1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 26-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 marzo 1997
N. 10 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 marzo 1997 (della regione Emilia-Romagna) Paesaggio (tutela del) - Ministero per i beni culturali e ambientali - Delega con decreto direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici, ai soprintendenti territorialmente competenti, limitatamente agli interventi interessanti il territorio di un unico comune, dell'esercizio dei poteri statali (ex art. 82, comma 9, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1, del d.-l. 27 giugno 1985, n 312, convertito con modifiche, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431) di autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle autorizzazioni rilasciate dalle regioni nell'ambito della delega ad esse conferita (con lo stesso art. 82, comma 1) per le modificazioni dei beni soggetti a tutela - Lamentato contrasto con l'art. 121, ultimo comma, della Costituzione, il quale, con lo statuire che il presidente della regione nell'esercizio delle funzioni delegate deve conformarsi alle "istruzioni del Governo centrale", riconosce bensi' allo Stato, nelle materie delegate, una posizione di supremazia, ma al tempo stesso esige che in tale rapporto (quale che sia la natura, "traslativa" o semplicemente "libera", della delega) le regioni siano soggette soltanto al potere del Governo centrale, fissando un principio che trova attuazione e conferma, anche nella materia de qua, nel disposto del citato art. 82, comma 9, che dei suddetti poteri statali indica come titolare il Ministro, e, in generale, nelle previsioni dell'art. 2, comma 3, lett. e), legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla competenza del Consiglio dei Ministri in ordine agli atti sostitutivi degli atti delegati che le regioni abbiano omesso di adottare - Violazione, altresi', del principio di leale cooperazione per la mancata valutazione, nella deliberazione del provvedimento impugnato, delle posizioni delle regioni, nonche' del principio, implicito in quello del buon andamento della pubblica amministrazione, della "equilibrata concorrenza delle competenze statali e regionali in materia di tutela del paesaggio" - Richiamo alle sentenze nn. 302/1988, 282/1992 e 24/1997. (Decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali del 18 dicembre 1996). (Cost., artt. 97, 118 e 121, ultimo comma; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 82, comma 9, modificato dal d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1, convertito, con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 2, comma 3, lett. e)). (097C0270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 26-3-1997)

IL PRETORE
Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della Giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 242 del 25 febbraio 1997 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 28 febbraio
1997 (rep. n. 15907) rogata dal notaio dott. Claudio Vipiana (all.
2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova, Fabio Dani di
Bologna e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato
di delegare, con decreto del direttore generale dell'Ufficio centrale
per i beni ambientali e paesaggistici del Ministero per i beni
culturali e ambientali, ai soprintendenti territorialmente competenti
l'esercizio dei poteri di autorizzazione in via surrogatoria e di
annullamento delle autorizzazioni rilasciate, nell'ambito del
rapporto di delega dallo Stato alle regioni, ai sensi dell'art. 7
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, nonchè per il conseguente
annullamento, del decreto del predetto direttore generale 18 dicembre
1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 1997, n. 3, per
violazione:
delle regole e principi ricavabili dagli artt. 118 e 121 della
Costituzione, nonchè dall'art. 2, comma 3, lett. e) della legge n.
400 del 1988;
dell'art. 97 della Costituzione;
del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato
dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1985, n. 431;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
L'art. 121, u.c., della Costituzione sancisce che il presidente
della Giunta regionale, tra l'altro, "dirige le funzioni
amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle
istruzioni del Governo centrale".
L'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (come modificato
dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8
agosto 1985, n. 431) stabilisce che "sono delegate alle regioni le
funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici
dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto
attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative
sanzioni". Tra le altre funzioni delegate figura la "concessione
delle autorizzazioni o nulla osta" per le modificazioni dei beni
soggetti a tutela.
Peraltro, e come è ben noto, il comma 9 dello stesso articolo
dispone che le regioni comunichino le autorizzazioni rilasciate al
Ministro per i beni culturali e ambientali, e che questi possa
annullarle entro sessanta giorni. Analogamente, il Ministro ha il
potere di concedere le autorizzazioni in luogo della regione, qualora
questa sia rimasta inerte sulla domanda rivoltale.
Con il decreto 18 dicembre 1996 qui impugnato l'esercizio dei
poteri ministeriali di autorizzazione in via surrogatoria e di
annullamento delle autorizzazioni rilasciate dalle regioni
(nell'ambito del rapporto di delega dallo Stato) è stato delegato,
sia pure "limitatamente agli interventi interessanti il territorio di
un unico comune" (che tuttavia rappresentano la quasi totalita'), "ai
soprintendenti pro-tempore territorialmente competenti".
Ora, tale delegazione di funzioni dagli organi del Governo centrale
alle amministrazioni periferiche dello Stato, benchè giustificato
con presunte esigenze di "legittimità, economicità, speditezza e
rispondenza al pubblico interesse", realizza in realtà un completo
stravolgimento delle relazioni tra Stato e regioni nell'ambito del
rapporto di delegazione: stravolgimento che risulta
costituzionalmente illegittimo e lesivo delle prerogative
costituzionali delle regioni per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Premessa sulla legittimazione della regione Emilia-Romagna
alla proposizione del conflitto.
Vanno in primo luogo precisate le ragioni che fondano la
legittimazione della regione Emilia-Romagna al presente conflitto.
Tale precisazione appare opportuna soprattutto per rilevare che non
si tratta qui della tutela costituzionale di particolari e specifiche
funzioni delegate dallo Stato alle regioni, tutela che - secondo la
costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale - è
possibile soltanto per le deleghe "devolutive" o "traslative", cioè
per quelle che costituiscano un'integrazione necessaria di funzioni
regionali "proprie" (sentenze nn. 1034/1988, 278/1991, 282/1992,
174/1996): mentre il conflitto rimane inammissibile nel caso della
delega "libera" (v. di recente la sentenza n. 245/1996).
Si tratta qui invece della tutela del diritto e dell'interesse
della ricorrente regione ad esercitare le funzioni delegate nel
rispetto del quadro previsto dalla Costituzione per il rapporto di
delega. È tale diritto o interesse, la cui natura e fondamento
costituzionale non potrebbero essere negati, che viene nel caso
specifico compromesso da un atto che sposta l'esercizio dei poteri
statali di controllo sull'attività regionale delegata dalla sede del
Governo centrale alla sede degli organi periferici statali di livello
infraregionale.
Per tale ragione non avrebbe ad avviso della ricorrente regione
alcuna utilità o importanza per il caso specifico dibattere se, per
la particolare ampiezza e stabilità del conferimento, per essere
questo disposto con un atto - il decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 1977 - per il quale la legge di delegazione
prevedeva quale principio direttivo la delega delle "funzioni
amministrative necessaria per rendere possibile l'esercizio organico
da parte delle regioni delle funzioni già trasferite o delegate"
(art. 1, comma 1, lett. c) della legge n. 382 del 1975), per
l'appartenenza alla Repubblica nel suo insieme e non al solo Stato
del compito di tutelare il paesaggio ai sensi dell'art. 9 della
Costituzione (cfr. sentenza n. 302 del 1988), debba ritenersi che la
corrispondente delega abbia carattere devolutivo o traslativo (come
pareva implicito nella sentenza n. 302 del 1988), o se invece ad essa
debba piuttosto assegnarsi il carattere di delega libera, come in una
occasione affermato da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza n. 282 del 1992.
Infatti, ciò che qui viene in gioco non sono affatto le funzioni
delegate come tali, ma le condizioni del loro esercizio da parte
delle regioni, ed in particolare le modalità di esercizio dei poteri
statali relativi al loro controllo, dei quali qui si assume che
contrastino con il disposto costituzionale. Non si tratta cioè della
difesa di una più o meno ampia "titolarita'" regionale della materia
delegata, ma della difesa avverso una violazione dello "statuto
costituzionale" del rapporto di delega, in relazione al principio
desumibile dalla Costituzione che le funzioni statali sui poteri
delegati sono di necessità funzioni governative centrali, e non
possono essere tramutate in funzioni di organi periferici locali.
2. - Violazione dello statuto costituzionale del rapporto di
delega.
Come esposto in narrativa, il decreto del direttore generale
dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e paesaggistici del
Ministero per i beni culturali e ambientali 18 dicembre 1996 delega
l'esercizio dei poteri ministeriali di autorizzazione in via
surrogatoria e di annullamento delle autorizzazioni rilasciate dalle
regioni (nell'ambito del rapporto di delega dallo Stato) ai
soprintendenti pro-tempore territorialmente competenti, sia pure
"limitatamente agli interventi interessanti il territorio di un unico
comune".
Così facendo, esso trasferisce i poteri in cui, nell'ambito del
rapporto di delegazione Stato-regioni, si manifesta la perdurante
supremazia del delegante, ad un organo addirittura di livello
infraregionale, facendolo diventare titolare di potestà di controllo
sulle funzioni delegate alle regioni, e ponendolo così in posizione
di sovraordinazione rispetto alle regioni stesse. In tal modo,
infatti, l'impugnato decreto illegittimamente sminuisce la posizione
costituzionale della regione, assoggettando la sua azione al potere
di controllo di organi addirittura di livello territoriale inferiore
al proprio.
Senonchè, tale assetto delle funzioni statali in relazione a
quelle delegate alle regioni contrasta con lo statuto costituzionale
del rapporto di delega, quale definito dall'art. 121, u.c., della
Costituzione. Secondo tale disposizione, infatti, il presidente
della regione nell'esercizio della delega deve conformarsi alle
istruzioni "del Governo centrale", ove l'impiego dell'aggettivo
specificativo "centrale", del tutto inusuale nella Costituzione,
manifesta la precisa intenzione del costituente di riconoscere sì la
posizione di supremazia propria dello Stato nelle materie soltanto
delegate alla regione, ma anche la specifica posizione costituzionale
delle regioni soggette - nell'esercizio delle stesse funzioni
delegate e non proprie - soltanto al potere del "Governo centrale".
Nè varrebbe obbiettare che non si tratta qui delle "istruzioni" o
direttive statali (l'equivalenza delle due espressioni è stata
espressamente affermata da codesta ecc.ma Corte costituzionale ancora
con sentenza n. 24 del 1997), ma di altri poteri specificamente
previsti dalla legislazione del settore. L'essenziale, infatti, ad
avviso della regione, sta nel fatto che si tratta di poteri aventi ad
oggetto specifico le funzioni delegate, e non di poteri
corrispondenti a "funzioni residue" dello Stato, o comunque a
funzioni non costituenti oggetto della delega.
È chiaro infatti che, se si trattasse soltanto di "funzioni
residue", nulla vieterebbe il loro esercizio da parte di organi
periferici statali. Si potrebbe forse chiedersi per quale ragione non
siano state esse stesse delegate, ma si tratterebbe di una questione
da porsi più su un piano di politica legislativa che di diritto
costituzionale: non essendovi per lo Stato alcun preciso vincolo di
delegare o invece esercitare direttamente funzioni determinate, non
ricadenti tra quelle proprie delle regioni.
Trattandosi invece, nel caso in questione, di funzioni relative
all'esercizio dei poteri delegati da parte delle regioni, la logica
costituzionale del rapporto di delega esige - conformemente al
principio stabilito nel citato art. 121 della Costituzione - che i
relativi rapporti intercorrano tra la regione e lo Stato inteso come
"Governo centrale".
Quanto qui esposto è confermato dalla legislazione generale
attuativa del dettato costituzionale. Così già l'art. 2 della legge
n. 382 del 1975 prevedeva che in caso di persistente inattività
delle regioni nell'esercizio di funzioni delegate, qualora si
trattasse di atti da assumersi entro termini necessari, il Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro competente, disponesse il
compimento degli atti relativi in sostituzione della regione.
Allo stesso modo la legge n. 400 del 1988 da una parte ribadisce la
competenza governativa per le "direttive da impartire tramite il
commissario del Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative
delegate alle regioni, le quali hanno il dovere di osservarle" (art.
2, comma 3, lett. e), dall'altra dispone che il commissario del
Governo "segnala al Governo la mancata adozione, da parte delle
regioni, degli atti delegati" e provvede al compimento dei relativi
atti sostitutivi "in esecuzione delle deliberazioni del Consiglio dei
Ministri".
Risulta da ciò pienamente confermato che il rapporto di delega tra
Stato e regioni è essenzialmente un rapporto in cui i poteri statali
costituzionalmente ammessi sono poteri governativi centrali. Nè il
contrario può argomentarsi a partire dal ruolo riconosciuto
dall'ultima disposizione citata al commissario del Governo, dato il
carattere marcatamente esecutivo della sua attività rispetto alle
deliberazioni del Consiglio dei Ministri, e dato che in effetti il
commissario è istituzionalmente deputato a fungere da elemento di
cerniera, in rappresentanza della volontà trasmessagli dal Governo,
del rapporto tra Stato e regione al livello locale.
Deve dunque concludersi che una alterazione dell'assetto
costituzionale delle funzioni, che sarebbe illegittima anche da parte
di una legge ordinaria, lo è a maggior ragione se disposta con un
atto quale quello qui impugnato.
3. - Violazione delle regole di legislazione ordinaria attuative
del principio costituzionale nella materia specifica.
In ottemperanza ai principi costituzionali sopra ricordati,
adattati alle esigenze della specifica materia, l'art. 82, comma
nono, del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977
dispone che le regioni diano comunicazione delle autorizzazioni
rilasciate al Ministro per i beni culturali e ambientali, e che il
Ministro possa annullare con provvedimento motivato tali
autorizzazioni, e che sempre allo stesso modo il Ministro possa, in
caso di inerzia delle regioni sulle domande dei privati, provvedere
in via sostitutiva.
Come si vede, le regole sui rapporti generali inerenti alle deleghe
sono qui adattate alla situazione specifica prevedendosi la
competenza non del Governo nella sua collegialità, ma del singolo
Ministro competente: ma viene preservato comunque il cardine del
principio sopra enunciato, ovvero che le relazioni tra Stato
delegante e regioni delegate inerenti all'esercizio del rapporto di
delega sono relazioni tra le regioni ed il centro governativo.
Tale principio, proprio e tipico del rapporto Stato-regioni, non
può certo essere superato facendo riferimento a generali poteri di
deconcentrazione di funzioni, quale quello previsto dall'art. 14,
comma terzo, del decreto del Presidente della Repubblica n. 748 del
1972, secondo cui "è ammessa la delega di attribuzioni dagli organi
centrali agli organi periferici, previo conforme parere del consiglio
di amministrazione" (procedura che sembra essere stata seguita nel
caso concreto).
Infatti, anche a prescindere dal fatto che l'applicazione di tale
disposizione non è più possibile in virtù del disposto dell'art.
74 del decreto legislativo n. 29 del 1993, si trattava comunque di
una regola non destinata valere in relazione ai poteri centrali
inerenti ai rapporti Stato-regioni.
Il principio di cui sopra, così come fissato dalla Costituzione e
ribadito nella legislazione attuativa, è dunque violato
dall'impugnato decreto anche con riferimento alla disposizione ora
ricordata del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del
1977, nel quale è chiaramente fissata la competenza ministeriale.
D'altronde, varrà la pena di osservare che la predetta violazione
del principio costituzionale neppure avviene ad opera del Ministro
stesso, ma ad opera addirittura del direttore generale dell'Ufficio
centrale per i beni ambientali e paesaggistici, privo esso stesso di
qualunque potere costituzionalmente riconosciuto o riconoscibile
nell'ambito del rapporto di delega tra Stato e regioni, come anche di
qualunque competenza specifica normativamente riconosciuta.
4. - Violazione del principio costituzionale generale di buon
andamento dell'amministrazione e del principio specifico di
concorrenza equilibrata di poteri statali e regionali.
L'istituzione di un sindacato di legittimità dell'azione delegata
rientrante nella responsabilità regionale da parte di un organo
statale territorialmente interno rispetto al territorio della regione
viola altresì il principio generale di buon andamento
dell'amministrazione.
Non solo, infatti, risulta del tutto inappropriato e privo di
precedenti (se pure non vi fosse il vincolo costituzionale specifico
per il rapporto di delega Stato-regioni) che organi di livello
territoriale inferiore a quello cui è attribuita la responsabilità
dell'azione possano sindacarne la legalità o il merito, ma è anche
evidente che il passaggio dei poteri statali dal centro alla
periferia comporta il venir meno di quella funzione di coordinamento
e di unificazione dei comportamenti degli enti delegati, che
costituisce una delle fondamentali ragioni dell'esistenza del potere.
Ugualmente risulta violato quel principio di equilibrata
"concorrenza e di cooperazione delle competenze statali e di quelle
regionali in materia di tutela del paesaggio" sancito da codesta
ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n. 302 del 1988. In
effetti, l'attribuzione di un potere di sindacato ad un organo di
livello territoriale inferiore a quello della regione comporta un
effetto di delegittimazione dell'ente delegatario, e finisce per
contraddire in modo indiretto ed irrazionale la stessa delega di
funzioni alle regioni.
5. - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Si è sopra argomentato come il decreto impugnato violi in modo
diretto principi e regole costituzionali. Solo in subordine, dunque,
viene in rilievo, quale ultima ragione di censura, la violazione del
principio strumentale di leale collaborazione.
Tale violazione si sostanzia nella circostanza che, tra le molte
valutazioni che il dirigente decretante ha ritenuto di dover fare o
ascoltare, è mancata tuttavia la valutazione delle posizioni delle
regioni titolari della potestà delegata in materia.
In effetti, il principio di leale collaborazione, così come
enucleato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, vale in generale nei rapporti tra Stato e regioni
quali soggetti dotati di prerogative e garanzie costituzionali, e non
può cessare di valere sol perchè si tratti di relazioni inerenti a
rapporti di delegazione.
Se dunque anche il decentramento ipotizzato fosse possibile senza
illegittimità costituzionale, non si sarebbe potuto provvedervi
senza almeno ascoltare il parere delle regioni, destinatarie dirette,
nell'ambito di un rapporto di collaborazione con lo Stato quale
quello di delega, dei poteri in questione.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato di delegare ai
soprintendenti territorialmente competenti l'esercizio dei poteri di
autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle
autorizzazioni rilasciate ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno
1939, n. 1497, previsti dall'art. 82, comma nono, del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, come modificato dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno
1985, n. 312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
1985, n. 431, nonchè conseguentemente annullare il decreto del
direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e
paesaggistici del Ministero per i beni culturali e ambientali 18
dicembre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 1997, n.
3, per violazione delle disposizioni e principi costituzionali e di
legislazione attuativa indicati in premessa.
Padova-Bologna-Roma, addì 3 marzo 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Fabio Dani - avv. Luigi Manzi
97C0270