1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 27-1-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 7 SENTENZA 18 - 21 gennaio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte in genere - Imposta di registro - Assoggettamento di quanto disposto in atti dell'autorita' giudiziaria - Riferimento alle sentenze della Corte numeri 100/1964, 45/1963 e 157/1969 - Assicurazione alle parti dei mezzi di difesa nelle sedi competenti contro eventuali illegittime tassazioni - Non fondatezza. (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634, art. 21 riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131). (Cost., artt. 76, 77, 24 e 53). (099C0056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 27-1-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 del d.P.R.
26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro),
promosso con ordinanza emessa il 6 marzo 1997 dalla commissione
tributaria regionale della Lombardia sul ricorso proposto
dall'ufficio del registro di Milano contro Fadini Mario, iscritta al
n. 807 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno
1997;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 novembre 1998 il giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Ritenuto in fatto
1. - L'ufficio del registro atti giudiziari e ammende di Milano,
con avviso notificato il 5 dicembre 1985, liquidava l'imposta di
registro sulla sentenza resa dal tribunale di Milano nella causa tra
Mario Fadini e Angelo Invernizzi, con la quale il primo era stato
condannato al pagamento, a favore del secondo, della somma di lire
110 milioni. L'imposta era applicata, oltre che sull'importo oggetto
della condanna e sui relativi interessi, sull'enunciazione -
contenuta, secondo l'ufficio, nella sentenza - di un mutuo di lire 40
milioni e di un riconoscimento di debito per oltre 187 milioni di
lire.
Contro il suddetto avviso Mario Fadini ricorreva alla commissione
tributaria di primo grado di Milano, la quale accoglieva
parzialmente il ricorso. Nell'ambito del giudizio d'appello avverso
tale ultima decisione, promosso dall'ufficio del registro, la
commissione tributaria regionale della Lombardia ha sollevato
d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di registro),
riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131
(Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro), nella parte in cui sottopone ad imposta di
registro le disposizioni enunciate negli atti dell'autorità
giudiziaria, per contrasto con gli artt. 76, 77, 24 e 53 della
Costituzione.
2. - Secondo il giudice a quo l'applicazione della cosiddetta
imposta "di titolo" alle enunciazioni dei rapporti giuridici
contenute nei provvedimenti giudiziari sarebbe contraria ai principi
contenuti nella legge delega 9 ottobre 1971, n. 825 (Delega
legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria)
sulla base della quale è stato emanato il d.P.R. n. 634 del 1972,
poi trasfuso nel testo unico approvato con d.P.R. n. 131 del 1986 che
prescriveva, in materia di imposta di registro, di "eliminare ogni
impedimento fiscale al diritto dei cittadini di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi" (art. 7, secondo
comma, n. 7).
Infatti, sottoporre ad imposta le enunciazioni contenute negli atti
giudiziari significherebbe rendere onerose le allegazioni e
produzioni difensive, in quanto le enunciazioni tassate traggono
origine da tali difese. Verrebbe, dunque, prevista un'imposta sugli
strumenti difensivi utilizzati dalle parti, in aggiunta a quella
sull'esito del giudizio. Ciò costituirebbe, se non un deterrente
alle allegazioni, certamente un ostacolo oggettivo, che la legge
delega imponeva di rimuovere.
L'imposta sulle enunciazioni violerebbe, inoltre, l'art. 24 della
Costituzione: essa verrebbe a dipendere, in buona sostanza, dalla
motivazione dei provvedimenti giudiziari, in quanto sarebbe
sufficiente che il giudice si dilunghi o meno nella parte motiva per
provocare effetti fiscali diversi, con la possibilità addirittura
che un difetto di motivazione - ossia un motivo di impugnazione della
sentenza - venga a costituire un vantaggio fiscale, mentre la
completezza della motivazione accrescerebbe l'onerosità della
pronuncia, alterando e distorcendo sia la libera esplicazione dei
diritti difensivi delle parti, sia le modalità di adempimento
dell'obbligo di motivare i provvedimenti giudiziari.
Infine, sarebbe violato l'art. 53 della Costituzione, in quanto
l'imposta di registro sugli atti soggetti obbligatoriamente a
registrazione verrebbe, nel caso di rapporti giuridici enunciati
nelle pronunce giudiziarie, a perdere la necessaria relazione di
attualità temporale tra il verificarsi del presupposto dell'imposta
e l'imposizione stessa. Verrebbero, infatti, assoggettate a prelievo
(per di più con aliquote attuali) manifestazioni indirette di una
capacità contributiva che può essere anche remota nel tempo; e ciò
anche se tra la disposizione enunciata e la registrazione dell'atto
che la enuncia siano decorsi i termini stabiliti dalla legge per la
decadenza dell'azione di accertamento e riscossione dell'imposta da
parte dell'Amministrazione finanziaria.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si è
costituita la parte privata, mentre è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilità
(pur senza motivare tale richiesta) o comunque l'infondatezza della
questione.
Riguardo alla violazione della legge delega - che prescriveva di
rimuovere ogni ostacolo al diritto di agire in giudizio - la difesa
erariale afferma che costituisce un impedimento di tal genere non
qualsiasi onere che faccia carico a chi agisce o resiste in giudizio,
ma soltanto un vero e proprio ostacolo frapposto alla valida
instaurazione del rapporto processuale ed al riconoscimento del
diritto o dell'interesse legittimo fatto valere in giudizio.
Quello che impropriamente la commissione tributaria ritiene sia un
impedimento alle allegazioni difensive è invece, per l'Avvocatura
dello Stato, la legittima conseguenza del comportamento tenuto dalle
parti, le quali possono produrre o enunciare in giudizio anche atti
che dovevano essere registrati in termine fisso, senza che ciò
comporti alcuna limitazione o alcuna sanzione di carattere
processuale. Ma la legge, ovviamente, non può mancare di trarre le
conseguenze dal comportamento tenuto dalle parti - che, in ordine
alla registrazione, è illegittimo - e impone la tassazione, con le
sanzioni per il ritardo nella registrazione.
Inoltre, dato che le spese di registrazione degli atti enunciati -
al pari di quelle di registrazione della sentenza - seguono la regola
della soccombenza, esse fanno carico alla parte che ha ingiustamente
promosso il giudizio o che ha ingiustamente costretto l'altra parte a
promuoverlo: anche se, per ipotesi, si affermasse che costituiscono
un ostacolo all'esercizio del diritto di difesa, tale ostacolo non
varrebbe per la parte che ha rispettato la legge e che è uscita
vittoriosa dal giudizio.
Riguardo alla violazione dell'art. 24 della Costituzione,
l'Avvocatura dello Stato richiama le considerazioni appena fatte, che
escludono, a suo avviso, che possa configurarsi alcuna remora
all'azione in giudizio.
In relazione all'ulteriore profilo denunciato dall'ordinanza di
rimessione, la possibilità che la tassazione degli atti enunciati
possa finire per dipendere dalla minore o maggiore ampiezza della
motivazione sarebbe esclusa dal fatto che il nostro ordinamento
processuale civile è informato ai principi generali della domanda e
della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, sicchè sono le
parti che decidono di introdurre o meno nel giudizio le domande e i
fatti che le sostengono, mentre il giudice è vincolato ad esse ed ai
loro presupposti di fatto.
Quanto infine alla violazione del principio di capacità
contributiva sancito dall'art. 53 della Costituzione, l'Avvocatura
rileva come la stessa Commissione tributaria rimettente non neghi che
la stipulazione di un atto possa costituire un legittimo indice di
capacità contributiva, per cui il dubbio di costituzionalità
riguarda soltanto la possibilità che si colpisca una capacità non
più attuale.
Tale dubbio non avrebbe, però, ragione di sussistere perchè
l'enunciazione tassabile riguarda esclusivamente la parte dell'atto
enunciato non ancora eseguita (art. 21, comma terzo, del d.P.R. n.
634 del 1972). L'imposta colpirebbe dunque, per definizione, solo le
disposizioni dell'atto enunciato che debbono ancora produrre effetti
e che attengono ad una capacità contributiva tuttora in atto.
Considerato in diritto
1. - La commissione tributaria regionale della Lombardia ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 del
d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina dell'imposta di
registro), riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131
(Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti
l'imposta di registro), nella parte in cui sottopone ad imposta di
registro le disposizioni enunciate negli atti dell'autorità
giudiziaria, per contrasto con gli artt. 76, 77, 24 e 53 della
Costituzione.
2. - La questione è infondata.
In materia questa Corte costituzionale è più volte intervenuta,
soprattutto prima della riforma tributaria del 1972, enunciando
principi che meritano di essere ripresi e sviluppati.
Riguardo ai rapporti fra diritto di azione (o di resistenza in
giudizio) ed oneri fiscali, è stato affermato che "la Costituzione
non garantisce a tutti l'esercizio gratuito della tutela
giurisdizionale e non vieta di imporre prestazioni fiscali in stretta
e razionale correlazione con il processo, sia che configurino vere e
proprie tasse giudiziarie, sia che abbiano riguardo all'uso di
documenti necessari alla pronuncia finale dei giudici" (sentenze n.
45 del 1963 e n. 157 del 1969). Così la determinazione di concrete
modalità di esercizio della tutela giudiziaria non lede la garanzia
apprestata dall'art. 24, comma primo, della Costituzione, ove non
comporti l'impossibilità, o comunque gravi difficoltà, nella
esplicazione del diritto. D'altronde l'interesse alla riscossione dei
tributi è protetto dalla Costituzione, all'art. 53, sullo stesso
piano di ogni diritto individuale.
Sono stati pertanto dichiarati illegittimi soltanto quegli istituti
o quelle modalità di applicazione delle varie imposte che, per
natura o per misura, rendevano sostanzialmente impossibile o
eccessivamente gravoso lo svolgimento delle attività processuali,
come gli artt. 77-80 del regio decreto n. 3270 del 1923, nella parte
in cui disponevano che le persone ivi indicate non potessero agire in
giudizio senza aver dato prova dell'avvenuto pagamento delle imposte
di successione (sentenza n. 100 del 1964).
Riguardo, in particolare, all'utilizzazione in giudizio di atti non
registrati, quelle remote sentenze non accoglievano le censure mosse
al regio decreto n. 3269 del 1923, nonostante che - al contrario
della normativa vigente, impugnata nel presente giudizio - quella
disciplina ne impedisse la stessa produzione. Ciò perchè il divieto
operava "non sull'azione, ma sulla disponibilità dei mezzi
probatori"; invero - si osservava - "non ottemperando all'obbligo di
registrazione, la parte dispone della funzione probatoria o
documentale che la scrittura è chiamata a svolgere, sulla base di
una valutazione di convenienza". D'altronde, sarebbe stato
irrazionale permettere alla parte di trarre vantaggio dalla sua
situazione di inadempimento, "consentendole di continuare a sottrarsi
ad obblighi fiscali il cui presupposto si è comunque verificato
prima dell'inizio del giudizio" (sentenze n. 45 del 1963 e n. 157 del
1969).
3. - Diversamente dalla normativa previgente, il d.P.R. n. 634 del
1972, trasfuso nel testo unico n. 131 del 1986, consente alle parti -
anche se esse, è il caso di sottolineare, abbiano violato la legge
tributaria e non abbiano provveduto alla registrazione di atti che vi
erano soggetti - di allegarli o enunciarli ugualmente negli atti
processuali, nè vieta al giudice di porli alla base della propria
decisione (art. 63, comma terzo, del d.P.R. n. 634 del 1972,
trasfuso, con modificazioni, nell'art. 65, comma 6, del d.P.R. n.
131 del 1986). Tuttavia, tali atti devono essere poi inviati
all'ufficio del registro, per essere sottoposti alla tassazione ed
all'applicazione delle sanzioni per la ritardata registrazione.
La commissione tributaria regionale della Lombardia ritiene che la
suddetta disciplina contrasti con la legge delega n. 825 del 1971,
violando gli artt. 76 e 77 della Costituzione. Tale assunto è
infondato, dal momento che la tassazione si riferisce non a qualunque
generica menzione, in un provvedimento giudiziario, di un atto, ma
alla enunciazione degli atti posti dal giudice alla base della
propria decisione, come precisato dalla dottrina e dalla
giurisprudenza. In tal caso, nel dovere di regolarizzare fiscalmente
questi atti determinanti per la pronuncia non si ravvisa alcun
ostacolo "al diritto dei cittadini di agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti ed interessi legittimi", ostacolo che la legge
delega imponeva di rimuovere.
Nel valutare la conformità ad essa del decreto delegato, occorre
poi considerare la ratio della delega, ossia le ragioni e le
finalità che hanno ispirato il legislatore delegante (come richiede
la giurisprudenza di questa Corte: si veda, per tutte, la sentenza n.
141 del 1993). Quest'ultimo, nel caso in esame, aveva certo presente
il dibattito sul divieto di allegare o enunciare in giudizio atti che
non fossero stati registrati: deve, quindi, ritenersi che il suo
scopo sia stato proprio quello di eliminare tale divieto, mentre non
si rinviene una precisa volontà di esentare dall'imposta di
registro nè gli atti giudiziari, nè quelli in essi enunciati.
4. - La norma impugnata non viola nemmeno l'ulteriore parametro
dell'art. 24 della Costituzione.
Secondo il giudice a quo sottoporre ad imposta le enunciazioni
contenute negli atti giudiziari significherebbe rendere onerose le
allegazioni e produzioni difensive, e quindi incidere in pieno sul
diritto di difesa. L'imposta di cui si tratta verrebbe inoltre a
dipendere, "in buona sostanza", dalla motivazione dei provvedimenti
giudiziari, in quanto sarebbe sufficiente che il giudice si
dilungasse o meno "nella parte motiva per provocare effetti fiscali
diversi", con la possibilità addirittura che un difetto di
motivazione - ossia un motivo di impugnazione della sentenza -
"potrebbe costituire un vantaggio fiscale, mentre l'onerosità
sarebbe destinata ad accrescersi quanto più ampia e completa (o
addirittura sovrabbondante) fosse la motivazione".
Anche tali censure sono prive di fondamento.
Infatti, se l'atto enunciato (e per questo motivo tassato) era
soggetto ad imposta in termine fisso, le parti risultano inadempienti
ad un loro preciso dovere fiscale; nonostante ciò, la legge, come si
è rilevato, consente loro di allegarlo o enunciarlo ugualmente ed al
giudice di porlo alla base della propria decisione. Tale garanzia,
peraltro, non può comportare la trasformazione in lecito di un
comportamento illecito: per questo il legislatore delegato ha
disposto che l'atto sia inviato all'ufficio del registro, per essere
sottoposto alla tassazione ed all'applicazione delle sanzioni per la
ritardata registrazione.
Se, invece, il provvedimento enunciato è soggetto a tassazione in
caso d'uso, è proprio la sua allegazione in giudizio che,
rappresentandone una forma d'uso, ne legittima la sottoposizione
all'imposta di registro. D'altra parte, si è già sottolineato che,
per essere conforme alla Costituzione, la normativa va interpretata
nel senso che deve essere tassato non qualunque atto la cui esistenza
sia stata genericamente segnalata dalle parti, ma soltanto quei
provvedimenti posti dal giudice alla base della propria decisione;
sicchè non rilevano in alcun modo la mera segnalazione dell'atto,
nè l'ampiezza della motivazione della sentenza.
E contro le eventuali illegittime tassazioni permangono comunque
alle parti i mezzi di difesa nelle sedi competenti.
5. - Infine, non sussiste la violazione del principio di capacità
contributiva sancito dall'art. 53 della Costituzione, sotto il
profilo dell'assenza di attualità della suddetta capacità.
In proposito, questa Corte ha precisato che tale principio ha
carattere oggettivo, perchè si riferisce ad indici rivelatori di
ricchezza e non già a situazioni concrete del contribuente (cfr. le
sentenze n. 14 del 1995 e n. 315 del 1994). In questo caso l'indice
di capacità contributiva assunto dal legislatore consiste nel fatto
del compimento di determinati atti giuridici; e l'obbligo tributario,
volta a volta, consegue immediatamente a tale compimento, ovvero è
afferente al momento dell'eventuale utilizzo dell'atto stesso.
La stessa norma impugnata chiarisce che è sottoposta a tassazione
la sola parte dell'atto enunciato non ancora eseguita, cioè quella
su cui verte il rapporto giuridico controverso (art. 21, comma terzo,
del d.P.R. n. 634 del 1972). L'imposta colpisce, dunque, soltanto le
disposizioni dell'atto enunciato che vengono ancora utilizzate.
Ciò vale, ovviamente, nell'ipotesi di atti soggetti a
registrazione in caso d'uso. Per quelli che dovevano essere
registrati in termine fisso vale, invece, la considerazione, già
formulata, che chi li allega o li enuncia in giudizio è inadempiente
agli obblighi fiscali e non può quindi lamentarsi di una supposta
inattualità o gravosità del carico tributario, riversando sul fisco
la colpa per il proprio illegittimo comportamento.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 634 (Disciplina
dell'imposta di registro), riprodotto nell'art. 22 del d.P.R. 26
aprile 1986, n. 131 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
concernenti l'imposta di registro), sollevata, in riferimento agli
artt. 76, 77, 24 e 53 della Costituzione, dalla commissione
tributaria regionale della Lombardia con ordinanza del 6 marzo 1997.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 gennaio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 21 gennaio 1999.
Il cancelliere: Fruscella
99C0056