1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 13-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 270 SENTENZA 23 giugno - 7 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso che solleva una pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di separate pronunce. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo per il riordino della relativa disciplina - Ricorsi della Regione Veneto e della Regione Siciliana - Rinuncia ai ricorsi e accettazione del Governo - Estinzione dei giudizi. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, artt. 42 e 43. - Costituzione, artt. 3, 114, 117, terzo e sesto comma, 118 e 119; statuto della Regione Siciliana, art. 17, lettere b) e c). Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Trasformazione degli IRCCS pubblici in fondazioni di diritto pubblico - Delega al Governo - Rapporto di lavoro dei dipendenti degli istituti trasformati - Opzione per un contratto di lavoro di diritto privato, con salvezza dei diritti acquisiti - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciato trattamento di favore in relazione al restante personale delle aziende sanitarie regionali - Censure non incidenti direttamente o indirettamente sulle competenze delle Regioni - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettera c); d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 11, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 3. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Trasformazione degli IRCCS pubblici in fondazioni di diritto pubblico - Delega al Governo - Delega concernente ambiti materiali affidati alla legislazione concorrente - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciato utilizzo del procedimento di delega legislativa per l'adozione da parte del Governo di normative di dettaglio con lesione della competenza legislativa concorrente delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42. - Costituzione, art. 117, terzo comma. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Trasformazione degli IRCCS pubblici in fondazioni di diritto pubblico - Delega al Governo - Delega concernente ambiti materiali affidati alla legislazione concorrente (tutela della salute e ricerca scientifica) - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciato eccesso di analiticita' di principi e criteri direttivi, nonche' attribuzione ad organi statali di rilevanti poteri amministrativi - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettere b), c), d), e), i) e m). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Trasformazione degli IRCCS pubblici in fondazioni di diritto pubblico - Delega al Governo - Inclusione nella delega anche dell'assetto giuridico degli IRCCS non trasformati o di diritto privato - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni, lesione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettere g) e p). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Trasformazione degli IRCCS pubblici in fondazioni di diritto pubblico - Individuazione del Ministro della salute, d'intesa con la Regione, quale soggetto preposto alla trasformazione - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni, lesione del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettera a). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Riconoscimento delle nuove fondazioni e revisione dei riconoscimenti gia' concessi - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettera m). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Organizzazione a rete degli IRCCS dedicati a particolari discipline - Competenza attribuita al Ministro della salute, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 43. - Costituzione, artt. 117, terzo e sesto comma, e 118. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Affidamento di diversi e specifici progetti finalizzati di ricerca - Nomina del direttore scientifico responsabile della ricerca - Competenze attribuite al Ministro della salute - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettere b), f) e p). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Composizione del consiglio di amministrazione delle Fondazioni - Obbligo di assicurare la rappresentanza paritetica del Ministero della salute e della Regione interessata - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Indebita ingerenza del ministero in compiti di gestione locali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Delega al Governo - Composizione dell'organo di indirizzo - Designazione per meta' dal Ministro della salute e per meta' dalla Regione - Presidente dell'istituto - Nomina del Ministro - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Indebita ingerenza del ministero in compiti di gestione locali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 42, comma 1, lettera p). - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Ricorso della Regione Marche - Asserito carattere di dettaglio delle norme, con lesione delle competenze normative concorrenti e amministrative della Regione - Censure generiche in relazione ad un complesso di norme variegato ed eterogeneo - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3, e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 118. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Fondazioni e IRCCS non trasformati - Disciplina degli enti fondatori e degli enti partecipanti, profili organizzativi vari - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata eccessiva analiticita' delle disposizioni, con lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, commi 2 e 3, e 11. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Consigli di amministrazione, presidenti e collegi sindacali delle fondazioni - Composizione e designazione - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Norme ingiustificatamente dettagliate e invasive dell'autonomia delle Fondazioni e della potesta' legislativa regionale, indebita ingerenza ministeriale nella gestione e controllo di enti non piu' statali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 3, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Consiglio di amministrazione delle fondazioni con prevalenza del corso formativo della facolta' di medicina e chirurgia e contributo patrimoniale superiore al terzo dell'Universita' - Composizione e designazione - Norme ingiustificatamente dettagliate e invasive dell'autonomia delle Fondazioni, indebita ingerenza ministeriale nella gestione e controllo di enti non piu' statali - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 13, comma 1, terzo e quarto periodo. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Composizione e designazione degli organi delle fondazioni - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Norme ingiustificatamente dettagliate e invasive dell'autonomia delle Fondazioni e della potesta' legislativa regionale, indebita ingerenza ministeriale nella gestione e controllo di enti non piu' statali - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Progetti gestiti mediante organizzazione a rete - Finanziamento da parte del Ministro della salute - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 10. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Fondazioni e IRCCS non trasformati - Nomina dei direttori scientifici da parte del Ministro della salute, sentito il Presidente della Regione interessata - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 3, comma 4, e 5. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Fondazioni e IRCCS non trasformati - Riconoscimento e revoca, scioglimento di organi, nomina dei commissari, devoluzione del patrimonio, conferma provvisoria del carattere scientifico - Necessaria intesa Stato-Regione - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, 3, 5, 14, 15, 16, 17, e 19. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Estinzione delle Fondazioni IRCCS - Devoluzione del patrimonio previa intesa con il Ministro della salute - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 17, comma 2. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Vigilanza e controllo del Ministero della salute sulle attivita' di ricerca e assistenza svolte dagli IRCCS - Ricorso della Regione Marche - Ingiustificata ampiezza ed eterogeneita' dei compiti ministeriali, lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Controllo amministrativo preventivo sugli atti fondamentali degli IRCCS esercitato da appositi organi statali (Comitati periferici di vigilanza) - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Ingiustificato intervento ministeriale, lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Illegittimita' costituzionale. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 16, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Controlli sugli organi degli IRCCS - Potere di vigilanza riconosciuto al Ministro dell'economia - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Marche - Denunciata lesione delle competenze normative e amministrative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 16, commi 3 e 4, e 2, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Disciplina integrativa delle Fondazioni IRCCS - Rinvio alle disposizioni del codice civile - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze normative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 117. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Decreto legislativo delegato - Istituti non trasformati - Modalita' di organizzazione, gestione e funzionamento - Determinazione con atto di intesa Stato-Regioni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze normative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, art. 5, comma 1. - Costituzione, art. 117. Ricerca scientifica e tecnica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto pubblico - Fondazioni IRCCS e Istituti non trasformati - Alienazione di beni immobili per ripianare debiti pregressi - Autorizzazione ministeriale - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze normative delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, comma 236. - Costituzione, artt. 117, terzo e sesto comma, e 118. (005C0745) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 13-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 42 e 43
della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in
materia di pubblica amministrazione); del decreto legislativo
16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'articolo 42,
comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3) e dell'articolo 4,
comma 236, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione Siciliana
(reg. ric. nn. 30 e 98 del 2003), con un ricorso della Regione Veneto
(reg. ric. 31 del 2003), con tre ricorsi della Regione Emilia-Romagna
(reg. ric. n. 32 del 2003 e nn. 3 e 33 del 2004) e con due ricorsi
della Regione Marche (reg. ric. nn. 34 e 96 del 2003), notificati il
21 marzo 2003 (reg. ric. nn. 30, 31, 32 e 34 del 2003), il
19 dicembre 2003 (reg. ric. nn. 96 e 98 del 2003), il 27 dicembre
2003 (reg. ric. n. 3 del 2004) e il 24 febbraio 2004 (reg. ric. n. 33
del 2004), depositati in cancelleria il 26 marzo 2003 (reg. ric.
n. 30 del 2003), il 27 marzo 2003 (reg. ric. nn. 31, 32 e 34 del
2003), il 23 dicembre 2003 (reg. ric. 96 del 2003), il 29 dicembre
2003 (reg. ric. 98 del 2003), il 2 gennaio 2004 (reg. ric. n. 3 del
2004) e il 4 marzo 2004 (reg. ric. n. 33 del 2004) ed iscritti ai
nn. 30, 31, 32, 34, 96 e 98 del registro ricorsi 2003 ed ai nn. 3 e
33 del registro ricorsi 2004;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia per la Regione
Siciliana, Carlo Albini per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon
per la Regione Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Siciliana, con ricorso notificato il 21 marzo
2003 e depositato il 26 marzo 2003, ha impugnato l'art. 42 della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), che delega il Governo ad emanare un
decreto legislativo recante norme per il riordino della disciplina
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico (IRCCS) di cui al decreto legislativo 30 giugno 1993,
n. 269, e successive modificazioni, sulla base di principi e criteri
direttivi individuati nello stesso articolo, per violazione degli
artt. 117, terzo comma e 118, della Costituzione, nonchè
dell'art. 17, lettere b) e c) dello statuto regionale.
La Regione ritiene che la disposizione impugnata sia da
ricondurre alla materia «ricerca scientifica» e alla materia «tutela
della salute», entrambe affidate alla legislazione concorrente
dall'art. 117, comma terzo, della Costituzione e, quanto alla «tutela
della salute», altresì contemplata nello statuto della Regione
Siciliana (art. 17, lettere b e c).
In particolare, secondo la ricorrente, la norma impugnata
delegherebbe il Governo al riordino della disciplina degli IRCCS,
mentre «avrebbe dovuto limitarsi a fissare "i principi e i criteri
direttivi", aventi natura di principi fondamentali destinati alle
Regioni quali limiti all'esercizio della potestà legislativa alle
stesse ascritta». Il concreto riordino avrebbe dovuto essere
effettuato con norme regionali e non con decreto legislativo.
La Regione conclude affermando che l'attribuzione al Ministero
della salute, operata dalla norma oggetto di censura, del compito di
procedere alla trasformazione dei predetti istituti, anche se con
l'intesa della Regione interessata, sarebbe lesiva del riparto delle
funzioni amministrative di cui all'art. 118 della Costituzione.
2. - Con ricorso notificato il 21 marzo 2003 e depositato il
27 marzo 2003, anche la Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri,
gli articoli 42 e 43 della legge n. 3 del 2003.
La ricorrente ritiene che la materia disciplinata dall'art. 42
rientri nell'ambito della tutela della salute prevista dall'art. 117,
terzo comma, Cost. D'altra parte, la disciplina della trasformazione
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in
fondazioni e l'organizzazione a rete di quelli dedicati a particolari
discipline non potrebbero neppure essere ricondotte «nell'ambito
della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui
alla lettera m) del secondo comma dell'art. 117».
Il rispetto della competenza regionale in una materia di
legislazione concorrente, richiederebbe il riconoscimento della
possibilità per la Regione di porre norme di dettaglio, possibilità
che non potrebbe ridursi alla «semplice espressione» di un parere in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano sullo schema del
decreto legislativo.
La Regione ritiene, pertanto, che gli articoli oggetto di censura
violino gli articoli 114, 117 e 118 della Costituzione.
3. - Anche la Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
21 marzo 2003 e depositato il 27 marzo 2003, ha impugnato, fra gli
altri, gli articoli 42 e 43 della legge n. 3 del 2003.
Preliminarmente, la ricorrente illustra l'evoluzione della
disciplina legislativa sugli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico, evidenziando «la loro progressiva attrazione nell'ambito
del servizio sanitario, quindi verso la competenza regionale».
In particolare, la ricorrente ritiene che, a seguito della
riforma del Titolo V della Costituzione, il quale ha attribuito alla
potestà legislativa concorrente delle Regioni sia la «tutela della
salute», sia la «ricerca scientifica», l'assetto degli IRCCS dovrebbe
considerarsi interamente assorbito nell'ambito della competenza
regionale, nel rispetto dei soli principi fondamentali posti dalla
legge statale.
L'art. 42 impugnato violerebbe invece la competenza legislativa
regionale, in quanto non si limiterebbe a determinare i soli principi
fondamentali, nè delegherebbe il Governo ad adottare norme di tale
tipologia, dal momento che i singoli principi e criteri direttivi
contenuti nella delega consentirebbero al legislatore delegato di
porre norme di dettaglio. La competenza legislativa regionale
risulterebbe, dunque, del tutto estranea al complessivo impianto
della delega.
La ricorrente esclude che si versi nella materia dell'ordinamento
e organizzazione degli «enti pubblici nazionali», di cui
all'art. 117, comma secondo, lettera g), Cost., in quanto per enti
nazionali, a seguito del nuovo assetto istituzionale, andrebbero
considerati solo quelli che operano nelle materie ora riservate allo
Stato o quelli individuati da idonee fonti che ne prevedano
l'esistenza a tutela di interessi infrazionabili.
Specifica censura è rivolta dalla Regione nei confronti
dell'art. 42, comma 1, lettera a), della citata legge, il quale
individua, come principio e criterio della delega, la trasformazione
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico esistenti alla data di entrata in vigore della legge, «nel
rispetto delle attribuzioni delle regioni e delle province autonome
di Trento e di Bolzano [...], d'intesa con la regione interessata»,
in fondazioni di rilievo nazionale sottoposte alla vigilanza del
Ministero della salute e del Ministero dell'economia e delle finanze,
«ferma restando la natura pubblica degli istituti medesimi». La
Regione Emilia-Romagna ritiene che tanto il rispetto delle
attribuzioni regionali quanto la previsione di un'intesa riguardino
le sole modalità e condizioni attraverso le quali il Ministero della
salute provvederebbe alla trasformazione in fondazioni. Tale
disposizione sarebbe quindi in contrasto sia con l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto inciderebbe in ambiti di competenza
legislativa regionale, sia con l'art. 118 Cost., in quanto anche se
la materia fosse di competenza statale, la Regione sarebbe il livello
adeguato per deliberare e gestire l'eventuale trasformazione ed
esercitare la vigilanza «in connessione con i propri compiti generali
in materia di tutela della salute e di gestione del servizio
sanitario».
Relativamente al medesimo art. 42, comma 1, lettera b), la
Regione ritiene che l'indirizzo dato al Governo, concernente
l'istituzione degli organi e i profili organizzativi, dovrebbe essere
rivolto al legislatore regionale e che la prevista rappresentanza
«paritetica» del Ministero della salute e della Regione interessata
nel consiglio di amministrazione rappresenterebbe un'indebita
ingerenza del Ministero in compiti di gestione locali. Lesive delle
competenze regionali sarebbero poi la riserva di nomina del direttore
generale-amministratore delegato al consiglio di amministrazione,
così come la previsione che il direttore scientifico responsabile
della ricerca sia nominato dal Ministero della salute «sentita la
Regione interessata», anzichè dalla Regione competente. Tali norme
avrebbero comunque carattere di dettaglio e non sarebbero più
rispondenti al nuovo assetto costituzionale che vede l'inclusione
della «ricerca scientifica» tra le materie di legislazione
concorrente. Esse costringerebbero la Regione a dettare una
disciplina omogenea a quella dettata dalla legge statale, senza la
possibilità di adottare, pur nel rispetto dei principi fondamentali,
un modello organizzativo autonomo o comunque diversamente articolato.
Inoltre determinerebbe una indebita ingerenza del Ministero in
compiti di gestione locali.
La disposizione dell'art. 42, comma 1, lettera c), nel prevedere,
tra i principi e criteri direttivi della delega, quello di
«trasferire ai nuovi enti, in assenza di oneri, il patrimonio, i
rapporti attivi e passivi e il personale degli istituti trasformati»,
disponendo altresì che «il personale già in servizio all'atto della
trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto
privato, fermi restando, in ogni caso, i diritti acquisiti»,
violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto porrebbe non già un principio,
ma un vero e proprio privilegio a beneficio di una categoria di
personale regionale. Contrasterebbe inoltre con gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., poichè, comunque, si tratterebbe di una «scelta
operativa e organizzativa» che competerebbe alle Regioni, in quanto
concernente personale regionale il cui stato giuridico sarebbe del
tutto assimilabile a quello del restante personale delle aziende
sanitarie regionali.
L'art. 42, comma 1, lettera d), nel prevedere, tra i principi e
criteri direttivi, quello di «individuare, nel rispetto della
programmazione regionale, misure idonee di collegamento e sinergia
con altre strutture di ricerca e di assistenza sanitaria, pubbliche e
private, e con le università, al fine di elaborare e attuare
programmi comuni di ricerca, assistenza e formazione», contrasterebbe
con gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale
disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti nella
competenza regionale, spettando pertanto alla Regione il potere di
coordinamento con le altre strutture di ricerca e sanitarie.
Inciderebbe, inoltre, sulla potestà legislativa concorrente la
disposizione dell'art. 42, comma 1, lettera e), riguardante la
valorizzazione e la tutela della proprietà dei risultati
scientifici, non trattandosi della disciplina civilistica della
proprietà intellettuale.
L'art. 42, comma 1, lettera f) - ancora - comprimerebbe le
competenze dei livelli di governo regionale conferendo compiti
amministrativi allo Stato in sede di assegnazione di progetti
finalizzati di ricerca, i quali già sarebbero assegnati sulla base
di appositi bandi il cui testo è definito mediante accordo sancito
in sede di Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano. Tale previsione
contrasterebbe, inoltre, con il sistema di finanziamento del Fondo
sanitario nazionale, basato prevalentemente su fondi di provenienza
regionale.
Anche la lettera g) del comma 1 dell'art. 42 invaderebbe le
competenze legislative delle Regioni, laddove contempla, tra i
principi e i criteri direttivi, quello di disciplinare le modalità
con cui applicare i principi di cui al medesimo articolo agli IRCCS
di diritto privato. Tale previsione rappresenterebbe, secondo la
ricorrente, un principio che dovrebbe essere attuato direttamente dal
legislatore regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo.
Analogamente, la previsione contenuta nell'art. 42, comma 1,
lettera i), stabilendo che debbano essere disciplinate le modalità
attraverso le quali le fondazioni possono concedere ad altri soggetti
pubblici e privati compiti di gestione, anche di assistenza
sanitaria, invaderebbe la competenza regionale, ponendo un principio
che dovrebbe essere direttamente attuato dal legislatore regionale e
non mediante decreto legislativo.
Anche la disciplina del riconoscimento delle nuove fondazioni e
la revoca dei riconoscimenti contenuta nell'art. 42, comma 1,
lettera m), contrasterebbe con gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost. Spetterebbe infatti alle Regioni sia il riconoscimento di nuovi
enti, sia la relativa revoca. La mancata menzione delle attribuzioni
regionali al riguardo determinerebbe una riduzione del ruolo delle
Regioni rispetto alle previsioni contenute nell'art. 2 del d.lgs. 30
giugno 1993, n. 266 (Riordinamento del Ministero della sanità, a
norma dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), nel testo risultante a seguito della sentenza di questa
Corte n. 338 del 1994, il quale prevede che per il riconoscimento del
carattere scientifico degli enti in questione, nonchè per la revoca,
sia almeno sentita la Regione interessata.
L'art. 42, comma 1, lettera n), prevedendo la devoluzione del
patrimonio in favore di altri enti «disciplinati dal presente
articolo aventi analoghe finalita», potrebbe essere ritenuto
legittimo se considerato come guida della legislazione regionale e
non già come criterio direttivo per il Governo.
L'art. 42, comma 1, lettera p), occupandosi degli istituti «non
trasformati» o di quelli che «non sono oggetto di trasformazione»,
sarebbe illegittimo, dal momento che non porrebbe un principio
suscettibile di essere sviluppato dalla legislazione regionale, ma
riserverebbe al Ministero della salute la nomina di metà dei membri
del consiglio di amministrazione e attribuirebbe al Ministro la
nomina del direttore scientifico, in violazione dell'art. 117, terzo
comma e dell'art. 118 Cost.
L'art. 43, infine, disponendo che con decreto del Ministro della
salute, sentita la Conferenza permanente, venga disciplinata
l'organizzazione a rete degli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico dedicati a particolari discipline», conferirebbe al
Ministro un potere «di natura sostanzialmente regolamentare», di
contenuto indeterminato, in violazione dell'art. 117, sesto comma,
Cost. In subordine, si rileva che il decreto violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto, intervenendo in materia affidata alla
legislazione concorrente, il decreto di cui alla norma censurata
dovrebbe essere adottato d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
4. - Con ricorso notificato il 21 marzo 2003 e depositato il
27 marzo 2003, anche la Regione Marche ha impugnato gli articoli 42 e
43 della legge n. 3 del 2003, proponendo censure sostanzialmente
analoghe a quelle prospettate dalla Regione Emilia-Romagna.
Nel ricorso, tuttavia, la censura relativa all'art. 42, comma 1,
lettera f), è proposta anche in riferimento al parametro
costituzionale espresso dall'art. 119 della Costituzione. In
particolare, la ricorrente rileva che la disposizione censurata,
nell'attribuire allo Stato «compiti di definizione delle risorse per
la ricerca, senza un pieno coinvolgimento delle regioni e comunque
sovrapponendosi alle competenze regionali», violerebbe appunto i
principi in materia di autonomia finanziaria, considerato che, anche
in seguito alla modifica della disciplina del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, il finanziamento della ricerca
finalizzata «si basa anche su fondi di provenienza regionale».
5. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato.
Negli atti di costituzione, di contenuto sostanzialmente
identico, l'Avvocatura sostiene che la disciplina degli IRCCS
rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., in quanto si
tratterebbe di organismi rientranti nella categoria degli «enti
pubblici nazionali».
Peraltro, l'art. 42 della legge n. 3 del 2003 sarebbe rispettoso
delle attribuzioni regionali, in quanto, in aderenza con il principio
della leale cooperazione, sarebbe comunque richiesta la previa intesa
con la Regione interessata, nonchè l'acquisizione del parere della
Conferenza Stato-Regioni sullo schema di decreto legislativo da
emanare in attuazione della delega.
6. - In prossimità della data fissata per l'udienza, la Regione
Veneto ha depositato una memoria nella quale dà atto che la Giunta
regionale ha autorizzato il Presidente a rinunciare al ricorso
promosso avverso la legge n. 3 del 2003, limitatamente alle
disposizioni di cui agli artt. 42 e 43.
7. - La Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella
quale, replicando alle argomentazioni svolte dall'Avvocatura dello
Stato nel proprio atto di costituzione in giudizio, sostiene che
l'estraneità degli IRCCS rispetto agli enti di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost. troverebbe conferma nell'art. 1 del
d.lgs. 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3), che
qualifica tali istituti come «enti a rilevanza nazionale».
Ancora, il carattere di dettaglio della disciplina contenuta
nella legge n. 3 del 2003 sarebbe confermato sia dal contenuto del
d.lgs. n. 288 del 2003, sia dalla sentenza di questa Corte n. 15 del
2004, nella quale si qualifica, appunto, come «analitica e organica»
la disciplina contenuta nel decreto.
Quanto alla previsione dell'intesa con la Regione interessata e
all'acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni sullo
schema di decreto legislativo, la ricorrente afferma che tali forme
di partecipazione non sarebbero sufficienti a rendere legittime le
norme censurate, in quanto non eliminerebbero «la lesione derivante
dall'aver accentrato una funzione amministrativa in assenza di
esigenze di carattere unitario».
Sostiene infine la Regione Emilia-Romagna che sui ricorsi non
inciderebbe l'intesa raggiunta, ai sensi dell'art. 5 del d.lgs.
n. 288 del 2003, in sede di Conferenza Stato-Regioni con l'accordo
1° luglio 2004, concernente le modalità di organizzazione, gestione
e funzionamento degli IRCCS non trasformati in fondazioni. Ciò sia
in quanto i ricorsi riguarderebbero anche gli IRCCS trasformati in
fondazioni, sia in quanto la ricorrente ha contestato la previsione
stessa dell'intesa, sostenendo che vi sarebbe competenza legislativa
piena, ovvero concorrente, della Regione.
8. - La Regione Marche ha depositato una memoria nella quale,
confermando le censure sollevate nel ricorso, ribadisce che la legge
n. 3 del 2003, in quanto delega il Governo al riordino della
disciplina e non soltanto alla definizione dei principi fondamentali,
lederebbe la potestà legislativa concorrente delle Regioni in
materia di ricerca scientifica e di tutela della salute.
La Regione esclude che gli IRCCS possano essere ricondotti alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., dal momento che «enti nazionali»
potrebbero essere solo quelli «che per vocazione e struttura sono
articolati su una base territoriale tendenzialmente idonea a
consentirne lo svolgimento delle proprie funzioni sull'intero
territorio nazionale».
9. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato memorie nelle
quali ha innanzitutto eccepito la carenza di interesse al ricorso
della Regione Siciliana e della Regione Veneto, dal momento che nei
loro rispettivi territori non insisterebbe alcuno degli istituti
contemplati nella disciplina impugnata.
Nel merito, l'Avvocatura afferma che le caratteristiche stesse
degli IRCCS, per come configurati dalla peculiare normativa che li
concerne, ne contraddistinguerebbero la natura, distinguendola
rispetto a quella degli altri istituti del Servizio sanitario
nazionale. Si tratterebbe, infatti, di centri di eccellenza che
svolgono attività di ricerca scientifica biomedica, di cui sono
tenuti a garantire un elevato livello, trasferendone altresì i
risultati a favore del Servizio nazionale. Ciò comporterebbe la
necessità di un controllo centralizzato «che garantisca uniformità
di applicazione dei risultati della ricerca sul territorio nazionale,
anche al fine della determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni nonchè della relativa applicazione». Queste
caratteristiche sottrarrebbero tali istituti alla normativa ordinaria
in materia di sanità e di ricerca scientifica e alla relativa
competenza legislativa delle Regioni.
Inoltre, il Ministero della salute sarebbe competente al
finanziamento dell'attività scientifica di base, finalizzata alla
ricerca su patologie di rilievo nazionale, nonchè al controllo dei
risultati della ricerca stessa. Ciò confermerebbe il carattere
nazionale degli IRCCS e giustificherebbe l'attribuzione allo Stato
delle funzioni di alta vigilanza e controllo, senza nulla togliere
alle competenze delle Regioni in materia di assistenza che sarebbero
assicurate, tra l'altro, anche dalla presenza di rappresentanti
regionali negli organi di gestione.
Nelle memorie depositate nei giudizi concernenti i ricorsi
promossi dalle Regioni Veneto, Emilia-Romagna e Marche, l'Avvocatura
contesta altresì la censura mossa avverso l'art. 43 della legge n. 3
del 2003, relativo alla organizzazione a rete degli IRCCS, sostenendo
che tale organizzazione favorirebbe la circolazione dei risultati
delle ricerche svolte dagli istituti e, in definitiva, la ricerca
scientifica e la tutela della salute nell'ampia accezione delineata
dall'art. 32 Cost.
10. - La Regione Emilia-Romagna ha depositato una ulteriore
memoria nella quale, replicando alle osservazioni svolte
dall'Avvocatura dello Stato, afferma che non sarebbe affatto
necessario un controllo centrale sull'attività di ricerca
scientifica svolta dagli IRCCS, ben potendo tale controllo essere
espletato dalle Regioni, sulla base dei principi fondamentali fissati
dallo Stato.
Anche laddove vi fossero esigenze di carattere unitario, la
previsione di un potere di controllo statale sarebbe comunque
illegittima in quanto non contemplerebbe un coinvolgimento delle
Regioni.
La ricorrente richiama, inoltre, le recenti pronunce di questa
Corte n. 31 del 2005 e n. 423 del 2004 nelle quali sono stati
delineati i casi in cui potrebbe essere ritenuto ammissibile
l'intervento statale nell'ambito della materia della ricerca
scientifica, al di fuori dei quali la competenza sarebbe della
Regione ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
11. - Con ricorso notificato il 19 dicembre 2003 e depositato il
23 dicembre 2003, la Regione Marche ha impugnato l'art. 1, comma 2,
l'art. 2, commi 1, 2 e 3, l'art. 7, commi 1, 2, 3 e 4, l'art. 8,
l'art. 11, commi 1 e 2, nonchè l'art. 12, comma 2, del decreto
legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della disciplina degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma
dell'art. 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3).
Anche in tale ricorso, la Regione ricorrente sostiene che la
disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
rientri in parte nella materia della tutela della salute e in parte
in quella della ricerca scientifica, entrambe attribuite alla
competenza legislativa concorrente delle Regioni, fermi restando i
principi fondamentali della disciplina stabiliti da legge statale. Ai
fini dell'individuazione della competenza legislativa, il carattere
nazionale di tali istituti - affermato nel precedente assetto
costituzionale nel quale si giustificava esclusivamente in ragione
della competenza statale in materia di ricerca scientifica - non
rileverebbe più, dal momento che «la legge di revisione
costituzionale, nel momento in cui ha affidato alle Regioni le
competenze anche in materia di ricerca scientifica (non limitata alla
ricerca afferente le sole materie di competenza regionale) ha mutato
radicalmente i presupposti per la qualificazione degli istituti come
enti nazionali».
Ciò premesso, la ricorrente censura l'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo, il quale attribuisce al Ministero della salute
funzioni di vigilanza e controllo sugli IRCCS tali da escludere
qualsiasi ulteriore controllo da parte della Regione; la norma
sarebbe lesiva delle competenze legislative, regolamentari e
amministrative della Regione così come configurate dagli artt. 117,
terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., dal momento
che non lascerebbe alcuno spazio alla Regione in tema di disciplina e
di svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo sulle
attività di assistenza svolte dagli istituti.
Medesimo tenore ha la censura prospettata nei confronti
dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, il quale
attribuisce la funzione di vigilanza e controllo sulle neoistituite
Fondazioni IRCCS al Ministero della salute e al Ministero
dell'economia e delle finanze «senza alcuna salvaguardia delle
competenze regionali».
La Regione Marche impugna, poi, l'art. 2, commi 2 e 3, l'art. 7,
commi 1, 2, 3 e 4, l'art. 8 e l'art. 12, comma 2, in quanto tali
disposizioni conterrebbero norme di dettaglio nella materia delle
Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati in fondazioni, non
limitandosi «alla fissazione dei principi fondamentali». La
ricorrente evidenzia come i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi quadro nazionali debbano avere un «livello di maggiore
astrattezza» rispetto alle regole stabilite dal legislatore
regionale; le norme censurate conterrebbero, invece, una disciplina
dettagliata, auto-applicativa, non cedevole e direttamente operante,
che non lascerebbe margine alcuno all'intervento legislativo
regionale. Le norme censurate invaderebbero quindi l'ambito riservato
dalla Costituzione alla funzione legislativa e regolamentare della
Regione, in violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost.
Da ultimo, la Regione Marche censura l'art. 2, comma 3, e
l'art. 11, commi 1 e 2, che disciplinano le assunzioni e i rapporti
di lavoro del personale degli IRCCS. Al legislatore statale sarebbe
riservata la sola disciplina di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost. relativa alla materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» e non
«l'ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, degli
enti locali e degli enti pubblici substatali», materia quest'ultima
che spetterebbe «inequivocabilmente alla competenza residuale del
legislatore regionale». Le disposizioni censurate violerebbero così
l'art. 117 Cost., in quanto, trattandosi di personale regionale il
cui stato giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del
restante personale degli enti del Servizio sanitario nazionale, esse
inciderebbero illegittimamente su ambiti di potestà legislativa
residuale regionale o, comunque, se anche si volesse ammettere un
titolo di legislazione concorrente, andrebbero ben al di là della
riserva statale concernente i principi fondamentali. Tali
disposizioni violerebbero inoltre l'art. 118, primo e secondo comma,
Cost., in quanto alla Regione sarebbe impedita l'auto-organizzazione
delle proprie funzioni amministrative.
Nè tali previsioni potrebbero essere ricondotte alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni» che sarebbe
«cosa del tutto diversa dalla decisione circa le modalità di
effettuazione delle assunzioni e il regime del rapporto di lavoro del
personale».
12. - Con ricorso notificato il 19 dicembre 2003 e depositato il
29 dicembre 2003, anche la Regione Siciliana ha impugnato il decreto
legislativo n. 288 del 2003.
Nel ribadire le posizioni già espresse nel ricorso formulato nei
confronti della legge n. 3 del 2003, la Regione afferma che il
decreto legislativo impugnato recherebbe una compiuta e dettagliata
disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
che «indebitamente restringe, se non addirittura annulla, ogni spazio
utile per l'esercizio della potestà normativa regionale, violando
altresì le competenze amministrative alla Regione spettanti in
conformità all'art. 118 della Costituzione».
13. - Con ricorso notificato il 27 dicembre 2003 e depositato il
2 gennaio 2004, anche la Regione Emilia-Romagna ha impugnato
l'art. 2, commi 1, 2 e 3, l'art. 3, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6,
l'art. 4, l'art. 5, l'art. 8, comma 5, l'art. 10, comma 1, ultima
frase, l'art. 11, comma 1, l'art. 14, l'art. 15, commi 1 e 2,
l'art. 16, commi 1, 2, 3 e 4, l'art. 17, comma 2, nonchè l'art. 19
del d.lgs. n. 288 del 2003.
Argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle esposte nel
ricorso presentato dalla Regione Marche sono alla base delle censure
formulate nei confronti dell'art. 2, commi 1, 2, 3 e dell'art. 11,
comma 1.
Per quanto concerne le disposizioni contenute all'art. 3 - che
rinviano alla normativa civilistica per la disciplina del regime
giuridico delle fondazioni IRCCS (comma 1), e regolano la
composizione e nomina del consiglio di amministrazione (comma 2), la
nomina del presidente della Fondazione (comma 3), determinano gli
indirizzi per l'autonomia statutaria e la nomina del direttore
generale e del direttore scientifico (comma 4), la cessazione dei
comitati straordinari (comma 6) - e le disposizioni di cui all'art. 4
- che determina i compiti del collegio sindacale, la sua composizione
e nomina e i requisiti dei membri - la ricorrente ritiene che tale
disciplina, concernente l'organizzazione delle fondazioni,
rientrerebbe nell'ambito di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. Ma
se anche si volessero ricondurre le norme impugnate alle materie di
cui all'art. 117, comma terzo, esse sarebbero illegittime «in quanto
dettagliate», nè esse potrebbero considerarsi legittime «in virtù
di una loro ipotetica cedevolezza», in quanto questa Corte, con le
sentenze n. 303 del 2003 e n. 282 del 2002, avrebbe statuito
l'inammissibilità di norme statali di dettaglio cedevoli, «salvo il
caso che ciò sia necessario per assicurare l'immediato svolgersi di
funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare
esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della
ineffettivita». In via ulteriormente subordinata, la norma in
questione contrasterebbe con l'art. 118 Cost., prevedendo una
indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione o di controllo
locali.
La ricorrente, ancora, censura l'art. 5 del d.lgs. n. 288 del
2003. Tale norma, con riguardo agli Istituti non trasformati, prevede
che, con atto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, «sono
disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di
funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico non trasformati in Fondazioni, nel rispetto del principio
di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle di
gestione e di attuazione, nonchè di salvaguardia delle specifiche
esigenze riconducibili all'attività di ricerca e alla partecipazione
alle reti nazionali dei centri di eccellenza assistenziale,
prevedendo altresì che il direttore scientifico responsabile della
ricerca sia nominato dal Ministero della salute, sentito il
Presidente della Regione interessata». Tale disposizione violerebbe
l'art. 117 Cost., in quanto attribuirebbe un potere normativo
necessariamente secondario alla Conferenza in una materia
(«organizzazione degli IRCCS non trasformati») che rientrerebbe nella
potestà legislativa residuale regionale o, comunque, nella potestà
legislativa concorrente. In subordine, la norma, nel prevedere che
sia il Ministro della salute a nominare il direttore scientifico
(sentito il Presidente della Regione interessata) contrasterebbe con
l'art. 118 Cost., in quanto consentirebbe una indebita ingerenza
ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali.
L'art. 8, comma 5, prevedendo la stipulazione di accordi,
convenzioni o la costituzione o partecipazione a consorzi, società
di persone o capitali con soggetti pubblici e privati «al fine di
trasferire i risultati della ricerca in ambito industriale»,
inciderebbe, secondo la ricorrente, su un oggetto rientrante nella
potestà legislativa regionale concorrente, non trattandosi della
disciplina civilistica della proprietà intellettuale scientifica, ma
di strumenti organizzativi per l'incentivazione e la migliore
utilizzazione dei risultati scientifici.
L'art. 10, comma 1, ultima frase, nell'attribuire al Ministero
della salute, nella ripartizione dei fondi di cui all'art. 12,
comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), la possibilità di riservare apposite quote
per il finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazione a
rete, lederebbe l'autonomia amministrativa e finanziaria delle
Regioni di cui all'art. 119 Cost.; la disposizione censurata
ridurrebbe le competenze dei livelli di governo regionali, conferendo
compiti amministrativi allo Stato in sede di assegnazione di progetti
che già attualmente «sono assegnati sulla base di appositi bandi il
cui testo è definito mediante Accordo sancito in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano». Nel ricorso si precisa, inoltre,
che attualmente la ricerca finalizzata, compresa quella svolta dagli
IRCCS, sarebbe finanziata prevalentemente su fondi di provenienza
regionale e che «pertanto si impone una revisione della relativa
disciplina in senso esattamente opposto a quello dell'art. 10,
comma 1, ultima frase, d.lgs. n. 288/2003».
La norma, ancora, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
nonchè il principio di leale collaborazione, in quanto non
prevederebbe un'intesa con le Regioni nella definizione delle quote
da riservare.
L'art. 14 sarebbe illegittimo per violazione dell'art. 118 Cost.,
in quanto, disciplinando il procedimento di riconoscimento e
attribuendone la competenza al Ministero della salute, d'intesa con
il Presidente della Regione interessata (art. 14), regolerebbe una
funzione amministrativa che spetterebbe alla legge regionale. Non
esisterebbe infatti alcuna esigenza unitaria tale da imporre una
competenza statale «secondo un criterio di sussidiarietà,
proporzionalità e ragionevolezza».
Analoghe considerazioni varrebbero per l'art. 15, il quale
attribuisce al Ministro della salute la verifica periodica del
possesso dei requisiti necessari per il riconoscimento delle
Fondazioni IRCCS, il potere di scioglimento dei consigli di
amministrazione di tali fondazioni e degli organi degli IRCCS non
trasformati, nonchè il potere di nomina del commissario
straordinario. Tale norma violerebbe l'art. 118 Cost., in quanto
attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in assenza di
qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessarietà
dell'intervento statale.
L'art. 16, comma 1, il quale prevede la costituzione, da parte
del Ministro della salute, di «appositi comitati paritetici di
vigilanza», contrasterebbe con gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in quanto non sussisterebbe titolo alcuno per una disciplina
statale di allocazione delle competenze amministrative e per
l'esercizio da parte di organi misti delle funzioni di vigilanza. La
Regione Emilia-Romagna, inoltre, censura la norma in esame in quanto
i comitati da essa previsti non sarebbero effettivamente paritetici,
essendo formati da tre membri di nomina «statale» (due designati dal
Ministro della salute e uno dal Ministro dell'economia) e due di
nomina «regionale».
La ricorrente impugna, ancora, l'art. 17, comma 2, il quale
prevede, alla loro estinzione, la devoluzione allo Stato del
patrimonio delle Fondazioni IRCCS, con successiva destinazione di
tale patrimonio, previa intesa tra il Ministro della salute, il
Presidente della Regione interessata e, ove presenti, i soggetti
portatori degli interessi originari, agli altri IRCCS o Fondazioni
IRCCS ubicati nella Regione in cui insiste la sede prevalente di
attività dell'ente estinto, o, in assenza di questi, ad enti
pubblici aventi sede nella Regione stessa, esclusivamente per
finalità di ricerca e assistenza. Tale disposizione contrasterebbe
con l'art. 118 Cost. in quanto prevederebbe un intervento
amministrativo statale (l'intesa con il Ministro della salute) in
materia di competenza legislativa residuale regionale (quella
dell'ordinamento degli enti regionali) o, comunque, in materia di
legislazione concorrente, non giustificato da alcuna esigenza
unitaria e tale da pregiudicare, a causa dell'eccessiva rigidità del
criterio della destinazione «esclusiva» in favore di altri istituti
scientifici, il buon andamento dell'amministrazione in un settore di
competenza regionale. L'art. 17, inoltre, violerebbe gli artt. 76 e
118 Cost., in quanto la norma di delega avrebbe previsto la
devoluzione diretta del patrimonio in favore di altri IRCCS, senza il
«passaggio intermedio» attraverso l'amministrazione statale,
passaggio che sarebbe poco chiaro, irragionevole e non giustificato
da alcuna esigenza unitaria.
Infine, la Regione censura l'art. 19, laddove prevede che la
richiesta di conferma del carattere scientifico degli Istituti di
ricovero e cura esistenti alla data di entrata in vigore della legge
n. 3 del 2003, sia sottoposta anche al Ministero, rinviando alle
disposizioni procedimentali di cui agli artt. 14 e 15. Tale
disposizione violerebbe l'art. 118 Cost., in quanto attribuirebbe al
Ministro una funzione amministrativa in assenza di qualsiasi esigenza
unitaria tale da giustificare la necessarietà dell'intervento
statale.
14. - In tutti i giudizi si è costituto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, la quale - dopo aver ribadito che la disciplina degli IRCCS
rientrerebbe nella competenza legislativa esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. - afferma che, per
quanto attiene alla specifica disciplina delle fondazioni, essa
rientrerebbe nella previsione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. Inoltre, la difesa erariale sostiene che il decreto
legislativo atterrebbe ai settori della ricerca scientifica e della
tutela della salute in cui lo Stato avrebbe competenza concorrente,
competenza della quale non sarebbero stati superati i limiti.
Il mantenimento allo Stato delle funzioni di vigilanza e
controllo non limiterebbe le attribuzioni regionali e comunque tale
previsione si giustificherebbe per la necessità di assicurare
l'esercizio unitario delle funzioni amministrative in tale delicato
settore, trovando fondamento nell'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. Tale disposizione assegnerebbe allo Stato un
particolare «compito» di carattere «trasversale», nel cui esercizio
lo Stato conserverebbe il potere di dettare standard di protezione
uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste.
«Pertanto, ogni qual volta la garanzia di interessi di rilievo
nazionale richieda l'esistenza di regole omogenee in tutto il
territorio della Repubblica», le norme poste in attuazione di tali
compiti sarebbero «efficaci anche se interferenti con le materie
attribuite alla competenza concorrente o residuale delle Regioni».
15. - La Regione Emilia-Romagna, in prossimità dell'udienza, ha
presentato una memoria nella quale contesta che la disciplina degli
IRCCS rientri nella competenza statale in materia civilistica ex
art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. Tale rilievo sarebbe
infondato, dal momento che l'art. 2 del decreto manterrebbe ferma la
natura pubblicistica di tali istituti.
Inoltre, il richiamo alla competenza statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. non sarebbe pertinente, non avendo
le norme censurate alcun collegamento con i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali.
16. - La Regione Marche, nella ulteriore memoria depositata,
oltre a ribadire le argomentazioni già svolte, osserva che la
previsione contenuta nell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 288 del
2003, secondo la quale la programmazione della ricerca degli IRCCS
dovrebbe svolgersi in coerenza con gli atti di programmazione
regionale, ridurrebbe ulteriormente lo spazio di intervento
regionale, pure riconosciuto dall'art. 10, comma 1, lettera a), della
legge 13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di
perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale), il quale
prevede l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni per la
determinazione dei criteri di raccordo dell'attività di tali
istituti con la programmazione regionale, nonchè delle modalità di
finanziamento delle attività assistenziali.
Infine, anche la Regione Marche contesta la possibilità di
ricondurre le norme impugnate alla materia di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. per il solo fatto che la disciplina
in esame concerna anche il diritto alla salute.
17. - L'Avvocatura dello Stato, nel giudizio promosso dalla
Regione Marche (reg. ric. n. 96 del 2003) ha depositato una memoria
nella quale svolge ulteriori considerazioni in ordine alle censure
formulate da tale Regione avverso il d.lgs. n. 288 del 2003,
affermando che le medesime considerazioni varrebbero anche con
riferimento al ricorso proposto dalla Regione Siciliana - il quale
sarebbe peraltro inammissibile per carenza di interesse e per mancata
specificazione delle norme censurate - nonchè al ricorso della
Regione Emilia-Romagna.
La difesa erariale afferma che la ricostruzione della natura
degli IRCCS operata dalle ricorrenti non terrebbe conto dell'elemento
più qualificante di tali enti, e cioè del fatto di costituire
«centri di eccellenza», nonchè dell'indispensabile collegamento in
una rete di servizi al fine di conseguire vari obiettivi, tra cui
crescenti sinergie tra gli istituti stessi, l'innalzamento delle loro
prestazioni in tutto il Paese, l'accesso ai programmi europei di
ricerca. Tale carattere ne precluderebbe l'inquadramento nell'ambito
delle ordinarie strutture sanitarie. Ciò sarebbe confermato
dall'art. 4 del d.lgs. n. 502 del 1992, il quale stabilisce la
possibilità di costituire gli IRCCS di diritto pubblico in aziende
sanitarie ma con le particolarità procedurali di cui all'art. 11,
comma 1, lettera b) della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), così confermando indirettamente
l'autonomia della struttura organizzativa degli IRCCS.
Quanto alle singole censure, rileva l'Avvocatura che le
competenze regionali non sarebbero lese dal momento che la
trasformazione degli istituti in fondazioni dovrebbe avvenire su
istanza della Regione. La vigilanza statale sarebbe già prevista
dalla normativa vigente e si giustificherebbe in considerazione del
fatto che le fonti di finanziamento sarebbero appunto statali. Le
prerogative regionali sulla vigilanza sarebbero peraltro assicurate
dalla previsione di comitati paritetici (art. 16). In ogni caso, la
competenza statale sarebbe giustificata dalla necessaria uniformità
della trasformazione degli IRCCS.
Il carattere dettagliato delle previsioni del d.lgs. n. 288 si
giustificherebbe, poi, con l'esigenza di garantire l'uniformità
organizzativa degli istituti su tutto il territorio nazionale e non
pregiudicherebbe le prerogative regionali in ordine alla
programmazione dell'attività di assistenza. Infondate, infine,
sarebbero le censure sulle norme concernenti il personale degli IRCCS
in quanto, rinviando al d.lgs. n. 502 del 1992 e al d.lgs. 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), esse assicurerebbero,
nell'ambito degli istituti non trasformati, uniformità di
comportamento e salvaguarderebbero le competenze regionali delineate
da tale normativa.
18. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
24 febbraio 2003 e depositato il 4 marzo 2003, ha impugnato, fra gli
altri, l'art. 4, comma 236, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
La disposizione in esame prevede che gli IRCCS, al fine di
ripianare i debiti pregressi fino al 31 ottobre 2003, possano
procedere all'alienazione del proprio patrimonio e che «le modalità
di attuazione sono autorizzate con decreto del Ministero della
salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
Tale disciplina, secondo la ricorrente, violerebbe gli articoli 117,
terzo comma, e 118 Cost. Gli IRCCS, infatti, sarebbero «enti che
rientrano ormai nell'orbita regionale», in quanto operanti in ambiti
di legislazione concorrente, mentre la disposizione non potrebbe in
alcun modo essere considerata un «principio fondamentale della
materia», con la conseguenza che ogni decisione volta a consentire o
vietare l'alienazione del patrimonio di tali enti dovrebbe spettare
alle Regioni. La norma censurata, inoltre, contrasterebbe con
l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto affiderebbe al Ministro un
potere regolamentare in ambiti di potestà legislativa concorrente.
19. - In tale giudizio, si è costituto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, contestando genericamente i motivi di censura formulati dalla
ricorrente.
Nella memoria depositata successivamente, l'Avvocatura dello
Stato osserva che gli IRCCS sarebbero qualificati dal d.lgs. n. 288
del 2003 come «enti a rilevanza nazionale» e quindi rientrerebbero
nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost. Inoltre, poichè la
disposizione censurata atterrebbe alla disciplina della capacità di
agire di tali persone giuridiche, essa rientrerebbe nella materia
dell'ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost.
20. - In data 26 ottobre 2004, anteriormente allo svolgimento
dell'udienza pubblica, la difesa della Regione Siciliana ha
depositato un atto in cui il Presidente della Regione dichiara di
rinunciare ad entrambi i ricorsi proposti. L'Avvocatura dello Stato
ha accettato tale rinuncia.

Considerato in diritto

1. - La Regione Siciliana e le Regioni Veneto, Emilia-Romagna e
Marche, con distinti ricorsi (rispettivamente iscritti nel registro
ricorsi ai nn. 30, 31, 32 e 34 del 2003), hanno proposto questioni di
legittimità costituzionale (le Regioni Veneto ed Emilia-Romagna
insieme ad altre disposizioni) degli articoli 42 e 43 della legge
16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di
pubblica amministrazione), i quali delegano il Governo ad emanare un
decreto legislativo recante norme per il riordino della disciplina
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico, per violazione degli artt. 3, 114, 117, terzo e sesto
comma, 118, 119 Cost., nonchè, per ciò che riguarda la Regione
Siciliana, dell'art. 17, lettere b) e c) dello statuto regionale,
approvato con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione Siciliana), e convertito in legge
costituzionale con la legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2.
La Regione Marche, la Regione Siciliana e la Regione
Emilia-Romagna, con distinti ricorsi (rispettivamente iscritti nel
registro ricorsi ai nn. 96 e 98 del 2003, n. 3 del 2004) hanno
impugnato l'intero decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288
(Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, a norma dell'art. 42, comma 1, della legge
16 gennaio 2003, n. 3), nonchè numerose disposizioni che lo
compongono, in relazione agli artt. 3, 76, 117, terzo, quarto e sesto
comma, 118, primo e secondo comma, 119 ed al principio di leale
collaborazione, nonchè, per ciò che riguarda la Regione Sicilia,
all'art. 17, lettere b) e c) dello statuto regionale.
La Regione Emilia-Romagna con ricorso iscritto al n. 33 del
registro ricorsi del 2004 ha impugnato, in relazione agli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost., tra gli altri, l'art. 4, comma 236, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
il quale consente l'alienazione del patrimonio degli IRCCS, al fine
di ripianare i debiti pregressi fino al 31 ottobre 2003.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate avverso gli artt. 42 e 43 della
legge n. 3 del 2003 e avverso l'art. 4, comma 236, della legge n. 350
del 2003 devono essere trattate separatamente dalle altre concernenti
gli stessi atti normativi e sollevate con i medesimi ricorsi delle
Regioni Veneto ed Emilia-Romagna, oggetto di distinte decisioni.
Considerata l'identità di materia, nonchè la sostanziale
analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere
riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
3. - In prossimità alla data fissata per l'udienza, la Regione
Veneto ha rinunciato al ricorso n. 31 del 2003 avverso gli artt. 42 e
43 della legge n. 3 del 2003.
In occasione dell'udienza pubblica la difesa della Regione
Siciliana ha depositato la rinuncia ai ricorsi nn. 30 e 98 del 2003.
Entrambe le rinunce sono state accettate dall'Avvocatura generale
dello Stato, cosicchè i relativi giudizi devono essere dichiarati
estinti; la presente decisione avrà dunque ad oggetto le questioni
sollevate con i ricorsi nn. 32, 34, 96 del 2003 e nn. 3 e 33 del
2004.
4. - Numerosi e frammentati appaiono i rilievi di
costituzionalità sollevati. Essi possono essere sintetizzati nei
termini seguenti:
I. - l'art. 42 della legge n. 3 del 2003, considerato nel suo
complesso, delegando il Governo a dettare norme di dettaglio volte al
riordino degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
anzichè fissare principi fondamentali per l'attuazione del riordino
da parte delle Regioni, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto si verterebbe in ambiti materiali affidati alla legislazione
concorrente, nei quali lo Stato dovrebbe limitarsi esclusivamente a
porre i principi fondamentali; ciò, sia che si ritenesse la
normativa impugnata incidente nella materia «tutela della salute»,
sia che la si ritenesse incidente nell'ambito della «ricerca
scientifica» (Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
II. - l'art. 42 della legge n. 3 del 2003, anche ove fosse
interpretato nel senso di abilitare il Governo a dettare soltanto «i
principi fondamentali per il riordino della disciplina» degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, violerebbe
comunque l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto tale
interpretazione «adeguatrice» non troverebbe alcun riscontro concreto
nei contenuti della delega, dal momento che i singoli principi e
criteri direttivi posti al legislatore delegato sarebbero tali da
consentirne al Governo uno sviluppo solo mediante normative di mero
dettaglio in materie di legislazione concorrente (Regione
Emilia-Romagna);
III. - l'art. 42, comma 1, lettera a), della legge n. 3 del
2003, nel disporre che il Governo debba «prevedere e disciplinare
[...] le modalità e le condizioni attraverso le quali il Ministro
della salute, d'intesa con la Regione interessata, possa trasformare
gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico [...] in fondazioni di rilievo nazionale, aperte alla
partecipazione di soggetti pubblici e privati e sottoposte alla
vigilanza del Ministero della salute e del Ministero dell'economia e
delle finanze, ferma restando la natura pubblica degli istituti
medesimi», violerebbe: a) l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
inciderebbe in ambiti di legislazione concorrente in violazione delle
prerogative regionali, non valendo in senso inverso la previsione
dell'intesa con la regione interessata, riferita solo alle modalità
ed alle condizioni dell'operare del Ministro; b) l'art. 118 Cost., in
quanto allocherebbe al livello statale le funzioni amministrative
connesse alla trasformazione degli istituti pur essendo del tutto
adeguato allo svolgimento delle stesse il livello regionale (Regione
Emilia-Romagna, Regione Marche);
IV. - l'art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del
2003, nella sua interezza, costituendo principio della delega rivolta
al Governo, e non principio fondamentale rivolto al legislatore
regionale per l'esercizio della potestà legislativa spettante alle
regioni in ambiti di potestà concorrente, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost. (Regione Emilia-Romagna);
V. - l'art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del
2003, ponendo una disciplina di dettaglio sulla composizione degli
organi di amministrazione, compresa la riserva della nomina del
direttore generale-amministratore delegato al consiglio di
amministrazione, nonchè la nomina del direttore scientifico
responsabile della ricerca da parte del Ministero della salute,
sentita la regione interessata, violerebbe gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto interverrebbe in materie di competenza
concorrente, quali la tutela della salute e la ricerca scientifica,
costringendo la Regione a dettare una disciplina omogenea a quella
dettata dalla legge statale, senza la possibilità di adottare, pur
nel rispetto dei principi fondamentali, un modello organizzativo
autonomo o comunque diversamente articolato (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche);
VI. - l'art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del
2003, nella parte in cui impone di assicurare, nell'organo di
indirizzo composto da consiglio di amministrazione e presidente, la
rappresentanza paritetica del Ministero della salute e della regione
«interessata», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in
quanto determinerebbe una indebita ingerenza del ministero in compiti
di gestione locali (Regione Emilia-Romagna);
VII. - l'art. 42, comma 1, lettera b), della legge n. 3 del
2003, prevedendo la nomina del direttore scientifico responsabile
della ricerca da parte del Ministero della salute, sentita la regione
interessata, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto il
ruolo meramente consultivo della regione in ordine a tale profilo non
risponderebbe più all'inclusione della ricerca scientifica tra le
materie di legislazione concorrente (Regione Emilia-Romagna);
VIII. - l'art. 42, comma 1, lettera c), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«trasferire ai nuovi enti, in assenza di oneri, il patrimonio, i
rapporti attivi e passivi e il personale degli istituti trasformati»,
disponendo altresì che «il personale già in servizio all'atto della
trasformazione può optare per un contratto di lavoro di diritto
privato, fermi restando, in ogni caso, i diritti acquisiti»,
violerebbe: gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., comprimendo
illegittimamente l'autonomia legislativa regionale, dal momento che
si tratterebbe di una «scelta operativa e organizzativa» che
competerebbe alle Regioni in quanto concernente personale regionale
il cui stato giuridico sarebbe del tutto assimilabile a quello del
restante personale delle aziende sanitarie regionali (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche), ponendosi, altresì, in contrasto
con l'art. 3 Cost., in quanto attribuirebbe un privilegio a beneficio
di una categoria di personale (parametro, quest'ultimo, evocato solo
dalla Regione Emilia-Romagna);
IX. - l'art. 42, comma 1, lettera d), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«individuare, nel rispetto della programmazione regionale, misure
idonee di collegamento e sinergia con altre strutture di ricerca e di
assistenza sanitaria, pubbliche e private, e con le università, al
fine di elaborare e attuare programmi comuni di ricerca, assistenza e
formazione», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in
quanto tale disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti
nella competenza regionale, spettando pertanto alla regione il potere
di coordinamento con le altre strutture di ricerca e sanitarie
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
X. - l'art. 42, comma 1, lettera e), della legge n. 3 del
2003, nel contemplare tra i principi e criteri direttivi, quello di
«prevedere strumenti che valorizzino e tutelino la proprietà dei
risultati scientifici, ivi comprese la costituzione e la
partecipazione ad organismi ed enti privati, anche aventi scopo di
lucro, operanti nel settore della ricerca biomedica e dell'industria,
con modalità atte a salvaguardare la natura no profit delle
fondazioni», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in
quanto tale disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti
nella competenza regionale, ponendo peraltro un principio che
dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non dal
Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche);
XI. - l'art. 42, comma 1, lettera f), della legge n. 3 del
2003, nell'individuare, tra i principi e criteri direttivi, quello di
prevedere che il Ministro della salute assegni a ciascuna fondazione,
o a fondazioni aggregate a rete, diversi e specifici progetti
finalizzati di ricerca, anche fra quelli proposti dalla comunità
scientifica, sulla base dei quali aggregare scienziati e ricercatori
considerando la necessità di garantire la qualità della ricerca e
valorizzando le specificità scientifiche già esistenti o nelle
singole fondazioni ovvero nelle singole realtà locali, violerebbe:
a) gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale
disposizione ridurrebbe le competenze dei livelli di governo
regionali, rispetto a procedimenti già attualmente in essere, dal
momento che - a seguito delle modificazioni del sistema di
finanziamento del Fondo sanitario regionale - la ricerca finalizzata
(compresa quella svolta dagli IRCCS) sarebbe attualmente finanziata
prevalentemente su fondi di provenienza regionale (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche); b) l'art. 119 Cost. in quanto,
l'attribuzione allo Stato di compiti di definizione delle risorse per
la ricerca, senza il pieno coinvolgimento delle regioni, lederebbe le
attribuzioni loro costituzionalmente garantite (parametro evocato
solo dalla Regione Marche);
XII. - l'art. 42, comma 1, lettera g), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«disciplinare le modalità attraverso le quali applicare i principi
di cui al presente articolo agli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico di diritto privato, salvaguardandone
l'autonomia giuridico-amministrativa», violerebbe gli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe
materie chiaramente rientranti nella competenza regionale, ponendo
peraltro un principio che dovrebbe essere direttamente attuato dalla
legge regionale e non dal Governo mediante decreto legislativo
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
XIII. - l'art. 42, comma 1, lettera i), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«disciplinare le modalità attraverso le quali le fondazioni, nel
rispetto degli scopi, dei programmi e degli indirizzi deliberati dal
consiglio di amministrazione, possono concedere ad altri soggetti,
pubblici e privati, compiti di gestione, anche di assistenza
sanitaria, in funzione della migliore qualità e maggiore efficienza
del servizio reso», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118
Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie chiaramente
rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un principio
che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche);
XIV. - l'art. 42, comma 1, lettera m), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«regolamentare i criteri generali per il riconoscimento delle nuove
fondazioni e le ipotesi e i procedimenti per la revisione e la
eventuale revoca dei riconoscimenti già concessi, sulla base di una
programmazione nazionale riferita ad ambiti disciplinari specifici
secondo criteri di qualità ed eccellenza», violerebbe: a) gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione non
lascerebbe alcuno spazio, a prescindere dalle scelte del legislatore
delegato, per una disciplina regionale (Regione Marche); b) gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione
concernerebbe materie chiaramente rientranti nella competenza
regionale, ponendo peraltro un principio che dovrebbe essere
direttamente attuato dalla legge regionale e non dal Governo mediante
decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna); c) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto spetterebbe alla regione il
riconoscimento di nuovi enti, nonchè la revoca di tale
riconoscimento (Regione Emilia-Romagna); d) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in quanto tale disposizione verrebbe a ridurre le
competenze dei livelli di governo regionali, rispetto a procedimenti
già attualmente in essere, così come previsti dall'art. 2 del
d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266 (Riordinamento del Ministero della
sanità, a norma dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge
23 ottobre 1992, n. 421), come risultante dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 338 del 1994, il quale prevede che per il
riconoscimento del carattere scientifico degli enti in questione
nonchè per la revoca sia almeno sentita la regione interessata
(Regione Emilia-Romagna e Regione Marche);
XV. - l'art. 42, comma 1, lettera n), della legge n. 3 del
2003, nel prevedere, tra i principi e criteri direttivi, quello di
«prevedere, in caso di estinzione, la devoluzione del patrimonio in
favore di altri enti pubblici disciplinati dal presente articolo
aventi analoghe finalita», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo comma,
e 118 Cost., in quanto tale disposizione non lascerebbe alcuno
spazio, a prescindere dalle scelte del legislatore delegato, per una
disciplina regionale (Regione Marche); b) l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto tale disposizione concernerebbe materie chiaramente
rientranti nella competenza regionale, ponendo peraltro un principio
che dovrebbe essere direttamente attuato dalla legge regionale e non
dal Governo mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna e
Regione Marche);
XVI. - l'art. 42, comma 1, lettera p), della legge n. 3 del
2003, nel contemplare, tra i principi e criteri direttivi, quello di
prevedere che gli istituti «non trasformati ai sensi della
lettera a)» adeguino la propria organizzazione ed il proprio
funzionamento ai principi di cui alle lettere d), e), h) e n),
nonchè al principio di separazione delle funzioni di cui alla
lettera b), garantendo che l'organo di indirizzo sia composto da
soggetti designati per metà dal Ministro della salute e per l'altra
metà dalla regione, e dal presidente dell'istituto, nominato dal
medesimo Ministro, e che le funzioni di gestione siano attribuite ad
un direttore generale nominato dal c.d.a., garantendo comunque la
autonomia del direttore scientifico, nominato dal Ministro della
salute, sentito il presidente della regione interessata, violerebbe:
a) gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto tale
disposizione non lascerebbe alcuno spazio, a prescindere dalle scelte
del legislatore delegato, per una disciplina regionale (Regione
Marche); b) l'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto tale
disposizione concernerebbe materie chiaramente rientranti nella
competenza regionale, ponendo peraltro un principio che dovrebbe
essere direttamente attuato dalla legge regionale e non dal Governo
mediante decreto legislativo (Regione Emilia-Romagna); c) l'art. 118
Cost., non essendovi ragioni per allocare al livello statale la
competenza a compiere le suddette nomine (Regione Emilia-Romagna);
XVII. - l'art. 43 della legge n. 3 del 2003, nel prevedere
che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e internazionale e
poter acquisire risorse anche a livello comunitario, il Ministro
della salute, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano,
individua, con proprio decreto, l'organizzazione a rete degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico dedicati a
particolari discipline», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost., in quanto tale disposizione verrebbe a ridurre le
competenze dei livelli di governo regionali, rispetto a procedimenti
già attualmente in essere, dal momento che - a seguito delle
modificazioni del sistema di finanziamento del Fondo sanitario
regionale - la ricerca finalizzata (compresa quella svolta dagli
IRCCS) è attualmente finanziata prevalentemente su fondi di
provenienza regionale (Regione Marche, con motivazione riferita a
quanto dedotto a proposito delle lettere d) e f); b) l'art. 117,
sesto comma, Cost. in quanto conferirebbe al Ministro un potere
sostanzialmente regolamentare di contenuto indeterminato (Regione
Emilia-Romagna e Regione Marche);
XVIII. - in subordine, l'art. 43 della legge n. 3 del 2003,
nel prevedere che, «al fine di favorire la ricerca nazionale e
internazionale e poter acquisire risorse anche a livello comunitario,
il Ministro della salute, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, individua, con proprio decreto, l'organizzazione a rete
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico dedicati a
particolari discipline», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto, trattandosi di materie affidate alla legislazione
concorrente, l'atto in questione dovrebbe essere adottato d'intesa
con la conferenza Stato-Regioni (Regione Emilia-Romagna e Regione
Marche);
XIX. - il decreto legislativo n. 288 del 2003, e in
particolare, gli artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2,
3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2, violerebbero: a) l'art. 117,
terzo comma, Cost., ponendo norme non qualificabili come «principi
fondamentali» in materie di competenza legislativa concorrente (ossia
la «tutela della salute» e la «ricerca scientifica»); b) l'art. 118
Cost., in quanto comprimerebbero le competenze amministrative
regionali (Regione Marche);
XX. - l'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella
parte in cui riserva in termini generici e astrattamente
onnicomprensivi al Ministero della salute le funzioni di vigilanza e
di controllo sulle attività di ricerca e assistenza svolte dagli
IRCCS, violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e
secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per la regione
alcuno spazio di disciplina (legislativa e regolamentare) e di
svolgimento delle suddette funzioni (Regione Marche);
XXI. - l'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella
parte in cui attribuisce al Ministro della salute il potere di
trasformazione degli IRCCS ed al Ministero della salute e a quello
dell'economia la vigilanza sulle Fondazioni IRCCS, violerebbe gli
artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto: a) il potere di
allocare le funzioni amministrative nella materia de qua spetterebbe
alla Regione; b) la regione stessa costituirebbe il livello adeguato
per deliberare e gestire l'eventuale trasformazione, e per esercitare
la vigilanza, non sussistendo esigenze unitarie idonee a giustificare
l'attrazione di tali funzioni a livello statale (Regione
Emilia-Romagna);
XXII. - l'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella
parte in cui attribuisce al Ministero dell'economia (insieme al
Ministero della salute) la vigilanza sulle Fondazioni IRCCS,
violerebbe: a) il principio di ragionevolezza, in quanto tale
Ministero sarebbe del tutto estraneo ad ogni competenza in materia
(Regione Emilia-Romagna); b) gli artt. 117, terzo e sesto comma, e
118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per la
Regione alcuno spazio di disciplina (legislativa e regolamentare) e
di svolgimento delle suddette funzioni (Regione Marche);
XXIII. - l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella
parte in cui detta una disciplina di dettaglio ed esaustiva sugli
enti fondatori e sui possibili enti partecipanti, rinviando agli
statuti la disciplina delle condizioni e delle modalità della
partecipazione, violerebbe: a) gli artt. 117, terzo e sesto comma, e
118, primo e secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per la
Regione alcuno spazio di esercizio della propria potestà normativa
di rango legislativo e regolamentare (Regione Marche); b) l'art. 117,
quarto comma, Cost., dal momento che, senza lasciare alcuno spazio
alla potestà legislativa regionale, interverrebbe in una materia -
quella della organizzazione delle fondazioni - in relazione alla
quale non sarebbe reperibile alcun titolo di intervento statale e
che, conseguentemente, sarebbe ascrivibile alla competenza residuale
delle regioni (Regione Emilia-Romagna);
XXIV. - l'art. 2, comma 3, e l'art. 11, commi 1 e 2, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui prevedono il trasferimento
alle fondazioni IRCCS, oltre che dei rapporti e del patrimonio, anche
del personale degli IRCCS trasformati, prevedendo altresì la
disciplina del rapporto di lavoro di tale personale, con la
possibilità per coloro che risultino già in servizio di optare per
un «contratto di diritto privato entro centottanta giorni dal decreto
di trasformazione» violerebbe: a) l'art. 117, quarto comma Cost., in
quanto, trattandosi di personale regionale il cui stato giuridico
sarebbe del tutto assimilabile a quello del restante personale degli
enti del Servizio sanitario nazionale, tali norme inciderebbero
illegittimamente su ambiti di potestà legislativa residuale
regionale (Regione Emilia-Romagna e Regione Marche), ponendosi,
altresì, in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto attribuirebbe un
privilegio a beneficio di una categoria di personale (parametro,
quest'ultimo, evocato solo dalla Regione Emilia-Romagna); b)
l'art. 117, terzo comma, Cost. in quanto, se anche si volesse
ammettere un titolo di legislazione concorrente, le disposizioni
censurate andrebbero ben al di là della riserva statale concernente
i principi fondamentali (Regione Marche); c) l'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., in quanto alla regione sarebbe impedita
l'auto-organizzazione delle proprie funzioni amministrative (Regione
Marche);
XXV. - l'art. 3, comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 288
del 2003, nella parte in cui dispone la applicazione alle Fondazioni
IRCCS, per quanto compatibili con lo stesso decreto legislativo,
delle «disposizioni di cui al Libro I, Titolo II, del codice civile»
in materia di persone giuridiche, violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost. (parametro non espressamente indicato), in quanto le eventuali
lacune normative del d.lgs. dovrebbero essere colmate dalla
legislazione regionale (Regione Emilia-Romagna);
XXVI. - l'art. 3, commi 1 (salvo l'ultimo periodo) e 5, del
d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui attribuisce al Ministro
della salute (d'intesa con il Presidente della Regione interessata)
il potere di disporre con decreto la trasformazione degli IRCCS, e
nella parte in cui prevede la nomina, in caso di inerzia del c.d.a.,
di un commissario ad acta al fine della adozione dello statuto, da
parte del Ministro della salute, d'intesa con il Presidente della
Regione interessata, violerebbe gli artt. 117, terzo comma e 118
Cost., in quanto: a) il potere di allocare le funzioni amministrative
nella materia de qua spetterebbe alla regione; b) la regione stessa
costituirebbe il livello adeguato allo svolgimento di dette funzioni
amministrative, non sussistendo esigenze unitarie idonee a
giustificare la loro attrazione a livello statale (Regione
Emilia-Romagna);
XXVII. - l'art. 3, commi 2, 3, 4 e 6, del d.lgs. n. 288 del
2003, disciplinando la composizione e la nomina del c.d.a., la nomina
del Presidente della Fondazione, gli indirizzi per la autonomia
statutaria, la nomina del direttore scientifico e la cessazione dei
commissari straordinari, violerebbe l'art. 117, quarto comma, Cost.,
in quanto, attenendo all'organizzazione delle fondazioni,
rientrerebbero nell'ambito della competenza legislativa residuale
delle regioni (Regione Emilia-Romagna);
XXVIII. - in subordine (ove si ritenesse che le disposizioni
impugnate rientrino nell'ambito della materia «tutela della salute» o
della materia «ricerca scientifica»), l'art. 3, commi 2, 3, 4 e 6,
del d.lgs. n. 288 del 2003, disciplinando la composizione e la nomina
del c.d.a., la nomina del Presidente della Fondazione, gli indirizzi
per la autonomia statutaria, la nomina del direttore scientifico e la
cessazione dei commissari straordinari, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto detterebbe una disciplina non limitata alla
determinazione dei principi fondamentali in un ambito affidato alla
competenza legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXIX. - in via ulteriormente subordinata, l'art. 3, comma 2,
del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in cui prevede che tre
consiglieri di amministrazione siano nominati dal Ministro della
salute, l'art. 3, comma 4, nella parte in cui prevede che il
direttore scientifico sia nominato dal Ministro della salute, sentito
il Presidente della regione e l'art. 4, comma 3, ove prevede che due
membri del collegio sindacale siano designati dal Ministro della
salute e dal Ministro dell'economia, violerebbero l'art. 118 Cost.,
prevedendo una indebita ingerenza ministeriale in compiti di gestione
o di controllo locali (Regione Emilia-Romagna);
XXX. - l'art. 4, determinando analiticamente i compiti del
collegio sindacale, la sua composizione e la sua nomina, nonchè i
requisiti dei suoi membri, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto detterebbe una disciplina di dettaglio, non limitata alla
determinazione dei principi fondamentali in un ambito affidato alla
competenza legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna, Regione
Marche);
XXXI. - in via subordinata, l'art. 4, comma 3, del d.lgs.
n. 288 del 2003 ove dispone che due membri del collegio sindacale
siano designati dal Ministro della salute e dal Ministro
dell'economia, violerebbe l'art. 118 Cost., prevedendo una indebita
ingerenza ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali
(Regione Emilia-Romagna, Regione Marche);
XXXII. - l'art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003, nella parte in
cui, disciplinando gli Istituti non trasformati, prevede che, con
atto di intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, «sono
disciplinate le modalità di organizzazione, di gestione e di
funzionamento degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico non trasformati in Fondazioni, nel rispetto del principio
di separazione delle funzioni di indirizzo e controllo da quelle di
gestione e di attuazione, nonchè di salvaguardia delle specifiche
esigenze riconducibili alla attività di ricerca e alla
partecipazione alle reti nazionali dei centri di eccellenza
assistenziale, prevedendo altresì che il direttore scientifico
responsabile della ricerca sia nominato dal Ministero della salute,
sentito il Presidente della regione interessata», violerebbe
l'art. 117 Cost., in quanto attribuirebbe un potere normativo
necessariamente secondario alla Conferenza in una materia
(organizzazione degli IRCCS non trasformati) che rientrerebbe nella
potestà legislativa residuale regionale o, comunque, nella potestà
legislativa concorrente (Regione Emilia-Romagna);
XXXIII. - in subordine, l'art. 5 del d.lgs. n. 288 del 2003,
nel disporre che sia il Ministro della salute a nominare il direttore
scientifico (sentito il Presidente della Regione interessata),
violerebbe l'art. 118 Cost., prevedendo una indebita ingerenza
ministeriale in compiti di gestione o di controllo locali (Regione
Emilia-Romagna);
XXXIV. - l'art. 7, commi 1, 2, 3 e 4, del d.lgs. n. 288 del
2003, nel disciplinare analiticamente il patrimonio e il regime
giuridico dei beni delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati, violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost., in quanto non residuerebbe per la
regione alcuno spazio di esercizio della propria potestà normativa
di rango legislativo e regolamentare (Regione Marche);
XXXV. - l'art. 8 del d.lgs. n. 288 del 2003, nel disciplinare
analiticamente l'attività di ricerca, di assistenza sanitaria e di
formazione delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati,
violerebbe gli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo
comma, Cost., in quanto non residuerebbe per la Regione alcuno spazio
di esercizio della propria potestà normativa di rango legislativo e
regolamentare (Regione Marche);
XXXVI. - l'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel
prevedere la possibilità per gli istituti e gli enti disciplinati da
tale decreto di stipulare accordi o convenzioni, di costituire e
partecipare a consorzi, società di persone o capitali, con soggetti
pubblici e privati di cui sia accertata la qualificazione e
l'identità, al fine di trasferire i risultati della ricerca in
ambito industriale, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto detterebbe una normativa dettagliata che, in un ambito di
competenza concorrente, non lascerebbe alle regioni alcun margine di
operatività (Regione Emilia-Romagna);
XXXVII. - l'art. 10, comma 1, ultima frase, del d.lgs. n. 288
del 2003, nel prevedere il finanziamento dell'attività di ricerca
delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati mediante gli
stanziamenti di cui all'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 502 del 1992,
nonchè ad opera delle regioni e di altri organismi pubblici, ed
aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi di cui al citato
decreto legislativo [...] sono riservate apposite quote, annualmente
stabilite dal Ministro della salute, per il finanziamento di progetti
gestiti mediante organizzazioni in rete e sono favorite forme di
co-finanziamento», ove tale previsione debba interpretarsi nel senso
che la «riserva» delle quote comporti la «non ripartizione» delle
stesse, violerebbe: a) l'art. 119 Cost., dal momento che,
autorizzando il Ministro della salute a trattenere risorse destinate
a finanziare attività di ricerca rientranti nella competenza
regionale, scegliendo altresì i progetti da finanziare, sarebbe
lesivo dell'autonomia amministrativa e finanziaria della regione in
materia di competenza legislativa concorrente; b) l'art. 117, terzo
comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la mancanza
di un'intesa con le regioni sia nella scelta dei progetti da
finanziare sia nella definizione delle quote da riservare (Regione
Emilia-Romagna);
XXXVIII. - in subordine, l'art. 10, comma 1, ultima frase,
del d.lgs. n. 288 del 2003, nel prevedere il finanziamento
dell'attività di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non
trasformati da parte degli stanziamenti di cui all'art. 12, comma 2,
del d.lgs. n. 502 del 1992, nonchè dalle regioni e da altri
organismi pubblici, ed aggiungendo che «nella ripartizione dei fondi
di cui al citato decreto legislativo [...] sono riservate apposite
quote, annualmente stabilite dal Ministero della salute, per il
finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazioni in rete e
sono favorite forme di co-finanziamento», ove tale previsione debba
interpretarsi nel senso che le quote in questione siano bensì
ripartite tra le regioni, ma con vincolo di destinazione finalizzato
al «finanziamento di progetti gestiti mediante organizzazioni in
rete», violerebbe: a) l'art. 119 Cost., dal momento che, prevedendo
un fondo a destinazione vincolata, costituirebbe una illegittima
interferenza nell'autonomia amministrativa e finanziaria della
Regione in materia di competenza concorrente; b) l'art. 117, terzo
comma, Cost., e il principio di leale collaborazione, per la mancanza
di un'intesa con le regioni nella definizione delle quote da
riservare (Regione Emilia-Romagna);
XXXIX. - l'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel
subordinare l'assunzione del personale presso gli IRCCS di diritto
privato all'espletamento di procedure di selezione e valutazione dei
candidati atte a verificarne la professionalità e l'esperienza, e
comunque nel condizionare tale assunzione «al possesso degli stessi
requisiti previsti per le corrispondenti qualifiche degli enti e
strutture del Servizio sanitario nazionale», violerebbe gli
artt. 117, terzo e sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.,
in quanto non residuerebbe per la regione alcuno spazio di esercizio
della propria potestà normativa di rango legislativo e regolamentare
(Regione Marche);
XL. - l'art. 14 del d.lgs. n. 288 del 2003, attribuendo la
competenza del riconoscimento dei nuovi IRCCS al Ministro della
salute, d'intesa con il Presidente della Regione interessata e previo
parere della Conferenza Stato-Regioni, violerebbe l'art. 118 Cost.,
in quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in
assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la
necessità dell'intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLI. - l'art. 15, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 288 del 2003,
che attribuisce al Ministro della salute il compito di verificare
periodicamente il possesso dei requisiti necessari per il
riconoscimento, ed eventualmente, dopo una diffida all'ente, di
confermare o revocare quest'ultimo, violerebbe l'art. 118 Cost., in
quanto attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in
assenza di qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la
necessità dell'intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLII. - l'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003, nella
parte in cui prevede la costituzione, da parte del Ministro della
salute, di «appositi comitati paritetici di vigilanza», violerebbe
gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., in quanto non sussisterebbe
titolo alcuno per una disciplina statale di allocazione delle
competenze amministrative e per l'esercizio da parte di organi misti
delle funzioni di vigilanza (Regione Emilia-Romagna);
XLIII. - in subordine l'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 288
del 2003, nella parte in cui prevede la costituzione, da parte del
Ministro della salute, di «appositi comitati paritetici di
vigilanza», violerebbe gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.
(parametri non espressamente indicati), in quanto tali comitati non
sarebbero effettivamente paritetici, essendo formati da tre membri di
nomina «statale» (due designati dal Ministro della salute e uno dal
Ministro dell'economia) e due di nomina «regionale» (Regione
Emilia-Romagna);
XLIV. - in via consequenziale (rispetto all'eventuale
accoglimento della censura principale sull'art. 16, comma 1),
l'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, che disciplina con
norme di dettaglio gli atti oggetto della vigilanza prevista dal
comma 1, nonchè il relativo procedimento, violerebbe gli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost. (parametri non espressamente indicati)
(Regione Emilia-Romagna);
XLV. - l'art. 16, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 288 del 2003,
nell'attribuire al Ministro della salute, d'intesa con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Presidente della Regione, il
potere di scioglimento dei c.d.a. delle Fondazioni IRCCS e degli
organi degli IRCCS non trasformati, nonchè il potere di nomina del
commissario straordinario, violerebbe l'art. 118 Cost., in quanto
attribuirebbe al Ministro una funzione amministrativa in assenza di
qualsiasi esigenza unitaria tale da giustificare la necessità
dell'intervento statale (Regione Emilia-Romagna);
XLVI. - l'art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, nel
prevedere, alla loro estinzione, la devoluzione allo Stato del
patrimonio delle Fondazioni IRCCS con deliberazione del c.d.a., per
essere destinato, previa intesa tra il Ministro della salute, il
Presidente della Regione interessata e, ove presenti, i soggetti
portatori degli interessi originari, agli altri IRCCS o Fondazioni
IRCCS ubicati nella regione in cui insiste la sede prevalente di
attività dell'ente estinto, o, in assenza di questi, ad enti
pubblici aventi sede nella regione stessa, esclusivamente per
finalità di ricerca e assistenza, violerebbe: a) l'art. 118 Cost. in
quanto prevederebbe un intervento amministrativo statale (l'intesa
con il Ministro della salute) in materia di competenza legislativa
residuale regionale (quella dell'ordinamento degli enti regionali) o,
comunque, in materia di legislazione concorrente, non giustificato da
alcuna esigenza unitaria e tale da pregiudicare - a causa
dell'eccessiva rigidità del criterio della destinazione «esclusiva»
in favore di altri istituti scientifici - il buon andamento
dell'amministrazione in un settore di competenza regionale; b) gli
artt. 76 e 118 Cost., in quanto la norma di delega prevedeva la
devoluzione diretta del patrimonio in favore di altri IRCCS, senza il
«passaggio intermedio» attraverso l'amministrazione statale,
passaggio che risulta poco chiaro, irragionevole e non giustificato
da alcuna esigenza unitaria (Regione Emilia-Romagna);
XLVII. - l'art. 19 del d.lgs n. 288 del 2003, nel prevedere
che la richiesta di conferma del carattere scientifico degli IRCCS
esistenti alla data di entrata in vigore della legge n. 3 del 2003
sia sottoposta anche al Ministero e nel rinviare alle disposizioni
procedimentali di cui agli artt. 14 e 15 del medesimo decreto,
violerebbe l'art. 118 Cost., in quanto attribuirebbe al Ministro una
funzione amministrativa in assenza di qualsiasi esigenza unitaria
tale da giustificare la necessarietà dell'intervento statale
(Regione Emilia-Romagna);
XLVIII. - l'art. 4, comma 236, della legge n. 350 del 2003,
nella parte in cui autorizza le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non
trasformati ad alienare i beni immobili del proprio patrimonio al
fine di ripianare i debiti pregressi maturati fino al 31 ottobre
2003, stabilendo che «le modalità di attuazione sono autorizzate con
decreto del Ministero della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle Finanze», violerebbe: a) gli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., trattandosi di «enti che rientrano ormai
nell'orbita regionale» in quanto operanti in ambiti di legislazione
concorrente e non potendo costituire la disposizione un «principio
fondamentale della materia», con la conseguenza che ogni decisione
volta a consentire o vietare l'alienazione del patrimonio di tali
enti dovrebbe spettare alle regioni; b) l'art. 117, sesto comma,
Cost., in quanto affiderebbe al Ministro un potere regolamentare in
ambiti di potestà legislativa concorrente.
5. - Appare opportuno esaminare in via preliminare le censure
concernenti le disposizioni di cui agli artt. 42 e 43 della legge
n. 3 del 2003, dal momento che la loro considerazione fornisce
l'attuale quadro istituzionale degli Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico, al cui interno successivamente poter valutare
le altre e diverse disposizioni impugnate. A ciò si aggiunga che
trattandosi, quanto meno per ciò che riguarda l'art. 42 della legge
n. 3 del 2003, di principi e criteri direttivi di una delega
legislativa, la loro preliminare considerazione riduce naturalmente
la necessità di considerare specificamente alcune censure analoghe,
sollevate anche in relazione alle disposizioni dell'impugnato decreto
delegato n. 288 del 2003.
6. - In via preliminare, occorre dichiarare l'inammissibilità
delle questioni aventi ad oggetto l'art. 42, comma 1, lettera c)
della legge n. 3 del 2003 e l'art. 11, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 288
del 2003, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna in relazione
all'art. 3 Cost. (questioni VIII in parte qua, e XXIV sub a in parte
qua). Come questa Corte ha più volte chiarito, le regioni sono
legittimate a denunciare la violazione di norme costituzionali non
relative al riparto di competenze con lo Stato solo quando tale
violazione comporti un'incidenza diretta o indiretta sulle competenze
attribuite dalla Costituzione alle regioni stesse (in tal senso, si
vedano le sentenze n. 287 e n. 286 del 2004; n. 303 del 2003).
Con le censure in esame si lamenta la creazione di un vero e
proprio privilegio in favore di una determinata categoria di
dipendenti per ciò che riguarda la disciplina del loro rapporto di
lavoro; in tale prospettazione, peraltro, non si realizza alcuna
incisione, diretta o indiretta, delle competenze attribuite dalla
Costituzione alla Regione ricorrente e pertanto le questioni devono
essere dichiarate inammissibili.
7. - Le questioni di costituzionalità indicate con i numeri I e
II non sono fondate.
Le regioni ricorrenti, pur senza riferirsi espressamente
all'art. 76 Cost., in realtà contestano che il Parlamento in materie
legislative affidate alla competenza concorrente di Stato e Regioni,
piuttosto che porre direttamente principi fondamentali, possa
delegare il Governo ad adottare disposizioni con forza di legge per
disciplinare la trasformazione degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico in fondazioni, così imponendo al Governo di
porre in essere normative di dettaglio.
Deve in contrario essere evidenziato come la giurisprudenza di
questa Corte sia ferma nell'ammettere la possibilità
dell'utilizzazione della normazione mediante il procedimento di
delega legislativa al fine di dettare i principi fondamentali di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost., dal momento che questi ultimi
possiedono caratteristiche e livelli di specificità in astratto
compatibili con il menzionato procedimento normativo (cfr., fra le
altre, le sentenze n. 50 del 2005, n. 280 del 2004 e n. 359 del
1993). Ciò, naturalmente, fermo restando il necessario rispetto del
limite dei principi fondamentali che la normazione statale
esplicantesi nelle forme indicate dall'art. 76 Cost. incontra nei
diversi ambiti materiali individuati dal terzo comma dell'art. 117
Cost.
8. - Le Regioni ricorrenti censurano altresì l'eccessiva
analiticità dei principi e criteri direttivi contenuti nelle
disposizioni di delega, o addirittura l'inserimento in essa di
disposizioni di dettaglio, fonti di conseguente radicale compressione
dei poteri legislativi regionali in materia; contestano, inoltre,
l'attribuzione di numerosi e rilevanti poteri amministrativi ad
organi statali in materie di competenza delle regioni.
Pregiudiziale ad ogni valutazione delle questioni sollevate è
quindi la individuazione dell'ambito materiale sul quale intervengono
le disposizioni censurate nel contesto del riparto di competenze
stabilito nel Titolo quinto della seconda parte della Costituzione:
da quest'ultimo punto di vista, occorre evidentemente partire
dall'innovazione introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), che ha esplicitamente attribuito alla competenza
legislativa concorrente delle regioni, di cui al nuovo terzo comma
dell'art. 117 Cost., sia la «ricerca scientifica» sia la «tutela
della salute»; ciò in quanto, fino ad allora, proprio la esclusiva
competenza statale in materia di «ricerca scientifica» aveva
legittimato la solo parziale riconduzione di questi enti pubblici,
pur certamente operanti anche nell'area sanitaria, all'ambito delle
istituzioni sanitarie di competenza delle regioni.
In effetti, la soluzione normativa raggiunta sotto la vigenza del
precedente art. 117 Cost. (che - come ben noto - enumerava fra le
materie di competenza legislativa delle regioni la sola materia
«assistenza sanitaria ed ospedaliera») poteva distinguere agevolmente
dagli ordinari enti sanitari la particolare posizione degli enti
pubblici che, pur operanti nel settore dell'assistenza sanitaria,
erano essenzialmente caratterizzati dalla loro attività di ricerca
scientifica nell'ambito sanitario: da ciò la riconduzione solo
parziale di questi ultimi enti alla competenza regionale, limitata
alle sole attribuzioni di tipo assistenziale delle regioni, mentre la
loro predominante caratterizzazione di enti di ricerca sanitaria
giustificava la loro disciplina da parte del legislatore statale ed
il perdurante esercizio di molteplici poteri amministrativi su di
essi da parte dei diversi organi ministeriali (si vedano, in tal
senso, anche le sentenze di questa stessa Corte n. 338 del 1994,
n. 356 del 1992, n. 285 del 1974 e n. 176 del 1971).
Peraltro, pur in questo contesto di affermata competenza statale
sugli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a causa
della loro evidente connessione - sia in generale sia nei diversi
contesti territoriali - con il sistema degli ordinari enti sanitari,
la stessa legislazione dello Stato prevedeva alcune (pur limitate)
forme di coinvolgimento delle Regioni nella loro disciplina e nel
loro funzionamento; nè può essere dimenticato che questa Corte era
intervenuta in materia con la sentenza n. 338 del 1994, nella quale,
pur confermando la natura statale degli istituti, aveva rafforzato le
forme di coinvolgimento delle Regioni previste dalla normativa ad
essi inerente.
Nel nuovo quadro costituzionale, caratterizzato dall'inserimento
nell'ambito della legislazione concorrente di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost. anzitutto della materia «tutela della salute»,
assai più ampia rispetto alla precedente materia «assistenza
ospedaliera», ed inoltre della materia «ricerca scientifica», non
può dubitarsi che di norma tutti gli enti pubblici operanti in
queste materie di competenza delle Regioni siano oggetto della
corrispondente potestà legislativa regionale (la quale deve peraltro
svolgersi, ovviamente, nell'ambito dei principi fondamentali
determinati dal legislatore statale), dal momento che la loro
previsione e disciplina rappresenta una delle possibili opzioni
organizzative per conseguire le finalità prescelte dall'ente
costituzionalmente responsabile nella materia o nelle materie
interessate.
9. - Quanto appena esposto implicitamente esclude che la
normativa oggetto del presente giudizio possa essere ricondotta al
titolo di legittimazione della potestà legislativa statale
costituito dall'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., con la
conseguenza di una radicale esclusione delle Regioni dalla disciplina
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico.
D'altronde tale tesi, pur ampiamente sviluppata dall'Avvocatura
generale dello Stato, non appare sorretta da argomentazioni
condivisibili e non sembra neppure essere stata assunta come criterio
di riferimento dallo stesso legislatore statale sia negli artt. 42 e
43 della legge n. 3 del 2003 che nel decreto legislativo n. 288 del
2003.
La competenza dello Stato a legiferare nella materia «ordinamento
e organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali»
contemplata nella richiamata lettera g) del secondo comma
dell'art. 117 Cost. non può assumere le caratteristiche di un titolo
«trasversale» in grado di legittimare qualsivoglia intervento
legislativo indipendentemente dalle specifiche funzioni che ad un
determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite e dalle
materie di competenza legislativa cui tali funzioni afferiscano.
Come accennato, infatti, la profonda modificazione dei criteri di
riparto fra le competenze legislative dello Stato e delle Regioni
comporta, in via di principio, che la scelta di prevedere e
disciplinare enti pubblici strumentali al conseguimento delle diverse
finalità pubbliche perseguite spetti al legislatore competente a
disciplinare le funzioni ad essi affidate e che, dunque, lo Stato
possa prevedere e disciplinare enti pubblici nazionali in tutti i
casi in cui disponga di una competenza legislativa non limitata ai
principi fondamentali. In altre parole, il legislatore statale può
istituire enti pubblici - e conseguentemente utilizzare la lettera g)
del secondo comma dell'art. 117 Cost. per dettarne la relativa
disciplina ordinamentale e organizzativa - solo allorchè affidi a
tali enti funzioni afferenti a materie di propria legislazione
esclusiva, oppure nei casi in cui, al fine di garantire l'esercizio
unitario di determinate funzioni che pur sarebbero di normale
competenza delle Regioni o degli enti locali - avendole valutate come
non utilmente gestibili a livello regionale o locale -, intervenga in
sussidiarietà proprio mediante la previsione e la disciplina di uno
o più appositi enti pubblici nazionali. Peraltro, un intervento come
quello appena accennato, al fine di evitare un improprio svuotamento
delle nuove prescrizioni costituzionali, esige non solo l'attenta
valutazione dell'effettiva sussistenza delle condizioni legittimanti
(necessarietà dell'attrazione al livello statale della funzione e
della relativa disciplina regolativa, nonchè idoneità, pertinenza
logica e proporzionalità di tale disciplina rispetto alle esigenze
di regolazione della suddetta funzione), ma anche la previsione di
adeguate forme di coinvolgimento delle Regioni interessate, secondo i
moduli di leale collaborazione più volte indicati come ineliminabili
da questa Corte (cfr., fra le altre, le sentenze. n. 6 del 2004 e
n. 303 del 2003).
Il numero degli istituti pubblici di ricovero e cura a carattere
scientifico attualmente esistenti, i loro risalenti rapporti con il
sistema delle autonomie territoriali dovuti alla localizzazione sul
territorio, nonchè la relativa eterogeneità delle attività in
concreto svolte, mettono in evidenza che in questo settore ben
difficilmente potrebbe essere superato lo stretto controllo di
ragionevolezza sulla effettiva esistenza di una situazione tale da
giustificare la attrazione a livello statale delle funzioni e della
relativa disciplina. Lo stesso legislatore statale non sembra aver
compiuto una scelta del genere, dal momento che le disposizioni di
delega rendono evidente che era consapevole di intervenire in una
materia caratterizzata da un intreccio di competenze statali e
regionali (cfr. art. 42, comma 1, lett. a), e comma 2 della legge
n. 3 del 2003).
D'altra parte queste valutazioni sono confermate anche dai lavori
preparatori del decreto di attuazione della delega, che ha seguito il
procedimento prescritto dal secondo comma dell'art. 42 della legge
n. 3 del 2003: avendo, infatti, il Governo definito gli IRCCS «enti
nazionali» nello schema di decreto legislativo inviato alle Camere ed
alla Conferenza Stato-Regioni per i necessari pareri prima
dell'esercizio del potere legislativo ad esso delegato, sia la
Commissione igiene e sanità del Senato che la Conferenza
Stato-Regioni ed i Presidenti delle Regioni hanno esplicitamente
contestato che una previsione del genere fosse contenuta nelle
disposizioni di delega. In particolare, la dodicesima Commissione del
Senato ha rilevato che «all'art. 1, comma 1, è necessario eliminare
la definizione degli IRCCS quali "enti nazionali". Questa definizione
non è presente nella delega (art. 42 della legge 16 gennaio 2003,
n. 3) e porterebbe gli IRCCS nell'ambito della competenza legislativa
esclusiva dello Stato» (cfr. Senato della Repubblica, dodicesima
Commissione, 30 luglio 2003).
In modo del tutto simile su questo punto si erano già espresse
la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome in data 24 luglio 2003, aggiungendo
che «tale definizione farebbe ricadere artificiosamente gli IRCCS
nella fattispecie del comma 2, lettera g), dell'art. 117 della
Costituzione e quindi tra le materie sulle quali lo Stato ha
legislazione esclusiva».
La definizione contenuta nell'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo n. 288 del 2003, ove gli IRCCS vengono qualificati «enti
a rilevanza nazionale», rappresenta quindi la rinuncia alla
precedente contestata definizione di tali istituti come «enti
nazionali», in conformità ai pareri surricordati; al tempo stesso
questa vicenda conferma in termini inequivocabili il fatto che
primari protagonisti delle procedure legislative abbiano convenuto
nella considerazione che il legislatore delegante non avesse inteso
rivendicare la disciplina degli IRCCS all'esclusiva competenza
legislativa dello Stato.
10. - La riconduzione dell'ambito materiale disciplinato dagli
artt. 42 e 43 della legge n. 3 del 2003 a due materie contemplate nel
terzo comma dell'art. 117 Cost. permette di procedere nella
valutazione dei numerosi rilievi di costituzionalità sollevati
proprio in riferimento all'eccesso di analiticità che
caratterizzerebbe alcuni dei principi e criteri direttivi, nonchè
alla attribuzione ad organi statali di numerosi e rilevanti poteri.
A questo proposito, occorre prendere atto che il potere del
legislatore nazionale di determinare i principi fondamentali delle
materie cui si è ricondotta la disciplina sottoposta al presente
giudizio risente naturalmente in modo significativo sia della
complessità e delicatezza dell'oggetto da disciplinare, sia del tipo
di procedimento di trasformazione o di riordino configurato dalla
normativa di cornice.
Occorre altresì sottolineare che, per ciò che riguarda, ad
esempio, la ricerca scientifica, questa Corte ha già avuto occasione
di affermare che l'inclusione di tale materia tra quelle appartenenti
alla competenza concorrente non esclude che lo Stato conservi una
propria competenza «in relazione ad attività di ricerca scientifica
strumentale e intimamente connessa a funzioni statali, allo scopo di
assicurarne un miglior espletamento» e neppure esclude che lo Stato
possa - come nelle altre materie di competenza legislativa regionale
- «attribuire con legge funzioni amministrative a livello centrale,
per esigenze di carattere unitario, e regolarne al tempo stesso
l'esercizio», attraverso una disciplina «che sia logicamente
pertinente e risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a
tali fini» (così, da ultimo, la sentenza n. 31 del 2005; si vedano,
altresì, le già richiamate sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del
2003). Ciò rende possibile allo Stato, nelle materie di legislazione
concorrente, andare al di là di quanto possono disciplinare
ordinariamente le leggi cornice, per tutelare al tempo stesso in modo
diretto anche «esigenze di carattere unitario» ai sensi
dell'art. 118, primo comma, Cost., seppur evidentemente nei limiti e
con le necessarie forme collaborative cui fa riferimento la
giurisprudenza costituzionale in materia.
La stessa titolazione dell'art. 42 della legge n. 3 del 2003
indica che la normativa di cornice delegata dal legislatore nazionale
concerne «la trasformazione degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico in fondazioni», e cioè un procedimento del
tutto innovativo e che per di più opera con riferimento ad un nuovo
tipo di soggetto giuridico (la Fondazione IRCCS di diritto pubblico)
che è nella esclusiva disponibilità del legislatore statale, dal
momento che corrisponde ad una nuova tipologia di persona giuridica
che esige necessariamente una disciplina uniforme della sua
fondamentale caratterizzazione organizzativa.
Se quindi si considera unitariamente la normale area delle
normative di cornice specie in un settore come quello relativo alla
ricerca scientifica in campo medico, la necessità di disciplinare un
procedimento uniforme di trasformazione degli IRCCS esistenti in un
nuovo tipo di soggetto pubblico, caratterizzato da un rinnovato
modello organizzativo destinato a soddisfare le esigenze di
funzionamento a rete, la opportunità di riservare ad organi statali
alcuni - pur limitati e condivisi con le Regioni - poteri
amministrativi di attuazione di questo rinnovato sistema di
organizzazione e di gestione, la ineludibile permanenza di alcune
specifiche responsabilità di organi statali in materie complementari
(come quelle inerenti i rapporti con l'ordinamento comunitario e con
l'ordinamento internazionale), può ben comprendersi come la grande
maggioranza dei rilievi di costituzionalità avanzati dalle
ricorrenti in riferimento agli artt. 42 e 43 siano infondati.
In particolare, la delega legislativa contiene alcuni principi e
criteri concernenti la previsione di fondamentali caratteristiche
organizzative comuni di questo nuovo tipo di fondazioni, i rapporti
fra di esse, necessitati dalla loro complessiva funzione di
assicurare «la ricerca nazionale ed internazionale» nel settore
sanitario (cui accenna l'art. 43 della legge n. 3 del 2003), nonchè
il regime giuridico degli IRCCS non trasformati; ciò comporta
l'infondatezza (salvo quanto verrà esaminato al paragrafo seguente
con specifico riferimento ad alcune puntuali prescrizioni in
contrasto con la attuale natura degli istituti) delle questioni di
costituzionalità dell'art. 42, lettere b), c), d), e), i) e m),
contraddistinte con i numeri IV, V (per la parte che si riferisce
alla composizione degli organi di amministrazione), VIII, IX, X,
XIII, XV.
La legittima disciplina da parte del legislatore statale del
processo di trasformazione degli IRCCS pubblici in apposite
fondazioni di diritto pubblico a sua volta giustifica (diversamente
da quanto asserito dalle ricorrenti) che venga prevista nella delega
anche la disciplina dell'assetto giuridico degli IRCCS non
trasformati o degli IRCCS di diritto privato, in quanto parte di un
complessivo processo di trasformazione, che non può non riguardare
anche le figure affini o residuali. Sono perciò infondate anche le
censure concernenti l'art. 42, comma 1, lettera g) e lettera p), di
cui alle questioni XII e XVI, sub a e sub b.
Del pari infondate sono le questioni di costituzionalità di cui
ai numeri III, V (per la parte che si riferisce alla nomina del
direttore scientifico), VII, XI, sub a), XIV, XVI, sub c (per la
parte che si riferisce alla nomina del direttore scientifico), XVII e
XVIII.
Tutte queste ultime questioni partono dalla premessa che sarebbe
ingiustificabile, ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., la riserva ad
organi statali di poteri amministrativi o normativi in materia di
IRCCS o che comunque essi, ove in ipotesi dovessero essere ammessi,
dovrebbero essere accompagnati dalla previsione di adeguate forme di
leale collaborazione.
Trattandosi di fattispecie tra loro diverse, occorre riferirsi
separatamente ai diversi principi e criteri di delega contestati
dalle Regioni ricorrenti. Innanzitutto, la lettera a) del primo comma
dell'art. 42 della legge n. 3 del 2003 (questioni III, sub a e sub b)
individua nel «Ministro della salute, d'intesa con la Regione
interessata» il soggetto preposto alla trasformazione degli IRCCS
esistenti in Fondazioni di rilievo nazionale: scelta che non appare
irragionevole, dal momento che occorre evidentemente garantire una
sostanziale uniformità di valutazione, mentre la necessità
dell'intesa con la Regione assicura la partecipazione paritaria della
Regione direttamente interessata.
Il contenuto di questa disposizione permette anche di superare i
dubbi che possano sorgere dalla mera lettura della lettera m) del
primo comma dell'art. 42 della legge n. 3 del 2003, che delega il
Governo a disciplinare «i criteri generali per il riconoscimento
delle nuove fondazioni e le ipotesi e i procedimenti per la revisione
e la eventuale revoca dei ricoscimenti già concessi» (questioni XIV,
sub a, sub b, sub c e sub d). Le disposizioni delegate, infatti, non
potranno che riprodurre, negli specifici contesti previsti dalla
delega legislativa, i ruoli fondamentali previsti dalla disposizione
relativa alla trasformazione degli IRCCS esistenti, con particolare
riferimento al ruolo del Ministro ed alla necessaria intesa della
Regione interessata; e d'altra parte, ciò è quanto è avvenuto
nell'attuazione della delega (si vedano, in particolare, gli artt. 14
e 15 del d.lgs. n. 288 del 2003).
Anche la previsione, contenuta nell'art. 43 della legge n. 3 del
2003, secondo cui spetta al Ministro della salute la determinazione
dell'«organizzazione a rete degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico dedicati a particolari discipline», seppur
«sentita la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano» (questioni
XVII, sub a e sub b, e questione XVIII), risponde ad una scelta non
implausibile e compatibile con gli artt. 117 e 118 Cost., dal momento
che responsabilità del genere sembrano spettare naturalmente ad un
organo che riesca ad avere una visione d'insieme della complessiva
capacità e specificità degli IRCCS, anche in relazione alle
mutevoli tendenze della ricerca scientifica in materia sanitaria a
livello internazionale ed a livello comunitario. Tali considerazioni
valgono a rendere ragione anche del motivo per il quale si prevede in
materia una forma meno rigida di partecipazione regionale
all'esercizio del potere del Ministro della salute.
Proprio in questo ruolo particolare riconosciuto al Ministro in
tema di garanzia di una visione unitaria sul piano della ricerca
scientifica dell'intera rete degli IRCCS, trovano giustificazione sia
il potere del Ministro di affidare «diversi e specifici progetti
finalizzati di ricerca» ai diversi IRCCS (art. 42, comma 1,
lettera f) della legge n. 3 del 2003), (questioni XI, sub a, e sub
b), sia il potere del Ministro di nominare, «sentita la Regione
interessata», il «direttore scientifico responsabile della ricerca»,
tanto negli IRCCS trasformati in fondazioni, quanto in quelli non
trasformati (lettere b) e p) del comma 1 dell'art. 42 della legge
n. 3 del 2003) (questioni V, per la parte che si riferisce alla
nomina del direttore scientifico; VII e XVI sub c, per la parte che
si riferisce alla nomina del direttore scientifico).
11. - Fondate risultano, invece, le censure concernenti
l'art. 42, comma 1, lettera b) (questione VI) e lettera p) (questione
XVI, sub c), limitatamente alla parte in cui contengono vincoli
relativi alla composizione del consiglio di amministrazione delle
Fondazioni ed alla rappresentanza paritetica in questo Consiglio «del
Ministero della salute e della Regione interessata», nonchè alla
composizione paritetica fra rappresentanti regionali e ministeriali
del Consiglio di indirizzo degli IRCCS non trasformati e alla nomina
da parte del Ministro della salute del Presidente dell'Istituto non
trasformato.
Infatti, la intervenuta modificazione del Titolo V della
Costituzione, ed in particolare il riconoscimento di una competenza
legislativa di tipo concorrente delle Regioni sia in tema di «ricerca
scientifica» che di «tutela della salute», non legittima
ulteriormente una presenza obbligatoria per legge di rappresentanti
ministeriali in ordinari organi di gestione di enti pubblici che non
appartengono più all'area degli enti statali, nè consente di
giustificare in alcun modo, in particolare sotto il profilo del
rispetto della competenza a dettare i principi fondamentali, che il
legislatore statale determini quali siano le istituzioni pubbliche
che possano designare la maggioranza del consiglio di amministrazione
delle fondazioni.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'alinea b) del comma 1 dell'art. 42, limitatamente alle parole
«Ministero della salute, regioni e comuni, con rappresentanza
paritetica del Ministero della salute e della regione interessata», e
dell'alinea p) del medesimo comma 1 dell'art. 42, limitatamente alle
parole «designati per la metà dal Ministro della salute e per
l'altra metà dal Presidente della Regione» nonchè, con riferimento
al Presidente dell'istituto, alle parole «nominato dal Ministro della
salute».
12. - Le dichiarazioni di incostituzionalità dei principi e
criteri direttivi contenuti nelle disposizioni di delega incidono
solo su parti marginali del decreto legislativo n. 288 del 2003 e
permettono quindi di esaminare le diverse questioni sollevate dalle
Regioni ricorrenti in riferimento a questo testo normativo. Testo che
va considerato, sulla base di quanto asserito in precedenza, come una
normativa di cornice, seppur alquanto analitica, in quanto riferita
ad una categoria di enti operanti in un settore di particolare
rilevanza anche a livello nazionale e comunque sottoposti ad un
innovativo procedimento di modernizzazione e trasformazione.
13. - Preliminarmente devono essere dichiarate inammissibili le
censure indicate al n. XIX (Regione Marche), dal momento che la
ricorrente si limita a prospettare generiche doglianze concernenti la
asserita lesione della propria potestà legislativa concorrente e
delle proprie competenze amministrative nei confronti di un insieme
di disposizioni del d.lgs. n. 288 del 2003 dal contenuto estremamente
variegato ed eterogeneo, senza la necessaria individuazione degli
specifici contenuti normativi che si porrebbero in contrasto con i
parametri evocati.
14. - Un gruppo di censure (XXIII, XXIV, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX
e XXXI) denuncia essenzialmente un eccesso di analiticità di molte
disposizioni contenute nel decreto legislativo con specifico
riferimento ai profili organizzativi delle Fondazioni e degli IRCCS
non trasformati: peraltro, come già accennato al punto 10, la
previsione di una nuova tipologia di persona giuridica, la Fondazione
IRCCS di diritto pubblico, esige necessariamente una disciplina
uniforme della sua fondamentale caratterizzazione organizzativa, pur
nel riconoscimento di una sua autonoma potestà statutaria, così
come l'eventuale permanenza di alcuni IRCCS che non si possano
trasformare in Fondazioni richiede che ad essi si dia comunque un
sicuro assetto organizzativo, di cui finora non disponevano a causa
delle loro complesse e tormentate evoluzioni normative. Da
quest'ultimo punto di vista, vanno respinti i rilievi concernenti
l'art. 2, commi 2 e 3, e l'art. 11 del d.lgs. n. 288 del 2003
(questioni XXIII e XXIV), con cui si censura la disciplina degli enti
fondatori e dei possibili enti partecipanti, nonchè del legame di
continuità fra le nuove Fondazioni e gli IRCCS di cui rappresentano
la trasformazione. Le disposizioni di cui all'art. 2 del d.lgs.
n. 288 del 2003 appaiono tutt'altro che irragionevoli dinanzi ad un
procedimento di trasformazione complessivo degli IRCCS pubblici
attualmente esistenti in un nuovo tipo di ente di diritto pubblico,
e, d'altra parte, lasciano spazio ad una serie di specificazioni che
potranno essere operate tramite la potestà statutaria delle
Fondazioni.
Sono, invece, in parte fondate le questioni di cui ai numeri
XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXI, limitatamente alla denunciata
eccessiva analiticità delle disposizioni relative alla composizione
e designazione dei consigli di amministrazione, dei Presidenti e dei
collegi sindacali delle Fondazioni; le disposizioni contenute
nell'art. 3, commi 2 e 3, e nell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288
del 2003, appaiono ingiustificatamente dettagliate e quindi invasive,
ad un tempo, sia dell'area di autonomia statutaria riconosciuta alle
Fondazioni, che dell'ambito lasciato all'eventuale esercizio della
potestà legislativa regionale. Al tempo stesso, queste disposizioni
sono incostituzionali nella parte in cui - come già rilevato al
paragrafo 11 in relazione ad alcuni analoghi criteri direttivi
contenuti nell'art. 42 della legge n. 3 del 2003 - pretendono di
riservare, mediante obblighi legislativi, alcune designazioni
ministeriali in ordinari organi di gestione o di controllo di enti
pubblici che non appartengono più all'area degli enti statali.
Su questa base, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2002,
limitatamente alle parole: «dei quali tre designati dal Ministro
della salute, tre dal Presidente della Regione e uno dal comune in
cui insiste la sede prevalente di attività clinica e di ricerca, se
si tratta di comune con più di diecimila abitanti, ovvero dalla
Conferenza dei Sindaci, qualora il comune abbia dimensione
demografica inferiore».
Del pari deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
del comma 3 del medesimo articolo, limitatamente alle parole
«nominati dal Ministro della salute e dal Presidente della Regione».
Per le medesime ragioni, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87
del 1953 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), deve essere dichiarata in via consequenziale
l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1 del d.lgs.
n. 288 del 2003, limitatamente al terzo e al quarto periodo.
Deve, inoltre essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle
parole «di cui due designati dalla Regione, uno designato dal
Ministro dell'economia e delle finanze, uno dal Ministro della salute
e uno dall'organismo di rappresentanza delle autonomie locali. In
casi di strutture nelle quali insiste la prevalenza del corso
formativo della Facoltà di medicina e chirurgia ai sensi
dell'art. 13, comma 1, il membro designato dalle autonomie locali
viene sostituito da un membro designato dal Rettore dell'Universita».
15. - Analoghi rilievi vengono prospettati in riferimento alle
disposizioni che impongono particolari ed uniformi caratteristiche
alle Fondazioni sul piano della loro organizzazione amministrativa,
del raccordo fra di esse in rete, del finanziamento, del regime
giuridico del loro personale (questioni nn. XXXIV, XXXV, XXXVI,
XXXVII sub b, XXXVIII sub b, XXXIX); peraltro, ove si assuma come
scelta caratterizzante del legislatore nazionale la affermata
necessità di un rinnovato modello di Istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico come enti autonomi altamente specializzati sia
sul piano della ricerca che del ricovero e cura, ma al tempo stesso
capaci di operare in coordinamento tra loro anche su impulso a
livello statale (si vedano in particolare l'art. 1, comma 1, e gli
artt. 8, 9, del d.lgs. n. 288 del 2003, nonchè lo stesso art. 43
della legge n. 3 del 2003), possono ritenersi non implausibili e
pienamente compatibili con il riparto di competenze definito negli
artt. 117 e 118 Cost. le scelte, pur alquanto innovative, imposte
all'intera categoria di queste istituzioni.
Per ciò che riguarda specificamente l'art. 10 del d.lgs. n. 288
del 2003 (questioni nn. XXXVII sub a e XXXVIII sub a), la Regione
Emilia-Romagna censura non già il meccanismo fondamentale di
finanziamento degli IRCCS, caratterizzato dalla utilizzazione dei
finanziamenti di cui all'art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 502 del
1992, ma solo la possibilità che parte di questi fondi siano
destinati dal Ministro al «finanziamento di progetti gestiti mediante
organizzazione a rete». Peraltro, quanto già espresso al paragrafo
10 in relazione all'art. 43 della legge n. 3 del 2003 ed al criterio
direttivo di cui all'art. 42, comma 1, lettera f), della medesima
legge, rende evidente l'insussistenza di ragioni di
incostituzionalità per una previsione del genere, che concretizza
uno degli strumenti attribuiti al Ministro della salute sulla base
dell'art. 118, primo comma, Cost.
16. - Altre censure (questioni nn. XXI, XXVI, XXXIII, XL, XLI,
XLV, XLVI, XLVII) si riferiscono alla asserita insussistenza di
esigenze unitarie che possano legittimare la attribuzione di una
serie di funzioni amministrative ad organi statali ed alla carenza
comunque in queste ipotesi, ove siano ammissibili, di idonee forme di
coinvolgimento delle Regioni interessate in questi procedimenti.
Tali questioni risultano non fondate.
Il richiamo a quanto già affermato al punto 10 permette di
giustificare l'adozione di alcune delle disposizioni impugnate; ciò
è anzi del tutto necessitato per quanto riguarda la nomina dei
direttori scientifici da parte del Ministro della salute, «sentito il
Presidente della Regione interessata», sia nelle fondazioni che negli
IRCCS non trasformati (di cui all'art. 3, comma 4, e all'art. 5 del
d.lgs. n. 288 del 2003), dal momento che tali disposizioni
costituiscono mera attuazione del criterio direttivo contenuto nelle
lettere b) e p) dell'art. 42, comma 1, della legge n. 3 del 2003 ed
oggetto di questo giudizio.
Peraltro, più in generale, nel paragrafo 10 si è affermata la
compatibilità costituzionale, ai sensi dell'art. 118 Cost., di un
ruolo significativo riconosciuto al Ministro della salute nei
processi di gestione di questa legge, al fine di garantire una
adeguata uniformità e la tutela di alcuni interessi unitari
esistenti, seppure a condizione che parallelamente siano configurati
significativi istituti di partecipazione delle Regioni interessate.
Numerose disposizioni del decreto legislativo prevedono poteri
ministeriali e procedure di leale collaborazione fra Stato e Regioni
e ciò non solo nella fondamentale fase della adozione dello statuto,
ma anche nel riconoscimento di nuovi IRCCS, nella conferma o revoca
del riconoscimento, nello scioglimento degli organi delle Fondazioni
e degli IRCCS non trasformati, nella nomina dei commissari, nelle
procedure di devoluzione dei patrimoni degli IRCCS estinti, nella
conferma provvisoria del carattere scientifico degli Istituti
esistenti (cfr., in particolare, artt. 2, 3, 5, 14, 15, 16, 17, 19
del d.lgs n. 288 del 2003). Tali poteri, tuttavia, sono
opportunamente affiancati dalla previsione di una necessaria intesa
fra il Ministro ed il Presidente della Regione interessata.
Quanto specificamente alle censure concernenti l'art. 17,
comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003 anche in relazione all'ipotizzata
esorbitanza dai vincoli imposti dal legislatore delegante (questione
n. XLVI sub b), la dichiarazione di infondatezza trova altresì
fondamento nel fatto che tale disposizione costituisce attuazione non
irragionevole proprio della delega di cui all'art. 42, comma 1,
lettera n), della legge n. 3 del 2003.
17. - Fra le funzioni amministrative affidate al Ministro della
salute vi sono quelle previste dall'art. 1, comma 2, del d.lgs.
n. 288 del 2003 in esame, definite come «funzioni di vigilanza e di
controllo», che poi trovano concretizzazione in quanto analiticamente
disciplinato negli artt. 15, 16, 19. Un potere di vigilanza sugli
IRCCS è altresì attribuito al Ministro dell'economia e delle
finanze dall'art. 2, comma 1 del decreto n. 288 del 2003.
Appare in parte fondata la censura formulata con riguardo al solo
art. 1, comma 2 (questione n. XX), limitatamente al profilo in cui si
rileva la ampiezza ed eterogeneità dei compiti di vigilanza e di
controllo, indistintamente affidati a livello ministeriale, e la
conseguente sostanziale espropriazione delle corrispondenti funzioni
regionali in relazione ad enti pubblici di ricerca operanti a livello
regionale.
In effetti, il riconoscimento degli IRCCS come enti autonomi,
dotati di propri statuti ed organi di controllo interni, ed operanti
nell'ambito della legislazione regionale di tipo concorrente, rende
manifesto come non sia conforme a Costituzione attribuire al Ministro
della salute veri e propri poteri di controllo amministrativo su di
essi. In particolare, appare estraneo alla ricostruzione della natura
e della posizione giuridica degli IRCCS la previsione, contenuta nei
commi 1 e 2 dell'art. 16 del d.lgs. n. 288 del 2003 (oggetto delle
censure di cui alle questioni nn. XLII, XLIII e XLIV), di un vero e
proprio controllo amministrativo di tipo preventivo sugli atti
fondamentali degli IRCCS, controllo affidato ad appositi organi
statali (i Comitati periferici di vigilanza) operanti su scala
regionale.
Un controllo del genere, ormai escluso sia per le Regioni che per
gli enti locali dalla intervenuta abrogazione degli stessi artt. 125
e 130 della Costituzione, potrebbe essere ammissibile solo
all'interno di una ricostruzione, che si è già esclusa, degli IRCCS
come «enti pubblici nazionali». Ma essendo gli istituti in esame enti
pubblici operanti nell'ambito regionale, non è configurabile alcun
controllo di questo tipo.
Occorre pertanto dichiarare la illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle
parole «e di controllo», nonchè dei commi 1 e 2 dell'art. 16 del
medesimo decreto delegato.
Trova, invece, giustificazione in quanto argomentato nei
paragrafi 10 e 16, la previsione dei controlli sugli organi degli
IRCCS, disciplinata dai commi 3 e 4 dell'art. 16 del d.lgs. n. 288
del 2003, nonchè il potere di vigilanza riconosciuto al Ministro
dell'economia dall'art. 2, comma 1 del medesimo decreto (questione
XXII).
18. - Infondata è altresì la censura concernente l'art. 3,
comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003 (questione n. XXV), con cui si
lamenta la totale compressione della potestà legislativa regionale
in tema di disciplina delle Fondazioni IRCCS, ad integrazione di
quanto già determinato nel decreto delegato, che scaturirebbe da
quanto previsto nell'ultimo periodo della disposizione impugnata, la
quale stabilisce: «Alle Fondazioni IRCCS si applicano, per quanto
compatibili con le disposizioni del presente decreto legislativo, le
disposizioni di cui al Libro I, Titolo II del Codice civile».
Di quest'ultima disposizione deve darsi, in coerenza con il suo
tenore letterale, e comunque in conformità a quanto in precedenza
espresso da questa sentenza in riferimento alla competenza
legislativa regionale su questi particolari enti pubblici, il
significato di una norma che legittima, in assenza di una esplicita
disciplina, statale o regionale, la applicazione della normativa
generale dettata dal codice civile a proposito delle persone
giuridiche, purchè sia ovviamente compatibile con quanto stabilito
dal d.lgs. n. 288 del 2003.
L'art. 3 non esclude, quindi, che le singole Regioni possano
esercitare i propri poteri normativi in materia, in funzione
integrativa di quanto determinato in tema di ordinamento delle
Fondazioni IRCCS dal decreto delegato.
19. - Quanto alla censura concernente l'art. 5, comma 1,
(questione n. XXXII) nella parte in cui prevede che l'atto di intesa,
da assumere in sede di Conferenza fra Stato, Regioni e Province
autonome di Trento e di Bolzano, deve determinare «le modalità di
organizzazione, di gestione e di funzionamento degli IRCCS non
trasformati in Fondazioni», nel rispetto di una serie di indicazioni
organizzative ivi elencate, la Regione ricorrente, considerando
questa intesa come una vera e propria fonte normativa, ne rileva la
profonda anomalia e comunque rivendica in alternativa la possibilità
di disciplinare la materia mediante la legge regionale.
Mentre non vi sono dubbi che un atto di intesa non possa produrre
una vera e propria fonte normativa, della disposizione si può però
dare una diversa interpretazione compatibile con la disciplina
costituzionale.
Questa Corte ha già più volte affermato che l'interpretazione
dei decreti legislativi deve essere compiuta anche considerando
quanto contenuto nelle disposizioni di delega legislativa (cfr.
sentenze n. 125 del 2003 e n. 15 del 1999); applicando questo
criterio interpretativo e quindi considerando anche quanto stabilito
nella lettera p) del comma 1 dell'art. 42 della legge n. 3 del 2003,
emerge che sono gli IRCCS non trasformati in fondazioni i soggetti
che devono comunque adeguare la loro organizzazione ed il loro
funzionamento ad alcuni principi della delega e che quindi l'intesa
di cui all'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 288 del 2003 rappresenta
semplicemente una modalità di determinazione, condivisa fra Stato e
Regioni ed uniforme sull'intero territorio nazionale, di quali
debbano essere le caratteristiche comuni di questa categoria
residuale di istituti, ovviamente nel rispetto di quanto determinato
a livello delle fonti primarie statali. Ciò non esclude che in
ambiti ulteriori ciascuna Regione possa esercitare il proprio potere
legislativo anche in questo particolare settore.
20. - Quanto fin qui chiarito conduce, infine, a dichiarare
infondate anche le questioni indicate al n. XLVIII, in relazione
all'asserita violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118
Cost. ad opera dell'art. 4, comma 236, della legge n. 350 del 2003,
nella parte in cui autorizza le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non
trasformati ad alienare i beni immobili del proprio patrimonio al
fine di ripianare i debiti pregressi maturati fino al 31 ottobre
2003, stabilendo che «le modalità di attuazione sono autorizzate con
decreto del Ministero della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze». In particolare, è evidente da un
lato che la disposizione in questione può senz'altro essere
qualificata come principio fondamentale in ordine alla gestione del
patrimonio degli IRCCS, dall'altro che il potere ministeriale circa
le modalità di attuazione delle operazioni di alienazione si
configura come potere amministrativo di autorizzazione da esercitare
nei confronti del singolo ente e fondato sulle più volte richiamate
esigenze unitarie e non come potere normativo in deroga al riparto
delle competenze regolamentari di cui all'art. 117, sesto comma,
Cost.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale concernenti, rispettivamente, la legge 16 gennaio
2003, n. 3 (Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica
amministrazione), e la legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Veneto e dalla
Regione Emilia-Romagna con i ricorsi indicati in epigrafe,
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 42,
comma 1, lettera b) della legge 16 gennaio 2003, n. 3 (Disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), limitatamente
alle parole «Ministero della salute, regioni e comuni, con
rappresentanza paritetica del Ministero della salute e della regione
interessata»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 42,
comma 1, lettera p) della legge n. 3 del 2003, limitatamente alle
parole «designati per la metà dal Ministro della salute e per
l'altra metà dal Presidente della Regione» nonchè, con riferimento
al presidente dell'istituto, alle parole «nominato dal Ministro della
salute»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 (Riordino della
disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
a norma dell'art. 42, commi 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3),
limitatamente alle parole «e di controllo»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2,
del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle parole «dei quali tre
designati dal Ministro della salute, tre dal Presidente della Regione
e uno dal comune in cui insiste la sede prevalente di attività
clinica e di ricerca, se si tratta di comune con più di diecimila
abitanti, ovvero dalla Conferenza dei Sindaci, qualora il comune
abbia dimensione demografica inferiore»;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle parole «nominati dal
Ministro della salute e dal Presidente della Regione competente»;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 288 del 2003, limitatamente alle parole «di cui due
designati dalla Regione, uno designato dal Ministro dell'economia e
delle finanze, uno dal Ministro della salute e uno dall'organismo di
rappresentanza delle autonomie locali. In casi di strutture nelle
quali insiste la prevalenza del corso formativo della Facoltà di
medicina e chirurgia ai sensi dell'art. 13, comma 1, il membro
designato dalle autonomie locali viene sostituito da un membro
designato dal Rettore dell'Universita»;
7) dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1 del
d.lgs. n. 288 del 2003 limitatamente alle parole «In caso di
riconoscimento di strutture nelle quali insiste la prevalenza del
corso formativo della Facoltà di medicina e chirurgia e per le quali
l'Università contribuisce in misura pari ad almeno un terzo del
patrimonio indisponibile della costituenda Fondazione, il Consiglio
di amministrazione di cui all'articolo 3, comma 2, è composto da due
componenti designati dal Ministro della salute, due dal Presidente
della Regione, due dal rettore dell'Università e uno dal comune in
cui insiste la sede prevalente di attività clinica e di ricerca, se
trattasi di comune con più di diecimila abitanti, ovvero dalla
Conferenza dei Sindaci, qualora il comune abbia dimensione
demografica inferiore. In caso di presenza di soggetti
rappresentativi degli interessi originari e/o di soggetti
partecipanti, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, il numero dei
consiglieri è elevabile fino a nove per consentire l'elezione di un
rappresentante degli interessi originari e di uno dei soggetti
partecipanti»;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1
e 2 del d.lgs. n. 288 del 2003;
9) dichiara estinti, per rinuncia accettata dalla controparte, i
giudizi promossi dalla Regione Siciliana con i ricorsi nn. 30 e 98
del 2003 e dalla Regione Veneto con il ricorso n. 31 del 2003,
quest'ultimo limitatamente agli artt. 42 e 43 nei confronti della
legge 16 gennaio 2003, n. 3;
10) dichiara inammissibili le questioni proposte dalla Regione
Marche nei confronti degli artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7,
commi 1, 2, 3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2, del d.lgs. n. 288
del 2003, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara inammissibili le questioni proposte dalla Regione
Emilia-Romagna, nei confronti dell'art. 42, comma 1, lettera c) della
legge n. 3 del 2003 e dell'art. 11, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 288 del
2003, in relazione all'art. 3 Cost., con i ricorsi indicati in
epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 42, comma 1, lettere a), c), d), e), f), g),
i), m) ed n) della legge n. 3 del 2003, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, 118, 119 Cost., sollevate dalla Regione
Emilia-Romagna e dalla Regione Marche con i ricorsi indicati in
epigrafe;
13) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 43, della legge n. 3 del 2003, per
violazione degli artt. 117, terzo e sesto comma e 118 Cost.,
sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Marche con i ricorsi
indicati in epigrafe;
14) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2 e 3; dell'art. 3, commi 1, 4,
5 e 6; dell'art. 4, commi 1, 2, 4, 5 e 6; dell'art. 5; dell'art. 7,
commi 1, 2, 3 e 4; dell'art. 8; dell'art. 10, comma 1; dell'art. 11,
commi 1 e 2; dell'art. 12, comma 2; dell'art. 14; dell'art. 15
commi 1 e 2; dell'art. 16, commi 3 e 4; dell'art. 17, comma 2;
dell'art. 19 del d.lgs. n. 288 del 2003, per violazione degli
artt. 117, terzo, quarto e sesto comma, 118 primo e secondo comma,
119 Cost., sollevate dalle Regioni Emilia-Romagna e Marche con i
ricorsi indicati in epigrafe;
15) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 236, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), per violazione
degli artt. 117, terzo e sesto comma, e 118 della Costituzione,
sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 7 luglio 2005.
Il cancelliere:Fruscella
05C0745