1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 marzo 1995
N. 9 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 18 marzo 1995 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura e foreste - Programma nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura in attuazione del regolamento C.E.E. n. 2079/1992 - Definizione delle condizioni per l'ammissione al regime di aiuti da detto programma previsti, distintamente per i cedenti, per i lavoratori dipendenti, per i rilevatori agricoli e non agricoli, in attuazione dell'art. 6 del regolamento C.E.E., che demanda agli Stati membri di definire tali condizioni in riferimento alle situazioni contributive dei cedenti e dei lavoratori dipendenti, alle dimensioni minime delle superfici aziendali cedute, al numero dei lavoratori ammessi al prepensionamento per ogni azienda - Previsione: a) della competenza degli assessorati all'agricoltura regionali e provinciali per Trento e Bolzano per l'applicazione del programma di aiuti; b) dell'obbligo delle regioni di verificare il possesso dei requisiti per accedere al programma di prepensionamento; c) dell'obbligo delle regioni e province autonome di provvedere al controllo dei requisiti dei cedenti e dei rilevatori per il titolo delle domande e di provvedere alla verifica del rispetto delle condizioni poste dal regolamento C.E.E. n. 2079/1992 con controlli campionari su almeno il dieci per cento dei beneficiari - Lamentata lesione della sfera di competenza provinciale in materia di agricoltura - Mancanza di fondamento legislativo dell'atto impugnato. (Deliberazione C.I.P.E. 11 ottobre 1994). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 6, n. 21, 16, titolo VI, e rela- tive norme di attuazione). (095C0365) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-1995)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia Autonoma di
Trento, in persona del Presidente della Giunta provinciale dott.
Carlo Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta
provinciale n. 1659 in data 17 febbraio 1995, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, Largo della
Gancia 1, come da mandato speciale a rogito del notaio dott.
Pierluigi Mott di Trento in data 20 febbraio 1995, n. 60587 di rep.,
contro il Presindente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in
relazione alla deliberazione 11 ottobre 1994 del Comitato
interministerialeper la programmazione economica, recante "Programma
nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura, in attuazione
del regolamento CEE n. 2079/1992", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 1995.
Il regolamento CEE n. 2079/92 del Consiglio, in data 30 giugno
1992, prevede l'istituzione di un regime comunitario di aiuti al
prepensionamento in agricoltura, applicato negli Stati membri
"tramite programmi pluriennali a livello nazionale o regionale" (art.
4, par. 1).
La Provincia Autonoma di Trento, come è noto, dispone della
competenza legislativa esclusiva e della competenza amministrativa in
materia di agricoltura e foreste (art. 8, n. 21, e art. 16 stat.
spec.), e, ai sensi dell'art. 6 delle norme di attuazione dello
statuto di cui al d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, è competente
altresì a dare attuazione, nelle materie ad essa attribuite, ai
regolamenti comunitari.
L'art. 42 della legge finanziaria provinciale per il 1995 - legge
provinciale 3 febbraio 1995, n. 1 - detta le disposizioni necessarie
per l'attuazione del predetto regolamento CEE n. 2079/92, stabilendo
che la Giunta provinciale, con il piano pluriennale di sviluppo del
settore agricolo previsto dall'art. 4 del testo unico delle
disposizioni di cui alla legge provinciale 31 agosto 1981, n. 17 e
successive modificazioni ed integrazioni (testo unico approvato con
deliberazione della Giunta provinciale 22 dicembre 1988, n. 16560),
"fissa i criteri e le modalità per la concessione delle agevolazioni
previste dal predetto regolamento stabilendo che per la concessione e
liquidazione delle agevolazioni si osservano, in quanto applicabili,
le disposizioni di cui agli artt. 12 e 16 del citato testo unico; e
autorizzando la spesa relativa per ciascuno degli esercizi finanziari
1995, 1996 e 1997.
Con deliberazione in data 11 ottobre 1994, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 1995, il CIPE ha approvato il
"Programma nazionale di aiuti al prepensionamento in agricoltura",
allegato alla medesima deliberazione.
L'allegato alla predetta deliberazione esordisce affermando che
"nell'applicazione del regolamento CEE n. 2079/92, si ritiene
opportuno presentare un unico programma valido per l'intero
territorio nazionale, pur essendo lo stesso caratterizzato da
sensibili differenziazioni nei sistemi e nelle strutture agrarie",
differenze - si aggiunge - che "non possono essere semplicemente
ricondotte all'approccio tradizionale 'Nord-Sud', essendo distribuite
in modo consistente su tutto il territorio tanto da produrre effetti
a 'macchia di leopardo'" (punto 1: delimitazione geografica del
programma).
Successivamente il programma contiene gli elementi e le
determinazioni previste dal regolamento CEE.
Dopo la descrizione della situazione strutturale delle aziende,
dei lavoratori e dei redditi agricoli (punto 2) e la descrizione dei
regimi vigenti in materia di pensionamento e prepensionamento e degli
importi pensionistici attualmente versati (punto 3), il programma
definisce al punto 4 le condizioni per l'ammissione al regime di
aiuti da esso previsti, distintamente per i cedenti, per i lavoratori
dipendenti, per i rilevatari agricoli e non agricoli, in attuazione
dell'art. 5 del regolamento CEE, che demanda agli Stati membri di
definire tali condizioni, in particolare integrando le condizioni
minime previste dal regolamento con una serie di elementi, relativi
ad esempio alle situazioni contributive dei cedenti e dei lavoratori
dipendenti, alle dimensioni minime delle superfici aziendali cedute,
al numero di lavoratori ammessi al prepensionamento per ogni azienda
(punti 4.2, 4.3, 4.4, 4.5); nonchè le condizioni applicabili ai
terreni resi disponibili e le condizioni di miglioramento
dell'azienda del rilevatario, in attuazione di quanto previsto
dall'art. 6 del regolamento (punti 4.6 e 4.7).
In particolare, nel punto 4.2 e nel punto 4.7 si prevede che le
Regioni e le Province autonome, "con delibera della Giunta regionale
o provinciale", da trasmettere entro trenta giorni al Ministero delle
risorse agricole nonchè alla Commissione europea, possono
rideterminare "per talune aree" i limiti minimi della sperficie
aziendale ceduta, e rispettivamente i limiti dell'ingrandimento
minimo in termini di superficie "in funzione della specificità del
territorio".
Il punto 5 determina l'entità degli aiuti previsti dal programma,
in relazione alle diverse forme di aiuto previste dall'art. 3 del
regolamento.
Il punto 6 disciplina le "competenze amministrative", stabilendo
fra l'altro che "l'applicazione del programma di aiuti è di
competenza degli assessorati all'agricoltura regionali, o provinciali
per Trento e Bolzano", potendo le Regioni e le Province delegare
altri enti per la raccolta e l'istruttoria delle domande; che "le
Regioni verificano il possesso dei requisiti richiesti per accedere
al programma di prepensionamento"; che "le amministrazioni daranno
priorità, nell'accoglimento delle domande, a quelle che prevedono
l'assunzione delle terre cedute da parte di giovani rilevatari (al di
sotto dei 40 anni) che presentino domanda per il finanziamento di un
piano di miglioramento aziendale ai sensi dell'art. 7 del regolamento
CEE n. 2328/91"; che il Ministero delle risorse agricole predispone
d'intesa con le amministrazioni regionali i moduli per la
presentazione delle domande, definendo le modalità di invio da parte
delle Regioni degli elenchi dei beneficiari all'AIMA per la
liquidazione dei premi; che le amministrazioni regionali e
provinciali "concordano le modalità per l'effettuazione da parte
dell'AIMA dei pagamenti ai beneficiari degli aiuti".
Il punto 7 contiene le stime relative alle persone e alle
superfici interessate; il punto 8 enuncia i costi del programma, il
calendario di applicazione, e dispone, in tema di controlli, che "le
amministrazioni competenti (Regioni e Province autonome) provvedono
al controllo cartaceo dei requisiti dei cedenti e dei rilevatari per
il totale delle domande e provvedono alla verifica del rispetto delle
condizioni poste dal regolamento n. 2079/92 con controlli campionari
in campo su almeno il 10% dei beneficiari", e che il Ministero e le
amministrazioni erogatrici prevedono controlli periodici, "anche in
collaborazione con le amministrazioni regionali e delle province
autonome", sia sulla documentazione giustificativa presentata dai
beneficiari, sia mediante verifiche dirette.
Il programma si conclude con paragrafi concernenti le norme
nazionali vigenti (punto 9), la compatibilità degli aiuti con altre
misure nazionali e comunitarie (punto 10) e le comunicazioni dei dati
sull'attuazione del programma (punto 11).
La deliberazione in questione appare illegittima e lesiva
dell'autonomia della provincia autonoma.
Essa infatti dispone che gli aiuti vengano erogati sulla base di
un programma nazionale, laddove, essendo la materia di esclusiva
competenza provinciale, il programma avrebbe dovuto essere formulato
dalla Provincia con riguardo al proprio territorio, tanto più che il
regolamento CEE prevede espressamente che i programmi possano essere
"a livello nazionale o regionale" (art. 4, comma 1). Nè varrebbe
osservare che ivi si prevedono anche programmi nazionali, poichè
l'alternativa lasciata aperta dalla norma comunitaria comporta
necessariamente che la competenza, e dunque il livello di
programmazione, siano determinati sulla base delle norme del diritto
interno, nel nostro caso in base al riparto costituzionale delle
competenze. Del resto, sul piano sostanziale, si è già notato che
lo stesso programma approvato dal CIPE dà atto dell'esistenza di
"sensibili differenziazioni nei sistemi e nelle strutture agrarie",
che dunque dovrebbero indurre in ogni caso, anche per ragioni di
merito, a definire programmi regionali o provinciali.
Il programma nazionale approvato dal CIPE non si limita peraltro
alla fissazione di linee guida o principi o criteri, ma definisce in
tutti i dettagli il regime di aiuti, stabilendo tutti gli elementi in
relazione ai quali nel regolamento comunitario si rinvia a
determinazioni ad opera del diritto interno degli Stati membri. Non
potrebbe nemmeno dirsi che il programma nazionale tenda ad assicurare
un certo grado di uniformità agli interventi delle diverse Regioni e
Province autonome, in vista di ipotetici interessi unitari.
Il programma nazionale non è infatti un atto di indirizzo (che
peraltro non sarebbe in alcun modo previsto dalla legge), e non ha
contenuto di indirizzo nei confronti di un'attività regionale e
provinciale lasciata comunque alla disciplina autonoma e alla
discrezionalità delle Regioni e delle Province autonome: ma ha il
contenuto di un'esaustiva disciplina, sostanziale e procedurale, e di
una minuziosa definizione degli interventi, dopo la quale non resta,
in capo alle amministrazioni regionali e provinciali, se non
un'attività puramente esecutiva ed interamente vincolata, peraltro
da svolgersi sotto la guida ed "al servizio" del Ministero e
dell'AIMA.
Alle Regioni e alle Province autonome si riserva solo, come si è
visto, in taluni casi ed entro confini rigorosi (e così solo "per
talune aree"), e addirittura individuando nella Giunta l'organo
provinciale competente (con macroscopica violazione dell'autonomia
organizzativa della Provincia), la possibilità di derogare a taluni
limiti numerici di superficie (punti 4.2 e 4.7).
Si prevede bensì che l'applicazione del programma sia di
competenza delle Regioni e delle Province autonome, o meglio degli
"assessorati all'agricoltura" delle stesse, ancora una volta
individuando, in spregio all'autonomia organizzativa della Provincia,
gli uffici provinciali competenti, che vengono così configurati
nella sostanza come uffici "serventi" del Ministero. Ma l'attività
amministrativa prevista in capo alla Provincia sarebbe comunque di
pura e stretta esecuzione, dovendosi conformare al programma, a tutte
le minuziose disposizioni in esso contenute, alle priorità da esso
stabilite ai fini dell'accoglimento delle domande (punto 6, quarto
capoverso), e dovendosi addirittura adottare i "moduli" e le
modalità di invio all'AIMA degli elenchi dei beneficiari, definiti
dal Ministero sia pure d'intesa con le amministrazioni regionali
(punto 6, quinto capoverso). Parimenti, il programma stabilisce il
numero esatto degli agenti impiegati in ogni Regione o Provincia
autonoma per l'attuazione del programma (oltre al numero di agenti
impiegati presso la Cassa per la formazione della proprietà
contadina), e dispone che essi "opereranno nell'ambito degli
assessorati all'agricoltura, degli Enti regionali di sviluppo
agricolo (ERSA) o altre strutture controllate dalle amministrazioni"
(punto 5.3, primo e secondo capoverso); una volta di più violando
l'autonomia organizzativa della provincia.
Infine la liquidazione dei premi e l'erogazione dei pagamenti non
sono affidate alle Regioni o alle Province, ma all'AIMA, sia pure
concordando le relative modalità con le amministrazioni regionali e
provinciali (punto 6, quinto e ultimo capoverso).
Sono dunque molteplici ed evidenti i profili sotto i quali
l'impugnata deliberazione del CIPE appare violare l'autonomia della
provincia ricorrente.
Peraltro, come si è accennato, il programma nazionale approvato
dal CIPE non ha alcuna base legislativa, e dunque, in quanto atto che
pretende di vincolare l'attività amministrativa (e, indirettamente,
l'attività normativa) delle Regioni e delle Province autonome, in un
ambito di loro piena competenza, viola il principio di legalità
sostanziale.
Non varrebbe sostenere che il fondamento "legislativo" del
programma sarebbe costituito dal regolamento comunitario,
direttamente applicabile.
Infatti il regolamento si limita a dare fondamento e titolo ad
interventi normativi e amministrativi delle autorità competenti
degli Stati membri, senza interferire sul riparto interno delle
competenze, tanto meno sul riparto costituzionale di tali competenze;
esso quindi giustifica e richiede determinazioni e scelte di dette
autorità, ma non giustifica in alcun modo l'imposizione di vincoli o
l'emanazione di indirizzi nei confronti delle Regioni e delle Prov-
ince autonome - costituzionalmente competenti a dare attuazione allo
stesso regolamento - da parte delle autorità centrali dello Stato.
È vero che il d.-l. 7 novembre 1994, n. 621, convertito senza
modificazioni dalla legge 17 dicembre 1994, n. 737, ha ora
autorizzato la spesa di lire 100 miliardi per il 1994 "per assicurare
il pronto avvio dell'attuazione" di tre regolamenti CEE in materia di
agricoltura, fra cui il regolamento n. 2079/92: somma "da assegnare
all'Ente per gli interventi nel mercato agricolo - E.I.M.A., che vi
attribuisce evidenza contabile, per la copertura della quota di
finanziamento a carico del bilancio nazionale" (comma 1); e che ai
sensi del successivo comma 2, l'EIMA "eroga gli aiuti ai beneficiari
individuati con provvedimento delle Regioni o delle Province
autonome", per quanto qui interessa, "in base al programma nazionale
approvato dal CIPE in data 11 ottobre 1994 per l'attuazione del
regolamento n. 2079/92".
Ma, in primo luogo, è da osservare che il d.-l. n. 621 del 1994
è intervenuto dopo l'approvazione da parte del CIPE del programma in
questione, il quale dunque non trova in esso in alcun modo il proprio
fondamento nè i propri limiti. Il principio di legalità sostanziale
non è certo rispettato attraverso il richiamo a posteriori, in un
atto legislativo, del provvedimento amministrativo emanato in assenza
di fondamento legislativo.
In ogni caso, il d.-l. n. 621 del 1994 non dà alcun fondamento ad
un intervento statale in funzione di indirizzo o di vincolo nei
confronti delle Regioni e delle Province autonome, non individua gli
interessi unitari che dovrebbero in ipotesi giustificare siffatto
intervento, non stabilisce criteri e limiti per l'esercizio di tale
supposta potestà di indirizzo: si limita a prevedere la formazione
di un programma nazionale anzichè di programmi regionali, con ciò,
appunto, ledendo la competenza delle Regioni e delle Province
autonome, ma nulla dice quanto al contenuto del programma medesimo.
Inoltre la previsione, nel decreto legge, di un finanziamento
statale a titolo di quota "nazionale" del finanziamento del regime di
aiuti comunitari (art. 1, primo comma, del d.-l. n. 621 del 1994, in
fine) interferisce con il finanziamento del programma di aiuti
disposto dalla Provincia con il ricordato art. 42 della l.p. n. 1 del
1995. Si noti che, consentendo il corso di tale legge provinciale,
che è posteriore sia al decreto legge n. 621 del 1994, sia alla
delibera del CIPE 11 ottobre 1994, il Governo ha mostrato
implicitamente di ritenere anch'esso che il programma sia di
competenza provinciale, in contrasto con quanto previsto in detti
atti statali.
Il d.-l. n. 621 del 1994 è stato impugnato dalla esponente
Provincia con ricorso a questa Corte notificato il 4 gennaio 1995. Ma
gli stessi vizi di violazione dell'autonomia sia normativa e
amministrativa, sia finanziaria della provincia, oltre ai vizi
ulteriori già indicati, inficiano la delibera del CIPE qui
impugnata.
In particolare, se lo Stato pretende di assegnare alle erogazioni
previste nel proprio programma, ed effettuate dall'ElMA (o AIMA che
dir si voglia), la funzione di quote "nazionali" di finanziamento del
regime di aiuti, potrebbero essere negati i finanziamenti comunitari
per gli aiuti non contemplati dal programma e dal finanziamento
statale (ad esempio perchè non trovino capienza nelle somme
assegnate dallo Stato), ma previsti dal programma provinciale formato
ai sensi dell'art. 42 della l.p. n. 1 del 1995, ed erogati dalla
Provincia a carico del proprio bilancio. Poichè infatti il
cofinanziamento comunitario è collegato e condizionato a quello
nazionale (cfr. artt. 1 e 8 del regolamento CEE), la Provincia
rischia di non vedersi riconosciuta la quota di cofinanziamento
comunitario relativa agli aiuti da essa erogati, e che non verrebbero
finanziati dallo Stato, perdendo così una parte del finanziamento
comunitario di cui potrebbe usufruire.
L'erogazione diretta da parte dello Stato, sulla base di
condizioni stabilite nel programma statale, di aiuti ai beneficiari,
sia pure individuati dalla Provincia in applicazione del medesimo
programma statale, non è poi in armonia - anche se tali erogazioni
dovessero configurarsi come aggiuntive e non sostitutive rispetto a
quelle della Provincia, e non precludere il cofinanziamento
comunitario di queste - con l'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, che
vieta allo Stato, nelle materie di competenza provinciale, di
attribuire ad organi o enti statali funzioni amministrative diverse
da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto, e vieta alle
amministrazioni statali e agli enti dipendenti dallo Stato di
disporre spese e di concedere direttamente o indirettamente
contributi o finanziamenti a soggetti diversi dalla Provincia per
attività nell'ambito del territorio provinciale.
In altri termini, per rispettare lo statuto e le norme di
attuazione, lo Stato dovrebbe assegnare e trasferire a favore della
Provincia - anche ai sensi dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989,
n. 386 - le somme che ritenesse di destinare sul proprio bilancio al
cofinanziamento del regime comunitario di aiuti, e consentire così
alla Provincia di erogare gli aiuti a favore di un numero più ampio
di destinatari, pur sempre da essa individuati sulla base del proprio
programma.

P. Q. M.
La Provincia ricorrente chiede che la Corte, in accoglimento del
presente ricorso, voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso al CIPE, approvare un programma nazionale di aiuti al
prepensionamento in agricoltura, in attuazione del regolamento CEE n.
2079/92, con i contenuti di cui al programma approvato con delibera
CIPE in data 11 ottobre 1994, nè vincolare l'attività
amministrativa della Provincia autonoma di assegnazione ed erogazione
degli aiuti in questione, e che non spetta all'Ente per gli
interventi nel mercato agricolo - EIMA - erogare detti aiuti; e per
l'effetto annullare la delibera del CIPE 11 ottobre 1994, meglio
indicata in epigrafe, per violazione dell'art. 6, n. 21 e dell'art.
16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e
delle relative norme di attuazione, fra cui in particolare, quelle di
cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, all'art. 6 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526, e agli artt. 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266, nonchè per violazione del principio di legalità
sostanziale; e per violazione delle norme di cui al titolo VI dello
stesso statuto speciale in tema di autonomia finanziaria della
Provincia e delle relative norme di attuazione, e dell'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386.
Roma, addì 3 marzo 1995
Prof. avv. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

95C0365