1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 8-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 agosto 1997
N. 52 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 agosto 1997 (del vice commissario dello Stato per la regione siciliana) Lavoro (Tutela del) - Regione siciliana - Interventi per il sostegno e la promozione dell'occupazione - Possibilita' per gli uffici giudiziari e le prefetture di presentare progetti di utilita' collettiva, di cui alla legge regionale n. 85 del 1995 - Utilizzabilita' del personale impegnato nei lavori socialmente utili anche per supporre le attivita' istituzionali degli Enti pubblici - Autorizzazione a favore dell'assessore regionale per il lavoro a stipulare convenzioni con gli enti privati preposti alla formazione professionale nonche' affidamento ai centri interaziendali per l'addestramento professionale nell'industria (CIAPI) di funzioni di assistenza tecnica e supporto amministrativo a favore dell'assessorato del lavoro e a favore dell'Agenzia per l'impiego e la formazione professionale - Fissazione con decreto dell'assessore del lavoro dei criteri, modalita' e procedure per il finanziamento dei progetti volti all'inserimento dei giovani disoccupati - Violazione dei limiti posti alla competenza regionale in materia di legislazione sociale e ordinamento degli uffici e del personale - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Incidenza sull'obbligo di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese - Richiamo alle decisioni della Corte costituzionale nn. 81/1983, 407/1995, 271/1996 e 91/1997. (Legge regione Sicilia 28 luglio 1997, n. 381, artt. 19, comma 2, 22, 23 e 27, comma 1 e 3). (Statuto Sicilia artt. 12, 14 e 17, lett. f); Cost., artt. 3, 51, 81, comma quarto, 97 e 136, d.-l. 16 maggio 1994, n. 299, art. 14, convertito in legge 19 luglio 1994, n. 451; legge 24 giugno 1997, n. 196, artt. 20, 21 e 22; legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, lett. r)). (097C1010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 8-10-1997)

COMMISSARIATO DELLO STATO PER LA REGIONE SICILIANA
L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 28 luglio 1997 ha
approvato il disegno di legge n. 381, dal titolo: "Misure di
politiche attive del lavoro in Sicilia. Modifiche alla legge
regionale 21 dicembre 1995, n. 85. Norme in materia di attività
produttive e di sanità. Disposizioni varie", pervenuto a questo
Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello Statuto speciale, il 31 luglio 1997.
Il provvedimento legislativo contiene un articolato e complesso
insieme di interventi pubblici per il sostegno e la promozione
dell'occupazione, con cui il legislatore siciliano sfrutta appieno la
competenza concorrente attribuitagli dall'art. 17 dello Statuto
speciale in materia di legislazione sociale e del lavoro.
L'assemblea regionale, consapevole della grave situazione economica
in cui versa da tempo la regione, ha destinato cospicue risorse
finanziarie per incentivare le iniziative dell'imprenditoria privata
per le auspicabili ricadute sui livelli occupazionali nonchè
specifiche misure finalizzate all'utilizzazione, seppure temporanea,
di personale presso le amministrazioni pubbliche.
Nell'ambito della disciplina preordinata al raggiungimento delle
predette finalità intese ad alleviare il dramma della disoccupazione
nell'isola, sono presenti talune disposizioni che si ritiene di dover
sottoporre al vaglio di codesta eccellentissima Corte.
L'art. 22, che di seguito si tracrive dà infatti adito a censure
di costituzionalità, sotto il profilo della violazione degli artt.
14 e 17 dello Statuto speciale nonchè dell'art. 97 della
Costituzione:
"Art. 22: progetti di utilità collettiva. Disposizioni speciali
per gli uffici giudiziari e le prefetture.
1. - Al fine di fare fronte alle gravi carenze degli uffici
giudiziari ordinari, amministrativi e contabili, nonchè delle
prefetture dell'isola e nelle more di un intervento organico da parte
dello Stato, le amministrazioni da cui detti uffici dipendono possono
presentare progetti di utilità collettiva di cui agli artt. 11 e 12
della legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85 che prevedono l'impiego
di soggetti beneficiari di cui all'art. 1 della medesima legge e
all'art. 1 della legge regionale 6 aprile 1996, n. 24, presso gli
uffici e le prefetture medesime.
2. - I progetti dovranno riguardare attività di integrazione,
supporto e potenziamento dei servizi istituzionali degli uffici di
cui al comma 1.
3. - I progetti di cui al comma 1 saranno finanziati nell'ambito
delle risorse ordinarie disponibili già destinate al finanziamento
dei progetti di cui agli articoli 11 e 12 della legge regionale 21
dicembre 1995, n. 85".
In buona sostanza il legislatore siciliano intenderebbe applicare
agli uffici giudiziari ed alle prefetture le particolari previsioni
di cui agli artt. 11 e 12 della legge regionale n. 85/1995 con i
quali è stata prevista la utilizzazione di parte degli oltre 34.000
soggetti precedentemente impegnati nei progetti di utilità
collettiva di cui all'art. 23 della legge n. 67/1988, in attività
temporanea presso amministrazioni della regione e/o in enti dalla
stessa dipendenti per aree di intervento ben disciplinate.
L'attuale iniziativa prevede, infatti, l'utilizzazione dello
strumento del "progetto di utilità collettiva" quale disciplinato
dal citato art. 12 della legge n. 85/1995 e dallo stesso disegno di
legge testè approvato (art. 21, quinto comma, che lo modifica nella
parte in cui eleva il contributo a carico della Regione previsto dal
sesto comma dello stesso art. 12), per finalità palesemente
esorbitanti dalla competenza attribuita alla regione siciliana, sia
in materia di legislazione sociale che di ordinamento degli uffici e
del proprio personale.
Il plausibile intento di far fronte alle "gravi carenze"
presupposte e nelle "more di un organico intervento statale", non
può fare dimenticare l'inesistenza della potestà legislativa della
Regione in materia di organizzazione degli uffici statali, quali in
ispecie quelli giudiziari e delle prefetture.
L'intervento regionale appare ancor più ultroneo ove si consideri
ad esempio che il Parlamento nazionale ha già approvato il 17 luglio
1997 il disegno di legge n. 3179-1211-1606/A, il cui art. 14
espressamente dispone "al fine di assicurare effettiva assistenza e
supporto ai magistrati" l'aumento delle dotazioni organiche degli
uffici giudiziari ed il contestuale immediato avvio delle procedure
concorsuali per il reclutamento del personale.
È ben vero che la norma prevede che le amministrazioni in
questione "possono" presentare i progetti di utilità collettiva,
tuttavia anche la semplice attribuzione di una potestà
amministrativa in capo ad una amministrazione statale da parte della
Regione configura uno straripamento della propria sfera di
competenze, seppure la facoltà attribuita necessiti per essere
attivata di una manifestazione di volontà dell'ente statale.
L'affermazione implicita nella norma de qua, di un potere di cui la
Regione si riconosce titolare pur non essendone investita vale di per
sè a determinare l'immediata lesione dell'ordinamento giuridico,
giacchè altera la distribuzione formale delle competenze quale
delineato dalla Costituzione e dallo Statuto speciale.
Non ininfluente, altresì, ai fini della prospettata violazione
dell'art. 97 della Costituzione, è la conseguente diversa
destinazione di risorse regionali (fondi e personale) che invece di
essere utilizzate per il raggiungimento dei fini istituzionali della
regione stessa vengono messi a disposizione dello Stato per
l'espletamento di funzioni statali.
Ne consegue che risorse finanziarie, oltretutto in un momento di
gravi difficoltà economiche per la regione stessa, verrebbero
inevitabilmente distolte dal soddisfacimento di esigenze primarie
rientranti nella specifica competenza dell'ente territoriale.
L'art. 11 della più volte citata legge regionale n. 85/1995,
infatti, dispone, che i progetti di utilità collettiva siano
proposti per la tutela dei beni culturali e naturali, per il sostegno
dell'attività imprenditoriale, per l'assistenza sociale e scolastica
e la promozione turistica, materie rientranti nella sfera di
competenza regionale e che tuttora necessitano di iniziative volte a
soddisfare le relative necessità oltre che a garantirne lo sviluppo.
Dall'applicazione della censurata norma potrebbe altresì
determinarsi l'avvio di un processo di ampliamento di situazioni di
precariato presso strutture statali che, in atto sono destinatarie di
una normativa particolarmente rigorosa, riguardo non solo alle
modalità di accesso ma anche alla utilizzazione secondo criteri di
razionalità, efficienza ed economicità delle risorse umane e
finanziarie disponibili, potendosi altresì creare situazioni
comportanti disparità di trattamento con soggetti che sono
addivenuti ad un rapporto di lavoro, ancorchè precario, con lo Stato
ma a seguito di procedure di reclutamento ispirate al rispetto delle
suddette modalità.
Analoghe negative conseguenze potrebbero determinarsi
dall'applicazione dell'art. 23, che di seguito si riporta:
"Art. 23: Lavori socialmente utili. Settori di impiego.
1. - Al fine di ottimizzare l'erogazione dei servizi resi
all'utenza, i progetti di lavori socialmente utili possono essere
rivolti a supporto delle attività istituzionali degli enti
attuatori".
Il legislatore siciliano, infatti, nel tentativo di stabilizzare i
precari livelli occupazionali dei soggetti in atto impegnati nei
lavori socialmente utili ne amplia i settori di impiego modificandone
in radice le finalità e la natura stessa dell'ammortizzatore sociale
in questione.
Sebbene codesta Corte abbia riconosciuto con la sentenza n.
271/1996 la potestà della regione, nell'esercizio della competenza
concorrente attribuitale dall'art. 17, lett. f), dello Statuto
speciale in materia di legislazione sociale, di modificare ed
ampliare l'ambito di applicazione dei lavori socialmente utili "in
attesa della revisione" dell'istituto da parte dello Stato, si
ritiene che non possa ora, alla luce della sopravvenuta legislazione
nazionale di riferimento, ritenersi ammissibile una disciplina che ne
supera i canoni.
L'art. 14 del decreto-legge n. 199/1994 convertito nella legge n.
451/1994 già prevedeva la possibilità del ricorso ai lavori
socialmente utili esclusivamente per il raggiungimento di obiettivi
di carattere straordinario degli enti attuatori per ben individuati
ambiti di intervento.
Detto principio è stato riconosciuto dalla recente legge n. 196
del 24 giugno 1997, che, nel rivedere agli artt. 20, 21 e 22 la
disciplina dello ammortizzatore sociale in questione e nel dettare i
principi cui il Governo dovrà attenersi nella predisposizione del
decreto legislativo contenente la nuova normativa, esclude (art. 22)
dalla elencazione dei settori ai quali rivolgere i progetti di lavori
socialmente utili le attività di supporto al raggiungimento dei fini
istituzionali degli enti proponenti.
Tale preclusione è peraltro giustificata e sorretta dalla
preesistente normativa statale finalizzata, come prima detto, al
riordino delle amministrazioni pubbliche secondo criteri di
razionalità, efficienza ed economicità (legge n. 421/1992).
L'utilizzazione del personale impegnato nei progetti dei lavori
socialmente utili, confliggerebbe, inoltre, con i principi
costituzionali del reclutamente di dipendenti pubblici rivolti ad
assicurare l'utilizzo di soggetti di cui sia possibile
preventivamente valutare i requisiti di professionalità e capacità
in relazione alle attività da svolgere.
Il ricorso ai lavori socialmente utili anche per attività di
supporto ai fini istituzionali degli enti pubblici, oltre che
snaturare le finalità proprie dell'ammortizzatore sociale in
questione, è antieconomico nei confronti del processo, già avviato
a livello nazionale, di riforma della burocrazia, come delineato
dall'art. 2 legge n. 421/1992.
Le amministrazioni, invero, potrebbero essere indotte, piuttosto
che ad avviare i procedimenti previsti dalla legge di riforma, ad
avvalersi di dipententi, che per le modalità stesse dell'avviamento
ai lavori socialmente utili non sono stati sottoposti alle
indispensabili verifiche di idoneità e professionalità, in
relazione alle esigenze degli enti pubblici alle cui attività
istituzionali sarebbero destinati.
Analoghi motivi di ricorso, con l'aggiunta della violazione
dell'art. 81 della Costituzione, si prospettano in merito alla
disposizione dell'art. 27, che di seguito si riporta:
"Art. 27: Supporto agli uffici dell'Assessorato regionale del
lavoro e rilevazione di dati.
1. - Centri interaziendali per l'addestramento professionale
nell'industria (CIAPI) svolgono anche funzioni di assistenza tecnica
e supporto amministrativo agli uffici centrali e periferici
dell'Assessorato regionale del lavoro, della previdenza sociale,
della formazione professionale e dell'emigrazione, nonchè
dell'Agenzia regionale per l'impiego e la formazione professionale.
2. - All'art. 4 della legge regionale 6 marzo 1976, n. 25,
sostituire le parole "dei rappresentanti degli altri soci previsti
dallo statuto dei centri" con le parole "dei rappresentanti dei soci
previsti dallo statuto dei Centri in numero non superiore a tre".
3. - Per la realizzazione delle finalità previste dalla lettera
a), comma 6, dell'art. 2 e del comma 2 dell'art. 9 della legge
regionale 21 settembre 1990, n. 36, l'Assessore regionale per il
lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e
l'emigrazione è autorizzato ad avvalersi, attraverso la stipula di
apposite convenzioni, degli enti di cui all'art. 4 della legge
regionale 6 marzo 1976, n. 23".
La norma prevede due distinte fattispecie, rispettivamente al primo
comma ed al terzo, tuttavia riconducibili entrambe allo svolgimento
di funzioni istituzionali degli uffici centrali e periferici
dell'Assessorato regionale del lavoro nonchè dell'Agenzia regionale
per l'impiego da parte di strutture private e dal relativo personale
mediante un sistema di convenzioni, peraltro non finanziate.
Il legislatore, infatti, senza preventivamente specificare e
verificare
le effettive esigenze di servizio e le carenze nell'organico degli
uffici in argomento, autorizza l'Assessore preposto al ramo a
stipulare delle convenzioni con gli enti privati in atto preposti
alla formazione professionale escludendo di fatto i centri
interaziendali (CIAPI) dall'esercizio delle funzioni prima attribuite
a questi ultimi con sistema convenzionale dall'art. 9, terzo comma,
legge regionale n. 36/1990.
Ai predetti centri verrebbero in compenso affidati compiti di
assistenza tecnica e supporto amministrativo per le strutture
pubbliche regionali operanti nel settore del lavoro nonchè della
agenzia regionale per l'impiego, che quindi nei fatti sarebbe
affiancata nello svolgimento dei suoi compiti istituzionali quali
individuati dal secondo comma dell'art. 9 della cennata legge
regionale n. 36/1990.
In proposito, non sembra offerta alcuna sufficiente giustificazione
sulle presunte disfunzioni e/o carenze delle strutture regionali, che
nei fatti risultano essere nel complesso sovradimenzionate e tuttora
in attesa dell'avvio delle procedure previste dalla legge n. 421/1992
e successive modifiche ed integrazioni, della quale oltretutto si
attende ancora il recepimento dell'ordinamento regionale.
Per quanto attiene allo svolgimento dei compiti di supporto
amministrativo agli uffici regionali attribuiti ope legis al
personale dei CIAPI, non possono che svolgersi le medesime
considerazioni sulla impossibilità per le amministrazioni pubbliche
di avvalersi di personale di cui preventivamente non sia stata
valutata con criteri di imparzialità, l'idoneità e la
professionalità (Sentenza C.C. n. 61/1983, ripetutamente confermata
e da ultimo con la sentenza n. 191/1997).
Sotto il profilo della prospettata violazione dell'art. 97 della
utilizzazione di risorse umane nella forma prima descritta, il
legislatore non contempla l'ipotesi della quantomeno parziale
dismissione del personale e dei mezzi propri della regione in atto
assegnati all'agenzia regionale per l'impiego.
Qualora l'intento fosse stato quello del potenziamento delle
strutture preposte alla promozione ed allo sviluppo del mercato del
lavoro lo strumento da prescegliere avrebbe dovuto semmai essere
quello del ricorso in via prioritaria all'utilizzo delle risorse
umane e finanziarie già a disposizione dell'amministrazione pubblica
mediante l'istituto generale della mobilità del proprio personale e
la razionalizzazione e lo snellimento di procedure ed apparati.
Ma anche a voler considerare indispensabile l'apporto di istituti e
soggetti esterni all'amministrazione, non appare congruo e
ragionevole aprioristicamente individuare quali interlocutori
specifici strutture sinora impegnate in funzioni di certo non
assimilabili a quelle ora previste, in quanto consistenti quasi
esclusivamente nello svolgimento di attività didattica.
Inoltre la molteplicità e varietà dei compiti attribuiti
all'Agenzia regionale per l'impiego dal più volte cennato art. 9,
secondo comma della legge regionale n. 36/1990 ed ora devoluti con un
sistema convenzionale, risulta logicamente incompatibile con
l'identificazione di un'unica categoria di enti operanti nel settore
della formazione professionale, impedendo all'amministrazione
pubblica l'esercizio della facoltà di scegliere il miglior
contraente anche fra organizzazioni e soggetti specializzati operanti
in settori diversi.
Da quanto sopra esposto, potrebbe, invero, ipotizzarsi che
ulteriore non dichiarato fine perseguito dal legislatore con la norma
de qua sia quello di garantire la prosecuzione dell'attività degli
enti gestori dei corsi di formazione professionale finanziati dalla
regione, ancor prima che sia posto in essere, in attuazione anche
degli artt. 17 e 19 della legge n. 196/1997, il processo di
riordino del settore che non si può escludere possa condurre ad un
ridimensionamento del personale. Sotto quest'ultimo profilo la
previsione del terzo comma dell'art. 27 appare censurabile anche per
violazione dell'art. 136 della Costituzione, atteso che codesta
eccellentissima Corte con sentenza n. 407/1995 ha dichiarato
illegittima la disposizione regionale che consentiva all'assessore
regionale al lavoro di stipulare convenzioni per l'utilizzazione del
personale degli enti di cui all'art. 4 legge regionale n. 24/1976
rimasto senza incarico a seguito della contrazione delle attività
corsuali.
La disposizione è, infine, censurabile per violazione dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione giacchè omette di indicare, non
solo il limite all'impegno finanziario che la regione intende
assumere a proprio carico per la stipula della convenzione, ma anche
le risorse con cui farvi fronte.
Ultima disposizione che si sottopone al vaglio di codesta Corte,
per violazione dell'art. 12 dello Statuto speciale è l'art. 19,
secondo comma, laddove si attribuisce all'Assessore regionale al
lavoro il compito di dettare con proprio decreto, modalità, criteri
di valutazione, procedure attuative per l'ammissione al finanziamento
pubblico dei progetti per l'inserimento professionale dei giovani
privi di occupazione.
La previsione, così come formulata, conferisce all'Assessore al
ramo la competenza ad emanare una disciplina di dettaglio della
materia che, seppure sia previsto che assuma la forma dell'atto
amministrativo "con proprio decreto"), contiene gli elementi che ne
identificano i caratteri normativi.
La disciplina che dovrà essere emanata ha la funzione di rendere
possibile la concreta attuazione della previsione legislativa, per
sua natura generale ed astratta, e sotto tale profilo, non può che
essere contenuta in un regolamento di esecuzione, cioè in uno dei
regolamenti previsti dall'art. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400.
Stante la suddetta qualificazione della norma, questa avrebbe
dovuto pertanto essere emanata con atto del presidente della regione
su deliberazione del Governo regionale, nel rispetto del chiaro
dettato dell'art. 12 dello Statuto.
Anche a volre prescindere da ogni altra considerazione relativa
alla sovrapponibilità o meno delle funzioni esercitate dai Ministri
della Repubblica con quelle esercitate dagli Assessori regionali, la
predetta disposizione statutaria preclude di per sè la possibilità
che venga considerato applicabile, per analogia, il comma 3 dell'art.
17 della citata legge n. 400/800, che disciplina la emanazione di
regolamenti ministeriali o interministeriali.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto dott. Francesco Camerino, vice
commissario dello Stato per la regione siciliana, nella qualità di
Commissario dello Stato f.f., ai sensi dell'art. 28 dello Statuto
speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del
disegno di legge n. 381 dal titolo: "Misure di politiche attive del
lavoro in Sicilia. Modifiche alla legge regionale 21 dicembre 1995,
n. 85. Norme in materia di attività produttive e di Sanità.
Disposizioni varie", approvato dall'Assemblea regionale siciliana il
28 luglio 1997:
art. 19, secondo comma, per violazione dell'art. 12 dello Statuto
speciale;
art. 22 per violazione dell'art. 97 della Costituzione nonchè
degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale;
art. 23 per violazione degli artt. 3, 51 e 97, dell'art. 14 del
decreto-legge n. 299/1994 convertito con modificazioni nella legge n.
451/1994 e degli artt. 20, 21 e 22 della legge n. 196/1997 in
relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. f), dello Statuto
speciale nonchè dell'art. 2, lett. r) legge n. 421/1992 in relazione
ai limiti posti dall'art. 14 dello Statuto speciale.
art. 27, primo comma per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione;
art. 27, terzo comma per violazione degli artt. 3, 51, 81, quarto
comma, 97 e 136 della Costituzione nonchè dell'art. 2, lett. r),
legge n. 421/1992 in relazione ai limiti posti dall'art. 14 dello
Statuto speciale;
Palermo, addì 5 agosto 1997
Il vice commissario dello Stato per la regione siciliana:
commissario dello Stato f.f. prefetto Francesco Camerino
97C1010