1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 17 febbraio 1989
N. 14 Ricorso depositato in cancelleria il 17 febbraio 1989 (della provincia autonoma di Trento) Professioni alpine - Analitica legiferazione dello Stato in materia di professione di guida alpina - Prevista costituzione di organi di autogoverno e di autodisciplina (collegi regionali e collegio nazionale) con potesta' di definire e di valutare i requisiti per l'esercizio dell'attivita' professionale, di intervento e di sorveglianza sull'esercizio stesso - Dettagliata regolamentazione in materia di formazione professionale - Chiesta interpretazione sull'applicabilita' o meno della legge de qua alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome, salvo talune specifiche norme - In subordine: lamentata violazione, anche in spregio ai principi stabiliti con la legge-quadro n. 217/1983, delle competenze della provincia autonoma, sia legislative che amministrative, peraltro gia' esercitate (legge provinciale 22 luglio 1980, n. 22). (Legge 2 gennaio 1989, n. 6, nel suo complesso e in subordine: artt. 15, secondo comma, e 25). (Statuto speciale T.-A.A., artt. 8, nn. 20 e 29, e 16). (089C0151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
vice-presidente pro-tempore della giunta provinciale, facente
funzione di presidente, dott. Walter Micheli, a ciò autorizzato con
delibera di giunta 3 febbraio 1989, n. 1265, rappresentato e difeso,
giusto mandato notarile dott. Pierluigi Mott del 6 febbraio 1989,
rep. n. 53184, dagli avvocati prof. Umberto Pototschnig e Vitaliano
Lorenzoni, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
via di Villa Albani n. 8, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge 2 gennaio 1989, n. 6, avente ad oggetto
"Ordinamento della professione di guida alpina", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 9, del 12 gennaio 1989, in relazione agli artt.
8, nn. 20 e 29, e 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Anteriormente alla legge 2 gennaio 1989, n. 6, che qui viene
impugnata, la disciplina delle guide alpine era stabilita dall'art.
123 del testo unico delle leggi di p.s. approvato con r.d. 18 giugno
1931, n. 773, e dagli artt. 234 e 235 del relativo regolamento, con i
quali si era disposto che per esercitare il mestiere di guida alpina
occorreva munirsi della licenza del questore. A questi articoli ha
fatto seguito - dopo l'avvento dell'ordinamento regionale - l'art. 19
del d.P.R. 24 luglio 1972, n. 616, che ha attribuito il rilascio di
tale licenza ai comuni, nell'ambito della cosiddetta polizia
amministrativa. Nel 1983 è intervenuta la legge n. 217 del 17 maggio
intitolata legge quadro per il turismo, il cui art. 11 ha demandato
alle regioni di accettare i requisiti per l'esercizio della
professione di guida alpina e in particolare le "adeguate capacità
professionali in sede tecnico-operativa accertate alla stregua dei
criteri didattici elaborati per i vari gradi di professionalità dai
competenti enti ed associazioni nazionali".
Su questa realtà normativa è ora intervenuta la legge 2 gennaio
1989, n. 6, la quale stabilisce (art. 1) "i principi fondamentali per
la legislazione regionale in materia di ordinamento della professione
di guida alpina, anche ai sensi della legge 17 maggio 1983, n. 217".
La nuova legge, che contiene 26 articoli e occupa da sola ben sei
pagine della Gazzetta Ufficiale, contiene in realtà una disciplina
analitica del settore, definendo puntualmente l'oggetto della
professione di guida alpina nonchè i suoi due diversi "gradi" (artt.
2 e 3); istituendo in ogni regione l'albo professionale delle guide
alpine e stabilendo le condizioni necessarie per esservi iscritto, il
diritto dell'iscritto al trasferimento da un albo all'altro, le
modalità per l'abilitazione tecnica all'esercizio della professione,
gli effetti dell'iscrizione all'albo, le possibili specializzazioni,
nonchè i doveri della guida alpina (artt. 4 e 11). Seguono le norme
sull'organizzazione della professione: in ogni regione viene
istituito il colleggio regionale delle guide alpine-maestri di
alpinismo e degli aspiranti guide; di tali collegi si stabiliscono
gli organi, la composizione, le regole di funzionamento, e
analiticamente le funzioni (artt. 13 e 14).
Si istituisce poi il collegio nazionale delle guide alpine, di cui
pure si determinano puntualmente l'organizzazione e le funzioni
(artt. 15 e 16). Si sancisce ancora la possibilità per le regioni di
prevedere la formazione e l'abilitazione di accompagnatori di media
montagna, ma alla tenuta del relativo elenco provvede sempre il
collegio regionale delle guide (artt. 21 e 22). Un apposito articolo,
l'art. 25, riconosce infine alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome la possibilità di definire i programmi dei corsi e
i criteri per le prove d'esame e la composizione delle commissioni
giudicatrici per l'abilitazione tecnica all'esercizio della
professione di guida alpina; ma dispone al tempo stesso che a questo
fine vanno considerati come minimi i programmi ed i criteri stabiliti
ai sensi dell'art. 7, settimo comma, ossia quelli definiti dal
collegio nazionale delle guide e approvati dal Ministro del turismo e
dello spettacolo. Ad altre disposizioni della legge si farà
riferimento in seguito.
Qui preme segnalare immediatamente invece che, così disponendo,
la nuova legge è gravemente invasiva della competenza provinciale.
Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige riconosce infatti alla
provincia autonoma potestà legislativa primaria in materia di
"turismo e industria alberghiera" "compresi - si precisa - le guide,
i portatori alpini, i maestri di sci e le scuole di sci" (artt. 8 e
20), nonchè in materia di "addestramento e formazione professionale"
(art. 8, n. 29).
Per quanto riguarda specificamente le guide alpine, la competenza
della privincia è stata riconosciuta anche dalle norme di attuazione
dello statuto che hanno fatto salve in materia talune disposizioni
del t.u.l.p.s. "sino a quando non sarà diversamente disposto con
legge provinciale" (art. 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278). Del
resto, sulla base di queste sue competenze, la provincia autonoma di
Trento ha provveduto da tempo ad emanare la legge provinciale 22
luglio 1980, n. 22, concernente "ordinamento delle guide alpine nella
provincia autonoma di Trento". Si tratta di una legge organica che ha
preceduto la legge dello Stato, ma la cui sorte rischia di essere
oggi gravemente compromessa proprio dal sopravvenire della nuova
legge, che ha un impianto sensibilmente diverso.
A difesa della sua autonomia, la provincia si vede costretta
pertanto a impugnare la legge n. 6/1989 per i seguenti motivi di
diritto:
1) violazione dell'art. 8, n. 20, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
Coerentemente con il suo titolo, la legge 2 gennaio 1989, n. 6,
detta l'"ordinamento della professione di guida alpina", ossia una
disciplina organica e compiuta di quella che viene considerata come
una nuova professione: una disciplina dunque che non abbisogna di
leggi ulteriori per il suo ordinamento, e che chiama in causa le
regioni, sia a statuto ordinario che a statuto speciale, solo
marginalmente, per aspetti limitatissimi e senza nessun ruolo
"ordinamentale", per un servizio che pure è dichiarato di competenza
regionale (o provinciale).
La competenza legislativa della provincia autonoma in materia di
guide alpine risulta così totalmente vanificata. A meno che non si
ritenga che la nuova legge non si applichi, in questa provincia, nè
in quella di Bolzano, e neppure nelle altre regioni a statuto
speciale che hanno competenza primaria in materia di guide alpine.
È questa un'ipotesi che sembra trovare in effetti fondate
ragioni. Anzitutto per il fatto che le province autonome e le altre
regioni a statuto speciale sono richiamate soltanto nell'art. 15,
secondo comma, all'art. 22, ottavo comma, e all'art. 25, e non anche
in tutte le restanti norne in cui si fa riferimento alle regioni (a
cominciare dall'art. 2, terzo comma, dall'art. 7, secondo e nono
comma, dall'art. 10, terzo comma, ecc.). Il che induce a credere che
si applichino alle province autonome solo le morme del primo tipo, e
non anche tutte le altre.
Alla medesima conclusione induce l'art. 1 della nuova legge ove si
dice che essa stabilisce i "principi fondamentali per la legislazione
regionale in materia di ordinamento della professione di guida
alpina: con chiaro, anche se implicito, riferimento all'art. 117
della Costituzione e dunque alle sole regioni ordinarie. L'ipotesi è
poi rafforzata dall'inciso di cui sempre all'art. 1 il quale dice
"anche ai sensi della legge 17 maggio 1983, n. 217". Quest'ultima
legge si autodefinisce infatti come "emanata in attuazione dell'art.
117 della Costituzione" e come diretta a definire "i principi
fondamentali in materia di turismo e industria alberghiera", mentre
fa salve espressamente le attribuzioni in detta materia delle regioni
a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano.
Uno spunto ulteriore nello stesso senso viene dall'art. 15 della
legge n. 6 che prevede un direttivo del collegio nazionale delle
guide, formato dai presidenti di tutti i collegi regionali nonchè
"degli analoghi organismi" istituiti nelle regioni a statuto speciale
e nelle province autonome dotate in materia di competenza legislativa
primaria. Anche questa norma infatti, pur lasciando irrisolto il
problema dei limiti entro cui queste regioni e province autonome
debbono ritenersi soggette alla nuova legge, sembra escludere quanto
meno che quest'ultima si applichi loro interamente e immediatamente.
In via preliminare dunque la provincia ricorrente confida che la
legge impugnata venga interpretata autorevolmente da questa ecc.ma
Corte nel senso della sua inapplicabilità alla provincia. Se ciò
malaguratamente non fosse, e dunque in via del tutto subordinata, si
chiede che essa venga dichiarata incostituzionale per le parti in
cui:
a) eleva l'attività di guida alpina al rango di una
professione autonoma, affidandone l'organizzazione ad appositi
organismi di autodisciplina e di autogoverno della professione, ma in
realtà sottraendo in questo modo tale attività alla potestà
ordinamentale della provincia, senza attribuire ad essa caratteri
veri di una professione (come risulta dal fatto che l'esercizio della
"professione" di guida alpina è dichiarato espressamente "non
incompatibile" con impieghi pubblici o privati, nè con l'esercizio
di altre attività di lavoro autonomo: art. 11, terzo comma); e senza
applicare all'organizzazione predisposta per coloro che svolgono
quell'attività le regole che presiedono a tale organizzazione per le
altre professioni (come risulta dal fatto che è ammessa, per chi
intenda esercitare stabilmente la professione di guida alpina nel
territorio di più regioni, l'iscrizione in più di un albo (art. 4,
secondo comma);
b) contraddice il principio chiaramente affermato dalla legge
quadro per il turismo 17 marzo 1983, n. 217, che riserva alle regioni
(e dunque, a maggior ragione, alle province autonome di Trento e
Bolzano) "accertare" i requisiti necessari per l'esercizio della
professione di guida alpina (art. 11): dove per "accertare" si deve
intendere non solo la verifica dei requisti caso per caso, ma
soprattutto e anzitutto la determinazione in via generale di questi
requisiti. Nè varrebbe obiettare che anche la legge n. 6/1989 è una
legge che determina principi fondamentali. È certo infatti che la
legge n. 6 riguarda un segmento molto limitato e settoriale delle
attività turistiche, che la legge dello Stato può sì riordinare
secondo propri criteri, ma che non può regolare in modo
contraddittorio con la disciplina generale delle professioni
turistiche fissata dalla legge quadro a salvaguardia delle competenze
regionali (e provinciali);
c) affida la disciplina e il governo della professione di guida
alpina ad organismi quali sono il collegio regionale e il collegio
nazionale delle guide alpine, di cui il primo sottoposto alla
vigilanza della regione (o provincia autonoma) (art. 13, nono comma),
il secondo a quella del Ministro del turismo (art. 15, n. 8):
organismi la cui disciplina si rivela illegittima qualunque sia la
collocazione che viene loro assegnata.
Non si sfugge infatti alla seguente normativa. O tali organismi
sono costruiti come articolazioni dirette od indirette
dell'amministrazione statale, ma in tal caso è di tutta evidenza che
la competenza in materia viene totalmente avocata allo Stato. Oppure
quegli organismi vanno considerati enti o strutture pararegionali, ma
in tal caso le disposizioni che li riguardano, non lasciando che
spazi limitatissimi e irrilevanti all'intervento delle regioni o
delle province autonome, violano necessariamente la competenza di
queste;
d) costituisce non a caso "l'ordinamento della professione di
guida alpina" su due livelli, l'uno regionale, l'altro nazionale: il
che consente di estromettere ancora una volta regioni e province
autonome dall'effettivo governo del settore, a vantaggio di una
gestione tutta accentrata del relativo servizio. Al collegio
nazionale spetta infatti decidere sui ricorsi contro i provvedimenti
disciplinari adottati dai collegi regionali, spetta "coordinare
l'attività dei collegi regionali"; spetta "definire i programmi dei
corsi ed i criteri per le prove d'esame di cui al settimo comma
dell'art. 7" ecc. (art. 16);
e) stabilisce il principio che possono ottenere senz'altro
l'iscrizione nell'albo delle guide alpine tutti coloro che siano in
possesso dei requisiti di cui all'art. 5 e che è sempre ammesso il
trasferimento dall'albo di una regione all'albo corrispondente di
altra regione, alla sola condizione che l'interessato abbia la
propria residenza, domicilio o dimora in un comune della regione
medesima (artt. 4, 5 e 6): il che preclude definitivamente alla
singola regione o provincia autonoma ogni possibilità di fissare
requisiti ulteriori e diversi per l'esercizio della professione di
guida alpina nel proprio territorio, azzerando così anche sotto
questo profilo l'autonomia regionale e provinciale;
2) violazione dell'art. 8, n. 29, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige. Sempre nell'ipotesi subordinata (che si ritiene
peraltro infondata) che la legge n. 6/1989 sia applicabile anche
nella provincia autonoma di Trento, quest'ultima non può esimersi
dal denunciare la violazione della propria competenza anche in
materia di "addestramento e formazione professionale". L'art. 7 della
legge infatti contiene una serie di disposizioni che disciplinano
attitività di formazione professionale ignorando totalmente la
competenza in materia delle regioni e province autonome.
Si prevede invero che l'abilitazione tecnica all'esercizio della
professione in esame si consegue mediante la frequenza degli appositi
corsi teorico-pratici ed il superamento dei relativi esami. Ma si
aggiunge che "i corsi sono organizzati su base regionale (...) dal
rispettivo collegio regionale delle guide"; che essi "sono
organizzati almeno ogni due anni"; che "le commissioni giudicatrici
sono nominate dal direttivo del collegio delle guide che ha
organizzato il corso e sono composte da esperti delle materie
insegnate (...) in possesso del diploma di istruttore di cui
all'ottavo comma"; che "un componente è nominato dal Ministro del
turismo e dello spettacolo nell'ambito di una terna di nomi designati
dalla presidenza del C.A.I."; che "i programmi dei corsi e i criteri
per le prove di esame sono definiti dal direttivo del collegio
nazionale delle guide e approvati dal Ministro"; che "le funzioni di
istruttore tecnico nei corsi sono affidate esclusivamente a guide
(...) che abbiano ottenuto il diploma di istruttore (...) rilasciato
a seguito di appositi corsi organizzati dal collegio nazionale delle
guide". L'intera organizzazione dei corsi sfugge dunque totalmente
alla potestà di governo delle regioni e delle province autonome. Ma
oltre al danno, anche la beffa: il nono comma dell'art. 7 aggiunge
infatti che "le spese relative all'organizzazione dei corsi - di cui
si è appunto parlato - sono a carico delle rispettive regioni
nell'ambito dei programmi regionali relativi alla formazione
professionale". Dunque l'attività è disciplinata ed organizzata da
altri, ma chi deve pagare è la regione o la provincia autonoma, e
ciò pur riconoscendo contestualmente che i corsi in parola entrano
(e devono entrare) a far parte dei programmi regionali di formazione
professionale.
La violazione della competenza regionale e provinciale non
potrebbe essere più scoperta. Nè basta a correggere tale risultato
l'inciso contenuto nel secondo comma dell'art. 7, dove è scritto che
i corsi sono organizzati dal collegio regionale delle guide "sotto la
vigilanza della regione". Anzitutto perchè non è dato di vedere in
che cosa esattamente può tradursi questa vigilanza. In secondo luogo
perchè la stessa legge prevede che ciascun collegio regionale può
altresì affidare l'organizzazione dei corsi al collegio nazionale,
ovvero al collegio regionale di altra regione (terzo comma dell'art.
7). Quando ciò avviene, pare difficile ammettere che la vigilanza
della regione possa estendersi a corsi organizzati fuori del suo
territorio o addirittura da un organismo che opera a livello
nazionale.
Analogo azzeramento della competenza regionale e provinciale viene
dagli artt. 9 e 22. Il primo riserva a sua volta al collegio
regionale delle guide l'intera organizzazione del loro aggiornamento
professionale (senza nuppure prevedere per i relativi corsi la
vigilanza della regione, prevista invece dall'art. 7 per i corsi di
abilitazione). Il secondo stabilisce che i corsi teorico-pratici per
l'abilitazione degli accompagnatori di media montagna siano
organizzati anch'essi dai soli collegi regionali delle guide, sia
pure d'intesa con la regione (quinto comma) e che anche i programmi e
le modalità per lo svolgimento dei corsi e degli esami siano
stabiliti (anche qui "d'intesa con la regione") dal collegio
regionale delle guide. In questo modo la regione o provincia autonoma
che volesse attivare corsi di questo tipo non avrebbe altra via per
farlo se non quella di raggiungere l'intesa con il collegio regionale
delle guide: con quale rispetto del suo ruolo di autorità di governo
nel settore è facile immaginare|
Sia ben chiaro: la provincia ricorrente non intende disconoscere
il prezioso contributo che può venire alle attività di formazione
delle guide alpine dalle organizzazioni di categoria.
È vero anzi il contrario, come già risulta inequivocabilmente
dalla legge provinciale 22 luglio 1980, n. 22, che non solo ha
inserito fra gli altri nella commissione esaminatrice per il
conseguimento della qualifica di guida alpina, quattro guide
designate dall'associazione più rappresentativa, ma si è spinta
oltre prevedendo che le prove attitudinali, i corsi e gli esami per
le aspiranti guide siano organizzati e attuati dalla provincia "sia
direttamente, sia avvalendosi dell'associazione delle guide alpine
più rappresentative a livello provinciale" (artt. 4 e 6).
Altrettanto prevede la legge provinciale per la formazione degli
istruttori (art. 9). In questo modo viene messa a frutto la
competenza e l'esperienza di coloro che praticano l'attività, ma
viene al tempo stesso salvaguardato il ruolo istituzionale e
specifico dell'ente pubblico.
Meritevole di censura è anche l'art. 25 della legge n. 6/1989
intitolato "regioni a statuto speciale". Vi si dice che "al fine di
garantire livelli di preparazione professionale minimi uniformi sul
territorio nazionale, nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome, dotate di competenza legislativa primaria in
materia di ordinamento della professione di guida alpina, i programmi
dei corsi e i criteri per le prove d'esame e la composizione delle
commissioni esaminatrici per l'abilitazione tecnica all'esercizio
della professione di guida alpina-maestro di alpinismo o aspirante
guida sono definiti dagli organi regionali, ovvero provinciali,
competenti, considerando come minimi i programmi e i criteri
stabiliti ai sensi del settimo comma dell'art. 7".
Questa norma, che sembrerebbe riconoscere apparentemente
l'autonomia primaria regionale e provinciale, si risolve viceversa in
una ulteriore grave amputazione della competenza della provincia
ricorrente, in quanto vincola quest'ultima ad attenersi
rigorosamente, nella disciplina dei programmi e dei criteri suddetti,
non solo alle disposizioni della legge, ma anche a quanto sarà
stabilito alla cieca dal direttivo del collegio nazionale delle guide
e approvato dal Ministro del turismo e dello spettacolo. Il che
sembra davvero eccessivo nei riguardi di una competenza della
provincia ricorrente che trova i propri limiti solo nei principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato, negli obblighi
internazionali, negli interessi nazionali e nelle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica (artt. 4 e 8 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). Nè questa competenza
può ritenersi salvaguardata per il solo fatto che quei programmi e
criteri costituiscono soltanto dei "minimi", che la provincia
potrebbe utilmente integrare in ogni momento con requisiti ulteriori.
Si può replicare osservando che la norma dell'art. 7, settimo comma,
cui rinvia l'art. 25 non è affatto formulata in modo da assicurare
che i programmi dei corsi e i criteri per le prove d'esame vengono
definiti, da parte del collegio nazionale delle guide e da parte del
Ministro, in modo da garantire livelli minimi di preparazione
professionale uniformi sul territorio nazionale, livelli minimi
sinceramente rispettosi dell'autonomia regionale o provinciale.
Al contrario, la norma suddetta è formulata in modo da attribuire
la definizione dei programmi dei corsi e dei criteri per le prove
d'esame come funzione tipica ed esclusiva del collegio nazionale
delle guide (v. infatti l'art. 16, lett. d), della legge n. 6/1989).
In realtà, lo spazio che l'art. 25 della nuova legge lascia alle
regioni e province autonome per definire autonomamente i citati
programmi e criteri, sarebbe comunque insufficiente per realizzare il
risultato che l'autonomia regionale e provinciale reclama, una volta
che si ammettesse, anche per le regioni a statuto speciale, il libero
trasferimento di una guida alpina da una regione all'altra. Norme
quali sono quelle che si leggono nell'art. 3 della legge provinciale
di Trento 22 luglio 1980, n. 22 (secondo la quale coloro che siano in
possesso della licenza di guida alpina rilasciata fuori provincia
devono dimostrare, per l'esercizio della professione di guida alpina
nel territorio della provincia "la sicura conoscenza della geografia
montana della provincia di Trento", accertata dalla commissione
prevista per il conseguimento della qualifica, sarebbero del tutto
inaccettabili e vane. Eppure proprio norme siffatte dimostrano come
è possibile conciliare l'esigenza di garantire livelli di
preparazione professionale minimi uniformi sul territorio nazionale e
l'esigenza di una caratterizzazione e qualificazione legata invece
alla situazione locale.

P. Q. M.
e con riserva di meglio illustrarli di seguito, la Provincia autonoma
di Trento, come sopra rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma
Corte, respinta ogni contraria istanza:
dichiari l'illegittimità costituzionale dell'intera legge 2
gennaio 1989, n. 2, in relazione agli artt. 8, nn. 20 e 29, e 16
dello statuto speciale per il T.-A.A., semprechè tale legge sia
ritenuta applicabile al territorio della provincia, anche al di fuori
degli articoli che le si riferiscono espressamente;
in via subordinata dichiari comunque la illegittimità degli
artt. 15, secondo comma, e 25, della medesima legge, in relazione ai
medesimi articoli, nelle parti in cui si ritenesse che essi vincolano
la provincia ricorrente ad istituire organismi analoghi ai collegi
regionali delle guide e ad osservare comunque nei programmi dei corsi
e nei criteri per le prove d'esame quelli stabiliti ai sensi del
settimo comma dell'art. 7.
Milano-Roma, addì 6 febbraio 1989
Avv. prof. Umberto POTOTSCHNIG - Avv. Vitaliano LORENZONI

89C0151