1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 73 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Emilia-Romagna - Realizzazione di opere pubbliche regionali - Disciplina regionale - Funzioni amministrative conferite ai Comuni - Poteri sostitutivi regionali in caso di inerzia nel compimento degli atti dovuti - Ricorso governativo - Assunta violazione del principio che riserva al Governo il potere sostitutivo e alla legge statale la disciplina delle modalita' del suo esercizio - Sussistenza delle condizioni legittimanti gli interventi regionali - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, art. 7. - Costituzione, art. 120, secondo comma. Regione Emilia-Romagna - Realizzazione di opere pubbliche regionali - Disciplina regionale - Procedure espropriative - Edificabilita' di fatto delle aree - Ricorso governativo - Assunto contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, art. 22. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Regione Emilia-Romagna - Procedure espropriative - Disciplina regionale - Determinazione dell'indennita' di esproprio - Rilevanza della edificabilita' di fatto - Ricorso governativo - Assunta violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, art. 22. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Emilia-Romagna - Procedure espropriative - Disciplina regionale - Edificabilita' di fatto delle aree - Determinazione dei requisiti - Ricorso governativo - Prospettata indebita attribuzione alla Regione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37, art. 22. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera m). (004C0271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 7 e 22
della legge della Regione Emilia-Romagna del 19 dicembre 2002, n. 37,
recante «Disposizioni regionali in materia di espropri», promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
18 febbraio 2003, depositato in cancelleria il 27 successivo ed
iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 febbraio, e depositato il
27 febbraio 2003 e iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, ha impugnato gli articoli 7 e 22 della
legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37
(Disposizioni regionali in materia di espropri) per violazione
dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata, al fine
di armonizzare la legislazione regionale in materia di pianificazione
territoriale e urbanistica con la disciplina di cui al d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita), ha
dettato un complesso di norme volte a regolare le procedure per
l'acquisizione di immobili o di diritti relativi ad immobili per
l'esecuzione, nel territorio regionale, di opere ed interventi
pubblici o di pubblica utilità.
La legge regionale, dopo aver conferito ai comuni le funzioni
amministrative per i procedimenti di espropriazione per la
realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità di competenza
regionale (art. 6), dispone, all'art. 7, che in caso di inerzia dei
comuni nel compimento di un atto loro spettante, la giunta assegna
all'ente un termine per provvedere, non inferiore a quindici giorni e
che, trascorso inutilmente tale termine, «la giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta».
Tale previsione, secondo la difesa erariale, contrasterebbe con
l'art. 120 Cost., che riserva al Governo il potere sostitutivo,
secondo procedure definite con legge che salvaguardi i principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione. Ad avviso dell'Avvocatura,
se la titolarità del potere sostitutivo è del Governo, la legge cui
l'art. 120 Cost. demanda la disciplina delle modalità di esercizio
di tale potere non potrebbe che essere una legge statale. Il potere
sostitutivo della Regione nei confronti del comune, pur teoricamente
ammissibile, necessiterebbe, dunque, della mediazione di un atto
normativo dello Stato. L'art. 7 della legge regionale impugnata,
nell'attribuire alla Regione il potere di sostituirsi al comune,
violerebbe la riserva di legge statale posta dalla Costituzione.
2. - L'Avvocatura dello Stato censura inoltre l'art. 22 della
legge regionale n. 37 del 2002, la quale - sotto la rubrica
«edificabilità di fatto» - dispone che, salva la necessità della
edificabilità legale, un'area possiede anche i caratteri della
edificabilità di fatto quando sono già presenti o in corso di
realizzazione, nell'ambito territoriale cui l'area stessa inerisce,
le dotazioni territoriali richieste dalla legge o dagli strumenti
urbanistici.
Premette la difesa erariale che l'espropriazione per pubblica
utilità e il relativo indennizzo atterrebbero al regime
costituzionale della proprietà, quale delineato dall'art. 42 Cost.,
dunque alla materia dell'ordinamento civile, la cui disciplina è
riservata alla legislazione esclusiva statale.
L'art. 22 sarebbe volto a dare rilevanza, ai fini della
determinazione dell'indennità di esproprio, anche alla
edificabilità di fatto, in contrasto con il diritto vivente
formatosi sull'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333
(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), che
riconosce alla edificabilità di fatto valore meramente sussidiario,
cioè solo in assenza dello strumento urbanistico.
Anche laddove l'art. 22 dovesse intendersi nel senso di
richiedere la compresenza della edificabilità legale e della
edificabilità di fatto, esso contrasterebbe con il diritto vivente
che ritiene sufficiente la sola edificabilità legale per conferire
ad un'area il carattere della edificabilità.
Sotto tale profilo la norma censurata, riconoscendo valore anche
alla edificabilità di fatto e dunque introducendo un «tertium genus»
nel regime dei suoli, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la
competenza esclusiva a disciplinare l'ordinamento civile (nel cui
ambito rientrano la proprietà privata e la qualificazione giuridica
dei beni che ne sono oggetto) e le prestazioni concernenti i diritti
civili, tra cui rientrerebbe l'uniforme applicazione dei criteri per
la determinazione dell'indennità di esproprio.
Tali parametri, ed in particolare l'art. 117, secondo comma,
lettera m), sarebbero violati anche per il fatto che l'art. 22
individua i requisiti per la edificabilità di fatto. In base alla
normativa vigente - art. 5-bis del decreto legge 11 luglio 1992,
n. 333 e art. 37, commi 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001 - la
definizione di tali criteri sarebbe rimessa ad un decreto del
Ministro delle infrastrutture, da emanarsi ai sensi dell'art. 17
della legge n. 400 del 1988 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), per
esigenze di unificazione della disciplina in tema di determinazione
dell'indennità di esproprio.
Sostiene infine l'Avvocatura che, anche a voler ritenere che la
individuazione dei criteri per la definizione dell'edificabilità di
fatto rientri nella materia del «governo del territorio», l'art. 22
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto darebbe rilievo
alle previsioni degli strumenti urbanistici in dispregio dei principi
fondamentali dettati o da desumersi da un atto di normazione statale.
3. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato.
Nella successiva memoria depositata in data 29 ottobre 2003, la
Regione dà preliminarmente atto che l'art. 7, il quale disponeva che
«in caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante
ai soggetti di cui all'articolo 6, comma 1, nell'esercizio delle
funzioni conferite, la Giunta regionale assegna all'ente medesimo un
termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni» e
che «trascorso inutilmente tale termine, la giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta», è stato modificato dall'art. 21
della legge regionale 3 giugno 2003, n. 10 (Modifiche alle leggi
regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre
2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in materia di governo del
territorio e politiche abitative). A seguito di tale modifica, la
norma risulta adesso così formulata: «Per le opere pubbliche
regionali, in caso di persistente inerzia del comune o del soggetto
attuatore nel compimento degli atti del procedimento espropriativi ad
esso spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la giunta regionale
assegna all'ente medesimo un termine per provvedere, comunque non
inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la
giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell'atto,
ivi compresa la nomina di un commissario ad acta».
In merito alle censure formulate nel ricorso e concernenti
l'art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002, la Regione osserva
come la soluzione del dubbio di costituzionalità dipenda dalla
interpretazione che si ritenga di dare all'art. 120 della
Costituzione, invocato quale parametro nel ricorso introduttivo, e in
particolare, «se essa esaurisca le possibilità di interventi
sostitutivi nei confronti degli enti locali oppure se, accanto ai
poteri sostitutivi esercitabili dal Governo a garanzia degli speciali
valori costituzionali indicati nella disposizione, altri ve ne
possano essere, in particolare a garanzia dell'effettivo esercizio
delle funzioni pubbliche affidate agli enti locali». La difesa
regionale ritiene preferibile la seconda delle soluzioni appena
citate, e ciò in quanto «la possibilità di una sostituzione di
organi regionali in caso di non esercizio di una funzione che la
stessa legge regionale affida all'ente locale o che essa comunque
disciplina, non solo non contraddirebbe alcuna disposizione
costituzionale, ma sarebbe coerente con il complessivo sistema del
decentramento».
Peraltro - sostiene la Regione - la stessa Avvocatura dello Stato
ritiene, in linea di principio, ammissibile un intervento sostitutivo
nei confronti degli enti locali operato dalla Regione: solo che
sarebbe necessaria - in virtù della riserva di legge di cui
all'art. 120 della Costituzione - la interpositio della legge
statale. Secondo la difesa regionale però, sarebbe contraddittorio
ritenere che l'art. 120, che concerne il potere sostitutivo del
Governo in presenza di determinati presupposti, possa legittimare lo
Stato a regolare il differente fenomeno dei poteri sostitutivi della
Regione nei confronti degli enti locali, da attivarsi in ipotesi
ulteriori. A sostegno di tali affermazioni la Regione Emilia-Romagna
cita la recente decisione della Corte costituzionale n. 313 del 2003,
nella parte in cui afferma che, ove dovesse ritenersi
costituzionalmente ammissibile un potere sostitutivo delle Regioni
nei confronti degli enti locali, «occorrerebbe un procedimento
definito dalla legge, adottata secondo l'ordine delle competenze
rispettivamente statali e regionali fissato dalla Costituzione» ed
individua i presupposti in presenza dei quali una legge regionale
può legittimamente prevedere un potere sostitutivo nei confronti
degli enti locali. La legge regionale censurata, secondo la
resistente, rispetterebbe ante litteram tali requisiti, in quanto
attribuirebbe l'esercizio del potere sostitutivo regionale alla
competenza della giunta regionale, e lo subordinerebbe alla
sussistenza di una «persistente inerzia» ed alla previa diffida
dell'ente locale.
In relazione all'art. 22 della legge regionale impugnata, la
Regione ritiene che, contrariamente a quanto affermato nel ricorso
dalla difesa erariale, la disposizione non «renderebbe sufficiente
l'edificabilità di fatto» ai fini della determinazione della
indennità di esproprio in quanto essa sarebbe «chiarissima nel
mantener ferma la necessità dell'edificabilità legale». Anzi, la
norma regionale sarebbe volta proprio a «prevenire quei dubbi
interpretativi che sono sorti in relazione alla disposizione statale,
come testimoniano le numerose sentenze con cui la Cassazione è
dovuta intervenire ad affermare la necessità dell'edificabilità
legale per l'applicazione dell'art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 333
del 1992».
L'art. 22 non potrebbe essere interpretato neppure nel senso di
ritenere necessaria la compresenza della edificabilità legale e
dell'edificabilità di fatto. La norma, infatti, non si pronuncerebbe
«nè sulla necessaria presenza di entrambi gli elementi nè sulla
sufficienza dell'edificabilità legale, come del resto non si
pronuncia su ciò la legge statale». Peraltro, sostiene la Regione,
l'interpretazione dell'art. 5-bis più sopra citato non sarebbe
affatto univoca nel ritenere sufficiente la sussistenza
dell'edificabilità legale, esistendo viceversa numerose decisioni
che richiedono anche la compresenza dell'edificabilità di fatto. In
ogni caso, la stessa normativa statale - sia l'art. 5-bis del d.l.
n. 333 del 1992, sia l'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001 -
prescriverebbero di valutare le possibilità sia legali sia effettive
di edificare.
Sarebbe necessario allora, ad avviso della difesa regionale,
valutare i requisiti relativi alla edificabilità di fatto
individuati dalla normativa statale. L'art. 37, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001 rinvia tale individuazione ad un regolamento
ministeriale; e secondo l'Avvocatura dello Stato tale norma
risponderebbe alla esigenza di uniformità della disciplina
concernente il punto de quo: e a ciò corrisponderebbe la violazione,
causata dalla legge regionale impugnata, dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione. Al riguardo, la Regione
anzitutto osserva come il regolamento ministeriale non risulti ancora
adottato; in secondo luogo, evidenzia come - a seguito della modifica
del Titolo V della Parte II della Costituzione - la previsione di un
regolamento ministeriale in materia di competenza regionale sia del
tutto inammissibile. Conseguentemente, l'art. 37, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001 dovrebbe ritenersi abrogato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 (in quanto la norma era comunque già
esistente al momento dell'entrata in vigore di quest'ultima); e nel
caso in cui non lo si volesse considerare abrogato, sarebbe
senz'altro da reputare incostituzionale.
Quanto poi all'asserito contrasto della norma regionale con i
principi fondamentali della legge dello Stato, la censura sarebbe
inammissibile perchè generica, mancando l'indicazione dei principi
che si assumono violati.
In ogni caso, conclude la Regione, la definizione della
edificabilità di fatto contenuta nell'art. 22 non contrasterebbe nè
con l'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, che non specifica tale
nozione, nè con la definizione contenuta nell'art. 37, comma 6, del
d.P.R. n. 327 del 2001. In definitiva la norma regionale impugnata
non solo non sarebbe illegittima, ma anzi contribuirebbe a chiarire e
a dare maggiore certezza giuridica alle norme statali.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in prossimità
dell'udienza, ha depositato una memoria nella quale si ribadiscono le
argomentazioni già esposte in sede del ricorso introduttivo a
sostegno della incostituzionalità della norma regionale impugnata.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni
regionali in materia di espropri), per violazione dell'art. 120,
secondo comma, della Costituzione.
La difesa erariale ritiene che l'art. 7 della legge regionale -
il quale prevede un intervento sostitutivo della Regione nei
confronti dei comuni per il caso di persistente inerzia nel
compimento di un atto loro spettante - violi l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, il quale conferisce la titolarità del
potere sostitutivo al Governo, e demanda la disciplina delle
modalità di esercizio di tale potere ad una legge statale.
Nel ricorso si censura inoltre l'art. 22 della legge regionale
n. 37 del 2002, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere l)
e m), della Costituzione. Sostiene l'Avvocatura che la norma
regionale, nel disciplinare l'edificabilità di fatto di un'area,
riconoscerebbe a tale carattere un valore non meramente sussidiario
ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione. In
tal modo la norma inciderebbe sul regime della proprietà e della
qualificazione giuridica dei terreni, la cui disciplina è riservata
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, nonchè sulla uniforme applicazione dei criteri
di determinazione dell'indennizzo espropriativo, anch'essa riservata
alla potestà statale, attenendo alla materia delle prestazioni
concernenti i diritti civili che devono essere garantiti
uniformemente su tutto il territorio nazionale.
L'art. 22, inoltre, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), anche nella parte in cui individua i requisiti della
edificabilità di fatto, dal momento che sarebbe compito esclusivo
della legislazione statale salvaguardare le esigenze di uniformità
di disciplina degli effetti sulla determinazione dell'indennità di
esproprio.
Infine, la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in quanto assegnerebbe rilevanza
alle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica in
dispregio dei principi fondamentali «dettati o da desumersi» da un
atto di legislazione statale ai fini della determinazione
dell'edificabilità di fatto delle aree.
2. - Prima di affrontare nel merito le censure mosse dal
ricorrente avverso l'art. 7 della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 37 del 2002, è necessario richiamare l'assetto costituzionale dei
poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di recente avuto modo
di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che
comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un
ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di
un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi
straordinari dell'ente «sostituito» per il compimento degli stessi
atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei
cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare
fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi
costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento
ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni,
previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla
finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto,
spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di
cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni
degli enti locali territoriali erano determinate in termini di
principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'art. 128
della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era
demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale
e per le funzioni di «interesse esclusivamente locale» pur inerenti
alle materie di competenza regionale. La eventualità della
sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle
materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e
amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi
sulle leggi regionali di delega o di «conferimento» di funzioni per
le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle
competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e città metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilità che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non può che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonchè il mantenimento dell'unità giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, terzo
comma, hanno dunque carattere «straordinario» ed «aggiuntivo», come
risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di
particolare gravità, che comportano rischi di compromissione
relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla
circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso
con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva
pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti
locali, ad opera di organi regionali.
4. - Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 Cost., quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilità di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri
enti territoriali. Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può
essere prevista solo per il compimento di atti o attività «prive di
discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003)
5. - Alla luce delle considerazioni svolte le censure prospettate
avverso l'art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002 non sono
fondate.
Il capo II della legge, nel quale è inserita la norma impugnata,
disciplina le procedure espropriative per la realizzazione di opere
di competenza regionale e per le opere di difesa del suolo e di
bonifica.
L'art. 6 conferisce ai comuni le funzioni amministrative relative
ai procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere
pubbliche regionali, disponendo che gli enti locali le esercitino
secondo le disposizioni contenute nella legge stessa. L'art. 6-bis,
introdotto dalla legge regionale dell'Emilia-Romagna 3 giugno 2003,
n. 10 (Modifiche alle leggi regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto
2001, n. 24, 25 novembre 2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in
materia di governo del territorio e politiche abitative), riserva
alla Regione lo svolgimento delle procedure espropriative concernenti
le opere di difesa del suolo da essa realizzate e attribuisce ai
consorzi di bonifica la competenza allo svolgimento delle procedure
espropriative per tutte le opere di bonifica da essi realizzate.
L'art. 7, nella sua formulazione originaria, disponeva che «in
caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante ai
soggetti di cui all'articolo 6, comma 1, nell'esercizio delle
funzioni conferite, la giunta regionale assegna all'ente medesimo un
termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni» e
che «trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta».
A seguito delle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 10
del 2003, la norma stabilisce che «per le opere pubbliche regionali,
in caso di persistente inerzia del comune o del soggetto attuatore
nel compimento degli atti del procedimento espropriativo ad esso
spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la giunta regionale
assegna all'ente medesimo un termine per provvedere, comunque non
inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la
Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell'atto,
ivi compresa la nomina di un commissario ad acta».
Le modificazioni apportate alla norma impugnata non sono tali da
incidere in modo sostanziale sul contenuto dell'art. 7 per il profilo
per il quale esso è stato impugnato.
La difesa erariale censura la norma in esame innanzitutto sotto
il profilo per cui una norma regionale non potrebbe disciplinare i
casi di esercizio di potere sostitutivo da parte delle Regioni,
essendo tale disciplina riservata alla legge statale. Tale censura
appare infondata alla luce della considerazione secondo la quale
l'art. 120 Cost. si limita a disciplinare una specifica ipotesi di
carattere straordinario, ma nulla dispone in ordine ad ulteriori
ipotesi di poteri sostitutivi, i quali dunque dovranno essere
regolati dalla legge statale ovvero dalla legge regionale «secondo
l'ordine delle competenze rispettivamente (...) fissato dalla
Costituzione» (sent. n. 313 del 2003). Nel caso in esame lo Stato non
ha contestato la competenza della Regione a disciplinare la materia
regolata dalla normativa in esame.
La norma impugnata inoltre soddisfa i requisiti più sopra
individuati affinchè possano considerarsi rispettate le prescrizioni
costituzionali.
Innanzitutto, il potere sostitutivo della Regione è previsto e
disciplinato da una legge che regola i presupposti e le procedure per
il suo esercizio.
In secondo luogo, lo svolgimento di tale potere è connesso
all'esercizio delle funzioni amministrative conferite dalla Regione
ai comuni relativamente alle procedure espropriative finalizzate alla
realizzazione di opere pubbliche regionali.
Al riguardo, deve essere evidenziato come nulla nella lettera di
tale disposizione autorizzi a ritenere che essa regoli anche ipotesi
di sostituzione nei confronti di atti o attività cui gli enti
sostituendi non siano giuridicamente vincolati quanto meno nell'an;
viceversa, la necessità di procedere ad una interpretazione conforme
ai precetti costituzionali porta alla conclusione che la norma
oggetto del presente giudizio è applicabile soltanto a casi di
mancato o irregolare compimento di quegli atti o attività che siano
configurati dalla legge regionale n. 37 del 2002 come veri e propri
obblighi giuridici - se non nel quando e nel quomodo, almeno nell'an
- a carico degli enti nei cui confronti può essere disposta la
sostituzione.
L'art. 7 inoltre attribuisce l'esercizio del potere ad un organo
di governo della Regione, individuato nella giunta regionale,
disponendo che essa assuma i provvedimenti necessari al compimento
dell'atto ovvero nomini un commissario ad acta.
La norma impugnata, infine, subordina l'esercizio del potere
sostitutivo alla previa diffida del comune inadempiente al quale deve
essere assegnato un termine, non inferiore a quindici giorni, entro
il quale l'ente locale può provvedere al compimento dell'atto.
La congruità del termine assegnato all'ente inadempiente e di
cui la legge regionale fissa solo la durata minima dovrà essere
valutata sulla base del principio di leale cooperazione, in relazione
ai singoli atti (o attivita) ed alla loro complessità, con la
conseguenza che nel caso in cui - alla luce del principio richiamato
- tale termine appaia in concreto inadeguato, in quanto troppo breve,
l'ente diffidato potrà attivare gli ordinari rimedi previsti
dall'ordinamento.
6. - È impugnato anche l'art. 22 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna che disciplina l'edificabilità di fatto delle
aree, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) ed m),
nonchè terzo comma, della Costituzione.
L'art. 22 dispone che «ferma restando la necessità
dell'edificabilità legale di cui all'art. 20, un'area possiede anche
il carattere della edificabilità di fatto quando sono già presenti
o in corso di realizzazione, nell'ambito territoriale in cui l'area
stessa si inserisce, le dotazioni territoriali richieste dalla legge
ovvero dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica».
Il secondo comma della norma, poi, consente alla Regione di integrare
e specificare, con apposita direttiva, «i criteri ed i requisiti per
valutare l'edificabilità di fatto delle aree».
7. - Deve innanzitutto essere esaminata la censura mossa a tale
norma in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sostiene l'Avvocatura che l'art. 22 contrasta con i principi
fondamentali dettati o da desumersi dalla normazione statale in
riferimento alla individuazione della edificabilità di fatto, senza
specificare quali siano i principi che si assumono violati o da dove
questi possano desumersi.
La censura, nei termini in cui è formulata, si rivela generica e
deve, pertanto, essere dichiarata inammissibile.
8. - Nel ricorso si sostiene inoltre che l'art. 22, attribuendo
rilevanza, ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio,
«anche» alla edificabilità di fatto, ovvero richiedendo la
«compresenza» sia della edificabilità legale che di quella di fatto,
contrasta con il diritto vivente che ha riconosciuto alla
caratteristica in esame valore meramente sussidiario rispetto alla
possibilità legale di edificare. In tal modo, la norma regionale
inciderebbe sul regime dei suoli in violazione della competenza
esclusiva dello Stato a legiferare in materia di ordinamento civile,
nonchè di prestazioni concernenti i diritti civili da garantire
uniformemente su tutto il territorio nazionale.
Tale censura non è fondata.
Il tenore letterale della norma regionale risulta del tutto
coerente con la norma statale contenuta nell'art. 37, comma 3, del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita), il quale stabilisce che, ai fini della determinazione
dell'indennità di esproprio, «si considerano le possibilità legali
ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione
del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione».
L'art. 22 della legge regionale impugnata stabilisce quando un
terreno presenta i caratteri dell'edificabilità di fatto; nulla dice
sul ruolo da riconoscere a tale elemento ai fini della determinazione
dell'indennizzo, se non che il medesimo non può prescindere dalla
sussistenza dell'edificabilità legale. L'inciso contenuto nella
disposizione, «ferma restando la necessità dell'edificabilità
legale di cui all'art. 20», attesta infatti la volontà del
legislatore regionale di non dare all'edificabilità di fatto una
rilevanza autonoma rispetto alla edificabilità legale.
Il contenuto normativo dell'art. 22 deve dunque rinvenirsi
soltanto nella individuazione degli elementi in presenza dei quali
può riconoscersi ad un'area il carattere della edificabilità di
fatto.
La formulazione della norma regionale ne consente una lettura
conforme all'interpretazione che del requisito in esame ha fornito la
più recente giurisprudenza di legittimità, la quale ha riconosciuto
all'edificabilità di fatto un valore esclusivamente suppletivo - in
carenza di strumenti urbanistici - ovvero complementare ed
integrativo agli effetti della determinazione del concreto valore di
mercato dell'area espropriata, incidente sul calcolo dell'indennizzo.
9. - Il ricorrente censura infine l'art. 22 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, nella
parte in cui prevede i requisiti che conferiscono ad un'area il
carattere della edificabilità di fatto. Sostiene infatti
l'Avvocatura che la loro individuazione è riservata allo Stato
dall'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica) e dall'art. 37 del
d.P.R. n. 327 del 2001, che rinviano ad un regolamento ministeriale,
e ciò in ragione di esigenze di uniformità che è compito dello
Stato assicurare.
Anche tale censura non è fondata.
L'art. 22 della legge regionale non regola le prestazioni
concernenti diritti civili, nè tale contenuto presenta la normativa
statale di riferimento (tanto l'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992,
quanto l'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001). Esso neppure incide
sull' esigenza di assicurare uniformità nella determinazione
dell'indennità di esproprio. La disposizione censurata, infatti, non
individua modalità o criteri di calcolo dell'indennizzo, nè
quantifica l'entità dello stesso (al cui proposito, semmai, potrebbe
porsi un'esigenza di definizione uniforme), ma - come già osservato
- si limita ad affermare la necessità che siano specificate le
condizioni in presenza delle quali un'area possiede il carattere
dell'edificabilità di fatto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 19 dicembre
2002, n. 37 (Disposizioni regionali in materia di espropri),
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 120, secondo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del
2002, sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della medesima legge regionale n. 37 del 2002, sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), della Costituzione, con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere: Fruscella
04C0271