1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 225 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2005
Ordinanza emessa il 12 gennaio 2005 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sez. staccata di Parma sul ricorso proposto da Magnani Massimo contro Ministero dell'interno ed altro Straniero - Lavoratore extracomunitario in posizione irregolare - Regolarizzazione - Esclusione nell'ipotesi di segnalazione in base ad accordi e convenzioni internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel territoro dello Stato - Irragionevolezza - Operativita' automatica della previsione in contrasto con quanto stabilito per l'ipotesi piu' grave dell'espulsione disposta da Autorita' italiana non eseguita mediante accompagnamento coattivo alla frontiera - Violazione del principio di uguaglianza. - Legge 30 luglio 2002, n. 189, art. 33, comma 7, lett. b), modificato dal decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222. - Costituzione, art. 3, comma 1. (005C0489) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 298 del 2003,
proposto dal sig. Massimo Magnani, rappresentato e difeso
dall'avv. Maria Rosaria Nicoletti ed elettivamente domiciliato presso
Io studio del medesimo, in Parma, vicolo Politi n. 7;
Contro Ministero dell'interno in persona del Ministro pro-tempore
e Ufficio territoriale del Governo - Prefettura della Provincia di
Reggio Emilia, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Bologna, presso i cui uffici, in Bologna
via G. Reni n. 4 sono domiciliati ex lege, per l'annullamento previa
sospensiva, del decreto in data 16 maggio 2003, con cui il Prefetto
della Provincia di Reggio Emilia ha respinto l'istanza del ricorrente
diretta ad ottenere la legalizzazione a norma dei d.l. 9 settembre
2002 n. 195, convertito, con modificazioni, dalla l. 9 ottobre 2002
n. 222 dell' attività di lavoro subordinato domestico prestata
irregolarmente dal cittadino indiano sig. Singh Lakhwinder.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
dell'Interno intimata e la successiva memoria presentata in data
8 settembre 2003;
Viste le ordinanze collegiali istruttorie n. 237 del 2003 e
n. 294 del 2003 e gli atti depositati a riscontro da parte della
Questura della Provincia di Reggio Emilia in data 4 dicembre 2003;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 23 novembre 2004, il dott.
Umberto Giovannini; uditi, altresì, l'avv. Maria Rosaria Nicoletti
per il ricorrente e l'avv. dello Stato Zito per l'amministrazione
resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con il ricorso n. 298 del 2003, notificato il 12 luglio 2003 e
depositato il 25 luglio 2003 il ricorrente chiede l'annullamento,
previa sospensiva, del decreto in data 16 maggio 2003, con cui il
Prefetto della Provincia di Reggio Emilia ha respinto l'istanza, dal
medesimo proposta, diretta ad ottenere la legalizzazione, a norma del
9 settembre 2002 n. 195 convertito, con modificazioni, dalla legge
9 ottobre 2002 n. 222, del lavoro subordinato domestico prestato
irregolarmente dal cittadino indiano Singh Lakhwinder.
Il ricorrente ritiene illegittimo il provvedimento impugnato
perchè il diniego di legalizzazione del suddetto rapporto di lavoro
risulta fondato unicamente sull'atto di diniego di nulla osta in
precedenza adottato dalla Questura di Reggio Emilia ai sensi dell'art
33, quarto e quinto comma della legge n. 189 del 2002.
Il ricorrente ritiene che il diniego prefettizio non sia stato
adeguatamente motivato in riferimento a quale tra i motivi ostativi
alla legalizzazione elencati nel settimo comma del citato art. 33
della 30 luglio 2002 n. 189 così come modificato dal d.l. 9
settembre 2002 n. 195 convertito, con modificazioni, dalla legge
9 ottobre 2002 n. 222, abbia indotto la Questura di Reggio Emilia a
negare il nulla osta.
Il ricorrente, inoltre, ritiene illegittimo il provvedimento
impugnato perchè l'amministrazione procedente non lo ha messo in
grado di partecipare all'instaurato procedimento amministrativo ai
sensi dell'art. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990.
L'amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ritenendo
infondato il ricorso ne chiede la reiezione, vinte le spese. Alla
pubblica udienza del 23 novembre 2004, la causa è stata chiamata e,
quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale

Diritto

Con il presente ricorso, il sig. Massimo Magnani chiede
l'annullamento del decreto con il quale l'Ufficio territoriale del
Governo - Prefettura di Parma ha negato al medesimo la possibilità
di legalizzare il rapporto di lavoro precedentemente instaurato con
l'assunzione alle sue dipendenze, quale collaboratore domestico, del
cittadino indiano sig. Singh Lakhwinder, ai sensi dell'art. 33, della
legge 30 luglio 2002 n. 189, così come modificato dal d.l. 9
settembre 2002 n. 195, convertito con modificazioni dalla legge 9
ottobre 2002 n. 222.
Per la parte che qui interessa, tale disposizione consente anche
a chi occupi alle proprie dipendenze cittadini di origine
extracomunitaria in posizione irregolare quali lavoratori domestici
di sostegno al bisogno familiare, di fare emergere detto rapporto e
di poterlo legalizzare stipulando con il lavoratore straniero
apposito contratto di soggiorno per lavoro subordinato.
La norma prevede, inoltre, al settimo comma, alcuni casi in cui
le disposizioni riguardanti detta legalizzazione non trovano
applicazione per i rapporti riguardanti prestatori di lavoro di
origine extracomunitaria: a) - «... nei cui confronti sia stato
emesso un provvedimento di espulsione per motivi diversi dal mancato
rinnovo del permesso di soggiorno, salvo che sussistano le condizioni
per la revoca del provvedimento in presenza di circostanze obiettive
riguardanti l'inserimento sociale. La revoca ... non può essere in
ogni caso disposta nell'ipotesi in cui il lavoratore extracomunitario
... risulti destinatario di un provvedimento di espulsione mediante
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ...»; b)
«...che risultino segnalati in base, anche ad accordi o convenzioni
internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel
territorio dello Stato; c) - «... o che risultino denunciati per uno
dei reati indicati negli artt. 380 e 381 c.p.p., salvo che i relativi
procedimenti si siano conclusi con un provvedimento che abbia
dichiarato che il fatto non sussiste o non costituisce reato o che
l'interessato non lo ha commesso ovvero nei casi di archiviazione
previsti dall'art 411 del codice di procedura penale ovvero risultino
destinatari dell'applicazione di una misura di prevenzione, salvi in
ogni caso gli effetti della riabilitazione».
Il ricorrente ritiene illegittimo il gravato decreto prefettizio
sia perchè esso non specifica quale, tra i suddetti casi ostativi
all'accoglimento dell'istanza di legalizzazione del lavoro irregolare
prestato da cittadini stranieri, sia stato applicato nei confronti
del cittadino indiano la tui posizione egli intendeva regolarizzare e
sia perchè l'amminisrazione non avrebbe consentito al medesimo di
partecipare al procedimento di legalizzazione.
L'amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, con la
comparsa di costituzione e successiva memoria chiede la reiezione del
ricorso per infondatezza dello stesso.
Con ordinanza collegiale istruttoria emessa da questa sezione in
sede di esame dell'istanza di sospensione dell'esecuzione del decreto
prefettizio impugnato venivano richiesti alla Questura della
Provincia di Reggio Emilia motivati chiarimenti in ordine agli
elementi che avevano indotto il predetto ufficio a negare il nulla
osta alla domanda di legalizzazione presentata dal ricorrente.
Rimasta priva di riscontro una prima ordinanza, l'ufficio onerato
dell'incombente istruttorio rispondeva alla reiterazione della
richiesta, depositando gli atti del sub procedimento di propria
competenza unitamente ai relativi chiarimenti.
Dalla documentazione prodotta dalla questura è emerso che il
diniego di nulla osta è stato adottato in quanto nei confronti del
suddetto cittadino indiano era stato emesso provvedimento espulsivo
da parte della Repubblica Federale di Germania, con segnalazione di
non ammissione efficace a norma dell'art. 96 della convenzione di
Schengen in tutti gli Stati aderenti a tale accordo e, pertanto, per
l'ipotesi prevista dall'art. 33, settimo comma, lett. b) della legge
30 luglio 2002 n. 189 e s.m. e i.
Ciò premesso, il tribunale ritiene che non possano trovare
accoglimento le censure formulate in ricorso.
Al riguardo occorre innanzitutto rilevare che Iamministrazione
non doveva comunicare al datore di lavoro attuale ricorrente l'avvio
di un procedimento al quale egli stesso aveva dato impulso
presentando la richiesta di legalizzazione del lavoro prestato alle
sue dipendenze dal cittadino indiano.
Inoltre, quanto meno riguardo ad un profilo sostanziale, il
decreto prefettizio risulta supportato da sufficiente motivazione
contenendo esso, oltre all'indicazione della norma individuante i
casi in cui, in riferimento ad elementi riguardanti i prestatori di
lavoro stranieri, l'amministrazione non può applicare la normativa
concernente l'emersione e la legalizzazione del lavoro subordinato
irregolare prestato da tali soggetti, anche il riferimento, per
relationem, al diniego di nulla osta opposto dalla questura.
In quest'ultimo atto, espresso in forma di tabulato originato dal
sistema informatizzato del C.E.D. Interforze, risulta indicato, a sua
volta, lo specifico elemento (segnalazione di non ammissione) che ha
determinato la questura a negare il nulla osta e l'Ufficio del
Governo a non accogliere l'istanza di legalizzazione.
Il Collegio deve inoltre rilevare che la suddetta pur stringata
motivazione (consistente nell'indicazione della norma applicata e del
tipo di segnalazione effettuata da Stato dell'area Schengen), debba
ritenersi sufficiente, poichè la disposizione applicata dalla
questura e quindi dall'ufficio territoriale del Governo prevede un
caso in cui all'accertata sussistenza dell'elemento in essa indicato
consegue in modo automatico l'inapplicabilità della normativa
concernente la legalizzazione del lavoro irregolare svolto da
cittadini stranieri e, quindi - quale atto vincolato, la reiezione
della relativa domanda presentata dal datore di lavoro.
Il ricorso, pertanto, sulla base delle considerazioni che
precedono, dovrebbe essere respinto.
Il tribunale ritiene, tuttavia, che sussistano rilevanti dubbi
riguardo alla conformità della disposizione di cui all'art. 33,
settimo comma lett. b) della legge n. 189 del 2002, come modificato
dall'art. 1 del d.l. n. 195 del 2002 convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 222 del 2002 - applicata dall'amminisrazione con il
provvedimento impugnato - al parametro costituzionale di cui
all'art. 3, primo comma della Carta costituzionale.
Tale disposizione prevede, come si è visto, l'automatica
inapplicabiità della normativa riguardante la legalizzazione qualora
il cittadino straniero a favore del quale si svolge detta procedura
risulti segnalato anche in base ad accordi o convenzioni
internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel
territorio dello Stato.
Il caso in esame rientra a pieno titolo in tale fattispecie, in
quanto il cittadino indiano in questione è stato espulso da uno
Stato dell'area Schengen, per cui la sussistenza di tale elemento
precludeva automaticamente, come si è accennato, all'amministrazione
procedente di rilasciare il nulla osta e, conseguentemente, di
esitare favorevolmente l'istanza di legalizzazione presentata dal
datore di lavoro.
Tale automatismo, peraltro, non risulta previsto allorchè, in
base al disposto della lettera a) dello stesso settimo comma
dell'art. 33 legge n. 189 del 2002, il provvedimento di espulsione
del cittadino straniero sia stato adottato dall'autorità italiana.
In tale ipotesi, infatti, detto automatismo opera solamente nel
caso in cui il provvedimento di espulsione sia stato adottato per
motivi diversi dal mancato rinnovo del permesso di soggiorno e sia
stato eseguito mediante accompagnamento coattivo dello straniero alla
frontiera da parte della forza pubblica.
All'infuori di tale eventualità, l'adozione di un precedente
provvedimento espulsivo da parte dell'autorità italiana impone
all'amministrazione procedente di espletare ulteriore attività
istruttoria diretta ad appurare se, riguardo al cittadino straniero,
sussistono o meno i presupposti - da accertare sulla base del
riscontro di oggettivi elementi dimostranti l'inserimento del
medesimo nel contesto sociale del nostro paese - per procedere alla
revoca del provvedimento di espulsione.
Ritiene perianto il Collegio che, mentre nel caso di espulsione
eseguita mediante accompagnamento coattivo del cittadino straniero
alla frontiera, l'automatismo previsto dal legislatore non vulneri il
principio di uguaglianza formale e di ragionevolezza delle scelte
legislative di cui è espressione l'art. 3, primo comma, della
Costituzione, stante l'evidente differenza di comportamento -
vagliata in termini di pericolosità sociale e di rispetto della
normativa italiana in tema di ingresso e soggiorno di cittadini di
origine extracomunitaria - che esiste tra colui che, con palese
spregio di tali norme, rientra una seconda volta clandestinamente in
Italia e il soggetto che, invece, risulta semplicemente destinatario
di un ordine di espulsione di cui sovente l'interessato nemmeno ha
avuto conoscenza, tale vulnus si verifichi nel caso - qui ricorrente
- di espulsione del cittadino extracomunitario adottata da altro
Stato.
Ritiene il Collegio che in tale caso non si rinvengano analoghi
elementi concretamente differenziali rispetto al medesimo
provvedimento di espulsione adottato dall'autorità italiana e non
eseguito con accompagnamento coattivo alla frontiera, poichè dette
comunicazioni provenienti da altri Stati dell'area Schengen segnalano
unicamente l'esistenza del provvedimento espulsivo, senza alcuna
ulteriore precisazione riguardo all'esecuzione dello stesso e alle
modalità con cui tale operazione, se avvenuta, si sia concretamente
svolta (v. art. 96 della Convenzione, ratificata dallo Stato Italiano
con legge 30 settembre 1993 n. 388).
Pertanto, detto automatismo previsto dalla normativa de qua
risulta giustificato solo sulla base dell'accertamento, a carico del
cittadino straniero nei cui confronti sia stato adottato un
provvedimento di espulsione, di elementi di oggettiva gravità quali
la reiterazione dell'ingresso clandestino in Italia ed un
comportamento connotato da pericolosità per la sicurezza pubblica,
desumibile anche dalla stessa necessità di procedere al suo
accompagnamento coattivo alla frontiera.
In tali casi, infatti, la sussistenza di tali gravi elementi,
renderebbe conseguentemente inutile ed superflua ogni ulteriore
indagine dell'nministrazione volta a stabilire se il cittadino di
origine extracomunitaria si sia bene inserito nel contesto sociale
italiano e, in definitiva, se egli risulti meritevole di proseguire
legalmente soggiorno in Italia precedentemente svolto in
clandestinità.
All'opposto, detto «automatismo» non sembra conforme al principio
di uguaglianza formale di cui all'art. 3 Cost. se applicato - come la
normativa in parola impone (non facendo essa alcun riferimento alla
suddetta ulteriore attività istruttoria dell'amministrazione, come
invece risulta espressamente previsto per l'ipotesi sub. a) sempre
del settimo comma) - al caso di cui aIl'art. 33, settimo comma, lett.
b) della n. 189 del 2002.
D'altra parte, in tale ipotesi, nemmeno può sostenersi che
l'automatica esclusione dell'applicazione della normativa interna in
materia di legalizzazione e, quindi, in definitiva, del rilascio del
permesso di soggiorno al lavoratore di origine extracomunitaria
derivi dalla stessa convenzione di Schengen, poiche, come si evince
dall'art. 25 dell'accordo, tale disposizione, al primo comma;
espressamente prevede che le segnalazioni ai fini della non
ammissione effettuate da uno degli Stati contraenti possano essere
disattese da altro Stato contraente (con conseguente rilascio del
titolo di soggiorno al cittadino straniero segnalato), purchè
quest'ultimo Stato tenga conto degli interessi del Paese che ha
effettuato la segnalazione, previamente lo consulti e, comunque,
rilasci il titolo di soggiorno soltanto per seri motivi, in
particolare umanitari o derivanti da obblighi internazionali.
Il tribunale pertanto a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87, solleva d'ufficio questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33, settimo comma, lett. b) della legge 30
luglio 2002 n. 189 e s.m. e i., per contrasto con l'art. 3, primo
comma Cost., nella parte in cui tale norma prevede l'automatica
inapplicabilità della normativa concernente la legalizzazione del
lavoro irregolare prestato da cittadini di origine extracomunitaria
nel caso di segnalazione per precedente espulsione adottata da altro
Stato e quindi irragionevolmente non prevedendo, come invece è
espressamente previsto nel caso di espulsione adottata dall'autorità
italiana e non eseguita tramite accompagnamento coattivo del
cittadino straniero alla frontiera, che l'amministrazione valuti - in
riferimento al comportamento dei cittadino straniero, la sussistenza
o meno dei presupposti per revocare il provvedimento di espulsione.
Si dispone, pertanto, la sospensione del presente giudizio e la
remissione della questione all'esame della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 33, settimo comma
lett. b) della legge 30 luglio 2002 n. 189 e s.m. e i., per contrasto
con l'art. 3, primo comma, Cost. nei sensi di cui in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della della
sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
Repubblica.
Così deciso in Parma, nella Camera di consiglio del 23 novembre
2004.
Il Presidente: Cicciò
Il consigliere relatore estensore: Giovannini
05C0489