1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 19-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 387 SENTENZA 11 - 14 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Legge della Regione Veneto n. 2 del 2003 - Questione sollevata dallo Stato in riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera a), Cost. - Lamentata mancata esplicitazione delle argomentazioni a sostegno della censura - Eccepita inammissibilita' - Reiezione. - Legge della Regione Veneto del 9 gennaio 2003, n. 2, art. 13. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). Trattati e convenzioni internazionali - Norme della Regione Veneto a favore dei veneti nel mondo - Interventi in caso di calamita' naturali o di particolari eventi sociali, economici o politici - Potere della Giunta regionale di stipulare con il Governo estero interessato accordi che prevedano prestazioni socio-sanitarie a favore dei cittadini veneti - Denunciata esorbitanza dal potere delle Regioni di concludere intese con enti territoriali interni ad altri Stati nei casi e con le forme disciplinati da leggi statali - Invasione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di politica estera - Questione sollevata in mancanza di normativa statale per l'attuazione dell'art. 117, comma nono, Cost. e sulla base dell'asserito carattere autoapplicativo, in senso marcatamente restrittivo, di tale disposizione costituzionale - Sopravvenuta disciplina, con legge n. 131 del 2003, della materia delle intese e degli accordi stipulabili dalle Regioni con Stati esteri e con enti substatali stranieri - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Veneto 9 gennaio 2003, n. 2, art. 13. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera a), e nono. (005C1064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 19-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
della Regione Veneto 9 gennaio 2003, n. 2 (Nuove norme a favore dei
Veneti nel mondo e agevolazioni per il loro rientro), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
13 marzo 2003, depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto
al n. 27 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 2005 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Bertolissi per la
Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera a) e nono comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 13
della legge della Regione Veneto 9 gennaio 2003, n. 2 (Nuove norme a
favore dei Veneti nel mondo e agevolazioni per il loro rientro).
Secondo il ricorrente, nel contesto di una legge concernente un
segmento dell'insieme «cittadini italiani emigrati», individuato
dall'essere tali cittadini nati nel Veneto o dall'essere stati
residenti nella Regione per almeno tre anni, la disposizione
impugnata attribuisce alla Giunta regionale il potere di stipulare
accordi con governi esteri al fine di provvedere all'erogazione di
prestazioni di tipo socio-sanitario a loro favore.
Tale disposizione, ad avviso del Governo, non considera i limiti
posti dall'art. 117, secondo comma, lettera a) e nono comma, della
Costituzione, i quali prevedono che le Regioni possono stipulare
intese solo con enti territoriali interni ad altro Stato e non con
Stati esteri e solo nei casi e con le forme disciplinati da leggi
dello Stato.
Sempre secondo il ricorrente, il nono comma dell'art. 117 Cost.
non si limita ad enunciare principi, ma reca in sè regole compiute
ed operanti poichè l'attribuzione delle competenze a stipulare
intese ed accordi riconosciuta alle Regioni dovrà essere
circoscritta da norme statali interposte; la disposizione
costituzionale deve essere letta unitamente al secondo comma, lettera
a) cui sono connesse le successive lettere b) e i), che riservano
allo Stato tutto quanto attiene alla politica estera, ai requisiti e
ai diritti di cittadinanza, ai flussi migratori, anche di
connazionali; in tale contesto le competenze esercitabili dalle
Regioni fuori dal loro ambito territoriale e, a fortiori, fuori del
territorio nazionale, costituiscono quindi solo dei «ritagli» di un
potere che resta riservato allo Stato e, trattandosi di norme
derogatorie, sono di stretta interpretazione.
Dopo aver richiamato il disegno di legge di attuazione della
riforma del Titolo V all'epoca in discussione al Parlamento (il
ricorso è stato depositato prima dell'entrata in vigore della legge
5 giugno 2003, n. 131 - Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), l'Avvocatura dichiara quindi espressamente
che non vengono sottoposti a scrutinio di legittimità costituzionale
nè l'art. 6, lettera b) nè l'art. 9, comma 2, della citata legge
della Regione Veneto, essendo la prima delle due disposizioni
interpretabile come meramente programmatica, e la seconda in quanto
si confida su modalità applicative rispettose delle attribuzioni ed
attività dello Stato.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo
alla Corte il rigetto del ricorso del Governo.
Nella memoria, la Regione osserva che già prima della riforma
introdotta con la legge costituzionale n. 3 del 2001 la politica
estera era da considerare di stretta spettanza statale, come
affermato dalla giurisprudenza della Corte. Tuttavia, ai sensi del
nono comma dell'art. 117 Cost., la Regione, nelle materie di sua
competenza, sempre secondo la resistente può concludere sia intese
con enti territoriali interni ad altro Stato, sia accordi con Stati
esteri, come prevede la disposizione censurata che non riguarda
direttamente la materia della politica estera, ma si limita ad
attribuire una facoltà alla Giunta regionale, la quale non può
agire in assenza di una qualunque disciplina regolatrice dei «casi» e
delle «forme» che la disposizione censurata postula, implicitamente,
come propri dello Stato.
Il ricorso essendo fondato su di una erronea interpretazione
della disposizione censurata, secondo la Regione deve essere
respinto.
3. - Con successiva memoria la Regione Veneto ha ribadito e
precisato le difese già esposte in sede di costituzione in giudizio.
In particolare la Regione eccepisce l'inammissibilità del
ricorso, essendo il richiamo formulato dal Governo all'art. 117,
secondo comma, lettera a) Cost. sfornito di argomentazioni, il che ne
determinerebbe l'inammissibilità.
Quanto alla indicazione dell'art. 117, nono comma, Cost.,
rilevato che erroneamente il ricorso assume che una intesa possa
essere conclusa solo con «enti territoriali interni ad altro Stato»,
la Regione resistente osserva che una tale facoltà di concludere
accordi con altri Stati non era esclusa neppure dal previgente
art. 117 Cost., tanto che la Corte, con la sentenza n. 13 del 2003,
ha annullato una lettera di intenti della stessa Regione Veneto con
la Repubblica Argentina ma solo per l'assenza di un preventivo
assenso del Governo e non perchè tale accordo fosse precluso dal
dettato costituzionale.
Infine la Regione osserva che, come affermato dalla Corte con la
sentenza n. 242 del 2003 in relazione ad una fattispecie identica,
non può richiedersi che sia necessario attendere una legge statale
ordinaria di attuazione dell'art. 117, nono comma, Cost., per
stabilire a chi, nell'ambito delle istituzioni della Regione, spetti
la competenza per tali stipulazioni.
4. - In prossimità dell'udienza pubblica del 30 novembre 2004 le
parti hanno depositato altre memorie, con le quali hanno ribadito ed
illustrato ulteriormente le proprie difese.
In particolare l'Avvocatura generale dello Stato, dopo aver
affermato che il ricorso venne depositato prima della entrata in
vigore della legge n. 131 del 2003, richiama il contenuto dell'art. 6
della legge citata per confermare che gli accordi che le Regioni
possono stipulare con «altri Stati» devono rientrare nelle tipologie
previste e non possono porsi in contrasto con la politica estera
dello Stato.
Secondo il Governo gli accordi previsti dalla disposizione
impugnata, nella parte in cui possono essere stipulati anche in caso
di «particolari eventi sociali, economici o politici», non possono
essere considerati di natura «tecnico amministrativa»: ciò
determinerebbe la violazione delle norme costituzionali citate.
La Regione Veneto, invece, sostiene che la disposizione
impugnata, mera norma attributiva di competenza, non prevede concreto
esercizio di potere estero col quale si sia inteso contestare la
competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera a) della Costituzione.
Secondo la Regione, allo Stato resta in ogni caso la possibilità
di sollevare conflitto di attribuzione qualora si determini in
concreto una violazione delle sue competenze.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
l'art. 13 della legge della Regione Veneto 9 gennaio 2003, n. 2
(Nuove norme a favore dei Veneti nel mondo e agevolazioni per il loro
rientro), per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera a) e
nono comma della Costituzione.
La norma censurata prevede che «la Giunta regionale, nel caso si
verifichino all'estero calamità naturali o particolari eventi
sociali, economici o politici, può stipulare accordi con il Governo
interessato che prevedano prestazioni di tipo socio-sanitario a
favore dei soggetti di cui all'art. 1, comma 1, ivi residenti,
sentita la competente commissione consiliare».
I soggetti beneficiari delle prestazioni sono individuati,
secondo l'art. 1, comma 1, della legge regionale citata, nei
cittadini italiani emigrati nati nel Veneto o che, per almeno tre
anni prima dell'espatrio, abbiano avuto residenza in un comune veneto
ed abbiano maturato una residenza all'estero di almeno cinque anni.
Secondo il ricorrente, la Regione con la disposizione impugnata
ha attribuito alla Giunta regionale il potere di stipulare accordi
con Governi stranieri senza rispettare i limiti posti dall'art. 117,
secondo comma, lettera a) e nono comma, Cost., i quali prevedono che
le intese possano essere concluse solo con enti territoriali interni
ad altro Stato e non con Stati esteri ed esclusivamente nei casi e
con le forme disciplinati da leggi dello Stato, che al momento del
deposito del ricorso non erano state ancora emanate.
2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla Regione Veneto in relazione al parametro di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera a) Cost., che, indicato nel
ricorso, non sarebbe sorretto da specifiche argomentazioni. Dall'atto
introduttivo del giudizio invero è ricavabile che, secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, la disposizione censurata
violerebbe i limiti generali posti dalla Costituzione alla potestà
legislativa regionale in materia di rapporti con Stati ed enti
territoriali esteri, non solamente in ordine al mancato rispetto del
nono comma dell'art. 117 Cost., ma anche in relazione al limite
generale della «politica estera» di cui al secondo comma, lettera a)
Cost.
3. - La questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri non è fondata.
Dopo la proposizione del presente ricorso, è entrata in vigore
la legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3) che disciplina, tra le altre, la materia delle
intese e degli accordi che le Regioni possono stipulare, ai sensi del
nono comma dell'art. 117, con Stati esteri ed enti substatali
stranieri.
L'art. 6 della legge n. 131 del 2003 era stato impugnato davanti
alla Corte dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione Sardegna; la
questione è stata decisa dalla Corte - successivamente alla
proposizione del presente ricorso -- con la sentenza n. 238 del 2004.
Le ragioni per le quali la Corte ha ritenuto non fondata la
questione sono tali da dirimere ogni dubbio riguardo alla
legittimità costituzionale della legge della Regione Veneto qui
impugnata.
La Corte, nel rigettare la questione sollevata, ha affermato che
le nuove disposizioni costituzionali non si discostano dalle linee
fondamentali già enunciate in passato: riserva allo Stato della
competenza sulla politica estera; ammissione di un'attività
internazionale delle Regioni; subordinazione di questa alla
possibilità effettiva di un controllo statale sulle iniziative
regionali, al fine di evitare contrasti con le linee della politica
estera nazionale.
La novità che discende dal mutato quadro costituzionale è
essenzialmente il riconoscimento di un «potere estero» delle Regioni,
cioè della potestà, nell'ambito delle proprie competenze, di
stipulare, oltre ad intese con enti omologhi esteri, anche veri e
propri accordi con Stati, sia pure nei casi e nelle forme determinati
da leggi statali (art. 117, nono comma, Cost.). Tale potere estero
deve peraltro essere coordinato con l'esclusiva competenza statale in
tema di politica estera, donde la spettanza allo Stato di determinare
i casi e disciplinare le forme di questa attività regionale, così
da salvaguardare gli interessi unitari che trovano espressione nella
politica estera nazionale. Le Regioni, nell'esercizio della potestà
loro riconosciuta, non operano dunque come «delegate» dello Stato,
bensì come soggetti autonomi che interloquiscono direttamente con
gli Stati esteri, ma sempre nel quadro di garanzia e di coordinamento
apprestato dai poteri dello Stato.
In realtà il nuovo art. 117 Cost. demanda allo Stato il compito
di stabilire le «norme di procedura» che le Regioni debbono
rispettare nel provvedere all'attuazione e all'esecuzione degli
accordi internazionali, e di disciplinare le modalità di esercizio
del potere sostitutivo in caso di inadempienza (quinto comma);
nonchè il compito di disciplinare i «casi» e le «forme» della
conclusione di accordi delle Regioni con Stati e di intese con enti
territoriali esteri (nono comma). Le disposizioni dell'art. 6, commi
1, 2 e 3, della legge n. 131 del 2003 sono dettate in attuazione di
questi compiti.
Il Governo può legittimamente opporsi alla conclusione di un
accordo da parte di una Regione, contenuto nei limiti stabiliti
dall'art. 117, nono comma, della Costituzione, solo quando ritenga
che esso pregiudichi gli indirizzi e gli interessi attinenti alla
politica estera dello Stato; sul piano procedurale le Regioni godono
della garanzia derivante dalla competenza del massimo organo del
Governo, il Consiglio dei ministri, a decidere in via definitiva,
mentre l'eventuale uso arbitrario di tale potere resta pur sempre
suscettibile di sindacato nella sede dell'eventuale conflitto di
attribuzione.
Orbene, visto che la impugnazione dello Stato qui esaminata si
fonda proprio sulla mancanza - in allora - di una disciplina statale
di dettaglio (successivamente emanata) e sul carattere
autoapplicativo (in senso marcatamente restrittivo) del nono comma
dell'art. 117 Cost., la sopravvenuta emanazione della legge statale
per l'esercizio del potere estero regionale riconosciuto direttamente
dalla Costituzione fa venir meno i dubbi di legittimità sollevati
col ricorso del Governo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13 della legge della Regione Veneto 9 gennaio 2003, n. 2
(Nuove norme a favore dei Veneti nel mondo e agevolazioni per il loro
rientro), sollevata, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera a) e nono comma, della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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