1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 agosto 2000
Ricorso per conflittto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 agosto 2000 (della Corte dei conti) Corte dei conti - Abrogazione dell'art. 8, legge 21 marzo 1958, n. 259, relativo al potere della Corte dei conti di controllo sulla gestione degli enti e di formulazione dei conseguenti eventuali rilievi al Ministro del tesoro e al Ministro competente - Lamentata incidenza su attribuzioni costituzionalmente attribuite alla Corte dei conti in materia di controllo sulla gestione degli enti - Incidenza sui principi di ragionevolezza, di imparzialita' e buon andamento della p.a. di liberta' d'iniziativa economica nei limiti dell'utilita' sociale, in relazione ai principi del diritto comunitario circa l'affidabilita' degli investimenti finanziari e l'interesse collettivo dei piccoli azionisti, garantiti nei riguardi degli enti pubblici e per le societa' ad azionista pubblico solo dai controlli (soppressi con l'impugnata normativa) della Corte dei conti - Eccesso di delega. - D.lgs. 30 luglio 1999, n. 286, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 41, 76, 97 e 100. (000C1020) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

Ricorso della Corte dei conti, in persona del presidente dott.
Francesco Sernia, nell'esercizio dei poteri conferiti con la
determinazione della Corte dei conti, sezione del controllo sugli
enti, 10 febbraio 2000, n. 9/2000, rappresentato e difeso, come da
mandato in calce al presente atto, dal prof. avv. Filippo Lubrano,
presso il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Flaminia
n. 79.
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore, in relazione alle disposizioni
di cui all'art. 3, primo comma, del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 286, con il quale è stato abrogato l'art. 8 della legge
21 marzo 1958, n. 259.

F a t t o

Ai sensi dell'art. 100, comma secondo della Costituzione la Corte
dei conti "partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge,
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere
sul risultato del riscontro eseguito". In attuazione della norma
costituzionale è stata emanata la legge 21 marzo 1958, n. 259 che,
ai fini dell'esercizio del controllo, ha istituito una speciale
sezione nell'ambito della stessa Corte dei conti: ai sensi di tale
normativa di carattere generale la Corte esercita il controllo
sugli atti e i documenti contabili concernenti l'ordinamento e la
gestione degli enti, trasmessi dai medesimi e dalle amministrazioni
vigilanti e può acquisire informazioni, notizie, atti, documenti
concernenti le gestioni finanziarie nonchè esprimere in qualsiasi
momento rilievi sulle irregolarità della gestione; inoltre, con un
proprio magistrato assiste alle riunioni degli organi di gestione e
di revisione degli enti stessi. In particolare, poi, l'art. 8 della
legge n. 259/1958 prevede che "la Corte dei conti, oltre a riferire
annualmente al Parlamento, formula, in qualsiasi altro momento, se
accerti irregolarità nella gestione di un ente e, comunque, quando
lo ritenga opportuno, i suoi rilievi al Ministro per il tesoro ed
al Ministro competente".
Con legge 15 marzo 1997, n. 59, sono stati dettati criteri per
l'esercizio, da parte del Governo, del potere legislativo delegato
(anche) in materia di controlli. In particolare, le norme che,
nella legge n. 59/1997, si occupano di controlli possono dividersi
in due gruppi:
a) il gruppo più consistente si riferisce alla delega
legislativa intesa a "riordinare e potenziare i meccanismi e gli
strumenti di monitoraggio e di valutazione di costi, dei rendimenti
e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni
pubbliche" (art. 11, primo comma, lettera c);
b) il secondo gruppo si compone di norme sparse, che
riguardano oggetti non omogenei: Ministeri ed enti pubblici,
contratti collettivi di lavoro pubblico, procedimenti di spesa,
università e ricerca scientifica.
In attuazione della delega il Governo ha emanato il decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286 che, all'art. 3, ha abrogato
l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259.
Nella seduta del 10 febbraio 2000 la sezione del controllo sugli
enti della Corte dei conti ha deliberato la proposizione dinanzi
alla Corte costituzionale del conflitto di attribuzioni nel
confronti del Governo in relazione alla illegittimità
costituzionale; lesiva delle proprie competenze, della norma sopra
richiamata.

D i r i t t o

1. - Si riporta il testo integrale della determinazione della
Corte dei conti richiamata nelle premesse di fatto.
1.1. - Recita l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259: "La
Corte dei conti, oltre a riferire annualmente al Parlamento,
formula, in qualsiasi momento, se accerti irregolarità nella
gestione di un ente e, comunque, quando lo ritenga opportuno, i
suoi rilievi al Ministro per il tesoro ed al Ministro competente".
L'art. 3, comma 1, del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 dispone: "È
abrogato l'art. 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259".
Di fronte a questa espressa e secca abrogazione sembra molto
difficile ritenere che la citata disposizione abrogativa non abbia
inciso sull'esercizio delle funzioni di controllo sugli enti della
Corte dei conti.
L'abrogazione dell'art. 8 sembra volta in due direzioni:
a) ridurre il controllo della Corte dei conti alla sola
attività di referto al Parlamento sui risultati della gestione
degli enti eliminando, così, il controllo concomitante (durante
l'esercizio) su importanti fatti di gestione;
b) rompere il raccordo fra il controllo della Corte dei conti
(che è privo di "misura") con i Ministeri vigilanti o azionisti
e/o competenti i quali, invece, hanno poteri, anche discrezionali,
per intervenire in modo cogente.
Si osserva subito che con la riduzione del controllo alla sola
attività di referto sui risultati della gestione si sottrae alla
Corte dei conti la funzione di "controllo" sugli enti attribuitale
direttamente dalla Costituzione (in partecipazione con altri
organi) e infatti, come ha rilevato la Corte costituzionale (sent.
n. 29 del 1995) il cosiddetto controllo successivo sulla gestione
è qualcosa di essenzialmente diverso dal controllo cui si
riferisce l'art. 100 o, più precisamente, è un istituto che il
Costituente non ha previsto.
Il che significa, si può osservare, che non può essere
considerato alternativo o sostitutivo del controllo in senso
proprio che è, appunto, quello previsto dal secondo comma
dell'art. 100 della Costituzione.
1.2. - L'art. 100, secondo comma, della Costituzione afferma che
la Corte dei conti "partecipa" (nei casi e nelle forme stabilite
dalla legge) al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a
cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e dispone, poi, che
riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro
eseguito.
Si osserva, preliminarmente, che il Costituente non si riferisce
soltanto agli enti pubblici, ma soprattutto agli enti privati che
godono di finanziamenti ordinari (o partecipazione al capitale).
Il controllo della Corte dei conti sugli enti, come prefigurato e
previsto dalla Costituzione, si snoda in due momenti:
1) in un primo momento "partecipa" al controllo insieme ad
altri organi (Ministeri vigilanti e/o interessati);
2) successivamente riferisce direttamente alle Camere sul
risultato del riscontro eseguito.
In altri termini, è bensì vero che il controllo della Corte dei
conti è soprattutto finalizzato a dare stimolo e supporto al
sindacato politico-finanziario del Parlamento; questo controllo
però non deve svolgersi in solitudine, ma "partecipando" al
controllo di altri organi e ciò sia per realizzare una proficua
interazione (utile anche per il migliore referto al Parlamento sul
risultato del riscontro eseguito) e sia perchè il controllo della
Corte dei conti sugli enti è privo di misure (correttive,
inibitorie, ripristinatorie, ecc.); cosicchè è necessario un
raccordo con gli altri organi che "partecipano" al controllo i
quali, per l'appunto, hanno poteri, anche discrezionali, per
intervenire in modi anche cogenti.
Questo raccordo è stato realizzato con l'art. 8 della legge 21
marzo 1958, n. 259, la quale, come ha rilevato la Corte
costituzionale (sent. n. 466/1993), ha "attuato" la norma
costituzionale "con una disciplina caratterizzata da completezza ed
organicita'".
Ed è perciò che la legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo avere
disciplinato il controllo della Corte dei conti sugli atti del
Governo e sulle gestioni di altre "amministrazioni" precisa al
comma 7 dell'art. 3 che "restano ferme relativamente agli enti cui
lo Stato contribuisce in via ordinaria (prevalentemente enti
privati o privatizzati) le disposizioni della legge 21 marzo 1958,
n. 259".
1.3. - Fra le disposizioni di questa legge, caratterizzata da
completezza e organicità, vi è l'art. 12 che, per una ampia e
importante categoria di enti, dispone che il controllo si esercita
con la presenza di un magistrato della Corte dei conti alle sedute
degli organi di amministrazione e di revisione.
Ed è evidente, proprio per "la completezza ed organicità della
legge n. 259", (sent. n. 466/1993) che la presenza di un magistrato
della Corte dei conti alle sedute degli organi di amministrazione o
di revisione dell'ente controllato è funzionale non soltanto per
il controllo successivo sulla gestione, ma soprattutto per il
controllo concomitante come, appunto, è disciplinato dall'art. 8
della stessa legge.
In altri termini, l'abrogazione dell'art. 8 della legge
n. 259/1958 costituisce un vulnus anche nei confronti dell'art. 12
della stessa legge, cioè nei confronti di una disposizione per la
quale la Corte costituzionale (sent. n. 466/1993 e già sent.
n. 35/1962) ha precisato che "non possono sussistere dubbi in
ordine al fatto che il controllo regolato dall'art. 12 della legge
n. 259, risulti incluso nell'ambito della disciplina dell'art. 100,
secondo comma, della Costituzione".
Peraltro, l'art. 248 del trattato della Comunità europea
(richiamato dalla sent. n. 457/ 1999 della Corte costituzionale)
prevede da parte della Corte dei conti europea un controllo sulla
"legittimità e regolarita'" delle operazioni di gestione e precisa
che "nell'esercitare tale controllo, essa riferisce in particolare
su ogni caso di irregolarita'" e che il controllo, in caso di
necessità, ha luogo anche "sul posto".
Questa disciplina appare simile a quella degli articoli 8 e 12
della legge n. 259/1958.
1.4. - L'abrogazione dell'art. 8 della legge n. 259/1958 appare
non soltanto in violazione dell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione, ma anche in contrasto con i principi desumibili dagli
articoli 97 e 41 della Costituzione.
L'abrogazione dell'art. 8, legge n. 259/1958 appare anche
ingiustificata e priva di ragionevolezza.
Invero con le privatizzazioni, che vengono attuate nel contesto
della globalizzazione dei mercati, il problema del controllo
concomitante assume una grande rilevanza perchè le imprese
"franche dalle regole" (quelle regole che disciplinano i mercati
finanziari e le grandi societa') non possono reggere nella
competizione del mercato e tantomeno queste imprese possono creare
le condizioni più favorevoli per una sostanziale privatizzazione
(con il passaggio delle azioni in mani private).
Infatti, venute meno le teorizzazioni di tipo calvinistico che
vedevano la legittimazione del potere economico nella capacità e
"missione" della elite industriale, si tende ormai, specie negli
Stati Uniti, a riconoscere la legittimazione del potere economico,
avulso dalla proprietà, nella presenza di concomitanti controlli e
nella responsabilità per danni (verso la società, verso i soci,
verso il pubblico, verso terzi).
La legge sulla corporate governance (legge Draghi, d.lgs. 24
febbraio 1998, n. 58) tende ad adeguare la disciplina italiana ai
principi e alle esigenze derivanti dal mercato globale.
Infatti, oltre alle esigenze di moralità e democrazia economica,
l'affidabilità degli investimenti finanziari è in pari tempo un
problema di tutela dell'interesse collettivo dei piccoli azionisti,
ma è anche un problema di interesse generale appunto perchè
l'affidabilità degli investimenti finanziari è fondamentale per
la competitività del nostro sistema produttivo.
Ecco perchè l'economia globalizzata ha richiesto e richiede
l'elaborazione e la creazione di congegni giuridici tendenti a
rendere immediati ed effettivi i controlli, le sanzioni e le
responsabilità.
La "legge Draghi", come si è accennato, tende a raggiungere i
detti fini: si prevede, ad es. la presenza di sindaci di minoranza,
l'abbassamento del quorum al 2% degli azionisti per promuovere
l'attività del collegio sindacale al sensi del secondo comma
dell'art. 2408 cod. civ. e si prevede, perfino, la sostituzione
processuale da parte dei soci rappresentativi del 5% del capitale
sociale per l'azione di responsabilità per danni verso gli
amministratori, ecc.
La disciplina della corporate governance prevede controlli da
parte delle Società di borsa e da parte di altre istituzioni
(Banca d'Italia, CONSOB, ecc.).
A questo punto è facile osservare la situazione abnorme degli
enti pubblici e delle Società ad azionista pubblico: sono molto
carenti e culturalmente arretrate le garanzie e i congegni
giuridici a tutela degli interessi generali.
Infatti, questi soggetti non sono tenuti alla certificazione dei
bilanci, non sono sottoposti alla vigilanza delle società di borsa
e delle altre istituzioni finanziarie, sono privi di sindaci di
minoranza (perchè non esiste una minoranza azionaria), ecc. ecc. e
tutto ciò significa anche che non sono praticabili le azioni di
responsabilità per danni.
Spetta principalmente alla Corte dei conti - quale organo
magistratuale non legato alle contingenze politiche - surrogare a
dette carenze.
Si deve ribadire che la gestione delle imprese non è devoluta
all'arbitrio di chi ha il potere di governo delle società perchè
invece si deve svolgere nell'ambito di regole e congegni giuridici
che rendono affidabile l'investimento finanziario insieme alla
tutela di importanti interessi (che non è soltanto quello del
massimo utile di esercizio, ma sono anche quelli relativi alle
strategie dell'impresa).
Pertanto, nelle ipotesi di conflitto di interessi, di
incompatibilità, di grossi contratti incauti, di ultra vires,
ecc.; quando si tratta di enti pubblici o di società ad unico
azionista pubblico, non possono operare i meccanismi giuridici
inibitori ripristinatori o riparatori propri delle società a
capitale diffuso; ma con l'abrogazione dell'art. 8 delle legge 21
marzo 1958, n. 259, oggi non può intervenire tempestivamente la
Corte dei conti neppure nella forma blanda (che non comporta
annullamenti o condanne risarcitorie) del "rilievo" che consisteva
in una pronuncia di mero accertamento (con le garanzie del
contraddittorio) sulla illiceità, illegittimità o irregolarità
in senso stretto e/o inopportunità di atti gestori: questa
pronuncia, indirizzata con immediatezza, aveva la funzione di
attivare il tempestivo intervento dei Ministri azionisti e/o
vigilanti (ed aveva anche la funzione di dare loro conforto e/o
giustificazione per la scelta di interventi adeguati).
Pertanto, oggi più di ieri, con l'avvento dell'economia
globalizzata e della competitività delle imprese anche sul piano
delle garanzie e dell'affidabilità degli investimenti finanziari
(anche esteri), appare irragionevole che il controllo debba
svolgersi a posteriori e limitato ai risultati (globali) della
gestione. Pertanto, questi risultati sono spesso ingannevoli
perchè il bilancio economico della società può risultare
produttivo di utile anche in presenza di operazioni sconsiderate
(ad es., possono risultare plusvalenze in bilancio anche
nell'ipotesi di svendita, al di sotto del valore, di beni e ciò
sulla base della differenza del valore storico precedentemente
iscritto in bilancio, ecc. ecc.).
Si osserva ancora, che il controllo sugli enti (specialmente dei
grandi enti privatizzati) non riguarda soltanto il rispetto delle
regole di garanzia (anche interne dell'ente) poste a tutela di
importanti interessi anche generali, ma riguarda soprattutto i più
importanti atti di gestione considerati nel duplice profilo
giuridico ed economico: gli atti di gestione sono tutti atti
giuridici (soprattutto contratti) ed hanno come tali effetti
economici.
1.5. - Il primo comma dell'art. 3 del d.lgs. n. 286 appare anche
in violazione dell'art. 76 della Costituzione, cioè sotto il
profilo dell'"eccesso di delega".
Si può prescindere dal sottolineare il profilo dell'esorbitanza
oggettuale che appare dal richiamo alla lettera c) dell'art. 11
della legge delega (legge 15 marzo 1997, n. 59).
L'unico riferimento, nella legge delega, alla Corte dei conti è
quello indiretto che è dato dal comma 1 dell'art. 14 che dispone
che "nell'attuazione della delega di cui alla lettera b) del comma
1 dell'art. 11, il Governo ..... si atterrà ai principi generali
desumibili ..... (anche) dall'art. 3, comma 6 della legge 14
gennaio 1994, n. 20".
Si può osservare che il comma 6 della legge n. 20/1994 deve
essere interpretato in combinato disposto con il successivo comma 7
il che significa che il riferimento alle "amministrazioni"
(contenuto nel comma 6) va inteso in senso proprio e restrittivo
perchè per gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
(enti in gran parte "privati") il comma 7 prevede che la
disposizione del comma 6 non si applica perchè "restano ferme le
disposizioni della legge 21 marzo 1958, n. 259".
Questa interpretazione che delimita l'ambito (e quindi il
significato) del comma 6 alle "amministrazioni" (in senso proprio)
corrisponde al disegno costituzionale che per le "amministrazioni"
(a regime di diritto amministrativo e/o soggette ai principi della
contabilità di Stato) ha previsto le garanzie del controllo di
legittimità (articoli 100, secondo comma, 125 e 130) e le garanzie
della giudrisdizione generale di legittimità e della giurisdizione
contabile: la garanzia del controllo di legittimità riguarda gli
atti amministrativi (per i quali soltanto esiste la categoria
giuridica della legittimita') perchè, come è noto, attraverso il
sindacato sulla legittimità (specie sull'eccesso di potere) è
possibile la tutela dell'interesse incorporato dalla norma
giuridica attributiva del potere (interesse in concreto definito
nella ponderazione procedimentale degli interessi).
Pertanto - considerato che, secondo l'insegnamento della Corte
costituzionale (sent. n. 29/1995) il cosiddetto controllo previsto
dal citato comma 6 è qualcosa di essenzialmeate diverso dal
controllo cui si riferisce l'art. 100 della Costituzione e non è
previsto dalla Costituzione - il cosiddetto "controllo
collaborativo", di cui al comma 6, non può essere considerato
sostitutivo del controllo, in senso proprio, previsto dal secondo
comma dell'art. 100 della Costituzione; cosicchè questa
"collaborazione" si aggiunge al controllo di legittimità sugli
atti più importanti delle "amministrazioni" (articoli 100, 125 e
130 della Costituzione).
A maggior ragione, la disposizione del comma 6, non può
riguardare il controllo sugli enti (che non sono "amministrazioni")
ed è perciò che appare conforme al disegno costituzionale la
delimitazione del comma 6 operata dal successivo comma 7 dello
stesso art. 3 della legge n. 20/1994.
Per di più si osserva che il comma 6 dell'art. 3 della legge
n. 20 si riferisce specialmente agli enti dotati di autonomia
politica (Regioni); sicchè, nel rispetto di questa, prevede una
forma di "collaborazione" volta alle autocorrezioni (viceversa i
controlli sugli enti privati sovvenzionati, previsti dall'art. 100
della Costituzione, sono controlli in senso proprio).
Si osserva ancora che le "amministrazioni" di cui si occupa il
comma 6 si configurano, alla stregua delle scienze
economico-aziendali, come aziende di "erogazione" viceversa, gli
enti sovvenzionati sono, in prevalenza, "aziende di produzione".
Pertanto considerato che l'art. 3, comma 6, legge n. 20/1994
disciplina una attività collaborativa che riguarda le
"amministrazioni" (specialmente con autonomia politica) che operano
in modo formalizzato (regime del diritto amministrativo e
contabilistico) - non sembra che dai "principi generali desumibili
... dall'art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio, n. 20" possa
ricavarsi la delega al Governo a sconvolgere una disciplina dei
controlli "caratterizzata da completezza ed organicita'", come
avviene con l'abrogazione dell'art. 8 della legge n. 259/1958 che
riguarda tutti gli enti sovvenzionati (prevalentemente privati) ed
è una norma cardine del sistema dei controlli.
Invero, sulla base dei principi generali desumibili dal citato
comma 6 si sarebbero, forse, potute disciplinare alcune fattispecie
particolari con riferimento a speciali caratteristiche di alcuni
enti; ma, si deve ripetere, in alcun modo si giustifica l'ablazione
dell'organicità e completezza del controllo su tutti gli enti
sovvenzionati.
Sotto un altro profilo si può considerare l'eccesso di delega:
il comma 6 dell'art. 3, legge n. 20 prevede che la Corte dei conti
in qualsiasi momento può formulare "osservazioni"; cosicchè non
si comprende come con questa disposizione si possa giustificare
l'abrogazione dell'art. 8, legge n. 259/1958 che prevede la stessa
cosa utilizzando il termine "rilievi" invece che osservazioni.
Invero, il comma 6 citato, e l'art. 8, legge n. 259 hanno, almeno
in parte, lo stesso contenuto normativo che è quello di consentire
un controllo "in corso d'opera" nella forma di "osservazioni" o
"rilievi" (come si preferisce dire): fra le due disposizioni,
l'art. 8 si inquadra meglio nella "completa organicita'" della
legge n. 259 (ed è attuata con le garanzie del contraddittorio) e
specialmente con l'esigenza di raccordare sinergicamente il
controllo della Corte dei conti a quello di altri organi.
Pertanto, posto che l'abrogazione dell'art. 8 non può essere
interpretata come semplice pulitura terminologica, appare difficile
a questa Sezione ritenere che l'abrogazione dell'art. 8, legge
n. 259 non inciderebbe sui poteri della Corte dei conti di
intervenire in corso d'esercizio, in modo concomitante ed in
sinergia con gli altri organi che partecipano al controllo sugli
enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (o con
partecipazione al capitale).
E questa situazione crea incertezze e crisi nell'attività di
controllo sugli enti.

2. - In relazione ai problemi delineati dalla determinazione
della Corte dei conti si svolgono le considerazioni che seguono.
2.1. - In ordine alla legittimazione soggettiva della Corte dei
conti ai fini della prospettazione del conflitto di attribuzioni si
rileva che la Corte costituzionale, con decisione 28 dicembre 1993,
n. 466, confermando l'orientamento già manifestato nell'ordinanza
13 maggio 1993, n. 242, ha rilevato che "la Corte dei conti,
nell'esercizio della sua funzione di controllo sulla gestione
finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, gode, sotto il profilo soggettivo, della qualità di
potere legittimato alla proposizione del conflitto, venendo a
disporre, nell'esercizio di tale funzione, di una piena autonomia
dagli altri poteri" (cfr., sul punto, anche la recente sentenza 23
dicembre 1999, n. 457).
Nella specie non sembra dubbia la sussistenza di una tale
situazione in quanto la Corte, riunitasi per l'esame
dell'espletamento dell'attività contrattuale della RAI -
Radiotelevisione italiana (in particolare, per l'esame della
problematica della applicabilità a detto ente della disciplina
comunitaria e nazionale in tema di procedure di affidamento degli
appalti, al fine di formulare eventuali rilievi ex art. 8, legge
n. 259/1958), ha dovuto constatare che tale controllo le sarebbe
precluso a seguito della disposta abrogazione della norma da parte
dell'art. 3, d.lgs. n. 286/1999.
Anche se, quindi, è mancato l'esercizio del controllo su di un
atto concreto, tale circostanza è dipesa essenzialmente
dall'applicazione della predetta norma preclusiva di un intervento
siffatto, onde è risultato preliminare l'esame della legittimità
dell'intervento legislativo limitativo dell'esercizio concreto del
controllo.
2.2. - Per quanto attiene, poi, alla legittimazione oggettiva
alla proposizione del conflitto di attribuzione nei confronti di un
atto avente forza di legge appaiono rilevanti due ordini di
considerazioni.
2.2.1. - Secondo quanto è previsto dall'art. 37, primo comma,
della legge n. 87/1953, il conflitto di attribuzioni è promosso
per la difesa di attribuzioni costituzionali proprie della Corte
dei conti a norma dell'art. 100 della Costituzione.
Il conflitto di attribuzioni è, infatti, preordinato alla
garanzia della integrità della "sfera di attribuzioni determinata
per i vari poteri da norme costituzionali (art. 37, legge
n. 87/1953) senza che, nè dalla disciplina costituzionale nè da
quella legislativa, si dia alcun rilievo alla natura degli atti da
cui possa derivare la lesione della sfera delle attribuzioni, con
la conseguenza che ciò che rileva non è il "tipo" di atti
assoggettabili al giudizio di codesta Corte costituzionale, ma la
natura dei soggetti che configgono e delle loro competenze la cui
integrità essi difendono (in termini, sentenza Corte
costituzionale 23 dicembre 1999, n. 457).
Nella specie, esiste uno stretto collegamento tra la questione di
legittimità costituzionale sollevata dalla Corte dei conti nei
confronti del decreto legislativo n. 286/1999 e la riduzione delle
attribuzioni di controllo costituzionalmente riconosciute alla
Corte dei conti: viene, infatti, prospettata la violazione da parte
del richiamato decreto legislativo delle norme costituzionali
attributive dei poteri alla Corte, e la violazione dei criteri
direttivi desumibili dalla legge di delega (legge n. 59/1997) e,
quindi, la lesione in tal modo apportata alle attribuzioni di
controllo proprie della Corte dei conti, circostanza direttamente
rilevante in quanto il vizio dedotto non ha un carattere meramente
formale ma ha un rilievo sostanziale discendendo direttamente da
esso la lesione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute
dall'art. 100 della Costituzione.
D'altro canto l'argomento contrario, posto a fondamento della
pronuncia con la quale la Corte costituzionale aveva escluso la
legittimazione oggettiva nei confronti del decreto legislativo
nella sentenza n. 126/1996 (trattavasi di vizio formale non avente
alcuna connessione con le attribuzioni costituzionalmente
riconosciute e lese, onde l'unica tutela possibile era quella del
ricorso diretto per incostituzionalità della legge), è
sicuramente irrilevante nella fattispecie in quanto, da un lato,
tale facoltà di impugnazione (riconosciuta alle regioni) non è
nella competenza della Corte dei conti e, inoltre, il vizio dedotto
non ha un mero carattere formale ma nella specie è esso stesso
oggetto della contestazione sostanziale, da esso direttamente
conseguendo la lesione delle attribuzioni costituzionali della
Corte dei conti.
2.2.2. - Da altro punto di vista la legittimazione oggettiva
dell'atto nei confronti del quale è dedotto il conflitto di
attribuzione discende anche dal diretto contrasto della
disposizione legislativa con i principi generali ispiratori del
controllo della Corte dei conti, con la conseguenza che l'invasione
della sfera delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla
stessa Corte si prospetta anche indipendentemente dall'eccesso di
delega in relazione ai limiti sostanziali posti alle modalità del
controllo, limiti che non possono essere introdotti nel nostro
sistema con riferimento ai principi desumibili direttamente dalle
norme costituzionali.
2.3. - L'esigenza di tutela e controllo espressa dall'art. 100
della Costituzione si coniuga con gli artt. 81 e 97 Cost., ed è
posta a presidio e garanzia di equilibri che trascendono la
gestione del bilancio dello Stato.
Per quanto riguarda gli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria, che qui particolarmente interessano, l'aspetto che
maggiormente rileva dal punto di vista del controllo è la
delimitazione di attività e gestioni che non solo esercitano
influenza ed effetti sulla finanza pubblica, e si connotano in
ragione di una protezione che esclude anche la garanzia del
confronto-controllo concorrenziale: è il caso delle attività
pubbliche che lo Stato esercita nei settori delle
telecomunicazioni, del servizio postale, del trasporto ferroviario,
del servizio radiotelevisivo. Infatti, anche in presenza della
riorganizzazione strutturale dei servizi di utilità pubblica con
coinvolgimenti sul loro assetto proprietario, permane una
regolazione pubblica di tali attività in coerenza con
l'affidamento di una specifica "missione", che è ragione di
diritti esclusivi o speciali e della deroga al regime della libera
concorrenza (art. 92 del Trattato Cee) e, perciò, dello stesso
coinvolgimento finanziario delle risorse pubbliche nella relativa
gestione.
Il controllo della Corte dei conti "sulla gestione finanziaria
degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria" è
previsto dalla Carta costituzionale ai fini del referto che la
Corte stessa presenta "direttamente alle camere" e, in conformità,
la relazione al Parlamento è prevista dall'art. 7, legge 21 marzo
1958, n. 259; detto controllo si sostanzia, secondo il modello del
controllo referente, nella comunicazione dei dati conoscitivi e
valutativi necessari al Parlamento per l'esercizio delle funzioni
di indirizzo, legislative e ispettive di sua competenza e al
medesimo fine deve intendensi preordinata, dal successivo art. 8,
stessa legge, la formulazione dei "rilievi" sulle "irregolarità
nella gestione di un ente", che la Corte "quando lo ritenga
opportuno", può indirizzare ai Ministeri interessati.
Il controllo della Corte su tali enti si attua, quindi, in
diversi momenti, tra loro strettamente connessi:
a) mediante la partecipazione al controllo insieme ad altri
organi (ministeri vigilanti e/o interessati);
b) mediante la presenza di un magistrato della Corte alle
sedute degli organi di amministrazione e di revisione;
c) mediante la relazione alle Camere sul risultato del
riscontro eseguito.
Con riferimento ai suindicati presupposti appaiono direttamente
conseguenti i dedotti profili di lesione delle attribuzioni
costituzionali della Corte dei conti.
2.3.1. - Sotto un primo profilo, si prospetta la violazione
dell'art. 100 della Costituzione in quanto l'intervenuta
abrogazione dell'art. 8, legge n. 259/1958 da parte dell'art. 3 del
d.lgs. n. 286/1999 ha menomato gravemente l'esercizio del potere di
controllo da parte della Corte dei conti.
Si rileva, in particolare, che la legge n. 259/1958 contiene un
insieme articolato di norme che disciplinano l'esercizio del
controllo da parte della Corte dei conti: così, gli enti "debbono
far pervenire alla Corte dei conti i conti consuntivi ed i bilanci
di esercizio col relativo conto dei profitti e delle perdite
corredati dalle relazioni dei rispettivi organi amministrativi e di
revisione, non oltre quindici giorni dalla loro approvazione e, in
ogni caso, non oltre sei mesi e quindici giorni dalla chiusura
dell'esercizio finanziario al quale si riferiscono" (art. 4) e a
conclusione dell'esame di tali atti "la Corte dei conti comunica
alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della
Camera dei deputati i documenti e riferisce il risultato del
controllo eseguito sulla gestione finanziaria" (art. 7). Inoltre,
"la Corte dei conti, oltre a riferire annualmente al Parlamento,
formula, in qualsiasi altro momento, se accerti irregolarità nella
gestione di un ente e, comunque, quando lo ritenga opportuno, i
suoi rilievi al Ministro per il tesoro ed al Ministro competente"
(art. 8), ed è previsto che "il controllo previsto dall'art. 100
della Costituzione sulla gestione finanziaria degli enti pubblici
ai quali l'amministrazione dello Stato o un'azienda autonoma
statale contribuisca con apporto al patrimonio in capitale o
servizi o beni ovvero mediante concessione di garanzia finanziaria,
è esercitato ... da un magistrato della Corte dei conti, nominato
dal Presidente della Corte stessa, che assiste alle sedute degli
organi di amministrazione e di revisione" (art. 12).
Dalla semplice lettura delle norme della legge n. 259/1958 emerge
che l'intervenuta abrogazione dell'art. 8 menoma gravemente
l'intero sistema dei controlli attribuiti alla Corte dei conti,
essendo evidente che, in mancanza del potere di intervenire
attraverso la formulazione di rilievi nel corso della gestione (e
quindi non solo al momento del controllo successivo), viene meno la
ragione di esistere anche di tutte le altre norme che ad esso erano
preordinate, primo fra tutte l'obbligo della presenza di un
magistrato della Corte alle sedute degli organi di amministrazione
e revisione dell'ente controllato la cui presenza è utile,
evidentemente, nella misura in cui l'esercizio di tale controllo
possa essere esercitato in maniera concomitante agli atti di
gestione (risolvendosi altrimenti in una illogica quanto inutile
sovrapposizione del controllo successivo esercitato dal
Parlamento).
Si rileva, sul punto, che l'articolazione delle modalità di
controllo come prevista dalla legge n. 259/1958 è conforme non
solo al dettato costituzionale, ma alle modalità di esercizio del
controllo anche in ambito europeo: la previsione dell'art. 8, legge
n. 259/1958 (e, quindi, l'esigenza del controllo concomitante) è
infatti identica a quella contenuta nell'art. 188C del Trattato UE,
che prevede da parte della Corte dei conti europea un controllo
sulla legittimità e regolarità delle operazioni di gestione e
precisa che "il controllo ha luogo tanto sui documenti quanto, in
caso di necessità anche sul posto, presso le altre istituzioni
della Comunità e negli Stati membri", e che "la Corte può inoltre
presentare in ogni momento le sue osservazioni su problemi
particolari sotto forma, tra l'altro, di relazioni speciali".
2.3.2. - Sotto un secondo profilo, si prospetta la violazione
degli articoli 3, 97 e 41 della Costituzione in quanto
l'intervenuta abrogazione dell'art. 8, legge n. 259/1958 da parte
dell'art. 3 del d.lgs. n. 286/ 1999 appare del tutto ingiustificata
e priva di ragionevolezza sia in generale, sia alla luce del
sistema normativo vigente in materia di affidabilità degli
investimenti finanziari (in particolare, del d.lgs. 24 febbraio
1998, n. 58).
A seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 58/1998 (cd. legge
Draghi), infatti, l'ordinamento italiano si è adeguato ai principi
e alle esigenze derivanti dal mercato globale; in particolare, il
legislatore è dovuto intervenire per garantire l'affidabilità
degli investimenti finanziari, a tutela sia dell'interesse
collettivo dei piccoli azionisti, sia, più in generale,
dell'affidabilità del sistema degli investimenti finanziari.
Strumento primario per la realizzazione di tali esigenze è
l'efficienza dei controlli. Tuttavia, mentre per le società a
capitale diffuso sono previsti controlli severi da parte delle
società di borsa e di altre istituzioni (Banca d'Italia, Consob,
ecc.) nonchè incisivi poteri per le minoranze azionarie, per gli
enti pubblici e per le società ad azionista pubblico non è
prevista la vigilanza delle società di borsa e degli altri
organismi e spesso manca una minoranza azionaria (Stato unico
azionista).
A tale carenza supplisce, principalmente, l'attività della Corte
dei conti: il controllo esercitato dalla Corte è stato, però,
gravemente menomato dall'abrogazione dell'art. 8 della legge
n. 259/1958, essendo in tal modo stato limitato solo a posteriori e
sui risultati globali della gestione, con esclusione della
possibilità (prevista dal richiamato art. 8, legge n. 259/1958) di
formulare "rilievi" sulla illegittimità o irregolarità degli atti
gestori.
2.3.3. - Il profilo dell'eccesso di delega si collega, poi,
necessariamente con il profilo sostanziale delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti in base alla
legge n. 259/1958, in quanto con la norma contestata la Corte dei
conti viene a subire una esplicita e puntuale menomazione della
propria funzione istituzionale di rilevanza costituzionale che è
quella di esercitare un controllo ulteriore rispetto a quello della
semplice verifica della gestione.
Valgono, al riguardo, diversi ordini di considerazioni.
Oggetto della delega contenuta nella legge n. 59/1997 era il
compito affidato al Governo di "riordinare gli enti pubblici
nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e
previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per
azioni, controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, che
operano, anche all'estero, nella promozione e nel sostegno pubblico
al sistema produttivo nazionale" (art. 11, lettera b, legge
n. 59/1997), di "riordinare e potenziare i meccanismi e gli
strumenti di monitoraggio e di valutazione di costi, dei rendimenti
e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni
pubbliche" (art. 11, comma 1, lettera c) e di attenersi,
nell'esercizio della delega, "ai principi generali desumibili (fra
l'altro) dall'art. 3, comma 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20"
(art. 14, comma 1, legge n. 59/1997).
Ai sensi dell'art. 3, comma 6, della legge n. 20/1994 "la Corte
dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai
Consigli regionali sull'esito del controllo eseguito. Le relazioni
della Corte sono altresì inviate alle amministrazioni interessate,
alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie
osservazioni. Le amministrazioni comunicano alla Corte ed agli
organi elettivi le misure conseguenzialmente adottate". Tale norma
non può non essere letta che in combinato disposto con il
successivo comma 8, per il quale "restano ferme, relativamente ...
agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, le
disposizioni della legge 21 marzo 1958, n. 259. Le relazioni della
Corte contengono anche valutazioni sul funzionamento dei controlli
interni".
Quindi, se il comma 6, art. 3 della legge n. 20/1994 si riferisce
espressamente alle "amministrazioni" (ovvero agli enti a regime di
diritto amministrativo e/o soggetti alle norme sulla contabilità
di Stato), il comma 7 si riferisce espressamente agli "enti cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria", e per questi ultimi prevede
che "restano ferme ... le disposizioni della legge 21 marzo 1958,
n. 259".
Ciò posto, appare quindi evidente l'eccesso di delega posta in
essere dal d.lgs., n. 286/1999.
Infatti:
a) dai "principi generali ... di cui all'art. 3, comma 6,
della legge n. 20/1994" non è possibile ricavare la delega al
Governo a sconvolgere la disciplina dei controlli sugli enti
sovvenzionati dallo Stato (in particolare, la forma di controllo
prevista dall'abrogato art. 8 della legge n. 259/1958);
b) lo stesso art. 3, comma 6, della legge n. 20/1994 prevede
che "le relazioni della Corte sono altresì inviate alle
amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in
qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni": non è quindi
chiaro perchè il d.lgs. n. 286/1999 abbia inteso mantenere la
possibilità, per la Corte dei conti, di formulare "osservazioni"
nei confronti delle amministrazioni e abbia, invece, precluso alla
stessa Corte la formulazione di "rilievi" come previsto dall'art. 8
dell'abrogato d.lgs. n. 259/1958;
c) da quanto evidenziato al precedente punto b) consegue,
inoltre, una disorganicità del sistema dei controlli, atteso che
l'abrogazione dell'art. 8, d.lgs. n. 259/1998 incide in maniera
profonda sulla possibilità per la Corte dei conti di intervenire -
in ogni caso - in corso di esercizio in sinergia con gli altri
organi che partecipano al controllo sugli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria, con conseguenti incertezze e crisi
nell'attività di controllo sugli enti;
d) infine, la stessa Corte costituzionale ha affermato che
per il controllo sugli enti "la determinazione dei casi e delle
forme è rimessa alla legge" (sentenza n. 457/1999), onde è
implicito che tale evidenziata necessità di una interposizione del
legislatore ordinario non può essere semplicemente ablativa, ma
deve essere esercitata, comunque, in modo positivo ed espresso
(oltre che ragionevole), risultando non ammissibile una abrogazione
di una norma quale l'art. 8 della legge n. 259/1958 senza
l'introduzione di una organica, nuova disciplina.
Sembra, in sostanza, che il legislatore delegato abbia non solo
travisato la delega conferitagli ma che, inoltre, non abbia
considerato la questione dei rapporti tra il controllo di
legittimità previsto dall'art. 100 della Costituzione e il
controllo di gestione previsto dalla legge n. 20/1994. Il controllo
di gestione (i.e. sul risultato delle attivita'), infatti, non è
un controllo di legittimità (i.e. sugli atti, con le modalità
previste dalla legge n. 2159/1958), in quanto persegue altre
finalità, quali l'esigenza di responsabilizzazione, efficienza ed
economicità, e si affianca (e non si sostituisce) al controllo
previsto dall'art. 100 della Costituzione. Sul punto si è espressa
codesta Corte costituzionale (sentenza 27 gennaio 1995, n. 29), che
ha affermato che "l'insieme dei controlli previsti negli art. 100,
secondo comma, 125, primo comma, e 130 della Costituzione non
preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo
diverse e ulteriori, purchè per queste ultime sia rintracciabile
in Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati. Più
precisamente ... gli stessi articoli non precludono che possa
essere istituito dal legislatore un tipo di controllo ... che abbia
ad oggetto non già i singoli atti amministrativi, ma l'attività
amministrativa, considerata nel suo concreto e complessivo
svolgimento, e che debba essere eseguito, non già in rapporto a
parametri di stretta legalità, ma in riferimento ai risultati
effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati nelle
leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi
utilizzati per il loro raggiungimento": la Corte costituzionale ha,
così, individuato in capo alla Corte dei conti la titolarità dei
due generi di controllo, in quanto essa è "organo previsto dalla
Costituzione in posizione d'indipendenza e di "neutralità al fine
di svolgere imparzialmente, non solo il controllo preventivo di
legittimità sugli atti del Governo, ma anche il controllo
contabile sulla gestione del bilancio statale, e di partecipare,
nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla
gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria (art. 100, secondo comma, della Costituzione)".
In questo quadro appare evidente l'illegittimità costituzionale
della intervenuta abrogazione dell'art. 8. n. 259/1958 ad opera
dell'art. 3, d.lgs. n. 286/1999 atteso che, se è vero - come ha
riconosciuto codesta Corte costituzionale - che entrambi i tipi di
controllo (di gestione e di legittimita') sono (diversi ed
entrambi) indispensabili, è preciso dovere del legislatore
garantire la perfetta operatività di ciascuno (diversamente da
quanto accaduto nel caso di specie con la illegittima, grave
menomazione dell'attività di controllo a seguito dell'intervenuta
abrogazione dell'art. 8 della legge n. 259/1958).

P. Q. M.
Si chiede che codesta Corte costituzionale, in risoluzione del
presente conflitto, voglia dichiarare la illegittimità
costituzionale dell'art. 3, primo comma, del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 286, con il quale è stato abrogato l'art. 8 della
legge 21 marzo 1958, n. 259.
Si depositeranno i seguenti atti e documenti:
1) d.lgs. 23 luglio 1999, n. 296;
2) determinazione 10 febbraio 2000, n. 9/2000 della Corte dei
conti - Sezione controllo enti;
3) convocazione seduta sezione controllo enti 21 gennaio
2000;
4) composizione collegio sezione controllo enti 21 gennaio
2000.
Roma, addì 15 marzo 2000.
Il Presidente: Dott. Franco Sernia - Prof. avv. Filippo Lubrano
00C1020