1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998- 12 aprile 1999
N. 234 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 aprile 1999) dal tribunale di Verbania sui ricorsi riuniti proposti da I.N.P.S. contro Ciaramella Antonietta ed altro Previdenza e assistenza sociale - Trattamenti di disoccupazione - Indennita' di mobilita' (dovuta a seguito di licenziamento collettivo) - Esclusione per i titolari di pensione di vecchiaia senza la possibilita' di optare per il trattamento piu' favorevole - Incidenza sul principio di eguaglianza e sulla garanzia previdenziale - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 218/1995 e alla successiva ordinanza n. 466/1995 ritenute dal giudice rimettente non estensibili alla presente fattispecie. (D.-L. 20 maggio 1993, n. 148, art. 6, comma 7, convertito in legge 19 luglio 1993, n. 236; d.-l. 16 maggio 1994, n. 299, art. 2, comma 5, convertito in legge 19 luglio 1994, n. 451). (Cost., artt. 3 e 38). (099C0404) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-1999)

IL TRIBUNALE
Nel procedimento iscritto al n. 383/1997 r.g. promosso
dall'I.N.P.S. nei confronti di Ciaramella Antonietta e Sforza Luigi,
avente ad oggetto l'impugnazione della sentenza emessa dal pretore di
Verbania in qualità di giudice del lavoro in data 28 marzo 1997, n.
57/1997;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sulla questione di
legittimità costituzionale degli artt. 6, comma 7, d.-l. n. 148/1993
convertito in legge n. 236/1993 e 2, comma 5, d.-l. n. 299/1994,
convertito in legge n. 451/1994.
P r e m e s s a
Con due distinti ricorsi successivamente riuniti, Ciaramella
Antonietta e Sforza Luigi chiedevano al pretore di Verbania di
accertare il proprio rispettivo diritto al trattamento di
disoccupazione previsto a favore dei lavoratori frontalieri in
Svizzera, ai sensi della legge n. 228/1984, a seguito di domanda
presentata aIl'I.N.P.S. di Novara rispettivamente in data 7 gennaio
1994 e 4 settembre 1995.
Esponevano entrambi di essere titolari di pensione di vecchiaia non
integrata al trattamento minimo ai sensi deIl'art. 8, legge n.
153/1969, come modificato dall'art. 7, legge n. 407/1990 e dall'art.
3, d.-l. n. 384/1992 (rispet-tivamente dal 1 ottobre 1991 e 1
gennaio 1992, dell'esiguo importo di L. 28.000 e 35.000 mensili), e
di essersi visti negata dall'I.N.P.S. l'indennità di disoccupazione
di cui alla legge n. 228/1984 in applicazione dell'art. 6, comma 7,
d.-l. n. 148/1993 convertito in legge n. 236/1993,
sull'incompatibilità tra i trattamenti pensionistici diretti a
carico dell'Assicurazione generale obbligatoria dell'I.N.P.S. e tutti
i trattamenti di disoccupazione e l'indennità di mobilità;
richiamavano al proposito la disciplina introdotta dall'art. 2, comma
5, d.-l. n. 299/1994, convertito in legge n. 451/1994, che prevede la
facoltà di opzione nel caso di cumulo, in capo ad un medesimo
soggetto, di trattamento di disoccupazione e pensione di invalidità,
e eccepivano l'incostituzionalità di tale norma per contrasto con
gli artt. 3 e 38 della Costituzione, laddove non prevede la medesima
facoltà di opzione tra indennità di disoccupazione ed altre
pensioni (nel caso di specie quella di vecchiaia), creando una
ingiustificata disparità di trattamento tra categorie di lavoratori
astrattamente beneficiari di più prestazioni previdenziali e
limitando irragionevolmente il diritto a ricevere le prestazioni
previdenziali garantite dalla Costituzione.
L'I.N.P.S. si costituiva chiedendo il rigetto delle domande e
invocando l'applicabilità al caso di specie dell'art. 6, comma 7,
d.-l. n. 148/1993 convertito in legge n. 236/1993, previa espressa
dichiarazione della manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti.
Il pretore dichiarava la manifesta inammissibilità della
questione, ritenendola sostanzialmente già risolta dalle pronunce
della Corte costituzionale n. 218/1995 e n. 466/1995 e, proprio in
applicazione dei principi espressi nelle sopracitate pronunce,
accoglieva le domande, dichiarando il diritto dei ricorrenti al
trattamento di disoccupazione per i lavoratori frontalieri in
Svizzera ex legge n. 224/1984, a seguito delle domande presentate
all'I.N.P.S. per il periodo di fruizione di legge, in luogo della
pensione di vecchiaia per il medesimo periodo.
Avverso tale sentenza proponeva appello l'I.N.P.S. per violazione
della disciplina di cui all'art. 6, comma 7, d.-l. n. 148/1993,
convertito in legge n. 236/1993, sostenendo l'illegittimità della
sua disapplicazione da parte del pretore, effettuata sulla base di
argomentazioni tratte dalla sentenza della Corte costituzionale 1
giugno 1995, n. 218, che aveva dichiarato l'illegittimità
costituzionale della norma in questione (nella parte in cui non
prevedeva il diritto di opzione) con esclusivo riferimento alla
ipotesi dei lavoratori che, all'atto di iscrizione delle liste di
mobilità, fruiscono dell'assegno o della pensione di invalidità, e
non quindi alle diverse fattispecie di cumulo di indennità di
occupazione ed altri trattamenti pensionistici diversi dall'assegno o
pensione di invalidità (come nel caso di specie la pensione di
vecchiaia), e l'inammissibilità di una interpretazione analogica di
detta sentenza e consequenziale applicazione del meccanismo
dell'opzione introdotto dall'art. 2, comma 5, legge 19 luglio 1994,
n. 451, espressamente limitato alle ipotesi di cumulo di trattamenti
di disoccupazione e invalidità.
Costituendosi in grado di appello, Ciaramella Antonietta e Sforza
Luigi, richiamavano la motivazione del giudice a quo e chiedevano
l'integrale conferma dell'impugnata sentenza.
All'udienza del 29 gennaio 1998 la causa veniva trattenuta per la
decisione.
Sulla rilevanza
La rilevanza della questione di costituzionalità, sollevata dai
ricorrenti e rigettata dal pretore, discende necessariamente dalla
previa valutazione dei motivi di appello in punto applicabilità al
caso in esame della disciplina della incompatibilità tra trattamenti
pensionistici di disoccupazione e prestazioni pensionistiche dirette.
Ritiene il tribunale che le censure mosse alla sentenza pretorile,
che ha accolto la domanda dei ricorrenti riconoscendo loro il diritto
al trattamento di disoccupazione in luogo della pensione di
vecchiaia, siano fondate:
La Corte costituzionale, con la sentenza del 1 giugno 1995, n. 218
ha dichiarato costituzionalmente illegittimi l'art. 6, comma 7, d.-l.
n. 148/1993, convertito in legge n. 236/1993, nella parte in cui non
prevede che all'atto di iscrizione nelle liste di mobilità i
lavoratori che fruiscono dell'assegno o della pensione di invalidità
possano optare tra tali trattamenti e quello di mobilità nei modi e
con gli effetti previsti dagli artt. 2, comma 5, e 12, comma 2, del
d.-l. n. 299/1994, convertito in legge n. 451/1994.
La Corte, sostanzialmente, con tale pronuncia ha affermato la
sussistenza del diritto d'opzione, previsto (con efficacia ex nunc)
dall'art. 2, d.-l. n. 299/1994 convertito in legge n. 451/1994,
anche nel periodo antecedente di vigenza dell'art. 6, comma 7, d.-l.
n. 148/1993, convertito in legge n. 236/1993, che aveva introdotto il
principio dell'incompatibilità tra tutti i trattamenti di
disoccupazione e le prestazioni pensionistiche dirette.
Il pretore, argomentando dalla parte motiva della sentenza della
Corte, ha esteso la ratio della statuizione - riguardante
specificamente il rapporto tra trattamenti di disoccupazione e di
invalidità - alla fattispecie inesame, traendo spunto anche dalla
successiva ordinanza emessa sul punto sempre dalla Corte
costituzionale n. 466/1995, di rigetto di analoga questione,
interpretandola come estensiva del principio, già espresso nella
sopracitata sentenza, al rapporto di incompatibilità fra trattamenti
pensionistici diretti (senza distinzione tra loro) e di
disoccupazione, e legittimante pertanto una interpretazione analogica
dell'art. 6, comma 7, senza necessità di ulteriore deferimento alla
Corte costituzionale.
Il ragionamento posto alla base della statuizione è errato e si
pone in netto contrasto con gli artt. 101, comma 2, 134 e 136 Cost.:
la dichiarazione di incostituzionalità di una norma o di parte di
essa non può essere estesa analogicamente ad altra norma o alla
parte di essa non direttamente soggetta al vaglio di legittimità.
Diversamente opinando, si verrebbe a legittimare la
disapplicazione, da parte del giudice, di norme di legge aventi piena
efficacia, senza loro previa sottoposizione all'unico organo deputato
a tale controllo, con evidente violazione del dettato costituzionale.
La individuazione da parte della Corte costituzionale di principi
ampi, che vanno oltre la statuizione e delineano dei criteri di
valutazione generali della legislazione vigente, può valere (al di
là degli spazi che consente l'interpretazione ispirata a tali
criteri) solo come monito per il legislatore ad interventi correttivi
nel senso indicato, o costituire il fondamento per la proposizione di
nuove questioni di legittimità.
Nel caso in esame, non può nemmeno ritenersi che la stessa Corte
costituzionale abbia delegato al giudice, coll'ordinanza n. 466 del
1995, il controllo di legittimità su ipotesi ulteriori rispetto a
quella oggetto della sentenza di accoglimento del 1 giugno 1995, come
invece ritenuto dal pretore: la motivazione di tale ordinanza ("le
questioni sollevate dal giudice remittente sono manifestamente
inammissibili perchè la facoltà di opzione, introdotta con la
citata pronuncia, ha già fatto venir meno l'impossibilità di
accedere al trattamento di disoccupazione ove il lavoratore goda di
trattamenti pensionistici diretti, sicchè più non sussiste
l'impedimento che il giudice remittente mira a rimuovere") avrebbe
potuto legittimare l'assunto del giudice di primo grado (e aprire
comunque il tema dell'ammissibilità di siffatte deleghe di controllo
costituzionale, che appaiono comunque contrastare con i già sopra
richiamati principi sanciti dagli artt. 2, 134 e 136 Cost.) se le
questioni sottoposte al vaglio di costituzionalità dai giudici
remittenti avessero riguardato ipotesi di cumulo tra trattamenti di
disoccupazione ed altri trattamenti pensionistici diversi da quello
di invalidità, e non invece, come in questo caso, la identica
fattispecie (cumulo tra trattamento di disoccupazione e assegno o
pensione di invalidita') già oggetto della sentenza n. 218.
Le censure mosse all'impugnata sentenza portano, in accoglimento
dei motivi d'appello, a concludere dunque per la piena applicabilità
dell'art. 6, comma 7, d.-l. n. 148/1993, convertito in legge n.
236/1993 ed alla conseguente esclusione del diritto vantato dai
ricorrenti ad optare per il trattamento di in luogo della pensione
di vecchiaia.
Ad una diversa soluzione non è consentito giungere nemmeno
attraverso una interpretazione estensiva dell'art. 2, comma 5, d.-l.
n. 299/1994, convertito in legge n. 236/1993: la norma infatti, che
introduce un correttivo al principio dell'incompatibilità e risponde
alla medesima ratio che ha portato alla dichiarazione di
incostituzionalità dell'art. 6, comma 7, nel periodo di vigenza
anteriore alla sua introduzione, espressamente limita la facoltà di
opzione al caso di concorso tra trattamenti di mobilità e di
invalidità, e ponendosi come una eccezione rispetto alla disciplina
più ampia dettata dall'art. 6 cit., non può legittimare tacite
abrogazioni di essa.
Evidente è pertanto, ai fini della decisione, la rilevanza della
questione di legittimità della disciplina di cui all'art. 6, comma
7, d.-l. n. 148/1993 convertito in legge n. 236/1993 che sancisce il
principio della rigida incompatibilità e, conseguentemente,
dell'art. 2, comma 5, d.-l. n. 299/1994 convertito in legge n.
451/1994 che, nell'introdurre un correttivo a tale principio, non
contempla i casi di concorso tra trattamento di disoccupazione e
pensioni di vecchiaia.
Sulla non manifesta infondatezza
L'art. 6, comma 7, d.-l. n. 148/1993 convertito in legge n.
236/1993 ha stabilito la totale incompatibilità fra i trattamenti di
disoccupazione e l'indennità di mobilità, da un lato, e i
trattamenti pensionistici diretti a carico dell'assicurazione
obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei
lavoratori dipendenti, dall'altro.
La Corte costituzionale, con la sentenza del 1 giugno 1995, n. 218
già richiamata, ha dichiarato l'illegittimità della norma nella
parte in cui non prevede che all'atto di iscrizione nelle liste di
mobilità i lavoratori che fruiscano dell'assegno o della pensione di
invalidità possono optare tra tali trattamenti e quello di mobilità
nei modi e con gli effetti previsti dagli artt. 2, comma 5, e 12,
comma 2, d.-l. n. 299/1994 convertito in legge n. 451/1994.
La Corte ha fatto salva la discrezionalità del legislatore nello
stabilire eventuali rapporti di non cumulabilità ovvero di
incompatibilità tra diverse prestazioni previdenziali e
assistenziali, ma di tale discrezionalità ha individuato i limiti di
esercizio rispetto ai valori costituzionali in gioco, costituiti
dalle esigenze della solidarietà e della liberazione dal bisogno
(art. 38 Cost.), da una parte, e dalla necessità di preservare
l'equilibrio della finanza pubblica (art. 81 Cost.), dall'altra.
Le scelte legislative dovranno pertanto ispirarsi ad un
contemperamento dei contrapposti interessi, che renderà possibile -
in una situazione in cui si verifichino plurimi eventi oggetto di
assicurazioni sociali - valutare come sufficiente l'attribuzione di
un unico trattamento previdenziale "al fine di garantire al
lavoratore assicurato mezzi adeguati alle esigenze di vita sue e
della sua famiglia".
Altro limite costituzionale individuato dalla Corte è costituito
dal principio di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.), che la
concentrazione dell'intervento del sistema di sicurezza sociale in
un'unica prestazione deve comunque soddisfare, "non potendo
pretermettersi che in generale chi subisce plurimi eventi
pregiudizievoli si trova esposto in una situazione di bisogno
maggiore di chi ne subisce uno solo e quindi il primo non potrà,
rispetto a quest'ultimo, avere un trattamento deteriore, pur dovendo
farsi a tal fine una ponderazione globale e complessiva (e non già
limitata a specifici aspetti o periodi) della pluralità di
trattamenti astrattamente spettanti in ragione della pluralità di
eventi verificatisi".
In applicazione di tali criteri, la Corte costituzionale ha
ritenuto l'intrinseca irragionevolezza del regime della rigida
incompatibilità nel caso in cui i plurimi eventi verificatisi siano
quelli del collocamento in mobilità e quello dell'invalidità, sia
considerando l'incongruenza dell'applicazione a soggetti colpiti da
due eventi pregiudizievoli (invalidità e disoccupazione) di un
trattamento deteriore rispetto a soggetti colpiti da uno solo di essi
(disoccupazione), essendo l'importo dell'indennità di mobilità
maggiore sia della pensione che dell'assegno di invalidità, sia
valutando tale incongruità non giustificata dalla possibile maggiore
durata del trattamento di invalidità rispetto a quello di mobilità.
I medesimi principi portano a ravvisare, ad avviso di questo
tribunale, l'illegittimità dell'applicazione del rigido criterio
dell'incompatibilità al caso in cui il soggetto astrattamente
titolare di trattamento di disoccupazione goda di pensione di
vecchiaia: la situazione del vecchio-disoccupato è infatti
equiparabile a quella dell'invalido-disoccupato rispetto agli altri
lavoratori collocati in mobilita': anche la vecchiaia, infatti, allo
stesso modo dell'invalidità, viene ad aggravare il bisogno ed il
rischio della disoccupazione involontaria.
Il contrasto con il principio di ragionevolezza e di uguaglianza
risulta ancor più evidente nel caso in cui la pensione di vecchiaia
non sia integrata al minimo e venga erogata per importi di
modestissima entità (come nelle ipotesi oggetto del presente
procedimento, in cui i ricorrenti si sono visti negare dall'I.N.P.S.
il trattamento di disoccupazione in quanto titolari di pensioni
rispettivamente di L. 25.000 e 35.000 mensili), ed in cui la
disparità di trattamento rispetto agli altri disoccupati non
titolari di pensione di vecchiaia, derivante dalla concentrazione
dell'intervento del sistema di sicurezza sociale nella prestazione
più deteriore, è tale da non trovare alcuna giustificazione anche
ad una ponderazione globale e complessiva (nel senso indicato dalla
Corte costituzionale) dei due trattamenti.
Rispetto a tale fattispecie, inoltre, l'applicazione del disposto
dell'art. 6, comma 7, d.-l. n. 148/1993, convertito in legge n.
236/1993 non viene a rispecchiare quel contemperamento tra esigenze
di solidarietà e di contenimento della spesa pubblica, che va
comunque ricondotto ad un giudizio di sufficienza dell'attribuzione
di un unico trattamento previdenziale per garantire al lavoratore
assicurato mezzi adeguati alle esigenze di vita sue e della famiglia.
Nel caso in cui, nel concorrere di due trattamenti previdenziali,
uno solo di essi garantisca i mezzi adeguati alle esigenze di vita,
la negazione di quest'ultimo sul mero presupposto della titolarità
dell'altro viene infatti inevitabilmente ed illegittimamente a
comprimere il diritto riconosciuto dall'art. 38 della Costituzione.

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3 e 38 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 7, d.-l. 20 maggio 1993, n. 148
(interventi urgenti a sostegno dell'occupazione) convertito in legge
19 luglio 1993, n. 236 e dell'art. 2, comma 5, del d.-l. del 16
maggio 1994, convertito in legge 19 luglio 1994, n. 451, nella parte
in cui non prevedono che all'atto di iscrizione nelle liste di
mobilità i lavoratori che fruiscono di pensione di vecchiaia possano
optare tra tale trattamento e quello di mobilità;
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè per la
comunicazione ai Presidenti delle Camere del Parlamento della
Repubblica;
Sospende il procedimento sino all'esito del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Varbania, addì 29 gennaio 1998.
Il presidente: Riccobono
I giudici: Laub - Calzolari
99C0404