1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 675 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1997
Ordinanza emessa il 15 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi proposti da Spiezia Filippo ed altri contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altri Universita' - Ordinamenti didattici universitari - Potere del Ministro dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica di introdurre limitazioni all'accesso ai corsi universitari (c.d. numero chiuso) - Violazione del principio di riserva relativa di legge stabilito in materia e del diritto allo studio. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4 (modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127). - Costituzione, artt. 33 e 34. (000C1163) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 15 dicembre 1997.
Visti i ricorsi:
n. 14454/1997 Reg. Gen,. proposto da Spiezia Filippo, e
n. 14455/1997 Reg. gen., proposto da Grisi Fausto, entrambi
rappresentati e difesi dall'avv. Bruno Carbone ed elettivamente
domiciliati con il medesimo presso lo studio dell'avv. Giuliano
Feliciani in Roma, via San Saba n. 12;
n. 14466/1997 Reg. Gen., proposto da Petracca Davide,
rappresentato e difeso dagli Avv.ti Antonio Salvia ed Emilio Paolo
Salvia, elettivamente domiciliato con i medesimi presso lo studio
del dott. Gianmarco Grez in Roma, Lungotevere Michelangelo n. 9;
n. 14727/1997 Reg. Gen., proposto da Novizio Diana,
rappresentata e difesa dall'avv. Carmine De Simone ed elettivamente
domiciliata con il medesimo presso lo studio dell'avv. Nicoletta
Vigorita in Roma, via Duccio da Boninsegna n. 85;
n. 14992/1997 Reg. Gen., proposto da Severino Antonietta
Daniela, rappresentata e difesa dall'avv. Giacomo Mauriello ed
elettivamente domiciliata con il medesimo presso l'avv. Rosalba
Genovese in Roma, viale Ippocrate n. 92;
zn. 15198/1997 Reg. Gen., proposto da Gargiulo Mariano,
rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giorgiana R. M. Franco e
Vittorio Chiummo, elettivamente domiciliato con i medesimi presso
Giuseppe Visciano in Roma, via Monte Autore n. 2/B;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro-tempore, le Università
degli studi di Napoli "Federico II" (ricc. nn. 14454/1997,
14466/1997, 14727/1997, 14992/1997 e 15198/1997) e di Ancona (ric.
n. 14455/1997), in persona dei rispettivi rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi
n. 12; del Presidente della Repubblica italiana, n. c. (ricc. nn.
14454/1997, 14455/1997, 14466/1997 e 14727/1997); nei confronti di
Annunziata Marco, n. c. (ricc. nn. 14992/1997 e 15198/1997); per
l'annullamento del decreto M.U.R.S.T. 21 luglio 1997 n. 245,
contenente "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento" nonche':
ric. n. 14454/1997: del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997
recante limitazione all'accesso per l'a.a. 1997-98 ai corsi di
laurea in architettura; del bando di concorso dell'Università di
Napoli "Federico II"; di ogni altro atto, limitativo alle
iscrizioni in questione, antecedente, conseguente o comunque
connesso;
ric. n. 14455/1997: del d.P.R. 28 febbraio 1980 n. 135; del
decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 recante limitazione all'accesso
per l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria; del bando di concorso dell'Università di Ancona; di ogni
altro atto, limitativo alle iscrizioni in questione, antecedente,
conseguente o comunque connesso;
14466/1997: del d.P.R. 28 febbraio 1980 n. 135; del d.P.R. 28
ottobre 1983 n. 1219; del decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 recante
limitazione all'accesso per l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria; degli atti degli organi
dell'Università di Napoli "Federico II" concernenti la fissazione
del numero delle immatricolazioni; del bando di concorso; di tutti
gli atti presupposti, connessi o consequenziali limitativi
dell'accesso al predetto corso;
ric. n. 14727/1997: del d.P.R. 28 febbraio 1986 n. 95; del
decreto M.U.R.S.T. 31 luglio 1997 recante limitazione all'accesso
per l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in medicina e chirurgia;
degli atti degli organi dell'Università di Napoli "Federico II"
concernenti la fissazione del numero delle immatricolazioni; del
bando di concorso; di tutti gli atti presupposti, connessi o
consequenziali, ivi compresa la graduatoria concorsuale ove la
ricorrente è collocata in posizione non utile;
ricc. nn. 14992/1997 e 15198/1997: dei provvedimenti di
diniego di iscrizione dei ricorrenti al corso di laurea in
odontoiatria e protesi dentaria dell'Università "Federico II" di
Napoli per l'a.a. 1997-98 e - in parte qua - della graduatoria per
l'ammissione al detto corso; del decreto rettorale di approvazione
del relativo bando e dello stesso bando; dei provvedimenti di
fissazione del numero delle immatricolazioni; del decreto
M.U.R.S.T. 31 luglio 1997, recante limitazione all'accesso per
l'a.a. 1997-98 ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria; di ogni altro atto preordinato, collegato, conseguente o
connesso.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 15 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti
indicati nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta
la riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-98, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione
è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 500 posti per il corso di laurea in
architettura, n. 25 posti per il corso di laurea in odontoiatria e
n. 225 posti per quello in medicina dell'Università "Federico II"
di Napoli; n. 20 posti per il corso di laurea in odontoiatria
dell'Università di Ancona).
L'agire dell'ammistrazione - in particolare il d.m. 21 luglio
1997 n. 245 ("Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento")
- trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4,
della legge 19 novembre 1990 n. 341, come modificato dall'art. 17,
comma 116, della legge 15 maggio 1997 n. 127, che ha attribuito ad
un atto emanato dal Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica il potere di determinare la limitazione
degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 cit., a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN,
i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole
di specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i
quali l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalità per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.

II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo:
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari:
sì che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in
ragione di principi attinenti all'economia di giudizio - di
trattazione della detta questione. È infatti evidente che la
caducazione delle norme che consentono al Ministro di porre
limitazioni alle immatricolazioni consentirebbe la soddisfazione
piena dell'interesse dedotto in giudizio dai ricorrenti,
consentendo loro l'iscrizione al corso senza sottomettersi a
procedure selettive, mentre le altre censure sollevano questioni
che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore di soddisfazione
al predetto interesse e si presentano subordinate all'esito
eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.

III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 della
Costituzione, una riserva relativa di legge, con la conseguenza
che, in mancanza di norme legislative che attribuiscano
all'amministrazione - nel rispetto dei caratteri costitutivi della
riserva stessa - il potere di stabilire limitazioni alle iscrizioni
ai corsi, devono ritenersi illegittimi i provvedimenti
regolamentari o di attuazione che tali limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso Tribunale amministrativo regionale
Lazio, sez. III, 3 aprile 1996 n. 763 e 14 settembre 1994 n. 1632;
Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. I, 24 aprile 1997
n. 78; Tribunale amministrativo regionale Veneto, sez. I, 13 giugno
1992 n. 222 e sez. 11, 13 giugno 1997 n. 1015; Tribunale
amministrativo regionale Liguria, sez. II, 21 marzo 1995 n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e
grado", nel quadro di quella previsione del successivo art. 34,
primo comma, che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che
ha trovato attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre
1969 n. 910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958 n. 88
che, in ordine all'iscrizione al primo anno degli Istituti
superiori di educazione fisica, prevede un numero di posti
determinati da assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3
legge 21 luglio 1961 n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati
degli Istituti tecnici a determinate facoltà per gli anni
accademici dal 1961/1962 al 1964/1965, per un numero predeterminato
di posti da assegnare mediante concorso per titoli ed esami) ovvero
mediante attribuzione del relativo potere alla pubblica
amministrazione nell'ambito, peraltro, fissato dalla legge stessa
(ci si riferisce, ad es., all'art. 38 legge 14 agosto 1982 n. 590
con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei corsi di
laurea, si è attribuito all'amministrazione universitaria il
potere di determinare, peraltro con espressa limitazione temporale
- ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzichè il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria
che lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà
socio-economica, ma ciò è possibile solo previa determinazione di
una serie di precetti idonei ad indirizzare e vincolare la
normazione secondaria entro confini ben delineati o, quantomeno,
previa determinazione delle linee essenziali della disciplina
stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del
tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa
pubblica amministrazione, ma sussistano nella previsione
legislativa - considerata nella complessiva disciplina della
materia - razionali ed adeguati criteri" (Corte costituzionale 5
febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4,
30 e 122 del 1957; 70 del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144
del 1972; 257 del 1982; ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, comma 4, legge
n. 341 del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge
n. 127 del 1997, non sembra esente dai precitati profili di
incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al
Ministro stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione
(CUN), la stessa definizione dei "criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso ... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di
meccanismi di produzione giuridica non conformi al dettato
costituzionale, del principio della tutela del diritto allo studio,
postulato dagli artt. 33 e 34 della Costituzione.

IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4, cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio
ai sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990 n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15
maggio 1997 n. 127 in relazione al principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè degli artt. 33 e 34 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 dicembre
1997.
Il Presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
00C1163