1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 4-1-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 273 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 giugno 2011
Ordinanza del 17 giugno 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Ecologia di Iavazzi Francesco s.a.s. contro Provincia di Caserta.. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Devoluzione alla competenza funzionale, inderogabile del T.A.R. Lazio con sede a Roma - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio del giudice naturale - Eccesso di delega - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, art. 135, comma 1, lett. e). - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 25, primo comma, 76 (in relazione all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69) e 111, primo comma. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Controversie attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti - Istanza cautelare - Inibizione per il giudice adito di pronunciarsi sull'istanza nelle more della pronuncia del giudice dichiarato competente - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione dei principi del giusto processo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, artt. 15, comma 5, e 16, comma 1. - Costituzione, artt. 24, primo comma, e 111. (011C0809) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 4-1-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2519 del 2011, proposto da: Ecologia di Iavazzi
Francesco S.a.s., rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Adinolfi,
con domicilio eletto in Napoli, via Po, n. 1 al Parco Parva Domus
presso lo studio dell'avv. Stefano Sorgente;
Contro Provincia di Caserta, rappresentata e difesa dall'avv.
Davide Cortellessa, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Ivan Sportiello in Napoli, via Michelangelo da Caravaggio Parco
Millefiori, n. 70/B;
Per l'annullamento del provvedimento di sospensione dal registro
provinciale delle imprese che effettuano attività di recupero
rifiuti non pericolosi e contestuale ordine di conferire i rifiuti
presenti nell'impianto presso altro impianto autorizzato;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Caserta;
Viste le produzioni delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2011 il
dott. Fabio Donadono e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premesso che la Ecologia di Iavazzi Francesco S.a.s. propone
l'impugnativa in epigrafe contro il provvedimento prot. n. 47204 del
19 aprile 2011 con il quale la Provincia di Caserta ha determinato la
sospensione della ricorrente dal Registro provinciale delle imprese
che effettuano attività di recupero rifiuti non pericolosi ai sensi
degli artt. 214 e 216 del d. lgs. n. 152 del 2006, disponendo il
conferimento dei rifiuti presenti presso l'impianto in Zona ASI
località Ceraso nel comune di Marcianise;
Rilevato che la società ricorrente deduce al riguardo:
- violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 1990 per
mancata comunicazione di avvio del procedimento;
- violazione dell'art. 216 del d. lgs. n. 152 del 2006, in
quanto la sospensione dal registro sarebbe prevista soltanto per
l'iscrizione all'albo nazionale di gestori ambientali ex art. 212,
laddove per il registro di cui all'art. 216 sarebbe invece
contemplato il divieto di prosecuzione dell'attività qualora non
siano rispettate le prescrizioni dell'amministrazione;
- eccesso di potere per commistione di procedure
amministrative, in quanto la Provincia avrebbe utilizzato atti
relativi all'istruttoria del distinto procedimento in corso relativo
alla richiesta di autorizzazione per nuovi impianti di smaltimento e
di recupero dei rifiuti avanzata alla Regione ex art. 208 del d. lgs.
- violazione e falsa applicazione dell'art. 242 del d. lgs.
n. 152 del 2006, in quanto l'amministrazione non avrebbe tenuto conto
dell'indagine preliminare del gennaio 2009 sul sito in questione, nè
avrebbe considerato che la ricorrente avrebbe proceduto alla bonifica
del sito medesimo;
Considerato che:
- la controversia risulta attinente alla complessiva azione
di gestione del ciclo dei rifiuti in base all'art. 133, lett. p), del
codice del processo amministrativo approvato con d. lgs. n. 104 del
2010 (CPA), per cui la cognizione è devoluta alla competenza
funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, ai sensi dell'art. 135, co. 1, lett. e) CPA, in
relazione all'art. 14, co. 1;
- l'art. 16 CPA prevede che "la competenza di cui agli
articoli 13 e 14 è inderogabile anche in ordine alle misure
cautelari" (co. 1) e "il difetto di competenza è rilevato, anche
d'ufficio, con ordinanza che indica il giudice competente" (co. 2);
- l'art. 15 CPA, nel prevedere che il difetto di competenza
sia rilevato anche l'ufficio dal giudice di primo grado (1° comma),
dispone che "quando è proposta domanda cautelare il tribunale adito,
ove non riconosca la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e
14, non decide su tale domanda e, se non ritiene di provvedere ai
sensi dell'articolo 16, comma 2, richiede d'ufficio, con ordinanza,
il regolamento di competenza, indicando il tribunale che reputa
competente" (5° comma);
Ritenuto che:
- l'art. 132, co. 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo, nella parte riguardante le controversie comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti,
risulta in contrasto con l'art. 76 cost. nella parte in cui sancisce
che l'esercizio della funzione legislativa delegata al Governo sia
aderente ai principi e criteri direttivi stabiliti dal Parlamento;
infatti l'art. 44 della legge n. 69 del 2009, recante la delega al
Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo, non contempla tra i principi e criteri direttivi
l'introduzione di ulteriori ipotesi di competenza funzionale del
Tribunale amministrativo del Lazio, limitandosi a prevedere di
"razionalizzare e unificare la disciplina della riassunzione del
processo e dei relativi termini, anche a seguito di sentenze di altri
ordini giurisdizionali, nonchè di sentenze dei tribunali
amministrativi regionali o del Consiglio di Stato che dichiarano
l'incompetenza funzionale" (co. 2, lett. e); nè l'ampliamento della
competenza del Tribunale amministrativo di Roma può essere
considerata come misura rispondente alla finalità di "assicurare la
snellezza, concentrazione ed effettività della tutela, anche al fine
di garantire la ragionevole durata del processo ..." (co. 2, lett.
a), ovvero inquadrata in alcuno degli altri principi e criteri
direttivi enunciati dal citato art. 44, co. 1 e 2;
- l'art. 135, co. 1, lett. e), del codice del processo
amministrativo, nella parte riguardante le controversie comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti,
appare in conflitto con il principio di uguaglianza sancito dall'art.
3 cost. sotto il profilo della ragionevolezza della legge; infatti la
deroga agli ordinari canoni di riparto tra i diversi tribunali
amministrativi, regionali, fondati sulla efficacia territoriale
dell'atto e sulla sede dell'autorità emanante, non appare sorretta
da alcun adeguato fondamento giustificativo e si risolve, perciò, in
una manifesta violazione di quel principio di ragionevolezza che
costituisce limite alla discrezionalità legislativa in materia di
determinazione della competenza territoriale; infatti, il Giudice
delle leggi, nel riconoscere al Legislatore ampia discrezionalità
nell'operare il riparto di competenza fra gli organi giurisdizionali,
ha nondimeno evidenziato l'esigenza di osservare il rispetto del
principio di uguaglianza e, segnatamente, del canone di
ragionevolezza (cfr. Corte cost., 22 aprile 1992, n. 189); tant'è
che la disposizione in quella circostanza sottoposta allo scrutinio
di costituzionalità venne dichiarata immune da vizi sotto questi
profili in quanto era riscontrabile la sussistenza di un adeguato
fondamento giustificativo per la deroga agli ordinari criteri di
determinazione della competenza; non costituisce giustificazione
razionale della disciplina in esame una presunta esigenza di
uniformità d'indirizzo giurisprudenziale in materia, in quanto nel
sistema della giustizia amministrativa la funzione nomofilattica
appartiene al giudice di appello; e neppure la ragion d'essere delle
disposizioni impugnate risulta riconducibile alla straordinarietà
delle situazioni di emergenza e nella eccezionalità dei poteri
occorrenti per farvi fronte (cfr. Corte cost., 26 giugno 2007, 237),
posto che l'art. 133 lett. p) riguarda due distinte tipologie di
vertenza, non necessariamente coincidenti, la prima riferita agli
atti commissariali adottati in situazioni emergenziali ex art. 5
legge n. 225 del 1992, la seconda alla complessiva azione di gestione
del ciclo dei rifiuti anche in un regime normativo ordinario,
estraneo a situazioni emergenziali;
- nè peraltro sembra ipotizzabile una diversa qualità. del
T.a.r. del Lazio insediato nella Capitale, con la configurazione di
una sorta di supremazia rispetto agli altri Tribunali amministrativi
periferici portata da una proliferazione di materie che sono state
progressivamente accentrate nel Tribunale romano, fino ad arrivare
all'attuale art. 135 del codice del processo amministrativo; infatti
un tale disegno creerebbe una evidente asimmetria tra i Tribunali
amministrativi che andrebbe ben oltre le questioni relative ai
criteri di riparto delle competenze, finendo anche con l'incidere
sull'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa, con
violazione anche dell'art. 125 Cost., che pone sullo stesso piano
tutti gli organi giudiziari di primo grado, aventi pari funzioni ed
ugualmente sottoposti al sindacato del Consiglio di Stato, come
giudice di appello;
- in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.) e con l'articolazione regionale degli organi di giustizia
amministrativa di primo grado (art. 125 Cost.) appare altresì la
circostanza che si verifichi la concentrazione presso un singolo
tribunale amministrativo di tutte le controversie in materia di
rifiuti, laddove tale materia è per contro caratterizzata da una
dimensione tipicamente regionale e locale sia sotto il profilo
oggettivo degli interessi e delle attività considerate (cfr. art.
199 e ss. d. lgs. n. 152 del 2006); infatti, nella materia in esame,
si tratta di servizi aventi rilievo esclusivamente locale, rientranti
nella sfera giuridica di soggetti (parti ricorrenti e parti
resistenti) che tutti normalmente gravitano nella stessa dimensione
territoriale locale e che non hanno nessun aggancio con una
circoscrizione territoriale extraregionale;
- l'assenza di un adeguato fondamento giustificativo della
nuova competenza funzionale attribuita al T.a.r. del Lazio, slegata
da un razionale criterio di collegamento col giudice designato,
induce a dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 135,
co. 1, lett. e), del codice del processo amministrativo anche per
contrasto con il principio del giudice naturale posto dall'art. 25,
co. 1, Cost.; anche se i lavori preparatori della Costituzione non
chiariscono il significato che si intese attribuire all'uso del
termine "naturale" accanto a quello "precostituito" nell'art. 25, co.
1, Cost. nel definire la garanzia della certezza e dell'obiettivà
del giudice, sembre nondimeno che l'introduzione della formula
attuale ("giudice naturale precostituito"), dopo che entrambe le
Sottocommissioni dell'Assemblea costituente avevano abbandonato il
termine "naturale" in favore del termine "precostituito", deponga a
favore delle tesi che negano l'identificazione tra i due termini;
pertanto la formula "giudice naturale precostituito" non
rappresenterebbe un'endiadi, ma implicherebbe la necessità che la
precostituzione del giudice ad opera del Legislatore avvenga nel
principio di neutralità, nel senso di razionale maggior idoneità
del giudice rispetto alla risoluzione di determinate controversie;
nel caso della competenza territoriale, l'individuazione del giudice
razionalmente più idoneo a decidere la controversia non sembra poter
prescindere dalla considerazione (in positivo, come in negativo)
dell'esistenza di un criterio di collegamento effettivo, ragionevole
ed appropriato, tra la controversia stessa e l'organo
giurisdizionale, che valga a tracciare i confini entro i quali possa
poi dispiegarsi legittimamente la discrezionalità del legislatore;
- l'allontanamento del giudice competente a conoscere della
controversia, sradicando la causa della sua sede ordinaria e
naturale, comporta anche un disagio e oneri aggiuntivi per le parti
processuali, non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia ultraregionale dei provvedimenti sui
quali deve esercitarsi la cognizione del T.a.r. del Lazio o da alcuna
altra giustificazione; ciò incide, tra l'altro, anche sull'accesso
alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi,
per la maggiore difficoltà ed i maggiori costi che devono essere
sopportati dagli interessati per esercitare l'azione o per resistere
innanzi al T.a.r. del Lazio; il che appare in contrasto anche con
l'art. 24, co. 1, Cost;
- l'art. 15, co. 5, e l'art. 16, co. 1, nella parte in cui
inibiscono al giudice adito di pronunciarsi sull'istanza cautelare,
sia pure nelle more della pronunica del giudice dichiarato competente
sulla controversia, risultano in contrasto con l'art. 24, co. 1, e
con l'art. 111, co. 1, Cost.; infatti la tutela cautelare è garanzia
essenziale e strumento necessario per l'effettivo soddisfacimento dei
diritti e degli interessi legittimi che costituiscono l'oggetto del
giudizio, eviatando che il tempo necessario per la definizione della
causa determini un pregiudizio grave e irreparabile per le pretese
sostanziali della parte che ha ragione, per cui la tutela cautelare
richiede sempre risposte immediate e non ammette interruzioni;
pertanto la preclusione imposta al collegio adito, costretto dalla
legge a negare la giustizia cautelare per un mero profilo di
incompetenza territoriale, risulta contrario ai principi
costituzionali di effettività e di tempestività della tutela
giurisdizionale e del giusto processo;
Considerato che le questioni di legittimità costituzionale,
oltre che non manifestamente infondate, si palesano altresì
rilevanti in quanto:
- le norme richiamate inibiscono la decisione
dell'impugnativa e dell'istanza cautelare, imponendo al giudice adito
la rilevazione d'ufficio e la declaratoria dell'incompetenza
territoriale;
- con separata ordinanza decisa contestualmente, è stata
temporaneamente accolta la domanda cautelare fino alla ripresa del
giudizio dopo l'incidente di legittimità costituzionale sollevato
con la presente ordinanza; infatti, proprio al fine di conciliare il
carattere accentrato del controllo di costituzionalità delle leggi
con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, non
può escludersi una forma limitata di controllo diffuso che consenta
la concessione del provvedimento di sospensione dell'atto impugnato
nelle more del giudizio rimesso alla Corte costituzionale (cfr. Cons.
St., ad. plen. , 20 dicembre 1999, n. 2), posto che tale misura
meramente interinale non esaurisce il potere decisionale del giudice
in sede cautelare e quindi non determina il difetto di rilevanza
della questione di costituzionalità (cfr. Corte cost., 7 luglio
2010, n. 236);
Riservata ogni altra decisione, anche sotto il profilo cautelare,
all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale
va rimessa la soluzione dell'incidente di costituzionalità;

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 cost. e 23 della legge n. 87 del 1953,
dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e dell'incidente
cautelare proposti con il ricorso n. 2519/2011 non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 135,
co. 1, lett. e), nella parte riguardante le controversie comunque
attinenti complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti,
dell'art. 16, co. 1, e dell'art. 15, co. 5, del codice del processo
amministrativo approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, nei termini e per le ragioni esposti in motivazione, per
contrasto con gli articoli 76, 3, 125, 25, 24 e 111 della
Costituzione; sospende il giudizio in corso; ordina che la presente
ordinanza sia notificata, a cura della Segreteria del Tribunale
amministrativo, a tutte le parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che sia comunicata al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati; dispone
la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa Segreteria,
alla Corte costituzionale, con la prova delle avvenute notificazioni
e comunicazioni della presente ordinanza.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8
giugno 2011.

Il Presidente: Guida


L'estensore: Donadono