1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 11-3-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 33 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2019
Ordinanza del 25 ottobre 2019 del Tribunale di Venezia nel procedimento civile promosso da Caffe Centrale snc di Cattapan Marco e Greta contro Comune di Venezia. Sanzioni amministrative - Ordinanza-ingiunzione - Determinazione, con ordinanza motivata, della somma dovuta per la violazione e conseguente ingiunzione di pagamento, insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente - Mancata previsione di un termine per l'emissione dell'ordinanza ingiunzione. - Legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), art. 18. (20C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 11-3-2020)

TRIBUNALE DI VENEZIA

Promosso da:
attore: Caffè centrale S.n.c. di Cattapan Marco e Greta;
difensore: Grimani Pier Vettor;
Nei confronti di:
convenuto: Comune di Venezia;
difensore: Iannotta Antonio.
Il Tribunale di Venezia, I Sezione civile, in persona del GOT
avv. Giovanni Calasso, con riferimento al giudizio sopra in epigrafe
ha emesso la seguente ordinanza.

Svolgimento del processo

1. Con ricorso depositato il giorno 11 settembre 2018 la società
Caffè Centrale s.n.c. di Cattapan Marco e Greta ed il sig. Cattapan
Marco in proprio proponevano opposizione avverso l'ordinanza
ingiunzione n. 15231, 15224, 15223, 15222, 15221 e 15220 del 30
gennaio 2018, notificata il 12 luglio 2018, con la quale il dirigente
del Corpo di Polizia locale del Comune di Venezia aveva comminato ai
ricorrenti la sanzione pecuniaria di euro 2.250,00 per violazione
dell'art. 18 del regolamento CE 178/02 sanzionato dall'art. 2 del
decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 190, esponendo che:
la società Caffè Centrale S.n.c. di Cattapan Marco e Greta
era titolare di un'attività di somministrazione di alimenti e
bevande in un pubblico esercizio in Venezia San Polo 746;
con processi verbali n. 12, 13, 14, 15, 16 e 17 del 28
gennaio 2014. notificati il 24 febbraio 2014, la Capitaneria di porto
Guardia costiera di Venezia del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti aveva contestato ai ricorrenti la violazione dell'art. 18
del regolamento CE 178/02 «per aver detenuto ai fini della
commercializzazione nell'esercizio commerciale all'interno della
propria cella frigo» i prodotti alimentari indicati nei processi
stessi «senza avere un sistema idoneo che consentisse la
rintracciabilità del prodotto ittico presente nella cella frigo»
rappresentando quindi l'applicabilità della sanzione di cui all'art.
2 decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 190;
con contestuali verbali n. 6, 7, 8, 9, 10 e 11 la stessa
Guardia Costiera aveva contestato ai ricorrenti la violazione
dell'art. 2 decreto ministeriale 27 marzo 2002, dell'art. 4 decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 e dell'art. 58 del regolamento CE
1224/90 «per aver detenuto ai fini della commercializzazione
nell'esercizio commerciale all'interno della propria cella» i
predetti prodotti alimentari sprovvisti di etichettatura,
prospettando l'applicabilità della sanzione di cui all'art. 18,
comma 3 del citato decreto legislativo n. 109/1992;
in data 26 marzo 2014 i ricorrenti avevano presentato al
Sindaco del Comune di Venezia i propri scritti difensivi facendo
presente che la rintracciabilità dei prodotti era comunque garantita
fino al momento del consumo e che il regolamento CE 178/02 non era
applicabile nella fattispecie trattandosi di prodotti ittici: che la
carenza di etichettatura era dipesa dal fatto che il coperchio delle
confezioni sul quale tale etichettatura era apposta era stato per
errore gettato; che comunque doveva semmai essere applicata un'unica
sanzione ai sensi dell'art. 8 legge n. 689/1981;
con ordinanze n. 15219, 15218, 15217, 15216, 15215 e 15209
del 30 gennaio 2018 il dirigente della Polizia locale aveva applicato
la sanzione pecuniaria di euro 1.800,00 per l'infrazione dell'art.
58, comma 5 del regolamento CE 1224/09 e dell'art. 16 decreto
legislativo n. 109/1992;
con ordinanza n. 15231, 15224, 15223, 15222, 15221 e 15220 il
dirigente della Polizia locale, disattesi gli scritti difensivi «in
quanto la regolamentazione europea obbliga gli operatori della intera
filiera produttiva alla garanzia della tracciabilità dei prodotti, e
quindi non solo i fornitori degli stessi» aveva applicato la sanzione
pecuniaria di euro 2.250,00 per infrazione dell'art. 18 del
regolamento CE 178/2002 sanzionato dall'art. 2 decreto legislativo n.
190/2006;
l'attività di somministrazione di alimenti e bevande, quale
era quella svolta dai ricorrenti, non era compresa tra quelle i cui
titolari erano assoggettati agli obblighi di cui alla normativa
citata, volta a disciplinare la fase anteriore all'utilizzazione dei
prodotti;
il ristoratore a tali fini era equiparato al consumatore
finale con la conseguenza che i ricorrenti non erano tenuti
all'osservanza della norma in questione;
il regolamento CE 1224/09, in particolare l'art. 58 che
disciplina la tracciabilità dei prodotti mediante etichettatura non
poteva applicarsi al consumatore finale ovvero all'esercente
l'attività di somministrazione di alimenti e bevande bensì solo
agli operatori che intervengono fini alla vendita dei prodotti atteso
che l'art. 58 faceva riferimento agli operatori, i quali secondo
l'art. 4 sono i soggetti che intervengono nelle fasi di produzione,
trasformazione, commercializzazione, distribuzione e vendita al
dettaglio dei prodotti ittici;
il regolamento CE n. 1224/09 era norma speciale rispetto al
regolamento CE 178/02, tenuto conto che disciplinava la
commercializzazione e, in particolare, la tracciabilità dei prodotti
ittici in forma specifica e puntuale;
l'Amministrazione aveva comminato una sanzione specifica ai
ricorrenti in considerazione del fatto che i prodotti rinvenuti nella
cella frigorifera erano privi di etichettatura, sanzionando
nuovamente i ricorrenti già sanzionati;
l'applicazione della sanzione per violazione dell'art. 58 del
regolamento CE 1224/09 escludeva l'applicabilità della sanzione di
cui all'art. 18 del regolamento CE n. 178/02 in applicazione
dell'art. 8 della legge n. 689/1981 che stabiliva che «salvo che sia
diversamente stabilito» dalla legge, chi con un'azione od omissione
viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o
commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla
sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al
triplo».
2. Con comparsa depositata il 17 gennaio 2019 si costituiva il
Comune di Venezia rilevando che:
i sei processi verbali oggetto dell'ordinanza ingiunzione
opposta attenevano alla violazione dell'art. 18 regolamento (CE) n.
178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, come sanzionato
dall'art. 2, decreto legislativo n. 190/2006;
tale disposizione comunitaria era strettamente connessa con
l'art. 58 del regolamento CE n. 1224/2009 del Consiglio del 20
novembre 2009, il quale, invece, prevedeva una serie di norme in
materia di tracciabilità specifiche per i prodotti della pesca e
dell'acquacoltura il cui scopo era quello di implementare un sistema
di controllo dell'attività di pesca coerente con gli scopi del
primo;
i ricorrenti erano stati sanzionati «per aver detenuto ai
fini della commercializzazione nell'esercizio commerciale all'interno
della propria cella frigo» prodotti privi di un sistema che ne
consentisse la tracciabilità;
il «Caffè Centrale» non poteva essere considerato
«consumatore finale» in quanto utilizzava il prodotto alimentare in
un'attività d'impresa nel settore alimentare (ai sensi dell'art. 3,
paragrafo 1, n. 18 reg. (CE) n. 178/2002) consistente nel preparare
il pesce per l'immissione dello stesso nel mercato, attraverso
un'attività di vendita/cessione del prodotto ittico dietro
corrispettivo del prezzo con conseguente sua assoggettabilità alla
disciplina sulla tracciabilità prevista per i prodotti della pesca
dall'art. 58 del regolamento (CE) n. 1224/2009;
non vi era stata alcuna duplicazione di sanzione atteso che
l'art. 58 del regolamento CE 1224/2009 riguardava specificamente i
prodotti della pesca, mentre l'art. 18 regolamento CE 178/2002
concerneva tutti i prodotti alimentari in generale, compresi i
mangimi attendo, peraltro, la prima alla mancanza di informazioni
fornite dalle etichette stesse, mentre la seconda a un più generale
obbligo di tracciabilità del prodotto assolto attraverso anche la
etichettatura;
l'affermazione in merito all'applicabilità dell'art. 8,
legge n. 689/1981 basata sull'equiparazione dei due regolamenti
comunitari era priva di fondamento e, di conseguenza, l'applicazione
di due sanzioni, una per violazione dell'art. 58 regolamento (CE) n.
1224/2009, l'altra (oggetto del giudizio «parallelo» recante R.G. n.
8927/2018) per la violazione dell'art. 18 del regolamento (CE) n.
178/2002, era del tutto corretta avendo finalità differenti.
3. Autorizzato il deposito di memorie conclusive il Tribunale,
con ordinanza del giorno 11 settembre 2019, invitava le parti a
prendere posizione sul decorso del tempo inerente l'emissione e la
notifica dell'ordinanza-ingiunzione avvenuta a distanza di oltre
quattro anni dalla data di accertamento dei fatti contestati.
Depositati scritti difensivi, all'udienza del 21 ottobre 2019 le
parti chiedevano che il giudizio fosse deciso.
Ciò posto, essendo evidente la rilevanza della questione di
costituzionalità ai fini della adozione dei provvedimenti decisori
della causa civile in esame, appare opportuno svolgere brevemente i
motivi di diritto in base ai quali questo giudicante ritiene
costituzionalmente illegittima l'ordinanza impugnata per violazione
degli articoli 1 e 2 della legge n. 241/1990.

Motivazioni di diritto

Non vi sono dubbi che lo strumento espressivo della potestà
autoritativa della pubblica amministrazione, per superare il vaglio
di legittimità e non incorrere in vizi patologici che ne possano
inficiare la validità e l'efficacia, deve essere conforme ai dettami
della legge, tanto che per patologia del provvedimento amministrativo
si intende la difformità di quest'ultimo alle norme di legge e ai
principi generali dell'Ordinamento interno e comunitario, al cui
rispetto l'attività amministrativa deve improntarsi ai sensi
dell'art. 1 della legge n. 241/1990 con la conseguenza che
l'attività amministrativa che lede i principi dell'ordinamento
comunitario è illegittima.
Ciò premesso, poichè l'accertamento della lesione incide in via
sostanziale sulle questioni che interessano il contenzioso in essere,
è necessario verificare se il provvedimento sanzionatorio emesso a
distanza di anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione,
risulti effettivamente coerente con i principi sanciti dalla
Costituzione stante l'aperto contrasto e la manifesta violazione dei
principi costituzionali di cui agli articoli 97, 117, 3 della
Costituzione. Invero la legge n. 689/1981 e, in particolare l'art.
18, non prevede un termine per l'emissione dell'ordinanza ingiunzione
consentendo di fatto e senza la previsione di una norma giuridica, in
palese violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento
dell'amministrazione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, che un provvedimento
sanzionatorio amministrativo venga emesso e notificato a distanza di
molti anni dal giorno in cui è stata commesso il fatto.

Motivi

1) Violazione dei principio di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione.
È fatto non contestato che il procedimento sanzionatorio è un
procedimento amministrativo che si conclude con l'emissione
dell'ordinanza-ingiunzione per la quale la legge non precisa il
termine entro il quale debba essere emessa, pur stabilendo dei
termini precisi in cui debba avvenire la contestazione
(immediatamente o entro 90 giorni dall'accertamento); il termine di
giorni 60 entro cui la parte può effettuare il pagamento in misura
ridotta, se previsto, ovvero il termine di giorni 30 per produrre
memorie formulando istanza per essere sentito.
Ebbene, dal momento in cui l'interessato è stato ascoltato
ovvero da quando l'Amministrazione ha ricevuto il rapporto da parte
degli organi accertatori, non vi è un termine legislativamente
previsto entro il quale l'Autorità amministrativa deve completare
l'istruttoria ed emettere la decisione finale decidendo se disporre
l'archiviazione o irrogare la sanzione, come invece, previsto dal
codice della Strada per le sanzioni dallo stesso disciplinate.
L'art. 2 della legge n. 241/1990, come modificato dall'art. 7,
comma 1, della legge n. 69 del 2009, stabilisce che il procedimento
amministrativo debba concludersi entro i termine di giorni 90 tant'è
che la «mancata o tardiva emanazione del provvedimento nei termini
costituisce elemento di valutazione della performance individuale,
nonchè di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile
del dirigente e del funzionario inadempiente».
D'altra parte il decorso del termine consente alla parte di
chiedere al Giudice amministrativo la nomina di un commissario ad
acta al fine di ottenere una condanna dell'amministrazione a
provvedere.
Alla luce di quanto sopra ai procedimenti sanzionatori che non
sono altro che dei procedimenti amministrativi, deve applicarsi il
principio di cui all'art. 2 della legge n. 241/1990 per quanto
disciplinato all'art. 97 della Costituzione. Ciò però, non comporta
in via automatica l'invalidità delle ordinanze ingiunzioni emesse e
notificate oltre il termine sopra menzionato con la conseguenza che
la definizione di procedimenti anche durati per diversi anni, ma
entro il termine prescrizionale di cinque anni - come nel caso de quo
- viene riconosciuta valida dalla giurisprudenza, pur essendo in
aperto contrasto con la necessità di assicurare la certezza dei
diritti dei privati con conseguente violazione dei principi
dell'affidamento e di conclusione e proporzionalità dell'azione
amministrativa.
Codesta ecc.ma Corte ha esaminato la questione, dichiarandola
inammissibile o infondata, facendo però riferimento agli articoli 24
e 11 della Costituzione che sanciscono dei principi inerenti la
disciplina dell'attività giurisdizionale che non possono applicarsi
al procedimento sanzionatorio che ha carattere esclusivamente
amministrativo (Corte cost. ordinanza, 26 febbraio 2010, n. 77).
Il termine prescrizionale quinquennale, pertanto, può trovare
applicazione solo in caso di attività processuale e non
amministrativa. Considerare efficace detto termine comporta il venir
meno del principio dell'affidamento e della proporzionalità
dell'azione amministrativa.
2) Violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali.
Il predetto principio dell'affidamento, evidenziato anche dalla
dottrina è stato riconosciuto dalla giurisprudenza comunitaria e,
precisamente dalla Corte di giustizia e dal Tribunale di primo grado
(Trib. I Grado CE, 17 dicembre 1998, causa T-203/96; Tribunale I
Grado CE, 13 marzo 2003, n. 125), che hanno affermato che «il
principio della tutela dell'affidamento fa parte dell'ordinamento
giuridico comunitario» e deve essere rispettato non solo dalle
istituzioni comunitarie, ma anche dagli Stati membri nell'esercizio
dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie (Corte di
giustizia Zez. II 14 dicembre 2006 - Sentenze 3 dicembre 1998 causa
C-381/97 e 26 aprile 2005 causa C-376/02).
In ambito europeo, invero, il legittimo affidamento riguarda non
solo gli atti amministrativi, ma anche gli atti legislativi e opera
nei rapporti tra gli Stati membri, tra questi e le istituzioni
comunitarie, tra queste ultime e i cittadini.
In particolare, con riferimento agli atti amministrativi detto
principio è ingenerato da un comportamento delle istituzioni o degli
Stati membri capace di far nascere un'aspettativa. Tale comportamento
può consistere in un atto di amministrazione attiva, che accresca la
sfera giuridica soggettiva dei destinatari dell'atto, ovvero
nell'inerzia, più o meno qualificata, per effetto della quale non
viene rimossa la situazione di vantaggio di cui il cittadino
beneficia e nella quale egli confida. Il legittimo affidamento,
quindi, può insorgere a seguito dell'adozione di un atto ampliativo
della sfera giuridica soggettiva o per la mancata adozione di un atto
sfavorevole ed ha trovato applicazione anche nelle sentenze in tema
di revoca dell'atto amministrativo, che opera in relazione al
ragionevole lasso di tempo trascorso tra l'atto e la sua revoca.
Tanto più che la semplice prassi amministrativa non può ingenerare
un affidamento legittimo e pertanto può essere rimossa, con ogni
conseguenza per il privato, anche a seguito di una pronuncia della
Corte di giustizia di segno contrario.
Alla luce di quanto sopra è evidente che una prolungata inerzia
dell'Amministrazione è comportamento idoneo a far sorgere nel
destinatario della sanzione sull'avvenuta archiviazione del relativo
procedimento tanto più che l'archiviazione non viene comunicata
all'interessato.
Ne deriva che un'ordinanza ingiunzione messa dopo diversi anni
dall'avvio del procedimento è illegittima del violazione dell'art. 1
della legge n. 241/1990.
3. Violazione del principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della
Costituzione.
Il principio del legittimo affidamento trova affermazione in
molti rami del diritto ed in particolare nei rapporti tra
l'amministrazione e il privato cittadino. I livelli della tutela sono
molteplici e la sua violazione può scaturire non solo da un atto
illegittimo, che è possibile sindacare sotto il profilo dell'eccesso
di potere, ma anche a seguito della adozione di un atto legittimo ma
dannoso e persino dalla inerzia colpevole.
Il legittimo affidamento è dunque un canone dell'azione
amministrativa, corollario della imparzialità, che affonda le sue
radici proprio nella nozione di uguaglianza sostanziale consacrata
nell'art. 3 della Costituzione.

P.Q.M.

Letti gli articoli 134 e 137 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, il Tribunale ordinario di Venezia, in persona del GOT dott.
Giovanni Calasso, ritenuta non manifestamente infondata e rilevante,
per la decisione del presente giudizio, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18 della legge n. 689/1981 per violazione
degli articoli 97, 117 e 3 della Costituzione nei termini e per le
ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del procedimento in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato;
Ordina la trasmissione dell'ordinanza alla Corte costituzionale
insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle notificazioni
e delle comunicazioni prescritte.
Si comunichi.
Venezia, 22 ottobre 2019

Il GOT: Calasso