1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 13-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 aprile 1992
N. 17 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 aprile 1992 (della regione Emilia-Romagna) Trasporto - Regolamento di attuazione della direttiva del Consiglio delle Comunita' europee del 21 giugno 1989 che modifica la direttiva del Consiglio n. 562 del 12 novembre 1974 riguardante l'accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed internazionali - Subordinazione dell'esercizio della professione al possesso di requisiti morali e finanziari e al superamento di un esame cui possono partecipare soltanto i candidati muniti di attestato di frequenza ad uno dei corsi di preparazione che saranno affidati ad organizzazioni di formazione professionale con ampia e documentata esperienza, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti - Direzione generale della M.C.T.C. - Previsione che le commissioni esaminatrici su base regionale, nominate con decreto del Ministro dei trasporti, siano composte da un dirigente della Direzione generale della M.C.T.C. (con funzioni di presidente); da cinque funzionari almeno del settimo livello della Direzione generale dell'ufficio provinciale della M.C.T.C. capoluogo di regione; da un rappresentante per ogni associazione nazionale maggiormente rappresentativa a livello nazionale - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e di trasporti. (Decreto del Ministro dei trasporti 20 dicembre 1991, n. 448, artt. 2, secondo comma, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 18). (Cost., artt. 117 e 118). (092C0552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 13-5-1992)

Regolamento di competenza per conflitto di attribuzioni, ex artt.
134 della Costituzione e 39 della legge costituzionale 11 marzo 1953,
n. 87.
Il presidente pro-tempore della giunta della regione Emilia-
Romagna dott. Enrico Boselli, anche quale legale rappresentante di
detta regione giusta delibera della giunta regionale n. 1296 del 7
aprile 1992, rappresentato e difeso dal prof. avv. Ugo Ruffolo,
presso lo studio del quale in Roma, via della Scrofa, 117, risulta
elettivamente domiciliato, come da procura a margine del presente
atto, premesso che con decreto del Ministro dei trasporti datato 20
dicembre 1991, n. 448, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 38 del
15 febbraio 1992, serie generale, veniva emanato "Regolamento di
attuazione della direttiva del Consiglio delle comunità europee n.
438 del 21 giugno 1989, che modifica la direttiva del Consiglio n.
562 del 12 novembre 1974, riguardante l'accesso alla professione di
trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei trasporti
nazionali ed internazionali" propone ricorso per regolamento di
competenza, in relazione a conflitto di attribuzioni ex art. 134
della Costituzione e art. 39 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 87, avverso tale decreto per i seguenti motivi:
1. - Appare opportuno, in via preliminare, riassumere
sinteticamente il quadro normativo di riferimento in cui si inserisce
il decreto impugnato di cui all'epigrafe:
a) con direttiva n. 562 datata 12 settembre 1974 il Consiglio
delle comunità europee statuiva in materia di accesso alla
professione di trasportatore di viaggiatori su strada nel settore dei
trasporti nazionali ed internazionali;
b) con successiva direttiva n. 438 del 21 giugno 1989 lo stesso
Consiglio delle comunità europee modificava la citata direttiva n.
1974/562;
c) con l'art. 14 della legge del 29 dicembre 1990, n. 428
(legge comunitaria per il 1990) veniva previsto, a livello
dell'ordinamento interno, che:
"1. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge sono adottate, con decreto del Ministro di trasporti,
le disposizioni per l'attuazione della direttiva del Consiglio n.
74/562/CEE, modificata ed integrata dalla direttiva del Consiglio n.
89/438/CEE, relativa all'accesso alla professione di trasportatore
dei viaggiatori su strada nel settore dei trasporti nazionali ed
internazionali.
2. Le persone fisiche e le imprese con sede nel territorio degli
stati membri della Comunità europea per svolgere, sul territorio
nazionale, le attività, anche di lavoro dipendente, di trasportatore
di merci o di trasportatore di viaggiatori su strada, mediante
autobus o filoveicoli, nel settore dei trasporti nazionali o
internazionali, devono essere in possesso di requisiti di idoneità
morale, finanziaria e professionale equivalenti a quelli richiesti
alle persone fisiche ed imprese italiane, comprovati mediante la
presentazione della documentazione rilasciata dalle autorità ed
organismi designati dagli stati membri delle Comunità europee.
3. Con decreti del Ministro dei trasporti sono indicati, sulla
base delle comunicazioni da parte degli stati membri delle Comunità
europee, le autorità e gli organismi di cui al secondo comma";
d) con il decreto impugnato, infine, il Ministro dei trasporti
ha, fra l'altro, dettato la normativa in ordine alle "Definizioni" di
"professione di trasportatore di viaggiatori su strada" e di
"impresa" esercente la relativa attività (art. 1); circa i "Limiti
di applicabilita'" del regolamento previsto dal decreto stesso (art.
2), in ordine ai "Requisiti per l'accesso alla professione di
trasportatore di viaggiatori su strada", ribadendo la necessità del
rispetto di requisiti di idoneità "morale", "finanziaria" e
"professionale", e statuendo in merito (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16); in ordine alla "Verifica e perdita" di
tali requisiti (artt. 17, 18 e 19) e, infine, in ordine alla
disciplina transitoria (art. 20) imposta dall'adozione del decreto de
quo.
2. - In particolare, con il complesso di norme che contengono la
disciplina relativa ai "requisiti per l'accesso alla professione" di
cui all'art. 3, il decreto impugnato statuisce in merito ai contenuti
dell'"idoneità professionale" esigibile prevedendo il superamento di
un "esame" (art. 6) davanti ad apposite "commissioni" (art. 10) su
specifiche "materie" elencate nell'allegato " D" al decreto stesso
(ancora art. 6), ed il successivo rilascio di un "attestato" da parte
del competente ufficio provinciale M.C.T.C., quale organo periferico
dello Stato.
In tale ambito, il decreto ministeriale per cui è causa detta
altresì norme in tema di "Esenzione dall'esame" (art. 7), di
"Presentazione e documentazione inerente le domande d'esame" (art.
9), di "Composizione" e "Attivita'" delle commissioni d'esame (artt.
10 e 11), di "Modalità per lo svolgimento dell'esame" (art. 12) e
per la sua "Ripetizione" (art. 14), di regolamentazione delle
"Materie d'esame" (art. 13), di modalità di rilascio del previsto
"Attestato di idoneità professionale" ai candidati e di
regolamentazione della documentazione attestante il possesso dei
requisiti di cui all'art. 3, da presentarsi da parte delle imprese
interessate al rilascio di concessione, autorizzazione o licenza
abilitante all'autotrasporto di viaggiatori su strada (art. 16).
3. - Appare evidente, a questo punto, che la normativa introdotta
dal decreto impugnato espropria molteplici attribuzioni e funzioni di
specifica competenza regionale, atteso che, da un lato, esso regola
materia rientrante nella nozione di "istruzione artigiana e
professionale" e quindi viola espressamente il disposto degli artt.
117 e 118, primo comma, della Costituzione e 35 ss. del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616; e, dall'altro, invade la sfera di competenze
regionali derivante dall'ulteriore attribuzione in tema di "tramvie e
linee automobilistiche di interesse regionale" (sancita dalle stesse
norme costituzionali e dall'art. 84 del d.P.R. citato) e dalla
distinta delega di funzioni in ordine all'approvazione dei
regolamenti comunali relativi ai noleggi ed ai servizi da piazza, di
cui al combinato disposto degli artt. 118, secondo comma, della
Costituzione e 85 dello stesso d.P.R.
In via generale, occorre osservare che lo Stato ha dato attuazione
alla disciplina comunitaria risultante dalla direttiva 1974, n. 562 e
1989, n. 438 attraverso l'emanazione della legge 29 dicembre 1990, n.
428, il cui art. 14 si è riportato integralmente sub 1.
A tale legge deve riconoscersi, infatti, veste di "legge
comunitaria" e, comunque, di "legge dello Stato che dà attuazione a
direttive" comunitarie in materia di competenza regionale, ai sensi
della legge 9 marzo 1989, n. 86, avente il compito di indicare le
"disposizioni di principio" non derogabili dalle regioni nella
attività di attuazione della normativa comunitaria di loro
competenza.
L'esercizio di tali attribuzioni da parte dello Stato non può
risolversi, nondimeno, nell'invasione della sfera di competenza
regionale, come più volte riconosciuto dall'ecc.ma Corte
costituzionale e sancito sia dalla citata legge 9 marzo 1989, n. 86,
sia dall'art. 2 della pure citata legge comunitaria 1990, n. 428,
tanto più che non sussistono i presupposti per l'apprezzamento di
inerzia o inadempimento della regione ricorrente e per il conseguente
intervento sostitutivo dello Stato.
Ne deriva l'evidente illegittimità del decreto impugnato per la
parte in cui esso arbitrariamente invade la sfera di competenza
regionale.
4. - In particolare, l'incompetenza rilevabile ex art. 39 della
legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87 abbraccia le seguenti
disposizioni del decreto impugnato:
a) artt. 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 17. Le disposizioni
considerate si ingeriscono in maniera manifesta in settori di
prerogativa regionale, quale senz'altro risulta la materia
"istruzione artigiana e professionale", di cui agli artt. 117 e 118,
primo comma, della Costituzione.
Al riguardo, infatti, devono considerarsi ricomprese, nelle
attribuzioni regionali, tanto l'indicazione delle materie il cui
apprendimento si reputi funzionale alla qualificazione professionale
da raggiungere, quanto la scelta, la composizione, la costituzione,
le modalità, il funzionamento e operatività dell'organo cui compete
il giudizio di idoneità (si veda, invece, il disposto degli artt. 6,
9, 10, 11, 12, 13 e 15 del decreto impugnato).
Rientra parimenti nella competenza regionale, per l'assorbente
profilo della devoluzione della valutazione dei requisiti di
idoneità professionale, anche l'individuazione delle cause di
esonero dalla sottoposizione ad esame e la concreta verificazione
della loro operatività (art. 8), così come la fissazione di criteri
o vincoli correlati alla reiterazione delle prove d'esame (art. 14)
ed alla verifica e perdita dei requisiti stessi (art. 17).
Nel caso di specie, poi, allo sconfinamento relativo alla materia
"istruzione artigiana e professionale" (artt. 117 e 118, primo comma,
della Costituzione), si cumula quello relativo alla distinta
attribuzione in tema di "tramvie e linee automobilistiche",
considerato l'ambito di tale nozione sancito dall'art. 84 del d.P.R.
n. 616/1977 ed il carattere relativo del criterio territoriale
preordinato al riconoscimento delle attribuzioni in discorso ("anche
se la parte non prevalente del percorso si svolge nel territorio di
un'altra regione"; art. 84, primo comma, del d.P.R. citato).
L'invasione della sfera di competenza regionale, relativamente
alle norme considerate, abbraccia anche l'esercizio delle funzioni
delegate alle regioni ai sensi dall'art. 85, primo comma, del d.P.R.
n. 616/1977, art. 118, secondo comma, della Costituzione);
b) artt. 16 e 18. Per identica violazione della sfera di
competenza relativa alle attribuzioni in tema di "tramvie e linee
automobilistiche di interesse regionale" nonchè alle funzioni dele-
gate di cui all'art. 85 citato, risulta altresì censurabile tanto la
disposizione ministeriale determinante il novero dei requisiti
necessari all'ottenimento di concessioni autorizzate o licenze
abilitanti all'autotrasporto di viaggiatori su strada (art. 16 del
decreto impugnato) da parte delle imprese a ciò interessate, quanto
quella in tema di sopravvenuta perdita dei requisiti di idoneità da
parte del gestore o titolare delle stesse (art. 17);
c) art. 2, secondo comma. La norma assogetta a vincolo di
compatibilità, rispetto alla disciplina introdotta dal decreto,
"l'esercizio dei servizi pubblici di linea e l'attività di noleggio
con conducente". Con ciò tuttavia lo Stato viene ad invadere la
sfera di attribuzioni regionali relative a "tramvie e linee
automobilistiche di interesse regionale" (artt. 117 e 118, primo
comma, della Costituzione e 84 del d.P.R. n. 616/1977), nonchè
quella propria delle funzioni delegate in tema di "regolamenti
comunali relativi ai noleggi ed ai servizi di piazza" (artt. 118,
secondo comma della Costituzione e 85 del d.P.R. n. 616/1977).
L'invasione è apprezzabile sia tout court, in relazione alle
materie testè ricordate, sia comunque avuto riguardo allo specifico
contenuto del regolamento impugnato, nelle parti in cui esso impone
un vincolo di compatibilità in violazione delle attribuzioni
regionali, secondo quanto dedotto nei precedenti punti a) e b).
Tanto premesso, ricorre ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione e 39 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87, e
chiede:

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, contrariis rejectis:
a) affermare - per i motivi tutti esposti innanzi - la
competenza della regione Emilia-Romagna relativamente alle
attribuzioni in contestazione;
b) accertare e dichiarare che il decreto 20 dicembre 1991, n.
448, del Ministro dei trasporti invade la sfera delle attribuzioni di
competenza della regione predetta;
c) annullare, di conseguenza, per quanto di ragione, il decreto
impugnato.
Con ogni più ampia riserva.
Si depositeranno nei termini, oltre all'originale del ricorso
notificato:
1) copia autentica della delibera della giunta regionale n. 1296
datata 7 aprile 1992;
2) copia decreto 20 dicembre 1991, n. 448 del Ministero dei
trasporti.
Roma, addì 13 aprile 1992
Prof. avv. Ugo RUFFOLO

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