Serie Generale n. 23 del 29-1-2021
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
DELIBERA 26 novembre 2020
Accordi di legalita'. Aggiornamento dei protocolli-tipo adottati con la delibera CIPE n. 62/2015. (Delibera n. 62/2020). (21A00250) (GU Serie Generale n.23 del 29-01-2021)

IL COMITATO INTERMINISTERIALE
PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA

Visto l'art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, il quale dispone
che, a decorrere dal 1° gennaio 2003, ogni progetto d'investimento
pubblico sia dotato di un Codice unico di progetto (CUP), demandando
a questo Comitato il compito di disciplinarne le modalità e le
procedure attuative;
Vista la legge 13 agosto 2010, n. 136, recante «Piano straordinario
contro le mafie, nonchè delega al Governo in materia di normativa
antimafia» e, in particolare, gli articoli 3 e 6 che dispongono la
tracciabilità dei flussi finanziari originati da lavori, servizi e
forniture pubblici e le relative sanzioni;
Vista la delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica 3 agosto 2011, n. 58, con la quale questo
Comitato, su proposta del Comitato di coordinamento per l'alta
sorveglianza delle grandi opere, (C.C.A.S.G.O.), ha adottato linee
guida per la stipula degli accordi in materia di sicurezza e lotta
antimafia ex articolo 176, comma 3, lett. e), del decreto legislativo
n. 163 del 2006 e successive modificazioni;
Visto il decreto legislativo del 6 settembre 2011, n. 159, recante
«Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonchè
nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma
degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136»;
Visto l'art. 194 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e
successive modificazioni (Codice dei contratti pubblici), che regola
l'affidamento a contraente generale e, in particolare, il comma 3
lettera d), che prevede la stipula di appositi accordi con gli organi
competenti in materia di sicurezza nonchè di prevenzione e
repressione della criminalità;
Visto l'art. 200 del codice dei contratti pubblici che prevede, tra
l'altro, le modalità di individuazione e di realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari;
Visto l'art. 36 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito
con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, richiamato
dall'art. 203, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, la
correlata delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica 28 gennaio 2015, n. 15, recante «Linee guida
per il monitoraggio grandi opere (MGO)»;
Visto il decreto 21 marzo 2017 del Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro della giustizia ed il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, che ha istituito il Comitato di
coordinamento per l'alta sorveglianza delle infrastrutture e degli
insediamenti prioritari (C.C.A.S.I.I.P.), il quale ha assorbito ed
ampliato le competenze precedentemente attribuite al C.C.A.S.G.O.;
Vista la delibera del Comitato interministeriale per la
programmazione economica 6 agosto 2015, n. 62, che ha adeguato i
principi a cui debbono essere improntati i Protocolli di legalità
destinati ai concessionari e ai contraenti generali, ed ha offerto un
dedicato schema di Protocollo di legalità, su proposta del
C.C.A.S.G.O., oggi C.C.A.S.I.I.P., di cui al decreto 21 marzo 2017
del Ministro dell'interno;
Visto l'art. 203 del Codice dei contratti pubblici che definisce le
procedure per il monitoraggio delle infrastrutture e degli
insediamenti prioritari;
Visto l'art. 6 del citato decreto 21 marzo 2017 del Ministro
dell'interno, in materia di procedure per il monitoraggio antimafia;
Vista la nota del 22 settembre 2020, prot. DIPE 0005103-A-22
settembre 2020, con la quale, il Capo di Gabinetto del Ministro
dell'interno, ha trasmesso, gli schemi di Protocolli di legalità,
approvati nella seduta del 25 giugno 2020 del C.C.A.S.I.I.P. nonchè
le relative linee guida che aggiornano rispettivamente il
Protocollo-tipo e le linee guida approvati con le citate delibere del
Comitato interministeriale per la programmazione economica nn. 58 del
2011 e 62 del 2015, perchè vengano sottoposti all'esame di questo
Comitato;
Vista la comunicazione del 29 ottobre 2020, prot. DIPE-0006046-A-5
novembre 2020, con la quale il Servizio IX del Dipartimento per la
programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE)
segnalava l'opportunità di valutare una modifica delle premesse del
Protocollo di legalità relativo al concessionario o contraente
generale al fine di non dare adito a dubbi sull'applicazione
temporale del Protocollo stesso;
Vista la comunicazione del 2 novembre 2020, prot. DIPE-0006045-A-5
novembre 2020, con la quale la segreteria del C.C.A.S.I.I.P.
concordava con la suddetta modifica del Protocollo di legalità
relativo al concessionario o contraente generale;
Preso atto che la proposta è intesa a costituire un adeguamento
degli accordi di legalità nonchè delle relative linee guida alla
rinnovata disciplina dei contratti pubblici, ai sensi del citato
decreto legislativo n. 50 del 2016 e successive modificazioni e delle
modifiche intervenute al quadro normativo, anche con riferimento al
decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice Antimafia);
Considerato che il contenuto degli accordi di sicurezza per la
prevenzione, repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa e per
il monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti prioritari è
definito dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE), su proposta del C.C.A.S.I.I.P., con le procedure
indicate dall'art. 6 del decreto 21 marzo 2017 del Ministro
dell'interno;
Considerata la manifestata necessità di gestire le interferenze e
la conseguente introduzione, come ulteriore innovazione, del gestore
dell'interferenza, come soggetto responsabile dei vincoli, degli
obblighi e degli adempimenti di cui al Protocollo di legalità per
tutto il periodo di risoluzione dell'interferenza;
Preso atto che il C.C.A.S.I.I.P., oltre ad uno schema di Protocollo
di legalità dedicato alla figura del contraente generale e del
concessionario, propone l'adozione di uno schema di Protocollo di
legalità dedicato all'istituto dell'appalto, con i necessari
adeguamenti;
Vista la nota, prot. DIPE 6516 del 26 novembre 2020, predisposta
per la seduta del Comitato dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri-DIPE, così come integrata dalle osservazioni del Ministero
dell'economia e delle finanze, e posta a base dell'esame della
proposta;
Udita la relazione del coordinatore del C.C.A.S.I.I.P.;

Delibera:

1. Approvazione degli schemi di Protocolli di legalità, di cui
all'art. 203 del decreto-legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e
all'art. 6 del decreto 21 marzo 2017 del Ministro dell'interno e
delle relative linee guida.
Sono approvati gli schemi di Protocolli di legalità relativi al
contraente generale ed all'appaltatore e le linee guida di cui alla
citata nota del 22 settembre 2020 del Ministero dell'interno, con la
modifica di cui alle comunicazioni citate in premessa, che vengono
allegati alla presente delibera, della quale formano parte integrante
e sostanziale.
2. Decorrenza.
I bandi di gara pubblicati successivamente alla data di
pubblicazione della presente delibera per l'affidamento di lavori di
realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari,
di cui all'art. 203 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50,
dovranno prevedere, a carico del contraente generale, del
concessionario o dell'appaltatore che risulterà aggiudicatario,
l'obbligo di stipulare con la Prefettura-Ufficio territoriale del
Governo (UTG) competente e con la stazione appaltante i Protocolli di
legalità secondo gli schemi di cui al punto precedente.
3. Monitoraggio.
In considerazione del carattere innovativo dei Protocolli di
legalità della presente delibera il C.C.A.S.I.I.P. procederà a
monitorare attentamente l'efficacia delle relative disposizioni e,
nel caso si evidenzino fattispecie non considerate o criticità,
proporrà a questo Comitato integrazioni o modifiche delle stesse.

Roma, 26 novembre 2020

Il Ministro dello sviluppo economico
con funzioni di Presidente
Patuanelli

Il segretario: Fraccaro

Registrato alla Corte dei conti il 5 gennaio 2021
Ufficio controllo sugli atti del Ministero dell'economia e delle
finanze, reg. n. 2

MINISTERO DELL'INTERNO
COMITATO DI COORDINAMENTO PER L'ALTA SORVEGLIANZA
DELLE INFRASTRUTTURE E DEGLI INSEDIAMENTI PRIORITARI

Accordi di legalità, aggiornamento dei Protocolli-tipo adottati con
le delibere del Comitato interministeriale per la programmazione
economica n. 58/2011 e 62/2015, rispettivamente pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2012 e n 271, del 20 novembre
2015.

SEDUTA DI APPROVAZIONE
DEL C.C.A.S.I.I.P. DEL 25 GIUGNO 2020

Premessa
Il documento approvato nella seduta del C.C.A.S.I.I.P. del 25
giugno 2020, costituisce un adeguamento degli accordi di legalità
alla rinnovata disciplina dei contratti pubblici, dettata dal decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni ed
integrazioni, e dalle modifiche intervenute al quadro normativo, con
riferimento anche al Codice Antimafia (decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159).
Il testo del Protocollo di legalità che le stazioni appaltanti
Pubbliche propongono al prefetto competente per territorio è quello
approvato, in vigenza del pregresso codice degli appalti (decreto
legislativo n. 163/2006), in apposite deliberazioni del Comitato
interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.), in
particolare nelle delibere: n. 58/2011, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2012, e n 62/2015, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 271 del 20 novembre 2015.
Il contenuto degli accordi di sicurezza per la prevenzione e
repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa e per il
monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti prioritari è
definito dal C.I.P.E., su proposta del Comitato di coordinamento per
l'alta sorveglianza delle infrastrutture e degli insediamenti
prioritari (C.C.A.S.I.I.P.), con le procedure indicate dall'art. 6
del decreto del 21 marzo 2017 adottato dal Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro della giustizia e con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti. Il C.C.A.S.I.I.P. opera presso il
Ministero dell'interno ai sensi del predetto decreto
interministeriale 21 marzo 2017.
L'intento della normativa di prevenzione antimafia del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, è di contrastare, sin dal primo
momento procedurale della realizzazione dell'infrastruttura
prioritaria, l'azione eventuale delle mafie e l'influenza negativa
sull'ordine pubblico, sulla percezione della sicurezza e sul quadro
istituzionale del territorio interessato dall'opera pubblica,
sostenendo in alcuni casi la trasparenza amministrativa e
l'autorevolezza della stazione appaltante.
Il disegno delineato dalle predette deliberazioni C.I.P.E. nn. 58
e 62, supporta promuove le occasioni per alimentare il contrasto alla
criminalità organizzata a tutela delle attività commerciali
interessate alla realizzazione di infrastrutture di interesse del
Paese.
L'obiettivo del Protocollo di legalità approvato dal C.I.P.E.
nelle predette deliberazioni è quello di fornire - per ciascuna
delle aree territoriali impegnate dalla realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari, come indicate negli
elaborati progettuali - gli strumenti necessari per meglio garantire
l'adempimento degli impegni sanciti dalle norme di settore,
raccogliendo in modo sistematico le informazioni che gli
aggiudicatari e le filiere dei subcontraenti sono tenuti ad inviare
all'amministrazione aggiudicatrice, registrandole in un sistema
informativo accessibile anche ai Gruppi interforze, costituiti presso
le prefetture ai sensi dell'art. 93 del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159, quale supporto territoriale per l'analisi
antimafia. L'obiettivo è stato realizzato in maniera efficace ai
sensi della normativa antimafia introdotta a partire dalla legge 13
agosto 2010, n. 136: «Piano straordinario contro le mafie, nonchè
delega al Governo in materia di normativa antimafia».
Normativa di riferimento
Il documento ora predisposto dal C.C.A.S.I.I.P. è volto ad
adeguare il testo del Protocollo-tipo approvato con le citate
delibere C.I.P.E. nn. 58 e 62, per mantenere inalterata l'omogeneità
delle intese di legalità sul territorio nazionale, nell'ambito del
perimetro delle opere ricomprese nell'art. 200, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 riguardante il Codice degli
appalti. La realizzazione di ciascuna infrastruttura o insediamento
prioritario di cui all'art. 200, è accompagnata da un condiviso
monitoraggio antimafia che garantisce la legalità nella
realizzazione dell'opera, a prescindere che si proceda,
indistintamente, mediante gli istituti della concessione di
costruzione e gestione, dell'affidamento unitario a contraente
generale, della finanza di progetto, o mediante qualunque altra forma
di affidamento compatibile prevista dallo stesso Codice degli
appalti. Il predetto decreto legislativo n. 50 del 2016 rinvia, in
particolare, ad un provvedimento ricognitivo delle infrastrutture in
parola e nelle more delle ricognizioni indicate dalla delibera del
C.I.P.E. 21 dicembre 2001, n. 121 e successive modificazioni ed
integrazioni «Programma infrastrutture strategiche» (P.I.S.), che
rientrano di diritto nel novero delle infrastrutture e degli
insediamenti prioritari.
Il sistema dei controlli come articolato nel provvedimento
interministeriale 21 marzo 2017 non sostituisce, ma affina le
verifiche previste dall'ordinamento e puntualizza l'intenzione del
legislatore anche verso il monitoraggio dei finanziamenti destinati
per la realizzazione al fine di evitare che il circuito criminale
intercetti denaro e lo sottragga alla realizzazione dell'opera
pubblica.
Gli accordi di legalità che il Prefetto sottoscrive con il
soggetto aggiudicatore e l'aggiudicatario dell'opera accompagnano la
realizzazione delle infrastrutture con una serie di percorsi virtuosi
e di cautele condivise tra gli stessi sottoscrittori degli accordi e,
in caso di gravi inadempienze, le prescrizioni pattizie prevedono
sanzioni che arrivano fino all'allontanamento del soggetto infedele,
alla risoluzione espressa del contratto, ipotesi disciplinata
dall'art. 1456 del codice civile, a norma del quale il soggetto
pubblico risolve il contratto con l'operatore compromesso.
In continuità con la sistematica adottata fin dalla prima
direttiva «Linea-guida Grandi Opere», approvata dal Ministro
dell'interno di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti il 24 giugno 2005, l'allora Comitato di coordinamento
CCASGO, oggi C.C.A.S.I.I.P., ha orientato in modo omogeneo
l'attività dei Gruppi interforze costituiti presso ciascuna
Prefettura - Ufficio territoriale del Governo, elaborando best
practices dei controlli che hanno trovato sistematizzazione nelle
successive Linee-guida antimafia, ponendo attenzione nell'anticipare
il contenuto delle verifiche fin dal momento dell'approvazione del
progetto preliminare da parte del Comitato interministeriale per la
programmazione economica C.I.P.E.
Le Linee-guida approvate con la delibera C.I.P.E. 58/2011 hanno
tracciato un primo momento di coordinamento e di armonizzazione
amministrativo dei testi degli accordi di legalità per le Grandi
opere, introducendo comportamenti e sanzioni a carico della parte
infedele e, di conseguenza, i Protocolli di legalità che discendono
dalle citate Linee-guida hanno costituito tout court una lex
specialis antimafia nel settore della realizzazione delle opere
pubbliche di rilevante entità. Tale quadro comportamentale è stato
poi messo a punto con la deliberazione C.I.P.E. n. 62 del 2015 che,
su proposta del C.C.A.S.I.I.P., ha adeguato i principi a cui debbono
essere improntati i Protocolli di legalità destinati ai
concessionari e ai contraenti generali, ed ha offerto un dedicato
schema di Protocollo di legalità.
Infine, tra le misure di monitoraggio per la prevenzione e
repressione dei tentativi di infiltrazione mafiosa si annoverano
anche i cosiddetti Protocolli operativi per il controllo dei flussi
finanziari connessi alla realizzazione dell'opera, inclusi quelli
concernenti risorse economiche totalmente o parzialmente a carico dei
promotori. In tal modo si è esteso a tutto il sistema delle opere o
infrastrutture prioritarie il modello operativo già positivamente
sperimentato su alcuni lavori (cosiddetto progetto europeo CAPACI)
che è stato riconosciuto nella relazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo nel 2014, come «Best Practice»
utile in materia di lotta alla corruzione e per il contrasto alle
mafie. (1) Il monitoraggio dei flussi finanziari che ne discende
dall'esperienza sopra citata è stato introdotto, a pieno regime,
nelle pratiche di contrasto alla criminalità organizzata previste
dall'art. 36 del decreto-legge n. 90/2014 e della correlata delibera
C.I.P.E. n. 15/2015 (Gazzetta Ufficiale n. 155/2015).
Presentazione
Gli schemi di Protocolli di legalità di competenza del
C.C.A.S.I.I.P. si focalizzano sulla fase esecutiva del contratto, per
la quale i rischi del condizionamento della criminalità organizzata
sono storicamente accertati e si esprimono con maggiore forza e
frequenza. Il Comitato intende, quindi, continuare ad offrire alle
Prefetture e alle stazioni appaltanti, al fine di garantire
l'omogeneità delle intese pattizie sul territorio nazionale, taluni
strumenti operativi per rendere più trasparente questa fase del
ciclo del contratto pubblico destinato alla realizzazione delle
infrastrutture.
Alla luce della citata delibera C.I.P.E. 58/2011, che
sottolineava la previsione della competenza dell'allora C.C.A.S.G.O.
a valutare e suggerire «se procedere all'aggiornamento delle
Linee-guida anche con riferimento alla fattispecie residuale degli
interventi da realizzare mediante appalto, semplice o integrato»
...«effettuando gli opportuni adeguamenti rispetto alle Linee-guida
riferite alle figure dei Contraenti Generali e dei Concessionari,
ispirate a criteri di forte managerialità e che debbono quindi
costituire parte attiva anche del processo di verifica antimafia»,
oggi il C.C.A.S.I.I.P., oltre a uno schema di Protocollo di legalità
dedicato alla figura del Contraente Generale e del Concessionario, ha
messo a punto anche uno schema di Protocollo di legalità dedicato
all'istituto dell'appalto, con i necessari adeguamenti.
I due schemi di Protocollo - tipo elaborati dal C.C.A.S.I.I.P., a
prescindere dalla tipologia di realizzazione della infrastruttura,
prevedono analoghe clausole che comportino l'impegno da parte
dell'impresa aggiudicataria a denunciare eventuali tentativi di
estorsione con la possibilità di valutare, da parte del soggetto
aggiudicatore, il comportamento di tutti gli operatori della filiera
in caso di mancata osservanza di tali disposizioni. Le prescrizioni
cui si uniformano gli accordi sono vincolanti per tutti i soggetti
coinvolti nel ciclo di esecuzione del contratto e, in particolare,
l'impresa aggiudicataria che sottoscrive il Protocollo assume
l'obbligo di trasferire i relativi vincoli agli operatori della
propria filiera, a qualunque titolo intervengano nella realizzazione
dei lavori.
I due documenti proposti al C.I.P.E., che accompagnano le
Linee-guida, sono sottoposti alla firma del Prefetto della provincia
in cui ricade l'intervento. Nel caso che i lavori per la
realizzazione dell'infrastruttura interessino più province, saranno
sottoscritti dai Prefetti nei cui territori ricade l'opera da
realizzare.
Il sistema del monitoraggio e i controlli
Ai fini dell'attuazione delle procedure di monitoraggio per la
prevenzione antimafia nelle infrastrutture e negli insediamenti
prioritari sono rilevanti i dati e le informazioni attinenti:
a) alle aree territoriali impegnate dalla realizzazione delle
infrastrutture e degli insediamenti prioritari, come indicate negli
elaborati progettuali;
b) alla tipologia dei lavori e alla qualificazione delle
imprese esecutrici e di quelle comunque interessate al ciclo dei
lavori;
c) alle procedure di affidamento delle opere ai soggetti a
qualunque titolo affidatari e sub-affidatari e ai successivi
affidamenti e sub-affidamenti;
d) agli assetti societari relativi ai soggetti a qualunque
titolo affidatari e sub-affidatari e alla evoluzione di tali assetti
nel corso della realizzazione delle opere;
e) alle rilevazioni effettuate presso i cantieri sulle imprese,
sul personale e sui mezzi impiegati, anche in esito gli accessi dei
Gruppi interforze;
f) ogni altro dato o informazione ritenuto rilevante dal
C.C.A.S.I.I.P. ai sensi del decreto interministeriale del 21 marzo
2017.
Le Prefetture-UTG e i Gruppi interforze vengono dotati di
aggiornate informazioni che le buone prassi contenute nel Protocollo
di legalità offrono. Pertanto, il Prefetto può indirizzare lo
spettro dei controlli del Gruppo interforze per monitorare le
condizioni di legalità e di trasparenza per ricercare eventuali
situazioni di opacità o illegalità sintomatiche di una possibile
presenza malavitosa nei cantieri pubblici.
Sotto questo particolare profilo gli schemi di Protocollo
continuano ad essere orientati su distinte fasi:
i) quella preliminare all'avvio dei lavori, nell'ambito della
quale l'attenzione è posta alle aree di sedime dell'insediamento
dell'infrastrutture o insediamenti prioritari, attraverso una
mappatura delle unità catastali inserite nel piano particellare di
esproprio al fine di verificare i passaggi di mano di interesse per
il contrasto criminale;
ii) quella di definizione del piano degli affidamenti a valle
dell'individuazione del Concessionario, del contraente generale,
dell'aggiudicatario o del soggetto gestore di interferenze con il
sedime della infrastruttura. Il gestore delle interferenze, quando
non opera in house e affida appalti a terzi, riveste la qualifica di
stazione appaltante;
iii) quella di cantierizzazione dell'opera, con riguardo anche
al monitoraggio dei flussi della manodopera e al conseguente
coinvolgimento delle locali organizzazioni sindacali del settore
degli edili e del supporto delle Casse edili per il riscontro della
certificazione contributiva liberatoria;
iv) quella del monitoraggio sullo stato dell'iter della
procedura con report periodici.
L'informazione antimafia del Prefetto, di cui all'art. 84 del
decreto legislativo n. 159/2011, rimane lo strumento diretto al
disvelamento di tentativi di infiltrazione mafiosa in modo da
escludere le imprese gravate da tale sospetto. Tale accertamento, a
prescindere dall'importo economico dei contratti da sottoscrivere, è
oramai riconosciuto all'interno del perimetro delle infrastrutture
prioritarie quale strumento più avanzato della soglia di difesa dal
pericolo di inquinamento mafioso. A ciò si aggiungono le notizie
contenute nell'Anagrafe antimafia degli esecutori, istituita per la
ricostruzione post sisma 2016, ai sensi dell'art art. 30, comma 6 del
decreto-legge n. 189/2016, e gli elenchi costituiti presso le
Prefetture, ai sensi dell'art. 1, commi dal 52 al 57 della legge n.
190/2012.
Gli impegni dei sottoscrittori del Protocollo sono gli stessi
previsti dagli accordi di legalità ex delibera CIPE n. 62. Sono
impegni di collaborazione e, in particolare:
prevenire il pericolo di ingerenze della criminalità
organizzata, assunto da tutti gli operatori economici della filiera
(compreso il contraente generale, l'appaltatore principale o la
figura equivalente), per organizzare le attività di cantiere secondo
modalità atte a comunicare all'Autorità giudiziaria e alla
Prefettura competenti eventuali pressioni illecite, esercitate
attraverso richieste di danaro, offerte di protezione, imposizioni di
subappaltatori o di servizi di guardiania, etc., a prescindere che
esse siano contrassegnate o meno dall'uso di minaccia o violenza. Il
Protocollo contiene, a tal fine, la clausola risolutiva espressa, di
cui all'art. 1456 del codice civile; in caso di omissione della
denuncia l'imprenditore infedele verrà espulso dal ciclo dell'opera;
prevenire tentativi di corruzione e/o concussione che si siano
in qualsiasi modo manifestati nei confronti dell'imprenditore o degli
organi sociali o dei dirigenti dell'impresa, dandone comunicazione,
da parte di tutti gli operatori economici della filiera, alla
Prefettura e all'Autorità giudiziaria; anche in questa circostanza
il Protocollo contiene la predetta clausola risolutiva espressa di
cui all'art. 1456 del codice civile, che prevede l'esclusione
dell'operatore economico non collaborativo;
osservare altri impegni di collaborazione in una logica
condivisa e negoziata tra tutti gli operatori economici della
filiera. L'eventuale inosservanza comporta previsione di penalità
pecuniarie come ad esempio per la mancata vigilanza agli accessi ai
cantieri, per l'inserimento reiterato di dati anagrafici errati e per
il mancato aggiornamento dei dati in caso di variazioni. Le sanzioni
sono proporzionate a seconda della gravità dell'infrazione commessa
e dell'eventuale danno conseguente; se la mancata collaborazione
continua, anche dopo contestazione e diffida del soggetto
aggiudicatore, il Protocollo-tipo prevede nei casi gravi anche
l'esclusione degli operatori economici, concretandosi una forma di
grave negligenza.
La Governance delle informazioni
Le clausole del Protocollo di legalità antimafia che interessano
in ugual misura gli affidamenti ai contraenti generali/concessionari,
l'appaltatore, o il gestore delle interferenze, cercano di conciliare
al meglio le prioritarie esigenze di sicurezza, trasparenza ed
efficacia dei controlli, con quelle di semplificazione e di minor
aggravio per le imprese, in termini di gestione tempi e costi.
In questa direzione, e per semplificare ulteriormente
l'adempimento degli obblighi degli operatori della filiera sanciti
dalle norme vigenti, il soggetto aggiudicatore e le imprese della
filiera raccolgono in modo informatico i propri dati, ovvero quelli
dei subcontraenti, che sono tenuti a trasmettere all'amministrazione
aggiudicatrice ai sensi del codice degli appalti o della legge n. 136
del 2010. Le informazioni sono acquisite in un sistema accessibile
digitalmente ai Gruppi interforze costituiti presso le Prefetture e
alle Forze di polizia e agli altri soggetti pubblici interessati al
monitoraggio. A questo proposito, infatti, occorre ricordare che
adempimenti previsti dall'art. 3 della legge n. 136/2010 e dagli
articoli 80 e 105 del decreto legislativo n. 50/2016, sono il
presupposto normativo per acquisire le informazioni essenziali; le
imprese, individuali e collettive, aggiudicatarie di contratti
pubblici sono tenute a fornire notizie di carattere organizzativo,
finanziario e tecnico sulla propria attività, nonchè ogni
indicazione ritenuta utile ad individuare gli effettivi titolari
dell'impresa ovvero delle azioni o delle quote sociali.
Nel dettaglio, il soggetto aggiudicatario e gli operatori
economici coinvolti a qualsiasi livello della filiera dei
subcontratti accettano, al fine di garantire la tracciabilità e la
trasparenza dell'esecuzione del contratto nei modi e tempi
specificati nel Protocollo, di trasmettere anche in forma digitale al
soggetto aggiudicatore o al soggetto formalmente delegato, le
informazioni che sono tenute a dare ai sensi dei commi 2, 7 e 9
dell'art. 105 del decreto legislativo n. 50/2016, quelle, di cui al
comma 1, dell'art. 3, della legge n. 136/2010 e, infine, quelle di
cui comma 5, lettera h), art. 80, decreto legislativo n. 50/2016.
A ciò si aggiungono, come anticipato, le informazioni economiche
monitorate ai sensi della delibera C.I.P.E. n. 15 del 2015. In
particolare, la predetta delibera C.I.P.E. n. 15 prevede, a beneficio
dei Gruppi interforze costituiti presso la Prefettura e alla D.I.A.,
l'utilizzo di applicativi informatici, tra cui quelli concernenti un
sistema di warning automatico in particolari casi, per impedire alla
criminalità organizzata di intercettare finanziamenti della singola
opera pubblica. Il circuito delle buone prassi messo a punto prevede
che il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della
politica economica (D.I.P.E.) della Presidenza del Consiglio dei
ministri, al fine di avere informazioni tempestive e affidabili
sull'evoluzione dei singoli progetti d'investimento pubblico, curi il
monitoraggio degli investimenti pubblici (MIP) per il Comitato
interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.), nonchè
per le amministrazioni interessate.
All'interno di tale sistema (che ha funzioni di raccolta ed
elaborazione dati e reportistica), sono individuabili e riconoscibili
i singoli progetti d'investimento pubblico grazie all'uso del Codice
unico di progetto (C.U.P.). La raccolta dei dati per il monitoraggio
dei flussi economici dei suddetti progetti, ovvero il tracciamento
dei flussi finanziari a carico degli appaltatori, subappaltatori e
subcontraenti della filiera delle imprese, a qualsiasi titolo
interessati a lavori, servizi e forniture pubbliche, è messo a
disposizioni tramite credenziali di accesso, ai Gruppi interforze
presso le Prefetture, costituiti ai sensi del citato decreto 21 marzo
2017.
In particolare il sistema della banca dati Monitoraggio grandi
opere (M.G.O.) fornirà le informazioni essenziali dei versamenti
effettuati con bonifico elettronico o similare, la movimentazione
giornaliera del conto corrente dedicato all'opera pubblica, in modo
che, da remoto e online, l'operatore del Gruppo interforze competente
potrà verificare se tra gli imprenditori della filiera vi sono
soggetti non esaminati sotto il profilo dell'antimafia.
Pertanto, sulla base dei dati che alimentano le piattaforme
informatiche - l'Anagrafe delle imprese, il settimanale di cantiere,
la banca dati M.G.O. e la Banca dati nazionale antimafia (B.D.N.A.) -
l'attività degli operatori dei Gruppi interforze si caratterizza per
un dinamico controllo antimafia.
Come avvenuto in passato, il Comitato ritiene di confermare una
minima soglia di esenzione relativa, esclusivamente, alle
acquisizioni di materiale di consumo di pronto reperimento
(l'operatore economico comunque deve censire successivamente
nell'Anagrafe degli esecutori l'operazione economica effettuata in
dispensa), la cui quantificazione economica può essere sempre
rimodulata per le tipologie di prestazioni, d'intesa con la
Prefettura, sentito il C.C.A.S.I.I.P.
Il piano di realizzazione dell'infrastruttura di cui il soggetto
aggiudicatario ha la responsabilità della gestione, salvo espressa
delega da notificare preventivamente alla Prefettura, si sviluppa
attraverso notizie settimanali telematiche a disposizione della
Prefettura (cd settimanale di cantiere).
Il monitoraggio delle informazioni nelle Grandi Opere
Gli schemi di Protocollo confermano la costituzione presso la
Prefettura di una cabina di regia allo scopo di effettuare, mediante
incontri periodici, un monitoraggio congiunto della situazione e di
specifiche problematiche emergenti le aree territoriali impegnate
dalla realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti
prioritari, come indicate negli elaborati progettuali. Tale cabina,
peraltro, potrà costituire un utile supporto per il Prefetto e, di
conseguenza, per le attività dei Gruppi interforze nella fase
pre-cantierizzazione, ovvero in quella successiva, ai fini di
procedere a forme coordinate di accesso anche alla luce degli
elementi di informazione acquisiti.
Inoltre, sempre ai fini di qualificare la governance delle
informazioni sull'impiego della manodopera nei cantieri della Grande
opera, lo schema di Protocollo mantiene la tracciabilità dei
lavoratori che accedono all'area del cantiere, qualunque sia
l'importo, il valore o il prezzo del contratto, del subappalto, o del
subcontratto. In ragione dell'evoluzione della normativa di settore
(introduzione del reato di intermediazione illecita e sfruttamento
del lavoro) il monitoraggio della manodopera è destinato ad essere
seguito da un tavolo tecnico presieduto dal responsabile del Gruppo
interforze, al quale fanno parte un funzionario della locale
Direzione territoriale del lavoro, i rappresentanti dell'affidatario
e delle organizzazioni sindacali degli edili maggiormente
rappresentative e sottoscrittrici del protocollo.
Gli elementi di riferimento per individuare lo sfruttamento e la
sussistenza di talune circostanze «spia» di violazione della
normativa in materia di sicurezza dei lavoratori e l'incolumità
personale nei cantiere, sono posseduti in maniera frazionata da
molteplici soggetti tra i quali la Cassa edile di mutualità e
assistenza. Pertanto, al fine di integrare il presidio antimafia
delle aree di cantiere con la cosiddetta «funzione sentinella» i dati
tecnici sulla regolarità contributiva possono essere confrontati per
intercettare in maniera precoce ogni forma di inserimento o di
ingerenza criminale nel reclutamento della manodopera.
Ulteriori indicazioni, evoluzioni degli accordi di legalità
Lo schema di documento elaborato dal C.C.A.S.I.I.P. mantiene
inalterati gli innovativi modelli di azione dei controlli e, nel
contempo, in ragione dell'esperienza acquisita orienta, parimenti, le
verifiche antimafia nei confronti di tutti i soggetti economici
presenti in cantiere, ovvero nei confronti delle imprese appartenenti
alla filiera del gestore dell'interferenza, sulla base dei
riferimenti normativi che prevedono una collaborazione attiva degli
Enti gestori delle reti impiantistiche. In tal modo viene ad essere
ridotta se non esclusa la possibilità che all'interno dello stesso
cantiere una filiera di operatori economici possa svolgere attività
lavorativa senza essere stato oggetto di accertamento antimafia.
Con ciò si vuole escludere che un sodalizio criminoso possa
cogliere varchi per introdursi ed intercettare denaro pubblico nella
fase di esecuzione del contratto. In questo senso le clausole
pattizie del Protocollo mettono in sicurezza i soggetti aggiudicatori
dal rischio di poter entrare in contatto con imprese contigue a
organizzazioni criminali.
I dati riguardanti l'operatore economico, compresi anche quelli
della filiera del gestore dell'interferenza, sono conservati, salvo
espresse intese, in una sola Anagrafe delle imprese del cantiere.
Inoltre, il Protocollo riconferma gli importi e le sanzioni
pecuniarie proprie contenute nelle precedenti delibere C.I.P.E.
Infine, per rendere omogenea l'entrata in vigore del Protocollo
di legalità ed evitare le problematiche interpretative connesse alla
sottoscrizione del documento, il Protocollo-tipo deve essere allegato
insieme all'avviso di aggiudicazione della gara.
La prevenzione e il monitoraggio delle informazioni nei contesti a
rischio
Si è consolidata nel tempo l'opinione, confermata da riflessioni
sul fenomeno dell'infiltrazione criminale nel mercato degli appalti
pubblici da altre Autorità, che il tentativo di infiltrazione delle
organizzazioni criminali di tipo mafioso, non sia ristretto al solo
settore delle Grandi opere.
L'ingerenza negli appalti pubblici è, infatti, considerata
cruciale anche e soprattutto per il fatto di rappresentare una porta
di accesso al sistema decisionale delle pubbliche amministrazioni,
con la prospettiva di conseguire - attraverso stabili relazioni -
posizioni di vantaggio che vanno al di là della semplice
possibilità di condizionare l'esito di un singolo appalto di
un'opera pubblica.
L'avvio dei lavori, con l'apertura dei cantieri, la selezione
degli operatori economici coinvolti nella filiera delle imprese che
realizzano l'opera e il reclutamento dei lavoratori segnano i momenti
più delicati nella vita dell'opera, cui il soggetto che realizza
l'infrastruttura può essere più esposto e vulnerabile rispetto alle
possibili pressioni delle mafie locali.
Il Ministero dell'interno con proprie direttive ha posto
l'attenzione sulle clausole dedicate alle verifica antimafia anche
per le opere non prioritarie, commentando la portata del decreto
interministeriali 21 marzo 2017. Le istruzioni fornite orientano le
Prefetture sugli schemi e la denominazione di tali accordi in vista
della stipulazione del Protocollo sul territorio quando gli
interventi del soggetto pubblico (soggetto aggiudicatore o stazione
appaltante) presentino una particolare rilevanza sia sotto il profilo
delle risorse economiche stanziate per la loro realizzazione che in
relazione al territorio interessato (ad es. strade, ospedali,
qualificati interventi di bonifica, etc.).
In tal modo il contenuto dell'accordo di sicurezza per la
prevenzione e repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa
elaborati per le infrastrutture e gli insediamenti prioritari,
potrebbe essere replicato anche in altra circostanza di natura
emergenziale in cui il soggetto pubblico e le parti intendano
liberamente fare riferimento alle clausole antimafia contenute negli
schemi di Protocollo tipo approvati dal C.I.P.E.
Rispetto alla volontà dei citati soggetti di giovarsi delle
clausole antimafia contenute nei Protocolli-tipo che accompagnano la
realizzazione di infrastrutture prioritarie o comunque assimilate, il
C.C.A.S.I.I.P. può continuare ad esprimere, secondo le modalità
individuate nel predetto decreto 21 marzo 2017, e con le competenze
presenti, una valutazione di coerenza dal punto di vista dei
contenuti antimafia che tenga presente anche la specifica
vulnerabilità, sotto il profilo del rischio mafioso, il livello di
infiltrazione delle organizzazioni criminali di tipo mafioso nel
territorio in cui l'intervento viene ad essere realizzato, la
rilevanza dell'opera nel mercato degli appalti pubblici, le risorse
economiche stanziate per la realizzazione. In tal modo, la Stazione
appaltante pubblica riceve un sostegno antimafia che essa stessa ha
richiesto al Prefetto competente per territorio.
Report
Nel quadro degli obblighi protocollari ai fini del contrasto
preventivo all'infiltrazione criminale nei lavori, è stato previsto
l'impegno di inoltrare report informativi sull'accordo di legalità.
Tali strumenti sono stati previsti al fine di soddisfare una
imprescindibile «esigenza informativa» dei Gruppi interforze
costituiti presso le Prefetture-UTG, non fondata su «canoni tecnici»
ma, piuttosto, legata all'andamento complessivo «dell'ordine
pubblico» e degli eventuali riflessi degli endemismi criminali sui
cantieri.

Roma, 25 giugno 2020

(1) Bruxelles 3.2.2014 COM (2014) 38 final annex 12_IT_part1_v1

Allegato

Parte di provvedimento in formato grafico