1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 3-8-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 giugno 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 giugno 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Regione Siciliana - Previsione della istituzione della giornata della memoria dell'eruzione dell'Etna del 1669 - Individuazione dei luoghi della memoria dell'eruzione - Adozione del programma regionale per la promozione della memoria, di durata quinquennale e articolato per annualita'. - Legge della Regione Siciliana 13 aprile 2022, n. 8 (Istituzione della giornata della memoria dell'eruzione dell'Etna del 1669). (22C00121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 3-8-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione nell'interesse del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (codice fiscale
della Presidenza del Consiglio dei ministri 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato
(codice fiscale 80224030587), presso i cui uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 è domiciliato - numero fax 0696514000, indirizzo
PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it - nei confronti della Regione
siciliana, in persona del presidente della giunta regionale pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale 13 aprile 2022, n. 8, recante «Istituzione della
giornata della memoria dell'eruzione dell'Etna del 1669», pubblicata
nel Bollettino Ufficiale della Regione Sicilia n. 17 del 15 aprile
2022 in virtù della deliberazione del Consiglio dei ministri in data
6 giugno 2022.
La Regione siciliana ha emanato la legge regionale in epigrafe
indicata, la quale - nel suo complesso - non risulta rispettosa
dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa di cui
all'art. 81, terzo comma, della Costituzione.
Per tale motivo il Consiglio dei ministri ha ritenuto di doverla
impugnare, ed a tanto in effetti si provvede mediante il presente
ricorso.
Contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nonchè con
l'art. 19, comma 2, della legge n. 196/2009, e con l'art. 38, comma
1, del decreto legislativo n. 118/2011.
1. La legge regionale in parola si pone l'obiettivo di
commemorare gli avvenimenti e le conseguenze correlati all'eruzione
dell'Etna del 1669, prevedendo - tra l'altro - l'istituzione di una
di una «giornata della memoria» fissata per il giorno 11 marzo di
ogni anno, l'individuazione di «luoghi della memoria», inseriti o da
inserire in un itinerario turistico e culturale denominato «La lava
della ruina - percorso del 1669», nonchè l'adozione di iniziativa
varie e di vario genere, da individuare successivamente nell'ambito
di un «programma» di durata quinquennale ed articolato per singole
annualità, tese ad incentivare la valorizzazione e la conoscenza del
patrimonio storico, culturale ed ambientale del territorio dell'Etna
e dei luoghi coinvolti nell'eruzione, mediante:
forme di collaborazione con gli enti territoriali interessati
per l'inserimento di mete di cicloturismo;
sinergie dei settori pubblico e privato per un'offerta di
servizi aggiuntivi;
forme di collaborazione con le istituzioni scolastiche per
un'integrazione dell'offerta formativa.
Onde attuare le descritte finalità, in particolare, l'art. 4
della legge regionale de qua prevede:
a) che «con decreto dell'assessore regionale per i beni
culturali e l'identità siciliana, di concerto con l'assessore
regionale per il turismo, lo sport e lo spettacolo, sentiti gli enti
locali territorialmente competenti, le imprese sociali e gli altri
enti del Terzo settore iscritti nel registro unico nazionale del
Terzo settore di cui all'art. 45, comma 1, del decreto legislativo 3
luglio 2017, n. 117, e le organizzazioni datoriali, è adottato il
programma regionale con cui sono individuati gli indirizzi delle
politiche regionali per la promozione della memoria dell'eruzione
dell'Etna del 1669» (comma 1);
b) e che l'anzidetto programma, «di durata quinquennale e
articolato per annualità, è adottato entro il 30 giugno di ogni
anno», ed in sede di prima applicazione entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge medesima (comma 2).
La legge regionale, a fronte di tale iniziative di vario genere
che saranno programmate annualmente, non ne indica tuttavia, nemmeno
in via presuntiva, la quantificazione dei relativi oneri finanziari a
carico dell'ente regionale, gravando esse comunque sulla spesa del
bilancio regionale, nè indica le risorse con cui farvi fronte.
Pertanto la legge regionale de qua, comportando oneri a carico
del bilancio regionale non quantificati, si pone in contrasto con
l'obbligo di copertura finanziaria delle norme (anche regionali) che
comportino nuovi o maggiori oneri a carico dei bilanci pubblici, e
quindi viola l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, a mente del
quale - giova ricordare - «ogni legge che importi nuovi o maggiori
oneri provvede ai mezzi perfarvifronte».
2. Quali norme nazionali attuative dell'anzidetto precetto
costituzionale, e dunque quali norme interposte nel l'ambito del
presente giudizio, vengono qui ad interesse:
l'art. 19, comma 2, della legge n. 196/2009, a mente del
quale, «ai sensi dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sono tenute a
indicare la copertura finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o
maggiori oneri a carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove
funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite», e per
cui «a tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste
dall'art. 17»;
l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n. 118/2011, in
base al quale «le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a
regime ( ... )».
Lo stesso «Testo coordinato delle norme in materia di bilancio e
contabilità applicabili alla Regione siciliana», approvato con
decreto del presidente della regione in data 17 marzo 2004, prevede
diffusamente all'art. 14 quanto segue:
1. Le leggi della Regione che importino nuove o maggiori
spese, ovvero minori entrate, devono indicare la relativa copertura
finanziaria che è determinata esclusivamente attraverso le seguenti
modalita':
a) mediante l'utilizzo delle somme accantonate nei fondi
globali previsti dall'art. 10, restando precluso l'utilizzo di
accantonamenii del conto capitale per iniziative di parte comune;
b) mediante riduzione di precedenti autorizzazioni
legislative di spesa;
c) mediante nuove o maggiori entrate, restando in ogni caso
esclusa la copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate
in conto capitale.
2. I disegni di legge di iniziativa governativa che
comportino nuove o maggiori spese correnti ovvero minori entrate,
devono essere corredati di una relazione tecnica predisposta dalle
amministrazioni competenti e verificata dall'assessorato regionale
del bilancio e delle finanze per la quantificazione degli oneri
recati da ciascuna disposizone e dalle relative coperture
finanziarie, con la specificazione, per la spesa corrente e per le
minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa attuazione
delle norme e, per la spesa in conto capitale, della modulazione
relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e dell'onere
complessivo.
3. Per i disegni di legge di iniziativa parlamentare che
comportino nuove o maggiori spese ovvero minori entrate, esitati
dalle competenti commissioni di merito, la commissione bilancio,
finanze e programmazione, preliminarmente all'esame, deve acquisire
da parte del Governo regionale la relazione di cui al comma 2, ai
fini della verifica tecnica della quantificazione degli oneri.
4. La Commissione bilancio, finanze e programmazione deve,
altresì, richiedere al Governo l'aggiornamento della relazione
tecnica nell'ipotesi in cui i e tre abbiano subito modifiche o
emendamenti comportanti nuovi o maggiori oneri.
5. Le leggi della regione che autorizzano spese per un solo
anno indicano la relativa copertura finanziaria a carico
dell'esercizio cui si riferiscono.
6. Le leggi della regione che autorizzano spese in conto
capitale a carattere pluriennale quantificano l'ammontare complessivo
della spesa per tutto il periodo della loro efficacia, nonchè le
quote di competenza relative al primo anno e quelle a carico degli
anni successivi considerati nel bilancio pluriennale vigente;
indicano altresì la copertura finanziaria per gli anni medesimi che
deve trovare riscontro nel bilancio pluriennale vigente. Con la legge
di approvazione del bilancio o con la legge di assestamento le quote
ricadenti in ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale
possono essere rimodulate nei limiti dell'ammontare complessivo
autorizzato dalle relative leggi di spesa.
7. L'amministrazione regionale può stipulare contratti o
comunque assumere impegni nei limiti dell'intera somma indicata dalle
leggi pluriennali di cui al comma precedente. I relativi pagamenti
devono comunque essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni
annuali di cassa.
8. Le leggi della regione che autorizzano spese correnti a
carattere permanente quantificano l'onere annuale previsto per
ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale vigente e ne
indicano la relativa copertura finanziaria a carico del bilancio
medesimo. Esse indicano inoltre l'onere a regime ovvero, nel caso in
cui non si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare la
quantificazione dell'onere annuo alla legge di approvazione del
bilancio.
9. Le leggi regionali di spesa approvate dopo il 30 novembre
non possono recare oneri a carico del bilancio di competenza
dell'esercizio in corso, salvo casi di particolare urgenza e
necessita'».
Tale articolo costituisce la riscrittura dell'art. 7 della legge
regionale Sicilia n. 47/1977.
3. Giova anche rammentare, al fine del (si crede inevitabile)
accoglimento del presente ricorso, che codesta Corte costituzionale,
in altra consimile vertenza attivata nei confronti della stessa
Regione siciliana, ha sancito quanto segue (sentenza n. 226 del 2
dicembre 2021):
«9.4. - Questa Corte, anche con particolare riferimento alla
Regione siciliana, ha affermato che il canone costituzionale
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione "opera direttamente, a
prescindere dall'esistenza di norme interposte" (ex plurimis,
sentenza n. 26 del 2013), applicandosi immediatamente anche agli enti
territoriali ad autonomia speciale, precisando inoltre che lo stesso
statuto della Regione siciliana, nell'attribuire alla regione
competenza legislativa esclusiva su determinate materie e, tra
queste, quella dello stato giuridico ed economico degli impiegati e
funzionari della regione (art. 14, lettera q), ne ammette l'esercizio
"nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato" (sentenza. n. 235
del 2020).
9.5. - Tra le disposizioni direttamente attuative del
precetto costituzionale deve rammentarsi in primo luogo l'art. 19
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica) in forza del quale si prescrive, anche nei confronti delle
regioni, la previa quantificazione della spesa quale presupposto
della copertura finanziaria ("per l'evidente motivo che non può
essere assoggettata a copertura un'entità indefinita": così la
sentenza n. 147 del 2018), con rinvio, quanto alle modalità di
copertura, all'art. 17 della medesima legge di contabilità. Devono
poi richiamarsi le disposizioni - ulteriormente specificative
dell'art. 81, terzo comma, della Costituzione - contenute nel decreto
legislativo n. 118 del 2011 e, in particolare, nell'art. 38, comma 1,
a mente del quale "le leggi regionali che prevedono spese a carattere
continuativo quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli
esercizi compresi nel bilancio di previsione e indicano l'onere a
regime..."; solamente nel caso in cui non si tratti di spese
obbligatorie possono rinviare le quantificazioni dell'onere annuo
alla legge di bilancio.
La suddetta regola, peraltro, è già da tempo presente
nell'ordinamento regionale, considerato che anche la legge regionale
n. 47 del 1977, all'art. 7, comma 8, prevede che "le leggi della
regione che autorizzano spese correnti a carattere permanente
quantificano l'onere annuale previsto per ciascuno degli anni
compresi nel bilancio pluriennale vigente e ne indicano la relativa
copertura finanziaria a carico del bilancio medesimo. Esse indicano
inoltre l'onere a regime ovvero, nel caso in cui non si tratti di
spese obbligatorie, possono rinviare la quantificazione dell'onere
annuo alla legge di approvazione del bilancio"».
4. Secondo la scrivente difesa, le superiori censure non sono
superate dal recentissimo intervento normativo della Regione
siciliana, che - con l'art. 12, comma 58, della legge regionale
Sicilia n. 13 del 25 maggio 2022 (Legge di stabilità regionale per
l'anno 2022) - ha introdotto nel copro della legge regionale n.
8/2022 l'art. 4-bis, rubricato «Norma finanziaria», del seguente
testuale tenore:
«Alla copertura degli oneri finanziari derivanti dalla
presente legge si fa fronte nei limiti degli stanziamenti del
bilancio della regione, con risorse regionale ed extraregionali. Il
ragioniere generale della regione è autorizzato ad apportare le
opportune variazioni al bilancio della regione».
Tale previsione finanziaria, infatti, da un lato conferma che la
legge regionale n. 8/2022 comporta oneri finanziari a carico del
bilancio regionale, e dall'altro è assolutamente generica, in quanto
non individua la missione, il programma ed il titolo ove imputare la
relativa spesa: in altri termini, non assicura alcuna copertura
finanziaria agli oneri di spesa inequivocabilmente discendenti dalla
legge regionale qui impugnata.
Tale integrazione normativa non è dunque idonea a superare le
evidenziate criticità di carattere costituzionale che affliggono
l'intera legge regionale n. 8/2022, poichè permane l'assenza della
quantificazione e della copertura finanziaria degli oneri discendenti
dalla anzidetta legge regionale.

P. Q. M.

Per tutto quanto sopra dedotto e considerato il Presidente del
Consiglio dei ministri, come in epigrafe rappresentato, difeso e
domiciliato, ricorre alla Ecc.ma Corte costituzionale affinchè la
stessa voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure -
la illegittimità costituzionale della legge regionale 13 aprile
2022, n. 8, recante «Istituzione della giornata della memoria
dell'eruzione dell'Etna del 1669», pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Sicilia n. 17 del 15 aprile 2022, per
contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione, nonchè con
l'art. 19, comma 2, della legge n. 196/2009, e con l'art. 38, comma
1, del decreto legislativo n. 118/2011, per le ragioni e nei termini
dettagliati nel corpo del presente ricorso.
Si deposita la seguente documentazione:
1) copia autentica dell'estratto del verbale relativo alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri del 6 giugno 2022, con
allegata relazione;
2) copia della legge della Regione siciliana 13 aprile 2022,
n. 8, recante «Istituzione della giornata della memoria dell'eruzione
dell'Etna del 1669», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Sicilia n. 17 del 15 aprile 2022.
Roma, 13 giugno 2022

L'avvocato dello Stato: Caselli