1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 129 SENTENZA 5 - 14 aprile 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Cittadini extracomunitari - Patteggiamento - Assimilazione a condanna penale - Provvedimenti espulsivi conseguenziali - Richiamo all'ordinanza della Corte n. 72/1994 - Coordinamento tra due forme di espulsione (misura di sicurezza e misura di polizia) - Diversita' ontologica discendente dalle due autorita' statuali cui e' attribuita la loro applicazione - Insussistenza di un trattamento deteriore - Non fondatezza. (D.-L. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 7, primo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n. 39). (Cost., artt. 3, 97, 24, 35 e 25 ( recte 27)) (095C0458) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge 28 febbraio 1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di
asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari
e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già
presenti nel territorio dello Stato), promosso con ordinanza emessa
il 23 marzo 1994 dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia su ricorso proposto da Belhaiba Abdelilah contro il
Ministero dell'interno iscritta al n. 577 del registro ordinanze 1994
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 1995 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - Belhaiba Abdelilah, cittadino marocchino, entrato in Italia
prima del 31 dicembre 1989 e regolarizzato ai sensi della legge n. 39
del 1990, impugnava il decreto di espulsione del prefetto di Milano,
motivato sulla base della sentenza di "patteggiamento", emessa nel
gennaio 1991, ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale.
Affermata preliminarmente la propria estraneità ai fatti, il
ricorrente sosteneva che il "patteggiamento" non può (nè deve)
essere assimilato a una condanna penale dalla quale soltanto
scaturiscono i provvedimenti espulsivi di cui all'art. 7 del decreto-
legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con modificazioni nella
legge 28 febbraio 1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di asilo
politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di
regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già
presenti nel territorio dello Stato); e faceva presente, altresì, di
essere coniugato con una cittadina italiana e di svolgere
un'attività di lavoro subordinato.
Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, chiamato a
decidere sul ricorso, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge 28 febbraio 1990, n.
39 (recte: del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito
nella legge 28 febbraio 1990, n. 39), in relazione agli artt. 3, 97,
24, 35 e 25 della Costituzione.
2. - Ha osservato il giudice a quo che la sentenza di
"patteggiamento", ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura
penale, integra i contenuti di una pronuncia di condanna sia perchè
promana da un giudice penale ed irroga una pena criminale, sia
perchè in tal senso deporrebbe - in modo esplicito ed inequivoco -
il disposto di cui all'art. 445, comma 1, del codice di procedura
penale. In ragione di tale natura, il prefetto non avrebbe alcuna
discrezionalità nell'espellere lo straniero dal nostro territorio
nazionale, e il giudice non avrebbe alcun potere di controllo
sull'atto prefettizio.
Il rimettente è a conoscenza dell'ordinanza n. 72 del 1994 della
Corte costituzionale che, in relazione alla medesima questione di
costituzionalità riguardante l'art. 7 del decreto-legge n. 416 del
1989, come convertito e modificato, dispose la restituzione degli
atti per il ius superveniens, costituito dalla legge 12 agosto 1993,
n. 296 (Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 14
giugno 1993, n. 187, recante nuove misure in materia di trattamento
penitenziario, nonchè sull'espulsione dei cittadini stranieri). È
vero che in quell'occasione la Corte intravide una nuova e ulteriore
forma di coordinamento fra la due figure di espulsione - quella
giurisdizionale e quella amministrativa - enucleabile dall'art. 7,
comma 1, e basata sul cardine dell'inciso "Fermo restando"; tuttavia
il giudice a quo ritiene che, anche in ragione del principio di non
retroattività della legge penale (la "condanna" a seguito della
sentenza di "patteggiamento" è stata anteriore all'emanazione della
legge n. 296 del 1993), il menzionato coordinamento non sarebbe
applicabile al caso di specie. L'art. 8 della legge n. 296 del 1993,
che ha fornito allo straniero, condannato a una pena inferiore a tre
anni, un'alternativa all'espiazione della pena, non avrebbe infatti
modificato il quadro dell'espulsione come sanzione accessoria,
irrogabile "dal giudice penale nei casi previsti dal codice o dalle
leggi speciali e dal prefetto nei residui casi disciplinati dall'art.
7". Il presente caso non rientrerebbe nel coordinamento istituito in
forza dell'inciso "Fermo restando", di cui al comma 1 dell'art. 7,
trattandosi d'un particolare tipo di condanna cui non ha fatto
seguito, nè poteva farlo, una misura cautelare o espulsiva in sede
penale. In conseguenza di tale lacuna, si sarebbe legittimamente
determinata un'attivazione del prefetto, obbligatoria e vincolata,
che sarebbe culminata in un provvedimento di espulsione, automatico,
adottato indipendentemente da una valutazione di pericolosità del
soggetto.
Senonchè, la contraddittorietà del sistema si rivelerebbe ancor
più, questa volta, in considerazione del fatto che l'art. 445 del
codice di procedura penale non suppone un accertamento di
responsabilità penale per colui che richiede (e ottiene) il
"patteggiamento" al fine di evitare l'alea del giudizio. Ove,
pertanto, l'art. 7 dovesse essere interpretato, come sembra al
collegio rimettente, nel senso che il prefetto deve procedere
all'espulsione dello straniero in modo vincolato, e
obbligatoriamente, quando "il giudice penale non ha competenza a
pronunciarsi sull'espulsione, perchè la condanna non comporta
l'applicazione di tale misura di sicurezza", detto articolo
violerebbe numerosi principi costituzionali.
Confliggerebbe con il canone di ragionevolezza, desumibile
dall'art. 3 della Costituzione, e di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97. La norma sarebbe altresì in
contrasto con l'art. 24, essendo inibito al giudice amministrativo il
potere di controllo sulla legittimità sostanziale dell'operato del
prefetto, e con l'art. 25, (recte: art. 27), venendo meno la
finalità rieducativa della pena e, infine, con l'art. 35, impedendo
l'espulsione l'esercizio dell'attività lavorativa di cui è titolare
l'interessato.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione.
Del tutto fuori luogo sarebbe il riferimento all'art. 25 della
Costituzione, poichè il profilo della finalità rieducativa della
pena si a'ncora all'art. 27, terzo comma, ove si afferma che le pene
"devono tendere alla rieducazione del condannato". La censura,
comunque, sarebbe infondata, stante la possibilità di svolgere
un'attività lavorativa anche in altri Stati della comunità
internazionale.
Non vi sarebbe contrasto neppure con l'art. 3 essendo assai
copiose, nel nostro ordinamento, le disposizioni che regolano in via
automatica le misure di rigore, in caso di inosservanza di leggi o
regolamenti. Del resto, varie pronunce della Corte costituzionale
avrebbero riconosciuto la legittimità delle norme che riservano agli
stranieri un trattamento differenziato rispetto ai cittadini, mentre
il principio di eguaglianza può essere loro esteso soltanto in
relazione alla tutela dei diritti inviolabili (v. particolarmente
sentenze n. 244 del 1974 e n. 104 del 1969). Neppure potrebbe
prospettarsi una lesione dell'art. 24 della Costituzione, atteso che
la legge impugnata, all'art. 5, detta norme in materia di tutela
giurisdizionale; e, infine, l'impedimento all'attività lavorativa,
con conseguente violazione dell'art. 35, non avrebbe alcuna
consistenza posto che gli stranieri non avrebbero alcun diritto
costituzionalmente protetto di soggiorno nel territorio nazionale.
Considerato in diritto
1. - Ritorna all'esame della Corte la questione di
costituzionalità dell'art. 7, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio
1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso
e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei
cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio
dello Stato). La disposizione, nella parte in cui obbliga il prefetto
a espellere dal territorio nazionale lo straniero cui sia stata
inflitta una pena criminale in forza di una sentenza penale di
"patteggiamento" ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura
penale, senza che si compiano valutazioni (discrezionali) in ordine
alla sua pericolosità sociale o alla sussistenza di altri interessi
costituzionalmente tutelati, sarebbe in contrasto con gli artt. 3,
97, 24, 35 e 25 (recte: art. 27) della Costituzione.
2. - Questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi
sull'interpretazione di quelle disposizioni, per vero complesse,
contenute nell'art. 7 del decreto-legge n. 416 del 1989, convertito
nella legge n. 39 del 1990, richiamate dal giudice a quo. Con
l'ordinanza n. 72 del 1994, sulla base della distinzione tra le due
figure di espulsione (la misura di sicurezza e la misura di polizia)
veniva sottolineato come l'art. 7 impugnato si aprisse,
significativamente, con una "clausola di salvezza" riferibile a tutte
le disposizioni già vigenti in materia di espulsione-misura di
sicurezza. Il coordinamento tra le due figure di espulsione veniva
pertanto conformato in termini di alterità, attraverso una
ripartizione "topografica" dell'articolo 7 impugnato, assegnando
l'intero primo comma all'area della misura di sicurezza e i commi
successivi all'area della misura amministrativa (o di polizia).
3. - Di tale ricostruzione interpretativa si è fatto carico,
invero, il giudice a quo quando ha riproposto, negli stessi termini,
la questione già a suo tempo sollevata anche da altre sezioni dello
stesso tribunale amministrativo regionale. A suo dire, il
coordinamento tra le due forme di espulsione produrrebbe, infatti,
una nuova ipotesi di "accavallamento" essendo precluso al giudice
penale il vaglio della misura di sicurezza espulsiva in forza di una
sentenza di "patteggiamento" ex artt. 444-445 del codice di procedura
penale. ("La sentenza prevista dall'art. 444, comma 2, non comporta
la condanna al pagamento delle spese del procedimento nè
l'applicazione di pene accessorie e di misure di sicurezza, fatta
eccezione della confisca": art. 445, comma 1, del codice di procedura
penale). Non potendo il giudice penale applicare la misura di
sicurezza dell'espulsione, dovrebbe surrogarlo il prefetto, con la
conseguenza di far rivivere tutte le doglianze d'incostituzionalità
già lamentate nell'incidente di costituzionalità che dette luogo
alla già citata pronuncia di questa Corte.
4. - Ma il ragionamento del rimettente - che pur ripercorre
correttamente, in premessa, l'iter argomentativo seguito
dall'ordinanza n. 72 del 1994 - non giunge alle sue giuste
conclusioni. Infatti, una volta escluso in radice il potere del
giudice penale di fare applicazione della misura espulsiva (in forza
della cennata disposizione contenuta nell'art. 445, comma 1, del
codice di procedura penale) non si comprende perchè - stante la già
indicata alterità delle due misure - essa diverrebbe di competenza
del prefetto, trasformandosi immotivatamente in una misura di
polizia.
In realtà, la ripartizione "topografica" dell'espulsione,
disciplinata dall'impugnato art. 7, fra il primo comma (dove consiste
nella misura di sicurezza) e gli altri (ove è misura amministrativa,
di polizia), comporta anche l'invalicabilità di quel recinto da
parte delle diverse autorità preposte all'applicazione delle
rispettive misure espulsive. Ponendo il confine, la ripartizione,
così individuata da questa Corte, segue anche una diversità
strutturale, ontologica, fra le due misure quale discende dalle due
autorità statuali cui è attribuita la loro applicazione, sì che
l'inapplicabilità d'una di esse - per l'esistenza d'un ostacolo
legislativo, d'una deroga o altro - non consente la surroga da parte
dell'autorità non competente. Così come la corte di cassazione ha
censurato la concessione allo straniero della sospensione
condizionale della pena da parte del giudice del "patteggiamento"
alla condizione, accettata, dell'espulsione amministrativa dallo
Stato, annullando la sentenza resa ex art. 444 del codice di
procedura penale, analogamente dev'essere censurata l'indebita
sostituzione dell'autorità amministrativa nei poteri espulsivi di
competenza del giudice. Del resto, il "patteggiamento" implica, di
solito, un giudizio favorevole che accoglie una proposta (o implica
un'accettazione) dell'imputato: esso, perciò, non può tradursi in
un trattamento deteriore, visto che all'accordo l'imputato potrebbe
determinarsi anche, e principalmente, per la previsione legale della
inapplicabilità della misura di sicurezza espulsiva.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416,
convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio 1990, n. 39
(Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno
dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini
extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato),
in riferimento agli artt. 3, 97, 24, 35 e 25 (recte: 27) della
Costituzione, sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della
Lombardia con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0458