1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 17-11-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 425 SENTENZA 27 ottobre - 10 novembre 1999
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato, regione e province autonome. Ambiente (tutela dell') - Conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche - Attuazione, con regolamento governativo, di direttiva comunitaria - Ricorsi per conflitto di attribuzione della provincia autonoma di Bolzano - Asserita inidoneita' dell'atto regolamentare impugnato a porre vincoli alla provincia nelle materie di sua competenza esclusiva - Insussistenza della violazione lamentata - Spettanza allo Stato del potere di dare attuazione per via regolamentare alla direttiva comunitaria - Rigetto del ricorso provinciale. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357). (Direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 7 e 8). Ambiente (tutela dell') - Conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche - Attuazione, con regolamento governativo, di direttiva comunitaria - Obbligo di comunicazioni e rapporti al Ministro dell'ambiente, da parte delle regioni e province autonome - Ricorsi per conflitto di attribuzione delle province di Bolzano e Trento e della regione Emilia-Romagna - Dedotta lesione delle competenze provinciali e alterazione dei rapporti ordinamentali con l'autorita' statale - Insussistenza - Rigetto dei ricorsi. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, artt. 3, commi 1 e 2; 7, commi 1 e 2; 8, comma 4; 11, comma 3). (Costituzione, artt. 117 e 118; legge 9 marzo 1989, n. 86, artt. 4 e 9) Comunita' europea - Normativa comunitaria comportante obblighi di attuazione nazionali - Pluralita' delle competenze (statali, regionali o provinciali) e responsabilita' unitaria dello Stato - Implicazioni. (Costituzione, art. 11; legge 9 marzo 1989, n. 86). Comunita' europea - Direttive comunitarie comportanti obblighi di attuazione nazionali - Attuazione con regolamento statale, in materia di competenza regionale o provinciale - Limite del principio di legalita'. Ambiente (tutela dell') - Conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche - Direttive comunitarie - Disposizioni regolamentari di attuazione - Direttive ministeriali per la gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale; misure di conservazione; valutazione d'incidenza e zone di protezione speciale; tutela delle specie faunistiche; prelievi; deroghe ai divieti; sorveglianza; modifiche agli allegati (al regolamento ministeriale) - Ricorso delle province di Bolzano e Trento e della regione Emilia-Romagna - Asserita lesione della propria sfera di autonomia - Insussistenza - Rigetto dei ricorsi. (D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, artt. 3, commi 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 15, 16, comma 2) (099C1138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 17-11-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del d.P.R.
8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche) e in particolare degli artt. 1, comma 4; 3, commi 1, 2 e
3; 4; 5; 6; 7; 8; 10, commi 1, 2, 3; 11; 12; 15 e 16, promossi con
ricorsi della Regione Emilia-Romagna, della Provincia autonoma di
Trento e della Provincia autonoma di Bolzano, notificati il 22 e il
20 dicembre 1997, depositati in Cancelleria il 29 e il 30 successivi,
ed iscritti ai nn. 60, 62 e 63 del registro conflitti 1997;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e per la Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e
Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (R. confl.
n. 60 del 1997) la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche), e in particolare agli artt. 3, commi 1, 2 e 3; 5, commi
2, 3, 4 e 6; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1, 2 e 3; 11; 12;
15; 16, per violazione degli artt. 117, primo comma; 118, primo
comma, della Costituzione; 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari); 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo
per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti
locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa); della "legislazione statale
ordinaria nei settori della caccia e della protezione della natura";
dei "principi costituzionali attinenti al rapporto tra Stato e
Regioni e in particolare del principio di leale collaborazione".
Secondo la Regione ricorrente sulla base della legge n. 86 del 1989
l'attuazione statale delle direttive comunitarie in via regolamentare
non sarebbe a priori esclusa neppure nelle materie nelle quali le
regioni dispongono di potestà legislativa, ma in tali materie il
regolamento governativo dovrebbe operare in via meramente suppletiva
e potrebbe essere integralmente sostituito dalla legislazione
regionale. In altri termini, il regolamento non potrebbe innovare al
riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni, ma dovrebbe
limitarsi, recependo la normativa posta dalla direttiva, a statuire
le regole sostanziali, procedurali e organizzative in base alle quali
tali preesistenti competenze possono esercitarsi. Al contrario, il
regolamento impugnato da un lato assumerebbe illegittimamente il
ruolo della legge nel definire i rapporti tra lo Stato e le Regioni,
dall'altro attribuirebbe alle autorità centrali una serie di compiti
sovraordinati o comunque interferenti con le competenze della
Regione.
In particolare, l'art. 3, commi 1, 2 e 3, affida al Ministro
dell'ambiente poteri che non troverebbero fondamento e copertura
legislativa, e che potrebbero essere salvati soltanto se dovessero
essere intesi come meri compiti di formalizzazione e trasmissione di
determinazioni sostanziali assunte in sede locale.
Anche l'art. 5 conferisce al Ministro poteri (di valutazione di
incidenza dei piani o progetti sui siti di importanza comunitaria,
secondo la procedura ivi prevista, nel caso di piani di rilevanza
nazionale) che la direttiva non richiede siano imputati allo Stato.
Laddove poi mantiene la competenza regionale (nel caso cioè di
piani di rilevanza regionale), il regolamento stabilisce tuttavia i
contenuti della relazione per la valutazione di incidenza (sulla base
dell'allegato G) e ogni ulteriore regola procedurale: tali previsioni
- secondo la ricorrente - sarebbero invasive delle competenze
regionali e potrebbero essere fatte salve solo se fossero intese come
meramente suppletive. In particolare, esse non potrebbero comunque
trovare applicazione per quelle opere per le quali la legislazione
regionale prescriva la più gravosa procedura di valutazione di
impatto ambientale, la quale assumerà, in relazione al sito di
rilievo comunitario, anche il significato della valutazione di
incidenza.
Analoghe censure vengono rivolte all'art. 6, che dispone
l'applicazione del medesimo regime alle zone di cui all'art. 1, comma
5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
L'art. 7, al comma 2, secondo il quale il Ministro definisce le
linee guida per il monitoraggio dello stato di conservazione delle
specie e degli habitat naturali di interesse comunitario,
introdurrebbe una atipica funzione di indirizzo e coordinamento in
violazione dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997 e, comunque,
lederebbe il principio di leale cooperazione, non prevedendo il
parere regionale. Priva di fondamento sarebbe la considerazione che
la tutela della flora e della fauna rappresenta un interesse
fondamentale per lo Stato, in quanto non potrebbe comunque
discenderne una completa espropriazione della competenza regionale,
senza considerare che è compito del legislatore individuare gli
eventuali profili di interesse nazionale.
L'art. 8, comma 5, secondo il quale il Ministro indica le misure
necessarie perchè le catture o le uccisioni accidentali di talune
specie animali non abbiano un significativo impatto sulle specie in
questione, individuerebbe anch'esso un arbitrario potere
ministeriale, o darebbe vita a un anomalo e atipico atto di
indirizzo.
L'art. 10, comma 1, attribuirebbe al Ministro poteri - quanto alle
misure da adottare perchè il prelievo e lo sfruttamento di esemplari
di fauna e flora selvatiche siano compatibili con la conservazione
delle specie medesime - che non gli sono assolutamente affidati dalla
normativa comunitaria, mentre il comma 3 porrebbe alla legislazione
regionale limitazioni più severe di quelle previste dall'art. 15
della direttiva, limitazioni che non potrebbero essere contenute in
un atto regolamentare neppure se fossero riconducibili all'interesse
nazionale.
L'art. 11 risulterebbe lesivo delle competenze regionali in materia
di caccia, riservando, al comma 1, al Ministro i poteri di deroga ai
divieti generali, e ponendo, al comma 2, una disciplina più severa
di quella contenuta nell'art. 15 della direttiva. Anche il comma 3
dell'art. 11 sarebbe illegittimo, se inteso come fonte di autonomi
poteri decisori ministeriali.
L'art. 12 configura, ai commi 1 e 2, poteri ministeriali, quanto
alla autorizzazione alla reintroduzione delle specie, che sarebbero
illegittimi per la parte in cui eccedono quelli previsti dalla
legislazione statale vigente. Il comma 3, oltre a prevedere una
autorizzazione ministeriale analoga a quella di cui al comma 2, detta
una disciplina che appare restrittiva rispetto a quella stabilita
nell'art. 22 della direttiva.
L'art. 15 del regolamento viene impugnato "in via cautelativa", in
quanto esso estende i compiti del Corpo forestale dello Stato oltre
quelli già individuati dalla legislazione vigente là dove la
conferenza Stato-Regioni aveva richiesto espressamente la
soppressione di detto articolo.
L'art. 16, comma 1, sarebbe invasivo delle competenze regionali
limitatamente all'allegato G, che non avrebbe corrispondenza alcuna
con gli allegati della direttiva, non costituendo pertanto norma
necessaria alla sua attuazione. Il comma 2, infine, istituisce un
potere regolamentare permanente di recepimento di future modifiche
agli allegati della direttiva, che non potrebbe ritenersi compreso
nel potere regolamentare di cui alla legge 22 febbraio 1994, n. 146
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee-legge
comunitaria 1993). Si tratterebbe, pertanto, di una ipotesi di potere
regolamentare illegittimamente previsto da una fonte regolamentare in
materia di competenza regionale.
2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (R. confl.
n. 62 del 1997) la Provincia autonoma di Trento ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al
medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 1, comma
4; 3, commi 1, 2 e 3; 5; 6; 7, comma 2; 8, comma 5; 10, commi 1 e 3;
11; 12; 15; 16, per violazione degli artt. 8, primo comma, numeri 5,
6, 15, 16 e 21; 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante lo
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, e delle relative
norme di attuazione approvate con d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome
di Trento e Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616), e con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e Provinciali, nonchè
la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonchè degli
artt. 4 e 9 della legge n. 86 del 1989 e dell'art. 8 della legge n.
59 del 1997. Precisato che la Provincia autonoma è titolare, nelle
materie relative alla tutela dell'ambiente, di competenza primaria,
la ricorrente svolge considerazioni generali analoghe a quelle
contenute nel ricorso della Regione Emilia-Romagna. Pressochè
coincidenti sono anche le censure rivolte nei confronti dei singoli
articoli, con la sola differenza dell'impugnativa relativa all'art.
1, comma 4, del regolamento, non oggetto del ricorso della citata
Regione. Secondo tale disposizione le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome provvedono all'attuazione degli obiettivi del
regolamento: in tale modo l'attività legislativa e amministrativa
della Provincia verrebbe a essere subordinata agli obiettivi
contenuti in un atto regolamentare, che non potrebbe neppure essere
ricondotto all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,
dovendo questa essere esercitata nei confronti della Provincia
ricorrente sulla base dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266 del
1992, nonchè dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997.
3. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (R. confl. n.
63 del 1997) anche la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al
medesimo d.P.R. n. 357 del 1997, e in particolare agli artt. 3; 4; 5;
6; 7; 8; 10, comma 1; 11; 12; 15, per violazione dell'art. 8, primo
comma, numeri 1, 5, 6, 15, 16 e 21 del d.P.R. n. 670 del 1972, e
delle relative norme di attuazione approvate con d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), con d.P.R. n. 526
del 1987, nonchè con d.lgs. n. 266 del 1992. Precisato di essere
titolare di competenze legislative e amministrative di tipo esclusivo
in materia di ordinamento degli uffici Provinciali, urbanistica e
piani regolatori, tutela del paesaggio, caccia e pesca, alpicoltura e
parchi per la protezione della flora e della fauna, agricoltura,
foreste e corpo forestale, patrimonio zootecnico e ittico, istituti
fitologici, consorzi agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi
antigrandine, bonifica, e di aver ampiamente esercitato tali
competenze, dettando una organica disciplina legislativa in materia
di tutela del paesaggio e della fauna e della flora, la Provincia
ricorrente sottolinea che a essa spetta, nelle materie di competenza
esclusiva, il potere di dare immediata attuazione alle
raccomandazioni e direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitari (così l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987,
poi confermato dall'art. 9 della legge n. 86 del 1989). Con il
regolamento in questione, al contrario, il Governo avrebbe inteso
dare applicazione alla direttiva in via regolamentare, dettando esso
stesso una disciplina analitica della materia, vincolante anche per
la Provincia di Bolzano, come risulterebbe dall'art. 1, comma 4, del
medesimo regolamento secondo il quale "le Regioni a statuto speciale
e le Province autonome di Trento e di Bolzano provvedono
all'attuazione degli obiettivi del presente regolamento nel rispetto
di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di
attuazione". Nell'attuazione delle direttive comunitarie in materie
di competenza esclusiva, infatti, o la direttiva è sufficientemente
dettagliata, per cui spetta alla Provincia l'attività amministrativa
di esecuzione, mentre lo Stato potrà intervenire soltanto tramite
atti di indirizzo e coordinamento, adottati nelle forme di cui
all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992, ovvero la direttiva richiede
un'attività normativa ulteriore, e in questo caso spetta alla
Provincia legiferare in materia, salvo adeguarsi alle eventuali leggi
statali che pongono i principi e limiti ex art. 4 dello statuto
speciale. Pertanto, lo Stato non potrebbe intervenire tramite un
regolamento governativo a vincolare le Province autonome, tenuto
conto tra l'altro che la ricorrente aveva già disciplinato la
materia con proprie leggi e che, comunque, anche in caso contrario
occorrerebbe seguire il procedimento sostitutivo previsto dall'art.
8 del d.P.R. n. 526 del 1987. Peraltro, se l'atto impugnato dovesse
considerarsi come atto di indirizzo e coordinamento, esso sarebbe
stato adottato in violazione dell'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 266
del 1992, che stabilisce l'obbligo di consultazione preventiva delle
Province autonome. La Provincia avanza poi censure in ordine ad
alcuni specifici articoli: l'art. 3 riconoscerebbe alla ricorrente
poteri soltanto propositivi per la individuazione dei siti di
importanza comunitaria, mentre sarebbe riservata al Ministro la
competenza per la relativa formulazione della proposta alla
Commissione europea; l'art. 4 obbligherebbe la Provincia ad adottare
le opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali,
entro i termini di tre e sei mesi, senza che essa abbia alcun potere
di farlo, spettandole unicamente quello di attuare direttamente la
direttiva nel termine dalla medesima stabilito; l'art. 5 prescrive
una dettagliata procedura relativa all'adozione e all'approvazione di
piani che possano avere impatto su siti di importanza comunitaria,
invadendo la competenza provinciale esclusiva in materia di
urbanistica e piani regolatori; l'art. 6 pretenderebbe di applicare
gli obblighi derivanti dall'art. 4, commi 2 e 3, e dall'art. 5, alle
zone di cui all'art. 1, comma 5, della legge n. 157 del 1992, senza
considerare che la Provincia ha competenza esclusiva anche in materia
di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna;
l'art. 7, obbligando la Provincia a comunicare al Ministero le misure
adottate per la conservazione degli habitat naturali di interesse
comunitario, e affidando al Ministro la competenza a definire le
linee guida per il monitoraggio, senza che ciò sia richiesto dalla
direttiva, sarebbe invasivo delle competenze Provinciali; lo stesso
potrebbe dirsi dell'art. 8, che fa obbligo alle Province di
instaurare un sistema di monitoraggio continuo delle catture o
uccisioni accidentali di talune specie faunistiche e di trasmettere
un rapporto annuale al Ministero dell'ambiente. Il comma 5 di tale
articolo, conferendo al Ministro il potere di indicare le misure di
conservazione necessarie per assicurare che le catture o le uccisioni
involontarie non abbiano un significativo impatto negativo sulle
specie in questione, invaderebbe le competenze Provinciali in materia
di caccia. Analoga censura viene avanzata avverso l'art. 10, comma 1.
Inoltre, l'art. 11, attribuendo al Ministro il potere di autorizzare
le deroghe alle disposizioni previste negli artt. 8, 9 e 10,
invaderebbe le competenze Provinciali, così come l'art. 12, che
attribuisce al Ministro il potere di dare le autorizzazioni per la
reintroduzione di specie animali e vegetali e la introduzione di
specie non locali. Infine, nel territorio della Provincia di Bolzano,
al Corpo forestale dello Stato non potrebbero spettare, secondo
quanto stabilito dalle norme di attuazione statutaria che hanno
trasferito per intero alla Provincia autonoma le attribuzioni del
Corpo forestale medesimo, poteri di sorveglianza, come vorrebbe
invece l'art. 15 del regolamento, tanto più che la direttiva non
richiede un accentramento delle funzioni di controllo in organi
statali.
4. - In tutti e tre i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che i conflitti siano dichiarati non
fondati. Infatti il regolamento impugnato si sarebbe limitato a
prescrivere quel minimo di disciplina indispensabile per soddisfare
l'obbligo di recepimento della direttiva, tenuto conto che la
Commissione CE, con ricorso 11 aprile 1997, aveva convenuto la
Repubblica italiana davanti alla Corte di giustizia ai sensi
dell'art. 169 del Trattato contestando l'inadempimento dell'obbligo
di comunicare le misure di attuazione della direttiva 92/43/CEE,
obbligo che incombe al Governo anche se la misura di attuazione è
adottata da una Regione o da una Provincia autonoma: ma le ricorrenti
non hanno comunicato al Governo alcun atto normativo idoneo al
recepimento della direttiva per il territorio di loro competenza. Il
regolamento non fa altro che rendere operante nell'ordinamento
interno il contenuto della direttiva, per quanto concerne la
individuazione dei siti costituenti zone da sottoporre a speciale
conservazione e l'adozione dei provvedimenti necessari alla
protezione degli habitat, limitandosi, nella determinazione delle
autorità interne competenti, a una ricognizione di quanto già
ricavabile dal riparto di competenze tra Stato e Regioni disposto
dalla legislazione quadro in tema di protezione della natura, nonchè
dal principio fondamentale che riserva allo Stato la responsabilità
di garantire in modo unitario e completo l'adempimento degli obblighi
comunitari.
5. - In prossimità dell'udienza, le ricorrenti hanno depositato
memorie illustrative replicando ai rilievi avanzati dall'Avvocatura
dello Stato.
5.1. - La Regione Emilia-Romagna precisa che nell'attuazione, in
via amministrativa, delle direttive comunitarie incidenti su materie
regionali, lo Stato può intervenire solo in via sostitutiva, in
seguito al persistente inadempimento della Regione (così l'art. 11
della legge n. 86 del 1989 e l'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977).
Nè d'altra parte la direttiva in questione richiederebbe uniformità
di attuazione a livello statale, venendo in rilievo, in sede
comunitaria, soltanto i "livelli comunitari di uniformita'",
assicurati appunto dalla direttiva medesima.
5.2. - La Provincia autonoma di Trento ribadisce che le molteplici
norme del regolamento impugnato che prevedono poteri ministeriali
risultano sprovviste di fondamento legislativo, non essendo
sufficienti i generici richiami alla legislazione statale di cornice.
Nè si può sostenere che le alterazioni delle competenze sarebbero
semplicemente una conseguenza della necessità di dare attuazione
alla direttiva, in quanto, circa l'attuazione in via amministrativa
delle direttive comunitarie, lo Stato può far fronte alle proprie
responsabilità solo in via sostitutiva, in seguito al persistente
inadempimento della Regione o della Provincia, sulla base del
procedimento di cui all'art. 11 della legge n. 86 del 1989 e all'art.
6 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè, riguardo alla Provincia di
Trento, all'art. 8 del d.P.R. n. 526 del 1987.
5.3. - La Provincia autonoma di Bolzano precisa di essersi dotata,
ancor prima della emanazione della direttiva 92/43/CEE, di una
disciplina legislativa organica di tutela degli ambienti naturali, e
che le corrispondenti leggi Provinciali, regolarmente pubblicate,
erano state comunicate al Governo. Comunque, anche a voler ritenere
che la Provincia avesse omesso di dare attuazione alla direttiva, lo
Stato, trattandosi di materia di competenza esclusiva, sarebbe potuto
intervenire solo con atti legislativi, al fine di porre principi e
norme di indirizzo (o norme di dettaglio suppletive), ai sensi
dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, oppure avrebbe potuto
utilizzare il potere sostitutivo previsto dall'art. 8 del medesimo
d.P.R. n. 526, che deve essere accompagnato da una procedura di
consultazione, contestazione e messa in mora: procedura che non è
stata seguita nel caso di specie. Alle Province autonome, infatti,
non può applicarsi la disciplina contenuta nell'art. 9, comma 4,
della legge n. 86 del 1989, in quanto le norme di attuazione dello
statuto speciale godono di una peculiare forza passiva. Anche a
ritenere tale art. 9, comma 4, applicabile alla Provincia di Bolzano,
esso dovrebbe comunque essere integrato dagli artt. 7 e 8 del d.P.R.
n. 526 del 1987, per cui si sarebbe dovuta seguire in ogni caso la
già menzionata procedura sostitutiva. Nè il regolamento impugnato
si sarebbe limitato a porre la disciplina strettamente necessaria per
soddisfare l'obbligo di recepimento, avendo riservato al Ministro
molteplici poteri che, in base al riparto costituzionale delle
competenze, spettano alla Provincia, e che la direttiva comunitaria
non imponeva in alcun modo di affidare allo Stato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna e le Province autonome di Trento e
di Bolzano ricorrono per conflitto di attribuzione contro lo Stato,
in relazione al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della
fauna selvatiche), adottato sulla base dell'autorizzazione conferita
al Governo dall'art. 4 della legge 22 febbraio 1994, n. 146
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee - legge
comunitaria 1993) ad attuare in via regolamentare le direttive
indicate nell'allegato C alla legge stessa, tra le quali è compresa
la suddetta direttiva 92/43/CEE.
2.1. - La direttiva del Consiglio 92/43/CEE del 21 maggio 1992,
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche, nell'ambito della politica di
salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità
dell'ambiente, conformemente all'art. 130 R (ora art. 174) del
Trattato, ha promosso, secondo tempi procedimentali definiti, la
realizzazione di una rete ecologica europea coerente - denominata
"Natura 2000" - costituita da zone speciali di conservazione,
concernenti "siti di importanza comunitaria" la cui individuazione
spetta ordinariamente agli Stati (e solo eccezionalmente alla
Commissione). In tali zone, gli Stati membri sono tenuti ad attuare
speciali misure di conservazione e promozione, con la connessa
attività di sorveglianza e tutela delle specie animali e vegetali
protette, nonchè a promuovere attività di studio e ricerca. Secondo
l'art. 23 della direttiva, gli Stati membri devono adottare le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie
per conformarsi alla direttiva medesima, entro due anni a decorrere
dalla sua notifica, e informarne immediatamente la Commissione.
2.2. - Con l'art. 4 della legge n. 146 del 1994, il Parlamento
italiano ha inteso dare attuazione alla predetta direttiva per via
regolamentare, attribuendo al Governo la relativa autorizzazione.
Sulla base di questa è stato emanato il regolamento in questione il
quale porta la data dell'8 settembre 1997.
Tale regolamento disciplina (a) l'individuazione delle zone
protette, (b) le misure di protezione dei siti e delle specie animali
e vegetali in essi esistenti, nonchè (c) alcune attività connesse.
Il conflitto nasce in relazione a disposizioni ascrivibili a tutti e
tre questi ambiti di disciplina:
a) Circa l'individuazione delle zone protette, l'art. 3, commi 1
e 2, stabilisce che le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano individuino, con proprio procedimento, i siti in cui si
trovano tipi di habitat meritevoli di protezione secondo la direttiva
e ne diano comunicazione al Ministero dell'ambiente. Al Ministro
dell'ambiente spetta, su questa base, la proposta alla Commissione
europea, ai fini della designazione delle "zone speciali di
conservazione" per la formazione della rete ecologica europea;
b) Quanto alle misure di protezione, lo stesso art. 3, al comma
3, prevede il potere del Ministro dell'ambiente di definire,
nell'ambito di quanto stabilito dall'art. 3 della legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), le "direttive per la
gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale" che
rivestono primaria importanza per la fauna e la flora selvatiche, al
fine di assicurare la coerenza ecologica della rete "Natura 2000".
L'art. 4 impone l'adozione da parte delle Regioni e delle Province
autonome di "misure di conservazione" dei siti di importanza
comunitaria e delle zone speciali di conservazione. L'art. 5 prevede
per i siti di importanza comunitaria (e l'art. 6 per le zone di
protezione dell'avifauna migratoria di cui all'art. 1, comma 5,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante "Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio") una "valutazione di incidenza" ai fini dell'approvazione
degli atti di pianificazione e programmazione territoriale,
distinguendo procedure e competenze statali (del Ministero
dell'ambiente) e regionali, a seconda che si tratti di piani a
rilevanza nazionale o a rilevanza regionale e provinciale. Gli artt.
8 e 9, attraverso una serie di divieti, pongono norme di tutela delle
specie animali e vegetali e dettano norme per le catture e le
uccisioni accidentali delle specie animali indicate. L'art. 10
disciplina i "prelievi" di esemplari delle specie animali e vegetali
protette, attribuendo al Ministero dell'ambiente il compito di
definire le misure necessarie affinchè essi risultino compatibili
con la protezione delle specie stesse. L'art. 11 prevede la
possibilità di deroghe ai divieti risultanti dagli artt. 8, 9 e 10,
deroghe che possono essere autorizzate dal Ministero dell'ambiente.
L'art. 12 disciplina la "reintroduzione" di specie già esistite
nelle zone protette e la "introduzione" di specie nuove, subordinate
però anch'esse all'autorizzazione del Ministero dell'ambiente.
L'art. 15 attribuisce infine al Corpo forestale dello Stato le azioni
di sorveglianza connesse all'applicazione delle norme di protezione
in questione;
c) Relativamente alle attività di studio e alla circolazione
delle informazioni, l'art. 7 prevede che le Regioni e le Province
autonome organizzino il "monitoraggio" dello stato di conservazione
delle specie e degli habitat di interesse comunitario, secondo "linee
guida" definite dal Ministero dell'ambiente. L'art. 8, commi 4 e 5,
prevede uno specifico "monitoraggio" per le catture e le uccisioni
accidentali di specie faunistiche indicate in allegato e che un
rapporto annuale sia trasmesso al Ministero dell'ambiente il quale,
sulla base delle informazioni raccolte, promuove ricerche e indica le
misure necessarie a evitare effetti negativi sulle specie in
questione. Gli artt. 11, comma 3, 13 e 14, infine, disciplinano la
circolazione, tra Regioni e Province autonome, autorità governativa
e Commissione europea, delle informazioni sulle deroghe ai divieti
concesse, sull'attuazione delle misure adottate e sull'attività di
ricerca e istruzione in tema di habitat naturali.
A parte, poi, devono essere considerate due disposizioni: l'art.
16 il quale, dopo aver richiamato, come integrazione del regolamento,
una serie di allegati contenenti specificazioni di natura tecnica e
scientifica delle nozioni generali utilizzate, prevede ch'essi
possano essere modificati con decreto del Ministro dell'ambiente, in
conformità alle variazioni apportate alla direttiva in sede
comunitaria; l'art. 1, comma 4, che impone alle Province autonome e
alle Regioni a statuto speciale l'attuazione degli obiettivi posti
dal Governo con lo stesso regolamento, nel rispetto di quanto
previsto dai propri statuti e dalle relative norme di attuazione.
3.1. - La Provincia di Bolzano prospetta innanzitutto la violazione
della propria sfera di autonomia costituzionalmente garantita, come
conseguenza dell'attuazione della direttiva per mezzo di un atto
avente natura regolamentare. Ad avviso della ricorrente, ciò
comporterebbe violazione del sistema di coordinamento dei poteri
normativi nazionali e di quelli regionali e provinciali: sistema
previsto, in riferimento alla Regione Trentino-Alto Adige e alle sue
Province autonome, dal d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione
alla Regione Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e
basato sul potere delle Province (oltre che della Regione), nelle
materie di loro competenza esclusiva (quali sarebbero quelle
coinvolte nella disciplina regolamentare), di "dare immediata
attuazione alle direttive comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti
previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di attuazione dei
predetti atti comunitari" (art. 7 del d.P.R. citato, confermato poi
dall'art. 9, commi 1 e 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86, recante
"Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari"). Ad avviso della Provincia ricorrente, l'attuazione in
via regolamentare da parte del Governo di una direttiva comunitaria,
con conseguenze limitative dell'autonomia provinciale, nonchè in
particolare la pretesa dichiarata nell'art. 1, comma 4, del
regolamento, di imporre alle Province autonome (oltre che alle
Regioni a statuto speciale) l'attuazione di obiettivi posti dal
Governo in via regolamentare, violerebbe tale sistema, il quale
conosce soltanto la legge (ed entro i limiti statutari) quale fonte
abilitata, nei limiti costituzionali, a porre vincoli alla Provincia
stessa nelle materie di sua competenza, in adempimento degli obblighi
di adeguamento scaturenti da direttive comunitarie. Da qui, la
richiesta di accoglimento del ricorso, con integrale annullamento
dell'atto regolamentare.
Solo in via subordinata, la Provincia eccepisce la lesività delle
competenze provinciali di singole disposizioni del regolamento, e
precisamente degli artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, nelle
parti sopra già indicate.
3.2. - La Regione Emilia-Romagna e la Provincia di Trento, con
ricorsi di analoga impostazione, sostengono - diversamente dalla
Provincia di Bolzano - non che l'adozione del regolamento nel caso di
specie sia di per sè lesiva dell'autonomia regionale e provinciale,
ma che la lesività di tale atto normativo derivi dai contenuti
particolari di numerose disposizioni in esso contenute. La tesi,
prospettata anche con riferimento agli artt. 4 e 9 della legge n. 86
del 1989, può, in sintesi, essere formulata cosi': il quadro delle
competenze e dei rapporti tra Stato e Regioni (e Province ad
autonomia speciale) è determinabile - nei limiti costituzionali e
statutari - solo dalla legge; nel caso dell'attuazione di direttive
comunitarie, non è esclusa l'adozione di atti regolamentari, nemmeno
nelle materie di competenza regionale, purchè con essi non si
pretenda, per l'appunto, di determinare - alterandolo - tale quadro
ma, recependo i contenuti della direttiva, ci si limiti a statuire,
conformemente a tali contenuti, regole di esercizio di preesistenti
competenze fissate dalla legge entro il quadro delineato dalla
Costituzione; nella specie, il regolamento in questione sarebbe
andato al di là di quanto sarebbe così consentito, avendo assunto
il compito, proprio della legge, di configurare, in un settore della
materia ambientale, i rapporti ordinamentali tra Stato e autonomie
regionali e provinciali, per di più attraverso la previsione di
poteri ministeriali sovraordinati e interferenti con le competenze
regionali e provinciali stesse. Da qui, la richiesta di accoglimento
del ricorso, con annullamento delle disposizioni che, ad avviso della
Regione e della Provincia, travalicherebbero i limiti inerenti
all'intervento regolamentare nell'attuazione delle direttive
comunitarie. Tali disposizioni, coincidenti largamente con quelle
coinvolte nel ricorso proposto dalla Provincia di Bolzano, sarebbero
quelle contenute egli artt. 3, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 16 del
regolamento, cui si aggiunge, per la sola Provincia di Trento, l'art.
1, comma 4.
4. - I tre ricorsi per conflitto di attribuzione investono lo
stesso atto regolamentare, per lo più nelle medesime sue parti,
chiedendone l'annullamento totale o parziale come rimedio alla
pretesa lesione della sfera di autonomia costituzionalmente garantita
delle ricorrenti. I giudizi relativi possono pertanto riunirsi per
essere definiti con unica decisione.
5.1. - Viene in considerazione innanzitutto, per la sua
radicalità, la doglianza della Provincia di Bolzano circa
l'inidoneità del regolamento in questione, in quanto regolamento, a
disciplinare i rapporti tra la Provincia stessa e lo Stato, in
attuazione delle direttive comunitarie, in materie - come si sostiene
essere nel caso in esame - attribuite alla competenza Provinciale
esclusiva.
L'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987, sulla pretesa violazione del
quale l'anzidetta doglianza si basa, prevede il potere della
Provincia di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie
nelle materie di sua esclusiva competenza, salvo adeguarsi, nei
limiti previsti dallo statuto speciale, alle leggi statali di
attuazione dei predetti atti comunitari. Ma, contrariamente
all'assunto della ricorrente, il modello di rapporto tra atti
comunitari, statali e provinciali che tale disposizione prefigura
come normale - attuazione diretta della direttiva da parte della
legge provinciale, "salvo" il doversi adeguare del legislatore
provinciale, nei limiti statutari, alle leggi statali di attuazione -
non risulta minimamente toccato dalla vicenda normativa qui in
questione. La Provincia mantiene infatti intatto il potere di dare
attuazione direttamente alla direttiva comunitaria e, nel caso in cui
tale attuazione effettivamente si dia, per questa varranno i limiti
che lo statuto speciale prevede, tra i quali vi è spazio per una
legislazione statale di attuazione della direttiva, per la parte
relativa e in conformità agli interessi di natura unitaria di cui
tale legislazione è portatrice: ciò che esattamente corrisponde
alla previsione dell'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987.
Se dunque la Provincia fa uso del potere che le è proprio di dare
attuazione alla direttiva comunitaria, incontrerà i limiti di natura
legislativa - e solo legislativa - che, secondo lo statuto speciale,
la propria legislazione è tenuta a rispettare, conformemente ai
principi costituzionali di cui la norma di attuazione costituisce
un'esplicitazione. Ma se, invece, attuazione legislativa provinciale
non vi è, cambia il quadro normativo di riferimento. Non trova cioè
applicazione l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987 ed entrano in campo
altri e diversi principi nei quali - come si dirà più oltre - si fa
necessariamente strada il potere-dovere dello Stato di assicurare
l'adempimento degli obblighi comunitari, ciò di cui, unitariamente e
per tutto il territorio nazionale, lo Stato stesso è responsabile.
Non vale - contrariamente all'avviso della ricorrente - richiamare
la posizione speciale della Provincia di Bolzano, quale risulta
dall'art. 8 delle norme di attuazione citate. Tale disposizione
prevede una procedura di "messa in mora" degli organi regionali e
Provinciali del Trentino-Alto Adige, inadempienti nei confronti degli
obblighi comunitari, e il potere sostitutivo del Consiglio dei
Ministri, nei confronti dell'Amministrazione regionale o provinciale
che non abbia provveduto nel termine stabilito dal Governo. La
procedura indicata, modellata su quella a suo tempo prevista dal
terzo comma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, riguarda, e non
potrebbe non riguardare, soltanto il caso di adempimento attraverso
provvedimenti di natura amministrativa e non anche quello in cui
l'atto comunitario, fonte di obblighi per gli Stati membri, richieda
un intervento di natura legislativa.
Per concludere su questo punto: l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987
prevede il caso in cui vi sia attuazione legislativa (regionale e)
provinciale degli obblighi comunitari; l'art. 8, il caso di
inattuazione amministrativa degli stessi obblighi. Se la direttiva ha
da essere attuata in via legislativa e la legge provinciale o
regionale manca, non trova dunque applicazione nè l'art. 7 nè
l'art. 8. Se invece la Provincia esercita la propria potestà
legislativa, in attuazione della direttiva comunitaria, varrà la
previsione dell'art. 7 con i limiti che essa, conformemente alle
norme statutarie, stabilisce rispetto alla possibile ingerenza della
normazione dello Stato, e in particolare all'ingerenza da parte di
norme regolamentari, nella normazione provinciale. In breve, delle
due l'una: o manca un'attuazione legislativa provinciale, e allora il
richiamo agli artt. 7 e 8 delle disposizioni di attuazione è fuori
luogo; oppure non manca, e allora si applica l'art. 7, con piena
soddisfazione della pretesa avanzata della Provincia di non vedere la
propria potestà legislativa limitata da norme regolamentari dello
Stato.
Per queste ragioni, la lesione dell'autonomia legislativa
provinciale, lamentata sulla base del richiamo agli artt. 7 e 8 del
d.P.R. n. 526 del 1987, non è riscontrabile e, per questa parte, il
ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia di
Bolzano deve essere respinto.
5.2. - Passando ora all'esame delle singole disposizioni del
regolamento, a opera delle quali le ricorrenti ritengono, l'una - la
Provincia di Bolzano - la lesione diretta delle proprie competenze e
le altre - la Provincia di Trento e la Regione Emilia-Romagna -
l'alterazione dei rapporti ordinamentali con l'autorità statale,
inammissibile in via regolamentare, vengono innanzitutto in
considerazione quelle norme del regolamento che possono ricondursi al
coordinamento delle attività delle Regioni e delle Province
autonome, ai fini della loro rappresentazione necessariamente
unitaria presso l'Unione europea. Si tratta di funzioni che allo
Stato, in generale, spettano indubitabilmente, come riconosciuto ora
dall'art. 2 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59) e che, con riguardo alla materia interessata dal regolamento in
questione, ricadono nella responsabilità attribuita al Ministro
dell'ambiente dal tuttora vigente art. 1, comma 5, della legge 8
luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme
in materia di danno ambientale).
Si tratta innanzitutto dell'art. 3, commi 1 e 2, in tema di
comunicazione al Ministro dell'ambiente, da parte delle Regioni e
delle Province autonome, dei siti di importanza comunitaria ai fini
della proposta alla Commissione europea, nonchè in tema di
designazione delle "zone speciali di conservazione" a seguito della
definizione dei siti da parte della Commissione stessa.
La premessa da cui muovono le ricorrenti è che, in tema di
individuazione delle zone speciali di conservazione, le Regioni e le
Province autonome siano soggette alle determinazioni ministeriali,
sia in sede di proposta alla Commissione europea, sia in sede di
designazione delle "zone speciali". Ma tale interpretazione è
infondata, in quanto le norme censurate mirano esclusivamente a porre
l'autorità di governo nazionale in condizione di adempiere
all'obbligo di comunicazione derivante dalla direttiva, senza che vi
sia in esse alcun elemento da cui arguire uno spostamento di
competenze circa il diverso potere di individuazione sostanziale dei
siti da sottoporre a speciale protezione, potere che rimane
disciplinato dalle norme sui rapporti Stato-Regioni e Province
autonome in materia ambientale. Distinto dunque il potere di
individuazione dei siti da quello di formulazione della proposta, di
comunicazione e di conseguenziale designazione delle zone, cade di
per sè la ragione della censura.
Nella medesima categoria di poteri di coordinamento delle attività
regionali e provinciali ai fini della loro rappresentazione unitaria
presso l'Unione europea rientrano inoltre le funzioni previste
dall'art. 7, commi 1 e 2, del regolamento, in tema di "monitoraggio"
dello stato di conservazione delle specie e degli habitat di
interesse comunitario, attività che spetta alle Regioni e alle
Province autonome effettuare, con comunicazione al Ministero dei
risultati. Le ricorrenti si dolgono della circostanza che la
descritta attività regionale e provinciale debba avvenire secondo
linee guida definite dal Ministero dell'ambiente. Ma l'esigenza di
uniformare le operazioni, alla stregua di criteri unitari, è
evidente, anche in considerazione dell'art. 17, paragrafo 1, della
direttiva che prevede il dovere degli Stati membri di trasmettere
periodicamente alla Commissione relazioni nazionali conformi al
modello elaborato dal Comitato previsto dall'art. 20 della direttiva
stessa, ed è corollario necessario della funzione di raccordo con
l'organizzazione comunitaria che in materia spetta al Ministero.
Ad analoghe considerazioni, con conseguente riconoscimento della
competenza dello Stato, si presta l'obbligo di trasmissione al
Ministero da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento
e Bolzano del rapporto annuale previsto dall'art. 8, comma 4, del
regolamento e l'obbligo del Ministero di trasmettere ogni due anni
alla Commissione europea la relazione sulle deroghe ai divieti
concesse, secondo l'art. 11, comma 3, del regolamento.
5.3. - Passando ora alla considerazione del regolamento nella parte
in cui contiene norme riguardanti materia nella quale esiste
competenza regionale e provinciale, viene in rilievo il quadro
costituzionale nel quale si collocano i rapporti tra lo Stato e le
Regioni e le Province autonome, nell'attuazione di direttive
comunitarie.
5.3.1. - Tale quadro è definito dalle due proposizioni seguenti:
l'esistenza di una normativa comunitaria comportante obblighi di
attuazione nazionali non determina, di per sè, alcuna alterazione
dell'ordine normale delle competenze statali, regionali o
provinciali, conformemente al principio che l'ordinamento comunitario
è, in linea di massima, indifferente alle caratteristiche
costituzionali (accentrate, decentrate, regionali o federali) degli
Stati membri, alla luce delle quali hanno da svolgersi i processi
nazionali di attuazione; lo Stato, tuttavia, per la forza della
responsabilità ch'esso porta sul piano comunitario, e per la
particolare cogenza che tale responsabilità assume nell'ordinamento
costituzionale in conseguenza dell'art. 11 della Costituzione, è
tenuto e quindi abilitato a mettere in campo tutti gli strumenti,
compatibili con la garanzia delle competenze regionali e provinciali,
idonei ad assicurare l'adempimento degli obblighi di natura
comunitaria (sentenza n. 126 del 1996).
La ricerca di un equilibrio il più possibile rispettoso delle
esigenze costituzionali poste dalla pluralità delle competenze, da
un lato, e dall'unitarietà della responsabilità, dall'altro, è
approdata alla soluzione configurata organicamente dalla legge
contenente le norme generali sulla "partecipazione dell'Italia al
processo normativo comunitario" (legge n. 86 del 1989), basata, per
un verso, sul potere delle Regioni ad autonomia speciale e ordinaria
e delle Province autonome di Trento e Bolzano di dare immediata
attuazione alle direttive comunitarie, nell'esercizio delle loro
competenze legislative esclusive o concorrenti (art. 9, commi 1 e 2,
nella formulazione risultante dall'art. 13 della legge 24 aprile
1998, n. 128) e, per l'altro verso, sul potere dello Stato di dettare
tutte le disposizioni necessarie per l'adempimento degli obblighi
comunitari, disposizioni peraltro applicabili, nelle Regioni e nelle
Province autonome, soltanto nel caso in cui manchino leggi regionali
o provinciali (siano esse successive o anteriori) adeguate agli
obblighi stessi (art. 9, comma 4).
Allo Stato, dunque, il compito di supplire all'eventuale inerzia
con proprie norme, colmando la lacuna; alle Regioni e alle Province
autonome il potere di far uso in qualunque momento delle proprie
competenze, rendendo di conseguenza inapplicabile la normativa
statale. Da ciò deriva che ordinariamente, nel caso dell'attuazione
di direttive comunitarie, la "rivendicazione" delle competenze
regionali e provinciali deve avvenire non attraverso la contestazione
nel giudizio costituzionale della normativa statale ma attraverso
l'esercizio concreto delle proprie competenze: competenze il cui
possibile esercizio, secondo il sistema descritto, perdura intatto.
5.3.2. - A quanto precede occorre aggiungere che l'esecuzione
comunitaria non è un passe-partout che consente allo Stato di
vincolare le autonomie regionali e provinciali senza rispettare i
principi della propria attività normativa. Anche nell'adozione della
normativa di attuazione comunitaria, il regolamento statale - al di
là dei casi di riserva di legge previsti dalla Costituzione -
incontra il limite del principio di legalità. Tale principio che,
come numerose volte e a diversi riguardi questa Corte ha
riconosciuto, domina i rapporti tra lo Stato stesso e le Regioni e le
Province autonome, costituisce un aspetto della loro stessa posizione
che queste ultime sono abilitate a difendere nel giudizio
costituzionale (tra le ultime, sentenze nn. 169 del 1999, 250 del
1996, 278 del 1993).
Ove dunque il regolamento, in attuazione della direttiva, detti
norme che pretendano, sia pure in via suppletiva, di imporsi
direttamente alle Regioni e alle Province autonome, esso deve potersi
basare su un fondamento legislativo "che vincoli e diriga la scelta
del Governo" (sentenza n. 150 del 1982), fondamento che - ben si
intende - le stesse direttive comunitarie che la legge indica
nell'abilitare il Governo all'attuazione regolamentare,
contribuiscono a determinare.
A criteri non dissimili si ispira del resto l'art. 9, comma 4,
della legge n. 86 del 1989 il quale, nel prevedere la possibilità di
adempimento in via regolamentare degli obblighi di attuazione
comunitaria in materie di competenza regionale o provinciale, quando
manchi la disciplina delle Regioni e delle Province, rinvia all'art.
4 della stessa legge. E in virtù di tale rinvio risulta non solo che
l'attuazione regolamentare è possibile nelle materie non coperte da
riserva di legge (comma 1), ma anche che la legge detta le necessarie
disposizioni quando occorra effettuare scelte non riconducibili alla
semplice attuazione della direttiva, ovvero occorra individuare le
autorità pubbliche cui affidare le funzioni amministrative inerenti
all'applicazione della nuova disciplina, innovando, si deve
intendere, rispetto alle attribuzioni spettanti in via generale agli
organi esistenti (comma 3).
5.3.3. - In sintesi, quanto precede può riassumersi nelle seguenti
proposizioni: sotto il profilo del rispetto delle competenze
regionali e provinciali, l'attuazione regolamentare di direttive
comunitarie è ammissibile in quanto le norme statali attuative sono
cedevoli di fronte a diverse scelte normative regionali e
provinciali, nei limiti in cui esse siano costituzionalmente e
statutariamente ammissibili; sotto il profilo del rispetto del
principio di legalità nei rapporti tra Stato, Regioni e Province
autonome, è ammissibile in quanto il regolamento non vincoli queste
al di là di quanto già non discenda dagli obblighi comunitari e i
poteri che prevede si inseriscano in compiti già affidati in via
generale in capo alle autorità considerate.
5.4. - Alla luce di queste regole di giudizio, appaiono
ingiustificate le doglianze della Regione e delle Province ricorrenti
mosse agli artt. 3, comma 3, in tema di direttive del Ministro
dell'ambiente per la gestione delle aree di collegamento ecologico
funzionale; 4, in tema di misure di conservazione; 5 e 6, in tema di
"valutazione d'incidenza" e di zone di protezione speciale; 8, in
tema di tutela delle specie faunistiche; 10, in tema di prelievi; 11,
in tema di deroghe ai divieti posti dagli artt. 8, 9 e 10; 12, in
tema di "introduzioni e reintroduzioni"; 15, in tema di sorveglianza
e 16, comma 2, del regolamento in tema di modifiche degli allegati al
regolamento stesso.
Analiticamente, l'art. 3, comma 3, concernente le direttive per la
gestione delle aree di collegamento ecologico funzionale - nozione
definita alla lettera p) dell'art. 2 - corrisponde all'art. 10 della
direttiva, inquadra la funzione prevista nell'art. 3 della legge n.
394 del 1991, e la attribuisce al Ministro dell'ambiente che, dalla
disposizione generale contenuta nell'art. 1, comma 5, della legge n.
349 del 1986 è chiamato alla responsabilità di promuovere e curare
l'adempimento delle direttive comunitarie concernenti l'ambiente e il
patrimonio naturale.
L'art. 4, che prevede l'adozione di misure di conservazione, è la
traduzione in norma nazionale del corrispondente art. 6, paragrafi 1
e 2, della direttiva, mentre i termini previsti per l'adozione sono
una logica integrazione del contenuto della norma comunitaria,
necessaria al fine di rendere effettivo l'obbligo che da essa
discende.
Gli artt. 5 e 6 del regolamento (quest'ultimo in relazione alle
zone di protezione di habitat lungo la rotta di migrazione
dell'avifauna, a norma dell'art. 1, comma 5, della legge n. 157 del
1992, che a sua volta ha recepito le direttive 79/409/CEE, 85/411/CEE
e 91/244/CEE), in tema di valutazione di incidenza ambientale da
parte dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome,
corrispondono all'art. 6, paragrafi 3 e 4, della direttiva, si
inquadrano nella disciplina nazionale vigente in materia e contengono
regole sull'articolazione del procedimento di valutazione, rese
necessarie dalla natura stessa di tale valutazione. Il comma 4
prevede i caratteri della "relazione documentata" da presentarsi a
cura dei proponenti di piani e progetti e prescrive, per la loro
predisposizione, l'osservanza di quanto indicato nell'allegato G al
regolamento, allegato che, come rilevato dalle ricorrenti, non trova
corrispondenza nella direttiva. Ma la semplice lettura del contenuto
di tale allegato, per il suo carattere esclusivamente tecnico, induce
a ritenere privi di ogni consistenza i rilievi avanzati (sentenze nn.
61 del 1997, 461 del 1992 e 483 del 1991).
Quanto agli artt. 8, 10, 11 e 12, concernenti la tutela delle
specie faunistiche, i prelievi e le deroghe ai divieti nonchè le
norme sulle introduzioni e le reintroduzioni, essi, per la parte
sostantiva, corrispondono agli artt. 12, 14, 15, 16 e 22 della
direttiva mentre, per la parte procedurale, prevedono funzioni del
Ministro dell'ambiente, rientranti nei suoi compiti generali. La
censura, poi, mossa all'art. 10, comma 3, di disporre ultra vires
rispetto all'art. 15 della direttiva, sembra potersi basare
esclusivamente sul rinvio, contenuto nel citato comma 3, alle specie
indicate dall'intero allegato E (corrispondente all'allegato V della
direttiva, comprensivo di una lettera a), relativa alle specie
animali, e di una lettera b) relativa alle piante) per vietare tutti
i mezzi di cattura non selettivi, mentre l'art. 15 della direttiva si
riferisce alla sola lettera a) del suo allegato V. Si tratta
all'evidenza di un errore materiale privo di qualsiasi conseguenza.
Non può infatti venire in mente che la norma regolamentare abbia
inteso vietare i "mezzi di cattura non selettivi suscettibili di
perturbare gravemente la tranquillita'" delle piante.
L'art. 15 in tema di sorveglianza dà attuazione all'art. 11 della
direttiva richiamando i compiti assegnati dalla legge al Corpo
forestale dello Stato (art. 8, comma 4, della legge n. 349 del 1986 e
art. 21 della legge n. 394 del 1991), ferma restando l'eventualità
di una diversa disciplina legislativa regionale e provinciale, dove
l'ordinamento la consente.
Infine, l'art. 16, comma 2, del regolamento prevede le modifiche
degli allegati alla stregua delle variazioni apportate alla direttiva
in sede comunitaria e ne attribuisce la competenza al Ministro
dell'ambiente con proprio decreto. Una volta che l'attività del
Ministro sia concepita come strettamente vincolata, "in conformita'"
alle modifiche comunitarie operate, secondo l'art. 19 della
direttiva, per l'adeguamento degli allegati al "progresso tecnico e
scientifico", la norma regolamentare, più che istituire un potere
normativo ministeriale appare prevedere un atto di recepimento
materiale che non è difficile inquadrare nei compiti che spettano al
Ministro stesso, alla stregua del già citato art. 1 della legge n.
349 del 1986.
6. - Della disposizione dell'art. 1, comma 4, del regolamento, la
quale stabilisce che "le Regioni a statuto speciale e le Province di
Trento e di Bolzano provvedono all'attuazione degli obiettivi del
presente regolamento nel rispetto di quanto previsto dai rispettivi
statuti e dalle relative norme di attuazione", è difficile
comprendere il significato nel contesto del regolamento in cui è
inserita. È da rilevare peraltro che dal regolamento medesimo non
risulta alcuna predisposizione di obiettivi, muovendosi esso invece
all'interno di quelli contenuti nella direttiva della quale
costituisce attuazione. Quale che possa essere il motivo che ha
indotto il Governo a inserire tale previsione, a questa stregua dalla
norma impugnata non può dunque derivare alcun effetto lesivo
dell'autonomia delle ricorrenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che spetta allo Stato dare attuazione
con il regolamento contenuto nel d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357,
alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè
della flora e della fauna selvatiche.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 ottobre 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 novembre 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C1138