1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 25-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 691 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 luglio 1995
N. 691 Ordinanza emessa l'11 luglio 1995 dal pretore di Rovigo nel procedimento penale a carico di Zuolo Alberto Sante Acque pubbliche e private - Acquedotti - Controlli - Acqua per uso umano, risultata alle analisi non conforme alla normativa del settore - Punibilita' dei gestori di tali acquedotti soltanto in caso di mancata tempestiva adozione delle misure necessarie ad adeguarne la qualita' o a prevenirne il consumo e l'erogazione - Lamentata introduzione di norma di favore - Conseguente irragionevole disparita' di trattamento rispetto ad altri soggetti - Mancata osservanza della normativa CEE in materia e, in particolare, con la direttiva n. 80/778. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 26, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 11). (095C1295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 25-10-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento n. 115/1995
r.g. a carico di Zuolo Alberto Sante; imputato del reato di cui
all'art. 21 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 236 all'udienza dell'11
luglio 1995.
All'esito dell'odierno processo le parti hanno chiesto che questo
giudicante pronunciasse sentenza di assoluzione perchè il fatto non
è più previsto dalla legge come reato, in virtù dell'art. 26,
legge 5 gennaio 1994, n. 36.
Tale decisione trova però nel suo cammino l'esame della questione
di legittimità costituzionale della norma in virtù della quale si
invoca l'assoluzione.
Invero questo pretore condivide il dubbi di costituzionalità
dell'art. 26 espressi dalla dottrina che si è occupata
dell'argomento. Al di là della obiettiva modestia del caso di specie
occorre quindi farsi carico dell'onere di prospettare le questioni di
rilevanza nel presente processo al giudice delle leggi.
1. - Rilevanza della questione nel giudizio a quo.
L'art. 26, ultimo comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36,
recita: "le sanzioni previste dall'art. 21 del d.P.R. 24 maggio 1988,
n. 236 si applicano al responsabile della questione dell'acquedotto
soltanto nel caso in cui, dopo la comunicazione dell'esito delle
analisi, egli non abbia tempestivamente adottato le misure idonee ad
adeguare la qualità dell'acqua o a prevenire il consumo o
l'erogazione di acqua idonea".
A differenza delle norme contenute nei decreti-legge non
convertiti che si erano succeduti anteriormente alla legge de quo, è
indubbio che l'introduzione dell'avverbio "soltanto" esclude che i
gestori degli acquedotti continuino ad essere puniti a mente
dell'art. 21 del d.P.R. n. 236/1988.
L'erogazione di acqua superante i limiti massimi ammessi dal
d.P.R. n. 236/1988, anteriormente alla comunicazione dell'organo di
controllo sanitario esterno, diventa per tali soggetti del tutto
irrilevante (sia sotto il profilo penale che quello civile od
amministrativo). La loro responsabilità penale è ridotta solamente
nel caso di inerzia mantenuta dopo aver ricevuto la comunicazione del
superamento delle concentrazioni massime ammissibili (CMA; c.d.
"stabellamenti").
La dottrina non è concorde nel ritenere se tale nuova
disposizione introduca una semplice condizione obiettiva di
punibilità rispetto il reato originario di cui all'art. 21.
Chi propende per tale scelta ritiene che essa consista in sostanza
nella comunicazione del primo "stabellamento" e nella conseguente
(quanto meno) colpevole inerzia mantenuta rispetto l'obbligo di
attivarsi prescritto dall'art. 26 della legge n. 36/1994. La
valutazione positiva in merito all'idoneità delle soluzioni adottate
ascluderebbe, per il solo gestore, la punibilità del reato previsto
dall'art. 21 del d.P.R. n. 236/1988.
D'altro canto si opina che la norma contenuta nell'art. 26 sia in
sostanza una "norma penale di favore", una disposizione che
ridisegnando un reato già esistente, introduca nuovi elementi (oltre
al superamento delle CMA viene richiesto anche il comportamento
omissivo successivo alle comunicazioni) e renda in definitiva assai
più ardua la configurabilità del reato a carico di determinati
soggetti.
Secondo tale opinione dottrinale l'art. 26, terzo comma, non
introduce una condizione obiettiva di punibilità per il reato
"originario" e ciò per i seguenti motivi: perchè la condizione
obiettiva di punibilità deve concretarsi in un avvenimento
estrinseco al fatto che costituisce reato, in ogni caso estraneo al
precetto giuridico; perchè tale non può essere ritenuto l'obbligo
di attivarsi tempestivamente, obbligo già riconducibile anche per il
gestore dell'acquedotto per il precetto imposto dall'art. 21 - il
quale vieta l'erogazione di acqua priva dei requisiti - norma che
implica il dovere di attivarsi tempestivamente per prevenire
l'erogazione senza attendere supinamente i controlli ed i riscontri
esterni; perchè il dovere di attivarsi per fornire unicamente acqua
avente i requisiti di legge è imposto innanzi tutto inderogabilmente
dalla direttiva CEE; perchè dunque il divieto di realizzare la
condotta che si pretende costituisca una condizione obiettiva di
punibilità è invece desumibile già dal precetto delle norme
incriminatrici.
È indubbio quindi che i gestori degli acquedotti non possano più
commettere il reato di cui all'art. 21 del d.P.R. n. 236/1988, ma
solamente quello di cui all'art. 26 della legge n. 36/1994.
Nel caso di specie, quindi, correttamente le parti invocano
l'applicabilità dell'art. 2, secondo comma, c.p. Il superamento
della CMA addebitata all'odierno imputato, gestore dell'acquedotto
consorziale di Rovigo, risulta fatto privo attualmente di rilevanza
penale, talchè questi dovrebbe essere mandato assolto dall'addebito
con la formula "il fatto non è più previsto dalla legge come
reato".
È stata accertata difatti la tempestività delle procedure di
lavaggio adottate dall'ente consorziale, e le stesse, al loro esito
hanno mostrato che gli "stabellamenti" erano rientrati (prelievo n.
373 del pomeriggio del 12 novembre 1993) confermando l'idoneità dei
trattamenti.
Si osserva comunque che la rilevanza della questione non verrebbe
meno anche nel caso in cui si ritenesse che la norma impugnata
introduca una condizione obiettiva di punibilità. In tale caso
troverebbe difatti applicazione il terzo comma dell'art. 2 c.p.:
antrambe le norme sono applicabili all'imputato in qualità di
gestore dell'acquedotto, e quindi si dovrebbe comunque valutare quale
delle due norme succedutesi nel tempo sia quella caratterizzata dal
miglior favore verso l'imputato.
Anche in tale prospettiva la norma impugnata troverebbe quindi
inevitabilmente applicazione nel giudizio a quo. Tuttavia, sembrano
fondati i dubbi di illegittimità della norma sotto il profilo del
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, stante la evidente
disparità di trattamento verso gli altri soggetti diversi dai
gestori che rimangono punibili a mente dell'art. 21 citato, tanto
più in considerazione che tale disciplina sopravvenuta viene a
violare la direttiva CEE in materia.
Si deve subito dire che la questione è rilevante nel caso di
specie, nonostante essa sia diretta ad evidenziare la
incostituzionalità di una norma penale favorevole, e quindi
prospetti una eccezione in malam partem nei confronti dell'imputato.
A parte il fatto che la dottrina da tempo ha manifestato il suo
favore per questioni di costituzionalità che siano dirette a
contrastare "odiose forme di privilegio, oppure ragioni di
opportunità politico-criminale che nessun riscontro trovino nei
valori costituzionalmente garantiti", è evidente che nel caso di
specie la rilevanza della questione non troverebbe l'ostacolo dei
principi costituzionali di irretroattività e di legalità.
Si deve difatti rammentare che nel caso di specie il fatto
contestato all'imputato venne commesso nel 1993 quindi anteriormente
all'entrata in vigore della legge n. 36/1994, e sotto la vigenza del
d.P.R. n. 236/1988.
Pertanto, la eventuale invalidazione costituzionale della norma
penale di favore, e dunque la sua mancata applicazione nel giudizio
de quo, porterebbe all'applicazione della legge vigente al tempo del
fatto (la pronuncia della Corte non avrebbe quindi nemmeno l'effetto
di creare una nuova norma incriminatrice).
Verrebbe meno diversamente la sola applicabilità del criterio
dettato dall'art. 2, secondo e terzo comma, norma che - come
osservato in dottrina -, seppur coerente con i principi
costituzionali non può certo dirsi "costituzionalizzata" nella sua
interezza ed in ogni caso non è riconducibile (ma anzi derogante) al
principio di irretroattività.
E comunque sia, essendo evidente che la norma della quale si
dubita la costituzionalità introduce una disciplina speciale, di
maggior favore, per una categoria particolare di soggetti, alla Corte
sarebbe comunque consentito (come la stessa ha riconosciuto in
passato) di pronunciare una pura e semplice dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'intera disposizione impugnata che
avesse come effetto quello di ricondurre nell'ambito delle norme di
diritto comune la fattispecie disciplinata dalla norma di favore.
La rilevanza della questione non sarebbe poi inficiata per altro
verso dalla successione di numerosi decreti-legge (dal 1991 al 1993:
ad es.: d.-l. 18 novembre 1991, 20 gennaio 1992, n. 13, 17 marzo
1992, n. 135, 20 maggio 1992, n. 291, 21 luglio 1992, n. 344 e poi
ancora nn. 101/1993 e 235/1993 ..) mai convertiti, precedentemente
all'entrata in vigore della legge n. 36/1994.
Difatti, come è stato riconosciuto anche dalla suprema Corte
(opinione condivisa dalla dottrina) la norma contenuta dai
decreti-legge in questione (nella sostanza i vari decreti-legge non
convertiti che si susseguirono dal 1991 al 1993, esprimevano un
precetto equivalente), non aveva introdotto un caso di successione di
leggi penali nel tempo, nè possedeva valore interpretativo dell'art.
21 del d.P.R. n. 236/1988; i suddetti decreti-legge piuttosto
introducevano una diversa norma penale incriminatrice che si
affiancava a quella già contenuta nell'art. 21 citato, la quale
rimaneva in vigore ed era applicabile anche ai gestori degli
acquedotti. Si introduceva insomma una fattispecie contravvenzionale
di pura omissione che rendeva punibile, con le sanzioni dell'art. 21,
ed in virtù del principio di specialità (art. 15 c.p.), condotte
che dopo le comunicazioni sarebbero ricadute nell'ambito del reato di
rifiuto, omissione di atti d'ufficio.
L'introduzione dell'avverbio "soltanto" nella legge n. 36/1994 ha
invece mutato (come si è visto) i termini della questione.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 26, terzo comma,
della legge n. 36/1994 per contrasto con l'art. 3 della Costituzione
sotto il profilo della irragionevole disparità di trattamento
rispetto altri soggetti diversi dal gestore di acquedotto.
La norma impugnata accorda un irragionevole favore ed una facile
impunità ai soli soggetti che rivestano la figura di gestori
dell'acquedotto.
La questione non perde rilevanza nemmeno se si ritenesse possibile
procedere ad estensione analogica in bonam partem anche a soggetti
diversi i quali, seppur non propriamente possiedano la qualità di
"gestori", siano tuttavia ricompresi all'interno della compagine
organizzativa dell'ente titolare della gestione, con incarichi di
responsabilità per delega o per ripartizione interna delle
competenze.
Rimane difatti sempre evidente che l'art. 21 continuerebbe
diversamente ad applicarsi a tutti i soggetti comunque estranei a
tale struttura organizzata, che abbiano fornito al consumo umano
acqua priva dei requisiti prescritti. Ad esempio, il titolare di una
casa di cura (come già trattato dalla giurisprudenza di merito), il
titolare di un rifugio alpino che non si approvvigioni
all'acquedotto, oppure anche coloro che abbiano impiegato tali acque
per la preparazione industriale di prodotti destinati al consumo
umano.
Il favore, ed in molti casi la pratica impunità, è
irragionevolmente ed incomprensibile sotto numerosi punti di visita.
Innanzi tutto perchè viene a "scriminare" proprio le ipotesi
suscettibili di maggiori effetti nocivi sulla salute dei consumatori.
Difatti è indubbio che attraverso le strutture degli acquedotti
pubblici vengano destinate al consumo le maggiori quantità di acque
potabili, le quali in molti casi costituiscono l'unica risorsa idrica
degli abitanti di intere zone.
Perchè proprio la struttura tecnica ed organizzativa
dell'acquedotto e l'attività interna di monitoraggio e controllo
imposti dalla legge consentirebbero al gestore di prevenire al meglio
eventuali forniture di acque non conformi ai requisiti.
Perchè tutta la disciplina normativa è diretta in primis proprio
alle strutture organizzate che forniscono acqua potabile, le quali
sono fatte carico di molteplici obblighi al fine di adeguare la
qualità del servizio offerto agli standards imposti dalla norma
comunitaria, dove gli eventuali "stabellamenti" non sono altro che
epifenomeni di un servizio evidentemente inadeguato, con impiego di
strutture obsolete, comunque negligente.
Perchè diversamente l'art. 26 consentirebbe in pratica agli enti
di gestione di non curarsi più adeguatamente di mantenere la
qualità del servizio offerto ed un'adeguata sorveglianza, ma solo
una struttura minima in grado di porre in qualche misura rimedio agli
stabellamenti che venissero comunicati dal controllo esterno. E ciò
si verificherebbe proprio quando invece la stessa legge impone a
tutti i gestori del servizio idrico un particolare dovere di
controllo con la dotazione di un adeguato servizio di controllo
territoriale e di un laboratorio di analisi per i controlli
dell'acqua.
Tale imposizione non costituisce difatti un "contrappreso" alla
conseguita impunità, in quanto l'art. 26 diversamente vanifica tale
nuovo rinnovato obbligo: nello stesso momento in cui il legislatore
riconosce la necessità e rilevanza di tale dovere di controllo, del
tutto irragionevolmente priva di ogni rilevanza e sanzionabilità la
violazione di tale dovere e rende del tutto lecito quel comportamento
omissivo e negligente che avrebbe per effetto proprio l'evento che il
comportamento diligente vorrebbe evitare.
Perchè l'erogazione ad una vasta popolazione di quantità
ingentissime di acque - anche gravemente prive dei requisiti
prescritti - rimarrebbe del tutto impunita e priva di sanzione
alcuna, mentre continuerebbero ad essere puniti casi anche di minor
rilevanza e diffusività.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 26, terzo comma, in
riferimento all'art. 11 della Costituzione, per contrasto con la
direttiva CEE 80/778 e con la giurisprudenza in materia della Corte
di giustizia della comunità europea.
Appare evidente a questo giudicante che il legislatore italiano si
sia posto in netto ed insanabile contrasto rispetto al dovere di
attuazione imposto dalla direttiva CEE menzionata, in particolare
venendo meno all'obbligo imposto dall'art. 7 (sesto comma) che
prescrive di adottare tutte le disposizioni necessarie per permettere
in ogni momento esclusivamente l'erogazione di acqua che possieda i
requisiti di qualità determinati nell'Allegato n. 1.
Diversamente, con la disposizione contenuta nell'art. 26 della
legge n. 36/1994 si consente l'erogazione di acqua priva dei
requisiti da parte degli acquedotti sino a quando gli stessi non
vengano avvertiti dai responsabili del controllo esterno.
Si rimette quindi ad un evento successivo l'interruzione del
fenomeno vietato; si priva di ogni sanzione tutta la fase di
erogazione precedente alla comunicazione delle analisi; si
deresponsabilizza lo stesso gestore e la struttura interna
scoraggiando sia i controlli interni che l'adozione di una adeguata
struttura tecnica idonea a svolgere una efficace opera di
prevenzione.
Diversamente, la direttiva CEE non consentiva assolutamente, se
non per casi particolarissimi e specificamente indicati, l'erogazione
di acqua non conforme ai requisiti richiesti.
In tal senso vale richiamare anche la decisione della Corte di
giustizia in data 22 settembre 1988; tale decisione riaffermava la
natura assoluta degli obblighi e dei divieti imposti dalla direttiva
e limitava la possibilità di introdurre deroghe da parte degli
ordinamenti interni in soli casi caratterizzati dalle particolari
condizioni "tassative" e comunque ricollegabili a situazioni di
urgenza e circostanze accidentali gravi, per tempi comunque limitati
e corrispondenti al tempo normalmente necessario al ripristino della
qualità delle acque interessate; comunque senza che i superamenti
autorizzati possano comportare rischi inaccettabili per la salute
pubblica. Nessuno dei suddetti criteri è diversamente rispettato
dall'art. 26, terzo comma, che prescinde da ogni aspetto
qualitativo-quantitativo dello "stabellamento" ed è svincolato dal
rispetto del "tempo strettamente necessario al ripristino della
qualità delle acque" ma rimesso unicamente ad un evento futuro ed
incerto quale il controllo esterno da parte degli organi competenti.
Con l'art. 26 della legge n. 36/1994 quindi il legislatore italiano
è venuto successivamente meno (dopo avervi dato una prima attuazione
con il d.P.R. n. 236/1988) agli obblighi imposti dalla direttiva CEE
80/778, esimendo da sanzione una determinata categoria di soggetti e
consentendo l'erogazione di acque prive dei requisiti per una
generalità di ipotesi di primario rilevanza.
Tale norma quindi viene a porsi in ineludibile contrasto con
l'obbligo ricavabile dalla citata direttiva, così come interpretato
dalla Corte di giustizia, obbligo che possiede forza e tutela
privilegiata nel nostro ordinamento in virtù dell'art. 11 della
Costituzione.
Per mezzo di tale disposizione si concreta una elusione successiva
della precedente attuazione della norma comunitaria, si crea un
contrasto irrisolvibile dal giudice a quo che deve quindi pertanto
essere forzatamente rimesso per la soluzione alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, terzo comma,
della legge 5 gennaio 1994, n. 36 per contrasto con gli artt. 3 ed 11
della Costituzione nei limiti e nel senso precisati in motivazione,
solleva d'ufficio la predetta questione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza odierna,
venga notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato;
Dispone che gli atti vengano trasmessi alla Corte costituzionale.
Rovigo, addì 11 luglio 1995
Il pretore: NOVELLI

95C1295