con una
precedente modifica dalla legge regionale n. 24 del 24 settembre
2021); il comma 2 dell'art. 2 modifica l'art. 1, comma 8, della legge
regionale n. 16/2020, sostituendo la spesa annua di 2.000 migliaia di
euro per il triennio 2020-2022 con la previsione di spesa di 2.000
migliaia di euro per il 2020, di euro 793.732,00 per il 2021 e di
2.000 migliaia di euro per il 2022.
Per quanto sopra illustrato e tenuto conto di quanto esposto in
premessa, entrambe le norme (articoli 1 e 2) che compongono la legge
in esame presentano problemi di copertura finanziaria della spesa ivi
prevista e devono, pertanto, essere censurate in quanto esulano dalle
competenze statutarie attribuite alla Regione e contrastano: con
l'art. 81, terzo comma, della Costituzione che impone l'obbligo di
copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori
oneri; con l'art. 38 del decreto legislativo n. 118/2011 e con l'art.
17 della legge di contabilità n. 196/2009; nonchè contrastano con
la legislazione regionale in materia di bilancio e contabilità (art.
14 del Testo coordinato delle norme in materia di bilancio e di
contabilità applicabili alla Regione in base alle leggi regionali in
materia e alle leggi nazionali riguardanti la contabilità dello
Stato e delle altre regioni nonchè art. 7, comma 8, della legge
regionale n. 47/77 e successive modifiche).
In particolare si rileva e deduce quanto segue.
1) Circa l'art. 1, commi 1 e 2: violazione dell'art. 81, terzo comma,
della Costituzione e violazione delle competenze statutarie della
Regione.
La norma di cui all'art. 1 prevede (nel combinato disposto dei
commi 1 e 2), per le finalità assunzionali di personale presso il
Corpo forestale della Regione Siciliana di cui all'art. 1 della legge
regionale n. 16/2020, un'autorizzazione di spesa pari a 3 milioni di
euro per l'esercizio finanziario 2021 su Missione 9, Programma 5,
capitolo 150521 (spese per l'espletamento dei concorsi per
l'assunzione del personale del Corpo forestale della Regione (cap.
14210)) mediante una pari riduzione delle disponibilità della
Missione 9, Programma 5, capitolo 150001. Al riguardo si deve
rilevare l'inidoneità della copertura finanziaria prevista a valere
sulle disponibilità della Missione 9, Programma 5, capitolo 150001,
denominato «Stipendi ed altri assegni fissi da erogare al personale a
tempo indeterminato, con qualifica diversa da quella dirigenziale, in
servizio presso il comando del corpo forestale e presso il
dipartimento sviluppo rurale. (spese obbligatorie)» in quanto tale
capitolo reca risorse destinate a spese obbligatorie, non
comprimibili, del bilancio della Regione per l'esercizio finanziario
2021, trattandosi di spese obbligatorie del personale che, per loro
natura, si sottraggono a ipotesi di facile comprimibilità, come
affermato anche dalla Corte costituzionale a proposito delle norme
delle leggi regionali n. 16 e 29 del 2020 riconosciute
costituzionalmente illegittime e in assenza anche di una analitica
dimostrazione, da compendiarsi principalmente nella relazione
tecnica, di una eventuale e permanente eccedenza di risorse tra
quelle già stanziate nel predetto capitolo (sentenza n. 226 del 2021
già citata).
Per quanto esposto, quindi, l'intero art. 1 configura una
violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione in materia
di obbligo di copertura delle leggi di spesa e violazione delle
competenze statutarie della Regione.
2) Circa l'art. 2, commi 1 e 2: violazione dell'art. 81, terzo comma,
della Costituzione, anche in relazione all'art. 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, all'art. 17 della legge 31
dicembre 2009, n. 196, all'Accordo Stato-regione sottoscritto in data
14 gennaio 2021; violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 7 del decreto legislativo 27
dicembre 2019, n. 158.
Articolo 2, comma 1: la norma modifica l'art. 1 della legge
regionale n. 29/2020 e, nello specifico, prevede - per le finalità
assunzionali di personale presso il Corpo forestale della Regione
siciliana di cui all'art. 1 della legge regionale n. 16/2020 - la
soppressione della spesa di 1.793.732,00 per l'esercizio finanziario
2021 e la conferma dell'onere di euro 5.000.000,00 per l'esercizio
finanziario 2022 a valere sulle disponibilità della Missione 9,
Programma 5, capitolo 150001.
Articolo 2, comma 2: la norma interviene sul comma 8 dell'art. 1
della legge regionale n. 16/2020 riducendo l'autorizzazione di spesa
per l'anno 2021 da 2.000.000 di euro a 793.732,00 e confermando
l'onere in 2.000.000 di euro annui per ciascuno degli anni 2020 e
2022 a valere sulle disponibilità della Missione 9, Programma 5,
capitolo 150001.
L'art. 2 presenta le medesime criticità segnalate con
riferimento al precedente art. 1, in quanto prevede come mezzo di
copertura finanziaria risorse destinate a spese obbligatorie non
comprimibili, in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione; inoltre il comma 2 non indica la copertura finanziaria
degli oneri derivanti dalle assunzioni di personale per gli anni 2023
e successivi, pur trattandosi di un onere obbligatorio a carattere
permanente. Al riguardo, si segnala che l'art. 38 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 dispone che «Le leggi regionali
che prevedono spese a carattere continuativo quantificano l'onere
annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione e indicano l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si
tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio».
Oltretutto la modifica introdotta dall'art. 2, comma 1, della
legge, incide, come illustrato, sull'art. 1 comma 1, della legge
regionale n. 29/2020, dichiarato illegittimo dalla Corte
costituzionale con la già citata sentenza 2 dicembre 2021, n. 226,
per violazione dell'articolo 81, terzo comma, della Costituzione,
senza superare i motivi di illegittimità costituzionale rilevati.
Con tale sentenza la Corte ha, altresì, evidenziato la
circostanza che la predetta norma regionale, di dichiarata
illegittimità, non ha previsto nuove entrate e/o riduzioni di spesa
permanenti, volte a dare copertura ai suddetti oneri derivanti dalle
nuove assunzioni. Peraltro, la stessa legge non risultava corredata
da una relazione tecnica che desse idonea dimostrazione della
effettiva presenza di risorse già stanziate e disponibili per
assicurare la copertura finanziaria dei conseguenti maggiori oneri.
Sul punto, va ricordato che la citata sentenza n. 226/2021, nel
sancire la violazione dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione
ha evidenziato che «...il canone costituzionale dell'art. 81, terzo
comma, della Costituzione "opera direttamente, a prescindere
dall'esistenza di norme interposte" (ex plurimis, sentenza n. 26 del
2013), applicandosi immediatamente anche agli enti territoriali ad
autonomia speciale, precisando inoltre che lo stesso statuto della
Regione siciliana, nell'attribuire alla Regione competenza
legislativa esclusiva su determinate materie e, tra queste, quella
dello stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della
Regione (art. 14, lettera q), ne ammette l'esercizio "nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato" (sentenza. n. 235 del 2020)».
A ciò va aggiunto che le disposizioni proposte nell'art. 2 della
legge in esame, sostanzialmente già censurate dalla Corte
costituzionale per quanto sopra detto, contrastano anche con quanto
previsto all'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 («Legge di
contabilità e finanza pubblica»), che - al comma 1 - elenca in modo
tassativo le modalità con cui assicurare la copertura finanziaria
delle leggi che comportano nuove o maggiori spese, ossia l'utilizzo
degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali destinati alla
copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede
siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel
bilancio pluriennale, la riduzione di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa, le modificazioni legislative che comportino
nuove o maggiori entrate. Inoltre, il successivo comma 3 stabilisce
che le norme che comportino conseguenze finanziarie devono essere
corredate da una relazione tecnica che dia contezza della
quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna
disposizione, nonchè delle relative coperture. Infine, il comma 7
precisa che «...per le disposizioni legislative in materia
pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3
contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno
decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai
soggetti beneficiari e al comparto di riferimento... ». Tutti gli
adempimenti e gli elementi sopra richiamati non risultano essere
stati predisposti a corredo della legge regionale in esame, con ciò
riproponendo la medesima fattispecie già oggetto di censura da parte
della Corte costituzionale.
Pertanto, considerato che la copertura finanziaria correlata
all'autorizzazione di spesa ivi prevista coincide con quella che la
stessa Corte costituzionale ha ritenuto totalmente inidonea con
riferimento all'art. 1 della legge regionale 3 dicembre 2020, n. 29,
dichiarato incostituzionale, ne consegue che anche la legge in esame
si pone in contrasto con l'art. 81 della Costituzione. Peraltro,
analoga inidonea copertura si rinviene nel comma 8 dell'art. 1 della
legge 20 luglio 2020, n. 16, che l'art. 2, comma 2, della legge in
esame va a modificare.
Infine, si deve segnalare che la suddetta norma si pone in
contrasto anche con quanto previsto dall'Accordo Stato-regione
sottoscritto in data 14 gennaio 2021, che, come evidenziato dal
Servizio bilancio dell'Assemblea regionale siciliana (ARS) con il
documento 2-2021 di analisi del disegno di legge regionale n. 1099,
impegna la Regione, pena il venir meno del regime di ripiano
pluriennale di cui al comma 1 dell'art. 7 del decreto legislativo n.
158/2019, ad adottare interventi di riduzione della spesa corrente
attraverso provvedimenti legislativi o amministrativi tra i quali è
ricompreso anche il contenimento delle dotazioni organiche del
personale (lettera e, punto 2, Accordo Stato-regione).
Quindi, la Regione avrebbe assunto l'impegno di attuare azioni
specifiche per garantire la riduzione e il contenimento della
complessiva spesa per il personale. Sul punto giova rammentare che il
Piano di rientro è stato redatto a seguito dell'Accordo
Stato-regione sottoscritto il 14 gennaio 2021 dal Presidente del
Consiglio dei ministri e dal Presidente della Regione siciliana, ed
allegato alla legge regionale n. 10/2021 (bilancio di previsione
della Regione siciliana per il triennio 2021-2023). Il predetto
intervento è stato adottato in attuazione del decreto legislativo n.
158/2019, recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale della
Regione siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili,
dei conti giudiziali e dei controlli» e, in particolare, dell'art. 7
rubricato «Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del
riaccertamento straordinario», che prevede la possibilità di
ripianare il disavanzo e le quote di disavanzo non recuperate,
relative al rendiconto 2018, in un periodo non superiore a dieci
esercizi finanziari.
Per tali motivi anche l'art. 2 costituisce una violazione
dell'art. 81 terzo comma della Costituzione e violazione delle
competenze statutarie. La norma regionale in argomento pregiudica
inoltre il raggiungimento dell'obiettivo di rientro previsto nel
suddetto piano, ponendosi in tal modo in contrasto con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione in relazione all'art. 7 del decreto
legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (recante «Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli») quanto al coordinamento della finanza pubblica.
Per le suesposte ragioni si impugna la legge della Regione
siciliana n. 28 del 2021 con riferimento:
all'art. 1, laddove, per le finalità assunzionali del
personale del Corpo forestale, di cui all'art. 1 della legge
regionale n. 16/2020, prevede, per l'esercizio finanziario 2021, la
copertura degli oneri, mediante la riduzione delle disponibilità
della Missione 9, Programma 5, capitolo 15001, denominato «stipendi
ed altri assegni fissi da erogare al personale a tempo indeterminato,
con qualifica diversa da quella dirigenziale, in servizio presso il
Corpo forestale e presso il dipartimento sviluppo rurale. (spese
obbligatorie)», in quanto tale capitolo reca risorse destinate a
spese obbligatorie non comprimibili del bilancio della Regione per
l'esercizio finanziario 2021, in contrasto con l'art. 81, terzo
comma, della Costituzione;
all'art. 2, comma 1 e comma 2, che per le medesime
criticità, contrasta con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione,
risultando viziato dai medesimi vizi di incostituzionalità già
riconosciuti dalla Corte costituzionale con sentenza n. 226/2021
riguardo alla leggi regionali n. 16 e n. 29 del 2020, laddove, in
particolare: al comma 1, modificando l'art. 1 della legge regionale
n. 29/2020, e al comma 2, modificando il comma 8 dell'art. 1 della
legge regionale n. 16/2020, presenta le medesime criticità segnalate
con riferimento al precedente art. 1, in quanto prevede come mezzo di
copertura finanziaria risorse destinate a spese obbligatorie non
comprimibili, restando gli oneri a carico delle disponibilità della
Missione 9, Programma 5, capitolo 150001; inoltre il comma 2 non
indica la copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle
assunzioni di personale per gli anni 2023 e successivi, pur
trattandosi di oneri obbligatori a carattere permanente, e ciò in
violazione anche dell'art. 38 del decreto legislativo n. 118/2011, e
dell'art. 17 della legge 196/2009 in materia di copertura
finanziaria. La norma regionale in argomento pregiudica inoltre il
raggiungimento dell'obiettivo di rientro previsto nel suddetto piano,
ponendosi in tal modo in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 7 del decreto legislativo n.
158/2019, quanto al coordinamento della finanza pubblica.
3) Art. 3: illegittimità derivata.
Alla luce delle precedenti considerazioni si chiede, in
applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, [in base
al quale, come è noto, «la Corte costituzionale, quando accoglie una
istanza o un ricorso relativo a questione di legittimità
costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge,
...dichiara, altresì, quali sono le altre disposizioni legislative,
la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione
adottata»] che la dichiarazione di illegittimità costituzionale si
estenda anche all'art. 3 che introduce variazioni allo stato di
previsione della spesa del bilancio della Regione siciliana in
applicazione degli articoli 1 e 2 impugnati con il presente ricorso.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati:
l'art. 1 della legge della Regione siciliana n. 28 del 19
novembre 2021, recante «Norme in materia di funzionamento del Corpo
forestale della Regione siciliana», per contrasto con l'art. 81,
terzo comma, della Costituzione;
l'art. 2 della legge della Regione siciliana n. 28 del 19
novembre 2021, recante «Norme in materia di funzionamento del Corpo
forestale della Regione Siciliana», per contrasto con l'art. 81,
terzo comma, della Costituzione, in violazione anche dell'art. 38 del
decreto legislativo n. 118/2011, e dell'art. 17 della legge n.
196/2009 in materia di copertura finanziaria, e con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione in relazione all'art. 7 del decreto
legislativo n. 158/2019;
l'art. 3, della legge della Regione siciliana n. 28 del 19
novembre 2021, recante «Norme in materia di funzionamento del Corpo
forestale della Regione siciliana», in relazione alla illegittimità
costituzionale degli articoli 1 e 2.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge
della Regione siciliana in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 25 gennaio 2022

L'avvocato dello Stato: De Giovanni