1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 58 SENTENZA 7 febbraio - 23 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Industria - Stabilimenti di interesse strategico nazionale - Provvedimento di sequestro giudiziario riferito ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei lavoratori - Condizioni e limiti alla prosecuzione dell'attivita' di impresa. - Decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonche' per l'esercizio dell'attivita' d'impresa di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale), art. 3; legge 6 agosto 2015, n. 132 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, recante misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell'amministrazione giudiziaria), artt. 1, comma 2, e 21-octies. - (T-180058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in materia di
rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonchè per
l'esercizio dell'attività d'impresa di stabilimenti industriali di
interesse strategico nazionale), promosso dal Giudice per le indagini
preliminari del Tribunale ordinario di Taranto nel procedimento
penale a carico di S. R. e altri, con ordinanza del 14 luglio 2015,
iscritta al n. 67 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 febbraio 2018 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 14 luglio 2015 (r. o. n. 67 del 2017), il
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale ordinario di
Taranto ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in
materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonchè
per l'esercizio dell'attività d'impresa di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale) in riferimento agli artt. 2, 3, 4,
32, primo comma, 35, primo comma, 41, secondo comma, e 112 della
Costituzione.
1.1.- Il rimettente ha precisato di essere investito della
decisione sull'istanza, depositata nella segreteria del Pubblico
ministero del medesimo Tribunale e da questi trasmessa all'ufficio
del giudice per le indagini preliminari, avanzata dalla difesa di
ILVA spa in amministrazione straordinaria (d'ora innanzi: ILVA),
affinchè venisse data attuazione al citato art. 3 del d.l. n. 92 del
2015 in riferimento al sequestro preventivo dell'altoforno denominato
"Afo2" presso lo stabilimento di Taranto della società.
1.2.- Si procedeva, infatti, a carico di R. S. e altri dirigenti
e tecnici in servizio presso tale stabilimento, in relazione ai reati
di cui agli artt. 110 e 437, commi 1 e 2, del codice penale - per
avere, in concorso, omesso di predisporre cautele volte a prevenire
la proiezione di materiale incandescente e strumentazioni idonee a
garantire l'incolumità dei lavoratori, da cui è derivato
l'infortunio mortale di un operaio - e agli artt. 113 e 589 cod.
pen., per avere determinato la morte del predetto operaio mediante le
omissioni di cui sopra.
Nella fase delle indagini preliminari, il pubblico ministero ha
disposto, con decreto del 18 giugno 2015, il sequestro preventivo
d'urgenza, senza facoltà d'uso, del citato altoforno, ravvisando le
esigenze cautelari di cui all'art. 321, commi 1 e 2, del codice di
procedura penale.
Con ordinanza del 29 giugno 2015, il rimettente ha convalidato il
decreto del pubblico ministero e ha disposto il sequestro preventivo
dello stesso impianto, senza facoltà d'uso.
È quindi intervenuto l'impugnato art. 3 del d.l. n. 92 del 2015,
la cui rubrica recita: «Misure urgenti per l'esercizio dell'attività
di impresa di stabilimenti oggetto di sequestro giudiziario». Il
comma 1 prevede che «[a]l fine di garantire il necessario
bilanciamento tra le esigenze di continuità dell'attività
produttiva, di salvaguardia dell'occupazione, della sicurezza sul
luogo di lavoro, della salute e dell'ambiente salubre, nonchè delle
finalità di giustizia, l'esercizio dell'attività di impresa degli
stabilimenti di interesse strategico nazionale non è impedito dal
provvedimento di sequestro [...] quando lo stesso si riferisca ad
ipotesi di reato inerenti alla sicurezza dei lavoratori»,
specificando che ciò era già previsto dall'articolo 1, comma 4, del
decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela
della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di
crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231.
Il comma 2 aggiunge che «[t]enuto conto della rilevanza degli
interessi in comparazione, nell'ipotesi di cui al comma 1,
l'attività d'impresa non può protrarsi per un periodo di tempo
superiore a 12 mesi dall'adozione del provvedimento di sequestro». Il
successivo comma 3 stabilisce poi che «[p]er la prosecuzione
dell'attività degli stabilimenti di cui al comma 1, senza soluzione
di continuità, l'impresa deve predisporre, nel termine perentorio di
30 giorni dall'adozione del provvedimento di sequestro, un piano
recante misure e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per
la tutela della sicurezza sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto
oggetto del provvedimento di sequestro», aggiungendo che
«[l]'avvenuta predisposizione del piano è comunicata all'autorità
giudiziaria procedente». Il comma 4 dispone, inoltre, che «[i]l piano
è trasmesso al Comando provinciale dei Vigili del fuoco, agli uffici
della ASL e dell'INAIL competenti per territorio per le rispettive
attività di vigilanza e controllo, che devono garantire un costante
monitoraggio delle aree di produzione oggetto di sequestro, anche
mediante lo svolgimento di ispezioni dirette a verificare
l'attuazione delle misure ed attività aggiuntive previste nel
piano», ulteriormente precisando che «[l]e amministrazioni provvedono
alle attività previste dal presente comma nell'ambito delle
competenze istituzionalmente attribuite, con le risorse previste a
legislazione vigente». Infine, il comma 5, contiene una disposizione
transitoria, in base alla quale «[l]e disposizioni del presente
articolo si applicano anche ai provvedimenti di sequestro già
adottati alla data di entrata in vigore del presente decreto e i
termini di cui ai commi 2 e 3 decorrono dalla medesima data».
1.3.- I difensori di ILVA hanno chiesto al pubblico ministero di
dare attuazione al citato art. 3 del d.l. n. 92 del 2015, il quale,
nella loro interpretazione, dispone una sospensione ex lege
dell'esecuzione del vincolo reale, rispetto alla quale il
provvedimento dell'autorità giudiziaria competente - individuata nel
pubblico ministero in quanto organo che si deve occupare dei profili
esecutivi del sequestro preventivo - assumerebbe mero valore
dichiarativo.
1.4.- Il pubblico ministero ha trasmesso gli atti per la
decisione al giudice per le indagini preliminari dello stesso
Tribunale, esprimendo parere contrario all'accoglimento dell'istanza.
In particolare, la pubblica accusa ha ritenuto che il citato art.
3 del d.l. n. 92 del 2015 non potesse caducare il provvedimento di
sequestro in atto, in quanto altrimenti si sarebbe realizzata
un'ingerenza del potere legislativo nelle prerogative di quello
giudiziario. Inoltre, il provvedimento di sequestro di uno degli
altoforni non avrebbe compromesso l'intera attività di impresa, con
la conseguenza che la disposizione in esame - la quale è
dichiaratamente volta allo scopo di garantire la continuità
dell'esercizio dell'attività di impresa degli stabilimenti di
interesse strategico nazionale - non sarebbe stata applicabile alla
specie. L'organo competente a decidere sarebbe stato, dunque, il
giudice delle indagini preliminari, quale organo che aveva emesso il
provvedimento di sequestro sulla cui «sostanza» la disposizione
legislativa avrebbe inciso.
In via subordinata, lo stesso pubblico ministero ha chiesto di
sollevare questione di legittimità costituzionale del citato art. 3
del d.l. n. 92 del 2015.
1.5.- Il giudice per le indagini preliminari ha ritenuto di
essere competente a decidere sull'istanza.
Secondo il rimettente, infatti, la disposizione in esame avrebbe
sottoposto il sequestro a una condizione sospensiva negativa di
efficacia - realizzata dalla mancata predisposizione, da parte
dell'impresa, di un piano di intervento entro trenta giorni dal
provvedimento - e a un termine dilatorio eventuale, così da
stabilire la durata massima dell'esercizio dell'attività d'impresa
per un periodo di dodici mesi in pendenza del vincolo cautelare.
Ricostruita in tal modo la portata della disposizione, il giudice
a quo ha ritenuto che essa attenga all'esecutività del titolo, sulla
quale è competente a decidere, ai sensi dell'art. 665, comma 1, cod.
proc. pen., il giudice che lo ha deliberato.
Secondo il giudice per le indagini preliminari, inoltre, si
sarebbe dovuto procedere nelle forme dell'incidente di esecuzione,
adottando la procedura semplificata di cui all'art. 667, comma 4,
cod. proc. pen., applicabile analogicamente (e a maggior ragione) ai
casi, come quello di specie, in cui occorra decidere sull'efficacia
del sequestro, anzichè sulla confisca e sulla restituzione delle
cose sequestrate.
1.6.- Il rimettente ha poi ritenuto che il citato art. 3 del d.l.
n. 92 del 2015 sia applicabile alla specie sottoposta al suo
giudizio.
Infatti, pur considerando che la lettura proposta dal pubblico
ministero «non si presenta affatto peregrina», anche in
considerazione di «una tecnica normativa impropria (determinata
probabilmente dalla fretta)», ciò nondimeno la disposizione avrebbe
dovuto ritenersi applicabile anche ai casi in cui, come nella specie,
«le misure cautelari attingano, nel concreto, non l'intero
stabilimento, bensì soltanto singoli impianti, e non comportino
necessariamente l'interruzione dell'attività d'impresa»: ciò in
quanto nei commi 3 e 4 del medesimo art. 3 ci si riferisce
rispettivamente all'«impianto oggetto del provvedimento» e ad «aree
di produzione oggetto di sequestro». Inoltre, il richiamo alla
precedente normativa, riguardante la prosecuzione dell'attività
negli impianti dello stabilimento ILVA, renderebbe inequivoca
l'applicabilità del citato art. 3 del d.l. n. 92 del 2015 anche al
sequestro di singoli impianti.
1.7.- Considerata perciò la rilevanza - e pur nella
consapevolezza che, nelle more della decisione della Corte
costituzionale, sarebbero stati adottati probabili interventi
emendativi della disciplina censurata - il giudice a quo ha ritenuto
suo dovere investire il giudice delle leggi dei dubbi, non
manifestamente infondati, di legittimità costituzionale del citato
art. 3, del quale egli avrebbe dovuto fare applicazione «qui e ora»
per decidere sull'istanza difensiva sopra descritta.
Il rimettente, infatti, ritiene che la disposizione censurata
presenti profonde differenze rispetto alla precedente disciplina di
cui agli artt. 1 e 3 del d.l. n. 207 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 231 del 2012, considerata non affetta
da illegittimità costituzionale dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 85 del 2013, per la presenza di «specifici contrappesi
normativi», mancanti nella specie ora in esame, e costituiti dalla
subordinazione della prosecuzione dell'attività d'impresa
all'osservanza dell'autorizzazione integrata ambientale e dalla
predisposizione di una precisa procedura di monitoraggio.
Sarebbe perciò assente nella disciplina in esame un ragionevole
punto di bilanciamento tra i diversi interessi costituzionali
coinvolti e da ciò conseguirebbe l'illegittimità costituzionale
dell'impugnato art. 3.
1.8.- In particolare, secondo il giudice a quo, sarebbe violato
l'art. 2 Cost., in quanto la norma impugnata, consentendo l'esercizio
dell'attività d'impresa, pur in presenza di impianti pericolosi per
la vita o l'incolumità umana (come attestato dalla tragica vicenda
dell'operaio deceduto), comprometterebbe diritti fondamentali della
persona definiti «inviolabili» dalla Carta costituzionale.
1.9.- Il rimettente ritiene che non sia stato rispettato neanche
l'art. 3 Cost., in quanto la disposizione in giudizio riserva alle
imprese di interesse strategico nazionale un ingiustificato
privilegio nell'adeguamento agli standard di sicurezza rispetto agli
altri operatori economici, finendo altresì per esporre i lavoratori
di tali aziende a fattori di rischio più elevato, così violando,
sotto entrambi i profili, il principio costituzionale di eguaglianza.
1.10.- Il giudice a quo ravvisa, poi, una violazione degli artt.
4 e 35, primo comma, Cost., in quanto il diritto al lavoro presuppone
condizioni di sicurezza nell'esecuzione della prestazione, che la
normativa censurata compromette.
1.11.- Sarebbe inciso anche l'art. 32, primo comma, Cost., in
quanto la disciplina in esame mette in pericolo la stessa vita e
incolumità individuale del cittadino-lavoratore, compromettendone il
diritto alla salute nella sua forma estrema, senza operare alcun
ragionevole bilanciamento con altri diritti.
1.12.- Il rimettente ritiene inoltre violato l'art. 41, secondo
comma, Cost., in quanto la prosecuzione dell'attività in un impianto
pericoloso e mortale, in presenza di un progetto unilateralmente
predisposto dall'azienda interessata e non sindacabile o
controllabile da altri, non rispetta il principio costituzionale che
esige che l'attività economica privata si svolga in modo da non
recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
1.13.- Infine, il giudice a quo ritiene pregiudicato il principio
di obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art. 112 Cost., che
deve ritenersi operante non solo nel potere-dovere di repressione dei
reati, ma anche in quello di prevenzione dei medesimi, che si esplica
anche nell'adozione di misure cautelari reali di carattere
preventivo. La disciplina censurata, in assenza di qualsiasi punto di
equilibrio, comprometterebbe irragionevolmente, e perciò
illegittimamente, tale «potestà costituzionale», consentendo il
perpetuarsi di una situazione penalmente rilevante quanto meno ai
sensi dell'art. 437 cod. pen. e, in caso di incidenti, degli artt.
589 e 590 cod. pen.
1.14.- Manifestamente infondato viene invece considerato il
dubbio di legittimità costituzionale dedotto dal pubblico ministero
per violazione dell'art. 3 in relazione all'art. 77, secondo comma,
Cost.: il rimettente, infatti, ritiene sussistenti nella specie le
ragioni che devono sostenere la decretazione d'urgenza.
2.- Nelle more della scadenza del termine per la conversione del
d.l. n. 92 del 2015, l'art. 1, comma 2, della legge 6 agosto 2015, n.
132 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
giugno 2015, n. 83, recante misure urgenti in materia fallimentare,
civile e processuale civile e di organizzazione e funzionamento
dell'amministrazione giudiziaria) ha abrogato il censurato art. 3 del
d.l. n. 92 del 2015, prevedendo, peraltro, che restino validi gli
atti e i provvedimenti adottati e che siano fatti salvi gli effetti
prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base della disposizione
abrogata. Il testo della disposizione abrogata è stato riprodotto,
tuttavia, nell'art. 21-octies della medesima legge n. 132 del 2015.
3.- Con atto depositato il 6 giugno 2017 è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.
Ad avviso dell'Avvocatura generale l'abrogazione della
disposizione censurata determinerebbe l'inammissibilità delle
questioni per «sopravvenuta carenza di interesse».
Nel merito si evidenzia come il nuovo art. 21-octies della legge
n. 132 del 2015 consenta la prosecuzione dell'attività produttiva
per un periodo massimo di 12 mesi dall'adozione del provvedimento di
sequestro e a condizione che entro trenta giorni sia predisposto un
piano contenente misure aggiuntive, anche di natura provvisoria, per
la tutela della sicurezza dei lavoratori sull'impianto oggetto di
cautela reale. Il suddetto piano deve essere comunicato all'autorità
giudiziaria e al Comando provinciale dei Vigili del fuoco, agli
uffici dell'ASL e dell'INAIL competenti per territorio per le
rispettive attività di vigilanza e di controllo.
La difesa erariale osserva, sulla base di quanto si evince dalla
relazione di accompagnamento alla legge di conversione del d.l. n. 83
del 2015, che la disciplina di cui all'art. 21-octies si pone in
linea di continuità con l'art. 1, comma 4, del d.l. n. 207 del 2012,
ed è volta a salvaguardare i livelli di occupazione compatibilmente
con la tutela dell'ambiente e della salute dei lavoratori. La
disposizione censurata, pertanto, godrebbe della medesima copertura
costituzionale già riconosciuta alla precedente disciplina dalla
sentenza n. 85 del 2013 della Corte costituzionale.
Ne deriverebbe, in conclusione, la non fondatezza delle questioni
sollevate.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 14 luglio 2015 (r. o. n. 67 del 2017),
trasmessa a questa Corte con le formalità richieste il successivo 7
febbraio 2017, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
ordinario di Taranto dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in
materia di rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonchè
per l'esercizio dell'attività d'impresa di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale).
L'art. 3 impugnato prevede, al comma 1, che: «[a]l fine di
garantire il necessario bilanciamento tra le esigenze di continuità
dell'attività produttiva, di salvaguardia dell'occupazione, della
sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell'ambiente salubre,
nonchè delle finalità di giustizia, l'esercizio dell'attività di
impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non è
impedito dal provvedimento di sequestro, come già previsto
dall'articolo 1, comma 4, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231,
quando lo stesso si riferisca ad ipotesi di reato inerenti alla
sicurezza dei lavoratori»; al comma 2 che: «[t]enuto conto della
rilevanza degli interessi in comparazione, nell'ipotesi di cui al
comma 1, l'attività d'impresa non può protrarsi per un periodo di
tempo superiore a 12 mesi dall'adozione del provvedimento di
sequestro»; al comma 3 che: «[p]er la prosecuzione dell'attività
degli stabilimenti di cui al comma 1, senza soluzione di continuità,
l'impresa deve predisporre, nel termine perentorio di 30 giorni
dall'adozione del provvedimento di sequestro, un piano recante misure
e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio, per la tutela
della sicurezza sui luoghi di lavoro, riferite all'impianto oggetto
del provvedimento di sequestro. L'avvenuta predisposizione del piano
è comunicata all'autorità giudiziaria procedente»; al comma 4 che:
«[i]l piano è trasmesso al Comando provinciale dei Vigili del fuoco,
agli uffici della ASL e dell'INAIL competenti per territorio per le
rispettive attività di vigilanza e controllo, che devono garantire
un costante monitoraggio delle aree di produzione oggetto di
sequestro, anche mediante lo svolgimento di ispezioni dirette a
verificare l'attuazione delle misure ed attività aggiuntive previste
nel piano. Le amministrazioni provvedono alle attività previste dal
presente comma nell'ambito delle competenze istituzionalmente
attribuite, con le risorse previste a legislazione vigente»; al comma
5 che: «[l]e disposizioni del presente articolo si applicano anche ai
provvedimenti di sequestro già adottati alla data di entrata in
vigore del presente decreto e i termini di cui ai commi 2 e 3
decorrono dalla medesima data».
Il giudice a quo ritiene che la diposizione impugnata violi una
pluralità di parametri costituzionali e, segnatamente, gli artt. 2,
3, 4, 32, primo comma, 35, primo comma, 41, secondo comma, e 112
della Costituzione.
Più precisamente, l'art. 2 Cost. sarebbe violato in quanto la
norma impugnata consentirebbe l'esercizio dell'attività d'impresa
pur in presenza di impianti pericolosi per la vita o l'incolumità
umana, e così comprometterebbe diritti fondamentali della persona
definiti «inviolabili» dalla stessa Carta costituzionale.
Non sarebbe rispettato il principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., in quanto il legislatore riserverebbe alle imprese
di interesse strategico nazionale un ingiustificato privilegio
nell'adeguamento agli standard di sicurezza rispetto agli altri
operatori economici, esponendo altresì i lavoratori di tali aziende
a fattori di rischio più elevato.
Sarebbero violati anche gli artt. 4 e 35, primo comma, Cost., in
quanto il diritto al lavoro presuppone condizioni di sicurezza
nell'esecuzione della prestazione, che la normativa censurata non
assicurerebbe.
Anche l'art. 32, primo comma, Cost., sarebbe inciso, in quanto la
disciplina in esame metterebbe in pericolo la vita e l'incolumità
individuale del cittadino-lavoratore, senza operare alcun ragionevole
bilanciamento con altri diritti coinvolti.
Ancora, la prosecuzione dell'attività d'impresa in un impianto
che espone i lavoratori a pericolo di vita, consentita dalla
disposizione impugnata alla sola condizione che l'azienda predisponga
un progetto per la messa in sicurezza delle aree interessate, non
rispetterebbe il principio costituzionale di cui all'art. 41 Cost.,
che esige che l'attività economica privata si svolga in modo da non
recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
Infine, la prosecuzione dell'attività di impresa determinerebbe
il perpetuarsi di una situazione penalmente rilevante - quanto meno
ai sensi dell'art. 437 del codice penale e, in caso di incidenti,
degli artt. 589 e 590 cod. pen. - compromettendo così il principio
di obbligatorietà dell'azione penale di cui all'art. 112 Cost., che
deve ritenersi operante non solo nel potere-dovere di repressione dei
reati, ma anche in quello di prevenzione dei medesimi, quale si
esplica nell'adozione di misure cautelari reali di carattere
preventivo.
2.- In via preliminare occorre osservare che il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio e ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni sollevate per «sopravvenuta
carenza di interesse», determinata dall'abrogazione della
disposizione censurata.
2.1.- Per valutare l'eccezione di inammissibilità occorre
ricostruire l'anomalo intreccio di interventi normativi che ha
interessato la disposizione oggetto del presente giudizio.
A tal proposito si deve in primo luogo osservare che, prima della
scadenza del termine per la conversione del decreto-legge n. 92 del
2015, contenente la disposizione in esame, è sopraggiunta la legge 6
agosto 2015, n. 132 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, recante misure urgenti in
materia fallimentare, civile e processuale civile e di organizzazione
e funzionamento dell'amministrazione giudiziaria), che è legge di
conversione di altro decreto-legge: con una prima disposizione (art.
1, comma 2), essa ha abrogato il censurato art. 3 del d.l. n. 92 del
2015 e contestualmente previsto una clausola di salvezza per gli
effetti giuridici nel frattempo prodottisi; nello stesso tempo, con
l'art. 21-octies, ha reintrodotto la previsione abrogata, nella sua
letterale identità.
Dunque, la legge n. 132 del 2015 ha formalmente abrogato e
simultaneamente salvaguardato e riprodotto il precetto normativo
contenuto nell'impugnato art. 3 del decreto-legge n. 92 del 2015.
La norma introdotta dalla disposizione impugnata ha, pertanto,
continuato ininterrottamente a esplicare effetti nell'ordinamento,
dalla entrata in vigore del decreto-legge impugnato fino ad oggi,
assicurando una copertura legislativa al protrarsi dell'attività
d'impresa nello stabilimento ILVA di Taranto, compresa quella
dell'altoforno, nonostante l'intervenuto sequestro.
2.2.- Non è, quindi, fondata l'eccezione di inammissibilità
prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato per sopravvenuta
carenza di interesse, dato che la norma oggetto del presente giudizio
è rimasta nell'ordinamento senza variazioni di contenuto e senza
soluzione di continuità, pur sotto la specie di diversi precetti
legislativi concatenati fra loro.
Questa Corte ha già affermato che «la norma contenuta in un atto
avente forza di legge vigente al momento in cui l'esistenza della
norma stessa è rilevante ai fini di una utile investitura della
Corte, ma non più in vigore nel momento in cui essa rende la sua
pronunzia, continua ad essere oggetto dello scrutinio alla Corte
stessa demandato quando quella medesima norma permanga tuttora
nell'ordinamento - con riferimento allo stesso spazio temporale
rilevante per il giudizio - perchè riprodotta nella sua espressione
testuale o comunque nella sua identità precettiva essenziale, da
altra disposizione successiva» (sentenza n. 84 del 1996). In tale
occasione, la Corte ha inteso sottolineare «la funzione servente e
strumentale della disposizione rispetto alla norma», specificando che
«è la immutata persistenza di quest'ultima nell'ordinamento ad
assicurare la perdurante ammissibilità del giudizio di
costituzionalita'» (sentenza n. 84 del 1996).
Nel caso ora in esame, la tecnica normativa - a seguito della
quale, dopo che è stata sollevata questione di legittimità
costituzionale, è stata solo apparentemente abrogata la disposizione
contenente la norma in giudizio (la quale, infatti, ricompariva in
un'altra disposizione del medesimo atto legislativo) e sono stati
fatti salvi gli effetti pregressi prima ancora che scadesse il
termine per la conversione del decreto-legge originario che la
conteneva - reca pregiudizio alla chiarezza delle leggi e alla
intelligibilità dell'ordinamento, in conseguenza dell'uso del tutto
anomalo della legge di conversione. Ai fini della valutazione
sull'ammissibilità della questione sollevata deve osservarsi che
l'effetto finale è stato quello di assicurare, pur nel succedersi
delle disposizioni, una piena continuità normativa della disciplina
oggetto dei dubbi di legittimità costituzionale. Pertanto, in una
tale evenienza, il susseguirsi delle disposizioni non fa venir meno
la perdurante rilevanza della questione di legittimità
costituzionale sollevata e non ne pregiudica l'esame nel merito da
parte di questa Corte. Diversamente, si consentirebbe al legislatore
di dilazionare, ostacolare o addirittura impedire il giudizio di
questa Corte, in contrasto con il principio di economia dei giudizi
(sent. 84 del 1996) e a scapito della pienezza, tempestività ed
effettività del sindacato di costituzionalità delle leggi,
compromettendo in modo inaccettabile la tutela di diritti
fondamentali, specie se connessi, come nel caso in esame, alla tutela
della vita.
2.3.- Posto che, come affermato dalla medesima sentenza n. 84 del
1996 (e da ultimo ribadito dalla sentenza n. 44 del 2018), la Corte
costituzionale «giudica su norme, ma pronuncia su disposizioni»,
occorre ora chiarire quali siano le disposizioni sulle quali si
riverberano gli esiti del sindacato di costituzionalità, alla luce
della particolare sequenza di interventi legislativi che hanno
riguardato la norma in giudizio.
Sotto questo profilo, il caso odierno si differenzia da quello
giudicato con la citata sentenza n. 84 del 1996. Allora la Corte
ritenne che la questione potesse essere «trasferita», seppure «in
senso figurato», sulla disposizione che veicolava gli effetti della
norma nell'ordinamento al momento del giudizio. All'epoca si trattava
di un caso di reiterazione di decreti-legge dopo la scadenza del
termine per la conversione, con salvezza degli effetti pregressi,
secondo una prassi che sarebbe stata di lì a poco censurata dalla
Corte stessa con sentenza n. 360 del 1996. Pertanto, con la sentenza
n. 84 del 1996, la Corte si pronunciò sulla disposizione che sanava
gli effetti del decreto-legge non convertito.
Nel caso che questa Corte è chiamata oggi a giudicare, invece,
la disposizione originaria è stata solo apparentemente abrogata
prima della scadenza del termine di conversione, con una disposizione
che contemporaneamente faceva altresì salvi gli effetti giuridici
nel frattempo prodottisi e, dunque, prima che l'originario
decreto-legge impugnato decadesse con effetti retroattivi divenendo
inapplicabile nel giudizio a quo. Inoltre, diversamente da altri
casi, la norma in apparenza abrogata, in realtà, è stata nel
contempo trasfusa in altra disposizione di quella medesima legge che
ne disponeva l'abrogazione. L'iter seguito dal legislatore è dunque
tortuoso e del tutto anomalo: non si tratta, infatti, nè di una
semplice mancata conversione, nè di una reale abrogazione e neppure
di una abrogazione con successiva diversa regolamentazione. Nella
specie, sotto l'apparenza di una abrogazione, la successione di
disposizioni legislative dissimula (attraverso un uso improprio della
legge di conversione) una effettiva continuità di contenuti
normativi che, traendo origine dalla disposizione iniziale
"abrogata", permangono grazie alla sanatoria e si protraggono nel
tempo in virtù dell'articolo che li riproduce. In tale quadro
normativo, la norma oggetto del giudizio vive nell'ordinamento in
forza di una inscindibile combinazione di disposizioni strettamente
interconnesse tra loro. Pertanto, il giudizio di costituzionalità
non potrà che investire tutte le disposizioni considerate in
combinazione tra loro: vale a dire l'art. 3 del decreto-legge n. 92
del 2015 e gli artt. 1, comma 2, e 21-octies della legge n. 132 del
2015.
3.- Nel merito la questione è fondata.
3.1.- La disposizione impugnata prevede che «l'esercizio
dell'attività di impresa degli stabilimenti di interesse strategico
nazionale non è impedito dal provvedimento di sequestro [...] quando
lo stesso di riferisca ad ipotesi di reato inerenti alla sicurezza
dei lavoratori» (art. 3, comma 1). Essa è stata adottata al
dichiarato fine di «garantire il necessario bilanciamento tra le
esigenze di continuità dell'attività produttiva, di salvaguardia
dell'occupazione, della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e
dell'ambiente salubre, nonchè delle finalità di giustizia» (art. 3,
comma 1) e intende porsi in linea di continuità con la precedente
normativa in materia di esercizio dell'attività di impresa in
stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale, contenuta
nel decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a
tutela della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in
caso di crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico
nazionale), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre
2012, n. 231. Tale normativa, esplicitamente richiamata nell'incipit
della disposizione in esame, è stata oggetto della decisione di
questa Corte n. 85 del 2013 ed è alla luce dei principi ivi
stabiliti che la odierna questione di legittimità costituzionale
deve essere esaminata.
In tale pronuncia questa Corte ha affermato che «è considerata
lecita la continuazione dell'attività produttiva di aziende
sottoposte a sequestro, a condizione che vengano osservate [...] le
regole che limitano, circoscrivono e indirizzano la prosecuzione
dell'attività stessa» secondo un percorso di risanamento - delineato
nella specie dalla nuova autorizzazione integrata ambientale -
ispirato al bilanciamento tra tutti i beni e i diritti
costituzionalmente protetti, tra cui il diritto alla salute, il
diritto all'ambiente salubre e il diritto al lavoro.
Non può infatti ritenersi astrattamente precluso al legislatore
di intervenire per salvaguardare la continuità produttiva in settori
strategici per l'economia nazionale e per garantire i correlati
livelli di occupazione, prevedendo che sequestri preventivi disposti
dall'autorità giudiziaria nel corso di processi penali non
impediscano la prosecuzione dell'attività d'impresa; ma ciò può
farsi solo attraverso un ragionevole ed equilibrato bilanciamento dei
valori costituzionali in gioco.
Per essere tale, il bilanciamento deve essere condotto senza
consentire «l'illimitata espansione di uno dei diritti, che
diverrebbe "tiranno" nei confronti delle altre situazioni giuridiche
costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel
loro insieme, espressione della dignità della persona» (sent. n. 85
del 2013). Il bilanciamento deve, perciò, rispondere a criteri di
proporzionalità e di ragionevolezza, in modo tale da non consentire
nè la prevalenza assoluta di uno dei valori coinvolti, nè il
sacrificio totale di alcuno di loro, in modo che sia sempre garantita
una tutela unitaria, sistemica e non frammentata di tutti gli
interessi costituzionali implicati (sentenze n. 63 del 2016 e n. 264
del 2012).
Nel caso allora in giudizio, questa Corte, con la citata sentenza
n. 85 del 2013, rigettò la questione di legittimità costituzionale,
ritenendo che il legislatore avesse effettuato un ragionevole e
proporzionato bilanciamento predisponendo la disciplina di cui al
citato art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 207 del 2012. In quella
ipotesi, infatti, la prosecuzione dell'attività d'impresa era
condizionata all'osservanza di specifici limiti, disposti in
provvedimenti amministrativi relativi all'autorizzazione integrata
ambientale, e assistita dalla garanzia di una specifica disciplina di
controllo e sanzionatoria.
3.2.- Nel caso oggi portato all'esame di questa Corte, invece, il
legislatore non ha rispettato l'esigenza di bilanciare in modo
ragionevole e proporzionato tutti gli interessi costituzionali
rilevanti, incorrendo in un vizio di illegittimità costituzionale
per non aver tenuto in adeguata considerazione le esigenze di tutela
della salute, sicurezza e incolumità dei lavoratori, a fronte di
situazioni che espongono questi ultimi a rischio della stessa vita.
Infatti, nella normativa in giudizio, la prosecuzione
dell'attività d'impresa è subordinata esclusivamente alla
predisposizione unilaterale di un "piano" ad opera della stessa parte
privata colpita dal sequestro dell'autorità giudiziaria, senza
alcuna forma di partecipazione di altri soggetti pubblici o privati.
Il legislatore concede un termine di trenta giorni per la
predisposizione del piano, il quale peraltro può anche essere
provvisorio: dunque, manca del tutto la richiesta di misure immediate
e tempestive atte a rimuovere prontamente la situazione di pericolo
per l'incolumità dei lavoratori. Tale mancanza è tanto più grave
in considerazione del fatto che durante la pendenza del termine è
espressamente consentita la prosecuzione dell'attività d'impresa
"senza soluzione di continuita'", sicchè anche gli impianti
sottoposti a sequestro preventivo possono continuare ad operare senza
modifiche in attesa della predisposizione del piano e, quindi, senza
che neppure il piano sia adottato. L'unico limite temporale effettivo
è posto al comma 2, che stabilisce che l'attività di impresa non
può protrarsi per un periodo di tempo superiore a dodici mesi
dall'adozione del provvedimento di sequestro.
Quanto al contenuto, il piano deve recare «misure e attività
aggiuntive, anche di tipo provvisorio», non meglio definite, neppure
attraverso un rinvio, che pure sarebbe stato possibile, alla
legislazione in materia di sicurezza sul lavoro. Il mancato
riferimento a specifiche disposizioni delle leggi in materia di
sicurezza sul lavoro o ad altri modelli organizzativi e di
prevenzione lascia sfornito l'ordinamento di qualsiasi concreta ed
effettiva possibilità di reazione per le violazioni che si dovessero
perpetrare durante la prosecuzione dell'attività.
Nella formazione del piano non è prevista alcuna partecipazione
di autorità pubbliche, le quali devono essere informate solo
successivamente. Tale comunicazione assume la forma di una mera
comunicazione-notizia, per quanto riguarda l'autorità giudiziaria
procedente (art. 3, comma 3) e si traduce nell'attribuzione di un
generico potere di monitoraggio e ispezione per quanto riguarda
INAIL, ASL e Vigili del Fuoco; tale potere, peraltro, si limita alla
verifica della corrispondenza tra le misure aggiuntive indicate nel
piano e quelle in concreto attuate dall'impresa, così da renderne
ambigua e indeterminata l'effettiva possibilità di incidenza (art.
3, comma 4).
3.3.- Considerate queste caratteristiche della norma censurata,
appare chiaro che, a differenza di quanto avvenuto nel 2012, il
legislatore ha finito col privilegiare in modo eccessivo l'interesse
alla prosecuzione dell'attività produttiva, trascurando del tutto le
esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela
della salute e della vita stessa (artt. 2 e 32 Cost.), cui deve
ritenersi inscindibilmente connesso il diritto al lavoro in ambiente
sicuro e non pericoloso (art. 4 e 35 Cost.).
Il sacrificio di tali fondamentali valori tutelati dalla
Costituzione porta a ritenere che la normativa impugnata non rispetti
i limiti che la Costituzione impone all'attività d'impresa la quale,
ai sensi dell'art. 41 Cost., si deve esplicare sempre in modo da non
recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
Rimuovere prontamente i fattori di pericolo per la salute,
l'incolumità e la vita dei lavoratori costituisce infatti condizione
minima e indispensabile perchè l'attività produttiva si svolga in
armonia con i principi costituzionali, sempre attenti anzitutto alle
esigenze basilari della persona.
In proposito questa Corte ha del resto già avuto occasione di
affermare che l'art. 41 Cost. deve essere interpretato nel senso che
esso «limita espressamente la tutela dell'iniziativa economica
privata quando questa ponga in pericolo la "sicurezza" del
lavoratore» (sentenza n. 405 del 1999). Così come è costante la
giurisprudenza costituzionale nel ribadire che anche le norme
costituzionali di cui agli artt. 32 e 41 Cost. impongono ai datori di
lavoro la massima attenzione per la protezione della salute e
dell'integrità fisica dei lavoratori (sentenza n. 399 del 1996).
4.- Considerato assorbito ogni ulteriore profilo e chiarite quali
siano le disposizioni sulle quali si riverberano gli esiti del
sindacato di costituzionalità per le ragioni esposte al precedente
punto 2.3, si deve dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3 del decreto-legge n. 92 del 2015 e degli artt. 1, comma
2, e 21-octies della legge n. 132 del 2015.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 e 9, comma 1, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 del
decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 (Misure urgenti in materia di
rifiuti e di autorizzazione integrata ambientale, nonchè per
l'esercizio dell'attività d'impresa di stabilimenti industriali di
interesse strategico nazionale) e degli artt. 1, comma 2, e 21-octies
della legge 6 agosto 2015, n. 132 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, recante
misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e
di organizzazione e funzionamento dell'amministrazione giudiziaria).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 marzo 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA