1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 46 SENTENZA 13 - 20 marzo 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Procedure di affidamento dei servizi pubblici locali - Selezione dei concorrenti e criteri di aggiudicazione - Previsione che in sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica, l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce elemento di valutazione dell'offerta - Ricorso della Regione Veneto - Asserita irragionevolezza - Insufficiente motivazione - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 2 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 3. Appalti pubblici - Procedure di affidamento dei servizi pubblici locali - Selezione dei concorrenti e criteri di aggiudicazione - Previsione che in sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica, l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce elemento di valutazione dell'offerta - Ricorso della Regione Veneto - Asserito esercizio della competenza legislativa in materia di tutela della concorrenza ingiustificato e non proporzionato - Asserita compressione dell'autonomia regionale nell'esercizio delle funzioni amministrative - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Scelta non irragionevolmente esercitata - Riconducibilita' della norma censurata alla competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza, avente carattere prevalente - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 2 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e), e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che, a decorrere dal 2013, l'applicazione delle procedure di affidamento ad evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di governo locali o del bacino costituisca elemento di valutazione della "virtuosita'", ai sensi dell'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011 - Relativa comunicazione annuale del Governo al Ministero dell'economia - Previsione che, in assenza di comunicazione, "si prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosita'" - Ricorso della Regione Veneto - Asserita introduzione di controlli in violazione dell'autonomia e del principio di equiordinazione tra gli enti della Repubblica - Motivazione insufficiente e inconferente - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, artt. 5 e 114; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 9, comma 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che, a decorrere dal 2013, l'applicazione delle procedure di affidamento ad evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di governo locali o del bacino costituisca elemento di valutazione della "virtuosita'", ai sensi dell'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011 - Relativa comunicazione annuale del Governo al Ministero dell'economia - Previsione che, in assenza di comunicazione, "si prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosita'" - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Carenza assoluta di motivazione - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 119; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettere z) e ll). Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che, a decorrere dal 2013, l'applicazione delle procedure di affidamento ad evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di governo locali o del bacino costituisca elemento di valutazione della "virtuosita'", ai sensi dell'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011 - Relativa comunicazione annuale del Governo al Ministero dell'economia - Previsione che, in assenza di comunicazione, "si prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosita'" - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dei principi di efficienza, efficacia ed economicita' - Carenza e genericita' della motivazione - Questione che non ridonda sul riparto delle competenze legislative - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Previsione che, a decorrere dal 2013, l'applicazione delle procedure di affidamento ad evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di governo locali o del bacino costituisca elemento di valutazione della "virtuosita'", ai sensi dell'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011 - Relativa comunicazione annuale del Governo al Ministero dell'economia - Previsione che, in assenza di comunicazione, "si prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosita'" - Ricorso della Regione Veneto - Asserito contrasto con la disciplina comunitaria - Asserita esorbitanza dalla potesta' esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Asserita violazione dell'autonomia regionale nell'esercizio delle funzioni amministrative - Insussistenza - Utilizzo della tecnica premiale, che non priva le Regioni delle loro competenze, ma le orienta in base ai principi di liberalizzazione indicati dal legislatore statale - Riconducibilita' dell'intervento normativo alla competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 3 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, artt. 117, commi primo e secondo, lettera e) e 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanziamenti a qualsiasi titolo concessi a valere su risorse pubbliche statali - Attribuzione prioritaria agli enti di governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica o di cui comunque l'Autorita' di regolazione competente abbia verificato l'efficienza gestionale e la qualita' del servizio reso - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria regionale per la mancata riconducibilita' dei predetti finanziamenti ai tipi di fondi consentiti - Asserita violazione del principio di leale collaborazione per mancato coinvolgimento delle Regioni - Insussistenza - Utilizzo della tecnica premiale, che non priva le Regioni delle loro competenze, ma le orienta in base ai principi di liberalizzazione indicati dal legislatore statale - Inapplicabilita' del principio di leale collaborazione al procedimento legislativo - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 4 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 119, quinto comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Assoggettamento delle societa' affidatarie in house al Patto di stabilita' interno secondo le modalita' definite dal decreto ministeriale di cui all'art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112 del 2008 - Ricorso della Regione Veneto - Istanza di autorimessione della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18 predetto - Reiezione. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 5 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Assoggettamento delle societa' affidatarie in house al Patto di stabilita' interno, secondo le modalita' definite dal decreto ministeriale di cui all'art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112 del 2008 - Ricorso della Regione Veneto - Asserito ripristino del contenuto del comma 10 dell'art. 23-bis del medesimo decreto-legge, dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 325 del 2010 - Asserito esercizio di potesta' regolamentare statale in materia di coordinamento della finanza pubblica - Insussistenza - Erronea interpretazione della disposizione impugnata - Decreto ministeriale privo di contenuti normativi, espressivo della competenza legislativa esclusiva in materia di "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale" - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a), nella parte in cui introduce il comma 5 dell'art. 3-bis, nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148. - Costituzione, art. 117, commi terzo e sesto. Appalti pubblici - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita' - Ricorso della Regione Veneto - Istanza di sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate - Richiesta assorbita dalla decisione nel merito. - Decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27), art. 25, comma 1, lettera a). - Costituzione, art. 117, commi primo, secondo, lettera e), terzo e sesto, 118 e 119, quinto comma. (T-130046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale l'articolo 25, comma
1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per me concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27, promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il
23 maggio 2012, depositato in cancelleria il 29 maggio 2012 ed
iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Luigi Manzi e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 23 maggio del
2012 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 29
maggio, ha impugnato, insieme ad altre disposizioni dello stesso
provvedimento normativo, la cui trattazione è stata riservata a
separato giudizio, l'articolo 25, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per me
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
1.1.- La disposizione impugnata inserisce nel decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148, l'articolo 3-bis, il quale
ridetermina le modalità di organizzazione e affidamento dei servizi
pubblici locali, per meglio garantire l'efficienza e la
concorrenzialità degli stessi.
La ricorrente Regione ritiene che i commi 2, 3, 4, e 5 del citato
articolo 3-bis del decreto-legge n. 138 del 2011 siano
costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli artt. 3, 5, 97,
114, 117, commi primo, secondo, lettera e), terzo, quarto e sesto,
118 e 119, commi secondo, terzo, quarto e quinto, della Costituzione,
nonchè dell'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della
Costituzione), e del principio di leale collaborazione.
2.- La Regione Veneto, preliminarmente, sottolinea che, seppure
la giurisprudenza costituzionale abbia costantemente affermato che la
disciplina dei servizi pubblici locali rientra nella materia «tutela
della concorrenza», di competenza statale esclusiva, pur tuttavia
ritiene che primaria esigenza continui ad essere, nella materia
oggetto della norma censurata, quella di dare «centralità ai
destinatari del servizio, destinatari di cui è l'ente ad essere
esponenziale e responsabile».
2.1.- Ciò premesso, la Regione ricorrente espone analiticamente
il contenuto dei sopra ricordati commi dell'art. 3-bis, di cui
lamenta l'illegittimità costituzionale e le motivazioni riguardo
alle singole censure.
2.2.- Secondo la ricorrente, il comma 2 del nuovo art. 3-bis che
dispone che «In sede di affidamento del servizio mediante procedura
ad evidenza pubblica, l'adozione di strumenti di tutela
dell'occupazione costituisce elemento di valutazione dell'offerta»,
si porrebbe, innanzitutto, in contrasto con l'art. 3 Cost., quanto al
profilo della ragionevolezza, e con l'art. 117 Cost., poichè -
prevedendo l'adozione del solo strumento di tutela dell'occupazione
quale elemento di valutazione dell'offerta, e, non prendendo,
irragionevolmente, in considerazione «nessun ulteriore requisito dei
candidati aspiranti pur utile alla buona gestione del servizio a
livello locale» - concretizzerebbe un intervento ingiustificato e non
proporzionato rispetto alla tutela della concorrenza.
Inoltre, tale disposizione violerebbe anche l'art. 118 Cost., in
quanto essa determinerebbe «una compressione dell'autonomia regionale
nell'esercizio delle funzioni amministrative [...] sotto il profilo
di gestire liberamente l'affidamento e il servizio magari tenendo in
conto, alla luce dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza, delle specificità territoriali proprie».
2.3.- Anche il comma 3 del nuovo art. 3-bis, aggiunto al d.l. n.
138 del 2011, presenterebbe, secondo la Regione Veneto, profili di
illegittimità costituzionale.
2.3.1.- Al riguardo, la ricorrente ritiene che la norma impugnata
- nel prevedere che l'applicazione di procedure di affidamento dei
servizi a evidenza pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o
degli enti di governo locali dell'ambito o del bacino costituisca
elemento di valutazione della virtuosità degli stessi, ai sensi
dell'art. 20, comma 2, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111 - avrebbe introdotto una nuova forma di controllo
sull'attività della Regione, in contrasto sia con il principio
autonomistico di cui all'art. 5 Cost., sia con quello di
equiordinazione tra enti della Repubblica, di cui all'art. 114 Cost.,
nonchè con quanto previsto dall'art. 9, comma 2, della legge
costituzionale n. 3 del 2001, che ha abrogato le forme di controllo
previste dagli artt. 125 e 130 Cost., in quanto non più coerenti con
il nuovo assetto delle autonomie territoriali dopo la revisione
costituzionale.
Infatti, prosegue la Regione, un tipo di controllo come quello
previsto dalla normativa censurata non appare avere natura
collaborativa e comporta pesanti conseguenze economico-finanziarie
per la Regione, aggravando la responsabilità di questa ultima nel
concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica,
oltre ad un aumento del contributo dell'ente medesimo alla manovra
annuale. Essendo, in più, tale tipo di controllo svolto dal
Ministero dell'economia e delle finanze (soggetto non imparziale),
peraltro su «comunicazione» del Presidente del Consiglio dei
ministri, esso verrebbe ad incidere negativamente sull'autonomia
finanziaria della Regione, così come regolata dall'art. 119 Cost. e
dalla legge n. 42 del 2009, che vi ha dato applicazione, nonchè con
gli artt. 117, commi primo, secondo, lettera e), 118 e 97 Cost.
2.3.2.- Secondo la ricorrente, la disposizione impugnata - che,
di fatto, obbliga la Regione e gli enti territoriali ad utilizzare
sempre la procedura ad evidenza pubblica per l'affidamento dei
servizi, e non le procedure in house, al fine di evitare le deteriori
conseguenze derivanti dall'eventuale mancata inclusione della Regione
fra gli enti virtuosi - sarebbe altresì in contrasto ai sensi
dell'art. 117, comma primo, Cost. con la disciplina comunitaria, che
non esclude affatto la possibilità dell'affidamento in house.
Sottolinea ancora la Regione che, se è indubbio che il
legislatore nazionale, relativamente ai sistemi di affidamento dei
servizi, gode, relativamente alla normativa comunitaria, «di un certo
margine di apprezzamento», è altrettanto indubbio che, secondo
quanto previsto dall'ordinamento UE, l'affidamento mediante procedura
ad evidenza pubblica non sia l'unico possibile, potendo essere lo
stesso supportato da altre forme di attribuzione della
responsabilità del servizio, quali quelle in house, potendo queste
ultime considerarsi più ragionevoli ed efficienti.
La disposizione impugnata violerebbe, poi, l'art. 117, comma
secondo, lettera e), Cost., in relazione al riparto delle competenze
tra il legislatore statale e quello regionale, avendo il primo
esorbitato dalla sua potestà legislativa esclusiva nell'ambito della
«tutela della concorrenza», per manifesta sproporzione rispetto al
fine (vengono citate le sentenze n. 270 del 2010 e n. 326 del 2008).
La normativa in esame, infatti, - a detta della ricorrente -
«finisce con l'escludere nei fatti la possibilità di affidamenti in
house, in seguito ad una valutazione negativa operata ex ante, mentre
è ben possibile, in concreto, che questa tipologia di affidamento di
servizi si dimostri in concreto più efficiente e virtuosa», tenendo,
altresì, presente che il controllo operato dal Ministero sulla base
della comunicazione della Presidenza del Consiglio si svolge
addirittura senza alcuna forma di contraddittorio.
In tal modo, conclude la Regione Veneto, si priverebbero gli enti
territoriali della possibilità di valutare le proprie esigenze e di
scegliere la modalità di gestione dei servizi a loro più
convenienti, violando l'autonomia regionale, prevista dall'art. 118
Cost., nell'esercizio delle funzioni amministrative. Tale parametro
sarebbe leso anche in riferimento al principio di sussidiarietà,
essendo il Governo il soggetto che valuta le modalità di
affidamento.
Quest'ultima considerazione, sempre secondo la Regione,
determinerebbe la violazione dell'art. 97 Cost., poichè la
disciplina impugnata non rispetterebbe il principio di buon andamento
dell'amministrazione, anche in relazione ai principi di efficienza,
efficacia ed economicità.
2.4.- Il disfavore che il legislatore nazionale, inoltre, con la
normativa in esame dimostra verso i sistemi di affidamento diversi
dall'evidenza pubblica, contraddice - prosegue la ricorrente - con
quanto disposto dal comma 4 dello stesso articolo 3-bis.
2.4.1.- Il comma 4, difatti, prevede che i gestori di servizi non
selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica possano accedere a
finanziamenti speciali, con la sola condizione che l'Autorità abbia
verificato l'efficienza gestionale e la qualità del servizio reso.
Esso, infatti, stabilisce che «Fatti salvi i finanziamenti ai
progetti relativi ai servizi pubblici locali di rilevanza economica
cofinanziati con fondi europei, i finanziamenti a qualsiasi titolo
concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi dell'art.
119, comma quinto, della Costituzione sono prioritariamente
attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini
territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio
selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica o di cui comunque
l'Autorità di regolazione competente abbia verificato l'efficienza
gestionale e la qualità del servizio reso sulla base dei parametri
stabiliti dall'Autorità stessa».
A parere della ricorrente, tale disposizione - prevedendo la
prioritaria attribuzione agli enti di governo degli ambiti o dei
bacini territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio,
selezionati attraverso la procedura ad evidenza pubblica o di cui, in
ogni caso, l'Autorità di regolazione competente abbia verificato
l'efficienza della gestione, nonchè la qualità del servizio reso,
in base, peraltro, a parametri stabiliti dall'Autorità stessa - si
porrebbe, innanzitutto, in contrasto con l'art. 119, commi secondo,
terzo, quarto e quinto, Cost., venendo a violare l'autonomia
finanziaria regionale.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, difatti -
prosegue la Regione Veneto -, soltanto due tipologie di fondi possono
essere considerate rispettose del dettato dell'art. 119 Cost., e
precisamente: 1) un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione,
per i territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119,
comma terzo, Cost.), che, insieme ad entrate e tributi propri e
compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al
proprio territorio (in particolare, art. 119, comma secondo, Cost.),
serva a finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a
Regioni ed enti locali (art. 119, comma quarto, Cost.); 2) «risorse
aggiuntive» ed «interventi speciali» in favore di determinate
Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni, al fine di
«promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, [...] rimuovere gli squilibri economici e sociali, [...]
favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, [...]
provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»
(art. 119, comma quinto, Cost.).
La Regione sottolinea che, relativamente a questa seconda
tipologia di interventi - tra i quali sembra rientrare la fattispecie
in esame -, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che essi
«non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento
integrale [...] delle funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti,
e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate
nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale
esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati
Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane,
Regioni)», precisando che «l'esigenza di rispettare il riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni
comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di
competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti
di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio» (sentenze n. 22 del 2005 e n. 16 del 2004).
I finanziamenti di cui all'impugnato comma 3 dell'art. 3-bis del
decreto-legge n. 138 del 2011, conclude la ricorrente, non possono
ritenersi aggiuntivi relativamente all'integrale finanziamento delle
funzioni in materia di servizi pubblici, in conseguenza della
sottostima del fabbisogno degli enti sul punto, nè essi sono
indirizzati esclusivamente agli enti territoriali (peraltro non
predeterminati con sufficiente precisione).
Inoltre, sempre a parere della ricorrente, essendo tali
finanziamenti rientranti nell'ambito di competenze regionali, e non
essendo contemplato, dalla normativa in esame, alcun coinvolgimento
delle Regioni, risulterebbe violato anche il principio di leale
collaborazione.
2.5.- Infine, per la difesa regionale, anche il comma 5 dell'art.
3-bis - stabilendo l'assoggettamento delle società affidatarie in
house al Patto di stabilità interno secondo le modalità definite
dal decreto ministeriale previsto dall'articolo 18, comma 2-bis, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, violerebbe l'art. 117, commi terzo e sesto,
Cost.
2.5.1.- Rileva, al riguardo, la ricorrente Regione, che, con
l'impugnato comma 5, il legislatore statale è venuto sostanzialmente
a riproporre il contenuto della prima parte della lettera a) del
comma 10 dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, così come
modificato dall'art. 15, comma l, del decreto-legge 25 settembre
2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi
comunitari e per l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia
delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dalla legge
20 novembre 2009, n. 166.
L'art. 23-bis, ricorda la Regione Veneto, è stato dichiarato
costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole:
«l'assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi
pubblici locali al patto dì stabilità interno e», con la sentenza
n. 325 del 2010, con conseguente venir meno del presupposto
legislativo per potersi affermare l'assoggettabilità delle società
in house al Patto di stabilità interno.
Quindi, con l'abrogazione dell'intero art. 23-bis a seguito
dell'esito del referendum popolare del 2-13 giugno 2011, sarebbe
rimasto privo di base normativa anche l'intero decreto del Presidente
della Repubblica 7 settembre 2010, n. 168 (Regolamento in materia di
servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo
23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133),
attuativo del medesimo articolo. In particolare, ciò si sarebbe
verificato per ciò che riguarda l'art. 5, rubricato «Patto di
stabilità interno».
Ma, continua la ricorrente, anteriormente alla legge n. 166 del
2009 che, come ricordato, aveva modificato l'art. 23-bis del d.l. n.
112 del 2008 e, altresì, prima della pubblicazione della citata
sentenza n. 325 del 2010, l'art. 19, comma l, del decreto-legge 1°
luglio 2009, n. 78 (Provvedimento anticrisi, nonchè proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009,
n. 102, aveva aggiunto, all'art. 18 del d.l. n. 112 del 2008, il
comma 2-bis, il quale - in sostanziale continuità con l'originale
formulazione dell'art. 23-bis - confermava l'assoggettabilità al
Patto di stabilità interna delle società in house previa
definizione delle relative modalità per via ministeriale.
Pertanto, il nuovo comma 2-bis dell'art. 18, a seguito della
declaratoria di illegittimità costituzionale e del conseguente
parziale annullamento del citato art. 23-bis del d.l. n. 112 del
2008, si sarebbe posto in antinomia con il contenuto della pronuncia:
l'una disposizione, infatti, assoggettava le società in house al
patto di stabilità rinviando ad un «adottando decreto ministeriale»,
e l'altra disposizione annullata «assoggettava le medesime società
in house al patto di stabilità con la stessa tecnica del rinvio ad
uno o più adottandi regolamenti governativi».
Inoltre, il legislatore statale - nonostante l'esito referendario
e la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 23-bis,
con la dichiarata finalità di «Adeguamento della disciplina dei
servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa
dell'Unione Europea», ha disposto, al comma 14 dell'art. 4 del d.l.
n. 138 del 2011, che «Le società cosiddette "in house" affidatarie
dirette della gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate
al patto di stabilità interno secondo le modalità definite, con il
concerto del Ministro per le riforme per il federalismo, in sede di
attuazione dell'articolo 18, comma 2-bis del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, convertito con legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni. Gli enti locali vigilano sull'osservanza,
da parte dei soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale
partecipano, dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno»,
con le espresse limitazioni di cui al comma 34 che esclude
dall'intera disciplina dell'art. 4 i settori del servizio idrico
integrato (tranne i commi da 19 a 27), del servizio di distribuzione
di gas naturale (salvo il comma 33), del servizio di distribuzione
dell'energia elettrica, del servizio di trasporto ferroviario
regionale, della gestione delle farmacie comunali.
2.5.2.- In questo contesto normativo, secondo la Regione, va
considerata la legittimità costituzionale della norma qui in esame,
che, di fatto, ripristinerebbe la normativa abrogata, demandando
nuovamente ad una fonte sub-legislativa la definizione delle
modalità per l'assoggettamento al patto di stabilità interno delle
società in house.
La citata disposizione - conclude la Regione ricorrente - avendo
già la Corte costituzionale ritenuto fondate le doglianze regionali
contro la disciplina statale prevista dal comma 10, lettera a), prima
parte, dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, sarebbe
costituzionalmente illegittima, violando i commi terzo e sesto
dell'art. 117 Cost., sulla base del presupposto che «l'ambito di
applicazione del patto di stabilità interno attiene alla materia del
coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 284 e n. 237 del
2009; n. 267 del 2006), di competenza legislativa concorrente, e non
a materie di competenza legislativa esclusiva statale, per le quali
soltanto l'art. 117, sesto comma, Cost. attribuisce allo Stato la
potestà regolamentare».
Inoltre, la disposizione impugnata violerebbe anche l'art. 117,
commi terzo e sesto, Cost., in quanto, non avendo lo Stato potestà
legislativa esclusiva in tale materia, esso «è privo anche della
potestà regolamentare e ad essa non può far rinvio, nè ipotizzando
regolamenti governativi ex art. 17, secondo comma, l. n. 400/1988,
nè ipotizzando decreti ministeriali ex art. 18, comma 2-bis, d.l. n.
112/2008».
2.6.- Infine, la ricorrente - dopo aver ricordato il percorso
cronologico delle varie norme statali che hanno, di fatto, previsto
l'assoggettamento delle società in house al patto di stabilità
interno secondo modalità da definirsi per via regolamentare (in
particolare, per quanto qui rileva, l'art.18, comma 2-bis, del d.l.
n. 112 del 2008 e l'art. 4, comma 14, del d.l. n. 138 del 2011) -
chiede alla Corte di estendere il giudizio, mediante autorimessione,
a queste due ultime disposizioni ricordate, costituenti gli
"antecedenti storici" di quella qui impugnata.
In particolare, si sottolinea che, relativamente all'art. 18,
comma 2-bis, esso avrebbe già dovuto essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo da questa Corte in conseguenza
dell'intervenuto annullamento dell'art. 23-bis, essendo le due
disposizioni sostanzialmente identiche.
Quanto, poi, all'autorimessione dell'art. 4, comma 14, del d.l.
n. 138 del 2011, essa sarebbe giustificata dai profili di autonomia
che tale norma, pur viziata dalle stesse illegittimità sanzionate
con la sentenza n. 325 del 2010, presenta rispetto all'art. 25, comma
1, lettera a), ora censurata.
2.7.- Alla luce di quanto esposto, la Regione ricorrente chiede,
pertanto, che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale in parte qua dell'art. 25, comma l, lettera a), del
d.l. n. 1 del 2012, così come risultante dalla conversione in legge
24 marzo 2012, n. 27, per violazione degli artt. 3, 97, 117 (commi
primo, secondo, terzo, quarto e sesto), 118, 119 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione, previo accoglimento dell'istanza
di sospensione.
3.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo il rigetto, per la parte che qui interessa, del ricorso
promosso dalla Regione Veneto.
3.1.- L'Avvocatura generale ritiene che la disposizione impugnata
- nel fissare nuove modalità di organizzazione e di affidamento dei
servizi pubblici locali, al fine di garantirne l'efficienza e la
concorrenzialità - non comprima gli ambiti di autonomia
organizzativa regionale, in quanto la stessa permette comunque alle
Regioni di individuare, purchè «con adeguata motivazione, i bacini
territoriali di tali servizi aventi un ambito diverso da quello
prescritto dalla norma».
Inoltre, secondo la resistente, il comma 5 dell'impugnato art.
3-bis non vieterebbe in alcun modo gli affidamenti in house, ma si
preoccuperebbe semplicemente di garantire che tali tipi di società
rientrino nella disciplina della finanza pubblica allargata,
ricomprendendoli nel patto di stabilità, conformemente «alla loro
necessaria natura di mera "longa manus" dell'ente pubblico erogatore
del servizio, che sola può giustificare la sottrazione dei relativi
servizi al mercato».
La normativa impugnata, quindi, conclude la difesa pubblica,
risulta conforme alla consolidata giurisprudenza costituzionale, che
ritiene l'organizzazione e l'affidamento dei servizi pubblici locali
rientranti nella materia «tutela della concorrenza», di competenza
esclusiva statale.
4.- In prossimità dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato
memoria in replica all'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri.
La Regione ricorrente - dopo aver rilevato che l'Avvocatura dello
Stato è venuta ad argomentare in merito al contenuto del comma 1
dell'art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011 (travalicando così i limiti
del thema decidendum, in quanto il comma non è oggetto di
impugnazione) ed aver sottolineato che la resistente ha, invece,
omesso di replicare alle censure mosse dalla Regione relativamente ai
primi tre commi dell'art. 3-bis, venendo ad appuntare le sue
argomentazioni in merito al solo comma 5 - rinvia integralmente a
quanto già esposto nel ricorso, insistendo per l'accoglimento.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto, ha promosso - nell'ambito di una più
vasta impugnativa - questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 25, comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitivita'), così come convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, il quale inserisce
nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, l'articolo
3-bis, inerente a «Ambiti territoriali e criteri di organizzazione
dello svolgimento dei servizi pubblici locali».
Quest'ultimo ridetermina le modalità di organizzazione e
affidamento dei servizi pubblici locali, per meglio garantire
l'efficienza e la concorrenzialità degli stessi.
La ricorrente Regione ritiene che i commi 2, 3, 4, 5 del citato
articolo 3-bis del d.l. n. 138 del 2011 siano costituzionalmente
illegittimi per violazione degli artt. 3, 5, 97, 114, 117, commi
primo, secondo, lettera e), terzo, quarto e sesto, 118 e 119, commi
secondo, terzo, quarto e quinto, della Costituzione, nonchè
dell'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione),
e del principio di leale collaborazione.
2.- In particolare, il comma 2 dell'art. 3-bis, introdotto nel
citato d.l. n. 138 del 2011 dall'art 25, comma 1, lettera a), del
d.l. n. 1 del 2012, come risultante a seguito della legge di
conversione 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce che: «In sede di
affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica,
l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce
elemento di valutazione dell'offerta».
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l'art. 3
Cost., quanto al profilo della ragionevolezza, l'art. 117 Cost., in
quanto - prevedendo l'adozione del solo strumento di tutela
dell'occupazione quale elemento di valutazione dell'offerta, e, non
prendendo, irragionevolmente, in considerazione «nessun ulteriore
requisito dei candidati aspiranti pur utile alla buona gestione del
servizio a livello locale» - concretizzerebbe un intervento
ingiustificato e non proporzionato rispetto alla tutela della
concorrenza. La disposizione in esame violerebbe altresì, per la
ricorrente, l'art 118 Cost., perchè determinerebbe «una compressione
dell'autonomia regionale nell'esercizio delle funzioni
amministrative».
2.1.- La censura relativa all'art. 3 Cost., è inammissibile, in
quanto non sufficientemente motivata nè riguardo all'asserita
lesione del principio di ragionevolezza, invocato a parametro di
giudizio, nè per ciò che riguarda la ridondanza sul riparto di
competenze tra Stato e Regioni sancito dal Titolo V della parte II
della Costituzione, così come richiesto da questa Corte (da ultimo,
sentenze n. 8 del 2013, n. 311 e n. 299 del 2012).
2.2.- In riferimento alla violazione dell'art. 117 Cost., la
censura non è fondata.
La disposizione impugnata attiene alla disciplina delle procedure
ad evidenza pubblica, che la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente ricondotto alla materia «tutela della concorrenza», con
la conseguente titolarità da parte dello Stato della potestà
legislativa esclusiva, di cui all'art. 117, comma secondo, lettera
e), Cost. (ex plurimis, sentenze n. 62 e n. 32 del 2012; n. 339, n.
320, n. 187 e n. 123 del 2011; n. 325 del 2010).
In particolare, per quanto riguarda il caso di specie, questa
Corte ha anche sottolineato che nell'ambito della disciplina delle
procedure di gara rientra «la regolamentazione della qualificazione e
selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei
criteri di aggiudicazione» (sentenza n. 339 del 2011).
La Regione ricorrente - pur riconoscendo l'afferenza della norma
impugnata all'ambito materiale della «tutela della concorrenza» -
tuttavia ritiene che il legislatore statale non avrebbe rispettato,
nel caso di specie, «il bilanciamento fra le ragioni della
concorrenza e quelle [...] dell'utenza attraverso il necessario
vaglio di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza della
disciplina impugnata», peraltro con una normativa estremamente
dettagliata.
A prescindere dall'erroneo assunto interpretativo della Regione
Veneto la quale ritiene che il contenuto della disposizione censurata
preveda quale unico elemento di valutazione nell'affidamento dei
servizi lo strumento della tutela dell'occupazione, questa Corte ha
più volte affermato che l'art. 117, comma secondo, lettera e),
Cost., attribuendo allo Stato, in via esclusiva, il compito di
regolare la concorrenza, consente allo stesso, nell'ambito di tale
competenza, di porre in essere una disciplina dettagliata (sentenze
n. 148 del 2009, n. 411 e n. 320 del 2008). È stato anche affermato
che tale normativa ha carattere prevalente (sentenza n. 325 del
2010).
Pertanto, nell'ambito di questa attribuzione, il legislatore
statale, con la norma impugnata, è venuto, non irragionevolmente, a
prevedere quale ulteriore elemento di valutazione dell'offerta da
tenere presente nell'affidamento dei servizi mediante procedure ad
evidenza pubblica anche l'adozione di strumenti di tutela
dell'occupazione. Conseguentemente, la censura mossa dalla regione
Veneto al comma 2 dell'art. 3-bis, del d.l. n. 138 del 2011 non è
fondata.
2.3.- Alla luce delle sopra indicate considerazioni, consegue
anche la non fondatezza della questione in relazione alla violazione
dell'art. 118 Cost., avendo lo Stato agito nell'esercizio della sua
competenza esclusiva di cui all'art. 117, comma secondo, lettera e),
Cost.
3.- La regione Veneto ha altresì impugnato il comma 3 del citato
art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011.
3.1.- La disposizione impugnata prevede che, a decorrere dal
2013, l'applicazione delle procedure di affidamento ad evidenza
pubblica da parte di Regioni, Province e Comuni o degli enti di
governo locali o del bacino costituisca elemento di valutazione della
"virtuosita'" degli stessi enti, ai sensi dell'art. 20, comma 2, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111.
Inoltre, lo stesso comma stabilisce che la Presidenza del
Consiglio comunichi perentoriamente, a fine gennaio di ogni anno, al
Ministero dell'economia gli enti che hanno attuato tale procedura e
che, in assenza della comunicazione nel termine stabilito, «si
prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosita'» .
Per la ricorrente, la disposizione censurata viola: a) gli artt.
5 e 114 Cost., poichè il legislatore nazionale avrebbe introdotto,
con la normativa impugnata, una forma di controllo sull'attività
legislativa regionale, in contrasto con il principio autonomistico e
con quello di equiordinazione tra gli enti della Repubblica; b)
l'art. 9, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha
abrogato le forme di controllo sulle Regioni previste dagli artt. 125
e 130 Cost.; c) l'art. 119 Cost. e la legge 5 maggio 2009, n. 42, che
vi ha dato applicazione (in particolare, gli artt. 1, comma 1, e 2,
comma 2, lettere z e ll), sia perchè la disposizione censurata non
sembra essere di natura collaborativa e comporta pesanti conseguenze
economiche per la Regione, sia perchè il previsto tipo di controllo
è svolto dal Ministero dell'economia e delle finanze (soggetto non
imparziale), su comunicazione del Presidente del Consiglio dei
ministri, venendo così ad incidere negativamente sull'autonomia
finanziaria regionale; d) l'art. 117, comma primo, Cost., perchè,
obbligando di fatto le Regioni e gli enti territoriali ad utilizzare
sempre la procedura ad evidenza pubblica per l'affidamento dei
servizi, al fine di evitare le deteriori conseguenze derivanti dalla
mancata inclusione della Regione fra gli enti virtuosi, sarebbe in
contrasto con la disciplina comunitaria, la quale non esclude la
possibilità degli affidamenti in house «qualora quest(i) si
rivelino, di fatto, più ragionevoli ed efficienti»; e) l'art. 117,
comma secondo, lettera e), Cost., poichè eccederebbe dalla potestà
statale esclusiva in materia di «tutela della concorrenza» per
manifesta sproporzione rispetto al fine; f) l'art. 118 Cost., perchè
violerebbe l'autonomia regionale nell'esercizio delle funzioni
amministrative, ponendosi in contrasto con il principio di
sussidiarietà, dal momento che la valutazione sulle modalità di
affidamento avverrebbe ad opera del livello di governo centrale; g)
l'art. 97 Cost., quanto al buon andamento della pubblica
amministrazione, perchè - stante il dettato della disposizione
impugnata - non verrebbero rispettati i principi di efficienza,
efficacia ed economicità.
3.1.1.- Le questioni prospettate in riferimento agli artt. 5 e
114 Cost., e al principio di cui all'art. 9, comma 2, della legge
costituzionale n. 3 del 2001 sono inammissibili.
Ad identica conclusione questa Corte è già pervenuta nel
decidere una questione di legittimità costituzionale promossa
dall'odierna ricorrente nel medesimo ricorso, relativa all'art. 1,
comma 4, sempre del d.l. n. 1 del 2012, che presenta stretta analogia
con quella ora in esame.
Infatti con la recente sentenza n. 8 del 2013, si è ritenuto che
«Dette censure sono esclusivamente volte a rivendicare la posizione
equiordinata di cui godrebbero le Regioni rispetto allo Stato, che
renderebbe illegittima l'introduzione di qualsiasi strumento di
controllo statale sulle Regioni, senza che siano addotte specifiche
argomentazioni in ordine alla asserita illegittimità costituzionale
della disposizione impugnata. La motivazione, oltre che
insufficiente, appare anche inconferente, in quanto la norma
censurata non ripristina alcun controllo sugli atti legislativi o
amministrativi delle Regioni, in contrasto con la legge
costituzionale n. 3 del 2001, invocata a parametro del presente
giudizio».
3.1.2.- Considerazioni analoghe valgono per quanto riguarda le
censure relative all'art. 119 Cost. e all'art. 1, comma 1, e 2, comma
2, lettere z) e ll), della legge n. 42 del 2009.
Nella sopra citata sentenza, infatti, si è affermato che: «è
inammissibile, per carenza assoluta di motivazione, il ricorso della
Regione Veneto nella parte in cui ritiene violati l'art. 119 Cost. e
gli artt. 1, comma 1, e 2, comma 2, lettere z) e ll), della legge n.
42 del 2009. Sul punto, il ricorso è privo di qualunque svolgimento
argomentativo, limitandosi a richiamare le suddette norme, senza
mostrare in quale senso esse risultino incise dalle disposizioni
impugnate e senza neppure offrire ragioni a sostegno della
possibilità di far valere l'evocata legge n. 42 del 2009 come
parametro nei giudizi davanti a questa Corte» (sentenza n. 8 del
2013).
Le motivazioni poste a fondamento della sopra ricordata decisione
vanno ribadite anche nell'odierno caso.
3.1.3.- Infine, parimenti inammissibile deve essere ritenuta la
censura relativa all'art. 97 Cost., sia per carenza e genericità
delle motivazione, sia per il già ricordato principio (più volte
affermato dalla giurisprudenza costituzionale) che le Regioni sono
legittimate a censurare le leggi dello Stato esclusivamente in base a
parametri relativi al riparto delle rispettive competenze
legislative. Esse possono dedurre altri parametri soltanto ove la
loro violazione comporti una compromissione delle attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite. Tale circostanza non ricorre
nel caso di specie, «in quanto la violazione del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione non si risolve in una
questione sul riparto delle competenze legislative» (ex plurimis,
sentenza n. 128 del 2011).
3.2.- Le restanti questioni non sono fondate.
Innanzitutto, in relazione alla violazione degli artt. 117, comma
secondo, lettera e), e 118 Cost., sembra opportuno premettere alcune
considerazioni di massima, estensibili anche alle censure mosse dalla
ricorrente Regione al successivo comma 4 del medesimo art. 3-bis del
d.l. n. 138 del 2011 per violazione dell'autonomia finanziaria
regionale, di cui all'art. 119 Cost.
L'intervento normativo statale, con il d.l. n. 1 del 2012, si
prefigge la finalità di operare, attraverso la tutela della
concorrenza (liberalizzazione), un contenimento della spesa pubblica.
Per quello che qui interessa, con la norma impugnata, il
legislatore statale ritiene che tale scopo si realizzi attraverso
l'affidamento dei servizi pubblici locali al meccanismo delle gare ad
evidenza pubblica, individuato come quello che dovrebbe comportare un
risparmio dei costi ed una migliore efficienza nella gestione.
Da qui l'opzione - in coerenza con la normativa comunitaria - di
promuovere l'affidamento dei servizi pubblici locali a terzi e/o a
società miste pubblico/private e di contenere il fenomeno delle
società in house.
Le modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici
locali di rilevanza economica, secondo consolidata giurisprudenza
della Corte, attengono alla materia «tutela della concorrenza», di
competenza esclusiva statale, tenuto conto della sua diretta
incidenza sul mercato e «perchè strettamente funzionale alla
gestione unitaria del servizio» (ex plurimis:sentenze n. 62 e n. 32
del 2012; n. 339, n. 320, n. 187 e n. 128 del 2011; n. 325 e n. 142
del 2010; n. 246 e n. 148 del 2009).
Peraltro, per pervenire a questo obiettivo, il legislatore si è
trovato di fronte al problema di coordinare la competenza esclusiva
dello Stato in materia di «tutela della concorrenza» con le
competenze concorrenti regionali. Da qui l'opzione, già sperimentata
in altri contesti, di utilizzare una tecnica «premiale», dividendo
gli enti pubblici territoriali in due classi, secondo un giudizio di
"virtuosita'" ai sensi dell'art. 20, commi 2 e 2-bis, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito dall'art. 1, comma 1, della
legge 15 luglio 2011, n. 111, «sulla base della valutazione
ponderata» di parametri di virtuosità, ai fini del rispetto del
Patto di stabilità (sentenza n. 8 del 2013).
Nel caso di specie, «l'applicazione di procedure di affidamento
dei servizi ad evidenza pubblica da parte di regioni, province e
comuni o degli enti di governo locali dell'ambito o del bacino»,
previsto dalla disposizione impugnata, è stato inserito dal
legislatore statale - quale ulteriore elemento di valutazione di
"virtuosita'" degli enti che ad esso si adeguano, al fine di
consentire a questi ultimi di sottostare a vincoli finanziari meno
pesanti rispetto agli altri enti - tra quelli già previsti dal
citato art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011.
Secondo questa tecnica, dunque, riguardo al tema in esame,
risultano più virtuosi gli enti che si conformano alle indicazioni
del legislatore statale (indicazioni fornite in virtù della
competenza esclusiva in materia di concorrenza) nell'affidamento dei
servizi pubblici locali tramite gare ad evidenza pubblica.
Questa tecnica ha, in generale, il pregio di non privare le
Regioni e gli altri enti territoriali delle loro competenze e di
limitarsi a valutare il loro esercizio ai fini dell'attribuzione del
«premio», ovvero della coerenza o meno alle indicazioni del
legislatore statale, che ha agito nell'esercizio della sua competenza
esclusiva in materia di concorrenza. Infatti, «grazie alla tecnica
normativa prescelta i principi di liberalizzazione presuppongono che
le Regioni seguitano ad esercitare le proprie competenze in materia
di regolazione delle attività economiche». Ne consegue, dunque, che
le Regioni «non risultano menomate nelle, nè tantomeno private
delle, competenze legislative e amministrative loro spettanti, ma
sono orientate ad esercitarle in base ai principi indicati dal
legislatore statale, che ha agito nell'esercizio della sua competenza
esclusiva in materia della concorrenza» (sempre sentenza n. 8 del
2013).
3.2.1. - In base alla precedenti considerazioni,
conseguentemente, le censure formulate in relazione all'art. 117,
comma secondo, lettera e), Cost. ed anche in riferimento all'art. 118
Cost. non sono fondate: con la disposizione impugnata il «legislatore
nazionale non ha occupato gli spazi riservati a quello regionale, ma
ha agito presupponendo invece che le singole Regioni continuino ad
esercitare le loro competenze, conformandosi tuttavia ai principi
stabiliti a livello statale» (sentenze n. 8 del 2013 e n. 200 del
2012). In particolare, in riferimento all'art. 118 Cost., non
sussiste la lamentata violazione dell'autonomia regionale
nell'esercizio delle sue funzioni da parte del comma 3 del citato
art. 3-bis, in quanto la capacità amministrativa degli enti non può
ritenersi limitata da un sistema che garantisce ad essi la piena
autonomia di gestione.
Quanto, poi, al comma secondo, lettera e), dell'art. 117 Cost. e
alla non fondatezza della sua lamentata violazione, si può ancora
ricordare quanto è stato sottolineato da questa Corte sulle
finalità perseguite dal decreto-legge n. 1 del 2012: e cioè che
esso si colloca nel solco di un'evoluzione normativa diretta ad
attuare «il principio generale della liberalizzazione delle attività
economiche, richiedendo che eventuali restrizioni e limitazioni alla
libera iniziativa economica debbano trovare puntuale giustificazione
in interessi di rango costituzionale» (sentenza n. 200 del 2012).
Tale intervento normativo, conformemente ai principi espressi
dalla giurisprudenza costituzionale, «prelude a una razionalizzazione
della regolazione, che elimini, da un lato, gli ostacoli al libero
esercizio dell'attività economica che si rivelino inutili o
sproporzionati e, dall'altro, mantenga le normative necessarie a
garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto
con l'utilità sociale e con gli altri principi costituzionali»
(sentenza n. 200 del 2012, citata dalla sentenza n. 8 del 2013).
3.2.2.- In relazione all'art. 117, comma primo, Cost., poi, la
censura risulta ugualmente non fondata, in quanto nella disciplina di
cui trattasi «non emerge alcun profilo di contrasto con il diritto
dell'Unione europea», tanto più che la stessa si qualifica in
termini di tutela della concorrenza (sentenze n. 299 e n. 200 del
2012), «rientrando dunque pienamente all'interno delle competenze di
pertinenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. senza nulla togliere alle Regioni in materia di attuazione del
diritto europeo» (sentenza n. 8 del 2013; analogamente, sul punto, la
sentenza n. 325 del 2010).
4.- La Regione Veneto dubita, poi, della legittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011
per violazione dell'art. 119 Cost. e del principio di leale
collaborazione.
4.1.- Il comma 4 stabilisce che, «Fatti salvi i finanziamenti ai
progetti relativi ai servizi pubblici locali di rilevanza economica
cofinanziati con fondi europei, i finanziamenti a qualsiasi titolo
concessi a valere su risorse pubbliche statali ai sensi dell'art.
119, comma quinto, della Costituzione sono prioritariamente
attribuiti agli enti di governo degli ambiti o dei bacini
territoriali ottimali ovvero ai relativi gestori del servizio
selezionati tramite procedura ad evidenza pubblica o di cui comunque
l'Autorità di regolazione competente abbia verificato l'efficienza
gestionale e la qualità del servizio reso sulla base dei parametri
stabiliti dall'Autorità stessa».
4.1.1.- A parere della ricorrente Regione Veneto, tale
disposizione - prevedendo la prioritaria attribuzione agli enti di
governo degli ambiti o dei bacini territoriali ottimali ovvero ai
relativi gestori del servizio, selezionati attraverso la procedura ad
evidenza pubblica o a quelli di cui l'Autorità di settore che abbia
verificato la qualità e l'efficienza in base a specifici parametri
dalla stessa definiti, e privilegiando, quindi, i più efficienti -
poichè non stabilisce la riconducibilità dei predetti finanziamenti
ai tipi di fondi consentiti dall'art. 119 Cost., violerebbe
l'autonomia finanziaria regionale ivi prevista.
La stessa, inoltre, sempre secondo la ricorrente, violerebbe
anche il principio di leale collaborazione, in quanto i finanziamenti
ivi previsti rientrerebbero in ambiti di competenza regionale, mentre
la normativa in esame non sembra aver previsto alcun coinvolgimento
delle Regioni.
4.2.- Entrambe le censure non sono fondate per i motivi qui di
seguito esposti.
4.2.1.- Relativamente alla violazione dell'autonomia finanziaria
della Regione, di cui all'art. 119, comma quinto, Cost., una corretta
analisi letterale della norma impugnata porta a ritenere che il
legislatore statale - in linea con le finalità perseguite dal
decreto-legge n. 1 del 2012, sopra ricordate in riferimento alle
censure relative al precedente comma 3 della medesima disposizione -
ha, anche nel caso di specie, fatto ricorso ai principi propri della
«tecnica premiale», la quale, appunto, come già evidenziato, non
comporta l'assorbimento delle competenze regionali. Gli enti
territoriali, infatti, conservano le loro competenze che esercitano
in conformità ai principi di liberalizzazione dettati dallo Stato,
il quale, nell'erogare i finanziamenti di sua competenza, privilegia
le amministrazioni più "virtuose".
Del resto, è stato già affermato da questa Corte che «non è
irragionevole che il legislatore abbia previsto un trattamento
differenziato fra enti che decidono di perseguire un maggiore
sviluppo economico attraverso politiche di ri-regolazione dei mercati
ed enti che, al contrario, non lo fanno, purchè, naturalmente, lo
Stato operi tale valutazione attraverso strumenti dotati di un certo
grado di oggettività e comparabilità, che precisino ex ante i
criteri per apprezzare il grado di adeguamento raggiunto da ciascun
ente nell'ambito del processo complessivo di razionalizzazione della
regolazione, all'interno dei diversi mercati singolarmente
individuati. Introdurre un regime finanziario più favorevole per le
Regioni che sviluppano adeguate politiche di crescita economica
costituisce, dunque, una misura premiale non incoerente rispetto alle
politiche economiche che si intendono, in tal modo, incentivare»
(sentenza n. 8 del 2013).
Nè sembra essere di ostacolo l'eccepita non riconducibilità
della norma impugnata alle ipotesi di cui all'art. 119 Cost.
È infatti vero che la giurisprudenza costituzionale ha affermato
che «gli interventi statali fondati sulla differenziazione tra
Regioni, volti a rimuovere gli squilibri economici e sociali, devono
seguire le modalità fissate dall'art. 119, quinto comma, Cost.,
senza alterare i vincoli generali di contenimento della spesa
pubblica, che non possono che essere uniformi» (sentenza n. 284 del
2009), e che « Da ciò deriva l'implicito riconoscimento del
principio di tipicità delle ipotesi e dei procedimenti attinenti
alla perequazione regionale, che caratterizza la scelta legislativa
di perequazione "verticale" effettuata in sede di riforma del Titolo
V della Costituzione mediante la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione)» (sentenza n. 176 del 2012). Ma è necessario
sottolineare che la stessa giurisprudenza ha evidenziato in numerose
sentenze che «Il rispetto di detto principio di tipicità non
impedisce certamente - allo stato della legislazione - che possano
essere adottati interventi perequativi a favore delle collettività
economicamente più deboli. Ciò potrà tuttavia avvenire solo
attraverso quei moduli legislativi e procedimentali non collidenti
con il dettato dell'art. 119 Cost., alcuni dei quali sono già stati
scrutinati favorevolmente da questa Corte (sentenze n. 71 del 2012,
n. 284 e n. 107 del 2009, n. 216 del 2008, n. 451 del 2006 e n. 37
del 2004)».
Nel caso di specie deve, infatti, escludersi che il dettato del
comma 4 possa prevedere misure perequativo-solidaristiche non
previste dal comma quinto dell'art. 119 Cost. («risorse aggiuntive» e
«interventi speciali»), che non integrino, come precisato da questa
Corte, interventi straordinari, aggiuntivi e diretti a garantire i
servizi indispensabili alla tutela di diritti fondamentali (sentenze
n. 71 del 2012; n. 45 del 2008, n. 105 del 2007, n. 451 del 2006, n.
222 del 2005, n. 49 e n. 16 del 2004).
Non sussiste, pertanto, alcuna violazione sotto l'invocato
profilo dell'art. 119 Cost.
4.2.2.- Anche in merito alla censura di violazione del principio
di leale collaborazione, lamentata dalla Regione, la questione -
prescindendo dalla carenza e genericità della motivazione - non è
fondata.
Questa Corte ha più volte sottolineato che tale principio «non
trova applicazione in riferimento al procedimento legislativo e,
inoltre, che esso non opera allorchè lo Stato eserciti la propria
competenza esclusiva in materia di "tutela della concorrenza"» (così
le sentenze n. 8 del 2013; n. 299 e n. 234 del 2012; n. 88 del 2009 e
n. 219 del 2005).
5.- Infine, per la difesa regionale, anche il comma 5 dell'art.
3-bis, così come inserito nel d.l. n. 138 del 2011, stabilendo
l'assoggettamento delle società affidatarie in house al Patto di
stabilità interno secondo le modalità definite dal decreto
ministeriale previsto dall'articolo 18, comma 2-bis, del d.l. n. 112
del 2008, violerebbe l'art. 117, commi terzo e sesto, Cost.
5.1.- Al riguardo, la Regione Veneto, preliminarmente, chiede che
la Corte voglia sollevare davanti a se stessa, mediante
autorimessione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.
18, comma 2-bis, del d.l. n. 112 del 2008 e dell'art. 4, comma 14,
del d.l. n. 138 del 2011, costituenti quelli che definisce
«antecedenti storici» della disposizione in oggetto.
Per ciò che riguarda la richiesta di autorimessione della
questione di legittimità costituzionale del comma 2-bis dell'art. 18
del d.l. n. 112 del 2008, si premette che si tratta di una
sollecitazione - formulata per ovviare alla intervenuta decorrenza
dei termini perentori entro i quali può essere presentato il ricorso
- che questa Corte non è tenuta ad esaminare. Nel caso in oggetto,
ad essa si darà comunque, per la stretta connessione che tale
normativa viene ad avere con quella attualmente impugnata, una più
ampia risposta in sede di esame del merito della questione di
legittimità costituzionale del suddetto comma 5 dell'art. 3-bis.
Per quanto, poi, riguarda il comma 14 dell'art. 4 del d.l. n. 138
del 2011, esso (congiuntamente all'intero articolo) è stato già
dichiarato da questa Corte costituzionalmente illegittimo con la
sentenza n. 199 del 2012, peraltro decisa e pubblicata dopo
l'instaurazione del presente giudizio, a seguito dell'impugnazione
del medesimo comma da parte delle Regioni Puglia, Lazio, Marche,
Emilia-Romagna, Umbria e Sardegna.
5.2.- Nel merito, anche la questione di legittimità
costituzionale del comma 5 dell'art. 3-bis, del d.l. n. 138 del 2011,
per violazione dell'art. 117, commi terzo e sesto, Cost., non è
fondata.
5.3.- Ad avviso della ricorrente, tale disposizione, prevedendo
che gli affidatari in house siano soggetti al Patto di stabilità
interno, secondo le modalità previste dall'art. 18, comma 2-bis, del
d.l. n. 112 del 2008, avrebbe sostanzialmente riproposto il dettato
della prima parte della lettera a) del comma 10 dell'art. 23-bis del
medesimo decreto- legge (come modificato dall'art. 15, comma l, del
d.l. n. 135 del 2009), dichiarato costituzionalmente illegittimo da
questa Corte con sentenza n. 325 del 2010, limitatamente alle parole:
«l'assoggettamento dei soggetti affidatari diretti di servizi
pubblici locali al patto dì stabilità interno e».
La disposizione in esame - secondo la Regione ricorrente -
avrebbe ripristinato, di fatto, la normativa dichiarata
costituzionalmente illegittima, demandando nuovamente ad una fonte
sub-legislativa la definizione delle modalità per l'assoggettamento
al Patto di stabilità interno delle società in house. Anche essa
sarebbe, pertanto, costituzionalmente illegittima, venendo a violare
la competenza regolamentare della Regione nelle materie di competenza
legislativa concorrente, di cui all'art. 117, comma sesto, Cost.
La ricorrente sottolinea che la sentenza sopra richiamata ha
ritenuto che l'ambito di applicazione del Patto di stabilità interno
attiene alla materia del coordinamento della finanza pubblica, di
competenza legislativa concorrente, e non a materie di competenza
legislativa esclusiva statale per le quali soltanto l'art. 117, comma
sesto, Cost., attribuisce allo Stato la potestà regolamentare.
Il nucleo argomentativo di questa decisione di illegittimità
costituzionale, sostiene la Regione, è incentrato sul fatto che, in
relazione alla coordinata lettura dell'art. 117, commi terzo e sesto,
Cost. e, poichè si verte in materia di competenza legislativa
concorrente, non sussiste una potestà regolamentare dello Stato che
consenta a quest'ultimo di prescrivere l'assoggettamento dei soggetti
affidatari diretti di servizi pubblici locali al Patto di stabilità
interno.
5.3.1.- Se il comma 5 dell'art. 3-bis , norma in esame, si
leggesse nel senso che lo Stato avesse previsto l'utilizzazione della
sua potestà regolamentare (e non quella legislativa) per
assoggettare le società affidatarie in house al Patto di stabilità
interno o avesse previsto, come nel precedente giurisprudenziale
sopra richiamato, l'uso dello strumento regolamentare per intervenire
nella suddetta materia, dovrebbe concludersi per la fondatezza della
questione.
Ma non è questa la corretta interpretazione da attribuire alla
disposizione impugnata. È ben noto, al riguardo, il costante
insegnamento di questa Corte - espresso soprattutto nei giudizi
incidentali, ma che vale, per ciò che attiene alla decisione di
merito, anche nei giudizi in via principale (sentenza n. 21 del 2013,
ordinanze n. 255 del 2012, n. 287 del 2011 e n.110 del 2010) - che di
una disposizione legislativa non si pronuncia l'illegittimità
costituzionale quando se ne potrebbe dare un'interpretazione in
violazione della Costituzione, ma quando non se ne può dare
un'interpretazione conforme a Costituzione.
È, quindi, necessario esaminare sia il contenuto della lettera
a) del comma 10 dell'art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 e della
disposizione legislativa impugnata col presente ricorso, sia l'esatto
percorso argomentativo della sentenza n. 325 del 2010.
Con riferimento alle diverse e contrapposte tesi che le parti
ricorrenti e la parte resistente avevano in quel giudizio formulato
circa il rapporto che la disposizione censurata veniva ad avere con
la analoga disciplina comunitaria, nella citata sentenza si afferma
che «Nessuna di tali due opposte prospettazioni è condivisibile,
perchè le disposizioni censurate dalle ricorrenti non costituiscono
nè una violazione nè un'applicazione necessitata della richiamata
normativa comunitaria ed internazionale, ma sono semplicemente con
questa compatibili, integrando una delle diverse discipline possibili
della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente
adottare senza violare l'evocato primo comma dell'art. 117 Cost.».
A seguito, poi, di un analitico esame delle due normative, questa
Corte conclude che «Ne deriva, in particolare, che al legislatore
italiano non è vietato adottare una disciplina che preveda regole
concorrenziali - come sono quelle in tema di gara ad evidenza
pubblica per l'affidamento di servizi pubblici - di applicazione più
ampia rispetto a quella richiesta dal diritto comunitario».
Esclusa, quindi, qualunque possibile violazione della disciplina
comunitaria, che potesse venire a vulnerare il comma primo dell'art.
117 Cost., questa Corte inquadra la disposizione nell'ambito della
materia, di competenza concorrente, del «coordinamento della finanza
pubblica» e, poichè il comma 10 del più volte citato art. 23-bis
prevedeva che il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con
le regioni e sentita la Conferenza unificata, adottasse «uno o più
regolamenti, ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, al fine di: a) prevedere l'assoggettamento dei soggetti
affidatari cosiddetti in house di servizi pubblici locali al patto di
stabilità interno», ha sancito l'illegittimità costituzionale di
quest'ultimo periodo.
Infatti la disposizione legislativa, prevedendo l'adozione, da
parte del Governo, di un atto regolamentare in una materia di
legislazione concorrente violava il comma sesto dell'art. 117 Cost.
Ma, ed è questa l'erronea prospettazione della ricorrente, con
la citata sentenza non si è certo affermato che, in mancanza del
previsto regolamento, le società in house non fossero assoggettate
al patto di stabilità interno. In essa, infatti, si afferma
chiaramente che «Secondo la normativa comunitaria, le condizioni
integranti tale tipo di gestione ed alle quali è subordinata la
possibilità del suo affidamento diretto (capitale totalmente
pubblico; controllo esercitato dall'aggiudicante sull'affidatario di
"contenuto analogo" a quello esercitato dall'aggiudicante stesso sui
propri uffici; svolgimento della parte più importante dell'attività
dell'affidatario in favore dell'aggiudicante) debbono essere
interpretate restrittivamente, costituendo l'in house providing
un'eccezione rispetto alla regola generale dell'affidamento a terzi
mediante gara ad evidenza pubblica. Tale eccezione viene giustificata
dal diritto comunitario con il rilievo che la sussistenza delle
suddette condizioni esclude che l'in house contract configuri, nella
sostanza, un rapporto contrattuale intersoggettivo tra aggiudicante
ed affidatario, perchè quest'ultimo è, in realtà, solo la longa
manus del primo».
Quindi, una diversa disciplina che favorisca le società in house
rispetto all'aggiudicante Amministrazione pubblica si potrebbe porre
in contrasto con la stessa disciplina comunitaria, in quanto verrebbe
a scindere le due entità e a determinare un ingiustificato favor nei
confronti di questo tipo di gestione dei servizi pubblici dato che il
bilancio delle società in house non sarebbe soggetto alle regole del
patto di stabilità interno. Le suddette regole, invece, debbono
intendersi estese a tutto l'insieme di spese ed entrate dell'ente
locale sia perchè non sarebbe funzionale alle finalità di controllo
della finanza pubblica e di contenimento delle spese permettere
possibili forme di elusione dei criteri su cui detto "Patto" si
fonda, sia perchè la maggiore ampiezza degli strumenti a
disposizione dell'ente locale per svolgere le sue funzioni gli
consente di espletarle nel modo migliore, assicurando, nell'ambito
complessivo delle proprie spese, il rispetto dei vincoli fissati
dallo stesso Patto di stabilità.
Chiariti, quindi, il percorso motivazionale della sentenza n. 325
del 2010 e la portata della declaratoria di illegittimità
costituzionale in essa contenuta, occorre valutare se analogo vizio
è riscontrabile nella disposizione legislativa attualmente
impugnata, partendo da quanto espressamente prevede l'art. 18, comma
2-bis, del d.l. n. 112 del 2008 cui essa rinvia per ciò che riguarda
le modalità alle quali il decreto ministeriale si deve attenere in
merito all'assoggettamento delle società in house al patto di
stabilità interno.
Quest'ultimo prevede che: «Con decreto del Ministro dell'economia
e delle finanze, di concerto con i Ministri dell'interno e per i
rapporti con le regioni, sentita la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni, da emanare entro il 30 settembre 2009, sono
definite le modalità e la modulistica per l'assoggettamento al patto
di stabilità interno delle società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di
servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgano funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale nè commerciale, ovvero che svolgano attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica».
Si tratta, come già precisato, della disposizione alle cui
modalità di attuazione il censurato comma 5 dell'art. 3-bis del d.l.
n. 1 del 2012 rinvia e nei cui confronti la ricorrente chiedeva
l'autoremissione, ritenendo che avesse, in via legislativa,
sottoposto le società in house al Patto di stabilità interno e che,
quindi, già con la suddetta sentenza n. 325 del 2010 questa Corte
avrebbe dovuto estendere, ex art. 27 della legge n. 87 dell'11 marzo
1953, la pronuncia di illegittimità. Al riguardo, il punto di
partenza della ricorrente (cioè che con tale disposizione si è
prevista la sottoposizione delle società in house al patto di
stabilità interno) è esatto, ma sono errate le conclusioni. Con
tale disposizione si è, infatti, reso legislativamente esplicito un
adempimento di origine comunitaria rientrante in quei contenuti
minimi non derogabili cui fa riferimento la sentenza n. 325 del 2010
e proprio la mancata estensione ad essa della pronuncia di
illegittimità di parte del comma 10 dell'art. 23-bis dimostra che
questa Corte, già dalla citata sentenza, ha ben differenziato tra
l'assoggettamento delle società in house al patto di stabilità
interno, che era fuori dal giudizio, e gli strumenti per renderlo
normativamente o amministrativamente più facilmente gestibile che
costituivano, invece, l'oggetto della pronuncia.
È a tali strumenti, o, per meglio dire, alla loro natura, che
occorre fare riferimento, dato che la materia cui le due disposizioni
legislative attengono è la stessa, vale a dire quella del
«coordinamento della finanza pubblica» di cui al comma terzo
dell'art. 117 Cost., nella quale lo Stato non può ricorrere alla
potestà regolamentare.
Nel comma 10 dell'art. 23-bis si prevedeva il ricorso, da parte
del Governo, ad uno o più regolamenti di cui all'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988, cioè ad un atto di normazione
secondaria generale ed astratto, idoneo a determinare, nel rispetto
dei principi che regolano la gerarchia delle fonti di produzione del
diritto, innovazioni nella materia. Invece, nella disciplina
legislativa attualmente impugnata ed in quella cui questa fa
riferimento si prevede il ricorso ad un decreto ministeriale che, per
quello che costituisce il suo oggetto, ha la natura di atto non
regolamentare. Mentre, difatti, nel comma 10 dell'art. 23-bis si
precisava che il regolamento avrebbe avuto come oggetto quello di
«prevedere l'assoggettamento dei soggetti affidatari così detti in
house di servizi pubblici locali al patto di stabilità interno», con
possibilità, quindi, di dettare regole che disciplinassero anche nel
merito questo assoggettamento o che, in ogni caso, potessero, nel
limite del rispetto di quanto contenuto nella legge che lo prevedeva,
determinare innovazioni normative, nella disposizione legislativa cui
rinvia il censurato comma 5 dell'art. 3-bis è previsto che il
decreto ministeriale definisca esclusivamente le «modalità e la
modulistica» dell'assoggettamento al patto di stabilità. Si tratta,
quindi, di un atto che non ha contenuti normativi, ma che adempie
esclusivamente ad un compito di coordinamento tecnico, volto ad
assicurare l'uniformità degli atti contabili in tutto il territorio
nazionale.
Per ciò, poi, che riguarda il secondo dei termini usati per
delimitare la materia del decreto ministeriale, cioè la
«modulistica», ci si trova di fronte ad una materia che rientra nella
legislazione esclusiva dello Stato (cioè il «coordinamento
informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione
statale, regionale e locale» di cui alla lettera r del comma secondo
dell'art. 117 Cost.) e, quindi, poichè era possibile, per lo Stato,
anche il ricorso allo strumento regolamentare, non può ravvisarsi
un'illegittimità nel ricorso ad una fonte non regolamentare.
Con la norma impugnata, pertanto, il legislatore statale non ha
oltrepassato i limiti posti dall'art. 117, comma terzo, Cost., nè è
venuto a ledere la competenza regolamentare della Regione, di cui al
comma sesto dell'art. 117 Cost.
6.- L'istanza di sospensione dell'efficacia delle norme
impugnate, formulata dalla Regione Veneto, rimane assorbita dalla
decisione circa la non fondatezza nel merito delle censure proposte
con il ricorso (ex plurimis, sentenza n. 299 del 2012).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale riguardanti le altre disposizioni
contenute nel decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni
urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la
competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo
2012, n. 27;
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 25, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27,
nella parte in cui introduce l'art. 3-bis, comma 3, nel decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14
settembre 2011, promosse dalla Regione Veneto, con riferimento agli
articoli 3, 5, 97, 114 e 119 della Costituzione, all'articolo 9,
comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), agli articoli 1,
comma 1, e 2, comma 2, lettere z) e ll), della legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), con il ricorso in
epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale del citato articolo 25, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 1 del 2012, quale convertito dalla legge n. 27 del
2012, nella parte in cui introduce l'art. 3-bis, commi 2, 3, 4 e 5,
nel decreto-legge n. 138 del 2011, promosse dalla Regione Veneto, con
riferimento agli articoli 117, commi primo, secondo, lettera e),
terzo, e sesto, 118, 119, commi secondo, terzo, quarto e quinto,
Cost. e al principio di leale collaborazione, con il ricorso in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI