1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 1-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 303 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre - 6 marzo 2008
del 6 marzo 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Confederazione Italiana della Proprieta' Edilizia (Confedilizia) contro Ministero dell'interno ed altri Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Interventi dei comuni per l'edilizia sovvenzionata e per la graduazione degli sfratti - Previsione della possibilita' d'istituzione nei comuni individuati nell'art. 1, comma 1, di apposite commissioni con durata di diciotto mesi, per l'eventuale graduazione degli sfratti, fatte salve le competenze dell'A.G.O., finalizzate a favorire il passaggio da casa a casa dei soggetti di cui all'art. 1, nonche' per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Incidenza sul diritto di azione - Lesione dei principi del giusto processo. - Legge 8 febbraio 2007, n. 9, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 24 e 111. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Interventi dei comuni per l'edilizia sovvenzionata e per la graduazione degli fratti - Commissione per la graduazione degli sfratti - Organizzazione e funzionamento - Incidenza sul diritto di azione - Lesione dei principi del giusto processo. - Legge 8 febbraio 2007, n. 9, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 24 e 111. (008C0752) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 1-10-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1675 del 2007
proposto da Confederazione Italiana della Proprietà edilizia
(Confedilizia), in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avv. prof. Vittorio Angiolini e Riccardo
Maia ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Milano,
Galleria del Corso n. 1;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, e Prefettura di Milano, in persona del Prefetto pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Milano e domiciliati per legge presso i suoi uffici in Milano, via
Freguglia n. 1, e nei confronti di Comune di Milano, non costituito
in giudizio;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio per l'annullamento
del decreto del Prefetto di Milano (prot. n. 10.3/200700288 - Gab.)
in data 21 maggio 2007, emesso ai sensi della legge n. 9 del 2007 e
riguardante le procedure di rilascio degli immobili ad uso abitativo,
mai comunicato alla ricorrente; nonchè di ogni altro atto
antecedente o presupposto, ivi compreso ove possa occorrere altro
decreto in data 18 aprile 2007, ovvero qualunque atto attuativo,
esecutivo, consequenziale o comunque connesso; con riserva di motivi
aggiunti per quanto non conosciuto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno e della Prefettura di Milano;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del giorno 20 dicembre
2007 il dott. Riccardo Giani;
Uditi l'avv. V. Angiolini per parte ricorrente e l'avv. dello
Stato A. Caridi per le amministrazioni resistenti;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue.
F a t t o
Con il ricorso introduttivo del giudizio la Confedilizia,
Confederazione Italiana della Proprietà Edilizia, impugna il decreto
del Prefetto di Milano indicato in epigrafe con il quale è stato
disciplinato il funzionamento dei lavori della Commissione per la
graduazione delle azioni di rilascio di immobili ad uso di
abitazione, prevista dalla legge 8 febbraio 2007, n. 9.
Parte ricorrente espone, preliminarmente, il contenuto della
richiamata legge n. 9 del 2007, evidenziando come essa preveda:
all'art. 1, comma 1, la sospensione dell'esecuzione per gli
sfratti per finita locazione di immobili adibiti ad uso di
abitazione, per la durata di otto mesi, in relazione ad un novero di
Comuni individuati dalla norma stessa, a favore di particolari
«categorie sociali», ma di fatto trasformandolo poi in previsione
generalizzata con l'ulteriore previsione che «la sospensione si
applica, alle stesse condizioni, anche ai conduttori che abbiano, nel
proprio nucleo familiare, figli fiscalmente a carico»;
all'art. 1, commi 2 e ss., congegna le procedure giurisdizionali
per l'accertamento dei requisiti inerenti la suddetta sospensione,
ponendo l'ex conduttore sfrattato in posizione di ingiustificato
vantaggio rispetto al proprietario-locatore che versi in identica
situazione di disagio abitativo;
all'art. 3 introduce la possibilità di graduazione
amministrativa degli sfratti per una gamma di soggetti ancora più
vasta di quelli di cui all'art. 1, comma 1, violando quanto previsto
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 321 del 1998;
all'art. 3, comma 2, prevede la possibile istituzione di
«apposite commissioni, con durata di diciotto mesi, per l'eventuale
graduazione, fatte salve le competenze dell'autorità giudiziaria
ordinaria, delle azioni di rilascio, finalizzata a favorire il
passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al medesimo articolo
1, nonchè per le famiglie collocate utilmente nelle graduatorie
comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia residenziale
pubblica»;
all'art. 3, comma 3, stabilisce la competenza delle prefettura a
convocare le commissioni di cui al comma 2 e a definirne «il
funzionamento e la composizione».
E proprio in attuazione della previsione dell'art. 3, comma 3,
della legge 9 del 2007 che il Prefetto di Milano ha adottato l'atto
qui gravato, in relazione al quale parte ricorrente articola le
seguenti censure:
1) «Violazione e falsa applicazione della legge 8 febbraio 2007,
n. 9, in relazione all'art. 23 Cost. Ed anche in relazione al d.P.R.
15 dicembre 1959, n. 1229 ed agli artt. 3 e 28 del r.d. n. 12 del
1941. Difetto ed insufficienza di motivazione. Illogicità,
irragionevolezza e contraddittorietà. Incompetenza ed eccesso di
potere». Il Prefetto di Milano nell'atto impugnato è andato oltre il
compito assegnatogli dalla legge disciplinando l'attività degli
ufficiali giudiziari e attribuendo loro compiti non previsti dalla
legge, tra l'altro imponendo ai proprietari prestazioni non
rispondenti alla riserva di legge di cui all'art. 23 Cost..
2) «Illegittimità derivata dall'incostituzionalità degli artt.
1 e 3 della legge n. 9 del 2007, per violazione degli artt. 3, 24, 42
e 113 Cost., in relazione anche agli articoli 6 e 11 del protocollo 1
Cedu. Violazione di legge, sviamento ed eccesso di potere».
Le norme cui il Prefetto di Milano ha dato attuazione sono
incostituzionali sotto diversi profili:
gli artt. 1 e 3 della legge 8 febbraio 2007, n. 9, sono
incostituzionali ad avviso di parte ricorrente «nella parte in cui
sospendono temporaneamente ex lege le esecuzioni degli sfratti e
protraggono detta sospensione mediante graduazione amministrativa per
particolari categorie sociali di inquilini»;
sono altresì incostituzionali «nella parte in cui, nel
proteggere lo sfrattato, non offrono pari opportunità, anche dal
punto di vista delle procedure giurisdizionali, al proprietario
dell'immobile, per far valere l'insussistenza dei requisiti per cui
detta protezione è accordata all'ex conduttore, ovvero per far
valere la propria situazione di disagio abitativo identica o più
grave di quella dell'ex conduttore medesimo»;
è altresì incostituzionale per parte ricorrente «l'art. 3, ed
in quanto ad esso connesso ed in esso richiamato l'art. 1, delle
leggi n. 9 del 2007... in quanto consentono, tra l'altro in un quadro
già per sè costellato di illegittimità, che la Commissione
prefettizia, in riferimento alla procedura di esecuzione del
rilascio, possa determinare il differimento della singola esecuzione
forzata».
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'interno e la
Prefettura di Milano per resistere al ricorso.
Con ordinanza n. 1420 del 20 settembre 2007 la Sezione ha respinto
la domanda incidentale di sospensione.
Chiamata la causa alla pubblica udienza del 20 dicembre 2007, e
sentiti i difensori comparsi come da verbale d'udienza, la causa è
stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
D i r i t t o
L'art. 3 della legge 8 febbraio 2007, n. 9 prevede, al comma 2, la
possibile istituzione di «apposite commissioni, con durata di
diciotto mesi, per l'eventuale graduazione, fatte salve le competenze
dell'autorità giudiziaria, delle azioni di rilascio, finalizzate a
favorire il passaggio da casa a casa per i soggetti di cui al
medesimo art. 1, nonchè per le famiglie collocate utilmente nelle
graduatorie comunali per l'accesso agli alloggi di edilizia
residenziale pubblica». Il successivo comma 3 stabilisce che «le
prefetture - uffici territoriali del Governo convocano le commissioni
di cui al comma 2 e ne definiscono il funzionamento e la
composizione», proseguendo poi la norma con l'indicazione circa le
modalità di composizione della commissione stessa.
Il Prefetto di Milano, con il gravato provvedimento del 21 maggio
2007, ha dato attuazione alle richiamate disposizioni normative, in
particolare dettando regole in punto di funzionamento della
Commissione stessa, al fine di garantire l'attuazione del disposto
normativo citato.
Con il primo motivo parte ricorrente censura l'adottato
provvedimento per violazione delle previsioni normative di cui alla
legge n. 9 del 2007, sul rilievo che il prefetto si sarebbe spinto
oltre i limiti consenti dalla legge, venendo a disciplinare
l'attività degli ufficiali giudiziari, imponendo ai proprietari
delle prestazioni non previste dalla legge, senza garantire loro una
adeguata attività difensiva.
La censura è infondata.
In particolare parte ricorrente pone l'accento sulla parte del
provvedimento impugnato in cui questo dispone che «al fine di
consentire la necessaria programmazione dell'attività della
Commissione e quindi favorire la possibilità di assegnazione di
alloggi da parte del comune di Milano ai soggetti destinatari dei
provvedimenti di rilascio sopraelencati, gli Ufficiali Giudiziari,
valutato l'ordine di priorità in relazione alle richieste
ritualmente ricevute di esecuzioni di sfratto di immobili ad uso
abitativo, fissano l'esecuzione stessa a distanza di almeno 60 giorni
dall'accesso, eventualmente con un rinvio tecnico intermedio».
Invero un esame del provvedimento nel suo complesso rende
difficile negare che il Prefetto di Milano ha con esso dato
applicazione alle previsioni di cui alla legge n. 9 del 2007, e in
particolare al suo art. 3, compiendo certo delle scelte di carattere
organizzativo e funzionale, ma nel rispetto dei parametri fissati
dalle norme di legge citate.
La normativa richiamata è esplicita nel prevedere una possibile
graduazione degli sfratti operata in sede amministrativa, e per
effettuare la stessa è del tutto necessario che l'organo a ciò
preposto abbia a disposizione un lasso di tempo minimo per valutare
le singole posizioni e vagliare la possibilità di sistemazione degli
interessati nelle graduatorie ERP del Comune. In tal contesto si
colloca la previsione di un termine dilatatorio di 60 giorni. Si
aggiunga che il decreto prefettizio fa salva la previa valutazione
dell'ordine di priorità degli sfratti in relazione alle richieste di
esecuzione pervenute, cioè non invade il proprium delle attribuzioni
degli ufficiali giudiziari, aggiungendo a tale previa valutazione un
ulteriore spatium deliberandi finalizzato all'adempimento delle
funzioni rimesse dalla legge all'organo amministrativo in esame. Si
aggiunga che con disposizione di servizio n. 26 del 2007, prodotta in
atti, l'ufficiale giudiziario dirigente ha fatto proprie le
indicazioni del decreto gravato, impartendo specifiche indicazioni
esecutive dello stesso.
Nè il provvedimento prefettizio risulta aver imposto prestazioni
personali o patrimoniali ulteriori rispetto a quelle fissate dalla
legge n. 9 del 2007 ovvero aver compresso i poteri difensivi delle
parti, avendo semplicemente provveduto alla disciplina del
funzionamento dell'organo amministrativo che dovrà provvedere,
secondo le indicazioni contenute nella citata legge, alla graduazione
amministrativa degli sfratti in essa prevista e a favore della
categorie di soggetti in essa indicate.
Con la seconda articolata censura parte ricorrente pone invece il
problema della legittimità costituzionale della legge n. 9 del 2007,
applicata nella specie, spostando quindi l'asse della verifica dalla
rispondenza del provvedimento alla legge alla verifica della
compatibilità del contenuto della legge con le previsioni
costituzionali.
In particolare la Confedilizia formula il rilievo di
illegittimità costituzionale in relazione a tre profili della legge
n. 9 del 2007, attinenti i primi due alla sospensione ex lege degli
sfratti e il terzo alla graduazione amministrativa degli stessi.
Osserva il Collegio che i dubbi di costituzionalità sollevati da
parte ricorrente in punto di sospensione degli sfratti e di modalità
tecniche in cui la stessa avviene, e in tal contesto attinenti anche
ad una presunta violazione di un principio di parità delle armi tra
proprietario e conduttore, non sono rilevanti. Infatti la
controversia in esame ha ad oggetto il provvedimento del Prefetto di
Milano che ha provveduto all'organizzazione e al funzionamento della
Commissione amministrativa che, secondo le previsioni dell'art. 3
della legge n. 9 del 2007, deve aver cura della eventuale graduazione
amministrativa delle azioni esecutive. Le norme della stessa legge
che hanno ad oggetto la sospensione per legge degli sfratti non
vengono in considerazione nel presente giudizio e il Collegio non è
chiamato a fame applicazione in sede di definizione della presente
controversia. Ne discende quindi che la sentenza della Corte
costituzionale che si pronunciasse su tali profili sarebbe priva di
rilievo nel presente giudizio. Dunque la sollevata questione di
legittimità costituzionale deve essere, sui profili qui richiamati,
giudicata inammissibile per difetto di rilevanza.
Ritiene invece il Collegio che siano rilevanti e non
manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale
relativi all'art. 3, commi 2 e 3, della legge n. 9 del 2007 in punto
di disciplina dell'istituto della graduazione amministrativa degli
sfratti.
Quanto alla rilevanza, Osserva il Collegio che, come già
esplicitato, il presente giudizio ha ad oggetto il decreto del
Prefetto di Milano del 2 1 maggio 2007 che ha dato attuazione alle
previsioni normative di cui all'art. 3, commi 2 e 3, della legge n. 9
del 2007, provvedendo a disciplinare organizzazione e funzionamento
della Commissione amministrativa che deve curare la graduazione
amministrativa delle azioni esecutive. Quindi la questione di
costituzionalità dell'art. 3, commi 2 e 3, cit. è dotata di
rilevanza in relazione al presente giudizio, poichè laddove le
citate norme fossero ritenute dalla Corte costituzionale illegittime
costituzionalmente il gravato provvedimento verrebbe travolto per
illegittimità derivata.
La questione è altresì non manifestamente infondata.
Sul punto il Collegio Ritiene sufficiente richiamare quanto già
stabilito dalla Corte costituzionale con la sentenza 24 luglio 1998,
n. 321.
L'art. 3, comma 2, della legge 8 febbraio 2007, n. 9 è esplicito
nel prevedere che le Commissioni amministrative, in relazione alla
cui costituzione e funzionamento il successivo comma 3 prevede il
potere prefettizio, abbiano la funzione di stabilire «l'eventuale
graduazione... delle azioni di rilascio», ciò al fine di favorire il
passaggio da casa a casa, in riferimento anche alla collocazione
nelle graduatorie comunali dell'edilizia residenziale pubblica. Certo
la norma fa salve le competenze dell'autorità giudiziaria ordinaria,
ma sovrapponendo ad esse poi la valutazione amministrativa tendente a
modellare l'effettivo svolgimento dell'azione esecutiva,
conformandola alle esigenze pubbliche sopra richiamate, finisce per
influire necessariamente sul suo corso. Non può esservi dubbio che
l'operare dell'organo amministrativo non sia nella specie di mera
collaborazione, ausiliarietà e strumentalità all'esecuzione
forzata, realizzando bensì «un intervento che giunge a determinare
un sostanziale differimento amministrativo della singola esecuzione
forzata, incidendo in tal modo sul principio costituzionale della
tutela giurisdizionale delle situazioni soggettive» (Corte cost. 321
del 1998). Nella citata sentenza la Corte ha infatti esplicitato che
il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti di
cui all'art. 24 cost. «comprende la fase dell'esecuzione forzata, la
quale è diretta a rendere effettiva 1'attuazione dei provvedimenti
giurisdizionali, che non può essere elusa o condizionata da
valutazioni amministrative di opportunita».
Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio reputa
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 2 e 3, della legge statale 8
febbraio 2007, n. 9 per violazione dell'art. 24 e 111 Cost.
Il giudizio deve quindi in parte qua essere sospeso e deve
disporsi la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della suindicata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
In relazione al ricorso in epigrafe così dispone:
respinge il primo motivo di ricorso;
solleva avanti alla Corte costituzionale, ritenendola rilevante
e non manifestamente infondata, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 2 e 3, della legge 8 febbraio 2007,
n. 9, per contrasto con gli artt. 24 e 111 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Manda alla segreteria della sezione. ex art. 23 della legge n. 87
del 1953, di notificare la presenta ordinanza alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè di darne comunicazione
al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato
della Repubblica.
Così deciso in Milano, nella Camera di consiglio del 20 dicembre
2007.
Il Presidente: Giordano
Il referendario estensore: Giani