1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 18-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 novembre 1992
N. 38 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 novembre 1992 (della provincia autonoma di Bolzano) Contabilita' pubblica - Verifica amministrativo-contabile alla U.S.L. n. 2 di Merano da parte di un dirigente dei servizi ispettivi di finanza - Asserita indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di sanita' pubblica e vigilanza sugli enti sanitari ed ospedalieri, considerati anche i controlli gia' effettuati dal Ministro del tesoro sulle U.S.L. tramite i collegi di revisori - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 107/1987. (Lettera-avviso del Ministro del tesoro in data 22 agosto 1992, n. prot. S.I./5497). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 4, primo comma, cifra 7, 9, primo comma, cifra 10, e 16). (092C1222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 18-11-1992)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n.
6139/1992 del 19 ottobre 1992 (all. 1), rappresentata e difesa, tanto
unitamente quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale del
20 ottobre 1992, regata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice
segretario della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16554; all. 2),
dagli avv.ti proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo
di essi elettivamente domicialiata in Roma, piazza Borghese n. 3,
ricorrente; contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione alla lettera-avviso del Ministro del tesoro
datato 22 agosto 1992, prot. n. S.I./5497, recante "verifica
amministrativo-contabile alla u.s.l. n. 2 di Merano", pervenuta in
data 1º settembre 1992.
1. - In base allo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione,
la funzione ispettiva e di vigilanza nei riguardi delle unità
sanitarie locali operanti nel territorio delle province autonome di
Bolzano e Trento è riservata alle province stesse.
In particolare va rilevato che la competenza primaria in tema di
ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri, attribuita ai sensi
dell'art. 4, n. 7 dello statuto speciale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige, è stata trasferita con l'art. 15 della legge
regionale 30 aprile 1980, n. 6, alla provincia antonoma di Bolzano
nella parte in cui prevede il "controllo sugli atti e sugli organi
delle unità sanitarie locali. Il controllo sugli atti e sugli organi
dell'unità sanitaria locale è esercitato dalla giunta provinciale,
ai sensi dell'art. 54 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Per le
modalità ed i termini del controllo si applicano le norme di cui
alla lege regionale 21 ottobre 1963, n. 29 e successive modificazioni
ed integrazioni. Sono soggette al controllo anche di merito le
deliberazioni riguardanti: 1) i regolamenti o provvedimenti di
portata generale aventi analoga natura, compresi i regolamenti
organici del personale; 2) i bilanci e loro variazioni; 3) i piani ed
i programmi annuali e pluriennali; 4) le convenzioni per l'erogazione
di prestazioni sanitarie".
Non solo, ma in sede di chiusura del pacchetto con il recente
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, recante "norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, concernenti modifiche a
norme di attuazione già emanate" è stato disposto all'art. 1, che:
"la regione Trentino-Alto Adige disciplina il modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari. Alle province
autonome competono le potestà legislative ed amministrative
attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari; nell'esercizio di tali potestà esse devono garantire
l'erogazione di prestazioni igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e
comunitaria. Le competnze provinciali relative allo stato giuridico
ed economico del personale addetto alle istituzioni ed enti di cui al
secodo comma sono esercitate nei limiti previsti dallo statuto".
2. - Si aggiunga che per espressa disposizione dell'art. 4, del
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, per chiudere nei confronti delle due
province autonome di Trento e Bolzano la discussione sorta in materia
di indirizzo e coordinamento è stato definitivamente statuito che
"nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, di-
verse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le
relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi
dell'art. 22 dello statuto medesimo".
3. - Poste queste premesse l'impugnata lettera-avviso del 28
agosto 1992 del Ministro del tesoro, indirizzata alla provincia
autonoma di Bolzano - Assessorato alla sanità (e per conoscenza al
comune di Merano) che informa "l'assessorato regionale di aver
disposto, a norma dell'art. 29 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440
sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale
dello Stato e dell'art. 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037,
l'esecuzione - da parte di un dirigente dei servizi ispettivi di
finanza - di una verifica amministrativo contabile alla unità
sanitaria locale n. 2 di Merano", costituisce una palese violazione
delle attribuzioni costituzionali della provincia autonoma di Bolzano
ed invade le competenze provinciali. Pertanto, la lettera viene
impugnata per il seguente motivo di
D I R I T T O
Violazione delle competenze provinciali di cui all'art. 4, primo
comma cifra 7; art. 9, primo comma cifra 10, ed art. 16, primo comma
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione,
tra cui il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, il d.lgs. 16 marzo 1992, n.
267, ed in particolare per violazione dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266.
1. - L'impugnata lettera-avviso del 28 agosto 1992 del Ministro
del tesoro che preannuncia una verifica amministrativo contabile
all'u.s.l. di Merano è lesiva delle competenze provinciali in quanto
il Ministro del tesoro è sprovvisto del potere di effettuare
"verifiche amministrativo contabili" (e relative ispezioni) in
materia di enti sanitari ed ospedalieri, visto che tale potere spetta
esclusivamente alla provincia autonoma di Bolzano, alla quale è
attribuita la competenza amministrativa e di vigilanza in materia.
2. - Come è stato già accennato sopra, per l'espresso disposto
dall'art. 4, n. 7 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
la competenza primaria in tema di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri spetta alla regione autonoma Trentino-Alto Adige che -
per quanto riguarda la vigilanza - ha trasferito tale competenza alla
provincia autonoma di Bolzano (art. 15, della legge regionale 30
aprile 1980, n. 6).
Inoltre, ai sensi dell'art. 9, n. 10 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige spetta alla provincia autonoma la competenza
concorrente in materia di igiene e sanità.
Per l'espresso disposto dell'art. 16 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e dell'art. 2 del d.P.R. n. 474/1975 alla
provincia autonoma di Bolzano spetta anche la potestà
amministrativa.
Successivamente in sede di chiusura del pacchetto è stato
stabilito con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267, con l'art. 1, che alle
province autonome competono potere legislativo ed amministrativo
attinente al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari.
3. - In esecuzione delle sue competenze in ordine alla gestione e
vigilanza sugli enti sanitari ed ospedalieri la provincia autonoma ha
istituito con l'art. 26 della legge provinciale 18 agosto 1988, n. 33
lo "ufficio economia sanitaria", al quale sono attribuite le seguenti
funzioni: " a) assegnazione delle unità locali dei mezzi finanziari
di parte corrente; b) elaborazione degli indicatori di costo; c)
controllo sull'impiego dei fondi e revisione dei fattori di costo; d)
rendicontazione allo Stato; e) coordinamento in materia di
contabilità delle unità sanitarie locali; f) rapporti con il
sistema informativo provinciale".
4. - Al Ministro del tesoro, invece, non spetta un potere diretto
di vigilanza o di ispezione sulle singole u.s.l., ma solo quel
rapporto indiretto relativo alla rendicontazione allo Stato che si
svolge fra lo Stato e la provincia autonoma di Bolzano.
Infatti, anche il finanziamento statale non viene fatto in via
diretta alle singole u.s.l., ma tramite il fondo sanitario
provinciale che è stato istituito con l'art. 27, dela legge
provinciale 18 agosto 1988, n. 33 e nel quale confluiscono sia i
finanziamenti statali, sia quelli provinciali: "Fondo sanitario
provinciale. Il fondo sanitario provinciale è costituito
dall'insieme dei mezzi finanziari stanziati nel bilancio di
previsione della provincia per l'attuazione della legislazione
vigente in materia. Il fondo di cui al primo comma è finanziato con
le assegnazioni dello Stato sul fondo sanitario nazionale, di cui al
primo comma è finanziato con le assegnazioni dello Stato sul fondo
sanitario nazionale, di cui all'art. 51 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, e, ove le assegnazioni dello Stato si rivelino insufficienti,
con stanziamenti integrativi della provincia. Qualora nel corso
dell'esercizio finanziario vengano disposte a favore della provincia
maggiori assegnazioni per la spesa sanitaria, le stesse sono portate
in decurtazione dell'eventuale integrazione provinciale, fino alla
concorrenza del relativo ammontare. In caso di ripiano dei disavanzi
di gestione pregressi delle unità sanitarie locali, disposto dallo
Stato con carattere di generalità, i finanziamenti integrativi ai
sensi del secondo comma, sono ricuperati ed acquisiti alle contrali
del bilancio provinciale".
In altre parole al Ministro del tesoro non spetta alcuna
competenza di "verifica" presso la singola unità sanitaria locale,
ma esso deve acquisire i dati dalla provincia autonoma di Bolzano in
sede di rendiconto.
5. - Presso ogni unità sanitaria locale sono, inoltre, istituiti
i collegi dei revisiori. Il Ministro del tesoro ha puntualmente
esercitato i suoi controlli tramite il revisiore dei Conti da esso
designato. Sul punto vedasi la sentenza della Corte costituzionale
del 7 aprile 1987, n. 107, che dà particolare rilievo al "Collegio
dei revisori, mediatore in materia finanziaria, amministrativo-
contabile, tra le unità sanitarie locali da una parte e le regioni e
lo Stato dall'altra; tramite necessario d'informazione e controllo
della gestione, del flusso della spesa delle unità sanitarie
locali".
6. - Non v'ha dubbi che l'amministrazione Statale non può
direttamente accedere ad uffici ed enti provinciali (o regionali) ma
che si deve servire di un raccordo come lo è in effetti il collegio
dei revisori dei conti e come lo è l'ufficio di economia sanitaria
(istituto successivamente alla sentenza costituzionale), che stanno
alla base del rapporto diretto Stato-provincia autonoma.
7. - La provincia autonoma di Bolzano ha subito, dopo il
ricevimento della lettera-avviso 22 agosto 1992, avanzato delle
proteste, ribadendo che nessun potere poteva spettare al Ministro del
tesoro ad eseguire ispezioni o verifiche presso le u.s.l. aventi sede
nel territorio della provincia di Bolzano.
In seguito alle legittime proteste avanzate dalla provincia
autonoma di Bolzano in ordine alla preannunciata verifica
amministrativo-contabile il Ministro non ha revocato, ma ha soltanto
"sospeso temporaneamente"(con telex n. 172029 del 4 settembre 1992)
l'esecuzione, precisando che il potere di ispezione del Ministro del
tesoro sarebbe un potere così ampio e dalla portata potenzialmente
generale da interessare in modo diretto o indiretto le Finanze dello
Stato e quindi la totalità dei pubblici uffici.
8. - In realtà da nessuna disposizione di legge e da nessun
principio dell'ordinamento è desumibile che il termine vigilanza si
riferirebbe soltanto alla "vigilanza in senso stretto" come afferma
il Ministro del tesoro e non a quel specifico potere ispettivo e di
verifica del quale intende avvalersi il Ministro del tesoro.
Anzi, proprio perchè il potere di vigilanza del Ministro del
tesoro è di portata generale, esso è limitato da tutte le leggi
successive e speciali con esso incompatibili.
Non solo, ma le norme che sottraggono alle amministrazioni statali
(compreso il Minstro del tesoro) la competenza amministrativa in
merito sono di rango costituzionale (statuto) o comunque rinforzato
(norme di attuazione) e prevalgono in ogni caso su regi decreti e
leggi dell'anteguerra cui il Ministro del tesoro fà riferimento
(vedi la lettera-avviso impugnata che si richiama al r.d. del 18
novembre 1923, n. 2440 e alla legge 26 luglio 1939, n. 1037).
A prescindere da tutte le norme statutarie e di attuazione
surrichiamate, siano anche di fronte ad una palese violazione
dell'art. 4 del d.lgs. del 16 marzo 1992, n. 266. Per chiudere nei
confronti delle due province autonome di Trento e Bolzano la
discussione sorta in materia di indirizzo e coordinamento è stato
definitivamente statuito che "Nelle materie di competenza propria
della regione o delle province autonome la legge non può attribuire
agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo".
Non vale sostenere che l'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992 non si
riferisce al potere ispettivo, ma solo alla "vigilanza" in senso
stretto, quando tutta la funzione amministrativa, compresa la
vigilanza, è stata attribuita alla provincia autonoma di Bolzano.
Anche dal chiaro testo dell'art. 4 risulta, infatti,
esplicitamente l'esclusione di qualsiasi ingerenza amministrativa
statale (compresa ovviamente la vigilanza), nelle materie che
spettano alla provincia.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, previa sospensione
dell'impugnata lettera-avviso del 22 agosto 1992, dichiarare la
competenza della provincia autonoma di Bolzano ricorrente e per
l'effetto, annullare in parte qua la lettera-avviso del Ministro del
tesoro datata 22 agosto 1992, prot. n. S.I./5497, recante "verifica
amministrativo-contabile alla unità sanitaria locale n. 2 di
Merano".
Si depositano con il presente atto, oltre alla lettera-avviso
impugnata il 22 agosto 1992 i seguenti documenti:
1) Autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione della
giunta provinciale di Bolzano n. 6139/92 del
19 ottobre 1992);
2) Procura speciale rep. n. 16554, datato 20 ottobre 1992.
Roma, addì 23 ottobre 1992
Avv. prof. Roland RIZ - Avv. prof. Sergio PANUNZIO

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