1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 373 SENTENZA 10 - 23 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Termini normativi della questione - Appropriata indicazione operata dal giudice rimettente - Eccezione di inammissibilita', sull'assunto contrario - Infondatezza. Non manifesta infondatezza della questione - Difetto di motivazione del giudice rimettente - Esclusione - Eccezione di inammissibilita' sull'assunto contrario - Infondatezza. Regione Puglia - Organizzazione e personale regionale - Posti vacanti del ruolo organico di ciascuna qualifica - Copertura per la totalita' dei posti mediante concorso riservato al personale dell'amministrazione regionale - Contrasto con la regola del pubblico concorso - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di altro profilo. - Legge Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1; legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, art. 39 (in combinato disposto). - Costituzione, art. 97 (e art. 3). (002C0759) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 32, comma 1, della legge della Regione Puglia 4 febbraio
1997, n. 7 (Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione
regionale), e dell'art. 39 della legge della Regione Puglia 9 maggio
1984, n. 26 (Norme per la disciplina del trattamento giuridico ed
economico del personale regionale per il triennio 1982-1984. Accordo
nazionale del 29 aprile 1983), promossi con ordinanze emesse il
5 luglio (n. cinque ordinanze), e il 6 dicembre 2001 (n. due
ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
rispettivamente iscritte ai numeri 39, 40, 41, 42, 43, 62 e 69 del
registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 6, 7 e 8, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Arnaldo Caiazzo e di Maurizio
Catamerò, nonchè gli atti di intervento della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2002 il Giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Luigi Paccione per Arnaldo Caiazzo, Francesco
Cipriani per Maurizio Catamerò e gli avvocati Antonio De Feo e
Nicolò Zanon per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza iscritta al n. 39 del registro ordinanze del
2002, emessa il 24 novembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3 e 97 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale "del combinato disposto" dell'articolo 32, comma 1,
della legge della Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (Norme in
materia di organizzazione dell'amministrazione regionale), e
dell'articolo 39 della legge della Regione Puglia 9 maggio 1984,
n. 26 (Norme per la disciplina del trattamento giuridico ed economico
del personale regionale per il triennio 1982-1984. Accordo nazionale
del 29 aprile 1983), "nella parte in cui riserva la copertura del
100% dei posti messi a concorso al personale interno".
L'ordinanza è stata resa nel corso del giudizio proposto contro
la Regione Puglia da un suo dipendente, formalmente inquadrato nel
ruolo unico regionale nella sesta qualifica funzionale, munito del
titolo di studio (laurea) richiesto per accedere alla ottava
qualifica, per l'annullamento del provvedimento con cui era stato
escluso, per mancanza dei requisiti richiesti, dal "concorso interno
per titoli ed esami a 482 posti di ottava qualifica - funzionario",
bandito con delibera della Giunta regionale del 30 dicembre 1997,
nonchè degli atti connessi e conseguenti.
Il giudice rimettente rileva che il comma 1 dell'art. 32 della
legge regionale n. 7 del 1997 aveva disposto che, entro due anni
dalla sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima del
processo di trasferimento delle funzioni al sistema delle autonomie
locali, si sarebbe provveduto alla copertura dei posti vacanti del
ruolo organico regionale di ciascuna qualifica secondo le modalità
di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della legge
regionale n. 26 del 1984, confermato dall'art. 61 della legge
regionale 13 aprile 1988, n. 13 (Norme per la disciplina del
trattamento giuridico ed economico del personale regionale per il
triennio 1985-1987. Accordo Nazionale per il periodo 1985-1987), e
dall'art. 46, comma 2, della legge regionale 5 maggio 1990, n. 22
(Norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico del
personale della regione e degli Enti pubblici non economici da essa
dipendenti in attuazione dell'Accordo Nazionale per il triennio
1988/1990); che a sua volta il citato art. 39 della legge regionale
n. 26 del 1984 aveva disposto che "in occasione delle operazioni di
ristrutturazione connesse all'attuazione della presente legge, sulla
base della legge regionale di organizzazione, e anche per un
definitivo riequilibrio della applicazione degli istituti normativi
dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in ciascuna
qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, è coperto mediante
concorsi interni per titoli ed esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianità di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza"; che con
l'impugnata deliberazione l'Amministrazione regionale aveva bandito i
concorsi interni riservati al personale regionale ed in particolare
il concorso interno per 482 posti di ottava qualifica funzionale,
prescrivendo come requisiti di partecipazione quelli indicati dal
predetto art. 39; che il ricorrente - escluso dal concorso non avendo
i requisiti per partecipare ad esso, in particolare non possedendo la
qualifica immediatamente inferiore all'ottava - aveva dedotto in
primo luogo che la normativa regionale andava intesa nel senso di non
imporre congiuntamente per il concorso interno il requisito del
titolo di studio e la qualifica immediatamente inferiore, ed in
secondo luogo di possedere il requisito del titolo di studio
necessario per l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso
(cioè la laurea), onde "la illegittimità derivata" del bando, in
quanto gli precludeva la possibilità di concorrere indipendentemente
dalla qualifica di appartenenza.
Il giudice rimettente ritiene, quindi, la questione di
legittimità costituzionale rilevante e non manifestamente infondata,
ed all'uopo richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale
secondo cui:
a) "modalità prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni [e] quella del pubblico concorso, in
ossequio al disposto dell'art. 97 Cost. che impone il buon andamento
degli uffici attraverso la migliore selezione del personale garantita
appunto dalla maggior partecipazione alle procedure selettive
assicurate dal concorso esterno";
b) l'art. 97 si correla agli articoli 51 e 98 della
Costituzione, nel senso che nell'ordinamento democratico, essendo
affidato all'amministrazione, "separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità
pubbliche obiettive" il concorso pubblico, quale meccanismo di
selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resta il metodo
migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie
funzioni in condizione di imparzialità, valore che imporrebbe "che
l'esame sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti";
c) la possibilità di selezionare diversamente il personale
presuppone esigenze del tutto peculiari ed eccezionali, idonee a
giustificare la deroga per garantire il buon andamento;
d) analoghe conclusioni valgono con riferimento al passaggio
di impiegati alla categoria superiore;
e) la diffusione della pratica del concorso interno nel
passaggio da un livello ad un altro produce una distorsione, in
quanto, oltre a tradursi in una surrettizia reintroduzione del
sistema delle carriere in un sistema che ne presuppone invece il
superamento, incide sul principio del buon andamento;
f) l'accesso al concorso può essere condizionato al possesso
dei requisiti fissati in base alla legge, in modo da non escludersi a
priori che possa richiedersi il possesso di una precedente esperienza
nell'ambito dell'amministrazione, ove si configuri come requisito
professionale secondo ragionevolezza, mentre, quando ciò non
ricorra, la sostituzione di meccanismi selettivi esclusivamente
interni ad un apparato amministrativo non sarebbe giustificata sul
piano costituzionale.
Nel caso di specie, ad avviso del giudice rimettente, non sarebbe
ragionevole che la selezione riservata agli interni costituisca
l'unica forma di selezione, in quanto prevista per il 100% dei posti
messi a concorso, "con gli effetti paradossali e ingiustificati
indicati dal ricorrente, al quale, pur essendo in possesso del titolo
richiesto per l'accesso dall'esterno ed in astratto idoneo, è
inibita la partecipazione al concorso giacchè riservata ai titolari
di mera "rendita di posizione" costituita dal possesso della
qualifica immediatamente inferiore a quella messa a concorso in
ossequio ad una anacronistica scelta di cooptazione generalizzata che
si traduce in una sorta di globale scivolamento verso l'alto del
personale di servizio".
1.2. - Si è costituita in giudizio la Regione Puglia,
depositando memoria, nella quale sostiene la inammissibilità e
comunque l'infondatezza della questione.
L'inammissibilità deriverebbe dall'errore in cui il rimettente
sarebbe incorso sia censurando il comma 1 anzichè il comma 2
dell'art. 32 della legge regionale n. 7 del 1997, che sarebbe la
disposizione contenente la riserva dei posti, sia non censurando
anche gli artt. 61 della legge regionale n. 13 del 1988 e 46, comma
2, della legge regionale n. 22 del 1990, che il primo comma
dell'art. 32 richiama al pari dell'art. 39 della legge regionale
n. 26 del 1984.
La questione sarebbe poi inammissibile anche perchè il
rimettente non avrebbe specificato sotto quali profili i principi
costituzionali evocati risulterebbero violati dalle disposizioni
denunciate, onde la motivazione in punto di non manifesta
infondatezza sarebbe assolutamente generica.
Quanto all'infondatezza della questione, la Regione rileva
anzitutto che la sentenza n. 1 del 1999 aveva ritenuto
incostituzionale la normativa allora censurata in quanto la riserva
dei posti era consentita anche ai dipendenti non appartenenti alla
qualifica immediatamente inferiore, in tal modo attribuendosi
all'anzianità di servizio una funzione del tutto abnorme anche in
mancanza del titolo di studio prescritto ed a prescindere
dall'esercizio di fatto delle mansioni superiori, nonchè
prevedendosi il superamento di una prova scritta di contenuto più
che mai generico e di un corso ed un esame di contenuto altrettanto
generico ed anche la possibilità di esercitare in via provvisoria le
funzioni connesse alla qualifica superiore prima dell'esaurimento del
corso e dell'esame finale. Viceversa, nel caso in esame l'accesso
alla qualifica superiore è strettamente legato all'appartenenza alla
qualifica immediatamente inferiore, al possesso del titolo di studio
prescritto e, circostanza ancor più rilevante, al necessario
superamento di due prove scritte e di una prova orale "idonee a
consentire una seria verifica della professionalità richiesta per la
qualifica da ricoprire".
La Regione illustra poi le motivazioni delle proprie scelte
legislative. Rileva innanzi tutto che la Corte avrebbe più volte
ritenuto legittime procedure di concorso interno motivate da
peculiari esigenze o valutazioni non lesive del principio di buon
andamento della amministrazione. Sottolinea, quindi, che la copertura
dei posti vacanti mediante l'esclusivo ricorso ai concorsi interni è
stata assoggettata a condizioni, rappresentate dal periodo di tempo
limitato per l'espletamento e dalla loro utilizzabilità per una sola
volta, ed è giustificata dalla stessa legge n. 7 del 1997 con
l'esigenza specifica e contingente, da essa stessa derivante, di
riorganizzazione della copertura dei posti rimasti vacanti nel ruolo
di ciascuna qualifica. La temporaneità della deroga al principio del
concorso aperto consentirebbe "di comprendere la motivazione della
scelta legislativa e di collegarla in concreto alle peculiari
situazioni che la Amministrazione si è trovata ad affrontare".
Inoltre il concorso interno, rispondendo alla aspirazione del
dipendente a migliorare la propria posizione al fine di fornire una
prestazione di più elevato livello, costituirebbe un incentivo per
stimolare gli elementi più capaci ed intraprendenti e valorizzerebbe
le esperienze acquisite all'interno dell'Amministrazione, consentendo
di coprire le vacanze rapidamente, così direttamente ricollegandosi
all'art. 97 della Costituzione.

2. - Con l'ordinanza iscritta al n. 40 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 23 novembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto la stessa questione
nel corso di un giudizio introdotto da quattro dipendenti di ruolo
laureate, per ottenere l'annullamento del provvedimento con cui erano
state escluse dal concorso bandito dalla Regione, "perchè prive
dell'inquadramento nella qualifica immediatamente inferiore o
dell'anzianità di tre anni nella qualifica".
Con l'ordinanza iscritta al n. 41 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 23 novembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto identica questione
nel corso di un giudizio introdotto da un dipendente regionale di
ruolo laureato inquadrato nella quarta qualifica funzionale, avente
lo stesso oggetto di quello di cui all'ordinanza n. 40.
Con l'ordinanza iscritta al n. 42 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 23 novembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto la stessa questione
nel corso di due giudizi riuniti introdotti da due dipendenti
regionali di ruolo laureati inquadrati nella quarta qualifica, del
pari esclusi dal concorso in esame per difetto dei requisiti
richiesti dal bando.
Con l'ordinanza iscritta al n. 43 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 23 novembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto la stessa questione
nel corso di due giudizi riuniti introdotti da dipendenti regionali
di ruolo laureate inquadrate nella sesta qualifica, del pari escluse
dal concorso in esame per difetto dei requisiti richiesti dal bando.
Con l'ordinanza iscritta al n. 62 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 6 dicembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto la stessa questione
nel corso del giudizio introdotto da una dipendente regionale di
ruolo laureata inquadrata nella sesta qualifica funzionale, per
ottenere l'annullamento del provvedimento di esclusione dal sopra
citato concorso, motivato dal mancato possesso dei requisiti per
parteciparvi.
Con l'ordinanza iscritta al n. 69 del registro ordinanze del
2002, pronunciata il 6 dicembre 2001, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Bari, ha proposto la stessa questione
nel corso del giudizio introdotto da tre dipendenti regionali di
ruolo laureate inquadrate nella sesta qualifica funzionale, per
ottenere l'annullamento del provvedimento di esclusione dal citato
concorso, motivato dal mancato possesso dei requisiti per
parteciparvi.
Le motivazioni di queste ordinanze sono di tenore assolutamente
identico a quella dell'ordinanza n. 39 del 2002 ed in ciascun
giudizio la Regione Puglia ha depositato una memoria, di contenuto
identico a quella depositata nel giudizio di cui alla ricordata
ordinanza.

3. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 41 si è costituita la
parte privata, depositando memoria nella quale sostiene la fondatezza
della questione, adducendo il proprio diritto, in quanto munito del
diploma di laurea, "a partecipare a tutti i concorsi pubblici per
l'accesso alla VIII qualifica funzionale come da vigente contratto
collettivo di lavoro e come da previsione dell'art. 97 della
Costituzione". L'art. 32, comma 1, della legge regionale n. 7 del
1997, restringendo ai soli dipendenti già inquadrati nella VII
qualifica funzionale il diritto di partecipare al concorso per
l'accesso alla VIII qualifica, opererebbe un'ingiustificata
disparità di trattamento tra soggetti meritevoli di pari tutela,
travolgendo ogni principio di logicità e di razionalità delle leggi
e vulnerando la prescrizione costituzionale del pubblico concorso
come mezzo esclusivo di accesso nel pubblico impiego e "di ascesa
nelle superiori qualifiche". D'altro canto, la procedura derogatoria
e speciale di cui all'art. 39 della legge regionale n. 26 del 1984,
illegittimamente "recuperata" ad onta della sua natura eccezionale,
sarebbe finalizzata alla valorizzazione delle professionalità
formatesi all'interno dell'ente. L'eccezionalità della previsione
sarebbe provata dal fatto che i concorsi riservati avrebbero dovuto
essere indetti entro il 21 dicembre 1984, al fine di impedire ai
dipendenti privi di titolo alla data di entrata in vigore della legge
di maturare i requisiti soggettivi per parteciparvi dopo di essa. La
Regione Puglia, avvalendosi della norma eccezionale a distanza di
quattordici anni, avrebbe consentito illegittimamente a dipendenti di
VII qualifica medio tempore laureatisi di ricoprire il 100% di posti
vacanti della qualifica apicale della carriera di concetto senza il
confronto del concorso pubblico con altri candidati. La violazione
della Costituzione sarebbe manifesta.

4. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 42 si è costituita la
parte privata, depositando memoria nella quale sostiene la fondatezza
della questione, sulla base di principi ricavati dalla giurisprudenza
della Corte. Del tutto irragionevolmente la norma impugnata
precluderebbe la partecipazione al concorso a chi è in possesso
della laurea, richiesta per l'accesso al posto dall'esterno, e la
consente a chi, pur in servizio con la qualifica immediatamente
inferiore, ne sia sprovvisto, restando incomprensibile perchè tre
anni di servizio nella qualifica inferiore debbano valere più della
laurea.
Inoltre il concorso in esame avrebbe determinato lo
"scivolamento" verso l'alto di circa 2.500 unità di personale
interno, cioè della totalità dei partecipanti.

5. - Nell'imminenza della pubblica udienza la Regione ha
depositato memorie illustrative di identico contenuto.
Ribadite le eccezioni di inammissibilità già formulate, la
Regione afferma che il richiamo alle sentenze di questa Corte n. 1
del 1999 e n. 194 del 2002 non sarebbe pertinente per la
particolarità delle fattispecie da esse esaminate. Ed anche
l'ulteriore giurisprudenza della Corte sui concorsi interni
risulterebbe relativa a profili del tutto diversi da quelli presenti
in questo giudizio.
Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, la violazione del
principio del buon andamento della pubblica amministrazione si
configurerebbe solo nei casi in cui la disciplina impugnata risulti
arbitraria o irragionevole, essendo rimessa al legislatore un'ampia
discrezionalità nella scelta dei sistemi e delle procedure di
progressione in carriera dei pubblici dipendenti, riconosciuta anche
a proposito dell'ammissione di particolari categorie di pubblici
dipendenti a concorsi riservati.
I principi sulla derogabilità della regola del concorso
sarebbero stati del resto applicati dalla Corte in un caso simile a
quello in oggetto, deciso dalla sentenza n. 331 del 1988.
Infine la legge regionale n. 7 del 1997, nella parte relativa al
concorso di cui trattasi, avrebbe recepito ed applicato l'accordo
nazionale 1982-1984 e sarebbe applicativa di norma di diretta
derivazione pattizia, per cui il sindacato sulle scelte sindacali e
sugli esiti contrattuali delle stesse sarebbe possibile solo in caso
di previsioni palesemente arbitrarie e contraddittorie.
Nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 41 e 42, le memorie della
Regione replicano alle memorie di costituzione delle parti private.
In particolare la Regione ritiene che, al contrario di quanto
sostenuto dalle parti private, la scelta del concorso riservato non
sarebbe lesiva dei principi costituzionali invocati, ed in
particolare assume che la deroga al concorso pubblico sarebbe
giustificata da esigenze specifiche ed eccezionali, legate alla
riorganizzazione dell'ordinamento regionale, rigorosamente indicate
nel provvedimento impugnato.
Inoltre, con riferimento alla deduzione secondo cui non sarebbe
stato possibile "recuperare" la procedura concorsuale della risalente
legge del 1984, la Regione sostiene che, essendo tale procedura
ancorata alla riorganizzazione realizzata con la legge n. 7 del 1997,
ne risulterebbe la contestualità fra la riforma e l'indizione del
concorso, onde la deroga alla regola generale del concorso pubblico
sarebbe legittima.

6. - Nell'imminenza della pubblica udienza la parte privata del
giudizio di cui all'ordinanza n. 42 ha depositato una memoria
illustrativa, in primo luogo contestando le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla Regione Puglia.
Esattamente il rimettente avrebbe impugnato il comma 1
dell'art. 32 della legge regionale n. 7 del 1997, e non anche il
comma 2, perchè è il primo che prevede la copertura dei posti
mediante il concorso di cui all'art. 39 della legge regionale n. 26
del 1984, onde l'oggetto del giudizio di costituzionalità è ben
individuato. La mancata censura delle norme delle leggi regionali
n. 13 del 1988 e n. 22 del 1990 è priva di rilievo, essendo esse
confermative della legge regionale n. 26 del 1984.
Quanto all'altra eccezione di inammissibilità, la parte rileva
che il rimettente, dopo aver richiamato i principi della
giurisprudenza costituzionale, li ha puntualmente applicati al caso
di specie e non ha affatto motivato per relationem.
La memoria si sofferma, quindi, sulla tesi della Regione -
secondo cui la deroga alla regola del concorso pubblico discenderebbe
nella specie da specifiche e contingenti esigenze - rilevando che
nessuna delle leggi regionali che hanno previsto la copertura dei
posti con concorsi riservati ne reca l'indicazione.
E contesta, infine, le altre argomentazioni della Regione,
relative sia alla derivazione pattizia della norma censurata, che non
potrebbe sottrarre la norma al vaglio della Corte, sia alla lesione
dell'interesse dei candidati esterni.

Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze indicate in epigrafe il Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, ha sollevato,
con identica motivazione, in riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, la questione di legittimità costituzionale "del
combinato disposto" dell'articolo 32, comma 1, della legge della
Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (Norme in materia di
organizzazione dell'amministrazione regionale) e dell'articolo 39
della legge della Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26 (Norme per la
disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale
regionale per il triennio 1982-1984. Accordo nazionale del 29 aprile
1983), "nella parte in cui riserva la copertura del 100% dei posti
messi a concorso al personale interno".
L'art. 32, comma 1, della legge regionale n. 7 del 1997 dispone
che entro due anni dalla sua entrata in vigore, e comunque per una
sola volta, i posti vacanti del ruolo organico regionale di ciascuna
qualifica sono coperti secondo le modalità di cui allo stesso
articolo, "ai sensi dell'art. 39 della legge regionale 9 maggio 1984,
n. 26, confermato dalle successive leggi regionali 13 aprile 1988,
n. 13, art. 61, e 5 maggio 1990, n. 22, art. 46, comma 2".
A sua volta l'art. 39 della legge regionale n. 26 del 1984
prevedeva al primo comma che "in occasione delle operazioni di
ristrutturazione connesse all'attuazione della presente legge, sulla
base della legge regionale di organizzazione, e anche per un
definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti normativi
dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in ciascuna
qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, è coperto mediante
concorsi interni per titoli ed esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianità di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza". Il
secondo comma precisava che "i concorsi devono essere indetti entro
il 21 dicembre 1984".
Pertanto il combinato disposto delle due norme comporta che la
copertura dei posti vacanti del ruolo organico regionale di ciascuna
qualifica, prevista dall'art. 32, comma 1, della legge n. 7 del 1997,
avvenga, per effetto del rinvio all'art. 39 della legge 9 maggio
1984, n. 26, mediante concorso riservato, per la totalità dei posti,
al personale dell'amministrazione regionale in possesso dei requisiti
prima ricordati.
Le ordinanze sono state rese in giudizi promossi da dipendenti
regionali - inquadrati in qualifiche funzionali inferiori alla
settima, ma muniti della laurea richiesta per accedere alla ottava -
per l'annullamento dei provvedimenti che li avevano esclusi dal
concorso interno per titoli ed esami a 482 posti di ottava qualifica,
per difetto del requisito dell'inquadramento nel livello
immediatamente inferiore, richiesto dal bando ai sensi della
normativa impugnata.

2. - Poichè le ordinanze propongono identica questione, i sette
giudizi devono essere riuniti.

3. - Le eccezioni di inammissibilità proposte dalla Regione
Puglia sono infondate.
Per quanto concerne l'art. 32 della legge n. 7 del 1997,
l'impugnazione del solo comma 1 - e non anche del comma 2 - non
comporta inammissibilità per erronea indicazione delle norme
applicabili: il giudice rimettente ha correttamente individuato la
norma disciplinatrice delle fattispecie nel comma 1, contenente in
ragione del rinvio all'art. 39 della legge n. 26 del 1984 la riserva
di tutti i posti a concorso ai dipendenti regionali, mentre il comma
2 si limita a ribadire tale riserva, applicandola anche ai
corsi-concorso da esso previsti.
Quanto poi alla mancata impugnazione degli art. 61 della legge
n. 13 del 1988 e 46, comma 2, della legge n. 22 del 1990 (pure
richiamati dal censurato comma 1 dell'art. 32 della legge n. 7 del
1997), essa è spiegata dal rilievo che tali norme - recanti, ad
altri fini, limitate proroghe dei tempi di applicabilità
dell'art. 39 della legge n. 26 del 1984 - non incidono direttamente
sulle fattispecie all'esame del rimettente.

4. - Infondata è anche l'eccezione di inammissibilità della
questione, per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza. Il rimettente ha infatti motivato sufficientemente,
richiamando molte decisioni di questa Corte e formulando ulteriori
analitiche considerazioni.

5. - Nel merito la questione è fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che anche il passaggio
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ad una fascia
funzionale superiore - comportando l'accesso ad un nuovo posto di
lavoro corrispondente a funzioni più elevate - è soggetto alla
regola del pubblico concorso enunciata dal terzo comma dell'art. 97
della Costituzione (fra le altre, sentenze n. 320 del 1997, n. 1 del
1999, n. 194 e n. 218 del 2002).
In realtà "il pubblico concorso in quanto metodo che offre le
migliori garanzie di selezione dei più capaci" è "un meccanismo
strumentale rispetto al canone di efficienza dell'amministrazione, il
quale può dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti
legittimati a parteciparvi; forme che possono considerarsi
ragionevoli solo in presenza di particolari situazioni, che possano
giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento
dell'amministrazione" (sentenza n. 194 del 2002).
L'accesso al concorso può, ovviamente, essere condizionato al
possesso di requisiti fissati in base alla legge, e non è da
escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di una
precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove
ragionevolmente configurabile quale requisito professionale. Ma
quando ciò non si verifichi, la sostituzione al concorso di
meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato
amministrativo non si giustifica rispetto ai citati parametri
costituzionali (sentenza n. 1 del 1999).
In particolare questi principi sono stati ritenuti violati nel
caso di riserva di tutti i posti disponibili di una data qualifica ai
dipendenti in servizio ad una certa data, pur se non appartenenti
alla qualifica immediatamente inferiore (sentenza n. 1 del 1999);
mentre la riserva limitata al 50% dei posti messi a concorso, in
favore del personale della qualifica immediatamente inferiore con
almeno cinque anni di servizio, è stata ritenuta non irragionevole e
non lesiva del ricordato precetto costituzionale (sentenza n. 234 del
1994).

6. - L'art. 32, comma 1, della legge della Regione Puglia n. 7
del 1997 non rispetta i principi appena richiamati.
Il concorso da esso previsto infatti - in ragione della riserva
integrale dei posti disponibili a favore del personale dipendente -
si pone sullo stesso piano di quello di cui alla norma dichiarata
incostituzionale dalla sentenza n. 1 del 1999, ed è invece
significativamente diverso da quello regolato dalla norma ritenuta
conforme a Costituzione dalla sentenza n. 234 del 1994. Infatti
rispetto a quest'ultimo le differenze non si limitano alle dimensioni
quantitative della riserva, ma riguardano anche i requisiti di
anzianità richiesti ai dipendenti intenzionati a fruirne.

7. - La Regione ritiene apoditticamente che il concorso riservato
sia funzionale alla riorganizzazione dell'amministrazione regionale
attuata con la legge in esame. Pertanto non può dirsi che la scelta
di riservare totalmente il concorso ai dipendenti regionali risulti
determinata da ragioni atte ad escludere la lesione del principio del
buon andamento dell'amministrazione, cui la garanzia del concorso
pubblico è correlata.
Ne discende l'ininfluenza del richiamo, fatto dalla Regione, alla
sentenza n. 331 del 1988, che ha ritenuto non irragionevole una norma
legislativa della Regione Lombardia che riservava l'ammissione ad un
corso-concorso, per il conseguimento della prima qualifica
dirigenziale, ai dipendenti investiti ad una certa data dell'incarico
di responsabile di un ufficio. A questa decisione la sentenza è
infatti pervenuta considerando che tale riserva nella fase di
passaggio dell'ordinamento del personale regionale da un regime ad un
altro - mirava ad offrire ai responsabili di uffici già inquadrati
al settimo livello, automaticamente trasferiti all'ottava qualifica
funzionale nella quale non avrebbero conservato la posizione di
responsabilità, la possibilità di sottrarsi a siffatto sbarramento
partecipando ad un corso-concorso ad essi riservato, il cui
superamento avrebbe comportato l'accesso alla prima qualifica
dirigenziale e il mantenimento della responsabilità dell'ufficio: è
con specifico riferimento a questa peculiare situazione che la Corte
ha escluso l'arbitrarietà e l'irragionevolezza della riserva.
La Regione valorizza anche la circostanza che la legge preveda un
concorso per titoli e per esami. Ma l'astratta serietà del
meccanismo di selezione del personale interno non toglie che
l'esclusione dei candidati esterni, muniti dei titoli richiesti per
l'accesso alla qualifica posta a concorso, si risolva pur sempre -
per le ragioni prima indicate - in lesione dell'art. 97 della
Costituzione.

8. - Pertanto deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale del combinato disposto dell'art. 32, comma 1, della
legge della Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, e dell'art. 39
della legge della Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, nella parte in
cui riserva la copertura del 100% dei posti messi a concorso al
personale interno, per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Resta assorbito ogni altro profilo di censura.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale del combinato disposto
dell'art. 32, comma 1, della legge della Regione Puglia 4 febbraio
1997, n. 7 (Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione
regionale) e dell'art. 39 della legge della Regione Puglia 9 maggio
1984, n. 26 (Norme per la disciplina del trattamento giuridico ed
economico del personale regionale per il triennio 1982-1984. Accordo
nazionale del 29 aprile 1983), nella parte in cui riserva la
copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2002.
Il cancelliere: Fruscella
02C0759