1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 1-6-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 208 ORDINANZA 23 - 26 maggio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Veneto - Ambiente - Rifiuti speciali - Apertura e gestione di nuove discariche nel territorio della Regione - Limiti ostativi - Denunciata lesione del principio di eguaglianza, della liberta' di iniziativa economica, del diritto di esercizio di attivita' economica sull'intero territorio nazionale, della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza - Difetto di autonoma e autosufficiente motivazione sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza della questione - Manifesta inammissibilita'. - Legge Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, art. 33, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 41, 117 e 120. (005C0620) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 1-6-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1,
della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme
in materia di gestione dei rifiuti), promosso con ordinanza
dell'8 agosto 2003 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Geo
Nova s.p.a. contro la Regione Veneto ed altro, iscritta al n. 18 del
registro ordinanze 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 8, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione della Geo Nova s.p.a., della
Regione Veneto e del Comune di Vedelago;
Udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2005 il giudice relatore
Giovanni Maria Flick;
Uditi gli avvocati Franco Gaetano Scoca e Franco Zambelli per Geo
Nova s.p.a., Giorgio Orsoni per la Regione Veneto e Franco Giampietro
per il Comune di Vedelago.
Ritenuto che con l'ordinanza in epigrafe il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41, 117 e 120 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 33,
comma 1, della legge della Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3
(Nuove norme in materia di gestione dei rifiuti), il quale stabilisce
che, nella predetta Regione, le nuove discariche per rifiuti speciali
- diverse da quelle per rifiuti inerti di seconda categoria tipo A ai
sensi della deliberazione del Comitato interministeriale del
27 luglio 1984 - possono essere realizzate esclusivamente: a) da
soggetti singoli o associati per lo smaltimento di rifiuti derivati
dalle loro attività di produzione di beni ubicate nel territorio
regionale; b) da soggetti titolari di attività di trattamento o
recupero di rifiuti ubicati nel territorio regionale, come
individuati negli allegati B e C del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), per lo
smaltimento di rifiuti derivanti dalle loro attività, ad esclusione
di coloro che esercitano soltanto le operazioni di cui ai punti D15 e
R13 dei citati allegati;
che l'ordinanza premette che, con deliberazione del 21
giugno 1991, la Regione Veneto aveva volturato a favore della Geo
Nova s.p.a. un progetto per la realizzazione di una discarica per
rifiuti speciali non tossici in Comune di Vedelago, precedentemente
approvato dalla Provincia di Treviso, precisando che il termine per
l'avvio dell'attività di smaltimento sarebbe stato determinato
successivamente, in relazione ai fabbisogni, nel quadro di un
programma che prevedeva l'attivazione di ulteriori discariche;
che, con deliberazione del 13 ottobre 1998, la Giunta
regionale del Veneto aveva dichiarato decaduta l'approvazione di
detto progetto, nella parte in cui valeva come concessione edilizia;
che il provvedimento era stato impugnato davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Veneto dalla Geo Nova, chiedendone
l'annullamento;
che nelle more - avendo la Regione rappresentato come il
progetto iniziale non fosse più adeguato ai criteri emergenti dalla
sopravvenuta evoluzione tecnico-normativa - la Geo Nova aveva
presentato un progetto di adeguamento dell'impianto;
che il progetto era stato però respinto dalla Giunta
regionale con deliberazione del 4 agosto 2000, qualificandolo
«improcedibile» per difetto dei requisiti previsti dall'art. 33,
comma 1, della legge della Regione Veneto n. 3 del 2000, che consente
la realizzazione di nuove discariche per rifiuti speciali solamente a
soggetti che intendano smaltire rifiuti derivati da loro attività di
produzione di beni ubicate nel territorio regionale, ovvero titolari
di attività di trattamento o recupero di rifiuti ubicati nella
Regione, per lo smaltimento di rifiuti derivanti dalla loro
attività;
che anche tale ulteriore deliberazione era stata impugnata
dalla Geo Nova;
che, con sentenza del 19 luglio 2002, il Tribunale
amministrativo regionale adito, riuniti i due ricorsi, aveva
esaminato anzitutto il secondo, respingendolo nel merito, in quanto
basato sulla tesi - ritenuta non condivisibile - che la discarica di
cui la ricorrente era titolare doveva considerarsi già in servizio
alla data di entrata in vigore della citata legge regionale, e dunque
non «nuova»;
che, conseguentemente, l'altro ricorso - volto a contestare
la decadenza della concessione edilizia insita nell'approvazione del
progetto originario - era stato dichiarato improcedibile per difetto
di interesse, sul rilievo che la ricorrente, anche in caso di suo
accoglimento, non avrebbe potuto comunque aprire la discarica,
perchè non in possesso dei requisiti soggettivi di cui alla norma
regionale in questione;
che avverso la decisione aveva proposto appello la Geo Nova,
sostenendone l'erroneità ed eccependo, altresì, nel corso
dell'udienza di discussione, l'illegittimità costituzionale di detta
norma regionale in riferimento agli artt. 3, 41 e 120 Cost;
che, al riguardo, il giudice a quo riferisce di avere, «con
sentenza parziale in pari data»: «a) (...) rigettato l'appello
concernente il capo di sentenza relativo alla impugnazione della
deliberazione della Giunta Regionale del Veneto 4 agosto 2000
n. 2568, recante l'improcedibilità del procedimento di adeguamento
presentato dall'appellante; b) (...) ritenuto di non poter
pronunciare sul secondo capo della sentenza di primo grado,
riguardante la improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse
in ordine all'esame del secondo ricorso nel merito, ritenendo
rilevante e non manifestamente infondato il dubbio sulla legittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 1, della legge regionale del
Veneto 21 gennaio 2000, n. 3»;
che la questione di costituzionalità sarebbe rilevante in
quanto «il provvedimento regionale impugnato si fonda sulla norma ora
in questione, il cui eventuale annullamento, per l'effetto
retroattivo che gli è proprio, priverebbe il provvedimento medesimo
del presupposto normativo legittimante»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di
Stato osserva come la norma censurata istituisca in danno dei
cittadini diversi da quelli in essa indicati, solo perchè privi di
«alcuni requisiti di collegamento con il territorio della Regione
Veneto», un limite ostativo allo svolgimento dell'attività di
apertura e gestione di discariche nella suddetta Regione;
che tale limite risulterebbe incompatibile sia con il diritto
di iniziativa economica, garantito a tutti dall'art. 41 Cost; sia con
il generale principio di eguaglianza, di cui all'art. 3 Cost; sia,
ancora, con l'art. 120 Cost., che - nel testo originario, vigente
alla data di adozione della legge regionale de qua - stabiliva, al
quarto comma, che la Regione non può limitare il diritto dei
cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio nazionale
la loro professione, impiego o lavoro: principio peraltro ribadito
anche nel primo comma del nuovo testo dello stesso art. 120 Cost.,
introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
che il giudice rimettente sottolinea, in proposito, come la
giurisprudenza costituzionale abbia posto costantemente l'accento sul
rapporto che lega gli artt. 41 e 120 Cost., i quali disegnano una
nozione unitaria di mercato, in cui non sono ammissibili limiti che
«senza alcun fondamento costituzionale finiscono per restringere in
qualsiasi modo il libero movimento delle persone e delle cose fra una
regione e l'altra»; e come, di conseguenza, questa Corte abbia
ritenuto costituzionalmente illegittime leggi regionali che ponevano
barriere limitative all'espansione dell'impresa ed al suo diritto di
calibrare le strutture organizzative sulla propria capacità
produttiva, giacchè, in forza dei citati precetti costituzionali, la
decisione di mantenere l'attività d'impresa entro l'ambito
territoriale in cui è sorta o di estenderla ed articolarla in un
territorio più vasto, oltre i confini della Regione di origine,
rappresenta espressione della libertà organizzativa
dell'imprenditore ed è affidata in modo esclusivo alle sue
valutazioni;
che la norma impugnata, peraltro, non sarebbe rispettosa
neppure dei limiti alla potestà legislativa regionale risultanti
tanto dal testo originario dell'art. 117 Cost., che da quello
introdotto in sede di riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione;
che a partire dall'emanazione della legge 10 ottobre 1990,
n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato),
difatti, la tutela della libertà di concorrenza sarebbe entrata a
far parte dei principi fondamentali della legislazione statale, alla
cui osservanza le Regioni sono tenute nell'esercizio della competenza
concorrente nelle materie ad esse demandate; mentre, con la modifica
del titolo V, la tutela della concorrenza costituisce materia di
competenza esclusiva dello Stato, totalmente sottratta alla
legislazione regionale;
che si è costituita nel giudizio di costituzionalità la Geo
Nova s.p.a., chiedendo di dichiararsi costituzionalmente illegittima
la norma impugnata, «per lo meno nella parte in cui limita l'apertura
di nuove discariche di rifiuti speciali non tossico nocivi a chi
svolge attività di produzione dei rifiuti nell'ambito della Regione
Veneto»;
che la parte privata rileva come la norma consenta la
realizzazione di nuove discariche per rifiuti speciali esclusivamente
a soggetti che, per un verso, siano essi stessi «produttori» di
rifiuti speciali; e, per un altro verso, svolgano la loro attività
nell'ambito della Regione;
che la seconda di tali condizioni sarebbe peraltro destinata
a cadere automaticamente a seguito della sentenza di questa Corte
n. 505 del 2002, la quale ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo, per contrasto con l'art. 120 Cost., il limite posto
dallo stesso art. 33 allo smaltimento in discariche ubicate nel
Veneto di rifiuti speciali di provenienza extraregionale (quindici
per cento della capacità della discarica): venuto meno, difatti,
ogni ostacolo allo smaltimento di rifiuti «esterni», non vi sarebbe
più ragione per impedire l'apertura di nuove discariche al
«produttore» di rifiuti speciali operante al di fuori del Veneto;
che, a sua volta, la prima condizione - per cui il soggetto
che intende aprire una discarica deve essere egli stesso «produttore»
di rifiuti speciali - si porrebbe in contrasto con la libertà di
iniziativa economica privata, garantita dall'art. 41 Cost., non
essendo ravvisabile alcuna ragione di «utilità sociale» o di
«sicurezza» perchè l'attività di smaltimento non possa essere
svolta da un soggetto esterno al ciclo di produzione dei rifiuti;
che detta condizione violerebbe, altresì, gli artt. 10 e 117
Cost., giacchè tanto la disciplina comunitaria della materia
(contenuta nella direttiva 75/442/CEE, come modificata dalla
direttiva 91/156/CEE), quanto le norme statali di attuazione della
stessa - dettate dal d.lgs. n. 22 del 1997 e costituenti, per
espressa previsione dell'art. 1, comma 2, «principi fondamentali
della legislazione statale» - non solo non prevedono affatto la
necessaria coincidenza soggettiva tra produttore di rifiuti ed
esercente l'attività di smaltimento; ma contemplano anzi
esplicitamente la possibilità di una scissione delle due figure;
che si è costituita, inoltre, la Regione Veneto, eccependo,
in via preliminare, l'irrilevanza della questione nel giudizio a quo,
in quanto il mancato accoglimento dell'istanza della Geo Nova, di
approvazione del progetto di adeguamento dell'impianto, sarebbe
dipeso esclusivamente dal fatto che la società interessata intendeva
avviare un'attività di mero smaltimento di rifiuti speciali, senza
abbinarla - come prescritto dalla norma denunciata - alla previa
produzione di beni ovvero al trattamento o recupero dei rifiuti: e
ciò a prescindere dall'ulteriore requisito della localizzazione di
tali attività nel territorio regionale, sul quale si incentrano le
censure del giudice rimettente;
che, nel merito, ad avviso della Regione, la questione
sarebbe comunque manifestamente infondata, giacchè la norma
impugnata costituirebbe puntuale attuazione del principio - posto
dalla legislazione statale in rapporto ai rifiuti speciali - della
specializzazione dell'impianto di smaltimento, integrato dal criterio
della prossimità, al fine di ridurre il più possibile la
movimentazione dei rifiuti (art. 5, comma 3, lettere b e c, del
d.lgs. n. 22 del 1997);
che la disposizione in parola, d'altro canto, non inciderebbe
sulla libertà di iniziativa economica privata o sul diritto previsto
dall'art. 120 Cost., non stabilendo alcun ostacolo all'apertura di
nuove discariche da parte di soggetti residenti in altra Regione, ma
semplicemente limitando tale facoltà a coloro che già esercitano
nel territorio regionale un'attività interdipendente; nè essa
inciderebbe sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza, prevista dall'art. 117 Cost;
che si è costituito nel giudizio di costituzionalità anche
il Comune di Vedelago - intervenuto autonomamente nel primo grado del
giudizio a quo ed evocato quindi in sede di appello - il quale ha
eccepito, in via preliminare, l'irrilevanza della questione sotto due
distinti profili;
che, anzitutto - secondo il Comune - il giudice a quo avrebbe
motivato in modo difforme la rilevanza della questione nella sentenza
parziale n. 5035 del 2003 e nell'ordinanza di rimessione: nella
sentenza, in base al rilievo che, in caso di dichiarazione di
incostituzionalità della norma impugnata, sarebbe potuto riemergere
l'interesse della Geo Nova alla decisione nel merito del primo dei
due ricorsi da essa proposti, dichiarato improcedibile dal Tribunale
amministrativo regionale; e nell'ordinanza, invece, in base al
diverso assunto che «il provvedimento regionale impugnato si fonda
sulla norma ora in questione»;
che di fatto, però, il Consiglio di Stato non soltanto non
ha sospeso il giudizio, per la parte in cui verteva sulla delibera
della Giunta regionale del 2000, applicativa della norma denunciata;
ma ha anzi pronunciato sentenza parziale di rigetto dell'appello
avverso il relativo capo di sentenza: sicchè, per questa parte, la
questione risulterebbe ormai «esaurita»;
che il giudice rimettente avrebbe sospeso, per contro, il
giudizio sulla parte relativa all'originario primo ricorso, in
rapporto al quale, però, la disposizione censurata non potrebbe
comunque venire in considerazione: e ciò sia perchè detto ricorso
riguardava un provvedimento antecedente all'emanazione della norma;
sia, e comunque, perchè nella sentenza parziale il Consiglio di
Stato avrebbe accertato incidentalmente, con efficacia di giudicato,
che l'originaria autorizzazione del 1991 era stata, medio tempore,
revocata integralmente da due provvedimenti regionali del 1999, ai
quali l'appellante aveva prestato acquiescenza: con la conseguenza
che l'interesse dell'appellante alla decisione nel merito di tale
primo ricorso - volto a contestare una dichiarazione di decadenza
parziale della predetta autorizzazione - sarebbe ormai
definitivamente venuto meno;
che, in secondo luogo, poi, il giudice a quo avrebbe
censurato l'art. 33 della legge della Regione Veneto n. 3 del 2000
solo nella parte in cui postula un «requisito di collegamento» con il
territorio regionale dei soggetti abilitati all'apertura di nuove
discariche: requisito che, peraltro, non verrebbe affatto in
considerazione nella fattispecie concreta, dato che il diniego della
Regione Veneto è stato motivato con il difetto del distinto
requisito dell'abbinamento dell'attività di smaltimento a quella di
produzione ovvero di trattamento o recupero dei rifiuti;
che, nel merito, il disposto della legge regionale
risulterebbe - sempre ad avviso del Comune - del tutto ragionevole, e
comunque perfettamente congruente con la norma - principio statale,
vigente al momento della sua adozione, la quale vietava di smaltire
in discarica, a partire dal 1° gennaio 2000, rifiuti diversi da
quelli riconducibili a categorie tassativamente indicate (art. 5,
comma 6, del d.lgs. n. 22 del 1997);
che la norma impugnata avrebbe inteso difatti attuare tale
previsione stabilendo, in sostanza, che le nuove discariche per
rifiuti speciali debbano essere asservite ad impianti di trattamento
e recupero (c.d. piattaforme polifunzionali), idonei a ridurre il
più possibile il volume e la pericolosità dei rifiuti destinati
alla discarica: obiettivo, questo, che verrebbe perseguito nel modo
più razionale proprio imponendo al soggetto che intende aprire la
discarica di realizzare, contestualmente, i connessi impianti di
pretrattamento o recupero;
che nell'imminenza dell'udienza pubblica la Geo Nova e la
Regione Veneto hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive
tesi difensive;
che la Geo Nova ha in particolare contestato l'eccezione di
inammissibilità della questione sollevata dalle parti avverse,
assumendo che con la sentenza parziale il Consiglio di Stato si
sarebbe pronunciato esclusivamente sul motivo di appello relativo al
carattere di novità della discarica di cui al progetto di
adeguamento presentato da essa appellante, costituente la premessa
fattuale di applicabilità della norma denunciata: prospettiva nella
quale il quesito di costituzionalità rimarrebbe rilevante ai fini
della decisione di ambedue i ricorsi.
Considerato che il Consiglio di Stato dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 1, della legge della Regione
Veneto 21 gennaio 2000, n. 3, censurando segnatamente che la norma
denunciata - in contrasto con gli artt. 3, 41, 117 e 120 Cost. -
istituisca in danno dei soggetti diversi da quelli in essa indicati,
solo perchè privi di determinati «requisiti di collegamento con il
territorio della Regione Veneto», un limite ostativo allo svolgimento
dell'attività di apertura e gestione di discariche per rifiuti
speciali nella predetta Regione;
che l'ordinanza di rimessione motiva la rilevanza del quesito
di costituzionalità con l'esclusiva considerazione che «il
provvedimento regionale impugnato» nel giudizio a quo «si fonda sulla
norma ora in questione, il cui eventuale annullamento, per l'effetto
retroattivo che gli è proprio, priverebbe il provvedimento medesimo
del presupposto normativo legittimante»;
che, peraltro, alla stregua delle premesse in fatto della
stessa ordinanza, fra i due provvedimenti regionali in discussione
nel giudizio principale, il solo che si fonda sulla norma censurata
è la deliberazione della Giunta regionale del 2000, con cui è stato
respinto il progetto di adeguamento dell'impianto presentato
dall'appellante;
che, sempre nelle premesse in fatto dell'ordinanza, si
riferisce, d'altro canto, che il giudice a quo, con coeva sentenza
parziale, ha rigettato l'appello avverso il capo della sentenza di
primo grado relativo all'impugnazione della predetta delibera:
esaurendo così, alla luce di tale indicazione, il proprio potere
decisorio al riguardo, con conseguente difetto di pregiudizialità
della questione (cfr., ex plurimis, ordinanze n. 215 del 2003; n. 264
e n. 67 del 1998); mentre ha ritenuto di non poter decidere, stante
il dubbio di costituzionalità, sull'altro capo della pronuncia
appellata, concernente la delibera di Giunta del 1998 che aveva
dichiarato decaduta l'approvazione dell'originario progetto di
discarica dell'appellante, nella parte in cui costituiva concessione
edilizia: delibera che peraltro non si basa sulla norma denunciata;
che il giudice rimettente, inoltre - pur impugnando il
comma 1 dell'art. 33 della legge regionale de qua nella sua interezza
- svolge le sue censure con esclusivo riferimento ai «requisiti di
collegamento» con il territorio regionale postulati dalla norma
impugnata; e non anche con riguardo al requisito concorrente, ivi
parimenti previsto, del necessario abbinamento dell'attività di
smaltimento dei rifiuti con quelle di produzione (lettera a) ovvero
di trattamento o recupero (lettera b) dei rifiuti stessi;
che l'ordinanza di rimessione non specifica, peraltro, se nel
giudizio a quo i censurati requisiti di localizzazione territoriale
vengano effettivamente in rilievo (tra le parti costituite nel
presente giudizio è invero pacifico che la società appellante ha
sede legale ed operativa in Veneto, e che il suo progetto di
adeguamento è stato respinto dalla Regione per difetto del requisito
del necessario abbinamento di attivita); nè, d'altra parte,
l'ordinanza argomenta circa l'eventuale inscindibilità dei due
gruppi di requisiti in discorso, avuto riguardo alla complessiva
architettura della norma;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, l'ordinanza
di rimessione deve contenere un'esposizione autonoma ed
autosufficiente delle ragioni della ritenuta rilevanza e non
manifesta infondatezza della questione sollevata, senza che la
relativa motivazione possa venir sostituita o integrata dal
riferimento ad altri atti o provvedimenti, ancorchè inerenti al
medesimo giudizio principale (cfr., ex plurimis, ordinanze n. 59 del
2004; n. 317 e n. 60 del 2003): sicchè, a prescindere da ogni altro
rilievo, vanno comunque disattese le tesi difensive delle parti
costituite, volte a prospettare - peraltro in direzioni contrapposte
- l'esigenza di integrare o «correggere» la motivazione dell'odierna
ordinanza di rimessione attingendo ai contenuti della sentenza
parziale dianzi ricordata;
che la questione deve essere pertanto dichiarata
manifestamente inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1, della legge della
Regione Veneto 21 gennaio 2000, n. 3 (Nuove norme in materia di
gestione dei rifiuti), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 41,
117 e 120 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con l'ordinanza
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 maggio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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