1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 126 SENTENZA 11 aprile - 26 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di sanita' pubblica (disciplina del "tutorato" nell'ambito dei corsi di formazione specifica in medicina generale; incarichi dirigenziali a tempo determinato) e di tutela e sicurezza del lavoro (violazioni amministrative che non danno luogo a danni irreversibili). - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in materia di salute, edilizia abitativa agevolata, politiche sociali, lavoro e pari opportunita'), artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 17, comma 3. - (T-170126) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2, 2, comma 2, e 17, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 24 maggio 2016, n. 10 (Modifiche di leggi provinciali in
materia di salute, edilizia abitativa agevolata, politiche sociali,
lavoro e pari opportunita'), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 29 luglio-2 agosto 2016,
depositato in cancelleria il 2 agosto 2016 ed iscritto al n. 45 del
registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2017 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Renate von Guggenberg per la
Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 29 luglio 2016,
ricevuto il 2 agosto 2016 e depositato lo stesso giorno nella
cancelleria della Corte, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 17, comma 3, della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10
(Modifiche di leggi provinciali in materia di salute, edilizia
abitativa agevolata, politiche sociali, lavoro e pari opportunita').
1.1.- L'art. 1, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2016
ha sostituito il comma 1 dell'articolo 18 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 15 novembre 2002, n. 14 (Norme per la formazione
di base, specialistica e continua nonchè altre norme in ambito
sanitario), che detta disposizioni sul «tutorato» nell'ambito dei
corsi di formazione specifica in medicina generale. L'art. 18, comma
1, della legge provinciale n. 14 del 2002, come sostituito, prevede
quanto segue: «I medici tutori sono medici di medicina generale e,
per la parte concernente la formazione pediatrica, medici pediatri di
libera scelta, convenzionati da almeno sei anni con il servizio
sanitario nazionale o provinciale e in possesso della titolarità di
un numero di assistiti almeno pari alla metà del massimale vigente.
I medici che svolgono la funzione docente o di coordinamento o
tutoriale sono iscritti in un elenco provinciale a tal fine
istituito.».
Ad avviso del ricorrente tale disposizione contrasterebbe con
l'art. 27, comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
(Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE),
che a sua volta prevede quanto segue: «I tutori di cui all'articolo
26 sono medici di medicina generale convenzionati con il servizio
sanitario nazionale con un'anzianità di almeno dieci anni di
attività convenzionale con il servizio sanitario nazionale, nonchè
possedere la titolarità di un numero di assistiti nella misura
almeno pari alla metà del massimale vigente e operare in uno studio
professionale accreditato. I medici che svolgono la funzione docente
o di coordinamento o tutoriale sono iscritti in un elenco regionale
all'uopo istituito».
Il ricorrente rileva ancora che secondo la norma provinciale,
dunque, il ruolo di tutore nei corsi di formazione specifica in
medicina generale potrebbe essere svolto da medici di medicina
generale o da medici pediatri di libera scelta che siano
convenzionati con il servizio sanitario da un numero di anni (sei) di
poco superiore alla metà di quelli (dieci) previsti dalla norma
statale.
Il citato art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999, tuttavia,
avrebbe natura di norma di principio, considerato che, da un lato, la
durata del periodo di convenzionamento esprimerebbe il possesso di
competenze ed esperienze professionali adeguate allo svolgimento
della funzione e che, dall'altro lato, i medici tutori sarebbero
chiamati ad assolvere delicati compiti di tipo formativo e
valutativo, previsti dai commi 4, 5 e 6 dello stesso art. 27, con
ricadute sul giudizio di idoneità dei partecipanti al superamento
delle varie fasi nelle quali si articolano i corsi.
La norma impugnata eccederebbe pertanto la competenza legislativa
provinciale concorrente in materia di «sanità e assistenza
sanitaria», non rispettando i principi stabiliti dalle leggi dello
Stato e violando così il combinato disposto degli artt. 5 e 9,
numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige).
Sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, che il ricorrente ritiene applicabile ai sensi
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), in
quanto la norma provinciale contrasterebbe con i principi
fondamentali della materia «tutela della salute», espressi dall'art.
27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999.
1.2.- L'art. 2, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2016,
ha sostituito il comma 1 dell'articolo 24 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 5 marzo 2001, n. 7 (Riordinamento del servizio
sanitario provinciale), che detta disposizioni in tema di
stipulazione di contratti a tempo determinato da parte del Direttore
generale dell'Azienda sanitaria provinciale.
Il testo dell'art. 24, comma 1, della legge provinciale n. 7 del
2001, come sostituito, è il seguente: «Per l'espletamento di compiti
e funzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico, il
Direttore generale dell'Azienda Sanitaria può conferire incarichi,
mediante la stipula di contratti a tempo determinato e con rapporto
di lavoro esclusivo, a laureati di particolare e comprovata
qualificazione professionale che abbiano svolto attività in centri
ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private e che non
godano del trattamento di quiescenza. Tali incarichi non possono
essere assegnati ad un contingente di personale superiore al due per
cento della dotazione organica della dirigenza. I contratti hanno
durata non inferiore a due e non superiore a cinque anni, con
facoltà di rinnovo».
Tale norma contrasterebbe, nel definire i requisiti per
l'assegnazione degli incarichi, con l'art. 15-septies, comma 1, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), che così dispone: «I direttori generali
possono conferire incarichi per l'espletamento di funzioni di
particolare rilevanza e di interesse strategico mediante la stipula
di contratti a tempo determinato e con rapporto di lavoro esclusivo,
rispettivamente entro i limiti del due per cento della dotazione
organica della dirigenza sanitaria e del due per cento della
dotazione organica complessiva degli altri ruoli della dirigenza,
fermo restando che, ove le predette percentuali determinino valori
non interi, si applica in ogni caso il valore arrotondato per difetto
a laureati di particolare e comprovata qualificazione professionale
che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati
o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un
quinquennio in funzioni dirigenziali apicali o che abbiano conseguito
una particolare specializzazione professionale, culturale e
scientifica desumibile dalla formazione universitaria e
post-universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete
esperienze di lavoro e che non godano del trattamento di quiescenza.
I contratti hanno durata non inferiore a due anni e non superiore a
cinque anni, con facoltà di rinnovo».
Il contrasto deriverebbe dalla mancata previsione, nella norma
provinciale, dell'ulteriore requisito previsto dalla norma statale
per il conferimento degli incarichi, consistente nella «esperienza
acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali apicali»
o, in alternativa, nel conseguimento di «una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e post-universitaria, da pubblicazioni
scientifiche o da concrete esperienze di lavoro».
Ad avviso del ricorrente, anche l'art. 15-septies, comma 1, del
d.lgs. n. 502 del 1992 avrebbe natura di norma di principio della
materia «tutela della salute», in quanto i requisiti in esso previsti
sarebbero complessivamente preordinati a garantire il possesso in
capo agli aspiranti della «particolare e comprovata qualificazione
professionale» necessaria per lo svolgimento «di funzioni di
particolare rilevanza e di interesse strategico» in ambito sanitario.
La norma impugnata, pertanto, eccederebbe a sua volta la
competenza legislativa provinciale concorrente in materia di «sanità
e assistenza sanitaria» prevista dal combinato disposto degli artt. 5
e 9, numero 10), dello statuto speciale, e violerebbe altresì l'art.
117, terzo comma, Cost., per il contrasto con i principi fondamentali
della materia «tutela della salute», la determinazione dei quali è
riservata alla competenza concorrente dello Stato.
1.3.- L'art. 17 della legge provinciale n. 10 del 2016 detta
norme sulla «Razionalizzazione e semplificazione dei controlli sulle
imprese» in materia di tutela e sicurezza del lavoro. Il comma 3
così recita: «Con regolamento di esecuzione sono individuate le
ipotesi di violazioni amministrative che non danno luogo a danni
irreversibili e per le quali, in caso di accertamento di una
violazione, vengono emesse le prescrizioni di adeguamento con il
relativo termine di adeguamento, per assicurare il rispetto delle
norme violate e per le quali l'irrogazione della sanzione
amministrativa è condizionata all'inosservanza, anche parziale,
delle prescrizioni».
La norma, demandando a un regolamento di esecuzione
l'individuazione delle violazioni amministrative che non danno luogo
a danni irreversibili, consentirebbe di irrogare le sanzioni solo in
caso di inosservanza, anche parziale, delle prescrizioni impartite
dalle autorità che hanno accertato la violazione, entro il termine
assegnato per l'adeguamento.
Ad avviso del ricorrente, tale previsione produrrebbe l'effetto,
nel caso contrario, di estinguere le violazioni con la sola
tempestiva osservanza delle prescrizioni di adeguamento, senza alcuna
conseguenza di ordine patrimoniale, neppure nella forma del pagamento
di una somma in misura ridotta rispetto all'importo della sanzione
amministrativa astrattamente irrogabile per la violazione accertata.
Considerando che la Provincia autonoma di Bolzano non avrebbe
competenza legislativa primaria in materia di «tutela e sicurezza del
lavoro» e che la sua competenza concorrente sarebbe circoscritta, ai
sensi dell'art. 9, numeri 4) e 5), dello statuto speciale, alle
materie «apprendistato; libretti di lavoro; categorie e qualifiche
dei lavoratori», nonchè «costituzione e funzionamento di commissioni
comunali e provinciali di controllo sul collocamento», la norma
impugnata eccederebbe tali attribuzioni statutarie.
Sarebbe violato altresì l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto la previsione che esclude qualsiasi conseguenza
sanzionatoria a carico del trasgressore e dell'eventuale obbligato in
solido, in caso di ottemperanza alle prescrizioni impartite,
comporterebbe l'esonero totale di costoro dalla responsabilità per
l'illecito amministrativo commesso, con invasione della competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile».
Secondo il ricorrente, inoltre, la norma regionale contrasterebbe
con i principi fondamentali della materia «tutela e sicurezza del
lavoro» espressi dall'art. 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004,
n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di
previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della L. 14
febbraio 2003, n. 30), in base al quale l'ottemperanza alla diffida
intimata dal personale ispettivo a regolarizzare le inosservanze
comunque materialmente sanabili comporta la sola riduzione
dell'importo della somma dovuta dal trasgressore e dall'eventuale
obbligato in solido, non esentandoli dalle conseguenze sanzionatorie
derivanti dalla responsabilità amministrativa accertata. Sarebbe
violato, di conseguenza, anche l'art. 117, terzo comma, Cost.
Infine, la norma provinciale eccederebbe le competenze delegate
alla Provincia autonoma di Bolzano dalle norme di attuazione in
materia di vigilanza e tutela del lavoro, in quanto l'art. 3, comma
5, del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni
alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità approvate con
D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474) ha stabilito che le funzioni
amministrative delegate alle Province autonome nella materia indicata
«[...] vengono esercitate dagli organi provinciali in conformità
alle direttive emanate dal competente organo statale».
2.- Con atto depositato in cancelleria il 6 settembre 2016 si è
costituita la Provincia autonoma di Bolzano, chiedendo che venga
dichiarata la manifesta inammissibilità e, in ogni caso, la non
fondatezza delle questioni promosse dal ricorrente.
2.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 1, comma 2, della legge
provinciale n. 10 del 2016, sul tutorato nei corsi di formazione
specifica in medicina generale, la Provincia osserva in primo luogo
che il requisito della durata del convenzionamento con il servizio
sanitario per la nomina a medico tutore non avrebbe natura di
principio della legislazione statale e in ogni caso che la norma
impugnata non sarebbe espressione solo della sua competenza
concorrente in materia di igiene e sanità, ma anche della competenza
esclusiva in materia di «addestramento e formazione professionale»
attribuita alle province autonome dall'art. 8, numero 29), dello
statuto speciale, che comprenderebbe anche la formazione
professionale dei medici in sede post-universitaria, come sarebbe
già stato affermato da questa Corte (è citata la sentenza n. 316
del 1993).
La definizione tradizionale dei caratteri propri della
«formazione professionale» dovrebbe essere aggiornata alla luce
dell'evoluzione normativa. Di essa costituirebbe segno evidente la
previsione contenuta nell'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 267 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti modifiche a norme di attuazione già
emanate), che, integrando l'art. 5 del d.P.R. 1° novembre 1973, n.
689 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige concernente addestramento e formazione
professionale), ha riconosciuto alle province autonome il potere di
attivare e gestire corsi di studio orientati al conseguimento della
formazione «richiesta da specifiche aree professionali» e ha
stabilito che gli attestati rilasciati al termine di tali corsi
abilitino all'esercizio di un'attività professionale «in
corrispondenza alle norme comunitarie».
La norma impugnata avrebbe fissato in sei anni il periodo minimo
di convenzionamento con il servizio sanitario per sopperire alla
mancanza di sufficiente disponibilità di tutori in possesso di
un'anzianità di almeno dieci anni e garantire così la formazione di
un numero adeguato di medici di medicina generale. A causa di una
serie di fattori - pensionamenti, limite numerico di pazienti per
ogni medico, nonchè crescente presenza di medici di sesso femminile
che limitano volontariamente il numero dei pazienti - sarebbe infatti
prevedibile una futura carenza di medici di medicina generale, tale
da compromettere il rapporto ottimale fra numero di pazienti e
medici.
La previsione contestata sarebbe pertanto diretta a evitare le
conseguenze negative dell'insufficiente numero di medici tutori sulla
tutela della salute nel territorio provinciale e a garantire il
mantenimento di un'assistenza medica e clinica di qualità elevata,
equilibrata e generalmente accessibile, compatibilmente con il
diritto dell'Unione europea. Quest'ultimo, infatti, non esigerebbe
l'identità dei sistemi di tutela della salute scelti dagli Stati
membri o dagli enti territoriali a esso subordinati, purchè i
provvedimenti adottati in materia siano rispettosi del principio di
proporzionalità rispetto allo scopo perseguito. Peraltro, nella
stessa materia la Provincia autonoma di Trento avrebbe previsto, con
norma legislativa non impugnata dal Governo, un'anzianità minima dei
tutori pari a cinque anni di convenzionamento con il servizio
sanitario.
Anche in materie diverse, come quella della giustizia ordinaria,
l'ordinamento non riconoscerebbe alla durata nel tempo della
formazione la natura di principio inderogabile, come dimostrerebbe
una recente disposizione che ha ridotto la durata del tirocinio dei
magistrati al fine di consentire la celere copertura delle vacanze
nell'organico degli uffici giudiziari (è citato l'art. 2, comma 3,
del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, recante « Misure urgenti
per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione, per
l'efficienza degli uffici giudiziari, nonchè per la giustizia
amministrativa», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 25 ottobre 2016, n. 197).
Infine, non si potrebbe invocare come parametro l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, essendo questa una norma volta ad
estendere alle regioni a statuto speciale e alle province autonome le
più ampie autonomie riconosciute alle regioni a statuto ordinario
dalla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione,
senza limitazione delle forme di autonomia già attribuite dagli
statuti speciali.
2.2.- Quanto all'impugnazione dell'art. 2, comma 2, della legge
provinciale n. 10 del 2016, la Provincia osserva in primo luogo che
non costituisce un principio della legislazione statale nemmeno il
requisito dell'esperienza acquisita per almeno un quinquennio in
funzioni dirigenziali apicali o il conseguimento di una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e post-universitaria, da pubblicazioni
scientifiche o da concrete esperienze di lavoro, previsto dall'art.
15-septies, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992 per il conferimento
di incarichi dirigenziali nelle aziende sanitarie.
La norma impugnata, in secondo luogo, non costituirebbe
espressione della sola competenza provinciale concorrente in materia
di «igiene e sanita'», ex art. 9, numero 10), dello statuto speciale,
ma anche della competenza esclusiva in materia di «ordinamento degli
uffici provinciali e del personale ad essi addetto», attribuita
dall'art. 8, numero 1), del medesimo statuto, che ha trovato
specifica attuazione nell'art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474
(Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita').
L'invocata competenza esclusiva provinciale non sarebbe stata
esercitata in contrasto con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, quali sono i principi concernenti
l'organizzazione delle strutture del servizio sanitario nazionale, in
quanto la disposizione assunta dal ricorrente a parametro di
riferimento, sui requisiti previsti dall'art. 15-septies, comma 1,
del d.lgs. n. 502 del 1992, costituirebbe una norma di dettaglio,
inidonea a vincolare l'esercizio delle competenze provinciali.
La natura dettagliata della norma statale escluderebbe altresì
la violazione dell'art. 9, numero 10), dello statuto speciale, anche
qualora si intendesse riferire la disposizione provinciale alla sola
competenza concorrente in materia di «igiene e sanita'». Non
sussisterebbe, infatti, un preminente interesse nazionale che
giustifica l'applicazione della norma statale di dettaglio in ambito
provinciale, anche considerando che la Provincia autonoma di Bolzano
finanzia integralmente il proprio servizio sanitario.
2.3.- Quanto all'impugnazione dell'art. 17, comma 3, della legge
provinciale n. 10 del 2016, secondo la Provincia la norma impugnata
non contrasterebbe con la norma statale assunta dal ricorrente a
parametro di riferimento, prevedendo anche quest'ultima l'estinzione
dell'illecito amministrativo per ottemperanza alla diffida.
La norma impugnata, in secondo luogo, avrebbe natura meramente
procedurale, non contrastando perciò con i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di sanzioni amministrative
irrogate per violazioni di norme sulla tutela e sicurezza del lavoro,
nè invadendo la competenza statale in materia di «ordinamento
civile».
Essa costituirebbe attuazione del principio "ammonire invece di
sanzionare" in tema di violazioni amministrative che non hanno
causato «danni irreversibili», così definiti dall'art. 1 del decreto
del Presidente della Provincia di Bolzano 27 ottobre 2010, n. 39,
emanato in esecuzione dell'art. 4/bis della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per
l'applicazione delle sanzioni amministrative).
Infine, la Provincia osserva che la delega di funzioni
amministrative statali in materia di vigilanza e tutela del lavoro,
attuata con le norme richiamate dal ricorrente, si accompagnerebbe a
uno spostamento della competenza materiale, comprendendo di
conseguenza il trasferimento alle province autonome del potere
decisionale per l'emissione di provvedimenti amministrativi, per la
vigilanza sul rispetto delle leggi di settore e per l'irrogazione
delle sanzioni conseguenti alla loro violazione.
3.- Dopo la proposizione del ricorso, la legge della Provincia
autonoma di Bolzano 18 ottobre 2016, n. 21 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di procedimento amministrativo, enti locali,
cultura, beni archeologici, ordinamento degli uffici, personale,
ambiente, utilizzazione delle acque pubbliche, agricoltura, foreste,
protezione civile, usi civici, mobilità, edilizia abitativa,
dipendenze, sanità, sociale, lavoro, patrimonio, finanze, fisco,
economia e turismo), ha modificato con l'art. 28, comma 2, in primo
luogo il comma 1 dell'articolo 24 della legge provinciale n. 7 del
2001, come sostituito dall'art. 2, comma 2, della legge provinciale
n. 10 del 2016. La modifica è consistita nell'inserimento delle
parole «con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in
funzioni dirigenziali apicali o che abbiano conseguito una
particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica
desumibile dalla formazione universitaria e post-universitaria, da
pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro,», dopo
le parole «che abbiano svolto attività in centri ed enti pubblici o
privati o aziende pubbliche o private».
In secondo luogo, l'art. 31, comma 1, lettera b), della medesima
legge provinciale n. 21 del 2016 ha abrogato l'art. 17, comma 3,
della legge provinciale n. 10 del 2016.
In seguito a ciò, con atto notificato il 14 marzo 2017 e
depositato in cancelleria il 17 marzo 2017, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato al ricorso limitatamente
all'impugnazione degli artt. 2, comma 2, e 17, comma 3, della legge
provinciale n. 10 del 2016, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri del 10 marzo 2017.
La Provincia autonoma di Bolzano ha accettato la rinuncia con
atto depositato il 29 marzo 2017.
4.- In prossimità dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria illustrativa, nella quale osserva,
con riguardo alla questione residua, che la formazione dei medici di
medicina generale costituirebbe una materia trasversale,
riconducibile sia alla sanità e all'assistenza sanitaria, attribuita
alla competenza provinciale concorrente, sia all'addestramento e alla
formazione professionale, oggetto di competenza provinciale
esclusiva, ai sensi dell'art. 8, numero 29), dello statuto. In quanto
tale, la legislazione provinciale in materia dovrebbe rispettare non
solo gli obblighi internazionali, ai sensi dell'art. 4 dello statuto
speciale, ma anche i principi stabiliti dalle leggi dello Stato, ai
sensi dell'art. 5 dello statuto.
Secondo l'Avvocatura, la Provincia sosterrebbe comunque una tesi
contraddittoria, dal momento che, dopo avere affermato l'estraneità
della norma impugnata alla materia della sanità di cui all'art. 9,
numero 10), dello statuto speciale, essa pretenderebbe di
giustificarne la legittimità proprio in funzione delle esigenze di
tutela del diritto fondamentale alla salute, adducendo ragioni
collegate alla supposta carenza di medici tutori in ambito
provinciale, che pregiudicherebbe la possibilità di formare un
numero idoneo di medici di medicina generale. Pur riconoscendo così
l'inerenza della disciplina a una materia ad essa assegnata in regime
di potestà concorrente, la Provincia ignorerebbe il limite della
soggezione ai principi stabiliti dalle leggi dello Stato, espressi
dall'art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368 del 1999.
In ogni caso, anche volendo ricondurre la norma impugnata alla
competenza legislativa provinciale esclusiva, sarebbe violato l'art.
4 dello statuto speciale e in particolare il limite del rispetto
degli obblighi internazionali, di cui il d.lgs. n. 368 del 1999
costituirebbe attuazione. Nè varrebbe invocare la sentenza della
Corte n. 316 del 1993, che risale a un'epoca anteriore al mutamento
della disciplina, sovranazionale e nazionale, in tema di formazione
specifica in medicina generale. Alla luce di questa nuova disciplina
il potere della Provincia di regolare corsi di formazione
nell'esercizio della sua competenza esclusiva, non potrebbe comunque
travalicare i limiti inderogabilmente fissati dall'art. 4 dello
statuto, in riferimento al citato d.lgs. n. 368 del 1999. Neppure
potrebbero essere addotti in senso contrario inconvenienti legati
alla carenza di medici tutori, che costituirebbero una mera quaestio
facti.
Sarebbe irrilevante, altresì, il richiamo all'art. 9 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, sulla possibile
eterogeneità della disciplina di tutela del diritto fondamentale
della salute nei vari Stati membri, giacchè non sarebbe possibile
equiparare l'ipotesi della eterogeneità della disciplina dettata da
diversi Stati membri all'ipotesi della difformità tra la disciplina
statale e la disciplina di un ente territoriale dello stesso Stato
membro.
Neppure rileverebbe, ancora, la mancata impugnazione di una norma
analoga emanata dalla Provincia autonoma di Trento, non potendosi
trarre da questa eventuale omissione alcuna legittima aspettativa di
analogo trattamento.
Infine l'Avvocatura replica alla tesi della Provincia
sull'inapplicabilità dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Il riferimento a tale norma contenuto nel ricorso introduttivo non
dovrebbe essere inteso nel senso che alle province autonome è
riservato un regime differenziato in pejus rispetto alle regioni a
statuto ordinario, bensì nel senso che le autonomie speciali
beneficiano delle più ampie forme di autonomia previste dal
novellato titolo V della Costituzione, rispetto a quelle attribuite
dai rispettivi statuti. Di conseguenza la norma impugnata
risulterebbe lesiva anche dell'art. 117, terzo comma, Cost., per
contrasto con i principi fondamentali della materia della «tutela
della salute», oltre che dei limiti posti sia dall'art. 5 dello
statuto speciale in materia di «sanità e assistenza sanitaria», sia
dall'art. 4 dello stesso statuto in materia di «addestramento e
formazione professionale».
5.- Anche la Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una
memoria in prossimità dell'udienza. In essa sono illustrati e
approfonditi, sulla questione residua della durata del
convenzionamento dei medici tutori, gli argomenti già svolti
nell'atto di costituzione, ed è sottolineato in particolare che,
secondo la giurisprudenza della Corte, la competenza statutaria
esclusiva in materia di formazione professionale comprende anche
quella dei medici in ambito extra-universitario. Viene inoltre
ribadito che le finalità della norma, analoga a quella "trentina"
non impugnata, riguardano il superamento di un insufficiente numero
di medici tutori nei corsi attivati nel territorio provinciale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 1, comma 2, 2, comma 2, e 17, comma 3, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10 (Modifiche di
leggi provinciali in materia di salute, edilizia abitativa agevolata,
politiche sociali, lavoro e pari opportunita'). Si tratta di norme di
contenuto eterogeneo in tema di corsi di formazione specifica in
medicina generale, di contratti a tempo determinato stipulati dal
Direttore generale dell'Azienda sanitaria provinciale e di controlli
sulle imprese per la tutela e la sicurezza del lavoro.
2.- Preliminarmente si rileva che, in seguito alla modifica
dell'art. 2, comma 2, e all'abrogazione dell'art. 17, comma 3, della
legge provinciale n. 10 del 2016, entrambe sopravvenute alla
proposizione del ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
rinunciato all'impugnazione di tali norme e che la Provincia autonoma
di Bolzano ha accettato la rinuncia.
Ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, va pertanto dichiarata
l'estinzione del processo relativamente alle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 17, comma 3,
della legge provinciale n. 10 del 2016, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri in riferimento, quanto alla prima norma, agli
artt. 5 e 9, numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, nonchè in riferimento, quanto alla
seconda norma, all'art. 9, numeri 4) e 5), dello statuto speciale,
all'art. 3 del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti
integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità
approvate con D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474) e all'art. 117, secondo
comma, lettera l), e terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 238
e n. 77 del 2015, ordinanze n. 49 del 2017, n. 171, n. 62 e n. 6 del
2016).
Residua quindi l'impugnazione dell'art. 1, comma 2, della legge
provinciale n. 10 del 2016.
3.- L'art. 1, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2016 ha
sostituito il comma 1 dell'articolo 18 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 15 novembre 2002, n. 14 (Norme per la formazione
di base, specialistica e continua nonchè altre norme in ambito
sanitario), che detta disposizioni sul «tutorato» nell'ambito dei
corsi di formazione specifica in medicina generale. Il testo
dell'art. 18, comma 1, della legge provinciale n. 14 del 2002, come
sostituito dalla norma impugnata, è ora il seguente: «I medici
tutori sono medici di medicina generale e, per la parte concernente
la formazione pediatrica, medici pediatri di libera scelta,
convenzionati da almeno sei anni con il servizio sanitario nazionale
o provinciale e in possesso della titolarità di un numero di
assistiti almeno pari alla metà del massimale vigente. I medici che
svolgono la funzione docente o di coordinamento o tutoriale sono
iscritti in un elenco provinciale a tal fine istituito».
Ad avviso del ricorrente tale disposizione contrasterebbe con
l'art. 27, comma 3, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368
(Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera
circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro
diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE,
98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE),
che a sua volta prevede quanto segue: «I tutori di cui all'articolo
26 sono medici di medicina generale convenzionati con il servizio
sanitario nazionale con un'anzianità di almeno dieci anni di
attività convenzionale con il servizio sanitario nazionale, nonchè
[devono] possedere la titolarità di un numero di assistiti nella
misura almeno pari alla metà del massimale vigente e operare in uno
studio professionale accreditato. I medici che svolgono la funzione
docente o di coordinamento o tutoriale sono iscritti in un elenco
regionale all'uopo istituito».
Il ricorrente rileva che, in base alla norma provinciale, il
ruolo di tutore nei corsi di formazione specifica in medicina
generale potrebbe essere svolto da medici di medicina generale o da
medici pediatri di libera scelta che siano convenzionati con il
servizio sanitario da un numero di anni (sei) di poco superiore alla
metà di quelli (dieci) previsti dalla norma statale, e che a ciò
osterebbe la natura di principio di questa seconda. Tale natura si
desume a suo avviso, da un lato dal fatto che la durata del periodo
di convenzionamento fissata nell'art. 27, comma 3, del d.lgs. n. 368
del 1999 esprimerebbe il possesso di competenze ed esperienze
professionali adeguate allo svolgimento della funzione e, dall'altro,
dalla delicatezza dei compiti di tipo formativo e valutativo
assegnati ai medici tutori, previsti dai commi 4, 5 e 6 dello stesso
art. 27, e delle loro ricadute sul giudizio di idoneità dei
partecipanti al superamento delle varie fasi nelle quali si
articolano i corsi.
La norma impugnata eccederebbe pertanto la competenza legislativa
provinciale concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza ospedaliera», non rispettando i principi stabiliti dalle
leggi dello Stato e violando così il combinato disposto degli artt.
5 e 9, numero 10), dello statuto speciale.
In ogni caso sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, Cost.
- che il ricorrente ritiene applicabile in base all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione) - in quanto la norma
provinciale contrasterebbe anche con i principi fondamentali della
materia «tutela della salute» espressi dal citato art. 27, comma 3,
del d.lgs. n. 368 del 1999.
Mentre dunque il Governo fa riferimento alla competenza
provinciale concorrente in materia di «igiene e sanità, ivi compresa
l'assistenza sanitaria», che trova fondamento nell'art. 9, numero
10), dello statuto speciale, e al contempo alla materia della «tutela
della salute» ex art. 117, terzo comma, Cost., in applicazione
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, la Provincia di Bolzano
riconduce la norma impugnata primariamente alla propria competenza
esclusiva in materia di «addestramento e formazione professionale»,
attribuita dall'art. 8, numero 29), dello statuto speciale. Pur non
negando infatti che la disposizione possa riguardare anche la materia
sanitaria di competenza concorrente (della quale non esprime comunque
un principio fondamentale), essa invoca come prevalente il titolo di
competenza esclusiva.
4.- È dunque innanzitutto necessario stabilire di quale titolo
di competenza legislativa provinciale sia espressione la disposizione
impugnata.
4.1.- Con riguardo alla prima delle due materie evocate, va
preliminarmente chiarito che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, in ambito sanitario non vengono in rilievo le norme
dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol (o delle
relative disposizioni di attuazione), bensì l'art. 117 Cost., in
quanto la competenza legislativa concorrente concernente la «tutela
della salute», assegnata alle regioni ordinarie dall'art. 117, terzo
comma, Cost., è «assai più ampia» di quella, attribuita alle
province autonome dallo statuto speciale, in materia di «assistenza
ospedaliera» (sentenza n. 162 del 2007; nello stesso senso, sentenze
n. 134 del 2006 e n. 270 del 2005). La formula utilizzata dall'art.
117, terzo comma, Cost, esprime inoltre «l'intento di una più netta
distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste
materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei
principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del 2002).
Ne consegue che per le province autonome deve trovare applicazione la
clausola di favore contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 e che di conseguenza il regime delle competenze provinciali in
materia sanitaria è quello fissato dall'art. 117, terzo comma,
Cost., per la materia della «tutela della salute».
4.2.- Ciò chiarito, si deve allora stabilire se la fissazione ad
opera del legislatore provinciale della durata minima del
convenzionamento del medico tutore, nell'ambito della disciplina
della formazione specifica in medicina generale, rientri nella
materia della «tutela della salute», di potestà legislativa
concorrente nei termini appena esposti, o in quella della «formazione
professionale» riservata alla potestà legislativa provinciale
esclusiva. Nella prima ipotesi si dovrebbe poi stabilire se la norma
statale assunta dal ricorrente a parametro di riferimento esprima un
principio fondamentale della materia a competenza ripartita e se la
disposizione provinciale impugnata lo rispetti. Nella seconda, tale
aspetto non avrebbe rilievo, trattandosi appunto di materia rimessa
alla competenza esclusiva provinciale per la quale non opera il
limite dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato.
5.- La formazione specifica in medicina generale è regolata dal
diritto dell'Unione europea nel quadro della più ampia disciplina
della libera circolazione dei medici e del reciproco riconoscimento
dei loro diplomi, certificati ed altri titoli. In materia si sono
succeduti nel tempo i seguenti atti normativi:
1) la direttiva 86/457/CEE del Consiglio, del 15 settembre 1986,
relativa alla formazione specifica in medicina generale, che è stata
attuata con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 (Attuazione
della direttiva n. 86/457/CEE, relativa alla formazione specifica in
medicina generale, a norma dell'art. 5 della legge 30 luglio 1990, n.
212);
2) la direttiva 93/16/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993,
diretta ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco
riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli, che ha
abrogato, tra le altre, la direttiva 86/457/CEE, riproducendone le
disposizioni in un testo unico (sub artt. 30-41). Questa direttiva è
stata attuata con il d.lgs. n. 368 del 1999, che ha abrogato il
precedente d.lgs. n. 256 del 1991 e che, all'art. 27, comma 3, detta
la norma sui medici tutori invocata in questa sede quale parametro di
riferimento;
3) la direttiva n. 2005/36/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle
qualifiche professionali, che ha a sua volta abrogato, tra le altre,
la direttiva 93/16/CEE, raggruppando in un nuovo testo unico anche le
disposizioni concernenti la formazione specifica in medicina generale
(ora regolata dall'art. 28). Essa è stata attuata con il decreto
legislativo 9 novembre 2007, n. 206 (Attuazione della direttiva
2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali,
nonchè della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive
sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di
Bulgaria e Romania), che dedica alla formazione specifica in medicina
generale l'art. 36.
Per quello che qui interessa, la disciplina europea ha sempre
previsto che la formazione specifica in medicina generale segue alla
formazione medica di base di tipo universitario, che essa deve essere
«più pratica che teorica» e che è impartita, quanto alla formazione
pratica, per un periodo presso un centro ospedaliero abilitato e per
un altro periodo presso un ambulatorio di medicina generale
autorizzato o presso un centro autorizzato in cui i medici dispensano
cure primarie (art. 2 della direttiva 86/457/CEE, art. 31 della
direttiva 93/16/CEE e art. 28 della direttiva 2005/36/CE, che
disciplina ora la materia).
Nel dare attuazione alle direttive, lo Stato ha attribuito alle
regioni e alle province autonome l'organizzazione e l'attivazione dei
corsi di formazione specifica in medicina generale (art. 4 del d.lgs.
n. 256 del 1991, poi sostituito dall'art. 28 del d.lgs. n. 368 del
1999) e ha previsto che i medici tutori presso i quali si svolge un
periodo della formazione siano convenzionati con il servizio
sanitario nazionale da almeno dieci anni (art. 3, comma 6, del d.lgs.
n. 256 del 1991, poi sostituito dall'art. 27, comma 3, del d.lgs. n.
368 del 1999).
La Provincia autonoma di Bolzano ha disciplinato la formazione
specifica in medicina generale con la legge provinciale n. 14 del
2002, il cui art. 18, comma 1, prevedeva originariamente per i medici
tutori un'anzianità di convenzionamento di dieci anni, come
stabilito anche dal legislatore statale. Tale anzianità è ridotta
ora a sei anni dall'art. 1, comma 2, della legge provinciale qui
impugnata.
6.- Il rapporto tra la formazione specifica in medicina generale
e la materia «addestramento e formazione professionale» di competenza
esclusiva delle Province autonome di Trento e di Bolzano ex art. 8,
numero 29), dello statuto speciale, è stato più volte esaminato da
questa Corte.
Nella vigenza della direttiva 86/457/CEE e del d.lgs. n. 256 del
1991, il Governo aveva impugnato vari articoli della legge della
Provincia autonoma di Bolzano approvata il 4 dicembre 1992 (in sede
di riesame a seguito di rinvio governativo), in tema di formazione
specifica in medicina generale e specialistica e di concorsi pubblici
presso le unità sanitarie locali, ritenendo che quanto in essi
previsto esorbitasse dalle competenze provinciali per contrasto con i
principi contenuti nel citato d.lgs. n. 256 del 1991. La tesi allora
sostenuta dal Governo era che nella competenza provinciale in materia
di «addestramento e formazione professionale» (art. 8, numero 29,
dello statuto speciale) non potesse ricadere la formazione dei
medici, per la natura di insegnamento di carattere eminentemente
pratico della prima, che nulla avrebbe a che vedere con l'attività
di formazione scientifica realizzata, nel caso dei medici, in sede
"post-universitaria".
La sentenza n. 316 del 1993 ha dichiarato non fondata la
questione di legittimità costituzionale sul presupposto che anche la
formazione specifica in medicina generale rientra nell'ambito della
materia «addestramento e formazione professionale» prevista all'art.
8, numero 29), dello statuto speciale, come si evince dai ricordati
sviluppi normativi, specialmente comunitari, essendo in particolare
«segno eloquente dell'evoluzione normativa in materia la previsione
contenuta nell'art. 3 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267,
che, integrando l'art. 5 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 689, ha
riconosciuto alle Province autonome il potere di attivare e gestire
corsi di studio orientati al conseguimento della formazione
"richiesta da specifiche aree professionali"; e ha statuito che gli
attestati rilasciati al termine di tali corsi abilitano all'esercizio
di un'attività professionale "in corrispondenza alle norme
comunitarie"».
La pronuncia continua richiamando il principio per il quale
«nelle materie di competenza esclusiva le due Province autonome
possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, secondo
quanto previsto dall'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987», e giunge
alla conclusione che le norme provinciali impugnate sono espressione
di questo potere, in quanto «l'esame della direttiva comunitaria
86/457 rivela che la "formazione specifica in medicina generale" deve
essere "più pratica che teorica"» e che «l'insegnamento pratico è
impartito in un centro ospedaliero abilitato o presso un ambulatorio
di medicina generale riconosciuto: art. 2, comma 1, lett. c) della
direttiva».
Questo orientamento, che valorizza il carattere
pratico-professionale della formazione medica specifica post-laurea
in medicina generale e ne desume l'inerenza all'ambito della
formazione professionale affidata alla disciplina delle Province
autonome, è stato confermato da pronunce successive di questa Corte.
La successiva sentenza n. 354 del 1994 ha accolto l'impugnazione
di una norma statale che la Provincia autonoma di Bolzano aveva
ritenuto lesiva delle proprie competenze in materia di addestramento
e formazione professionale, affermando che in tale materia «rientra
la formazione specifica in medicina generale (sent. n. 316 del
1993)».
Ancora, con la sentenza n. 406 del 2001 è stato respinto il
ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento contro lo Stato
relativamente a vari articoli del d.lgs. n. 368 del 1999
disciplinanti la formazione specifica in medicina generale (artt. 24,
comma 2, 25, commi 2, 3 e 4, 26, commi 1, 2 e 3), per violazione
dell'art. 8, numero 29), dello statuto speciale, con la
considerazione che «[l]'unica interpretazione costituzionalmente
compatibile delle disposizioni impugnate è quella che, per la
Regione Trentino-Alto Adige e le [...] Province autonome titolari di
competenze specifiche in materia (cfr. per la Provincia autonoma di
Bolzano la sentenza n. 316 del 1993), le norme in questione sono
cedevoli con carattere suppletivo, rispetto a quelle che la Provincia
autonoma di Trento potrà emanare nei limiti della propria
competenza, e fermo il rispetto delle norme comunitarie e nazionali
cogenti». Pertanto, sul presupposto che la formazione specifica in
medicina generale, come risultante dalla disciplina allora vigente,
comunitaria e nazionale, si inquadra nella materia della «formazione
professionale», riservata alla competenza provinciale esclusiva e
comprensiva anche del potere di dare immediata attuazione alle
pertinenti direttive comunitarie, questa Corte ha respinto
l'impugnazione perchè la Provincia autonoma ricorrente non aveva
ancora esercitato questo suo potere, con la conseguenza che «[i]n
tali materie, ove il legislatore provinciale non abbia provveduto e
finchè non provveda, la legge statale di attuazione opera in via
suppletiva e nella integrità delle sue disposizioni» (sentenza n.
406 del 2001).
7.- Non vi sono motivi per discostarsi dall'orientamento espresso
nelle citate pronunce, non potendo essere condivisa, in particolare,
la tesi dell'Avvocatura secondo cui esse sarebbero superate
dall'intervenuto mutamento del quadro normativo. Ai fini che qui
rilevano, infatti, i caratteri sostanziali della disciplina della
formazione professionale dei medici di medicina generale sono rimasti
invariati, sicchè è corretto ritenere che, anche nel sistema
vigente, essa continua a rientrare principalmente nella materia
dell'«addestramento e formazione professionale», spettante alla
Provincia autonoma in regime di potestà legislativa esclusiva.
7.1.- Conviene in primo luogo ricordare che questa Corte ha già
avuto modo di chiarire come la riforma del titolo V della parte
seconda della Costituzione non abbia inciso sul titolo di competenza
delle Province autonome in questo ambito, giacchè «[...] "in materia
di istruzione e formazione professionale l'art. 117 Cost. non prevede
una forma di autonomia più ampia di quella configurata dagli artt. 8
e 9 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, sicchè non
ricorrono, nella specie, le condizioni per l'applicazione dell'art.
10 della legge cost. n. 3/2001" (sentenza n. 213 del 2009)» (sentenza
n. 328 del 2010) ed è dunque alla stessa materia dell'addestramento
e della formazione professionale, già definita nei suoi contenuti
dalla citata giurisprudenza costituzionale, che occorre fare
riferimento.
7.2.- Quanto al sistema della disciplina europea e nazionale
della formazione specifica in medicina generale, si deve osservare
che l'intervenuta direttiva n. 2005/36/CE non innova se non
marginalmente l'impianto anteriore, limitandosi a raccogliere in un
nuovo testo unico le disposizioni contenute nelle direttive
precedenti e in particolare all'art. 28. Sicchè è corretto fare
riferimento ai «considerando» di quelle direttive, che continuano ad
esprimere le specifiche ragioni delle scelte operate in materia dal
legislatore comunitario, e più precisamente alla considerazione che
«[il] bisogno di una formazione specifica in medicina generale
risulta in particolare dal fatto che lo sviluppo delle scienze ha
prodotto un divario sempre più ampio tra l'insegnamento e la ricerca
medica da un lato e la pratica della medicina generale dall'altro, al
punto che importanti aspetti della medicina generale non possono più
essere insegnati in modo soddisfacente nel quadro della tradizionale
formazione medica di base esistente negli Stati membri» (quarto
«considerando» della direttiva 86/457/CEE e sedicesimo «considerando»
della direttiva 93/16/CEE).
Il carattere prevalentemente pratico-professionale della
formazione specifica in esame risulta espressamente confermato dalla
normativa di attuazione della citata direttiva e segnatamente
dall'art. 36 del d.lgs. n. 206 del 2007, il quale al comma 6
espressamente afferma che «[i]l corso di formazione specifica di
medicina generale che si svolge a tempo pieno sotto il controllo
delle regioni e delle province autonome, è di natura più pratica
che teorica».
È dunque ancora a questa specifica connotazione pratica della
formazione professionale in medicina generale che occorre avere
riguardo per risolvere il dubbio se essa ricada o meno nella
competenza della provincia autonoma di Bolzano in materia di
addestramento e formazione professionale. Se è vero infatti che non
necessariamente ogni tipo di formazione professionale può rientrare
nell'ambito oggettivo della materia individuata all'art. 8, n. 29),
dello statuto speciale, le ragioni attinenti al carattere empirico di
tale particolare tipo di formazione, che questa Corte ha ritenuto
decisive per concludere nel senso della sua inerenza alla materia di
attribuzione esclusiva provinciale, permangono in identica misura
anche nel vigente quadro normativo.
Ad esse si può aggiungere la considerazione che, fermo restando
quanto si dirà al successivo punto 7.3. sull'autonoma portata della
materia sanitaria, non può essere estranea a queste conclusioni la
specifica attinenza della formazione professionale medica alla
competenza legislativa provinciale in ambito sanitario e, più
precisamente, alla competenza concorrente della Provincia autonoma in
materia di «tutela della salute» ex art. 117, terzo comma, Cost.,
come visto ad essa applicabile in base all'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001. E non può non rilevare, di conseguenza, l'indiretta
incidenza della formazione dei medici su interessi comunque
appartenenti alla sfera della sanità (si veda la sentenza n. 108 del
2012, nella quale, affermata l'inerenza di una legge regionale
toscana sulla formazione obbligatoria dei responsabili di panificio
alla materia della formazione professionale di competenza residuale,
si osserva come per mezzo della stessa legge si persegua, altresì,
«la tutela di interessi connessi all'osservanza delle norme
igienico-sanitarie e di sicurezza sul luogo di lavoro, appartenenti
anche alla sfera di governo decentrato», ex art. 117, terzo comma,
Cost.).
7.3.- Al di là di queste considerazioni sul rilievo, nei termini
detti, della competenza provinciale in materia sanitaria in funzione
della definizione dell'ambito di estensione oggettiva della materia
della formazione professionale, si deve conclusivamente osservare che
la circostanza che la disposizione impugnata possa incidere anche
sulla «tutela della salute» - come la stessa Provincia ammette nelle
sue difese - non muta le conclusioni raggiunte circa la sua
prevalente inerenza alla formazione professionale, che costituisce lo
specifico oggetto regolato dalla norma impugnata.
Il nucleo essenziale della disposizione, al quale si deve avere
riguardo per stabilire l'ambito materiale prevalente (ex plurimis,
sentenze n. 126 del 2014 e n. 52 del 2010), concerne invero
l'attività di tutorato e, in particolare, i requisiti dei medici
tutori e i loro compiti durante il periodo di formazione pratica dei
partecipanti ai corsi. Sia per il suo oggetto che per il fine,
dunque, la norma costituisce primariamente espressione della
competenza provinciale nella materia della «formazione
professionale».
8.- Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza,
l'Avvocatura deduce che, anche nel caso in cui si trattasse
dell'esercizio di tale competenza legislativa esclusiva, la
previsione provinciale sarebbe comunque illegittima, perchè
travalicherebbe il limite del rispetto degli obblighi internazionali
fissato dall'art. 4 dello statuto. Gli obblighi in questione
sarebbero quelli derivanti dalla normativa dell'Unione europea in
materia di formazione specifica dei medici in medicina generale - che
non si occupa peraltro della durata del convenzionamento dei medici
tutori - di cui il d.lgs. n. 368 del 1999 costituirebbe strumento di
attuazione nell'ordinamento interno.
L'assunto si traduce in un autonomo motivo di impugnazione della
norma provinciale, fondato sulla violazione degli artt. 4 e 8, numero
29), dello statuto speciale, sotto il profilo dell'eccedenza dalla
potestà legislativa esclusiva della Provincia in materia di
«formazione professionale». In quanto tale si tratta di una censura
inammissibile, perchè non proposta tempestivamente. In ogni caso, i
parametri statutari invocati non sono tra quelli per cui il Consiglio
dei ministri ha deliberato la proposizione del ricorso.
9.- In conclusione, la disposizione provinciale impugnata
costituisce legittima espressione della potestà legislativa della
Provincia autonoma di Bolzano in materia di «formazione
professionale» e la questione promossa dal Governo deve essere
dichiarata non fondata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 24 maggio 2016, n. 10 (Modifiche di leggi
provinciali in materia di salute, edilizia abitativa agevolata,
politiche sociali, lavoro e pari opportunita'), promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 5 e
9, numero 10), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 17, comma 3,
della legge provinciale n. 10 del 2016, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 maggio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA