1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 202 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2009
Ordinanza della Corte dei conti - Sez. Regionale di controllo per la regione Lombardia del 1° giugno 2009 nel procedimento di controllo del comune di Pessano con Bornago. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) - Previsione che per il rispetto degli obiettivi del patto di stabilita' interno per l'anno 2007 gli enti devono conseguire un saldo finanziario "in termini di cassa" pari a quello medio riferito agli anni 2003-2005, calcolato secondo la procedura stabilita dalle norme censurate - Lesione della sfera di autonomia dei comuni - Violazione dei principi di contabilita' pubblica imperniati sul bilancio di competenza - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di leale collaborazione nel coordinamento della finanza pubblica dello Stato con quello degli enti territoriali. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 681 e 683. - Costituzione, artt. 5, 81, 97, 114, 117 e 119. (010C0534) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni ed
integrazioni;
Visto il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito con
modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19;
Vista la 14 gennaio 1994, n. 20;
Visto l'art. 1, comma 166 e segg. della legge 27 dicembre 2005,
n. 266;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio diretto
all'accertamento del rispetto del Patto di stabilità interno da
parte del Comune di Pessano con Bornago;
Vista la nota in data 10 aprile 2009 del Magistrato istruttore;
Vista l'ordinanza n. 41 in data 15 aprile 2009, con la quale il
Presidente ha convocato l'adunanza collegiale della Sezione;
Vista la memoria in data 29 aprile 2009, trasmessa dal Comune di
Pessano con Bornago;
Esaminati gli atti e i documenti inerenti il giudizio in oggetto;
Uditi, nella pubblica adunanza del 5 maggio 2009, il Magistrato
relatore, dott. Giancarlo Astegiano, nonchè, in rappresentanza del
comune di Pessano con Bornago, i signori Giuseppe Caridi, Sindaco,
Giuseppe Morgante, Direttore Generale e Piero Conensoci, Responsabile
dell'Area finanziaria.

Ritenuto in fatto

Nell'ambito dell'attività inerente la verifica del rispetto del
patto di stabilità interno dei Comuni della Provincia di Milano,
prevista e disciplinata dall'art. 1, co. 166 e segg. della legge
finanziaria per il 2006, il Magistrato istruttore, in data 10 aprile
2009, ha depositato nella Segreteria della Sezione una relazione con
la quale ha segnalato che il Comune di Pessano con Bornago risultava
non aver rispettato la disciplina relativa al patto di stabilità
interno per l'anno 2007 in relazione all'obiettivo di cassa, mentre
aveva rispettato il limite riferito alla competenza e, pertanto, ha
domandato al Presidente della Sezione di fissare un'apposita adunanza
per l'esame collegiale della questione.
Con ordinanza n. 41, in data 15 aprile 2009, il Presidente ha
convocato la Sezione di controllo per l'adunanza del 5 maggio 2009.

Il provvedimento presidenziale è stato comunicato al Comune di
Pessano con Bornago, con la specifica avvertenza che l'ente avrebbe
potuto trasmettere documenti ulteriori rispetto a quelli acquisti in
sede istruttoria e depositare una memoria illustrativa, prima
dell'adunanza.
Il Comune ha trasmesso una nota in data 29 aprile 2009, con la
quale ha messo in luce che con delibera n. 128 del 2 agosto 2007, la
Giunta comunale aveva preso atto dell'impossibilità di rispettare il
vincolo del patto di stabilità interno inerente la gestione di
cassa e aveva autorizzato i responsabili dei servizi a liquidare gli
importi relativi ai debiti scaduti, indipendentemente dal rispetto
del vincolo finanziario, «fermo restando il pieno rispetto dei limiti
imposti dal patto di stabilità per la gestione di competenza».
Nella stessa delibera, il Comune ha messo in luce che l'ente
negli esercizi precedenti aveva osservato la disciplina relativa al
patto e che l'unica ragione del mancato rispetto nel 2007 era diretta
conseguenza del «disallineamento» fra il momento nel quale era stata
disposta la spesa (esercizi precedenti il 2007) ed anno in cui era
maturato l'obbligo di pagamento (2007).
Nel corso dell'adunanza del 5 maggio 2009, dopo la relazione del
Magistrato istruttore sono intervenuti, in rappresentanza del comune
di Pessano con Bornago, i signori Giuseppe Caridi, Sindaco, Giuseppe
Morgante, Direttore Generale e Piero Conensoci, Responsabile
dell'Area finanziaria i quali hanno illustrato quanto contenuto nella
memoria che l'ente locale aveva trasmesso il 29 aprile 2009.
Al termine dell'adunanza, la Sezione si è riservata la
decisione.

Considerato in diritto

In merito alla questione sottoposta all'esame della Sezione
1. La questione dedotta nel giudizio all'esame della Sezione
concerne l'accertamento del mancato rispetto del patto di stabilità
interno per l'anno 2007 da parte del Comune di Pessano con Bornago.
2. La Sezione regionale di controllo della Lombardia è tenuta,
partendo dall'esame delle relazioni previste dalla legge finanziaria
per il 2006 sui conti consuntivi degli enti locali relativi
all'esercizio finanziario 2007, rendere una specifica pronuncia sul
rispetto da parte dei Comuni e delle Province degli obiettivi posti
dal patto di stabilità interno, in conformità al disposto del comma
168 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
3. All'esito dell'istruttoria effettuata sulla base della
relazione dell'organo di revisione economico-finanziaria, nel
contraddittorio con l'amministrazione interessata svoltosi sia in
sede istruttoria che nella odierna adunanza dibattimentale, la
Sezione ha accertato che il Comune di Pessano con Bornago ha
conseguito un saldo finanziario di cassa tale che, in base alla
disciplina relativa al patto di stabilità interno per l'anno 2007, e
cioè l'art. 1 commi 678 e seguenti della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (legge finanziaria per il 2007), non ha raggiunto l'obiettivo
previsto dalla norma in questione. È risultato, infatti, che il
Comune di Pessano con Bornago, quanto alla gestione di competenza, a
fronte di un obiettivo di - 67.000 euro ha raggiunto un saldo pari ad
euro 367.000, mentre in relazione alla gestione di cassa a fronte di
un obiettivo pari a 742.000 euro ha ottenuto un risultato pari a -
1.279.000 euro, con una differenza negativa pari a 2.021.000 euro.
Con la conseguenza che, mentre il saldo di competenza rientra nei
limiti del saldo obiettivo, quello di cassa è di molto superiore.
4. Dalle documentate argomentazioni addotte dall'ente (memoria
del 29 aprile 2009 e documenti ivi citati illustrati nel corso
dell'adunanza) è emerso che il mancato raggiungimento dell'obiettivo
del patto di stabilità 2007 riferito alla gestione di cassa sarebbe
dovuto alle modalità di costruzione dell'obiettivo stesso che non
terrebbe conto della circostanza che i pagamenti degli enti
territoriali sono conseguenza necessaria degli impegni di spesa
assunti per obbligazioni legittimamente perfezionate, anche negli
esercizi precedenti, soprattutto in relazione a spese di
investimento.
5. Gli enti territoriali che concorrono a comporre la Repubblica
sono tenuti ad osservare il patto di stabilità interno, così come
previsto e disciplinato dalle leggi finanziarie statali. A partire
dalla legge finanziaria per l'anno 2007, il legislatore ha previsto
esplicitamente che "Il bilancio di previsione ... deve essere
approvato, a decorrere dall'anno 2007, iscrivendo le previsioni di
entrata e di uscita in termini di competenza in misura tale da
consentire il raggiungimento dell'obbiettivo programmatico del patto
di stabilità interno determinato per ciascun anno" (art. 1, co. 684
della legge 27 dicembre 2006, n. 296). La norma appare razionale se
solo si considera che i bilanci degli enti territoriali, in ossequio
ai principi della programmazione e della veridicità, devono fornire
un quadro preciso ed attendibile degli interventi che l'ente intende
effettuare nel corso dell'esercizio, in relazione al sistema
contabile adottato che si basa sulla competenza.
6. La disciplina del patto di stabilità interno è stata
caratterizzata, sin da quando è stata introdotta con la legge
finanziaria per il 1999, da una forte instabilità poichè quasi ogni
anno le regole che gli enti territoriali sono tenuti ad applicare
vengono modificate o integrate, al fine di rispondere, a seconda dei
casi, ad esigenze strutturali o, anche soltanto, contingenti. Come
questa Sezione ha messo in rilievo in più occasioni, una disciplina,
quale quella del patto, che pone rigidi limiti all'autonomia
operativa degli enti dovrebbe essere concordata fra lo Stato e gli
stessi, destinatari e, soprattutto, dovrebbe essere caratterizzata da
una elevata stabilità al fine di permettere ai comuni ed alle
province di programmare adeguatamente la loro attività ed i loro
interventi sia in relazione alle attività ordinarie che a quelle di
realizzazione di opere pubbliche che richiedono, ovviamente, la
possibilità di operare in un contesto temporale che oltrepassa
l'ordinaria gestione annuale, tenuto anche, come si è già detto,
conto del sistema di contabilità attualmente adottato imperniato
sulla competenza.
7. I continui cambiamenti della disciplina del patto e il
passaggio dal criterio dei tetti di spesa a quello del saldo
finanziario, calcolato in modo diverso a seconda degli esercizi, ha
comportato, anche in relazione alla base di riferimento che, di volta
in volta, viene presa in considerazione (la spesa media di un periodo
temporale precedente nel quale vigevano regole di spesa in relazione
al patto di stabilità interno differenti!), seri problemi ad alcuni
enti che si sono trovati a dover cercare di raggiungere degli
obiettivi molto difficili da conseguire, se non impossibili, a causa
della dinamica della spesa avviata legittimamente negli anni
precedenti.
8. La legge finanziaria per il 2007 ha innovato in maniera
sostanziale, rispetto agli esercizi precedenti, le modalità di
formazione del patto di stabilità interno per gli enti territoriali,
sostituendo al meccanismo del tetto di spesa da rispettare di anno in
anno, il criterio del saldo finanziario (art. 1 comma 676 e segg.
della legge 27 dicembre 2006, n. 296). A differenza del precedente
limite, il vincolo sul saldo sembra rispondere, in linea di
principio, in maniera maggiormente adeguata all'esigenza di autonomia
finanziaria degli enti territoriali perchè dovrebbe rappresentare
uno strumento funzionale alle scelte responsabili e virtuose degli
Enti medesimi e, inoltre, sembra maggiormente coerente rispetto alle
necessità di conformità con il patto di stabilità europeo, gli
obiettivi del quale devono essere osservati dall'Italia nel suo
complesso.
9. Le modalità di formazione dell'obiettivo programmatico che
ciascun ente deve rispettare sono rinvenibili nell'art. 1, commi 677
e seguenti che hanno introdotto un meccanismo di determinazione del
saldo riferito sia alla gestione di competenza che alla gestione di
cassa, con la previsione di specifici parametri diretti ad
individuare l'entità del concorso del singolo ente locale alla
manovra globale di finanza pubblica, da calcolarsi in relazione alla
situazione finanziaria di ciascun ente. La determinazione
dell'obiettivo di miglioramento dei saldi è basata sul calcolo di
alcuni parametri finanziari quali la media triennale 2003-2005 dei
saldi di cassa risultanti dal conto consuntivo, definiti in relazione
alla differenza fra entrate finali (titoli I II III IV), in conto
corrente ed in conto capitale, e spese finali, da cui sono escluse le
entrate derivanti da riscossioni di crediti (Titolo IV, cat. 6) e le
spese dovute alla riscossione di crediti (Titolo II, intervento 10).
Al fine dell'osservanza del patto di stabilità per il 2007 gli enti
territoriali dovevano calcolare, in termini di competenza, e
conseguire sia in termini di competenza che di cassa, un saldo
finanziario pari a quello del triennio 2003-2005, migliorato
dell'entità annua della manovra, così come determinata dal
legislatore. L'elemento centrale del meccanismo introdotto nel 2007
è dato dal calcolo del saldo finanziario, la definizione del quale
è indicata in modo analitico dal legislatore (art. 1, comma 680),
così come le modalità di calcolo, sia in relazione alla gestione di
competenza che a quella di cassa (art. 1, comma 683).
In base agli accertamenti effettuati dalla Sezione è risultato
che l'adozione di due vincoli, riferiti l'uno alla gestione di
competenza e l'altro a quella di cassa, vale a dire agli effettivi
pagamenti che vengono effettuati nell'esercizio di riferimento, ha
comportato notevoli problemi agli enti che, come il Comune di Pessano
con Bornago, avevano avviato negli anni precedenti la costruzione di
opere pubbliche, impegnando, nel rispetto della normativa vigente, le
somme occorrenti e soprattutto perfezionando obbligazioni
giuridicamente vincolanti con terzi soggetti, in particolare imprese
fornitrici di lavori, beni o servizi (sul punto si veda la memoria
del comune in data 29 aprile 2009 e il richiamo alla delibera della
giunta comunale n. 128 del 2 agosto 2007).
La situazione di questi enti è risultata aggravata dalla
circostanza che il legislatore, con la manovra finanziaria per il
2009, non solo ha reintrodotto specifiche limitazioni amministrative
per gli enti che non rispettano le previsioni del patto di stabilità
interno (art. 76, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in l. 6
agosto 2008, n. 133) ma ha previsto che le stesse modalità di
costruzione degli obiettivi del patto per gli esercizi 2009 e
seguenti siano diverse a seconda che l'ente interessato abbia
rispettato o meno le previsioni del patto nell'esercizio 2007.
10. Molti enti, al fine di rispettare le previsioni relative al
patto di stabilità interno con riferimento alle previsioni di cassa,
nel corso dell'esercizio 2007 hanno cercato di individuare soluzioni
temporanee dirette a contemperare la doverosità del rispetto delle
prescrizioni del patto con le attività contrattuali (legittimamente)
intraprese (negli esercizi precedenti) e hanno ritardato i pagamenti
dovuti alle imprese esecutrici dei lavori o delle forniture,
differendoli all'esercizio successivo. Si tratta di una prassi che
viola le disposizioni legislative inerenti i tempi di pagamento delle
obbligazioni contrattuali e che non è conforme ai principi di sana
gestione finanziaria. Da un lato, infatti, finisce con il penalizzare
le imprese che contrattano con la pubblica amministrazione che, a
fronte della conclusione di un contratto che prevede specifici
obblighi di esecuzione degli interventi ma anche il diritto di
ricevere regolarmente il pagamento delle loro spettanze, vengono
danneggiate, in modo del tutto ingiustificato, a causa del ritardato
pagamento. Dall'altro crea distorsioni anche nella gestione
finanziaria dell'ente perchè il differimento di un pagamento ad un
esercizio successivo condiziona le attività che possono essere
compiute in quell'esercizio creando una spirale negativa che può
incidere sulla stessa funzionalità gestionale e, in ogni caso, può
comportare il pagamento di interessi, convenzionali o di mora, che si
configurano come oneri impropri e privi di giustificazione.
Peraltro, non sarebbe razionale neppure l'eventuale dilazione di
pagamento che l'ente territoriale concordasse con l'impresa,
condizionandola alla mancata corresponsione di interessi, poichè, in
questo caso, la traslazione del costo avverrebbe integralmente
sull'impresa, con il rischio che la "metabolizzazione" di simili
prassi comporti un generalizzato aumento dei costi negli appalti
futuri delle pubbliche amministrazioni poichè le imprese potrebbero
inserire nelle loro offerte il "costo implicito" riferito ai
possibili ritardati pagamenti.
11. Le considerazioni svolte sopra mettono in luce una profonda
contraddizione del meccanismo che ha regolato nell'esercizio 2007 il
patto di stabilità interno che non può essere risolta in sede
interpretativa o applicativa e che potrebbe unicamente essere
eliminata dal giudice costituzionale dichiarando incostituzionale la
norma che ha previsto il parametro del patto riferito al
raggiungimento dell'obiettivo della gestione di cassa. Ciò anche
tenendo conto della circostanza che la contabilità degli enti
territoriali è imperniata sul criterio della competenza che,
inevitabilmente, nel caso della spesa per investimenti, comporta che
lo spazio temporale fra fase dell'impegno, conseguente attività
contrattuale, esecuzione degli interventi ed effettivo pagamento sia,
in molti casi, anche estremamente ampio.
In caso contrario, gli enti che hanno avviato investimenti negli
anni che hanno preceduto l'entrata in vigore delle nuove regole del
patto di stabilità interno, come è avvenuto appunto nel caso in
esame, finirebbero con l'essere penalizzati poichè risulterebbero
inadempienti alle regole del patto di stabilità a causa non di
scelte gestionali consapevoli ma per gli effetti inevitabili degli
investimenti programmati e legittimamente attuati negli esercizi
precedenti, in presenza di una diversa disciplina normativa.
Conseguentemente, all'atto di rendere la pronuncia di cui al
comma 168 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in
relazione al rispetto del patto di stabilità per il 2007 del Comune
di Pessano con Bornago la Sezione si è posto il problema della
compatibilità delle modalità di formazione dell'obiettivo del
patto, così come fissato dall'art. 1 commi 677 e segg. della legge
finanziaria 2007, e in particolare dai co. 681 e 683 nella parte in
cui prevedono che per il rispetto degli obiettivi del patto di
stabilità interno per l'anno 2007 gli enti devono conseguire un
saldo finanziario "in termini di cassa" pari a quello medio riferito
agli anni 2003 - 2005, calcolato secondo la procedura stabilita dalle
norme in questione, con le norme costituzionali in appresso indicate
nonchè della proponibilità di questione di costituzionalità in
questa sede.

In merito alla natura di giudizio dell'accertamento in ordine al
mancato rispetto del patto di stabilità interno
1) La Sezione, nel porsi il problema dell'ammissibilità di una
questione di costituzionalità nell'ambito del giudizio in oggetto,
ha considerato che la pronuncia resa ai sensi dell'art. 1, comma 168,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 costituisce l'accertamento di un
fatto giuridico (mancato rispetto del patto di stabilità interno)
non fondato sulla valutazione dell'attività gestoria dell'ente ma
conseguente all'esame di legalità e regolarità delle scritture
contabili quali si riflettono nel conto consuntivo dell'ente. Il
confronto tra fattispecie e parametro normativo non è finalizzato
alla adozione di effettive misure correttive (come avviene nella sede
dell'esame dei bilancio preventivo), ormai non più possibili dopo
l'approvazione del rendiconto da parte dell'ente, ma, trattandosi
dell'accertamento di una grave irregolarità di natura finanziaria e
contabile, all'adozione delle misure sanzionatorie (vincoli e
limitazioni posti in caso di mancato rispetto delle regole del patto)
sulle quali la Corte deve vigilare sempre ai sensi del comma 168,
art. 1, legge 266/2005.
Al riguardo va ricordato che gli equilibri di bilancio e gli
obiettivi del patto fissati per gli enti territoriali si inseriscono,
dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in una complessa
trama di rapporti tra gli enti che costituiscono la Repubblica. Ne
consegue che per gli enti territoriali il rispetto dei principi
desumibili dall'art. 81 della Costituzione, ad essi estensibili
secondo avvertite elaborazioni giurisprudenziali, è connotato e
condizionato da limiti esterni fissati dallo Stato nell'esercizio di
poteri che siano espressione della tutela dell'unità economica della
Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica (art. 117, co.
2 della Costituzione).
Nell'esercizio di tali poteri lo Stato fissa specifici vincoli ed
obiettivi che gli enti sono obbligati a rispettare ma che devono
essere rispondenti alle norme costituzionali sia quanto
all'estensione del potere sia quanto al merito del vincolo.
2) In quest'ambito si pone il problema preliminare se sia
ammissibile una questione di costituzionalità sollevata dalle
Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti in sede di esame
dei conti consuntivi degli enti territoriali, alla luce delle
condizioni previste dall'art. 1 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
così come interpretate dalla giurisprudenza costituzionale.
I criteri adottati dalla Corte costituzionale per accertare
l'esistenza dei requisiti fondamentali per la proposizione del
giudizio incidentale di legittimità della legge (e cioè che la
questione sorga nel corso di un giudizio che si svolga davanti ad
un'autorità giurisdizionale) sono precisi ma sembrano ricondurre
l'accesso incidentale al giudizio di costituzionalità ad una linea
di tendenza di significativo ampliamento delle nozioni di giudice e
di giurisdizione in modo da consentire un accesso ampio alla verifica
costituzionale delle norme presenti nell'ordinamento, soprattutto nei
casi nei quali non risulta essere previsto altro specifico rimedio
giurisdizionale.
2.1) In più occasioni, la Corte costituzionale ha valutato la
posizione della Corte dei conti in sede di controllo, riconoscendone
in alcune circostanze la qualifica di giudice abilitato a sollevare
questione di legittimità costituzionale.
Ciò è avvenuto per le Sezioni riunite in sede di parificazione
del bilancio dello Stato poichè il procedimento deve "svolgersi" con
"le formalità della sua giurisdizione contenziosa" (Corte Cost. 13
dicembre 1966, n. 121; id, 14 giugno 1995, n. 244).
2.2) A seguire, il giudice delle leggi ha ritenuto che le Sezioni
del controllo potessero sollevare questioni di legittimità nel corso
dello svolgimento del controllo preventivo di legittimità sugli atti
dello Stato (Corte Cost. 18.11.1976 n. 226). Infatti, è stato
ritenuto che anche se il procedimento svolgentesi davanti alla
Sezione di controllo non è un giudizio in senso tecnico-processuale,
è certo tuttavia che, ai limitati fini dell'art. 1 della legge cost.
n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, la funzione
in quella sede svolta dalla Corte dei conti è, sotto molteplici
aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale, piuttosto che
assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel valutare la
conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme del diritto
oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di
ordine strettamente giuridico.
La valutazione è fondata anche sulla posizione istituzionale,
accompagnata da garanzie costituzionali, della Corte dei conti e dei
suoi magistrati.
2.3) In conclusione ed in linea generale può ritenersi che il
criterio di fondo utilizzato nella valutazione da parte della Corte
costituzionale si basi su una duplice considerazione: da un lato, che
il sindacato di costituzionalità delle leggi non deve esplicarsi in
astratto ma in relazione a concrete situazioni di fatto, alle quali
siano da applicare norme di dubbia costituzionalità e, dall'altro
che i giudici, soggetti alle leggi che non possono disapplicare, non
devono essere costretti ad emettere decisioni che si fondano su leggi
della cui costituzionalità dubitano.
È stato affermato espressamente che "il preminente interesse
pubblico della certezza del diritto (che i dubbi di costituzionalità
insidierebbero), insieme con l'altro della osservanza della
Costituzione, vieta che dalla distinzione tra le varie categorie di
giudizi e processi (categorie del resto dai contorni sovente incerti
e contestati) si possano trarre conseguenze così gravi", quali
quelle di inaccessibilità al giudizio di costituzionalità (Corte
cost. n. 226 del 1976).
3) Fondamentale rilievo assume poi un principio che sembra
ispirare l'azione della Corte costituzionale, secondo il quale
l'ampliamento della nozione di giudice, è giustificata, sul piano
sostanziale, anche con l'esigenza di ammettere al sindacato della
Corte costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più
difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposte.
Un tale principio trova precisa espressione in questa sede.
Infatti agli enti territoriali, in sede diversa della pronuncia
della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti sul
rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, verrebbe di
fatto precluso l'accesso al giudizio di costituzionalità sui vincoli
fissati dallo Stato, vincoli che condizionano la costruzione dei
bilanci degli enti e limitano l'autonomia finanziaria.
Al riguardo non deve essere dimenticato che in base a
giurisprudenza costante ai Comuni ed alle Province non è
riconosciuto il ruolo di poteri dello Stato che potrebbe giustificare
un accesso diretto alla Corte costituzionale da parte di questi enti.

In questo senso le attribuzioni conferite alla Corte dei conti
dal comma 168 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 possono essere
lette in funzione di garanzia degli enti territoriali nel disegno
complessivo di riforma del titolo V della Costituzione.
Infatti l'accertamento della sana gestione finanziaria ed il
rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità è stato
affidato ad una istituzione caratterizzata dalla terzietà, rispetto
agli enti che costituiscono la Repubblica dotata di garanzie
costituzionali e perciò in grado di tutelare poteri e funzioni di
ciascuno di essi nei rapporti, fondati su principi costituzionali,
attinenti ai bilanci pubblici ed alla contabilità pubblica (valgano
al riguardo anche le considerazioni svolte nella sentenza della Corte
costituzionale n. 179 del 2007).
Solo la Corte dei conti in questa sede è in grado di tutelare
effettivamente la giustiziabilità costituzionale dei diritti ed
interessi degli enti territoriali, in ipotesi lesi da norme statali
della cui costituzionalità si dubita.
In particolare occorre considerare che il co. 168 dell'art. 1
della legge finanziaria per il 2006 ha espressamente previsto che la
Corte dei conti "verifica il rispetto del patto di stabilita'" da
parte degli enti territoriali e quindi, da un lato, ha individuato la
sede specifica nella quale i Comuni e le Province possono illustrare
le ragioni del mancato rispetto dei parametri finanziari del patto e,
dall'altro, ha attribuito alla magistratura contabile lo specifico
potere di valutare queste ragioni e la loro rilevanza in ordine alla
verifica del rispetto del patto.
L'ambito del presente giudizio attiene, poi, al raffronto tra
statuizioni di bilancio dell'ente e vincoli posti espressamente da
norme statali, e non riguarda il controllo successivo sulla gestione
del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 3 quarto comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per il
quale il giudice delle leggi ha escluso che la pronuncia della Corte
dei conti rivesta i caratteri del giudizio.
D'altro canto, la stessa giurisprudenza costituzionale ha
riconosciuto la particolare posizione della Corte dei conti in
relazione alla verifica della legittimità costituzionale delle leggi
di tipo finanziario che "si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che ... più
difficilmente verrebbero per altra via ad essa sottoposto (Corte
cost. 17 ottobre 1991, n. 384).

4) Alla luce delle esposte considerazioni questa Sezione ritiene
che sussistano sufficienti ragioni per sottoporre la questione alla
Corte costituzionale.
In merito alla non manifesta infondatezza della questione
1) Prospettata la possibilità di proporre questione di
legittimità costituzionale, occorre verificare se la questione si
presenti non manifestamente infondata.

Si tratta di un accertamento diretto a verificare se la
disposizione che deve essere applicata dal giudice presenti aspetti
di contrasto con una o più disposizioni della Costituzione.
2) Come è stato messo in luce nella prima parte della presente
ordinanza, la disciplina relativa al patto di stabilità interno per
l'anno 2007 è stata introdotta dall'art. 1, commi 677 e segg. della
legge finanziaria per il 2007, con la specifica previsione che gli
enti territoriali nel 2007 fossero tenuti al rispetto di due vincoli:
uno riferito alla gestione di competenza e l'altro alla gestione di
cassa.
Mutando i criteri vigenti negli esercizi precedenti, il
legislatore ha stabilito che Comuni e Province, da un lato, non
potessero impegnare spese per un importo superiore a quelle di uno
specifico saldo finanziario e, analogamente, non potessero procedere
a pagamenti in corso d'anno se non in misura inferiore a quella del
saldo.
3) La previsione di un limite basato sulla competenza è idonea
ad incidere sulla gestione degli enti territoriali ma, se anche
limita le possibilità di azione degli amministratori, non incide
sulla loro libertà di scegliere le attività da intraprendere,
impegnando le relative somme stanziate nel bilancio di previsione. Si
tratta, inoltre, di un limite che rispetta l'organizzazione del
sistema di bilancio e di contabilità degli enti territoriali, ancora
basata sul criterio della competenza.
Al contrario, l'introduzione di un limite alla gestione di cassa
può impedire che vengano effettuati pagamenti in misura eccedente il
saldo finanziario, anche in presenza di debiti scaduti relativi ad
obbligazioni legittimamente assunte in esercizi precedenti. Si
tratta, in sostanza, di una situazione nella quale gli amministratori
degli enti interessati debbono scegliere se rispettare la disciplina
relativa al patto e rendersi inadempienti in relazione ad
obbligazioni regolarmente assunte o adempiere a queste ultime e non
rispettare la disciplina del patto, commettendo una grave
irregolarità finanziaria, idonea ad incidere sulla gestione degli
anni successivi.
4) Lo stesso legislatore nell'ambito della manovra finanziaria
per il 2009 sembra essersi accorto della grave incongruenza che si
viene a creare con l'introduzione di un doppio limite basato sulla
gestione di competenza e su quella di cassa laddove ha previsto che
gli enti che non hanno rispettato il patto relativo all'esercizio
2008 per soli motivi inerenti la cassa relativa gli investimenti, in
base ad alcuni specifici criteri, non sono assoggettati alla
disciplina sanzionatoria, prevista in linea generale per il mancato
rispetto del patto (comma 21-bis dell'art. 77-bis del d.l. 25 giugno
2008, n. 112, conv. in l. 6 agosto 2008, n. 133, introdotto dall'art.
2, comma 41, lett. f) della l. 22 dicembre 2008, n. 203).

5) La disciplina legislativa in questione - art. 1, comma 681 e
683 - nella parte in cui prevede che per il rispetto degli obiettivi
del patto di stabilità interno per l'anno 2007 gli enti territoriali
dovevano conseguire un saldo finanziario "in termini di cassa" pari a
quello medio riferito agli anni 2003 - 2005, calcolato secondo la
procedura stabilita dalle norme in questione nella parte in cui si
pone, pertanto, in contrasto con numerose disposizioni della
Costituzione.
Articoli 81, 117 e 119 della Costituzione
1) Anche a seguito della riforma costituzionale del 2001, lo
Stato ha conservato il potere di disciplinare in linea generale il
sistema dei bilanci pubblici e, più in generale, dell'ordinamento
contabile degli enti territoriali che, per contro, possono vantare
autonomia di spesa. Attualmente, anche in attesa dell'attuazione dei
principi di federalismo fiscale enunciati in Costituzione, il sistema
contabile pubblico è imperniato sul meccanismo della gestione di
competenza.
Ferma restando l'esigenza che ciascuna previsione di spesa trovi
copertura nel bilancio di previsione, approvato secondo le regole
stabilite per ciascun settore, le procedure amministrative di spesa
si riferiscono a questo criterio e, pertanto, avviata la procedura
con l'impegno della somma necessaria per effettuare l'intervento
previsto e assunta l'obbligazione con il terzo interessato il
pagamento diventa una conseguenza automatica, se sussistono le
condizioni di legge, nel momento in cui sorge il diritto in capo al
terzo.
Stabilire un limite ai pagamenti che di anno in anno le
amministrazioni territoriali possono legittimamente effettuare si
pone in contrasto con le regole di fondo del sistema contabile e,
conseguentemente, con le disposizioni costituzionali che regolano
l'esercizio del potere da parte dello Stato. Infatti, a fronte di un
sistema imperniato sulla gestione di competenza e su obbligazioni
legittimamente assunte nei confronti di terzi non è nè razionale
nè legittimo stabilire le regole del patto di stabilità in modo da
imporre, in caso di lecita assunzione di impegni di spesa in esercizi
precedenti, la scelta fra pagare il debito violando le disposizioni
sul patto di stabilità o osservare queste ultime e violare le regole
sul pagamento dei debiti (regolarmente) assunti.


2) La disposizione sospettata di contrasto con la Costituzione
sembra porsi in contrasto, poi, con l'articolo 81, co. 3 e 4 della
Costituzione. Nella predisposizione del bilancio, che è anche
strumento di programmazione, l'ente deve indicare le modalità di
reperimento delle risorse necessarie per far fronte alle spese. Nel
bilancio comunale e provinciale dell'anno nel quale vengono allocate
(e accertate) le risorse necessarie per la realizzazione della spesa
di investimento vi è una destinazione specifica ed una dimensione
temporale dell'intervento.
Così la spesa di investimento, nell'esercizio nel quale viene
effettuata e da luogo a pagamento, trova copertura nelle risorse già
stanziate in esercizi precedenti, trattandosi di conseguenza
necessaria delle procedure amministrative avviate negli anni
precedenti.
Articoli 97 e 119 della Costituzione

Come è stato innanzi illustrato, il mancato raggiungimento
dell'obiettivo del patto di stabilità secondo i parametri della
gestione di cassa è, nella più parte dei casi, conseguenza della
discrasia temporale tra la procedura formale di impegno delle risorse
necessarie per il finanziamento di un'opera pubblica, richiesta
dall'attuale sistema di contabilità degli enti territoriali,
l'assunzione degli obblighi contrattuali, l'esecuzione dei lavori e i
pagamenti conseguenti agli investimenti effettuati. Infatti, in
questi casi, le risorse necessarie per ciascuna attività di
investimento, sia che derivino da accensione di mutui che da
risparmio pubblico, hanno costituito, anche in termini di cassa,
entrate di anni antecedenti al 2007, venendo a far parte, in questo
modo, dell'avanzo di amministrazione che, successivamente, è
impiegato per il pagamento di investimenti pubblici, qualificati
quali residui passivi che incidono sulla gestione di cassa.
I pagamenti di tale natura possono costituire per i Comuni di non
elevate dimensioni, le cui risorse finanziarie sono limitate, la gran
parte della spesa in conto capitale senza che, a fronte, vi siano,
nell'anno, altri flussi di entrata in conto capitale comparabili,
dovendo gli enti programmare nel tempo le proprie opere pubbliche ed
il reperimento delle relative risorse. Non diversa, del resto, è la
situazione dei Comuni di maggiori dimensioni e delle Province in
relazione agli investimenti di carattere straordinario.
L'ente, dopo aver reperito ed acquisito al bilancio le risorse,
mette in atto le procedure necessarie per dar corso all'intervento
rispettando le regole finanziarie dell'esercizio finanziario nel
quale avvia l'opera, ivi comprese le regole del patto di stabilità
vigenti in quel momento e, successivamente, viene sottoposto, suo
malgrado, a restrizioni introdotte negli esercizi nei quali devono
essere eseguiti i pagamenti in relazione all'andamento dei lavori di
costruzione (o di acquisizione) dell'opera o del bene. Pertanto,
l'ente pubblico il quale voglia rispettare il Patto di stabilità si
trova, come si è visto, nella impossibilità di pagare gli importi
dovuti in base alle obbligazioni assunte, potendo essere
assoggettato, così, alle conseguenze dell'inadempimento e, quindi, a
spese aggiuntive sia in termini di interessi che di risarcimento del
danno. Il mancato pagamento potrà indurre, poi, l'appaltatore a
sospendere o, quantomeno, a rallentare i lavori sia per scelta sia
per mancanza di risorse finanziarie necessarie.
La conseguenza di una siffatta evenienza può essere sia la
lievitazione dei costi che il ritardo nella utilizzazione di beni o
servizi da parte della collettività. E questo avviene in presenza di
una situazione nella quale l'ente ha nelle proprie disponibilità di
cassa i mezzi finanziari necessari per i pagamenti (diverso sarebbe
il caso nel quale l'ente dovesse ricorrere, invece, all'indebitamento
per procedere ai pagamenti).

La norma che costringe i Comuni e le Province a tenere il
comportamento innanzi descritto appare non conforme al dettato degli
articoli 119 e 97 della Costituzione in quanto in contrasto con i
principi di economicità, efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa per i motivi innanzi esposti.
Val la pena mettere in luce, inoltre, che ancor prima l'ente si
trova nella situazione di non rispettare il principio di legalità
che è un fondamento del suo agire, vedendosi costretto, comunque, a
tenere un comportamento che viola norme, e cioè, alternativamente,
la disposizione della legge finanziaria che prevede la disciplina del
patto ovvero le disposizioni di contabilità pubblica e del codice
civile sull'adempimento delle obbligazioni.
Una tale alternativa appare contrastante con il principio di
ragionevolezza, anche perchè il beneficio ottenuto per il conto
delle amministrazioni pubbliche è del tutto contingente e parziale.
Infatti, non si tratta di mancati pagamenti veri e propri, ma
soltanto di pagamenti differiti nel tempo che si ripercuotono sui
risultati dell'esercizio nel quale il debito viene pagato e,
soprattutto, non avendo nessun effetto o effetti negativi
sull'indebitamento complessivo del settore pubblico allargato, che è
l'obiettivo primario e di fondo del patto di stabilità e crescita
europeo. Al contrario, produce una conseguenza negativa e
potenzialmente dannosa: la maturazione di interessi in capo ai
soggetti danneggiati dai mancati pagamenti.
La scelta che gli amministratori pubblici sono chiamati a
compiere fra rispetto dei patto di stabilità o pagamento delle
obbligazioni legittimamente assunte presenta gravi riflessi sulla
complessiva funzionalità dell'ente pubblico che, in ogni caso,
subisce un danno o una limitazione nella sua capacità gestionale.
Art. 5, 114, 117, comma 2 e 3.
Dopo la riforma del Titolo V, parte seconda della Costituzione ed
il nuovo ruolo che nell'ambito dell'organizzazione della Repubblica
sono andati assumendo i Comuni e le Province, lo Stato nell'esercizio
dei poteri di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
contabile pubblico deve agire nel solco del principio della leale
collaborazione, tenendo conto delle esigenze e necessità degli enti
territoriali.
Richiamate le discrasie conseguenti all'applicazione della norma
evidenziate sopra, occorre rilevare che il legislatore non può
prevedere obblighi a carico dell'ente che costringano gli
amministratori ad adottare comportamenti gestionali che, in qualunque
modo, implichino la violazione di disposizioni di legge. Gli enti che
negli esercizi precedenti avevano avviato lavori pubblici rispettando
le regole finanziarie allora vigenti, come ha fatto il Comune di
Pessano con Bornago, nell'esercizio in questione si sono trovati di
fronte ad un'alternativa: pagare i debiti in scadenza, riferiti ad
attività legittimamente avviate ovvero rispettare la disciplina del
patto di stabilità interno.
Una disciplina di questa natura, si pone in contrasto con il
combinato disposto degli artt. 5, 114 e 117 della Costituzione.
In merito alla rilevanza della questione
La proponibilità della prospettata questione di
costituzionalità è subordinata alla verifica della sua rilevanza in
relazione alla definizione del presente giudizio.
Considerato che la rilevanza deve essere intesa quale capacità
della decisione del giudice delle leggi di incidere sul giudizio a
quo, nel senso che la questione di costituzionalità può essere
sollevata solo qualora il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della pregiudiziale
costituzionale, deve ritenersi che nel caso in esame sussista questo
presupposto.
Infatti, l'accertamento del mancato rispetto del patto di
stabilità interno anche in relazione alla sola gestione di cassa
comporta per l'ente territoriale gravi conseguenze che si
ripercuotono nella gestione degli esercizi successivi.
A questo proposito è bene precisare nuovamente che il Comune di
Pessano con Bornago ha osservato i limiti del patto di stabilità
inerenti la gestione di competenza mentre non ha osservato quelli
relativi alla gestione di cassa.
Con la conseguenza che ove venissero dichiarate contrastanti con
la Costituzione le norme impugnate, vale a dire l'art. 1, co. 681 e
683 nella parte in cui prevedono che per il rispetto degli obiettivi
del patto di stabilità interno per l'anno 2007 gli enti devono
conseguire un saldo finanziario "in termini di cassa" pari a quello
medio riferito agli anni 2003 - 2005, calcolato secondo la procedura
stabilita dalle norme in questione, il Comune di Pessano con Bornago
risulterebbe aver rispettato la disciplina inerente il patto di
stabilità per l'anno 2007.
Al contrario, in caso di mancata pronuncia di incostituzionalità
il Comune di Pessano con Bornago risulterebbe non aver rispettato il
patto di stabilità per l'anno 2007 e, pertanto dovrebbe procedere al
calcolo degli obiettivi relativi al patto di stabilità per
l'esercizio 2009 utilizzando parametri finanziari maggiormente
gravosi, stabiliti dal legislatore con lo scopo di penalizzare gli
enti che nel 2007 non hanno osservato la disciplina vincolistica
(art. 77-bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in l. 6 agosto
2008, n. 133).


Conseguentemente, anche sotto questo profilo la questione di
costituzionalità risulta proponibile.
Occorre sospendere, quindi, il presente giudizio e rimettere la
questione all'esame della Corte costituzionale, in base a quanto
disposto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
decisione in ordine alla prospettata questione di costituzionalità.

P. Q. M.

La Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la
Lombardia, solleva questione di legittimità costituzionale in
relazione all'art. 1, co. 681 e 683 della legge 27 dicembre 2006 n.
296 nella parte in cui prevedono che per il rispetto degli obiettivi
del patto di stabilità interno per l'anno 2007 gli enti devono
conseguire un saldo finanziario "in termini di cassa" pari a quello
medio riferito agli anni 2003 - 2005, calcolato secondo la procedura
stabilita dalle norme in questione per contrasto con gli artt. 81 e
117 e 119, 97 e 119, 5 e 114 e 117 della Costituzione, secondo quanto
indicato in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della
segreteria della Sezione, gli atti dello stesso siano trasmessi alla
Corte costituzionale per la risoluzione della prospettata questione
che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente
del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 maggio
2009.

Il Presidente: Mastropasqua