1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 33 SENTENZA 24 gennaio - 4 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali ‒ Obbligo di gestione in forma associata delle funzioni fondamentali dei Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti o a 3.000 se montani ‒ Individuazione della dimensione territoriale ottimale e omogenea per il suddetto esercizio associato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), art. 14, commi 26, 27, 28, 28-bis, 29, 30 e 31, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135; legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 recante «Interventi di rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonche' di carattere ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilita' regionale 2014)», art. 1, commi 110 e 111. - (T-190033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi
26, 27, 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, in legge 30
luglio 2010, n. 122, anche come modificato dall'art. 19, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, in legge 7
agosto 2012, n. 135, e dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge
della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16, recante «Interventi di
rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonchè di carattere
ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilità
regionale 2014)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sezione prima ter, nel procedimento vertente tra il Comune
di Liveri e altri e il Ministero dell'interno e altri, con ordinanza
del 20 gennaio 2017, iscritta al n. 65 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Liveri e altri,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi l'avvocato Aldo Sandulli per il Comune di Liveri e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 20 gennaio 2017 (r.o. n. 65 del 2017), il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima ter,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14,
commi da 26 a 31, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122, anche come modificato dall'art. 19, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135, e dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge
della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16, recante «Interventi di
rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonchè di carattere
ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilità
regionale 2014)».
Ad avviso del giudice rimettente, la normativa statale si
porrebbe in contrasto, nel complesso, con gli artt. 3, 5, 77, secondo
comma, 95, 97, 114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della
Carta europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15
ottobre 1985, ratificata e resa esecutiva con legge 30 dicembre 1989,
n. 439 - e sesto comma, 118, 119 e 133, secondo comma della
Costituzione.
La normativa regionale contrasterebbe con gli artt. 3, 5, 95, 97,
114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della Carta europea
dell'autonomia locale - e sesto comma, e 118 Cost., per aver
pretermesso il necessario coinvolgimento degli enti locali nella
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio associato delle
funzioni fondamentali.
La normativa statale, in sintesi, stabilisce le funzioni
fondamentali dei Comuni e prevede l'obbligo per i più piccoli di
tali enti (quelli con popolazione fino a 5.000 abitanti o a 3.000, se
montani) di esercitare le predette funzioni in forma associata; la
normativa regionale, in attuazione di una delle impugnate
disposizioni statali, individua la dimensione territoriale ottimale e
omogenea funzionale all'esercizio associato, nonchè le scadenze
temporali per l'avvio di tale modalità di gestione.
2.- Il TAR rimettente è chiamato a decidere un ricorso
introdotto congiuntamente da cinque Comuni campani e dalla
Associazione per la Sussidiarietà e la Modernizzazione degli Enti
Locali - ASMEL, associazione esponenziale degli enti locali: questi
hanno impugnato la circolare del Ministero dell'interno del 12
gennaio 2015 n. 323, con la quale ai prefetti sono state impartite
indicazioni operative per procedere alla ricognizione dello stato di
attuazione della normativa e per diffidare i Comuni inadempienti; i
ricorrenti hanno altresì chiesto di accertare di non essere
obbligati a quanto previsto dalle disposizioni di legge censurate. A
sostegno del ricorso, i Comuni e l'associazione hanno dedotto che il
provvedimento ministeriale sarebbe affetto da illegittimità derivata
a causa della illegittimità costituzionale della disciplina
legislativa sulla cui base è stato adottato.
2.1.- In punto di rilevanza, l'ordinanza ritiene la decisione del
ricorso strettamente dipendente dall'esito del giudizio di
costituzionalità e ravvisa nel giudizio principale un petitum
separato e distinto dalla questione di legittimità costituzionale.
L'ordinanza riconosce anche l'attualità dell'interesse a
ricorrere, che permane «nonostante le intervenute proroghe del
termine fissato dalla legge per l'attuazione dell'obbligo legale
gravante sugli enti locali ricorrenti». Per un verso, il differimento
del termine non inciderebbe sull'attualità della lesione, rimanendo
comunque certo il momento in cui la stessa si realizzerà; per altro
verso, la circolare impugnata imporrebbe precise attività
prodromiche all'attuazione dell'obbligo legislativamente imposto,
costituenti obblighi attuali sia al momento della proposizione del
ricorso che dell'ordinanza di rimessione.
2.2.- In punto di non manifesta infondatezza, l'ordinanza
ripercorre gli interventi normativi che hanno interessato la materia
in esame e illustra partitamente le censure.
In particolare, il giudice rimettente sostiene la «carenza dei
presupposti di necessità e di urgenza per l'adozione del
decreto-legge», richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost.:
richiamando la sentenza n. 220 del 2013, evidenzia che le norme di
cui all'art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. n. 78 del 2010
introdurrebbero una riforma ordinamentale giungendo a «delineare in
via definitiva l'elenco delle funzioni fondamentali dei Comuni», ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost. e a «incidere
sull'assetto organizzativo dei Comuni con popolazione inferiore ai
5.000 abitanti prevedendo, in via definitiva, l'obbligo di esercizio
in forma associata delle funzioni fondamentali stesse». Pertanto, in
parte qua, il d.l. n. 78 del 2010 non trarrebbe la propria
legittimazione dalla necessità di disciplinare casi straordinari,
bensì detterebbe «un'ordinaria disciplina ordinamentale degli enti
locali, senza peraltro contenere misure di immediata applicazione»;
tale profilo risulterebbe anche dalla previsione, contenuta nel comma
31-ter dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, di una «attuazione
dilazionata nel tempo», confermata dalle ulteriori proroghe disposte.
Infine, l'ordinanza ritiene che le medesime disposizioni non
sarebbero «adeguatamente giustificate nemmeno sotto il profilo dei
risparmi di spesa che si sarebbero potuti ottenere in virtù
dell'intervento riformatore, risparmi che, nella specie, non
risultano essere stati mai quantificati» (sono richiamati al riguardo
dei passaggi della relazione tecnica presentata dal Governo alle
Camere, riferiti rispettivamente al testo originario dell'art. 14 del
d.l. n. 78 del 2010 e al testo novellato dall'art. 19 del d.l. n. 95
del 2012, come convertito).
2.3.- Un distinto gruppo di questioni di legittimità
costituzionale delle norme di cui all'art. 14, commi da 26 a 31, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito, è sollevato per contrasto con
gli artt. 3, 5, 95 e 97, 117, sesto comma, 114, 118 Cost., con
riferimento ai principi di buon andamento, differenziazione e tutela
delle autonomie locali; nonchè per contrasto con l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 3 della Carta europea
dell'autonomia locale.
Gli argomenti a sostegno delle censure si incentrano sulla
obbligatorietà e sulla rigidità del nuovo assetto dell'esercizio
associato delle funzioni comunali, a fronte della diversa
caratterizzazione che i relativi istituti avevano prima della
introduzione della disciplina in questione, quando era prevista «la
volontarietà nell'an e la flessibilità nel quomodo della scelta
delle forme associative alle quali aderire».
Da ciò conseguirebbero, secondo il giudice rimettente, «delle
rilevanti conseguenze sul normale funzionamento del circuito
democratico», in quanto gli organi gestionali non sarebbero più
sottoposti all'indirizzo politico di quelli rappresentativi, con
conseguente accentramento delle funzioni di indirizzo e vulnus del
principio di responsabilità politica degli organi democraticamente
eletti, espresso dagli artt. 95 e 97 Cost., nonchè dell'autonomia
degli enti locali coinvolti (viene richiamata la sentenza n. 52 del
1969). Inoltre, la disciplina introdotta non assicurerebbe il
rispetto dell'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale; ai
sensi di tale disposizione «[p]er autonomia locale, s'intende il
diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di
regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro
responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante
di affari pubblici», precisando che «[t]ale diritto è esercitato da
consigli e assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero,
segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di
organi esecutivi responsabili nei loro confronti».
Uno specifico profilo di censura della disciplina dell'esercizio
obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali viene
ravvisato nella compressione della potestà regolamentare dei Comuni
riconosciuta, dall'art. 117, sesto comma, Cost. in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite. A tale riguardo, l'ordinanza richiama la
giurisprudenza costituzionale sulle condizioni affinchè il
legislatore, statale e regionale, possa coordinare l'esercizio delle
funzioni locali (sentenze n. 229 del 2001 e n. 129 del 2016, le quali
richiedono il coinvolgimento e la partecipazione degli enti locali
interessati).
2.4.- Con riferimento alle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111 della legge reg. Campania
n. 16 del 2014, l'ordinanza ravvisa la non manifesta infondatezza
«[p]er le medesime ragioni e per contrasto con gli stessi parametri
costituzionali di cui al punto precedente» (supra, punto 2.3.),
aggiungendo che nell'individuare gli ambiti ottimali per l'esercizio
delle funzioni fondamentali la legge avrebbe fatto generico
riferimento ai cosiddetti sistemi territoriali di sviluppo, previsti
a loro volta in ambito urbanistico dalla legge della Regione Campania
13 ottobre 2008, n. 13 (Piano Territoriale Regionale), «senza in
merito svolgere adeguata istruttoria attraverso il necessario
coinvolgimento degli enti locali interessati».
2.5.- Infine, l'ordinanza ritiene non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale delle norme dell'art. 14,
commi da 26 a 31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, per
violazione degli artt. 133, secondo comma, Cost., in relazione
all'istituzione di nuovi Comuni, e degli artt. 114 e 119 Cost.,
riguardo all'autonomia organizzativa e finanziaria degli enti locali.
Ciò in quanto, sebbene attraverso l'esercizio associato di quasi
tutte le funzioni fondamentali, imposto per legge, «gli enti
interessati non risultino formalmente estinti», residuerebbe loro un
livello di autonomia insufficiente, per potestà regolamentare,
titolarità di funzioni e autonomia finanziaria di entrata e di
spesa.
Pertanto, poichè le norme censurate hanno disposto «la
traslazione di tutte queste funzioni ad un soggetto nuovo o diverso,
spogliandone il precedente titolare», ai fini dell'art. 133, secondo
comma, Cost. tale situazione non sarebbe «distinguibile
dall'estinzione dell'ente locale per fusione o incorporazione», oltre
ad essere mancata la «previsione del coinvolgimento delle popolazioni
interessate» richiesta dall'art. 133, secondo comma, Cost.
3.- Con atto depositato il 30 maggio 2017, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni di legittimità costituzionale vengano dichiarate
manifestamente inammissibili e comunque infondate.
3.1.- L'interveniente ritiene che le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg.
Campania n. 16 del 2014 siano inammissibili, prima ancora che
infondate, essendo state solo enunciate nell'ordinanza di rimessione
e in alcun modo sviluppate e motivate.
3.2.- L'Avvocatura generale prende posizione sulla rilevanza
delle questioni relative alle norme dell'art. 14 del d.l. n. 78 del
2010, ritenendo che la conclusione positiva, come motivata dal
giudice rimettente, parrebbe giustificata dal fatto che i ricorrenti
agiscano anche per l'accertamento negativo dell'obbligo di stipulare
una convenzione per l'esercizio in forma associata o tramite unione
delle proprie funzioni fondamentali.
3.3.- Nel merito, sul ritenuto contrasto con l'art. 77, secondo
comma, Cost., la difesa dell'interveniente lo ritiene escluso poichè
le disposizioni di cui ai commi da 26 a 31 del citato art. 14 «sono
dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il
contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali
dei Comuni» e pertanto la mancanza dei presupposti di necessità e
urgenza non sarebbe evidente, come invece richiesto dalla
giurisprudenza costituzionale (si richiamano le sentenze n. 287 e 133
del 2016).
L'interveniente afferma poi che il d.l. n. 78 del 2010 non
avrebbe «introdotto (ex novo) una "riforma ordinamentale" degli enti
locali», ricordando le disposizioni che già nel vigore della legge 8
giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) - poi
trasfuse nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) - disciplinavano le
gestioni associate di funzioni e servizi «anche in forma
obbligatoria».
In ogni caso, secondo l'Avvocatura, sarebbe necessario «valutare
il testo delle disposizioni del decreto in esame nella loro versione
originaria e non in quella (diversa) attuale, frutto di successivi
interventi normativi, come tali privi di rilevanza ex art. 77, comma
2 Cost.». Seguendo tale criterio, sarebbe insussistente la censura al
Governo di avere delineato le funzioni fondamentali dei Comuni, in
quanto queste sarebbero piuttosto state definite per relationem
richiamando un preesistente testo legislativo, l'art. 21, comma 3,
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) che, per i Comuni, individuava provvisoriamente un
minor numero di funzioni fondamentali e relativi servizi. Inoltre,
quanto alla «ritenuta assenza di "misure di immediata applicazione"»
si fa rilevare che il comma 31 dell'art. 14 censurato, nella sua
prima versione, «prevedeva una tempistica di attuazione accelerata» e
che «[s]olo successivamente si è ritenuto di procrastinare il dies
ad quem».
Con riferimento agli ulteriori parametri di costituzionalità dei
quali l'ordinanza ravvisa la violazione, l'interveniente ribadisce
che ipotesi di gestione associata obbligatoria di funzioni e servizi
erano state già contemplate dal legislatore e afferma che la
previsione di tale obbligo a carico degli enti locali di modeste
dimensioni non lederebbe il principio di buon andamento, ma sarebbe
ad esso funzionale, oltre che idoneo a garantire una gestione più
efficace, efficiente ed economica mediante gli strumenti dell'unione
di Comuni o della convenzione, rientrando così «tra i poteri che la
Costituzione riserva allo Stato in punto di coordinamento della
finanza pubblica».
Inoltre, non sarebbero fondate neppure le ulteriori doglianze in
merito alla perdita di autonomia e potestà regolamentare in capo
agli enti locali soggetti all'obbligo di gestione associata, tenuto
conto dei caratteri propri degli strumenti che, alternativamente, gli
stessi possono utilizzare (convenzione e unione di Comuni). Anche
laddove imposta, la gestione associata di funzioni proprie dei Comuni
non potrebbe essere considerata, di per sè, illegittima, secondo
quanto affermato dalla sentenza n. 160 del 2016.
L'ultima censura prospettata dall'ordinanza di rimessione,
relativa alla denunciata violazione degli artt. 133, 114 e 119 Cost.,
viene, infine, confutata richiamando la sentenza n. 50 del 2015 e
ritenendo che la normativa censurata non farebbe perdere agli enti
locali la propria identità, ma comporterebbe l'esercizio congiunto
di una parte delle loro funzioni, «contribuendo alla realizzazione
dell'obiettivo del contenimento complessivo delle spese e
all'ottimizzazione della gestione delle predette funzioni».
4.- Il Presidente della Giunta regionale non è intervenuto in
giudizio.
5.- Con un'unica memoria depositata il 30 maggio 2017, si sono
costituiti nel giudizio tre dei cinque Comuni ricorrenti innanzi al
TAR Lazio (e precisamente i Comuni di Baia e Latina, Liveri e Teora)
nonchè l'Associazione per la Sussidiarietà e la Modernizzazione
degli Enti Locali - ASMEL, del pari ricorrente nel giudizio
amministrativo, chiedendo che le questioni sollevate con l'ordinanza
introduttiva del giudizio vengano dichiarate fondate.
5.1.- Le parti argomentano sulla rilevanza delle questioni con
riferimento sia all'azione di accertamento negativo che all'azione
volta all'annullamento della circolare ministeriale del 12 gennaio
2015.
5.2.- Nel merito, con riferimento al primo ordine di censure, si
sostiene la violazione dell'art. 77 Cost. per incompetenza della
fonte a riformare organicamente l'ordinamento delle autonomie locali
e per carenza del requisito dell'urgenza, dimostrata dal differimento
nel tempo degli effetti delle disposizioni.
Infatti, in contrasto con la giurisprudenza costituzionale,
l'art. 14 censurato non si sarebbe limitato a disciplinare «singole
funzioni», ma conterrebbe e definirebbe «per intero l'elenco stesso
delle funzioni fondamentali»; inoltre, il medesimo articolo non
avrebbe regolato uno «specifico profilo» della funzione, ma la
titolarità soggettiva della stessa, con significative ripercussioni
sul ruolo degli organi di governo dell'ente e delle normali dinamiche
istituzionali della grande maggioranza dei Comuni italiani.
Quanto alla carenza del requisito dell'urgenza, questa
risulterebbe, oltre che dal differimento della completa attuazione,
anche dalla presenza di effetti finanziari non quantificabili e
valutabili; in ogni caso, le norme contenute nel d.l. n. 78 del 2010
non potevano dirsi di «immediata applicazione».
Nel trattare il secondo gruppo di censure di costituzionalità,
la memoria di parte richiama la generale disciplina dell'esercizio
associato delle funzioni comunali, in base alla quale era rimesso
agli enti valutare, caso per caso, l'utilità della gestione
associata, nel pieno rispetto dell'autonomia degli enti e del buon
andamento dell'organizzazione amministrativa; il d.l. n. 78 del 2010
avrebbe invece ribaltato questo assetto «che da volontario diviene
obbligatorio; da flessibile, rigido; da settoriale, generale».
Si evidenzia, inoltre, che per ognuna delle funzioni fondamentali
potrebbero ipotizzarsi ambiti territoriali ottimali di gestione
differenti e che dalla unificazione degli uffici deriverebbero
l'interruzione del normale funzionamento del circuito democratico,
nonchè l'imposizione di un modello organizzativo rigido, che
sacrificherebbe «l'interesse alla migliore organizzazione della
funzione e del servizio pubblico, ad esigenze orizzontali di
contenimento della spesa».
Il ruolo dei consigli e delle giunte dei singoli Comuni verrebbe,
altresì, svalutato in quanto sia il potere di indirizzo
politico-amministrativo che quello di attribuzione degli incarichi di
funzione sarebbero affidati «ad organi di nuova istituzione, quali le
conferenze dei sindaci o altri luoghi di rappresentanza condivisa dei
Comuni associati»; ciò porterebbe peraltro a «un sistema di governo
acefalo», che non garantirebbe all'azione amministrativa di
perseguire gli obiettivi e le priorità fissati dalle maggioranze
consiliari.
Quanto alla imposizione del modello organizzativo rigido, si
argomenta che le norme censurate violerebbero le garanzie sostanziali
e procedurali fissate dalla Costituzione a tutela dell'autonomia
regolamentare e organizzativa comunale. Infatti, il potere
regolamentare dei piccoli Comuni verrebbe «compresso orizzontalmente
per tutte le funzioni assegnate, indipendentemente da ogni
valutazione in merito all'ambito territoriale più idoneo alla loro
gestione»; inoltre, la «presunzione iuris et de iure di inidoneita'»
dei piccoli Comuni a svolgere autonomamente le funzioni fondamentali,
posta «per ragioni di "coordinamento della finanza pubblica"» non
sarebbe autorizzata dalla Costituzione, costituendo una
«gerarchizzazione dell'interesse organizzativo all'interesse
finanziario» e «impedendo ogni diverso bilanciamento che non si
risolva nella necessaria soccombenza del primo al secondo», peraltro
con un «preteso esercizio di competenze statali trasversali (quale il
coordinamento finanziario), che invadono competenze materiali
regionali (l'ordinamento locale)».
Vi sarebbe poi l'irragionevolezza e contraddittorietà delle
norme censurate, in quanto sarebbe non dimostrata la inefficienza e
diseconomicità della gestione amministrativa dei piccoli Comuni,
così come sarebbe non corretta la presunzione di risparmio legata
alla gestione delle funzioni su scala sovra-comunale, effetto che,
invece, potrebbe valere per l'erogazione di alcuni pubblici servizi,
mentre tale «approccio non può essere esteso alle funzioni in senso
proprio nè, tantomeno, a tutte le funzioni fondamentali» senza,
quantomeno, una verifica casistica.
Con specifico riferimento alle questioni di costituzionalità
dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del
2014, la memoria sottolinea che tali norme «sono state adottate senza
la ben che minima istruttoria e programmazione, all'interno di una
legge omnibus, e senza alcun coinvolgimento degli enti locali
interessati». Oltre ai cosiddetti sistemi territoriali di sviluppo,
individuati come ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
fondamentali, resterebbero salvi i diversi ambiti definiti in
applicazione delle normative regionali in materia di gestione del
servizio idrico integrato, di smaltimento dei rifiuti e dei servizi
sociali per l'esercizio delle relative funzioni, ma tali differenti
ambiti non sarebbero tra loro coincidenti.
Si sostiene poi la irragionevolezza del criterio prescelto, per
essere i cosiddetti sistemi territoriali di sviluppo delle
aggregazioni amplissime, con una popolazione media molto superiore ai
centomila abitanti, e si segnalano le difficoltà per i piccoli
Comuni, che potrebbero essere «fagocitati» dai Comuni grandi o
grandissimi presenti nei propri ambiti, o che potrebbero non
confinare con altri Comuni minori «essendo magari contermini con
Comuni di diverso ambito».
Infine, i predetti sistemi territoriali di sviluppo sarebbero
inadatti a soddisfare gli obiettivi di efficienza ed economicità
richiesti dal d.l. n. 78 del 2010, in quanto concepiti come ambiti di
programmazione di interventi essenzialmente in materia urbanistica.
Quanto al terzo gruppo di censure, riferite agli artt. 133, 114 e
119 Cost., la memoria sviluppa gli argomenti del giudice rimettente,
evidenziando che all'esito del percorso associativo obbligatorio non
permarrebbe in capo al Comune il «"nucleo minimo" di attribuzioni
tali da consentire la sua qualificazione costituzionale in termini di
"ente autonomo"», per cui si sarebbe disposta la traslazione delle
funzioni fondamentali «ad un soggetto nuovo o diverso, spogliandone
il precedente titolare»: ai fini dell'art. 133 Cost., tale condizione
non sarebbe quindi «distinguibile dall'estinzione dell'ente locale
per fusione o incorporazione».
6.- In prossimità dell'udienza sono state depositate tempestive
memorie.
6.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con riferimento
alla questione relativa all'art. 77 Cost., evidenzia che la sentenza
n. 220 del 2013 richiamata dal rimettente riguardava «una fattispecie
di portata ben più ampia di quella oggetto dell'odierno giudizio»,
mentre il d.l. n. 78 del 2010 non avrebbe «introdotto alcuna riforma
"ordinamentale", limitandosi a prevedere, ai fini del contenimento
della spesa pubblica» e di maggiore efficienza, «alcuni specifici
obblighi per l'esercizio delle funzioni [...] a carico dei piccoli
Comuni». Rientrerebbe, inoltre, nella competenza dello Stato sia
determinare le funzioni fondamentali dei Comuni sia anche
individuarne, a fini di contenimento della spesa, le modalità di
esercizio.
Sono richiamati i contenuti della indagine conoscitiva della
Commissione affari costituzionali della Camera, svolta sulla materia
in questione e conclusa nel novembre del 2016, per dimostrare la
infondatezza della censura riferita al «presunto danno al
"funzionamento del circuito democratico"».
6.2.- Le parti costituite ribadiscono la «natura "ordinamentale"
e di "sistema" delle norme introdotte» che, unitamente al
differimento degli effetti, attesterebbe la violazione dell'art. 77
Cost.; replicando all'Avvocatura dello Stato, ritengono poi che
correttamente l'ordinanza abbia censurato le disposizioni del d.l. n.
78 del 2010 come modificate dal d.l. n. 95 del 2012; quest'ultimo
decreto costituirebbe quindi «il thema decidendum dell'odierno
incidente di costituzionalita'».
Quanto alle censure riferite «alla compressione dell'autonomia
locale», la memoria ritiene che le sentenze n. 160 del 2016 e n. 50
del 2015, evocate dalla Avvocatura dello Stato, offrano in realtà
una indiretta conferma della fondatezza delle questioni.
Dalla prima sentenza, infatti, discenderebbe una legittimazione
della gestione obbligatoria in forza del buon andamento e della
migliore organizzazione di un dato servizio, anzichè in vista di
meri risparmi di spesa; dalla seconda sentenza, invece, non si
potrebbero trarre argomenti per l'infondatezza, atteso che le norme
in quella sede scrutinate «non imponevano affatto ai Comuni la
gestione associata di funzioni amministrative».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
prima ter, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 14, commi 26, 27, 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, anche
come modificato dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, e
dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge della Regione Campania 7
agosto 2014, n. 16, recante «Interventi di rilancio e sviluppo
dell'economia regionale nonchè di carattere ordinamentale e
organizzativo (collegato alla legge di stabilità regionale 2014)».
Ad avviso del giudice rimettente, la normativa statale si porrebbe in
contrasto, nel complesso, con gli artt. 3, 5, 77, secondo comma, 95,
97, 114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della Carta
europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15 ottobre
1985, ratificata e resa esecutiva con legge 30 dicembre 1989, n. 439-
e sesto comma, 118, 119 e 133, secondo comma, della Costituzione.
La normativa regionale contrasterebbe con gli artt. 3, 5, 95, 97,
114, 117, primo comma - in relazione all'art. 3 della Carta europea
dell'autonomia locale - e sesto comma, e 118 Cost., per aver
pretermesso il necessario coinvolgimento degli enti locali nella
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio associato delle
funzioni fondamentali.
Le disposizioni statali denunciate, in sintesi, stabiliscono
l'obbligo per i Comuni di esercitare le funzioni fondamentali di cui
sono titolari (comma 26), elencano le funzioni fondamentali medesime
(comma 27), pongono l'obbligo, per i Comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti (o a 3.000, se montani), di esercitarle in forma
associata mediante unione di Comuni o convenzione (comma 28),
disciplinano l'unione rinviando all'art. 32 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 recante «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali» (comma 28-bis), vietano di
svolgerle singolarmente o mediante più di una forma associativa
(comma 29), demandano alle Regioni, nelle materie di cui all'articolo
117, terzo e quarto comma, Cost., l'individuazione della dimensione
territoriale ottimale per il predetto esercizio associato (comma 30)
e definiscono il limite demografico minimo che le forme associate
devono raggiungere (comma 31).
La normativa regionale denunciata, in attuazione del citato comma
30, individua la dimensione territoriale ottimale e omogenea
funzionale all'esercizio associato e le scadenze temporali per
l'avvio di tale modalità di gestione.
Il termine entro cui i Comuni interessati devono assicurare
l'attuazione delle disposizioni di cui all'art. 14 del d.l. n. 78 del
2010 è stato più volte differito e, attualmente, è fissato al 30
giugno 2019, ai sensi dell'art. 1, comma 2-bis, del decreto-legge 25
luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre
2018, n. 108.
2.- Il TAR rimettente si trova a decidere su un ricorso
presentato da cinque Comuni campani, aventi popolazione inferiore a
5.000 abitanti, e da un'associazione esponenziale di enti locali. I
ricorrenti hanno impugnato la circolare del Ministero dell'interno
del 12 gennaio 2015 n. 323, con la quale ai prefetti sono state
impartite indicazioni operative per procedere alla ricognizione dello
stato di attuazione della normativa e per diffidare i Comuni
inadempienti; i ricorrenti hanno altresì chiesto di accertare di non
essere obbligati a quanto previsto dalle disposizioni di legge
censurate. A sostegno del ricorso, i Comuni e l'associazione hanno
dedotto che il provvedimento ministeriale sarebbe affetto da
illegittimità derivata a causa della illegittimità costituzionale
della disciplina legislativa sulla cui base è stato adottato.
3.- In punto di rilevanza, il TAR rimettente evidenzia che il
petitum oggetto del ricorso presentato sarebbe «costituito dalla
pronuncia di accertamento negativo della sussistenza dell'obbligo,
per i Comuni ricorrenti, di associarsi in via convenzionale, e dalla
correlata pronuncia di annullamento della circolare ministeriale».
Ciò consentirebbe di ritenere che, come affermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 1 del 2014), «la
circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più norme
legislative costituisca l'unico motivo di ricorso innanzi al giudice
a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito della
rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio principale
un petitum separato e distinto dalla questione (o dalle questioni) di
legittimità costituzionale, sul quale il giudice rimettente sia
chiamato a pronunciarsi».
D'altro canto, la circolare impugnata avrebbe un contenuto
complesso in quanto, accanto a una parte di carattere meramente
ricognitivo della normativa in materia, ve ne sarebbe un'altra con
«indubbia portata precettiva», ordinando ai prefetti, alla scadenza
del termine di legge, l'adozione di un formale atto di diffida nei
confronti degli enti locali rimasti inadempienti. Ciò
qualificherebbe la circolare stessa come atto immediatamente lesivo
per i Comuni ricorrenti e, perciò, autonomamente impugnabile.
L'ordinanza riconosce anche l'attualità dell'interesse a
ricorrere, che permarrebbe «nonostante le intervenute proroghe del
termine fissato dalla legge per l'attuazione dell'obbligo legale
gravante sugli enti locali ricorrenti». Per un verso, il differimento
del termine non inciderebbe sull'attualità della lesione, rimanendo
comunque certo il momento in cui la stessa si realizzerà; per altro
verso, la circolare impugnata imporrebbe precise attività
prodromiche all'attuazione dell'obbligo legislativamente prescritto,
costituenti obblighi attuali sia al momento della proposizione del
ricorso che dell'ordinanza di rimessione.
Il TAR ritiene, quindi, che le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito, siano pregiudiziali rispetto alla decisione
definitiva del ricorso, «risultando quest'ultima strettamente
dipendente dall'esito del giudizio di costituzionalita'».
4.- Ai fini della valutazione dell'ammissibilità delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale, occorre preliminarmente
osservare che alcune delle disposizioni impugnate definiscono in via
generale le funzioni fondamentali di tutti i Comuni italiani (art.
14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010), il cui esercizio è reso
obbligatorio per ciascuno di tali enti (art. 14, comma 26, del d.l.
n. 78 del 2010), mentre altre (i successivi commi, da 28 a 31) hanno
quali specifici destinatari i Comuni con popolazione fino a 5.000
abitanti (categoria alla quale appartengono gli enti ricorrenti nel
giudizio a quo). Solo per questi viene stabilito che le suddette
funzioni fondamentali devono essere obbligatoriamente esercitate in
forma associata, con modalità organizzative e temporali
espressamente disciplinate sia dalle stesse disposizioni di fonte
statale che da quelle di fonte regionale.
Ciò premesso, le argomentazioni svolte dal TAR del Lazio in
punto di rilevanza non si riferiscono in maniera analitica a ognuna
delle disposizioni oggetto delle questioni sollevate, ma sono
illustrate con riferimento alla normativa, contenuta nei commi da 26
a 31 del citato art. 14, considerata nel suo insieme.
In tale contesto, l'esposizione del giudice rimettente è
comunque chiaramente incentrata sul profilo della immediata lesività
della circolare impugnata, nella parte in cui ha prescritto ai
prefetti di verificare lo stato di attuazione della normativa
introdotta dal d.l. n. 78 del 2010 e di diffidare ad adempiere i
Comuni che, in violazione dell'obbligo di gestione in forma associata
delle funzioni fondamentali, non vi abbiano provveduto nelle
modalità e nei termini previsti.
L'ordinanza, invece, non chiarisce per quali motivi la
individuazione delle funzioni fondamentali, ossia lo specifico
oggetto di una o più di esse, rileverebbe nella risoluzione della
controversia sottoposta al rimettente.
Il rapporto di pregiudizialità che il giudice rimettente ravvisa
tra le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 14, commi
da 26 a 31, del d.l. n. 78 del 2010 e la decisione definitiva del
ricorso, deve, invero, essere propriamente riferito solo ai commi 28,
28-bis, 29, 30 e 31 nonchè all'art. 1, commi 110 e 111, della legge
reg. Campania n. 16 del 2014.
Tali, infatti, sono le uniche disposizioni che impongono ai
Comuni di minori dimensioni di gestire le funzioni fondamentali
obbligatoriamente in forma associata, disciplinandone modalità e
termini, con la conseguenza che solo la loro eventuale illegittimità
incide sul procedimento principale, come richiesto dall'art. 23 della
legge 11 marzo 1957, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) e costantemente confermato
dalla giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n. 67 del
2014, n. 91 del 2013, n. 236 e n. 224 del 2012).
Non altrettanto può ritenersi con riferimento alle questioni che
involgono i commi 26 e 27 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010. Ai
fini della risoluzione della controversia sottoposta al giudice
rimettente, ovvero dello scrutinio della legittimità della circolare
impugnata, l'applicazione dei citati commi 26 e 27 non si pone,
infatti, quale passaggio pregiudiziale, non essendo rilevante il
numero e il contenuto delle funzioni fondamentali così come
determinate, quanto piuttosto l'imposizione generalizzata per i
Comuni di minori dimensioni di un obbligo di gestione in forma
associata delle funzioni medesime, obbligo che costituisce l'oggetto
precipuo solo delle altre disposizioni censurate.
D'altro canto, l'interesse alla tutela azionata dai ricorrenti è
scaturito non in relazione all'individuazione, in quanto tale, delle
funzioni fondamentali, quanto piuttosto dalla preclusione a gestirle
da parte di ciascun Comune autonomamente, effetto questo
riconducibile solo alle disposizioni contenute nei commi 28, 28-bis,
29, 30 e 31 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, nonchè nell'art.
1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del 2014.
In conclusione, solo nei termini ora esposti va riconosciuta la
rilevanza delle questioni sollevate, in quanto il rimettente è
chiamato a pronunciarsi su un petitum consistente nell'annullamento
del provvedimento impugnato, mentre le questioni sollevate nei
confronti dell'art. 14, commi 26 e 27, del d.l. n. 78 del 2010 devono
essere dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla
rilevanza, a causa della mancata indicazione delle ragioni che
depongano per l'applicabilità delle disposizioni e per la
pregiudizialità delle questioni stesse (ex multis sentenze n. 224
del 2018, n. 209 e n. 119 del 2017).
5.- Sempre in via preliminare, ad avviso del giudice rimettente
uno specifico profilo di censura della disciplina dell'esercizio
obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali
consisterebbe nella compressione della potestà regolamentare dei
Comuni riconosciuta dall'art. 117, sesto comma, Cost. in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite.
Con riferimento a tale censura, l'ordinanza, tuttavia, non
fornisce una motivazione adeguata ai fini della sua ammissibilità.
A fronte della pur evocata compressione della potestà
regolamentare riconosciuta dalla disposizione costituzionale, gli
argomenti a sostegno si risolvono, infatti, nel mero richiamo
testuale ad alcuni passaggi delle sentenze n. 229 del 2001 e n. 129
del 2016.
Secondo il rimettente, la prima chiarirebbe «i limiti che
incontra il legislatore nazionale e regionale nell'esercizio dei
poteri di coordinamento dell'esercizio delle funzioni locali». Il
precedente richiamato non appare però in alcun modo riferibile alla
censura esposta sulla potestà regolamentare dei Comuni, sia perchè
relativo alle «determinazioni regionali di "ordinamento"», sia
perchè, peraltro, alla data di tale pronuncia, nemmeno era vigente
il sesto comma dell'art. 117 Cost.
La seconda sentenza viene, invece, evocata dall'ordinanza quale
riconoscimento della «necessità dell'effettiva partecipazione degli
enti locali nell'esercizio dei poteri legislativi statali e regionali
in materia di ordinamento degli enti locali»; anche in questo caso,
tuttavia, non risulta in alcun modo adeguatamente motivato il nesso
tra i riportati passaggi testuali della sentenza e la censura
attinente alla potestà regolamentare garantita dall'art. 117, sesto
comma, Cost., atteso, oltretutto, che nel giudizio deciso con la
citata sentenza i parametri presi in considerazione erano
completamente diversi (artt. 3, 97 e 119, primo e terzo comma,
Cost.).
La questione si rivela, quindi, «priva di un'adeguata ed autonoma
illustrazione delle ragioni per le quali la normativa censurata
integrerebbe una violazione del parametro costituzionale evocato (ex
plurimis: sentenze n. 219 del 2016, n. 120 del 2015 e n. 236 del
2011)» (sentenza n. 240 del 2017).
Va pertanto dichiarata l'inammissibilità, per carenza di
motivazione sulla non manifesta infondatezza, della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e
31, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, sollevata con
riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost.
6.- Passando all'esame del merito, con la prima censura, il TAR
rimettente ravvisa la carenza dei presupposti di necessità e di
urgenza per l'adozione del decreto-legge censurato, richiesti
dall'art. 77, secondo comma, Cost.
6.1.- Il contrasto con il parametro evocato consisterebbe
nell'avere il decreto-legge dettato «un'ordinaria disciplina
ordinamentale degli enti locali, senza peraltro contenere misure di
immediata applicazione»; tale profilo risulterebbe anche dalla
previsione, contenuta nel comma 31-ter dell'art. 14 del d.l. n. 78
del 2010, di una «attuazione dilazionata nel tempo», confermata dalle
ulteriori proroghe disposte.
Infine, l'ordinanza ritiene che le disposizioni censurate non
sarebbero «adeguatamente giustificate nemmeno sotto il profilo dei
risparmi di spesa che si sarebbero potuti ottenere in virtù
dell'intervento riformatore» e richiama al riguardo le relazioni
tecniche presentate dal Governo con il d.l. n. 78 del 2010 e con il
d.l. n. 95 del 2012, prive di quantificazione.
6.2.- È necessario, preliminarmente, individuare puntualmente
l'oggetto del giudizio riferito alle disposizioni statali.
Infatti, da un lato, il dispositivo dell'ordinanza di rimessione
fa riferimento all'articolo 14, commi da 26 a 31, del d.l. n. 78 del
2010, come convertito, senza richiamare esplicitamente le successive
modificazioni che alcune delle predette disposizioni hanno subito.
Dall'altro, il contenuto dell'ordinanza, riportando il testo
delle disposizioni censurate, fa invece riferimento a quelle
risultanti dalle modifiche e sostituzioni apportate dall'art. 19,
comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito.
Poichè «[l]'oggetto del giudizio costituzionale deve essere
individuato interpretando il dispositivo dell'ordinanza di rimessione
con la sua motivazione» (sentenza n. 203 del 2016), si può ritenere
che il giudice rimettente abbia preso in considerazione il contenuto
normativo delle disposizioni censurate come effettivamente
applicabili alla fattispecie sottoposta al suo esame e sulla cui base
è stata adottata la circolare impugnata, essendo ormai cessato il
vigore delle diverse disposizioni inizialmente introdotte dal d.l. n.
78 del 2010.
Le norme dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010 rilevanti nel
presente giudizio rinvengono, quindi, la loro fonte sia nel d.l. n.
78 del 2010 (il comma 29, non più modificato) che nel d.l. n. 95 del
2012 (che ha sostituito i commi 28, 28-bis, 30 e 31, del d.l. n. 78
del 2010).
È pertanto su tali norme che verte il presente giudizio di
costituzionalità.
Non è quindi pienamente corretta l'interpretazione prospettata
dall'Avvocatura dello Stato, volta a concentrare l'oggetto del
giudizio sul contenuto originario del solo d.l. n. 78 del 2010.
6.3.- La questione non è fondata.
6.3.1.- Una volta ribadito che l'unica questione rilevante nel
presente giudizio è quella attinente alle norme che hanno
disciplinato l'obbligo di gestione associata, va, innanzitutto,
considerato che anche recentemente la giurisprudenza di questa Corte
ha riaffermato che il sindacato sui presupposti di necessità e
urgenza di cui all'art. 77 Cost. rimane circoscritto alla «evidente
mancanza di tali presupposti» (sentenza n. 5 del 2018) o alla
«manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della relativa
valutazione» (sentenza n. 170 del 2017), sulla base di una pluralità
di indici intrinseci ed estrinseci.
In continuità con tali coordinate interpretative, può rilevarsi
che per entrambi i decreti-legge all'esame (il d.l. n. 78 del 2010 e
il d.l. n. 95 del 2012), in relazione alle norme censurate, non
sussiste tale «evidente mancanza» dei presupposti alla luce del
titolo dei provvedimenti, dei rispettivi preamboli e del contenuto
complessivo delle disposizioni introdotte.
In particolare, con riferimento alla finalità perseguita dalle
norme introdotte dai commi da 28 a 31 denunciati, si può
preliminarmente richiamare l'enunciato del comma 25, a mente del
quale le disposizioni dei commi da 26 a 31 «sono dirette ad
assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento
delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei comuni».
Tale finalità è stata già oggetto di valorizzazione da parte
di questa Corte con la sentenza n. 22 del 2014, la quale ha
riconosciuto, nelle norme in quella occasione denunciate da diverse
Regioni (quelle contenute nell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, di
modifica dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010), l'orientamento «a un
contenimento della spesa pubblica, creando un sistema tendenzialmente
virtuoso di gestione associata di funzioni (e, soprattutto, quelle
fondamentali) tra Comuni, che mira ad un risparmio di spesa».
A tale riguardo, non appare decisiva la circostanza, richiamata
dall'ordinanza di rimessione, che le relazioni tecniche di
accompagnamento ai due decreti-legge non contenessero una
quantificazione dei risparmi attesi dalle norme introdotte: ciò,
infatti, da un lato appare giustificabile in forza della estrema
difficoltà di operare, a priori, precise quantificazioni derivanti
da un fenomeno organizzativo dal carattere complesso e, dall'altro,
non smentisce la probabilità che, in astratto, dalla gestione
associata di funzioni derivi plausibilmente una maggiore efficienza
dell'azione degli enti locali interessati.
Pertanto, nel contesto della situazione economico-finanziaria
degli anni 2010-2012, non pare potersi affermare l'evidente
insussistenza di una situazione di fatto comportante l'urgenza di
introdurre norme volte a razionalizzare l'esercizio di funzioni da
parte di un gran numero di enti: alla fine del 2010 i Comuni fino a
5.000 abitanti erano, infatti, 5.683 su 8.092, pari a circa il 70 per
cento del totale dei Comuni italiani.
6.3.2.- Analogamente, gli argomenti di censura incentrati sui
tempi di attuazione delle disposizioni introdotte dai suddetti
decreti-legge possono essere confutati dalla considerazione che sia
il d.l. n. 78 del 2010 che il d.l. n. 95 del 2012 hanno comunque
previsto obblighi immediatamente efficaci nei confronti degli enti
coinvolti (nonchè delle Regioni, per l'esercizio dei poteri loro
affidati), apparendo fisiologico e non incompatibile con i
presupposti della necessità e urgenza che il decreto-legge articoli
alcuni passaggi procedurali e preveda per determinati aspetti un
risultato differito (sentenze n. 5 del 2018, n. 170 del 2017 e n. 160
del 2016).
I successivi e continuati differimenti del termine di cui al
comma 31-ter del d.l. n. 78 del 2010, non costituiscono di per sè,
nella fattispecie in esame, un elemento dimostrativo - come invece
ritiene l'ordinanza - della evidente assenza, ab origine, dei
requisiti di necessità e urgenza, potendo invece rilevare sotto un
altro profilo, come si vedrà al punto 7.5. del Considerato in
diritto.
6.3.3.- Una considerazione specifica merita, infine, la censura
riferita alla natura ordinamentale delle disposizioni introdotte dai
decreti-legge, che, come detto, vanno anch'esse limitate alle
modalità di gestione delle funzioni medesime, senza che possano
venire in considerazione, in questa sede e per i motivi indicati,
quelle relative all'individuazione delle funzioni fondamentali.
Al riguardo, se, da un lato, va senz'altro ribadito che «la
trasformazione per decreto-legge dell'intera disciplina ordinamentale
di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla
Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il
dettato costituzionale» (sentenza n. 220 del 2013), dall'altro va
rilevato che le norme censurate hanno introdotto riforme dalla
portata innovativa solo parziale, atteso che - come rilevato
dall'Avvocatura dello Stato, che ha richiamato gli artt. 24, 25 e 26
della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali) e i corrispondenti artt. 30, 31 e 32 del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali) - sia la convenzione che l'unione di Comuni erano
forme istituzionali già da tempo previste e disciplinate
dall'ordinamento, che, sebbene in limitate ipotesi e solo in
relazione a specifiche funzioni, prefigurava anche la possibilità di
una loro costituzione obbligatoria (con riguardo alle convenzioni e
ai consorzi: art. 24, comma 3, e art. 25, comma 7, della legge n. 142
del 1990).
Le considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 220 del
2013 per giungere alla censura dell'utilizzo del decreto-legge quale
fonte idonea a trasformare l'intera disciplina ordinamentale di un
ente locale territoriale, pur richiamate dall'ordinanza di
rimessione, non appaiono quindi pianamente riconducibili agli
interventi normativi censurati, che hanno strutturato, sebbene in
modo certamente più stringente, una disciplina della gestione
associata che però era presente da prima nell'ordinamento degli enti
locali.
Peraltro, ad analoghe conclusioni questa Corte è già pervenuta
nella sentenza n. 44 del 2014, a proposito della disciplina -
parallela a quella qui in esame - dell'obbligo di gestione associata
di tutte le funzioni per i Comuni fino a 1.000 abitanti. A fronte
della censura delle Regioni, di violazione dell'art. 77 Cost., la
sentenza, infatti, non ha condiviso «l'assunto secondo cui l'intero
art. 16 introdurrebbe norme ordinamentali dirette ad incidere
profondamente sullo status istituzionale dei Comuni», precisando che
«le disposizioni censurate non alterano il tessuto strutturale e il
sistema delle autonomie locali, ma sono dirette a realizzare, per i
Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, l'esercizio in forma
associata delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici,
mediante unioni di Comuni, secondo un modello peraltro già presente
nell'ordinamento, sia pure con talune differenze di disciplina (art.
32 del TUEL)».
6.3.4.- In conclusione, tanto premesso, il legislatore non può
ritenersi censurabile per aver fatto ricorso, nelle ricordate
circostanze di necessità e urgenza, allo strumento del decreto-legge
per incidere, con l'obiettivo di svilupparne una maggiore efficienza,
sull'assetto organizzativo dei Comuni di minori dimensioni attraverso
la previsione dell'obbligo dell'esercizio in forma associata di gran
parte delle funzioni fondamentali.
7.- Ulteriori e articolate questioni di legittimità
costituzionale delle norme di cui all'art. 14, commi da 28 a 31, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito e poi modificato dal d.l. n. 95
del 2012, sono sollevate dal giudice rimettente per contrasto con gli
artt. 3, 5, 95 e 97, 117, sesto comma, 114, 118 Cost., con
riferimento ai principi di buon andamento, differenziazione e tutela
delle autonomie locali; nonchè per contrasto con l'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 3 della Carta europea
dell'autonomia locale.
7.1.- Premesso, come anticipato, che deve ritenersi inammissibile
la censura sulla violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., gli
argomenti a sostegno delle censure si incentrano sull'obbligatorietà
e sulla rigidità del nuovo assetto dell'esercizio associato delle
funzioni comunali, a fronte della diversa caratterizzazione che i
relativi istituti avevano prima della introduzione della disciplina
in questione, quando era prevista «la volontarietà nell'an e la
flessibilità nel quomodo della scelta delle forme associative alle
quali aderire».
La normativa censurata, invece, avrebbe ribaltato tale assetto,
che «da volontario diviene obbligatorio; da flessibile diviene
rigido», sicchè per i Comuni di minori dimensioni tutte le funzioni
fondamentali, salvo limitate eccezioni, «devono essere svolte in
forma associata, con conseguente obbligo di aggregazione della
relativa organizzazione burocratica».
Da ciò conseguirebbero, secondo il giudice rimettente,
«rilevanti conseguenze sul normale funzionamento del circuito
democratico», in quanto gli organi gestionali non sarebbero più
sottoposti all'indirizzo politico di quelli rappresentativi, con
conseguente vulnus del principio di responsabilità politica degli
organi democraticamente eletti, espresso dagli artt. 95 e 97 Cost.,
nonchè dell'autonomia degli enti locali coinvolti (viene richiamata
la sentenza n. 52 del 1969).
Inoltre, la disciplina introdotta non assicurerebbe il rispetto
dell'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale; ai sensi di
tale disposizione, «[p]er autonomia locale, s'intende il diritto e la
capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare ed
amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro responsabilità,
e a favore delle popolazioni, una parte importante di affari
pubblici»; precisando poi che «[t]ale diritto è esercitato da
consigli e assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero,
segreto, paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di
organi esecutivi responsabili nei loro confronti».
7.2.- Le prime questioni, aventi ad oggetto l'art. 14, commi 28,
28-bis, 29, 30 e 31 del d.l. n. 78 del 2010, sono per un verso
infondate, e per l'altro parzialmente fondate solo riguardo al comma
28 del citato art. 14, nei termini di seguito indicati, in relazione
all'art. 3, nel combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118 Cost.
7.3.- Quanto all'infondatezza, peraltro, il riferimento al
parametro di cui all'art. 95 Cost., appare non conferente, attesa la
sua riferibilità solo all'indirizzo politico del Governo.
In ogni caso, se da un lato è indubbio che «[p]er quel che
riguarda in particolare gli enti locali territoriali è un dato
definitivamente acquisito come la loro autonomia vada in primo luogo
intesa quale potere di indirizzo politico-amministrativo» (sentenza
n. 77 del 1987), tuttavia, dall'altro, nell'ordinamento, come
ricordato, già da tempo sono previsti gli istituti della unione e
della convenzione, che stabiliscono modalità di attuazione delle
scelte di indirizzo politico di ciascun ente tramite la mediazione di
specifiche strutture comuni.
Se quindi esistesse, come sembra ritenere l'ordinanza ed
espressamente afferma la difesa dei ricorrenti, un vincolo
costituzionale per cui in un unico soggetto istituzionale debbono
sempre coincidere la funzione di indirizzo politico e quella
dell'indirizzo amministrativo, la sua violazione discenderebbe
direttamente dalla previsione della forma associativa in sè stessa,
a prescindere dal fatto che questa risulti obbligatoriamente imposta.
Sarebbe, infatti, la stessa forma associativa, costituendo -
secondo la metafora proposta dalla difesa dei ricorrenti - un
«sistema di governo locale acefalo», a risultare lesiva, nel contesto
dell'autonomia comunale, dell'archetipo del principio rappresentativo
e delle sue necessarie implicazioni: l'essere cioè in grado di
ricevere dalla comunità locale un proprio indirizzo politico e di
tradurlo in scelte di politica amministrativa.
Tale conclusione appare palesemente insostenibile, posto che le
forme associative risultano pur sempre una proiezione degli enti
stessi, come affermato da questa Corte in più occasioni (sentenze n.
456 e n. 244 del 2005 e n. 229 del 2001).
Anche nella più stringente delle stesse, l'unione di Comuni, che
è provvista di propri organi, il meccanismo della rappresentanza di
secondo grado appare compatibile con la garanzia del principio
autonomistico, dal momento che, anche in questo caso, non può essere
negato che venga «preservato uno specifico ruolo agli enti locali
titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della
partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali, o ai
relativi processi deliberativi, in vista del raggiungimento di fini
unitari nello spazio territoriale reputato ottimale» (sentenza n. 160
del 2016).
L'art. 32 del t.u. enti locali prevede, infatti, che il consiglio
dell'unione sia «composto da un numero di consiglieri definito nello
statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i
propri componenti», nonchè che sia assicurata «la rappresentanza di
ogni comune» e «garantita la rappresentanza delle minoranze». Tanto
basta a renderlo rappresentativo degli enti che vi partecipano, che
rimangono capaci di tradurre il proprio indirizzo politico in una
reale azione di influenza sull'esercizio in forma associata delle
funzioni.
Da ultimo, va rilevato che non è pertinente il richiamo alla
sentenza n. 52 del 1969, dove l'affermazione per cui «la sfera di
autonomia sarebbe compromessa se agli enti ai quali essa è
riconosciuta e garantita fosse sottratta del tutto la disponibilità
degli strumenti necessari alla sua esplicazione», avveniva in realtà
in un giudizio relativo alla disciplina legislativa - in ogni caso
non censurata dalla pronuncia - che demandava all'autorità statale
la selezione per concorso e la nomina dei segretari generali della
Provincia.
7.4.- Tanto chiarito, le questioni vertono essenzialmente, più
che sulle forme associative in sè considerate - della cui
legittimità costituzionale, come si è visto, non è possibile
dubitare -, sull'obbligo che di queste viene imposto.
Rispetto a questo più limitato profilo, tuttavia, occorre
considerare che la disciplina censurata (in particolare, il comma 28
dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010) lascia all'autonomia degli enti
locali interessati l'alternativa tra due istituti (convenzione e
unione), i cui caratteri costitutivi e funzionali consentono agli
enti stessi di modulare il rispetto della norma con valutazioni
proprie dell'indirizzo politico.
Infatti, questi possono optare tra la modalità convenzionale (a
sua volta declinabile in varie alternative di organizzazione delle
competenze e degli uffici) e quella dell'unione, comportante una più
stretta integrazione quale conseguenza del conferimento delle
funzioni e delle connesse risorse finanziarie.
È pur vero che l'ente che abbia individuato il modello
convenzionale potrebbe però successivamente perdere la facoltà di
proseguire in tale forma associativa ove non ne dimostri la
efficacia, venendo così obbligato a utilizzare il modello
dell'unione (comma 31-bis dell'art.14 del d.l. n. 78 del 2010).
In tal caso, tuttavia, la minore concessione all'autonomia
comunale trova fondamento nella finalità della disciplina, che è
diretta a porre rimedio ai problemi strutturali di efficienza - e in
particolare a quello della mancanza di economie di scala - dei
piccoli Comuni.
In quest'ottica il titolo che fonda un tale intervento statale è
già stato ravvisato, come detto, da questa Corte, nella «potestà
statale concorrente in materia di coordinamento della finanza
pubblica» (sentenze n. 44 e n. 22 del 2014).
Ciò è avvenuto con riguardo alle competenze regionali, ma nella
medesima prospettiva esso è riferibile alla esposta limitazione
dell'autonomia comunale e tanto comporta, fra l'altro, che, salvo
quanto si preciserà in relazione al comma 28 del citato art. 14 del
d.l. n. 78 del 2010, debbano dichiararsi infondate le censure
relative ai successivi commi 28-bis, 29, 30 e 31 del medesimo
articolo.
7.5.- Tuttavia, rimane pur vero che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, gli interventi statali in materia di coordinamento
della finanza pubblica che incidono sull'autonomia degli enti
territoriali devono svolgersi secondo i canoni di proporzionalità e
ragionevolezza dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo
prefissato (ex plurimis sentenza n. 22 del 2014).
Da questo verso le censure del giudice rimettente sono
parzialmente fondate, ma solo relativamente al comma 28 dell'art. 14
del d.l. n. 78 del 2010, in riferimento all'art. 3 Cost., nel
combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118 Cost., rispetto ai
principi autonomistico, di buon andamento, di differenziazione e
adeguatezza, con assorbimento di ogni altro profilo di censura.
La previsione generalizzata dell'obbligo di gestione associata
per tutte le funzioni fondamentali (ad esclusione della lett. l del
comma 27) sconta, infatti, in ogni caso un'eccessiva rigidità, al
punto che non consente di considerare tutte quelle situazioni in cui,
a motivo della collocazione geografica e dei caratteri demografici e
socio ambientali, la convenzione o l'unione di Comuni non sono idonee
a realizzare, mantenendo un adeguato livello di servizi alla
popolazione, quei risparmi di spesa che la norma richiama come
finalità dell'intera disciplina.
La norma del comma 28 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010,
infatti, pretende di avere applicazione anche in tutti quei casi in
cui: a) non esistono Comuni confinanti parimenti obbligati; b) esiste
solo un Comune confinante obbligato, ma il raggiungimento del limite
demografico minimo comporta la necessità del coinvolgimento di altri
Comuni non posti in una situazione di prossimità; c) la collocazione
geografica dei confini dei Comuni non consente, per esempio in quanto
montani e caratterizzati da particolari «fattori antropici»,
«dispersione territoriale» e «isolamento» (sentenza n. 17 del 2018),
di raggiungere gli obiettivi cui eppure la norma è rivolta.
Si tratta di situazioni dalla più varia complessità che però
meritano attenzione, perchè in tutti questi casi, solo
esemplificativamente indicati, in cui l'ingegneria legislativa non
combacia con la geografia funzionale, il sacrificio imposto
all'autonomia comunale non è in grado di raggiungere l'obiettivo cui
è diretta la normativa stessa; questa finisce così per imporre un
sacrificio non necessario, non superando quindi il test di
proporzionalità (ex plurimis sentenze n. 137 del 2018, n. 10 del
2016, n. 272 e n. 156 del 2015).
Va peraltro rilevato che un ulteriore sintomo delle criticità
della normativa risulta dall'estenuante numero dei rinvii dei termini
originariamente previsti, che, come evidenziato dal giudice
rimettente, coprendo un arco temporale di quasi un decennio,
dimostrano l'esistenza di situazioni oggettive che, in non pochi
casi, rendono di fatto inapplicabile la norma.
Il menzionato comma 28 è pertanto illegittimo nella parte in cui
non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e
non, di dimostrare, al fine di ottenere l'esonero dall'obbligo, che a
causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri
demografici e socio ambientali, del Comune obbligato, non sono
realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o
miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell'erogazione
dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento.
Si tratta di un'attenzione a particolari situazioni differenziate
che già ha trovato nella normativa censurata una parziale, ma non
sufficiente, considerazione, che si rinviene laddove la stessa
riconosce due casi meritevoli di totale esonero dall'obbligo - le
isole monocomune e il Comune di Campione d'Italia - in base a una
ratio univocamente ricollegabile alla inesigibilità dell'obbligo per
le peculiari connotazioni anche geografiche di tali enti locali.
Inoltre, lo stesso meccanismo disciplinato al comma 31-bis del citato
art. 14, prevede, come ricordato, ove l'ente abbia valutato di optare
per l'attuazione dell'obbligo associativo mediante convenzione, una
successiva verifica della sua effettiva efficacia, mediante una fase
di interlocuzione procedimentale dell'ente locale con il Ministero
dell'interno; solo all'esito negativo di tale interlocuzione, cioè
allorquando il Comune non ha comprovato il conseguimento di
«significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione»,
scatta l'obbligo della unione.
Tali esoneri dall'obbligo e la necessaria interlocuzione con gli
enti locali, già prefigurati dalla normativa impugnata, sono quindi
da estendere come qui indicato, in modo da evitare che la rigidità
della disciplina possa condurre, irragionevolmente, a effetti
contrari alle finalità che la giustificano.
Peraltro, va precisato che la portata della decisione non
coinvolge tutte quelle diverse situazioni in cui le normative
impongono obblighi di gestione associata di funzioni e/o servizi alla
generalità dei Comuni, e quindi sono riferibili a tutti gli enti
locali appartenenti a un determinato ambito territoriale, senza che
si distingua tra Comuni obbligati e non.
Spetterà, da un lato, ai giudici comuni trarre dalla decisione i
necessari corollari sul piano applicativo, avvalendosi degli
strumenti ermeneutici a loro disposizione, e, dall'altro, al
legislatore provvedere a disciplinare, nel modo più sollecito e
opportuno, gli aspetti che richiedono apposita regolamentazione
(sentenze n. 88 del 2018 e n. 113 del 2011).
7.6.- Tale conclusione induce peraltro a richiamare l'attenzione
sui gravi limiti che, rispetto al disegno costituzionale, segnano
l'assetto organizzativo dell'autonomia comunale italiana, dove le
funzioni fondamentali risultano ancora oggi contingentemente definite
con un decreto-legge che tradisce la prevalenza delle ragioni
economico finanziarie su quelle ordinamentali. Un aspetto essenziale
dell'autonomia municipale è quindi risultato relegato a mero effetto
riflesso di altri obiettivi: infatti, nella legge 5 maggio 2009, n.
42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), l'individuazione
(provvisoria) delle funzioni fondamentali (art. 21, comma 3) è stata
meramente funzionale a permettere la disciplina del cosiddetto
federalismo fiscale; nel d.l. n. 78 del 2010 (in via ancora
provvisoria), e nel d.l. n. 95 del 2012 (in via non più
provvisoria), essa è stata strumentale a vincolare, per motivi di
spending review, i piccoli Comuni all'esercizio associato delle
funzioni stesse.
A seguito dell'infelice esito dei vari tentativi, pur esperiti
nell'ultimo quindicennio, di approvazione della cosiddetta Carta
delle autonomie locali, il problema della dotazione funzionale
tipica, caratterizzante e indefettibile, dell'autonomia comunale non
è, quindi, stato mai stato risolto ex professo dal legislatore
statale, come invece avrebbe richiesto l'impianto costituzionale
risultante dalla riforma del Titolo V della Costituzione. Una
«fisiologica dialettica», improntata a una «doverosa cooperazione»
(sentenza n. 169 del 2017), da parte del sistema degli attori
istituzionali, nelle varie sedi direttamente o indirettamente
coinvolti, dovrebbe invece assicurare il raggiungimento del pur
difficile obiettivo di una equilibrata, stabile e organica
definizione dell'assetto fondamentale delle funzioni ascrivibili
all'autonomia locale.
Sarebbe questo, peraltro, l'ambito naturale dove anche
considerare i limiti - da tempo rilevati - dell'ordinamento base
dell'autonomia locale, per cui le stesse funzioni fondamentali -
nonostante i principi di differenziazione, adeguatezza e
sussidiarietà di cui all'art. 118, Cost. - risultano assegnate al
più piccolo Comune italiano, con una popolazione di poche decine di
abitanti, come alle più grandi città del nostro ordinamento, con il
risultato paradossale di non riuscire, proprio per effetto
dell'uniformità, a garantire l'eguale godimento dei servizi, che non
è certo il medesimo tra chi risiede nei primi e chi nei secondi.
Non appare inutile, al riguardo, ricordare che riusciti
interventi strutturali in risposta al problema della polverizzazione
dei Comuni sono stati realizzati in altri ordinamenti, spesso
attuando la differenziazione non solo sul piano organizzativo ma
anche su quello funzionale. Ciò è avvenuto, ad esempio, in quello
francese, dove il problema è stato risolto sia con la promozione di
innovative modalità di associazione intercomunale, sia attraverso
formule di accompagnamento alle fusioni; in forme diverse, ma sempre
con interventi di tipo organico, risposte sono state fornite anche in
Germania, nel Regno Unito e in molti altri Stati europei (basti
ricordare Svezia, Danimarca, Belgio, Olanda).
7.7.- La seconda censura, relativa alla violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 3 della Carta europea
dell'autonomia locale, deve ritenersi assorbita nella dichiarazione
di fondatezza del comma 28 dell'art.14 del d.l. n. 78 del 2010 di cui
al precedente punto 7.5 e infondata per le medesime ragioni di cui al
precedente punto 7.4 in relazione ai restanti commi dello stesso
articolo.
8.- Infine, il TAR rimettente pone sulle norme censurate anche le
questioni di legittimità costituzionale per violazione degli artt.
133, secondo comma, Cost., in relazione all'istituzione di nuovi
Comuni, e degli artt. 114 e 119 Cost., con riferimento all'autonomia
organizzativa e finanziaria degli enti locali. Secondo il giudice a
quo, infatti, sebbene attraverso l'esercizio associato di quasi tutte
le funzioni fondamentali, imposto per legge, «gli enti interessati
non risultino formalmente estinti», non permarrebbe, in ogni caso, in
capo al Comune quel «"nucleo minimo" di attribuzioni» tale da
consentire la sua qualificazione costituzionale in termini di ente
autonomo. Per le funzioni fondamentali opererebbe quindi «una riserva
costituzionale di esercizio individuale».
Pertanto, poichè le norme censurate hanno disposto «la
traslazione di tutte queste funzioni ad un soggetto nuovo o diverso,
spogliandone il precedente titolare», ai fini dell'art. 133, secondo
comma, Cost., tale situazione non sarebbe «distinguibile
dall'estinzione dell'ente locale per fusione o incorporazione», oltre
ad essere mancata la «previsione del coinvolgimento delle popolazioni
interessate» richiesta dalla medesima norma costituzionale.
8.1.- Le questioni sono infondate.
Innanzitutto, anche in forza di quanto già rilevato nel punto
7.3, si deve escludere l'esistenza di una «riserva costituzionale di
esercizio individuale» delle funzioni fondamentali, che renderebbe
illegittimi gli stessi istituti associativi degli enti locali a
prescindere dalla loro obbligatorietà.
La prospettazione è quindi palesemente insostenibile e non
rimane che ribadire le conclusioni della sentenza n. 44 del 2014,
avente ad oggetto disposizioni relative all'esercizio in forma
associata di tutte le funzioni da parte dei Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti, mediante la costituzione di una unione di
Comuni. L'intervento del legislatore statale, infatti, riguarda le
modalità di esercizio delle funzioni fondamentali, per cui «non
presenta alcuna attinenza con la disciplina che regola l'istituzione
di nuovi Comuni o la modifica delle loro circoscrizioni», e «non
prevede la fusione dei piccoli Comuni, con conseguente modifica delle
circoscrizioni territoriali» (sentenza n. 44 del 2014).
9.- Il TAR rimettente solleva, da ultimo, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 110 e 111, della legge
reg. Campania n. 16 del 2014, motivando la non manifesta infondatezza
«[p]er le medesime ragioni e per contrasto con gli stessi parametri
costituzionali di cui al punto precedente» (indicati al punto 2.3.
del Ritenuto in fatto), aggiungendo che nell'individuare gli ambiti
ottimali per l'esercizio delle funzioni fondamentali la legge avrebbe
fatto generico riferimento ai cosiddetti sistemi territoriali di
sviluppo, previsti a loro volta in ambito urbanistico dalla legge
della Regione Campania 13 ottobre 2008, n. 13 (Piano Territoriale
Regionale), «senza in merito svolgere adeguata istruttoria attraverso
il necessario coinvolgimento degli enti locali interessati».
9.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ha formulato un'espressa
eccezione di inammissibilità con riferimento a tali questioni,
perchè solo enunciate nell'ordinanza e in alcun modo sviluppate e
motivate.
9.2.- L'eccezione non è fondata: l'ordinanza ravvisa il dubbio
di legittimità costituzionale richiamando le «medesime ragioni» e
gli «stessi parametri costituzionali di cui al punto precedente»,
relativo alle censure all'art. 14, commi da 26 a 31, del d.l. n. 78
del 2010, per contrasto con gli artt. 3, 5, 95, 97, 114, 117, primo
comma - in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia
locale - e sesto comma, e 118 Cost.
Come affermato da questa Corte, «[l]a motivazione tramite rinvio
"interno" è ammissibile (sentenze n. 68 del 2011 e n. 438 del 2008),
purchè sia chiara la portata della questione» (sentenza n. 83 del
2016) ed è ciò che ricorre nel caso di specie, atteso che le
ragioni di non manifesta infondatezza alle quali si fa riferimento
sono sufficientemente illustrate e che le disposizioni regionali
costituiscono attuazione di quelle statali parimenti censurate (in
particolare, dell'art. 14, comma 30, del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito).
Oltre agli argomenti richiamati mediante il suddetto rinvio,
l'ordinanza aggiunge una specifica motivazione che, sia pur
sintetica, è comunque univocamente riferita alle norme della legge
regionale.
9.3.- La questione è fondata in relazione agli artt. 5, 114 e 97
Cost.
Ai fini della individuazione da parte delle Regioni della
dimensione territoriale ottimale e omogenea per lo svolgimento in
forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali, il
comma 30 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito
dall'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, non impone alle Regioni stesse
l'adozione della fonte legislativa ma, in ogni caso, prescrive la
«previa concertazione con i comuni interessati nell'ambito del
Consiglio delle autonomie locali».
Di tale concertazione non vi è traccia alcuna nè nella legge,
nè nei lavori preparatori. Dagli stessi, invece, è possibile
rilevare che nel disegno di legge di iniziativa della Giunta
regionale, Reg. Gen. 505 bis, non erano presenti disposizioni aventi
ad oggetto l'attuazione dell'art. 14, comma 30, del d.l. n. 78 del
2010. Solo nel corso dell'esame della II Commissione permanente è
stato approvato l'art. 37-bis, il cui contenuto è poi stato trasfuso
nel maxi emendamento (commi 110 e 111 dell'art. 1, sostitutivo degli
articoli da 1 a 52 del disegno di legge) sul quale è stata posta la
fiducia. Dai resoconti sommari dei lavori della II Commissione non
risultano elementi che facciano emergere una concertazione con i
Comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali
(che peraltro in Campania non è ancora stato costituito) o con altre
modalità.
Nè la legge regionale censurata ha previsto un procedimento
bifasico, in cui la fonte primaria indicasse criteri generali,
demandando poi la concreta individuazione dell'ambito territoriale a
un atto amministrativo adottato all'esito della concertazione con i
Comuni interessati, secondo una tecnica normativa che è stata
adottata da altre Regioni: per esempio, legge della Regione Veneto,
27 aprile 2012, n. 18 (Disciplina dell'esercizio associato di
funzioni e servizi comunali) e legge della Regione Emilia-Romagna, 21
dicembre 2012, n. 21 (Misure per assicurare il Governo territoriale
delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza).
L'art. 1, commi 110 e 111, della legge reg. Campania n. 16 del
2014 è quindi in contrasto con gli artt. 5 e 114 Cost., nel
combinato disposto con l'art. 97 Cost., non risultando dimostrato che
l'individuazione ivi contenuta della dimensione territoriale ottimale
e omogenea per lo svolgimento delle funzioni fondamentali, di cui al
comma 28 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, sia stata preceduta
dalla concertazione con i Comuni interessati.
Il contenuto precettivo del richiamato comma 30 dell'art. 14 del
d.l. 78 del 2010, infatti, nell'imporre la concertazione con gli enti
locali, integra il principio, affermato da questa Corte nella
sentenza n. 229 del 2001, del necessario coinvolgimento, «per le
conseguenze concrete che ne derivano sul modo di organizzarsi e sul
modo di esercitarsi dell'autonomia comunale», degli enti locali
infraregionali nelle determinazioni regionali che investono
l'allocazione di funzioni tra i diversi livelli di governo, «anche di
natura associativa».
Ne deriva, in caso di mancata concertazione con gli enti locali,
una lesione dell'autonomia comunale riconosciuta e garantita dagli
artt. 5 e 114 Cost.
Inoltre, appare del tutto evidente che la costituzione di un
sistema locale efficacemente strutturato, al punto da conseguire
risparmi di spesa, costituisce un obiettivo non conseguibile una
volta pretermessa la voce dei Comuni, circostanza che configura un
ingiustificato difetto di istruttoria, anche in considerazione
dell'art. 97 Cost.
Restano assorbite le ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma
28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010,
n. 122, come modificato dall'art. 19, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, nella
parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni
obbligati e non, di dimostrare, al fine di ottenere l'esonero
dall'obbligo, che a causa della particolare collocazione geografica e
dei caratteri demografici e socio ambientali, del Comune obbligato,
non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di
scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza,
nell'erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
110 e 111, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16
recante «Interventi di rilancio e sviluppo dell'economia regionale
nonchè di carattere ordinamentale e organizzativo (collegato alla
legge di stabilità regionale 2014)»;
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 26 e 27, del d.l. n. 78 del 2010,
come convertito e successivamente modificato dall'art. 19, comma 1,
del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 5, 77, secondo comma, 95, 97, 114, 117, primo comma -
in relazione all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale,
firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985, ratificata e resa esecutiva
con legge 30 dicembre 1989, n. 439 - e sesto comma, 118, 119 e 133,
secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l.
n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato
dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito,
sollevata, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., dal TAR
Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
5) dichiara non fondate le altre questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l.
n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato
dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito,
sollevate, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., e in
riferimento all'art. 95 Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
6) dichiara non fondate le ulteriori questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l. n.
78 del 2010, come convertito e successivamente modificato dall'art.
19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, primo comma - in relazione
all'art. 3 della Carta europea dell'autonomia locale - e 118 Cost.,
dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
7) dichiara non fondate le residue questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 14, commi 28, 28-bis, 29, 30 e 31, del d.l.
n. 78 del 2010, come convertito e successivamente modificato
dall'art. 19, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito,
sollevate, in riferimento agli artt. 114, 119 e 133, secondo comma,
Cost., dal TAR Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA