1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 285 ORDINANZA 2 - 6 novembre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Indennita' di frequenza e di accompagnamento per inabilita' - Subordinazione del diritto a fruire delle indennita' alla titolarita' della carta di soggiorno - Denunciata violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali - Successiva declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma censurata e sopravvenuta entrata in vigore della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dei disabili - Necessita' di una nuova valutazione della rilevanza della questione nel giudizio a quo - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19. - Costituzione, art. 117, primo comma. (009C0682) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2001), promosso dalla Corte d'appello di Torino nel procedimento
vertente tra T. M., nella qualità di esercente la potestà
genitoriale sul minore T. P., e l'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) ed altri, con ordinanza del 27 maggio 2008, iscritta
al n. 444 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 3, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di T. M. nella qualità di
esercente la potestà genitoriale sul minore T. P. e dell'INPS;
Udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2009 il giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi l'avvocato Mattia Persiani per T. M., nella qualità di
esercente la potestà genitoriale sul minore T.P., e l'avvocato
Alessandro Riccio per l'INPS.
Ritenuto che la Corte di appello di Torino ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), nella
parte in cui dispone che «ai sensi dell'articolo 41 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le
provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base
alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono
concessi, alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli
stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre
provvidenze e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini
italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno
titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno
[...]»;
che la Corte rimettente premette, in punto di fatto, che una
cittadina albanese, madre di un minore a carico, munita di permesso
di soggiorno di durata superiore all'anno, ha lamentato il mancato
riconoscimento, sia della indennità di frequenza di cui alla legge
11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla disciplina delle indennità
di accompagnamento di cui alla legge 21 novembre 1988, n. 508,
recante norme integrative in materia di assistenza economica agli
invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione di
un'indennità di frequenza per i minori invalidi), sia della
indennità di accompagnamento di cui all'art. 1 della legge 11
febbraio 1980, n. 18 (Indennità di accompagnamento agli invalidi
civili totalmente inabili), malgrado l'apposita commissione avesse
riconosciuto il minore, che è iscritto e che frequenta la classe
1ª della scuola primaria, quale soggetto «con difficoltà persistenti
a svolgere i compiti e le funzioni proprie della sua eta'»;
che, investito della relativa domanda, il giudice di primo
grado aveva respinto il ricorso, affermando che legittimamente il
legislatore aveva condizionato il diritto dello straniero
extracomunitario ai trattamenti assistenziali previsti per i
cittadini, al possesso della carta di soggiorno, anzichè del solo
permesso di soggiorno, come in precedenza stabilito dall'art. 41 del
d.lgs. n. 286 del 1998: donde il gravame, nel quale, la parte privata
richiedente il beneficio, deduceva, appunto, il contrasto tra la
normativa interna ed i principi enunciati dalla Convenzione europea
dei diritti dell'uomo;
che, a tale riguardo, il giudice a quo ha sottolineato che la
carta di soggiorno, già disciplinata dall'art. 9 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), si è ora trasformata - dopo le modifiche
introdotte dall'art. 1 del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3
(Attuazione della direttiva 2003/109CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo) - in permesso
di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, per il cui
rilascio viene richiesto, fra l'altro, «il possesso, da almeno cinque
anni, di un permesso di soggiorno in corso di validita'»;
che, a proposito, poi, dei benefici richiesti dalla parte
appellante, la Corte rimettente ritiene pacifica la circostanza che,
tanto la indennità di frequenza che quella di accompagnamento, si
configurino come «provvidenze economiche che costituiscono diritti
soggettivi», per le quali la disposizione impugnata ne condiziona la
erogazione al possesso della carta di soggiorno e non del solo
permesso di soggiorno;
che, pertanto, avuto riguardo ai principi affermati da questa
Corte nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, il rimettente
sottolinea come la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo abbia reiteratamente affermato che tra i diritti
patrimoniali tutelati dall'art. 1 del primo Protocollo addizionale,
vanno annoverate anche le prestazioni sociali, comprese quelle cui
non corrisponde il versamento di contributi, e che per tali diritti
vige il divieto della discriminazione fra cittadini e stranieri di
cui all'art. 14 della Convenzione stessa. Da qui, la conclusione
secondo la quale risulterebbe in contrasto con l'art. 117 Cost.
l'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, «nella parte in
cui, condizionando il diritto dello straniero legalmente soggiornante
sul territorio nazionale alla fruizione dell'assegno sociale e delle
altre provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in
base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali (e tali
sono certamente sia l'indennità di frequenza di cui alla legge n.
289/1990 sia l'indennità di accompagnamento di cui all'art. 1, legge
n. 18/1980) al requisito della titolarità della carta di soggiorno
e, quindi, alla legale presenza sul territorio dello stato da almeno
cinque anni, pone una discriminazione nei confronti dello straniero
rispetto al cittadino, in violazione degli artt. 14 della Convenzione
ed 1 del Protocollo aggiuntivo [...], così come interpretati dalla
Corte» europea dei diritti dell'uomo;
che, nel giudizio davanti a questa Corte, ha spiegato atto di
costituzione la parte privata, madre esercente la potestà sul figlio
minore, cui si riferiscono le provvidenze oggetto di causa,
sollecitando la declaratoria di illegittimità costituzionale della
norma impugnata;
che, nell'atto di costituzione, la parte privata ha,
adesivamente, riproposto e sviluppato gli argomenti posti a base
della ordinanza di rimessione, sottolineando come, dopo la pronuncia
della stessa ordinanza, questa Corte sia intervenuta sulla norma
censurata, dichiarandone la illegittimità costituzionale parziale,
con la sentenza n. 306 del 2008, della quale vengono riprodotti
alcuni passaggi salienti. Alla luce dei principi ivi affermati,
dunque, deriverebbe la incostituzionalità della norma, nella parte
in cui condiziona «la fruizione di diritti soggettivi, acquisiti per
effetto della legislazione vigente in materia di diritti sociali, al
requisito della titolarità della carta di soggiorno e, quindi, alla
legale presenza sul territorio dello Stato da almeno cinque anni»,
per contrasto con il principio di non discriminazione nei confronti
dello straniero sancito dall'art. 14 della CEDU e dall'art. 1 del
primo Protocollo addizionale;
che, nel giudizio di costituzionalità, si è costituito
anche l'Istituto nazionale della previdenza sociale, il quale ha
depositato memoria, nella quale ha concluso chiedendo che la
questione sia ritenuta «per una parte inammissibile e per l'altra
infondata». Ritiene, infatti, l'Istituto, che la questione relativa
alla indennità di accompagnamento, di cui all'art. 1 della legge n.
18 del 1980, sia stata già definita dalla Corte con la sentenza n.
306 del 2008, che ha, appunto, dichiarato la illegittimità
costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000,
nella parte in cui esclude la indennità di accompagnamento dalle
provvidenze erogabili agli stranieri extracomunitari privi dei
requisiti di reddito per ottenere la carta di soggiorno. Il medesimo
Istituto ritiene, invece, infondati i dubbi di costituzionalità in
riferimento alla indennità di frequenza, di cui alla legge n. 289
del 1990, giacchè, con la norma oggetto di impugnativa, il
legislatore ha rimodulato in senso restrittivo i requisiti
costitutivi che consentono l'accesso alle provvidenze in questione,
senza, però, legittimare dubbi di costituzionalità, avuto riguardo
alla discrezionalità delle scelte operate (si richiamano, in
proposito, le sentenze n. 324 del 2006, n. 237 del 1994, n. 243 del
1993, n. 95 del 1992, n. 395 del 1990);
che, d'altra parte, soggiunge ancora l'Istituto, la soluzione
adottata dal legislatore - di stabilire, cioè, che le prestazioni
più rilevanti vengano concesse solo a quegli stranieri che risiedono
in Italia da più tempo e con maggiore stabilità - sarebbe del tutto
logica e aderente alla natura delle prestazioni in questione, posto
che «la normativa considerata non è quella dei diritti
previdenziali, bensì quella delle provvidenze di natura
assistenziale in materia di servizi sociali», evocandosi, come
esempio in tal senso, la disciplina introdotta con l'art. 20, comma
10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112;
che, a proposito, poi, del preteso contrasto con le norme
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e del primo
Protocollo addizionale, il medesimo Istituto osserva come fra le
stesse «non sono individuabili norme di rango costituzionale che
impongano al legislatore di equiparare gli stranieri ai cittadini
dell'Unione ai fini della concessione di provvidenze economiche di
mera assistenza sociale», derivando da ciò che la condizione dello
straniero è regolata dalla legge, a norma dell'art. 10, primo comma,
Cost., «e che, nel caso in esame, il parametro di costituzionalità
è rispettato in quanto le diverse prestazioni di assistenza sociale,
riconosciute ai possessori di carta di soggiorno rispetto ai
possessori di permesso di soggiorno, appaiono ispirate al principio
di ragionevolezza e di rispetto delle condizioni dello straniero». Il
tutto, osserva conclusivamente l'Istituto, non senza trascurare che
la norma impugnata è stata inserita dalla legge finanziaria, per gli
evidenti riflessi sulla finanza pubblica: il che - alla luce della
stessa giurisprudenza costituzionale (si citano le sentenze n. 99 del
1995, n. 240 del 1994 e n. 822 del 1988) - corrobora la legittimità
di una scelta destinata a soddisfare esigenze di contenimento della
spesa pubblica, avuto riguardo ai limiti insiti nelle «risorse
finanziarie disponibili e destinabili a fini di assistenza sociale»;
che la parte privata ha, infine, depositato una memoria
illustrativa a sostegno della richiesta di declaratoria di
illegittimità costituzionale della normativa oggetto di
impugnazione, in particolare sottolineando i principi posti a
fondamento della sentenza di questa Corte n. 432 del 2005, con la
quale venne dichiarata la illegittimità costituzionale di una legge
della Regione Lombardia, nella parte in cui non includeva gli
stranieri residenti nella medesima regione fra gli aventi diritto
alla circolazione gratuita sui servizi di trasporto pubblico di
linea, riconosciuto alle persone totalmente invalide per cause
civili. Dalla richiamata pronuncia sarebbe possibile desumere che il
principio di uguaglianza, affermato dall'art. 3, Cost., si estende
anche agli stranieri, nel momento in cui, alla luce del principio di
solidarietà sociale dettato dall'art. 2 della stessa Carta, venga in
rilievo la tutela dei diritti inviolabili dell'uomo, in conformità
ai trattati internazionali; e, se è possibile che cittadini e
stranieri non ricevano, in tutto, un identico trattamento, i criteri
da utilizzare per valutare la diversità delle situazioni sarebbero
comunque assoggettati al controllo di ragionevolezza. Pertanto -
osserva la memoria - un criterio di distinzione fondato sulla durata
della permanenza in Italia, creerebbe una irragionevole disparità di
trattamento, su un bene irrinunciabile, quale il diritto alla salute,
sia tra cittadini e stranieri, che tra gli stranieri, a seconda che
siano o meno titolari del permesso di soggiorno, anzichè della carta
di soggiorno. Varrebbero, a conforto di tale assunto, tanto la
sentenza n. 306 del 2008, quanto la sentenza n. 11 del 2009, la
quale, oltre a dichiarare inammissibile la questione relativa alla
indennità di accompagnamento (già decisa con la sentenza n. 306 del
2008), ha dichiarato la illegittimità costituzionale della normativa
in contestazione, in riferimento alla pensione di inabilità.
Considerato che la Corte di appello di Torino ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge 23
dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), nella
parte in cui condiziona il diritto dello straniero legalmente
soggiornante nel territorio nazionale alla fruizione dell'assegno
sociale e delle altre provvidenze economiche che costituiscono
diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di
servizi sociali - nella specie, l'indennità di frequenza, di cui
alla legge n. 289 del 1990 e l'assegno di accompagnamento, di cui
all'art. 1 della legge n. 18 del 1980 - al requisito della
titolarità della carta di soggiorno, e, quindi, alla legale presenza
sul territorio dello Stato da almeno cinque anni;
che la normativa censurata si porrebbe in contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto, introducendo l'ulteriore
requisito della titolarità della carta di soggiorno - ora permesso
di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo -per il cui
rilascio è prescritto, fra l'altro, il possesso, da parte dello
straniero, di un permesso di soggiorno in corso di validità da
almeno cinque anni, porrebbe in essere una discriminazione nei
confronti dello straniero rispetto al cittadino, in violazione
dell'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e
dell'art. 1 del primo Protocollo addizionale, così come interpretati
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo;
che, come è stato ricordato dalle parti costituitesi nel
giudizio di costituzionalità, successivamente alla pronuncia della
ordinanza di rimessione, questa Corte, con la sentenza n. 306 del
2008, ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000, e dell'art. 9, comma 1, del
d.lgs. n. 286 del 1998 - come modificato dall'art. 9, comma 1, della
legge 30 luglio 2002, n. 189, e poi sostituito dall'art. 1, comma 1,
del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 - nella parte in cui
viene escluso che l'indennità di accompagnamento, di cui all'art. 1
della legge n. 18 del 1980, possa essere attribuita agli stranieri
extracomunitari soltanto perchè essi non risultano in possesso dei
requisiti di reddito già stabiliti per la carta di soggiorno ed ora
previsti, per effetto del d.lgs. n. 3 del 2007, per il permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo;
che a tal proposito questa Corte, dopo aver rammentato che la
indennità di accompagnamento rientra tra le prestazioni
assistenziali, ed attiene, secondo la terminologia adottata dalla
Corte di Strasburgo, alla «sicurezza o assistenza sociale», ha
reputato manifestamente irragionevole subordinare l'attribuzione di
tale peculiare prestazione assistenziale, che presuppone gravi
infermità, «al possesso di un titolo di legittimazione alla
permanenza del soggiorno in Italia che richiede per il suo rilascio,
tra l'altro, la titolarità di un reddito», risultando così
vulnerati, al tempo stesso, non soltanto gli artt. 32 e 38, ma anche
l'art. 2 Cost., «tenuto conto che quello alla salute è un diritto
fondamentale della persona»;
che «sotto tale profilo e per i medesimi motivi» - ha
soggiunto questa Corte - la normativa censurata si poneva in
contrasto anche con l'art. 10, primo comma, della Carta fondamentale,
«dal momento che tra le norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute rientrano quelle che, nel garantire i diritti
fondamentali della persona indipendentemente dall'appartenenza a
determinate entità politiche, vietano discriminazioni nei confronti
degli stranieri, legittimamente soggiornanti nel territorio dello
Stato»;
che, facendo leva sulla medesima ratio decidendi, con la
successiva sentenza n. 11 del 2009, questa Corte ha dichiarato la
illegittimità costituzionale della stessa normativa, nella parte in
cui esclude che la pensione di inabilità, di cui all'art. 12 della
legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge del d.l. 30 gennaio
1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili),
possa essere attribuita agli stranieri extracomunitari soltanto
perchè essi non risultano in possesso dei requisiti di reddito già
stabiliti per la carta di soggiorno ed ora previsti, per effetto del
d.lgs. n. 3 del 2007, per il permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo;
che, alla stregua di tali mutamenti subiti dal quadro
normativo di riferimento, in dipendenza delle pronunce di questa
Corte, l'INPS - resistente nel procedimento a quo - ha espressamente
sollecitato una declaratoria di inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale relativa «all'indennità di
accompagnamento di cui all'art. 1 legge n. 18/1980», proprio perchè
la stessa sarebbe stata già «decisa dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 306 del 2008»;
che tale ultima circostanza, per la quale l'Istituto finisce
per manifestare una posizione di sostanziale nolo contendere, in
ordine al riconoscimento in favore dell'appellante della indennità
di accompagnamento, assume uno specifico risalto agli effetti della
rilevanza della questione di costituzionalità nel giudizio a quo,
posto che la non contestazione del «nuovo» fondamento della domanda
attrice, ineluttabilmente circoscrive l'area del devolutum al giudice
del gravame;
che, d'altra parte, i riferiti rilievi coinvolgono anche il
tema della indennità di frequenza, giacchè, in base all'art. 3
della richiamata legge n. 289 del 1990, tale indennità «è
incompatibile con qualsiasi forma di ricovero e non è concessa ai
minori che hanno titolo o che già beneficiano dell'indennità di
accompagnamento di cui [...] alla legge 11 febbraio 1980, n. 18»,
stabilendosi, altresì, che «resta salva la facoltà degli
interessati di optare per il trattamento più favorevole»;
che, accanto a ciò, va altresì considerato - quale
ulteriore elemento di «novita'» che impone il riesame della rilevanza
della questione - che, in data 14 giugno 2009, è entrata in vigore
per l'Italia la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle
persone con disabilità, siglata a New York il 13 dicembre 2006 e
ratificata con la legge 3 marzo 2009, n. 18: è, infatti, agevole
rilevare che la pregnanza e specificità dei principi e delle
disposizioni introdotti da tale Convenzione, indubbiamente si
riflettono, quanto meno sul piano ermeneutico e di sistema, sulla
specifica disciplina dettata in tema di indennità di frequenza,
trattandosi di istituto coinvolgente i diritti di minori che,
presentando - come nel caso di specie - «difficoltà persistenti a
svolgere i compiti e le funzioni proprie della [loro] eta'»,
risultano perciò stesso annoverabili tra i soggetti cui la
Convenzione richiamata ha inteso assicurare una normativa di favore;
che, pertanto, alla stregua delle riferite considerazioni, va
disposta la restituzione degli atti al giudice a quo, per nuovo esame
della rilevanza della proposta questione di legittimità
costituzionale.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE

Ordina la restituzione degli atti alla Corte di appello di
Torino.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 novembre 2009.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Grossi


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 6 novembre 2009.

Il direttore della cancelleria: Di Paola