1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 9-8-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 giugno 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 giugno 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Piemonte - Modifiche all'art. 14 della legge reg. n. 24 del 2016 - Trasferimenti di cassa in favore della gestione sanitaria da prelevare dal conto di tesoreria della gestione ordinaria - Modifica del termine per il trasferimento di cassa (fino all'esercizio 2032) e diversa modulazione degli importi, riferiti a ciascun anno, da destinare alla riduzione dei residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al 31 dicembre 2015. - Legge della Regione Piemonte 24 aprile 2023, n. 6 (Bilancio di previsione finanziario 2023-2025), art. 8. (23C00121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 9-8-2023)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (cod. fiscale 80224030587; fax:
0696514000; PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici è domiciliato, in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Piemonte (C.F. 80087670016), in persona del
Presidente delle Regione (indirizzo PEC
gabinettopresidenza-giunta@cert.regione.piemonte.it);
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 8
(recante «Trasferimenti di cassa in favore della gestione sanitaria.
Modifiche all'articolo 14 della legge regionale 24/2016») della legge
della Regione Piemonte del 24 aprile 2023, n. 6, recante «Bilancio di
previsione finanziario 2023-2025», e pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Piemonte n. 16, Supplemento ordinario n. 5
del 24 aprile 2023.
Premessa
L'art. 8 della legge regionale n. 6 del 24 aprile 2023 della
Regione Piemonte prevede quanto segue:
«1. Il comma 2 dell'articolo 14 della legge regionale 5
dicembre 2016, n. 24 (Assestamento del bilancio di previsione
finanziario 2016-2018 e disposizioni finanziarie) è così
sostituito:
"2. A decorrere dall'esercizio 2023 e fino all'esercizio
2032 è garantito il trasferimento di cassa in favore della gestione
sanitaria da prelevare dal conto di tesoreria della gestione
ordinaria, per importi, riferiti a ciascun anno, pari a euro
93.000.000,00 negli esercizi dal 2023 al 2025 e a euro 92.000.000,00
negli esercizi dal 2026 al 2032, da destinare alla riduzione dei
residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al 31 dicembre
2015."».
La legge regionale n. 6/2023, con riferimento alla disposizione
sopra indicata, viene impugnata ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, per le motivazioni che di seguito si riportano.

Motivi

Illegittimità costituzionale dell'art. 8 della legge regionale
Piemonte n. 6 del 2023, per violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione, e dei principi di coordinamento della finanza pubblica
ex art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
1, commi 173 - 180, della legge n. 311/2004, quale norma interposta
1. Come anticipato in premessa, l'art. 8 della legge regionale
Piemonte n. 6/2023, rubricato «Trasferimenti di cassa in favore della
gestione sanitaria. Modifiche all'articolo 14 della legge regionale
24/2016», interviene sul testo della legge regionale Puglia n.
24/2016, modificando il comma 2 dell'art. 14.
L'originario testo dell'art. 14, comma 2, della legge regionale
Piemonte n. 24/2016, disponeva, anteriormente alla riferita modifica
del 2023, che, «a decorrere dall'esercizio 2023 e fino all'esercizio
2026 è garantito il trasferimento di cassa in favore della gestione
sanitaria da prelevare dal conto di tesoreria della gestione
ordinaria, per importi, riferiti a ciascun anno, pari a euro 200
milioni nel 2023, a euro 220 milioni nel 2024, a euro 240 milioni nel
2025, a euro 263 milioni nel 2026, da destinare alla riduzione dei
residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al 31 dicembre
2015».
In base alla modificazione legislativa del 2023, è stato dunque
modificato il già previsto trasferimento di cassa in favore della
gestione sanitaria da prelevare dal conto di tesoreria della gestione
ordinaria, per un verso prorogando il meccanismo di trasferimento
fino al 2032 (mentre in precedenza esso avrebbe dovuto concludersi
nel 2026), e diversamente modulando anno per anno gli importi da
trasferire, e da destinare alla riduzione dei residui passivi verso
le aziende sanitarie regionali al 31 dicembre 2015.
2. Occorre da subito rimarcare come gli importi e la tempistica
indicati nella originaria versione dell'art. 12, comma 2, della legge
regionale Piemonte n. 26/2014, erano stati a suo tempo determinati
onde consentire la restituzione integrale, entro il 2026, della
liquidità regionale dovuta nei confronti del Servizio sanitario
regionale (pari a euro 1.505.000.000,00), per come disposto in esito
alle riunioni del «Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti
regionali» e del «Comitato permanente per la verifica dei LEA»,
riferiti al periodo in cui la Regione Piemonte era in piano di
rientro.
Va infatti premesso che, dal 29 luglio 2010 al 21 marzo 2017, la
Regione era soggetta al Piano di rientro di riqualificazione,
riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il
perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art. 1, commi
173 e 180, della legge n. 311/2004 (di seguito, «Piano di rientro dal
disavanzo sanitario»). È al riguardo appena il caso di ricordare che
la legge finanziaria del 2005 (legge n. 311/2004), e successivamente
l'Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, hanno previsto il ricorso a
forme di affiancamento, da parte del Governo centrale, alle Regioni
che avevano sottoscritto gli accordi contenenti i Piani di rientro
dal disavanzo sanitario. Detto affiancamento, assicurato dal
Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell'economia e
delle finanze, nell'ambito del Sistema nazionale di verifica e
controllo sull'assistenza sanitaria (c.d. SiVeAS), si espleta anche
attraverso attività relative alla preventiva approvazione dei
provvedimenti predisposti dalle singole Regioni in attuazione di
quanto previsto nei rispettivi Piani di rientro.
Con riferimento allo Stato Patrimoniale 2015, i predetti Tavoli,
nella riunione del 21 luglio 2016, avevano rilevato che «sulla base
di quanto comunicato dalla Regione, erano emerse risorse extra-FSR
assegnate e non erogate agli enti del SSR e somme prelevate dal c/c
di tesoreria da parte della Regione per finalità non sanitarie per
complessivi 1 miliardo e 505 milioni di euro, per la sola parte
corrente».
Tale circostanza era ritenuta di gravità evidente, e la
necessità di una sua soluzione rappresentava inoltre un fondamentale
elemento di valutazione al fine della conclusione positiva del Piano
di rientro dal disavanzo sanitario: pertanto, era stato chiesto alla
Regione Piemonte di far conoscere le iniziative che avrebbe adottato
per garantire la restituzione al S.S.R. del quantum complessivamente
dovuto.
Nella riunione del 16 novembre 2016, la Regione aveva presentato
una proposta di restituzione delle somme de quibus, in merito alla
quale i Tavoli chiedevano alla Regione medesima di prevedere un
numero di annualità non superiore a dieci (2017 - 2026), ed in
particolare che dal 2017 al 2022 fosse garantito il trasferimento di
cassa in favore della gestione sanitaria per importi pari a euro
65.000.000,00 annui nel 2017 e 2018, e ad euro 113.000.000,00 annui
per ogni esercizio dal 2019 al 2022, da destinare alla riduzione dei
residui passivi verso le aziende sanitarie regionali al 31 dicembre
2015.
Infine, nella riunione del 21 marzo 2017 (nella quale il Piano di
Rientro dal disavanzo sanitario si è concluso) i Tavoli tecnici
prendevano atto dell'approvazione della legge regionale n. 24/2016
(«Assestamento del bilancio di previsione finanziario 2016-2018 e
disposizioni finanziarie») che, all'art. 14, comma 2, aveva in
effetti disposto quanto innanzi precisato.
Al riguardo, quindi, i Tavoli tecnici avevano rilevato che il
programma di restituzione della liquidità al S.S.R. per euro
1.505.000.000,00, in attuazione di quanto previsto dall'originaria
formulazione dell'art. 14 della legge regionale n. 24/2016,
coincidesse con quanto richiesto dai Tavoli medesimi nella riunione
del 16 novembre 2016.
3. Oggi, tuttavia, l'impugnato art. 8 della legge regionale n.
6/2023 è intervenuto unilateralmente sul descritto meccanismo
«restitutorio», modificando l'art. 14, comma 2, della legge regionale
n. 24/2016 nei termini sopra evidenziati.
Come supra già segnalato, la strutturazione dei trasferimenti
previsti nella versione ante novella dell'art. 14, comma 2, della
legge regionale n. 24/2016, prevedeva che i due terzi dell'impegno
finanziario regionale fossero allocati sugli ultimi quattro esercizi
(dal 2023 al 2026). Il nuovo art. 8, pur non modificando il totale
dei trasferimenti di cassa in favore della gestione sanitaria da
prelevare dal conto di tesoreria della gestione ordinaria, ne prevede
tempi più lunghi (dal 2026 al 2032) ed importi annui
conseguentemente ridotti.
Orbene, questo intervento della Regione è assolutamente
unilaterale, contraddicendo le risultanze e i presupposti assunti
nell'analisi dei predetti Tavoli di monitoraggio, come noto a
composizione mista regionale-statale, e venendo pertanto meno al
canone di leale collaborazione che deve informare i rapporti tra
Regioni e Stato (desumibile dagli articoli 5 e 120 della
Costituzione).
Come ripetutamente affermato da codesta Corte, «il principio di
leale collaborazione deve presiedere a tutti i rapporti che
intercorrono tra Stato e Regioni: la sua elasticità e la sua
adattabilità lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo
dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando
eccessivi irrigidimenti» (cfr. sentenza costituzionale n. 31 del
2006). E tale principio non può pertanto che «operare su tutto
l'arco delle relazioni» fra Stato e autonomie territoriali.
In sostanza, l'intervento normativo regionale viene a modificare
il contenuto delle intese a suo tempo intervenute tra Stato e Regione
Piemonte in ordine alla descritta «restituzione» di risorse del
S.S.R. da parte dell'ente regionale, senza che sia intervenuta una
modifica delle dette intese, nè - a ben vedere, ed a quanto consta
- alcuna interlocuzione preventiva tra la Regione Piemonte e le
Amministrazioni Statali competenti (il Ministero dell'economia e
delle finanze ed il Ministero della salute).
4. Sotto concorrente profilo, la norma impugnata costituisce
un'ipotesi di violazione di accordi derivanti dall'attuazione del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario, cui la Regione Piemonte era
all'epoca assoggettata, e quindi violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in punto di competenza legislativa statale
in materia di fissazione dei principi di coordinamento della finanza
pubblica.
Al riguardo codesta Corte costituzionale, a far data dalla
sentenza n. 100/2010, ha sancito, in caso di violazione degli
accordi, l'illegittimità delle norme regionali per violazione dei
principi in tema di coordinamento della finanza pubblica.
In materia, codesta Corte ha ripetutamente affermato che
«l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario può incontrare limiti alla luce degli obiettivi
della finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in
un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della
assoluta necessità di contenere i disavanzi del settore sanitario»
(cfr. sentenze n. 91/2012 e n. 193/2007). Pertanto, il legislatore
statale può «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa
corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica
complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi
nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n.
91/2012, n. 163/2011 e n. 52/2010).
Su queste premesse, si è anche più volte ribadito che tanto
l'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296/2006 (legge
finanziaria 2007), quanto l'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.
191/2009 (legge finanziaria 2010), che costituiscono evoluzioni dello
strumento del Piano di risanamento dal disavanzo sanitario di cui
alla legge n. 311/2004, possono essere qualificati «come espressione
di un principio fondamentale diretto al contenimento della spesa
pubblica sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio
di coordinamento della finanza pubblica» (cfr. sentenze
costituzionali n. 91/2012, nn. 163 e 123/2011, nn. 141 e 100/2010).
Tali norme, infatti, hanno reso vincolanti per le Regioni gli
interventi individuati negli accordi di cui all'art. 1, comma 180,
della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005), finalizzati a
realizzare il contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i
debiti anche mediante la previsione di speciali contributi finanziari
dello Stato (sentenza n. 91/2012).
La modifica normativa qui impugnata, dunque, violando l'art. 1,
commi 173 e 180, della legge n. 311/2004, e la connessa
vincolatività dei Pinai di rientro dal disavanzo sanitario
regionale, contrasta anche indiscutibilmente con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo, e conseguentemente
annullare per i motivi esposti in narrativa, l'art. 8 della legge
regionale Piemonte n. 6/2023.
Si allega l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri
del 22 giugno 2023.
Roma, 23 giugno 2023

Gli Avvocati dello Stato: Galluzzo - Caselli