1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Lavoro (tutela del) - Lavoro a domicilio - Proposta referendaria volta ad abrogare l'intera disciplina sulla materia - Disciplina speciale quale specifica e diretta attuazione della tutela costituzionale - Doverosita' di tutela non generica e indistinta - Conseguenze - Riconosciuta possibilita' di modificare o sostituire la disciplina speciale - Impossibilita' di eliminare la disciplina stessa, con effetto abolitivo della tutela precedentemente concessa - Inammissibilita' della richiesta referendaria. Legge 18 dicembre 1973, n. 877. Costituzione, art. 35. (000C0143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: prof. Giuliano VASSALLI; Giudici:
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof.
Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof.
Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 18 dicembre 1973,
n. 877, recante "Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio" e
successive modificazioni, limitatamente a: articolo 2, comma 2: "È
fatto divieto alle aziende interessate da programmi di
ristrutturazione, riorganizzazione e di conversione che abbiano
comportato licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro
a domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall'ultimo
provvedimento di licenziamento e dalla cessazione delle
sospensioni.", comma 3: "Le domande di iscrizione al registro di cui
all'art. 3 dovranno essere respinte quando risulti che la richiesta
di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di cessione
- a qualsiasi titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori
dell'azienda richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire
lavorazioni per le quali aveva organizzato propri reparti con
lavoratori da essa dipendenti.", nonchè comma 4: "È fatto divieto
ai committenti di lavoro a domicilio di valersi dell'opera di
mediatori o di intermediari comunque denominati i quali, unitamente
alle persone alle quali hanno commesso lavoro a domicilio, sono
considerati, a tutti gli effetti, alle dipendenze del datore di
lavoro per conto e nell'interesse del quale hanno svolto la loro
attività."; articolo 3; articolo 4; articolo 5; articolo 6; articolo
7; articolo 8; articolo 9; articolo 10; articolo 11; articolo 12;
articolo 13; articolo 14; Giudizio iscritto al numero 131 del
registro referendum. Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la
quale l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di
cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta; Udito nella
camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice relatore Annibale
Marini; Uditi l'avvocato Ghera Edoardo per i presentatori Capezzone
Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e l'avvocato Alleva
Piergiovanni per la Federazione dei Verdi, l'Associazione Nazionale
per la Sinistra, Grandi Alfiero nella sua qualità di responsabile
lavoro dei D.S. - Democratici di Sinistra, il Comitato per le
libertà e i diritti sociali e il Partito della Rifondazione
comunista.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione ai sensi
dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 e successive
modificazioni ed integrazioni, ha dichiarato legittima la richiesta
di referendum popolare, presentata l'8 marzo 1999 da quattordici
cittadini elettori, sul seguente quesito: "Volete voi che sia
abrogata la legge 18 dicembre 1973, n. 877, recante "Nuove norme per
la tutela del lavoro a domicilio" e successive modificazioni,
limitatamente a: articolo 2, comma 2: "È fatto divieto alle aziende
interessate da programmi di ristrutturazione, riorganizzazione e di
conversione che abbiano comportato licenziamenti o sospensioni dal
lavoro, di affidare lavoro a domicilio per la durata di un anno
rispettivamente dall'ultimo provvedimento di licenziamento e dalla
cessazione delle sospensioni.", comma 3: "Le domande di iscrizione al
registro di cui all'art. 3 dovranno essere respinte quando risulti
che la richiesta di lavoro da eseguirsi a domicilio viene fatta a
seguito di cessione - a qualsiasi titolo - di macchinari e
attrezzature trasferite fuori dell'azienda richiedente e che questa
intenda in tal modo proseguire lavorazioni per le quali aveva
organizzato propri reparti con lavoratori da essa dipendenti.",
nonchè comma 4: "È fatto divieto ai committenti di lavoro a
domicilio di valersi dell'opera di mediatori o di intermediari
comunque denominati i quali, unitamente alle persone alle quali hanno
commesso lavoro a domicilio, sono considerati, a tutti gli effetti,
alle dipendenze del datore di lavoro per conto e nell'interesse del
quale hanno svolto la loro attività."; articolo 3; articolo 4;
articolo 5; articolo 6; articolo 7; articolo 8; articolo 9; articolo
10; articolo 11; articolo 12; articolo 13; articolo 14 ?". Al
quesito l'Ufficio centrale ha attribuito il seguente titolo: "Lavoro
a domicilio: abolizione delle norme di tutela speciale".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte ha fissato, per la conseguente
deliberazione, la camera di consiglio del 13 gennaio 2000, disponendo
che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta di
referendum e al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi
dell'art. 33, secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
3. - Nell'imminenza della camera di consiglio hanno depositato
memoria i Signori Daniele Capezzone, Mariano Giustino e Michele De
Lucia, presentatori del referendum insistendo per la declaratoria di
ammissibilità della richiesta. Rilevano innanzitutto i presentatori
come le disposizioni che si intenderebbero abrogare non rientrino tra
quelle per le quali l'art. 75, secondo comma, della Costituzione
esclude la possibilità di referendum abrogativo. Il quesito,
infatti, oltre ad essere estraneo alle materie elencate nella
predetta norma costituzionale, non andrebbe neanche incontro ai
limiti posti da leggi strumentali all'attuazione di trattati
internazionali in quanto, allo stato, l'Italia non ha ancora
provveduto a ratificare la convenzione OIL n. 177 del 22 giugno 1996
sul lavoro a domicilio. D'altronde, detta convenzione si limiterebbe
a stabilire un generale principio di non discriminazione o parità di
trattamento in favore dei lavoratori a domicilio, nonchè ad
impegnare gli Stati membri dell'OIL all'adozione di appropriate
misure di politica nazionale per controllare e monitorare il fenomeno
del lavoro a domicilio, lasciando agli Stati ampia libertà di scelta
sugli strumenti e sulle norme protettive. Sicchè, l'eventuale
abrogazione delle norme speciali di tutela dei lavoratori,
attualmente vigenti, non potrebbe determinare una situazione di
inadempienza rispetto agli obblighi che deriverebbero dalla possibile
ratifica della convenzione, i cui principi, in tal caso, potranno
essere attuati dal legislatore nell'ambito della sua
discrezionalità. Sempre ad avviso dei presentatori, e
conclusivamente sul punto, il quesito, non incidendo sulla norma
dell'art. 1 della legge n. 877 del 1973 concernente la definizione
del lavoro a domicilio, e lasciando comunque in vigore la norma
generale di cui all'art. 2128 del codice civile (che estende al
lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro subordinato
nell'impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto),
non si porrebbe in contrasto con i principi - peraltro generici - di
detta convenzione. Il quesito risulterebbe, poi, di natura
semplicemente abrogativa, investendo l'intera legge con le sole
eccezioni dell'intero art. 1 e del primo comma dell'art. 2. Non
sarebbe stata infatti adottata alcuna tecnica manipolativa cosiddetta
di ritaglio diretta a creare nuove norme, tant'è che all'esito
abrogativo corrisponderebbe la naturale espansione della disciplina
generale prevista nell'ordinamento per il lavoro subordinato senza la
creazione di alcuna disciplina innovativa di risulta. Non si sarebbe
inoltre in presenza, proseguono i presentatori, di norme
costituzionalmente necessitate, nè a contenuto costituzionalmente
vincolato, poichè la disciplina del lavoro a domicilio non è
prevista dalla Costituzione ed è rimessa alla discrezionalità del
legislatore ordinario. Ciò, anche per quel che riguarda la tutela
previdenziale garantita dall'art. 38, secondo comma, della
Costituzione. Spetterebbe infatti al legislatore ordinario stabilire
discrezionalmente quali tipi di assicurazione sociale debbano essere
previsti per i lavoratori a domicilio e quale debba essere la misura
della loro tutela previdenziale. In ogni caso, il quesito
referendario, pur comprendendo l'abrogazione dell'art. 9 che, al
primo comma, richiama l'applicazione delle norme vigenti in materia
di assicurazioni sociali (ad esclusione della integrazione
salariale), non determinerebbe alcuna riduzione degli attuali livelli
di tutela. In particolare, ai sensi dell'art. 37, secondo comma, del
regio decreto-legge 4 ottobre 1935, n. 1827, rimarrebbe garantita
l'assicurazione per i casi di invalidità e vecchiaia e per la
tubercolosi nonchè, ai sensi del secondo comma dell'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124,
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le
malattie professionali. Infine, conclude la difesa dei presentatori,
il quesito risponderebbe ai requisiti di omogeneità, chiarezza ed
univocità. Risulterebbe, infatti, evidente la finalità intrinseca
della richiesta referendaria che consentirebbe agli elettori
l'espressione di un voto consapevole sul mantenimento o meno della
vigente disciplina vincolativa del lavoro a domicilio. L'effetto
dell'eventuale accoglimento della richiesta referendaria sarebbe,
dunque, chiarissimo, conseguendone l'eliminazione della disciplina
speciale del lavoro a domicilio subordinato, al quale rimarrebbe
applicabile la regola generale dell'art. 2128 del codice civile che
estende al lavoro a domicilio le disposizioni sul lavoro subordinato
nell'impresa in quanto compatibili con la specialità del rapporto.
4. - Nell'imminenza della camera di consiglio hanno depositato
memorie la Federazione dei Verdi in persona del responsabile
nazionale del settore economia-lavoro senatore Natale Ripamonti,
l'Associazione Nazionale per la Sinistra in persona del presidente
onorevole Andrea Sergio Garavini, Alfiero Grandi nella sua qualità
di responsabile lavoro dei D.S. - Democratici di Sinistra, il
Comitato per le libertà e i diritti sociali in persona del
presidente Paolo Cagna Ninchi, ed il Partito della Rifondazione
comunista in persona del segretario generale onorevole Fausto
Bertinotti, deducendo tutti l'inammissibilità della richiesta
referendaria. Questa, infatti, da un lato sarebbe inidonea al
dichiarato fine di definitiva "liberalizzazione" del contratto di
lavoro a domicilio, risolvendosi nella mera ablazione della
disciplina vigente; dall'altro, se intesa come introduttiva di un
divieto di normazione limitativa di quel rapporto, assumerebbe un non
consentito carattere propositivo. L'iniziativa referendaria si
porrebbe altresì in contrasto con specifici obblighi internazionali
derivanti dalla sottoscrizione della convenzione OIL n. 177 del 1996,
che all'art. 4 indica espressamente i profili del rapporto di lavoro
a domicilio che devono essere regolati onde realizzare la parità di
trattamento con gli altri lavoratori.
5. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato
ascoltato per i presentatori, l'avv. Edoardo Ghera, il quale ha
eccepito preliminarmente che le memorie e l'audizione della
Federazione dei Verdi, dell'Associazione nazionale per la Sinistra,
di Alfiero Grandi, del Comitato per le libertà ed i diritti sociali
e del Partito della Rifondazione comunista costituirebbero un
inammissibile intervento in giudizio di soggetti non legittimati ed
ha richiamato sul punto la giurisprudenza di questa Corte che,
secondo quanto sostenuto, sarebbe ostativa all'ammissibilità sia
delle memorie che dell'audizione dei soggetti sopra specificati. Nel
merito, l'avvocato Ghera ha illustrato le argomentazioni a sostegno
dell'ammissibilità del referendum prospettate nella memoria
difensiva. Essendosi la Corte riservata di decidere in sentenza
sull'ammissibilità delle memorie e dell'audizione, è stato
ascoltato per la Federazione dei Verdi, l'Associazione Nazionale per
la Sinistra, Alfiero Grandi, il Comitato per le libertà e i diritti
sociali ed il Partito della Rifondazione comunista, l'avvocato
Piergiovanni Alleva il quale, ribadita la ritualità delle memorie e
dell'audizione dei soggetti dallo stesso rappresentati, ha illustrato
le già dedotte ragioni di inammissibilità della richiesta
referendaria.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum investe l'intera legge 18 dicembre
1973, n. 877 (Nuove norme per la tutela del lavoro a domicilio) e
successive modificazioni, ad eccezione dell'articolo 1 e del primo
comma dell'articolo 2.
Più precisamente essa riguarda:
A) le disposizioni contenute nei commi secondo, terzo e quarto
dell'articolo 2. La prima di tali disposizioni fa divieto "alle
aziende interessate da programmi di ristrutturazione,
riorganizzazione e di conversione che abbiano comportato
licenziamenti o sospensioni dal lavoro, di affidare lavoro a
domicilio per la durata di un anno rispettivamente dall'ultimo
provvedimento di licenziamento e dalla cessazione della sospensione".
Secondo la disposizione successiva le domande di iscrizione al
registro dei committenti di cui all'art. 3 della legge "dovranno
essere respinte quando risulti che la richiesta di lavoro da
eseguirsi a domicilio viene fatta a seguito di cessione - a qualsiasi
titolo - di macchinari e attrezzature trasferite fuori dell'azienda
richiedente e che questa intenda in tal modo proseguire lavorazioni
per le quali aveva organizzato propri reparti con lavoratori da essa
dipendenti".
Il quarto comma dello stesso articolo vieta ai committenti di
lavoro a domicilio di valersi dell'opera di mediatori o di
intermediari comunque denominati;
B) l'intero articolo 3, che istituisce presso l'ufficio
provinciale del lavoro e della massima occupazione un registro dei
committenti nel quale devono iscriversi coloro che intendono
commettere lavoro a domicilio e impone al datore di lavoro che faccia
eseguire lavoro al di fuori della propria azienda di tenere un
apposito registro "sul quale debbono essere trascritti il nominativo
ed il relativo domicilio dei lavoratori esterni all'unità
produttiva, nonchè l'indicazione del tipo e della quantità del
lavoro da eseguire e la misura della retribuzione" (comma quinto);
C) l'intero articolo 4, che istituisce presso ciascuna sezione
comunale dell'ufficio provinciale del lavoro e della massima
occupazione un registro dei lavoratori a domicilio e stabilisce che
l'impiego dei lavoratori a domicilio avviene esclusivamente per il
tramite delle sezioni comunali di collocamento. Ferma restando
l'ammissibilità della richiesta nominativa;
D) l'intero articolo 5, che prevede l'istituzione presso ogni
ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione di una
commissione per il controllo del lavoro a domicilio definendone i
relativi compiti;
E) l'intero articolo 6, che prevede la istituzione presso ogni
ufficio regionale del lavoro e della massima occupazione di una
commissione regionale per il lavoro a domicilio disciplinandone la
composizione, i compiti e la durata in carica dei membri.
Occorre, peraltro, precisare che, ai sensi di quanto disposto dal
comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. 23 dicembre 1997, n. 469, "con effetto
dalla costituzione della commissione provinciale di cui al comma 1 (e
cioè della commissione al livello provinciale per le politiche del
lavoro) i seguenti organi collegiali sono soppressi e le relative
funzioni e competenze sono trasferite alla provincia:
a)(omissis);
b)(omissis);
c) commissione regionale per il lavoro a domicilio;
d) commissione provinciale per il lavoro a domicilio;
e) commissione comunale per il lavoro a domicilio";
F) l'intero articolo 7, che istituisce presso il Ministero del
lavoro e della previdenza sociale la commissione centrale per il
lavoro a domicilio e ne disciplina la composizione, i compiti e la
durata in carica dei membri;
G) l'intero articolo 8, che dispone che i lavoratori a domicilio
debbono essere retribuiti sulla base di tariffe di cottimo pieno;
H) l'intero articolo 9, che estende, nel primo comma, ai
lavoratori a domicilio le norme vigenti per i lavoratori subordinati
in materia di assicurazioni sociali e di assegni familiari, fatta
eccezione di quelle in materia di integrazione salariale; mentre nel
secondo comma si prevede che, con decreto del Ministro per il lavoro
e la previdenza sociale di concerto con il Ministro per il tesoro,
siano stabilite, anche per singole zone territoriali, tabelle di
retribuzioni convenzionali ai fini del calcolo dei contributi
previdenziali e assistenziali;
I) l'intero articolo 10, che dispone che il lavoratore a
domicilio debba essere munito a cura dell'imprenditore di uno
speciale libretto personale di controllo;
L) l'intero articolo 11, che stabilisce nel primo comma che il
lavoratore a domicilio "deve prestare la sua attività con diligenza,
custodire il segreto sui modelli del lavoro affidatogli e attenersi
alle istruzioni ricevute dall'imprenditore nell'esecuzione del
lavoro".
Il divieto di svolgere attività lavorativa per conto proprio o di
terzi in concorrenza con l'imprenditore è disposto dal secondo comma
dello stesso articolo ed è condizionato all'affidamento di una
quantità di lavoro atta a procurare al lavoratore una prestazione
continuativa corrispondente all'orario normale di lavoro secondo le
disposizioni vigenti e quelle stabilite dal contratto collettivo di
lavoro di categoria;
M) l'intero articolo 12, che affida la vigilanza
sull'applicazione della legge al Ministero del lavoro e della
previdenza sociale per il tramite dell'ispettorato del lavoro;
N) l'intero articolo 13, che per il caso di inosservanza delle
disposizioni contenute nella legge prevede a carico del committente
lavoro a domicilio un articolato sistema di sanzioni sia di carattere
penale che amministrativo;
O) l'intero articolo 14, che dispone espressamente l'abrogazione
della legge 13 marzo 1958, n. 264 per la tutela del lavoro a
domicilio.
2. - Va preliminarmente dichiarata - per tutte le considerazioni
esposte nella sentenza n. 31 del 2000 - la ricevibilità delle
memorie depositate dai soggetti diversi dai presentatori e,
conseguentemente, l'ammissibilità dell'illustrazione orale delle
memorie stesse effettuata nella camera di consiglio del 13 gennaio
2000.
3. - Il referendum è inammissibile.
Va evidenziato come il lavoro a domicilio, avuto riguardo sia al
luogo ed alle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa
che ai criteri di retribuzione, costituisca una di quelle forme
speciali di lavoro che la Repubblica, secondo quanto dispone l'art.
35 della
Costituzione, deve tutelare.
La doverosità, espressa da tale precetto, di una tutela del lavoro
non già generica ed indistinta, ma articolata e coerente con la
specificità delle varie forme (ed applicazioni) del lavoro si pone,
dunque, alla base di quella disciplina speciale del lavoro a
domicilio, già introdotta dal legislatore con la legge n. 264 del
1958, (poi sostituita appunto dalla legge n. 877 del 1973) e che la
proposta referendaria vorrebbe ora abrogare, così eliminando una
specifica e diretta attuazione di un principio costituzionale.
I modi e le forme dell'attuazione della tutela costituzionale sono
ovviamente rimessi alla discrezionalità del legislatore, cosicchè
le leggi attraverso le quali di volta in volta si realizza la tutela
del lavoro, nelle sue diverse manifestazioni, pur essendo
costituzionalmente necessarie, non sono a contenuto vincolato. Esse,
in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della
persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso
legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non
possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare
la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di
quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione
costituiscono strumento (si veda, sul punto, con specifico
riferimento all'abrogazione referendaria, la sentenza n. 35 del 1997,
nonchè le sentenze n. 134 del 1994 e n. 106 del 1992).
Tale limite si oppone all'abrogazione della vigente normativa di
tutela speciale del lavoro a domicilio e determina l'inammissibilità
della proposta referendaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, della legge 18
dicembre 1973, n. 877 (Nuove norme per la tutela del lavoro a
domicilio) e successive modificazioni, richiesta dichiarata legittima
con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0143