1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 417 SENTENZA 27 ottobre - 4 novembre 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Giudizio per conflitto tra poteri dello Stato - Intervento in giudizio - Legittimazione - Soggetto interveniente, diverso dalle parti in conflitto, la cui situazione giuridica potrebbe essere pregiudicata dalla decisione sul conflitto - Tardivita' dell'intervento - Irricevibilita'. (Legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 25 e 37). Parlamento - Immunita' dei membri del Parlamento - Insindacabilita' per le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni - Significato e presupposti per la operativita' della garanzia. (Costituzione, artt. 3, 67 e 68, primo comma). Responsabilita' penale - Opinioni espresse da una parlamentare nei confronti di un magistrato (sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Milano) - Instaurazione di procedimento penale, da parte del Tribunale di Roma, per il reato di diffamazione a mezzo stampa - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza della parlamentare - Ricorso per conflitto di attribuzione del Tribunale di Roma - Assunta violazione della sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale - Collegamento delle opinioni rese dalla parlamentare con l'esercizio delle funzioni - Sussistenza dei presupposti per la dichiarazione di insindacabilita' adottata dalla Camera dei deputati - Rigetto del ricorso. (Deliberazione della Camera dei deputati 22 ottobre 1997). (Costituzione, art. 68, primo comma) (099C1130) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso del tribunale di Roma sez. 10a
penale, notificato il 13 luglio 1998, depositato in cancelleria il 17
successivo, per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 22
ottobre 1997, con la quale è stata dichiarata l'insindacabilità
delle opinioni espresse dall'on. Tiziana Parenti nei confronti del
dott. Paolo Ielo, ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1998;
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati nonchè
l'atto di intervento del dott. Paolo Ielo;
Udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1998 il giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la Camera dei deputati.
Ritenuto in fatto
Il tribunale di Roma ha proposto - con ordinanza emanata il 23
gennaio 1998 nel corso di un giudizio penale promosso nei confronti
dell'on. Tiziana Parenti per il reato di diffamazione a mezzo stampa
in danno del dott. Paolo Ielo - ricorso per conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei
deputati chiedendo l'annullamento della deliberazione, adottata
dall'Assemblea nella seduta del 22 ottobre 1997, con la quale è
stata dichiarata l'insindacabilità di dichiarazioni rese alla stampa
dalla stessa parlamentare e per le quali si procedeva penalmente.
Il tribunale di Roma ritiene che la Camera dei deputati abbia
illegittimamente esercitato il proprio potere, valutando
arbitrariamente il presupposto del collegamento delle opinioni
espresse dall'on. Parenti con la funzione parlamentare; chiede quindi
che si dichiari che non spettava alla Camera la valutazione della
condotta attribuita alla parlamentare, in quanto estranea alla
previsione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Le critiche che l'on. Parenti avrebbe rivolto alle motivazioni con
le quali il sostituto procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Milano, dott. Ielo, aveva chiesto l'archiviazione di un
procedimento penale, conterrebbero apprezzamenti sulla correttezza,
professionalità ed onestà nella conduzione di un specifica
inchiesta penale istruita in passato dalla stessa parlamentare.
Queste dichiarazioni non sarebbero state rese nell'ambito di
un'attività parlamentare tipica, nè in una occasione connessa
all'attività parlamentare tipica, mentre costituirebbero, invece,
critiche mosse nell'ambito di una polemica tra un parlamentare ex
magistrato ed un magistrato.
Ad avviso del tribunale ricorrente, anche se si seguisse una
interpretazione ampia dell'art. 68 della Costituzione, nel caso in
esame non si tratterebbe di opinioni espresse nell'esercizio delle
funzioni parlamentari, bensì di affermazioni prive di retroterra,
finalità e addentellati parlamentari o politici. La Camera dei
deputati, deliberando l'insindacabilità di queste dichiarazioni,
avrebbe esercitato illegittimamente il proprio potere ed avrebbe
valutato arbitrariamente il presupposto del collegamento delle
opinioni espresse con la funzione parlamentare. In tal modo sarebbe
stato leso il potere di esercitare le funzioni giurisdizionali,
costituzionalmente garantite, impedendo al tribunale di Roma di
decidere nel merito delle imputazioni mosse all'on. Parenti. Per
porre rimedio a tale lesione, il tribunale ha sollevato conflitto di
attribuzione.
2. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di consiglio
(art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87) il
conflitto è stato dichiarato ammissibile (ordinanza n. 254 del 30
giugno 1998).
Dopo l'avvenuta notifica alla Camera dei deputati, il 13 luglio
1998, ed il deposito in cancelleria, il 17 luglio 1998, il ricorso è
stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 -
prima serie speciale - del 23 settembre 1998.
3. - Si è tempestivamente costituita in giudizio la Camera dei
deputati, chiedendo che il ricorso sia rigettato.
La Camera avrebbe esercitato correttamente le sue attribuzioni,
agendo nei limiti delle proprie funzioni e senza estendere in alcun
modo l'area di insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma,
della Costituzione.
Dovendosi considerare insindacabili le opinioni espresse non solo
all'interno della Camera, ma nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, solo l'Assemblea di appartenenza potrebbe stabilire,
nei singoli casi, se si siano ecceduti i limiti delle funzioni cui il
singolo parlamentare è legittimato in forza del mandato ricevuto
dagli elettori.
Spetterebbe soltanto alla Camera di appartenenza individuare, in
concreto, i limiti nei quali il parlamentare si deve attenere
nell'esercizio del suo mandato, e questa valutazione potrebbe essere
superata solo in caso di manifesta arbitrarietà.
In relazione al fatto addebitato all'on. Parenti, la deliberazione
adottata dalla Camera non sarebbe implausibile o arbitraria, nè vi
sarebbe stato eccesso dalle funzioni parlamentari. La relazione della
Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe, difatti, esaminato
in modo approfondito i termini nei quali si era espressa l'on.
Parenti, rilevando che le sue dichiarazioni rientravano in un
contesto politico e nell'esercizio delle funzioni parlamentari: si
sarebbe trattato di una critica nei confronti del potere giudiziario,
che in quel lasso di tempo aveva dato adito a censure svolte anche in
sede parlamentare circa il corretto uso dei poteri di indagine,
rivolti spesso verso determinate fazioni o partiti politici e senza
intaccare altre aree politiche.
La diffusione degli apprezzamenti espressi attraverso i mezzi di
informazione non comporterebbe un eccesso rispetto al corretto
esercizio del mandato parlamentare, che, in quanto mandato politico,
va svolto anzitutto parlando, anche attraverso gli strumenti di
comunicazione sociale, a coloro che l'hanno conferito, cioè agli
elettori ed al popolo cui appartiene la sovranità.
La funzione parlamentare di controllo e di indirizzo politico si
svolgerebbe anche attraverso le critiche ritenute necessarie per
migliorare il funzionamento delle istituzioni. Questa funzione di
controllo deve poter essere svolta in piena indipendenza, altrimenti
risulterebbe impedita, perchè se venisse meno l'immunità il
parlamentare sarebbe portato ad astenersi.
L'on. Parenti, con le sue critiche, avrebbe inteso difendere una
fondamentale istanza di giustizia ed il suo comportamento
rientrerebbe nell'esercizio del mandato politico insindacabile,
diretto a riaffermare l'istanza di una giustizia uguale per tutti.
4. - Il dott. Paolo Ielo ha depositato, il 18 novembre 1998, un
atto di intervento, chiedendo preliminarmente che esso sia ritenuto
ammissibile, nonostante si tratti di un giudizio per conflitto tra
poteri dello Stato, in quanto l'intervento è proposto dal soggetto
che è parte nel processo pregiudicato dal conflitto.
La parte privata intenderebbe, attraverso l'intervento, difendere
un suo bene giuridico fondamentale, la dignità e l'onore lesi da
espressioni ritenute diffamatorie, la cui tutela sarebbe
irrimediabilmente compressa dalla dichiarazione di insindacabilità.
L'intervento adesivo del terzo, che non è parte "costituzionale" ma
è parte del processo penale ed ha interesse nella contestazione,
dovrebbe essere ammesso in base al regolamento di procedura innanzi
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (art. 37 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642), al quale rinviano le norme sulla
Costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale (art. 22
della legge 11 marzo 1953, n. 87).
Nel merito la parte privata sostiene che le dichiarazioni dell'on.
Parenti sono estranee alla funzione parlamentare, essendo inserite in
una polemica tra un ex magistrato ed un magistrato. Inoltre la
deliberazione della Camera dei deputati difetterebbe di motivazione e
sarebbe viziata da sviamento del potere di dichiarare
l'insindacabilità.
5. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Camera dei
deputati ha depositato una memoria per sostenere, anzitutto,
l'inammissibilità dell'intervento del dott. Ielo, perchè il
giudizio per conflitto di attribuzione riguarda solamente sfere di
potestà costituzionali e non gli interessi di un privato, sia esso
pure il querelante o la parte civile nel giudizio pendente dinanzi al
tribunale che ha sollevato il conflitto. Nè potrebbe trovare
applicazione l'art. 37 del regolamento di procedura innanzi al
Consiglio di Stato, che ammette l'intervento di chi ha un interesse
nella contestazione, perchè nel processo amministrativo le parti e
gli intervenienti sono portatori di interessi propri, mentre nei
conflitti di attribuzione si discute di sfere di potestà e di
funzioni determinate da norme costituzionali. La qualità degli
interessi di cui sono portatori i soggetti legittimati ad agire e
resistere in giudizio escluderebbe che possano essere presi in
considerazione atti di intervento di singoli individui. In ogni caso
l'intervento del dott. Ielo sarebbe tardivo, perchè depositato dopo
la scadenza dei termini previsti dall'art. 37, quinto comma, della
legge n. 87 del 1953, che rinvia agli artt. 23, 25 e 26 della stessa
legge.
Nel merito la difesa della Camera dei deputati sostiene che la
funzione ispettiva del parlamentare può consistere in una pubblica
denuncia, senza che questa debba assumere particolari forme per
rientrare nell'area dell'insindacabilita': è sufficiente che rimanga
nei limiti del controllo che il rappresentante del popolo può
esercitare, specialmente attraverso la pubblica denuncia dei fatti,
sull'attività degli altri poteri dello Stato. Se si negasse la
legittimità di queste denunce, verrebbe meno uno degli aspetti più
significativi del mandato politico, che esprime rappresentanti
interposti tra la comunità e gli apparati, con una funzione di
cerniera, tale da assicurare la continuità del collegamento,
indispensabile per dare reali contenuti alle istituzioni
democratiche.
Se il parlamentare non potesse denunciare all'opinione pubblica che
l'iniziativa per l'azione penale di un determinato ufficio del
pubblico ministero gli risulta orientata in una certa direzione,
verrebbe meno una garanzia reale di buon funzionamento della
giustizia, sotto il profilo dell'imparzialità e dell'effettivo
esercizio dell'azione penale. L'on. Parenti avrebbe esercitato il
diritto di ogni parlamentare di criticare le disfunzioni di qualsiasi
tipo di istituzione, denunciando, nell'ambito dell'attività politica
condotta sui temi della giustizia nel corso della sua attività di
deputato, la unidirezionalità delle iniziative di una determinata
procura. Inoltre l'unica condizione per l'insindacabilità sarebbe
costituita dall'accertamento, da parte della Camera di appartenenza,
della riferibilità del comportamento del proprio componente
all'esercizio delle attribuzioni del potere legislativo e della
funzione parlamentare; questa non si risolve solo negli atti tipici,
giacchè l'attività del parlamentare sarebbe libera nel fine, non
essendo configurabili a priori scopi e forme degli interventi che di
volta in volta l'esercizio del mandato politico possa richiedere. La
Giunta per le autorizzazioni a procedere avrebbe posto in evidenza,
nella sua motivata relazione approvata dall'Assemblea, che l'azione
svolta dall'on. Parenti va inquadrata nell'esercizio della funzione
parlamentare di controllo, trattandosi di una critica politica nei
confronti del potere giudiziario circa il corretto uso del potere di
indagine.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato riguarda
la deliberazione con la quale la Camera dei deputati, nella seduta
del 22 ottobre 1997, ha dichiarato che i fatti per i quali era in
corso il procedimento penale dinanzi al tribunale di Roma concernono
opinioni espresse dalla parlamentare Tiziana Parenti nell'esercizio
delle sue funzioni e quindi coperte dall'insindacabilità prevista
dall'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Il tribunale di Roma ritiene che questa deliberazione violi la
sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, giacchè non
spettava alla Camera dei deputati la valutazione della condotta
attribuita all'on. Parenti. Difatti le dichiarazioni per le quali si
procedeva penalmente, con l'imputazione di diffamazione, non
sarebbero state rese nell'ambito di un'attività parlamentare tipica
nè in occasione di un'attività connessa all'attività parlamentare
tipica: la Camera dei deputati avrebbe fatto un uso non corretto del
proprio potere di dichiararne l'insindacabilità, avendo
arbitrariamente valutato il presupposto del collegamento delle
opinioni espresse con la funzione parlamentare. Di conseguenza il
tribunale ricorrente chiede che sia annullata la deliberazione di
insindacabilità adottata dalla Camera.
2. - L'intervento del dott. Paolo Ielo è irricevibile.
Difatti, ancor prima di valutare se possa essere legittimato ad
intervenire nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato un soggetto che non rivesta tale qualità, ma che assuma
di essere titolare di una situazione giuridica che può essere
pregiudicata dalla decisione del conflitto, è da rilevare che l'atto
con il quale il dott. Ielo è intervenuto nel giudizio è stato
depositato tardivamente, il 18 novembre 1998, oltre i termini
previsti dalle norme che disciplinano il giudizio dinanzi alla Corte
costituzionale (art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87, cui
espressamente rinvia, per i giudizi sui conflitti tra poteri dello
Stato, l'art. 37 della stessa legge).
3. - Il ricorso proposto dal tribunale di Roma non è fondato.
L'art. 68, primo comma, della Costituzione, nello stabilire che i
membri del Parlamento "non possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni espresse", prevede una immunità ma ne delimita
immediatamente la estensione, restringendola alle opinioni
manifestate dai parlamentari "nell'esercizio delle loro funzioni".
Tale prerogativa non costituisce una condizione della persona, sia
essa pure investita delle più elevate funzioni elettive, che
conferiscono la rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.); se
così fosse vi sarebbe incoerenza con il principio fondamentale che
afferma la pari dignità di tutti ed esclude ogni diseguaglianza tra
cittadini basata su condizioni personali e sociali (art. 3 Cost.).
L'immunità si caratterizza, invece, come una oggettiva garanzia per
l'esercizio delle funzioni parlamentari, espressione di sovranità,
da svolgere senza remore o vincoli da parte di chi ne sia investito,
in modo da assicurare la libertà politica del Parlamento (sentenza
n. 379 del 1996).
Il divieto di chiamare a rispondere i membri del Parlamento per le
opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni non si atteggia
dunque come un privilegio personale, ma configura una garanzia per il
libero esercizio della funzione parlamentare. Ma perchè la immunità
non si trasformi, da esenzione da responsabilità legata alla
funzione, in condizione personale, essa deve trovare il suo limite
nella stessa ragione che la giustifica: l'atto o le opinioni per le
quali non si può essere chiamati a rispondere devono integrare
manifestazioni dell'esercizio di funzioni parlamentari, le quali non
si estrinsecano in ogni attività, sia essa pure politica, del
soggetto titolare di quelle funzioni (sentenze n. 375 del 1997 e n.
289 del 1998).
Ciò implica e presuppone come indispensabile, perchè immunità
possa esservi, il collegamento tra la manifestazione dell'opinione e
la funzione parlamentare; collegamento che se non dipende da criteri
formali, propri dell'atto nel quale la opinione si manifesta, d'altro
lato non sussiste per ogni dichiarazione, giudizio o critica che
abbia una connotazione politica (da ultimo, sentenza n. 329 del
1999).
Il discrimine tra i giudizi e le critiche che anche il parlamentare
manifesta nel più esteso ambito dell'attività politica, per le
quali non vale l'immunità, e le opinioni coperte da tale garanzia,
è dunque costituito dalla inerenza delle opinioni all'esercizio
delle funzioni parlamentari.
4. - Nel valutare la inerenza all'esercizio delle funzioni
parlamentari delle dichiarazioni per le quali l'on. Parenti è stata
chiamata a rispondere penalmente, la Giunta per le autorizzazioni a
procedere in giudizio ha messo in evidenza, nella relazione scritta
il cui contenuto è stato ribadito in Assemblea dal relatore, il
complessivo contesto parlamentare nel quale erano state manifestate
le espressioni di critica nei confronti del potere giudiziario in
relazione all'uso dei poteri di indagine. È stato in tal modo
sottolineato che la dichiarazione dell'on. Parenti è stata enunciata
nel corso di un dibattito politico, anche in replica all'attacco che
le era stato recato, in sede di Commissione parlamentare antimafia,
nella sua qualità di presidente di quella Commissione. Circostanze
queste che hanno fatto non irragionevolmente considerare le
dichiarazioni dell'on. Parenti come rientranti nell'esercizio delle
funzioni proprie della parlamentare. Sussistendo, quindi, i
presupposti previsti dall'art. 68, primo comma, della Costituzione,
spettava alla Camera dichiararne la insindacabilità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava alla Camera dei deputati dichiarare
l'insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle opinioni espresse dalla parlamentare Tiziana
Parenti, secondo quanto deliberato dall'Assemblea della Camera il 22
ottobre 1997.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 novembre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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