1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 18-6-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 203 SENTENZA 3 - 11 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Locazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica - Morosita' dell'assegnatario - Procedimento speciale di ingiunzione e sfratto - Lamentata disciplina ingiustificatamente deteriore, rispetto ai conduttori comuni e lesione del diritto di difesa - Non fondatezza della questione. - R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, art. 32. - Costituzione, artt. 3 e 24. (003C0654) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 18-6-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32 del regio
decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), promosso con
Ordinanza emessa il 18 luglio 2002 dal Tribunale di Modena nel
procedimento civile Azienda Casa Emilia-Romagna (ACER) contro
Francesco Piconese ed altri, iscritta al n. 438 del registro
ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Udito nella camera di consiglio del 26 febbraio 2003 il giudice
relatore Franco Bile.

Ritenuto in fatto

Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale di Modena ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3 e 24 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32 del regio
decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), secondo il quale
gli Istituti autonomi delle case popolari, «nelle ipotesi di mancato
pagamento di rate di fitto», possono chiedere al giudice di
ingiungere con decreto all'inquilino moroso di pagare entro un
determinato termine, disponendo lo sfratto per il caso di
inadempienza.
Dall'ordinanza risulta che l'Azienda Casa Emilia Romagna della
Provincia di Modena (ACER) aveva chiesto con separati ricorsi
l'emissione di decreti per ingiunzione e sfratto contro inquilini di
alloggi di proprietà del comune di Modena, morosi nel pagamento di
rate dei canoni di locazione.
Il rimettente rileva che la sentenza n. 419 del 1991 di questa
Corte - pur dichiarando non fondata la stessa questione oggi
riproposta, essendo la differenza di trattamento normativo
processuale fra inquilini privati e assegnatari fruitori di
abitazioni a canoni non remunerativi giustificata dal perseguimento
di scopi di pubblico interesse - aveva peraltro ritenuto la norma non
perfettamente adeguata alle esigenze di tutela del diritto di
abitazione ed aveva indirizzato un monito al legislatore, perchè
provvedesse a sostituirla con una disciplina più rispettosa del
rilievo sociale del diritto di abitazione.
Poichè, dopo oltre dieci anni, il legislatore non avrebbe
raccolto tale monito, il rimettente ritiene «più che mai legittimo
continuare a dubitare della legittimità costituzionale della
normativa de qua», anche perchè, prima di fornire (come aveva fatto
allora questa Corte) «una lettura costituzionalmente adeguata del
giudizio di opposizione successivo alla pronunzia del decreto
d'ingiunzione e sfratto», occorrerebbe chiedersi se l'inquilino
assegnatario possa proporre l'opposizione senza il rischio di veder
leso il suo diritto di difesa, e di trovarsi in posizione deteriore
rispetto al comune conduttore.
Il rimettente al riguardo pone in rilievo che ogni altro
conduttore, prima di essere sfrattato per morosità, cioè prima
della pronuncia di un'ordinanza di convalida, fruisce di congrue
garanzie difensive, perchè non deve opporsi ad un provvedimento
pronunciato inaudita altera parte, può costituirsi in giudizio entro
i termini di comparizione, e all'udienza può opporsi alla convalida
anche comparendo personalmente senza ministero di difensore.
Viceversa, l'inquilino di casa popolare può difendersi solo
proponendo opposizione al decreto ingiuntivo tramite difensore
tecnico, e questa previsione sarebbe poco giustificabile, per un
titolare di redditi modesti, che ben difficilmente potrebbe ottenere
il gratuito patrocinio nel breve termine entro il quale deve esser
fatta l'opposizione.
Ne deriverebbe, ad avviso del rimettente, il rischio concreto per
una categoria «protetta» di non poter esercitare il diritto
costituzionale di difesa tramite l'opposizione, anche considerando
che per il conduttore di edilizia residenziale pubblica (contro il
quale sia azionato lo speciale procedimento di cui alla norma
impugnata), a differenza che per il normale conduttore, non sarebbe
prevista la possibilità dell'opposizione tardiva nè potrebbe essere
concessa la sanatoria della morosità ex art. 55 della legge n. 392
del 1978.
Questi elementi, ad avviso del rimettente, evidenzierebbero
profili di significativa ed ingiustificata disparità di trattamento
tra i due procedimenti. E d'altro canto i profili di pubblico
interesse che la Corte, nella sentenza n. 159 del 1969, aveva
considerato idonei a giustificare la particolare procedura di cui
alla norma censurata non dovrebbero rilevare quando, come nella
specie, l'esplicazione di potestà pubblicistiche «si risolva (o
rischi di risolversi) nella lesione dei diritti soggettivi spettanti
agli attuali titolari di assegnazione».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Modena propone la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165
(Approvazione del testo unico delle disposizioni sull'edilizia
popolare ed economica). La norma prevede che gli istituti per le case
popolari possono richiedere al giudice di ingiungere, con decreto,
all'inquilino moroso di pagare il dovuto entro un certo termine dalla
notifica, trascorso il quale si procede allo sfratto; contro il
decreto l'inquilino può proporre opposizione, e il giudice può in
casi gravi sospendere l'esecuzione.
Il rimettente ritiene che questo procedimento violi gli artt. 3 e
24 della Costituzione, in quanto assoggetta gli assegnatari di
alloggi di edilizia residenziale pubblica ad una disciplina
ingiustificatamente deteriore rispetto agli altri conduttori di
locazioni abitative e lede il loro diritto di difesa.
Al riguardo, pone in rilievo che i conduttori comuni, in caso di
morosità, possono essere chiamati in giudizio dal locatore con il
procedimento per convalida di sfratto e non sono assoggettati, come
gli assegnatari, ad un ordine di sfratto emesso inaudita altera
parte; fruiscono di un termine di comparizione non concesso agli
assegnatari; possono esercitare il diritto di difesa nella fase
speciale del procedimento per convalida opponendosi ad essa
personalmente, senza il ministero di un difensore, necessario invece
per l'opposizione al decreto di cui alla norma impugnata; possono, a
differenza degli assegnatari, proporre opposizione tardiva; possono
sanare la morosità, fruendo del «termine di grazia» previsto
dall'art. 55 della legge n. 392 del 1978, non concesso agli
assegnatari.
2. - La questione non è fondata.
3. - La norma impugnata è stata già esaminata due volte da
questa Corte.
La sentenza n. 159 del 1969 ha affermato che il procedimento in
esame non contrasta con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, perchè,
unificando l'ingiunzione di pagamento e lo sfratto, mira ad
assicurare agli enti gestori dell'edilizia residenziale pubblica una
procedura più rapida per il recupero dei canoni scaduti ed il
rilascio dell'alloggio da parte dell'inquilino inadempiente, al fine
di garantire il perseguimento di scopi di pubblico interesse, e non
menoma i diritti del conduttore alla difesa ed alla tutela
giurisdizionale. Nel contempo, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 32 nelle parti in cui per il pagamento dei
canoni scaduti e per l'opposizione al decreto fissava termini
notevolmente più brevi di quelli stabiliti dall'art. 641 del codice
di procedura civile per l'ordinario procedimento di ingiunzione.
A sua volta, la sentenza n. 419 del 1991 - pur accogliendo
un'interpretazione adeguatrice della norma in esame, che consente al
giudice, una volta proposta l'opposizione, di tutelare le ragioni del
conduttore nel rispetto della rilevanza costituzionale del diritto
all'abitazione - ha esplicitamente auspicato una riforma della
materia in vista del suo pieno adeguamento ai principi
costituzionali.
4. - Nel solco delle citate sentenze, si deve confermare che la
peculiarità di disciplina sostanziale delle locazioni di edilizia
residenziale pubblica comporta che anche il loro trattamento
processuale può essere diverso da quello delle altre locazioni ad
uso abitativo. Secondo la norma impugnata questa tutela processuale
particolare si attua mediante uno speciale procedimento di natura
monitoria, che inizia con il ricorso dell'ente locatore al giudice
per ottenere (nei confronti del conduttore di cui sia dimostrata la
morosita) un decreto contenente sia l'ingiunzione a pagare entro un
certo termine, sia lo sfratto in caso di mancato pagamento, e
prosegue con la notifica di tale decreto al conduttore e l'eventuale
opposizione di costui.
Se, dunque, la previsione di siffatta tutela è di per sè
espressione di discrezionalità legislativa, ne discende che è
ininfluente, ai fini della proposta questione di legittimità
costituzionale, l'enunciazione delle differenze riscontrabili tra
questo procedimento e quelli cui possono ricorrere i locatori nelle
comuni locazioni abitative (ma anche, in alternativa, come ammette la
giurisprudenza, gli stessi enti gestori di edilizia residenziale),
ossia il processo di cognizione secondo il rito dell'art. 447-bis
cod. proc. civ. e quello per convalida di sfratto.
5. - È appunto questo il senso delle censure formulate dal
giudice rimettente a proposito della situazione in cui versa il
conduttore di edilizia residenziale, destinatario di un provvedimento
di rilascio emesso inaudita altera parte (mentre il conduttore comune
è citato in giudizio per l'eventuale convalida dello sfratto) e non
tutelato (a differenza di questo) dal termine di comparizione di cui
all'art. 660, quarto comma, del codice di procedura civile.
Questi rilievi, in realtà, si limitano a segnalare talune
differenze tra il procedimento particolare per le locazioni di
edilizia residenziale e quelli utilizzabili per le altre locazioni
abitative. Ma sono differenze che normalmente intercorrono tra i
procedimenti monitori, che iniziano con il ricorso di una parte al
giudice, per ottenere un provvedimento da notificare poi all'altra
parte, e quelli che iniziano invece con la notifica, ad opera
dell'attore, di un atto, quale ad esempio la citazione, recante
l'invito al convenuto a comparire all'udienza. Nei primi, infatti, la
pronuncia del giudice inevitabilmente precede la formazione del
contraddittorio, differita all'eventuale opposizione dell'intimato;
nei secondi, invece, la sequenza è rovesciata, perchè
l'instaurazione del contraddittorio di necessità è anteriore ad
ogni intervento del giudice. Tali diversità strutturali comportano,
naturalmente, che i termini di comparizione vengano in rilievo in
momenti diversi.
Del resto, secondo la costante giurisprudenza della Corte, il
legislatore può nella sua discrezionalità prevedere differenziate
tipologie di procedimenti, in ragione di esigenze che le
giustifichino, non essendo costituzionalmente tenuto ad una costante
uniformità di disciplina.
6. - Parimenti infondata è la censura concernente la necessità
per l'assegnatario di ricorrere alla difesa tecnica per opporsi al
decreto d'ingiunzione e sfratto, laddove il conduttore comune può,
nella prima fase del procedimento per convalida, opporsi ad essa
personalmente.
L'argomento è prospettato in via di mera eventualità dallo
stesso rimettente che, dovendo provvedere sulla richiesta di
emissione del decreto, si trova ancora nella fase sommaria del
procedimento. Esso sarebbe perciò inidoneo a porre una questione di
legittimità costituzionale. Comunque la possibilità della difesa
personale - ponendosi come eccezione rispetto alla regola generale
del processo civile in tema di difesa tecnica - non può essere
estesa a casi non previsti, se non sulla base di valutazioni
discrezionali del legislatore.
Analogo carattere di eventualità ha anche il rilievo in ordine
ad una pretesa difficoltà di avvalersi del patrocinio a spese dello
Stato.
7. - L'affermazione secondo cui contro il decreto previsto dalla
norma impugnata non sarebbero proponibili le opposizioni tardive di
cui agli articoli 650 e 668 del codice di procedura civile - a parte
ogni rilievo sulla fase in cui la questione di legittimità
costituzionale è stata sollevata - è del tutto priva di
motivazione.
Ed il rimettente non esplora la possibilità di pervenire invece
ad una soluzione positiva del problema, nella prospettiva dischiusa
dalla sentenza n. 159 del 1969, che ha esteso al giudizio in esame la
disciplina del codice di procedura civile relativa ai termini per le
opposizioni ad ingiunzione.
8. - L'ordinanza ritiene poi che un'eventuale decisione di
incostituzionalità dell'art. 32 del r.d. n. 1165 del 1938 renderebbe
applicabile alle locazioni di edilizia residenziale pubblica il
cosiddetto «termine di grazia» di cui all'art. 55 della legge n. 392
del 1978.
La tesi è infondata, in quanto l'estraneità di tale termine
alle locazioni in esame deriva da norme diverse da quella impugnata.
Il ricordato art. 55 assume infatti come norma presupposto il
precedente art. 5, che individua le ipotesi in cui il conduttore di
immobile adibito ad uso abitativo può essere considerato moroso agli
effetti della concessione di quel termine. Ma l'art. 26 della stessa
legge escludeva l'applicabilità all'edilizia residenziale pubblica
degli articoli concernenti le locazioni di immobili urbani ad uso di
abitazione, e quindi anche dell'art. 5 e, di riflesso, dell'art. 55.
Pertanto, il principio posto dalla giurisprudenza di legittimità
- per cui, nel vigore della legge n. 392 del 1978, il termine di
grazia non poteva essere concesso per le locazioni abitative non
soggette a quella legge - non poteva non valere anche per l'edilizia
residenziale.
La situazione non è mutata nel nuovo regime delle locazioni
abitative introdotto dalla legge n. 431 del 1998, che, ai sensi
dell'art. 1, comma 2, lett. b), non si applica agli alloggi di
edilizia residenziale pubblica.
9. - Occorre infine considerare che sulle condizioni di esercizio
del diritto di difesa nel procedimento in esame hanno
significativamente inciso sia le ricordate decisioni della Corte, sia
le recenti innovazioni legislative in tema di processo civile.
In particolare - valutando le ultime modifiche apportate alla
disciplina del decreto ingiuntivo alla luce della sentenza n. 159 del
1969 - il termine per l'opposizione al provvedimento di cui
all'impugnato art. 32 (come, del resto, avverte lo stesso rimettente)
deve ritenersi ora di quaranta giorni.
Orbene, poichè la pronuncia prevista dalla norma impugnata
cumula l'ordine di sfratto con quello di pagamento della somma dovuta
nel termine per l'opposizione, ne deriva che il rilascio, oggetto
della condanna, lungi dall'essere immediato, è condizionato al
mancato pagamento in quel termine, onde l'assegnatario può, in
sostanza, evitare lo sfratto sanando la morosità nei quaranta giorni
dalla notifica del decreto. Questa situazione è per lui più
vantaggiosa di quella in cui verserebbe se il locatore agisse per la
risoluzione del contratto, con il rito ordinario o con il
procedimento per convalida, perchè sia nell'uno che nell'altro caso
l'adempimento successivo alla domanda non impedirebbe la pronuncia di
rilascio. Nell'ordinario giudizio di risoluzione infatti la rilevata
inapplicabilità del termine di grazia ricondurrebbe la fattispecie
all'art. 1453, ultimo comma, cod. civ., secondo cui l'adempimento
tardivo non evita la risoluzione del contratto. E nel procedimento
per convalida, sempre in forza di questa norma, il rilascio dovrebbe
essere disposto anche dopo un tale adempimento - se non nella fase
sommaria: art. 663, terzo comma, cod. proc. civ. - di sicuro con la
sentenza di risoluzione pronunziata a contraddittorio pieno.
La conservazione del procedimento in esame, alla luce
dell'elevazione del termine per l'opposizione, esprime quindi oggi un
non irragionevole bilanciamento fra le contrapposte esigenze di
assicurare all'assegnatario un regime sostanziale particolarmente
favorevole (specie nell'attuale disciplina improntata alla
progressiva liberalizzazione del canone locatizio) ed all'ente
locatore un peculiare strumento processuale di tutela di fronte alla
morosità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione
del testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed
economica), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 24 della
Costituzione, dal Tribunale di Modena, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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