Serie Generale n. 203 del 30-8-2004
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 15 luglio 2004, n. 4/04
Collaborazioni coordinate e continuative. Presupposti e limiti alla stipula dei contratti. Regime fiscale e previdenziale. Autonomia contrattuale. (GU Serie Generale n.203 del 30-08-2004)

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri Segretario generale

Alle amministrazioni dello Stato anche
ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato - Ufficio del
segretario generale

Alla Corte dei conti - Ufficio del
segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato -
Ufficio del segretario generale

Alle Agenzie

All'ARAN

Alla Scuola superiore della pubblica
amministrazione

Agli enti pubblici non economici
(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli enti pubblici (ex art. 70 del
decreto legislativo n. 165/2001)

Agli enti di ricerca (tramite il
Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca)

Alle istituzioni universitarie (tramite
il Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca)

e, per conoscenza:

Alla Conferenza dei presidenti delle
regioni

All'ANCI

All'UPI

1. Premessa.
La pubblica amministrazione è stata, negli ultimi anni,
protagonista di un processo di assimilazione all'impresa privata, pur
nel riconoscimento della sostanziale differenza delle finalità
perseguite, dal punto di vista delle logiche organizzative. Il
mutamento della visione organizzativa dell'amministrazione ha
comportato, da un lato, la contrattualizzazione del rapporto di
lavoro dei propri dipendenti e, dall'altro, l'attribuzione alla
dirigenza di un ruolo diverso, con la conseguente assunzione dei
poteri del privato datore di lavoro nella gestione delle risorse
umane, per giungere, anche, all'esercizio di tali poteri nell'ambito
organizzativo vero e proprio.
Da ciò derivano il potere e l'onere attribuiti ai dirigenti di
attendere all'organizzazione dei propri uffici e delle risorse loro
attribuite, secondo la previsione dell'art. 5 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, il quale prevede, al comma 2, che «Nell'ambito
delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'art. 2, comma 1, le
determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti
alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi
preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato
datore di lavoro».
In questo contesto, si è sviluppato il ricorso alle tipologie
lavorative cosiddette «flessibili» ed alle collaborazioni esterne ex
art. 2222 del codice civile, come previste dall'art. 7, comma 6, del
decreto legislativo n. 165/2001 «Norme generali sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche» e, per le
amministrazioni locali, dall'art. 110, comma 6, del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 «Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali», anche al fine di rispondere
agilmente a bisogni qualificati e temporanei senza per questo dover
aumentare il numero del personale stabilmente in servizio.
L'attivazione di tali contratti non sempre è stata in linea con i
principi dell'ordinamento e, in particolare, con quanto più volte
dichiarato dalla giustizia contabile. La crescita del fenomeno e
l'utilizzo improprio delle collaborazioni portano questa
amministrazione ad intervenire con la presente direttiva, posto che
già il legislatore in sede di legge finanziaria, art. 34 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 e art. 3 della legge 24 dicembre 2003, n.
350, è intervenuto con disposizioni restrittive ai fini del
contenimento della spesa (90% del triennio 1999-2001).
Per quanto concerne i rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa, si pongono all'attenzione delle amministrazioni diversi
problemi relativi, in primo luogo, all'individuazione dei presupposti
che legittimano il ricorso alla collaborazione, poi alla valutazione
di eventuali tutele non previste dall'ordinamento che, però, possono
essere introdotte nei singoli contratti in virtù dell'autonomia
contrattuale attribuita ai contraenti e, in ultimo, alla corretta
gestione degli adempimenti fiscali e previdenziali.
In relazione a quest'ultimo aspetto, è necessario ricordare come
l'avvenuta assimilazione dei rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa al lavoro dipendente per gli aspetti fiscali, operata
dall'art. 34 della legge 21 novembre 2000, n. 342, che ha modificato
il testo unico delle imposte sui redditi, e che si riverbera anche
sugli aspetti previdenziali, non incide sulla qualificazione
giuridica del rapporto.
Infine, è opportuno in tale sede richiamare la recente riforma del
mercato del lavoro, attuata dal decreto legislativo 10 settembre
2003, n. 276, che ha introdotto la figura del lavoro a progetto con
la finalità di arginare, nel settore privato, l'abuso delle attuali
collaborazioni coordinate e continuative che per questa ragione
andranno ricondotte alla modalità «a progetto» in ragione della
autonomia del collaboratore.
Occorre, però, chiarire già adesso che il decreto legislativo
citato, come già disposto dalla legge delega 14 febbraio 2003, n.
30, ha sancito espressamente l'inapplicabilità delle disposizioni
ivi contenute alle pubbliche amministrazioni ed al loro personale e,
nell'art. 86, comma 8, ha, inoltre, previsto che il Ministro per la
funzione pubblica convochi le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche per
esaminare i profili di armonizzazione conseguenti alla entrata in
vigore del decreto legislativo, anche ai fini della eventuale
predisposizione di provvedimenti legislativi nella materia.
Si rappresenta con l'occasione che lo scorso 5 marzo si è dato
corso all'avvio del processo di armonizzazione con un atto di
indirizzo all'ARAN per la stipula di un contratto collettivo
nazionale quadro.
2. Presupposti.
La ricognizione sulla necessità che le amministrazioni verifichino
l'esistenza dei presupposti che legittimano il ricorso ai rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa scaturisce dalla
considerazione che il ricorso a tali tipologie contrattuali è
sensibilmente aumentato. Da elaborazioni effettuate dall'ARAN (1) sui
dati Si. Co. del Ministero dell'economia e delle finanze,
relativamente all'utilizzo degli istituti di lavoro flessibile nelle
pubbliche amministrazioni, per il biennio 2000-2001, sono emerse
indicazioni significative sull'andamento del fenomeno, che è
caratterizzato da una sensibile crescita della spesa nel 2002,
rispetto a quella già alta registrata nel 2001. L'ampiezza della
variazione può essere solo parzialmente giustificata dalla
specificità del settore e delle funzioni esercitate, mentre deve
sollecitare tutte le amministrazioni ad una attenta riflessione sulle
scelte organizzative finora poste in essere.
Dalla lettura delle disposizioni di cui all'art. 7, comma 6, del
decreto legislativo n. 165/2001 e all'art. 110, comma 6, del decreto
legislativo n. 267/2000, si evidenzia la possibilità di ricorrere a
rapporti di collaborazione solo per prestazioni di elevata
professionalità, contraddistinte da una elevata autonomia nel loro
svolgimento, tale da caratterizzarle quali prestazioni di lavoro
autonomo.
Come ricordato in alcuni precedenti pareri (2) dell'ufficio per il
personale delle pubbliche amministrazioni, l'elemento dell'autonomia
dovrà risultare prevalente, poichè in caso contrario sarebbero
aggirate e violate le norme sull'accesso alla pubblica
amministrazione tramite concorso pubblico, in contrasto con i
principi costituzionali (articoli 51 e 97 Costituzione), principi
ribaditi dalla Corte costituzionale in diverse decisioni, nonchè il
principio, anch'esso costituzionale, di buon andamento ed
imparzialità dell'azione amministrativa (art. 97 Costituzione). Tale
connotazione del rapporto di collaborazione è stata ravvisata, in
più occasioni, anche dalla Corte dei conti, sezione controllo enti,
che già nella deliberazione n. 33 del 22 luglio 1994, aveva
rappresentato la necessità di evitare che l'affidamento di incarichi
a terzi si traducesse in forme atipiche di assunzione, con la
conseguente elusione delle disposizioni sul reclutamento e delle
norme in materia di contenimento della spesa.
(1) Si veda il sito www.aranagenzia.it «Gli istituti di
lavoro flessibile nella pubblica amministrazione e nelle
autonomie locali. Indagine quantitativa sul biennio
2000-2001» a cura di D. Di Cocco - P. Mastrogi - S.
Tomasini.
(2) Si veda il sito www.funzionepubblica.it alla voce
lavoro pubblico.
L'affidamento dell'incarico a terzi potrà dunque avvenire
nell'ipotesi in cui l'amministrazione non sia in grado di far fronte
ad una particolare e temporanea esigenza con le risorse professionali
presenti in quel momento al suo interno. Al riguardo, soccorre
nuovamente la consolidata giurisprudenza della Corte dei conti, la
quale ha ribadito l'impossibilità di affidare, mediante rapporti di
collaborazione, i medesimi compiti che sono svolti dai dipendenti
dell'amministrazione, proprio al fine di evitare una duplicazione
delle funzioni ed un aggravio di costi.
I principi guida elaborati dalla Corte e, da ultimo, espressamente
richiamati dalla sezione giurisdizionale per il Veneto (3),
relativamente alla eventualità di un danno erariale per affidamento
di consulenze e delle correlate responsabilità, possono essere così
riassunti quali condizioni necessarie per il conferimento degli
incarichi:
rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'amministrazione
conferente;
impossibilità per l'amministrazione conferente di procurarsi
all'interno della propria organizzazione le figure professionali
idonee allo svolgimento delle prestazioni oggetto dell'incarico, da
verificare attraverso una reale ricognizione;
specifica indicazione delle modalità e dei criteri di
svolgimento dell'incarico;
temporaneità dell'incarico;
proporzione fra compensi erogati all'incaricato e le utilità
conseguite dall'amministrazione.
Inoltre, deve ritenersi che tali condizioni debbano tutte ricorrere
perchè l'incarico possa essere considerato conferito lecitamente e
senza incorrere nell'ipotesi del danno erariale. Tale necessità,
oltre a rispondere alla ratio delle norme prima richiamate, è stata
affermata esplicitamente dalla stessa Corte (4).
(3) Si veda Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per il Veneto, 3 novembre 2003, n. 1124/2003 su Giornale di
diritto amministrativo n. 1/2004. Sui medesimi principi si
rinvia, inoltre, a: Corte dei conti, sez. I, 18 gennaio
1994, n. 7; sez. I 7 marzo 1994, n. 56; sezioni riunite,
12 giugno 1988, n. 27; sez. II 22 aprile 2002, n. 137; sez.
controllo enti, 22 luglio 1994, n. 33.
(4) Corte dei conti, sezioni unite, 12 giugno 1988, n.
27.
Gli elementi individuati dalla Corte dovranno risultare dal
contratto, infatti, in ossequio alla regola generale in virtù della
quale i contratti stipulati con la pubblica amministrazione debbono
essere stipulati per iscritto, l'attribuzione di un incarico di
collaborazione risulterà da atto scritto, nel quale saranno indicati
l'oggetto della prestazione e la durata della collaborazione. Questa
dovrà essere commisurata all'oggetto della prestazione e potrà
essere determinata con precisione o per relationem. È ammissibile
una proroga del contratto quando sia funzionale al raggiungimento
dello scopo per il quale il contratto era stato posto in essere. Al
riguardo, si ricorda che non si tratta di una proroga ai sensi del
decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, in quanto la
fattispecie rientra nell'ambito del lavoro autonomo e non
subordinato. Al contrario, una successione indiscriminata e non
giustificata di proroghe o di rinnovi sarebbe evidentemente
illegittima.
La necessità di ricorrere ad un incarico di collaborazione
esterna, e nello specifico di collaborazione coordinata e
continuativa, deve costituire, dunque, un rimedio eccezionale per far
fronte ad esigenze peculiari per le quali l'amministrazione necessita
dell'apporto di apposite competenze professionali. Infatti,
diversamente, l'ordinamento ha fornito alle amministrazioni gli
strumenti con i quali far fronte ad esigenze organizzative che
esulino da tale eccezionalità e costituiscano, invece, delle
necessità costanti. Infatti, queste sono obbligate ad individuare i
fabbisogni duraturi o frequenti nell'ambito di provvedimenti di
analisi e programmazione triennale dei fabbisogni, nonchè tramite
l'aggiornamento periodico dei profili professionali in relazione ai
mutamenti istituzionali e ai nuovi fabbisogni quando vengano ad
assumere un carattere permanente. Tale necessità emerge anche dalle
indicazioni della Corte dei conti che ha avuto modo di sottolineare
come la proroga del rapporto di incarico a personale esterno debba
essere considerata una fattispecie assolutamente eccezionale (5).
Può essere utile, infine, nell'ambito della ricognizione delle
professionalità esistenti all'interno dell'amministrazione,
verificare la possibilità e la convenienza di formare o aggiornare
personale interno sottoutilizzato o da riconvertire, in attuazione
del principio guida che discende dalle finalità indicate dall'art.
1, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 e, in particolare,
per «realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane».
Pertanto, le procedure previste dai processi di progressione
economica orizzontale e le procedure concorsuali attinenti le
progressioni verticali dovranno tenere conto dei nuovi fabbisogni di
professionalità che assumano le caratteristiche della permanenza e
necessità.
(5) Corte dei conti, sez. contr. enti, 28 aprile 1992,
n. 19.
3. Oggetto dell'incarico.
Una particolare attenzione debbono porre le amministrazioni
nell'individuare l'oggetto dell'incarico di collaborazione, ossia il
contenuto della prestazione.
Pertanto, volendo con più precisione cercare di circoscrivere il
campo delle attività che possono essere affidate ad esterni, si deve
partire dall'art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001, il
quale si riferisce «ad esperti di provata competenza», per giungere
alla considerazione che deve trattarsi di prestazioni di elevata
professionalità, quindi di prestazioni d'opera intellettuale da
affidarsi, ad esempio, ma non solo, a coloro che esercitano
un'attività per la quale è richiesta una abilitazione all'esercizio
della professione e l'iscrizione in appositi albi, oppure di
prestazioni di altro tipo non reperibili nel settore pubblico.
Deve, poi, sottolinearsi come il rapporto di collaborazione,
caratterizzandosi per l'assenza di un vincolo di subordinazione fra
committente e prestatore d'opera e, quindi, nel senso dell'autonomia,
impedisce che con tale strumento siano affidati i compiti di gestione
e di rappresentanza, che costituiscono le attribuzioni tipiche dei
funzionari e dei dirigenti della pubblica amministrazione, i quali
sono, invece, in rapporto di subordinazione con il datore di
lavoro-amministrazione e, pertanto, agiscono secondo gli indirizzi
impartiti e gli obiettivi assegnati, rispondendo del loro operato
«secondo le leggi penali, civili e amministrative» (art. 28
Costituzione), laddove nel caso dell'inadempienza contrattuale del
collaboratore la sola conseguenza possibile sarà il recesso del
committente secondo le norme generali (articoli 1453, 2227 e 2237 del
codice civile).
Ad esempio, poichè il collaboratore coordinato e continuativo
difetta del requisito indispensabile dell'incardinazione, in mancanza
di una eventuale ed espressa procura, non potrà mai agire per conto
dell'amministrazione. Infatti, l'art. 417-bis del codice di procedura
civile conferisce la rappresentanza in giudizio ex lege delle
pubbliche amministrazioni nelle controversie di pubblico impiego ai
soli «dipendenti» delle amministrazioni e, cioè, a tutti coloro
legati da un vincolo di subordinazione ed incardinati
nell'amministrazione da difendere. Pertanto, il soggetto esterno
all'amministrazione agirebbe quale falsus procurator (per quanto
riguarda la disciplina civilistica, cfr. articoli 1398 e 1399 del
codice civile).
Occorre ricordare, inoltre, come l'attribuzione di un incarico di
collaborazione, al di fuori delle condizioni indicate dalla Corte dei
conti e delle fattispecie ora ricordate, comporti una serie di
conseguenze a carico del dirigente che ne è responsabile. Infatti,
costui potrebbe essere chiamato a rispondere, oltre che per
l'eventuale responsabilità per danno erariale, anche per i profili
attinenti alla responsabilità amministrativa, nonchè in sede civile
qualora l'incarico abbia dissimulato un rapporto di lavoro
dipendente, poichè l'ordinamento prevede la tutela risarcitoria nei
limiti di cui all'art. 2126 del codice civile.
4. Elementi caratteristici del rapporto
Come noto, il rapporto di collaborazione coordinata e continuativa
non trova una definizione specifica nel codice civile. La principale
fonte normativa che soccorre in materia di collaborazioni coordinate
e continuative è l'art. 409, comma 3, del codice di procedura
civile, il quale ha esteso la disciplina delle controversie
individuali di lavoro ai rapporti di agenzia, di rappresentanza
commerciale, nonchè ad altri rapporti di collaborazione «che si
concretino in una prestazione di opera continuativa e coordinata e
prevalentemente personale, anche se non a carattere subordinato ...».
Da tale norma ha preso spunto il dibattito dottrinale e
giurisprudenziale sul c.d. lavoro parasubordinato e sulla sua
definizione come categoria dotata di una propria autonomia
concettuale rispetto alla classica dicotomia lavoro autonomo/lavoro
subordinato. La stessa espressione «parasubordinazione» utilizzata
dal legislatore, infatti, implica senza dubbio una affinità con il
lavoro subordinato dal punto di vista socio-economico (sostanziale
dipendenza dal datore di lavoro).
Peraltro, una lettura sistematica delle fonti normative citate non
può che ricondurre anche i rapporti di c.d. parasubordinazione al
campo del lavoro autonomo, pur con tutte le peculiarità via via
espressamente enucleate dallo stesso legislatore(6). Ed invero,
l'art. 409, comma 3, del codice di procedura civile colloca i
rapporti di «collaborazione» nettamente al di fuori dello schema
tipico del lavoro subordinato ex art. 2094 del codice civile, tant'è
che la giurisprudenza di legittimità è orientata ad attribuire
rilevanza meramente processuale alla categoria della
parasubordinazione, nel senso della esclusiva automatica
applicabilità delle sole norme dettate per il lavoro subordinato in
materia di competenza e di rito (ivi, ovviamente, compreso l'art.
429, comma 3, del codice di procedura civile), e con esclusione delle
norme sostanziali che disciplinano il rapporto di lavoro subordinato
(si veda Cass. n. 2426/95, n. 1459/97 e, da ultimo, Cass. n.
5941/2004, in tema di inapplicabilità dell'art. 2126 del codice
civile alle prestazioni svolte in situazioni di autonomia, sia pure
aventi le caratteristiche della parasubordinazione, potendo il
lavoratore autonomo avvalersi unicamente dell'azione per indebito
arricchimento).
(6) Per i richiami normativi sui rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa via via
susseguitisi, si vedano principalmente: legge n. 335/1995
(c.d. Riforma Dini del sistema previdenziale), che ha
incluso tale categoria di lavoratori tra quelli tenuti ad
iscriversi (in mancanza di altra copertura previdenziale)
alla gestione separata di cui all'art. 2 (c.d. quarta
gestione INPS: art. 3, comma 26), prevedendo un'aliquota
previdenziale inferiore a quella vigente per i rapporti di
lavoro subordinato (10% iniziale poi destinata a crescere
fino al 20%, mentre quella normale oscilla intorno al 33%);
legge n. 449/1997 (art. 59, comma 16), che ha esteso ai
collaboratori autonomi iscritti alla gestione separata di
cui sopra anche le prestazioni dell'assegno per maternità
e dell'assegno per il nucleo familiare legge n. 448/1999
(prestazioni anche in caso di malattia con degenza
ospedaliera); decreto legislativo n. 38/2000 (art. 5:
obbligo per i datori di lavoro di denunciare i lavoratori
parasubordinati all'INAIL, per estendere anche a loro la
tutela dell'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul
lavoro); legge n. 342/2000, che ha previsto l'assimilazione
dal 1° gennaio 2001 dal punto di vista fiscale dei redditi
parasubordinati a quelli da lavoro dipendente, con la
possibilità di beneficiare delle detrazioni e delle
esclusioni dalla formazione della base imponibile previste
per i dipendenti nonchè la valutazione omogenea anche dei
compensi in natura.
Venendo all'esame degli elementi caratteristici del rapporto,
l'art. 409, comma 3, del codice di procedura civile individua i tre
aspetti peculiari che caratterizzano il rapporto di collaborazione
coordinata e continuativa che, in sintesi, possono così
evidenziarsi:
continuità, in contrapposizione alla occasionalità, quale
prestazione che si protrae nel tempo e la cui durata deve essere
definita in sede negoziale;
coordinazione, che, secondo la giurisprudenza della Corte di
cassazione, è costituita dal vincolo funzionale tra l'opera del
collaboratore e l'attività del committente e comporta una stretta
connessione con le finalità di quest'ultimo;
prestazione prevalentemente personale, in virtù della quale il
ricorso a propri collaboratori risulta decisamente limitato.
Ai fini della presente nota, rileva anche la definizione normativa
contenuta nell'art. 50, lettera c-bis, del decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, quando indica la
prestazione di collaborazione coordinata e continuativa, nella
specie: «A favore di un determinato soggetto, nel quadro di un
rapporto unitario, con retribuzione periodica prestabilita».
Il vero criterio distintivo del rapporto di lavoro in esame può
essere individuato nella mancanza del vincolo di subordinazione, come
risulta invece disciplinato negli articoli 2094, 2086 e 2104 del
codice civile. In tali disposizioni, la dipendenza del lavoratore
subordinato dal proprio datore di lavoro ed il potere direttivo di
questi assumono un ruolo primario. Le norme fanno espresso
riferimento ad una subordinazione gerarchica che, per sua natura,
rappresenta un vincolo strettamente personale che si riflette, nella
normalità dei casi, in una limitazione della sfera di azione del
lavoratore. Si tratta, quindi, di una limitazione al potere
decisionale, organizzativo, di scelta, etc., del lavoratore
subordinato in ordine all'attività dallo stesso svolta nell'ambito
della realtà operativa in cui è inserito, che si manifesta
attraverso le imposizioni fissate nell'esercizio del proprio potere
direttivo dal datore di lavoro che riguardano diversi aspetti della
prestazione lavorativa: determinazione dell'orario di lavoro,
modalità di esecuzione della prestazione, controllo del rispetto
delle regole impartite, comminazione di sanzioni disciplinari, etc.,
individuando concretamente i compiti e rendendoli, pertanto,
esigibili.
In assenza di tali dirimenti criteri, si sarà in presenza di una
prestazione lavorativa il cui titolare presta la propria opera senza
vincolo di subordinazione. Ciò significa che il collaboratore non
deve essere in alcun modo limitato nel proprio potere decisionale in
ordine alla esecuzione del servizio prestato, sebbene il committente
non possa essere totalmente estromesso da qualsiasi scelta che
riguardi l'esecuzione dell'opera o del servizio pattuito potendo,
invece, verificare e controllare le modalità di esecuzione delle
attività affidate, al solo fine di valutare la rispondenza del
risultato con quanto richiesto e la sua funzionalità rispetto agli
obiettivi prefissati.
Tale attività non deve essere trascurata perchè attiene alla
verifica dei risultati che debbono essere conseguiti ed alla
valutazione sull'utilità della collaborazione.
Sulla natura dei rapporti, se di lavoro autonomo o subordinato,
soccorre anche la giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale,
partendo dalla considerazione che il solo nomen iuris, quale
esplicazione del principio dell'affidamento delle parti, non consente
di identificare completamente la natura della prestazione, è giunta
a fornire indicazioni concrete per l'individuazione della natura
subordinata della prestazione.(7)
A ciò occorre, inoltre, aggiungere il fatto che il potere di
coordinazione può variare di intensità, non potendo essere il
medesimo per prestazioni diverse, al punto da doverne chiarire, di
volta in volta, il contenuto.
Per quanto concerne, infine, la distinzione fra collaborazione
coordinata e continuativa e prestazione occasionale è opportuno dare
un'interpretazione sistematica dell'art. 61 del predetto decreto
legislativo n. 276/2003, al fine di individuare con precisione
quest'ultima fattispecie. La circolare del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali (n. 1 dell'8 gennaio 2004) conferma come
l'art. 61 del decreto legislativo n. 276/2003 non è intervenuto
sulla disciplina dettata dagli articoli 2222 e seguenti del codice
civile, nè «sostituisce e/o modifica l'art. 409, n. 3, del codice di
procedura civile, bensì individua, per l'ambito di applicazione del
decreto, e nello specifico, della medesima disposizione, le modalità
di svolgimento della prestazione del collaboratore, utile ai fini
della qualificazione della fattispecie nel senso della autonomia o
della subordinazione».
Pertanto, il lavoro a progetto si caratterizza come un rapporto di
lavoro peculiare rispetto allo schema tipico del lavoro autonomo,
caratterizzato dal potere di coordinamento del committente, pur
rimanendo al di fuori della cornice dell'art. 2094 del codice civile.
L'art. 61, inoltre, limita la propria disciplina alla fattispecie
individuata dall'art. 409, comma 3 del codice di procedura civile,
stabilendo che questi rapporti dovranno essere ricondotti alle
diverse ipotesi del lavoro subordinato o del lavoro a progetto, salvo
il caso in cui non ci si trovi nella fattispecie della prestazione
meramente occasionale introducendo un dato quantitativo di
identificazione relativo al numero di giornate lavorative presso lo
stesso committente e all'entità del compenso percepito nell'anno.
Tale disposizione produce, dunque, effetti sotto il profilo
probatorio, poichè superati tali limiti il datore di lavoro dovrà,
eventualmente, dimostrare che la prestazione resa era riconducibile
alla categoria del lavoro autonomo in quanto mancavano i requisiti
della continuità o personalità o inserimento funzionale ecc. In
altri termini, qualora un prestatore d'opera superi i limiti
individuati al comma 2 del citato art. 61 non necessariamente vedrà
inquadrato il proprio rapporto di lavoro quale lavoro a progetto, o,
in assenza degli elementi essenziali di tale schema contrattuale,
quale lavoro subordinato, poichè invece potrebbe avere reso una o
più prestazioni d'opera ai sensi dell'art. 2222 del codice civile e
seguenti, oppure una prestazione di lavoro occasionale, la quale, pur
rientrando nella categoria del lavoro autonomo (art. 2222 e seguenti
del codice civile) costituisce fattispecie diversa dalla prestazione
professionale o dall'esercizio di un'arte o dalla collaborazione
coordinata e continuativa. Essa si caratterizza per la occasionalità
e saltuarietà, tali che il compenso che ne deriva non può essere
considerato la forma principale di reddito. Infatti, il testo unico
delle imposte sul reddito (art. 81, lettera l, decreto del Presidente
della Repubblica n. 917/1986) definisce i redditi occasionali quali
quelli «derivanti da attività di lavoro autonomo non esercitata
abitualmente». La prestazione non viene effettuata, dunque, in
maniera continuativa e l'attività del prestatore non si coordina con
i fini del committente. Pertanto, gli unici elementi in comune con la
collaborazione coordinata e continuativa possono essere considerati
l'assenza del vincolo di subordinazione e la libertà di organizzare
la prestazione fuori da vincoli di orario.
(7) Si veda Cassazione Sez. unite civili, sent. n. 61
del 13 febbraio 1999.
Sempre in relazione all'art. 61 ed alla fattispecie del lavoro a
progetto, vale la riflessione che il legislatore ha voluto
sottolineare come l'utilizzo di tali tipologie di prestazione debba
essere agganciato al contesto organizzativo tipico delle aziende, in
quanto la collaborazione deve inserirsi in specifici progetti,
coincidere con essi o svolgersi al loro interno. Deve però
aggiungersi che anche le pubbliche amministrazioni sono profondamente
orientate da logiche programmatorie, finalizzate al controllo delle
attività ed alla valutazione dei risultati, pertanto l'utilizzo
delle collaborazioni esterne dovrebbe già naturalmente inserirsi
nell'ambito di attività oggetto dell'indirizzo
politico-amministrativo che trovano logica attuazione attraverso la
definizione di obiettivi strategici ed obiettivi operativi. Pertanto,
anche alla luce dei principi contenuti nel decreto legislativo
30 luglio 1999, n. 286, in materia di controllo, la motivazione che
sottende l'attivazione della collaborazione dovrebbe far riferimento
a programmi, progetti o fasi di essi.
Infine, anche per gli altri aspetti disciplinati nel citato art.
61, va comunque ricordato come tali disposizioni non si applichino
alle pubbliche amministrazioni ed al personale da esse dipendente,
stante l'espressa e puntuale esclusione operata dall'art. 1, comma 2,
del decreto n. 276/2003.
5. Connotazione particolare rispetto al lavoro subordinato.
Rispetto alla distinzione fra rapporto di collaborazione coordinata
e continuativa e rapporto di lavoro subordinato, oltre agli elementi
già richiamati dell'assenza del vincolo di subordinazione e
dell'autonomia nell'eseguire la prestazione, e opportuno ricordare
come non sia possibile applicare automaticamente gli istituti tipici
del lavoro subordinato.
In primo luogo, non è possibile considerare un obbligo di
prestazione oraria e il relativo controllo delle presenze. Se è pur
vero che potrebbe essere necessario un inserimento del collaboratore
nell'organizzazione del committente, poichè debbono essere garantiti
uno o più risultati continuativi che si integrino in tale
organizzazione, ciò dovrà comunque avvenire in presenza di una
gestione autonoma del tempo di lavoro da parte del collaboratore. In
altri termini, l'attività del collaboratore può anche svolgersi in
un luogo diverso da quello nel quale opera l'organizzazione che fa
capo al committente, venendo questi in contatto con l'organizzazione
solo nei tempi utili allo svolgimento della sua collaborazione. Da
ciò deriva che al collaboratore non può essere richiesta alcuna
attestazione della propria presenza nei luoghi nei quali si svolge
l'attività del committente. Infatti, il collaboratore non entra a
far parte dell'organizzazione del committente e, nel caso in cui il
committente sia una pubblica amministrazione, questi non può in
alcun modo essere considerato un suo dipendente.
Dalle considerazioni appena svolte deriva, quindi, l'impossibilità
di attribuire giorni di ferie, trattandosi di un istituto tipicizzato
nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato. Emerge, da ciò,
anche l'impossibilità, per il committente, di scegliere o
programmare il periodo di riposo in maniera unilaterale, sebbene, a
tal riguardo, nella convenzione di collaborazione potrebbe essere
inserita la possibilità di sospendere la prestazione per un
determinato periodo di tempo, soprattutto laddove il collaboratore
utilizzi, per lo svolgimento della propria attività, le strutture,
gli impianti e gli strumenti del committente, tanto nel rispetto del
vincolo di non subordinazione, quanto nell'osservanza del principio
di coordinamento con l'attività, gli obiettivi e l'organizzazione
del committente.
Anche per quanto concerne l'attribuzione dei buoni pasto, le
considerazioni già svolte debbono indurre ad una esclusione dei
collaboratori coordinati e continuativi dalla titolarità di tale
diritto. Come noto, l'erogazione di buoni pasto spetta al personale
contrattualizzato dipendente della pubblica amministrazione a fronte
di un orario di lavoro articolato sui cinque giorni lavorativi ed in
assenza di un servizio mensa o altro servizio sostitutivo presso la
sede lavorativa (si veda l'art. 2, comma 11, della legge 28 dicembre
1995, n. 550, legge finanziaria 1996). Potrà, invece, essere
previsto nel contratto un apposito rimborso spese, in quanto istituto
tipico nei rapporti di lavoro autonomo, qualora ne ricorrano i
presupposti.
Per quanto concerne le trasferte, l'assimilazione del collaboratore
coordinato e continuativo operata dal testo unico delle imposte sui
redditi (sulla non estensione di tali effetti rispetto agli istituti
tipici del lavoro subordinato si rinvia al paragrafo n. 7 della
presente circolare relativo al trattamento fiscale) al lavoratore
dipendente determina l'applicazione, a decorrere dal 1° gennaio 2001,
delle regole sui rimborsi analitici valide per la generalità dei
lavoratori dipendenti. La circolare ministeriale n. 207 del
16 novembre 2000 del Ministero delle finanze, dispone che «sarà
applicabile anche ai rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa la disciplina delle trasferte contenuta nell'art. 51,
comma 5 del TUIR, in ordine ai limiti oltre i quali le indennità di
trasferta concorrono a formare reddito imponibile ...».
Riguardo l'ambito territoriale della trasferta, dal 1° gennaio
2001, si fa riferimento alla sede di lavoro del committente, se
questa è chiaramente identificabile dal contratto, o al domicilio
fiscale del collaboratore, se non è possibile individuare in modo
chiaro la sede di lavoro.
Tale posizione è confermata anche dalla circolare dell'Agenzia
delle entrate n. 58/E del 18 giugno 2001, laddove si afferma che: «La
sede di lavoro è quella che risulta dal contratto. Di norma la sede
di lavoro coincide con una delle sedi del datore di lavoro ... nei
casi in cui non è possibile individuare puntualmente la sede di
lavoro nè identificare tale sede con quella della società
(committente) è possibile far riferimento, ai fini dell'applicazione
del comma 5 dell'art. 51 del TUIR, al domicilio fiscale del
collaboratore».
Dall'analisi dell'art. 51, comma 5, del testo unico delle imposte
sui redditi, le principali regole per la gestione dell'istituto della
trasferta e dei rimborsi spese possono essere così riassunte:
1) trasferta fuori dal territorio del comune:
l'indennità erogata in modo forfetario non concorre a formare
il reddito nella misura massima giornaliera di Euro 46,48 (o
Euro 77,47 in caso di trasferta all'estero), cosiddetto rimborso
spese con il metodo forfetario;
il limite di esenzione di cui sopra è ridotto di un terzo nel
caso in cui sono rimborsate: le spese di vitto o le spese di alloggio
oppure il vitto o l'alloggio siano forniti gratuitamente; se le spese
di vitto e alloggio sono rimborsate entrambe, allora il limite di
esenzione si riduce di 2/3; nessuna riduzione deve essere operata nel
caso in cui manchi il pernottamento per il fatto che la trasferta sia
inferiore alle 24 ore. Rimane naturalmente l'obbligo di ridurre di
1/3 la quota di esenzione nel caso in cui il vitto sia fornito
gratuitamente o rimborsato (metodo rimborso misto);
il rimborso delle spese documentate per vitto, alloggio,
viaggio e trasporto, non concorrono a formare il reddito
indipendentemente dall'ammontare (metodo rimborso a piè di lista o
analitico);
in alternativa, le altre spese rimborsate, anche non
documentabili, non concorrono alla formazione del reddito, nel limite
di Euro 15,49 al giorno (Euro 25,82 per le trasferte all'estero);
2) trasferta nell'ambito del comune:
le indennità o i rimborsi per le trasferte nell'ambito del
comune concorrono a formare il reddito (fiscale e previdenziale), ad
eccezione dei rimborsi spese di trasporto comprovabili con idonea
documentazione proveniente dal vettore (biglietti dell'autobus,
ricevuta fax, ecc.). È interamente assoggettato a tassazione
l'eventuale rimborso delle spese di trasporto effettuato attraverso
la corresponsione di un'indennità chilometrica, in quanto manca la
documentazione proveniente dal vettore.
6. Autonomia contrattuale.
La non applicabilità alle «co.co.co.» nel settore pubblico della
riforma del lavoro, di cui al decreto legislativo n. 276/2003, pone
due interrogativi di fondo: che tipo di tutela hanno oggi i titolari
di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa con la
pubblica amministrazione e quale sia il percorso giuridico attuabile
per giungere a quella «armonizzazione» degli istituti necessaria e
conseguente alla riforma del lavoro di cui al decreto legislativo
citato (art. 86, comma 8).
Con riferimento al primo punto, va ribadito in questa sede che,
anche con riferimento ai c.d. «co.co.co.», la norma generale di cui
al secondo comma dell'art. 36 del decreto legislativo n. 165/2001
impedisce a priori (indipendentemente dall'applicabilità senz'altro
da escludersi del decreto legislativo n. 276/2003 alla pubblica
amministrazione) l'operatività di qualsivoglia meccanismo di
automatica conversione del rapporto in rapporto di lavoro subordinato
a tempo indeterminato, come invece stabilito per il settore privato
dall'art. 69, decreto legislativo n. 276/2003. L'art. 36 citato,
infatti, stabilisce che la violazione di disposizioni imperative
riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori, da parte delle
pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche
amministrazioni.
Ogni dubbio di incostituzionalità di detta disciplina che potrebbe
sorgere sotto il profilo della violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione (diseguaglianza tra lavoratori privati e pubblici e
violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione) è stato definitivamente superato dalla Corte
costituzionale che, giudicando sulla costituzionalità dell'art. 36
cit. con riferimento alla analoga disciplina dei contratti a termine
e della possibilità della loro conversione, in caso di stipulazione
al di fuori dei presupposti e limiti di legge, in contratti di lavoro
subordinato a tempo indeterminato, ha ritenuto infondata la questione
ritenendo che, anche dopo l'intervenuta privatizzazione del rapporto
di impiego dei pubblici dipendenti, permangono differenze tra il
rapporto di pubblico impiego e quello di lavoro privato; in primis in
materia di instaurazione del rapporto di lavoro pubblico, la cui
disciplina è improntata al principio fondamentale, totalmente
estraneo al rapporto di lavoro privato, dell'accesso mediante
concorso, enunciato dall'art. 97, comma 3, Costituzione, principio
posto a presidio delle esigenze di imparzialità e buon andamento
dell'amministrazione (cfr. Corte costituzionale, sentenza 27 marzo
2003, n. 89).
Pertanto, anche con riferimento alla disciplina dei contratti di
collaborazione coordinata e continuativa, la scelta del legislatore
di ricollegare alla violazione di norme imperative riguardanti
l'assunzione dei lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni
(quale sarebbe l'automatica conversione del rapporto di
collaborazione coordinata e continuativa in rapporto di lavoro
subordinato a tempo indeterminato) conseguenze diverse rispetto a
quelle operanti nel settore privato risulta pienamente giustificata
dalla disomogeneità delle situazioni lavorative dedotte.
In conclusione, la tutela attualmente accordabile al collaboratore
delle amministrazioni pubbliche, nel caso di stipulazione del
contratto al di fuori dei presupposti di legge, non potrà mai
determinarsi la conversione in rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, ma potrà estrinsecarsi esclusivamente in forma
risarcitoria e cioè nei limiti di cui all'art. 2126 del codice
civile (e solo qualora il contratto di collaborazione abbia la
sostanza del rapporto di lavoro subordinato, con conseguente diritto
del lavoratore a tutte le differenze retributive e alla ricostruzione
della posizione contributiva e previdenziale). In tal caso, si
potrebbe certamente configurare una responsabilità amministrativa
del dirigente che ha stipulato il contratto di co.co.co. illegittimo,
con addebito del danno erariale verificatosi.
Sulla configurabilità in concreto di una siffatta responsabilità
si rileva che:
per quanto riguarda la condotta del dirigente, è principio ormai
consolidato che l'attribuzione ad esterni di incarichi rientranti
nell'ordinaria attività dell'ente e senza la preventiva
individuazione delle specifiche (e temporanee) finalità da
perseguire costituisca comportamento perseguibile ai fini della
sussistenza della responsabilità amministrativa (cfr., ex plurimis,
Corte conti sez. Puglia n. 244 del 21 marzo 2003);
con riferimento al dolo o alla colpa grave (art. 1, legge
14 gennaio 1994, n. 20), la consolidata giurisprudenza della Corte
dei conti (come già richiamata all'inizio) pone un limite netto e
preciso alla utilizzabilità di incarichi di consulenza e
collaborazione esterna, per cui non potrà certamente parlarsi di
«errore professionale scusabile» (si veda Corte conti, sez. Terza n.
24 del 28 gennaio 2003, che ritiene la sussistenza di colpa di
rilevante gravità da parte degli amministratori quando si tratta di
incarichi concernenti l'assolvimento di normali compiti
amministrativi; si veda, inoltre, Corte conti sez. Lazio n. 2137 del
21 ottobre 2003, che limita l'ammissibilità del ricorso ad incarichi
esterni in caso di «necessità straordinarie che esulano dalle
ordinarie conoscenze dell'ufficio» e di «manifesta insufficienza
delle risorse interne a soddisfare la specifica esigenza»);
maggiori problemi sorgono con riferimento alla sussistenza o meno
del danno erariale ed alla sua quantificazione, dal momento che,
utilizzando parametri prettamente civilistici, si potrebbe sostenere
che, comunque, le somme dovute al collaboratore ex art. 2126 del
codice civile (e cioè a fronte della provata illegittimità del
contratto di co.co.co. perchè si sostanzia, nei fatti, in un
rapporto di lavoro subordinato vero e proprio) sono il corrispettivo
di una attività lavorativa prestata in favore dell'ente, il quale se
ne è comunque avvantaggiato. L'art. 1-bis della legge 14 gennaio
1994, n. 20, infatti, stabilisce che nel giudizio di responsabilità,
oltre al potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi
comunque conseguiti dall'amministrazione. Va però detto come la
Corte dei conti abbia sempre affermato che nei rapporti pubblicistici
il parametro di valutazione della c.d. «utilità gestoria» non può
essere automaticamente equiparato a quello meramente civilistico, ma
deve tenere conto dei parametri fissati dalla legge a tutela dei
preminenti interessi pubblici (8); conseguentemente non è
configurabile un arricchimento dell'ente - da opporre in
compensazione - in relazione a prestazioni lavorative effettuate in
posizioni di status contra legem (cfr. Corte conti sez. II 5 luglio
2002, nn. 225 e 226; Corte conti sez. Abruzzo 3 aprile 2003, nn. 162;
si veda anche Corte conti sez. Toscana 5 dicembre 2002 n. 929/rel, in
cui viene ritenuta la non perseguibilità - ai fini della
responsabilità amministrativa - dell'affidamento di un incarico di
co.co.co. di comandante di corpo di polizia municipale a soggetto
sprovvisto del titolo di studio per accedere a tale qualifica, sulla
base della sinallagmaticità delle prestazioni erogate
dall'amministrazione, dal momento che la specifica e prolungata
esperienza del lavoratore andava a supplire la carenza del titolo di
studio). Anche in tale caso (in cui c'è un apparente contrasto con
le massime prima riportate), dunque, la Corte non ha valutato tout
court il vantaggio economico dell'attività lavorativa svolta, ma lo
ha fatto solo in quanto ha «salvato» a monte il contratto di
co.co.co., ritenendo, come si è visto, superabile il profilo di
illegittimità della carenza del titolo di studio.
(8) cfr. Corte conti, sez. riun. 18 dicembre 1996 n.
80/a su Rivista Corte conti 1997, fasc. 1. 67, Foro amm.
1997, 1834
In conclusione, la posizione dei collaboratori coordinati e
continuativi delle amministrazioni pubbliche è senz'altro più
debole rispetto al settore privato, dove il decreto legislativo n.
276/2003 impone oggi condizioni di stipulazione assai più rigorose
(prima fra tutte, la necessità di un progetto connesso all'incarico)
e prevede il meccanismo (anche sanzionatorio per il datore di lavoro)
della conversione automatica in rapporto subordinato a tempo
determinato sin dalla data della stipulazione del contratto.
L'amministrazione, tuttavia, sia in virtù della propria funzione
volta alla realizzazione di interessi pubblici, sia in virtù
dell'espresso richiamo del legislatore (che nell'art. 86, comma 8,
decreto legislativo n. 276/2003, demanda al Ministro per la funzione
pubblica il compito di esaminare a livello collettivo le modalità di
attuazione - «armonizzazione» - delle novità della riforma con
riferimento alla pubblica amministrazione) appare comunque tenuta,
anche con riferimento alla disciplina dei rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa, ad adottare criteri che impediscano un uso
elusivo e distorto di tale forma contrattuaIe.
Senz'altro utile potrà essere una specifica ed analitica
indicazione dei criteri da seguire anche in coerenza con quanto
previsto dal decreto legislativo n. 276/2003 e delle linee guida che
emergono dalla copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in
materia dalle Amministrazioni che vogliano utilizzare contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.
Non potrà, invece, l'autonomia collettiva prevedere in linea di
principio meccanismi di automatica conversione a sanatoria di
situazioni pregresse o comunque verificabili, vigendo i limiti
costituzionali nell'accesso per pubblico concorso, l'imparzialità e
il buon andamento della pubblica amministrazione sopra enunciati. Una
clausola contrattuale di questo tenore sarebbe, infatti, nulla per
violazione di norme imperative di legge ex art. 1418 del codice
civile nonchè per quanto previsto all'art. 36, comma 2, del decreto
legislativo n. 165/2001.
7. Adempimenti conseguenti alla stipula di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa.
Le pubbliche amministrazioni che conferiscono incarichi di lavoro
autonomo da svolgersi in forma coordinata e continuativa sono tenute,
al pari dei committenti privati, agli adempimenti di natura fiscale,
previdenziale ed assicurativi previsti dalle rispettive discipline di
settore.
Sono tenute, inoltre, in caso di instaurazione di rapporti di
lavoro autonomo in forma coordinata e continuativa, a dare
comunicazione contestuale al centro territoriale competente nel cui
ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro. In tale
comunicazione sono indicati i dati anagrafici del lavoratore, la data
di stipula e di cessazione del contratto, la tipologia contrattuale,
nonchè il trattamento economico e normativo, secondo le disposizioni
contenute nel comma 2 del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510,
convertito dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, come sostituito
dall'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 19 dicembre 2002, n.
297. Riguardo alle richiamate modalità della comunicazione, si
dovrà fare riferimento alle indicazioni che saranno a tal fine
fornite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
7.1. Trattamento fiscale.
Come noto, l'art. 34 della legge 21 novembre 2000, n. 342,
collegato fiscale alla legge finanziaria per l'anno 2000, ha aggiunto
all'art. 47 del testo unico delle imposte sui redditi, decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, la lettera
c-bis, operando così la trasformazione dei redditi derivanti da
rapporti di collaborazione coordinata e continuativa da redditi da
lavoro autonomo a redditi assimilati a quelli da lavoro dipendente.
Attualmente, a seguito del riordino del testo operato dal decreto
legislativo 12 dicembre 2003, n. 344, la disciplina dei redditi
assimilati a quelli da lavoro dipendente è rinvenibile all'art. 50
del testo unico delle imposte sui redditi.
Riguardo al nuovo regime, occorre, in primo luogo, ricordare come
le modifiche riguardino il solo profilo fiscale senza incidere sulla
disciplina del rapporto contrattuale.
La nuova qualificazione fiscale comporta, da un lato, la cessazione
della ritenuta fissa del 20% a titolo d'acconto dell'IRPEF e,
dall'altro, il calcolo di una ritenuta operato sulla base delle
aliquote progressive per scaglioni di reddito, contenute nell'art. 11
del testo unico delle imposte sui redditi, all'atto del pagamento del
compenso. Ne discende, in sede di determinazione dell'imponibile
fiscale, la non concorrenza dei contributi previdenziali (comma 2,
art. 51 del TUIR) e l'abbandono della deduzione forfetaria del 5 o 6
per cento; mentre, in sede di tassazione del reddito, si avrà
l'applicazione degli scaglioni e delle aliquote IRPEF valide per i
redditi di lavoro dipendente e l'applicazione delle detrazioni
previste dagli articoli 13 e 14 del testo unico delle imposte sui
redditi, nonchè delle deduzioni previste, dalla legge finanziaria
per l'anno 2003, all'art. 10-bis (ora art. 11).
Sempre relativamente all'aspetto fiscale, occorre ricordare come
non si possano considerare rientranti nella fattispecie della
collaborazione coordinata e continuativa le prestazioni tipiche di
lavoro dipendente o quelle relative all'esercizio di una professione.
Infatti, in quest'ultimo caso, laddove la prestazione sia
riconducibile ad attività per le quali necessitano conoscenze
tecnico-giuridiche che le facciano rientrare nell'esercizio di
attività di lavoro autonomo esercitata abitualmente, i compensi
così percepiti saranno soggetti alla disciplina fiscale relativa ai
redditi da lavoro autonomo.
7.2. Tutela previdenziale.
La legge di riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare, di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335, ha disposto,
all'art. 2, comma 26, l'iscrizione in una apposita gestione separata
presso l'I.N.P.S. dei titolari di rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa con la finalità di estendere, fra gli
altri, anche a tali soggetti l'assicurazione obbligatoria per
l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti.
Il contributo, inizialmente dovuto nella misura stabilita dal comma
29 dell'art. 2 della legge n. 335/1995, è stato successivamente
rideterminato come indicato dall'art. 51 della legge 23 dicembre
1999, n. 448, che ha modificato il comma 16 dell'art. 59 della legge
27 dicembre 1997, n. 449. Il contributo continua, invece, ad essere
determinato nella misura del 10% per coloro che siano iscritti ad
altra gestione pensionistica obbligatoria o che siano pensionati.
Attualmente, con la circolare I.N.P.S. n. 56/2004, l'aliquota
contributiva per l'anno 2004, appunto, è stabilita in 17,80% sino al
limite di Euro 37.883,00 e al 18,80% per la quota eccedente sino al
massimale di Euro 82.401,00. L'aliquota prevista e quella aggiuntiva
seguono sempre la ripartizione tra committente e collaboratore di 2/3
e 1/3, così come previsto dall'art. 1, comma 2, del decreto
Ministeriale n. 281/1996, «Regolamento recante modalità e termini
per il versamento del contributo previsto dall'art. 2, comma 30,
della legge 8 agosto 1995, n. 335». Il committente è tenuto a
versare il contributo dovuto anche per la parte che resta a carico
del collaboratore, attraverso i modelli e le scadenze previste.
Sempre per effetto delle disposizioni del comma 29, il contributo
si applica sul reddito delle attività determinato con i medesimi
criteri utilizzati ai fini dell'imposta sul reddito delle persone
fisiche e, pertanto, il contributo previdenziale viene calcolato sul
valore lordo del compenso, al fine di far coincidere la base
imponibile previdenziale con la base imponibile IRPEF (circolare INPS
n. 32 del 7 febbraio 2001).
L'INPS, con la circolare n. 16 del 2001, ha inoltre disposto che i
committenti procedano ad un'unica denuncia annuale da presentarsi
entro il 31 marzo dell'anno successivo a quello di effettuazione
della collaborazione, anche per le collaborazioni cessate nel corso
dell'anno.
La denuncia, da effettuarsi tramite i modelli predisposti
dall'ente, dovrà contenere i dati identificativi del committente, il
riepilogo dei versamenti effettuati durante l'anno, nonchè i dati
relativi al collaboratore ed ai contributi dovuti in relazione ai
mesi per i quali è stato corrisposto il compenso.
L'assimilazione dei redditi derivanti dalle collaborazioni
coordinate e continuative ai redditi da lavoro dipendente si
riverbera anche negli adempimenti previdenziali, infatti per effetto
del mutamento di regime operato dall'art. 34 della legge 21 novembre
2000, n. 342, tutti i riferimenti contenuti nelle disposizioni
emanate anteriormente dovranno riferirsi ora all'art. 50 del decreto
del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917.
Il decreto del Ministero del lavoro e della previdenza sociale del
4 aprile 2002, che ha abrogato il precedente decreto ministeriale del
27 maggio 1998, ha disegnato una nuova disciplina che, ai sensi
dell'art. 80, comma 12, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, adegua,
per i lavoratori iscritti alla gestione separata dell'INPS, la tutela
relativa alla maternità ed agli assegni al nucleo familiare alle
forme ed alle modalità previste per il lavoro dipendente.
L'assegno di maternità viene corrisposto alle lavoratrici, che
possono far valere i seguenti requisiti:
non essere iscritte a nessuna altra gestione previdenziale
obbligatoria nè essere pensionate;
essere iscritte alla gestione separata, con il pagamento del
contributo previdenziale addizionale dello 0,50% previsto per il
finanziamento delle prestazioni per la maternità e dell'assegno per
il nucleo familiare;
vantare almeno tre mensilità contributive, accreditate nei
dodici mesi precedenti i due mesi anteriori alla data del parto.
Inoltre, l'indennità di maternita':
è comprensiva di ogni altra indennità spettante per malattia;
spetta anche in caso di adozione o affidamento, per i tre mesi
successivi all'ingresso nella famiglia del bambino che, al momento
dell'affidamento o dell'adozione, non abbia superato i sei anni di
età;
spetta anche nei casi di adozione o affidamento preadottivo
internazionale, per i tre mesi successivi all'ingresso del minore
nella famiglia, anche se, quest'ultimo, abbia superato i sei anni di
età e fino al compimento della maggiore età.
È, inoltre, prevista anche l'indennità di paternità, sempre a
partire dal 1° gennaio 1998, in favore del padre iscritto alla
gestione separata INPS, in possesso dei requisiti previsti di cui
sopra, per i tre mesi successivi alla data effettiva del parto o per
il periodo residuo che sarebbe spettato alla madre, in caso di morte
o grave infermità o di abbandono, nonchè in caso di affidamento
esclusivo del bambino al padre.
L'indennità di malattia per i periodi di degenza ospedaliera,
prevista dalla legge n. 488/1999 per gli iscritti alla gestione
separata che versano il contributo aggiuntivo dello 0,50%, a partire
dal 1° gennaio 2000, è stata disciplinata dal decreto del Ministero
del lavoro del 12 gennaio 2001. Con tale decreto si stabilisce,
appunto, sempre nel rispetto delle condizioni contributive previste
per l'assegno di parto, la misura dell'indennità di malattia che va
commisurata alle mensilità contributive accreditate.
L'indennità spetta per ogni giorno di degenza presso strutture
ospedaliere pubbliche e private accreditate dal Servizio sanitario
nazionale ovvero presso strutture estere se autorizzate dal Servizio
sanitario nazionale stesso; essa spetta, inoltre, fino ad un massimo
di 180 giorni nell'anno solare.
L'assegno per il nucleo familiare è previsto dall'art. 4 del
decreto ministeriale del 28 gennaio 1998, ai soggetti iscritti alla
gestione separata INPS. L'assegno spetta in misura proporzionale al
numero e al reddito dei componenti il nucleo.
Il reddito familiare da considerare è costituito dalla somma dei
redditi di ciascun componente il nucleo, con esclusione dei redditi
prodotti dai figli maggiorenni e del coniuge legalmente separato. Non
devono, inoltre, essere considerate le rendite INAIL, le pensioni di
guerra e l'indennità di accompagnamento degli invalidi civili.
L'importo dell'assegno viene erogato in misura decrescente in
rapporto agli scaglioni crescenti di reddito che annualmente vengono
rivalutati. Pertanto, sono state disposte delle tabelle in base alle
quali è possibile stabilire l'importo dell'assegno per varie
tipologie familiari. L'assegno viene erogato per i mesi dell'anno che
risultano coperti da contribuzione.
Tutte le indennità previste dall'INPS sono erogate, a richiesta
del soggetto che ne ha diritto, inoltrando apposita domanda presso le
competenti sedi INPS.
7.3. Tutela assicurativa.
Le pubbliche amministrazioni che abbiano stipulato rapporti di
collaborazione coordinata e continuativa debbono tener conto che tali
collaboratori sono soggetti agli obblighi assicurativi qualora
svolgano una delle attività previste dall'art. 1 del decreto del
Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124, testo unico
delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni e le malattie professionali, secondo quanto disposto
dall'art. 5 del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, pertanto
sono tenute a tutti gli adempimenti posti a carico dei datori di
lavoro dal citato testo unico.
In pratica, si tratta delle attività già indicate nell'art. 4 del
testo unico, integrate dalle attività nelle quali vi sia utilizzo
non occasionale di veicoli a motore per l'esercizio delle mansioni
affidate.
Il committente è tenuto alla denuncia di esercizio nella quale,
oltre ad essere riportati tutti gli elementi utili alla valutazione
del rischio, debbono essere indicati i nominativi dei collaboratori,
la misura dei compensi e la durata del rapporto di collaborazione.
Inoltre, provvederà al pagamento periodico del premio alle scadenze
previste, alla eventuale denuncia di infortunio o malattia
professionale, nonchè alla denuncia di cessazione del rapporto di
lavoro.
Il premio assicurativo è ripartito fra i contraenti nella misura
di un terzo a carico del lavoratore e di due terzi a carico del
committente ed è calcolato sull'ammontare dei compensi
effettivamente percepiti. Poichè, come già richiamato in
precedenza, l'art. 34 della legge n. 342/2000 ha fatto transitare
nella sfera dei redditi di lavoro dipendente i redditi derivanti
dalle collaborazioni coordinate e continuative, la base imponibile ai
fini assicurativi si è adeguata al nuovo inquadramento normativo
riferendosi, attualmente, alle disposizioni contenute nell'art. 52
del testo unico delle imposte sui redditi relative ai redditi
assimilati a quelli da lavoro dipendente: «... è costituito da tutte
le somme ed i valori in genere, a qualunque titolo percepite nel
periodo di imposta, anche sotto forma di erogazioni liberali, in
relazione al rapporto di lavoro».
Ai fini dell'individuazione del tasso applicabile all'attività
svolta dal lavoratore, si deve fare riferimento «a quello
dell'azienda, qualora l'attività stessa sia inserita nel ciclo
produttivo; in caso contrario, a quello dell'attività effettivamente
svolta». In altre parole:
qualora l'attività del collaboratore sia riferibile ad una delle
posizioni assicurative già denunciate dal committente, si
applicherà il tasso in vigore per detta posizione;
in caso contrario, si applicherà il tasso medio previsto per la
corrispondente voce tariffaria prevista dalle tabelle INAIL.
Stante la formulazione della disposizione di cui all'art. 5 del
citato decreto legislativo n. 38/2000, deve ritenersi che i
committenti siano tenuti all'obbligo di registrazione sui libri
matricola e paga anche per i collaboratori coordinati e continuativi.
In tal senso, si è espresso anche il Ministero del lavoro e della
previdenza sociale, con nota del 2 gennaio 2001, nella quale è
indicata la possibilità di semplificare la tenuta dei libri paga e
matricola per tali lavoratori, considerata la particolarità della
prestazione non riconducibile a quella del lavoro dipendente.
La presente direttiva è inviata all'Ispettorato per la funzione
pubblica, al quale è demandata dall'ordinamento vigente l'attività
di vigilanza e verifica della conformità dell'azione amministrativa
ai principi di imparzialità e buon andamento, nonchè
dell'osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo dei costi,
dei rendimenti e dei risultati, ai sensi dell'art. 13, comma 1, del
decreto ministeriale 30 dicembre 2002, recante: «Organizzazione
interna del Dipartimento della funzione pubblica».

Roma, 15 luglio 2004

Il Ministro
per la funzione pubblica
Mazzella

Registrato alla Corte dei conti il 4 agosto 2004
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 18