1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 30-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 21 - 23 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia - Esclusione dell'applicabilita' del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione - Contrasto con la definizione di ristrutturazione edilizia posta dalla disciplina statale e costituente principio fondamentale in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 27, comma 1, lett. d). - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3, comma 1, lett. d). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Disapplicazione della legislazione di principio relativa alla definizione delle categorie di interventi edilizi - Violazione della competenza legislativa concorrente dello Stato in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 103. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Interpretazione autentica dell'art. 27, comma 1, lett. d), della legge regionale n. 12 del 2005 secondo cui la ricostruzione dell'edificio e' da intendersi senza vincolo di sagoma - Contrasto con la definizione di ristrutturazione edilizia posta dalla disciplina statale e costituente principio fondamentale in materia di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7, art. 22. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 3, comma 1, lett. d). (011C0731) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 30-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 27, comma 1,
lettera d), ultimo periodo, e 103 della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e
dell'art. 22 della legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n.
7 (Interventi normativi per l'attuazione della programmazione
regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative -
Collegato ordinamentale 2010), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione seconda, nel procedimento
vertente tra C. B. ed altro e il Comune di Besozzo con ordinanza del
7 settembre 2010, iscritta al n. 364 del registro ordinanze 2010 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di costituzione del Comune di Besozzo;
udito nell'udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
udito l'avvocato Alberto Rimoldi per il Comune di Besozzo.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione seconda, con ordinanza del 7 settembre 2010 (reg. ord. n. 364
del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, e 103 della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), nonchè dell'art. 22 della legge della
Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi per
l'attuazione della programmazione regionale e di modifica ed
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale
2010), in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
2. - L'art. 27, comma 1, lettera d), della legge della Regione
Lombardia n. 12 del 2005 definisce come interventi di
ristrutturazione edilizia quelli «rivolti a trasformare gli organismi
edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare
ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni
elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e
l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli
interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli
consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel
rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole
innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica».
L'art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,
intitolato «Disapplicazione di norme statali», dispone, al comma 1,
che, a seguito dell'entrata in vigore della medesima legge regionale
n. 12 del 2005 «cessa di avere diretta applicazione nella Regione la
disciplina di dettaglio prevista: a) dagli articoli 3, 4, 5, 10, 11,
12, 13, 14, 16, 19, commi 2 e 3, 20, 21, 22, 23 e 32 del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) (testo
A); b) dagli articoli 9, comma 5, e 19, commi 2, 3 e 4, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo Unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita')
(testo A)».
L'art. 22 della legge della Regione Lombardia n. 7 del 2010,
intitolato «Interpretazione autentica dell'articolo 27, comma 1,
lettera d) della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il
governo del territorio"», prevede che, nell'ambito degli interventi
di ristrutturazione edilizia, la ricostruzione dell'edificio che
segue a demolizione «è da intendersi senza vincolo di sagoma».
3. - Il giudice a quo riferisce di essere stato investito di un
giudizio riguardante alcuni provvedimenti in materia edilizia
adottati dal Comune di Besozzo, in provincia di Varese, e la relativa
richiesta di risarcimento danni.
3.1. - Con il provvedimento impugnato con il ricorso principale,
il Comune ha annullato la dichiarazione di inizio attività (dia) n.
24/07, presentata dai signori C.B. e S.G. - ricorrenti nel giudizio a
quo - avente ad oggetto la riqualificazione e la ristrutturazione di
un edificio condonato. L'annullamento della dia è stato disposto per
due autonome ragioni: l'intervento edilizio contrasta con l'art. 143
delle norme tecniche di attuazione (nta) del piano regolatore
generale comunale perchè, non rispettando la sagoma originaria, non
è riconducibile alla nozione di ristrutturazione edilizia mediante
demolizione e ricostruzione, dovendosi interpretare l'art. 27 della
legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 in modo conforme
all'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001; l'art. 143 delle norme
tecniche di attuazione consente la realizzazione di ampliamenti di
edifici ricadenti in zona «Ambito di paesaggio Sn1» nella sola
ipotesi di immobili legittimamente esistenti al momento dell'entrata
in vigore del piano regolatore, mentre l'intervento in questione,
avendo ad oggetto lavori di ampliamento di un edificio condonato in
data 21 novembre 2006, non rientra nell'ambito di applicazione di
tale norma, stante l'irretroattività degli effetti del condono.
3.2. - Con la sentenza/ordinanza del 7 settembre 2010, il
Tribunale ha respinto tutti i motivi di ricorso, ad eccezione della
censura circa la erronea interpretazione, da parte del Comune,
dell'art. 143 delle nta del piano regolatore generale comunale.
Quanto alla censura relativa alla non qualificabilità
dell'intervento quale ristrutturazione edilizia mediante demolizione
e ricostruzione, perchè non rispetterebbe la sagoma originaria, il
Tribunale riferisce che, nelle more del giudizio, è intervenuta la
legge della Regione Lombardia n. 7 del 2010, che ha fornito una
interpretazione autentica dell'art. 27, comma, lettera d), della
legge regionale n. 12 del 2005. Per questa ragione il giudice ha
ritenuto, sul punto, di sollevare questione di costituzionalità in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo
del territorio.
4. - Quanto alla rilevanza, il Tribunale chiarisce che, pur
avendo accolto uno dei motivi di ricorso, risulta necessario
esaminare anche la censura riferita alla qualificazione
dell'intervento edilizio realizzato, perchè «in presenza di un
provvedimento fondato su più motivi, ciascuno autonomamente idoneo a
darne giustificazione, solo l'accertamento della illegittimità di
tutti i motivi può portare alla sua caducazione». Ai fini della
definizione del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti,
occorre quindi vagliare la costituzionalità dell'art. 27, comma 1,
lettera d), della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 e
della norma interpretativa di cui all'art. 22 della legge regionale
n. 7 del 2010. Quest'ultima disposizione, pur se sopravvenuta,
troverebbe comunque applicazione nel giudizio principale, «essendo
indubbia la sua valenza interpretativa e, dunque, la sua valenza
retroattiva».
5. - In punto di non manifesta infondatezza, il Tribunale
rimettente rileva innanzitutto che l'edilizia, anche se non
menzionata esplicitamente nell'art. 117 Cost., rientra, in base a
consolidata giurisprudenza costituzionale, nell'ambito della materia
del «governo del territorio», di competenza concorrente.
5.1. - Con riguardo alla normativa statale, il giudice a quo
sostiene che l'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, recante la
definizione degli interventi edilizi, costituisce un principio
fondamentale non derogabile dal legislatore regionale. Ciò
emergerebbe sia dalla rubrica di tale articolo («Definizione degli
interventi edilizi»), sia dalla sua collocazione nel titolo I della
parte I del testo unico, dedicata alle «Disposizioni generali».
Inoltre, la natura di principio fondamentale dell'art. 3 del d.P.R.
n. 380 del 2001 discenderebbe dall'impianto complessivo del testo
unico sull'edilizia e dal rilievo che in esso assumono le definizioni
degli interventi, nonchè dalla sua prevalenza rispetto alle
eventuali diverse disposizioni contenute negli strumenti urbanistici
generali e nei regolamenti edilizi.
5.2. - Quanto alla disciplina regionale censurata, il giudice a
quo rileva innanzitutto che l'art. 27, comma 1, lettera d), ultimo
periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, non
menziona il limite della sagoma, a differenza dell'art. 3 del d.P.R.
n. 380 del 2001, che pone un vincolo di identità di volumetria e di
sagoma tra il nuovo edificio e quello preesistente. Inoltre, l'art.
103 della medesima legge regionale n. 12 del 2005 dispone che, con
l'entrata in vigore di tale legge, cessi di avere diretta
applicazione nella Regione Lombardia la disciplina di dettaglio
prevista, tra l'altro, dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, con
ciò escludendo implicitamente il carattere di principio fondamentale
della norma recante le definizioni degli interventi edilizi.
Il Tribunale rimettente riferisce, poi, che la giurisprudenza
amministrativa aveva più volte in passato risolto questa antinomia,
ritenendo che l'art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della
legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005 dovesse interpretarsi
nel senso di prescrivere anche il rispetto della sagoma dell'edificio
preesistente, in quanto tale requisito, previsto dall'art. 3, comma
1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, costituisce espressione di
un principio generale che orienta anche l'interpretazione della
legislazione regionale. Ad avviso del giudice a quo, però, tale
interpretazione costituzionalmente orientata non sarebbe più
possibile, in quanto l'art. 22 della legge della Regione Lombardia n.
7 del 2010 ha fornito una interpretazione autentica dell'art. 27,
comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge regionale n. 12 del
2005, specificando che «la ricostruzione dell'edificio è da
intendersi senza vincolo di sagoma».
Secondo il Tribunale rimettente, quindi, il combinato disposto
degli artt. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge
della Regione Lombardia n. 12 del 2005, come interpretato dalla legge
regionale n. 7 del 2010 - nella parte in cui esclude l'applicabilità
del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante
demolizione e ricostruzione - e 103 della medesima legge regionale n.
12 del 2005 - nella parte in cui prevede che, a seguito dell'entrata
in vigore di tale legge, cessi di avere diretta applicazione nella
Regione la disciplina di dettaglio prevista, tra gli altri, dall'art.
3 del d.P.R. n. 380 del 2001 - si porrebbe in contrasto con il
principio fondamentale della legislazione statale dettato dall'art. 3
del d.P.R. n. 380 del 2001 in materia di governo del territorio e
violerebbe, dunque, l'art. 117, terzo comma, Cost.
6. - In data 16 novembre 2010 si è costituito in giudizio il
Comune di Besozzo, sostenendo la fondatezza della questione.
Il Comune osserva che, nella normativa regionale censurata, «il
mancato richiamo all'obbligatorio mantenimento della sagoma
dell'edificio antecedente rappresenta un notevole ampliamento
rispetto alla norma statale, poichè consente, in regime di
ristrutturazione, la costruzione, in luogo dell'edificio demolito, di
un fabbricato totalmente diverso (anche nell'aspetto esterno) da
quello preesistente, del quale viene conservata unicamente la
volumetria». Ciò susciterebbe, inoltre, dubbi sotto il profilo
penale, in quanto in Lombardia «l'intervento di demolizione e
ricostruzione con il solo rispetto della volumetria iniziale, e non
della sagoma, risulterebbe legittimo sotto il profilo amministrativo
in ambito regionale, [...] qualificandosi come ristrutturazione e nel
contempo risulterebbe inammissibile in base al d.P.R. n. 380 del
2001», ed è alla norma statale che il giudice penale deve far
riferimento per determinare le ipotesi di reato edilizio.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione seconda, con ordinanza del 7 settembre 2010 (reg. ord. n. 364
del 2010), ha sollevato questione di legittimità costituzionale del
combinato disposto degli artt. 27, comma 1, lettera d), ultimo
periodo, e 103 della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n.
12 (Legge per il governo del territorio), e dell'art. 22 della legge
della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi normativi
per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica ed
integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale
2010), in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Secondo il Tribunale rimettente, l'art. 27, comma 1, lettera d),
ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005,
come interpretato dall'art. 22 della legge regionale n. 7 del 2010 -
nella parte in cui esclude l'applicabilità del limite della sagoma
alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione -
e l'art. 103 della medesima legge regionale n. 12 del 2005 - nella
parte in cui prevede che, a seguito dell'entrata in vigore di tale
legge, cessi di avere diretta applicazione nella Regione la
disciplina di dettaglio prevista, tra gli altri, dall'art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia) (testo A) - sarebbero in contrasto con i principi
fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia di
governo del territorio, così violando l'art. 117, terzo comma, Cost.
2. - La questione è fondata.
2.1. - Questa Corte ha già ricondotto nell'ambito della
normativa di principio in materia di governo del territorio le
disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli
interventi edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del
Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali della
materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi,
perchè è in conformità a queste ultime che è disciplinato il
regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli
oneri, nonchè agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L'intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito
sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla
distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova
costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un
lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e
degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo,
manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro. La
definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta,
dunque, allo Stato.
2.2. - Tali categorie sono individuate dall'art. 3 del d.P.R. n.
380 del 2001, collocato nel titolo I della parte I del testo unico,
intitolato «Disposizioni generali». In particolare, la lettera d) del
comma 1 di detto articolo include, nella definizione di
«ristrutturazione edilizia», gli interventi di demolizione e
ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma rispetto
all'edificio preesistente; la successiva lettera e) classifica come
interventi di «nuova costruzione» quelli di «trasformazione edilizia
e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite
alle lettere precedenti». In base alla normativa statale di
principio, quindi, un intervento di demolizione e ricostruzione che
non rispetti la sagoma dell'edificio preesistente - intesa
quest'ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione
e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale -
configura un intervento di nuova costruzione e non di
ristrutturazione edilizia.
A conferma di ciò non sta solo il dato letterale dell'art. 3,
comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001 - che fa riferimento
alla «stessa volumetria e sagoma» dell'edificio preesistente e
ammette «le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla
normativa antisismica» - ma vi è anche la successiva legislazione
statale in materia edilizia. L'art. 5, commi 9 e ss., del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106, infatti, nel regolare interventi
di demolizione e ricostruzione con ampliamenti di volumetria e
adeguamenti di sagoma, non ha qualificato tali interventi come
ristrutturazione edilizia, nè ha modificato la disciplina dettata al
riguardo dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
2.3. - La linea di distinzione tra le ipotesi di nuova
costruzione e quelle degli altri interventi edilizi, d'altronde, non
può non essere dettata in modo uniforme sull'intero territorio
nazionale, la cui «morfologia» identifica il paesaggio, considerato
questo come «la rappresentazione materiale e visibile della Patria,
coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue
foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti
molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son
pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli»
(Relazione illustrativa della legge 11 giugno 1922, n. 778 «Per la
tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare
interesse storico», Atti parlamentari, Legislatura XXV, Senato del
Regno, Tornata del 25 settembre 1920).
Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» - tra gli
altri - «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla
conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla
fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n.
367 del 2007, punto 7.1 del Considerato in diritto). Fermo restando
che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono
necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa
statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova
costruzione e quelle degli altri interventi edilizi. Se il
legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale
linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le
varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio [...]
della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio,
per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per
sè un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua
tutela.
2.4. - In conclusione, l'art. 27, comma 1, lettera d), ultimo
periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, come
interpretato dall'art. 22 della legge della Regione Lombardia n. 7
del 2010, nel definire come ristrutturazione edilizia interventi di
demolizione e ricostruzione senza il vincolo della sagoma, è in
contrasto con il principio fondamentale stabilito dall'art. 3, comma
1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo del
territorio. Parimenti lesivo dell'art. 117, terzo comma, Cost., è
l'art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella
parte in cui, qualificando come «disciplina di dettaglio» numerose
disposizioni legislative statali, prevede la disapplicazione della
legislazione di principio in materia di governo del territorio
dettata dall'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 con riguardo alla
definizione delle categorie di interventi edilizi.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma
1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella parte
in cui esclude l'applicabilità del limite della sagoma alle
ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 103 della
legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui
disapplica l'art. 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)
(testo A);
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 22 della
legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2010, n. 7 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2010).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 23 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti