1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 5-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 204 SENTENZA 21 - 29 aprile 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione - Regione Friuli-Venezia Giulia - Attivita' promozionali o di mero rilievo internazionale - Diniego governativo - Intesa governativa limitatamente alla persona del presidente della giunta - Attribuzioni regionali - Lesione - Mancata enunciazione delle ragioni idonee a giustificare l'opposizione espressa dal Governo - Violazione del principio di leale cooperazione nei rapporti tra Stato e regioni - Non spettanza allo Stato inibire senza motivazione lo svolgimento all'estero di attivita' promozionali o di mero rilievo internazionale - Annullamento degli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento affari regionali - Comunicati telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del 6 ottobre 1992; 200/02164, 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre 1992; 200/02361 del 30 ottobre 1992 - Spettanza allo Stato indicare le condizioni di cui all'intesa espressa con telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 relativamente all'incontro con il Governo della Repubblica di Slovenia (093C0471) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 5-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 4 dicembre 1992, depositato in Cancelleria l'11
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli atti
della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento affari
regionali comunicati con telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del 6
ottobre 1992; nn. 200/02164, 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre
1992; n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 e n. 200/02361 del 30 ottobre
1992, con i quali è stato espresso il diniego governativo, totale o
parziale, in ordine a varie attività promozionali o di mero rilievo
internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler
svolgere all'estero nel corso del 1992 ed iscritto al n. 42 del
registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1993 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 4 dicembre 1992, la Regione Friuli-
Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
di sette provvedimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento affari regionali (telefax nn. 200/02098 e 200/02099 del
6 ottobre 1992; nn. 200/02164, n. 200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre
1992; n. 200/02220 del 20 ottobre 1992 e n. 200/02361 del 30 ottobre
1992) con i quali è stato espresso il diniego governativo, totale o
parziale, in ordine a varie attività promozionali o di mero rilievo
internazionale, che la stessa Regione aveva comunicato di voler
svolgere all'estero nel corso del 1992.
2. - In particolare:
a) con nota n. 4447 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione
dell'assessore regionale al commercio e turismo alla conferenza della
National Italian American Foundation, a Washington, nei giorni 2 e 3
ottobre 1992, conferenza finalizzata ad una rivalutazione del turismo
dagli Stati Uniti verso il nostro Paese ed alla quale avrebbero
dovuto partecipare il Ministro italiano per il turismo, il Presidente
dell'ENIT e vari assessori regionali al turismo.
In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con
telefax n. 200/02099 del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore
motivazione, il "diniego governativo" in ordine a tale iniziativa:
b) con nota n. 4449 del 16 settembre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione di una
delegazione regionale ad una missione a Trnava (Cecoslovacchia) nei
giorni 18, 19 e 20 settembre 1992, nell'ambito dei rapporti di
collaborazione già avviati con i paesi dell'Est nel settore della
formazione professionale agricola e degli scambi già realizzati con
la scuola di promozione agricola di Trnava.
In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con
telefax n. 200/02098 del 6 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore
motivazione, che riteneva di non concedere l'intesa governativa per
la suddetta missione;
c) con nota n. 4363 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che il Presidente
dell'Ente regionale per i problemi degli emigranti del Friuli-Venezia
Giulia avrebbe partecipato: nei giorni dal 17 al 20 settembre 1992, a
Mendoza (Argentina), al convegno sui problemi dell'emigrazione; nei
giorni dal 20 al 26 settembre 1992, a Montevideo (Uruguay),
all'incontro internazionale dei giovani di origine friulana delle
comunità del continente sudamericano; nei giorni dal 20 al 23
ottobre 1992, a Bruxelles (Belgio), al convegno dei giovani di
origine friulana delle comunità organizzate nei paesi della C.E.E.;
nei giorni dal 6 all'11 ottobre 1992, a New York (U.S.A.), alla
inaugurazione della "Mostra dei Longobardi". In risposta, la
Presidenza del Consiglio dei Ministri - con telefax n. 200/02164 del
9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore motivazione, che
riteneva di non concedere l'intesa governativa per le partecipazioni
di cui sopra;
d) con nota n. 4362 del 10 settembre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri la partecipazione
dell'assessore regionale all'agricoltura, nei giorni 15 e 16 ottobre
1992, a Chamonix (Francia), alla riunione di lavoro promossa
dall'Associazione europea degli eletti della montagna, al fine di
acquisire informazioni e notizie circa i progetti e le iniziative
poste in essere dalle istituzioni comunitarie e dalle organizzazioni
di cooperazione transfrontaliera in merito alla convenzione per la
tutela delle Alpi.
In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con
telefax n. 200/02165 del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore
motivazione, che riteneva di non concedere l'intesa governativa per
la partecipazione di cui sopra;
e) con nota n. 4957 del 9 ottobre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che una delegazione
regionale guidata dal Presidente dalla Giunta si sarebbe recata a
Lubiana, il giorno 14 ottobre 1992, per un incontro con il Governo
della Repubblica di Slovenia, su invito di quest'ultimo, per
esaminare "temi di comune interesse ai fini dello sviluppo della
collaborazione di cui alla legge n. 19/1991". In risposta, la
Presidenza del Consiglio dei ministri - con telefax n. 200/02220 del
20 ottobre 1992 - comunicava la propria intesa "limitatamente" alla
persona del Presidente della Giunta manifestando una preclusione a
"concludere accordi formali aut concrete intese, cui testo non sia
stato preventivamente sottoposto at esame organi centrali";
f) con nota n. 4481 del 17 settembre 1992 la Regione comunicava
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con riferimento al
programma generale di attività promozionale della Regione all'estero
per il 1992, che un funzionario regionale, incaricato di svolgere
mansioni commerciali ed organizzative, ed eventualmente un
amministratore dell'Ente per lo sviluppo dell'artigianato del Friuli-
Venezia Giulia, avrebbero partecipato, su invito dell'I.C.E., alla
mostra specializzata, denominata I.I.D.EX. - International Interior
Design Exposition - in programma a Toronto (Canada) nei giorni 19-21
novembre 1992, con un concorso nelle spese da parte delle imprese
artigiane del Friuli-Venezia Giulia aderenti all'iniziativa.
In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con
telefax n. 200/02108 del 9 ottobre 1992 - comunicava, senza ulteriore
motivazione, il rifiuto di intesa governativa per la partecipazione
di cui sopra;
g) con la stessa nota n. 4481 del 17 settembre 1992, di cui al
punto precedente, la Regione comunicava alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri che l'Azienda regionale per la promozione turistica
intendeva partecipare allo "Sky Show" di Londra, nei giorni dal 31
ottobre all'8 novembre 1992, con un proprio stand, per il quale era
prevista una spesa di lire 30 milioni.
In risposta, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - con
telefax n. 200/02361 del 30 ottobre 1992 - comunicava, senza
ulteriore motivazione, il diniego governativo per la partecipazione a
tale iniziativa.
3. - A giudizio della ricorrente tutti gli atti governativi sopra
citati avrebbero determinato una lesione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite nelle materie interessate dalle
iniziative all'estero inibite dagli stessi atti governativi, con
violazione dell'art. 4, nn. 2, 3, 6, 7 e 8 dello Statuto di
autonomia, nonchè delle norme di attuazione di cui all'art. 3 del
d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, in materia di attività promozionali
all'estero della Regione Friuli-Venezia Giulia.
Richiamando la sentenza di questa Corte n. 179/1987 e la
distinzione ivi affermata tra attività "promozionali" all'estero e
attività "di mero rilievo internazionale", la ricorrente rileva che
le attività "promozionali" all'estero della Regione Friuli-Venezia
Giulia nelle materie di competenza sono disciplinate dall'art. 3 del
d.P.R. n. 469/1987, che ne prevede l'effettuazione "sulla base di
programmi generali comunicati alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri e da questa assentiti", salvo "tempestiva notizia" alla
stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri delle singole
iniziative. Nel caso, poi, di iniziative ulteriori, non previste dal
programma generale, queste dovrebbero essere - a giudizio della
ricorrente - specificamente "assentite" di volta in volta dalla
Presidenza del Consiglio, secondo la ratio dello stesso art. 3 del
d.P.R. n. 469.
A giudizio della ricorrente, non si applicherebbe, pertanto, in
alcun caso alla Regione Friuli-Venezia Giulia il regime dell'"intesa"
previsto dall'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, per le attività promozionali all'estero delle Regioni
ordinarie.
Per quanto concerne, invece, le attività "di mero rilievo
internazionale", per le quali non sussiste una specifica disciplina
regionale, si applicherebbe anche alla Regione Friuli-Venezia Giulia
il regime generale di previo "assenso", di cui alla citata sentenza
n. 179/1987.
Conclusivamente, secondo la ricorrente, sia le iniziative
"promozionali" - tra le quali rientrerebbero quelle di cui agli atti
richiamati nei suesposti punti f) e g) - che quelle di "mero rilievo
internazionale" - quali sarebbero quelle di cui ai punti da a) ad e)
- dovrebbero ritenersi soggette soltanto ad "assenso" governativo e
non ad "intesa". Gli atti governativi impugnati avrebbero, invece,
voluto imporre un regime d'"intesa" sulle iniziative della Regione
all'estero, determinando così la lamentata lesione delle
attribuzioni regionali. Lesione che risulterebbe aggravata dal
carattere del tutto immotivato dei provvedimenti contestati, nei
quali non vengono esplicitate le ragioni di ordine internazionale e
di politica estera idonee a sostenere l'opposizione governativa.
4. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere il
rigetto del ricorso.
Nell'atto di costituzione l'Avvocatura rileva che le richieste
della Regione sarebbero state inviate alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri con troppo breve anticipo rispetto alla data di
effettuazione delle iniziative e contesta che tali iniziative possano
ritenersi attuative di programmi generali precedentemente assunti.
Per quanto concerne specificamente la nota governativa n. 200/02220
del 20 ottobre 1992, la difesa statale rileva altresì che essa non
recherebbe un divieto all'iniziativa, ma solo l'indicazione di limiti
e cautele, connessi alla particolare situazione dei territori della
ex Iugoslavia.
5. - In prossimità dell'udienza sia la Regione che l'Avvocatura
dello Stato hanno presentato memorie per ribadire e sviluppare le
rispettive tesi.
In particolare, la Regione ricorrente sottolinea che la causa
giuridica dello speciale controllo governativo sulle attività
all'estero delle Regioni risiederebbe esclusivamente nella necessità
di garantire l'unitarietà degli indirizzi di politica
internazionale, al fine di escludere il pericolo di un pregiudizio
agli interessi del Paese. Resterebbe, invece, preclusa, in questa
sede, ogni valutazione attinente a motivi diversi - in particolare,
alla entità della spesa - che sono soggetti alle altre, ordinarie,
forme di controllo sugli atti regionali.
A sua volta, la difesa statale nega che possa essere ipotizzato un
onere di motivazione per gli atti di diniego dell'intesa o
dell'assenso, ritenuti atti complessi per la cui formazione
occorrerebbe il concorso di due volontà coincidenti, senza che ciò
implichi - sempre secondo l'Avvocatura - che il soggetto che non
ritiene di uniformare la propria volontà all'altrui proposta debba
motivare il proprio diniego.
Considerato in diritto
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti di sette provvedimenti adottati dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento affari regionali
in ordine ad attività - in parte di natura "promozionale" ed in
parte di "mero rilievo internazionale" - che la stessa Regione aveva
comunicato di voler svolgere all'estero nell'autunno del 1992. Con
sei di tali provvedimenti (telefax n. 200/02098 e n. 200/02099 del 6
ottobre 1992; n. 200/02164, n. 200/02165 e n. 200/02108 del 9 ottobre
1992; n. 200/02361 del 30 ottobre 1992) il Governo ha manifestato
un'opposizione piena allo svolgimento dell'iniziativa programmata
(opposizione espressa ora con la formula del rifiuto dell'"intesa
governativa", ora con quella della comunicazione del "diniego
governativo"). In un caso (telefax n. 200/02220 del 20 ottobre
1992), il Governo ha, invece, concesso l'"intesa" soltanto in parte,
subordinando lo svolgimento dell'iniziativa (viaggio a Lubiana del
Presidente della Regione per un incontro con il Governo della
Repubblica di Slovenia) al rispetto di alcune condizioni (trasferta
limitata al solo Presidente e divieto di stipulare accordi o intese
il cui testo non fosse stato preventivamente sottoposto all'esame del
Governo).
Tutti questi provvedimenti sono stati impugnati dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia in quanto ritenuti lesivi della sfera di
attribuzioni assegnate alla stessa Regione dallo Statuto speciale
(art. 4, nn. 2, 3, 6, 7 e 8) e dalle relative norme di attuazione
(art. 3 d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469) sotto due profili e cioe':
a) per avere affermato la necessità dell'"intesa" in ordine ad
attività da svolgere all'estero che, nel regime speciale previsto
dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione, richiederebbero
soltanto l'"assenso" del Governo;
b) per avere espresso il diniego dell'"intesa" del Governo
senza addurre alcuna motivazione.
3. - Le censure formulate nel ricorso investono principalmente i
sei provvedimenti di diniego totale di "intesa", mentre solo
indirettamente vengono a incidere sul provvedimento di "intesa"
parziale espresso con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992,
cui va riservato un esame particolare.
4. - Il primo profilo che va esaminato è quello relativo al
difetto di motivazione, dal momento che tale profilo appare
pregiudiziale, venendo a investire gli atti impugnati nel loro
complesso, indipendentemente dalla soluzione dei problemi relativi
alla qualificazione delle attività (se "promozionali" o di "mero
rilievo internazionale") programmate dalla Regione ed al tipo di
intervento (se "intesa" o "assenso") riservato sulle stesse alla
sfera statale.
Il ricorso, sotto il profilo in esame, appare fondato con
riferimento a tutti i sei provvedimenti di diniego impugnati, nessuno
dei quali ha enunciato, sia pure in forma sintetica, le ragioni
idonee a giustificare l'opposizione espressa dal Governo.
L'obbligo di motivare il rifiuto dell'"intesa" o dell'"assenso" da
parte del Governo può ritenersi, d'altro canto, connaturato al
principio stesso di "leale cooperazione" cui deve ispirarsi il
sistema complessivo dei rapporti tra Stato e Regioni e, pertanto,
anche i rapporti afferenti al settore delle attività regionali da
svolgere all'estero.
Tale principio - indipendentemente dalla natura "promozionale" o
di "mero rilievo internazionale" delle iniziative programmate
all'estero dalle Regioni - importa, in questo settore, il rispetto di
un procedimento che impone doveri a carico di entrambe le parti
interessate al rapporto. Doveri che si manifestano, a carico della
Regione, nell'obbligo di comunicare al Governo, con completezza di
dati informativi e tempestività di preavviso, le iniziative in
programma, così da consentire al potere centrale una valutazione
adeguata delle stesse ai fini del controllo della loro conformità
con gli indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi
nazionali (v. senttenze n. 179/1987 e n. 472/1992); a carico dello
Stato, nell'obbligo di dichiarare i motivi, formali o sostanziali,
che vengono a opporsi all'"intesa" o all'"assenso", così da
consentire alla controparte la scelta tra la rinuncia all'iniziativa,
la modifica della stessa in senso conforme ai rilievi prospettati o
l'esercizio delle azioni a difesa della sfera delle proprie
competenze.
Naturalmente, la motivazione, quando ne ricorrano le circostanze,
non potrà non tener conto di quelle esigenze di riservatezza che, in
taluni casi, vengono a caratterizzare la sfera dei rapporti di
rilievo internazionale: ma questo non porta ad escludere che la
stessa motivazione debba in ogni caso enunciare, anche se in termini
sommari, le ragioni sia di natura formale (quali la tardività o
l'incompletezza della comunicazione da parte della Regione) che di
natura sostanziale (quali l'incidenza dell'iniziativa sulla politica
estera dello Stato o la sua estraneità alla sfera delle attribuzioni
regionali) che hanno indotto il Governo a rifiutare il proprio
consenso.
Nella specie, la mancanza di qualsivoglia motivazione ha concorso,
pertanto, a determinare, da parte dei sei provvedimenti di diniego,
una lesione nella sfera di attribuzioni spettanti alla Regione
Friuli-Venezia Giulia in ordine allo svolgimento all'estero di
attività "promozionali" ovvero di "mero rilievo internazionale": e
questo indipendentemente da ogni considerazione in ordine alla
specificità del regime giuridico previsto per tali attività dallo
Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione, nonchè in
ordine alle caratteristiche delle singole iniziative in concreto
programmate ed alla tempestività della loro comunicazione da parte
della Regione.
5. - A diversa conclusione si deve, invece, giungere con
riferimento all'atto di "intesa", limitato e condizionato, espresso,
in relazione all'iniziativa della trasferta a Lubiana del Presidente
della Regione, con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992.
Con tale atto, infatti, la Presidenza del Consiglio non ha vietato
l'iniziativa regionale, ma soltanto subordinato la stessa al rispetto
di due condizioni, l'una riferita alla partecipazione, limitata al
solo Presidente della Regione, l'altra al divieto di stipulare
accordi con il Governo sloveno non preventivamente sottoposti
all'esame degli organi statali.
L'apposizione di tali condizioni non può ritenersi nè
irragionevole nè lesiva della sfera di attribuzioni regionale: e
questo in relazione al fatto che le stesse appaiono oggettivamente
riferibili - diversamente da quanto sostiene la Regione - più che a
esigenze di contenimento della spesa pubblica, alla particolare
situazione internazionale nel cui contesto l'iniziativa regionale si
veniva a collocare, situazione di per sè idonea a giustificare
l'adozione di cautele, quali quelle indicate nel provvedimento
impugnato, dirette a evitare possibili conseguenze o implicazioni sul
terreno delle responsabilità internazionali dello Stato.
La doglianza prospettata nel ricorso nei confronti del
provvedimento in esame si presenta, di conseguenza, infondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara:
a) che non spetta allo Stato inibire, senza addurre alcuna
motivazione, lo svolgimento all'estero di attività "promozionali" o
di "mero rilievo internazionale" della Regione Friuli-Venezia Giulia,
e, di conseguenza, annulla gli atti della Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento affari regionali comunicati con telefax
nn. 200/02098 e 200/02099 del 6 ottobre 1992; nn. 200/02164,
200/02165 e 200/02108 del 9 ottobre 1992; n. 200/02361 del 30 ottobre
1992;
b) che spetta allo Stato indicare le condizioni di cui
all'"intesa" espressa con il telefax n. 200/02220 del 20 ottobre 1992
in relazione all'incontro del Presidente della Regione Friuli-Venezia
Giulia con il Governo della Repubblica di Slovenia.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 aprile 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 aprile 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0471