1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 23-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 53 SENTENZA 9 - 18 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Lombardia - Appalti «sotto soglia» relativi alla fornitura di beni prodotti in serie e di servizi a carattere periodico ovvero di natura intellettuale - Controllo sull'esecuzione del contratto - Introduzione di una speciale procedura, consistente, in alternativa all'ordinario collaudo o alla verifica di conformita', in un «attestato di regolare esecuzione» rilasciato dal responsabile unico del procedimento ovvero dal dirigente della struttura destinataria della fornitura - Invasione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, art. 8, comma 1, lett. r), nella parte in cui sostituisce l'art. 20, comma 3, della legge regionale 19 maggio 1997, n. 14. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 120, comma 1; d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, art. 325. (011C0108) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 23-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 8, comma 1,
lettera r), della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7
(Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale
e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010), che ha sostituito l'articolo 20, comma 3, della
legge della Regione Lombardia 19 maggio 1997, n. 14 (Disciplina
dell'attività contrattuale della Regione e degli enti del sistema
regionale elencati all'allegato A della legge regionale 27 dicembre
2006, n. 30 «Disposizioni legislative per l'attuazione del documento
di programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34,
recante "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e
sulla contabilità della Regione" - Collegato 2007», in materia di
acquisizione di forniture e servizi), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'8 aprile 2010,
depositato in cancelleria il successivo 15 aprile ed iscritto al n.
59 del registro ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2011 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cardi per la Regione
Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
8, comma 1, lettera r), della legge della Regione Lombardia 5
febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per l'attuazione della
programmazione regionale e di modifica ed integrazione di
disposizioni legislative - Collegato ordinamentale 2010), per
asserita violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
La norma censurata - sostituendo l'art. 20 della legge regionale
19 maggio 1997, n. 14 (Disciplina dell'attività contrattuale della
Regione e degli enti del sistema regionale elencati all'allegato A
della legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30 «Disposizioni
legislative per l'attuazione del documento di programmazione
economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34, recante "Norme sulle procedure
della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della
Regione" - Collegato 2007», in materia di acquisizione di forniture e
servizi) - prevede, al novellato comma 3, che, per gli appalti di
importo inferiore alle soglie di cui all'articolo 28, comma 1,
lettere a) e b), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163
(Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), «le forniture
di beni prodotti in serie e di servizi a carattere periodico» nonchè
i «servizi di natura intellettuale, il collaudo e la verifica di
conformità possono essere sostituiti da un attestato di regolare
esecuzione rilasciato dal RUP ovvero dal dirigente della struttura
destinataria della fornitura o del servizio».
Tale norma si porrebbe in contrasto con quanto prescritto
dall'art. 120 del d.lgs. n. 163 del 2006.
Nella prospettiva del ricorrente, la disposizione impugnata
sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.). Nel
ricorso si deduce, infatti, che il collaudo attiene alla fase di
esecuzione del rapporto contrattuale nell'ambito della quale
l'amministrazione non agisce come autorità, ma nell'esercizio della
sua autonomia negoziale in posizione di tendenziale parità con la
controparte.
L'Avvocatura dello Stato, osserva, inoltre, che l'art. 4 del
d.lgs. n. 163 del 2006 stabilisce chiaramente che spetta allo Stato
la disciplina della stipulazione ed esecuzione dei contratti, fase
nella quale sono espressamente ricompresi «la direzione
dell'esecuzione ed il collaudo».
Sul punto, viene richiamata la giurisprudenza costituzionale e in
particolare le sentenze n. 45 del 2010, n. 160 del 2009 e n. 411 del
2008.
Infine, si sottolinea come la circostanza che le disposizioni
impugnate si applichino ai soli appalti sotto-soglia non sarebbe
idonea ad elidere il contrasto con il parametro costituzionale
evocato, atteso che la Corte ha già affermato, con le citate
sentenze, che, ai fini della individuazione della competenza statale,
non rileva il dato quantitativo relativo al valore economico del
contratto.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia rilevando
che, se è pur vero che la disciplina dell'esecuzione dei contratti
di appalto e, nello specifico, il collaudo, rientra nell'ambito
materiale dell'ordinamento civile, ciò non significa «una
presunzione assoluta di competenza statale, occorrendo comunque
procedere ad un'indagine in concreto circa la sussistenza o meno di
una violazione di competenze sotto tale profilo». Infatti, «negli
appalti a dimensione regionale» la Regione avrebbe una competenza in
materia di organizzazione amministrativa.
In particolare, la norma impugnata non si porrebbe in contrasto
con l'art. 120 del d.lgs. n. 163 del 2006, il quale, con una
disciplina non puntuale, impone «per i servizi e le forniture,
soltanto che sia comunque prevista una qualche forma di verifica
delle prestazioni eseguite; per gli appalti di servizi e forniture
sottosoglia, poi, tale verifica può seguire anche forme
semplificate».
La disposizione censurata si porrebbe in linea con la disciplina
statale, in quanto - nell'esercizio della sua competenza in materia
di organizzazione amministrativa - la Regione ha soltanto introdotto
la facoltà per le stazioni appaltanti di prevedere forme
semplificate di verifica di conformità. Si osserva come si
tratterebbe di affidamenti che oggettivamente non necessiterebbero di
particolari formalità di collaudo, in quanto la norma riguarda
soltanto forniture di beni prodotti in serie e servizi a carattere
periodico, nonchè servizi di natura intellettuale.
Viene osservato, inoltre, che anche nel settore degli appalti di
lavori, l'art. 141 del d.lgs. n. 163 del 2006 prevede che, nel caso
di lavori di importo sino a 500.000 euro, il certificato di collaudo
è sostituito da quello di regolare esecuzione; per i lavori di
importo superiore, ma non eccedente l'importo di un milione di euro,
è in facoltà del soggetto appaltante di sostituire il certificato
di collaudo con quello di regolare esecuzione.
La difesa dello Stato ha pure osservato che la «bozza» (era tale
al momento del deposito dell'atto di costituzione) del regolamento di
esecuzione del Codice dei contratti pubblici contiene una norma
analoga a quella impugnata. In particolare, l'art. 325, comma 1,
stabilisce che la verifica di conformità di tutti i contratti di
servizi e forniture sotto-soglia può essere sostituita da
«un'attestazione di regolare esecuzione emessa dal direttore
dell'esecuzione e confermata dal responsabile del procedimento».
D'altronde, si osserva che il decreto del Presidente della
Repubblica 20 agosto 2001, n. 384 (Regolamento di semplificazione dei
procedimenti di spese in economia) stabilisce, sempre nell'ottica
della semplificazione, che per gli affidamenti sotto-soglia si può
procedere alternativamente o al collaudo o all'attestazione di
regolare esecuzione.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Lombardia ha
depositato una memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni
già contenute nell'atto di costituzione, aggiungendo che è stato,
medio tempore, emanato il decreto del Presidente della Repubblica 5
ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del
decreto legislativo 12 aprile 2010, n. 163, recante «Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), il quale, in
attuazione dell'art. 120 del suddetto Codice, ha previsto che
«qualora la stazione appaltante per le prestazioni contrattuali di
importo inferiore alle soglie di cui all'articolo 28, comma 1,
lettere a) e b), del Codice, non ritenga necessario conferire
l'incarico di verifica di conformità, si dà luogo ad
un'attestazione di regolare esecuzione emessa dal direttore
dell'esecuzione e confermata dal responsabile del procedimento».
Ne consegue, secondo la difesa regionale, che, alla luce della
nuova normativa, per tutti gli appalti di servizi e forniture e non
solo per quelli "standardizzati", contemplati dalla legge regionale
in esame, è possibile che l'attestazione di regolare esecuzione sia
rilasciata con modalità esecutive semplificate dal direttore
dell'esecuzione e confermata dal responsabile del procedimento.
Si aggiunge che la norma regionale non disciplina direttamente la
verifica di conformita'/collaudo, ma si limita a stabilire modalità
organizzative semplificate della relativa procedura, stabilendo che
essa possa essere facoltativamente svolta in caso di appalti
"standardizzati" direttamente dal responsabile del procedimento o dal
dirigente della struttura destinataria della fornitura o del
servizio. In tali casi, non ci sarebbe bisogno di un «collaudatore
"terzo" in quanto la verifica di conformità è scevra da attività
tecnico-valutative e consiste unicamente nella verifica dello
svolgimento delle attività appaltate».
Infine, la difesa della Regione deduce l'inammissibilità per
genericità del ricorso, in quanto il ricorrente si sarebbe limitato
a dedurre l'invasione di competenze statali ed il contrasto con il
Codice degli appalti pubblici, senza indicare puntualmente le ragioni
che determinerebbero in concreto l'asserita violazione dei parametri
costituzionali evocati.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera r), della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7
(Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale
e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010), che ha sostituito l'articolo 20, comma 3, della
legge regionale 19 maggio 1997, n. 14 (Disciplina dell'attività
contrattuale della Regione e degli enti del sistema regionale
elencati all'allegato A della legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30
«Disposizioni legislative per l'attuazione del documento di
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi
dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34,
recante "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e
sulla contabilità della Regione" - Collegato 2007», in materia di
acquisizione di forniture e servizi), per asserita violazione del
parametro costituzionale dell'ordinamento civile, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.1. - Il citato comma 3 dell'art. 20 - in relazione agli appalti
di importo inferiore alle soglie di cui all'articolo 28, comma 1,
lettere a) e b), decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) - che per
determinate forniture di beni prodotti in serie e di servizi a
carattere periodico, o di natura intellettuale, il collaudo e la
verifica di conformità possano essere sostituiti da un attestato di
regolare esecuzione rilasciato dal responsabile unico del
procedimento ovvero dal dirigente della struttura destinataria della
fornitura del servizio.
Secondo il ricorrente, tale norma violerebbe l'evocato parametro
costituzionale, in quanto - ritenendo sufficiente in sostituzione del
collaudo un mero attestato di regolare esecuzione - disciplinerebbe
in maniera diversa dall'art. 120 del citato d.lgs. n. 163 del 2006 un
profilo afferente alla fase di esecuzione del rapporto contrattuale
di appalto.
2. - La questione è fondata.
2.1. - La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere
che, nel settore degli appalti pubblici, la fase che ha inizio con la
stipulazione del contratto e prosegue con l'attuazione del rapporto
negoziale è disciplinata da norme che devono essere ascritte
all'ambito materiale dell'ordinamento civile. Ciò in quanto, in tale
fase, l'amministrazione si pone in una posizione di tendenziale
parità con la controparte ed agisce non nell'esercizio di poteri
amministrativi, bensì nell'esercizio della propria autonomia
negoziale (ex multis, sentenza n. 401 del 2007). Con riferimento alla
disciplina del collaudo, pertanto, le Regioni sono tenute ad
applicare la normativa statale e ad adeguarsi alla disciplina dettata
dallo Stato per tutto quanto attiene alla fase di esecuzione dei
contratti di lavori, servizi e forniture. Questo non significa,
tuttavia, che, in relazione a peculiari esigenze di interesse
pubblico, non possano residuare in capo all'autorità procedente
poteri pubblici riferibili, in particolare, a specifici aspetti
organizzativi afferenti alla stessa fase esecutiva.
3. - Ciò posto, occorre stabilire, ai fini della risoluzione
della questione di costituzionalità sollevata con il ricorso, se -
come ritenuto dal ricorrente - la norma impugnata sia invasiva della
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella suddetta materia
dell'ordinamento civile, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
A questo scopo è necessario partire dall'esame della disciplina
dettata dallo Stato, con il Codice dei contratti pubblici, in tema di
collaudo dei lavori, dei servizi e delle forniture.
Al riguardo, l'art. 120, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006 ha
stabilito che «per i contratti relativi a servizi e forniture il
regolamento determina le modalità di verifica della conformità
delle prestazioni eseguite a quelle pattuite con criteri semplificati
per quelli di importo inferiore alla soglia comunitaria». Il comma 2,
a sua volta, estende tale disciplina al settore dei lavori,
prevedendo che per i relativi contratti «il regolamento disciplina il
collaudo con modalità ordinarie e semplificate, in conformità a
quanto previsto dal presente codice».
La legge regionale ora impugnata è stata adottata in epoca
precedente alla emanazione del decreto del Presidente della
Repubblica 5 ottobre 2010 n. 207 (Regolamento di esecuzione ed
attuazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante
«Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture
in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE»), con il
quale, come si vedrà, è stata data attuazione alla suindicata
disciplina. La citata legge regionale, con il censurato art. 8, comma
1, lettera r), ha previsto, come già sottolineato, che «per gli
appalti di importo inferiore alle soglie» comunitarie, «per le
forniture di beni prodotti in serie e di servizi a carattere
periodico, nonchè per i servizi di natura intellettuale, il collaudo
e la verifica di conformità possano essere sostituiti da un
attestato di regolare esecuzione rilasciato dal RUP ovvero dal
dirigente della struttura destinataria della fornitura o del
servizio».
Tale normativa regionale è costituzionalmente illegittima per
invasione dell'ambito materiale dell'ordinamento civile riservato
esclusivamente allo Stato, in quanto essa disciplina un settore,
quello del collaudo e della verifica di regolarità dell'esecuzione
dei contratti di lavori, forniture e servizi, che rientra
specificamente nella suddetta competenza legislativa. E ciò
indipendentemente dalla conformità o meno della normativa regionale
alla sopravvenuta disciplina regolamentare adottata dallo Stato con
il citato d.P.R. n. 207 del 2010.
Ma anche a voler valutare il contenuto della normativa regionale
in rapporto con quella dettata dal regolamento governativo, risulta
che essa è dissonante anche da quest'ultima e non per profili
meramente organizzativi.
Il predetto regolamento, con l'art. 325, ha previsto che, qualora
la stazione appaltante per le prestazioni contrattuali di importo
inferiore alle soglie comunitarie non ritenga necessario conferire
l'incarico di verifica di conformità, «si dà luogo ad
un'attestazione di regolare esecuzione emessa dal direttore
dell'esecuzione e confermata dal responsabile del procedimento».
Rispetto a tale disposizione, la normativa regionale, censurata
con il ricorso, diverge in due punti significativi, in quanto: a)
rispetto alla formula adoperata dal regolamento governativo,
restringe l'area delle forniture e dei servizi per i quali sono
previste le modalità semplificate di verifica della conformità
della prestazione; b) rispetto alla previsione del rilascio
dell'attestato di regolare esecuzione da parte di due soggetti che
cooperano tra loro (il direttore dell'esecuzione, che predispone
l'attestato, e il responsabile del procedimento, che ne dispone la
conferma), dando luogo all'adozione di un atto complesso, la norma
regionale dispone che detta attestazione di regolare esecuzione sia
rilasciata dal responsabile unico del procedimento o, in alternativa,
dal dirigente della struttura destinataria della fornitura o del
servizio.
Si tratta di elementi di differenziazione tra la disciplina
statale e quella regionale che confermano la violazione, ad opera
della normativa impugnata, della sfera di competenza statale
esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Nè può ritenersi che le suindicate differenziazioni di
disciplina possano essere ascritte a profili meramente organizzativi,
per i quali la giurisprudenza di questa Corte (citata sentenza n. 401
del 2007) ha riconosciuto la sussistenza della competenza legislativa
delle Regioni. Perchè, infatti, operi detta competenza è necessario
che si verta in tema di aspetti attinenti specificamente
all'organizzazione interna degli apparati amministrativi e tecnici
regionali, deputati a svolgere funzioni inerenti alla stipulazione
dei contratti o alla realizzazione delle opere; circostanze, queste,
per certo non rinvenibili nella specie.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 1,
lettera r), della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7
(Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale
e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010), nella parte in cui ha sostituito l'art. 20,
comma 3, della precedente legge regionale 19 maggio 1997, n. 14
(Disciplina dell'attività contrattuale della Regione e degli enti
del sistema regionale elencati all'allegato A della legge regionale
27 dicembre 2006, n. 30 «Disposizioni legislative per l'attuazione
del documento di programmazione economico-finanziaria regionale, ai
sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31 marzo 1978, n. 34,
recante "Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e
sulla contabilità della Regione" - Collegato 2007», in materia di
acquisizione di forniture e servizi).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2011.

Il cancelliere: Fruscella