1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 3-10-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 665 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 maggio 2007
Espropriazione per pubblica utilita' - Trasferimento a favore del Comune di Bari della proprieta' del teatro Petruzzelli, ivi comprese tutte le dotazioni strumentali e pertinenze, libera da ogni peso, condizione e diritti di terzi - Adozione con decreto-legge collegato alla legge finanziaria 2007 - Assenza dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 2, comma 105, convertito in legge 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, art. 77, comma secondo. Espropriazione per pubblica utilita' - Trasferimento della proprieta' del teatro Petruzzelli al Comune di Bari - Previsione della determinazione dell'indennizzo spettante ai proprietari da parte del Prefetto di Bari, ai sensi della vigente normativa in materia di espropriazioni, dedotte tutte le somme gia' liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del Teatro stesso fino alla data di entrata in vigore della normativa censurata - Assenza dei presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza. - D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, art. 2, comma 106, convertito in legge 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, art. 77, comma secondo. (007C1156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 3-10-2007)

IL TRIBUNALE

Letto il ricorso per decreto ingiuntivo 9 febbraio 2007, proposto
da Messeni Nemagna Maria + 6 nei confronti della Fondazione lirico
sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari;
Rilevato che i ricorrenti hanno proposto eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, d.l. 3
ottobre 2006, n. 262 e dell'art. 2, commi 105 e 106, legge di
conversione 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui hanno
disposto l'esproprio in favore del comune di Bari del teatro
Petruzzelli, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 113 cost., per
violazione del principio di attribuzione alla autorità
amministrativa del potere di esproprio e del principio di rispetto
delle garanzie procedimentali, e in riferimento all'art. 77 cpv.
Cost. per violazione dei limiti della potestà di governo di
legiferare nelle forme della decretazione di urgenza;
Ritenuta ammissibile la proposizione di questione di legittimità
costituzionale anche in sede di procedimento sommario;
Ritenuta rilevante la questione sollevata ai fini della decisione
sul ricorso, atteso che ai sensi del Protocollo di intesa stipulato
il 21 novembre 2002 tra i proprietari del teatro e la Fondazione,
stabilente che nel caso di ritardo nella ultimazione dei lavori di
ricostruzione oltre il termine quadriennale stabilito, la Fondazione
restava obbligata a corrispondere ai proprietari a partire dal quinto
anno, e quindi dal 21 novembre 2006, una indennità pari al 25% del
canone di concessione, con la conseguenza che i ricorrenti avrebbero
diritto di esigere la somma, richiesta a detto titolo con l'attuale
ricorso, se non fosse nelle more sopravvenuta la disposizione di
esproprio del teatro in favore del comune, disposizione avente
l'effetto di caducare le obbligazioni nascenti dal protocollo che
prevedeva la concessione dell'uso e della gestione del Teatro di
proprietà privata in favore della Fondazione;

O s s e r v a

L'art. 18, commi 2 e 3, decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
come sostituito dall'art. 2, commi 105 e 106, della legge di
conversione 24 novembre 2006, n. 286, ha previsto che «al fine di
garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico
interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla
entrata in vigore del presente decreto, il comune di Bari acquista la
proprietà dell'intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse
tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso,
condizione e diritti di terzi», aggiungendo che «con uno o più
provvedimenti, il prefetto di Bari determina l'indennizzo spettante
ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di
espropriazioni, dedotte tutte le somme già liquidate dallo Stato e
dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli
di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il
prefetto di Bari cura, altresì, l'immediata immissione del comune di
Bari nel possesso dell'intero immobile, da trasferire nella
proprietà comunale ai sensi del comma 105».
Ciò posto, si osserva che la eccezione di illegittimità
costituzionale, sotto il profilo della violazione degli artt. 42 e 24
Cost., nonchè degli artt. 3, 97 e 113 Cost., appare manifestamente
infondata.
È da premettere che non viene in rilievo nel caso in esame la
disposizione dell'art. 43 Cost., secondo cui, a fini di utilità
generale, la legge può trasferire mediante espropriazione allo
Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti
determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscono a
servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazione di
monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale:
invero, la espropriazione dell'immobile adibito a teatro non e
riconducibile a tale fattispecie nè sotto il profilo soggettivo (non
trattandosi di impresa) nè comunque sotto il profilo oggettivo (non
potendo la attività teatrale qualificarsi servizio pubblico
essenziale). L'art. 42, terzo comma, Cost. stabilisce che la
proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e
salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. Dalla
previsione vengono ricavati, come è noto, i tre principi
costituzionali della espropriazione, e cioè che la espropriazione
può aver luogo solo nei casi previsti dalla legge, che deve essere
giustificata da motivi di interesse generale e che può avvenire solo
salvo indennizzo. Non è desumibile invece, direttamente, il
principio secondo cui il potere di espropriazione deve essere
esercitato esclusivamente dalla autorità amministrativa.
Peraltro, è proprio la riserva di legge posta dalla norma
costituzionale a rendere plausibile e legittimo che sia lo stesso
legislatore ad esercitare, se del caso direttamente con legge, il
potere di espropriazione. L'intervento legislativo diretto in materia
di espropriazione si attua, più di frequente, attraverso la
individuazione sia dell'interesse generale da perseguire sia delle
categorie di beni su cui intervenire, attraverso previsioni che si
qualificano in termini di dichiarazione di pubblica utilità ex lege.
Meno frequente, ma egualmente ricorrente, è il caso in cui la legge
interviene in materia più ampia, disponendo direttamente la
espropriazione del bene o dei beni individuati. Vi sono cioè
fattispecie nelle quali le espropriazioni sono pronunciate, anzichè
con atto amministrativo, mediante legge. A volte la legge ordinaria
ha disposto direttamente il trasferimento (come nel caso regolato dal
r.d.l. 26 maggio 1946, n. 617, relativo ad una famosa villa romana).
Più spesso, e specie con riguardo alle imprese, si fa ricorso al
meccanismo della delega legislativa, nel senso che la legge delega
individua l'interesse generale (come è avvenuto per la riforma
fondiaria o per la nazionalizzazione della energia elettrica), mentre
la identificazione dei beni da espropriare e la pronuncia
dell'esproprio sono effettuati dal governo mediante decreti
legislativi. In dette ipotesi non può parlarsi di «usurpazione» del
potere spettante alla autorità amministrativa, atteso che è il
legislatore stesso che conforma e definisce l'ambito di tale potere.
L'art. 42 cioè non attribuisce alla sola autorità amministrativa il
potere di esproprio, ma si limita a stabilire il principio che la
espropriazione può avvenire solo nei casi previsti dalla legge, nel
senso che la legge deve determinare quali sono le autorità investite
del potere espropriativo, quali i procedimenti da osservare, quali
gli interessi generali da perseguire, e cosi via. Rientra quindi
nella previsione di base la possibilità che la legge stessa, e non
la autorità amministrativa da essa individuata, pronunci
direttamente l'esproprio.
La limitazione non può desumersi, per esclusione, dal fatto che
l'art. 43 Cost. prevede espressamente che la legge, a fini di
utilità generale, possa trasferire con espropriazione allo Stato, ad
enti pubblici o comunità di lavoratori o utenti determinate imprese
o categorie di imprese relative a servizi pubblici essenziali o a
fonti di energia o a situazioni di monopolio e che abbiano carattere
di preminente interesse generale: invero tale previsione, attinente
appunto alle imprese di rilevanza nazionale, costituisce evidente
affermazione di un indirizzo di politica economica generale, e la sua
formulazione non implica affatto che la legge stessa, in base al
precetto base dell'art. 42, terzo comma Cost., possa disciplinare
direttamente una singola operazione di esproprio di beni individuali.
Lo stesso è da ritenere riguardo al profilo della c.d.
«procedimentalizzazione» dell'esproprio. Al quesito, se tra i
principi costituzionali che governano la espropriazione rientri, in
aggiunta ai tre principi indicati, anche quello della
«procedimentalizzazione» dell'esproprio (che comporta, da un lato, la
previsione appunto di un procedimento attraverso il quale viene a
perfezionarsi la fattispecie ablativa e, dall'altro lato, la
possibilità dell'espropriando di partecipare al procedimento stesso
a tutela dei suoi interessi) deve darsi soluzione negativa, almeno
per l'aspetto che concerne la statuizione di esproprio. La questione
se la componente procedimentale sia indispensabile con riguardo al
profilo della determinazione dell'indennità non riveste in concreto
rilevanza, atteso che la norma in esame ha espressamente previsto la
fase procedimentale per la liquidazione dell'indennizzo, attribuendo
il relativo potere al prefetto.
La norma stessa tuttavia ha disposto il trasferimento immediato
del bene dalla proprietà dei privati a quella del comune,
individuando direttamente l'interesse generale (la tutela delle
attività culturali di pubblico interesse) ed statuendo direttamente
la necessità dell'esproprio di quel determinato bene, ossia del
teatro Petruzzelli, per il soddisfacimento di quell'interesse.
Orbene, per le considerazioni già svolte, l'esercizio del potere di
esproprio direttamente da parte del legislatore non si pone di per
sè in contrasto con i precetti costituzionali, apparendo formalmente
rispettati i parametri essenziali della riserva di legge: la
individuazione dell'autorità titolare del potere di esproprio (che
nella specie è lo stesso legislatore, depositano del potere
sovrano), la specificazione dell'interesse pubblico da perseguire, la
individuazione del bene indispensabile per perseguirlo, la
determinazione delle modalità di liquidazione dell'indennizzo.
La pronuncia diretta dell'esproprio da parte del legislatore non
è altro che una espressione, insolita ma tipica, del principio
costituzionale secondo il quale la espropriazione può avvenire solo
nei casi previsti dalla legge: tra le articolazioni di tale principio
rientra, non soltanto la ipotesi in cui la legge disciplini
direttamente ed esaustivamente una fase iniziale del procedimento,
come nelle ipotesi frequenti di dichiarazione di pubblica utilità ex
lege, ma anche la ipotesi, più rara, in cui la legge individui
direttamente il fine da perseguire ed il bene attraverso cui
perseguirlo e pronunci immediatamente l'esproprio di quel bene,
prevedendo il procedimento amministrativo per la sola liquidazione
dell'indennizzo. Tale eventualità non vale di per sè sola a ledere
il precetto costituzionale della riserva di legge, in quanto nello
stesso meccanismo risultante dalle norme costituzionali è insita la
possibilità che l'esproprio sia pronunciato direttamente dalla
legge.
La elisione della (prima) fase procedimentale non implica che il
privato sia sguarnito di tutela. In questa fase la tutela è
concentrata nel controllo di costituzionalità, non già in ordine al
soggetto che ha esercitato il potere di esproprio, bensì in ordine
alle modalità dell'intervento legislativo. La discrezionalità del
legislatore deve esercitarsi pur sempre nel rispetto dei limiti
desumibili dalle norme costituzionali, il che significa che la legge
di esproprio deve rispondere effettivamente al perseguimento di una
finalità di carattere generale (e non di fini che interessano solo
soggetti o gruppi privati) e non deve ledere altri interessi
costituzionalmente garantiti (es., il principio di eguaglianza, in
tema di individuazione del bene; il principio del buon andamento
della amministraziome, sotto il profilo della necessità e
congruità; e così via). Tali profili non sono apprezzabili nella
presente sede sommaria, nella quale gli elementi portati a conoscenza
del giudice sono necessariamente limitatati. Gli stessi potranno
essere dedotti in altre sedi o rilevati di ufficio dalla stessa Corte
costituzionale, una volta investita per i motivi che seguono.
Con riguardo ai limiti della decretazione di urgenza posti
dall'art. 77, secondo comma, Cost., è noto che la Corte
costituzionale, a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29, ha
ritenuto ammissibile il sindacato di costituzionalità in ordine alla
esistenza o meno dei presupposti straordinari di necessità ed
urgenza del decreto-legge, salvo a ritenere, a tutela della
discrezionalità politica, che la mancanza di tali requisiti deve
risultare evidente; e che il sindacato non è precluso dalla legge di
conversione, atteso che l'eventuale vizio del decreto-legge si
risolve in un vizio della stessa legge di conversione, per avere
questa erroneamente valutato la esistenza di requisiti di validità
in effetti non sussistenti e quindi convertito in legge un atto che
non poteva essere convertito (da ult., Corte cost. 11 gennaio 2005
n. 2, ord.).
La disposizione in disamina è stata inserita nel decreto
collegato alla legge finanziaria 2007, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262,
conv. in legge 24 novembre 2006, n. 286, recante «Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria». In generale appare
subito evidente come la previsione dell'esproprio del teatro
Petruzzelli in favore del Comune di Bari non abbia alcuna finalità
nè di natura finanziaria (riferita alla disciplina del bilancio
dello Stato o degli enti locali) nè di natura tributaria (riferita
alla modifica del regime delle entrate pubbliche), tale non potendo
considerarsi lo scopo di attribuire direttamente all'ente locale la
proprietà del bene come soluzione in ipotesi più utile della
gestione del servizio rispetto a quella della concessione in uso da
parte dei privati proprietari.
Sul piano formale, è da osservare che il preambolo del
decreto-legge fa espresso riferimento alla «straordinaria necessità
ed urgenza di interventi di carattere finanziario per il riequilibrio
dei conti pubblici nonchè di misure per il riordino di settori della
pubblica amministrazione». Nessun collegamento è ravvisabile tra
tale premessa e la previsione dell'esproprio del teatro Petruzzelli,
previsione che, come si legge nella relazione di accompagnamento alla
legge di conversione, è tesa a spostare all'anno 2010 la
applicazione delle norme generali sulle fondazioni lirico-sinfoniche
per la Fondazione del Petruzzelli di Bari, come previsto nella legge
istitutiva, per consentire alla Fondazione stessa di organizzare la
produzione in maniera più efficiente, finalità in relazione alla
quale si è ritenuto, semplicemente, di disporre l'acquisto della
proprietà del teatro a favore del comune, salvo l'indennizzo
spettante ai proprietari. In definitiva, il collegamento formale
dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica, non solo non è
individuabile, ma neppure è in un modo o nell'altro indicato.
Analoghe considerazioni si impongono sotto il profilo
sostanziale. Nella premessa la norma fa riferimento alla finalità
«di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico
interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari». È da osservare
tuttavia, da un lato, che lo scopo di riorganizzare la attività di
una Fondazione lirica, intervenendo anche sul regime della
titolarità degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per sè
il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi
invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la
gestione delle attività culturali in ambito locale; e, dall'altro
lato, che la finalità esposta, anche se riguardata sotto un profilo
più generale, non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto
di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure
relativa, alla titolarità di beni immobili utilizzati per lo
svolgimento delle attività teatrali e quindi alla esigenza di
convertire in proprietà pubblica quella dei privati.
Tale conclusione trova conferma nei lavori preparatori della
legge di conversione. Dai verbali del dibattito parlamentare si
evince, per un verso, che la giustificazione in generale della
eterogeneità delle norme inserite nel decreto-legge è basata sulla
affermazione che tutte le disposizioni concorrono alla manovra di
finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e
finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio, esigenza cui non
attiene in alcuno modo la disposizione relativa al teatro
Petruzzelli: e, per l'altro verso, che allorquando si è tentato di
giustificare in modo specifico la norma stabilente l'esproprio del
teatro, si è dovuto riconoscere che la stessa è stata introdotta
per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una
«migliore fruizione del bene da parte della collettivita», così
ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di
bilancio, ma anche la assenza di ogni carattere di indispensabilità
ed urgenza con riguardo alla finalità pubblica dichiarata.
Sembra dunque ricorrere in concreto, sotto tutti i profili,
quella situazione di assoluta evidenza della mancanza dei requisiti
di straordinaria necessità ed urgenza, situazione che giustifica il
sindacato della Corte costituzionale in ordine alla legittimità del
decreto-legge ai sensi dell'art. 77 cpv. Cost.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, d.l. 3 ottobre
2006, n. 262 e dell'art. 2, commi 105 e 106, legge di conversione 24
novembre 2006, n. 286, in relazione all'art. 77, secondo comma, della
Costituzione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il processo;
Ordina che la presente ordinanza sia notifica alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri, e altresì comunicata al
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Bari, addì 23 maggio 2007
Il Presidente di sezione: Di Lalla
07C1156