1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 14-12-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 luglio 2016
Ordinanza del 28 luglio 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Crisafulli Francesco e altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri e altri. Ordinamento giudiziario - Trattamento economico dei magistrati - Meccanismo di adeguamento triennale della retribuzione. - Legge 2 aprile 1979, n. 97 (Norme sullo stato giuridico dei magistrati e sul trattamento economico dei magistrati ordinari e amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato), artt. 11 e 12 come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 (Provvidenze per il personale di magistratura); legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), art. 24. (16C00341) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 14-12-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 13646 del 2015, proposto da: Francesco Crisafulli,
Emanuela Lo Presti, Salvatore Saija, Daniela Cavaliere, Rosalia Russo
Femminella, Andrea La Spada, Lorena Canaparo, Serena Andaloro, Luigi
Umberto Riganti, Raffaella Filoni, Sebastiano Neri, rappresentati e
difesi dall'avvocato Alessandro Lipani codice fiscale
LPNLSN69L20F839Y, con domicilio eletto presso l'avv. Giuseppe Placidi
in Roma, via Cosseria, 2;
Contro:
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero della
giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze, tutti in persona
del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Istat - Istituto nazionale di statistica, in persona del
legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
a) del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
agosto 2015 adottato di concerto con il Ministero della giustizia ed
il Ministero dell'economia e delle finanze, nella Gazzetta Ufficiale
n. 210 del 10 settembre 2015, concernente l'adeguamento triennale
degli stipendi e delle indennità del personale di magistratura ed
equiparati; b) se e per quanto occorra, del provvedimento di cui alla
nota m_dg.DOG.04/09/2015.0095475.0 del direttore generale
dell'organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi -
Direzione generale del bilancio e della contabilità del Ministero
della giustizia; c) della nota dell'I.S.T.A.T. del 20 febbraio 2015
prot. n. SP/ 96.2015, allo stato non conosciuta; d) di ogni altro
atto presupposto, connesso e/o conseguente;
per la declaratoria di nullità e/o l'annullamento dell'atto
o degli atti, ove esistenti, con i quali è stato disposto, in
esecuzione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
impugnato sub a), il recupero di somme corrisposte quale stipendio ai
ricorrenti;
nonchè per l'accertamento e la declaratoria del diritto dei
ricorrenti a percepire le somme corrisposte a titolo di adeguamento
dello stipendio e delle correlative indennità fino al mese di
settembre 2015 incluso ed illegittimamente individuate quale «credito
erariale» dalle Amministrazioni resistenti e fatte oggetto di
recupero, nonchè per l'accertamento e la declaratoria della
conseguente inesistenza del diritto delle Amministrazioni resistenti
di ripetere le predette somme, con ogni conseguente statuizione come
per legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri, del Ministero della giustizia e del Ministero
dell'economia e delle finanze;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2016 la
dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;

Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto

1. - Che con il ricorso in epigrafe, proposto da Magistrati
ordinari in servizio presso differenti Uffici giudiziari italiani,
viene impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
7 agosto 2015 (di seguito, anche «Decreto») recante «adeguamento
triennale stipendi e indennità del personale di magistratura ed
equiparati (15AO6752)», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10
settembre 2015 n. 210, unitamente ai relativi provvedimenti
applicativi, con i quali, nei confronti degli odierni esponenti, è
stata disposta l'applicazione dell'adeguamento triennale nella misura
dello 0,01 per cento, a decorrere dal 1° gennaio 2015, alla misura
della retribuzione in vigore al 1° gennaio 2012, nonchè del
conseguente conguaglio, con la medesima decorrenza 1° gennaio 2015,
degli acconti corrisposti negli anni 2013 e 2014. L'impugnazione è
stata estesa anche alla nota dell'ISTAT 20 febbraio 2015 sulla cui
base è stato emesso il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri predetto.
I ricorrenti chiedono inoltre l'accertamento e la declaratoria
del proprio diritto a percepire le somme corrisposte a titolo di
adeguamento dello stipendio e delle correlative indennità fino al
mese di settembre 2015 incluso, ed illegittimamente fatte oggetto di
recupero da parte delle Amministrazioni resistenti;
2. - Che il contenzioso in esame concerne la vicenda applicativa
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 agosto 2015,
adottato di concerto con il Ministero della giustizia e il Ministero
dell'economia e delle finanze, applicativo degli articoli 11 e 12
della legge 2 aprile 1979 n. 97, come sostituiti dall'art. 2 della
legge 19 febbraio 1981 n. 27, e dell'art. 24 della legge 23 dicembre
1998 n. 448, il quale stabilisce:
All'art. 1, che «1. Le misure degli stipendi del personale di cui
alla legge 19 febbraio 1981, n. 27, dell'indennità prevista
dall'art. 3, primo comma, della stessa legge e dell'indennità
integrativa speciale in vigore alla data del 1° gennaio 2012 sono
incrementate dello 0,01 per cento con decorrenza 1° gennaio 2015, con
conseguente conguaglio, con la medesima decorrenza 1° gennaio 2015,
degli acconti corrisposti negli anni 2013 e 2014.»
All'art. 2, che «Le misure degli stipendi del personale di cui
alla legge 19 febbraio 1981, n. 27, dell'indennità prevista
dall'art. 3, primo comma, della stessa legge e dell'indennità
integrativa speciale in vigore alla data del 1° gennaio 2015, come
determinate dall'art. 1 del presente decreto, non sono incrementate,
a titolo di acconto sull'adeguamento triennale successivo, per
ciascuno degli anni 2016 e 2017»;
3. - Che, in attuazione della citate disposizioni, le
Amministrazioni resistenti hanno provveduto al recupero in danno dei
ricorrenti di emolumenti assuntivamente non dovuti e del quale gli
interessati sono venuti a conoscenza soltanto dalla lettura del
cedolino paga relativo al mese di ottobre 2015, nel quale
l'Amministrazione dell'economia e delle finanze si limitava a
comunicare quanto segue: «in applicazione del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 7 agosto 2015 relativo all'adeguamento
triennale degli stipendi e delle indennità del personale di
Magistratura ed equiparati, è stato accertato un credito erariale di
euro [...] imponibile fiscale (al netto delle ritenute previdenziali)
con recupero in 3 rate mensili, a decorrere dalla mensilità di
ottobre 2015».
Che gli odierni esponenti si dolgono della circostanza che, per
effetto del Decreto, in considerazione della trascurabile entità
dell'incremento (0,01 per cento), prossima allo zero, gli stipendi
dei ricorrenti non riceverebbero, per un triennio, alcun adeguamento
che possa compensare l'aumento del costo della vita e la perdita di
potere di acquisto dello stipendio stesso; infatti, la detta
percentuale sarebbe anche di gran lunga inferiore al tasso di
inflazione programmata per l'anno 2015 (0,6 per cento, poi rivisto
allo 0,3 per cento).
Che, poichè ad avviso delle Amministrazioni resistenti
l'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
agosto 2015 legittimerebbe addirittura la ripetizione delle somme
ricevute dai ricorrenti a titolo di adeguamenti stipendiali fino al
mese di settembre 2015 incluso, per questi ultimi si renderebbe
necessario contestare il predetto Decreto, per dedurne il contrasto
con la normativa primaria in materia di adeguamento degli stipendi e
delle indennità spettanti ai Magistrati ordinari ed equiparati, come
pure la stessa ripetizione delle somme, e chiedere altresì
l'accertamento dell'insussistenza del diritto dell'Amministrazione
resistente a disporre ed eseguire la ripetizione con le modalità in
concreto prescelte;
4. - Che i ricorrenti affermano l'illegittimità del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri impugnato nonchè
l'illegittimità della ripetizione delle somme, deducendo due motivi
di ricorso di seguito sintetizzati:
1.Violazione e falsa applicazione degli articoli 11 e 12 della legge
2 aprile 1979 n. 97, come modificati dalla legge 19 febbraio 1981 n.
27, dell'art. 3 della legge 19 febbraio 1981 n. 27, dell'art. 24
della legge 23 dicembre 1998 n. 448, della legge 6 agosto 1984 n. 425
e degli articoli 3, 36 e 104 della Costituzione - Violazione
dell'art. 2033 codice civile - Difetto assoluto dei presupposti -
Difetto di istruttoria - Ingiustizia manifesta - Disparità di
trattamento.
Il meccanismo di adeguamento delle retribuzioni in parola è
stabilito dagli articoli 11 e 12 della legge 2 aprile 1979, n. 97
(come sostituiti dall'art. 2 della legge n. 27 del 1981), norme
successivamente integrate dall'art. 24 della legge 23 dicembre 1998
n. 448.
Le citate disposizioni prevedono che gli stipendi dei magistrati
«sono adeguati di diritto, ogni triennio, nella misura percentuale
pari alla media degli incrementi realizzati nel triennio precedente
dalle altre categorie dei pubblici dipendenti per le voci retributive
calcolate dall'Istituto centrale di statistica ai fini della
elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali, con
esclusione della indennità integrativa speciale. [...]
La variazione percentuale è calcolata rapportando il complesso
del trattamento economico medio per unità corrisposto nell'ultimo
anno del triennio di riferimento a quello dell'ultimo anno del
triennio precedente ed ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello
di riferimento.
Gli stipendi al 1° gennaio del secondo e del terzo anno di ogni
triennio sono aumentati, a titolo di acconto sull'adeguamento
triennale, per ciascun anno e con riferimento sempre allo stipendio
in vigore al 1° gennaio del primo anno, per una percentuale pari al
30 per cento della variazione percentuale verificatasi fra le
retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio precedente, salvo
conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del triennio successivo.
La percentuale dell'adeguamento triennale prevista dai precedenti
commi è determinata entro il 30 aprile del primo anno di ogni
triennio con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di
concerto con il Ministro di grazia e giustizia e con quello del
tesoro. A tal fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la
variazione percentuale di cui al primo comma. Qualora i dati indicati
nei commi precedenti non siano disponibili entro i termini previsti,
gli stipendi vengono adeguati con applicazione della stessa
percentuale dell'anno precedente salvo successivo conguaglio e ferme
restando le date di decorrenza dell'adeguamento».
Tanto premesso, i ricorrenti lamentano come la variazione
complessiva delle retribuzioni contrattuali pro capite dei dipendenti
pubblici, accertata dall'ISTAT in misura pari allo 0,01 per cento,
appaiaprima faciesensibilmente sottostimata, risultando di gran lunga
inferiore ai tassi di inflazione programmata nel periodo di
riferimento.
Inoltre, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
agosto 2015 sarebbe illegittimo ove lo si dovesse interpretare - come
hanno fatto le Amministrazioni intimate - in modo tale da autorizzare
il recupero di somme già corrisposte ai ricorrenti a titolo di
adeguamenti stipendiali.
Il meccanismo in esame, che posticipa l'adeguamento stipendiale
al compimento del triennio, imporrebbe la previsione, da parte del
legislatore, di uno specifico correttivo tale da consentire al
Magistrato il recupero, quanto meno parziale, della perdita del
potere di acquisto dello stipendio all'interno del triennio e fino
alla determinazione del nuovo adeguamento; la legge, pertanto,
nell'ottica della salvaguardia di valori costituzionalmente
garantiti, prevederebbe la corresponsione degli acconti quale misura
di incremento stipendiale correlato alla misura dell'incremento
conseguito dagli altri dipendenti pubblici, e configurerebbe i
conguagli alla fine del triennio come conguagli a favore dei
magistrati.
Quanto poi al primo anno di ogni triennio, il 5° comma degli
articoli 11-12 della legge n. 97/1979 disporrebbe, specularmente, il
mantenimento del medesimo livello retributivo in godimento, salvo
successivo conguaglio, il quale ultimo non potrebbe che avere,
dunque, a detta dei ricorrenti, natura di conguaglio positivo; non vi
sarebbe, al contrario, alcuna previsione che legittimi il conguaglio
a sfavore dei dipendenti con conseguente restituzione di acconti
ovvero di differenze stipendiali da parte di chi li abbia percepiti.
Osservano ancora i ricorrenti che laddove nel pubblico impiego si
verificasse, come nella specie, un incremento minimo (0,01%), la
conseguenza sarebbe solo l'impossibilità di operare conguagli a
favore dei Magistrati, e non anche la possibilità di recuperare
somme che hanno contribuito a formare il livello stipendiale in loro
godimento fino all'emanazione e alla pubblicazione del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Conseguentemente, dal
dipendente verrebbero definitivamente acquisiti non solo gli
«acconti» relativi al secondo e terzo anno del triennio, ma anche la
misura della retribuzione del primo anno del nuovo triennio in attesa
dell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, la quale sarebbe pari a quella del primo anno del triennio
più la misura dei precedenti acconti.
Una siffatta interpretazione delle norme di cui agli articoli 11
e 12 della legge n. 97/1979, che esclude la possibilità di conguagli
sfavorevoli ai Magistrati nell'ambito della determinazione
dell'adeguamento dello stipendio e delle relative indennità, sarebbe
l'unica coerente con la lettera e la ratio delle suddette
disposizioni e risulterebbe altresì conforme ai principi di cui agli
articoli 3, 36 e 104 Cost., ai quali il meccanismo di adeguamento in
esame è dal Giudice delle leggi correlato.
Per converso, il mancato incremento delle retribuzioni nel
pubblico impiego contrattualizzato costituirebbe il risultato di
normative (quali, innanzitutto, il blocco della contrattazione
economica) in gran parte dichiarate incostituzionali (fra le altre,
sentenza n. 178/2015); con la conseguenza che, rispetto agli altri
dipendenti pubblici, i Magistrati risulterebbero ancor più
penalizzati, atteso che i benefici della ripresa della contrattazione
economica verrebbero ad essere goduti dagli stessi - con evidente
disparità di trattamento - con tre anni di ritardo rispetto al
settore pubblico;
2) Nullità per inesistenza di elementi essenziali (art. 21-septies
della legge n. 241/1990) - Violazione e falsa applicazione degli
articoli 11 e 12 della legge 2 aprile 1979 n. 97, come modificati
dalla legge 19 febbraio 1981 n. 27, dell'art. 3 della legge 19
febbraio 1981 n. 27, dell'art. 24 della legge 23 dicembre 1998 n.
448, della legge 6 agosto 1984 n. 425 e degli articoli 3, 36 e 104
della Costituzione - Violazione dell'art. 2033 codice civile -
Violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 - Difetto assoluto di
istruttoria - Difetto dei presupposti di fatto e di diritto -
Ingiustizia manifesta.
Ove il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 agosto
2015, per contro, non dovesse essere interpretato quale provvedimento
legittimante la ripetizione degli emolumenti già in godimento dei
Magistrati, la ripetizione operata dalle Amministrazioni resistenti
sarebbe illegittima per l'inesistenza di qualsivoglia «credito
erariale» e del relativo diritto delle Amministrazioni medesime a
disporre la ripetizione delle somme percepite dai ricorrenti a titolo
di adeguamento dello stipendio e delle indennità fino al mese di
settembre 2015.
Anche le modalità con le quali il recupero in parola è stato
effettuato prestano il fianco a contestazioni di vario tipo.
E invero, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7
agosto 2015 nulla dispone circa le retribuzioni e gli adeguamenti
percepiti nell'anno 2015 e quindi non potrebbe legittimarne la
ripetizione.
Il recupero è stato eseguito mediante la diretta detrazione in
busta paga delle somme, senza la doverosa adozione di un
provvedimento, debitamente motivato e notificato.
L'Amministrazione avrebbe dovuto dare il giusto rilevo alla buona
fede dell'accipiense all'incidenza del recupero sulle esigenze di
vita del debitore.
Il recupero è illegittimo anche in relazione alla sua cadenza
temporale, essendo recuperate in tre mesi somme erogate in nove mesi.
In assenza di qualsivoglia specificazione da parte delle
Amministrazioni resistenti, i ricorrenti non sono in grado di
comprendere l'effettiva entità e natura del recupero.
Infine, la somma oggetto di ripetizione avrebbe dovuto essere
determinata al netto anche delle ritenute di natura fiscale,
trattandosi di somme mai pervenute nel patrimonio del dipendente;
5. - Che le Amministrazioni intimate si sono costituite in
giudizio per difendere la piena legittimità e doverosità del
proprio operato a termini di legge; la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha depositato in atti la documentazione ISTAT relativa alla
odierna controversia (lettera del 20 febbraio 2015, nota metodologica
e relazione);
6. - Che all'esito dell'udienza pubblica del 6 luglio 2016 il
ricorso è stato quindi introitato dal Collegio per la decisione;
7. - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dai ricorrenti, il Collegio deve esaminare
partitamente le singole censure, partendo da quelle - maggiormente
satisfattive dell'interesse al bene della vita azionato con il
ricorso - volte a far valere l'illegittimità tout court del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 7 agosto 2015 per contrasto
con la normativa di riferimento (essenzialmente, articoli 11 e 12
della legge n. 97/1979, come sostituiti dall'art. 2 della legge n. 27
del 1981, e dell'art. 24 della legge 23 dicembre 1998 n. 448)
applicabile al caso in esame, per poi passare all'esame delle
doglianze proposte avverso la ripetizione operata dalle
Amministrazioni resistenti, dovendosi infine valutare, solo in caso
di mancato accoglimento di tutte le predette censure, e quindi di
legittima applicabilità della disciplina in esame, le ulteriori
censure concernenti le errate ed ingiuste modalità con cui la
ripetizione di somme sarebbe stata applicata;
8. - Che, con il primo motivo di ricorso indicato, i ricorrenti
censurano l'illegittimità del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 7 agosto 2015, deducendo, da un lato, che il conguaglio
da eseguire il terzo anno non potrebbe che essere in aumento, laddove
invece gli stipendi sono stati riportati alle misure della
retribuzione in vigore al 1° gennaio 2012; dall'altro, che il
recupero delle somme erogate in eccesso dal 1° gennaio del 2015
rispetto alla nuova misura determinata nel Decreto sarebbe avvenuto
in violazione dei principi in materia;
9. - Che il Collegio ritiene il motivo nel suo complesso
infondato, alla luce delle seguenti considerazioni.
Sotto un primo profilo, i criteri di calcolo dell'adeguamento del
coefficiente relativo all'adeguamento triennale degli stipendi del
personale di Magistratura, determinato dall'ISTAT, sono vincolati al
rispetto di precisi parametri normativi, mentre la metodologia in
concreto utilizzata, per come illustrata nella Nota metodologica
versata in atti, si appalesa espressiva dei principi di obiettività
ed affidabilità propri delle valutazioni tecniche operate in ambito
scientifico, quest'ultime restando soggette al sindacato del giudice
amministrativo sotto il solo profilo della ragionevolezza, logicità
e coerenza nonchè della verifica che l'Autorità non abbia
esorbitato dai margini di opinabilità, non potendo invece il giudice
sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'Autorità che entro
i suddetti margini si sia mantenuta.
Sotto altro profilo, il Collegio osserva che il meccanismo di
adeguamento triennale delle retribuzioni del personale di
Magistratura a quello del pubblico impiego, per come congegnato dalla
normativa invocata, ha effettivamente riguardo, non già,
indistintamente, agli effettivi incrementi retributivi intervenuti,
ma soltanto alla loro media, ed è calcolato rapportando il complesso
del trattamento economico medio per unità corrisposto nell'ultimo
anno del triennio di riferimento a quello dell'ultimo anno del
triennio precedente.
E poichè la puntuale formulazione della legge (articoli 11 e 12
cit.: comma 1, «... la media degli incrementi realizzati ...»; comma
4, «... sono aumentati, a titolo di acconto ..., salvo conguaglio
...) non sembra, a parere del Collegio, autorizzare altra
interpretazione se non quella per cui il meccanismo di adeguamento
triennale delle retribuzioni del personale di magistratura trova il
proprio presupposto - ancor prima che quantitativo, propriamente
fattuale - nell'incremento delle retribuzioni del pubblico impiego,
per come effettivamente intervenuto nel triennio precedente, risulta
evidente come, nel caso all'esame - posta pari al solo 0,01 per cento
la variazione complessiva registratasi, dal 2011 al 2014, nelle
retribuzioni contrattuali pro capite dei pubblici dipendenti (con
esclusione del personale di magistratura e dei dirigenti non
contrattualizzati) - in modo del tutto conforme alle disposizioni
normative in esame il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri impugnato abbia previsto, per il personale di Magistratura,
un adeguamento triennale pari alla percentuale anzidetta, essendosi,
nella specie, manifestato in misura assolutamente trascurabile il
presupposto della «media degli incrementi realizzati nel triennio
precedente dalle altre categorie dei pubblici dipendenti ...»,
assunto dal legislatore per il conseguente adeguamento «di diritto»
degli stipendi del personale di Magistratura ed equiparati.
In merito alla censura volta a contestare l'applicazione, con
decorrenza 1° gennaio 2015, della percentuale dello 0,01 per cento
alla misura della retribuzione vigente al 1° gennaio 2012, e non già
a quella comprensiva anche degli acconti corrisposti negli anni 2013
e 2014, osserva il Collegio che nessuna disposizione, nelle
richiamate norme che prevedono e presiedono al calcolo
dell'adeguamento stipendiale in discorso, potrebbe autorizzare il
risultato postulato da parte ricorrente, atteso che il meccanismo di
adeguamento triennale - che prevede la progressiva erogazione di
acconti in vista di un futuro conguaglio - poichè evidentemente
pensato in relazione ad un trend positivo di crescita delle
retribuzioni del settore pubblico, non contiene alcuna previsione
specifica che, per l'ipotesi in cui si verifichi una crescita
infinitesimale, come nel caso all'attualità, o addirittura negativa,
delle retribuzioni in questione, sia volta a scongiurare la
conseguente possibilità di conguagli di segno negativo a carico del
personale di Magistratura.
Con l'effetto che, una volta rilevato - secondo la tempistica
normativamente prescritta - il mancato «incremento» medio delle
retribuzioni del settore pubblico nel periodo di riferimento, viene
meno ex post anche il presupposto per l'attribuzione delle somme
ricevute a titolo di acconti, con conseguente assenza di titolo, in
capo ai percipienti e in difetto di diversa e puntuale previsione
normativa, a conservare gli acconti predetti, i quali sono stati
anticipati al dipendente in virtù di un calcolo automatico,
successivamente risultato disancorato dalla reale dinamica salariale
di riferimento.
Nè, a parere del Collegio, può assumere rilievo la circostanza
che il mancato incremento delle retribuzioni di riferimento sia stato
conseguenza di disposizioni legislative interessate dalla sentenza n.
178/2015 della Corte costituzionale - la quale peraltro «spiega i
suoi effetti a seguito della pubblicazione ... lasciando
impregiudicati, per il periodo già trascorso, gli effetti economici
derivanti dalla disciplina esaminata» - dal momento che la legge
ancora l'incremento ad un dato economico ben individuato che, nella
specie, non ha avuto concreta manifestazione.
Dalle esposte considerazioni discende anche l'infondatezza della
tesi attorea secondo la quale il conguaglio da eseguire il terzo anno
non potrebbe che essere in aumento.
Al contrario, proprio la piana lettura delle disposizioni in
esame, unita all'assenza di una norma che escluda per il personale di
Magistratura la possibilità di conguagli di segno negativo, conduce
alla conclusione che la previsione di conguagli di segno negativo
operata dal Decreto risulti coerente con le disposizioni normative
suddette e non sia quindi causa di illegittimità del Decreto
impugnato;
10. - Che, con il secondo motivo di ricorso indicato, i
ricorrenti - per l'ipotesi in cui il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 7 agosto 2015 non dovesse essere interpretato
come legittimante la ripetizione degli acconti già in godimento dei
Magistrati - censurano direttamente la ripetizione degli acconti
operata dalle Amministrazioni resistenti, effettuata in tre rate
mensili, a decorrere dalla mensilità di ottobre 2015;
11. - Che non meritevoli di adesione appaiono tali ulteriori
censure, svolte sia sotto un profilo giuridico-procedimentale sia sul
piano economico-quantitativo, avverso il recupero degli acconti.
Nello specifico, si trattava di attività totalmente vincolata,
discendente dalle previsioni del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, che all'art. 1 ha decretato quanto segue: «Le misure
degli stipendi del personale di cui alla legge 19 febbraio 1981, n.
27, dell'indennità prevista dall'art. 3, primo comma, della stessa
legge e dell'indennità integrativa speciale in vigore alla data del
1° gennaio 2012 sono incrementate dello 0,01 per cento con decorrenza
1° gennaio 2015, con conseguente conguaglio, con la medesima
decorrenza 1° gennaio 2015, degli acconti corrisposti negli anni 2013
e 2014.»
A fronte di siffatta previsione, non doveva farsi luogo ad alcuna
attività provvedimentale da parte delle Amministrazioni intimate ma
ad una mera operazione di recupero, della quale oltretutto le stesse
intimate, pur nella veloce successione degli eventi, davano
contestuale informativa agli interessati nel cedolino paga del mese
di ottobre 2015, indicando la fonte normativa, l'importo complessivo
degli acconti da recuperare ed il numero delle rate mensili.
In ordine al contestato ammontare delle ritenute operate, rileva
il Collegio come, nella specie, l'individuazione del quantum si
basasse su una mera operazione di calcolo algebrico, fondata su dati
oggettivi noti e incontroverbili (le nuove percentuali da applicare e
gli importi già corrisposti a titolo di acconti) o comunque
conoscibili dagli interessati, per cui, pur in mancanza dei dettagli
informativi in ordine alle posizioni individuali, ciascuno sarebbe
stato in grado di ricostruire la propria situazione presso
l'Amministrazione di riferimento.
Infine, trattandosi di attività di recupero posta in essere a
breve distanza dal pagamento delle somme in seguito risultate non
dovute, è da ritenere che correttamente il recupero veniva eseguito
al lordo delle ritenute fiscali, nello stesso anno d'imposta, in modo
da incidere direttamente sulla base imponibile del medesimo esercizio
finanziario (2015); di tal che, le ritenute fiscali corrispondenti
agli importi recuperati al lordo d'imposta, venivano, secondo
ragione, correlativamente scomputate dal totale delle ritenute
fiscali operate sugli emolumenti corrisposti, in tal modo evitando
che i suddetti oneri venissero nella sostanza a gravare sul
dipendente;
12. - Che le pregresse considerazioni hanno dunque condotto il
Collegio, con la sentenza non definitiva n. 8695/2016 del 27 luglio
2016, ad escludere la fondatezza delle dedotte censure di
illegittimità, sia del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 7 agosto 2015 sia della ripetizione operata dalle
Amministrazioni resistenti;
13. - Che, tuttavia, all'esito dell'approfondimento delle
complesse e delicate questioni sollevate dagli odierni esponenti, il
Collegio, rilevato che il Decreto impugnato ha dato legittimamente
applicazione agli articoli 11 e 12 della legge 2 aprile 1979 n. 97,
come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981 n. 27, e
all'art. 24 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, ritiene tuttavia di
dover esaminare d'ufficio, proprio alla stregua delle pregresse
considerazioni, plurimi profili di possibile illegittimità
costituzionale delle norme legislative in base alle quali il Decreto
è stato adottato, per la possibile violazione degli articoli 3, 36,
38, 101, 104 e 108 della Costituzione;
14. - Che la rilevanza delle indicate questioni di legittimità
costituzionale per la decisione del giudizioa quonon appare dubbia
alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso che il Decreto
impugnato e, per l'effetto, la ripetizione degli acconti operata
dalle Amministrazioni resistenti, trovano la loro indefettibile base
normativa nei citati articoli 11 e 12 della legge 2 aprile 1979 n.
97, come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981 n. 27, e
24 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, di modo che il loro eventuale
annullamento per illegittimità costituzionale comporterebbe
l'illegittimità derivata degli atti impugnati, con il conseguente
accoglimento del ricorso che altrimenti - alla stregua delle
pregresse considerazioni - dovrebbe essere respinto;
15. - Che ben più complesso è il vaglio, riservato al giudice a
quo, della «non manifesta infondatezza» dei profili di illegittimità
costituzionale che il Collegio ritiene di sollevare d'ufficio;
16. - Che occorre in primo luogo rammentare il fondamentale
canone ermeneutico secondo il quale «in linea di principio, le leggi
non si dichiarano costituzionalmente illegittime» [o «una
disposizione non può essere ritenuta costituzionalmente
illegittima»] perchè è possibile darne interpretazioni
incostituzionali (e qualche giudice ritenga di darne), ma perchè è
impossibile darne interpretazioni costituzionali» (sentenza n.
356/1996 e pronunce successive) per giustificare, insieme, il
potere-dovere dei giudici di interpretaresecundum constitutioneme
l'inammissibilità dell'incidente costituzionale promosso senza
esercitarlo;
Che, sulla scorta del suddetto canone, al giudice comune viene
richiesto di sperimentare preventivamente la possibilità di dare al
testo legislativo un significato compatibile con il parametro
costituzionale, e - ove il tentativo risulti infruttuoso - di offrire
adeguata motivazione, nell'ordinanza di rimessione, delle ragioni che
impediscono di pervenire in via interpretativa alla soluzione
ritenuta costituzionalmente corretta; e, per l'effetto, la
dichiarazione di inammissibilità o di manifesta inammissibilità,
con cui la Corte sanzionasse le questioni incidentali sollevate senza
farsi carico di tali oneri, sarebbe, a rigore, determinata da una
lacuna dell'ordinanza di rimessione, che trascurasse di motivare su
un punto essenziale ai fini della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione e si risolvesse in una inammissibile
«richiesta di parere alla Corte costituzionale, incompatibile con la
funzione istituzionale di questo Collegio (cfr. la sentenza n. 123
del 1970)»;
17. - Che a riguardo il Collegio osserva che l'adeguamento
triennale delle retribuzioni del personale di Magistratura a quello
del pubblico impiego viene realizzato «nella misura percentuale pari
alla media degli incrementi realizzati nel triennio precedente dalle
altre categorie dei pubblici dipendenti [...]. La variazione
percentuale è calcolata rapportando il complesso del trattamento
economico medio per unità corrisposto nell'ultimo anno del triennio
di riferimento a quello dell'ultimo anno del triennio precedente ed
ha effetto dal 1° gennaio successivo a quello di riferimento».
Che le espressioni utilizzate negli articoli 11 e 12 in esame
(cfr. comma 1, «... la media degli incrementi realizzati ...»; comma
4, «... sono aumentati, a titolo di acconto, salvo conguaglio ...)
rendono evidente che il meccanismo di adeguamento triennale - che
prevede la progressiva erogazione di acconti in vista di un futuro
conguaglio - è stato pensato avendo riguardo ad un prospettico trend
positivo di crescita delle retribuzioni del settore pubblico che
comporti un allineamento di diritto delle retribuzioni del personale
di Magistratura a nuovi e più elevati livelli retributivi per
effetto dell'adeguamento medesimo;
18. - Che tanto risulta in linea con laratiodi tale disciplina,
la quale ben è stata individuata dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 238 del 1990, laddove ha delineato la funzione
dell'adeguamento triennale e dei meccanismi rivalutativi della
retribuzione dei magistrati, affermando che, «In attuazione del
precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va
salvaguardata anche sotto il profilo economico (...) evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri, il legislatore ha col citato art. 2
predisposto un meccanismo di adeguamento automatico delle
retribuzioni dei magistrati che, in quanto configurato con l'attuale
ampiezza di termini di riferimento, concretizza una guarentigia
idonea a tale scopo».
E, successivamente, con la sentenza n. 42 del 1993 il Giudice
delle leggi ha ribadito che il sistema di adeguamento automatico è
caratterizzato dalla garanzia di un aumento periodico delle
retribuzioni, che viene assicurato per legge, sulla base di un
meccanismo che costituisce un «elemento intrinseco della struttura
delle retribuzioni» la cui ratio consiste nella «attuazione del
precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va
salvaguardato anche sotto il profilo economico (...) evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri» (cfr. anche ordinanze n. 137 e n. 346 del
2008);
19. - Che, ciononostante, la puntuale e inequivoca formulazione
delle disposizioni legislative all'esame, non sembra, a parere del
Collegio, autorizzare altra interpretazione se non quella per cui il
meccanismo di adeguamento triennale delle retribuzioni del personale
di Magistratura trova il proprio indefettibile presupposto
nell'effettivo incremento delle retribuzioni del pubblico impiego,
per come intervenuto nel triennio precedente, incremento assunto dal
legislatore per il conseguente adeguamento «di diritto» degli
stipendi dei magistrati e soggetti equiparati;
20. - Che, pertanto, le disposizioni legislative in esame
rivelano la loro incompletezza e contraddittorietà, potendo condurre
in concreto a risultati antinomici rispetto alla propriaratio,
laddove le stesse non prevedono, al fine di regolarla in modo
espresso e coerente con la disciplina complessiva, l'ipotesi in cui
nel triennio la variazione nelle retribuzioni di riferimento sia di
importo trascurabile oppure negativa. In una siffatta eventualità,
la meccanica applicazione degli articoli 11 e 12 della legge 2 aprile
1979, n. 97, come modificati dall'art. 2 della legge 19 febbraio
1981, n. 27 e dell'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è
suscettibile infatti di condurre al risultato di conguagli di segno
negativo a carico del personale di Magistratura, della ripetizione di
acconti anticipati nel triennio trascorso, della rideterminazione dei
livelli stipendiali non comprensivi degli acconti risultati non
dovuti e del mancato riconoscimento di acconti a valere per il
triennio successivo;
Che, in particolare, la mancata previsione di una norma che per
il personale di Magistratura e soggetti equiparati escluda la
possibilità di conguagli di segno negativo e al contempo stabilisca,
in linea con laratiodella normativa all'esame, modalità alternative
di determinazione dell'adeguamento stipendiale triennale - quale
«guarentigia» idonea a salvaguardare l'indipendenza dei magistrati -
pur in assenza del presupposto «degli incrementi realizzati nel
triennio precedente dalle altre categorie dei pubblici dipendenti»,
autorizza, a parere del Collegio, dubbi sulla legittimità
costituzionale delle ridette disposizioni legislative, in relazione
agli articoli 3, 36, 38, 101, 104 e 108 della Costituzione;
21. - Che le esposte considerazioni inducono, in particolare, a
far ritenere la possibile violazione degli articoli 3, 36 e 38 della
Costituzione, in quanto, nell'ipotesi di variazioni trascurabili o
negative nelle retribuzioni di riferimento, il descritto meccanismo
di adeguamento triennale degli emolumenti comporta, a carico del
personale di Magistratura, il calcolo di conguagli di segno negativo,
il recupero di acconti anticipati nel decorso triennio, la
rideterminazione di livelli stipendiali non comprensivi degli acconti
già erogati e risultati non dovuti, nonchè il mancato
riconoscimento di acconti a valere sul triennio successivo;
Che la remunerazione della funzione di magistrato e soggetti
equiparati risulta in tal modo ridotta - e suscettibile di ulteriori
riduzioni in relazione alla possibile futura dinamica negativa dei
salari - con una corrispondente decurtazione dei contributi
previdenziali e, di conseguenza, del trattamento di fine servizio e
pensionistico, con la conseguente violazione del diritto al lavoro e
ad una retribuzione «proporzionata alla quantità e qualita'» del
lavoro prestato, oltre che alla conseguente implementazione della
tutela assistenziale e previdenziale garantita dall'ordinamento, e
tanto, malgrado i «particolari "oneri" che i magistrati "incontrano
nello svolgimento della loro attivita'", la quale tra l'altro
comporta un impegno senza precisi limiti temporali» (Corte
costituzionale 3 maggio 1990, n. 238, richiamata da Corte
costituzionale, 11 ottobre 2012, n. 223);
Che la distonia nel funzionamento del meccanismo di adeguamento
nell'ipotesi di perdurante assenza di incrementi nella categoria del
pubblico impiego contrattualizzato e nella conseguente mancata
percezione di acconti a valere sul triennio successivo sembra
confermata dall'assenza, nelle richiamate norme di legge, di uno
strumento di tutela delle posizioni retributive del personale di
Magistratura analogo all'indennità di vacanza contrattuale, che
tenga conto delle possibili conseguenze negative determinate dal
prolungato ritardo nella stipula di rinnovi contrattuali.
A riguardo il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione anche l'elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta dal personale di Magistratura, cui è richiesto
un grado di preparazione di eccellenza, con lo stabile inserimento
nell'organico di una «magistratura togata» e con particolari garanzie
di stabilità, nonchè l'assunzione di tutte le connesse prerogative
e rilevanti responsabilità, di natura professionale e civile, per il
proprio operato.
I tratti fondamentali dell'attività professionale stabilmente
svolta dai ricorrenti vale dunque a configurare l'esercizio di una
vera e propria e stabile attività lavorativa professionale,
differenziando la fattispecie in esame dai numerosi casi di
svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici uffici
«onorari», di volta in volta motivati da alte e peculiari competenze
(come accade per i Tribunali per i minori) o da meccanismi di
sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari requisiti
(come accade per le giurie popolari), anche ai fini dell'esercizio
della sovranità popolare (come accade per i seggi elettorali);
22. - Che a giudizio del Collegio sembra potersi parimenti
dedurre la violazione degli articoli 101, 104 e 108 Cost., quanto al
possibilevulnusallo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte costituzionale, 11 ottobre 2012, n. 223);
Che in tale direzione conduce altresì univoca giurisprudenza
costituzionale, a mente della quale «sussiste un collegamento fra
tale disciplina ed i precetti costituzionali summenzionati, nel senso
della imprescindibilità dell'esistenza di un meccanismo, sia pure
non a contenuto costituzionalmente imposto, che svincoli la
progressione stipendiale da una contrattazione e, comunque, in modo
da evitare il mero arbitrio di un potere sull'altro. Va aggiunto,
poi, che siffatti principi sono confortati dai lavori preparatori
della Costituente, dai quali traspare che l'omessa indicazione
specifica dell'indipendenza economica delle magistrature non ha
significato l'esclusione di tale aspetto dal complesso di condizioni
necessario per realizzare l'autonomia ed indipendenza delle stesse
(Corte costituzionale, 11 ottobre 2012, n. 223);
Che la specificità della disciplina in esame costituisce,
peraltro, anche conseguenza del fatto che la magistratura,
nell'organizzazione dello Stato costituzionale, esercita una funzione
ad essa affidata direttamente dalla Costituzione. Per tale ragione,
come riconosciuto dal Giudice delle leggi, attraverso un meccanismo
di adeguamento automatico del trattamento economico dei magistrati,
la legge, sulla base dei principi costituzionali, ha messo al riparo
l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da qualsiasi forma di
interferenza, che potesse, sia pure potenzialmente, menomare tale
funzione, attraverso una dialettica contrattualistica.
E, soggiunge il Collegio, il mancato incremento retributivo in
favore dei magistrati quale realizzatosi nel caso in esame in
conseguenza del mancato incremento delle retribuzioni nel pubblico
impiego contrattualizzato, quest'ultimo determinato dal blocco della
contrattazione economica, si pone in contraddizione ancor più
stridente con la funzione di garanzia dell'indipendenza delle
magistrature dagli altri poteri, funzione che proprio al sistema di
adeguamento retributivo automatico il legislatore ha assegnato;
23. - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza
della predetta questione incidentale di legittimità costituzionale
dei citati articoli 11 e 12 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come
modificati dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27, e
dell'art. 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nei termini sopra
evidenziati, determina la necessità di rimettere gli atti di causa
alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino alla
sua decisione.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
prima), non definitivamente pronunciando sul ricorso n. 13646/2015,
come in epigrafe proposto, visti gli articoli 1 della legge 9
febbraio 1948 n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata
ogni altra pronuncia nel merito e sulle spese, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, meglio evidenziata in motivazione, degli articoli 11
e 12 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come modificati dall'art. 2
della legge 19 febbraio 1981, n. 27, e dell'art. 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448, in relazione agli articoli 3, 36, 38, 101, 104
e 108 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 6
luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente
Rosa Perna, consigliere, estensore
Lucia Maria Brancatelli, referendario

Il Presidente: Volpe


L'estensore: Perna