1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 7-7-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 297 SENTENZA 24 giugno - 1 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Farmacie - Autorizzazione all'esercizio - Condanna penale - Decadenza - Automaticita' - Trattamento differenziato per i farmacisti privati e per quelli pubblici - Mancata graduazione della sanzione all'addebito - Inapplicabilita' del principio di proporzionalita' in mancanza di una sanzione disciplinare nella fattispecie in esame - Disomogeneita' delle situazioni a raffronto - Non fondatezza. (Legge 2 aprile 1968, n. 475, art. 14). (Cost., art. 3). (093C0729) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 7-7-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge
2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico),
promosso con ordinanza emessa il 7 aprile 1992 dal T.A.R. per la
Sardegna nel procedimento civile vertente tra Fasciolo Giovanni
Battista contro la U.S.L. n. 18 di Senorbi, iscritta al n. 764 del
registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Udito nella camera di consiglio del 5 maggio 1993 il Giudice
relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
Con delibera del Comitato di gestione dell'unità sanitaria locale
n. 18 di Sernobi veniva dichiarata ( ex art. 14 della legge n. 475
del 1968) la decadenza di Fasciolo Battista
dall'autorizzazioneall'esercizio di titolare in gestione provvisoria
della sede farmaceutica del Comune di Pimentel per essere passata in
giudicato una sentenza di condanna penale con pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici per un periodo di due anni e
sei mesi. Tale provvedimento veniva impugnato, con ricorso al T.A.R.
per la Sardegna, dal Fasciolo, tra l'altro, perchè l'Amministrazione
non gli aveva dato la possibilità di presentare le proprie
controdeduzioni prima della sua emanazione.
Il T.A.R. adito - esclusa l'ipotesi del reato di carattere
politico che lo stesso cit. art. 14 prevede come condizione negativa
per l'emissione del provvedimento - ritiene irrilevante il fatto che
il ricorrente non sia stato posto in grado di esporre le proprie
argomentazioni difensive prima dell'emanazione del provvedimento
sanzionatorio, atteso l'effetto automatico della decadenza stessa;
solleva però (con ordinanza del 7 aprile 1992) questione incidentale
di legittimità costituzionale dell'art. 14 cit. per contrasto "con
il principio della graduazione della sanzione disciplinare" e con
l'art. 3 Cost.
Osserva in particolare che la Corte costituzionale, con sentenza
n. 971 del 1988, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 85 del testo unico per gli impiegati civili dello Stato
nella parte in cui prevedeva automaticamente la decadenza dai
pubblici uffici come conseguenza penale di specifici reati, ha
escluso che l'amministrazione possa comminare sanzioni disciplinari
"senza alcun adeguamento al caso concreto", sicchè la tendenza
dell'ordinamento risulta essere quella di estendere anche alle
sanzioni disciplinari l'applicazione del principio della gradualità
della pena in funzione della concreta gravità del fatto commesso.
Nella specie invece - rileva il T.A.R. rimettente - l'art. 14
censurato prevede l'automatica decadenza dall'autorizzazione
all'esercizio (anche provvisorio) di una farmacia per effetto di
condanna penale che comporti l'interdizione perpetua o temporanea dai
pubblici uffici ovvero dalla professione. Ritiene poi che l'art. 14
contrasti con l'art. 3 cost. per disparità di trattamento tra
farmacisti privati rispetto a quelli "pubblici", per i quali è
prevista la destituzione di diritto soltanto in caso di condanna per
specifici delitti che importino l'interdizione perpetua dai pubblici
uffici; non sussiste invece alcuna ragione giustificatrice per
disciplinare in modo differente il sistema delle sanzioni dei
farmacisti secondo che questi operino privatamente o in strutture
pubbliche.
Considerato in diritto
1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità
costituzionale - in riferimento all'art. 3 Cost. - dell'art. 14 della
legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il servizio
farmaceutico) nella parte in cui prevede la decadenza
dall'autorizzazione all'esercizio di una farmacia per effetto di
condanna penale che comporti l'interdizione perpetua o temporanea dai
pubblici uffici ovvero dalla professione per sospetta violazione del
principio della "graduazione della sanzione disciplinare", essendo la
decadenza prevista come effetto automatico della condanna penale
senza possibilità di valutare che la sanzione sia proporzionata al
fatto addebitato. È poi ulteriormente prospettata anche la
violazione del principio della parità di trattamento in ragione
dell'ingiustificata disciplina differenziata per i farmacisti privati
e per quelli "pubblici", giacchè per questi ultimi è prevista la
destituzione di diritto soltanto in caso di condanna per specifici
delitti che importino l'interdizione perpetua dai pubblici uffici.
2. - Va premesso che con la legge n. 475 del 1968 il legislatore,
nel dettare norme concernenti il servizio farmaceutico, ha introdotto
una nuova ipotesi di decadenza dall'autorizzazione all'esercizio di
tale servizio, la quale si è venuta ad aggiungere a quelle già con-
template dagli artt. 108, 111 e 113 del testo unico delle leggi
sanitarie, approvato con r.d. 21 luglio 1934 n. 1265; infatti ha
previsto (all'art. 14) che la decadenza debba essere dichiarata per
effetto di condanna che comporti l'interdizione perpetua o temporanea
dai pubblici uffici ovvero l'interdizione dalla professione, quando
la condanna non sia stata pronunciata per reati di natura politica.
Successivamente il legislatore, nel dettare norme di riordino del
settore farmaceutico (legge 8 novembre 1991 n. 362), ha modificato -
ed in parte abrogato - le disposizioni della legge n. 475/68,
lasciando però inalterata la formulazione dell'art. 14 cit.
3. - Di tale norma il T.A.R. rimettente censura l'automatismo
perchè non consentirebbe all'Amministrazione di graduare la sanzione
alle connotazioni peculiari del caso di specie. Non censura invece la
(ritenuta dal giudice a quo) mancanza di un previo procedimento di
contestazione che pur ha un'autonoma funzione di garanzia vuoi se
riferito a sanzioni disciplinari variamente graduabili (perchè
consente all'incolpato di allegare giustificazioni o elementi di
fatto a suo favore anche al fine di indirizzare l'esercizio del
potere disciplinare verso l'applicazione di una sanzione meno grave),
vuoi se afferente ad effetti automatici della sentenza penale di
condanna (perchè pone il destinatario del provvedimento restrittivo
nella condizione di poter contestare il presupposto del provvedimento
stesso prima della sua emissione). Quindi questo profilo
(procedimentale) è fuori dal thema decidendum sicchè non viene in
rilievo il principio generale del contraddittorio (audietur et altera
pars).
La censura di illegittimità costituzionale riguarda dunque
unicamente l'aspetto sostanziale, mirando l'ordinanza del giudice
rimettente ad introdurre una valutazione discrezionale
dell'Amministrazione che consenta di "graduare" la sanzione
all'addebito.
4. - Orbene è vero che questa Corte ha più volte ribadito
l'esistenza di un principio di giusta proporzione tra sanzione e
fatto sanzionato (da ultimo cfr. sent. n. 16 e n. 22 del 1991, n. 40
del 1990; e, prima ancora, la cit. sent. n. 971 del 1988). In
particolare la Corte ha affermato che l'automatismo della sanzione
"offende quel principio di proporzione che è alla base della
razionalità che domina il principio di eguaglianza e che postula
l'adeguatezza della sanzione al caso concreto" (sent. n. 16/91 cit.).
Tale principio però è stato sempre affermato nel contesto di
sistemi, variamente articolati, di sanzioni disciplinari afferenti ad
un rapporto di lavoro ovvero all'esercizio di un'attività
professionale. In siffatto contesto, che vede una pluralità di
sanzioni disciplinari graduate secondo la gravità dell'addebito
(sicchè si va dalla mera censura alla destituzione dall'impiego
ovvero alla radiazione dall'albo professionale), la sanzione
automatica rivela la sua intrinseca irragionevolezza perchè non
consente il giusto ed adeguato proporzionamento della sanzione
all'addebito.
Nella fattispecie invece non vi è una vera e propria sanzione
disciplinare, nè è riscontrabile un complesso di misure afflittive,
di minore gravità rispetto alla decadenza, in relazione alle quali
valutare l'eventuale maggiore o minore adeguatezza rispetto al fatto
addebitato.
Vi è invece, da una parte, un rapporto autorizzatorio
(all'esercizio della farmacia) che non radica alcun potere
disciplinare, ma di mera vigilanza; v'è, dall'altra, la previsione
(indiretta) di un requisito soggettivo per la prosecuzione del
rapporto stesso. Previsione - questa - che si appalesa affatto ovvia
nel caso in cui la condanna penale abbia comportato l'interdizione
dalla professione non potendo più il soggetto autorizzato proseguire
nell'esercizio della professione interdetta (nella specie di
farmacista) tanto che l'art. 30 c.p. espressamente prevede in
generale che dall'applicazione della suddetta pena accessoria
consegua la "decadenza" dal permesso o dall'abilitazione,
autorizzazione o licenza. E previsione che si appalesa altrettanto
non irragionevole anche nel caso di applicazione della pena
accessoria dell'interdizione (perpetua o temporanea) dai pubblici
uffici, rispetto al quale la parallela prescrizione di un siffatto
requisito soggettivo negativo trova giustificazione nella valutazione
con cui il legislatore, non travalicando dalla sua discrezionalità,
ha ritenuto che la mancanza di determinate condanne penali
costituisca presupposto di idoneità per la prosecuzione
nell'attività (autorizzata) di esercizio della farmacia (e non è
superfluo ricordare che in generale l'interdizione dai pubblici
uffici già priva il condannato, ex art. 28 c.p., di ogni pubblico
ufficio, di ogni incarico non obbligatorio di pubblico servizio, e
della qualità ad essi inerente di pubblico ufficiale o di incaricato
di pubblico servizio).
5. - D'altra parte il legislatore - quando, con la legge 7
febbraio 1990 n. 19, ha riformato la disciplina della destituzione
del pubblico dipendente facendosi carico proprio dei principi
espressi dalla citata giurisprudenza di questa Corte - ha tenuto ben
separata l'ipotesi della destituzione quale sanzione disciplinare
automatica e quindi obbligatoria (che è stata radicalmente abrogata
dall'art. 9 per essere sostituita con la sanzione della destituzione
facoltativa emessa a seguito di procedimento disciplinare),
distinguendola dalle ipotesi in cui la condanna penale rilevi invece
al fine del riscontro dei requisiti soggettivi per l'accesso a posti
di lavoro pubblici o privati ovvero per il rilascio (e quindi - può
aggiungersi - anche per il permanere) di provvedimenti concessori o
autorizzatori. In questa seconda ipotesi - in cui, appunto, si è
fuori dall'ambito delle sanzioni disciplinari - il legislatore non ha
rimosso l'automatismo, ma si è limitato ad escludere che esso operi
allorchè sia stato concesso il beneficio della sospensione
condizionale della pena (art. 4, comma 2).
In mancanza quindi di una sanzione disciplinare nella fattispecie
contemplata dalla norma censurata non è evocabile la citata
giurisprudenza della Corte sul principio di proporzione; con la
conseguenza che la censura del giudice rimettente non è fondata
perchè dalla mancanza di un requisito soggettivo per la prosecuzione
del rapporto autorizzatorio il legislatore può legittimamente far
discendere la decadenza dal rapporto stesso non essendo ipotizzabile
una maggiore o minore "gravita'" di tale mancanza in modo da dover
proporzionare ad essa la reazione dell'ordinamento e da richiedere
una graduazione come nell'ipotesi di vere e proprie sanzioni
disciplinari.
6. - La questione di costituzionalità è poi parimenti infondata
anche in riferimento al principio di eguaglianza atteso che la
diversità di trattamento tra farmacisti, secondo che siano inseriti
nella struttura sanitaria pubblica con rapporto di impiego ovvero
operino come titolari di un esercizio farmaceutico, non ridonda in
vulnerazione dell'art. 3 Cost. non essendo omogeneo il tertium
comparationis evocato (che peraltro, rispetto alla prospettazione del
T.A.R. rimettente, va comunque rettificato atteso che il cit. art. 9
della legge n. 19 del 1990 - come appena ricordato - ha escluso in
ogni caso la destituzione di diritto del pubblico dipendente quale
effetto automatico di condanna penale): infatti in un caso c'è un
rapporto di impiego, che implica un potere disciplinare del datore di
lavoro e richiede il rispetto del principio di graduazione delle
sanzioni disciplinari agli addebiti; nell'altro c'è un rapporto
autorizzatorio che implica la persistenza di determinati requisiti
soggettivi in capo al soggetto autorizzato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 14 legge 2 aprile 1968 n. 475 (Norme concernenti il
servizio farmaceutico) sollevata in riferimento all'art. 3 della
Costituzione del T.A.R. per la Sardegna con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 1 luglio 1993.
Il cancelliere: FRUSCELLA
93C0729