1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 11-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 707 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 agosto 1992
N. 707 Ordinanza emessa il 18 agosto 1992 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Reggio Emilia nel procedimento penale a carico di Spaggiari Antonella ed altro Ambiente - Inquinamento - Regione Emilia-Romagna - Scarichi fognari di insediamenti civili - Omessa previsione di provvedimento autorizzativo - Limiti di tollerabilita' inferiori a quelli stabiliti con legge statale - Prevista sanzione amministrativa - Esclusione dall'ambito delle fattispecie penalmente rilevanti - Mancato adeguamento della normativa di attuazione regionale alle prescrizioni legislative statali - Travalicamento della competenza regionale - Violazione della riserva di legge statale in materia penale. (Legge regione Emilia-Romagna 28 novembre 1986, n. 42, artt. 9 e 11, lett. b), n. 2, primo alinea). (Cost., artt. 25 e 117). (092C1202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 11-11-1992)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato, in camera di consiglio, la seguente ordinanza nel
procedimento penale iscritto al n. 5514/91 r.g.n.r. contro Spaggiari
Antonella, nata a Reggio Emilia il 27 aprile 1957, ivi residente in
via Ronchi n. 2/1 e Pierfederici Roberto, nato a Reggio Emilia il 4
marzo 1954, ivi residente in via Martiti di Soweto n. 3, indagati
entrambi, per il reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge
10 maggio 1976, n. 319, commesso in Reggio Emilia il 18 giugno 1991.
1) Il fatto.
A seguito di articolo apparso sul quotidiano locale "La Gazzetta
di Reggio" del 14 maggio 1991, il pubblico ministero presso
quest'ufficio disponeva indagini su episodi di inquinamento del
torrente Quaresimo, denunciati nel predetto articolo sulla base di
telefonate ricevute da anonimi cittadini della zona.
L'esito delle indagini affidate al Corpo forestale dello Stato, in
collaborazione con il locale servizo di igiene pubblica, consentiva
di appurare che i ripetuti fenomeni di inquinamento del torrente
erano da ricollegarsi all'attività di scarico di reflui provenienti
dal collettore di una fogna pubblica gestita dal comune di Reggio
Emilia.
In particolare, il risultato delle analisi sui prelievi eseguiti
dal servizio di igiene pubblica evidenziava un superamento, da parte
delle acque di scarico del collettore fognario, dei limiti di
accettabilità previsti dalle tabelle A e C allegate alla legge n.
319/1976, quanto al parametro dell'azoto ammoniacale (NH 4) e, nello
stesso tempo, il rispetto dei limiti massimi contemplati, per il
medesimo parametro, nelle tabelle II e III allegate alla legge
regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1983, n. 7.
2) La questione di costituzionalità sollevata dal pubblico
ministero.
Sulla scorta di tali risultanze di fatto, il pubblico ministero,
considerato che il fatto di inquinamento verificato dalla polizia
giudiziaria era sussumibile nella previsione di due distinte
fattispecie sanzionatorie, una penale, prevista dall'art. 21, terzo
comma, della legge n. 319/1976, e l'altra amministrativa, prevista
dal combinato disposto degli artt. 9 e 11, lett. b), n. 2, prima
alinea, legge regione Emilia Romagna n. 42/1986, sollevava eccezione
di incostituzionalità di queste due ultime norme legislative
regionali, deducendo, quanto al solo art. 9 della legge n. 41/1986
cit., contrasto con l'art. 117 della Costituzione e, quanto ad
entrambe, contrasto con l'art. 25 cpv., della Costituzione.
Sul primo punto, osservava il p.m. che la legge statale n.
319/1976 poneva uno statuto generale degli scarichi di qualsiasi tipo
ed origine, valevole sull'intero territorio nazionale, imperniato su
due princi'pi fondamentali: il principio della necessità
dell'autorizzazione per qualsiasi tipo di scarico, fatta eccezione
per gli scarichi in pubblica fognatura degli insediamenti civili e
per gli scarichi già in essere al momento dell'entrata in vigore
della legge n. 319/1976 provenienti da insediamenti civili non
recapitanti in pubblica fognatura, soggetti al solo obbligo della
denuncia; il principio, inoltre, della prescrizione per tutti gli
scarichi dei limiti di accettabilità previsti nelle tabelle A e C
allegate alla legge statale, nell'ambito di un'unica disciplina degli
scarichi da stabilirsi sull'intero territorio nazionale.
In forza, dunque, di siffatta connotazione della normativa
contenuta nella legge n. 319/1976, la potestà legislativa regionale,
delineata dal legislatore nell'art. 14, secondo comma, seconda parte,
e nell'art. 4, primo comma, lett. a), della stessa legge statale, in
riferimento alla disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature
e degli insediamenti civili non recapitanti in pubbliche fognature,
doveva ritenersi una potestà integrativa e di attuazione, ai sensi
dell'art. 117 cpv., della Costituzione, con l'obbligo, in
particolare, per l'ente regionale di attenersi al rispetto dei due
fondamentali princi'pi sopra evidenziati e, dunque, con l'obbligo di
non superare i limiti di accettabilità dei reflui indicati nelle
tabelle allegate alla legge n. 319/1976, suscettibili soltanto, di
mero "abbassamento" da parte del legislatore regionale.
Senonchè, osservava il p.m., la regione Emilia-Romagna non si era
attenuta al rispetto di siffatto obbligo, poichè, con la legge
regionale n. 7/1983, aveva formulato tabelle contenenti limiti di
accettabilità degli scarichi provenienti dagli insediamenti civili
in netta discordanza, per alcuni parametri, tra cui l'azoto
ammoniacale, con quelli stabiliti dalle tabelle statali, in quanto,
rispetto a quest'ultimi, più permissivi.
La stessa regione poi, con l'art. 9 della legge regionale n.
42/1986, aveva esteso l'obbligo del rispetto di tali limiti di
accettabilità, già previsti per gli insediamenti civili non
recapitanti in pubbliche fognature, anche agli scarichi provenienti
dalle stesse pubbliche fognature, sanzionando la violazione
dell'obbligo, nel successivo art. 11, n. 2, prima alinea, con
sanzioni amministrative pecuniarie.
Con il risultato, dunque, ad avviso del p.m., che per gli scarichi
delle pubbliche fognature si era introdotta, ad opera della
legislazione regionale, una normativa di maggior favore - più
permissiva - rispetto ai limiti sanciti dal legislatore statale e si
era conseguentemente esercitata una potestà legislativa autonoma,
contrariamente a quanto previsto nei richiamati artt. 14, secondo
comma, e 4 della legge n. 319/1976 e, soprattutto, in palese
contrasto con il secondo comma dell'art. 117 della Costituzione.
Sul secondo punto, la parte pubblica, muoveva dal presupposto che,
in forza del principio, enunciato dall'art. 9 della legge n.
319/1976, della necessità del provvedimento autorizzativo per
qualsiasi tipo di scarico in uno dei corpi ricettori previsti
dall'art. 1, le fattispecie contravvenzionali previste dagli artt. 21
e segg. della stessa legge dovevano ritenersi reati comuni,
suscettibili di essere commessi sia dai titolari di insediamenti
produttivi, sia dai titolari di insediamenti civili e anche dagli
enti gestori di pubbliche fognature, equiparati sul piano normativo
ai secondi in virtù del richiamo congiunto contenuto nel secondo
comma dell'art. 14.
Ne derivava, in particolare, che le condotte di scarico poste in
essere da titolari di insediamenti civili o di pubbliche fognature
recapitanti in uno degli anzidetti corpi ricettori in difetto di
preventiva autorizzazione - rectius, senza la preventiva richiesta di
autorizzazione - e/o in violazione dei limiti massimi di
accettabilità stabiliti dalle tabelle statali A e C dovevano essere
sanzionate penalmente dall'art. 21 della legge n. 319/1976, al primo
comma, nel caso di mancanza di autorizzazione allo scarico, e al
terzo comma, nella ipotesi di superamento dei limiti tabellari.
La richiamata legge regionale n. 42/1986, tuttavia, aveva
introdotto un autonomo sistema sanzionatorio amministrativo, esteso
anche agli enti gestori delle pubbliche fognature, prevedente mere
sanzioni pecuniarie sia per la effettuazione di scarichi senza la
richiesta di autorizzazione sia per il mancato adeguamento ai limiti
di accettabilità previsti non dalle tabelle statali, ma da quelle II
e III allegate alla legge regionale n. 7/1983.
Se ne doveva pertanto trarre la conclusione, secondo il p.m., che
tanto l'art. 9 della legge regionale n. 42/1986, conentente la
prescrizione per gli enti gestori di pubbliche fognature di adeguarsi
alle tabelle regionali testè indicate, quanto l'art. 11, lett. b),
n. 2, prima alinea, prevedente sanzione amministrativa per la
inosservanza dei medesimi limiti, si ponevano in insanabile contrasto
con l'art. 25 cpv., della Costituzione, "interferendo con la legge n.
319/1976 in senso riduttivo dell'ambito di applicabilità della norma
statale che sanziona penalmente tutti gli scarichi eccedenti i limiti
tabellari, nei rispettivi limiti e modi di applicazione (cfr. art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976)".
3) L'ammissibilità della questione sollevata dal pubblico
ministero.
La legge della regione Emilia-Romagna 29 gennaio 1983, n. 7,
modificata ed integrata dalle leggi regionali
nn. 13/1984 e 42/1986, è stata emanata in applicazione dell'art. 14
cpv., della legge n. 319/1976 e contiene la disciplina in dettaglio
degli scarichi provenienti dagli insediamenti civili che recapitano
in acque superficiali, sul suolo o nel sottosuolo e degli scarichi
delle pubbliche fognature.
Per tali scarichi la legge ha imposto, prevedendo tempi successivi
di adeguamento, il rispetto di svariati parametri analoghi, nel
contenuto, a quelli indicati dalle tabelle statali, ma provvisti, in
alcuni casi, di limiti massimi di accettabilità superiori a quelli
contemplati da quest'ultime per i medesimi parametri.
La differenza tra detti valori si riscontra, in particolare, nella
tabella regionale II per i parametri del cloruro, fosforo totale,
azoto ammoniacale e tensioattivi, tutti indicati in limiti più ampi
di quelli fatti propri dalla corrispondente tabella statale C, e,
nella tabella regionale III, per i parametri di BOD, fosforo totale,
azoto ammoniacale e aldeidi, a loro volta tutti superiori nei limiti
massimi a quanto previsto nella corrispondente tabella statale A.
La legittimità (costituzionale) di tale discordanza, e delle
norme prescrittive e sanzionatorie che vi si riconnettono (e tra di
esse anche le norme legislative regionali denunciate dal p.m.), deve
ricollegarsi, come ben osservato dal p.m., al tipo di rapporto
esistente, nella specie, tra legge regionale e legge statale e dunque
alla natura giuridica da riconoscersi alla potestà legislativa
esercitata dalla regione Emilia-Romagna in tema di disciplina degli
scarichi.
È noto come, nel suo insieme, il tipo "legge regionale" si
differenzia dalla legge dello Stato perchè, mentre quest'ultima può
disciplinare qualsiasi oggetto che non le sia sottratto da norme
costituzionali, la sfera di competenza della legge regionale è
delimitata oltre che per territorio anche per materia, potendo essa
validamente disciplinare soltanto gli oggetti elencati nell'art. 117
della Costituzione, per le regioni ad autonomia ordinaria, e nei
singoli statuti costituzionali, per le regioni ad autonomia speciale,
sicchè si è detto che la legge formale dello Stato è "fonte a
competenza potenzialmente generale" mentre la legge regionale è
sempre "fonte a competenza specializzata dal duplice punto di vista,
spaziale e materiale".
Altrettanto noto è che esistono nell'ambito del genere legge
regionale, unitario solo sotto l'aspetto formale, varie specie di
leggi regionali che si ricollegano a potestà normative diverse e per
gli oggetti a ciascuna assegnati e per i limiti a ciascuna prescritti
dalle norme costituzionali di competenza.
Tralasciando la figura della potestà legislativa regionale detta
"primaria" o "piena", spettante alle sole regioni ad autonomia
speciale, devono prendersi in considerazione, nel caso in esame,
stante l'appartenenza della regione Emilia-Romagna alle regioni ad
autonomia ordinaria, la potestà legislativa c.d. "concorrente" o
"ripartita" e la potestà legislativa "di attuazione" e "di
integrazione" delle leggi statali.
La prima compete alle regioni ad autonomia ordinaria nelle materie
elencate dall'art. 117 della Costituzione, al primo comma, ed
incontra il limite di legittimità, enunciato dalla stessa
disposizione costituzionale, costituito dai principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato (oltre al limite di "merito",
rappresentato dal divieto di contrasto con gli interessi nazionali o
con quelli di altre regioni).
Dunque, i principi della disciplina di ciascuna delle materie
elencate nell'art. 117, primo comma, hanno la loro fonte nella
legislazione dello Stato, mentre la ulteriore normazione di sviluppo
e di dettaglio è posta dalla legislazione regionale; ed è
indifferente al riguardo che i principi delle singole materie siano
esplicitamente contenuti in leggi apposite, cc.dd. leggi-quadro o
leggi-cornici, ovvero siano impliciti nella legislazione statale
concernente le materie stesse e da questa desumibili in via di
interpretazione.
La seconda potestà normativa, invece, è quella prevista dal
secondo comma dell'art. 117 della Costituzione e può spettare,
quanto alla sola attuazione, alle regioni ad autonomia ordinaria, se
ed in quanto di volta in volta conferita da singole leggi statali.
Trattasi di competenza normativa che si differenzia da quella
esaminata in precedenza poichè la preesistente disciplina dettata
dalle leggi dello Stato non viene sostituita da una disciplina di
fonte regionale, ma continua ad avere applicazione su tutto il
territorio regionale, unitamente alle norme dettate dalla Regione per
dare a quelle attuazione differenziata, venendo così a svolgere una
funzione quasi regolamentare.
Orbene, che la legislazione regionale dell'Emilia-Romagna,
rappresentata dai testi legislativi richiamati in precedenza, debba
ricondursi a questo secondo tipo di potestà normativa regionale è
considerazione ormai da tempo condivisa unanimemente in dottrina e in
giurisprudenza ed è da condividersi anche in questa sede.
È certo, infatti, che la tutela delle acque superficiali e in
genere dei corpi ricettori indicati dall'art. 1 della legge n.
319/1976 non rientra tra le materie oggetto della potestà
legislativa ripartita o concorrente ed elencate nel primo comma
dell'art. 117 della Costituzione.
Inoltre, la stessa legge n. 319/1976, com'è noto, non si è
limitata ad introdurre principi generali in tema di inquinamento
idrico, sì da richiedere successiva normativa di dettaglio, ma ha
posto una disciplina articolata degli scarichi provenienti dagli
insediamenti produttivi, immediatamente precettiva e valida
sull'intero territorio nazionale, senza distinzioni nell'ambito
regionale.
Con l'art. 14, cpv., e ancor prima, con l'art. 4, lett. a),
concernente la redazione dei piani di risanamento delle acque, la
legge n. 319/1976 ha delegato alle regioni, sia pure in termini
obiettivamente ampi ed equivoci, il potere di emanare norme per la
sua attuazione, fermo restando l'obbligo delle regioni medesime di
rispettare i principi fondamentali enunciati in materia dalla stessa
legge statale.
Correttamente, il p.m. ha individuato tali principi in quelli,
sopra illustrati, della necessità di autorizzazione per tutti i tipi
di scarichi, ad eccezione degli scarichi civili in pubbliche
fognature e degli scarichi civili già esistenti al momento
dell'entrata in vigore della legge, e del rispetto da parte degli
scarichi medesimi dei limiti massimi di accettabilità stabiliti, per
i diversi parametri, nelle due tabelle allegate alla legge statale.
E quest'ultimo principio trova testuale consacrazione, a parere di
questo Giudice, sia nell'art. 1 della legge n. 319/1976, che alla
lett. a) indica quale oggetto della normativa "gli scarichi di
qualsiasi tipo, pubblici e privati, diretti e indiretti, in tutte le
acque superficiali e sotterranee, interne e marine, sia pubbliche che
private, nonchè in fognature, sul suolo e nel sottosuolo", rendendo
così chiaro l'intento del legislatore di dar vita ad un vero e
proprio statuto generale degli scarichi di ogni genere (e sempre su
tale argomento non vanno dimenticate anche le lettere d) ed e) dello
stesso art. 1, che, conformemente all'obiettivo dichiarato dalla
precedente lett. a), affidano allo Stato medesimo il compito di
redigere un piano generale di risanamento delle acque e di
provvedere, a tal fine, al rilevamento sistematico delle
caratteristiche qualitative e quantitative dei corpi idrici, compiti
rispetto ai quali alle regioni è affidata - in tale ambito, ex
professo - la normativa integrativa e di attuazione), sia, e
soprattutto, nell'art. 9, primo e secondo comma, il quale, collocato
in apertura del titolo quarto dedicato alla regolamentazione degli
scarichi, precisa, in termini inequivocabili, che in tutto il
territorio nazionale viene stabilita un'unica disciplina degli
scarichi, basata sulla prescrizione per gli stessi dei limiti di
accettabilità previsti nelle tabelle A e C allegate alla legge ed
aggiunge che "essi", cioè i limiti di accettabilità (cfr. i
puntuali rilievi svolti in proposito in Cass. sez. un. 31 maggio
1991, Valiante), devono applicarsi "con le modalità e i termini di
cui ai successivi articoli del presente titolo".
Secondo il sistema delineato dal legislatore statale, pertanto, la
concreta disciplina degli scarichi degli insediamenti produttivi
viene posta direttamente dalla stessa legge n. 319/1976, la quale
prevede anche i termini e le modalità di applicazione delle due
tabelle ad essa allegate, mentre la disciplina degli scarichi degli
insediamenti civili non recapitanti in pubbliche fognature e delle
pubbliche fognature medesime viene rimessa alle Regioni, le quali,
nel provvedervi con i rispettivi piani di risanamento, devono tener
conto anche dei limiti massimi di accettabilità stabiliti dalle
tabelle statali, con la facoltà di introdurvi restrizioni, ma non
anche di ampliarli e renderli più permissivi.
Con le norme legislative in esame e sopra richiamate, e, in
particolare, con l'art. 9 della legge regionale n. 42/1986, oltre
che, prima ancora, con la legge regionale n. 7/1983, tuttavia, la
regione Emilia-Romagna non ha ottemperato all'obbligo di rispettare
il fondamentale principio posto dalla legge statale ed ha travalicato
i limiti della delega conferitagli da quest'ultima.
La legge regionale n. 7/1983, si è detto, ha previsto, nelle
tabelle II e III, per i parametri indicati in precedenza, limiti di
ammissibilità superiori rispetto a quelli sanciti, per i medesimi
parametri, dalle corrispondenti tabelle statali; l'art. 9,
concernente l'autorizzazione agli scarichi delle fognature esistenti,
nel subordinare il rilascio dell'autorizzazione definitiva
all'avvenuto adeguamento, da parte degli scarichi delle fognature
pubbliche esistenti, ai limiti di accettabilità previsti dalla legge
regionale 29 gennaio 1983, n. 7, e successive modifiche (cfr. comma
terzo e quarto dell'art. 9), e non anche al rispetto dei più
restrittivi limiti statali, ha esteso a siffatti tipi di scarichi la
applicabilità delle medesime tabelle regionali e l'ha resa
obbligatoria, sanzionandola con il successivo art. 11, lett. b), n.
2, prima alinea.
È fuor di dubbio pertanto che il combinato disposto delle due
norme, contenenti l'una il precetto e l'altra la sanzione,
rappresenti l'espressione di una disciplina legislativa degli
scarichi delle pubbliche fognature perfetta e posta in essere dal
legislatore regionale nell'esercizio di una competenza normativa
autonoma, anzichè di mera attuazione della norma statale, la cui
portata viene sostanzialmente ampliata e resa meno rigorosa, e di
conseguenza integri gli estremi di una potestà legislativa che alla
regione non compete e che è stata esercitata in violazione dell'art.
117 cpv., della Costituzione.
Ma una valutazione positiva di ammissibilità deve farsi anche per
il secondo profilo di incostituzionalità denunciato dal pubblico
ministero.
In forza del già menzionato principio di necessità del
provvedimento di autorizzazione per tutti gli scarichi, con la sola
esclusione degli scarichi civili già esistenti al momento
dell'entrata in vigore della legge e degli scarichi in pubblica
fognatura, il sistema sanzionatorio penale contenuto negli artt. 21 e
segg. della legge n. 319/1976 deve ora estendersi a tutti gli
insediamenti, siano essi produttivi o civili, ed anche agli enti
gestori di pubbliche fognature, i quali sono equiparati, sul piano
della disciplina (e dunque anche delle conseguenze sanzionatorie)
agli insediamenti civili dall'art. 14 cpv., della legge n. 319/1976.
La questione relativa all'assoggettabilità degli insediamenti
civili alle norme penali della legge n. 319/1976 com'è noto, è
stata a lungo dibattuta in giurisprudenza, essendosi nel passato
formati due contrapposti orientamenti.
Un primo indirizzo giurisprudenziale giudicava i reati previsti
dagli artt. 21 e segg. della legge cit. quali reati propri dei
titolari di insediamenti produttivi, ritenendo che l'obbligo di
richiedere l'autorizzazione allo scarico fosse sancito solo a carico
di quest'ultimi; per i titolari di insediamenti civili, già
esistenti o di nuova costituzione, si riteneva che vigesse solo
l'obbligo della denuncia dello scarico all'autorità amministrativa
oppure che l'istanza di autorizzazione allo scarico fosse già
inclusa in quella generale di concessione edilizia rivolta alla
medesima autorità.
L'orientamento di segno opposto, invece, riteneva che l'obbligo di
autorizzazione valesse per gli insediamenti produttivi e anche per
gli insediamenti civili, titolari di scarichi aperti dopo l'entrata
in vigore della legge n. 319/1976, sicchè l'apparato sanzionatorio
penale da quest'ultima predisposto doveva indifferentemente trovare
applicazione per entrambe le tipologie di insediamenti.
Il contrasto giurisdizionale, peraltro, è stato di recente
risolto dalla C.S., con la sentenza a sezioni unite del 31 maggio
1991, imp. Valiante, cit., la quale, muovendo da attenta e diffusa
disamina delle norme contenute nella legge n. 319/1976, e facendo
leva in particolare sulla - in realtà, inequivocabile - dizione
dell'ultimo capoverso dell'art. 9, secondo cui "Tutti gli scarichi
devono essere autorizzati" e sulla formulazione del testo degli artt.
21 e segg., applicabili a "chiunque" ponga in essere le condotte
illecite ivi previste, è pervenuta alla conclusione che l'obbligo
della preventiva autorizzazione allo scarico e l'obbligo del rispetto
dei limiti tabellari indicati dalla legge n. 319/1976 fanno carico a
tutti i titolari di insediamenti produttivi e civili, ad esclusione
delle categorie più volte menzionate in precedenza, i quali pertanto
devono essere assoggettati alle sanzioni penali comminate per
l'inosservanza di siffatti obblighi.
Sicchè è attualmente pacifico che anche i titolari di
insediamenti civili cc.dd. nuovi e di enti gestori di fognature
pubbliche - la cui equiparazione ai primi non va mai dimenticata e
trova ragionevole giustificazione, al di là del richiamo normativo,
nella considerazione che anche gli scarichi delle pubbliche fognature
recapitano i propri reflui nei corpi ricettori oggetto della tutela
legislativa statale - possono rendersi autori della contravvenzione
di cui all'art. 21, primo comma, della legge n. 319/1976, per il caso
della effettuazione di uno scarico senza avere richiesto
l'autorizzazione, e di quella prevista dal terzo comma del medesimo
articolo, qualora lo scarico, munito o meno di autorizzazione, non
rispetti i limiti delle tabelle A e C.
Ma proprio tale conclusione evidenzia la fondatezza del dedotto
profilo di incostituzionalità degli artt. 9 e 11, lett. b), n. 2,
prima alinea, della legge regionale dell'Emilia-Romagna, per
contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione.
È appena il caso di ricordare che "la parola legge, quando è
adoperata nell'art. 25, secondo comma, deve essere intesa nel senso
di legge dello Stato. Ciò risulta dalla natura dei diritti che da
esso vengono toccati, ed è comprovato dalla portata inequivocabile
che ha la stessa parola legge quando è adoperata negli altri due
commi dell'art. 25, che trattano di materie le quali attengono a
diritti fondamentali di libertà e che perciò sicuramente rientrano
nella sfera di competenza dello Stato uno e indivisibile.
Nel comma primo dell'art. 25 si prescrive che nessuno può essere
distolto dal giudice naturale precostituito per legge e nel terzo
comma che nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non
nei casi previsti dalla legge.
E se si esaminano tutti gli altri articoli della Costituzione nei
quali si rinvia puramente e semplicemente alla legge la disciplina
dei diritti individuali e delle funzioni e potestà degli organi
costituzionali dello Stato, si vede che essi si riferiscono sempre
alla legge statale.
In base, adunque, ai principi generali contenuti nelle
disposizioni degli artt. 3 e 5 della Costituzione e al principio
specifico dettato dall'art. 25, secondo comma, si può affermare che
la disciplina del potere punitivo resta riservata allo Stato e che è
del tutto preclusa alle regioni, sia a quelle ad ordinamento comune,
sia a quelle a statuto speciale". (Corte costituzionale, n. 21/1957).
Tale riserva di legge statale in materia penale, tuttavia, pare
essere stata apertamente violata dalla regione Emilia-Romagna con le
norme dianzi ricordate.
È indubbio, infatti, che l'avere esteso ai titolari di scarichi
di pubbliche fognature l'obbligo, il solo obbligo, di adeguarsi a
limiti massimi superiori a quelli previsti dalle tabelle A e C della
legge n. 319/1976 - così come fa il menzionato art. 9 della legge
regionale n. 42/1986 - e l'avere munito tale obbligo di sanzione
amministrativa - ai sensi dell'art. 11 cit. - ha comportato una
restrizione, da parte della legge regionale, dell'ambito di
applicazione della norma penale dello Stato e, in ispecie, dell'art.
21, terzo comma, della legge n. 319/1976.
In difetto dell'intervento legislativo regionale, la condotta
dell'ente gestore di pubblica fognatura che avesse scaricato reflui
in acque superficiali, o in uno degli altri corpi ricettori, in
difetto di autorizzazione e/o con l'inosservanza dei limiti massimi
stabiliti dalla tabella C o A, ad esempio, per l'azoto ammoniacale
(come successo nel caso oggetto del presente procedimento penale)
avrebbe dovuto punirsi, nell'ambito territoriale dell'Emilia-Romagna,
con la sanzione penale prevista dall'art. 21, terzo comma, della
legge n. 319/1976; l'emanazione degli artt. 9 e 11, lett. b), n. 2,
cit. invece, ha determinato una vera e propria depenalizzazione di
siffatta condotta ad opera del legislatore dell'Emilia-Romagna, in
spregio alla riserva di legge enunciata nell'art. 25 della
Costituzione.
Nè può, a parere del giudicante, richiamarsi in contrario il
disposto dell'art. 9 cpv., della legge 24 novembre 1981, n. 689,
secondo cui "quando uno stesso fatto è punito da una disposizione
penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si
applica in ogni caso la sanzione penale, salvo che quest'ultima sia
applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali".
Nel caso in esame, infatti, non ci si trova in presenza dello
stesso fatto punito tanto dalla disposizione di legge regionale, con
una sanzione amministrativa, quanto dalla norma penale statale, come
sarebbe accaduto qualora la legge regionale avesse espressamente
previsto l'inosservanza, da parte dello scarico proveniente da
pubblica fognatura, di limiti tabellari analoghi a quelli contemplati
dalle tabelle statali e lo avesse autonomamente sanzionato in sede
amministrativa.
Si tratta, al contrario, della configurazione di un fatto diverso,
per l'adozione, nelle tabelle regionali, di limiti più permissivi,
idoneo ad incidere sull'ambito di applicazione della normativa
penale, riducendone l'estensione.
Sicchè, in seguito all'entrata in vigore della legge regionale n.
42/1986, limitatamente al territorio dell'Emilia-Romagna, i titolari
degli scarichi di pubbliche fognature sono stati autorizzati ad
immettere in acque superficiali - o sul suolo o nel sottosuolo -
reflui superiori, per i parametri dei cloruri, fosforo totale, azoto
ammoniacale, tensioattivi ed aldeidi, ai limiti massimi di
accettabilità stabiliti dalle tabelle A e C allegate alla legge n.
319/1976, conseguendo al riguardo l'immunità dalle sanzioni penali
previste, per la medesima condotta, dall'art. 21, terzo comma, di
quest'ultima legge.
4) La rilevanza della medesima questione.
Sulla scorta dei suesposti rilievi, appare dunque evidente la
rilevanza della prospettata questione di costituzionalità rispetto
alla decisione del caso in esame.
Già sulla base delle indagini eseguite dal Corpo forestale dello
Stato, invero, è possibile ritenere provato il fatto della
immissione nelle acque superficiali del torrente Quaresimo, da parte
della fognatura gestita dal comune di Reggio Emilia, di reflui
superiori, quanto al parametro dell'azoto ammoniacale, al limite
massimo consentito dalla tabella A della legge n. 319/1976.
In particolare, nessuna censura può essere mossa alle modalità
di esecuzione dei prelievi sul corpo ricettore, attuati dal servizio
di igiene pubblica con il metodo c.d. medio composito nell'arco di
tre ore e mezzo, e neppure a quelle di effettuazione delle analisi,
per le quali è stato dato rituale avviso al titolare dello scarico,
individuato nell'attuale indagato, Spaggiari Antonella, sindaco del
comune di Reggio Emilia.
La notizia di reato, inoltre, è stata iscritta dal p.m.
correttamente a carico della stessa Spaggiari, nella riferita
qualità, sia dell'allora assessore all'ambiente, Pierfederici
Roberto, essendo in tesi riferibile ad entrambi la titolarità dello
scarico de quo ed essendo, invece, riservato all'eventuale prosieguo
delle indagini l'accertamento della sussistenza o meno di una
ripartizione di compiti e responsabilità tra i due indagati in
ordine alla effettiva gestione della pubblica fognatura.
Accertata, peraltro, in punto di fatto la esistenza degli estremi
del reato contravvenzionale contemplato dall'art. 21, terzo comma,
della legge n. 319/1976, la configurabilità della fattispecie, in
diritto, resta impedita dalla presenza delle già esaminate norme
della legge regionale n. 42/1986, essendo pacifico che la quantità
di azoto ammoniacale riscontrata nei reflui della fognatura - pari a
32,9 mg/l - pur superando i limiti delle tabella A e C (fissati
rispettivamente in 30 e 15 mg/l) si mantiene nel rispetto del più
elevato limite ammesso nella tabella regionale II (50 mg/l), alla
quale la stessa fognatura risulta sottoposta, avendo un carico
inferiore ai 10.000 abitanti.
Siffatta discordanza, dunque, può essere superata solo ad opera
di una pronuncia di illegittimità della Corte costituzionale che
comporti caducazione delle norme di legge regionale, non potendo di
certo l'autorità giudiziaria addivenire alla semplice
disapplicazione delle stesse (dfr. al riguardo Corte costituzionale
n. 285/1990).
Nè, del resto, potrebbe escludersi la rilevanza della questione
in esame, argomentando che, in ogni caso, una eventuale declaratoria
di illegittimità delle anzidette norme legislative non consentirebbe
ugualmente il promuovimento dell'azione penale nei confronti dei due
inquisiti, posto che non potrebbe ravvisarsi a loro carico la
sussistenza dell'elemento psicologico richiesto per la fattispecie
contravvenzionale ipotizzabile nella specie.
A tale obiezione può replicarsi ossevando, in conformità alle
argomentazioni del p.m., che un'archiviazione in tal senso richiede
pur sempre la necessità di adottare una formula presupponente la
previsione come reato del fatto in esame, altrimenti esclusa dal
permanere in vigore della censurata normativa regionale.
È parere dello scrivente, infatti, che il giudizio di rilevanza
previsto dall'art. 23 cpv., della legge 11 marzo 1957, n. 87 - che
postula, letteralmente, l'impossibilità di definire il giudizio
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale - non debba svolgersi in termini di netta
contrapposizione, in campo processuale penale, tra proscioglimento, o
assoluzione, e condanna (dipendente, quest'ultima, dall'abrogazione
della norma costituzionalmente illegittima), ma debba estendersi alle
diverse modalità di definizione del procedimento, comprensive anche
delle diverse formule assolutorie, che si renderebbero possibili a
seguito della risoluzione della stessa questione di legittimità
costituzionale.
Per le suesposte ragioni, si ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 9 e 11, lett. b), n. 2, prima alinea, della legge della
regione Emilia-Romagna 28 novembre 1986, n. 42, sollevata dal
pubblico ministero presso quest'Ufficio in relazione agli artt. 117,
secondo comma, e 25, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante, nel procedimento in corso n. 5514/91 r.g.n.r.,
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 9 e 11, lett. b), n. 1, prima alinea,
della legge regionale dell'Emilia-Romagna 28 novembre 1986, n. 42, in
relazione agli artt. 25 e 117 della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, questa ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e al presidente
della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e comunicata ai presidenti
delle due Camere del Parlamento e al presidente del consiglio
regionale dell'Emilia-Romagna.
Reggio Emilia, addì 18 agosto 1992
Il giudice per le indagini preliminari: PARISOLI
Il cancelliere: FLORELLA
92C1202