1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 25-10-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 68 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2017 (della Provincia autonoma di Trento). Ambiente - Disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA - Modalita' di svolgimento del procedimento di verifica di assoggettabilita' a VIA - Provvedimento unico in materia ambientale per i procedimenti di VIA di competenza statale - Disciplina del procedimento di VIA di competenza regionale - Modifiche agli Allegati alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Disposizioni transitorie e finali - Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241 - Abrogazioni e modifiche. - Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), intero testo e, in particolare, artt. 5, comma 1; 8; 16, commi 1 e 2; 22, commi da 1 a 4; 23, comma 4; 24; e 26, comma 1, lett. a). (17C00225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 25-10-2017)

Ricorso della Provincia Autonoma di Trento (codice fiscale n.
00337460224), in persona del presidente pro tempore Ugo Rossi,
autorizzato dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 1372 del
25 agosto 2017 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale del 31 agosto 2017, n. 28405 di repertorio (doc. 2) rogata
dal dott. Guido Baldessarelli, Ufficiale rogante della provincia
autonoma, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E, PEC giandomenico.falcon@ ordineavvocatipadova.it)
di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (codice fiscale
PDRNCL56R01G428C, PEC nicolo.pedrazzoli@pectrentoavvocati.it)
dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv. Luigi Manzi
(codice fiscale MNZLGU34E15H501Y, Pec
luigimanzi@ordineavvocatiroma.org) di Roma, con domicilio eletto in
Roma nello studio di questi in via Confalonieri, n. 5, telefax per
comunicazioni 06/3211370, contro la Presidenza del Consiglio dei
ministri, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, «Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», nella sua interezza e in particolare delle seguenti
disposizioni:
art. 5, comma 1, in relazione ai commi 2, 3, 7, 8 e 9, del nuovo
art. 7-bis, introdotto nel decreto legislativo n. 152 del 2006, se ed
in quanto riferibili alle Province autonome;
art. 8, che sostituisce l'art. 19 del decreto legislativo n. 152
del 2006, se ed in quanto questo sia riferibile alle Province
autonome;
art. 16, comma 1, che sostituisce l'art. 27 del decreto
legislativo n. 152 del 2006;
art. 16 comma 2, che introduce l'art. 27-bis nel decreto
legislativo n. 152 del 2006, se ed in quanto riferibile alle Province
autonome;
art. 22, che modifica gli allegati alla parte seconda del decreto
legislativo n. 152 del 2006, in relazione ai commi 1, 2, 3 e 4, se
riferibili alle Province autonome;
art. 23, comma 4;
art. 24, che modifica l'art. 14 della legge n. 241 del 1990, se
riferibile alle Province autonome;
art. 26, comma 1, lettera a), in quanto le abrogazioni che esso
reca negli allegati III e IV della parte seconda del decreto
legislativo n. 152 del 2006 siano riferibili anche alle province
autonome;

per violazione

degli articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione, anche in
riferimento alla violazione degli articoli 31, 32, e 41 della legge
n. 234 del 2012 e alla violazione della legge 9 luglio 2015, n. 114,
e in particolare quanto all'oggetto della delega, e ai principi e
criteri direttivi, nonchè alle procedure previste dall'art. 1, comma
1;
dell'art. 8 (in particolare n. 1, n. 3, n. 5, n. 6, n. 11, n. 13,
n. 16, n. 17, n. 18, n. 20 e n. 21), dell'art. 9 (in particolare n.
3, n. 9 e n. 10) e dell'art. 16 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale), nonchè delle
relative norme di attuazione;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare
degli articoli 2 e 4;
del decreto del Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n.
526, in particolare degli articoli 7 e 8;
del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n.
381, in particolare dell'art. 19-bis;
dell'art. 3, in combinato disposto con l'art. 97, dell'art. 117,
primo comma, terzo comma, quarto comma, quinto e sesto comma,
dell'art. 118 e dell'art. 120 della Costituzione, anche in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3;
del principio di leale collaborazione.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2017, n. 156, è stato
pubblicato il decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante
«Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114», che modifica diverse disposizioni del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, «Norme in materia
ambientale».
Ovviamente la Provincia autonoma di Trento, che pure ha diretto
potere e dovere, in relazione alle proprie competenze, di attuare le
direttive dell'Unione europea, non ha nulla da obiettare a che lo
Stato compia tempestivamente o già in ritardo (come per vero anche
in questo caso) il proprio dovere attuativo.
Il fatto è, tuttavia, che al di fuori di qualunque criterio o
principio di delega il Governo ha utilizzato l'occasione offerta
dall'emanazione del decreto delegato per compiere, in relazione alle
Regioni e, ove così debba essere inteso, alla ricorrente provincia,
un'operazione di drastica riduzione delle loro competenze sotto due
distinti profili.
Da una parte, il decreto legislativo sposta una rilevantissima
serie di procedure di valutazione di impatto ambientale dalla
competenza regionale (o, nel nostro caso, provinciale) alla
competenza statale. Si noti che, benchè si parli di «valutazione di
impatto ambientale», tali procedure comprendono in realtà in pratica
tutte le autorizzazioni connesse all'opera pubblica (comprese, ad
esempio, quelle agli scarichi, al vincolo idrogeologico,
paesaggistica, ecc.): si tratta dunque di un'enorme quantità di
competenze della ricorrente provincia che verrebbero assorbite nella
procedura di VIA statale e dunque nella decisione ultima degli organi
statali.
Dall'altra parte, anche per le residue opere lasciate alla
competenza della VIA regionale (in questo caso, provinciale), la
libertà della provincia autonoma di conservare la propria disciplina
viene praticamente ridotta a profili marginali, stante il vincolo che
viene posto a seguire il modello procedimentale statale, reso semmai
ancor più rigido dal nuovo art. 27-bis del decreto legislativo n.
152 del 2006.
Inoltre, neppure vengono rispettate le pur consolidate regole che
riguardano il rapporto tra ordinamento statale e ordinamento delle
Province autonome, poste dalle norme di attuazione dello Statuto di
cui al decreto legislativo n. 266 del 1992.
Tutte queste censure verranno svolte nel presente ricorso con la
necessaria analiticita': premeva tuttavia chiarirne sin dall'inizio
il senso e le ragioni generali.
Stante la complessità delle disposizioni oggetto della presente
impugnazione, l'illustrazione delle diverse norme sarà compiuta in
relazione ai singoli motivi di impugnazione, mentre qui di seguito si
sintetizza la struttura complessiva del ricorso.
Esso solleva, nel primo gruppo di motivi di censura (A), i vizi
di legittimità costituzionale che colpiscono l'intero decreto
legislativo, per violazione del termine di esercizio della delega
(motivo I) e per violazione e per abuso del procedimento previsto
dalla delega, con l'effetto che l'atto risulta comunque tardivamente
emanato (motivo II), nonchè i vizi che si riferiscono specificamente
alle norme del decreto legislativo che hanno radicalmente alterato il
consolidato assetto di competenze in materia di VIA, in assenza di
principi e criteri direttivi in tal senso nella delega ed anzi in
contrasto con questi (motivo III).
Un secondo gruppo di censure, raccolte nella sezione B del
ricorso, deduce la legittimità costituzionale delle disposizioni che
pretendono di conformare di procedimenti amministrativi provinciali
in materia di VIA secondo il rigido modello statale, ignorando -
oltre ai principi della delega e le regole sul rapporto tra fonti
statali e fonti provinciali - la competenza generale della provincia
sull'organizzazione dei propri procedimenti amministrativi e le
competenze settoriali della stessa, comprensive della cura degli
interessi ambientali, nonchè il potere della provincia di dare
attuazione alle direttive europee.
In questa sezione sono quindi impugnate le norme contenute
nell'art. 5, comma 1, in relazione ai commi 7, 8 e 9, del nuovo art.
7-bis, introdotto nel decreto legislativo n. 152 del 2006 (motivo IV)
e l'art. 23, comma 4 (motivo V) che impongono doveri di adeguamento
incompatibili, sotto il profilo procedurale e sostanziale, con lo
statuto di autonomia della Province autonome, come conformato anche
dalle norme di attuazione e in particolare dal decreto legislativo n.
266 del 1992.
Nella medesima sezione sono poi articolate le censure portate
contro le norme richiamate da quelle che impongono il contestato
dovere di adeguamento, in quanto si tratta di norme irragionevolmente
analitiche, non giustificate dalla finalità della delega e lesive
delle competenze provinciali (motivo VI).
Infine, l'ultima sezione (C) contiene le censure svolte nel
motivo VII contro l'art. 16, comma 1, che novella l'art. 27 del
decreto legislativo n. 152 del 2006, che regola il provvedimento
unico in materia ambientale di competenza statale con secondo lo
schema della conferenza di servizi con modalità sincrona, senza
però tenere conto della specifica posizione degli enti ad autonomia
costituzionale e senza garantire in modo adeguato la loro
partecipazione, così ledendo le competenze materiali della provincia
assorbite dal provvedimento unico.
La Provincia autonoma sottolinea fin d'ora che essa ritiene di
essere legittimata a far valere anche l'ultima censura sopra
riassunta e articolata nel motivo VII, nonchè i vizi del decreto
legislativo (tardività, eccesso di delega) sostanziati dalla
violazione di parametri estranei al riparto di competenze tra Stato
ed autonomie, e le altre censure che invocano parametri extra Statuto
e extra titolo V.
La ricorrente osserva, infatti, che le norme recate dall'atto
normativo impugnato - le quali vanno denunciate, in ogni caso, come
temporalmente e proceduralmente (motivi I e II), nonchè
sostanzialmente (motivo III) fuori delega, oltre che irragionevoli e
sproporzionate (motivo VI) o comunque lesive (VII) - incidono su
diverse competenze provinciali.
A titolo di esempio, e rinviando ai successivi motivi da III a
VII per l'ulteriore illustrazione della incidenza delle disposizioni
oggetto di specifiche censure, si osserva che il decreto legislativo
impugnato interviene in vasti ambiti di materia che lo Statuto
speciale o l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in combinazione
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, attribuiscono alla
potestà legislativa e regolamentare delle Province autonome.
Lo Statuto, infatti, attribuisce alle province autonome in via
esclusiva la potestà legislativa e la correlativa potestà
amministrativa (art. 16 St.), in un'ampia gamma di materie quali
«tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare»
(art. 8, n. 3, St.), «urbanistica e piani regolatori» (art. 8, n. 5,
St.), «tutela del paesaggio» (art. 8, n. 6, St.), «porti lacuali»
(art. 8, n. 11, St.), «opere di prevenzione e di pronto soccorso per
calamità naturali» ed in altri termini, «protezione civile» (art. 8,
n. 13, St.), «alpicoltura e parchi per la protezione della flora e
della fauna» (art. 8, n. 16, St.), «viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale» (art. 8, n. 17, St.),
«comunicazioni e trasporti di interesse provinciale» (art. 8, n. 18,
St.), «turismo e industria alberghiera» (art. 8, n. 20, St.),
«agricoltura, foreste e corpo forestale» (art. 8, n. 21, St.),
«artigianato» (art. 8, n. 9, St.), «commercio» (art. 9, n. 3, St., e
art. 117, quarto comma, Cost., combinato con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001), nonchè, in via concorrente, nella materia
della «igiene e sanita'» (art. 9, n. 10 St.), ed ora «tutela della
salute» (art. 117, terzo comma, Cost., in combinato disposto con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), e, ancora, nella materia
della «utilizzazione delle acque pubbliche» (art. 9, n. 9, St.).
La Provincia autonoma di Trento osserva che essa ha già
provveduto a disciplinare, nell'esercizio effettivo delle potestà
statutarie ad essa attribuite nelle varie materie sopra individuate,
anche la valutazione d'impatto ambientale, con la legge provinciale
17 settembre 2013, n. 19, recante «Disciplina provinciale della
valutazione dell'impatto ambientale. Modificazioni della legislazione
in materia di ambiente e territorio e della legge provinciale 15
maggio 2013, n. 9 (Ulteriori interventi a sostegno del sistema
economico e delle famiglie)» e con il regolamento di esecuzione
emanato con decreto del Presidente della Provincia 20 luglio 2015, n.
9-23/Leg. La l. p. n. 19 del 2013 è stata da ultimo modificata con
la l. p. n. 11 del 2016 e integrata con la deliberazione della Giunta
provinciale del 27 gennaio 2017, n. 96.

Diritto

A. Censure relative al rapporto tra la legge di delega e il decreto
legislativo delegato.
Un primo gruppo di tre censure si riferisce al rapporto tra la
legge di delega e il decreto legislativo delegato. Le prime due sono
radicali e investono, in realtà, l'intero decreto legislativo, in
quanto tardivo ed emanato con violazione e abuso del procedimento
previsto dalla delega. La terza si riferisce specificamente alle
parti del decreto legislativo che - in assenza di indirizzi di
delega, e anzi in contrasto con essi - sconvolgono il riparto di
competenze tra lo Stato e le regioni.
I. Illegittimità costituzionale dell'intero decreto legislativo, per
tardività dell'esercizio della delega, con violazione degli artt. 76
e 77, primo comma, Cost.
La Provincia autonoma ritiene che il decreto legislativo sia
stato emanato tardivamente rispetto al termine di esercizio della
delega e che quindi esso sia illegittimo per contrasto con l'art. 76
Cost. (in quanto è stato violato il termine prescritto dalla legge
di delegazione), e con l'art. 77, primo comma, Cost. (in quanto
l'adozione del decreto legislativo a termine scaduto costituisce
violazione del divieto per il Governo di adottare atti con forza di
legge senza delegazione delle Camere, salvi i casi straordinari di
necessità e di urgenza che autorizzano l'adozione di decreti legge).
L'assunto è fondato in base alle argomentazioni che seguono.
La formula di emanazione del decreto legislativo dichiara che
l'atto è stato emanato dal Presidente della Repubblica il giorno 16
giugno 2017, ed e alla data di emanazione che si deve far capo per
verificare la tempestività dell'esercizio della delega, come risulta
dall'art. 14, comma 2, della legge n. 400 del 1988 - a mente del
quale «l'emanazione del decreto legislativo deve avvenire entro il
termine fissato dalla legge di delegazione» - e prima ancora dal
costante insegnamento di codesta Corte costituzionale, come risulta
dalla sentenza n. 91 del 1962, ove già si osserva che «questa Corte
ha già dato risposta più di una volta nel senso che il dies ad quem
per l'esercizio, da parte del Governo, delle deleghe legislative
conferitegli dal Parlamento ai sensi dell'art. 76 della Costituzione
è quello della emanazione» (in senso conforme si vedano anche le
successive sentenze nn. 39 del 1959 e 34 del 1960, nonchè la
sentenza n. 184 del 1981). Nel presente caso peraltro, il decreto
sarebbe tardivo, ad avviso della ricorrente Provincia autonoma, anche
se si guardasse alla deliberazione del decreto da parte del Consiglio
dei ministri, avvenuta nella riunione del 9 giugno 2017, come si
legge nel preambolo del decreto.
Il termine per l'esercizio della delega, fissato dall'art. 1,
comma 2, della legge 9 luglio 2015, n. 114 «Delega al Governo per il
recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti
dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2014», deve
infatti ritenersi scaduto in data il 16 gennaio 2017.
A tale conclusione deve pervenirsi in quanto tale disposizione
della legge di delegazione non individua essa stessa il termine per
l'esercizio della delega, ma lo definisce per relationem, stabilendo
che «i termini per l'esercizio delle deleghe di cui al comma 1 sono
individuati ai sensi dell'art. 31, comma 1, della legge 24 dicembre
2012, n. 234». E il disposto richiamato, a sua volta, prescrive che
«in relazione alle deleghe legislative conferite con la legge di
delegazione europea per il recepimento delle direttive, il Governo
adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro mesi
antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive».
Ora, se si considera che l'art. 2 della direttiva 2014/52/UE
fissa il termine per il proprio recepimento al 16 maggio 2017, la
delega è scaduta quattro mesi prima di tale data e dunque al 16
gennaio 2017.
La tardività dell'emanazione (e dell'adozione) del decreto
legislativo è dipesa, verosimilmente, dal fatto che il Governo ha
calcolato il termine di esercizio della delega basandosi sul vecchio
testo dell'art. 31, comma l, della legge n. 231 del 2012 (che fissava
il termine nei «due mesi antecedenti a quello di recepimento indicato
in ciascuna delle direttive»), senza considerare che il testo è
stato nel frattempo modificato dall'art. 29, comma 1, lett. b) della
legge 29 luglio 2015, n. 115, «Disposizioni per l'adempimento degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea -
legge europea 2014», il quale ha rideterminato i termini per le
deleghe legislative conferite con la legge di delegazione europea per
il recepimento delle direttive - e dunque anche il termine per
l'esercizio della delega conferito dalla legge n. 114 del 2015 -
fissandolo in «quattro mesi antecedenti a quello di recepimento
indicato in ciascuna delle direttive».
Nè varrebbe affermare che al momento della entrata in vigore
della legge di delega n. 114 del 2015 la modifica dell'art. 31 della
legge n. 234 del 2012 non era ancora vigente, e che dunque debba
applicarsi la normativa di rinvio nel vecchio testo, senza che sia
rilevante la modifica subito dopo deliberata dal Parlamento.
Un simile argomento è smentito dal fatto che il rinvio operato
dall'art. 1, comma 2, della legge di delegazione n. 114 del 2015
secondo il quale «i termini per l'esercizio delle deleghe di cui al
comma 1 sono individuati ai sensi dell'art. 31, comma 1, della legge
24 dicembre 2012, n. 234», non può che intendersi, unitamente a
tutti gli altri numerosi rinvii alla stessa fonte contenuti nella
legge di delega, in modo unitario e inscindibile, che come un rinvio
alla fonte, comprensivo di tutte le eventuali successive modifiche
che tale fonte dovesse includere.
Così, solo per individuare un altro fondamentale rinvio operato
dalla legge n. 114 del 2015, si ricorderà, ai sensi dell'art. 1,
comma 1, i principi e i criteri direttivi da seguire nell'esercizio
della delega sono quelli «di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24
dicembre 2012, n. 234»: e certo nessuno vorrà dubitare che ove medio
tempore fossero intervenuti mutamenti in tali indirizzi il
legislatore delegato avrebbe dovuto seguire i nuovi, e che sarebbe
stato completamente illegittimo rifarsi ai precedenti non più
vigenti.
Del resto, anche in altri contesti codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha avuto occasione di sottolineare che il rinvio si
presume formale e mobile, anzichè materiale o recettizio, e si
ribadisce che «il rinvio recettizio è ravvisabile solo se la
volontà del legislatore di recepire mediante rinvio sia espressa
oppure sia desumibile da elementi univoci e concludenti» (così la
sentenza n. 258 del 2014, al punto 8): indirizzo che è coerente, del
resto, con l'idea che l'ordinamento giuridico sia un insieme di norme
che ordinatamente si evolve, tanto che il Governo, nell'esercizio
delle delega può e deve «tenere in considerazione i mutamenti del
quadro normativo, entro cui viene a collocarsi la legislazione
delegata» (cosi Corte cost., sentenza n. 219 del 2013, punto 14.1).
Dunque, dovendosi tenere conto dell'anticipo del termine ai
quattro mesi antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna
delle direttive introdotto dall'art. 29, comma 1, lett. b) della
legge 29 luglio 2015, n. 115, il termine per l'esercizio della delega
è venuto a scadenza, come sopra esposto, il 16 gennaio 2017.
Del resto, anche ove, differenziando senza alcun appiglio
testuale i diversi rinvii, si volesse intendere come recettizio
proprio e solo il rinvio ai termini «individuati ai sensi dell'art.
31, comma 1», il termine per l'esercizio della delega sarebbe
comunque scaduto al 16 marzo 2017, dal momento che il carattere
«secco» e recettizio del rinvio al comma 1 escluderebbe, per la
stessa ragione, di ammettere la possibilità di proroga prevista dal
successivo comma 3 dello stesso art. 31. Così, il fatto che il
Governo abbia preteso - peraltro in sostanziale abuso della legge,
come si argomenterà nel motivo II di ricorso - di giovarsi della
proroga del termine previsto dal comma 3, significa che lo stesso
Consiglio dei ministri ha interpretato il rinvio come un rinvio
dinamico, cioè come un rinvio alla fonte e non come un rinvio alla
norma fissata una volta per tutte nel tempo.
In ogni modo, la conseguenza è sempre la tardività
dell'esercizio della delega, in violazione degli articoli 76 e 77
Cost.
Poichè decreto delegato è, sotto i diversi profili argomentati
nel presente ricorso, riduttivo delle competenze e delle prerogative
della ricorrente Provincia autonoma, la violazione degli articoli
indicati ridonda (nella misura e nei limiti in cui questo accade) in
lesione dell'autonomia provinciale. In proposito, con specifico
riferimento al rapporto tra delega e decreto legislativo delegato, si
veda a conferma, tra le molte, la sentenza n. 219 del 2013, al punto
11, in cui è affermata l'ammissibilità delle «questioni di
carattere generale sollevate con riferimento all'art. 76 della
Costituzione, e che investono i presupposti stessi della decretazione
delegata», stante la diretta incidenza delle norme impugnate
sull'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni, «sicchè
è palese, oltre che congruamente motivata, la ridondanza delle
violazioni prospettate sulla sfera di competenza propria del sistema
regionale», oppure, nello stesso senso, la sentenza n. 303 del 2003,
al punto 35).
Di qui la legittimazione a far valere il vizio sopra indicato.
II. In subordine: illegittimità dell'intero decreto legislativo, per
violazione delle procedure stabilite dall'art. 1, commi 1 e 3,
nonchè dall'art. 31, comma 3. Conseguente violazione dell'art. 76
Cost. e dell'art. 117, primo comma, Cost. In subordine, violazione
del principio di leale collaborazione.
Al punto precedente si è evidenziato come, sia che si consideri
il rinvio che l'art. l, comma 2, della legge di delegazione n. 114
del 2015 all'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012 come di
carattere formale (e dunque dovendosi considerare le successive
modifiche secondo la tesi che ad avviso della ricorrente Provincia è
corretta), sia che lo si consideri di carattere recettizio al testo
della norma vigente alla data di entrata in vigore della legge di
delegazione e dunque considerando il termine per la delega fissato in
due mesi antecedenti alla scadenza della direttiva, ai sensi del
testo originario dell'art. 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012,
il decreto legislativo è in ogni caso illegittimo per tardività,
con violazione sia dell'art. 76 che dell'art. 77, primo comma, Cost.
Per ritenere emanato entro il termine il decreto legislativo n.
104 del 2017, infatti, non basta affermare, in base ad un asserito
carattere recettizio del rinvio, che sarebbe irrilevante
l'anticipazione di esso introdotta dall'art. 29, comma 1, lett. b)
della legge 29 luglio 2015, n. 115, ma occorre anche affermare che,
nonostante il contestualmente asserito carattere recettizio del
rinvio, esso si rivolge non solo - come è - al comma 1 della legge
n. 234 del 2012, ma anche al comma 3, che in determinati casi ne
consente la proroga.
Solo in questo caso, infatti, l'emanazione del decreto
legislativo n. 104 del 2017 risulterebbe - ma solo prima facie -
tempestiva, in forza della proroga prevista da tale comma.
Sennonchè, come detto, l'estensione del rinvio al comma 3 dell'art.
31 risulta contraria al suo tenore letterale e in contraddizione con
la supposta sua natura recettizia.
Anche in tale ipotesi, tuttavia, l'emanazione del decreto sarebbe
affetta da un vizio di procedura che ne determina l'illegittimità
sotto il profilo, per così dire, di abuso del procedimento e per
violazione della delega sotto un diverso aspetto.
In subordine, pertanto, la Provincia autonoma svolge il presente
motivo di impugnazione.
La ricorrente osserva che, interpretando il rinvio dell'art. 1,
comma 2, della legge n. 114 del 2015 come rinvio fisso il termine per
l'esercizio della delega il termine sarebbe stato destinato a scadere
nei due mesi antecedenti il termine previsto per il recepimento,
cioè il 16 marzo 2017.
L'ultimo giorno utile per l'esercizio della delega, e dunque il
giorno entro il quale il decreto legislativo avrebbe dovuto essere
emanato, il Governo - palesemente in ritardo - ha trasmesso lo schema
di decreto alle competenti commissioni parlamentari (atto del governo
sottoposto a parere parlamentare n. 401 reca la dicitura «trasmesso
alla Presidenza il 16 marzo 2017») evidentemente al fine di far
scattare il meccanismo di proroga di cui all'art. 31, comma 3, terzo
periodo, della legge n. 234 del 2012, ove è stabilito che «qualora
il termine per l'espressione del parere parlamentare di cui al
presente comma ovvero i diversi termini previsti dai commi 4 e 9
scadano nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di
delega previsti ai commi 1 o 5 o successivamente, questi ultimi sono
prorogati di tre mesi».
Così facendo, tuttavia, esso ha violato la legge di delega sotto
un diverso profilo.
Infatti, l'art. 1, comma 3, della legge n. 114 del 2015 prevede
che gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle
direttive elencate nell'allegato B - e dunque anche quello di
attuazione della direttiva 2014/52/UE che è indicata al n. 28)
dell'allegato B - «sono trasmessi, dopo l 'acquisizione degli altri
pareri previsti dalla legge, alla Camera dei deputati e al Senato
della Repubblica affinchè su di essi sia espresso il parere dei
competenti organi parlamentari».
Analogamente, l'art. 31, comma 3, al primo periodo, stabilisce
che la legge di delegazione europea indica le direttive in relazione
alle quali sugli schemi dei decreti legislativi di recepimento è
acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica; al secondo
periodo, aggiunge che «in tal caso gli schemi dei decreti legislativi
sono trasmessi, dopo l'acquisizione degli altri pareri previsti dalla
legge, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica
affinchè su di essi sia espresso il parere delle competenti
Commissioni parlamentari».
In quel momento, dunque, il Governo, che non lo aveva ancora
fatto, avrebbe dovuto provvedere ad acquisire il parere non delle
Commissioni parlamentari, ma, in particolare, della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, previsto come obbligatorio dall'art.
2, comma 3, del decreto legislativo n. 281 del 1997, ai sensi del
quale «la Conferenza Stato-regioni obbligatoriamente sentita in
ordine agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o di
regolamento del Governo nelle materie di competenza delle regioni o
delle province autonome di Trento e di Bolzano che si pronunzia entro
venti giorni». Alla Conferenza Stato-regioni, infatti, lo schema di
decreto legislativo è stato trasmesso per il prescritto parere
soltanto lo stesso 16 marzo 2017, con nota n. 3736 del Dipartimento
affari generali e legislativi della Presidenza del Consiglio (come si
legge nella premessa parere della Conferenza Stato Regioni n. 61/CSR
del 4 maggio 2017).
In quel momento, dunque, esso non poteva essere trasmesso alle
Commissioni parlamentari, non essendo stati ancora acquisiti - e in
sostanza neppure richiesti - i previ pareri necessari. Dunque, tale
trasmissione è avvenuta in violazione delle procedure prescritte sia
dall'art. 1, comma 3, della legge n. 114 del 2015, sia dell'art. 31,
della legge n. 232 del 2012, la cui osservanza è prescritta
dall'art. 1, comma 1, della legge di delegazione.
Tale inversione dell'ordine dei pareri costituisce anzitutto una
diretta violazione della legge di delega n. 114 del 2015 - dell'art.
1, comma 1, combinazione con il comma 3, e con l'art. 31, comma 3,
della legge n. 234 del 2012 - e segnatamente di uno specifico limite
che il Parlamento ha prescritto in via generale nella legge n. 232
del 2012 ed ha voluto puntualmente ribadire nella legge di delega per
l'attuazione della direttiva 2014/52/U.E.
In secondo luogo, è evidente che tale inversione non ha
carattere accidentale, ma è meramente strumentale al fine di
ottenere, in violazione della legge di delega, la proroga del termine
in scadenza, eludendo sia il termine perentorio per l'esercizio della
delega sia il termine per il recepimento della direttiva, fissato al
16 maggio 2017, con violazione, sotto questo profilo, dello stesso
art. 117, primo comma, Cost.
In sostanza, il Governo si è autoprorogato il termine, non nelle
circostanze previste dalla legge di delega (mancanza del solo parere
delle Commissioni parlamentari, dopo che gli altri erano stati
acquisiti), ma come mera copertura del proprio ritardo: ed è davvero
ovvio escludere che ciò sia consentito (del resto sin dalla sentenza
n. 163 del 1963 codesta ecc.ma Corte ha espressamente escluso che il
termine sia «prolungabile ad arbitrio dell'organo cui è affidato
l'esercizio stesso»).
Sembra invece evidente che ciò costituisce violazione delle
procedure previste dalla legge di delega, e che ciò si traduce in
violazione dell'art. 76 Cost.
In questa situazione, dato il carattere illegittimo ed elusivo
delle procedure seguite, neppure può considerarsi rispettato il
termine per l'esercizio della delega, con ulteriore profilo di
tardività dell'emanazione.
L'evidenza dei vizi sopra denunciati consente di proporre solo in
ulteriore subordine l'ulteriore censura di violazione del principio
costituzionale di leale collaborazione, sancito anche dall'art. 120,
secondo comma, Cost., realizzata mediante la stessa inversione
dell'ordine dei pareri.
Ciò consente comunque di osservare che tutte le violazioni sopra
indicate ridondano in lesione delle prerogative costituzionali della
ricorrente Provincia, non solo in relazione al contenuto lesivo del
decreto legislativo, già sopra evidenziato, ma anche in relazione
all'omissione della previa acquisizione del parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. Essa ha un sicuro riflesso sulle
attribuzioni costituzionali degli enti autonomi e quindi su quelle
Provincia autonoma di Trento incise dal decreto legislativo, perchè
impedisce alle Camere di prendere cognizione della posizione delle
regioni e delle province autonome e di esprimersi sulle loro
osservazioni. Tale vizio, quindi, è ex se lesivo delle prerogative
della Provincia ricorrente incise dal decreto legislativo, perchè la
regola per cui i pareri delle commissioni parlamentari sono acquisti
dopo quello della Conferenza Stato-Regioni è posta anche a presidio
delle attribuzioni degli enti autonomi. Non è quindi dubbio che la
ricorrente sia legittimata a fare valere tale violazione.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, che
introduce nel decreto legislativo n. 152 del 2006 il nuovo art.
7-bis, in relazione ai commi 2 e 3 di questo, dell'art. 22, commi 1,
2, 3 e 4, e dell'art. 26, comma 1, lett. a), del decreto legislativo
n. 104 del 2017, tutti se ed in quanto applicabili alle Province
autonome.
a. Oggetto e ragione dell'impugnazione.
La Provincia autonoma di Trento impugna l'art. 5, comma 1, che
introduce l'art. 7-bis nel decreto legislativo n. 152 del 2006, in
relazione:
al comma 2, nella parte in cui esso individua i progetti
sottoposti a VIA in sede statale con rinvio all'allegato II alla
parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006 e quelli
sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA con rinvio
all'allegato II-bis alla parte seconda dello stesso decreto;
al comma 3, nella parte in cui esso individua i progetti
sottoposti a VIA in sede regionale con rinvio all'allegato III del
decreto legislativo e quelli sottoposti a verifica di
assoggettabilità a VIA in sede regionale con rinvio all'allegato IV
alla parte seconda del decreto.
Contestualmente la Provincia autonoma impugna anche l'art. 22,
commi 1, 2, 3 e 4, che intervengono sul decreto legislativo n. 152
del 2006 modificandone gli allegati II (incrementando le competenze
dello Stato in materia di VIA: comma 1), introducono l'allegato
II-bis (che elenca i progetti soggetti alla verifica di
assoggettabilità ambientale di competenza statale: comma 2) e
riducono le competenze degli enti autonomi in materia di VIA
(allegato III: comma 3) e di verifica di assoggettabilità a VIA
(allegato IV: comma 4), e simmetricamente l'art. 26, comma 1, lett.
a) del decreto legislativo, nella parte in cui dispone le
corrispondenti abrogazioni nell'allegato III e nell'allegato IV alla
parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Per effetto di tali disposizioni una lunga serie di funzioni già
di competenza provinciale - anche per statuto, come si dirà subito -
sono state avocate alla competenza dello Stato. Tali disposizioni
sono impugnate nell'ipotesi che le norme da esse introdotte - che non
menzionano espressamente le Province autonome - debbano intendersi
come applicabili anche alla Provincia autonoma di Trento.
In ordine a questo punto, si osserva che il decreto legislativo
n. 104 del 2017 non contiene alcuna clausola di salvaguardia delle
competenze delle autonomie speciali, nonostante la richiesta in tal
senso formulata dalla Conferenza delle Regioni e recepita dalla
Conferenza Stato-regioni nel parere reso in data 4 maggio 2017 e
nonostante i pareri delle Commissioni parlamentari che ugualmente
hanno sollecitato il Governo ad inserire nel decreto la clausola di
garanzia (la Commissione affari costituzionali della Camera ha
ritenuto necessaria la richiesta al Governo per ottenere
l'«inserimento nell'art. 23, comma 3, di una disposizione che, ferma
restando la competenza statale, sia finalizzata a salvaguardare le
condizioni di specialità delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano»; la Commissione ambiente della stessa Camera dei
deputati ha espresso parere favorevole condizionato, tra l'altro,
all'inserimento del «seguente articolo: art. 28 (clausola di
salvaguardia) - 1. Le disposizioni del presente decreto si applicano
nelle Regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento
e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative
norme di attuazione»; analoghe richieste sono state espresse dalle
Commissioni del Senato).
Tuttavia, le disposizioni qui impugnate operano con la tecnica
della novella e modificano allegati III e IV della parte seconda del
decreto legislativo n. 152 del 2006 che sono rispettivamente
intitolati «Progetti di competenza delle Regioni e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano» e «Progetti sottoposti alla verifica
di assoggettabilità di competenza delle regioni e delle province
autonome di Trento e di Bolzano». Inoltre, il nuovo art. 7-bis, comma
5, del decreto legislativo n. 152 del 2006 introdotto sempre
dall'art. 5, comma 1, qui impugnato, precisa che «in sede regionale,
l'autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di
tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata secondo le
disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome» e i
successivi commi 7, 8 e 9 del medesimo art. 7-bis (oggetto di
impugnazione nei successivi motivi IV e V) menzionano ancora le
province.
Questi dati normativi lasciano supporre che le norme impugnate
pretendano di applicarsi anche alla Provincia di Trento.
b. Trasferimenti di competenza specificamente individuati.
Fermo rimanendo che la Provincia contesta la legittimità
dell'intera operazione di spostamento di funzioni, si segnalano qui
quelli che essa ha specificamente individuato. L'art. 5, comma 1, del
decreto legislativo 104 del 2017 introduce l'art. 7-bis nel decreto
legislativo n. 152 del 2006, stabilendo quanto segue:
"1. Dopo l'art. 7 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, è inserito il seguente:
«Art. 7-bis (Competenze in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilità a VIA). - 1. La verifica di assoggettabilità a VIA
e la VIA vengono effettuate ai diversi livelli istituzionali, tenendo
conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare
duplicazioni nelle valutazioni.
2. Sono sottoposti a VIA in sede statale i progetti di cui
all'allegato II alla parte seconda del presente decreto. Sono
sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA in sede statale i
progetti di cui all'allegato II-bis alla parte seconda del presente
decreto.
3. Sono sottoposti a VIA in sede regionale, i progetti di cui
all'allegato III alla parte seconda del presente decreto. Sono
sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA in sede regionale i
progetti di cui all'allegato IV alla parte seconda del presente
decreto.
L'art. 22, comma 1, del decreto legislativo n. 104 del 2017
prevede infatti quanto segue (in corsivo le disposizioni che sono
oggetto di specifica contestazione):
"1. All'allegato II alla parte seconda del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al punto 2), sono aggiunti, infine, i seguenti sottopunti:
«impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150
MW;
impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla
terraferma con potenza complessiva superiore a 30 MW.»;
b) al punto 4-bis) le parole: «facenti parte della rete
elettrica di trasmissione nazionale» sono abrogate;
c) il punto 7) è sostituito dai seguenti:
«7) perforazione di pozzi finalizzati alla ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sulla terraferma e in
mare;
7.1) coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla
terraferma e in mare, per un quantitativo estratto superiore a 500
tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m³ al giorno per il
gas naturale;
7.2) rilievi geofisici attraverso l'uso della tecnica airgun
o esplosivo.»;
d) il punto 7-quater) è sostituito dal seguente:
«7-quater) impianti geotermici pilota di cui all'art. 1,
comma 3-bis, del decreto legislativo 11 febbraio 2010, n. 22, e
successive modificazioni, nonchè attività di ricerca e coltivazione
di risorse geotermiche in mare.»;
e) dopo il punto 7-quater è inserito il seguente:
«7-quinquies) attività di ricerca e coltivazione delle
seguenti sostanze minerali: minerali utilizzabili per l'estrazione di
metalli, metalloidi e loro composti;
grafite, combustibili solidi, rocce asfaltiche e bituminose;
sostanze radioattive.»;
f) il punto 8 è sostituito dal seguente:
«8) Stoccaggio:
di petrolio, prodotti chimici, prodotti petroliferi e
prodotti petrolchimici con capacità complessiva superiore a 40.000
m³;
superficiale di gas naturali con una capacità complessiva
superiore a 40.000 m³;
sotterraneo artificiale di gas combustibili in serbatoi con
una capacità complessiva superiore a 80.000 m³;
di prodotti di gas di petrolio liquefatto e di gas naturale
liquefatto con capacità complessiva superiore a 20.000 m³;
di prodotti combustibili solidi con capacità complessiva
superiore a 150.000 tonnellate.»;
g) il punto 9 è sostituito dal seguente:
«9) Condutture di diametro superiore a 800 mm e di lunghezza
superiore a 40 km per il trasporto di gas, petrolio e prodotti
chimici e per il trasporto dei flussi di biossido di carbonio (CO²)
ai fini dello stoccaggio geologico, comprese le relative stazioni di
spinta»;
h) al punto 10), il secondo e terzo sottopunto sono sostituiti
dai seguenti:
«autostrade e strade extraurbane principali;
strade extraurbane a quattro o più corsie o adeguamento di
strade extraurbane esistenti a due corsie per renderle a quattro o
più corsie, con una lunghezza ininterrotta di almeno 10 km;»;
i) al punto 11, primo periodo, dopo la parola «tonnellate» è
inserito il seguente periodo:
«, nonchè porti con funzione turistica e da diporto quando
lo specchio d'acqua è superiore a 10 ettari o le aree esterne
interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di lunghezza
superiore ai 500 metri»;
l) al punto 17-bis, dopo la parola: «allegato» sono inserite le
seguenti: «e nell'allegato III al presente decreto».
2. Dopo l'allegato II alla parte seconda del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, è inserito il seguente:
«Allegato II-Bis
Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di
competenza statale
1. Industria energetica ed estrattiva:
a) impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50
MW;
b) installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture per il
trasporto di flussi di CO² ai fini dello stoccaggio geologico
superiori a 20 km;
c) impianti per la cattura di flussi di CO² provenienti da
impianti che non rientrano negli allegati II e III al presente
decreto ai fini dello stoccaggio geologico a norma del decreto
legislativo 14 settembre 2011, n. 162, e successive modificazioni;
d) elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di
lunghezza superiore a 3 Km.
2. Progetti di infrastrutture:
a) interporti, piattaforme intermodali e terminali intermodali;
b) porti e impianti portuali marittimi, fluviali e lacuali,
compresi i porti con funzione peschereccia, vie navigabili;
c) strade extraurbane secondarie di interesse nazionale;
d) acquedotti con una lunghezza superiore ai 20 km;
e) aeroporti (progetti non compresi nell'allegato II);
f) porti con funzione turistica e da diporto, quando lo
specchio d'acqua è inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne
interessate non superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza
inferiore o uguale a 500 metri;
g) coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi, sulla
terraferma e in mare, per un quantitativo estratto fino a 500
tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m³ al giorno per il
gas naturale;
h) modifiche o estensioni di progetti di cui all'allegato II, o
al presente allegato già autorizzati, realizzati o in fase di
realizzazione, che possono avere notevoli impatti ambientali
significativi e negativi (modifica o estensione non inclusa
nell'allegato II).»
3. All'allegato III alla parte seconda del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il punto c-bis) è sostituito dal seguente:
«c-bis) Impianti eolici per la produzione di energia
elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 1 MW,
qualora disposto all'esito della verifica di assoggettabilità di cui
all'art. 19»;
b) il punto af-bis) è sostituito dal seguente:
«af-bis) strade urbane di scorrimento;
All'allegato IV alla parte seconda del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al punto 1, la lettera e), è sostituita dalla seguente:
«e) impianti di piscicoltura intensiva per superficie
complessiva oltre i 5 ettari;»;
b) il punto 2, è sostituito dal seguente:
«2. Industria energetica ed estrattiva:
a) attività di ricerca sulla terraferma delle sostanze
minerali di miniera di cui all'art. 2, comma 2, del regio decreto 29
luglio 1927, n. 1443, ivi comprese le risorse geotermiche con
esclusione degli impianti geotermici pilota di cui all'art. 1, comma
3-bis, del decreto legislativo 11 febbraio 2010, n. 22, e successive
modificazioni, incluse le relative attività minerarie;
b) impianti industriali non termici per la produzione di
energia, vapore ed acqua calda con potenza complessiva superiore a 1
MW;
c) impianti industriali per il trasporto del vapore e
dell'acqua calda, che alimentano condotte con una lunghezza
complessiva superiore ai 20 km;
d) impianti eolici per la produzione di energia elettrica
sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 1 MW;
e) estrazione di sostanze minerali di miniera di cui
all'art. 2, comma 2, del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443,
mediante dragaggio marino e fluviale;
f) agglomerazione industriale di carbon fossile e lignite;
g) impianti di superficie dell'industria di estrazione di
carbon fossile e di minerali metallici nonchè di scisti bituminose;
h) impianti per la produzione di energia idroelettrica con
potenza nominale di concessione superiore a 100 kW e, per i soli
impianti idroelettrici che rientrano nella casistica di cui all'art.
166 del presente decreto ed all'art. 4, punto 3.b, lettera i), del
decreto del Ministro dello sviluppo economico del 6 luglio 2012,
pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 159
del 10 luglio 2012, con potenza nominale di concessione superiore a
250 kW;
i) impianti di gassificazione e liquefazione del carbone;»;
c) al punto 7 la lettera h) è sostituita dalla seguente:
«h) strade extraurbane secondarie non comprese nell'allegato
II-bis e strade urbane con lunghezza superiore a 1.500 metri non
comprese nell'allegato III;».
Corrispondentemente, l'art. 26, comma 1, lett. a), stabilisce che
dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le
seguenti disposizioni:
a) il comma 2 dell'art. 4; i commi 3 e 4 dell'art. 7; i commi
1-bis, 1-ter e 2 dell'art. 10; i commi 1 e 2 dell'art. 34; il punto
4-ter dell'allegato II alla parte seconda; le lettere c), h), h-bis),
l), z) ed ab) dell'allegato III alla parte seconda; i pun 7.e), 7.f),
7.g), 7.m), 7.p), 7.q) e 7.z) dell'allegato IV alla parte seconda del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
L'effetto combinato di tali disposizioni è quello di avocare
allo Stato la competenza sulla VIA e sulla verifica di
assoggettabilità a VIA in ordine a progetti che rientrano nella
sicura competenza legislativa ed amministrativa (art. 16 dello
Statuto) della Provincia autonoma ed in particolare quelli relativi
a:
impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore
e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 150 MW;
impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla
terraferma con potenza complessiva superiore a 30 MW;
elettrodotti aerei per il trasporto di energia elettrica con
tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di lunghezza
superiore a 10 Km, che nella normativa previgente ricadevano
nell'ambito di competenza statale solo se «facenti parte della rete
elettrica di trasmissione nazionale»;
stoccaggio di petrolio, prodotti chimici, prodotti petroliferi
e prodotti petrolchimici con capacità complessiva superiore a 40.000
m³;
sotterraneo artificiale di gas combustibili in serbatoi con una
capacità complessiva superiore a 80.000 m³;
strade extraurbane principali (definite dal Codice della strada
all'art. 2); rientravano nell'ambito di competenza statale, anche nel
testo previgente, le autostrade, nonchè le strade riservate alla
circolazione automobilistica o tratti di esse, accessibili solo
attraverso svincoli o intersezioni controllate e sulle quali sono
vietati tra l'altro l'arresto e la sosta di autoveicoli e le strade a
quattro o più corsie o raddrizzamento e/o allargamento di strade
esistenti a due corsie al massimo per renderle a quattro o più
corsie, sempre che la nuova strada o il tratto di strada raddrizzato
e/o allargato abbia una lunghezza ininterrotta di almeno 10 km;
porti con funzione turistica e da diporto quando lo specchio
d'acqua è superiore a 10 ettari o le aree esterne interessate
superano i 5 ettari oppure i moli sono di lunghezza superiore ai 500
metri;
tutti gli impianti per la cattura di flussi di CO², provenienti
anche da impianti che nel testo previgente rientravano nell'allegato
III e quindi nell'ambito di competenza regionale;
impianti termici per la produzione di energia elettrica, vapore
e acqua calda con potenza termica complessiva superiore a 50 MW;
installazioni di oleodotti e gasdotti e condutture per il
trasporto di flussi di CO² ai fini dello stoccaggio geologico
superiori a 20 km;
elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di
lunghezza superiore a 3 Km;
interporti, piattaforme intermodali e terminali intermodali;
porti (non turistici) e impianti portuali marittimi, fluviali e
lacuali, compresi i porti con funzione peschereccia, vie navigabili;
strade extraurbane secondarie (definite dal Codice della strada
all'art. 2) «di interesse nazionale» (in precedenza, invece, tutte le
strade extraurbane secondarie erano soggette a screening regionale e
pertanto resterebbero alla competenza regionale quelle non
qualificabili di «interesse nazionale»);
acquedotti con una lunghezza superiore ai 20 km;
aeroporti (progetti non compresi nell'allegato II);
porti con funzione turistica e da diporto, quando lo specchio
d'acqua è inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne
interessate non superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza
inferiore o uguale a 500 metri;
modifiche o estensioni di progetti di cui agli allegati II e
II-bis già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che
possono avere notevoli impatti ambientali significativi e negativi.
c. Impatto sulle competenze provinciali e profili di censura.
Trattasi di progetti che rientrano nelle materie di competenza
della Provincia, quali
la produzione, trasporto e distribuzione dell'energia, di
competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., combinato con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, per quanto riguarda gli
impianti di produzione della energia, gli elettrodotti, lo stoccaggio
di combustibile;
i porti lacuali, di competenza primaria art. 8, n. 11), dello
Statuto; e più in generale i porti, di competenza concorrente, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. e dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001: il turismo, di competenza primaria ex art. 8, n.
20), dello Statuto, o se più favorevole di competenza residuale, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. e dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, per quanto riguarda i progetti in materia porti
con funzione turistica e da diporto e di porti non turistici;
la «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale» e le «comunicazioni e trasporti di interesse
provinciale», di potestà primaria ai sensi dell'art. 8, numeri 17) e
18) dello statuto, per le strade extraurbane secondarie, le vie
navigabili, gli interporti e piattaforme e terminali intermodali, gli
acquedotti di lunghezza superiore ai 20 km;
le miniere e cave, ai sensi dell'art. 8, n. 14 per i progetti
relativi alle attività estrattive;
gli aeroporti, di competenza concorrente ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
Tali progetti intersecano inoltre le competenze provinciali in
materia di «urbanistica e piani regolatori» (art. 8, n. 5, dello
Statuto) e di «tutela del paesaggio» (art. 8, n. 6, dello Statuto), e
proprio per i profili che attengono alla VIA e alla verifica di
assoggettabilità a VIA, i titoli sui quali si radica la competenza
della Provincia autonoma in materia di ambiente, e dunque, oltre alle
materie appena citate quelle in punto di «opere di prevenzione e di
pronto soccorso per calamità naturali» (art. 8, n. 13, dello
Statuto) - in altri termini di «protezione civile», di «alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna» (art. 8, n. 16,
dello Statuto), «agricoltura, foreste e corpo forestale» (art. 8, n.
21, dello Statuto) e di «igiene e sanita'» (art. 9, n. 10, dello
Statuto), ora di «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3) e di «utilizzazione delle acque pubbliche» (art.
9, numero 9, dello Statuto).
Nell'ambito di queste materie, le competenze amministrative, e
quindi anche quelle in materia di VIA e di verifica di
assoggettabilità, sono di spettanza dalle province autonome, ai
sensi dell'art. 16 dello Statuto (il comma 1 stabilisce infatti nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la Provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla Provincia).
Ciò premesso, si espongono di seguito i vizi di illegittimità
costituzionale che ad avviso della ricorrente Provincia affliggono le
norme impugnate.
III.1. Violazione dell'art. 76 Cost. ed eccesso di delega, stante
l'assenza nella delega di un principio che autorizzi l'avocazione
allo Stato di una serie di funzioni già esercitate dalle Regioni e
dalla province autonome e per violazione dei principi dettati
nell'art. 32 della legge n. 234 del 2012.
L' avocazione allo Stato di una larghissima serie di competenze
già esercitate dalle Regioni e dalle province autonome costituisce
un dirompente intervento nell'ordinamento delle competenze
istituzionali. Esso è avvenuto non solo senza che alcuna norma della
legge di delega - o della direttiva - autorizzasse il Governo ad un
simile appropriazione di competenza, ma in quadro di principi e
criteri direttivi che escludevano un simile compito o obiettivo.
È costante l'insegnamento di codesta Corte costituzionale
secondo il quale l'introduzione di norme aventi contenuto innovativo
rispetto alla disciplina previgente necessita la indicazione di
principi e di criteri direttivi idonei a circoscrivere le diverse
scelte discrezionali dell'esecutivo, mentre tale specifica
indicazione può anche mancare allorchè le nuove disposizioni
abbiano carattere di sostanziale conferma delle precedenti (così, ad
esempio, tra le molte, la sentenze n. 350 del 2007 e n. 162 del
2012). In altri termini, tanto più innovativa è la norma contenuta
nel decreto legislativo, tanto più denso deve essere il principio
della legge di delega che regge la norma delegata, anche in
considerazione del carattere comunque derogatorio della funzione
normativa delegata rispetto all'ordine normale delle competenze (in
tal senso la sentenza n. 171 del 2007, punto 3).
Ciò vale in generale. Ma si consideri che il decreto legislativo
n. 152 del 2006, oggetto delle modifiche introdotte con il decreto
legislativo n. 104 del 2017, era stato emanato sulla base di una
delega che espressamente prevedeva, tra l'altro, il rispetto «delle
attribuzioni delle regioni e degli enti locali, come definite ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, della legge 15 marzo 1997, n.
59, e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112» e il rispetto
del principio di sussidiarietà, e che inoltre faceva «salve le norme
statutarie e le relative norme di attuazione delle regioni a statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano» (così
l'art. 1, comma 8, della 1. 15 dicembre 2004, n. 308).
Il decreto legislativo n. 112 del 1998 disciplinava la materia
all'art. 71, riservando allo Stato (in relazione alle Regioni a
statuto ordinario, le seguenti opere e impianti: «a) le opere ed
impianti il cui impatto ambientale investe più regioni; b) le opere
e infrastrutture di rilievo internazionale e nazionale; c) gli
impianti industriali di particolare e rilevante impatto; d) le opere
la cui autorizzazione è di competenza dello Stato» (comma 1).
Si consideri dunque che il riparto delle competenze tra lo Stato
e le Regioni (e in questo quadro tra lo Stato e la particolare
autonomia della ricorrente Provincia) tocca un elemento fondamentale
del rapporto tra gli enti che compongono la Repubblica, ai sensi
dell'art. 114 della Costituzione. Sembra evidente che, in assenza di
un diverso indirizzo parlamentare, tali aspetti non dovevano e non
potevano essere toccati.
Ma, come detto, nel presente caso, invece, non solo manca ogni
principio in proposito, ma la delega è stata conferita ad un fine
circoscritto e limitato, che è quello di recepire una direttiva
europea che nulla dice in punto di competenze, visto che il
Considerando 37 prende atto diverse «strutture istituzionali» degli
Stati membri, autorizzandoli a «designare più autorita'» per le
competenze in materia di VIA.
Anche la ratio della delega non offre dunque sostegno alle norme
qui censurate.
Al contrario, l'analisi del compito affidato dimostra che esso
non comprendeva alcun intervento sui rapporti di competenza tra lo
Stato e le Regioni. Esso, infatti, non può ritenersi compreso in
alcuno degli oggetti della delega, quali fissati nell'art. 14 della
legge n. 114 del 2015: non nella «semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto
ambientale» (lett. a), non nel «rafforzamento della qualità della
procedura di valutazione di impatto ambientale» (lett. b), non nella
«revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio» (lett. c)
nè nella «destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalità connesse al potenziamento delle
attività di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonchè alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamità naturali» (lett. d).
Appare evidente l'intento del legislatore delegante di non
mettere affatto in questione il riparto delle competenze
istituzionali. Dovevano invece, al contrario, essere osservati i
criteri generali stabiliti dall'art. 32, comma 1, lett. g) della
legge n. 234 del 2012, che impongono, quando si verifichino
sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse, il
«rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e
degli altri enti territoriali».
Di qui l'illegittimità per aver operato senza delega e in
violazione dei contenuti stabiliti per il decreto delegato.
III.2. Violazione dell'art. 8 (in particolare n. 1, n. 3, n. 5, n. 6,
n. 11, n. 13, n. 14, n. 16, n. 17, n. 18, n. 20 e n. 21), dell'art. 9
(in particolare n. 3, n. 9 e n. 10) e dell'art. 16 dello Statuto e
degli artt. 117, terzo e quarto, Cost., in combinazione con l'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001. Violazione dell'art. 118, primo
comma, Cost. Eccesso di delega, per mancanza di intesa
costituzionalmente necessaria.
Sul piano sostanziale, inoltre, la sottrazione di funzioni
investe competenze amministrative che spettano alla Provincia
autonoma per Statuto o per Costituzione, come si è illustrato sopra.
Le prime non possono essere oggetto di una chiamata in
sussidiarietà, vigendo per esse il principio del parallelismo ai
sensi dell'art. 16 dello Statuto.
Le seconde possono essere attratte a livello statale, sussistendo
i presupposti per la chiamata in sussidiarietà precisati da codesta
Corte costituzionale nella sentenza n. 303 del 2003 e nella
giurisprudenza costituzionale successiva.
Nessuno dei presupposti, nè sostanziale nè procedurale, ricorre
però nel presente caso.
Si osserva, anzitutto, che l'apprezzamento delle esigenze
unitarie compiuto dal decreto legislativo non è nè ragionevole, nè
proporzionato, dal momento che l'intestazione allo Stato riguarda un
numero elevatissimo di funzioni che secondo la legislazione vigente
erano già esercitate dalle Regioni e dalle province autonome.
Fermo rimanendo che l'onere di provare la sussistenza delle
esigenze unitarie grava sulla Presidenza del Consiglio, trattandosi
di giustificare una scelta derogatoria rispetto all'ordine di
attribuzione sancito dall'art. 118, primo comma, Cost. e oggetto di
«scrutinio stretto di costituzionalita'» (così la sentenza n. 303
del 2003, al punto 2.2), si evidenzia (i) che l'assenza di un
interesse è stata concordemente affermata da parte regionale nel
parere reso in sede di Conferenza permanente; (ii) che la stessa
legislazione statale aveva già sancito un generale riparto delle
funzioni negli allegati II-IV del decreto legislativo n. 152 del
2006, riparto che viene ora stravolto dalle norme qui impugnate, come
sopra illustrato.
Manca poi il requisito dell'accordo con le Autonomie regionali,
se si considera che l'attrazione in sussidiarietà non è stata
preceduta da intesa con le Regioni e le province autonome, e in
particolare in presenza di un dissenso formalmente manifestato dalla
Provincia autonoma di Trento.
Tale circostanza induce ad evidenziare, oltre alla violazione del
principio di leale di collaborazione, anche un vizio di eccesso di
delega, se si considera che nel presente caso la delega deve
ritenersi integrata da un limite implicito - costituzionalmente
condizionato - che impone l'acquisizione dell'intesa, secondo quanto
ritenuto da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 251
del 2016 per il caso di intreccio di competenze non risolubile
mediante il criterio di prevalenza e come già affermato dalla
sentenza n. 303 del 2003 al punto 2.2 per la chiamata in
sussidiarietà, in cui si sancisce che la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato deve essere «oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata».
Di qui l'illegittimità della sottrazione delle competenze
provinciali, anche sotto l'indicato profilo.
B. Censure relative alle restrizioni introdotte alle potestà
legislativa provinciale nella conformazione del procedimento di via e
alle modalità di adeguamento alla normativa statale.
Con un secondo gruppo di censure la Provincia autonoma di Trento
contesta la legittimità costituzionale delle disposizioni che
pretendono di conformare i procedimenti amministrativi provinciali in
materia di VIA secondo il dettagliatissimo modello che lo stesso
decreto legislativo impone, senza considerare: (i) la competenza
della Provincia sull'organizzazione dei propri procedimenti
amministrativi; (ii) le competenze materiali della Provincia nei
diversi settori in cui incide la disciplina di VIA, nonchè nella
generale materia dei lavori pubblici provinciali, comprensiva della
cura degli interessi ambientali; (iii) la competenza della Provincia
in materia di attuazione delle direttive europee; (iv) gli stessi
principi della legge di delega.
La Provincia contesta altresì la norma che impone un adeguamento
in termini incompatibili, nei tempi e nei modi, con le garanzie
offerte dalle norme di attuazione statutarie recate dal decreto
legislativo n. 266 del 1992, che regolano in rapporti tra fonti
statali e fonti provinciali.
In tale prospettiva, la Provincia impugna:
gli articoli 5, comma 1; 8; 16 comma 2, nelle parti in cui,
modificando il decreto legislativo n. 152 del 2006, rispettivamente
introducono in esso: i commi 7 e 8, nonchè il comma 9,
dell'art. 7-bis (art. 5, comma 1); l'art. 19 (art. 8); l'art.
27-bis (art. 16, comma 2);
l'art. 23, comma 4, che prevede l'adeguamento delle province
autonome al decreto legislativo 104 del 2017;
l'art. 24, che modifica l'art. 14 della legge 7 agosto 1990, n.
241, recante la disciplina organica del procedimento amministrativo.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, nella parte
in cui introduce i commi 7, 8 e 9, dell'art. 7-bis del decreto
legislativo n. 152 del 2016.
I commi 7 ed 8 dell'art. 7-bis, introdotto dall'art. 5, comma 1,
qui impugnato in parte qua, impongono alle Regioni e, per quanto qui
interessa, alle province autonome un obbligo di conformazione nei
termini che seguono:
«7. Qualora un progetto sia sottoposto a verifica di
assoggettabilità a VIA o a VIA di competenza regionale, le Regioni e
le Province autonome di Trento e Bolzano assicurano che le procedure
siano svolte in conformità agli articoli da 19 a 26 e da 27-bis a 29
del presente decreto. Il procedimento di VIA di competenza regionale
si svolge con le modalità di cui all'art. 27-bis. 8. Le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie
leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalità di esercizio
delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA,
nonchè l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti
specifici agli altri enti territoriali sub-regionali. La potestà
normativa di cui al presente comma è esercitata in conformità alla
legislazione europea e nel rispetto di quanto previsto nel presente
decreto, fatto salvo il potere di stabilire regole particolari ed
ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalità
della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonchè per la
destinazione alle finalità di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
In ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di
cui agli articoli 19 e 27-bis».
Il nuovo comma 9 si rivolge anch'esso alle province autonome,
facendole destinatarie di oneri di comunicazione che presuppongono la
loro soggezione alla disciplina introdotta dai commi precedenti e
l'applicabilità ad esse delle modifiche agli allegati II, II-bis,
III e IV del decreto legislativo n. 152 del 2006 («a decorrere dal 31
dicembre 2017, e con cadenza biennale, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano informano il Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare circa i provvedimenti
adottati e i procedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA e di
VIA, fornendo: a) il numero di progetti di cui agli allegati III e IV
sottoposti ad una valutazione dell'impatto ambientale; b) la
ripartizione delle valutazioni dell'impatto ambientale secondo le
categorie dei progetti di cui agli allegati III e IV; c) il numero di
progetti di cui all'allegato IV sottoposti a verifica di
assoggettabilità a VIA; d) la durata media delle procedure di
valutazione dell'impatto ambientale; e) stime generali dei costi medi
diretti delle valutazioni dell'impatto ambientale, incluse le stime
degli effetti sulle piccole e medie imprese»). Il comma 9 è
impugnato quindi non in relazione agli obblighi di comunicazione -
meramente informativi - che esso prescrive, bensì nei limiti in cui
esso rende applicabile alla Provincia autonoma l'intero art. 7-bis e
l'operazione di modifica degli allegati effettuata dal decreto
legislativo n. 104 del 2017 con le norme impugnate al precedente
motivo III, al quale per questo profilo si rinvia integralmente.
Il neointrodotto comma 7, al primo periodo, impone dunque alla
Provincia autonoma di regolare le proprie procedute in materia di
verifica di assoggettabilità a VIA o di VIA in conformità a quanto
dispongono gli articoli da 19 a 26 e dal 27-bis a 29 del decreto
legislativo n. 152 del 2006 (ovviamente come modificato).
Le norme richiamate - tutte di estremo dettaglio ed
autopplicative (e contestate sotto questo profilo nel punto
successivo, nella denegata ipotesi che l'obbligo di conformazione
fosse ritenuto legittimo) - regolano le «modalità di svolgimento del
procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA» (art. 19), la
«definizione del livello di dettaglio degli elaborati progettuali ai
fini del procedimento di VIA» (art. 20), la «definizione dei
contenuti dello studio di impatto ambientale» (art. 21, in realtà
dedicato ancora alla definizione del livello di dettaglio), lo
«studio di impatto ambientale» (art. 22, ove in realtà se ne
definiscono i contenuti), la «presentazione dell'istanza, avvio del
procedimento di VIA e pubblicazione degli atti» (art. 23), la
«consultazione del pubblico, acquisizione dei pareri e consultazioni
transfrontaliere» (art. 24), la «inchiesta pubblica» (art. 24-bis),
la «valutazione degli impatti ambientali e provvedimento di VIA»
(art. 25), la «integrazione del provvedimento di VIA negli atti
autorizzatori» (art. 26), il «provvedimento autorizzatorio unico
regionale» (art. 27-bis), il «monitoraggio» (art. 28) e il «sistema
sanzionatorio» (art. 29).
Al secondo periodo la disposizione del comma 7 rende vincolante,
in tutti i suoi aspetti (e dunque nei termini, nelle modalità di
istruttorie e nella forma decisoria) la disciplina statale del
procedimento di VIA di competenza regionale, nei termini stabiliti
dall'art. 27-bis, contestualmente introdotto dall'art. 16, comma 2,
dello stesso decreto legislativo n. 104 del 2017.
Il comma 8 dell'art. 7-bis ribadisce questi obblighi di
conformazione, vincolando la capacità delle regioni e delle province
autonome di regolare «l'organizzazione e le modalità di esercizio
delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA»
(nonchè «l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti
specifici agli altri enti territoriali sub-regionali») non solo
all'ovvia conformità alla direttiva, ma anche al «rispetto di quanto
previsto nel presente decreto», con la sola possibilità di
introdurre stabilire regole particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalità della
consultazione, per il coordinamento dei provvedimenti e delle
autorizzazioni di competenza regionale e locale, e per la
destinazione dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie alle finalità ambientali.
Il comma 9 dell'art. 7-bis conferma che la disciplina si rivolge
anche alla province autonome ed è dunque contestato limitatamente a
questo effetto.
Gli oggetti così disciplinati dal legislatore statale
costituiscono materia che la Provincia autonoma di Trento ha già
organicamente regolato, nell'esercizio della propria autonomia
legislativa, mediante la legge provinciale 17 settembre 2013, n. 19,
«Disciplina provinciale della valutazione dell'impatto ambientale.
Modificazioni della legislazione in materia di ambiente e territorio
e della legge provinciale 15 maggio 2013, n. 9 (Ulteriori interventi
a sostegno del sistema economico e delle famiglie)», con cui la
Provincia autonoma ha dato esecuzione alla direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale.
Del resto, la competenza della Provincia sulla VIA non è mai
stata contestata, nemmeno dal legislatore statale, visto che il
decreto legislativo n. 152 del 2006 reca una specifica clausola di
salvaguardia nell'art. 35, comma 2-bis, a mente del quale «le regioni
a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano
provvedono alle finalità del presente decreto ai sensi dei relativi
statuti» proprio a chiusura della parte seconda del decreto
legislativo n. 152 del 2006 intitolate alle «procedure per la
valutazione ambientale strategica (vas), per la valutazione
dell'impatto ambientale (via) e per l'autorizzazione integrata
ambientale (ippc)». È già stato notato sopra che tale salvaguardia
era espressamente richiesta dall'art. 1, comma 8, della legge di
delega n. 308 del 2004.
Ora, tale clausola deve essere ritenuta operante, se si considera
che le norme qui impugnate sono introdotte con la tecnica della
novella nel corpo del titolo III della parte seconda del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e dunque in una sezione dell'atto
normativo in cui le competenze provinciali sono garantite dall'art.
35, comma 2-bis.
Sennonchè le disposizioni qui contestate sono esplicite nel
rivolgersi alle province autonome (salvo che l'art. 16, comma 2, che
introduce l'art. 27-bis, il quale non le menziona mai), e manca, nel
decreto legislativo n. 104 del 2017, l'ulteriore clausola di
salvaguardia sollecitata sia dalla Conferenza permanente nel parere
del 4 maggio 2017 sia dal Parlamento nei pareri resi dalle
commissioni parlamentari di Camera e Senato al Governo.
La Provincia ritiene che l'obbligo, sancito dalle disposizioni
impugnate, di adeguamento a norme redatte con un simile livello di
analiticità sia incostituzionale per i motivi che di seguito si
espongono.
4.1. Violazione dell'art. 8 (in particolare n. 1, n. 3, n. 5, n. 6,
n. 11, n. 13, n. 16, n. 17, n. 18, n. 20 e n. 21); dell'art. 9 (in
particolare n. 3, n. 9 e n. 10, dell'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, Statuto
speciale), nonchè delle relative norme di attuazione e in
particolare dell'art. 19-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 381 del 1974; dell'art. 117, terzo e quarto comma, in
combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e
dell'art. 19-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 381
del 1974.
Violato è, anzitutto, l'art. 8, comma 1, dello statuto, che
assegna una generale potestà primaria di auto-organizzazione alla
Provincia autonoma, comprensiva sia della disciplina generale dei
procedimenti amministrativi provinciali (v. la legge provinciale 30
novembre 1992, n. 23, «Principi per la democratizzazione, la
semplificazione e la partecipazione all'azione amministrativa
provinciale e norme in materia di procedimento amministrativo», più
volte modificata ed aggiornata), sia del procedimento di valutazione
di impatto ambientale.
La competenza della Provincia in materia di disciplina del
procedimento di VIA, infatti, è indubitabile, essendo non solo da
tempo e costantemente praticata (v. la legge provinciale 29 agosto
1988, n. 28, «Disciplina della valutazione dell'impatto ambientale e
ulteriori norme di tutela dell'ambiente», poi sostituita dalla già
citata la legge provinciale 17 settembre 2013, n. 19), ma
espressamente riconosciuta dalla normativa di attuazione dello
Statuto speciale e precisamente dall'art. 19-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381, «Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche», aggiunto dall'art. 8
del decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463, Ai sensi di tale
decreto, persino per le opere soltanto delegate dallo Stato, le
Province di Trento e di Bolzano, per il rispettivo territorio,
applicano la normativa provinciale in materia di organizzazione degli
uffici, di contabilità, di attività contrattuale, di lavori
pubblici e di valutazione di impatto ambientale».
È evidente che le norme di attuazione stataria riconoscono lo
spazio per la legislazione provinciale in materia di VIA per funzioni
delegate, tale spazio ci sarà, a fortiori, per le funzioni proprie
delle provincie, che ad essa spettano in forza degli arti. 8 e 9
dello Statuto e dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Si evidenzia, quindi, anche la violazione dell'art. 19-bis del
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 e delle
singole competenze materiali in cui ricadano i singoli progetti
sottoposti a VIA o a verifica di assoggettabilità, come ad esempio
le competenze primarie sulla «tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare» (art. 8, n. 3, St.), «urbanistica e
piani regolatori» (art. 8, n. 5, St.), «tutela del paesaggio «(art.
8, n. 6, St.), «porti lacuali» (art. 8, n. 11, St.), «opere di
prevenzione e di pronto soccorso per calamità naturali» ed in altri
termini, «protezione civile» (art. 8, n. 13, St.), «alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna» (art. 8, n. 16,
St.), «viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
provinciale» (art. 8, n. 17, St.), «comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale» (art. 8, n. 18, «turismo e industria
alberghiera» (art. 8, n. 20, St.), «agricoltura, foreste e corpo
forestale» (art. 8, n. 21, St.), «artigianato» (art. 8, n. 9, St.),
«commercio» (art. 9, n. 3, St., in combinato disposto con l'art. 117
della Costituzione e con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), e quelle concorrenti nella materia della «igiene
e sanita'» (art. 9, n. 10, St.), oggi «tutela della salute» ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nonchè la lesione della
corrispondente autonomia amministrativa garantita dall'art. 16 dello
Statuto.
Si precisa che, almeno per quanto riguarda le competenze
statutarie, queste non possono dirsi incise dalla competenza statale
in materia di ambiente ex art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.,
essendo tale incisione preclusa dalla clausola di maggior favore
sancita dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Si richiama, in proposito, la sentenza n. 233 del 2013, ripresa
dalla successiva sentenza n. 51 del 2016, relativa alla competenza
della Provincia autonoma di Trento in materia di sistema idrico,
competenza che si radica nello statuto, e che configura un sistema di
attribuzioni il quale - nelle parole di codesta ecc.ma Corte - "«non
è stat[o] sostituit[o] dalla competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente», a
seguito della riforma del titolo V della parte II della Costituzione,
considerato che «la suddetta riforma, in forza del principio
ricavabile dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, non restringe la sfera di autonomia già spettante alla
Provincia autonoma» (sentenza n. 357 del 2010)». Se talora si leggono
nella giurisprudenza espressioni che possono suggerire il contrario,
è evidente che esse non possono essere intese come la negazione del
fondamentale principio di «non restrizione» stabilito dalla legge
costituzionale, ma come espressione abbreviata di un limite interno
della competenza provinciale, che dovrebbe per vero semmai essere
analiticamente individuato.
4.2. Violazione dell'art. 117, quinto comma, Cost., e 120, secondo
comma, Cost., come attuato dalla legge n. 232 del 2012, e dell'art. 7
della decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987.
La Provincia autonoma dispone del potere di dare immediata
attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie nelle materie
di competenza esclusiva - salvo adeguarsi, nei limiti previsti dallo
statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei predetti atti
comunitari - fin dall'entrata in vigore dell'art. 7 del decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526, di attuazione
dello Statuto, potere che è stato esteso alle materie di competenza
concorrente dall'art. 9, commi 1 e 2, della legge 9 marzo 1989, n.
86.
Tale potere è previsto in via generale dell'art. 117, quinto
comma, Cost., la cui legge di attuazione - la legge 24 dicembre 2012
n. 234, recante «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla
formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche
dell'Unione europea» - tiene peraltro ferme, per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome, «quanto previsto nei rispettivi
statuti speciali e nelle relative norme di attuazione» (art. 59).
Il potere della. Provincia autonoma di dare esecuzione alle
direttive europee è sempre stato riconosciuto da codesta Corte anche
quando erano coinvolti profili di tutela ambientale (come ad esempio
per la direttiva 92/43/CEE del Consiglio, relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatica), fin dalla sentenza n. 425 del 1999.
Ora, nel presente caso le norme richiamate dalle disposizioni
impugnate vengono a sovrapporsi e a condizionare la disciplina
provinciale, recando una disciplina che non ha i caratteri della
suppletività e della cedevolezza richiesti per la eventuale
finalità sostitutiva dall'art. 41, comma 1, della legge n. 234 del
2012 (ai sensi del quale «i provvedimenti di attuazione degli atti
dell'Unione europea possono essere adottati dallo Stato nelle materie
di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome al
fine di porre rimedio all'eventuale inerzia dei suddetti enti nel
dare attuazione ad atti dell'Unione europea» e «si applicano, per le
regioni e per le province autonome nelle quali non sia ancora in
vigore la relativa normativa di attuazione, a decorrere dalla
scadenza del termine stabilito per l'attuazione della rispettiva
normativa dell'Unione europea e perdono comunque efficacia dalla data
di entrata in vigore dei provvedimenti di attuazione di ciascuna
regione e Provincia autonoma», recando «l'esplicita indicazione della
natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole
delle disposizioni in essi contenute»); nè esse possono essere
avvalorate come «limiti statutari», che possano vincolare le potestà
della Provincia autonoma chiamata ad attuare la direttiva.
Di qui la violazione dell'art. 117, quinto comma, e 120, secondo
comma, Cost., nonchè dell'art. 7 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 526 del 1987.
4.3. Violazione del principio di ragionevolezza e difetto di
proporzionalità, con violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Costringendo la Provincia ad uniformarsi a norme
dettagliatissime, le norme impugnate sono incompatibili con il
principio di ragionevolezza e sproporzionate, perchè costringono la
legislazione regionale e provinciale ad un grado di uniformità che
è eccessivo rispetto al fine attuare la direttiva europea e che non
consente alle autonomie speciali di tenere conto delle peculiarità
istituzionali, organizzative e territoriali, salvo che per i
limitatissimi profili considerati dall'art. 7-bis, comma 8.
Per questa ragione la prescrizione di un modello procedimentale
unitario ridonda poi in una violazione del principio di buon
andamento della amministrazione, sancito dall'art. 97, secondo comma,
Cost., violazione che si evidenzia anche sotto il diverso profilo che
sarebbe irrazionale - e fonte di cattiva amministrazione - consentire
una legislazione locale se questa deve essere meramente riproduttiva
di quella nazionale.
Convergono ad illustrare la sussistenza dei vizi qui denunciati
le seguenti circostanze già ricordate nel ricorso: (i) che la
precedente versione del decreto legislativo n. 152 del 2006
consentisse margini di variazione ben più ampi: (ii) che le stesse
Camere, nel chiedere l'introduzione della clausola di salvaguardia
per le autonomie speciali, abbia ritenuto insussistente la necessità
di una disciplina unitaria; (iii) che la normativa di attuazione
statutaria prevede una disciplina provinciale della VIA; (iv) che la
direttiva attuata non esige affatto un unico livello di regolazione;
(v) che infine neppure nei principi di delega di cui all'art. 14
della legge n. 114 del 2005 si parla mai di «uniformita'», bensì
soltanto di «armonizzazione», tipica espressione allusiva ad un
elevato grado di libertà autonomia degli ulteriori poteri di
normazione (vi è qui dunque anche violazione dei principi di
delega).
La Provincia autonoma è legittimata a fare valere la violazione
dei predetti principi costituzionali in ragione del fatto che il
vizio ridonda sulle competenze provinciali, comprimendo in modo
eccessivo la libertà di conformazione dei procedimenti, nelle
materie di competenza statutaria già ampiamente descritte nel
presente ricorso (come ad esempio i lavori pubblici, la viabilità,
gli acquedotti, urbanistica, porti lacuali, trasporti di interesse
provinciale), ed incidendo sulla corrispondente autonomia
amministrativa (art. 16 dello Statuto).
V. In subordine al punto precedente. Illegittimità costituzionale
delle disposizioni nelle quali viene stabilita la necessaria
conformazione, in particolare dell'art. 8, nella parte in cui
introduce l'art. 19 e dell'art. 16, comma 2, nella parte in cui
introduce l'art. 27-bis. Violazione degli artt. 8, 9 e 16 dello
statuto, nonchè degli artt. 117, quinto comma, 1 e 20, secondo
comma, Cost., e dell'art. 7 della decreto del Presidente della
Repubblica n. 526 del 1987. Contrasto con i principi di
ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento. Violazione dei
principi di delega. Illegittimità dell'art. 24, ove applicabile alla
ricorrente Provincia, anche per violazione dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 266 del 1992.
Ove codesta Corte costituzionale accogliesse le questioni
prospettate nel precedente motivo IV la Provincia autonoma non
sarebbe tenuta all'adeguamento agli articoli da 19 a 26 e da 27-bis a
29 del decreto legislativo n. 152 del 2006, se non nei limiti di cui
allo Statuto.
Per la denegata ipotesi, invece, la Provincia contesta l'art. 8,
nella parte in cui introduce l'art. 19 nel decreto legislativo n. 152
del 2006, e l'art. 16, comma 2, nella parte in cui introduce l'art.
27-bis.
Il nuovo art. 19, infatti, reca una disciplina estremamente
analitica del svolgimento del procedimento di verifica di
assoggettabilità a VIA, dalle modalità di trasmissione dello studio
preliminare alle modalità di pubblicazione, alla istruttoria, ai
termini del procedimento, ai modi, ai tempi e ai limiti delle
possibilità di interlocuzione con gli interessati.
Il nuovo art. 27-bis, invece, reca la disciplina - ugualmente
analitica e minuziosa - del procedimento di VIA di competenza
regionale.
L'art. 16, comma 2, che introduce l'art. 27-bis, è impugnato
nella ipotesi che la disposizione da esso introdotta sia vincolante
e/o applicabile anche alle province autonome, come sembra indicare il
nuovo art. 7-bis, commi 7, primo periodo, 8 e 9, qui impugnati (in
senso contrario potrebbero deporre l'art. 7-bis, comma 7, secondo
periodo, per cui «il procedimento di VIA di competenza regionale si
svolge con le modalità di cui all'art. 27-bis», e lo stesso testo
dell'art. 27-bis, a partire dalla sua intitolazione, che non cita le
province autonome).
Tali disposizioni, se vincolanti per la Provincia, sarebbero
afflitti dagli stessi vizi prospettati al precedente punto IV,
perchè invadono le competenze relative alla disciplina
dell'organizzazione e delle singole materie della province autonome e
la competenza provinciale in punto di attuazione del diritto europeo,
con norme eccessivamente analitiche e dettagliate, e quindi
sproporzionate.
Per la stessa ragione sopra indicata è anche violato il
principio di delega che limitava l'intervento del legislatore
delegato alla «armonizzazione» delle procedure, e non consentiva la
totale uniformità.
Per corrispondenti ragioni risulta illegittimo, ove applicabile
anche alla Provincia ricorrente, l'art. 24, che nel sostituire il
comma 4, dell'art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990, cosi
dispone: «Qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto
ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese,
concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque
denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo
progetto, vengono acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di
servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell'art. 14- ter,
secondo quanto previsto dall'art. 27-bis del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152».
Vale la pena di notare che in questo caso, ancor più che in
generale, che così concepito solo formalmente il procedimento che ne
risulta può considerarsi attinente alla valutazione dell'impatto
ambientale, dal momento che esso assume il carattere della decisioni
su ogni profilo di un progetto, costretto nelle modalità specifiche
della conferenza di servizi disciplinata dalla legislazione statale
anzichè dalla disciplina provinciale, con interi ambiti di materia
illegittimamente sottratti alla disciplina regionale, sostituita da
quella statale. In altre parole, qui la disciplina statale della
conferenza di servizi non opera come limite verticale all'interno
della materia, ma come diretta disciplina del fattispecie, sottratta
alla disciplina provinciale. Evidente è qui altresì la violazione
dell'art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che vieta la
sostituzione di discipline statali alle discipline provinciali,
ponendo invece il rispettivo rapporto nei termini di un dovere,
adeguamento limitato dalle regole statutarie e presidiato da codesta
ecc.ma Corte costituzionale.
Anche questa censura è formulata per l'ipotesi che si tale
disposizione si dovesse ritenere applicabile alle province autonome,
nonostante che essa menzioni solo progetti di competenza regionale (e
non provinciale), sia perchè essa viene immessa nella legge n. 242
del 1990, che contiene, nell'art. 29, comma 2-quinquies, la clausola
di garanzia per cui «le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle
disposizioni del presente articolo secondo i rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione». Sicchè dovrebbe prevale
l'interpretazione costituzionalmente conforme, anche in forza del
citato art. 2 del decreto legislativo n. 266, che come detto
risulterebbe altrimenti violato.
VI. Illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma 4, per
violazione dell'art. 266 del 1992 e dell'autonomia legislativa
garantita dall'art. 8 e 9 dello Statuto. Violazione degli art. 117,
quinto comma, Cost. e 120, secondo comma, Cost. Violazione dell'art.
8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987.
Costituzionalmente illegittimo appare altresì l'art. 23 del
decreto legislativo 104 del 2017, dedicato alle Disposizioni
transitorie e finali, nella parte in cui al comma 4 impone alla
ricorrente obblighi di adeguamento contrastanti con le garanzie
contenute nell'art. 2 del decreto legislativo 266 del 1992.
Tale disposizione di attuazione statutaria, cui la giurisprudenza
di codesta Corte costituzionale ha sempre riconosciuto valenza
parametrica, regola specificamente i rapporti tra legislazione
statale e legislazione regionale, prevedendo che la Provincia adegui
la propria legislazione a quella statale che la condiziona entro i
sei mesi successivi alla pubblicazione della legge dello Stato nella
Gazzetta Ufficiale, o nel più ampio termine da esso stabilito,
restando nel frattempo applicabili le disposizioni legislative
provinciali preesistenti, fino al loro adeguamento o al loro
annullamento ad opera di codesta Corte costituzionale su ricorso in
via successiva del Governo.
L'immediata applicabilità nel territorio provinciale è prevista
per le «norme comunitarie direttamente applicabili» e dunque non per
la disciplina statale di attuazione del diritto europeo, che del
resto la Provincia autonoma ha il potere e il dovere di attuare
autonomamente nelle materie di competenza.
A fronte di queste regole l'art. 23, comma 4, del decreto
legislativo n. 104 del 2017 stabilisce invece che «le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano i propri
ordinamenti esercitando le potestà normative di cui all'art. 7-bis,
comma 8, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come
introdotto dall'art. 5 del presente decreto, entro il termine
perentorio di centoventi giorni dall'entrata in vigore del presente
decreto» ed aggiunge che «decorso inutilmente il suddetto termine, in
assenza di disposizioni regionali o provinciali vigenti idonee allo
scopo, si applicano i poteri sostitutivi di cui all'art. 117, quinto
comma, della Costituzione, secondo quanto previsto dagli articoli 41
e 43 della legge 24 dicembre 2012, n. 234».
La disposizione appare illegittima, nei confronti della Provincia
autonoma di Trento, in primo luogo in quanto disciplina con legge
ordinaria una materia già coperta dalle norme di attuazione dello
statuto, ma è ovvio che la contestazione si rivolge poi
specificamente al contenuto dispositivo della norma.
A parte il fatto che sia richiamato l'art. 7-bis, comma 8, del
decreto legislativo n. 152 del 2006 (esso stesso oggetto qui di
impugnazione) come «fonte» delle potestà normative provinciali,
rileva in primo luogo che il termine per l'adeguamento previsto dalla
disposizione sia ridotto da sei mesi ai centoventi giorni (dalla
entrata in vigore dell'atto), in palese contrasto con la citata norma
di attuazione, rileva, in secondo luogo, che tale termine di
adeguamento sia definito perentorio, perchè se così fosse (e se a
tale espressione si dovesse dare un significato giuridicamente
preciso) la Provincia, decorso il termine, perderebbe definitivamente
il potere di adottare proprie norme di adeguamento al diritto
europeo: con chiara violazione della autonomia legislativa della
Provincia e dell'art. 117, quinto comma, Cost., come attuato
dall'art. 41 della legge n. 234 del 2012, e dall'art. 120, quinto
comma, Cost., che vogliono i poteri sostitutivi esercitati nel
rispetto del principio di leale collaborazione e di sussidiarietà
(il che impedisce il loro utilizzo quando vi è stato un esercizio
sia pure tardivo, e preclude altresì che il potere sostitutivo abbia
effetti definitivamente espropriativi di una competenza normativa
costituzionalmente garantita).
Ancora, la disposizione appare illegittima ove stabilisce che,
decorso il termine «perentorio», si applicano i poteri sostitutivi di
cui all'art. 117, quinto comma, della Costituzione, secondo quanto
previsto dagli articoli 41 e 43 della legge 24 dicembre 2012, n. 234.
Ove tale disposizione fosse intesa nel senso di consentire
l'utilizzo del potere sostitutivo per introdurre una disciplina di
adeguamento al decreto legislativo e non solo alla direttiva, tale
previsione sarebbe illegittima per violazione dell'art. 8 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987, di attuazione dello
Statuto, perchè - secondo l'insegnamento di codesta Corte
costituzionale - il generale potere sostitutivo del Governo non può
essere utilizzato nei confronti degli enti ad autonomia differenziata
per le competenze radicate negli statuti, per le quali «continueranno
nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di potere
sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione) disciplinate»
(sentenza n. 236 del 2004, punto 4.1). E l'art. 8 del decreto del
Presidente della Repubblica citato prevede un potere sostitutivo solo
per il caso di «accertata inattività degli organi regionali e
provinciali che comporti inadempimento agli obblighi comunitari», e
comunque previa concessione di un ulteriore termine alla Provincia
autonoma.
Ugualmente illegittima la norma deve essere considerata se intesa
non nel senso di una autorizzazione al successivo esercizio dei
poteri di cui all'art. 41 della legge n. 234 del 2012, bensì nel
senso di una qualificazione delle norme del decreto legislativo n.
104 del 2017 anche come norme sostitutive, ai sensi dell'art. 41
della legge n. 234 del 2012, capaci di imporsi direttamente - decorso
il termine - nell'ordinamento provinciale,
Le norme del decreto legislativo n. 104 del 2017 non hanno,
infatti, le caratteristiche richieste dall'art. 41 per le norme
sostitutive, e in particolare sono sprovviste della cedevolezza,
pretendendosi cogenti; inoltre, l'effetto direttamente sostitutivo
della legislazione provinciale appare incompatibile con l'art. 2,
commi 1, 2 e 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
C. Censure relative alla disciplina di procedimenti statali che
coinvolgono competenze provinciali.
In questa sezione la Provincia svolge le censure relative alla
disciplina del provvedimento unico in materia ambientale di
competenza statale, che il legislatore delegato ha regolato nell'art.
16, comma 1, in modo non rispettoso delle competenze provinciali.
VII. Illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, che
introduce nel decreto legislativo n. 152 del 2006, l'art. 27, per
violazione dell'autonomia amministrativa della Provincia (art. 16
dello Statuto, in relazione agli artt. 8 e 9; art. 4 del decreto
legislativo n. 266 del 1992) e per violazione dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione (art. 118 e 120 Cost.).
L'art. 16, comma 1, novella l'art. 27 del decreto legislativo n.
152 del 2006, che regola il provvedimento unico in materia ambientale
per i procedimenti di VIA di competenza statale.
Il nuovo art. 27 stabilisce «nel caso di procedimenti di VIA di
competenza statale, il proponente può richiedere all'autorità
competente che il provvedimento di VIA sia rilasciato nell'ambito di
un provvedimento unico comprensivo di ogni autorizzazione, intesa,
parere, concerto, nulla osta, o atto di assenso in materia
ambientale, richiesto dalla normativa vigente per la realizzazione e
l'esercizio del progetto (comma 1, primo periodo).
Il comma 2 dispone che «il provvedimento unico di cui al comma 1
comprende il rilascio dei seguenti titoli laddove necessario: a)
autorizzazione integrata ambientale ai sensi del titolo III-bis della
parte II del presente decreto; b) autorizzazione riguardante la
disciplina degli scarichi nel sottosuolo e nelle acque sotterranee di
cui all'art. 104 del presente decreto; c) autorizzazione riguardante
la disciplina dell'immersione in mare di materiale derivante da
attività di escavo e attività di posa in mare di cavi e condotte di
cui all'art. 109 del presente decreto; d) autorizzazione
paesaggistica di cui all'art. 146 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; e)
autorizzazione culturale di cui all'art. 21 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42; f) autorizzazione riguardante il vincolo idrogeologico
di cui al regio decreto 30 dicembre 1923, n. 3267, e al decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n 616; g) nulla osta di
fattibilità di cui all'art. 17, comma 2, del decreto legislativo 26
giugno 2015, n. 105; h) autorizzazione antisismica di cui all'art. 94
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
I commi successivi dell'art. 27 qui impugnato regolano le fasi
del procedimento che seguono alla iniziativa e, al comma 8, la
disposizione stabilisce che «l'autorità competente convoca una
conferenza di servizi» alla quale partecipano il proponente e tutte
le Amministrazioni competenti o comunque potenzialmente interessate
al rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli abilitativi in
materia ambientale richiesti dal proponente». La disposizione
precisa, nei suoi vari periodi: che «la conferenza di servizi si
svolge secondo le modalità di cui all'art. 14-ter, commi 1, 3, 4, 5,
6 e 7, della legge 7 agosto 1990, n. 241»; che «il termine di
conclusione dei lavori della conferenza di servizi è di
duecentodieci giorni»; che «la determinazione motivata di conclusione
della conferenza di servizi, che costituisce il provvedimento unico
in materia ambientale, reca l'indicazione espressa del provvedimento
di VIA ed elenca, altresì, i titoli abilitativi compresi nel
provvedimento unico»; che «la decisione di rilasciare i titoli di cui
al comma 2 è assunta sulla base del provvedimento di VIA, adottato
dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e
del turismo, ai sensi dell'art. 25» che «i termini previsti dall'art.
25, comma 2, quarto periodo, sono ridotti alla metà e, in caso di
rimessione alla deliberazione del Consiglio dei ministri, la
conferenza di servizi è sospesa per il termine di cui all'art. 25,
comma 2, quinto periodo»; che «tutti i termini del procedimento si
considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli
2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Il comma 9 prevede che «le condizioni e le misure supplementari
relative all'autorizzazione integrata ambientale di cui al comma 2,
lettera a), e contenute nel provvedimento unico, sono rinnovate e
riesaminate, controllate e sanzionate con le modalità di cui agli
articoli 29-octies, 29-decies e 29-quattuordecies» e che «le
condizioni e le misure supplementari relative agli altri titoli
abilitativi in materia ambientale di cui al comma 2, sono rinnovate e
riesaminate, controllate e sanzionate con le modalità previste dalle
relative disposizioni di settore da parte delle amministrazioni
competenti per materia».
Infine, il comma 10 stabilisce che «le disposizioni contenute nel
presente articolo si applicano in deroga alle disposizioni che
disciplinano i procedimenti riguardanti il solo primo rilascio dei
titoli abilitativi in materia ambientale di cui al comma 2».
La Provincia non contesta, ovviamente, la competenza statale a
regolare proprie funzioni, pur osservando che tali funzioni sono
state incrementate in misura esorbitante (e, ad avviso della
ricorrente Provincia, illegittima, come esposto sopra) dalle norme
impugnate al precedente punto III del presente ricorso. Ed in effetti
l'intera disposizioni sembra scritta come se tutte le
«Amministrazioni» coinvolte fossero amministrazioni statali.
Sennonchè, taluni almeno dei provvedimenti così indicati (quali
quelli relativi agli scarichi nel sottosuolo, alla autorizzazione
paesaggistica, alla autorizzazione culturale e alla autorizzazione
riguardante il vincolo idrogeologico) sono provvedimenti di
competenza della Provincia autonoma di Trento, che ha potestà
legislativa ed amministrativa in materia di acque, di tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e culturale e di
tutela del paesaggio (art. 8, nn. 3, 6, 17 e 24, e art. 9, comma 9,
in combinazione con l'art. 16 dello Statuto).
Essa lamenta, dunque, che nel regolare proprie funzioni, lo Stato
abbia ulteriormente espropriato la Provincia della potestà decisoria
in relazione a provvedimenti che sono rimasti di sua competenza, i
quali vengono surrogati o assorbiti dal provvedimento unico in
materia ambientale.
Così facendo, in altre parole, lo Stato finisce per esercitare,
mediante i meccanismi di decisione finale della Conferenza di servizi
statale, le funzioni amministrative proprie della ricorrente
Provincia, in violazione dell'art. 16 dello Statuto, nonchè
dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
Inoltre, la ricorrente osserva che il legislatore statale ha
scelto il modulo procedimentale della conferenza di servizi con
modalità sincrona, prevista dall'art. 14-ter della legge n. 241 del
1990, richiamato nei commi 1, 3, 4, 5, 6 e 7.
Ora, la norma impugnata richiama soltanto la disposizione (art.
14-ter, comma 7) che prevede la possibilità per la Conferenza di
servizi di deliberare sulla base delle posizioni prevalenti espresse
dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza, mentre non
richiama l'art. 14-quinquies, che regola i rimedi per le
amministrazioni dissenzienti.
Ove il rinvio contenuto nel novellato art. 27, comma 8, al solo
art. 14-ter (anzichè all'art. 14-ter e seguenti) e la mancata
menzione dell'art. 14-quinques fossero da intendere come una volontà
legislativa di escludere l'applicabilità della disciplina dettata
dall'art. 14-quinques per i dissensi qualificati, e in particolare
per quelli manifestati dalle province autonome, la disposizione
impugnata sarebbe ulteriormente illegittima: (i) per violazione della
autonoma amministrativa della Provincia autonoma in relazione a tutte
le competenze da essa esercitate in materia ambientale (acque,
paesaggio, opere idrauliche, viabilita'), che verrebbero scavalcate
da una decisione deliberata da organi di altro ente, per di più su
iniziativa del soggetto proponente; (ii) per violazione anche la
potestà legislativa della Provincia, visto che secondo il comma 10
il procedimento unico comporta deroga alle disposizioni che
disciplinano i procedimenti dei titoli abilitativi in materia
ambientale di cui al comma 2, in relazione al primo rilascio; (iii)
per violazione del principio di sussidiarietà, l'assorbimento della
funzione dell'ente autonomo non avverrebbe in una cornice di leale
collaborazione.
L'istituto del rimedio per le amministrazioni dissenzienti, nella
sua conformazione rispettosa della leale collaborazione, è infatti
una garanzia che deve essere assicurata come condizione necessaria
per la legittimità costituzionale delle previsioni di conferenze di
servizi decisorie, ove siano coinvolti enti di livello regionale (si
veda, in tal senso, la sentenza n. 179 del 2012, che ha dichiarato
l'illegittimità dell'art. 49, comma 3, lettera b, del decreto-legge
n. 78 del 2010, «nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso
espresso in sede di conferenza di servizi da una regione o da una
Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove
non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni,
l'intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei presidenti delle
regioni o delle province autonome interessate», senza che siano
previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative
volte a superare le divergenze»).
Questa ulteriore censura non avrebbe ragione di essere ove il
richiamo all'art. 14-quater (e attraverso di questo al 14-quinques),
contenuto nell'art. 14-ter, comma 7, potesse assicurare comunque
l'applicazione della disciplina di garanzia per il dissenso della
ricorrente Provincia.

P. Q. M.

Per le esposte ragioni la Provincia autonoma di Trento, come
sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante «Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», nella sua interezza e negli artt. 5, comma 1; 8; 16, commi 1
e 2; 22 commi 1, 2, 3 e 4; 23, comma 4; 24; 26, comma 1, lettera a),
nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente
ricorso.
Padova - Trento - Roma, 3 settembre 2017
Allegati
1) Delibera di Giunta provinciale del 25 agosto 2017, n. 1372;
2) Procura speciale n. rep. 28405 del 31 agosto 2017.

prof. avv. Falcon


avv. Pedrazzoli


avv. Manzi