1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 15-9-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 432 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 1999
N. 432 Ordinanza emessa il 18 maggio 1999 dal giudice di pace di Otranto nel procedimento civile vertente tra Fiorentino Anna e Consorzio di Bonifica Ugento e Li Foggi Procedimento civile - Controversie in materia di contributi consortili di bonifica - Competenza a conoscerle del giudice di pace - Esclusione, attesa la natura tributaria di detti contributi, affermata dalle sezioni unite della Cassazione con sentenza n. 9493/1998 - Conseguente devoluzione delle cause di cui trattasi alla competenza per materia del tribunale - Irragionevolezza - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione del diritto di azione e di difesa - Disparita' di trattamento impositivo - Contrasto con il principio di buon andamento della p.a. e con il diritto alla tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi - Riferimento alla sentenza n. 26/1998 della Corte costituzionale. (C.P.C., artt. 7 e 9, comma 2). (Cost., artt. 3, 24, 25, 53, 97 e 113). (099C0861) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 15-9-1999)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 31/1997 r.g. e promossa da Fiorentino Anna con l'avv. Daria
Giorentino, attrice;
Contro il Consorzio di Bonifica Ugento e Li Foggi con l'avv. Carlo
De Carlo, convenuto, ed avente per oggetto: azione di accertamento
negativo dell'obbligo di contribuzione e ripetizione di somme versate
a titolo di contributi.
Il giudice sciogliendo la riserva formulata a verbale d'udienza che
precede,
Premesso e ritenuto in fatto
1. - Con atto di citazione notificato il 4 marzo 1998 Fiorentino
Anna evocava in giudizio davanti a questo giudice il Consorzio di
Bonifica Ugento e Li Foggi e, deducendo di essere proprietaria di un
fondo sito in agro del comune di Cannole, che non ha mai goduto di
beneficio alcuno dall'attività del Consorzio - peraltro mai svolta -
chiedeva l'accertamento negativo dell'obbligo di contribuzione e di
ottenere la restituzione delle somme da essa pagate dal 1992 al 1996
al predetto Consorzio a titolo di contributo di bonifica ed
ammontanti fino ad allora a L. 195.004, oltre agli interessi già
maturati dal dì del sorgere del credito.
2. - Instauratosi il contraddittorio, si costituiva in giudizio il
Consorzio convenuto e, facendo leva su pronunzie della Corte di
cassazione, eccepiva, preliminarmente, il difetto di competenza per
materia del giudice adito sia ai sensi dell'art. 9, comma 2, c.p.c.
poichè, vertendosi nella presente controversia in materia di natura
tributaria, la sua cognizione, esclusiva ed inderogabile, è devoluta
al tribunale ordinario territorialmente competente; sia anche ai
sensi degli art. 9, comma 1, c.p.c. e del combinato disposto di cui
agli articoli 7 e 8 c.p.c. poichè, essendo i contributi consortili
oneri reali, il cui pagamento è collegato al diritto di proprietà
dell'immobile ricompreso nel perimetro del comprensorio di bonifica,
trattasi di controversia di natura immobiliare, regolata a seconda
delle soglie di valore, sottratta comunque alla competenza del
giudice di pace.
Nel merito, poi, resisteva alla domanda, contestandone il
fondamento.
3. - Questo giudice, con propria sentenza non definitiva dimessa in
atti, risolveva preliminarmente l'eccezione di incompetenza sollevata
dal convenuto Consorzio di bonifica. Indi procedeva all'istruzione
probatoria della causa mediante espletamento di consulenza tecnica
d'ufficio tendente ad accertare se il Consorzio convenuto avesse
approntato opere o attività di bonifica nel comprensorio ove sono
ricompresi gli immobili di parte attrice, che hanno apportato
benefici diretti e specifici, conseguiti o conseguibili a causa della
bonifica e tali da tradursi in un incremento di qualità o di valore
dei predetti immobili. Acquisita, poi, agli atti del giudizio tutta
la documentazione singolarmente richiamata nei rispettivi scritti
difensivi delle parti e rassegnate dalle stesse le conclusioni
definitive, il giudice si riservava la decisione.
Considera e rileva in diritto
1. - Anzitutto sarà opportuno chiarire che questo giudice, in
passato, ha già avuto modo di occuparsi della trattazione di casi
analoghi e si è pronunziato affermando la propria competenza a
conoscere della domanda, fondando tale convincimento sul presupposto
che non si può inquadrare l'azione di parte attrice nel novero delle
controversie di natura tributaria per svariate ragioni normative e
giurisprudenziali, delle quali non possiamo che far cenno, nella
consapevolezza che non è affatto agevole nè pacifica la
individuazione della tipologia delle prestazioni monetarie imposte ai
fini della loro riconducibilità nell'ampia accezione di prestazioni
di natura tributaria.
2. - Una di queste è sicuramente il contributo consortile di
bonifica, che ha dato origine a varie interpretazioni e le cui
nozioni sono assai controverse, poichè c'è chi lo ha escluso e chi
invece lo vorrebbe ricomprendere nella categoria di tributi, facendo
così tuttora permanere il disaccordo tra i fautori delle opposte
teorie.
a) il Consorzio ritiene che abbia natura tributaria, ma il
predetto contributo, pur essendo strutturato giuridicamente come
l'imposta, costituendo una forma di concorso pecuniario alle spese
del Consorzio di bonifica quale corrispettivo dell'onerato per il
vantaggio (tale qualificato proprio dal legislatore e, quindi,
suscettibile di valutazione economica) da lui ricevuto a seguito
della specifica attività che l'Ente effettua nell'interesse precipuo
della collettività, tuttavia differisce dall'imposta per la
peculiarità specifica del presupposto, atteso che acquista
preminente rilevanza giuridica il collegamento tra la spesa fatta
dall'Ente impositore ed il vantaggio che ne deriva all'obbligato dal
compimento di attività da parte di quello (cfr. artt. 1, 5 e
seguenti d.-l. 28 novembre 1938, n. 2.000 e 31, legge 5 marzo 1963,
n. 246 e Cass. civ. a sez. un. 14 ottobre 1996, n. 8960).
b) inoltre, se sotto l'aspetto strutturale il contributo
consortile, che ha una causa sottostante, si può rapportare alla
figura dell'imposta, che invece ne è priva e quindi è considerata
acausale, tuttavia nella pratica legislativa bisogna procedere con
cautela e porre alquanta attenzione per poter distinguere di volta in
volta le varie ipotesi di contributi che rappresentano quote di
concorso tributario e che rientrano, perciò, nella categoria dei
tributi veri e propri come sopra delineata ed i contributi che invece
hanno differenti presupposti e fondamento, quantunque la loro natura
sia di diritto pubblico, ma che in sostanza costituiscono delle vere
e proprie prestazioni non tributarie, in quanto si inquadrano in un
contesto obbligatorio intercorrente tra il singolo e l'Ente pubblico.
c) giova a tal proposito evidenziare che il termine contributo
col tempo si è deteriorato, inflazionandosi, essendo, nella pratica,
usato in diverse accezioni che a volte nulla hanno a che fare con i
tributi; come nel caso di specie. Difatti per contributo può
intendersi l'obolo volontario, o quello liberamente accettato a
richiesta (si pensi al contributo di concorso al rimborso spese del
più vario genere, quali: di spedizione, di laboratorio, di
riscaldamento, ecc., o al contributo per l'iscrizione a comitati,
circoli, associazioni e via dicendo) ovvero, infine, il contributo
può essere adeguato alla spesa effettiva di prestazioni varie
compiute dall'Ente in favore del singolo. Tutti questi tipi di
contributo, ed in particolare quello riferito al puro rimborso delle
spese, non possono mai configurarsi come tributo, in particolare
quando tali spese siano riferibili e rapportabili ad un vantaggio per
il soggetto che deve contribuirvi, anche se il contributo è stato
imposto prescindendo dalla sua volontà.
d) sarebbe lungo, comunque, analizzare tutti i tipi di
contributo, ma è sufficiente individuare le ipotesi che, per la loro
peculiarità, non sono riconducibili, nemmeno in modo indiretto, agli
schemi tributari. Tra questi vanno annoverati i contributi
consortili di bonifica. Le differenze più rimarchevoli riguardano i
contenuti normativi che li legittimano. Difatti, mentre è difficile
che veri e propri tributi siano imposti senza che la legge ne
determini tutti gli elementi costitutivi, sono invece relativamente
frequenti le prestazioni patrimoniali, rese generalmente
obbligatorie, sia pure con una legge, sotto forma di contributi, ma
che in definitiva si concretano con atti di organi o enti
amministrativi a cui favore le obbligazioni sono disposte. E così,
in definitiva, sono gli stessi Enti che, con provvedimenti puramente
amministrativi, determinano, fissano ed impongono obbligazioni in
favore di se stessi. Siffatte imposizioni non sono di certo
riconducibili agli schemi tributari in senso stretto poichè non sono
predeterminate dalla legge impositiva che, avendo efficacia limitata,
le lascia alla discrezionalità dell'Ente pubblico il quale, in
aperta violazione della norma costituzionale (art. 23 Cost.) e in
difetto, sotto il profilo formale, delle fonti normative, le
determina, le modifica, le sospende o le annulla a suo insindacabile
giudizio o arbitrio, donde il proliferare delle liti ed il
conseguente ricorso al giudice per la soluzione di volta in volta dei
problemi connessi, poichè il principio di legalità dell'azione
amministrativa dell'Ente in materia di contributi di bonifica non ha
una enunciazione costituzionale espressa e non può perciò mai
surrogarsi alla legge senza potersi, al contrario, escludere
iniziative o risultati arbitrari. In questo regime operano in
particolare i consorzi di bonifica, i quali, quantunque carenti di
potere impositvo vero e proprio secondo i canoni normativi, attesa la
natura non tributaria del contributo, ricorrono ad un potere di
imposizione di natura amministrativa. Quindi, allorchè si parla di
potere impositivo per questi Enti, dovrà intendersi e tenersi conto
che trattasi di un potere improprio che riposa su atti amministrativi
anzicchè su fonti normative. I contributi, in definitiva, sono delle
prestazioni imposte particolari. In tal senso è la giurisprudenza
di questo ufficio (cfr. giudice di pace Otranto 27 gennaio l998, n.
2-12; giudice di pace, Maglie 14 marzo 1998, n. 41). Per cui oggi,
questo giudice, di fronte alla posizione di netta chiusura assunta
dalle sezioni unite della Suprema Corte di cassazione con la citata
sentenza n. 9493/1998 che, mutando e sostanzialmente ampliando il
principio espresso in precedenza, ed anche tutti quelli di segno
opposto, riconosce natura giuridica tributaria piena ai contributi
consorziali, si è venuto a trovare - quantomeno - in una posizione
di evidente confusione, oltre che di sconcerto, come sarà chiarito
di seguito.
3. - Allo stato, non può intanto non osservare che, attagliandosi
la fattispecie in esame, integralmente e senza sbavatura alcuna, al
principio recentemente affermato dalla Corte di cassazione, anche al
fine di scongiurare ulteriori ricorsi (per le pregresse decisioni non
più eludibili e dall'esito già scontato, con conseguenti danni alla
parte debole incisa dalla obbligazione contribuiva) alla stessa Corte
in ordine alla competenza a conoscere della presente controversia,
regola, logica e buon senso, da una parte, imporrebbero al giudicante
il dovere di conformarsi all'insegnamento della Suprema Corte e,
delibando, di spogliarsi della causa declinando la propria competenza
in favore del tribunale di Lecce; d'altra parte, invece, poichè
contestualmente la decisione della Corte nell'enunciare il nuovo
principio (se fosse stato vecchio non serviva ribadirlo, in quanto in
precedenza si erano avute tutt'al più caute e vaghe aperture) non
solo ha sovvertito le proprie convinzioni, apportandovi non poche
perplessità, ma non ha tenuto in nessuna considerazione neanche il
pensiero antiteticamente espresso, appena quattro mesi prima, dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 26/1998, travolgendolo e
finendo, di fatto, con l'insinuarvi un nutrita serie di dubbi sulla
legittimità costituzionale dell'interpretazione data alla competenza
per materia in tema di contributi consorziali, tali dubbi
consigliano, per ora, remora all'eventuale declaratoria di spoglio,
allo scopo di poter investire il giudice delle leggi sulle questioni
di legittimità costituzionale che si ha in animo di sollevare
d'ufficio e che necessitano di adeguato e qualificato riscontro
chiarificatore.
4. - Fatta questa considerazione di carattere generale e prima di
affrontare ed enucleare ogni altra questione di diritto, non è
superfluo evidenziare che in tema di contributi dei Consorzi di
bonifica, tutti quanti i giudici, a cominciare dal giudice di pace
per salire fino alla Corte costituzionale, passando anche per i
giudici tributari, sono stati chiamati a pronunziarsi. Segno
evidente della - fino ad ora - regnante incertezza generalizzata e
diffusa la cui soluzione è stata, in mancanza di qualsivoglia
normativa di riferimento, lasciata alla mercè della sensibilità ed
interpretazione soggettiva di ciascun giudicante, con la ovvia
conseguenza di pronunzie antitetiche e contrastanti il che dimostra
la assoluta mancanza di uniformità di indirizzo. Tralasciando -
allo stato - le innumerevoli e contraddittorie sentenze del giudice
di merito, del resto impossibile da elencare o solo da menzionare, si
desidera qui richiamare l'attenzione di chi legge, su quelle (non
tutte) più significative pronunziate dalla Corte di cassazione in
successione cronologica ed in un lungo lasso di tempo della durata di
molti lustri, a partire dalla sent. n. 208/1953 per giungere
all'ultima del 26 giugno-23 settembre 1998, n. 9493.
5. - Anche dalla lettura delle decisioni dei giudici di detta Corte
si desume un lento ed incessante altalenare di giudizi contrastanti
mediante i quali, a volte espressi con linguaggio più o meno chiaro
ed altre vago, sottile e sfumato, si è affermato la natura
tributaria dei contributi (Cass. 5 luglio 1965, n. 1546) per poi - a
sezioni unite - negarla (cfr. Cass. 5 luglio l975, n. 2621) per
quindi reiteratamente riaffermarla (Cass. 29 aprile 1976, n. 1531, 25
marzo 1978, n. 1448 e 30 gennaio 1979, n. 662) e, quindi nuovamente
negarla (Cass. 11 febbraio 1985, n. 1118) per poi ritornare, a
sezioni unite, ad affermarla nuovamente (Cass. 18 giugno 1986, n.
4081; 27 giugno 1986, n. 4273 e 4274; 14 luglio 1986, n. 4542; 26
febbraio l987, n. 2050; 8 febbraio 1988, n. 1371) ed infine a
ridimensionarla (cfr. Cass., sez. un. 15 maggio 1991, n. 5443, cui
fa espresso riferimento la Corte costituzionale nella sua sentenza n.
26/1998) "assimilandola, ma non come assoluta, ma limitata piuttosto
a taluni fondamentali aspetti..." per poi nuovamente riaffermarla
(Cass., sez. un. 10 marzo 1992 e 4 febbraio 1993, n. 1396) e quindi
di nuovo più volte escluderla (Cass. 5 febbraio 1997, n. 1094; 25
agosto 1997, n. 7954) per nuovamente riaffermarla, sostenendo la
necessità di un ripensamento ed ammettendo di "essere indotta a
mutare orientamento" (Cass. 29 settembre 1997, n. 9534). Si è
ritenuto di far ricorso a tale iter giurisprudenziale, peraltro
parziale e limitato al giudice di legittimità, al solo scopo di
evidenziare alcune sue oscillazioni decisionali susseguitesi nel
tempo in tema di contributi di bonifica, stante l'inerzia del
legislatore in subiecta materia e per sottolineare che, in tema di
contributi, non tutto era poi così chiaro, persistendo tuttora un
concentrato di problemi che si agitano.
6. - Accantoniamo ora il coacervo delle più o meno recenti
pronunzie giurisprudenziali, sia di merito che di legittimità, per
porre mente unicamente alle due recenti pronunzie delle Supreme Corti
di giustizia sopra richiamate ed esaminarne - in consecutio temporum
- determinati peculiari aspetti, ed a tal fine non ci si può esimere
dal fare un cenno anche a taluni altri rilievi a suo tempo effettuati
in materia dalla Corte costituzionale, con interpretazioni
adeguatrici.
a) anzitutto va sottolineato che codesta Corte, con interventi
oculati e mirati nel tempo, anche recente, e con principio univoco ed
ormai consolidato, ha inciso su alcune disposizione di legge, a
partire dalle entrate di certi Enti pubblici che - a cagione di
comprovati ed ingiustificati privilegi loro concessi dal legislatore
in tema di riscossione - si presumeva poterle ricondurre nell'alveo
della materia tributaria, bollando quale "discriminatoria ed
arbitraria, sotto il profilo della violazione dei mezzi di difesa
giurisdizionale, la disciplina mediante rinvio alle norme che
regolano la procedura di riscossione delle imposte dirette, disposta
nei confronti di entrate di natura non tributaria" (cfr. sent.
318/1995, 239/1997 e 372/1997) per giungere oggi - a seguito di nuova
sollecitazione finalizzata a sciogliere dubbi sulle proposte censure
di incostituzionalità dell'art. 21 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215
- ad evidenziare che, proprio in tema di contributi di bonifica, "ai
fini dell'applicabilità di questo principio giurisprudenziale
(quello testè menzionato - n.d.r.) nella fattispecie in esame assume
particolare rilievo la qualificazione dei contributi pretesi dagli
Enti di bonifica, formulata dalle sezioni unite della Corte di
cassazione che, confermando un precedente orientamento, hanno
statuito che ''pur dovendosi collocare le prestazioni patrimoniali in
questione nell'area applicativa dell'art. 23 della Costituzione,
l'assimilazione dei contributi consortili ai tributi erariali non si
profila come assoluta, ma limitata piuttosto a taluni fondamentali
aspetti, tra cui quello dell'esazione'' (cfr. Cass. sez. unite,
sent. 5443/1991)" per poi, in definitiva, chiarire, ampliare e
rafforzare il concetto sulla qualificazione giuridica dei contributi
sottilmente, sfumatamente e vagamente espresso dai giudici di
legittimità, ribadendo con grande chiarezza che "i contributi in
questione non sono configurabili, per caratteri ontologici, come
prestazioni patrimoniali aventi l'identica natura giuridica dei
tributi erariali e non rientrano quindi integralmente nel sistema
disciplinare delle imposte dirette, cosicchè al massimo si può
riscontrare - come già rilevato dalle sezioni unite della Cassazione
- una loro ''assimilazione'' alle entrate tributarie, peraltro solo
parziale e limitata, per quanto qui interessa, ai profili
procedimentali della riscossione coattiva" (cfr. sent. 26/1998 della
Corte costituzionale).
b) ora, se le espressioni servono a manifestare un concetto e le
parole hanno un senso, cerchiamo di coglierlo uscendo dal generico ed
enucleandolo, se occorre, anche sotto l'aspetto semantico, dalla
lettura e dal confronto delle sentenze n. 5443/1991 della Corte
Suprema di cassazione e n. 26/1998 della Corte costituzionale, al
fine di trarne elementi più marcati di chiarezza, oltre che di
apprendimento.
Ed invero, in ordine alla ricerca ed individuazione della natura
giuridica dei contributi consortili ai fini di una esatta
collocazione di questi nell'ambito dell'Ordinamento giuridico, le
sezioni unite della Corte di cassazione - lo abbiamo già udito -
hanno chiaramente parlato di una loro "assimilazione" ai tributi
erariali; precisando altresì che "l'assimilazione non si profila
come assoluta, ma limitata piuttosto a taluni fondamentali
aspetti...". Orbene, se "assimilare" nell'accezione comune del
termine non v'è dubbio che voglia dire "configurare" (cioè dare ad
una cosa la figura di un'altra cosa) e se poi, per di più, questa
assimilazione non si profila come assoluta, ma limitata piuttosto a
taluni aspetti, par di cogliere, o è come dire, che il paragone,
l'accostamento tra il contributo ed il tributo non è affatto netto,
pieno, assoluto, ma appunto limitato a taluni aspetti. In altri
termini ed a voler essere ancora più espliciti, si lascia
chiaramente intendere che il contributo consortile di bonifica è una
figura spuria di tributo (esattamente come aveva sostenuto questo
giudice in premessa), cui sicuramente difetta l'elemento essenziale
caratterizzante l'imposta in genere.
Come dire che il contributo potrebbe essere un tributo, ma anche
non esserlo; anzi si dice chiaramente che somiglia poco ad un tributo
e per di più limitatamente a taluni fondamentali aspetti. Ma v'è di
piu'|
c) difatti, a questa timida e labile apertura, espressa dalla
Corte di cassazione, è stato in seguito tolto ogni residuale
elemento di incertezza dall'intervento della Corte costituzionale del
23 febbraio 1998 con la sentenza n. 26/1998, mediante la quale, con
linguaggio quanto mai significativo ed esplicito, riprendendo proprio
il concetto espresso dalle sezioni unite sub parag. 6/a) illustrato;
lo amplia e lo rafforza affermando con estrema chiarezza che "i
contributi in questione non sono, configurabili per caratteri
ontologici, come prestazioni patrimoniali aventi l'identica natura
giuridica dei tributi erariali e non rientrano, quindi, integralmente
nel sistema disciplinare delle imposte dirette, cosicchè al massimo
si può riscontrare una loro assimilazione alle entrate tributarie
peraltro solo parziale e limitata ai profili procedimentali della
riscossione coattiva" (cfr. sent. n. 26/1998 della Corte
costituzionale) per proseguire poi, con riferimento alla riserva,
prevista dalla norma, del potere cautelare ad un organo
amministrativo in tema di riscossione dei contributi consortili di
bonifica, arrivando a qualificarla "incongrua e discriminatoria" (in
precedenza l'aveva bollata anche come "arbitraria" cont. sent. n.
239/1997) sotto il profilo della limitazione degli strumenti di
difesa giurisdizionale del debitore inciso dal contributo,
imponendogli "un sacrificio assolutamente sproporzionato rispetto
alle finalità ed alla natura dell'Ente creditore" (cfr. sent. n.
239/1997) e facendo così calare la scure bonificatrice sulla norma
definita iniqua.
d) il principio affermato dal giudice delle leggi è essenziale
per poter definire il caso di specie, poichè chiarisce - una volta
per tutte - che la natura della prestazione non possa essere
ricercata ed individuata nel privilegio, (che è poi l'unico elemento
che in un certo senso ha fin qui indotto a ritenere che il contributo
di bonifica avesse natura tributaria), conferitogli dalla legge per
la sua esazione o, ancora e meglio, che la obbligatorietà dei
contributi consortili ed il fatto che questi siano "esigibili con le
norme ed i privilegi stabiliti per l'imposta fondiaria" non gli
conferiscono di diritto il crisma della natura tributaria, difettando
nel patrimonio genetico di questi il DNA proprio dei tributi. Non si
comprende, quindi, a quale titolo dovrebbero derogare dalla ordinaria
competenza giurisdizionale e trasmigrare, sconfinando, in quella
speciale per materia riservata al tribunale, senza che il legislatore
gli abbia mai attribuito tale diritto di cittadinanza.
e) l'indirizzo in precedenza espresso, e di cui è cenno sub
parag. 6/a, è stato oggi ripudiato dalla stessa Cassazione a sezioni
unite con la sentenza n. 9493/1998 del 26 giugno/23 settembre 1998,
con la quale sembrerebbe ormai - si presume e si spera -
definitivamente chiarito che "i contributi spettanti ai Consorzi di
bonifica... rientrano nella categoria generale dei tributi, con la
conseguenza che la competenza per materia a conoscere della domanda
con la quale il contribuente chiede la restituzione delle somme
versate... spetta al Tribunale ordinario, ai sensi dell'art. 9, comma
2, c.p.c.. Anzi il giudice di legittimità non ha ritenuto di doverlo
confermare, precisando che non possa invocarsi in contrario quanto
affermato dalle sezioni unite il 15 maggio 1991 con la sentenza n.
5443, poichè - chiarisce - le numerose pronunzie che avevano invece
escluso il carattere tributario dell'obbligazione di pagamento di
contributi consortili, avevano introdotto "una limitazione non
prevista dalla legge, la quale è attenta al contenuto della
prestazione pretesa...".
f) a questo punto lo sconcerto è totale, avendo l'ultimo
principio giurisprudenziale sopra citato minato alle fondamenta e
fatto entrare in crisi oltre al convincimento soggettivo espresso con
sentenza di questo giudice il 27 gennaio 1998, di cui sopra è cenno
schematico sub parag. 2/d, anche quella confortante sicurezza che
riposava sul pensiero oltre che sul ragionamento abbozzato dalla
Corte costituzionale con la sua sentenza del 26 febbraio 1998, il
quale fungeva ormai da armatura di supporto alla modesta opinione
dello scrivente.
Così stando le cose, al fine di uscire dallo stadio di stordimento
e di incertezza, si impone quindi un intervento chiarificatore
definitivo da parte della Corte costituzionale, e ciò anche alla
luce delle ulteriori considerazioni che si andrà ad esporre.
Poichè, se è ormai chiaro che i contributi consortili di bonifica
non hanno natura fiscale tributaria e soprattutto udito ed appreso
che essi non rientrano nel "sistema disciplinare delle imposte" è
assai arduo e difficile poter comprendere perchè mai dovrebbero
essere sottoposti a competenza per materia esclusiva ed inderogabile
del tribunale e non, invece, alla competenza della giurisdizione
ordinaria, da individuarsi a seconda delle soglie di valore, e più
difficile ancora adeguarvisi, atteso che la natura tributaria gli è
stata più volte e così chiaramente ed autorevolmente negata.
g) a proposito di quest'ultima precisazione fatta dalla Corte di
cassazione, e cioè "alla limitazione non prevista dalla legge ed
alla sua particolare attenzione al contenuto della prestazione
pretesa", ci sia consentito di osservare che neanche la sua
estensione, tanto da farvi ricomprendere i contributi consortili
nella categoria generale dei tributi, è prevista dalla legge poichè
se così fosse stato fin ab initio, e cioè la normativa fosse stata
chiara, i giudici di merito ed anche quelli di legittimità non
avrebbero certo tenuto un comportamento così ondivago e per la
durata di decenni in tema di contributi, alcuni uniformandosi
adesivamente ai principi, di volta in volta, temporaneamente
enunciati dalla Corte di cassazione ed altri disattendendoli con
motivazioni talvolta generiche e superficiali e tal altra ponderate e
profonde, segno evidente che non tutto era poi così limpido e chiaro
secondo le disposizioni di legge.
h) sempre in ordine, poi, all'affermata "attenzione della legge
al contenuto della prestazione pretesa", in tema di contributi al
contrario è proprio il legislatore che o non è stato affatto
attento, rimanendo per così lungo tempo assente, oppure ha
complicato vieppiù la situazione. Difatti egli - pur avendo
regolamentato i Consorzi di bonifica fin dall'anno 1933 - non solo si
è dimenticato di far rientrare esplicitamente le controversie sui
contributi fra la competenza del tribunale ai sensi dell'art. 9
c.p.c. pur essendo - si badi bene - il nostro codice di rito
successivo nel tempo alla legge istitutiva dei Consorzi di bonifica
avvenuta con r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, poichè il codice è
stato approvato il 28 ottobre 1940 con r.d. 1443, ma non lo è mai
stato neanche in seguito, ovvero non si è mai curato di dire una
parola di chiarimento successivamente e cioè allorchè a tale codice
ha apportato modifiche sostanziali finalizzate ad aggiornare il
processo civile, fra le quali, quelle che più ci interessano da
vicino, quelle apportate con le leggi 26 novembre 1990, n. 353 e
successive modificazioni; 21 novembre 1991, n. 74 e successive
modificazioni; d.-l. 18 ottobre 1995, n. 432, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1995, n. 534 tutte concernenti
provvedimenti urgenti per il processo civile, e senza, tuttavia, mai
incidere sull'art. 9 c.p.c. a cui oggi si è dato da parte della
Corte di cassazione interpretazione estensiva del concetto "imposte e
tasse" facendovi rientrare i contributi consortili. Anzi è lo
stesso legislatore che li ha categoricamente esclusi dalla materia
tributaria nella dettagliata e tassativa enunciazione effettuata
nell'art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 nè - tanto meno - ha fatto
rientrare tali contributi nella giurisdizione delle controversie
tributarie di più recente istituzione (cfr. art. 19, d.lgs. 31
dicembre 1992, n. 546). Segno evidente o che il legislatore non è
poi così attento alle prestazioni pretese dal contribuente o, e
meglio, che non ritiene che i contributi facciano parte della
categoria tributaria.
i) inoltre, se il contributo consortile fosse un tributo, sarebbe
escluso l'onere in capo al Consorzio di dare la prova della esistenza
e consistenza del beneficio fondiario conseguito dai fondi gravati
del contributo. Questi, a molto voler, concedere e tenuto conto del
limitato ambito di applicazione, circoscritto al bacino, di
bonifica, tutt'al più andrebbero qualificati quali tributi locali,
con l'ovvia conseguenza che la competenza a conoscere delle loro
controversie dovrebbe essere per legge devoluta alle Commissioni
tributarie e non al tribunale ordinario.
7. - E poichè dalla lettura delle ultime pronunzie della Corte
costituzionale prima e della Corte di cassazione poi emerge a chiare
lettere, a modesto avviso dello scrivente, evidente dissonanza, se
non addirittura discordanza di opinioni in ordine, alla tanto
discussa natura del contributo consortile, sia consentita la
sensazione dell'insinuazione di qualche sottile dubbio residuale
sulla materia, posto che nel recente passato si è già visto che
codesta Corte ha già avuto occasione di intervenire, incidendo
profondamente su diverse questioni di legittimità costituzionale
relative ai contributi consorziali, soprattutto per quanto attiene
alla loro esazione, dichiarando incostituzionale l'iter di
riscossione.
a) ebbene la recente sentenza interpretativa della Corte
costituzionale n. 26/1998, ha determinato un orientamento secondo il
quale non è più possibile attribuire alla natura dei contributi la
portata esegetica ritenuta dalla Corte di cassazione. In altre
parole, non è più possibile non tener conto del ragionamento e
delle opinioni della Corte costituzionale espressi nella citata
sentenza interpretativa. E tuttavia, essendo tutto quanto chiarito
dalla Corte, appunto, soltanto "Opinioni" le quali esprimono si
un'interpretazione, certamente autorevolissima, sulla natura del
contributo consorziale, ma non essendo assimilabili ad una
interpretazione autentica e non assumendo, quindi, carattere
vincolante per il giudice, soggetto, per dettato costituzionale, solo
alla legge, nel conflitto fra le supreme magistrature si impone, ora,
una più generale rivisitazione dell'intera problematica legata al
contributo di bonifica onde avere un chiarimento esplicito, totale e
definitivo in ordine alla sua natura al fine di potersi adeguare
all'enunciando principio, per ora solo in nuce nella sentenza citata,
ma che sarebbe quanto mai opportuno sviluppare e colmare ai fini
della competenza.
b) a tal proposito va considerato inoltre che, quantunque spetti
al giudice esprimere il proprio parere sulla rilevanza e fondatezza
delle questioni di costituzionalità da rimettere all'esame della
Consulta, tuttavia è compito esclusivo solamente di quest'ultima
esprimere il proprio giudizio definitivo.
Ne consegue che il giudicante non condivide il giudizio di
manifesta infondatezza, espresso dalla Corte di cassazione con la
sentenza n. 9493/1998, in riferimento degli artt. 3 e 24 della
Costituzione, della questione di legittimità costituzionale della
interpretazione che afferma la competenza per materia del tribunale
in tema di contributi consortili, per il costo del giudizio
sproporzionato rispetto ai vantaggi conseguibili.
E ciò poichè ad avviso del remittente, non si poteva
categoricamente escludere fondamento alla questione di legittimità
costituzionale che fu prospettata alla Corte di cassazione dal
controricorrente in ordine al principio giurisprudenziale poi
enunciato, anzitutto per la sua indiscussa evidenza, ed in secondo
luogo poichè devesi rilevare che non spetta a tale organo stabilire
quali norme siano o meno conformi al dettato costituzionale, essendo
stato invece riservato dalla legge alla Consulta il compito
definitivo di individuare le disposizioni sulle quali effettivamente
convergono i dubbi di legittimità costituzionale ed è sempre tale
Corte che deve valutare, in definitiva, la rilevanza e fondatezza
delle questioni prospettate.
c) in conclusione, in tema di contributi, la Corte costituzionale
ha già chiarito che non si è in presenza, quanto meno piena, di
assimilazione dei contributi alle entrate tributarie. Se la questione
fosse stata così pacifica come sostiene la Corte di cassazione non
ci sarebbe stato tutto un altalenare di interpretazioni, nè - tanto
meno - se tutto fosse stato chiaro si sarebbe discusso così a lungo
per giungere oggi ad una divergenza sostanziale fra giudice di
legittimità e quello delle leggi, tanto da legittimare fondati dubbi
di legittimità costituzionale del principio enunciato dalla Corte di
cassazione.
Principio giurisprudenziale e norme della cui costituzionalità si
dubita.
1. - La decisione della Corte di cassazione, con la conclusione ivi
adottata in tema di contributi di bonifica e che incide profondamente
anche sugli artt. 9, comma 2, c.p.c. e 7, comma 1, c.p.c., ove
trovasse conferma, farebbe assurgere a dignità di "diritto vivente"
il principio di legittimità oggi espresso.
Tale soluzione, per converso, alla luce delle ragionate
considerazioni che precedono, non solo lede i diritti fondamentali
dei cittadini ed ingenera apprensione tra gli stessi operatori della
giustizia, ma ha, altresì, procurato allarme sociale fra tutti i
soggetti incisi dall'obbligazione di pagamento del contributo in
favore dei Consorzi di bonifica, ivi compresi gli Enti locali il cui
territorio si trova ricompreso nel perimetro di contribuenza,
ponendosi così in contrasto con i principi fondamentali della Carta
costituzionale. Rilevanza della questione
1. - La rilevanza della questione consegue alla impossibilità di
esaminare nel merito la domanda proposta se, previamente, non viene
delibata la questione di costituzionalità delle norme sopra
menzionate, dipendendo dalle stesse la decisione della causa:
a) riepilogando, si è già detto che se i contributi consorziali
avessero natura tributaria il legislatore li avrebbe di certo
elencati nel secondo comma dell'art. 9 c.p.c., insieme alle imposte e
tasse, posto che il codice di procedura civile è posteriore alla
legge istitutiva dei Consorzi di bonifica.
b) tuttavia, ammesso per un momento che possa essere sfuggito al
legislatore di provvedere all'incombente di cui sub parag. 1/a, se li
avesse effettivamente ritenuti dei tributi, li avrebbe di certo
ricompresi nella previsione dell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992,
n. 646 per farne oggetto della giurisdizione tributaria, quanto meno
quali tributi a carattere locale. Ed invece li ha esclusi anche da
questa normativa ancora una volta.
2. - Ma vi sono altre ragioni che militano in favore del dubbio di
incostituzionalità dell'art. 9 c.p.c. e lo corroborano ove lo stesso
venga raffrontato con tutta una serie di norme sul processo che
dovrebbero formare un quadro armonico senza ingenerare confusione
anche fra gli operatori della giustizia, degli utenti della stessa e
senza soprattutto creare disparità di trattamento fra questi ultimi
nell'accedervi.
3. - In definitiva, va evidenziato che, la questione della
legittimità costituzionale del precedente giurisprudenziale e delle
norme del codice di rito che vi coinvolge col suo insegnamento,
appare rilevante ai fini del decidere, poichè, qualora codesta Corte
ne dichiarasse la legittimità, questo giudice dovrebbe spogliarsi
della causa, mentre, al contrario, sarebbe tenuto a conoscere della
controversia ove ne fosse dichiarata la illegittimità. Non
manifesta infondetezza
1. - La questione di legittimità costituzionale di tale precedente
e degli artt. 7 e 9, c.p.c. deve essere, poi, anche valutata come non
manifestamente infondata con riferimento agli artt. 3, 24, 25, 53, 97
e 113 della Costituzione.
Il contrasto del principio enunciato per vulnus agli artt. 3 e 24
della Costituzione, per omogeneità e connessione dei motivi
fondanti, lo si prende in esame, congiuntamente e le osservazioni
critiche si appuntano e conseguono all'avere la Corte di cassazione
inteso ricondurre forzosamente i contributi consortili nell'alveo
della materia tributaria pur in assenza degli elementi giuridici
caratterizzanti tale loro natura ed in definitiva, quindi, in
mancanza dei presupposti legittimanti la speciale competenza per
materia tributaria, con evidente ed irrazionale disparità di
trattamento dei consorziati, davanti alla legge e ciò anche in
ordine al loro diritto di tutela giudiziale.
2. - Il principio enunciato viola l'art. 3, commi 1 e 2, della
Costituzione in quanto lede l'uguaglianza tra i cittadini davanti
alla legge. In relazione a tale parametro costituzionale, reputa
questo giudice che la denunciata violazione determini una grave
disparità che incide su situazioni giuridiche di fattispecie uguali
e si riverbera anche sull'esercizio del diritto alla difesa
costituzionalmente garantito, senza che tuttavia sussistano gravi
motivi di pubblico interesse che la giustifichino.
3. - Contrasta, poi, col parametro rappresentato dall'art. 24,
primo e secondo comma, della Costituzione in quanto, pur essendo la
difesa nel processo qualificata come diritto inviolabile di tutti i
soggetti, la sua concreta realizzazione viene invece svilita e
compressa, essendo precluso, di fatto, alla parte di svolgere da sè
davanti al tribunale quella forma di autotutela prevista da alcune
norme giuridiche procedurali, come in appresso sarà illustrato con
un'osservazione panoramica delle stesse:
a) anzitutto è in stridente contrasto l'art. 82 c.p.c. che al
primo comma prevede solamente davanti al giudice di pace la
possibilità per le parti di stare in giudizio di persona nelle cause
il cui valore non eccede il milione di lire ed al secondo comma
conferisce solo a tale giudice il potere di autorizzare dette parti a
stare in giudizio di persona in considerazione della natura ed
entità della causa, con ciò non ponendo il limite di un tetto.
b) con l'art. 317 c.p.c. che contempla per entrambe le parti in
causa di farsi rappresentare in giudizio davanti al giudice di pace,
sempre previa autorizzazione alcuna, da qualsiasi persona munita di
mandato, anche priva di cognizioni tecnico-giuridiche, mentre presso
le altre curie giudiziarie occorre che la parte stia in giudizio col
ministero di un procuratore legale esercente la professione e quindi
sia iscritto nello speciale albo professionale.
c) le limitazioni citate non possono trovare giustificazione in
relazione alla competenza speciale della materia tributaria devoluta
al tribunale perchè anche il pretore è deputato a conoscere quale
materia speciale delle complesse controversie di lavoro, eppure anche
ivi l'art. 417 c.p.c. consente alla parte di stare in giudizio
personalmente nelle controversie di lavoro quando il valore della
causa non eccede L. 250.000.
d) le considerazioni abbozzate sub parag. 2/a, b e c, non sono
affatto di scarsa rilevanza ove, si ponga mente che i Consorzi di
bonifica impongono i contributi ai fondi ricompresi nel loro bacino
di bonifica, che al 95% dei casi sono contenuti entro le
cinquantamila lire annue.
Ne consegue che, le relative controversie, che pure proliferano,
con l'interpretazione estensiva della norma datane dalla Corte di
cassazione (art. 9 c.p.c.) debbono essere trattate dal tribunale
ordinario, davanti al quale è inibito di stare in giudizio di
persona e soprattutto, oltre a doversi munire di difensore
professionalmente qualificato, occorre anche far fronte al pagamento
di rilevanti somme a titolo di imposte, tasse e diritti vari.
Di tal che non vi è chi non veda la convenienza dei contribuenti
alla rinunzia all'azione, dissuasi sia dalla difficoltà di accesso
alla tutela giudiziale, che dai costi conseguenti, perpetuandosi, in
tal guisa, situazioni di obiettiva incertezza - se non di vera
ingiustizia - che penalizzano il contribuente.
In definitiva la mancata previsione di un tetto o di una soglia
fissa di valore sia per l'autodifesa, che per la esenzione tributaria
uguale per tutti i procedimenti, indipendentemente dalla competenza
per materia (L. 2.000.000), comprime il diritto dell'utente alla
difesa, e crea palese disparità di trattamento con gli altri utenti
che si rivolgono al giudice di pace in assenza di difensore ed in
esenzione totale da imposte di bollo, tasse e diritti.
e) in secondo luogo, se n'è già fatto cenno, altra disparità
di trattamento, con conseguente sospetto di illegittimità
costituzionale, si profila in materia di costi del giudizio
assolutamente sproporzionati ai vantaggi conseguibili ed in rapporto
a quelli che possono essere condotti con la difesa in proprio.
Difatti, il rendere difficile, macchinosa e soprattutto costosa la
tutela giudiziale significa, in ultima analisi, dissuasione e
rinuncia alla difesa dei piccoli onerati della contribuzione in
relazione ai costi necessari per potervi accedere, a nulla rilevando,
per contro, il ragionamento delle sezioni unite della Cassazione sul
"calcolo della convenienza circa l'opportunità del ricorso alla
tutela giurisdizionale, che attiene della valutazione del singolo e
non incide sulla costituzionalità della interpretazione seguita" ove
rapportato - oltre ai costi sproporzionati - anche a tutto ad un
coacervo di problemi che lo ostacolano e di legittime ragioni che lo
sconsigliano, privandolo, di fatto, del sacrosanto diritto di difesa.
Ed invero davanti al giudice di pace e solo ivi, l'utente della
giustizia oltre ad essere svincolato dall'obbligo della difesa
tecnica, vi accede anche in esenzione, totale di imposte, tasse e
diritti fino alla soglia di L. 2.000.000, a norma dell'art. 46 legge
21 novembre 1991, n. 374, in relazione alla legge 7 febbraio 1979, n.
59, come modificata dalle leggi 6 giugno 1984, n. 57 e 21 febbraio
1989, n. 99.
f) ciò è più iniquo ove si pensi che altri precetti normativi,
tra cui alcuni già di rilevanza penale e comportanti irrogazione di
pene pecuniarie regolate dalla legge, prevedono la possibilità al
cittadino di stare in giudizio di persona, come l'art. 23 della legge
24 novembre 1981, n. 689 di depenalizzazione e di modifica al sistema
penale, che consente sia all'opponente, che all'autorità che ha
emesso l'ingiunzione di stare personalmente davanti al pretore nel
giudizio di opposizione avverso il provvedimento di condanna e senza
limiti di soglia alcuna.
g) quanto al parametro costituzionale rappresentato dall'art. 25
della Costituzione appare evidente che il contribuente, in forza del
principio denunciato, verrebbe irrazionalmente distolto dal suo
giudice naturale.
h) contrasta, inoltre, col parametro rappresentato dall'art. 53
della Costituzione, poichè, con l'attribuire natura tributaria ai
contributi di bonifica si crea di fatto disparità di trattamento
impositivo, effettuato attraverso aspetti incoerenti, illogici ed
irrazionali, non tutti i terreni ricompresi nel perimetro
comprensoriale essendo oggetto di contribuzione, nè, tanto meno,
tutti quelli gravati da contributo godono di beneficio diretto e
specifico dall'attività consortile.
i) la violazione dell'art. 97 della Costituzione balza evidente
ed appare collegata al sovvertimento, a causa del principio
enunciato, dell'organizzazione degli uffici per il buon andamento
dell'amministrazione della giustizia violando, altresì, la sfera di
competenza predeterminata dalla legge.
Per non parlare del contrasto con le finalità di buon andamento
cui l'amministrazione deve adeguarsi nell'operare, atteso che lo
spostamento della competenza al tribunale in tema di contributi di
bonifica, oltre a tutti quanti gli altri innumerevoli inconvenienti
sopra denunciati, non farebbe altro - ove l'azione venisse esercitata
dal contribuente, del che è lecito dubitare - che intasare le
cancellerie dei tribunali, allungando a dismisura i tempi di attesa
delle decisioni e tutto ciò in aperto contrasto con lo spirito della
novella del 1995 dettato, al contrario, a scopo deflattivo del carico
di quegli uffici ed improntato, invece, ad agilità, snellezza e
celerità dei procedimenti, svincolandoli, in particolare quelli di
scarsa importanza, dalle pastoie procedurali onde avviarli alla
tempestività della decisione.
1. - Contrasta, infine, anche col parametro costituzionale di cui
all'art. 113, primo e secondo comma della costituzione in relazione
all'art. 3 della costituzione, in quanto la tutela giurisdizionale,
quantunque costituzionalmente garantita contro gli atti della
pubblica amministrazione, viene di fatto deviata dall'orientamento
giurisprudenziale in contestazione.
4. - Or dunque, se magistrati professionali hanno meditato così
tanto e così a lungo sulla materia contributiva per giungere a
conclusioni diverse, se non può, di conseguenza, negarsi l'evidenza
del lungo travaglio decisionale fin qui prospettato, sia consentito
anche a questo giudice di nutrire seri dubbi di legittimità
costituzionale sul principio giurisprudenziale espresso per ultimo
dalla Corte suprema di cassazione, per contrasto con la Carta
costituzionale per tutte le ragioni che si sono sopra evidenziate,
mediante le quali si è dimostrato ingiusto ed iniquo il trattamento
riservato ai soli cittadini incisi dai contributi di bonifica
fondiaria, per lesione del diritto della pari uguaglianza dei
cittadini di fronte alla legge e per grave lesione del diritto alla
difesa, in particolare ove tali diritti vengano rapportato a tutta
quella serie di norme di legge sopra citate che, quantunque dettate
per la garanzia di tutti di fatto ne privano i contribuenti per la
bonifica.
Ed invero, tale disparità di trattamento fa si che solamente i
grandi proprietari terrieri ed i latifondisti, oltre ai pochi Enti
pubblici che hanno terreni ricompresi nel perimetro del comprensorio
di bonifica dei Consorzi, hanno oggi convenienza ad adire l'autorità
giudiziaria.
5. - In tali premesse e nell'attuale persistente situazione di
disparità di trattamento, rilevanti, fondati e decisivi si
appalesano i dubbi di legittimità costituzionale,
dell'interpretazione estensiva data dalle sezioni unite della Corte
di cassazione con la più volte citata sentenza n. 9394/1998 alla
natura dei contributi consorziali di bonifica, dubbi che sono
fortemente radicati nella coscienza di questo giudice, e che, in
rispettoso dissenso dall'insegnamento della Corte di cassazione,
legittimano il sollecito della pronunzia di una parola definitiva da
parte di codesta Corte sulla conformità ai principi della nostra
Carta costituzionale di tale principio di legittimità, e,
conseguentemente, delle norme connesse sopra citate, nella parte in
cui non prevedono o escludono la competenza del giudice di pace a
conoscere in materia dei predetti contributi, principio e norme
necessarie ed indispensabili alla decisione della controversia
indicata in epigrafe ed in corso presso questo ufficio.

P. Q. M.
Letti ed applicati gli artt. 134 della Costituzione, 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, 23 e segg. della legge
ordinaria 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenutane la rilevanza e non manifesta infondatezza, solleva
d'ufficio la questione di legittimità costituzionale del principio
giurisprudenziale enunciato dalle sezioni unite della cassazione con
la sentenza n. 9493/98, nonchè delle norme di rito connesse a tale
precedente di legittimità ed, in particolare, degli artt. 7 c.p.c.
nella parte in cui non prevede, ovvero esclude, la competenza del
giudice di pace a conoscere in materia dei contributi consortili di
bonifica, e 9, secondo comma, c.p.c. relativamente
all'interpretazione estensiva data dalla Corte suprema, di cassazione
all'espressione "imposte e tasse", facendovi così ricomprendere
anche i contributi di bonifica, che si dubita contrastino con gli
indicati parametri della Costituzione;
Sospende la presente fase di giudizio e si riserva ogni altra
pronunzia in rito, in merito ed in ordine alle spese;
Dispone la immediata trasmissione degli atti del procedimento alla
Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata ai procuratori delle parti in causa, nonchè al Presidente
del Consiglio dei Ministri e sia, altresì, comunicata ai Presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera deputati.
Così deciso in Otranto, addì 18 maggio 1999.
Il giudice di pace coord.: Nachira
99C0861