1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 143 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2000
Ordinanza emessa il 20 dicembre 2000 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Regione Liguria e Farmafactoring S.p.a. Sanita' pubblica - Regione Liguria - Sostituzione delle ASL nei rapporti giuridici pregressi facenti capo alle USL - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia (d.lgs. n. 502/1992) e in particolare con l'art. 6 della legge n. 724/1994 che vieta alle Regioni di fare gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle soppresse USL - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 89/2000. - Legge Regione Liguria 24 marzo 2000, n. 6 (recte: n. 26). - Costituzione, art. 117. (001C0218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa r.g. 7085/1999
vertente tra Regione Liguria, in persona del Presidente pro-tempore,
con gli avv.ti Carlo A. Pedemonte e Marcello Sannuto,
attrice-opponente;
Contro Farmafactoring S.p.a., in persona del direttore generale
dott. Antonio Iantosca, con gli avv.ti Marisa Meroni e Salvatore
Rizza, convenuta-opposta.
Rilevato che il pretore di Milano, con decreto del 4 maggio 1999,
ingiungeva alla U.S.L. GE/13 - gestione liquidatoria - istituita
dalla Regione Liguria, in persona del Commissario Liquidatore pro
tempore, e per essa anche alla predetta Regione, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta in carica, il pagamento in favore
della Farmafactoring S.p.a., quale procuratrice generale della Glaxo
Wellcome S.p.a., della somma di " 19.065.314, oltre agli interessi
per il mancato adempimento di forniture di prodotti sanitari e
farmaceutici;
che la Regione Liguria, con atto di citazione in opposizione
notificato in data 1 luglio 1999, si costituiva in giudizio chiedendo
la declaratoria di nullità o la revoca del decreto ingiuntivo
opposto e deducendo la incompetenza territoriale del giudice adito,
il proprio difetto di legittimazione passiva e l'infondatezza del
credito azionato;
che, nella comparsa conclusionale del 28 ottobre 2000, la
Regione Liguria affermava la applicabilità alla vicenda in esame del
disposto dell' art. 2 della legge Regionale 24 marzo 2000, n. 26, al
fine di far dichiarare il proprio difetto di legittimazione passiva;
che, nella memoria di replica del 20 novembre 2000, la Farmafactoring
S.p.a. rilevava la incostituzionalità della normativa invocata da
controparte e ne chiedeva la disapplicazione;
O s s e r v a
I. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2
della legge regionale della Liguria 24 marzo 2000, n. 6, per
violazione dell'art. 117 Costituzione, nella parte in cui individua
nelle aziende sanitarie nazionali istituite con d.lgs. n. 502/1992 i
soggetti passivi delle obbligazioni incombenti sulle gestioni
liquidatorie, deve ritenersi rilevante e non manifestamente
infondata, laddove prevede una disciplina in violazione dei princi'pi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia sanitaria
dall'art. 6 della legge 724/1994.
II. - La questione è sicuramente rilevante ai fini della
decisione del presente giudizio, dovendosi applicare l'art. 2 della
legge regionale della Liguria 24 marzo 2000, n. 6, ancorchè
sopravvenuto in corso di giudizio, al fine di individuare il soggetto
passivo delle obbligazioni ivi dedotte.
Le forniture sanitarie e farmaceutiche effettuate dalla Glaxo
Wellcome S.p.a. alla U.S.L. GE/13 devono, infatti, ritenersi
indubitabilmente assoggettate alla normativa in questione, posto che
sono state effettuate nel corso del 1993 e, quindi, anteriormente
all'accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, stabilito
dall'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
Nè può opinarsi diversamente in base alla fase processuale in
cui è sopravvenuta tale normativa, posto che imprescindibili
esigenze di economia processuale consentono la deducibilità dello
ius superveniens sino al momento della precisazione delle
conclusioni, a prescindere dalle decadenza maturate in ordine ai
poteri assertivi delle parti, anche nel rito delineato dalla novella
353/1990 e dalle sue successive modificazioni.
III. - Posto che la questione in esame investe il rapporto tra
norme statali di principio e legislazione regionale, non può
prescindersi, ai fini della verifica della sua non manifesta
infondatezza, da un adeguato chiarimento della complessa vicenda
legislativa che ha riguardato, sia sul versante statale, sia sul
versante regionale, il processo di ristrutturazione del servizio
sanitario nazionale avviato con il decreto legislativo n. 502 del
1992.
Il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (modificato successivamente
con d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517), nel prevedere l'istituzione
delle aziende unità sanitarie locali (art. 2) e di alcune aziende
ospedaliere (art. 4), dotandole di personalità giuridica pubblica e
di piena autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,
contabile, gestionale e tecnica (comma 1), ha demandato alle Regioni,
nell'ambito delle proprie competenze, la regolamentazione legislativa
delle modalità organizzative delle nuove strutture sanitarie (comma
5), stabilendo, altresì, i criteri per la disciplina del
finanziamento (lett. d) e l'individuazione dei criteri per la
definizione dei rapporti attivi e passivi facenti capo alle
preesistenti unità sanitarie locali e unità socio-sanitarie locali
(lett. c).
L'art. 6 della legge 724/1994 ha, inoltre, statuito che "in
nessun caso è consentito alle regioni di far gravare sulle aziende
di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni ed integrazioni, nè direttamente nè indirettamente, i
debiti ed i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità
sanitarie locali" e prevedendo, a tal fine, che le regioni
disponessero apposite "gestioni a stralcio", con conseguente
individuazione dell'ufficio responsabile delle medesime.
L'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, ha
inoltre disposto che per l'accertamento della situazione debitoria
delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31
dicembre 1994, le Regioni dovevano attribuire ai direttori generali
delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di
commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali
ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende e la
trasformazione della "gestioni a stralcio", di cui all'art. 6, comma
1, della legge 724/1994, in "gestioni liquidatorie", le cui
risultanze, relative all'accertamento della predetta situazione
debitoria, dovevano essere presentate, entro tre mesi, "ai competenti
organi regionali".
La consolidata interpretazione della giurisprudenza di
legittimità (Cassazione civile sez. un., 6 marzo 1997, n. 1989, in
Foro it., 1997, I, 1403, cassazione civile, sez. III, 7 ottobre 1998,
n. 9911, in Corr.Giur., 1999, p.335) ha individuato nelle Regioni,
tramite le c.d. gestioni liquidative, i successori ex lege delle
soppresse UU. SS.LL., ritenendole passivamente legittimate nei
relativi giudizi ex art. 111 c.p.c.
In questa cornice legislativa statale la Regione Liguria con
Legge del 24 marzo 2000, n. 26 "Estinzione delle gestioni
liquidatorie in campo sanitario costituite ai sensi dell'art. 2,
comma 4, della legge 28 dicembre 1995 n. 549" ha disposto all'art. 1
la cessazione delle gestioni liquidatorie dalla data della entrata in
vigore della citata legge.
All'art. 2 (rapporti residui e giudizi pendenti) ha, inoltre,
statuito che "Tutti i rapporti giuridici già facenti capo alle
Unità Sanitarie locali, agli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico (IST e Istituto Giannina Gaslini) e agli Enti
convenzionati ai sensi dell'art. 41 della legge 23 dicembre 1978
n. 833 (istituzione del Servizio sanitario nazionale), operanti nella
Regione Liguria, ancorchè oggetto di giudizi in qualsiasi sede e
grado, s'intendono di diritto trasferiti in capo alle Aziende Unità
Sanitarie Locali o alle Aziende ospedaliere istituite con legge
regionale 8 agosto 1994 n. 42 (disciplina delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere del servizio sanitario regionale
in attuazione dei decreti legislativi n. 502 del 30 dicembre 1992 e
n. 517 del 7 dicembre 1993) nonchè agli Istituti ed enti
sopraindicati, ai quali restano attribuite la titolarità e la
legittimazione, sostanziale e processuale, attiva e passiva, e il
relativo esercizio da parte dei rispettivi legali rappresentanti".
Tale disposizione pare, invero, integrare una violazione
dell'art. 117 della Costituzione esorbitando dai limiti dei princi'pi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia sanitaria
enunciati dall'art. 6, comma 1, della legge 724/1994.
La Corte costituzionale, nel precisare il rapporto esistente tra
il citato art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 e la
legislazione regionale in materia, ha affermato che la disposizione
predetta rappresenta un "intervento eccezionale e temporaneo, in un
quadro finanziario di emergenza", che va "inserito in un'azione
complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere il
disavanzo pubblico" (sentenza n. 416 del 1995), mediante misure che,
con specifico riferimento alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli
enti di autonomia a statuto speciale e ordinario (sentenze nn. 222
del 1994 e 357 del 1993). La norma in esame è, pertanto, una
disposizione, che, sebbene a contenuto specifico e dettagliato, è da
considerare, per la finalità perseguita, in "rapporto di
coessenzialità e di necessaria integrazione" con le norme-principio
che connotano il settore dell'organizzazione sanitaria locale
(sentenza C. Cost. n. 355 del 1993, nonchè sentenza C. Cost. n. 89
del 2000), così da vincolare l'autonomia finanziaria regionale in
ordine alla disciplina prevista per i "debiti" ed i "crediti" delle
soppresse unità sanitarie locali.
Il carattere inderogabile e tassativo della previsione
dell'art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 è, peraltro,
desumibile dalla sua formulazione letterale ("in nessun caso" e nè
direttamente, nè indirettamente") e dalla sua interpretazione
sistematica.
L'obbligo di uniformarsi al principio in questione è, infatti,
espressamente ribadito dall'art. 2, comma 1, del decreto legislativo
n. 502 del 1992, il quale impone alle Regioni di esercitare le
proprie funzioni legislative in materia sanitaria "nel rispetto dei
princi'pi stabiliti dalle leggi nazionali", e dall'art. 3, comma 5,
del medesimo decreto, il quale demanda alle regioni, "nell'ambito
della propria competenza", la fissazione dei criteri per la
definizione dei rapporti giuridici facenti capo alle soppresse unità
sanitarie locali.
L'art. 2 della legge della Regione Liguria del 24 marzo 2000,
n. 26, nel trasferire "di diritto" tutti i rapporti giuridici facenti
capo alle gestioni liquidatorie, "ancorchè oggetto di giudizi in
qualsiasi sede e grado" pare, pertanto, porsi in insanabile contrasto
con il "principio fondamentale della legislazione nazionale in
materia sanitaria", per il quale "in nessun caso", "nè direttamente,
nè indirettamente", le Regioni possono far gravare sulle aziende
sanitarie locali i debiti pregressi facenti capo alle preesistenti
unità sanitarie locali.
Deve, inoltre, rilevarsi che la Suprema Corte ha recentemente
disatteso con sentenza n. 89 del 2000 la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge della Regione
Basilicata 24 dicembre 1994, n. 50 (Riduzione del numero e
rideterminazione degli ambiti territoriali delle uu.ss.ll., in
attuazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come
modificato ed integrato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993,
n. 517) e dell'art. 49, comma 1, della legge della Regione Basilicata
10 giugno 1996, n. 27 (Riordino del servizio sanitario regionale),
nella parte in cui individuano nelle aziende sanitarie locali
istituite a norma del decreto legislativo n. 502 del 1992 i soggetti
passivi delle obbligazioni sorte a carico delle soppresse unità
sanitarie locali.
La Corte costituzionale ha, infatti, rilevato che se, da un lato
"i censurati artt. 4 della legge n. 50 del 1994 e 49 della legge
n. 27 del 1996 hanno stabilito che le nuove aziende sanitarie
subentrano nei procedimenti amministrativi e nei rapporti attivi e
passivi facenti capo alle preesistenti unità sanitarie locali, ...
è altrettanto vero, dall'altro lato, che l'art. 59 della legge n. 34
del 1995 - il cui disposto trova conferma nell'art. 6, comma 10,
della citata legge n. 27 - ha previsto, proprio in attuazione
dell'art. 6 della legge n. 724 del 1994, un regime speciale per tutti
i rapporti di debito e di credito risultanti alla fine del 1994 e
facenti capo alle soppresse unità sanitarie locali; regime che si
concretizza non solo nella istituzione di una cosiddetta "gestione a
stralcio" o liquidatoria, ma soprattutto nella separata rilevazione
dei predetti rapporti nei capitoli di bilancio, la quale doveva
appunto "garantire la non interferenza economico-finanziaria della
pregressa gestione sulla gestione corrente della nuova Azienda
Sanitaria USL". La Corte costituzionale ha, pertanto, ritenuto
legittime le norme emanate dalla Regione Basilicata nella parte in
cui individuano nelle aziende sanitarie locali istituite a norma del
decreto legislativo n. 502 del 1992 i soggetti passivi delle
obbligazioni sorte a carico delle soppresse unità sanitarie locali,
esclusivamente in quanto le medesime norme istituiscono, al contempo,
un modello di "gestione separata" di tali rapporti all'interno di un
patrimonio che pure sicuramente fa capo ad uno stesso soggetto (la
azienda sanitaria). Le disposizioni della Regione Liguria
censurate non hanno invece introdotto, rispetto ai pregressi rapporti
di credito e di debito delle soppresse unità sanitarie locali, alcun
meccanismo particolare di gestione distinta e di contabilità
separata, tale da consentire alle aziende unità sanitarie locali, di
evitare ogni confusione tra le diverse masse patrimoniali, così da
tutelare i creditori, ma, nello stesso tempo, da escludere ogni
responsabilità delle stesse aziende sanitarie in ordine ai predetti
debiti delle preesistenti unità sanitarie locali (cfr., sul punto,
C. Cost. 89/2000).
La legge 26/2000 delle Regione Liguria all'art. 2 trasferisce,
infatti, di diritto tutti i rapporti giuridici, ancorchè litigiosi,
di spettanza delle gestioni liquidatorie alle ASL, accollando
integralmente alle stesse i relativi oneri, senza prevedere alcuna
forma di "gestione separata degli stessi".
Il secondo comma dell'art. 2 di detta legge, del resto,
significativamente sancisce che "In ogni caso, nessun onere
finanziario può gravare sulle Aziende, Istituti ed Enti di cui al
comma 1 per eventuali situazioni debitorie ulteriori o sopravvenute",
contemplando esclusivamente gli oneri finanziari relativi ad
ulteriori sopravvenienze e non già ai rapporti giuridici litigiosi
quale quello in contestazione nel presente giudizio.
Nè, opinando diversamente può invocarsi il regime della
"copertura finanziaria" disciplinato dall'art. 3 l.cit., posto che,
nel far riferimento al solo anno finanziario 2000, individua una
copertura finanziaria temporanea e destinata ad esaurirsi, a fronte
della definitività e della universalità del fenomeno successorio
disposto dall'art. 1 della legge 26/2000 delle Regione Liguria.
Tale articolo, inoltre, non prevede alcun "meccanismo di gestioni
distinte e contabilità separate" (cfr, sul punto, C. Cost. 89 del
2000), avvalorando ulteriormente la tesi della integrale confusione
tra le masse patrimoniali delle disciolte gestioni liquidatorie e
delle ASL.
L'art. 4 (controllo di competenza regionale) della legge in
questione, da ultimo, nel disciplinare il controllo regionale sulle
risorse finanziarie attribuite agli enti subentranti e (comma 1) nel
prevedere la trasmissione semestrale alla Regione del rendiconto
delle posizioni debitorie (comma 2), non pare stabilire alcuna
separata rilevazione dei debiti facenti capo alle disciolte gestioni
liquidatorie, al fine di garantire "la non interferenza
economico-finanziaria della pregressa gestione sulla gestione
corrente della nuova Azienda Sanitaria USL" (cfr, sul punto, C. Cost.
89 del 2000).

P. Q. M.
Visti gli artt. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87 e l'art. 295
c.p.c.;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Liguria 24 marzo 2000, n. 6 (Estinzione delle gestioni liquidatorie
in campo sanitario costituite ai sensi dell'articolo 2, comma 4,
della legge 28 dicembre 1995 n. 549), nella parte in cui individua
nelle aziende sanitarie locali, istituite a norma del decreto
legislativo n. 502 del 1992, i soggetti passivi delle obbligazioni
sorte a carico delle disciolte gestioni liquidatorie, in violazione
del principio fondamentale della legislazione statale in materia
sanitaria enunciato dall'art. 6, comma 1, ultima parte, della legge
23 dicembre 1994, n. 724 ed in assenza della previsione di meccanismi
volti ad istituire gestioni distinte e contabilità separate.
Dispone la rimessione della causa sul ruolo e la sospensione del
presente giudizio.
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata ai procuratori delle parti in causa e al Presidente della
Giunta Regionale della Liguria nonchè comunicata al Presidente del
Consiglio Regionale della Liguria.
Milano, addì 20 dicembre 2000.
Il giudice: Apostoliti
01c0218