1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 29-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 aprile 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 10 aprile 2002 (della Regione Veneto) Acque pubbliche - Provincia autonoma di Bolzano - Sovracanoni annui per derivazioni di acqua, a scopo idroelettrico, del bacino imbrifero dell'Adige - Determinazione degli importi da parte della Provincia autonoma di Bolzano - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto - Dedotta distrazione dei sovracanoni dalla destinazione ai comuni del territorio del Veneto - Conseguente lesione del principio di autonomia degli enti locali e dell'autonomia finanziaria della Regione Veneto e indebita invasione della sfera di competenza regionale - Deteriore trattamento dei comuni non appartenenti al territorio della Provincia di Bolzano - Incidenza sul principio di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi contenuti nella legge statale n. 959/1953, nonche' nell'art. 8 d.P.R. 235/1977 (norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di energia) cosi' come modificato dal decreto legislativo n. 463/1999. Istanza di sospensione. - Deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano 14 gennaio 2002, n. 46. - Cost., artt. 3, 5, 97, 117, 118, 119 e 120. (002C0305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 29-5-2002)

Nell'interesse della regione del Veneto, in persona del suo
Presidente, legale rappresentante pro-tempore, on. dott. Giancarlo
Galan, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 561
del 15 marzo 2002, rappresentata e difesa, come da mandato a margine
al presente atto, dagli avv.ti Romano Morra della Direzione Affari
Legali e Guido Viola del Foro di Roma e con domicilio eletto presso
lo studio del secondo in Roma, via Piccolomini n. 34.
Contro provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente,
legale rappresentante pro-tempore e nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri pro-tempore per la dichiarazione che non
spetta alla Provincia Autonoma di Bolzano la determinazione delle
modalità di riscossione e di ripartizione dei sovracanoni annui per
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico, per invasione della sfera
di competenza costituzionalmente garantita alla Regione Veneto in
violazione degli artt. 3, 5, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione,
della legge 27 dicembre 1953, n. 959, del decreto legislativo 11
novembre 1999, n. 463, del decreto legislativo n. 112 del 31 marzo
1998 e del decreto legislativo n. 79 del 16 marzo 1999 e per il
conseguente annullamento, previa sospensione incidentale della
deliberazione della Giunta Provinciale di Bolzano del 14 gennaio
2002, n. 46, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Autonoma del Trentino - Alto Adige n. 5/I-II del 29 gennaio 2002,
n. 2, recante "Revoca della deliberazione n. 2286 del 16 luglio
2001".

F a t t o

L'odierna controversia è nota a codesta ecc.ma Corte
Costituzionale in quanto rappresenta l'ennesimo passaggio di una
complessa questione già radicata, oltre che avanti al Tribunale
Superiore delle Acque pubbliche, anche avanti a codesto ecc.mo
Collegio.
La Regione Veneto ha infatti già proposto ricorso sia per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge
della Provincia Autonoma di Bolzano, che per conflitto di
attribuzioni avverso un precedente provvedimento provinciale di cui
la deliberazione oggetto del presente giudizio costituisce
attuazione.
L'articolazione della vicenda e della relativa disciplina
normativa impone quindi di chiarire preliminarmente alcuni aspetti in
fatto e in diritto.
La controversia verte in materia di grandi derivazioni di acque
pubbliche a, scopo idroelettrico ed in particolare di c.d.
sovracanoni idroelettrici.
La normativa di riferimento è rappresentata, pertanto, dal Testo
unico delle leggi sulle acque ed impianti elettrici, approvato con
r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, come successivamente modificato dalla
legge 27 dicembre 1953, n. 959.
La normativa dettata dal T.U. prevede innanzitutto che "Le utenze
di acqua pubblica sono sottoposte al pagamento di un annuo canone
governativo" di natura demaniale, quale corrispettivo per l'utilizzo
del bene pubblico (art. 35).
L'art. 52 sancisce, inoltre, che "... nelle concessioni di grandi
derivazioni per produzione di energia può essere riservata... a
favore dei comuni rivieraschi..., una quantità di energia non
superiore ad un decimo di quella ricavata dalla portata minima
continua"; mentre all'art. 53 si prevede che: "Il Ministero delle
finanze..., può stabilire con proprio decreto, a favore dei comuni
rivieraschi e delle Provincie, un ulteriore canone annuo, a carico
del concessionario...".
Con questa disciplina, quindi, è stato introdotto un complesso
sistema con finalità perequative, volto ad indennizzare i comuni
rivieraschi per il prelievo delle acque dovute alle grandi
derivazioni per uso idroelettrico o di produzione di forza motrice.
La legge n. 959 del 1953 ha completato il predetto sistema e ha
previsto l'istituzione da parte del Ministero per i lavori pubblici
dei B.I.M. (bacini imbriferi montani) di cui determina il perimetro.
Scopo della legge era quello di distribuire le misure
indennitarie dovute dal concessionario di grandi derivazioni non solo
fra i comuni rivieraschi ma anche fra gli altri comuni che facevano
parte del Bacino Imbrifero.
La medesima legge, inoltre, prevede che la riserva di energia
prevista originariamente dall'art. 52 a carico del concessionario
venga sostituita dal pagamento di un sovracanone annuo.
Il sistema che si può quindi ricostruire dal coordinamento del
T.U. delle acque e della legge n. 959 del 1953 prevede che il
concessionario di grandi derivazioni sia tenuto, in primo luogo, al
pagamento del canone concessionario per l'uso dell'acqua ex art. 35
del T.U. sulle acque di natura demaniale, in secondo luogo, al
pagamento di un sovracanone annuo a favore dei comuni ricompresi nel
bacino imbrifero montano ed in terzo luogo al sovracanone per comuni
rivieraschi di cui all'art. 53 del T.U. delle acque.
I comuni compresi nei B.I.M. possono istituire dei consorzi,
obbligatori se i tre quinti del comune ne fanno espressa richiesta.
Qualora il bacino imbrifero sia compreso in più province, deve
costituirsi un consorzio per ogni Provincia.
Secondo le previsioni di tale legge i sovracanoni devono essere
corrisposti ad un fondo comune a disposizione dei consorzi compresi
nel perimetro interessato (ex art. 14 della legge n. 959 del 1953), e
in questo caso il riparto del sovracanone è stabilito di comune
accordo tra tutti i consorzi del bacino o in mancanza dal Ministero
dei lavori pubblici (ex art. 1, tredicesimo comma della legge n. 959
del 1953).
Il Bacino Imbrifero dell'Adige fu costituito con decreto del
Ministero dei lavori pubblici n. 703 del 14 dicembre 1994, con
successiva riperimetrazione con decreto ministeriale del 18 luglio
1969.
I comuni inclusi in tale Bacino, in attuazione del disposto
legislativo sopra riportato, istituirono dei consorzi per ogni
provincia compresa nel Bacino Imbrifero, dando così vita ai seguenti
consorzi: Consorzio B.I.M. di Verona, Consorzio B.I.M. di Trento,
Consorzio B.I.M. di Belluno, Consorzio B.I.M di Vicenza, nonchè
Consorzio B.I.M. di Bolzano.
Questi stessi consorzi, ai sensi della legge n. 99 del 1953
costituirono per la riscossione e la distribuzione dei sovracanoni
loro spettanti un fondo, comune, le cui ultime modalità di riparto
furono stabilite con un accordo risalente al 18 marzo 1997.
In questo quadro normativo è intervenuta dapprima la legge
provinciale di Bolzano n. 13 del 29 agosto 2000 (relativa
all'assestamento del bilancio per l'anno 2000), la quale,
introducendo la disposizione di cui all'art. 1, comma 2-bis della
legge provinciale 29 marzo 1983, n. 10, ha attribuito alla giunta
provinciale il compito di determinare le modalità di riscossione e
di destinazione dei sovracanoni posti a carico dei concessionari di
grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico e
spettanti, ai sensi della legge n. 959 del 27 dicembre 1953 ai comuni
e ai loro consorzi, compresi nei bacini imbriferi montani, appunto i
cosiddetti consorzi B.I.M.
Quest'ultima norma regionale è stata emanata a seguito
dell'entrata in vigore del decreto legislativo n. 463 dell'11
novembre 1999, di modifica delle norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Trentino Alto-Adige, con cui il legislatore
aveva delegato alle Province Autonome di Trento e Bolzano l'esercizio
delle funzioni statali in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico per il rispettivo territorio a decorrere dal 1 gennaio
2000.
Tuttavia, il legislatore statale, all'art. 1-bis del suddetto
decreto, aveva dettato i criteri e i limiti della delega, stabilendo
che spettassero alla Provincia competente per territorio i proventi
derivanti dall'utilizzo delle acque pubbliche, compresi i canoni
demaniali di concessione, e che la materia delle concessioni di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico, con relativi canoni
demaniali, venisse disciplinata con legge provinciale, nel rispetto
dei principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari.
Con successiva deliberazione di giunta provinciale del
18 settembre 2000, n. 3470, oggetto di autonomo ricorso avanti al
Tribunale superiore delle acque pubbliche da parte dei consorzi
imbriferi montani dell'Adige, con intervento della Regione del
Veneto, la Giunta provinciale aveva dato attuazione all'art. 3 della
legge provinciale n. 13 del 2000, prevedendo che la Provincia
Autonoma di Bolzano introitasse, oltre ai canoni di concessione,
anche i sovracanoni dovuti ai consorzi B.I.M. dell'Adige, e ciò in
aperta violazione con quanto previsto dalla legge n. 959 del 1953.
In sede di impugnazione di tale deliberazione, tanto i ricorrenti
quanto l'interveniente avevano in via preliminare sollevato la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2-bis
della legge provinciale n. 10 del 1983, così come introdotto
dall'art. 3, comma 3 della legge provinciale n. 13 del 2000, per la
violazione degli artt. 3, 5 e 128 della Costituzione in relazione coa
all'art. 1, sedicesimo comma del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, come
modificato dal d.lgs. n. 463 del 1999, sostenendo che la disposizione
di modifica delle norme attuative dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige consentiva alle Province Autonome l'introito dei
soli canoni demaniali dovuti dal concessionario a titolo di
corrispettivo per lo sfruttamento di un bene pubblico, e non già dei
sovracanoni ex lege n. 959 del 1953, totalmente differenti per
funzione e natura.
Si tratta, infatti, di distinte tipologie di imposizioni
patrimoniali: l'una, il canone concessorio ha carattere demaniale,
l'altra, il sovracanone, non ha carattere demaniale, bensì natura di
indennizzo a fronte del mancato utilizzo dell'acqua, nonchè delle
conseguenze sopportate dall'ente locale in dipendenza della
costruzione e dell'esercizio degli impianti idroelettrici.
Con ordinanza in data 20-23 luglio 2001, ad esito dell'udienza
fissata per la discussione della sospensione dell'efficacia della
deliberazione provinciale n. 3470 del 18 settembre 2000, il giudice
delegato ha sospeso le disposizioni in essa contenute ritenendo di
dover interpretare secondo Costituzione l'art. 1, comma 2-bis della
legge provinciale n. 10/1983.
Quest'ultima ordinanza infatti afferma che "... la predetta
delega, da un lato dispone in ordine ai canoni demaniali di
concessione e non anche ai sovracanoni di cui all'art. 9 della legge
n. 959 del 1953, affermando così la non assimilabilità dei secondi
ai primi; dall'altro impone alla legge provinciale il rispetto dei
principi della legislazione statale". Ed il "sistema organizzatorio
consortile - con la connessa attribuzione del predetto sovracanone ad
un apposito fondo comune da ripartirsi in base ad un accordo fra i
consorzi medesimi, per essere impiegato esclusivamente a favore del
progresso economico e sociale delle popolazioni, nonchè ad opere di
sistemazione montana (art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959) -
investite l'autonomia comunale e costituisce espressione di un
principio della legislazione statale".
In data 16 luglio 2001 e quindi nell'imminenza dell'udienza per
la discussione della sospensione dell'efficacia del provvedimento
impugnato, tenutasi il 20 luglio 2001, la Giunta Provinciale di
Bolzano adottava una nuova deliberazione in materia di sovracanoni
(deliberazione n. 2286, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Autonoma n. 31 del 31 luglio 2001) che, pur revocando la
precedente deliberazione n. 3470 del 18 settembre 2000, ne manteneva
inalterato il contenuto sostanziale.
Quest'ultima deliberazione infatti ribadiva il principio secondo
il quale i sovracanoni di cui alla legge n. 959 del 1953 posti a
carico dei concessionari degli impianti idroelettrici siti in
Provincia Autonoma di Bolzano sono introitati direttamente dalla
Provincia stessa.
In particolare il complesso sistema di ripartizione dei
sovracanoni descritto dalla delibera prevede che siano versati al
Consorzio B.I.M. di Bolzano sia i sovracanoni spettanti ai comuni o
ai consorzi B.I.M. ai sensi della legge n. 959 del 1953, sia i
sovracanoni spettanti ai comuni rivieraschi di cui all'art. 53 del
r.d. 11 dicembre 1993, n. 1775 e successive modifiche. Mentre però
questi ultimi, una volta sottratta la quota spettante alla Provincia,
vengono distribuiti tra i comuni rivieraschi, i sovracanoni dovuti ai
Consorzi B.I.M. vengono in parte destinati alla medesima Provincia e,
per la restante parte, al Consorzio B.I.M. di Bolzano, attraverso
modalità da stabilirsi tramite accordo fra il medesimo Consorzio e
la Provincia.
In tal modo, la deliberazione ribadisce che i sovracanoni di cui
alla legge n. 959 del 1953 spettano alla Provincia Autonoma, in
violazione dei principi previsti dalla legislazione statale secondo
cui tali proventi, destinati ad alimentare un fondo comune, sono a
beneficio dei comuni o dei loro consorzi compresi nel bacino
imbrifero montano che, in accordo fra loro, stabiliscono le
rispettive quote di ripartizione.
Con una successiva nota del Presidente della Provincia Autonoma
di Bolzano in data 9 ottobre 2001, prot. n. 5.3/14.02.02/BB/17399,
recante, "Canoni e sovracanoni sulle concessioni di derivazioni di
acque pubbliche a scopo idroelettrico - articolo 2-bis - legge
provinciale 29 marzo 1983, n. 10 e secc. mod.", la Provincia di
Bolzano ha dettato altresì disposizioni interpretative del
provvedimento impugnato.
Entrambe questi provvedimenti sono stati impugnati avanti al
Tribunale Superiore delle Acque pubbliche con ricorso in data 9
novembre 2001, con riproposizione, in via preliminare, della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2-bis
della legge provinciale n. 10 del 1983, come introdotto dall'art. 3,
comma 3 della legge provinciale n. 13 del 2000.
Insistendo sulla propria pretesa volta ad introitare i
sovracanoni idroelettrici, la Giunta Provinciale, con deliberazione
n. 4324 del 10 dicembre 2001 avente ad oggetto: "Revisione della
misura dei sovracanoni per impianti idroelettrici", ha provveduto
alla determinazione degli importi dei sovracanoni annui per
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico per il periodo dal 1
gennaio 2002 al 31 dicembre 2002.
Avverso questo provvedimento, palesemente lesivo delle competenze
costituzionalmente attribuite alla Regione Veneto, l'amministrazione
regionale ha proposto ricorso in data 4 marzo 2002 per conflitto di
attribuzioni avanti codesta Ecc.ma Corte.
Da ultimo, con l'art. 44 della legge provinciale di Bolzano n. 19
del 28 dicembre 2001 avente ad oggetto: "Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2002 e
per il triennio 2002-2004 e norme legislative collegate (legge
finanziaria 2002)", il legislatore provinciale, sul presupposto della
propria competenza ad introitare i sovracanoni di cui alla legge
n. 959 del 1953, prevede che questi ultimi "sono versati alla
Provincia contestualmente al pagamento dei canoni demaniali".
Con atto in data 4 marzo 2002 è stato proposto ricorso in via
principale, avanti codesta ecc.ma Corte, da parte della Regione
Veneto, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale di
questa disposizione di legge. In questo contesto si inserisce
l'ennesimo provvedimento provinciale oggetto dell'odierna
impugnazione, adottato con deliberazione della Giunta Provinciale di
Bolzano del 14 gennaio 2002, n. 46, con il quale si revoca la
precedente deliberazione n. 2286 del 16 luglio 2001, disponendo
espressamente che restino validi i provvedimenti assunti in
esecuzione della stessa.
Anche quest'ultimo provvedimento, adottato, al pari del
precedente, già censurato per conflitto di attribuzioni, in
attuazione dell'art. 1, comma 2-bis della legge provinciale n. 19 del
1983, nonchè in attuazione dell'art. 44 della legge provinciale
n. 19 del 2001, risulta palesemente lesivo delle competenze della
Regione del Veneto per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Come già anticipato in fatto, il provvedimento che con il
presente ricorso si impugna costituisce (per il momento) l'ultimo
atto di una lunga vicenda che ha comportato una grave lesione della
sfera delle competenze della Regione del Veneto.
Con quest'ultimo provvedimento, in particolare, la Provincia
Autonoma di Bolzano ha realizzato un'inammissibile ingerenza nelle
competenze, costituzionalmente attribuite alla Regione Veneto in
materia di grandi derivazioni d'acque pubblica a scopo idroelettrico
nonchè nella sfera territoriale della stessa, in quanto ha ribadito
l'efficacia degli atti adottati in base alla deliberazione n. 2286
del 16 luglio 2001, con ciò riconfermando la propria competenza a
determinare le modalità di riscossione e di ripartizione dei
sovracanoni idroelettrici e ciò anche per quei proventi che devono
essere riscossi nel territorio del Veneto.
Tale ingerenza si accompagna altresì alla distrazione dei
proventi derivanti dai sovracanoni dalla loro destinazione ai comuni
del territorio del Veneto e quindi alla popolazione della regione,
della quale l'amministrazione ricorrente è soggetto esponenziale.
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 della costituzione;
violazione del decreto legislativo n. 463 del 1999; violazione del
decreto legislativo n. 463 del 1999; violazione del decreto
legislativo n. 112 del 1998; violazione del decreto legislativo n. 79
del 1999; violazione della legge n. 959 del 1953.
Con il decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, di modifica
delle norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino Alto-Adige di cui al d.P.R. n. 235 del 1977 in materia di
demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica, il legislatore ha delegato alle Province Autonome
l'esercizio delle funzioni statali in materia di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico per il rispettivo territorio a decorrere dal 1
gennaio 2000 (art. 1-bis), circoscrivendo l'oggetto della delega di
funzioni e, dettando limiti alla potestà legislativa provinciale
nella materia delegata. Stabilisce infatti il legislatore statale che
spettano alla Provincia, competente per territorio i proventi
derivanti dall'utilizzo delle acque pubbliche, compresi i canoni
demaniali di concessione, e che la materia delle concessioni di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico, con relativi canoni
demaniali, viene disciplinata con legge provinciale, nel rispetto dei
principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari.
Il legislatore sembra, quindi, aver configurato in capo alla
Provincia Autonoma un'ipotesi di potestà legislativa concorrente
soggetta, come tale, al limite derivante dal rispetto dei principi
contenuti nella legislazione statale di settore e nella fattispecie
del T.U. delle leggi sulle acque pubbliche di cui r.d. n. 1775 del
1933, come, modificato, in materia di sovracanoni, dalla legge n. 959
del 1953.
Ma oggetto della suddetta delega, che, è anche, la materia
oggetto della potestà legislativa provinciale di tipo concorrente,
è la funzione concessoria relativamente alle grandi derivazioni di
acque pubbliche e non già la determinazione delle modalità di
riscossione e ripartizione dei proventi derivanti dai sovracanoni
spettanti ai comuni ed ai loro consorzi ricompresi nel bacino
imbrifero montano.
Rientra infatti nell'ambito della competenza provinciale la
potestà di disciplinare modalità di determinazione e riscossione
dei canoni demaniali, in quanto corrispettivo della concessione,
restando invece sottratta ad essa ogni determinazione in ordine ai
sovracanoni.
Ciò in quanto canoni demaniali e sovracanoni B.I.M., come già
ritenuto anche dal giudice delegato del Tribunale Superiore delle
Acque Pubbliche con ordinanza 20-23 luglio 2001 resa nella
controversia de qua, non sono in alcun modo assimilabili, essendo
proventi del tutto diversi per natura giuridica e funzione.
Mentre, infatti, i primi costituiscono il corrispettivo per
l'utilizzo dell'acqua come bene pubblico, i sovracanoni non hanno
invece carattere di provento di natura demaniale perchè è
completamente differente il loro presupposto in quanto non sono il
corrispettivo dell'uso di un bene pubblico bensì una misura
indennitaria posta a carico del concessionario a fronte del mancato
utilizzo dell'acqua, nonchè delle conseguenze sopportate dall'ente
locale in dipendenza della costruzione e dell'esercizio degli
impianti elettrici.
In tema di sovracanoni B.I.M. la giurisprudenza ha infatti
chiarito che gli stessi rispondono alla funzione di reintegrazione
delle risorse degli enti territoriali interessati, nell'ambito degli
interventi a sostegno dell'autonomia locale (in tal senso Tribunale
Sup.re Acque n. 44 del 10 dicembre 1985 e n. 97 del 14 ottobre 1993)
e che ciascun comune o consorzio "è titolare, per la quota di
sovracanone ad esso attribuita ed indipendentemente dalla effettiva
utilizzazione della concessione, di un diritto soggettivo di credito
nei confronti del concessionario tenuto alla contribuzione"
(Tribunale Sup.re 10 luglio 1985, n. 44).
Inoltre, che nella fattispecie lo Stato abbia inteso delegare
alle province autonome l'esercizio della sola funzione concessoria,
con conseguente introito dei soli canoni demaniali, risulta ancor
più evidente se si considera che l'opposta conclusione finirebbe per
confliggere con il principio generalissimo in virtù del quale "nemo
plus iuris transferre potest quam ipse habet".
Pertanto, in base alla delega statale, la provincia autonoma può
legittimamente introitare i soli canoni concessori e non già i
sovracanoni che già in precedenza non riscuoteva lo Stato, essendo
essi proventi spettanti ai comuni ricompresi nei bacini imbriferi
montani.
Nel quadro normativo così delineato, la Provincia Autonoma di
Bolzano, ha disposto non solo in materia di canoni demaniali, ma
anche di sovracanoni, facendosene destinataria, e ciò in attuazione
della sua legge provinciale n. 13 del 29 agosto 2000, ed in
particolare dell'art. 3 avente ad oggetto "Modifiche alla legge
provinciale 29 marzo 1983, n. 10 recante "Adeguamento della misura
dei canoni per le utenze di acqua pubblica", nonchè in attuazione
dell'art. 44 della successiva legge provinciale n. 19 del 28 dicembre
2001.
Ciò ha fatto dapprima con la deliberazione n. 3470/2900, poi con
la successiva deliberazione n. 2286 del 16 luglio 2001 di revoca
della precedente e riproduttiva del suo contenuto, indi con il
provvedimento del 10 dicembre 2001 n. 4524 inerente la determinazione
dell'importo dei sovracanoni e, da ultimo, con la deliberazione 14
gennaio 2002, n. 46 che con il presente ricorso si impugna.
Tali provvedimenti sono stati adottati in aperta violazione dei
principi contenuti nel T.U. delle leggi sulle acque pubbliche,
principi che sono rinvenibili nel complesso sistema con finalità
perequative, introdotto con la disciplina di modifica del testo unico
operata con la legge n. 959 del 1953.
Infatti questa legge, in omaggio alla ratio secondo cui gli
effetti negativi conseguenti alla portata d'acqua connessa alle opere
di derivazione sono necessariamente sopportati da tutti i comuni siti
all'interno del perimetro del bacino imbrifero montano, ha dato vita
ad un'organizzazione consortile costituita dai comuni compresi nei
bacini imbriferi montani con lo scopo di amministrare e gestire,
attraverso accordi fra i soggetti consorziati, un fondo comune. Tale
fondo è alimentato unicamente dai proventi derivanti dai sovracanoni
ed è costituito come patrimonio di scopo, normativamente vincolato a
favore del progresso economico e sociale delle popolazioni, nonchè
ad opere di sistemazione montana non di competenza dello Stato.
Questi principi sono senza dubbio da ritenere principi
fondamentali della legislazione statale e, come tali, vincolo e
limite alla legislazione provinciale concorrente.
In tal senso si è, peraltro, chiaramente espresso anche il
giudice delegato del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche nella
citata ordinanza 20-23 luglio 2001, ritenendo che "il sistema
organizzatorio consortile - con la connessa attribuzione del predetto
sovracanone ad un apposito fondo comune da ripartirsi in base ad
accordo fra i consorzi medesimi, per essere impiegato esclusivamente
a favore del progresso economico e sociale delle popolazioni, nonchè
ad opere di sistemazione montana - investe l'autonomia comunale e
costituisce espressione di un principio della legislazione statale".
Risulta quindi quantomai evidente l'illegittimità costituzionale
per invasione delle competenze della Regione del Veneto tanto delle
citate norme provinciali già oggetto di eccezione di
incostituzionalità, quanto delle deliberazioni attuative n. 3470 del
2000, n. 2286 del 2001, n. 4524 del 10 dicembre 2001 già oggetto di
autonome impugnazioni avanti al Tribunale Superiore delle Acque
pubbliche e, relativamente a quest'ultima, oggetto altresì di
precedente ricorso per conflitto di attribuzioni avanti questa ecc.ma
Corte, ma anche della successiva deliberazione n. 46 del 14 gennaio
2002 che qui si impugna.
Quest'ultimo provvedimento, infatti, al pari dei precedenti, ha
violato i criteri ed i limiti imposti dal legislatore all'esercizio
della delega in materia di grandi derivazioni idroelettriche, nonchè
i limiti imposti dal d.lgs. n. 463 del 1999 alla, potestà
legislativa provinciale, sovvertendo l'intero assetto normativo
previsto dalla legge n.959 del 1953.
E nell'incorrere in tali violazioni, il provvedimento impugnato
ha invaso la sfera di competenza in materia di grandi derivazioni di
acque pubbliche attribuita alla Regione Veneto dagli artt. 117 e 118
Cost. per il tramite della norma legislativa interposta di cui
all'art. 89 del decreto legislativo n. 112 del 1998.
Tutte le funzioni amministrative relative alle derivazioni di
acque pubbliche, nonchè alla determinazione dei canoni di
concessione ed all'introito dei relativi proventi, sono state
trasferite alle regioni dal decreto legislativo n. 112 del 1998,
fatta eccezione per le grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
disciplinate dal successivo d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 di
recepimento della direttiva CE 96/92.
Con questo decreto viene completato il trasferimento delle
funzioni alle regioni ed alle province autonome in materia di
concessioni di grandi derivazioni, con espressa esclusione di quelle
che interessano più regioni o, province autonome, le quali devono
essere rilasciate d'intesa dalle regioni, o province autonome
interessate o, in mancanza, dallo Stato.
L'intera disciplina ha trovato attuazione nella Regione Veneto
con la legge regionale 13 aprile 2001, n. 11.
Anche in materia di concessioni di grandi derivazioni, dunque, il
legislatore, qualora la derivazione interessi il territorio di più
regioni e/o province autonome, ha necessariamente escluso che la
relativa funzione possa essere unilateralmente esercitata da una sola
regione e/o provincia autonoma.
E sul punto recentemente anche questa ecc.ma Corte, con sentenza
n. 353 del 2001, nel dichiarare l'illegittimità dell'art. 2, comma
1, lett. d) del d.lgs. n. 463 del 1999 per lesione dell'autonomia
della Regione Veneto, ha ritenuto che il necessario coordinamento fra
Stato, Regioni e Province autonome previsto dalla legge ai fini della
definizione del piano generale per l'utilizzazione delle acque
pubbliche, debba assicurare l'effettiva partecipazione paritaria di
tutte le regioni e province autonome.
Orbene, se in materia di utilizzazione di acque pubbliche che
interessino il territorio di più regioni e/o province autonome vale
il principio testè richiamato relativamente alla parità di
intervento delle stesse, sia ai fini dell'attività di
pianificazione, sia ai fini dell'esercizio della funzione
concessoria, ciò non può non valere, a maggior ragione, per
l'attività di gestione dei sovracanoni; attività che, in assenza di
accordo fra le regioni e/o province autonome interessate, non può
certamente essere esercitata unilateralmente da una sola regione e/o
provincia autonoma, e deve essere necessariamente riservata al
coordinamento statale.
E ciò è ancor più vero se si ha riguardo alla recente modifica
del titolo V della Costituzione ad opera della legge Costituzionale
n. 3 del 2001 che, da un lato amplia la potestà normativa regionale,
dall'altro riserva allo Stato le materie che richiedono una
indispensabile uniformità di disciplina, all'interno del territorio
nazionale.
Altro profilo di illegittimità derivata della deliberazione
provinciale, impugnata è dato dalla violazione dell'art. 8 del
d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Trentino Alto-Adige in materia di energia) che
prevede la possibilità di attribuire i compiti dei consorzi dei
comuni di cui alla legge n. 959/1953 alle comunità montane od ad
altri enti di diritto pubblico "qualora esprima il consenso la
maggioranza dei comuni consorziati". La medesima norma prosegue
prevedendo che i consorzi B.I.M. o gli enti che li sostituiscono
"possano cedere alle province il diritto alla fornitura di energia
elettrica ai sensi dell'art. 3 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 verso il
pagamento di un corrispettivo equivalente al sovracanone di cui
all'art. 1 della legge n. 959/1953".
Nel caso di specie, come già ampiamente rilevato, la provincia
Autonoma di Bolzano ha unilateralmente deciso in ordine alla
riscossione e ripartizione dei sovracanoni, privando, di fatto, i
consorzi B.I.M. Adige veneti delle loro competenze in ordine alla
gestione ed alle modalità di ripartizione del fondo comune. E ciò
in aperta violazione di una legge con natura di legge rinforzata,
quale il decreto legislativo contenente le norme attuative dello
statuto speciale, approvato con d.P.R. n. 235/1977.
In definitiva, ciò che emerge con chiarezza dalla norma di cui
al citato art. 8 è l'intento del legislatore statale di mantenere la
titolarità del diritto derivante dai sovracanoni idroelettrici in
capo ai comuni del B.I.M., principio, questo, che non potrebbe
trovare smentita nel medesimo testo di legge, come vorrebbe la
Provincia Autonoma di Bolzano, laddove si prevede la delega alle
province dell'esercizio delle funzioni statali in materia di grandi
derivazioni.
Invero, quest'ultimo provvedimento, che pure dispone la revoca
della precedente deliberazione n. 2286 del 16 luglio 2001, tradisce
una presa di coscienza da parte dell'amministrazione provinciale
dell'illegittimità della suddetta delibera ed un intento di
procedere al ritiro della medesima attraverso un provvedimento di
annullamento d'ufficio, impropriamente definito come revoca.
Tuttavia la Provincia Autonoma voleva comunque assicurarsi la
piena validità ed efficacia degli atti adottati sulla base della
deliberazione "revocata", tant'è che lo ha espressamente previsto
nel provvedimento impugnato nonostante l'istituto della revoca abbia
già di per sè efficacia non retroattiva.
Ciò peraltro conferma come in realtà non di revoca si tratti,
bensì di un annullamento d'ufficio disposto per vizi di legittimità
originari dell'atto, provvedimento del quale si è inteso escludere
la naturale efficacia retroattiva.
2. - Violazione degli artt. 5, 117, 118 e 120 della Costituzione.
Ma anche ad esito della riforma costituzionale del titolo V della
Carta fondamentale si deve ritenere che il provvedimento impugnato
integri una violazione dell'art. 17 Cost.
Va infatti rilevato che, sotto il profilo contenutistico, il
provvedimento provinciale, attuativo della normativa provinciale di
cui alle leggi n. 13 del 2000 e n. 19 del 2001, detta una disciplina
che non tiene in adeguata considerazione l'esigenza di tutela
dell'unità giuridica ed economica dell'ordinamento dettata dagli
artt. 5 e 120 della Costituzione e si rivela gravemente contrastante
con il principio di sussidiarietà costituzionalizzato nella norma di
cui al novellato art. 118.
Non appare discutibile infatti che la provincia autonoma di
Bolzano abbia obliterato nel modo più assoluto la funzione di
coordinamento dello Stato in presenza di potestà che siano fra loro
concorrenti, ponendosi in aperto contrasto con l'art. 120 della
Costituzione che, nel richiamare l'esigenza di tutela dell'unità
giuridica ed economica dello Stato, si riferisce precisamente a
questa esigenza di coordinamento ed armonizzazione necessariamente
spettante allo Stato.
Ma la provincia autonoma, nel definire le modalità di
riscossione e ripartizione dei proventi derivanti dai sovracanoni,
funzione che invece, in base ad una corretta applicazione del
principio di legge, spetterebbe allo Stato, è incorsa altresi nella
violazione del principio di sussidiarietà verticale.
Il significato del principio di sussidiarietà è infatti quello
di avvicinare il più possibile, in un processo ascendente il livello
decisionale alla comunità interessata.
Tuttavia è altrettanto vero che, in base al medesimo principio,
le funzioni sussidiarie devono necessariamente far capo all'ente del
livello superiore proprio perchè l'ente inferiore o non dispone
delle capacità per esercitarle oppure le stesse funzioni esigono un
esercizio unitario da parte del livello di governo superiore.
Tale è infatti il caso di specie. Le funzioni di coordinamento
fra i vari Consorzi che la legge n. 959 del 1953 assegnava al
Ministero dei lavori pubblici non possono ritenersi trasferibili alla
regione o ad una provincia autonoma perchè esse, in base al
principio di sussidiarietà, non possono essere esercitate da
quest'ultimo ente ma esigono, sul piano logico prima ancora che
giuridico, che il loro esercizio, che presuppone una posizione di
superiorità rispetto agli altri enti, debba necessariamente far capo
allo Stato.
3. - Violazione del limite del territorio.
È inoltre altrettanto evidente la violazione del principio
generale di territorialità ad opera del provvedimento impugnato.
Il limite del territorio quale ambito spaziale di validità del
proprio ordinamento, com'è noto, vale per ogni regione - sia a
statuto ordinario, che a statuto speciale - e/o provincia autonoma e
costituisce il limite inderogabile all'espandersi di ogni potere
regionale/provinciale.
Peraltro, l'esistenza stessa del limite territoriale è una
logica conseguenza, dello stesso carattere di ente territoriale della
regione/provincia autonoma è della struttura regionalista dello
Stato Italiano.
Appare quindi chiaro che un provvedimento provinciale, seppure
adottato in attuazione di una norma provinciale, non può in nessun
caso pretendere di dettare una disciplina relativa a situazioni o a
rapporti radicati al di fuori del proprio territorio, dovendo invece
perseguire interessi propri della comunità provinciale, collegati al
territorio della provincia, inteso come misura della loro dimensione"
(vedi Corte cost., sent. n. 68 del 1990).
Nella fattispecie oggetto della presente controversia la
provincia autonoma, introitando i sovracanoni B.I.M. dovuti dai
concessionari siti nel proprio territorio, sottrae tali proventi dal
fondo comune con il risultato di espropriare illegittimamente i
consorzi B.I.M. siti in territorio veneto di gran parte delle loro
entrate e quindi compromettendone seriamente la sopravvivenza.
Giova, da ultimo, ricordare che, in base alle argomentazioni
sopra esposte, il giudice delegato del Tribunale superiore delle
acque pubbliche, nella controversia de qua, ha ritenuto di non
rimettere gli atti alla Corte costituzionale per l'incidente di
costituzionalità relativamente all'art. 3 della legge provinciale di
Bolzano n. 13 del 2000, legge di cui il provvedimento impugnato
costituisce attuazione limitandosi ad indicare l'unica
interpretazione conforme a costituzione della norma in oggetto.
La soluzione prescelta da parte del tribunale superiore delle
acque pubbliche quindi, nel ritenere superfluo investire codesta
ecc.ma Corte della questione, dimostra l'assoluta infondatezza e
pretestuosità dell'interpretazione della normativa statale operata
da parte della provincia e che questa ha cercato di trasfondere nella
norma di legge provinciale.
Va tuttavia richiamata l'attenzione sulla pervicace ed ostinata
volontà della provincia di Bolzano di affermare tale erronea
interpretazione emanando la nuova norma di legge, l'art. 44 della
legge provinciale n. 19 del 2001, anch'essa costituente presupposto
normativo del provvedimento censurato.
4. - Violazione degli artt. 5 e 119 della costituzione.
Il chiaro intento della provincia autonoma di Bolzano con il
provvedimento impugnato di gestire i sovracanoni B.I.M.,
determinandone modalità di riscossione e di riparto, con conseguente
introito dei relativi proventi, si traduce in una violazione
dell'art. 5 della Costituzione anche sotto il profilo della lesione
del principio dell'autonomia e del decentramento delle funzioni a
favore degli enti locali siti in territorio veneto rispetto ai quali
l'amministrazione ricorrente è soggetto esponenziale.
La legge statale, come già evidenziato, attribuisce infatti ai
comuni ed ai loro consorzi compresi nel bacino imbrifero montano, in
accordo fra loro, le finzioni di gestione del fondo comune
all'interno del quale devono confluire i proventi derivanti dai
sovracanoni.
Ma il contrasto si estende altresì all'art. 119 Cost. nel testo
novellato dalla riforma introdotta dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3.
Questa norma prevede che i comuni, le province, le città
metropolitane e le regioni abbiano autonomia finanziaria sia di
entrata che di spesa e che per questo dispongano di risorse autonome.
Nel modellare un sistema di "federalismo solidaristico", il terzo
comma della norma prevede espressamente che la legge dello Stato
debba istituire un "fondo perequativo", per quei territori che
dispongano di una minore capacità fiscale per abitante.
In questo rinnovato scenario, il provvedimento che con il
presente ricorso è censurato, appare gravemente contrastante con i
nuovi principi della materia.
Non è in dubbio infatti che esso sia in grado di cagionare una
gravissima compressione all'autonomia finanziaria dei comuni
interessati, le cui finanze, già rigidamente vincolate dall'esigenza
del rispetto del patto di stabilità e crescita, si trovano a perdere
un rilevante cespite da impiegare, come prescritto dalla legge 27
dicembre 1953, n. 959, per il progresso economico e sociale delle
popolazioni e per opere di sistemazione montana.
L'iniziativa assunta dalla provincia autonoma di Bolzano si
rivela infatti quanto mai sprezzante e noncurante dei principi
normativi in tema di "federalismo fiscale".
Il corretto funzionamento del sistema finanziario in un sistema
federalista, sia in senso pieno che, come nel nostro ordinamento, in
senso tendenziale e con connotazioni di carattere solidaristico, non
può che poggiare sulla previsione di meccanismi perequativi, ma,
ancor più, presuppone l'esistenza di un rapporto di leale e corretta
collaborazione con le varie entità che compongono l'ordinamento, che
devono in ogni caso rispettare le prerogative degli altri
protagonisti della vita istituzionale.
Non è chi non veda come la provincia di Bolzano, nella presente
vicenda, abbia dimostrato di voler scientemente e deliberatamente
conculare azzerare le legittime spettanze finanziarie delle altre
amministrazioni; comunali rientranti nel territorio della Regione del
Veneto arrogandosene indebitamente il diritto, realizzando una azione
di tale gravità, sul piano dei rapporti fra enti da non evocare
precedenti.
Va da ultimo ulteriormente precisato che l'interesse della
regione a denunciare tale violazione discende de plano dalla sua
natura di ente esponenziale degli interessi della popolazione
insediata nel suo territorio, ivi compreso quello di godere delle
positive ricadute derivanti dalla introitazione degli importi dovuti
a titolo di sovracanoni.
5. - Violazione degli artt. 97 e 3 della Costituzione in
relazione alla legge 27 dicembre 1953, n. 959.
Infine il provvedimento provinciale censurato contrasta con il
principio di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione in relazione alla legge n. 959 del 1953.
La provincia autonoma, infatti, disponendo unilateralmente
l'introito dei proventi derivanti dai sovracanoni da ripartire con il
Consorzio B.I.M. di Bolzano, ha, da un lato illegittimamente
espropriato i comuni veneti di un'entrata patrimoniale loro
attribuita dalla legge con vincolo di destinazione al perseguimento
di un pubblico interesse, dall'alto ha operato un indebito
trattamento di favore a vantaggio del solo Consorzio B.I.M. della
provincia di Bolzano.
Inoltre la provincia autonoma, nell'arrogarsi la potestà di
stabilire le modalità di riscossione e di riparto dei sovracanoni
B.I.M., è incorsa nella violazione della legge n. 959 del 1953 per
la parte in cui essa prevede un principio di parità fra i consorzi
B.I.M. ai fini del riparto del sovracanone, cosicchè tale
ripartizione deve avvenire mediante accordo fra gli stessi o, in
mancanza, per l'effetto di un provvedimento del Ministero dei lavori
pubblici.
Nel caso di specie, invece, la provincia autonoma di Bolzano, con
la norma censurata, vorrebbe unilateralmente modificare le modalità
di riscossione e di riparto dei sovracanoni, stravolgendo gli assetti
economici all'interno del B.I.M. Adige.
Sotto questo profilo il contrasto si estende anche all'art. 3
(Cost. in relazione ai principi di cui alla legge n. 959 del 1953, in
quanto la norma provinciale ha determinato un'indebita disparità di
trattamento fra i comuni compresi nel bacino imbrifero montano
dell'Adige ed in particolare fra comuni appartenenti alla provincia
di Bolzano e comuni non situati all'interno di questo territorio, fra
cui i comuni siti in territorio veneto, che dalla disciplina
provinciale subiscono un grave pregiudizio.
Sull'istanza di sospensione: la fondatezza del ricorso risulta da
quanto precede; ricorrono inoltre quelle "gravi ragioni" che
consentono di ottenere anche la sospensione, in pendenza di giudizio,
dell'efficacia dell'atto che ha determinato il conflitto di
attribuzioni.
L'illegittima determinazione delle modalità di riscossione e di
riparto dei sovracanoni determinata dal provvedimento che qui si
censura risulta infatti idonea a determinare un gravissimo
pregiudizio tanto ai Consorzi dei Bacini imbriferi, la cui stessa
sopravvivenza è messa in discussione dalla distrazione delle risorse
da parte del provvedimento della provincia autonoma, quanto anche dei
comuni che si trovano ad essere privati di un cespite di sicuro
rilievo negli scarni bilanci comunali.
Non va dimenticato infine l'interesse a riaffermare la certezza
dell'interpretazione della normativa in materia a fronte del
gravissimo comportamento della provincia autonoma di Bolzano.
Da ultimo, sulla base di quanto sopra argomentato ed in
considerazione dell'atteggiamento della provincia autonoma di Bolzano
volto ad insistere, con il provvedimento che qui si impugna, in modo
arrogante e temerario su un'interpretazione erronea e capziosa della
normativa statale, anche in spregio di quanto già statuito dal
tribunale superiore delle acque pubbliche, questo patrocinio chiede
che codesta ecc.ma Corte voglia disporre la condanna alla rifusione
delle spese di giudizio.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia accertare e dichiarare,
previa sospensione incidentale dell'impugnato provvedimento, che non
spetta alla provincia autonoma di Bolzano la determinazione delle
modalità di riscossione e di ripartizione dei sovracanoni annui per
derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico e per l'effetto annullare
il provvedimento impugnato con ogni consequenziale statuizione di
legge. Con vittoria di spese.
Ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 9, comma 5, della
legge 23 dicembre 1999, n. 488 parte ricorrente dichiara che il
presente provvedimento, secondo quanto previsto dagli artt. 10 e
segg. c.p.c., è di valore indeterminabile.
Si producono i seguenti documenti:
1) Deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio n. 561
del 15 marzo 2002.
2) Deliberazione della giunta provinciale di Bolzano n. 46
del 14 gennaio 2002.
3) Deliberazione della giunta provinciale di Bolzano
n. 2286/2001.
4) Deliberazione della giunta provinciale di Bolzano
n. 3470/2000.
5) Deliberazione della giunta provinciale di Bolzano
n. 4524/2001.
Venezia - Roma, addì 21 marzo 2002
Avv. Romano Morra - Avv. Guido Viola
02C0305