1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 1-6-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 2010
Ordinanza del 17 novembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Consorzio Unico delle Province di Napoli e Caserta contro Comune di Sparanise ed altra. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0318) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 1-6-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5603 del 2010, proposto da Consorzio Unico delle
Province di Napoli e Caserta, in persona del commissario liquidatore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio
eletto presso lo stesso in Napoli, via F. Caracciolo n. 15;
Contro comune di Sparanise, in persona del sindaco p.t.
rappresentato e difeso dagli avvocato Francesco Miani, con domicilio
eletto presso lo stesso in Napoli, via Toledo n. 116;
Nei confronti di Esogest Ambiente S.r.l., in persona del legale
rappresentante p.t. rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni
Nacca, con domicilio eletto in Napoli, via Fedro n. 7, presso lo
studio dell'avvocato Lucio Iannotta;
Per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale n.
18 del 20 luglio 2010 con cui si provvede alla rescissione di ogni
rapporto giuridico con il Consorzio ricorrente per asseriti gravi
inadempimenti e scelta di indire nuova gara per la gestione del
servizio; di ogni altro atto connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di
Sparanise;
Vista la domanda cautelare di sospensione degli effetti degli
atti impugnati;
Visti tutti gli atti della causa;
Data per letta nella camera di consiglio del giorno 17 novembre
2010 la relazione del consigliere Paolo Corciulo e uditi per le parti
i difensori come specificato nel verbale;
Premesso che:
Il Consorzio Unico delle Province di Napoli e Caserta,
titolare di convenzione avente ad oggetto tutto il ciclo integrato
dei rifiuti, ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di
Sparanise n. 18 del 20 luglio 2010 con cui il predetto ente locale ha
rescisso ogni rapporto giuridico con il Consorzio ricorrente per
assenti gravi inadempimenti nell'espletamento delle attività di
raccolta e spazzamento, scegliendo di indire una gara per
l'individuazione di un nuovo gestore e nelle more disponendo di
procedere all'affidamento a terzi in via di urgenza;
a fondamento dell'impugnazione sono stati dedotti profili di
violazione di legge, stante la natura obbligatoria del Consorzio
ricorrente ai sensi dell'art. 16 della legge Regione Campania n. 4
del 2007, oltre a profili di eccesso di potere per irrazionalità
della scelta, in ragione dell'abbandono della dimensione consortile
in favore di quella più limitata di ambito comunale; infine, è
stata contestata la legittimità di un affidamento a terzi del
servizio in assenza di un procedimento ad evidenza pubblica;
Rilevato che:
in base all'art. 135, comma 1, lett. e), in relazione
all'art. 14, comma 1, del codice del processo amministrativo
approvato con d.lgs. n. 104 del 2010, è devoluta alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, la cognizione delle controversie di cui all'art.
133, comma 1, lett. p), in materia di giurisdizione esclusiva con
riferimento a «... le controversie comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti...»;
l'art. 16 del codice del processo amministrativo prevede che
«la competenza di cui agli articoli 13 e 14 è inderogabile anche in
ordine alle misure cautelari» (comma 1) e «il difetto di competenza
è rilevato, anche d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice
competente» (comma 2);
l'art. 15, comma 5, dello stesso codice prevede che «quando
è proposta domanda cautelare il tribunale adito, ove non riconosca
la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide su
tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai sensi dell'art. 16,
comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza, il regolamento di
competenza, indicando il tribunale che reputa competente»;
Ritenuto che:
l'art. 132, comma 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo risulta in contrasto con l'art. 76 cost. nella parte
in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa delegata
al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal
Parlamento; infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la
delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
«razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale» (comma 2, lett. e); nè l'ampliamento
della competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di «assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo...» (comma 2, lett.
a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri
direttivi enunciati dal citato art. 44, commi 1 e 2;
l'art. 135, comma 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo appare in conflitto con il principio di uguaglianza
sancito dall'art. 3 cost. sotto il profilo della ragionevolezza della
legge; infatti la deroga agli ordinari canoni di riparto tra i
diversi tribunali amministrativi regionali, fondati sulla efficacia
territoriale dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non
appare sorretta da alcun adeguato fondamento giustificativo e si
risolve, perciò, in una manifesta violazione di quel principio di
ragionevolezza che costituisce limite alla discrezionalità
legislativa in materia di determinazione della competenza
territoriale; infatti, il Giudice delle leggi, nel riconoscere al
Legislatore ampia discrezionalità nell'operare il riparto di
competenza fra gli organi giurisdizionali, ha nondimeno evidenziato
l'esigenza di osservare il rispetto del principio di uguaglianza e,
segnatamente, del canone di ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22
aprile 1992, n. 189); tant'è che la disposizione in quella
circostanza sottoposta allo scrutinio di costituzionalità venne
dichiarata immune da vizi sotto questi profili in quanto era
riscontrabile la sussistenza di un adeguato fondamento giustificativo
per la deroga agli ordinari criteri di determinazione della
competenza; non costituisce giustificazione razionale della
disciplina in esame una presunta esigenza di uniformità d'indirizzo
giurisprudenziale in materia, in quanto nel sistema della giustizia
amministrativa la funzione nomofilattica appartiene al giudice di
appello; nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, delineato
nell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano tutti gli organi
giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed ugualmente
sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come giudice di
appello;
l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lett. e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
comma 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine «naturale» accanto a quello «precostituito» nell'art. 25,
comma 1, cost. nel definire la garanzia della certezza e
dell'obiettività del giudice, sembra nondimeno che l'introduzione
della formula attuale («giudice naturale precostituito»), dopo che
entrambe le Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano
abbandonato il termine «naturale» in favore del termine
«precostituito», deponga a favore delle tesi che negano
l'identificazione tra i due termini; pertanto la formula «giudice
naturale precostituito» non rappresenterebbe un'endiadi, ma
implicherebbe la necessità che la precostituzione del giudice ad
opera del Legislatore avvenga nel rispetto di un principio di
naturalità, nel senso di razionale maggior idoneità del giudice
rispetto alla risoluzione di determinate controversie; nel caso della
competenza territoriale, l'individuazione del giudice razionalmente
più idoneo a decidere la controversia non sembra poter prescindere
dalla considerazione (in positivo, come in negativo) dell'esistenza
di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole ed appropriato,
tra la controversia stessa e l'organo giurisdizionale, che valga a
tracciare i confini entro i quali possa poi dispiegarsi
legittimamente la discrezionalità del legislatore; ciò appare ancor
più evidente allorchè, come nella specie, si tratta di servizi
aventi rilievo esclusivamente locale, con riferimento a interessi
sostanziali pure di ambito strettamente locale, rientranti nella
sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti resistenti) che
tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione territoriale
locale e che non hanno nessun aggancio con una circoscrizione
territoriale extraregionale; l'allontanamento del giudice competente
a conoscere della controversia, sradicando la causa dalla sua sede
ordinaria e naturale, comporta un grave disagio per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio; ciò
incide, tra l'altro, anche sull'accesso alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà
ed i maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati
per esercitare l'azione o per resistere innanzi al T.a.r. del Lazio;
l'art. 132, comma 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo risulta infine in contrasto con l'art. 76 cost., nella
parte in cui sancisce che l'esercizio della funzione legislativa
delegata al Governo sia aderente ai principi e criteri direttivi
stabiliti dal Parlamento; sennonchè l'art. 44 della legge n. 69 del
2009, recante la delega al Governo per il riassetto della disciplina
del processo amministrativo, non contempla tra i principi e criteri
direttivi l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza
funzionale del Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a
prevedere di «razionalizzare e unificare la disciplina della
riassunzione del processo e dei relativi termini, anche a seguito di
sentenze di altri ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei
tribunali amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che
dichiarano l'incompetenza funzionale» (comma 2, lett. e); nè
l'ampliamento della competenza del Tribunale amministrativo di Roma
può essere considerata come misura rispondente alla finalità di
«assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della
tutela, anche al fine di garantire la ragionevole durata del
processo...» (comma 2, lett. a), ovvero inquadrata in alcuno degli
altri principi e criteri direttivi enunciati dal citato art. 44,
commi 1 e 2;
l'art. 15, comma 5, e l'art. 16, comma 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, comma 1, e
con l'art. 111, comma 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è
garanzia essenziale e strumento necessario per l'effettivo
soddisfacimento dei diritti e degli interessi legittimi che
costituiscono l'oggetto del giudizio, evitando che il tempo
necessario per la definizione della causa determini un pregiudizio
grave e irreparabile per le pretese sostanziali della parte che ha
ragione, per cui la tutela cautelare richiede sempre risposte
immediate e non ammette interruzioni; pertanto, la preclusione
imposta al collegio adito, costretto dalla legge a negare la
giustizia cautelare per un mero profilo di incompetenza territoriale,
risulta contrario aì principi costituzionali di effettività e di
tempestività della tutela giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
la controversia in esame riguarda la materia dei rifiuti;
le norme richiamate inibiscono la decisione dell'impugnativa
e dell'istanza cautelare, imponendo la rilevazione d'ufficio
dell'incompetenza territoriale;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 5603/2010 e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 135, comma 1, lett. e), dell'art. 16, comma 1, e dell'art.
15, comma 5, del codice del processo amministrativo approvato con
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, nei termini e per le
ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 76, 3,
25, 24 e 111 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17
novembre 2010.

Il Presidente: Guida


L'estensore: Guarracino