1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Istituti di patronato e di assistenza sociale - Abolizione della disciplina speciale e del finanziamento pubblico - Collegamento con principii costituzionali inderogabili - Inammissibilita' della richiesta referendaria. D.Lgs. C.p.S. 29 luglio 1947, n. 804. (000C0136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del decreto legislativo del
Capo provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, recante
"Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza
sociale", e successive modificazioni; giudizio iscritto al n. 124 del
registro referendum.
Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 il giudice
relatore Cesare Ruperto;
Uditi l'avvocato Nicolò Zanon per i presentatori Daniele
Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia e gli avvocati Amos
Andreoni e Vittorio Angiolini per la Federazione dei Verdi ed altri,
Comitato per le libertà e i diritti sociali e Partito della
rifondazione comunista.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modifiche e integrazioni, esaminata la richiesta di
referendum popolare presentata in data 28 settembre 1999 da Daniele
Capezzone e altri quattro cittadini elettori sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, recante
"Riconoscimento giuridico degli Istituti di patronato e di assistenza
sociale", e successive modificazioni?", con ordinanza del 7-13
dicembre 1999 ha dichiarato la richiesta stessa conforme alle
disposizioni della legge n. 352 del 1970, stabilendone altresì la
seguente denominazione: "Istituti di patronato e di assistenza
sociale: abolizione della disciplina speciale e del finanziamento
pubblico".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la conseguente
deliberazione in camera di consiglio, dandone comunicazione, a norma
dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del 1970, ai
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei Ministri.
3. - I presentatori del referendum hanno depositato in data 5
gennaio 2000 una memoria, sostenendo le ragioni dell'ammissibilità
della richiesta referendaria sotto i profili dell'omogeneità, della
chiarezza e dell'univocità del quesito, e della mancanza di
preclusioni che in tal senso possano farsi derivare dall'art. 75,
secondo comma, della Costituzione.
4. - In data 10 gennaio 2000 hanno depositato tre memorie, di
contenuto sostanzialmente identico: a) il "Comitato per le libertà e
i diritti sociali", costituitosi al fine di contrastare l'iniziativa
referendaria; b) il "Partito della rifondazione comunista", e c) la
"Federazione dei Verdi", unitamente all'"Associazione nazionale per
la Sinistra" e ad Alfiero Grandi quale responsabile lavoro dei "DS -
Democratici di sinistra". Nelle tre memorie, previa illustrazione
delle ragioni del "contraddittorio" così esercitato, si sostiene
l'inammissibilità, tra altre, della richiesta referendaria in
argomento.
5. - In data 12 gennaio 2000 i presentatori del referendum hanno
depositato ulteriore memoria, con la quale hanno eccepito
l'irricevibilità o inammissibilità degli atti "di intervento,
memorie e contributo istruttorio" depositati dai soggetti indicati al
punto precedente.
6. - La discussione, già fissata per la camera di consiglio del 13
gennaio 2000, è stata in tale data rinviata alla camera di consiglio
del successivo 18 gennaio, previa comunicazione ai presentatori e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè ai soggetti che hanno
depositato memorie; questi ultimi hanno depositato ulteriore atto in
data 17 gennaio 2000.
7. - Nella camera di consiglio del 18 gennaio 2000 sono stati
ascoltati: in rappresentanza dei presentatori, l'avvocato Nicolò
Zanon e, in rappresentanza dei soggetti indicati al punto 4, gli
avvocati Amos Andreoni e Vittorio Angiolini, che hanno
rispettivamente illustrato e ribadito le argomentazioni svolte negli
atti depositati in precedenza.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente, a scioglimento della riserva formulata nella
camera di consiglio, relativamente alla possibilità di dare ingresso
nel presente procedimento alle memorie presentate da soggetti diversi
da quelli - delegati o presentatori della richiesta di referendum e
Presidente del Consiglio dei Ministri - ai quali tale facoltà è
espressamente riconosciuta dall'art. 33 della legge 25 maggio 1970,
n. 352, e di consentirne l'illustrazione in camera di consiglio da
parte dei rispettivi rappresentanti, questa Corte non può che
richiamare quanto osservato e stabilito al riguardo in senso
affermativo nella sentenza n. 31 del 2000 di pari data.
2. - La richiesta di referendum abrogativo in esame è diretta
all'abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato 29 luglio 1947, n. 804 (oggetto di "ratifica" con la legge 17
aprile 1956, n. 561), il quale detta la disciplina degli Istituti di
patronato e di assistenza sociale.
3. - Tale richiesta non è ammissibile.
3.1. - Agli Istituti di patronato e di assistenza sociale - enti di
diritto privato, secondo l'art. 1 della legge 27 marzo 1980, n. 112
- costituiti e gestiti da associazioni nazionali di lavoratori che
annoverino nei propri statuti finalità assistenziali e diano prova
di potervi provvedere con mezzi adeguati (art. 2, primo comma, del
decreto n. 804 del 1947), spetta l'esercizio dell'assistenza e della
tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento in
sede amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da
leggi, statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza,
nonchè la rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di
liquidazione di dette prestazioni o a collegi di conciliazione (art.
1, primo comma). In sede giurisdizionale, gli Istituti di patronato e
di assistenza sociale possono inoltre, a richiesta dell'assistito,
rendere informazioni e osservazioni orali nelle controversie in
materia previdenziale e assistenziale (art. 446 cod. proc. civ., non
compreso nel quesito referendario).
Il fatto di essere oggi emanazioni di associazioni di lavoratori
non impedisce, come generalmente ritenuto, che in tali Istituti
continui a essere presente una connotazione pubblicistica, connessa
alla natura dei compiti, connotazione che in passato spiegava la
possibilità che la loro fondazione fosse promossa da province,
comuni o altri enti morali (secondo l'espressione dell'art. 119 del
regolamento per l'esecuzione del decreto-legge 23 agosto1917, n.
1450, approvato con decreto luogotenenziale 21 novembre 1918, n.
1889). Manifestazione evidente e, al tempo stesso, riprova di ciò è
l'art. 3, secondo comma, del decreto n. 804, di cui si chiede
l'abrogazione referendaria, il quale impone che lo statuto degli
Istituti di patronato deve espressamente stabilire che la loro
attività "è svolta gratuitamente nei confronti di tutti i
lavoratori, senza alcuna limitazione". Questa disposizione, chiave di
volta dell'intera disciplina legislativa, è quella che, collocando
gli Istituti al di là dell'ambito di attività riconducibili
esclusivamente all'autonomia dei lavoratori e inserendoli in quello
della cura di interessi generali, giustifica il sistema pubblico del
loro finanziamento (artt. 4 e 5), la sottoposizione a vigilanza
ministeriale (artt. 6 e 7), nonchè l'equiparazione alle
Amministrazioni dello Stato ai fini tributari (art. 8).
3.2. - Secondo la Costituzione, i diritti di natura previdenziale
dei lavoratori la cui difesa nei procedimenti amministrativi (e
giurisdizionali) costituisce la finalità degli Istituti di
patronato, sono garantiti dall'art. 38, secondo comma: "I lavoratori
hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle
loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e
vecchiaia, disoccupazione involontaria" e la garanzia, non solo per
ragioni di logica costituzionale dei diritti ma anche per ragioni
testuali ("preveduti e assicurati"), presenta necessariamente,
accanto all'aspetto sostanziale, anche un aspetto procedimentale,
tanto più rilevante in quanto si tratta di diritti previsti in
relazione a condizioni di difficoltà, e quindi di debolezza, che
possono realizzarsi nella vita dei lavoratori, la cui effettività si
scontra con la farraginosa complessità del sistema previdenziale
attuale.
Sempre secondo la Costituzione (art. 38, quarto comma), la
protezione di tali diritti, poi, non è rimessa soltanto
all'eventuale e sempre possibile libera iniziativa dei lavoratori,
singoli o associati, ma rientra tra i fini e i compiti
costituzionalmente assegnati allo Stato - fini e compiti ai quali
"provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato"
medesimo (ai quali ultimi, oltre agli Istituti preposti alla
erogazione delle prestazioni previdenziali, sono riconducibili gli
Istituti in questione). I fini previdenziali, infatti, corrispondono
a un interesse pubblico direttamente riconducibile all'art. 3,
secondo comma, della Costituzione il quale stabilisce ancora essere
"compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico
e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e
l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese".
Dalla connotazione pubblicistica dell'interesse previdenziale,
quale definito dalla Costituzione, deriva poi, in via conseguenziale
diretta e necessaria, che le prestazioni alle quali devono provvedere
gli organi e gli istituti predisposti o integrati dallo Stato (a)
sono sottratte all'ambito delle attività lucrative, pur non dovendo
necessariamente essere gratuite; e che (b) devono essere fornite in
posizione di uguaglianza a tutti i lavoratori, non assumendo alcun
rilievo la circostanza che si tratti di lavoratori iscritti o non
iscritti al sindacato, iscritti a questo o quel sindacato. Il
carattere non di lucro dell'attività e l'indirizzo generalizzato
delle prestazioni sono, in sostanza, il connotato essenziale della
previdenza pubblica prevista dalla Costituzione. Al contrario, lo
scopo di profitto e la possibilità di selezione tra le richieste dei
lavoratori rientra in un quadro di attività assicurative e
assistenziali ulteriori e accessorie che, pur non vietate dalla
Costituzione, non entrano a comporre il quadro della protezione dei
diritti dei lavoratori che deve essere predisposto tramite gli organi
e gli istituti di cui parla l'art. 38 della Costituzione.
3.3. - La Costituzione, dunque, esige che vi sia una specifica
organizzazione per le prestazioni previdenziali - sostanziali e
strumentali - cioè gli "organi ed istituti predisposti o integrati
dallo Stato" di cui all'art. 38 e che le prestazioni offerte da tali
strutture non siano oggetto di attività lucrativa e siano
disponibili dalla generalità dei lavoratori. Questo è il nucleo
costituzionale irrinunciabile, un nucleo che lascia largo spazio alla
discrezionalità legislativa, nella disciplina degli aspetti
organizzativi, finanziari e funzionali della materia. Di contro,
l'abrogazione referendaria del decreto n. 804 del 1947 contraddice
puntualmente questo nucleo, eliminando strutture operanti nel campo
previdenziale direttamente riconducibili a quelle previste dall'art.
38, quarto comma, della Costituzione e finendo per trasferire le loro
attività, oggi non lucrative e garantite a tutti i lavoratori, al
campo dell'autonomia privata, cioè delle libere scelte individuali.
È, in proposito, rivelatrice la richiesta di abrogazione
referendaria dell'art. 3, secondo comma, già ricordato come quello
che, dal punto di vista dei caratteri delle prestazioni, rispecchia
direttamente e senza possibilità di opzioni diverse per il
legislatore - quanto alla natura non di lucro dell'attività e alla
generalità delle prestazioni - il senso della garanzia previdenziale
voluta dalla Costituzione.
4. - Deve dunque trovare applicazione, nella specie, il criterio di
giudizio, consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (ad
esempio, sentenze nn. 26 del 1981, 17 e 35 del 1997, che precisano e
applicano il principio per la prima volta esplicitato nella sentenza
n. 16 del 1978), il quale esclude l'ammissibilità del referendum
abrogativo di disposizioni che non possono essere soppresse senza con
ciò ledere principi costituzionali.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato 29 luglio 1947, n. 804 (Riconoscimento giuridico degli Istituti
di patronato e di assistenza sociale), e successive modificazioni,
dichiarata legittima, con ordinanza del 7-13 dicembre 1999,
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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