1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 379 SENTENZA 18 - 30 dicembre 2003
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Interrogazione parlamentare, e relativo comunicato stampa del deputato interrogante, in tema di amministrazione della radiotelevisione pubblica - Giudizio per risarcimento dei danni proposto dai soggetti destinatari delle dichiarazioni del parlamentare - Delibera di insindacabilita' della Camera di appartenenza - Ricorso del Tribunale di Roma nei confronti della Camera dei deputati - Idoneita', in astratto, della interrogazione dichiarata inammissibile a costituire atto di esercizio di funzione parlamentare - Riconducibilita', nel caso di specie, dell'atto di iniziativa all'esercizio della funzione ispettivo-politica - Spettanza alla Camera dei deputati del potere di deliberare sulla insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati 25 marzo 1999 (doc. IV-quater, n. 67). - Costituzione, art. 68, primo comma. (003C1380) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 25 marzo
1999 relativa alla insindacabilità delle opinioni espresse dall'on.
Domenico Gramazio nei confronti del dott. Stefano Balassone ed altra,
promosso con ricorso del Tribunale di Roma - sez. I civile,
notificato il 23 agosto 2001, depositato in cancelleria il
10 settembre 2001 ed iscritto al n. 32 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Udito l'avvocato Roberto Nania per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 gennaio 2001 e depositato il
successivo 12 febbraio, nell'ambito di un procedimento civile per
risarcimento del danno da diffamazione promosso dal dott. Stefano
Balassone e dalla signora Annamaria Grignola nei confronti del
deputato Domenico Gramazio, il Tribunale di Roma ha sollevato
conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato nei confronti della
Camera dei deputati a seguito della delibera adottata dall'assemblea
nella seduta del 25 marzo 1999 (doc. IV-quater, n. 67), secondo cui
le dichiarazioni per le quali è in corso il procedimento concernono
opinioni espresse dal membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni, con conseguente insindacabilità a norma dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Il 10 novembre 1998, si legge nel ricorso, l'onorevole Gramazio
aveva presentato alla Presidenza della Camera dei deputati
un'interrogazione a risposta scritta del seguente tenore rivolta ai
ministri delle comunicazioni e del tesoro: «Per sapere se risponde a
verità che la società Extra, che fornisce servizi alla TV di Stato,
abbia alle sue dipendenze la signora Annamaria Grignola, attuale
moglie del dott. Stefano Balassone, consigliere di amministrazione
della RAI-TV, o se la signora Annamaria Grignola intrattenga ad altro
titolo un rapporto di lavoro o di consulenza con la TV di Stato;
(...) perplessità di natura deontologica sorgono in merito alla
consulenza tra la società Extra e la RAI, in quanto il dott.
Balassone è membro del consiglio di amministrazione della RAI-TV. Se
infine risponde a verità che alcune strutture della RAI siano state
sollecitate ad accendere collaborazioni o consulenze con la società
Extra. L'interrogante chiede di sapere se sponsorizzare direttamente
o indirettamente società collegate al gruppo familiare rientra nei
compiti istituzionali di un membro del consiglio di amministrazione
della TV di Stato: se i contratti stipulati dalla società Extra con
la RAI sono stati esaminati dal consiglio di amministrazione della TV
di Stato e quali osservazioni siano state eventualmente formulate dal
collegio dei sindaci».
Nel giudizio civile gli attori si dolevano che nella medesima
data, prima che vi fosse stata la pronuncia sull'ammissibilità
dell'interrogazione, l'onorevole Gramazio avesse disposto la
diffusione di un comunicato stampa nel quale dava notizia della sua
iniziativa, caricata di affermazioni diffamatorie, quali «Consulenze
a familiari, concubine e amici»; «silenzio su un caso sospetto di
consulenze RAI a familiari di manager della TV di Stato»; «la moglie
del consigliere Balassone sarebbe alle dipendenze o consulente della
soc. Extra che collabora con la TV di Stato»; «malignità, ma anche
circostanze quantomeno sospette»; «ecco la RAI dell'Ulivo sempre
pronta a gratificare parenti ed amici. Dell'Ulivo s'intende».
Malgrado la smentita diffusa dal dott. Balassone nella giornata del
10 novembre (con la precisazione che la signora Grignola aveva
interrotto ogni rapporto con la soc. Extra prima ancora che il marito
assumesse la carica di consigliere), il giorno successivo il
quotidiano «Roma» aveva riportato la notizia dell'interrogazione
parlamentare, riferendo anche delle accuse mosse al dott. Balassone.
Il Tribunale, dopo aver ricordato che l'interrogazione
dell'onorevole Gramazio veniva dichiarata non ammissibile ex
articolo 139-bis del regolamento della Camera, esulando la materia da
quelle affidate alla competenza e alle responsabilità proprie del
Governo nei confronti del Parlamento, osserva che l'Assemblea, nella
seduta del 25 marzo 1999, ha affermato, in ordine ai fatti oggetto
del giudizio civile, la sussistenza della prerogativa parlamentare di
cui all'articolo 68, primo comma, della Costituzione, su conforme
proposta della Giunta per le autorizzazioni a procedere. Ciò sul
rilievo, come si legge nella relazione della Giunta, che le
affermazioni dell'onorevole Gramazio costituirebbero esse stesse,
indipendentemente dalla pregressa presentazione di un atto ispettivo,
un'attività di critica, di ispezione e di denuncia che di per sè
può ricomprendersi tra quelle proprie del parlamentare, mentre sulla
particolare gravità dell'offesa sarebbe prevalente la considerazione
del fatto che le dichiarazioni del deputato «si inseriscono in un
contesto prettamente politico ed hanno per contenuto notizie e
valutazioni di preminente interesse politico».
Ad avviso del Tribunale, la Camera avrebbe esercitato
illegittimamente il proprio potere, giacchè la prerogativa
dell'insindacabilità non copre tutte le opinioni espresse dal
parlamentare nello svolgimento della sua attività politica, ma
soltanto quelle legate da nesso funzionale con le attività svolte
nella sua qualità di membro della Camera.
In proposito il ricorrente, ricostruiti la finalità ed il
contenuto della prerogativa dell'insindacabilità, richiama la
giurisprudenza di questa Corte, per affermare che la garanzia
costituzionale non si estenderebbe a tutti i comportamenti di chi sia
membro delle Camere, ma solo a quelli funzionali all'esercizio delle
attribuzioni proprie del Parlamento. Oggetto di protezione non
sarebbe l'attività politica in genere del parlamentare ampiamente
considerata, nè il contesto politico, ma l'esercizio della funzione
parlamentare e delle attività consequenziali e presupposte, funzioni
che devono esprimersi in ambito e modi giuridicamente definiti. Non
basterebbe, secondo il Tribunale, il semplice collegamento di
argomento o di contesto tra attività parlamentare e dichiarazione,
ma occorrerebbe l'identificabilità della dichiarazione stessa quale
espressione di attività parlamentare.
La delibera dell'Assemblea da cui è sorto il conflitto, ad
avviso del ricorrente, si collocherebbe, per la sua stessa
motivazione, in insanabile contrasto con tali principi, il cui
rispetto è condizione per il valido esercizio del potere
parlamentare di dichiarare l'insindacabilità. La non pertinenza
della domanda di interrogazione alla funzione ispettiva parlamentare
e l'indebita diffusione del testo collocherebbero l'iniziativa
dell'onorevole Gramazio in un ambito improprio, «in quanto viziata
sotto il profilo funzionale». Pertanto, le opinioni espresse dal
deputato nella presente vicenda sarebbero manifestazione di pensiero
riconducibile solo all'esercizio di attività politica in genere,
come tale non protetta.
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte
con ordinanza n. 312 del 2001, ritualmente notificata con l'atto
introduttivo alla Camera dei deputati, e il ricorso è stato
successivamente depositato, nei termini assegnati, con la prova
dell'avvenuta notifica.
3. - Si è costituita la Camera dei deputati, chiedendo che la
Corte dichiari il conflitto irricevibile ovvero inammissibile e, in
subordine, dichiari spettante alla Camera dei deputati il potere di
affermare l'insindacabilità delle opinioni espresse dall'onorevole
Gramazio per le quali pende il giudizio civile da cui è sorto il
conflitto.
Dopo aver ricostruito i fatti dai quali prende origine il
giudizio, la difesa della Camera eccepisce, in via preliminare,
l'inammissibilità del ricorso, per la omessa «indicazione delle
norme costituzionali che regolano la materia», così come prescritto
dall'art. 26 delle Norme integrative. A giudizio della resistente,
infatti, nel caso di specie sarebbe mancante anche la più
circoscritta prospettazione della violazione dell'art. 68 della
Costituzione. L'eccezione non potrebbe essere superata neanche
osservando che una citazione dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione compare comunque nel corpo dell'atto introduttivo, là
dove il giudice riporta le motivazioni che sorreggono la delibera
dell'organo parlamentare, poichè non sarebbe sostenibile «che l'atto
introduttivo del giudizio per conflitto sia persino sollevato
dall'onere di fornire una autonoma e specifica indicazione del (solo)
art. 68, primo comma, della Costituzione, e che una simile presa di
posizione non potrebbe essere surrogata nemmeno da un tentativo di
indicazione per relationem, ma dalla assolutamente casuale comparsa
di tale disposizione costituzionale in qualunque modo ed a qualunque
scopo essa avvenga».
Nel merito, i rilievi mossi dal Tribunale ricorrente nei
confronti della delibera di insindacabilità sarebbero infondati.
Anzitutto, secondo la difesa della resistente, per implicita ma
inequivoca ammissione dello stesso ricorrente, guardando al contenuto
sostanziale delle dichiarazioni esterne risulterebbe incontestabile
che tra esse e la pregressa interrogazione parlamentare intercorra un
rapporto di pressochè perfetta identità, il che esimerebbe da ogni
ulteriore onere probatorio sul punto. La garanzia parlamentare
sarebbe dunque applicabile al caso di specie.
Un così stringente nesso di collegamento tra la dichiarazione
esterna e l'atto ispettivo non potrebbe essere infranto, e
addirittura cancellato, dalla pronunzia di inammissibilità
intervenuta (solo successivamente alla effettuazione del comunicato
stampa) a carico dell'atto ispettivo ai sensi dell'art. 139-bis del
regolamento della Camera. Antecedentemente alla pronunzia di
inammissibilità, infatti, il nesso di funzionalità tra la
dichiarazione esterna e l'attività parlamentare si sarebbe già
instaurato, e, ciò che più conta, avrebbe conosciuto nella
concretezza dei rapporti tra rappresentanti ed opinione pubblica la
sua piena e definitiva realizzazione. Si sarebbe dunque già
determinata l'attivazione della garanzia della insindacabilità, e le
vicende interne all'ordinamento parlamentare che abbiano interessato
ex post l'atto ispettivo non potrebbero essere assunte dal giudice
allo scopo di disconoscere un effetto qualificatorio già
determinatosi nella dimensione squisitamente costituzionale e con
riferimento ad opinioni situate all'esterno dei confini parlamentari.
La questione generale riguardante l'opportunità che i parlamentari
procedano alla divulgazione del contenuto degli atti ispettivi
presentati prima della certezza sul punto della loro ammissibilità
resterebbe comunque circoscritta all'interno dell'ordinamento
parlamentare, ed alle misure eventualmente da esso previste all'uopo.
In ogni caso, secondo la difesa della Camera, sarebbe fuori
misura la tesi secondo cui l'operatività della garanzia
costituzionale della insindacabilità delle opinioni esterne, sotto
il profilo della loro correlazione con l'attività parlamentare, sia
postulabile esclusivamente in presenza di atti che abbiano superato
positivamente il vaglio di ammissibilità. La funzione precipua della
valutazione prevista dall'art. 139-bis del regolamento della Camera
andrebbe infatti inquadrata alla luce della ricostruzione prevalente
che considera tutte le attività ispettive quali attribuzioni
dell'organo collegiale, ma subordinate, nel caso delle interrogazioni
e delle interpellanze, all'iniziativa del singolo membro del collegio
medesimo. Così inquadrata, detta funzione risulterebbe volta a
verificare l'idoneità della iniziativa ispettiva assunta dal singolo
parlamentare a sollecitare l'esercizio della attribuzione collegiale,
convertendosi dunque da manifestazione tipica della esigenza
individuale di conoscenza in attività rogatoria dell'organo
complessivamente inteso. Ne risulterebbe che in un caso come quello
di specie, di controllo negativo per la estraneità della materia
all'ambito del rapporto fiduciario con il Governo, non verrebbe
negata la identificabilità dell'atto di iniziativa come tale e come
esercizio di funzione spettante al singolo parlamentare, nonostante
che l'atto sia inidoneo a guadagnare la visibilità collegiale a cui
aspirava.
La resistente conclude ricordando come l'attenzione critica nei
confronti dell'attività gestionale della RAI espressa nell'atto di
cui si tratta non rappresenterebbe un accadimento isolato, come è
comprovato dall'impegno complessivo posto in essere dallo stesso
deputato Gramazio su tali temi. A dimostrazione di ciò, vengono
richiamati alcuni interventi sul punto svolti dal parlamentare e
contenuti in diversi atti ispettivi situati fra il 1996 e il 2000,
prodotti nel giudizio davanti alla Corte. Osserva quindi che non
potrebbe assumere alcun rilievo ostativo alla operatività della
garanzia della insindacabilità il fatto che la Camera non abbia
valorizzato la valenza probatoria di tali atti ovvero non li abbia
riferiti in termini circostanziati allo scopo di asseverare il
rapporto di collegamento tra impegno politico esterno ed attività
interne alla sede parlamentare. Nei recenti sviluppi della
giurisprudenza costituzionale, infatti, il giudizio sul conflitto tra
poteri si configurerebbe quale scrutinio sulla effettiva sussistenza
dei presupposti di operatività dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, e non già sulla mera esistenza o sufficienza della
motivazione della Camera.
4. - All'esito della discussione del conflitto, questa Corte, con
ordinanza istruttoria del 10 luglio 2002, rilevato che
l'interrogazione dalla quale, secondo le parti, traggono origine le
dichiarazioni per le quali si procede ed il provvedimento del
Presidente della Camera che l'aveva dichiarata inammissibile non
risultavano agli atti del giudizio, non essendo stati prodotti,
invitava la Camera a produrre tanto l'interrogazione presentata il
10 novembre 1998 che il provvedimento della Presidenza che ne aveva
valutato la non ammissibilità.
Con comunicazione del 26 settembre 2002 il Presidente della
Camera riteneva di non poter accedere all'invito formulato da questa
Corte, sul rilievo che l'atto ispettivo in discorso, essendo stato
dichiarato non ammissibile e non essendo quindi stato pubblicato
negli «Atti parlamentari», non era qualificabile come interrogazione,
bensì come una manifestazione di opinione del deputato interessato
nell'esercizio di una facoltà prevista dall'ordinamento
parlamentare. Precisava comunque che il contenuto dei documenti
richiesti era correttamente riportato nella relazione della Giunta
per le autorizzazioni che aveva costituito l'atto parlamentare con il
quale era stata introdotta la discussione in Assemblea che aveva
condotto alla deliberazione di insindacabilità in questione.
5. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria la Camera
dei deputati, insistendo perchè il ricorso sia respinto in quanto
inammissibile, improcedibile o comunque infondato.
Dopo aver precisato che il contenuto dell'interrogazione
dell'onorevole Gramazio, divulgata dal parlamentare prima che fosse
dichiarata inammissibile, e richiesta alla Camera con ordinanza di
questa Corte, era «correttamente riportato nella relazione della
Giunta per le autorizzazioni che ha costituito l'atto parlamentare
con il quale è stata introdotta la discussione in Assemblea che ha
condotto alla deliberazione di insindacabilità in questione», la
memoria si sofferma sull'idoneità della dichiarazione del Presidente
dell'organo parlamentare ad attestare che il contenuto
dell'interrogazione inammissibile è esattamente quello di cui alla
relazione della Giunta.
Osserva in proposito che, secondo i principi dell'ordinamento
processuale, ai documenti scritti con i quali la pubblica
amministrazione fornisce all'organo giudicante le informazioni
«relative agli atti o documenti dell'amministrazione stessa» viene
riconosciuta una piena valenza certificatoria, valendo dette
informazioni a surrogare la «acquisizione al processo» dei medesimi
atti e documenti cui esse si riferiscono, sicchè, anche in virtù
del principio di leale cooperazione tra poteri, le informazioni
scritte intercorrenti fra organi costituzionali avrebbero piena
valenza probatoria, tanto più quando attengano, come nella specie,
agli interna corporis delle Camere e provengano dal Presidente che
presieda allo svolgimento dell'attività di una di esse (viene
citata, in proposito, la sentenza n. 9 del 1959 di questa Corte, in
tema di difformità fra il testo di legge approvato da una Camera e
quello trasmesso all'altra).
La difesa della resistente osserva poi come il giudice
ricorrente, che non muove contestazioni in ordine al contenuto
dell'interrogazione del parlamentare, ha riprodotto l'atto nel
ricorso, assegnando a tale trascrizione il compito di individuare,
attraverso un rinvio per relationem, il nucleo centrale delle
opinioni esterne espresse nel comunicato stampa mediante il quale
l'on. Gramazio «dava notizia della sua iniziativa» parlamentare.
Nell'ipotesi in cui questa Corte ritenesse inutilizzabile tale atto
interno della Camera come riprodotto nel ricorso - non essendo stato
esso prodotto in originale dalla resistente -, «verrebbe in evidenza
un vizio di inammissibilità del ricorso», perchè «privo
dell'enunciazione, oltre che dell'opinione espressa intra moenia,
anche della dichiarazione esterna riproduttiva che, per ammissione
dello stesso Tribunale, con la prima coincide pressochè
perfettamente» (vengono richiamate, sul punto della necessaria
esposizione nel ricorso delle «specifiche dichiarazioni contestate»,
le sentenze n. 264 del 2000 e n. 87 del 2002).
La sussistenza, nella specie, dei presupposti di operatività
della garanzia costituzionale dell'insindacabilità, prosegue la
resistente, troverebbe conferma nel fatto che lo stesso Tribunale
ricorrente afferma la pressochè perfetta identità fra
l'interrogazione presentata ed il comunicato stampa, esentando da
ogni ulteriore onere probatorio sul punto; nè, d'altronde, potrebbe
escludersi la garanzia costituzionale anche là dove le dichiarazioni
esterne contengano, come tutt'al più sarebbe avvenuto nel caso di
specie, «l'indicazione, accanto al contenuto principale, di
circostanze di contorno, di per sè prive di autonomo significato»
(così la sentenza n. 320 del 2000).
Nella memoria si contesta, poi, che il nesso di collegamento fra
dichiarazione interna ed esterna possa essere spezzato dalla
inammissibilità dell'atto ispettivo - dichiarata successivamente
alla sua divulgazione da parte del presentatore -, in quanto,
nondimeno, l'interrogazione non ammissibile deve considerarsi
manifestazione d'opinione del deputato nell'esercizio di una facoltà
prevista dall'ordinamento parlamentare, non potendo l'esito del
vaglio di cui all'art. 139-bis del regolamento «negare
l'identificabilità dell'atto di iniziativa come tale, ossia come
esercizio di funzione spettante al singolo parlamentare». Ciò
sarebbe vieppiù avvalorato dalla legge 20 giugno 2003, n. 140, che
all'art. 3, comma 1, fra gli atti suscettibili di avvalersi della
garanzia costituzionale, espressamente indicherebbe la semplice
«presentazione» degli atti di carattere ispettivo, indipendentemente
dagli esiti cui essa può mettere capo.
La garanzia prevista dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione, d'altra parte, secondo la sentenza n. 219 del 2003, si
attiverebbe anche nei confronti di atti del tutto innominati, di ogni
atto non previsto dai regolamenti parlamentari, ma, ciò nonostante,
espressivo della partecipazione del parlamentare alla Camera di
appartenenza.
L'attivazione della garanzia costituzionale, conclude la difesa
della resistente, si era quindi determinata prima della pronuncia di
inammissibilità dell'interrogazione, ricevendo medio tempore la
dichiarazione data alla stampa una qualificazione costituzionale, di
atto divulgativo di attività parlamentare, ormai definitiva ed
irretrattabile.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale civile di Roma, investito di un giudizio per
risarcimento di danni che sarebbero stati ingiustamente prodotti, a
carico del dott. Stefano Balassone e dalla signora Annamaria
Grignola, da alcune dichiarazioni del deputato Domenico Gramazio, ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Camera dei
deputati in relazione alla deliberazione di questa in data 25 marzo
1999, con la quale l'Assemblea ha dichiarato che le dichiarazioni
contestate sono state espresse nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, e sono dunque coperte dalla insindacabilità prevista
dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Si trattava di un comunicato stampa diffuso dall'on. Gramazio, e
ripreso dal quotidiano «Roma», in cui si dava notizia di una
interrogazione presentata dal medesimo alla Camera, e ci si riferiva
a presunti rapporti contrattuali fra una società, a cui sarebbe
stata collegata la signora Grignola, e la RAI-TV, del cui consiglio
di amministrazione faceva parte il dott. Balassone, coniuge della
medesima.
Come risulta in modo non controverso dagli atti di causa, ed è
stato confermato anche all'esito dell'istruttoria disposta dalla
Corte con ordinanza del 10 luglio 2002, l'on. Gramazio aveva
effettivamente presentato l'interrogazione - il cui testo è
riportato integralmente nella relazione della Giunta per le
autorizzazioni a procedere della Camera dei deputati, sulla base
della quale è stata adottata la delibera impugnata, e quasi
integralmente nel ricorso introduttivo del presente giudizio - alla
Presidenza della Camera lo stesso giorno della divulgazione del
comunicato stampa; ma essa era stata dichiarata inammissibile dalla
Presidenza in quanto la materia su cui verteva (l'amministrazione
della radiotelevisione pubblica) sarebbe stata estranea a quelle
attribuite alla competenza e alla responsabilità del Governo nei
confronti del Parlamento.
La Giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera, nella
sua relazione del 23 marzo 1999, aveva ritenuto che le dichiarazioni
dell'on. Gramazio fossero coperte dalla insindacabilità non in
quanto divulgative di un'interrogazione (atto che, secondo la Giunta,
dovrebbe considerarsi tamquam non esset, stante la sua mancata
ammissione da parte della Presidenza della Camera), ma in quanto esse
costituirebbero, indipendentemente dalla pregressa presentazione di
un atto ispettivo, «un'attività di critica, di ispezione e di
denuncia che di per sè può ricomprendersi tra quelle proprie del
parlamentare».
Il Tribunale ricorrente contesta tale tesi, ritenendola in
contrasto con la giurisprudenza di questa Corte in tema di limiti
della insindacabilità, e sostenendo che, «stante la dichiarata non
pertinenza della domanda di interrogazione alla funzione ispettiva,
essa stessa e l'indebita diffusione del testo collocano l'iniziativa
dell'on. Gramazio in un ambito improprio, in quanto viziata sotto il
profilo funzionale, e riduce la sua esternazione a manifestazione di
pensiero riconducibile solo all'esercizio di attività politica in
genere, come tale non protetta». Chiede pertanto l'annullamento della
delibera della Camera.
2. - Il ricorso - da ritenersi ammissibile in quanto da esso è
ricavabile in modo univoco l'indicazione delle attribuzioni
costituzionali di cui si lamenta la lesione - è infondato nei
termini di seguito precisati.
Non può condividersi l'assunto della Giunta per le
autorizzazioni a procedere, secondo cui la insindacabilità delle
dichiarazioni dell'on. Gramazio andrebbe ricondotta non già al loro
carattere sostanzialmente divulgativo della interrogazione
presentata, ma - prescindendo del tutto da quest'ultima - alla
circostanza che esse sono espressione di un'attività di critica e di
denuncia politica.
La possibilità di riconoscere il nesso, che condiziona
l'insindacabilità dell'opinione espressa, fra la dichiarazione per
cui è giudizio e l'esercizio delle funzioni parlamentari dipende
nella specie, alla stregua della giurisprudenza di questa Corte, dal
fatto che la «richiesta di interrogazione», presentata dall'on.
Gramazio alla Presidenza della Camera, debba o meno considerarsi atto
di esercizio delle funzioni del parlamentare. Infatti il Tribunale
ricorrente non contesta la sostanziale corrispondenza di contenuto
fra la dichiarazione esterna - il comunicato stampa diffuso dall'on.
Gramazio - e il testo della richiesta di interrogazione (che in
effetti si riferiva agli stessi fatti e conteneva sostanzialmente le
stesse valutazioni critiche presenti nel comunicato, ancorchè
espresse con parole diverse): ma contesta che possa ricondursi alle
funzioni parlamentari la interrogazione presentata dal deputato, a
causa della dichiarata inammissibilità della medesima.
È questa la sostanza della controversia oggetto del presente
giudizio: ritiene, infatti, il Tribunale ricorrente che, stante la
mancata ammissione dell'interrogazione, la sua presentazione, e
quindi la sua diffusione, risulti estranea alla funzione
parlamentare; ritiene invece la difesa della Camera che
l'interrogazione presentata costituisca pur sempre esercizio di
funzione parlamentare, e che dunque ne consegua la insindacabilità
della stessa, indipendentemente dal successivo provvedimento
presidenziale di non ammissione, motivato del resto, si sottolinea,
da ragioni attinenti non alla formulazione in sè dell'atto, ma alla
estraneità del suo oggetto all'ambito della responsabilità del
Governo verso il Parlamento.
3. - Il potere di presentare interrogazioni, rivolte al Governo,
domandando «se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta
al Governo, o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla
Camera documenti o notizie o abbia preso o stia per prendere alcun
provvedimento su un oggetto determinato» (così l'art. 128 del
regolamento della Camera dei deputati: ma in termini analoghi
l'art. 145 del regolamento del Senato), ancorchè non previsto
espressamente dalla Costituzione, fa parte tradizionalmente delle
attribuzioni del singolo membro delle Camere, nell'ambito
dell'attività e della funzione ispettivo-politica ad esse spettante.
Tale potere è espressamente previsto e disciplinato dai regolamenti
che le Camere si sono date, in attuazione dell'art. 64 della
Costituzione, per disciplinare la propria organizzazione e attività.
Si esplica attraverso la presentazione di un testo scritto al
Presidente della Camera di appartenenza del parlamentare.
Successivamente, compiutosi positivamente il vaglio di ammissibilità
attribuito al Presidente, l'interrogazione viene annunciata
all'assemblea e pubblicata nel resoconto della seduta in cui è stata
annunciata; seguono la risposta del Governo, con le diverse procedure
previste, e l'eventuale replica dell'interrogante.
Sul fondamento e sulla ratio del potere ispettivo, e quindi anche
sull'ambito e sui limiti sostanziali in cui esso può essere
esercitato, molto si è discusso e si discute, e anche la prassi
parlamentare non è univoca: sta di fatto che non di rado lo
strumento è utilizzato, nella sua potenzialità di acquisizione e
diffusione di conoscenza e di espressione generica di valutazioni
critiche di interesse pubblico, ben al di là dei confini delle sole
funzioni ed attività spettanti al Governo e rientranti nell'ambito
del suo rapporto fiduciario con il Parlamento.
Un vaglio del Presidente dell'assemblea sulla «ammissibilita» o
sulla «proponibilita» dell'interrogazione è da tempo previsto dai
regolamenti, con riguardo alla verifica della corrispondenza del
testo presentato rispetto alla sua funzione, nonchè alla sua
formulazione, che non deve contenere espressioni «sconvenienti» (cfr.
l'art. 146 del regolamento del Senato). Di recente il regolamento
della Camera dei deputati è stato integrato con la specifica
previsione non solo di una verifica da parte del Presidente sulla
riconducibilità del contenuto dell'atto «al tipo di strumento
presentato», ma altresì di una valutazione presidenziale sulla
ammissibilità dell'atto «con riguardo alla coerenza fra le varie
parti dei documenti, alla competenza e alla connessa responsabilità
propria del Governo nei confronti del Parlamento, nonchè alla tutela
della sfera personale e dell'onorabilità dei singoli e del prestigio
delle istituzioni», fermo restando che non sono pubblicati «gli atti
che contengano espressioni sconvenienti» (art. 139-bis reg. Camera,
aggiunto con delibera del 24 settembre 1997, e applicabile a
interrogazioni, interpellanze, mozioni nonchè, in quanto
compatibile, agli altri atti di iniziativa parlamentare).
Si tratta della verifica che, nella specie, ha condotto alla
dichiarazione di inammissibilità dell'interrogazione presentata
dall'on. Gramazio, per l'estraneità della materia trattata
all'ambito della responsabilità governativa.
Proprio l'ampiezza dei criteri del controllo preventivo del
Presidente sul contenuto degli atti di iniziativa dei singoli
deputati impedisce di considerare di per sè estranea all'esercizio
delle funzioni del parlamentare una interrogazione presentata, per il
solo fatto che essa sia stata dichiarata inammissibile dalla
Presidenza, per uno qualsiasi dei motivi previsti dalla norma
regolamentare: alcuni dei quali - e fra questi quello legato alla
«competenza» e alla «connessa responsabilità propria del Governo nei
confronti del Parlamento» - comportano valutazioni non ancorate a
criteri rigorosamente predeterminati. E se il controllo inteso alla
«tutela della sfera personale e dell'onorabilità dei singoli» può
apparire uno strumento idoneo a equilibrare, con la protezione di
questi valori nell'ambito dell'ordinamento parlamentare, la
potenzialità lesiva di essi insita nella esenzione del parlamentare
(prevista dall'art. 68, primo comma, della Costituzione) da ogni
responsabilità giuridica per le opinioni espresse nello svolgimento
del mandato, non altrettanto può dirsi di criteri come quello che
restringe la sfera del potere ispettivo nei confini propri della
responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento, in cui si
realizza piuttosto una regolamentazione dell'istituto in chiave
funzionale, a tutela dei rapporti fra Camere ed esecutivo, che poco
ha a che fare con la libertà di espressione del parlamentare
nell'esercizio delle sue funzioni, che l'insindacabilità tende a
proteggere al massimo grado.
Se si tiene poi conto che contro la decisione presidenziale non
è previsto, almeno esplicitamente, nè viene praticato alcun
rimedio, nemmeno in forma di appello all'assemblea, ben si comprende
come legare indissolubilmente al vaglio positivo di ammissibilità la
caratterizzazione dell'atto come esercizio di funzione parlamentare,
e viceversa, significherebbe attribuire al Presidente della Camera un
potere assoluto incidente su una prerogativa - quella della
insindacabilità - che, benchè indirizzata a rafforzare lo statuto
dell'organo parlamentare, si riferisce pur sempre alla libertà di
espressione di ogni singolo membro delle Camere.
4. - Ciò non significa, però, che qualunque testo scritto, in
ipotesi presentato da un parlamentare come interrogazione, ma non
ammesso dalla Presidenza, quale che ne sia il contenuto, costituisca
sempre di per sè opinione da ritenersi espressa nell'esercizio delle
funzioni parlamentari, come tale automaticamente coperta dalla
insindacabilità.
Il vaglio negativo di ammissibilità potrebbe, in fatto, anche
corrispondere alla verifica di una non riconducibilità «assoluta»
dello scritto presentato all'esercizio di funzioni parlamentari, e
quindi della sua estraneità alla sfera della prerogativa di cui
all'art. 68, primo comma, della Costituzione. Occorre dunque, caso
per caso, valutare il contenuto dell'atto e le ragioni della sua
mancata ammissione.
Nella specie, l'uno e le altre risultano dagli atti e non sono
oggetto di controversia. Lo scritto presentato dall'on. Gramazio alla
Presidenza della Camera era formulato nei termini tipici
dell'interrogazione parlamentare, diretta a sapere se certi fatti
fossero veri, e come essi potessero qualificarsi e fossero stati
considerati sotto il profilo della correttezza amministrativa, e
conteneva altresì - come frequentemente avviene - valutazioni
critiche («perplessità di natura deontologica») espresse dallo
stesso parlamentare. Il suo contenuto dunque non si discostava da
quello proprio di un atto di ispezione parlamentare. Esso è stato
dichiarato inammissibile sol perchè ritenuto afferente a materia
esulante «da quelle affidate alla competenza ed alla connessa
responsabilità propria del Governo nei confronti del Parlamento», in
quanto la RAI non era considerata «un'azienda in relazione alla quale
può essere impegnata la responsabilità del Governo dinanzi al
Parlamento» (così la relazione della Giunta della Camera): e ciò
benchè la stessa Giunta affermi, non senza ragione, non potersi
negare «che il controllo sulla RAI e sulla sua corretta gestione
costituisca uno dei più importanti compiti propri del Parlamento e,
all'interno di esso, di ciascun parlamentare».
In questo caso, dunque, deve ritenersi che l'atto compiuto dal
deputato, ancorchè risultato di fatto non idoneo ad avviare il
procedimento ispettivo, in quanto giudicato, per le ragioni viste,
non ammissibile, contenesse opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni parlamentari.
E una volta che si riconosca la riconducibilità, in concreto,
all'esercizio delle funzioni parlamentari dell'atto di iniziativa
compiuto, la sua divulgazione, pur avvenuta prima del vaglio di
ammissibilità del Presidente dell'assemblea, non fa venir meno la
insindacabilità dell'opinione espressa, irrilevanti essendo, in
questa sede, i problemi di correttezza nei rapporti interni al
Parlamento, che hanno indotto talora la Presidenza della Camera a
valutare negativamente la prassi della comunicazione al pubblico del
contenuto di una interrogazione non ancora vagliata nella sua
ammissibilità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava alla Camera dei deputati deliberare che le
dichiarazioni contestate al deputato Gramazio, oggetto del giudizio
civile pendente davanti al ricorrente Tribunale di Roma, costituivano
opinioni espresse dal deputato medesimo nell'esercizio di funzioni
parlamentari, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1380