1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 luglio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 17 luglio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sicurezza pubblica - Norme della Regione Umbria - Disciplina degli interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno del bullismo e del cyberbullismo - Istituzione di un "Tavolo di coordinamento per la prevenzione e il contrasto del bullismo e del cyberbullismo". - Legge della Regione Umbria 9 maggio 2018, n. 4 (Disciplina degli interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno del bullismo e del cyberbullismo - Modificazioni a leggi regionali), artt. 1, comma 1, e 4. (18C00171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-2018)

Ricorso ex art. 127 Costituzione per la Presidenza del Consiglio
dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato (c.f. 80224030587; pec:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it fax 06/96514000) ed elettivamente
domiciliate presso i suoi Uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12 -
ricorrente;
Contro Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore,
dott.ssa Catiuscia Marini, con sede in Perugia (cap. 06121), Corso
Vannucci n. 96 - resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
della Regione Umbria n. 4 del 2018, recante «Disciplina degli
interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno
del bullismo e del cyberbullismo - Modificazioni a leggi regionali»,
ed in particolare degli articoli 1, comma 1, e 4.
La legge della Regione Umbria n. 4 del 2018, recante «Disciplina
degli interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del
fenomeno del bullismo e del cyberbullismo - Modificazioni a leggi
regionali» contiene disposizioni volte a prevenire e reprimere in
ambito regionale il fenomeno del bullismo e cyberbullismo.
Si tratta, come è evidente, di un obiettivo sicuramente
meritevole volta ad arginare il fenomeno della violenza giovanile,
perpetrata anche attraverso l'impiego di strumenti informatici.
Talune disposizioni della suddetta legge regionale si pongono
tuttavia in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera h),
Cost. ed avverso di esse si propone ricorso in questa sede.
Va premesso che il tema del bullismo e delle disparità, sempre
più diffuso nel nostro Paese, è oggetto di particolare attenzione
al livello statale e viene contrastato con azioni a carattere
preventivo e con una strategia di attenzione, tutela ed educazione
nei confronti dei minori coinvolti, sia nella posizione di vittime
sia in quella di responsabili di illeciti, assicurando l'attuazione
degli interventi senza distinzione di età nell'ambito delle
istituzioni scolastiche.
Le azioni di prevenzione e contrasto al bullismo e al
cyberbullismo hanno visto impegnato lo Stato, ad esempio, attraverso
la Direttiva Ministeriale MIUR a 16 del 5 febbraio 2007 e quella del
15 marzo 2007, l'attivazione della casella di posta
bullismo@istruzione.it finalizzata alla segnalazione dei casi di
episodi bullismo e cyberbullismo, nonchè i siti www.webimparoweb.eu
e www.ilsocial.eu nei quali i soggetti interessati possono comunicare
e socializzare le proprie esperienze, in una evidente finalità di
prevenzione e repressione del fenomeno.
Il MIUR, inoltre, nel 2015 ha emanato apposite Linee di
orientamento per azioni di prevenzione e contrasto al bullismo e al
cyberbullismo.
Sempre in funzione di prevenzione e repressione, è stato
istituito un Osservatorio per la sicurezza contro gli atti
discriminatori (Oscad), un organismo interforze (Polizia di Stato e
Arma dei Carabinieri) incardinato nel Dipartimento della pubblica
sicurezza - Direzione centrale della polizia criminale, mentre la
Polizia di Stato ha predisposto un dossier «Bullismo che fare?», che
offre una serie di consigli per i giovani, per gli adulti e per gli
insegnanti utili a fronteggiare il fenomeno.
Anche prefetture e questure sono in prima linea accanto alle
famiglie con campagne di comunicazione sociale, diffusione di
opuscoli e brochure e corsi nelle scuole.
Si segnala, infine, la legge 29 maggio 2017, n. 71 recante
«Disposizioni a tutela dei minori per la prevenzione ed il contrasto
del fenomeno del cyberbullismo» che ha introdotto la definizione di
«cyberbullismo» inteso come «qualunque forma di pressione,
aggressione, molestia, ricatto, ingiuria, denigrazione, diffamazione,
furto d'identità, alterazione, acquisizione illecita, manipolazione,
trattamento illecito di dati personali in danno di minorenni,
realizzata per via telematica, nonchè la diffusione di contenuti on
line aventi ad oggetto anche uno o più componenti della famiglia del
minore il cui scopo intenzionale e predominante sia quello di isolare
un minore o un gruppo di minori ponendo in atto un serio abuso, un
attacco dannoso, o la loro messa in ridicolo».
Presso la Presidenza del Consiglio è, peraltro, attivo un tavolo
tecnico con il compito di redigere un piano di azione integrato per
contrastare e prevenire il bullismo e realizzare una banca dati per
il monitoraggio del fenomeno.
Tutto quanto precede, nell'ovvia considerazione che la
prevenzione e repressione dei fenomeni in questione rientrano nella
competenza statale posto che, com'è noto, la materia «ordine
pubblico e sicurezza» comprende il settore dell'ordinamento riferito
all'«adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico». Tale materia è stata intesa «in
termini ampi», rientrandovi «le misure e le funzioni pubbliche
preposte a tutelare i beni fondamentali e ogni altro bene che ha
prioritaria importanza per l'ordinamento giuridico sociale» (si
segnalano, tra le altre, le sentenze di codesta Ecc.ma Corte n. 33
del 2015, n. 118 del 2013, n. 35 del 2012, n. 129 del 2009, n. 50 del
2008, n. 105 del 2006, n. 313 del 2003, n. 290 del 2001, n. 218 del
1988)
La competenza statale in materia «ordine pubblico e sicurezza» è
strettamente legata a quella in materia dell' «ordinamento penale»,
alla quale è sottesa l'esigenza che la relativa disciplina sia
assolutamente uniforme sul territorio nazionale.
I fenomeni del bullismo e del cyberbullismo assumono certamente
rilevanza penale, in quanto il comportamento improntato alla
sopraffazione di soggetti vulnerabili è suscettibile di integrare
diverse fattispecie delittuose.
Sebbene nell'ordinamento italiano non sussista una specifica
fattispecie criminosa atta a punire il bullismo (e la sua proiezione
nel cyberspazio), le condotte ad esso riconducibili sono, tuttavia,
suscettibili di valutazione in sede penale e, a mero titolo
esemplificativo, possono essere ricondotte ai reati di violenza
privata (art. 610 codice penale); percosse (art. 581 codice penale);
lesioni (art. 582 del codice penale); furto (art. 624 codice penale);
estorsione (art. 629 codice penale); danneggiamento alle cose (art.
635 codice penale); all'ingiuria (art. 594 del codice penale);
diffamazione (art. 595 del codice penale); molestia o disturbo alle
persone (art. 660 codice penale); minaccia (art. 612 codice penale);
atti persecutori tipici dello stalking (art. 612-bis del codice
penale), con l'aggravante del cyberstalking se il fatto è commesso
«attraverso strumenti informatici o telematica»; sostituzione di
persona (art. 494 del codice penale); sequestro di persona (art. 605
codice penale); violenza sessuale (art. 609-bis codice penale).
Peraltro, la legge 29 maggio 2017 n. 71 ha previsto che, in caso
di condotte di ingiuria (art. 594 codice penale), diffamazione (art.
595 codice penale), minaccia (art. 612 codice penale) e trattamento
illecito di dati personali (art. 167 del codice della privacy) posti
in essere mediante internet da minori ultraquattordicenni nei
confronti di altro minorenne, fino a quando non sia proposta querela
o non sia presentata denuncia, è applicabile la procedura di
ammonimento da parte del questore prevista in materia di stalking
(art. 612-bis codice penale).
Ciò detto, talune disposizioni della legge regionale indicata in
epigrafi si presentano censurabile sotto il profilo della coerenza
con il dettato costituzionale, in particolare appunto con la
competenza esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo
colma lettera h) della Costituzione, in materia di «ordine pubblico e
sicurezza».
In particolare, sulla base di quanto premesso, si censurano le
seguenti previsioni:
1) l'art. 1, colma 1, prevedendo, con formulazione generica e
poco chiara, che la legge persegue il dichiarato fine di «prevenire e
contrastare il fenomeno del bullismo e del cyberbullismo in tutte le
sue manifestazioni», genera un'indebita sovrapposizioni con la
materia dell'ordine pubblico e sicurezza, in quanto involga
necessariamente i profili di rilievo penalistica delle condotte
riconducibili al bullismo e alla sua dimensione cibernetica.
Al riguardo occorre premettere che nell'ambito delle misure
orientate alla prevenzione e al contrasto del bullismo occorre
distinguere gli interventi di carattere prettamente educativo da
quelli di politica criminale. I primi agiscono sui fattori sociali
dai quali trae origine il fenomeno e attengono alla promozione dei
valori di civiltà e di una cultura della legalità tra le fasce più
giovani della popolazione; i secondi, pur muovendo dallo studio delle
cause del delitto che emergono nel tessuto sociale, attengono alla
prevenzione (e repressione) dei reati perpetrati dai minori
attraverso aggressioni e molestie reiterante in danno di soggetti
più deboli.
Appare evidente che la Regione può intervenire esclusivamente
attraverso misure di carattere educativo, essendo altrimenti
illegittima qualsiasi iniziativa regionale in tema di prevenzione e
contrasto al bullismo quale fenomeno criminale,
Invero, il generico riferimento contenuto nella norma in esame a
«tutte le manifestazioni» di bullismo e cyberbullismo si presta ad un
ampliamento dell'area di intervento del legislatore regionale, in
quanto idoneo a ricomprendere non soltanto gli interventi di
carattere social-preventivo, ma anche quelli strettamente inerenti
all'ordine pubblico e sicurezza.
2) La disposizione contenuta nell'art. 4, che istituisce presso
la Giunta regionale un «Tavolo di coordinamento», con l'obiettivo di
raccogliere informazioni sulle iniziative in tema di prevenzione e
contrasto del bullismo e del cyberbullismo, al fine di creare una
sinergie tra tutti i soggetti che in ambito regionale svolgono tali
attività, rende ancora più evidenti gli aspetti di
incostituzionalità della legge in commento.
È indubbio che tra i soggetti titolari di compiti di prevenzione
e contrasto del bullismo (con specifico riguardo ai profili penali)
vi siano gli appartenenti alle Forze di polizia, che, peraltro -
secondo quanto previsto dal comma 2 dell'art. 4 - sono componenti,
seppure in via facoltativa, del menzionato Tavolo di coordinamento;
l'acquisizione di informazioni sull'attività di ordine pubblico
espletata dai suddetti organi trascende, all'evidenza, le finalità
di carattere sociale ed educativo che, al contrario, dovrebbero
essere sottese all'intervento del legislatore regionale in materia,
per quanto di competenza.
Al contrario, la cennata norma conferisce alla Regione il
generale potere di promuovere, attraverso il menzionato Tavolo, «il
coordinamento» tra i vari soggetti preposti all'attività di
prevenzione e contrasto del bullismo, senza specificazione alcuna in
merito alla natura delle informazioni acquisite, che ben potrebbero
riguardare i profili penali e l'attività di polizia in ordine alla
prevenzione e alla repressione dei reati sussumibili nel fenomeno del
bullismo.
Alla luce di tali considerazioni, l'ampia formulazione delle
norme regionali sopra indicate, che non esplicita in maniera chiara
che l'avversione regionale alle condotte riconducibili bullismo e al
cyberbullismo è volta esclusivamente a finalità di carattere
sociale ed educativo, invade la competenza esclusiva statale in
materia di ordine pubblico e sicurezza, in violazione dell'art. 117,
comma secondo, lettera h), della Costituzione.
La legge regionale indicata in epigrafe, che detta norme per la
prevenzione e il contrasto del fenomeno del bullismo e del
cyberbullismo, presenta, pertanto, aspetti di illegittimità
costituzionale in quanto le disposizioni di seguito indicate eccedono
dalle competenze attribuite alla Regione, andando ad invadere la
competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e
sicurezza» che, come è noto, attiene alla prevenzione dei reati e al
mantenimento dell'ordine pubblico, inteso quale «complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali
si regge la civile convivenza nella comunità nazionale» (cfr., ex
multis, Corte cost., 5 giugno 2013, n. 118; 9 febbraio 2011, n. 35)
Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei ministri, come in
epigrafe rappresentata, difesa e domiciliate, chiede raccoglimento
delle seguenti conclusioni

P.Q.M.

Piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, e 4 della
legge della regione Umbria 9 maggio 2018, n, 4, pubblicata nel BUR n.
20 del 16 maggio 2018, recante «Disciplina degli interventi regionali
per la prevenzione e il contrasto del fenomeno del bullismo e del
cyberbullismo - Modificazioni a leggi regionali»:
Con ogni conseguente statuizione.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 5 luglio 2018.
Roma, 10 luglio 2018

Gli Avvocati dello Stato: Nunziata - Fedeli