1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 168 ORDINANZA 23 maggio - 9 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa - Risarcimento del danno all'immagine della pubblica amministrazione in conseguenza di reati commessi da pubblici dipendenti - Delimitazione dell'ambito applicativo dell'azione proponibile dalle procure regionali della Corte dei conti. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini) - convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102 - art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - (T-190168) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma
30-ter, secondo periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge
3 ottobre 2009, n. 141, promosso dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Liguria, nel procedimento vertente tra
il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Liguria e A. A.
ed altri, con ordinanza del 22 maggio 2018, iscritta al n. 164 del
registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera.
Ritenuto che con ordinanza del 22 maggio 2018 la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter,
secondo periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), n. 1), del decreto-legge 3 agosto
2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n.
78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre
2009, n. 141, per violazione degli artt. 3, 97, comma secondo, e 103,
comma secondo, della Costituzione;
che la Procura contabile aveva evocato in giudizio, per ottenerne
la condanna al risarcimento del danno all'immagine delle rispettive
amministrazioni di appartenenza, ventotto appartenenti alla Polizia
di Stato e alla Polizia penitenziaria, precedentemente sottoposti a
processo penale perchè - in occasione delle manifestazioni svoltesi
a Genova nel luglio 2001, durante il vertice fra i Capi di Stato e di
Governo denominato "G8" - si erano resi responsabili di condotte
delittuose all'interno della caserma "Nino Bixio", sita a Bolzaneto,
ed individuata quale sito penitenziario provvisorio per la presa in
carico dei manifestanti arrestati;
che, in particolare, all'esito del giudizio, conclusosi con la
sentenza della Corte di cassazione, quinta sezione penale, 10
settembre 2013, n. 37088, otto imputati avevano riportato condanna
definitiva per i delitti di «falsità ideologica commessa dal
pubblico ufficiale in atti pubblici», «abuso di autorità contro
arrestati o detenuti» e «lesioni personali»; diciotto erano stati
condannati definitivamente soltanto agli effetti civili, essendo nel
frattempo intervenuta la prescrizione del reato, e due erano stati
assolti, permanendo la loro responsabilità in sede contabile
soltanto in via sussidiaria, per colpa grave consistita nell'omesso
esercizio dei poteri di controllo o vigilanza;
che la norma impugnata prevede che le procure regionali della
Corte dei conti possono esercitare l'azione per il risarcimento del
danno all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'art. 7 della
legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche);
che tale ultima disposizione, a sua volta, delimita l'ambito
applicativo dell'azione risarcitoria al solo caso di sentenza
irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti di
amministrazioni, enti pubblici o enti a prevalente partecipazione
pubblica per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti
nel Capo I del Titolo II del Libro II del codice penale;
che, con riguardo alla rilevanza, il rimettente premette che, in
applicazione della disposizione impugnata, la domanda di risarcimento
del danno all'immagine dovrebbe essere dichiarata improponibile,
così come eccepito da tutti i convenuti, non essendo nel frattempo
perento il termine quinquennale di prescrizione dell'azione
risarcitoria, che - sospeso durante l'intera durata del procedimento
penale - inizia a decorrere dal deposito della sentenza definitiva di
condanna;
che, per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, si
assume in primo luogo la violazione dell'art. 3 Cost., per
l'irragionevolezza intrinseca della norma impugnata, che restringe
l'ambito oggettivo dei presupposti per l'azione risarcitoria,
limitandolo ai soli delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica
amministrazione ed escludendolo per altre condotte delittuose «ben
più gravi sia a livello di allarme sociale che di incidenza lesiva
sul prestigio della pubblica amministrazione», quali quelle
contemplate nel giudizio principale;
che secondo il rimettente, inoltre, escludere l'esercizio
dell'azione risarcitoria in presenza di un qualsiasi «illecito, anche
penalmente non rilevante, che denota l'inefficienza dell'apparato e
la sua incapacità di agire, secondo il canone sancito dall'art. 97,
secondo comma, Cost.», comporterebbe una violazione del principio di
buon andamento dell'azione amministrativa, non consentendo la
risarcibilità del danno all'immagine «nei casi di maggiore
inefficienza dell'amministrazione»;
che, in secondo luogo, il rimettente denunzia l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata nella parte in cui prevede che i
reati vengano previamente accertati con sentenza di condanna passata
in giudicato;
che da tale limitazione è fatta anzitutto discendere una
violazione dell'art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che ne
deriva a carico dell'amministrazione che intenda agire per il
risarcimento del danno all'immagine in sede diversa da quella
contabile, poichè «è solo il pubblico ministero contabile che deve
attendere il passaggio in giudicato della sentenza di condanna»;
che, ancora, l'irrazionalità della previsione di un necessario
giudicato di condanna si evidenzia con riferimento alle ipotesi,
analoghe a quelle di specie, nelle quali il giudice penale ha
accertato la responsabilità dell'imputato, condannandolo ai soli
fini civili solo perchè nel frattempo è intervenuta la prescrizione
del reato;
che, sotto altro profilo, la coerenza interna della scelta
legislativa sarebbe incrinata dalla presenza, nell'ordinamento, di
singole disposizioni che consentono l'esercizio dell'azione in
presenza di fatti di reato non accertati con sentenza di condanna
definitiva, quando non di fatti non costituenti reato;
che, infine, siffatta limitazione comporterebbe anche violazione
del principio di effettività della giurisdizione in sede contabile
(art. 103, comma secondo, Cost.), poichè pur in presenza di una
condotta dannosa per l'amministrazione, accertata in sede giudiziale,
il rimedio risarcitorio verrebbe negato;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate vengano dichiarate
inammissibili e manifestamente infondate;
che, in particolare, la difesa erariale ha evidenziato che le
censure formulate dal rimettente sono le stesse già sottoposte, in
più occasioni, allo scrutinio di questa Corte e giudicate non
fondate, non sussistendo, per il resto, elementi nuovi dei quali si
renda necessaria la valutazione.
Considerato che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Liguria, con ordinanza del 22 maggio 2018, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter,
secondo periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78
(Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito,
con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, nella legge
3 ottobre 2009, n. 141, per violazione degli artt. 3, 97, comma
secondo, e 103, comma secondo, della Costituzione;
che la norma censurata prevede che le procure regionali della
Corte dei conti esercitino l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e modi previsti dall'art. 7 della legge 27
marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche);
che il richiamato art. 7 della legge n. 97 del 2001, a sua volta,
fa riferimento, ai fini della delimitazione dell'ambito applicativo
dell'azione risarcitoria, alle sentenze irrevocabili di condanna
pronunciate, nei confronti dei dipendenti di amministrazioni o di
enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica,
per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal Capo I
del Titolo II del Libro II del codice penale;
che, con una prima censura, si assume la violazione degli artt. 3
e 97, comma secondo, Cost. perchè la norma impugnata escluderebbe
irragionevolmente la responsabilità dei pubblici dipendenti nelle
ipotesi di condotte che, pur non integrando alcuna delle fattispecie
delittuose indicate, sono caratterizzate da obiettivo disvalore ed
arrecano pregiudizio al prestigio dell'amministrazione, ed
arrecherebbe un vulnus al principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, eliminando ogni conseguenza, sul piano della
responsabilità amministrativa, del comportamento infedele del
pubblico dipendente;
che, con un secondo nucleo di censure, si assume poi la
violazione degli artt. 3 e 103, comma secondo, Cost., poichè la
previsione di un giudicato penale di condanna per l'esercizio
dell'azione risarcitoria da parte del PM contabile configurerebbe una
disparità di trattamento rispetto ai casi in cui l'amministrazione
si tutela in una diversa sede giurisdizionale, senza patire tale
limitazione;
che ad avviso del rimettente, inoltre, la stessa previsione
sarebbe intrinsecamente irragionevole, escludendo la tutela
risarcitoria per il caso in cui, accertati in giudizio ai fini della
responsabilità civile i fatti di reato, quest'ultimo debba comunque
essere dichiarato estinto per prescrizione, rendendo altresì priva
di efficacia la tutela innanzi al giudice contabile;
che le questioni sono rilevanti, poichè il giudizio principale,
introdotto prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 26 agosto 2016, n.
174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo
20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), non risente delle modifiche
introdotte da quest'ultimo alla disciplina del risarcimento del danno
all'immagine della pubblica amministrazione, e la proponibilità
della relativa azione va dunque valutata alla stregua della
disciplina previgente;
che la prima questione è manifestamente infondata;
che, con riguardo all'ambito oggettivo di applicazione della
norma in esame, questa Corte, con la sentenza n. 355 del 2010
(successivamente confermata dalle ordinanze n. 219, 221 e 286 del
2011), ha affermato anzitutto che rientra «nella discrezionalità del
legislatore, con il solo limite della non manifesta irragionevolezza
e arbitrarietà della scelta, conformare le fattispecie di
responsabilità amministrativa, valutando le esigenze cui si ritiene
di dover fare fronte»;
che la stessa decisione ha conseguentemente ritenuto non
manifestamente irragionevole la scelta del legislatore di consentire
il risarcimento «soltanto in presenza di condotte illecite, che
integrino gli estremi di specifiche fattispecie delittuose, volte a
tutelare, tra l'altro, proprio il buon andamento, l'imparzialità e
lo stesso prestigio dell'amministrazione»;
che la finalità della norma impugnata è dunque quella di dare
coerenza alla disciplina del danno all'immagine all'interno di un
complessivo disegno legislativo volto a ridurre i casi di
responsabilità amministrativa, «all'evidente scopo di consentire un
esercizio dell'attività di amministrazione della cosa pubblica,
oltre che più efficace ed efficiente, il più possibile scevro da
appesantimenti, ritenuti dal legislatore eccessivamente onerosi, per
chi è chiamato, appunto, a porla in essere» (sentenza n. 355 del
2010);
che tale scelta, peraltro, non esclude la ragionevolezza
dell'identificazione, all'interno di tale disegno, di ulteriori e
specifiche ipotesi di responsabilità, che si giustificano in ragione
della loro specialità;
che i principi così sintetizzati non sono posti in discussione
dalle censure formulate, che non sottopongono a questa Corte
argomenti e profili non considerati nei precedenti sopra richiamati;
che a fronte di tale valutazione in ordine alla prima questione,
l'ulteriore nucleo di censure diviene privo di rilevanza rispetto al
giudizio principale, poichè osta in ogni caso alla proponibilità
dell'azione risarcitoria il fatto che le condotte accertate a carico
dei convenuti non rientrano nel novero dei reati che la consentono;
che la seconda questione è, pertanto, manifestamente
inammissibile.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, secondo
periodo, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con
modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), numero 1), del decreto-legge 3
agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge
anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge
3 ottobre 2009, n. 141, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97,
comma secondo, della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Liguria, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale del medesimo art. 17, comma 30-ter,
secondo periodo, del d.l. n. 78 del 2009, come convertito e
successivamente modificato, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e
103, comma secondo, Cost., dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Liguria, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 luglio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA