1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 settembre 2022
Ordinanza del 21 settembre 2022 della Corte d'appello di Roma nel procedimento civile promosso da R. G. contro Ministero della salute. Salute (Tutela della) - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie - Spettanza anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermita', da cui siano derivati danni irreversibili all'integrita' psico-fisica, per essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti papilloma virus - Mancata previsione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati), art. 1, comma 1. (22C00246) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2022)

CORTE DI APPELLO DI ROMA
Quarta Sezione Lavoro

La Corte composta dai signori magistrati:
dott. Alessandro Nunziata - Presidente;
dott.ssa Alessandra Trementozzi - consigliere, relatore;
dott. Michele Forziati - consigliere;
Il giorno 20 settembre 2022, nella causa civile in grado di
appello iscritta al n. 3514 del Ruolo generale degli affari
contenziosi dell'anno 2017 e vertente tra R. G., con l'avv. Giuseppe
Romeo, come da procura in atti - appellante e Ministero della salute,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato - appellato,
ha pronunziato la presente ordinanza.
Premesso che:
con ricorso depositato in data 11 ottobre 2017 R. G. ha
proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Tivoli in
funzione di giudice del lavoro n. 336/2017 dell'11 aprile 2017 con
cui è stata respinta la domanda, presentata da e nella qualità
di genitori di R. G. (all'epoca minorenne), volta ad ottenere
l'indennizzo previsto dall'art. 1 della legge n. 210/1992 e l'assegno
una tantum di cui all'art. 3, comma 1, della medesima legge. In
particolare il Tribunale ha respinto la domanda per insussistenza del
nesso causale fra la terza dose della vaccinazione con Gardasil per
la prevenzione delle lesioni causate dal papilloma virus di tipo 6,
11, 16 e 18, effettuata in data (richiamo successivo a quelle
eseguite il e ) e l'insorgenza del diabete mellito
insulinodipendente diagnosticato nell' . L'appellante ha
specificatamente censurato le risultanze della CTU espletata in primo
grado, condivise dal giudice di prime cure e ha chiesto, in riforma
della gravata sentenza, l'accoglimento delle conclusioni formulate
con l'originario ricorso introduttivo e la condanna del Ministero
della salute all'erogazione dell'indennizzo e dell'assegno una tantum
previsti dall'art. 1 e dall'art. 3, comma 1, della legge n. 210/1992.
A fondamento della domanda l'appellante ha richiamato le pronunce
della Corte costituzionale (vd. sentenza n. 107/2012) che hanno
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge citata nella parte in cui non prevede il diritto
all'indennizzo di coloro che erano stati sottoposti a vaccinazioni
non obbligatorie (antipolio, antiepatite B, morbillo, parotite e
rosolia) a seguito di campagne legalmente promosse dall'autorità
sanitaria per la diffusione di tali vaccinazioni. Ha inoltre
evidenziato che la vaccinazione antipapilloma virus, sebbene non
imposta come obbligo giuridico, era stata fortemente incentivata e
pubblicizzata dal Ministero della salute che aveva posto nel piano
nazionale della prevenzione vaccinale l'obiettivo di vaccinare almeno
il 95 per cento delle fanciulle in età profilattica.
Il Ministero si è costituito nel grado, senza riproporre
l'eccezione di decadenza, già respinta dal giudice di prime cure
(sulla quale deve pertanto ritenersi formato il giudicato interno) e
ribadendo l'insussistenza del nesso causale nonchè la correttezza
delle conclusioni cui era pervenuto il CTU nel corso del giudizio di
primo grado.
Considerato che:
all'esito della CTU espletata in appello è emerso che
«verosimilmente e attendibilmente, su una patologia emergente ed in
fieri (diabete insulinodipendente), i cui sintomi nell'immediato
antecedente non erano stati adeguatamente valorizzati e/o indagati
(quali appunto la stessa polidipsia e poliuria), la somministrazione
in data della terza dose del vaccino Gardasil abbia fatto
acutamente emergere sul piano sintomatologico-clinico la patologia in
questione (diabete). Tale somministrazione risulta concausa
efficiente nell'aggravare l'espressività della sintomatologia
connessa a detta patologia, pertanto, a sua volta correlabile, come
sopra evidenziato, con i meccanismi etiopatogenetici ricollegabili
con le precedenti somministrazioni ( e )». Tali conclusioni sono
state ribadite dal CTU anche all'esito dell'esame dei rilievi critici
formulati dal Ministero appellato.
Ritenuto che:
appare rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 25
febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati
da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), nella
parte in cui non prevede che il diritto all'indennizzo, istituito e
regolato dalla stessa legge e alle condizioni ivi previste, spetti
anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermità da cui
siano derivati danni irreversibili all'integrità psico-fisica, per
essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma
raccomandata, anti papilloma virus.
In punto di rilevanza si consideri che l'appellante si è
sottoposta alla vaccinazione in esame nel corso di una campagna
vaccinale con cui lo Stato si prefiggeva di realizzare una copertura
vaccinale contro l'infezione da HPV pari al 95 per cento della
categoria target, come documentato dall'atto protocollo n. 264/2007 e
n. 54/2012 della Conferenza Stato-regioni (doc. 10 e 11 allegati
all'originario ricorso introduttivo). La pubblicizzazione e la forte
raccomandazione della vaccinazione per la fascia di età in cui si
trovava all'epoca l'odierna appellante sono state ampiamente allegate
e documentate nell'originario atto introduttivo e mai contestate dal
Ministero, per cui devono ritenersi circostanze incontroverse. È
altresì incontestato che la vaccinazione in esame non è mai stata
resa obbligatoria da ordinanza dell'autorità sanitaria italiana.
Considerato che:
la sussistenza del nesso causale tra il diabete mellito di
tipo 1 da cui è affetta R. G. e la vaccinazione cui si era
sottoposta, non consente comunque la possibilità di riconoscere il
diritto all'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, trattandosi
di vaccinazione non qualificabile come obbligatoria ai sensi di tale
legge.
La questione di costituzionalità sollevata è pertanto
rilevante, sussistendo ogni altra condizione per il riconoscimento
del richiesto indennizzo ed essendo, quindi, dirimente per l'esito
della controversia la decisione di cui si investe la Corte
costituzionale.
Come autorevolmente rilevato dalla Corte di cassazione
nell'ordinanza di remissione n. 6/2020 (che ha dato luogo alla
recente sentenza della Corte costituzionale n. 118/2020), non sembra
attuabile un'interpretazione costituzionalmente conforme della
disposizione censurata che riconosca il diritto all'indennizzo sulla
base degli stessi principi che hanno condotto la Corte costituzionale
a dichiarare l'illegittimità costituzionale del medesimo art. 1,
comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non
prevedeva quel diritto, a seguito di menomazione permanente derivante
da altre vaccinazioni: infatti, le precedenti pronunce di
incostituzionalità si riferiscono a determinate vaccinazioni e non
potrebbero essere estese al caso di specie, perchè ciò
determinerebbe la sostanziale disapplicazione ope iudicis della
disposizione censurata. Il tenore testuale della disposizione,
inequivocabilmente riferita alle «vaccinazioni obbligatorie per legge
o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana», e
l'impossibilità di ravvisare nelle mere raccomandazioni del
Ministero atti amministrativi di sostanziale imposizione d'un obbligo
di vaccinazione impediscono di risolvere la controversia mediante una
mera interpretazione compatibile con i parametri costituzionali
invocati.
Circa la non manifesta infondatezza della questione qui
sollevata, giova segnalare che l'art. 1, comma 1, della legge n. 210
del 1992 ha introdotto nell'ordinamento, in via generale, il diritto
ad un indennizzo per chiunque abbia riportato, a causa di
vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di un'autorità
sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata
una menomazione permanente della integrità psicofisica.
Identico diritto ha riconosciuto ai soggetti contagiati da
infezioni da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi
derivati (art. 1, comma 2, legge n. 210 cit.) e a coloro che
presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali (comma 3
del citato art. 1).
La tutela indennitaria, inizialmente riconosciuta solo
nell'ambito delle vaccinazioni obbligatorie, è stata poi ampliata
ricomprendendovi le vaccinazioni imposte o sollecitate da interventi
finalizzati alla protezione della salute pubblica a seguito di
significativi arresti della Corte costituzionale, fino a
ricomprendere conseguenze invalidanti di vaccinazioni assunte
nell'ambito della politica sanitaria anche solo promossa dallo Stato.
La Corte costituzionale, da ultimo con la sentenza 23 giugno
2020, n. 118, ridisegnando, ancora una volta, l'asse portante della
tutela indennitaria (art. 1, comma 1, legge n. 210), ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui non
prevede il diritto all'indennizzo in favore di soggetti danneggiati
da vaccinazioni contro il contagio dal virus dell'epatite A,
ribadendo che nella prospettiva incentrata sulla salute quale
interesse, anche obiettivo, della collettività non vi è differenza
qualitativa tra obbligo e raccomandazione, essendo l'obbligatorietà
del trattamento vaccinale semplicemente uno degli strumenti, a
disposizione delle autorità sanitarie pubbliche, per il
perseguimento della tutela della salute collettiva, al pari della
raccomandazione, sicchè i diversi attori (autorità pubbliche e
individui) finiscono per realizzare l'obiettivo della più ampia
immunizzazione dal rischio di contrarre la malattia, a prescindere da
una loro specifica volontà di collaborare. In relazione alle
vaccinazioni raccomandate, in presenza di diffuse e reiterate
campagne di comunicazione a favore dei trattamenti vaccinali, il
giudice delle leggi, con la decisione da ultimo richiamata, ha
ribadito il naturale svilupparsi di un affidamento nei confronti di
quanto consigliato dalle autorità sanitarie che rende la scelta
individuale di aderire alla raccomandazione obiettivamente votata
alla salvaguardia anche dell'interesse collettivo, al di là delle
particolari motivazioni che muovono i singoli; perciò, sul piano
degli interessi garantiti dagli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione,
è giustificata la traslazione in capo alla collettività,
obiettivamente favorita dalle scelte individuali, degli effetti
dannosi che eventualmente conseguano dalle vaccinazioni raccomandate.
Già in precedenza il giudice delle leggi, con la sentenza n. 268
del 2017, aveva rimarcato che la ragione determinante del diritto
all'indennizzo non deriva dall'essersi sottoposti a un trattamento
obbligatorio in quanto tale, ma risiede, piuttosto, nelle esigenze di
solidarietà sociale che si impongono alla collettività, ove il
singolo subisca conseguenze negative per la propria integrità
psico-fisica derivanti da un trattamento sanitario (obbligatorio o
raccomandato) effettuato anche nell'interesse della collettività. Di
conseguenza, la mancata previsione del diritto all'indennizzo in caso
di patologie irreversibili derivanti da determinate vaccinazioni
raccomandate si risolve in una lesione degli artt. 2, 3 e 32 della
Costituzione perchè le esigenze di solidarietà sociale e di tutela
della salute del singolo richiedono che sia la collettività ad
accollarsi l'onere del pregiudizio individuale, mentre sarebbe
ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a sopportare il
costo del beneficio anche collettivo (vd. Corte costituzionale n. 268
del 2017 e n. 107 del 2012).
Ritiene questo collegio che possano essere estesi alla
fattispecie in esame i principi affermati dalla ricordata
giurisprudenza costituzionale, dovendo valere anche per la
vaccinazione anti papilloma virus le medesime considerazioni relative
alle vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate atteso che «in
presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore
dei trattamenti vaccinali, è naturale che si sviluppi un affidamento
nei confronti di quanto consigliato dalle autorità sanitarie: e ciò
rende la scelta individuale di aderire alla raccomandazione di per
sè obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell'interesse
collettivo, al di là delle particolari motivazioni che muovono i
singoli».
Giova ribadire che la vaccinazione anti papilloma virus risulta
somministrata all'appellante nell'ambito di una estesa campagna di
vaccinazioni avviata sin dal 2007, finalizzata ad ottenere un livello
di copertura pari al 95 per cento della fascia di popolazione di
riferimento. Ritiene pertanto questo collegio che anche la
vaccinazione anti papilloma virus, sebbene non imposta come obbligo
giuridico, ma fortemente incentivata dallo Stato, possa ricondursi
nella sfera di applicabilità della legge n. 210/1992, rientrando a
pieno titolo tra quelle raccomandate.
Ne consegue che deve dichiararsi rilevante e non manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
legge 25 febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevede che il
diritto all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge e
alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano
subito lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni
irreversibili all'integrità psico-fisica, per essere stati
sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti
papilloma virus.
A norma dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. La cancelleria provvederà alla
notifica di copia della presente ordinanza alle parti e al Presidente
del Consiglio dei ministri e alla comunicazione della stessa ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte, visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge 25 febbraio 1992, n. 210, in riferimento agli artt. 2, 3
e 32 della Costituzione, nella parte in cui non prevede che il
diritto all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge e
alle condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano
subito lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni
irreversibili all'integrità psico-fisica, per essere stati
sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti
papilloma virus;
Dispone trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il presente giudizio;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.

Il Presidente: Nunziata