Serie Generale n. 22 del 28-1-2009
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 14 gennaio 2009
Linee guida sulla finanza di progetto dopo l'entrata in vigore del c.d. «Terzo Correttivo». (Decreto legislativo 11 dicembre 2008, n. 152). (Determinazione n. 1). (GU Serie Generale n.22 del 28-01-2009)

Premesse.
Una delle più importanti innovazioni contenute nel decreto
legislativo n. 152/2008, correttivo al decreto legislativo n.
163/2006 (d'ora innanzi «Codice»), riguarda l'introduzione di nuove
procedure per l'affidamento delle concessioni di lavori pubblici con
l'utilizzo, totale o parziale, di risorse private.
Il decreto legislativo n. 152/2008 introduce all'art. 153 del
Codice un sistema innovativo, che comporta per l'amministrazione una
scelta preliminare tra la «classica» procedura di affidamento delle
concessioni di lavori pubblici prevista dall'art. 143 del Codice e
due nuove procedure; è poi prevista una terza procedura, alla quale
i soggetti privati legittimati dalla norma possono ricorrere per
superare l'eventuale inattività della pubblica amministrazione
stessa.
L'Autorità, tenuto conto del nuovo assetto della materia, ritiene
opportuno fornire alle amministrazioni aggiudicatrici ed alle
imprese, alcune prime indicazioni operative, sia in merito a talune
problematiche interpretative riguardanti le nuove procedure di gara
delineate dal legislatore, sia in merito ai contenuti dello studio di
fattibilità.
A tali indicazioni faranno seguito ulteriori approfondimenti in
merito ai criteri di redazione dei bandi di gara e all'applicazione
del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa.
L'Autorità, data la complessità del tema ed il coinvolgimento di
numerosi interessi di settore, ha elaborato due documenti, che sono
stati sottoposti all'attenzione degli operatori pubblici e privati,
convocati in audizione, al fine di acquisire le relative valutazioni
e indicazioni.
Sulla base di quanto sopra considerato;

Il Consiglio
approva le seguenti linee guida:
1) «linee guida per l'affidamento delle concessioni di lavori
pubblici mediante le procedure previste dall'art. 153 del Codice»;
2) «linee guida per la redazione dello studio di fattibilita'».
Roma, 14 gennaio 2009
Il presidente relatore
Giampaolino
Il consigliere relatore
Moutier

Allegato
LINEE GUIDA PER L'AFFIDAMENTO DELLE CONCESSIONI DI LAVORI PUBBLICI
MEDIANTE LE PROCEDURE PREVISTE DALL'ART. 153 DEL DECRETO
LEGISLATIVO N. 163/2006.
1. Il regime transitorio
L'art. 1, comma 2 del decreto legislativo n. 152/2008 prevede che
«la disciplina recata dall'art. 153 del codice, come sostituito dal
presente decreto, si applica alle procedure i cui bandi siano stati
pubblicati dopo la data di entrata in vigore del presente decreto; in
sede di prima applicazione della nuova disciplina, il termine di sei
mesi di cui all'art. 153, comma 16, primo periodo, decorre dalla data
di approvazione del programma triennale 2009-2011».
Da tale disposizione si evince che la disciplina prevista all'art.
153 del Codice, come modificato dal decreto legislativo n. 152/2008,
si applica alle procedure i cui bandi siano pubblicati dopo il 17
ottobre 2008, data di entrata in vigore dello stesso decreto, qualora
ricorrano i presupposti richiesti dalla norma per l'avvio delle
medesime procedure. Tali presupposti sono costituiti dall'inserimento
dello studio di fattibilità dell'intervento nella programmazione
triennale e nell'elenco annuale, ovvero negli strumenti di
programmazione formalmente approvati dall'amministrazione
aggiudicatrice. Quest'ultima, dovrà, quindi, attivarsi per porre in
essere le condizioni necessarie all'avvio delle nuove procedure prima
della pubblicazione del bando di gara.
Per gli avvisi già pubblicati secondo la previgente formulazione
dell'art. 153, ancorchè le proposte non siano ancora pervenute, o
non ancora prese in esame, si applica dunque la precedente
disciplina.
Nel caso di mancanza di proposte alla scadenza del termine ultimo
previsto per la loro presentazione, le amministrazioni aggiudicatrici
potranno utilizzare la nuova procedura, mediante la pubblicazione di
un bando di gara, sempre nel rispetto dei presupposti attualmente
previsti (inserimento nell'elenco annuale e redazione di adeguato
studio di fattibilita').
Un aspetto che merita di essere precisato riguarda il dies a quo
di applicazione delle ulteriori modifiche apportate all'istituto
della concessione ed in particolare quelle introdotte all'art. 159
(subentro) ed all'art. 160 (privilegio).
La norma transitoria contenuta nell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 152/2008 dispone espressamente l'applicabilità, a
partire dal 17 ottobre 2008, soltanto delle nuove procedure di cui
all'art. 153. L'art. 2, lettera vv) del terzo correttivo introduce
una norma transitoria nell'ambito dell'art. 253 del Codice,
prevedendo che, nelle more dell'emanazione del decreto ministeriale
che stabilirà le modalità di attuazione dell'istituto del subentro,
tali criteri potranno essere fissati dalle parti nel contratto.
La modifica più rilevante introdotta all'istituto del subentro
riguarda la fissazione del termine per la designazione del soggetto
subentrante: infatti, mentre nella previgente normativa tale termine
era fissato dalla legge in novanta giorni, la nuova disposizione
stabilisce che il termine sia previsto nel contratto o, in mancanza,
sia assegnato dall'amministrazione aggiudicatrice.
Tale innovazione introduce una normativa più flessibile, che
rimette all'autonomia negoziale la fissazione del termine suddetto;
pertanto, si può ritenere che la nuova disciplina del subentro si
applichi anche alle procedure in corso, ivi comprese quelle indette
ai sensi dell'art. 143; laddove il contratto sia già stato
stipulato, le parti potranno di comune accordo prevedere un termine
diverso da quello vigente al momento della conclusione del contratto.
Quanto all'art. 160 del Codice, in materia di privilegio sui
crediti, per i contratti di concessione di lavori pubblici, l'attuale
formulazione estende il privilegio generale dei crediti dei soggetti
finanziatori sui beni mobili del concessionario a quelli delle
società di progetto concessionarie. Tale privilegio era anche nella
normativa previgente logicamente esteso ai beni mobili della società
di progetto, nell'ipotesi in cui il concessionario si fosse avvalso
della facoltà di costituzione della stessa.
2. La fase della programmazione
Preliminarmente, è opportuno svolgere alcune considerazioni sulla
fase della programmazione triennale, che si conferma anche nel nuovo
assetto normativo quale punto di partenza per la realizzazione di
tutti i lavori pubblici, compresi quelli che si possono realizzare
con il contributo dei privati.
Il terzo correttivo introduce al riguardo due novita': 1) la
possibilità di inserire i lavori realizzabili con risorse private
nell'elenco annuale mediante la redazione dello studio di
fattibilità (art. 128, comma 6); 2) alcune modifiche alla
possibilità per il privato di presentare proposte per interventi da
inserire nella programmazione triennale art. 153, comma 19).
2.1. Lo studio di fattibilità.
Si osserva che lo studio di fattibilità assume ora una duplice
valenza: esso è atto propedeutico all'inserimento delle iniziative
negli strumenti di programmazione, nonchè documento a base di gara
nelle nuove procedure ex art. 153 del Codice.
Appare evidente, quindi, il ruolo sostanziale che viene ad
assumere lo studio di fattibilità e la necessità di individuarne
chiaramente i contenuti minimi indefettibili, in relazione alla
duplice funzione ad esso assegnata, come più dettagliatamente
descritti nelle linee guida per lo studio di fattibilità.
Lo studio di fattibilità, redatto ai fini dell'inserimento
dell'opera nella programmazione triennale e nell'elenco annuale, deve
essere integrato per consentire l'individuazione degli elementi
necessari ad indire la gara; quindi le amministrazioni aggiudicatrici
dovranno provvedere alla sua implementazione prima di procedere
all'indizione della stessa.
Sempre ai fini dell'inserimento nella programmazione, si
suggerisce alle amministrazioni aggiudicatrici di sottoporre gli
studi di fattibilità, relativi ad opere di particolare complessità
ed importanza, ad una conferenza di servizi preliminare, ai sensi
dell'art. 14-bis della legge n. 241/1990, al fine di verificare quali
siano le condizioni per ottenere i necessari atti di consenso sui
successivi livelli di progettazione.
Il Codice ed il decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999 non prevedono per lo studio di fattibilità una disciplina
adeguata, sia dal punto di vista dei contenuti che del procedimento
di elaborazione.
Si ritiene che la definizione in concreto dello studio di
fattibilità debba bilanciare due esigenze: da una parte, deve
consentire l'acquisizione delle necessarie autorizzazioni
preliminari, in virtù della completezza ed affidabilità dei suoi
contenuti e, dall'altra, deve mantenere uno spazio per la creatività
dei concorrenti nella partecipazione alle successive gare.
Inoltre, tenuto conto che lo studio di fattibilità viene posto a
base di gara e che l'art. 153, comma 8 - come di seguito meglio
specificato - ammette alla procedura solo i soggetti in possesso dei
requisiti previsti nel regolamento per i concessionari, esso deve
contenere anche tutte le informazioni essenziali per consentire
l'individuazione dei requisiti dei concorrenti, nonchè dei criteri
di valutazione delle proposte e della loro relativa ponderazione.
In particolare lo studio di fattibilità deve consentire
l'individuazione:
a) dell'importo presunto dell'intervento, ricavato o da un
computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario,
applicando alle quantità di lavori i costi unitari o sulla base di
parametri desumibili da interventi similari;
b) del valore complessivo dell'investimento su cui calcolare la
percentuale del 2,5%, quale limite massimo del costo di
predisposizione delle offerte;
c) delle categorie generali e specializzate dei lavori e delle
classifiche delle opere da realizzare.
La corretta redazione degli studi di fattibilità da porre a base
di gara, contenenti aspetti tecnico-progettuali,
giuridico-amministrativi (compresi quelli urbanistici) ed
economico-finanziari, ha anche lo scopo di consentire la redazione di
progetti preliminari, minimizzando il rischio di modifiche in fase di
approvazione.
Lo studio di fattibilità, mediante l'adozione di uno scenario
base di riferimento, deve identificare le principali categorie di
rischio connesse alla realizzazione e gestione del progetto e
dimostrare il livello di fattibilità amministrativa, tecnica,
economica e finanziaria del progetto.
Si segnala, inoltre, che le stazioni appaltanti, prima di decidere
di realizzare l'opera con una delle forme di Partenariato Pubblico
Privato e di definire le modalità di coinvolgimento del privato
nella gestione dei servizi, devono analizzare l'opportunità di tale
scelta rispetto alla procedura dell'appalto con risorse totalmente
pubbliche. Nelle linee guida relative allo studio di fattibilità è
delineato il processo decisionale che consente di operare tale
valutazione.
2.2. Le proposte dei privati.
Quanto alla possibilità di presentare proposte da parte dei
privati, la novità del comma 19 dell'art. 153 risiede in tre
profili:
a) la necessità di corredare la proposta di uno studio di
fattibilità;
b) la specificazione dei soggetti che possono presentare la
proposta;
c) l'obbligo di valutazione delle proposte da parte della
pubblica amministrazione.
La norma precisa che le proposte riguardano interventi non
presenti nella programmazione triennale di cui all'art. 128, ovvero
negli strumenti di programmazione approvati dall'amministrazione
aggiudicatrice.
Anche per i privati che presentano la proposta, quindi, lo studio
di fattibilità diventa un documento necessario per l'eventuale
inserimento della stessa nella programmazione triennale
dell'amministrazione.
È per questo che, si ritiene, esso debba contenere gli stessi
elementi indicati come essenziali per gli studi redatti
dall'amministrazione.
Quanto all'individuazione dei soggetti che possono presentare le
proposte, l'art. 153, comma 19, si riferisce a quelli individuati ai
commi 8 e 20 dello stesso articolo.
Ai sensi del comma 8, possono presentare le proposte di
inserimento nel programma triennale:
i soggetti in possesso dei requisiti di concessionario (cfr. art.
98 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e
determinazione n. 20/2001).
Ai sensi del comma 20, possono presentare le proposte di
inserimento nel programma triennale:
a) i soggetti dotati dei requisiti tecnici, organizzativi,
finanziari e gestionali specificati dal regolamento;
b) gli imprenditori individuali, anche artigiani, società
commerciali, società cooperative;
c) i consorzi tra società cooperative e consorzi tra imprese
artigiane;
d) i consorzi stabili di cui all'art. 34, comma 1, lettera c);
e) i consorzi ordinari e raggruppamenti;
f) i soggetti che abbiano stipulato il contratto di gruppo
europeo di interesse economico (GEIE);
g) le società di ingegneria;
h) le Camere di commercio;
i) le fondazioni.
Per quanto riguarda i soggetti di cui alla lettera a), in attesa
del nuovo regolamento, si può fare riferimento all'art. 99 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che disciplina i
requisiti del promotore ed alla determinazione n. 20 del 2001.
Tutti i soggetti indicati possono associarsi, o consorziarsi con
enti finanziatori o gestori di servizi.
La nuova disciplina ha inoltre introdotto l'obbligo per
l'amministrazione aggiudicatrice di valutare le proposte entro sei
mesi. Si ritiene che tale termine, posto certamente a tutela dei
privati che investono nella redazione dello studio di fattibilità,
debba essere inteso come sollecitatorio.
Tuttavia, deve considerarsi che l'art. 2, comma 1, della legge n.
241/1990 prevede l'obbligo di conclusione del procedimento mediante
un provvedimento espresso, nel caso in cui il procedimento consegua
obbligatoriamente ad una istanza, c.d. iniziativa privata tipizzata.
Dal combinato disposto dell'art. 2 della legge n. 241/1990 e
dell'art. 153, comma 19, che prevede un obbligo di valutazione della
pubblica amministrazione a seguito di presentazione di proposte da
parte dei privati, appare quindi sussistente un obbligo per
l'amministrazione aggiudicatrice di concludere il procedimento con un
provvedimento espresso.
Si osserva che l'eventuale adozione della proposta non determina
alcun diritto del proponente al compenso per le prestazioni compiute,
o alla realizzazione dei lavori, nè alla gestione dei relativi
servizi. In tali casi, l'amministrazione potrebbe prevedere nei
bandi, pubblicati a seguito dell'inserimento dell'opera negli
strumenti di programmazione, il ricorso della procedura di gara di
cui al comma 15.
Infine, si ritiene opportuno precisare che, qualora siano
presentati più studi di fattibilità riguardanti la stessa esigenza
o bisogno, l'amministrazione procede alla scelta dello studio di
fattibilità da inserire nel programma triennale applicando le regole
previste dall'art. 15, comma 12, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999.
3. Le modalità di svolgimento della procedura a gara unica (commi
1-14)
Nella procedura a gara unica, disciplinata dai commi 1-14
dell'art. 153, l'amministrazione aggiudicatrice:
1) pubblica un bando di gara, ponendo alla base dello stesso uno
studio di fattibilità;
2) prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini
indicati nel bando;
3) redige una graduatoria secondo il criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa e nomina promotore il soggetto che ha
presentato la migliore offerta; la nomina del promotore può aver
luogo anche in presenza di una sola offerta;
4) pone in approvazione il progetto preliminare presentato dal
promotore, sottoponendolo a conferenza di servizi, ex articoli 14-bis
e seguenti della legge n. 241/1990;
5) quando il progetto non necessita di modifiche progettuali,
procede direttamente alla stipula del contratto di concessione;
6) qualora il progetto debba essere modificato, richiede al
promotore di procedere, stabilendone anche i termini: a) alle
modifiche progettuali prescritte in conferenza di servizi, ai fini
dell'approvazione del progetto; b) ad adeguare il piano
economico-finanziario; c) a svolgere tutti gli adempimenti di legge,
anche ai fini della valutazione di impatto ambientale. La
predisposizione di tali modifiche e lo svolgimento di tali
adempimenti, in quanto onere del promotore, non comporta alcun
compenso aggiuntivo, nè incremento delle spese sostenute e indicate
nel piano economico-finanziario per la predisposizione delle offerte;
7) qualora le modifiche proposte non siano accettate dal
promotore, l'amministrazione aggiudicatrice, fissando il termine per
la risposta, ha facoltà di richiedere progressivamente ai
concorrenti successivi in graduatoria la disponibilità a stipulare
il contratto di concessione, previa modifica del progetto preliminare
del promotore, eventuale adeguamento del piano economico-finanziario
nonchè svolgimento tutti gli adempimenti di legge.
Quindi, se il progetto preliminare può essere approvato così
come presentato in gara, l'amministrazione ha l'obbligo di stipulare
il contratto di concessione col promotore; in caso contrario, se il
progetto necessita di modifiche è onere del promotore effettuare le
modifiche e, così operando, egli mantiene il diritto di stipulare il
contratto.
3.1. La fase della gara
3.1.1. Procedure di affidamento, bandi e pubblicità.
Con riferimento alla procedura con gara unica, si deve, anzitutto,
sottolineare che la norma non prevede indicazioni sull'utilizzo della
procedura, aperta o ristretta.
Al riguardo, alcune indicazioni sono, comunque, rinvenibili
all'art. 144 del Codice, che prevede l'esperibilità di entrambe le
procedure per l'aggiudicazione della concessione di lavori pubblici
ed all'art. 55, comma 2, del Codice, alla stregua del quale le
amministrazioni aggiudicatrici devono utilizzare di preferenza la
procedura ristretta quando il contratto non ha ad oggetto la sola
esecuzione, o quando il criterio di aggiudicazione è quello
dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Si deve tuttavia rammentare che, in caso di procedura ristretta,
è ammissibile, per i soli lavori di importo superiore a 40 milioni
di euro, l'utilizzo della cosiddetta «forcella» (art. 62 del Codice).
Pertanto, qualora si utilizzi la procedura ristretta e l'investimento
previsto nello studio di fattibilità sia inferiore a 40 milioni di
euro, vanno obbligatoriamente invitati a presentare offerta tutti i
soggetti che abbiano fatto richiesta e siano in possesso dei
requisiti.
Si deve, inoltre, sottolineare che la nuova disciplina prescrive
espressamente (cfr. anche determinazione n. 8 del 2007) la
pubblicazione del bando di gara, oltre che sui siti informatici di
cui all'art. 66 del Codice, anche nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana e nella Gazzetta Ufficiale della Comunità
europea, in relazione all'importo a base di gara: la norma prevede,
infatti, che il bando venga pubblicato con le modalità di cui
all'art. 66, ovvero di cui all'art. 122 del Codice.
L'amministrazione aggiudicatrice deve curare con particolare
attenzione i contenuti del bando di gara e del disciplinare, da
richiamare espressamente nel bando stesso (ai sensi dell'art. 153,
commi 3 e 7).
Si rammenta che il bando, oppure il disciplinare di gara, devono
obbligatoriamente prevedere, oltre ai contenuti di cui all'art. 144
del Codice:
a) la possibilità per l'amministrazione aggiudicatrice di
chiedere al promotore di apportare le modifiche intervenute in fase
di approvazione del progetto e che la concessione sarà aggiudicata
al promotore solo subordinatamente all'accettazione, da parte di
questo ultimo, delle modifiche progettuali e dei conseguenti
adeguamenti del piano economico-finanziario;
b) la facoltà per l'amministrazione aggiudicatrice - in caso di
mancata accettazione da parte del promotore di apportare modifiche al
progetto preliminare - di interpellare progressivamente i concorrenti
seguenti in graduatoria;
c) i criteri di valutazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa, nonchè la loro relativa ponderazione e, qualora ciò
sia impossibile, il loro ordine di importanza; tali criteri devono
includere, oltre a quanto previsto dall'art. 83, comma 1, del Codice,
anche gli aspetti relativi a:
1) la qualità del progetto preliminare;
2) il valore economico-finanziario del piano;
3) il contenuto della bozza di convenzione;
d) i criteri motivazionali di attribuzione dei punteggi per ogni
criterio di valutazione;
e) la metodologia di determinazione dell'offerta economicamente
più vantaggiosa, scelta fra quelle indicate negli allegati A e B del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
È facoltà dell'amministrazione aggiudicatrice, considerato che
il concessionario dovrà sviluppare i successivi livelli di
progettazione, prevedere tra i criteri dell'offerta economicamente
più vantaggiosa quanto disposto dall'art. 64, comma 2, lettera a)
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999.
Ai sensi dell'art. 153, comma 7, il disciplinare, al fine di
consentire che le proposte siano omogenee, deve obbligatoriamente
indicare:
1) l'ubicazione e la descrizione dell'intervento da realizzare;
2) la destinazione urbanistica;
3) la consistenza;
4) le tipologie dei servizi da gestire.
Allegato al disciplinare vi deve essere lo studio di fattibilità
(redatto dall'amministrazione aggiudicatrice, o adottato recependo
una proposta dei privati, ai sensi del comma 19 dell'art. 153).
L'Autorità ritiene, inoltre, che, qualora non siano già parte
dello studio di fattibilità, ad esso vadano allegati, quanto meno:
a) per gli interventi puntuali:
1) gli stralci dello strumento di pianificazione
paesaggistico-territoriale e del piano urbanistico, generale o
attuativo delle aree interessate dall'intervento;
2) le planimetrie delle aree interessate dall'intervento, con le
indicazioni delle curve di livello, in scala non inferiore ad
1:2.000;
3) tutte le informazioni, in possesso dell'amministrazione
concedente, inerenti i vincoli e le caratteristiche archeologiche,
geologiche, idrologiche, idrauliche e sismiche delle aree interessate
dall'intervento, integrative o aggiuntive di quelle già contenute
nello studio di fattibilità, o, comunque, indicazioni concernenti la
loro reperibilità;
b) per gli interventi a rete:
1) corografia generale, contenente l'andamento planimetrico
delle aree interessate dall'intervento, in scala non inferiore a
1:25.000;
2) gli stralci dello strumento di pianificazione
paesaggistico-territoriale e del piano urbanistico, generale o
attuativo delle aree interessate dall'intervento, contenente le curve
di livelli, in scala non inferiore a 1:5.000;
3) tutte le informazioni, in possesso dell'amministrazione
concedente, inerenti i vincoli e le caratteristiche archeologiche,
geologiche, geotecniche, idrologiche, idrauliche e sismiche delle
aree interessate dall'intervento, integrative o aggiuntive di quelle
già contenute nello studio di fattibilità o, comunque, indicazioni
concernenti la loro reperibilità.
Si suggerisce, inoltre, che il disciplinare di gara prescriva,
altresì, che:
a) il progetto preliminare, presentato dai concorrenti, dovrà
essere composto, in attesa di quanto stabilirà il regolamento di cui
all'art. 5 del Codice, dagli elaborati indicati nella Sezione I
dell'allegato tecnico XXI al Codice, ovvero una diversa indicazione
derivante dalla decisione assunta dal responsabile del procedimento
ai sensi dell'art. 1, comma 2, dell'allegato medesimo;
b) il progetto preliminare dovrà essere corredato:
1) dal computo metrico estimativo dell'intervento, redatto
applicando alle quantità delle diverse lavorazioni previste nel
progetto i relativi prezzi unitari;
2) dall'elenco dei prezzi unitari applicati, che possono essere
sia quelli dedotti dai vigenti prezzari dell'amministrazione
concedente, sia quelli determinati con apposite analisi, redatte
secondo quanto previsto dall'art. 34, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999;
3) da un capitolato prestazionale che contenga, oltre a quanto
previsto dall'art. 7 dell'allegato XXI del Codice, tutto quanto non
sia pienamente deducibile dagli elaborati grafici;
c) qualora in sede di approvazione del progetto dovessero essere
prescritte varianti, modifiche o integrazioni, i relativi costi
saranno determinati applicando i prezzi unitari previsti nel
prezzario vigente a disposizione dell'amministrazione concedente;
quelli non previsti saranno determinati con apposite analisi, redatte
secondo quanto previsto dall'art. 34, comma 2, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999;
d) l'adeguamento del piano economico-finanziario e dei connessi
elementi, costituenti la struttura economica e gestionale della
concessione (durata della concessione, tariffe da applicare
all'utenza, oneri collegati alla disponibilità dell'opera, ecc.
ecc.), saranno effettuati in base ai maggiori costi derivanti dalle
eventuali modifiche, o integrazioni progettuali.
Quanto agli ulteriori contenuti del bando, deve precisarsi quanto
segue.
La disciplina non indica più il termine di presentazione delle
offerte; la fissazione dello stesso rientra, quindi, nella
discrezionalità dell'amministrazione aggiudicatrice, nel rispetto
dei limiti minimi previsti dall'art. 70 e dall'art. 145 del Codice,
fermo restando il principio generale di cui al comma 1 del medesimo
art. 70, che prescrive alle amministrazioni di tenere conto della
complessità della prestazione oggetto del contratto e del tempo
ordinariamente necessario per preparare le offerte.
Al fine di garantire una durata certa della procedura, è
opportuno, come già evidenziato, inserire nel bando che
l'amministrazione aggiudicatrice indicherà il termine entro il quale
il promotore (o i concorrenti seguenti in graduatoria, interpellati
in caso di scorrimento) dovrà comunicare alla stessa l'accettazione
o meno delle modifiche al progetto presentato, ai fini della stipula
del contratto.
3.1.2. I requisiti di partecipazione.
Quanto ai requisiti di partecipazione, l'art. 153, comma 8 del
Codice richiede che i soggetti che intendano presentare offerta nella
procedura a gara unica (commi 1-14) siano in possesso dei requisiti
previsti dal regolamento per il concessionario, anche associando o
consorziando altri soggetti, o ricorrendo all'istituto
dell'avvalimento.
Al riguardo, in attesa dell'emanazione del nuovo regolamento,
occorre fare riferimento ai requisiti previsti dall'art. 98 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, nonchè definire
la misura dei requisiti in caso di associazione o consorzio (cfr.
art. 98, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n.
554/1999).
In ordine al possesso dei requisiti, il nuovo ordinamento
introduce un maggiore rigore rispetto alla previgente disciplina,
giustificato, nel caso di procedura a gara unica, dalla circostanza
che, mediante tale gara, si perviene all'aggiudicazione della
concessione.
3.1.3. Le garanzie.
La nuova disciplina di cui all'art. 153, comma 13, prevede che il
concorrente debba prestare le seguenti garanzie: la cauzione
provvisoria (art. 75) ed una cauzione fissata dal bando in misura
pari al 2,5% del valore dell'investimento.
Com'è noto, la cauzione provvisoria di cui all'art. 75, comma 6,
del Codice copre la mancata sottoscrizione del contratto per fatto
imputabile all'aggiudicatario.
Tale cauzione è volta, pertanto, a garantire l'ipotesi di mancata
sottoscrizione del contratto nel caso in cui la proposta non
necessiti di modifiche ed il promotore, che è ad essa vincolato,
rifiuti la stipula.
Poichè la procedura prevede espressamente la facoltà, per il
promotore, di non accettare l'aggiudicazione del contratto in caso di
modifiche progettuali, qualora egli si avvalga di tale facoltà, si
ritiene che l'amministrazione aggiudicatrice non sia legittimata ad
escutere la cauzione di cui sopra.
Inoltre, è prevista una nuova forma di cauzione, connessa alla
gestione dell'opera, stabilita nella misura del 10% del costo annuo
operativo di esercizio, da indicarsi nel contratto, sulla base dei
dati riportati nel piano economico-finanziario.
La finalità di tale cauzione è quella di garantire l'adempimento
contrattuale della prestazione del servizio da fornire.
Pertanto, in base ad un'interpretazione logico sistematica, la
stessa cauzione dovrebbe prevedersi anche per le concessioni affidate
ai sensi dell'art. 143, poichè l'istituto della concessione di
lavori pubblici è unitario e presenta il medesimo regime giuridico,
a prescindere dalla procedura di affidamento. Tuttavia, poichè la
norma non lo specifica, per l'affidamento della concessione indetta
ai sensi dell'art. 143, è opportuno, a maggiore garanzia, precisarlo
nel bando di gara.
3.1.4. I contenuti delle offerte.
Con riguardo ai contenuti delle offerte, il concorrente deve
presentare:
a) un progetto preliminare, redatto secondo quanto prescritto nel
disciplinare di gara;
b) una bozza di convenzione;
c) un piano economico-finanziario asseverato da una banca (che
indichi, tra l'altro, l'importo delle spese sostenute per la
predisposizione delle offerte, comprensivo dei diritti sulle opere
dell'ingegno, di cui all'art. 2578 del codice civile; tale importo
non può superare il 2,5% del valore dell'investimento, come
desumibile dallo studio di fattibilità posto a base di gara);
d) la specificazione delle caratteristiche dei servizi e della
loro gestione.
Il piano economico-finanziario, ai sensi dell'art. 143, comma 7
del Codice, deve prevedere la specificazione del valore residuo
dell'investimento, al netto dei previsti ammortamenti annuali,
nonchè l'eventuale valore residuo non ammortizzato al termine della
concessione, qualora il piano non abbia previsto l'equilibrio
economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione
dei servizi.
Quest'ipotesi si verifica nel caso in cui il livello delle tariffe
a carico dell'utenza ed il livello presunto della domanda dei servizi
non siano sufficienti a coprire l'ammortamento dell'intero
investimento, nel periodo di concessione previsto.
In tal caso, alla fine di tale periodo, l'amministrazione
aggiudicatrice, ai sensi del menzionato art. 143, comma 7, dovrà
corrispondere al concessionario il valore residuo nell'entità
indicata nel contratto di concessione.
Comunque, sia nel caso in cui si preveda un ammortamento totale,
che parziale dell'investimento, l'importo degli ammortamenti indicato
nel piano economico-finanziario deve essere determinato in base al
livello della tariffa da praticare all'utenza, o dei canoni da
riscuotere dall'amministrazione (art. 143, comma 9 del Codice), in
base alla presunta dimensione del bacino di utenza e della domanda
del servizio. I rischi relativi alla correttezza dell'ipotesi di
andamento della domanda ed alle dimensioni del bacino di utenza sono
a carico del concessionario.
Ai sensi dell'art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999, qualora il tipo di concessione ed il bando lo
richiedano, l'offerta deve contenere anche:
a) il prezzo richiesto dal concorrente;
b) il prezzo che eventualmente il concorrente è disposto a
corrispondere all'amministrazione aggiudicatrice;
c) il canone da corrispondere all'amministrazione aggiudicatrice;
d) il tempo di esecuzione dei lavori;
e) la durata della concessione;
f) il livello iniziale della tariffa da praticare all'utenza ed
il livello delle qualità di gestione del servizio e delle relative
modalità.
Per quanto concerne i contenuti dell'asseverazione del piano
economico-finanziario, l'art. 153 fa rinvio al regolamento attuativo
del Codice. Nelle more dell'adozione del regolamento, si può fare
riferimento agli Atti di regolazione dell'Autorità n. 34 del 18
luglio 2000 e n. 14 del 5 luglio 2001 nei quali è affermato che:
a) l'amministrazione aggiudicatrice, pur nell'assoluta autonomia
della propria valutazione sulla proposta, assume le proprie
determinazioni senza rivalutare il contenuto dell'asseverazione, ma
utilizzando la stessa come uno degli elementi su cui basare le
successive decisioni;
b) la verifica della congruità, che deve essere effettuata dalla
banca, riguarda la struttura finanziaria dell'opera, nonchè i costi
ed i ricavi da valutarsi con riferimento a quegli elementi che, per
essere relativi ad accertamenti di fatto posti in essere
dall'impresa, debbono darsi per veri e congrui, non oggetto di
possibile riesame, costituendo profili di scelta industriale propri
dell'impresa stessa.
L'asseverazione è, quindi, il documento redatto da un istituto di
credito (ai sensi dell'art. 153 del Codice), allo scopo di attestare
la coerenza e l'equilibrio del piano economico-finanziario, la
capacità del progetto di generare adeguati flussi di cassa, tali da
garantire il rimborso del debito e la remunerazione del capitale di
rischio e quindi la possibilità di realizzare l'opera pubblica con
il ricorso al capitale privato.
L'attività di asseverazione rappresenta, pertanto, la verifica di
coerenza della struttura economico-finanziaria dell'intervento. Non
rientra tra le attività di asseverazione la valutazione della
correttezza dei dati utilizzati nel piano economico-finanziario
quali, ad esempio, l'entità della domanda di servizio, la dimensione
del bacino di utenza ed il costo di realizzazione dell'opera.
Inoltre, l'attività di asseverazione non può essere considerata
come impegno giuridico, da parte dell'istituto di credito, al
successivo finanziamento a favore del promotore; si ritiene, infatti,
che il legislatore abbia voluto distinguere i due diversi momenti
dell'asseverazione e del finanziamento.
Nessuna rilevanza può assumere, nè sotto il profilo formale, nè
sostanziale, la circostanza per cui l'asseverazione sia contenuta in
un atto distinto dal piano economico-finanziario, perchè ciò che
conta è soltanto l'univoca afferenza a questo (al riguardo, cfr. TAR
Campania, Napoli sez. I, 29 novembre 2007, n. 15613, e deliberazione
dell'Autorità n. 110 del 17 aprile 2007).
3.1.5. Il criterio di aggiudicazione.
Il criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta
economicamente più vantaggiosa, previsto dall'art. 83 del Codice. Al
riguardo, si sottolinea che il decreto legislativo n. 152/2008 ha
soppresso l'ultimo periodo del comma 4 dell'art. 83, relativo al
potere della commissione giudicatrice di fissare i criteri
motivazionali per l'attribuzione dei punteggi; pertanto, viene
implicitamente sancito che le modalità di ripartizione dei punteggi
per ciascun criterio di valutazione siano predeterminate a monte, in
sede di stesura del bando di gara (cfr. determinazione dell'Autorità
n. 5/2008).
Con riguardo ai parametri di valutazione, sono tre i principali
profili da valutare:
a) profilo tecnico (costruttivo-progettuale);
b) profilo economico (rendimento, costo di gestione e
manutenzione, durata, valore economico e finanziario del piano);
c) impatto sull'utenza (fruibilità dell'opera, accessibilità al
pubblico, tempi di ultimazione dei lavori, tariffe da applicare e
relative modalità di aggiornamento, contenuto della bozza di
convenzione).
Il Codice (art. 83, comma 2). recependo una disposizione
comunitaria, consente di stabilire una soglia con riferimento alla
ponderazione dei criteri di valutazione Ciò significa che, nei
documenti di gara, è possibile prevedere che i concorrenti debbano
conseguire, per il peso o il punteggio di un dato criterio di
valutazione, un valore prestabilito minimo; ad esempio, se il peso o
il punteggio di un criterio, quale il pregio tecnico, sia previsto
pari a 30, si può stabilire che il concorrente debba conseguire
almeno il punteggio di 15; qualora il concorrente non consegua tale
punteggio è escluso dalla gara.
Inoltre, si rammenta che il Codice prevede che il bando possa
suddividere, ove necessario, ciascun criterio di valutazione e
relativo peso in sub-criteri e sub-pesi. Per esempio, se uno dei
criteri di valutazione è il pregio tecnico della proposta
(Determinazione dell'Autorità n. 1/2003), i sub-criteri potrebbero
essere: 1) soluzioni tecnologiche innovative; 2) flessibilità
nell'utilizzazione; 3) contenimento dei consumi energetici; 4) minore
impatto ambientale; 5) particolari tipologie di impianti; 6) qualità
dei materiali e delle finiture. Poichè ognuno di tali sub-criteri
contribuisce, con il sub-peso ad esso attribuito, alla valutazione
complessiva del criterio di partenza, occorre fare riferimento al
principio contenuto nell'allegato E del decreto del Presidente della
Repubblica n. 554/1999: la somma dei punteggi assegnati ad ogni
concorrente sulla base dei sub-criteri dovrà essere riparametrata
con riferimento al peso previsto per l'elemento di partenza. È
opportuno che l'applicazione di tale principio sia prevista nel
disciplinare di gara, per evitare dubbi nella fase di valutazione
delle offerte.
3.2. L' approvazione del progetto e la stipula del contratto.
L'art. 153, comma 10, lettera c), fa riferimento a «modifiche
progettuali necessarie ai fini dell'approvazione del progetto»; si
ritiene che la formulazione della norma non contempli la
possibilità, per l'amministrazione aggiudicatrice, di apportare,
essa stessa, ulteriori modifiche, oltre a quelle richieste in sede di
approvazione del progetto, nell'ambito della conferenza di servizi.
In merito alla facoltà dell'amministrazione di apportare
modifiche al progetto preliminare, la giurisprudenza (formatasi in
base alla previgente normativa), ha ritenuto che la stessa fosse
legittimata ad apportare al progetto preliminare prescelto, da porre
a base di gara, unicamente lievi correttivi, tali da non alterare il
quadro finanziario proposto dal promotore; si è ritenuto pertanto,
che il progetto non fosse modificabile, nelle sue linee portanti, ma
solo migliorabile in relazione ad elementi quantitativi, in virtù
del principio di non modificabilità del progetto a base di gara.
(Tar Calabria, sent. 449/2004, Tar Emilia Romagna, sent. 762/2004 Tar
Campania, sent. 9571/2004).
Il citato orientamento è riferibile, a fortiori, alla nuova
disciplina, in quanto le modifiche interverrebbero a valle della
procedura di gara, con il rischio, quindi, di alterare la par
condicio tra i concorrenti. In sostanza, l'amministrazione non può
rimettere in discussione le scelte fondamentali già effettuate con
lo studio di fattibilità.
Qualora, in sede di approvazione del progetto preliminare, siano
prescritte modifiche tali da comportare un aumento dei costi di
realizzazione dell'intervento, l'amministrazione aggiudicatrice
dovrà verificare, prima della stipula del contratto di concessione,
che sussistano ancora i requisiti di qualificazione in capo al
soggetto aggiudicatario. Laddove il promotore necessiti di possedere
requisiti in misura maggiore a quelli inizialmente richiesti, si
ritiene che egli possa integrare la propria compagine con nuovi
soggetti che apportino ulteriori requisiti.
Come si è prima precisato, la determinazione dei costi delle
nuove opere integrative o modificative del progetto iniziale va
effettuata in base ai parametri già definiti nell'originario piano
economico-finanziario, o comunque nel progetto preliminare
(riferimento ai prezzari dell'amministrazione aggiudicatrice o ai
listini correnti nell'area interessata, tariffe proposte ecc.).
Si ritiene che l'inciso del comma 10, lettera c), relativo
«all'onere del promotore di apportare le modifiche ai fini
dell'approvazione del progetto», sia riferibile all'ipotesi in cui il
promotore sia interessato alla stipula del contratto. In tale fase,
pertanto, il promotore è tenuto ad apportare le modifiche
progettuali richieste senza alcun compenso, ai fini dell'approvazione
del progetto stesso. L'unica voce, quindi, che, ai sensi del comma
10, non comporta alcun compenso aggiuntivo, è quella delle spese di
progettazione inerenti le modifiche richieste e delle spese sostenute
per la predisposizione delle offerte. Ciò significa, naturalmente,
che qualsiasi altro incremento dei costi inerenti, sia la
realizzazione delle opere, sia la gestione dei servizi, dovrà
costituire oggetto di adeguamento del piano economico-finanziario,
così come previsto dal comma 3, lettera a) della disposizione in
esame.
Se, invece, il promotore non è più interessato alla stipula del
contratto, può rifiutare di apportare le modifiche richieste.
Per quanto riguarda l'eventuale scorrimento della graduatoria, si
deve tenere presente che esso non è volto ad individuare una
proposta diversa, ma un altro concorrente disposto ad uniformare la
propria proposta a quella del promotore già selezionata, comprese le
modifiche non accettate dal promotore stesso. Anche in questo caso,
l'amministrazione aggiudicatrice dovrà verificare l'adeguatezza dei
requisiti di qualificazione del concorrente al nuovo progetto prima
della stipula della concessione.
È opportuno precisare che la stipula del contratto può avvenire
solo dopo l'approvazione del progetto preliminare.
Si pone poi il problema del caso in cui nè il promotore nè gli
altri concorrenti accettino le modifiche progettuali.
Al riguardo si potrebbero prospettare due interpretazioni:
a) l'amministrazione non può ulteriormente procedere;
b) l'amministrazione può acquisire il progetto preliminare,
modificarlo ed adeguare il piano economico-finanziario, approvarlo ed
indire una gara ex art. 143 del Codice.
Si ritiene preferibile la seconda ipotesi per due considerazioni:
l'opera è di interesse pubblico, in quanto inserita nel programma
triennale e non sembra che dal dettato normativo possa desumersi un
divieto per tale acquisizione.
L'amministrazione aggiudicatrice deve, comunque, inserire una
clausola inerente la facoltà di acquisire il progetto nel bando di
gara.
È opportuno che, qualora dovesse verificarsi il caso in cui nè
il promotore nè gli altri concorrenti accettino le modifiche
progettuali, l'amministrazione, prima di procedere all'indizione
della gara, approfondisca le motivazioni che hanno indotto i
concorrenti a rifiutare le modifiche, in quanto ciò potrebbe essere
indice di un'operazione non adeguatamente remunerativa per il
mercato; in tal caso, dovrà, eventualmente, modificare il progetto
ed il piano economico-finanziario.
4. Lo svolgimento della procedura a doppia gara (comma 15)
4.1. La prima gara e l'approvazione del progetto.
L' amministrazione aggiudicatrice:
a) pubblica un bando di gara, ponendo a base di esso lo studio di
fattibilità;
b) prende in esame le offerte che sono pervenute nei termini
indicati nel bando;
c) redige, secondo il criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa, una graduatoria e nomina promotore il soggetto che ha
presentato la migliore offerta; la nomina del promotore può aver
luogo anche in presenza di una sola offerta; al promotore spetta il
diritto di prelazione;
d) pone in approvazione il progetto preliminare presentato dal
promotore, sottoponendolo a conferenza di servizi ex articoli 14-bis
e seguenti della legge n. 241/1990;
e) qualora il progetto non necessiti di modifiche,
l'amministrazione indice una gara ponendo a base di essa il progetto
preliminare presentato dal promotore ed il piano
economico-finanziario;
f) qualora il progetto necessiti di modifiche, richiede al
promotore di procedere, stabilendone anche i termini: a) alle
modifiche progettuali prescritte in conferenza di servizi ai fini
dell'approvazione del progetto; b) ad adeguare il piano
economico-finanziario; c) a svolgere tutti gli adempimenti di legge
anche ai fini della valutazione di impatto ambientale; la
predisposizioni di tali modifiche e lo svolgimento di tali
adempimenti in quanto onere, a norma di legge, del promotore non
comportano alcun compenso aggiuntivo, nè incremento delle spese
sostenute e indicate nel piano economico-finanziario per la
predisposizione delle offerte.
Si deve, però, tenere presente che il bando di gara, oltre ai
contenuti dell'art. 144 del Codice ed ai contenuti già esposti,
dovrà indicare espressamente che la gara non comporterà
l'aggiudicazione della concessione al promotore prescelto, ma solo
l'attribuzione allo stesso del diritto di essere preferito al
migliore offerente, individuato con una successiva procedura
selettiva.
Come nella procedura a gara unica, anche in questa procedura il
potere di modifica dell'amministrazione in sede di approvazione del
progetto è limitato al solo momento dell'acquisizione dei consensi
tecnico amministrativi; ciò è dovuto anche alla circostanza che, in
mancanza di altre offerte, il promotore è vincolato all'esecuzione
del progetto, così come approvato.
Relativamente alle garanzie, va prestata la cauzione provvisoria
di cui all'art. 75 e la cauzione del 2,5% del valore
dell'investimento; infatti, se il promotore prescelto esercita la
prelazione nella seconda gara, deve rimborsare le spese al miglior
offerente.
4.2. La seconda gara.
La gara per l'affidamento della concessione si sviluppa nel modo
seguente:
a) l'amministrazione pubblica un bando, ponendo a base di gara il
progetto preliminare approvato ed il piano economico-finanziario,
eventualmente adeguato a seguito delle necessarie modifiche al
progetto, richieste in sede di approvazione, nonchè le altre
condizioni contrattuali offerte dal promotore;
b) ove non siano state presentate offerte, il contratto è
aggiudicato al promotore;
c) ove siano state presentate una o più offerte, il promotore
può, entro quarantacinque giorni dalla comunicazione
dell'amministrazione aggiudicatrice, adeguare la propria proposta a
quella del migliore offerente, aggiudicandosi il contratto; in questo
caso, l'amministrazione aggiudicatrice rimborsa al migliore
offerente, a spese del promotore, i costi sostenuti per la
partecipazione alla gara, nella misura massima di cui al comma 9,
terzo periodo, dell'art. 153 del Codice;
d) ove il promotore non adegui, nel termine indicato alla
precedente lettera c), la propria proposta a quella del miglior
offerente individuato in gara, quest'ultimo è aggiudicatario del
contratto e l'amministrazione aggiudicatrice rimborsa al promotore, a
spese dell'aggiudicatario, i costi sostenuti nella misura massima di
cui al comma 9, terzo periodo, dell'art. 153, del Codice.
I partecipanti alla seconda procedura devono presentare un'offerta
consistente in proposte di miglioramento di tipo tecnico-economico
del progetto preliminare e della convenzione, nonchè un piano
economico-finanziario che tenga conto delle modifiche richieste in
sede di offerta.
Si suggerisce di inserire nel bando l'indicazione che non è
possibile apportare modifiche rilevanti al progetto presentato da
parte del promotore prescelto, dal momento che lo stesso è stato
già sottoposto ad approvazione.
Dalla struttura della procedura, appare evidente che il promotore
non partecipa alla seconda gara.
Anche per tale motivo, onde evitare un possibile svantaggio
competitivo determinato dalla impossibilità del promotore di mutare
la propria offerta, in relazione alla tipologia dei criteri, si
ritiene che, nella seconda gara, si debbano prevedere gli stessi
parametri di valutazione delle offerte previsti per l'individuazione
del promotore nella prima gara e la medesima ponderazione. Si
ritiene, tuttavia, ammissibile limitare l'utilizzo dei criteri di
valutazione ad alcuni soltanto tra quelli utilizzati nella prima
gara; i pesi vanno modificati in proporzione, in modo da mantenere
gli stessi rapporti previsti nella prima gara tra i criteri residui.
L'Autorità, nella determinazione n. 1/2003, in relazione alla
procedura negoziata prevista nella precedente disciplina, aveva
suggerito, per evidenti ragioni di semplificazione e rapidità della
procedura, di utilizzare solo criteri aventi natura quantitativa.
Quanto ai requisiti di partecipazione, non sembra ipotizzabile la
possibilità di un duplice momento di qualificazione, nemmeno con
riferimento alla procedura con doppia gara. Non deve dimenticarsi,
infatti, che il presentatore della migliore offerta non partecipa
alla successiva gara e diventa titolare del diritto di prelazione
che, se esercitato, gli dà diritto alla stipula del contratto. È
necessario, pertanto, che egli abbia i requisiti del concessionario
sin dalla prima fase di gara e, qualora il progetto debba essere
modificato, anche prima di indire la seconda gara. In caso contrario
non potrà avvalersi del diritto di prelazione.
I concorrenti devono prestare sia la cauzione provvisoria, sia la
cauzione del 2,5%, in quanto, se il promotore non esercita la
prelazione, ha diritto al rimborso delle spese a carico
dell'aggiudicatario.
5. Lo svolgimento della procedura ad iniziativa dei privati (comma
16)
Il comma 16 del nuovo art. 153 consente il ricorso a procedure che
utilizzino la finanza di progetto nel caso in cui le pubbliche
amministrazioni, pur avendo inserito nell'elenco annuale di cui
all'art. 128 opere finanziabili in tutto o in parte con risorse
private, non abbiano proceduto alla pubblicazione dei relativi bandi
nei successivi sei mesi. Nell'ipotesi di cui al comma 16, è
consentito ai soggetti, in possesso dei requisiti previsti dal
regolamento per il concessionario, presentare una proposta entro
quattro mesi dal decorso dei sei mesi dall'inserimento del lavoro
nell'elenco annuale.
Si ritiene che il privato sia legittimato ad accedere allo studio
di fattibilità predisposto dall'amministrazione, al fine di poter
formulare la propria proposta.
La proposta in questione dovrà contenere gli elementi indicati al
comma 9 (un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano
economico-finanziario asseverato da una banca nonchè la
specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione)
ed essere corredata di una cauzione ai sensi dell'art. 75, nonchè
della documentazione dimostrativa del possesso dei requisiti
soggettivi e dell'impegno a prestare una cauzione nella misura del
2,5% del valore dell'investimento, nel caso di indizione di una gara
ai sensi delle lettere a) b) e c) del comma 16 medesimo.
Entro sessanta giorni dalla scadenza del termine di presentazione
delle offerte, anche qualora sia pervenuta una sola proposta, le
amministrazioni aggiudicatrici provvedono a pubblicare un avviso, con
le modalità di cui all'art. 66 o 122 del Codice, a seconda
dell'importo dei lavori, contenente i criteri in base ai quali si
procede alla valutazione delle proposte.
È consentita la presentazione di proposte rielaborate e
ripresentate secondo i criteri indicati nel bando, nonchè la
presentazione di nuove proposte, entro novanta giorni dalla
pubblicazione dell'avviso.
Deve essere chiarito che, a base della gara introdotta con
l'avviso, pubblicato dopo la presentazione della prima proposta, va
posto lo studio di fattibilità, in modo da consentire la
formulazione di ulteriori proposte, oltre all'eventuale
rielaborazione di quella già presentata.
Per quanto riguarda le modalità di valutazione del «pubblico
interesse», consistente, in realtà, nella scelta della migliore
offerta fra quelle presentate, si suggerisce di utilizzare il
criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, di cui
all'art. 83 del Codice. L'avviso deve, quindi, indicare i criteri di
valutazione, i relativi pesi o punteggi, i relativi sottocriteri o
sub-pesi o sotto punteggi, le eventuali soglie, ovvero l'ordine
decrescente di importanza dei criteri, nonchè la metodologia di cui
al decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, che si
utilizzerà per determinare la migliore offerta.
Si evidenzia come l'art. 153, comma 17 del Codice obblighi i
concorrenti a presentare la garanzia provvisoria del 2%
dell'investimento, ai sensi dell'art. 75 del Codice, che potrà
essere escussa nel caso in cui il vincitore non partecipi al seguito
del sub-procedimento scelto dall'amministrazione aggiudicatrice. I
concorrenti devono, inoltre, presentare un impegno a prestare la
cauzione del 2,5% del valore dell'investimento. Il comma 18 prevede,
infatti, che qualora il promotore non risulti aggiudicatario nella
procedura di cui al comma 16, lettera a) - ricorso al dialogo
competitivo - egli ha diritto al rimborso, con onere a carico
dell'affidatario, delle spese sostenute nella misura massima del 2,5%
del valore dell'investimento; inoltre, prevede che al promotore, che
non risulti aggiudicatario nelle procedure di cui al comma 16,
lettere b) e c), si applica quanto previsto al comma 15, lettere e)
ed f).
Si ritiene che la previsione di pubblicare l'avviso, da parte
dell'amministrazione aggiudicatrice, in seguito alla presentazione di
proposte da parte di soggetti privati, vada intesa in senso cogente.
Tuttavia, le proposte dei privati dovrebbero avere per oggetto la
realizzazione di interventi per i quali la programmazione triennale
preveda il concorso di capitali privati attraverso lo strumento della
concessione, escludendo iniziative private rispetto ad interventi per
il quali siano previsti altri strumenti di realizzazione. Quindi,
affinchè sia attivabile tale procedura, l'amministrazione
aggiudicatrice deve avere già deliberato, nell'elenco annuale,
l'utilizzo di una delle due procedure di affidamento previste
dall'art. 153, comma 1-14 e comma 15.
Il percorso del comma 16 non è, quindi, utilizzabile nel caso di
inerzia riferita alla realizzazione di opere pubbliche mediante gli
appalti tradizionali. Rimane, infatti, prerogativa
dell'amministrazione scegliere di realizzare l'opera pubblica
mediante un contratto di appalto ovvero di concessione e le priorità
da assegnare a ciascun intervento programmato. Le amministrazioni
entro sei mesi dalla scadenza del termine di presentazione delle
proposte esaminano tutte quelle pervenute e, verificato
preliminarmente il possesso dei requisiti, individuano la migliore
proposta, come sopra delineato, e procedono, successivamente, con le
seguenti modalita':
1) pongono, ai sensi dell' art. 97 del Codice, in approvazione il
progetto preliminare ritenuto il migliore, sottoponendolo a
conferenza di servizi ex articoli 14-bis e seguenti della legge n.
241/1990;
2) se il progetto preliminare necessita di modifiche, qualora
ricorrano le condizioni di cui all'art. 58, comma 2 del Codice,
indicono un dialogo competitivo, ponendo a base di esso il progetto
preliminare e il piano economico-finanziario. Si ritiene che il
dialogo competitivo, dato il richiamo espresso della norma a tale
procedura di aggiudicazione, sia immediatamente applicabile alla
fattispecie in esame, anche in assenza del regolamento attuativo del
Codice;
3) se il progetto preliminare non necessita di modifiche,
procedono ai sensi dell'art. 143, oppure ai sensi del comma 15,
lettere c), d), e), f) dell'art. 153 del Codice, ponendo a base di
gara lo stesso progetto e il piano economico-finanziario ed invitando
alla gara il promotore.
Si ritiene che il dialogo competitivo debba svolgersi tra il
promotore ed i soggetti che sono stati ammessi alla fase di selezione
delle proposte.
Nei casi di cui al comma 16, lettere b) e c) dell'art. 153 del
Codice, può essere stabilito che l'offerta dei concorrenti, poichè
a base di gara vi è un progetto preliminare, sia costituita soltanto
da modifiche migliorative del progetto a base di gara, o anche da un
progetto definitivo.
Si noti che, in entrambe le procedure di cui al precedente numero
3), il promotore gode del diritto di prelazione. Non sussiste il
diritto di prelazione qualora il progetto preliminare necessiti
invece di modifiche.
Per quanto riguarda le garanzie, il comma 117 dispone
l'applicazione del comma 13 (garanzie) alle gare di cui al comma 16,
lett. a), b) e c).
È opportuno precisare che:
a) nel caso di dialogo competitivo, l'approvazione del progetto
preliminare avviene all'esito della gara, come negli altri casi di
ricorso al dialogo competitivo;
b) rispetto ai casi di cui al comma 16, lettere b) e c), la fase
di approvazione del progetto deve precedere la fase di gara ex art.
143, ovvero ex art. 153, comma 15 (gara con diritto di prelazione del
promotore).
La disposizione non prevede quale sia l'esito della procedura nel
caso in cui, sebbene il progetto necessiti di modifiche, non
sussistano le condizioni per il ricorso al dialogo competitivo. Si
potrebbe, in tal caso, ritenere che l'amministrazione stessa
modifichi il progetto preliminare, adeguandolo alle modifiche
richieste in sede di approvazione, predisponga il piano
economico-finanziario ed indica una gara ai sensi dell'art. 143 del
Codice; altrimenti l'amministrazione potrebbe procedere con le
modalità dell'art. 15, lettera b), c), d) ed f), previa indicazione
di entrambe le possibilità nell'avviso di gara, poichè la
disposizione non ne richiama l'applicazione, invitando in ogni caso
il promotore.
Per quanto riguarda la presentazione delle proposte da parte dei
privati ex commi 19 e 20, si rinvia al paragrafo 2.2, rilevando che
tali proposte, se fatte proprie dall'amministrazione, saranno
inserite nella programmazione e, quindi, poste a base delle procedure
previste.

LINEE GUIDA PER LA COMPILAZIONE
DELLO STUDIO DI FATTIBILITÀ
1. Lo studio di fattibilita': linee generali
Nel Codice, all'art. 128, già art. 14 della legge n. 109/1994, lo
studio di fattibilità (d'ora innanzi SdF), è descritto come
strumento attuativo del programma triennale, nel quale devono
riportarsi l'analisi dello stato di fatto sotto i profili:
storico-artistici, architettonici, paesaggistici, di sostenibilità
ambientale, socio-economica, amministrativa e tecnica.
Si tratta, dunque, di uno strumento per sua natura ibrido, avente
i contenuti sia della pianificazione territoriale ed economica sia
del documento preliminare alla progettazione (cfr. art. 15, comma 5
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999); pertanto,
lo studio di fattibilità ha caratteristiche diverse dal progetto
preliminare.
Nel nuovo quadro normativo (art. 153 del Codice), lo SdF assume
un'ulteriore funzione, in quanto sulla base di esso i concorrenti, in
sede di offerta, elaborano la progettazione preliminare.
Il documento assume, quindi, una duplice valenza, quale elaborato
per l'identificazione e quantificazione dei lavori strumentali al
soddisfacimento dei bisogni delle amministrazioni aggiudicatrici,
nonchè quale documento da porre a base di gara nei procedimenti di
cui all'art. 153 del Codice.
La redazione dello SdF, richiede, pertanto, una particolare
attenzione nella sua stesura. Esso, infatti, deve essere in grado di
trasformare l'iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di
intervento, attraverso l'identificazione, la specificazione e la
comparazione, ove possibile, di più alternative atte a cogliere
modalità diverse di realizzazione dell'idea originaria e consentire
all' autorità politico-amministrativa competente di assumere una
decisione fondata e motivata. Allo stesso tempo deve anche avere
contenuti sufficienti a poter indire una gara d'appalto e, quindi,
poter prevedere nel bando i requisiti di partecipazione e l'importo
dell'investimento.
Uno SdF dal contenuto completo ed attendibile assicura, da un
lato, la simmetria delle informazioni tra i concorrenti, dall'altro,
per quanto possibile, la sicurezza della bancabilità delle proposte
dei concorrenti espresse nel piano economico-finanziario.
La significativa discordanza delle previsioni, si riflette
direttamente nella futura fase di gestione economica dell'opera con
rischi seri per il concessionario e l'amministrazione concedente per
quanto riguarda la copertura finanziaria dell'intervento.
Tuttavia, in considerazione delle esigenze specifiche di ogni
amministrazione, in relazione al singolo progetto e ai tempi a
disposizione, lo SdF potrà essere aggiornato successivamente
all'inserimento dello stesso negli strumenti di programmazione, al
fine di porlo a base di gara ex art. 153.
Si ritiene, infatti, che mentre al fine di inserire un intervento
in programmazione sia sufficiente avere predisposto uno SdF che abbia
un contenuto base esaustivo anche se non dettagliato, a base del
bando di gara, ex art. 153, commi 1 e 15 del Codice, dovrà essere
posto uno SdF che consenta di definire tutti gli elementi del
confronto concorrenziale fra gli offerenti, come richiesto dalla
norma dell'art. 153.
La redazione dello SdF dovrà essere graduata in relazione alla
tipologia e complessità dell'intervento da realizzare; il
Responsabile del Procedimento, in relazione ad opere di medio-piccola
dimensione o di natura non complessa, può adattare i contenuti dello
SdF indicati come necessari nelle presenti linee guida, con un grado
di approfondimento minore delle singole voci, in analogia a quanto
previsto per la progettazione di cui all'art. 93, comma 2 del Codice.
2. Tematiche e criticità nella scelta e identificazione dei bisogni
della comunità
Al fine di redigere una programmazione triennale di lavori
pubblici coerente con le effettive necessità della comunità, in una
prima fase, è necessario prevedere la raccolta di tutti gli elementi
occorrenti per la formazione di un quadro completo dei bisogni e
delle esigenze della collettività. In tale ottica invero, l'art. 11
del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, trasfuso
integralmente nel nuovo testo regolamentare, non dà indicazioni
specifiche. In, ogni caso dovranno essere valutati
dall'amministrazione e per essa dal Responsabile del Procedimento,
anche mediante attività di supporto, tre profili:
a) la domanda da soddisfare per la collettività di riferimento e
le opportunità in atto;
b) i piani e le strategie proprie dell'amministrazione o di altri
enti interessati o sovraordinati;
c) gli obblighi derivanti dalla normativa nazionale e
comunitaria.
Va sottolineata la necessità di una quantificazione della domanda
rivolta non solo al bacino di utenza generale (domanda potenziale),
ma anche una quantificazione più dettagliata in funzione delle
specifiche soluzioni tecnologiche e finanziarie prospettate. Tale
identificazione della domanda, differenziata in rapporto alla
dimensione ed al ruolo che ha l'amministrazione, non può essere
generica, bensì deve basarsi su parametri finali facilmente
riconoscibili e misurabili.
Le istanze individuate sono raccolte dal Responsabile del
Procedimento con l'ausilio, ove necessario, di attività di supporto,
in un documento generale corredato da appendici documentali per
formare un elenco generale e provvisorio di idee-progetto (da
sottoporre eventualmente ad un vaglio dell'organo decisorio), sulla
base del quale elaborare poi gli SdF.
Una volta elaborato lo SdF, si procede alla formazione del piano
triennale, in vista della sua approvazione, con l'eliminazione delle
idee-progetto per le quali gli studi hanno dato un esito negativo o
non sufficientemente positivo.
In conclusione, le fasi di scelta e l'identificazione dei
fabbisogni si possono riassumere come segue:
a) ricognizione delle idee-progetto;
b) esame preliminare delle idee-progetto da sottoporre allo SdF;
c) realizzazione dello SdF;
d) approvazione SdF con valore localizzativo e autorizzativo
(cfr. conferenza dei servizi di cui alla legge n. 241/1990).
3. La scelta del modello di realizzazione dell'intervento:
partenariato pubblico privato o appalto
La realizzazione delle infrastrutture può avvenire o mediante la
formula dell'appalto con risorse totalmente a carico
dell'amministrazione, o mediante una delle formule di partenariato
pubblico-privato (ex art. 3, comma 15-ter - concessione di lavori,
concessione di servizi, locazione finanziaria, finanza di progetto,
affidamento a contraente generale, società miste).
Si rende necessario valutare preliminarmente, da parte delle
amministrazioni pubbliche, se sia conveniente procedere ad una forma
di Partenariato con il privato oppure, diversamente, ricorrere ad un
contratto di appalto più tradizionale. Tale analisi va effettuata in
modo differenziato in rapporto alle caratteristiche e dimensione
dell'intervento che si prevede debba essere realizzato ed alle
risorse economiche disponibili.
La verifica del modello più adatto di Partenariato Pubblico
Privato è una componente essenziale dello SdF, allo scopo di
rilevare la presenza delle condizioni necessarie per la scelta
migliore ed in particolare:
un quadro normativo e regolatorio compatibile con l'intervento;
l'esistenza di rischi trasferibili al soggetto privato, con la
contrattualizzazione delle rispettive responsabilità;
la capacità organizzativa e la presenza del know how della
pubblica amministrazione per intraprendere un'operazione di
Partenariato Pubblico Privato;
la possibilità di praticare un sistema di pagamenti da legare a
prefissati livelli quantitativi e qualitativi in sede di gestione;
la tariffabilità dei servizi da erogare e la verifica del
consenso della collettività a pagare tali servizi alla pubblica
amministrazione.
Un tale controllo potrebbe fornire elementi direttamente
utilizzabili nella elaborazione del bando di gara in ordine,
segnatamente, alle più consone modalità di scelta del partner
privato.
La verifica della praticabilità del Partenariato Pubblico Privato
va effettuata quando sono disponibili alcune informazioni sulle
alternative per la realizzazione delle idee-progetto, ma in ogni caso
prima della conclusione dello SdF poichè, ad esempio, un esito non
favorevole al Partenariato potrebbe comportare anche la rinuncia alla
procedura di messa in gara dello SdF. Infatti il modello prescelto
dovrà assicurare un ottimale metodo di approvvigionamento delle
infrastrutture e dei servizi ed una migliore allocazione delle
risorse pubbliche. Tutto ciò presuppone che:
le procedure di aggiudicazione siano regolate attraverso
meccanismi concorrenziali e competitivi;
i rischi connessi alla costruzione e gestione dell'opera siano
chiaramente identificati, valutati e posti in capo al soggetto più
in grado di farsene carico;
la corretta quantificazione dei costi connessi ai rischi da
allocare riduce le asimmetrie informative attribuendo maggiore
consapevolezza all'amministrazione.
Pertanto, l'approccio al Partenariato Pubblico Privato deve
rappresentare un'attenta verifica e valutazione delle condizioni
sopra esposte e delle opzioni di finanziamento concretamente
disponibili per la pubblica amministrazione, incluse quelle
tradizionali, con l'obiettivo di raggiungere la condizione ottimale
dei costi complessivi del progetto e della qualità dei servizi
erogati (Value for Money - VfM).
Se l'obiettivo di un procedimento di realizzazione di un
intervento basato sullo schema di Partenariato Pubblico Privato è il
perseguimento del VfM, uno dei metodi più diffusi per misurarne
l'entità è quello del Public Sector Comparator (PSC). Questo
modello di valutazione si basa sul confronto del Valore Attuale Netto
(VAN) dei costi e dei ricavi generati nelle due diverse soluzioni di
appalto/concessione. La differenza fra i valori riportati,
rappresenta la misura del VfM espresso in termini di risparmio sui
costi di un alternativa rispetto all'altra (PPP e PSC-Public Sector
Comparator).
Infine, sarebbe opportuno escludere dallo SdF, nel momento in cui
esso diventa documento a base di gara, le parti o gli elaborati
specifici attinenti alla verifica del modello di Partenariato
Pubblico Privato.
4. Il contenuto dello studio di fattibilità
Il modello di SdF di seguito prospettato costituisce non solo uno
strumento che consente al decisore di esprimere valutazioni sulla
bontà dell'idea-progetto, ma consente di indire una gara sulla base
di elementi concreti, nel rispetto dei principi di trasparenza e
della concorrenza tra gli operatori.
La definizione in concreto del suo contenuto va, tuttavia,
ricercata nel bilanciamento di due esigenze contrapposte: da un lato,
l'esigenza di avere uno SdF affidabile e completo, tale da consentire
di ottenere preliminari consensi dalle amministrazioni competenti,
dall'altro, quella di non intaccare eccessivamente la creatività dei
concorrenti garantendo ad essi la possibilità di apportare modifiche
alla soluzione indicata nello studio stesso.
Ciò sarebbe più agevole qualora lo studio contenesse, ove
possibile, l'indicazione di alcune alternative valide per la
realizzazione dell'idea-progetto. In sintesi SdF dovrebbe consentire
di:
a) accertare la bontà della iniziale idea-progetto e la sua
convenienza rispetto agli impieghi alternativi delle risorse;
b) individuare le modalità di realizzazione dell'idea originaria
più realistiche e promettenti;
c) contenere gli elementi essenziali della progettazione
necessari al rilascio dei pareri preliminari degli Enti interessati
all'intervento.
Quanto agli aspetti autorizzatori, il corredo progettuale dello
SdF, ad esempio per le opere lineari e a rete, deve essere tale da
individuare, anche solo su larga scala, le possibili alternative di
localizzazione degli interventi e la individuazione delle prevedibili
interferenze delle varie soluzioni; ciò consente di coinvolgere già
in sede di conferenza dei servizi i gestori e di evitare in seguito
situazioni di stallo nella ricerca di soluzioni alle interferenze.
Più delicato è il tema dell'impatto ambientale. Non è infatti
pensabile ritenere lo SdF idoneo ad ottenere la Valutazione di
impatto ambientale (d'ora in poi VIA): il nuovo Codice dell'ambiente
prevede il suo rilascio sulla base del progetto definitivo. Pertanto
il VIA dovrà essere acquisito successivamente dal promotore.
Tuttavia, poichè l'art. 128 prevede già, seppure genericamente,
di assicurare la sostenibilità ambientale della soluzione, occorre
che lo SdF, ove necessario, contenga anche un esame dei maggiori
potenziali impatti sull'ambiente, con l'indicazione della soluzione
prescelta e delle eventuali alternative. Tale esame dovrà almeno
consentire, in sede di conferenza, sia di assumere decisioni sulla
obbligatorietà o meno del VIA, sia di definire l'insieme delle
azioni e delle analisi da considerare nello studio di impatto
ambientale (SIA) di norma facente parte degli elaborati costituenti
il progetto preliminare.
5. Elementi caratterizzanti lo studio di fattibilità
Lo SdF relativo ad interventi realizzabili con risorse private,
deve contenere, in modo differenziato rispetto alle caratteristiche e
alla dimensione dell'intervento da realizzare, le seguenti analisi e
documentazioni:
a) inquadramento territoriale e socio-economico del progetto,
struttura ed obiettivi.
In tale elaborato vanno delineate le caratteristiche urbanistiche
e viarie dell'area potenzialmente interessata, al fine di valutare
tutti gli impatti dell'intervento, prendendo in considerazione la
compatibilità con gli strumenti urbanistici vigenti. Dovranno poi
esser valutati gli impatti socio-economici nel contesto delle
attività produttive e commerciali esistenti;
b) analisi della domanda attuale e prevista e specifiche dei
gruppi di beneficiari.
Deve essere qui analizzato il bacino di utenza poichè l'analisi
della domanda è fondamentale per la stessa scelta delle alternative
e per il dimensionamento dell'intervento. In sostanza si tratta di
quantificare i bisogni dei beneficiari dell'intervento con stima da
basare, il più possibile, su unità fisiche quali ad esempio: numero
di persone, metri cubi di rifiuti prodotti, numero di accessi, flussi
di traffico, ecc. Nel caso la domanda potenziale sia insufficiente,
si deve abbandonare da subito il progetto e dirottare le risorse su
altri bisogni;
c) analisi dell'offerta attuale e prevista.
Deve essere analizzato lo stato attuale dell'offerta nei medesimi
settori oggetto di proposte e il grado di apprezzamento dei detti
progetti da parte degli utenti. L'analisi della domanda e
dell'offerta deve essere riferita allo stesso arco temporale e deve
basarsi, per quanto possibile, su dati statistici desunti da
pubblicazioni e/o studi di settore (studi demografici, ecc.);
d) descrizione dell'investimento (localizzazione, dimensione,
caratteristiche, costi di realizzazione, ecc.).
In una breve relazione si dovranno indicare i parametri fisici
dell'intervento ed i relativi costi stimati;
e) analisi delle alternative possibili per realizzare l'idea
originaria.
Deve essere descritto l'insieme delle alternative tecnologiche,
organizzative e finanziarie per l'attuazione dell'idea-progetto, per
i successivi confronti. Si parla in generale di matrice delle
alternative progettuali nella quale vengono riportate per ciascuna
soluzione le scelte tecnologiche, le scelte organizzative e le
modalità di finanziamento dell'opera in modo tale che si abbia
subito una visione sinottica comparativa tra le diverse soluzioni;
f) analisi dei costi gestionali in fase di esercizio.
Devono essere descritti i costi monetari ed economici connessi
alla gestione del progetto, secondo un possibile modello, per
ciascuno degli anni in cui si manifestano gli effetti
dell'intervento. È utile richiamare, nel modello gestionale, le
norme che occorre rispettare per l'espletamento del servizio;
g) analisi di fattibilità finanziaria (analisi costi e ricavi).
Deve essere individuato il flusso finanziario generato dalla
gestione, ossia dai costi e dai ricavi, relativa al prodotto
caratteristico del progetto. Qui è svolta l'analisi dei rischi nel
tempo delle varie alternative progettuali, con la c. d. matrice dei
rischi. La matrice in questione deve evidenziare l'allocazione del
tipo di rischio e su chi ricade lo stesso, sull'amministrazione,
oppure sul partner privato, oppure su entrambi con percentuali
diverse;
h) analisi di fattibilità economica e sociale (analisi costi e
benefici) e piano di monitoraggio.
In tale ambito devono valutarsi i costi e i benefici di tutte le
alternative progettuali valutando anche i benefici (o costi) non
monetari di alcune categorie di opere. È l'esempio di una opera di
difesa idraulica il cui «prodotto caratteristico» è la riduzione del
rischio idraulico. In questo caso i benefici diretti tendono a
confondersi con quelli indiretti perchè il vantaggio è sia delle
popolazioni residenti sia dell'intera collettività. Con l'analisi
dei costi e benefici viene verificato il grado di utilità dell'opera
per la collettività (riduzione dei tempi di percorrenza di una
tratta stradale, l'efficienza nello smaltimento dei rifiuti. ecc.).
Il livello di approfondimento dell'analisi in questione dipende
ovviamente dalla dimensione dell'opera che si intende realizzare.
Ai fini del monitoraggio, devono individuarsi gli elementi del c.
d. «prodotto caratteristico» delle alternative: ogni alternativa deve
culminare con la individuazione dei parametri dei quali sia
misurabile l'effetto, diretto o indiretto, sulla collettività. Lo
SdF deve indicare gli elementi economici ovvero gli indicatori
specifici, con le rispettive unità fisiche, sui quali l'intervento
è destinato ad incidere a vantaggio della comunità e ciò in modo
non generico. Ad esempio, i metri cubi di rifiuti smaltiti; i
quantitativi di rifiuti operati con la raccolta differenziata, il
numero di accessi di una tangenziale a pedaggio; il numero di
visitatori di un parco museale; i flussi di traffico di una tratta
autostradale; le degenze ospedaliere e i day hospital; gli slot di un
aeroporto; gli utilizzatori di un complesso sportivo; le
concentrazioni di gas tossici, i tempi di percorrenza, ecc.
Questa è ragionevolmente la sede per l'attuazione della verifica
del modello di Partenariato Pubblico Privato;
i) descrizione ed analisi degli impatti ambientali di ciascuna
alternativa.
Per ciascuna alternativa dovranno anticiparsi tutti gli elementi
significativi dell'impatto ambientale sufficienti per la elaborazione
di un SIA, ove necessario ed in funzione dell'importanza e
complessità dell'opera. Poichè lo Sdf non consente di redigere un
vero e proprio SIA, si tratta di fornire una descrizione qualitativa
della situazione ambientale esistente ed un quadro sintetico dei
principali fattori di rischio/impatto ambientali e le priorità degli
approfondimenti tecnici per gli sviluppi progettuali successivi;
j) relazione sintetica intermedia.
Il Responsabile del Procedimento ha la facoltà di interrompere lo
SDF se le alternative prospettate hanno scarsa possibilità di essere
attuate, mediante provvedimento motivato;
k) elementi essenziali dello schema di convenzione;
l) corredo progettuale minimo.
Il Responsabile del Procedimento stabilirà, in relazione alle
caratteristiche dello specifico intervento, gli elaborati minimi,
conformemente all'art. 15, comma 5, lettera l) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999 e del comma 2 dell'art. 93
del decreto legislativo n. 163/2006, tra quelli previsti per il
progetto preliminare di cui all'art. 18 dello stesso decreto del
Presidente della Repubblica n. 554, necessari per l'individuazione
delle categorie e classifiche delle opere da realizzare e per le
valutazioni dei costi di ciascuna alternativa, desumendoli o da un
computo metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario,
applicando alle quantità dei lavori i costi unitari, o sulla base di
parametri desumibili da interventi similari realizzati (di cui dovrà
essere data prova di attendibilita'). Sugli elaborati progettuali a
corredo dello SdF occorre tenere presente le disposizioni del comma
2, dell'art. 18, del citato decreto del Presidente della Repubblica
n. 554/1999 sulla necessità di predisporre le indagini geologiche,
geotecniche, idrologiche, idrauliche e sismiche per gli affidamenti
delle concessioni di lavori pubblici.
Per quanto riguarda le modalità di predisposizione di alcuni
documenti, quali, ad esempio, gli allegati tecnico-economici, la
guida elaborata dai Nuclei Regionali di Valutazione e Verifica degli
Investimenti Pubblici (NUVV) «Studi di fattibilità delle opere
pubbliche. Guida per la certificazione da parte dei Nuclei Regionali
di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici», fornisce
numerose indicazioni a riguardo.
6. Documenti componenti lo studio di fattibilità
Lo SdF, in relazione alle analisi sopra delineate, fatta salva
diversa indicazione del Responsabile del Procedimento in rapporto
alla dimensione e natura dell'interventi da sottoporre a studio,
dovrà essere così strutturato:
a) relazione illustrativa contenente:
1) l'inquadramento territoriale e socio-economico dell'area
oggetto dell'intervento:
corografia, stralcio PRGC, verifica della compatibilità con
gli strumenti urbanistici ed i piani territoriali di coordinamento
ecc.;
analisi dell'impatto socio-economico con riferimento al
contesto produttivo e commerciale esistenti;
2) analisi della domanda e dell'offerta attuale e di previsione
con riferimento:
al bacino d'utenza;
alle specifiche riguardante l'utenza;
ai servizi erogati dai diversi concessionari;
alla tipologia del servizio;
ai parametri fisici che caratterizzano il servizio (flussi di
traffico, slot aeroportuali, numero di accessi, ecc.);
3) descrizione dell'intervento e analisi delle alternative
relative alle possibili soluzioni realizzative dell'idea originaria:
verifica della convenienza del modello di Partenariato Pubblico
Privato rispetto alle procedure di appalto;
matrice delle alternative;
4) studio della prefattibilità ambientale dell'intervento:
analisi sommaria degli aspetti geologici, geotecnica,
idraulici, idrogeologici desunti dalle cartografie disponibili (carte
geologiche, PTC, carte del rischio idraulico, ecc.) o da interventi
già realizzati ricadenti nella zona;
verifica dei vincoli ambientali, storici, archeologici,
paesaggistici interferenti sulle aree o sugli immobili interessati
dall'intervento;
b) relazione tecnica contenente:
1) analisi sommaria delle tecniche costruttive (strutture,
materiali, ecc.) e indicazione delle norme tecniche da applicare;
2) cronoprogramma e piano di monitoraggio (delle opere e del
servizio);
3) stima sommaria dell'intervento desumendola o da un computo
metrico estimativo di massima o da un calcolo sommario, applicando
alle quantità dei lavori i costi unitari desunti da prezzari
dell'amministrazione, o sulla base di parametri desumibili da
interventi similari realizzati;
4) elaborati progettuali stabiliti dal RUP tra quelli previsti
dall'art. 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999:
ai fini dello studio di prefattibilità ambientale (corredo
minimo);
ai fini autorizzatori (corredo minimo);
ai fini dell'individuazione delle interferenze;
c) allegato tecnico-economico:
1) analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi) con
riferimento alle fasi di costruzione e gestione;
2) analisi della fattibilità economica e sociale (analisi
costi-benefici);
3) schema di sistema tariffario;
d) elementi essenziali dello schema di convenzione.
7. L'affidamento dello studio di fattibilità ed i relativi
corrispettivi
Lo SdF deve essere, di norma, redatto dagli Uffici Tecnici delle
amministrazioni aggiudicatici; il ricorso a professionisti esterni è
possibile solo in caso di carenze dell'organico ai sensi dell'art.
90, comma 6 e dell'art. 10, comma 7, per i servizi, del decreto
legislativo n. 163/2006.
Al concetto di «carenza dell'organico» va dato un significato
stringente e sostanziale, in quanto lo SdF rappresenta per
l'amministrazione un elaborato a valenza strategica e non meramente
professionale, come si intende per la progettazione. Qualora si
tratti di uno studio particolarmente complesso, potrà farsi ricorso
all'attività di supporto, in particolare per gli aspetti economici,
finanziari, delle indagini sui flussi, ecc.
Merita, altresì, attenzione la procedura di selezione del
soggetto, singolo o plurimo, da incaricare per l'elaborazione dello
SdF. Ciò in quanto, il documento è formato sia da un servizio di
ricerca o affine, compreso nell'Allegato II A del Codice, sia da una
parte non secondaria di servizi di progettazione, rientrante nei
particolari servizi di cui all'art. 91 del Codice stesso: si
tratta,infatti, di un contratto con diverse tipologie di servizi; il
bando per l'affidamento dello SdF dovrà indicare la qualificazione
necessaria per le diverse prestazioni.
Il Responsabile del Procedimento provvederà a specificare nel
bando, con ogni possibile chiarezza, tutte le prestazioni richieste
per assicurare la interdisciplinarietà e l'integrazione delle
competenze.
Un problema non secondario è l'individuazione dei criteri per
fissare il corrispettivo da porre a base di gara. In linea generale
il criterio dovrebbe essere basato sul tempo necessario alla
prestazione.
Il costo di uno SdF è, a differenza delle progettazioni,
riferibile solo in parte all'importo dei lavori, dipendendo
principalmente dalla necessità di eseguire studi specifici sul
progetto (di mercato, economici, ambientali, ecc.) a seconda della.
sua complessità.
Così, ad esempio, progetti di grande complessità per un elevato
numero di servizi diversi, quali quelli nel settore ospedaliero,
possono risultare più onerosi di progetti autostradali, di grande
importo ma caratterizzati da un numero minore di servizi tariffati.
Di contro, questi ultimi necessitano di complesse analisi di traffico
tipiche del settore trasporti e dell'allocazione del rischio di
mercato.
La stima del costo delle prestazioni dovrebbe, pertanto, essere
calcolata sulla base del numero di giornate-uomo necessarie per il
loro espletamento, all'interno, comunque, di un range di valore
proporzionale all'importo dell'investimento.
I costi sostenuti per gli studi di fattibilità rientrano nelle
spese tecniche di sviluppo del progetto, al pari delle spese per la
progettazione, la consulenza legale e finanziaria.