1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 12-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 febbraio 1997
N. 22 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 febbraio 1997 (della regione Lombardia) Impiego pubblico - Disposizioni di legge collegata alla legge finanziaria - Prevista estensione, presso le pubbliche amministrazioni (comprese le regioni) per tutti i profili professionali delle varie qualifiche e livelli, del rapporto di lavoro a tempo parziale, a cui il singolo dipendente puo' accedere, di regola, in base a domanda che l'amministrazione non ha facolta' di respingere, con grave ingerenza nell'autonomia gestionale delle regioni in materia di personale e lesione dei principi di ragionevolezza organizzativa e di buon andamento - Previsione vincolante delle finalita' (costituzione di economie di bilancio, incremento della mobilita', ecc.) a cui i risparmi di spesa derivanti dalla trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale vanno destinati, con conseguente lesione anche dell'autonomia finanziaria delle regioni - Richiamo alle sentenze nn. 219/1984 e 359/1993. Finanza regionale - Imposta regionale (ex art. 17 del decreto legislativo n. 398/1990) e imposta erariale (accisa) sulla benzina per autotrazione nei territori delle regioni a statuto ordinario - Disposizioni di legge collegata alla legge finanziaria - Elevazione a lire 50 al litro della misura massima della imposta regionale - Operativita' degli aumenti dell'imposta statale limitatamente alla differenza esistente in atto rispetto all'aliquota dell'imposta regionale - Conseguente impossibilita' di una libera determinazione dell'imposta da parte delle regioni, con violazione della loro autonomia finanziaria, in quanto della fissazione del sovrapprezzo ad esse spettante, in misura inferiore al massimo consentito, finirebbe col beneficiare solo lo Stato - Penalizzazione dei cittadini delle regioni in cui cio' avvenisse, colpiti dall'imposta erariale non "in ragione della loro capacita' contributiva", ma in ragione diretta o indiretta delle scelte delle amministrazioni delle regioni non in grado di applicare, per l'imposta regionale in questione, aliquote altrettanto basse. Programmazione economica - Intese istituzionali di programma per interventi (in materia gia' disciplinata con decreto-legge n. 32/1995, convertito con legge n. 104/1995) coinvolgenti molteplici soggetti pubblici e privati e implicanti decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle province autonome - Disposizioni di legge collegata alla legge finanziaria - Prevista approvazione di tali intese da parte dello Stato (attraverso il CIPE) anche quando siano le regioni o le province autonome, e non anche l'amministrazione centrale a promuoverle - Modalita' del tutto generiche e imprecise e strumenti assolutamente non definiti degli imposti vincoli, con violazione dell'autonomia amministrativa regionale. Finanza regionale - Tesoreria unica - Disposizioni di legge collegata alla legge finanziaria - Accredito dei pagamenti del bilancio dello Stato per il 1997, per gli enti soggetti all'obbligo di tenere le disponibilita' liquide nelle contabilita' speciali o in conti correnti con il Tesoro, sui conti aperti presso la tesoreria dello Stato solo ad avvenuto accertamento che le disponibilita' sui conti medesimi si sono ridotte a un valore non superiore al 20 per cento delle disponibilita' rilevate al 1 gennaio 1997 - Pesante limitazione delle disponibilita' e dell'utilizzo, da parte delle regioni, delle giacenze di cassa ad esse spettanti ai sensi della normativa vigente, con l'ulteriore effetto di ritardare il pagamento di spese gia' regolarmente deliberate e impegnate, in violazione della loro autonomia finanziaria e di bilancio e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze nn. 155/1977, 94/1981, 162/1982 e 307/1983. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, artt. 1, commi 57, 58, 59 e 154, 2, comma 205, 3, comma 214). (Cost., artt. 1, 3, 53, 97, 117, 118 e 119). (097C0134) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 12-3-1997)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore on. Roberto Formigoni, autorizzato
con delibera della Giunta regionale n. 24344 del 24 gennaio 1997,
rappresentato e difeso, come da mandato a margine del presente
atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto, e presso il
suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via T. Taramelli 22,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 57, 58, 59 e 154; 2, comma 205; 3, comma 214, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, pubblicata nel supplemento ordinario n. 233
alla Gazzetta Ufficiale serie generale, n. 303 del 28 dicembre
1996, contenente "Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica", per violazione degli articoli 97, 117, 118, 119 della
Costituzione.
All'esito di un percorso parlamentare particolarmente accidentato -
come ormai accade da un pò di tempo a questa parte per tutte le
leggi finanziarie e i provvedimenti collegati - è stata approvata la
legge 23 dicembre 1996, n. 662, recante "Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica".
All'interno di una struttura normativa di difficilissima lettura
(la legge è composta da 3 articoli, il primo dei quali contiene 267
commi, il secondo 224 e il terzo 217, per un totale di 708 commi che
coprono 138 pagine di Gazzetta Ufficiale|), nello scarsissimo tempo a
propria disposizione (ancora una volta si rivela come il termine di
30 giorni per l'impugnazione delle leggi statali sia assolutamente
insufficiente|), la regione Lombardia ha individuato, nel coacervo di
disposizioni contenute nella legge, molte delle quali saranno oggetto
di impugnative in via incidentali, una serie di previsioni
direttamente e immediatamente lesive della propria autonomia, che qui
di seguito vengono impugnate, con espressa riserva di poter più
diffusamente esporre le proprie motivazioni.
1. - L'art. 1, comma 57 della legge citata, introduce la previsione
generale del rapporto di lavoro a tempo parziale presso le pubbliche
amministrazioni, dovendosi ritenere ricomprese le regioni, e lo
estende a tutti i profili professionali delle varie qualifiche o
livelli.
Il successivo comma 58 disciplina con disposizioni di estremo
dettaglio - che giungono a definire anche i termini temporali del
procedimento - le modalità operative cui devono attenersi le
amministrazioni interessate - e dunque anche quelle regionali - nella
trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo
parziale, automaticamente su domanda del dipendente e in virtù dello
strumento del silenzio assenso.
Aldilà dei numerosissimi dubbi sulla legittimità in sè delle
previsioni e, soprattutto, sul loro collegamento sistematico con la
disciplina del pubblico impiego, si realizza in tal modo una forte
ingerenza nell'autonomia gestionale in materia di personale
riconosciuta alle regioni dall'art. 117 della Costituzione, il quale
attribuisce ad esse la potestà di emanare, nei limiti dei soli
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, norme
legislative di adeguamento all'ordinamento degli uffici ed alle
disponibilità del bilancio regionale (cfr. in tal senso Corte cost.,
sent. 25 luglio 1984, n. 219; Corte cost., sent. 30 luglio 1993, n.
359). Si determinano di conseguenza gravi ripercussioni sulla
funzionalità organizzativa delle strutture amministrative regionali
e viene vanificata di fatto la pianificazione degli organici, in
palese violazione del principio di ragionevolezza organizzativa e di
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione) che imporrebbe di assicurare la economicità, la
speditezza e la rispondenza al pubblico interesse dell'azione
amministrativa con specifico riferimento alla peculiarietà dei
singoli ordinamenti regionali.
Per di più la previsione del successivo comma 59, imponendo di
destinare i risparmi di spesa derivanti dalla trasformazione dei
rapporti di lavoro da tempo pieno a tempo parziale secondo le
modalità ivi indicate, oltre a negare in linea di principio
l'esistenza stessa dell'autonomia finanziaria della Regione (art. 119
della Costituzione), impedisce in pratica, del tutto irrazionalmente,
di poter attivare processi di trasformazione inversi (da part-time a
tempo pieno). Se si tiene conto, inoltre, che in base al comma 45
del medesimo art. 1 la regione non può assumere nuovo personale mo
al 31 dicembre 1997, ciò significa che sarà in ogni caso
impossibile fare fronte ad eventuali carenze di organico derivanti
dalla pedissequa applicazione delle contestate disposizioni
nell'ordinamento delle varie regioni a prescindere dalla peculiare
situazione dell'organico regionale.
Risultano violati pertanto gli artt. 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
2. - L'art. 1, comma 154, eleva la misura massima dell'imposta
regionale sulla benzina per autotrazione. Il secondo capoverso del
medesimo comma, con disposizione di oscurissima formulazione,
vanifica tuttavia la possibilità di una libera determinazione da
parte della regione del sovraprezzo sulla benzina. Secondo
l'interpretazione che pare più plausibile, lo Stato si riserva
infatti, al fine di mantenerne omogenei i prezzi sul territorio
nazionale, di aumentare l'accisa sulla benzina per autotrazione in
maniera differenziata nei territori delle varie regioni, finendo
così per penalizzare i cittadini di quelle regioni che non
istituiscano l'aumento o lo facciano in misura più bassa di altre e
che in conseguenza del comportamento virtuoso della loro Regione
saranno costretti a pagare allo Stato una più alta accisa rispetto
ai cittadini delle regioni più esose.
Da ciò consegue un doppio ordine di violazioni della Costituzione
strettamente connessi. Da una parte, questo comporta la negazione
dell'effettiva possibilità della libera ed autonoma determinazione
dell'aliquota dell'imposta regionale ai sensi dell'art. 119 della
Costituzione, in quanto della fissazione del sovraprezzo in misura
inferiore al massimo consentito non beneficerebbero i cittadini
autonomamente rappresentati dall'istituzione regionale, ma l'erario
dello Stato che incasserebbe la differenza esistente tra l'aliquota
massima e quella realmente in atto della citata imposta in ogni
singola regione, sia pur ad un diverso titolo (accisa sulla benzina
per autotrazione). Se questo non determina, in via teorica,
l'esclusione della autonoma determinazione del sovraprezzo, di fatto
però la rende inutile per i cittadini e impraticabile per l'ente
regione, in quanto fissare la misura dell'imposta regionale al di
sotto del massimo consentito o comunque al di sotto della misura
praticata dalla generalità delle altre regioni non solo non
determinerebbe alcun vantaggio per la comunità regionale, ma anzi ne
farebbe conseguire lo svantaggio dell'iniquo e disparitario aumento
dell'imposta erariale sul territorio regionale.
D'altro lato, inoltre, la previsione dell'aumento di un'imposta
erariale sulla benzina (accisa), diversificata in maniera difforme
sul territorio delle varie regioni e in ragione inversa all'aliquota
in atto di una diversa imposta regionale sulla benzina (sovrapprezzo
regionale), costituisce violazione anche degli artt. 3 e 53 della
Costituzione, in quanto del tutto irragionevole, arbitraria e
discriminatoria, e andrebbe a penalizzare i cittadini delle regioni
più efficienti e laboriose che verrebbero chiamati a pagare
un'imposta erariale non "in ragione della loro capacità
contributiva", ma in ragione della inefficienza amministrativa di
altre regioni che non siano in grado di applicare aliquote
altrettanto basse per la citata imposta regionale. Ma il cittadino di
una regione non può essere chiamato a pagare, a nessun titolo e
mediante nessun artificio, un'imposta la cui determinazione sia
fissata in ragione diretta o indiretta di scelte operate da
istituzioni politico-amministrative nei confronti delle quali non vi
sia rapporto di rappresentanza e vincolo di responsabilità politica,
nè diretto nè indiretto.
Le irragionevoli modalità di determinazione e diversificazione
territoriale di detta imposta erariale escludono, peraltro, che il
maggior peso dell'accisa sulla benzina in determinate regioni possa
in alcun modo essere considerato collegato ad esigenze solidaristiche
o di perequazione territoriale. L'unica evidente finalità della,
discriminatoria, disposizione del secondo capoverso di questo comma
sembra essere quella di escludere la possibilità che si realizzi
una, pur limitatissima, differenza territoriale del prezzo della
benzina, contraddittoriamente con la disposizione di cui al primo
capoverso della stessa disposizione, di per sè legittima, che
aumenta la misura massima dell'imposta regionale sulla benzina nella
specifica forma del c.d. "sovraprezzo".
Si consideri peraltro che il prezzo della benzina è, ormai, già
naturalmente diversificato per motivi di mercato. Non si vede allora
quale motivazione abbia spinto il legislatore statale a dettare
disposizioni così contraddittorie e discriminatorie, se non
l'assoluta illegittima volontà di frustrare e ledere la pur fragile
autonomia tributaria regionale.
3. - L'art. 2, comma 203, con una discutibilissima scelta circa la
sedes materiae, detta disposizioni sostanziali e procedurali circa
"gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti
pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse
finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle
province autonome".
In particolare, l'art. 1, comma 203, lett. b), definisce "intesa
istituzionale di programma" l'accordo tra amministrazione centrale,
regionale o delle province autonome con cui tali soggetti si
impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica
delle risorse finaziarie disponibili, dei soggetti interessati e
delle procedure amministrative occorrenti per la realizzazione di un
piano pluriennale di interventi d'interesse comune o funzionalmente
collegati.
La lettera c) del medesimo comma 203, detta una articolata - e per
vero non chiarissima - disciplina dell'"accordo di programma quadro"
per tale intendendosi "l'accordo con enti locali ed altri soggetti
pubblici e privati promosso dagli organismi di cui alla lettera b),
in attuazione di una intesa istituzionale di programma per la
definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse
comune o funzionalmente collegati".
Le lettere seguenti del medesimo comma 203 descrivono, in maniera
non meno confusa, il "patto territoriale"; il "contratto di
programma"; il "contratto d'area".
Il comma 209 effettua alcune abrogazioni dell'art. 1, commi 1 e 2,
del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito in legge con legge 7
aprile 1995, n. 104, e successivamente modificato. Le abrogazioni
colpiscono alcune definizioni contenute in quei commi, parzialmente
diverse dalle definizioni offerte dal comma 203 (cosicchè è
difficile non dar spazio al dubbio circa il perchè quelle precedenti
definizioni non siano più apparse confacenti, e il perchè tale
intervento sostitutivo abbia richiesto lo strumento dei provvedimenti
collegati alla finanziaria; dubbi sicuramente non rilevanti ai fini
della costituzionalità, ma che sicuramente ogni persona che trova il
coraggio di aggirarsi tra le centinaia di commi del collegato si
pone: per quale misteriosa ragione questa previsione ha trovato
spazio in questa sede? e non esiste proprio nessun modo per limitare,
prima, e controllare, poi, l'assurdo affastellamento delle più
diverse disposizioni, dai più disparati contenuti, all'interno dei
collegati alla finanziaria? e, in definitiva, non esiste proprio
modo per razionalizzare il nostro processo di produzione normativa?).
Il successivo comma 205 pone in capo al CIPE l'approvazione delle
intese istituzionali di programma, anche quando sono le regioni e le
province autonome, e non anche l'amministrazione centrale, i soggetti
procedenti.
Il comma 206 nulla dice in ordine alle modalità di approvazione
degli altri strumenti (programmazione negoziata; accordo di programma
quadro; patto territoriale; contratto di programma; contratto
d'area), con le procedure del comma 205, delibera le modalità di
approvazione di tali strumenti; e addirittura può definire
"ulteriori tipologie della contrattazione programmata disciplinandone
le modalità di proposta, di approvazione, di attuazione, di verifica
e controllo".
Derivano da tali generiche previsioni due ordini di censure.
Sotto un primo profilo, viene violata l'autonomia amministrativa
regionale, giacchè con modalità assolutamente generiche ed
imprecise si prevedono forme e modalità di vincolo
dell'amministrazione regionale, vincolandola - anche per il tramite
finanziario - con strumenti assolutamente non definiti. Tale
violazione dell'art. 118 della Costituzione è poi portata
all'estremo nell'ultimo periodo del comma 206, con cui si attribuisce
al CIPE una generica facoltà di definire e disciplinare "ulteriori
tipologie della contrattazione programmata" e, quindi, ulteriori
forme di vincolo alle amministrazioni regionali che non trovano nella
legge nemmeno una parziale indicazione di principi e di obiettivi da
raggiungere.
Sotto altro profilo, una ulteriore violazione dell'art. 118 della
Costituzione va individuata nel fatto che - sicuramente nel caso
dell'"intesa istituzionale di programma", probabilmente anche per gli
altri strumenti - l'approvazione delle intese o degli accordi venga
attribuita al CIPE, anche quando essa spetti alle regioni o province
autonome medesime, in quanto organi procedenti all'accordo o
all'intesa.
E, infatti, la generale attribuzione al CIPE del potere di
approvazione degli accordi o delle intese, anche quando la materia
sia di competenza regionale e la Regione sia l'organo procedente,
rischia di diventare un surrettizio modo per far rientrare lo Stato
nell'amministrazione di settori di competenza regionale o comunque
per attribuire allo Stato una illegittima potestà di controllo in
materia al di fuori degli ordinari strumenti di controllo
sull'attività delle regioni già previste dalla Costituzione.
4. - L'art. 3, comma 214, dispone che "per gli enti soggetti
all'obbligo di tenere le disponibilità liquide nella contabilità
speciali o in conti correnti con il Tesoro, per l'anno 1997 i
pagamenti del bilancio dello Stato sono accreditati sui conti
correnti aperti presso la tesoreria dello Stato solo ad avvenuto
accertamento che la disponibilità sui conti medesimi si sono ridotte
a un valore non superiore al 20 per cento delle disponibiltà
rilevate al 1 gennaio 1997". In tal modo si viene a limitare
pesantemente la disponibilità e l'utilizzo delle giacenze di cassa
presso la Tesoreria centrale dello Stato, nonchè l'accreditamento a
favore delle regioni delle somme ad esse spettanti ai sensi della
normativa vigente, ledendo in tal modo l'autonomia finanziaria e
contabile costituzionalmente garantita alle regioni medesime
dall'art. 119 della Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte ha più volte ribadito, infatti, che il
sistema della tesoreria unica non costituisce di per sè violazione
dell'autonomia finaziaria regionale, purchè non si trasformi
illegittimamente in un "anomalo strumento di controllo sulla gestione
finanziaria regionale" (sent. 155/1977; ma v. inoltre sentt. 94/1981;
162/1982; 307/1983). Si deve dunque ammettere che allo stato dei
fatti, oramai, l'autonomia finanziaria non comporti più - come in
una prima fase - un'assoluta e immediata disponibilità dei fondi da
parte delle regioni, purchè esse comunque non vengano private della
possibilità di disporre effettivamente delle somme di propria
pertinenza che siano già accreditate nei conti presso la tesoreria
statale o che siano da accreditare in conformità della normativa
vigente in attuazione dell'art. 119 della Costituzione.
È evidente che una disposizione di legge ordinaria che vincola il
versamento di fondi legittimamente spettanti alla regione ai sensi
dell'art. 119 della Costituzione al raggiungimento di un determinato
obiettivo costituisce una illegittima forma di controllo sulla
gestione finanziaria regionale (in termini di cassa), che lede
l'autonomia finaziaria e di bilancio, nonchè quella programmatoria,
legislativa e amministrativa della regione.
La riduzione della disponibilità di cassa della regione non può
non determinare, d'altronde, l'effetto di ritardare l'effettuazione
del pagamento di spese già regolarmente deliberate e impegnate, in
violazione, oltre che dell'autonomia finaziaria regionale, dei
diritti dei creditori e del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art 97 della Costituzione.

P. Q. M.
E con la riserva di meglio illustrarli in seguito, la regione
ricorrente, come sopra rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma
Corte, respinta ogni contraria istanza, voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
contenente "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
quanto all'art. 1, commi 57, 58 e 59, in relazione agli artt. 97,
117, 118 e 119 della Costituzione; all'art. 1, comma 154, secondo
capoverso, in relazione agli artt. 1, 3, 53, 119 della Costituzione;
all'art. 2, comma 205, in relazione all'art. 118 della Costituzione;
e all'art. 3, comma 214, in relazione agli artt. 97 e 119 della
Costituzione.
Roma, addì 27 gennaio 1997
Prof. avv. Caravita di Toritto
97C0134