1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 91 ORDINANZA 29 aprile - 26 maggio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Agevolazioni fiscali per le organizzazioni di volontariato - Inapplicabilita' dell'esenzione dall'imposta di bollo agli atti di natura giudiziale e processuale. - Legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), art. 8; d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 (Disciplina dell'imposta di bollo), Allegato B, art. 27-bis. - (T-150091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 della
legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), nonchè
dell'art. 27-bis dell'Allegato B al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642
(Disciplina dell'imposta di bollo), promosso dalla Commissione
tributaria regionale del Lazio nel procedimento vertente tra il
Codacons - Coordinamento delle associazioni per la tutela
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori - ed il
Ministero della giustizia, con ordinanza del 4 luglio 2013, iscritta
al n. 249 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno
2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Guglielmo Saporito, Raffaele Lupi e Carlo
Rienzi per il Codacons, e l'avvocato dello Stato Barbara Tidore per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 4 luglio 2013, la
Commissione tributaria regionale del Lazio ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge 11
agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), e dell'art.
27-bis dell'Allegato B al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 (Disciplina
dell'imposta di bollo), nella parte in cui non prevedono, nell'ambito
delle esenzioni dall'imposta di bollo, gli atti di natura giudiziale
e processuale delle organizzazioni di volontariato;
che, in punto di rilevanza, il giudice a quo riferisce di essere
chiamato a decidere in ordine all'appello proposto dal Codacons -
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell'ambiente e dei
diritti degli utenti e dei consumatori (d'ora in avanti, «Codacons»),
al fine di ottenere la riforma della sentenza della Commissione
tributaria provinciale, con la quale è stato respinto il ricorso,
proposto dallo stesso Codacons, avverso l'invito, emesso dal TAR del
Lazio, al pagamento del contributo unificato previsto dall'art. 9 del
d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia - Testo
A);
che, a fondamento dell'impugnativa, la parte ricorrente ha
dedotto di essere esente dall'obbligo di pagamento del contributo
unificato per le controversie relative all'oggetto della propria
attività istituzionale, in qualità di Onlus impegnata nella difesa
degli interessi dei consumatori;
che il giudice a quo osserva che l'art. 10 del d.P.R. n. 115 del
2002, nel prevedere alcuni regimi di esenzione dal contributo
unificato, stabilisce che «Non è soggetto al contributo unificato il
processo già esente, secondo previsione legislativa e senza limiti
di competenza o di valore, dall'imposta di bollo o da ogni spesa,
tassa o diritto di qualsiasi specie e natura [...]»;
che, ai fini dell'applicazione dell'imposta di bollo, cui fa
rinvio il citato art. 10, l'art. 27-bis dell'Allegato B al d.P.R. n.
642 del 1972 prevede l'esenzione dall'imposta stessa per gli «Atti,
documenti, istanze, contratti nonchè copie anche se dichiarate
conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni
poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di
utilità sociale (ONLUS) [...]»;
che gli atti processuali non sono previsti dall'art. 27-bis nelle
categorie di atti esenti dall'imposta di bollo e pertanto, ad avviso
del giudice a quo, deve ritenersi che per le iscrizioni a ruolo
richieste dal Codacons - ancorchè nell'esercizio delle proprie
attività istituzionali - il contributo unificato sia dovuto;
che, secondo la prospettazione del giudice rimettente, la mancata
previsione degli atti giudiziari e processuali tra quelli esenti
dall'imposta di bollo e quindi dal contributo unificato, violerebbe
in primo luogo l'art. 2 Cost., poichè sarebbe compromesso lo
svolgimento dell'attività delle associazioni di volontariato, la
quale è volta al conseguimento di finalità di carattere sociale,
civile e culturale e costituisce la più diretta espressione del
principio di solidarietà sociale;
che, a questo riguardo, viene rilevato che il Codacons, nello
svolgimento della propria attività istituzionale, persegue la tutela
collettiva di intere categorie di consumatori - ivi inclusi quelli
non partecipanti all'iniziativa, i quali rimangono liberi di
attivarsi singolarmente - al fine di ripristinare la legalità,
nell'interesse dell'intera categoria;
che, pertanto, la mancata previsione dell'esenzione per le
associazioni di volontariato impedirebbe loro di svolgere la propria
funzione di rimuovere gli ostacoli, anche di natura economica, che i
singoli possono incontrare nella tutela dei loro diritti; da ciò
conseguirebbe la violazione del principio di uguaglianza formale e
sostanziale previsto dall'art. 3 Cost., nonchè del principio di
adeguatezza della capacità contributiva recato dall'art. 53 Cost.;
che ad avviso del rimettente, sarebbe altresì violato l'art. 24
Cost., poichè la mancata previsione dell'esenzione dal contributo
unificato per le associazioni di volontariato ostacolerebbe l'accesso
dei meno abbienti alla tutela giurisdizionale dei propri diritti;
che viene denunciata, infine, la violazione dell'art. 97 Cost.,
poichè le disposizioni censurate comporterebbero un'azione
amministrativa non adeguata e conveniente per il perseguimento del
fine pubblico, determinando una discriminazione tra i soggetti
privati coinvolti nel procedimento;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e
comunque infondata;
che, in via preliminare, l'Avvocatura generale dello Stato ha
eccepito che la questione sarebbe inammissibile, poichè il giudice a
quo - sebbene richieda un intervento additivo sull'art. 27-bis
dell'Allegato B al d.P.R. n. 642 del 1972 - intende ottenere un
ampliamento delle ipotesi di esenzione dal contributo unificato,
previste dall'art. 10 del d.P.R. n. 115 del 2002, il quale tuttavia
non forma oggetto della questione;
che la difesa erariale ha inoltre eccepito il difetto di
motivazione, sia in relazione alla rilevanza, sia in relazione alla
non manifesta infondatezza della questione;
che viene, altresì, eccepita l'inammissibilità della questione
per avere il giudice a quo omesso di verificare la possibilità di
pervenire, in via interpretativa, ad una soluzione conforme alla
Costituzione;
che, inoltre, quanto al merito della questione, la difesa
erariale osserva che al contributo unificato sugli atti giudiziari
sono state riconosciute da questa Corte le caratteristiche essenziali
del tributo e che tale obbligazione tributaria non determinerebbe
alcuna discriminazione ai danni dei soggetti che decidano di far
valere le proprie ragioni tramite l'associazione di categoria,
poichè gli stessi non verrebbero a essere gravati di maggiori oneri
economici;
che, inoltre, le ipotesi di esenzione previste dall'art. 10 del
d.P.R. n. 115 del 2002 sarebbero disciplinate in modo ragionevole,
così da sottrarsi alle censure del giudice a quo; in particolare, la
ratio di tali esenzioni sarebbe rinvenibile in un criterio di
meritevolezza, in funzione di finalità di solidarietà sociale,
connesse alla protezione di diritti strettamente personali;
che, d'altra parte, un'eventuale esenzione dal contributo
unificato, in ragione della sola qualità del soggetto che agisce in
giudizio, si porrebbe in contrasto con le consolidate regole
interpretative in tema di applicazione delle agevolazioni tributarie
e risulterebbe, inoltre, distonica rispetto alla tecnica utilizzata
dal legislatore nella previsione delle ipotesi di esenzione, la quale
procede attraverso l'individuazione dell'oggetto dei giudizi nei
quali gli atti sono posti in essere, in base al criterio della
particolare meritevolezza delle situazioni soggettive;
che, viceversa, l'esenzione invocata dal rimettente andrebbe
estesa indiscriminatamente a tutti i giudizi in cui sia parte il
Codacons, secondo il criterio, che sarebbe del tutto inedito, della
qualità soggettiva di una delle parti processuali;
che nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il
Codacons, chiedendo in via principale che questa Corte dichiari che
l'interpretazione sistematicamente corretta dell'art. 27-bis in esame
è quella secondo la quale nella nozione di «atti» esenti
dall'imposta di bollo devono intendersi inclusi anche gli atti
giudiziari e processuali, sia relativi alla struttura patrimoniale
dell'ente, sia relativi ad azioni proposte a vantaggio di tutta la
collettività, in quanto si tratti di atti volti al perseguimento dei
fini sociali dell'ente;
che, in via alternativa, il Codacons ha chiesto che sia
dichiarata, in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 Cost.,
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate, nella
parte in cui le stesse non contemplano gli atti aventi natura
giudiziale e processuale delle organizzazioni di volontariato, quali
atti «connessi allo svolgimento delle loro attivita'»;
che, a questo riguardo, viene sottolineata la natura del Codacons
quale organizzazione di volontariato e di Onlus, legittimata ad agire
a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti,
in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, di cui
all'art. 118, quarto comma, Cost., il quale accorda preferenza ai
privati, sia come singoli, sia come associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale;
che in particolare, l'attività giudiziaria - che rappresenta in
generale un elemento essenziale di attuazione delle finalità
perseguite dalle Onlus - per il Codacons rappresenterebbe una
specifica missione statutaria, con la conseguenza che la mancata
previsione di un'esenzione dal contributo unificato costituirebbe,
per la stessa parte ricorrente, un ostacolo illogico e
sproporzionato, tale da comprimere il diritto di difesa dei
consumatori e degli utenti rappresentati, tenuto conto in particolare
dell'assenza di finalità lucrative dell'associazione;
che, sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 53 Cost.,
il Codacons denuncia l'irrazionalità della mancata previsione
dell'esenzione e la contraddittorietà tra l'esenzione prevista per
atti non giurisdizionali, anche patrimonialmente rilevanti - quindi
espressivi di ricchezza, indice di capacità contributiva - delle
Onlus, e l'imponibilità di atti giudiziari, i quali non sono
espressivi di ricchezza, bensì della funzione sociale svolta dalle
Onlus a tutela di interessi diffusi;
che, in riferimento alla violazione dell'art. 97 Cost., la difesa
della parte privata deduce che la propria attività in sede
giudiziaria sarebbe coerente con il principio di buon andamento
nell'amministrazione della giustizia, evitando l'espandersi di una
litigiosità parcellizzata in atti giudiziari dei singoli,
incentivando l'espansione di servizi aventi valenza sociale, volti a
superare la scarsità delle risorse assegnate alle amministrazioni
pubbliche, in applicazione del principio di sussidiarietà,
attraverso l'associazionismo privato;
che, infine, in riferimento alla violazione dell'art. 24 Cost.,
il Codacons ritiene che l'esclusione dell'esenzione impedisca ai meno
abbienti di tutelare giudizialmente i propri diritti attraverso le
associazioni, ostacolando così l'esercizio dell'azione giudiziaria
in relazione a situazioni di dimensione sovra-individuale.
Considerato che, con ordinanza depositata il 4 luglio 2013, la
Commissione tributaria regionale del Lazio ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge 11
agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), e dell'art.
27-bis dell'Allegato B al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 (Disciplina
dell'imposta di bollo), nella parte in cui non prevedono, nell'ambito
delle esenzioni dall'imposta di bollo, gli atti di natura giudiziale
e processuale delle organizzazioni di volontariato;
che, nella prospettazione del giudice rimettente, la violazione
degli evocati parametri costituzionali viene fatta derivare dalla
sottoposizione degli atti processuali delle Onlus al pagamento del
contributo unificato, di cui all'art. 9 del d.P.R. 30 maggio 2002, n.
115 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di spese di giustizia - Testo A);
che pertanto, secondo la prospettazione dello stesso giudice a
quo, la violazione denunciata non discenderebbe dall'applicazione
delle disposizioni censurate - relative alle esenzioni dall'imposta
di bollo - bensì dalle disposizioni che prevedono le esenzioni dal
contributo unificato (art. 10 del d.P.R. n. 115 del 2002), le quali
tuttavia non hanno formato oggetto di censura;
che, d'altra parte, l'intervento additivo richiesto alla Corte,
volto a ricomprendere tra le esenzioni dal contributo unificato anche
gli atti processuali delle Onlus, non viene riferito all'art. 10 del
d.P.R. n. 115 del 2002 - il quale enumera più cause di esenzione dal
contributo, ulteriori rispetto a quelle previste dal d.P.R. n. 642
del 1972 - bensì alle disposizioni che prevedono l'esenzione
dall'imposta di bollo e di registro;
che se è pur vero che, in forza del rinvio contenuto nell'art.
10 del d.P.R. n. 115 del 2002, un'eventuale pronuncia di accoglimento
produrrebbe - indirettamente - l'effetto di esentare gli atti
processuali delle Onlus dal contributo unificato, tuttavia il petitum
e le argomentazioni del giudice a quo riguardano esclusivamente la
soggezione al contributo unificato e non contengono alcuna censura in
relazione alla disciplina dell'imposta di bollo e di registro, con
riferimento agli atti delle Onlus;
che, in definitiva, le disposizioni sottoposte a scrutinio
contengono una norma inconferente rispetto all'oggetto delle censure
del giudice a quo;
che l'inesatta indicazione della norma oggetto di censura
comporta, per costante giurisprudenza della Corte, la manifesta
inammissibilità della questione (ex plurimis, sentenze n. 59 del
2013 e n. 241 del 2012, ordinanze n. 180, n. 126 e n. 120 del 2011,
n. 335 e n. 248 del 2010; n. 92 del 2009).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge 11 agosto 1991,
n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), e dell'art. 27-bis
dell'Allegato B al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 (Disciplina
dell'imposta di bollo), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3,
24, 53 e 97 della Costituzione, dalla Commissione tributaria
regionale del Lazio, con l'ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI