1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 370 SENTENZA 15 - 22 dicembre 2010
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Controlli amministrativi - Enti strumentali della Regione Lombardia - Verifica amministrativo-contabile sulla gestione delle risorse finanziarie destinate agli enti strumentali regionali disposta dal Ragioniere Generale dello Stato e da effettuarsi da un ispettore dei Servizi Ispettivi di Finanza pubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Eccepita inammissibilita' per insussistente attitudine lesiva delle attribuzioni regionali da parte della nota impugnata - Reiezione. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di finanza - Servizi ispettivi di finanza pubblica del 16 gennaio 2009, n. 2136 S.I. 2102. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 118. Controlli amministrativi - Enti strumentali dipendenti dalla Regione Lombardia - Atto di verifica amministrativo-contabile sulla gestione delle risorse finanziarie destinate agli enti strumentali regionali, disposta dal Ragioniere generale dello Stato e da effettuarsi da un ispettore dei Servizi ispettivi di finanza pubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Lombardia - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali nella materia di competenza residuale regionale "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalle Regioni" nonche' delle relative funzioni amministrative regionali di controllo - Atto riconducibile all'attivita' di raccolta di dati e informazioni funzionale al perseguimento di obiettivi di coordinamento della finanza pubblica - Spettanza allo Stato del potere di adottare l'atto impugnato. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di finanza - Servizi ispettivi di finanza pubblica del 16 gennaio 2009, n. 2136 S.I. 2102. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 118. (010C0927) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di
finanza - Servizi ispettivi di finanza pubblica del 16 gennaio 2009,
n. 2136 S.I. 2102, promosso dalla Regione Lombardia con ricorso
notificato il 17 marzo 2009, depositato in cancelleria il 19 marzo
2009 e iscritto al n. 4 del registro conflitto tra enti 2009.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2010 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato Andrea Manzi per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (reg. confl.
enti n. 4 del 2009), la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
avverso la nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato
generale di finanza - Servizi ispettivi di finanza pubblica del 16
gennaio 2009, n. 2136 S.I. 2102, con la quale è stata disposta ed
effettuata una verifica amministrativo-contabile concernente la
gestione delle risorse finanziarie destinate agli enti strumentali
dipendenti dalla medesima regione.
1.1. - La suddetta attività ispettiva, avviata in data 19
gennaio 2009, a seguito di notificazione, da parte di un Ispettore
dei servizi ispettivi di finanza pubblica, dell'atto oggetto di
conflitto, si interrompeva il successivo 30 gennaio, a seguito di una
nota della direzione centrale affari istituzionali e legislativo
della Regione Lombardia, con la quale si chiedeva al Ragioniere
generale dello Stato i supporti giuridici a sostegno di un così
vasto disegno di verifica sulle attività delle amministrazioni
regionali. Con nota del 13 marzo 2009, il Ragioniere generale dello
Stato comunicava alla regione la imminente ripresa dell'attività
ispettiva, sostenendo la piena legittimità della medesima. Il 20
gennaio 2009 si avviava l'ispezione, concentrandola, inizialmente,
sugli anni 2003-2008 dell'Agenzia regionale per l'istruzione, la
formazione e il lavoro (ARIFL), ente strumentale regionale.
Ciò induceva la Regione Lombardia a presentare ricorso per
conflitto di attribuzione innanzi alla Corte costituzionale,
chiedendo, previa sospensione, l'annullamento del provvedimento in
questione, assieme a tutti gli atti connessi e conseguenti.
1.2. - Ad avviso della difesa regionale, il conflitto di
attribuzione presenta rilevanza costituzionale, poichè sia la nota
ministeriale sia l'attività di controllo svolta dall'ispettore
arrecano un pregiudizio diretto alla sfera di competenza
costituzionale della Regione. La nota non rivestirebbe rilievo
meramente interno, essendo stata inviata al Presidente della Regione
e consentendo al dirigente dei servizi ispettivi di finanza pubblica
di procedere alle verifiche nei confronti della regione, e sarebbe
dettata dalla pretesa statale di svolgere controlli
amministrativo-contabili nei confronti della regione.
Nel merito si sostiene, da un lato, che la materia
dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti
dalle regioni, che, prima della riforma costituzionale del 2001, era
ricondotta alla potestà legislativa concorrente, successivamente
alla riforma costituzionale del titolo V della parte II della
Costituzione, è da considerare rientrante nella potestà residuale
delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.) e, dall'altro, che lo
Stato, essendo ormai privo di una qualsiasi potestà legislativa in
materia, non può avocare a sè l'esercizio di funzioni
amministrative di carattere ispettivo sugli enti strumentali della
regione, nè può svolgere controlli diretti ex post relativi alle
modalità di gestione delle risorse regionali, dal momento che
titolare di tale attività diretta di controllo è, in via esclusiva,
l'amministrazione regionale (art. 118 Cost.). Lo Stato, dunque,
potrebbe soltanto prescrivere obiettivi di finanza pubblica, ma non
imporre le modalità e gli strumenti concreti per raggiungere gli
obiettivi: con la conseguenza che non potrebbe poi neppure
controllare nel dettaglio le modalità di perseguimento degli
obiettivi. La difesa regionale, infine, lamenta che la pretesa di
svolgere ispezioni puntuali non sia fondata su alcun riferimento
normativo espresso, poichè i richiami normativi indicati nella nota
del Ministero non sono conferenti: con la conseguenza che vi sarebbe
diretta lesione delle attribuzioni costituzionali della regione.
2. - Si è costituito in giudizio, con atto depositato il 27
aprile 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo, in via
preliminare, l'inammissibilità del ricorso, sul rilievo che l'atto
oggetto di conflitto non possiederebbe un'autonoma attitudine lesiva
della sfera di competenza costituzionale della regione, traducendosi
esclusivamente in una forma di erronea applicazione delle
disposizioni di legge.
Nel merito, si sostiene l'infondatezza del ricorso: innanzitutto,
l'attività dei servizi ispettivi di finanza pubblica sarebbe
espressione dell'art. 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
286 (Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di
monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati
dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma
dell'art. 11 legge 15 marzo 1997, n. 59); in secondo luogo,
correttamente la nota oggetto del conflitto avrebbe citato tre
disposizioni alla base dei poteri dei servizi ispettivi di finanza
pubblica nei confronti di qualsiasi pubblica amministrazione: l'art.
29 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Nuove disposizioni
sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello
Stato), l'art. 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037 (Ordinamento
della Ragioneria generale dello Stato), e l'art. 60, commi 5 e 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche); in terzo luogo, anche sulla base di quanto affermato
dalla sentenza di questa Corte n. 376 del 2003, gli accertamenti di
regolarità amministrativa e contabile effettuati dai Servizi
ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato,
da un lato, rientrerebbero tra gli strumenti necessari al
perseguimento della finalità di coordinamento della finanza
pubblica, materia appartenente alla potestà legislativa concorrente,
e, dall'altro, non possiederebbero riflessi coercitivi e
sanzionatori, esaurendosi in attività referente e rimettendo alla
discrezionalità degli enti interessati l'adozione di eventuali
provvedimenti correttivi.
3. - Il 25 giugno 2009 il Ragioniere generale dello Stato, nel
trasmettere alla regione la relazione sulla verifica
amministrativo-contabile e nel sottolineare che dagli accertamenti
non erano emerse irregolarità e disfunzioni, comunicava in una nota
«di ritenere conclusa, per quanto di competenza, la trattazione delle
risultanze concernenti la verifica in argomento».
4. - Con atto depositato il 18 novembre 2009, la Regione
Lombardia, in considerazione dell'esame parlamentare del disegno di
legge di riforma dei controlli amministrativo-contabili di
ragioneria, presentava istanza di rinvio a nuovo ruolo del conflitto
e, di conseguenza, rinunciava all'istanza di sospensione dell'atto.
Il Presidente del Consiglio dei ministri aderiva ad entrambe le
richieste.
5. - Con memoria depositata il 9 novembre 2010, la difesa
regionale, oltre a ribadire gli argomenti prospettati nel ricorso,
ha, da un lato, contrastato le tesi esposte dal Presidente del
Consiglio dei ministri nell'atto di costituzione e, dall'altro,
provveduto ad aggiornare il quadro fattuale e normativo.
Sotto il primo profilo, la Regione contesta il richiamo all'art.
2 del d.lgs. n. 286 del 1999, quale norma fondante il potere
ispettivo della Ragioneria generale dello Stato: perchè non
contenuta nella nota oggetto del conflitto; perchè si limita a
chiarire chi debba effettuare i controlli interni di regolarità
amministrativa e contabile all'interno dell'amministrazione statale;
perchè l'art. 10, comma 4, del medesimo decreto legislativo dispone
che le amministrazioni non statali provvedono a conformare il proprio
ordinamento ai principi del decreto, con la conseguenza che il solo
controllo esterno previsto dall'ordinamento sarebbe quello rimesso
alla Corte dei conti.
Sotto il secondo profilo, la difesa regionale evidenzia che il
sopravvenuto art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) prevede che
il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato possa «effettuare, tramite i servizi
ispettivi di finanza pubblica, verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad
eccezione delle regioni e della province autonome di Trento e di
Bolzano».
6. - Con memoria depositata il 21 ottobre 2010, il Presidente del
Consiglio dei ministri, oltre a ribadire le ragioni dedotte nell'atto
di costituzione in ordine alla inammissibilità e/o infondatezza del
ricorso, ha svolto ulteriori considerazioni.
Si sostiene, in particolare, che il controllo esercitato dai
servizi ispettivi di finanza pubblica sarebbe di tipo
conoscitivo-collaborativo, ponendosi al servizio dell'autonomia delle
regioni. L'attività di tali servizi, difatti, sarebbe priva di
qualsiasi potere gerarchico nei confronti degli enti ispezionati, non
rientrando in un'attività gestionale ed essendo finalizzata
esclusivamente a verificare la puntuale attuazione degli obiettivi,
costituzionalmente demandati allo Stato, attraverso l'acquisizione di
dati e atti.

Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
(reg. confl. enti n. 4 del 2009) nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri avverso la nota del Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato -
Ispettorato generale di finanza - Servizi ispettivi di finanza
pubblica del 16 gennaio 2009, n. 2136 S.I. 2102, con la quale è
stata disposta ed effettuata una verifica amministrativo-contabile
concernente la gestione delle risorse finanziarie destinate agli enti
strumentali dipendenti dalla medesima regione. La regione lamenta il
contrasto con gli articoli 117, quarto comma, e 118 della
Costituzione.
2. - Il ricorso è ammissibile.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il ricorso
sarebbe inammissibile perchè l'atto oggetto di conflitto non
presenterebbe un'autonoma attitudine lesiva della sfera di competenza
costituzionale della regione.
Ma la nota ministeriale impugnata esprime una chiara
manifestazione di volontà dello Stato di affermare la propria
competenza a svolgere verifiche. Ne deriva che la questione è
rilevante dal punto di vista costituzionale, «in quanto involge
questioni afferenti al riparto delle attribuzioni tra Stato e
regioni, qual[e] risulta dal nuovo titolo V della parte II della
Costituzione» (sentenza n. 255 del 2007).
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
3.1. - L'attività ispettiva svolta dai Servizi ispettivi di
finanza pubblica spetta allo Stato, perchè è preparatoria rispetto
alla funzione di coordinamento della finanza pubblica, in ordine alla
quale concorrono, a norma dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, potestà legislativa statale e potestà legislativa
regionale.
Questa Corte ha avuto modo di sottolineare che «il coordinamento
finanziario può richiedere, per la sua stessa natura, anche
l'esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione
tecnica, di rilevazione di dati e di controllo; onde, attesa la
specificità della materia, non può ritenersi preclusa alla legge
statale la possibilità, nella materia medesima, di prevedere e
disciplinare tali poteri, anche in forza dell'art. 118, primo comma,
della Costituzione. Il carattere «finalistico» dell'azione di
coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non
solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la
materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari
perchè la finalità di coordinamento - che di per sè eccede
inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli
territoriali sub-statali - possa essere concretamente realizzata»
(sentenza n. 376 del 2003).
Ne deriva che l'attività ispettiva finalizzata al coordinamento
della finanza pubblica può concretarsi in verifiche analitiche,
perchè può essere necessario compiere controlli puntuali, anche per
campione, per accertare lo stato della finanza pubblica ed averne una
«visione unitaria» (sentenza n. 267 del 2006 e ordinanza n. 285 del
2007).
3.2. - La difesa regionale, al fine di dimostrare la
riconducibilità dell'attività ispettiva oggetto del conflitto alla
materia de «l'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
dipendenti dalle Regioni» e, dunque, alla potestà legislativa
residuale regionale, ha richiamato due pronunce della Corte (sentenze
n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993), relative all'esercizio del potere
dei Servizi ispettivi di finanza pubblica nei confronti delle
autonomie territoriali.
Ma le due pronunce riguardano le Province autonome di Trento e di
Bolzano e, dunque, enti ad autonomia speciale; sono precedenti alla
riforma del titolo V della parte II della Costituzione; si
riferiscono a enti del settore sanitario, sui quali il Ministero
dell'economia e delle finanze esercita un controllo attraverso la
nomina di due componenti del collegio dei revisori dei conti.
3.3. - La difesa regionale ha anche richiamato il sopravvenuto
art. 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica). Questo dispone che il
Ministero dell'economia e delle finanze-Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato possa «effettuare, tramite i servizi ispettivi
di finanza pubblica, verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad
eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano».
A prescindere dalla circostanza che il profilo sollevato non pone
un problema di rilevanza costituzionale, suscettibile di essere preso
in esame nel presente conflitto, va osservato che la difesa regionale
richiama soltanto il primo periodo dell'art. 14, comma 1, lettera d),
della legge n. 196 del 2009, senza far cenno al terzo e al quarto,
secondo cui, «In ogni caso, per gli enti territoriali i predetti
servizi effettuano verifiche volte a rilevare eventuali scostamenti
dagli obiettivi di finanza pubblica e procedono altresì alle
verifiche richieste dal Ministro competente all'avvio della procedura
di cui all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. I referti delle
verifiche di cui al terzo periodo sono inviati alla conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica affinchè
possa valutare l'opportunità di attivare il procedimento denominato
«Piano per il conseguimento degli obiettivi di convergenza» di cui
all'art. 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42, come modificato
dall'art. 51, comma 3, della presente legge». Le disposizioni del
terzo e quarto periodo dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge
n. 196 del 2009, pertanto, consentono lo svolgimento di verifiche
correlate al coordinamento della finanza pubblica.
3.4. - Questa conclusione trova ulteriore conferma nelle norme
generali sul sistema finanziario pubblico e nella disciplina
concernente il federalismo fiscale.
L'art. 28, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), prevede, infatti, che «Allo scopo di assicurare il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il Ministero
dell'economia e delle finanze provvede all'acquisizione di ogni utile
informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, anche con riferimento all'obbligo di utilizzo delle convenzioni
CONSIP, avvalendosi dei propri rappresentanti nei collegi sindacali o
di revisione presso i suddetti enti ed organismi e dei servizi
ispettivi di finanza pubblica».
Inoltre, la legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione), dopo aver stabilito, all'art. 5, comma 1,
«l'istituzione, nell'ambito della conferenza unificata, della
conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
come organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica», e
precisato, tra i principi e criteri direttivi, che «la conferenza
verifica la congruità dei dati e delle basi informative finanziarie
e tributarie, fornite dalle amministrazioni territoriali», ha
previsto, all'art. 18, comma 1, che «il Governo, previo confronto e
valutazione congiunta in sede di conferenza unificata, propone norme
di coordinamento dinamico della finanza pubblica volte a realizzare
l'obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei
vari livelli di governo nonchè un percorso di convergenza degli
obiettivi di servizio dei livelli essenziali delle prestazioni e alle
funzioni fondamentali di cui all'art. 117, comma secondo, lettere m)
e p), della Costituzione».
L'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2010,
dunque, ha attribuito un essenziale ruolo preliminare ai servizi
ispettivi di finanza pubblica, strumentale anche al fine del
reperimento delle informazioni utili ad assicurare il perseguimento
degli obiettivi e il coordinamento della finanza pubblica da parte
dell'apposita conferenza permanente.
3.5. - Quanto sin qui detto non significa che le ispezioni dei
Servizi ispettivi di finanza pubblica nei riguardi delle regioni
possano essere effettuate senza limitazioni. Tale attività deve
rispettare l'autonomia finanziaria delle regioni, sia di entrata sia
di spesa ed essere finalizzata alla raccolta di dati e informazioni
utili al perseguimento delle finalità di coordinamento della finanza
pubblica. Quando le verifiche ispettive dovessero evidenziare
elementi di illegittimità ovvero significativi scostamenti rispetto
alle esigenze di finanza pubblica, esse costituirebbero la base sulla
quale innestare le procedure appositamente contemplate dalla
Costituzione, dalla disciplina legislativa sulla finanza pubblica e
sul federalismo e dalla normativa relativa alla Corte dei conti.

Per questi motivi


La CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che spettava allo Stato emettere la nota del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato - Ispettorato generale di finanza - Servizi
ispettivi di finanza pubblica del 16 gennaio 2009, n. 2136 S.I. 2102,
impugnata dalla Regione Lombardia, in relazione agli artt. 117,
quarto comma, e 118 della Costituzione con il ricorso per conflitto
di attribuzione indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 22 dicembre 2010.

Il cancelliere: Fruscella