1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 novembre 2017
Ordinanza del 23 novembre 2017 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Ponzo Mauro e altri contro Ministero dell'economia e delle finanze.. Giustizia amministrativa - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Soggezione alla condizione di proponibilita' della previa presentazione dell'istanza di prelievo. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 54, comma 2, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lett. a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69). (18C00028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
seconda sezione civile

Composta dagli ill.mi signori magistrati:
Stefano Petitti - Presidente;
Felice Manna - consigliere;
Vincenzo Correnti - consigliere;
Ubaldo Bellini - consigliere;
Antonello Cosentino - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
20527-2015 proposto da:
Ponzo Mauro, Sabelli Santino, Capri Primo, Vinci Agostino,
Scacco Lino, Federici Lino, Litta Sergio, elettivamente domiciliati
in Roma, Piazza Del Fante 10, presso lo studio dell'avvocato Filippo
De Jorio, che li rappresenta e difende; - ricorrenti -
contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via dei
Portoghesi 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che lo
rappresenta e difende ope legis; - controricorrente -
avverso il decreto n. 890/2015 della Corte d'Appello di Perugia,
depositato il 28/05/2015;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13/10/2017 dal Consigliere Antonello Cosentino;
udito il P.M. in persona del Sostituto procuratore generale dott.
Corrado Mistri che ritenuta rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2,
decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, con riferimento agli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., in relazione agli art. 61 e 13, CEDU, come
interpretati ed applicati dalla Corte EDU, ha concluso per la
sospensione del presente procedimento ordinando l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, con riserva di
ogni ulteriore determinazione e decisione;
udito l'Avvocato De Jorio Filippo, difensore del ricorrente che
ha chiesto l'accoglimento del ricorso.

Ritenuto in fatto

I signori Agostino Vinci, Primo Carpi, Lino Scacco, Sergio Litta,
Gino Federici, Mauro Ponzo e Santino Sabelli ricorrono avverso il
decreto della Corte d'appello di Perugia che ha respinto le domande
da loro proposte nel 2011 ai sensi della legge n. 89/2001, con
separati ricorsi riuniti dalla corte territoriale, per l'equa
riparazione della eccessiva durata di un giudizio da loro introdotto
davanti al tribunale amministrativo regionale del Lazio negli anni
'90 del secolo scorso, ancora pendente al dì della domanda di equa
riparazione.
La corte territoriale ha disatteso la domanda degli odierni
ricorrenti sul rilievo che nel giudizio amministrativo presupposto
essi non avevano presentato l'istanza di prelievo di cui all'articolo
71 del codice del processo amministrativo (decreto legislativo n. 104
del 2 luglio 2010), richiesta come condizione di proponibilità della
domanda di equa riparazione dall'articolo 54, comma 2, del decreto
legge n. 112/2008, nel testo, in vigore dal 16.9.10, modificato
dall'articolo 3, comma 23, dell'allegato n. 4 al suddetto decreto
legislativo n. 104/2010.
Il ricorso si articola in due motivi.
Il Ministero dell'economia e delle finanze si è costituito con
controricorso.

Considerato in diritto

1. 1 - Il primo motivo denuncia la violazione e falsa
applicazione dell'art. 11 disp. prel. cod. civ.; degli artt. 3, 24 e
111 Cost.; del combinato disposto degli articoli 117 Cost. e 1, 6 §1
e 13 CEDU; dell'art. 54, comma 2, del D.L. n. 25.6.2008 n. 112,
convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2008 n. 133. Secondo i
ricorrenti la corte perugina, rigettando la domanda di equa
riparazione per mancata presentazione dell'istanza di prelievo nel
giudizio presupposto, avrebbe falsamente applicato l'articolo 54,
comma 2, del D.L. 112 del 2008, nel testo in vigore dal 16.9.10;
l'interpretazione convenzionalmente orientata di tale disposizione,
infatti, imporrebbe di non applicarla ai giudizi amministrativi
iniziati prima del 16.9.10 o quanto meno, con riguardo ai processi
amministrativi pendenti al 16.9.10, di non applicarla alla durata dei
medesimi anteriore a tale data.
1.2 - Il secondo motivo denuncia la violazione e falsa
applicazione del combinato disposto degli artt.117 Cost. e 1, 6 §1
CEDU; dell'art. 54, comma 2, del D.L. n. 25.6.2008 n. 112, convertito
con modificazioni dalla legge 6.8.2008 n. 133; dell'art. 1, comma 1,
dell'allegato 3 al D.Lgs. n. 104 del 2010; nonchè - in relazione
all'art. 360. comma 1 n.5 - l'omesso esame di un fatto decisivo per
il giudizio. I ricorrenti deducono che nel giudizio presupposto essi
avrebbero posto in essere tutti gli atti di impulso prescritti dalla
legge e assumono l'illegittimità convenzionale di una disciplina che
subordini il diritto al giusto processo (o al ristoro della sua
violazione) alli utilizzo di strumenti sollecitatori.
2. - Entrambi i motivi del ricorso pongono, sotto diversi
profili, la questione della compatibilità del disposto dell'articolo
54, secondo comma, D.L. n. 112/08, come modificato dal D.Lgs. n.
104/10 e dal D.Lgs. correttivo n. 195/11, con i principi CEDU.
3. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, 2° comma,
D.L. n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n. 133/08, come
modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al D.Lgs. n. 104/10
e dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6), del D.Lgs. correttivo
n. 195/11, in relazione all'art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri
interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 CEDU.
3.1. - In base alla giurisprudenza ormai del tutto costante di
questa Corte Suprema, l'art. 54, D.L. n. 112/08 e successive
modifiche, va interpretato nel senso che per i processi
amministrativi pendenti, come nella specie, alla data del 16.9.2010,
la previa presentazione dell'istanza di prelievo è condizione di
proponibilità della domanda di equa riparazione in rapporto
all'intero svolgimento del giudizio presupposto, e dunque anche per
la frazione di tempo anteriore al 25.6.2008, data di entrata in
vigore del D.L. n. 112/08 che tale condizione di proponibilità ha
per la prima volta previsto.
Infatti, «(l)art. 54, comma 2, del decreto legge 25 giugno 2008,
n. 112 - in vigore dal 25 giugno 2008 (art. 85) -, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma I, della legge 6 agosto
2008, n. 133 - in vigore dal 22 agosto 2008 -, nella sua versione
originaria, disponeva: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma I, non
è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma
dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei
mesi antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all'art.
4, comma 1-ter, lettera b)»; b) in sede di conversione in legge, sono
state apportate all'art. 54 le seguenti modifiche: «al comma 2, dopo
le parole "articolo 2, comma 1" sono inserite le seguenti: "della
legge 24 marzo 2001, n. 89" e le parole "nei sei mesi antecedenti
alla scadenza dei termini di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter,
lettera b)" sono soppresse»; c) conseguentemente, il testo definitivo
dell'art. 54, comma 2, del dl. n. 112 del 2008, quale convertito in
legge dalla legge n. 133 del 2008, risulta il seguente: «La domanda
di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al
giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la
violazione dell'art. 2, comma I, della legge 24 marzo 2001, n. 89,
non è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma
dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; d)
successivamente, l'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al d.lgs. 2
luglio 2010, n. 104 - in vigore dal 16 settembre 2010 -, ha stabilito
che, all'art. 54, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, «le parole
"un'istanza ai sensi del secondo comma dell'articolo 51 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642" sono sostituite dalle seguenti:
"l'istanza di prelievo di cui all'articolo 81, comma 1, del codice
del processo amministrativo, nè con riguardo al periodo anteriore
alla sua presentazione"»; e) ancora successivamente, l'art. 1, comma
3, lettera a), numero 6), del d.lgs. 15 novembre 2011, n. 195
(Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) -
in vigore dall'8 dicembre 2011 -, ha disposto che: «al comma 23, le
parole "81, comma l" sono sostituite dalle seguenti "71, comma 2"»;
f) la disposizione dell'art. 54, comma 2, del d. l. n. 112 del 2008 -
in vigore dal 16 settembre 2010 - risulta del seguente testuale
tenore: "La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel
giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi
verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo
2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'articolo 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè
con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione"»; g) per
effetto delle modificazioni introdotte dalla legge n. 208 del 2015
nel testo della legge n. 89 del 2001 (art. 6, comma 2-ter, introdotto
dalla legge del 2015, in vigore dal 10 gennaio 2016), «il comma 2
dell'articolo 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
come modificato dall'articolo 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applica solo nei processi
amministrativi la cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda i termini di
cui all'articolo 2, comma 2-bis»; che, questo essendo il quadro
normativo di riferimento, è del tutto evidente che in base al
principio tempus regit actum: 1) ai procedimenti per equa
riparazione, promossi a far data dal 25 giugno 2008, si applica
l'art. 54, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 nel seguente testo: «La
domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio
dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata
la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89,
non è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma
dell'articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; 2) ai
procedimenti per equa riparazione, promossi a far data dal 16
settembre 2010, si applica - invece - l'art. 54, comma 2, dello
stesso d.l. n. 112 del 2008 nel seguente testo: «La domanda di equa
riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione
dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata
presentata l'istanza di prelievo di cui all'articolo 71, comma 2, del
codice del processo amministrativo, nè con riguardo al periodo
anteriore alla sua presentazione»; 3) non rileva (...) la previsione
di cui all'art. 6, comma 2-ter, della legge n. 89 del 2001,
applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i quali il
termine di ragionevole durata sia violato alla data del 31 ottobre
2016» (così si esprime Cass. n. 16404/16; conformi, Cass. nn.
5914-5915/12 e 3740/13).
3.1.1. - Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale - essendo stata proposta la
domanda di equa riparazione nel 2011, relativamente ad un processo
amministrativo pendente al 16.9.2010, la disciplina applicabile è
quella dell'art. 54, 2° comma D.L. n. 112/08 nel testo in vigore alla
data della domanda stessa (ratione temporis non trova applicazione il
comma 2-ter dell'art. 6 legge n. 89/01, introdotto dalla legge n.
208/15 a decorrere dal 1°.1.2016, per essere stato definito il
processo presupposto nel 2012).
Conseguentemente detta domanda è soggetta, anche in rapporto
alla durata del giudizio presupposto anteriore alla data di entrata
in vigore del D.L. n. 112/08, alla condizione di proponibilità
dell'istanza di prelievo, non surrogabile, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, con l'istanza di fissazione dell'udienza di
discussione.
L'istanza di prelievo disciplinata dall'art. 51 del r.d. 17
agosto 1907, n. 642 e l'istanza di fissazione d'udienza, regolata
dall'art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, assolvono,
infatti, funzioni distinte, avendo la prima la finalità di
accelerare il processo mediante il riscontro del persistente
interesse del ricorrente, e la seconda quella d'impedire, mediante il
perfezionamento della costituzione del ricorrente e la fissazione
dell'udienza, la perenzione dei giudizio. Ne consegue che
dall'entrata in vigore dell'art. 54 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112,
convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 133, per le domande di equa
riparazione relative a procedimenti che si svolgono davanti alle
giurisdizioni amministrative, la preventiva formulazione dell'istanza
di prelievo, costituisce una condizione di proponibilità non
fungibile con l'istanza di fissazione d'udienza (così, Cass. nn.
16404/16, 780/15, 25572/10, nonchè, tra le non massimate, 18546/14 e
785/15).
Nel caso di specie, essendo mancata l'istanza di prelievo, la
domanda di equa riparazione sarebbe improponibile secondo il diritto
vigente.
3.2. - Della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare alla stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte EDU.
Con la sentenza nel caso Daddi c. Italia (n. 15476/09 del 2
giugno 2009) detta Corte, pur dichiarando il ricorso inammissibile
per il mancato esperimento del rimedio giurisdizionale interno, aveva
preannunciato che una prassi interpretativa ed applicativa
dell'articolo 54, secondo comma, D.L. n. 112/08 che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte di Strasburgo, non si sarebbe potuto escludere che la norma,
interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere dalla
determinazione della durata soggetta a indennizzo i periodi anteriori
al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente alcune categorie
di ricorrenti della possibilità di ottenere una riparazione adeguata
e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri c/
Italia del 22.2.2015 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12, 17729/12 e
22994), in una fattispecie relativa a giudizi amministrativi iniziati
nel 1990 e per i quali era stata presentata la nuova istanza di
fissazione dell'udienza ai sensi dell'art. 9, comma 2, legge n.
205/00, ma non anche l'istanza di prelievo, il che aveva determinato
l'inammissibilità del ricorso per equa riparazione, la Corte EDU ha
affrontato in maniera diretta il problema dell'effettività
dell'istanza nazionale ex lege n. 89/01 soggetta alla condizione di
proponibilità dell'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08. Ed esaminando
diacronicamente tale disposizione, fino al suo ultimo testo scaturito
dalle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 104/10, ha convertito in
critica espressa e consapevole la riserva formulata con la sentenza
resa nel caso Daddi.
La Corte europea ha così affermato: a) che nè dal contenuto
della norma nè dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l'istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione in
merito alla causa sottoposta all'esame del tribunale; b) che la
condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto
dall'articolo 54, comma 2 della legge n. 112/08 risulta essere una
condizione formale che produce l'effetto di ostacolare l'accesso alla
procedura interna; c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi
per equa riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti
non abbiano presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi
della possibilità di ottenere una riparazione adeguata e
sufficiente.
E, richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura dell'articolo 54, comma 2
del decreto-legge n. 112 del 2008 in combinato disposto con la legge
Pinto, non possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi
dell'articolo 13 della Convenzione».
3.3. - Benchè occasionato da fattispecie aventi ad oggetto
l'equa riparazione per l'irragionevole durata del processo
verificatasi anteriormente ai 25.6.08 (iniziati nel 1990, i giudizi
amministrativi presupposti erano stati definiti tra il mese di
novembre 2008 ed il marzo 2009), e sulla base di domande ex lege n.
89/01 presentate vigente il testo dell'art. 54, comma 2, D.L. n.
112/08 ante D.Lgs. n. 104/10, tale precedente appare idoneo a
incidere sulla decisione del caso in oggetto (per non dire
dell'ipoteca che esso iscrive sull'intero sistema dei rimedi
preventivi introdotto dagli artt. 1-bis e 1-ter della legge n. 89/01,
ivi premessi dall'art. 1, comma 777, lett. a, della legge n. 208/15 e
basati sul medesimo principio).
Sebbene operato ad abundantiam nella motivazione della sentenza
Olivieri c/ Italia (v. par. 65), il riferimento al ridetto D.Lgs. non
può liquidarsi quale mero obiter dictum (peraltro di dubbia
configurabilità in un contesto motivazionale esclusivamente
argomentativo e non deduttivo, tipico della tecnica di raffronto tra
norme appartenenti a sistemi giuridici autonomi). Suo tramite, la
Corte di Strasburgo ha confermato e viepiù chiarito il senso del
giudizio espresso sul 'pratico operare congiunto della legge n. 89/01
e della previsione dell'istanza di prelievo quale rimedio preventivo.
E dunque pare sovrabbondante pretendere ed attendere che, adita in
relazione ad un caso perfettamente sovrapponibile a quello ora in
esame, la Corte EDU reiteri le medesime considerazioni operate su di
una tutela nazionale giudicata in parte qua ineffettiva.
Avuto riguardo alle indicazioni di metodo ritraibili dai
precedenti della Corte costituzionale (v. tra i più prossimi quello
di cui alla sentenza n. 49/15), il Collegio rileva che pur non avendo
ricevuto l'avallo della Grand Chambre, l'indirizzo espresso dalla
Corte EDU con la decisione sul caso Olivieri è da ritenersi ormai
adeguatamente consolidato. Esso costituisce il logico e preannunciato
sviluppo del principio già espresso nella sentenza sul caso Daddi;
è stato adottato all'unanimità; non presenta alcuna attitudine
innovativa rispetto alla tecnica dell'interpretazione convenzionale
fin qui seguita; concerne una fattispecie tutt'altro che isolata o
peculiare, ma anzi connotata da ovvi elementi di serialità; si
colloca, coerente, nel solco della giurisprudenza di detta Corte
europea sul principio di effettività per come esso vive in concreto
negli ordinamenti nazionali; ed è stato espresso nella piena
consapevolezza del modus operandi dei giudici nazionali.
3.4. - Così restituito a questa Corte di cessazione il compito
suo proprio d'interpretare l'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08 e
successive modificazioni, alla luce della Costituzione, si rileva che
la legittimità costituzionale della norma è stata ritenuta in
relazione specifica ai referenti degli artt. 24 e 111 Cost. Una volta
esclusane l'applicazione retroattiva (id est, del testo attuale ai
processi amministrativi non pendenti alla data del 16.9.2010 di
entrata in vigore del c.p.a.), essa non determina nè irragionevoli
disparità di trattamento, nè lesione alcuna dei principi del giusto
processo e del diritto di difesa, dal momento che l'istanza di
prelievo manifesta l'interesse della parte ad una rapida definizione
della domanda di giustizia (cfr. Cass. n. 26262/13).
Quest'ultima affermazione introduce a una sottile ma fondamentale
divaricazione funzionale dell'istanza di prelievo secondo la visuale
prescelta, quella amministrativa o quella del binomio normativo della
legge n. 89/01 e dell'art. 54 D.L. più volte citato.
Nell'ambito del processo amministrativo detta istanza è stata
prevista dall'art. 51, cpv. R.D. n. 642/1907 quale strumento per
sollecitare la trattazione urgente del ricorso. Abrogato detto R.D.
dall'art. 4 dell'allegato 4 al D.Lgs. n. 104/10, e sostituita la
disposizione sul prelievo con l'affatto omologa norma dell'art. 71,
comma 2, c.p.a., permane la medesima funzione di mezzo per segnalare
l'urgenza della decisione.
Non pare, invece, nè rilevante nè significativo ai fini in
esame l'art. 71-bis, aggiunto al D.Lgs. n. 104/10 dall'art. 1, comma
781, lett. b) della legge n. 208/15, in base al quale a seguito
dell'istanza di cui al comma 2 dell'art. 71, il giudice, accertata la
completezza del contraddittorio e dell'istruttoria, sentite sul punto
le parti costituite, può definire, in camera di consiglio, il
giudizio con sentenza in forma semplificata. In disparte la sua
applicabilità a decorrere dal 1°.1.2016, tale norma si limita a
prevedere la possibilità di una tecnica decisoria più agevole e
veloce, senza tuttavia imporla nell'an o nel quando. Nulla ne
scaturisce, pertanto, sul complessivo giudizio di (in)effettività
del rimedio interno secondo la concezione dell'art. 13 della
Convenzione europea, come elaborata dalla Corte di Strasburgo. Il che
ripropone intatta la questione in esame.
Diversa è, invece, proprio sul terreno dell'effettività, la
funzione dell'istanza di prelievo nell'ambito dell'equa riparazione.
Come questa C.S. ha avuto modo di affermare, essa ha da tempo assunto
la funzione di segnalare al giudice il permanente interesse della
parte alla definizione del giudizio, sovente venuto meno per
circostanze sopravvenute alla sua proposizione (quali atti di
autotutela o sanatorie), con la conseguenza che la mancata
presentazione dell'istanza, nonostante il lungo tempo trascorso dalla
proposizione della domanda, costituisce indice di scarso interesse
alla lite (così Cass. n. 3271/11, che da ciò ha desunto la
legittimità di una liquidazione dell'indennizzo in misura inferiore
rispetto a quella normalmente ritenuta congrua).
Ciò non vuoi dire, ovviamente, che l'assenza del prelievo
impedisca. la decisione del giudice amministrativo, una volta che,
come si è detto, la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata con la proposizione dell'istanza di fissazione
dell'udienza di trattazione del ricorso. Tant'è che prima del D.L.
n. 112/08 questa Corte aveva sempre affermato, anche a S.U., che la
lesione del diritto alla definizione del processo in un termine
ragionevole va riscontrata, anche per le cause davanti al giudice
amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
dall'instaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa possa subire
ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell'istanza di
prelievo od alla ritardata presentazione di essa; e che la previsione
di strumenti sollecitatori non sospende nè differisce il dovere
dello Stato di pronunciare sulla domanda, in caso di omesso esercizio
degli stessi, nè implica il trasferimento sul ricorrente della
responsabilità per il superamento del termine ragionevole per la
definizione del giudizio, salva restando la valutazione del
comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento della
entità del lamentato pregiudizio (così e per tutte, S.U. n.
28507/05).
Il senso ultimo dell'operazione posta in essere dal legislatore
del 2008-2010, confermato del resto dal più generalizzato sistema di
rimedi preventivi introdotto nella legge n. 89/01 dall'art. 1, comma
777, lett. a, della legge n. 208/15, consiste dunque nell'imporre al
ricorrente di prenotare gli effetti della riparazione per
l'irragionevole durata del processo.
Non mette conto, per i limiti di rilevanza della questione,
indagare se tale tecnica, una volta che le modifiche della legge n.
89/01 operino a regime, sia o non idonea ad assicurare l'effettività
dell'istanza giurisdizionale interna, tenuto conto del fatto che i
rimedi ivi contemplati devono essere azionati prima che la violazione
dell'art. 6, par. 1, CEDU sia consumata (salvo rilevare sin da ora
che nessuna disposizione imporrebbe di adottare corsie decisorie
preferenziali). Per contro, nel caso dei processi pendenti alla data
del 16.9.2010, l'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08 impone tale
prenotazione indipendentemente dalla circostanza che la violazione si
sia già realizzata o meno. Prova ne sia che la proponibilità della
domanda di equa riparazione non è esclusa ove l'istanza di prelievo
sia stata presentata una sola volta e in epoca risalente rispetto
alla conclusione del giudizio, atteso che nessuna norma e nessun
principio processuale ne impongono la reiterazione ad intervalli più
o meno regolari (v. Cass. n. 14386/15); e che l'istanza di prelievo,
anche quando condiziona ratione temporis la proponibilità della
domanda di indennizzo, non incide sul computo della durata del
processo, che va riferita all'intero svolgimento processuale e non
alla sola fase seguente detta istanza (cfr. Cass. nn. 13554/16 e
2172/17).
3.4.1. - Resta - difficilmente eludibile - una significativa
diversità di accenti. Mentre per la giurisprudenza della Corte EDU
il rimedio interno deve garantire o la durata ragionevole del
giudizio o l'adeguata riparazione della violazione del precetto
convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi si frapponga rende non
effettivo il rimedio stesso, l'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08
interpone proprio questo ostacolo. La sua finalità selettiva, volta
a impedire riparazioni indiscriminate nell'ambito di un processo
peculiare come quello amministrativo, in cui più che in altri il
rapporto sostanziale tra le parti è soggetto alla temperie di
fattori esterni e mutevoli destinati ad incidere su quello
processuale, se da un lato illumina la ratio della norma dall'altro
ne denuncia il contrasto irredimibile con la Convenzione. Secondo la
Corte EDU, infatti, un processo finchè pende è per ciò stesso e
per ciò solo soggetto al termine di durata ragionevole e alle
conseguenze della relativa violazione.
Non a caso la sentenza Olivieri c/ Italia, nel rilevare che
ciascun ricorrente aveva presentato una seconda istanza di fissazione
dell'udienza allo scopo di evitare la perenzione della propria causa,
tra luglio e settembre 2008, con conseguente fissazione dell'udienza
di discussione tra novembre 2008 e marzo 2009, ha concluso che «(i)
ricorrenti non avevano dunque alcun interesse a sollecitare una
seconda volta la cancelleria del TAR per chiedere la fissazione
d'urgenza della data dell'udienza». Il che fa risaltare l'aporia
intrinseca dell'art. 54, comma 2, D.L. cit., il quale subordina
l'equa riparazione ad un adempimento che non solo non è funzionale
alla progressione del giudizio più di quanto non lo sia la semplice
istanza di fissazione dell'udienza, essendo dovuta nell'un caso come
nell'altro la risposta giurisdizionale fino al limite della
perenzione; ma che altresì si trasfigura rispetto al proprio
originale, divenendo, da strumento sollecitatorio per ragioni
d'urgenza, mezzo di pura prenotazione dell'indennizzo, tramite una
surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di interesse alla
decisione.
4. - Dunque, e riassumendo, mentre nella giurisprudenza della
Corte EDU il rimedio preventivo è tale se efficacemente
sollecitatorio, l'interesse alla risposta giurisdizionale derivando
dalla stessa pendenza del processo, nel sistema integrato della legge
n. 89/01 e del più volte citato art. 54, comma 2, il rimedio
preventivo non è sollecitatorio, ma puramente dichiarativo di un
interesse altrimenti già incardinato nel processo.
Non è possibile un'interpretazione convenzionalmente orientata
di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale e intera
disapplicazione. È l'idea stessa del prelievo quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria a soffrire la contraddizione.
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionalità dell'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08,
convertito con modificazioni dalla legge n. 133/08, come modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al D.Lgs. n. 104/10 e
dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6), del D.Lgs. correttivo n.
195/11, per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, nella parte in cui, relativamente ai giudizi pendenti
alla data del 16 settembre 2010 e per la loro intera durata,
subordina la proponibilità della domanda di equa riparazione per
l'irragionevole durata dei giudizi amministrativi alla presentazione
dell'istanza di prelievo.

P. Q. M.

La Corte, visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, e ai parametri
interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08,
convertito con modificazioni in legge n. 133/08, come modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al D.Lgs. n. 104/10 e
dall'art. 1, comma 3, lettera a), numero 6), del D.Lgs. correttivo n.
195/11; dispone la sospensione del presente giudizio e ordina che, a
cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle
parti del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa
Corte e al Presidente del Consiglio dei ministri; ordina, altresì,
che l'ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento; dispone l'immediata trasmissione degli
atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento
delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte
costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda
sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il 13 ottobre 2017.

Il Presidente: Petitti