1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 5-9-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 519 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 1990
N. 519 Ordinanza emessa il 22 febbraio 1990 al tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto da S.p.A. Scamosceria Astico contro il comune di Thiene ed altro Edilizia ed urbanistica - Legge regione Veneto - Edilizia industriale - Istanza di concessione edilizia - Tacito assenso - Ritenuta operativita' nei riguardi della edilizia non residenziale diversamente da quanto previsto dalla legge statale 25 marzo 1982, n. 94, che limita il silenzio-assenso alle sole ipotesi di edilizia residenziale. (Legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, art. 79, in relazione alla legge 25 marzo 1982, n. 94, art. 8). (090C1040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 5-9-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2537/1989
proposto dalla società Scamosceria Astico S.p.a., rappresentata e
difesa dagli avvocati Ivone Cacciavillani e Primo Michielan, con
domicilio presso la segreteria del t.a.r., ai sensi dell'art. 35 del
r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, contro il comune di Thiene, in persona
del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Diego
Favero, con domicilio presso la segreteria del t.a.r., ai sensi
dell'art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054; il sindaco del comune
di Thiene, non costituito in giudizio, per l'annullamento del
provvedimento di sospensione della domanda di concessione edilizia
del 7 settembre 1989; nonchè del provvedimento di diniego della
concessione edilizia prot. n. 1251 del 6 ottobre 1989;
Visto il ricorso, notificato l'8 novembre 1989 e depositato presso
la segreteria il 13 novembre 1989, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Thiene,
depositato il 10 gennaio 1990;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 22 febbraio 1990 (relatore il
primo referendario Silvio I. Silvestri) l'avvocato Cacciavillani per
la parte ricorrente;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F A T T O
La società Scamoscerie Astico S.p.a. è proprietaria in comune di
Thiene di un appezzamento di terreno in zona industriale sul quale
sorge uno stabilimento per la lavorazione delle pelli.
In data 17 febbraio 1989 presentava domanda al comune di una
concessione edilizia per l'ampliamento del fabbricato.
In data 10 maggio 1989 riceveva una richiesta da parte del comune
dell'atto di proprietà con la contemporanea sospensione della
pratica, cui la ricorrente ottemperava in data 13 giugno 1989.
In data 7 settembre 1989 il sindaco emanava un altro provvedimento
di sospensione giustificato dalla necessità di ulteriori
approfondimenti.
Infine con atto notificato il 10 ottobre 1989 il sindaco rigettava
l'istanza perchè contrastante con l'art. 22 della n.t.a. del p.r.g.
Avverso tali atti la società ha presentato ricorso deducendo,
riguardo alla sospensione:
1) violazione dell'art. 79 della legge regionale veneta 28
giugno 1985 n. 61 nonchè del principio di tipicità dei
provvedimenti amministrativi.
Il termine di 90 giorni dall'istanza di concessione edilizia può
essere interrotto una sola volta per chiedere l'integrazione della
documentazione; nel caso in questione sarebbe stato interrotto una
seconda volta;
2) il provvedimento di sospensione avrebbe l'intento di eludere
la disposizione contenuta dallo stesso art. 79 secondo la quale
trascorsi 90 giorni dall'istanza di concessione si forma su di essa
il silenzio-assenso.
Avverso il diniego di concessione edilizia:
3) il provvedimento di diniego è stato emanato sul presupposto
che in capo all'amministrazione permanesse il potere di decidere
sull'istanza. Invece dell'illegittimità dell'atto sospensivo
deriverebbe l'impossibilità per il sindaco di pronunciarsi
negativamente. Infatti, non essendo validamente interrotto il
termine, al sindaco sarebbe rimasto solo il potere di annullare il
silenzio-assenso. Perciò l'atto sarebbe viziato per difetto di
presupposto e illegittimità derivate;
4) Eccesso di potere per illogicità manifesta e per falsa
applicazione dell'art. 22 dela n.t.a. del p.r.g.
L'ampliamento industriale richiesto sarebbe conforme alla
normativa vigente nella zona produttiva ove insiste lo stabilimento
della società ricorrente, e perciò l'atto di diniego, asserendo la
violazione della n.t.a. del p.r.g., sarebbe pretestuoso ed illogico.
L'Amministrazione comunale si è costituita in giudizio
controdeducendo puntualmente e chiedendo una pronuncia di reiezione.
All'udienza pubblica del 22 febbraio 1990 il ricorso è stato
spedito in decisione.
D I R I T T O
La società ricorrente ha impugnato gli atti con cui il sindaco di
Thiene ha sospeso le proprie determinazioni in ordine all'istanza di
concessione edilizia e successivamente ha rigettato la stessa
istanza.
Con i primi due motivi (che assorbono il terzo) deduce la
violazione dell'art. 79 della legge regionale veneta 27 giugno 1985
n. 61 nonchè l'eccesso di potere in relazione alla tipicità dei
provvedimenti amminisrativi ed ai principi di corretta
amministrazione.
Ai sensi della normativa richiamata il sindaco avrebbe potuto
interrompere il termine, la cui scadenza comporta il verificarsi del
silenzio-assenso, una sola volta, e perciò sarebbe illegittima la
seconda sospensione.
Comunque, quest'ultimo atto sarebbe stato adottato esclusivamente
al fine di eludere la disposizione dettata dall'art. 79, secondo
comma, della legge regionale, che consentirebbe la sospensione del
termine solo per richiedere all'interessato la presentazione di
documenti aggiuntivi e non al fine esclusivo di impedire il
perfezionarsi del silenzio-assenso adducendo la necessità di
approfondimento sulla questione.
Il comune sostiene che non vi sarebbero state due rilevanti
interruzioni dal termine ma solo una in quanto la domanda iniziale
della ricorrente, essendo carente di un documento necessario per
iniziare la relativa istruttoria (l'atto attestante la titolarità
dell'immobile), non sarebbe stata sufficiente a far decorrere il
termine di cui all'art. 79, secondo comma, della legge regionale n.
61/1985. Nè vi sarebbe, con riferimento alla sospensione del 7
settembre 1989, il vizio di sviamento prospettato col secondo motivo
del ricorso perchè gli approfondimenti ritenuti necessari dal
sindaco sarebbero stati indispensabili proprio per accertare la
conformità dell'ampliamento richiesto con la disciplina urbanistica
vigente.
Le giustificazioni del comune non sono condivisibili.
Infatti, anche ammettendo che il documento attestante la
titolarità dell'immobile fosse da considerare essenziale per
l'inizio della relativa istruttoria e quindi per far decorrere il
termine per la formazione del cosiddetto silenzio-assenso (cfr. in
proposito Cons. St. sez. V, 5 ottobre 1987, n. 588), a partire dal 13
giugno 1989 - giorno in cui fu integrata la documentazione - il
comune aveva 90 giorni di tempo per rispondere ovvero per chiedere
documenti aggiuntivi ritenuti necessari per decidere, secondo quanto
disposto dall'art. 79, secondo comma, della legge in questione.
Ed invece il sindaco, quando ormai si approssimava la scadenza del
termine, ha notificato alla società istante, in data 8 settembre
1989, un atto di sospensione richiamando la necessità di
approfondimenti. Con ciò violando sicuramente la normativa regionale
che prevede l'interruzione solo per acquisire documenti necessari ma
non ulteriori valutazioni in quanto il legislatore ha ritenuto
congruo, a questi fini, il termine perentorio di 90 giorni.
L'amministrazione comunale ha, peraltro, sostenuto che l'istituto
del "silenzio-assenso" è riservato alle ipotesi di edilizia
residenziale che, pur intesa in senso lato, non potrebbe comprendere
anche gli interventi industriali quale quello oggetto del ricorso.
Occorre, perciò, affrontare la questione della applicabilità del
cosiddetto silenzio-assenso agli interventi di edilizia non
residenziale, tenendo presente che l'art. 79 della legge regionale
veneta 27 giugno 1985, n. 61, non introduce alcuna limitazione,
mentre l'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94, prevede il tacito
accoglimento solo per le istanze di concessioni relative ad
interventi di edilizia residenziale.
Questo tribunale si è già pronunciato per la soluzione
affermativa sulla base di due considerazioni:
a) nessuna disposizione della legge regionale esprime la
volontà di mantenere fermo il principio della legge statale che
limita espressamente la formazione del c.d. silenzio-assenso alle
sole ipotesi di edilizia residenziale;
b) trattandosi di un mero schema procedimentale diretto ad
attribuire al comportamento dell'Amministrazione un significato
tipizzato, non si tratta neppure di una scelta sottratta al
legislatore regionale nella sua competenza concorrente (t.a.r. Veneto
sez. I 31 maggio 1988 nn. 501 e 502; id. 11 giugno 1988, n. 552).
Queste conclusioni sono state contraddette dal Consiglio di Stato
(sez. IV 12 ottobre 1989, n. 682) che ha riformato, sul punto, le tre
sentenze suindicate di questo tribunale. Il Consiglio di Stato ha
ritenuto l'istituto del silenzio-assenso, previsto dalla legge
regionale veneta n. 61/1985, applicabile esclusivamente alle domande
di concessione per interventi di edilizia residenziale perchè la
mancata ripetizione nella legislazione regionale del limite inerente
all'edilizia residenziale non potrebbe essere inteso come volontà di
estendere l'ambito del silenzio-assenso.
Inoltre, l'istituto in questione non si ridurrebbe ad un mero
modulo organizzativo ma assumerebbe carattere sostanziale in quanto -
in deroga ai principi generali dell'ordinamento che impongono la
subordinazione dell'attività edilizia al previo provvedimento
concessorio - svolgerebbe effetti costitutivi della situazione
giuridica del privato con conseguente consumazione del potere
discrezionale dell'amministrazione.
L'aspetto sostanziale dell'istituto sarebbe confermato dalla
pronuncia della Corte costituzionale n. 1033 del 27 ottobre-15
novembre 1988 che ha qualificato come norme fondamentali delle
riforme economico-sociali le disposizioni della legge 25 marzo 1982
n. 94 in materia di silenzio-assenso alle domande di concessione
edilizia per interventi abitativi.
Il collegio continua tuttavia a ritenere che il procedimento
introdotto nell'ordinamento regionale benchè sia evidentemente
derivato dalla previsione dell'art. 8 della legge n. 94/1982, trova
applicazione in tutte le ipotesi di richiesta di concessione edilizia
e non può essere limitato agli interventi di carattere residenziale.
Tale interpretazione deriva innanzitutto dal carattere generale e
sistematico della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, che ha
inteso disciplinare, tendenzialmente al completo, le modalità per
l'assetto e l'uso del territorio. Perciò, poichè l'art. 79 della
legge regionale parla delle istanze di concessione e di
autorizzazione senza limitare l'applicazione dell'assenso tacito agli
interventi residenziali, deve ritenersi che si riferisca a qualsiasi
opera edilizia. Il carattere generale della legge regionale è
confermato dalla mancanza di limite temporale alla applicazione del
c.d. silenzio-assenso, mentre la normativa statale è temporaneamente
limitata, anche se è stata prorogata per alcuni anni (vedi ora la
legge 31 maggio 1990, n. 128).
È significativo, inoltre, il fatto che la legge regionale sia
stata promulgata dopo l'entrata in vigore della legge 28 febbraio
1985 n. 47, legge quadro in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia il cui art. 25, primo comma, lett. b), dispone
che le regioni dovranno, mediante proprie leggi, definire criteri per
accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione
edilizia.
Pertanto la previsione dell'art. 79 in questione può essere
ricondotta all'esigenza sopra detta presa in considerazione dalla
legge quadro nazionale, che, a sua volta, non pone limitazioni
correlate al tipo di intervento edilizio. Anche la mancanza di uno
specifico riferimento alle opere di edilizia abitativa negli artt. 89
e seguenti della stessa legge regionale, che, disciplinando il
controllo del sindaco sull'attività edilizia, richiamano più volte
la concessione tacitamente assentita, conferma la volontà del
legislatore di non operare alcuna distinzione sulla base della
diversità degli interventi.
In particolare, l'art. 92, terzo comma, lett. a), considera come
variante essenziale alla concessione anche tacitamente assentita ogni
intervento che comporti un mutamento sostanziale della destinazione
d'uso dell'immobile e non consente di escludere dalla sua previsione
le ipotesi in cui il cambio di destinazione d'uso riguardi un
immobile non residenziale per il quale sia stata assentita
tacitamente la concessione e che, invece, abbia una utilizzazione
diversa rispetto a quella cui era stato destinato nella domanda di
concessione.
Tutte queste considerazioni inducono il collegio ad insistere, in
dissenso con la suindicata giurisprudenza del Consiglio di Stato,
nella interpretazione estensiva dell'art. 79 della legge regionale
veneta 27 giugno 1985, n. 61, tenendo fermo il proprio convincimento
che il legislatore regionale, nel prevedere la figura della
concessione edilizia tacitamente assentita, non abbia inteso
limitarla - come il legislatore nazionale del 1982 - agli interventi
di carattere abitativo ma l'abbia estesa ad ogni tipo di costruzione
(vd. t.a.r. Veneto Sez. II, 15 maggio 1990, n. 570).
Il collegio ritiene, invece, di dover rimeditare la questione
della possibilità che la legge regionale disciplini la materia in
modo diverso da quello previsto dalla legislazione nazionale senza
incorrere nella censura di incostituzionalità, anche alla luce della
sentenza della Corte costituzionale del 1988 sopra richiamata che ha
qualificato come norme fondamentali delle riforme economico sociali
le disposizioni dettate dall'art. 8 della legge 25 marzo 1982, n. 94.
In sostanza, si tratta di stabilire se la qualificazione di
normativa di riforma economico-sociale attribuita dalla Corte
costituzionale alla legge statale in questione, incidendo sulla
competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario, così come
su quella delle regioni a Statuto speciale, comporti un giudizio di
illegittimità costituzionale per la legge regionale veneta che ha
disciplinato la materia in modo parzialmente difforme.
La risposta sarà diversa a seconda che si ritenga che
l'attribuzione del carattere di normativa di riforma
economico-sociale debba riferirsi alla previsione in generale
dell'istituzione della concessione tacitamente assentibile ovvero
riguardi anche la specifica disciplina ed i singoli casi previsti dal
legislatore statale con conseguente esclusione della possibilità,
per il legislatore regionale, di dettare una diversa disciplina e
introdurre altre ipotesi non rientranti tra quelle volute dalla legge
di riforma ovvero escludere fattispecie ammesse dal legislatore
statale.
Ma sul punto, il collegio non è competente spettando il giudizio
alla valutazione della Corte costituzionale.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 79 della legge regionale veneta 27 giugno
1985, n. 61, nella parte in cui prevede il tacito assenso alla
richiesta di concessione edilizia senza limitarlo all'edilizia
residenziale è confortata dalla costatazione che secondo la citata
sentenza n. 582/1989 della IV sezione del Consiglio di Stato una
norma del genere (quella che, appunto, questo collegio legge sulla
disposizione dell'art. 79) sarebbe incostituzionale.
La questione è, inoltre, rilevante perchè decisiva al fine del
giudizio. È infondato, infatti, il quarto motivo del ricorso, dato
che l'invocato art. 22 della n.t.a., che consente l'ampliamento delle
"aziende esistenti", non può essere interpretato nel senso che
consenta l'ampliamento di fabbricati esistenti ed aziende che hanno
iniziato ad utilizzarli successivamente all'entrata in vigore del
p.r.g. e per scopi diversi da quelli per cui servivano in precedenza;
non è nel caso (vd. la domanda di mutamento della destinazione
d'uso).

P. Q. M.
Solleva d'ufficio la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 79 della legge regionale veneta 27 giugno 1985, nella parte
in cui non limita il verificarsi del tacito assenso all'istanza di
concessione edilizia alle sole ipotesi di costruzione per l'edilizia
residenziale così come disposto dall'art. 8 della legge 25 marzo
1982, n. 94;
Sospende pertanto il presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria del tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della
giunta della regione Veneto e sia comunicata al Presidente del
Consiglio regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 22
febbraio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)
L'estensore: (firma illeggibile)
Il segretario: (firma illeggibile)
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