1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2019 (della Regione Piemonte). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - In via subordinata: Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Disposizioni in materia di acquisizione e revoca della cittadinanza - Estensione alle aree su cui insistono presidi sanitari dell'ambito applicativo del divieto di accesso a locali pubblici e pubblici esercizi - Modifica all'articolo 633 del codice penale (Invasione di terreni o edifici) - Disposizioni in materia di occupazioni arbitrarie di immobili. - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, intero testo e, in via subordinata, artt. 1; 9; 12, commi 5 e 6; 13; 14; 21, comma 1, lettera a); 30, comma 1; e 31-ter. (19C00057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

Ricorso ex art. 127, comma 2, Cost. della Regione Piemonte, in
persona del Presidente pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale del 18 gennaio 2019 n. 5-8301, rappresentata e
difesa, come da procura speciale in calce al presente atto, dall'avv.
Prof. Ugo Mattei e dall'avv. Giovanna Scollo con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell'avv. Gabriele Pafundi, corso Giulio Cesare
n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n.
12;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intero
decreto-legge 4 ottobre 2018 n. 113, convertito con modificazioni
dalla legge di conversione 1° dicembre 2018 n. 132 (di seguito anche
il «Decreto») recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione
internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica nonchè misure per
la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia Nazionale per l'Amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281 del 3
dicembre 2018 per violazione, tanto unitamente quanto disgiuntamente,
dell'art. 1 Cost.; dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3 Cost.; dell'art. 5
Cost.; dell'art. 10 Cost.; dell'art. 13, comma 1 Cost.; dell'art. 14,
comma 1 Cost.; dell'art. 16, comma 1 Cost.; dell'art. 70 Cost.;
dell'art. 72 Cost.; dell'art. 77 Cost.; dell'art. 117, commi 1, 2, 3,
4 e 7 Cost.; dell'art. 118 Cost.; dell'art. 119, comma 5 Cost.; e, in
subordine, oltre alle pregiudiziali idonee a travolgere l'intero
decreto, la Regione Piemonte chiede:
in riferimento al trattamento di stranieri in pregiudizio
delle proprie competenze, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 1, 9, 12, commi 5 e 6, 13 e 14 dello
stesso decreto, anche nell'ipotesi di accoglimento delle censure
generali, con conseguente sua possibile riproposizione per violazione
dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3 Cost.; dell'art. 10 Cost.; dell'art.
32 Cost.; dell'art. 38 Cost.; dell'art. 97 Cost.; dell'art. 114
Cost.; dell'art. 117, comma 1 in relazione agli articoli 2, 3, 5, 6,
8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali (CEDU), e commi 3, 4 e 7 Cost.;
dell'art. 118 Cost.; dell'art. 119 Cost.;
in riferimento al trattamento di soggetti deboli e
vulnerabili in pregiudizio delle proprie competenze, la dichiarazione
di illegittimità costituzionale degli articoli 21 comma 1, lett. a),
30 commi 1 e 31-ter per violazione dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3
Cost.; dell'art. 10 Cost.; dell'art. 32 Cost.; dell'art. 42 Cost.;
dell'art. 47, comma 2 Cost.; dell'art. 97 Cost.; dell'art. 117, comma
1 in relazione all'art. 8 CEDU, e commi 2, 3 e 4 Cost.; dell'art. 118
Cost.; dell'art. 119, comma 5 Cost.; nei modi e per i profili di
seguito illustrati.

Indice

1. Introduzione
2. Sull'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale qui sollevate
3. In via generale e pregiudiziale: sulla violazione dell'art. 77
Cost., e sulla conseguente illegittimità dell'intero decreto e della
relativa legge di conversione
4. Sulle singole disposizioni del decreto n. 113/2018 che violano
le competenze regionali e che introducono un trattamento
discriminatorio degli stranieri
(A) Sull'abolizione del permesso di soggiorno per protezione
umanitaria
(B) Sugli interventi in materia di accoglienza
(C) Sul divieto di iscrizione all'anagrafe
(D) Sull'ottenimento e la revoca della cittadinanza italiana
5. Sulle singole disposizioni del decreto n. 113/2018 che violano
le competenze regionali e che introducono un trattamento
discriminatorio delle persone in situazione di povertà e di
marginalità sociale
(A) Sull'estensione del DASPO urbano ai presidi sanitari
(B) Sulle misure relative ai casi di occupazioni per scopo
abitativo
1. Introduzione
2. Si sperava di non dover vedere mai più, nell'Italia
repubblicana nata dalla Resistenza antifascista, scene come quelle
andate in onda, proprio intorno al Giorno della Memoria, al CARA di
Castelnuovo di Porto, dove numerosi migranti di colore, donne e
bambini inclusi, già integrati nel territorio, sono stati caricati
su autobus e deportati in località loro ignote. Si è trattato del
primo esempio di applicazione pratica del c.d. Decreto Salvini, norme
che vanno cancellata dal nostro diritto positivo perchè mostrano le
caratteristiche devastanti di un virus letale per il nostro ordine
democratico.
3. Con il decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018 - convertito,
con modifiche, nella legge n. 132/2018, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale, Serie generale, n. 281 del 3 dicembre 2018 - il Governo ha
introdotto, invocando un caso straordinario di necessità e urgenza,
dovuto ad asserite ragioni di tutela della «sicurezza» della
popolazione italiana, un numero rilevante di disposizioni incidenti -
in misura, come si vedrà, significativa sulla «protezione
internazionale e [l']immigrazione, [la] sicurezza pubblica nonchè
... la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e
il funzionamento dell'Agenzia Nazionale per l'Amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata».
4. Si tratta, invero, di una congerie eterogenea di norme che -
nel loro insieme - rispondono a un preciso indirizzo di politica del
diritto, determinando una riforma organica della disciplina in
materia di «protezione internazionale[,] immigrazione [e] sicurezza
pubblica» (così l'intitolazione del decreto-legge). Tale congerie
normativa, imposta al Paese attraverso la decretazione d'urgenza e
l'imposizione della fiducia, costituisce la concretizzazione in
termini giuridici di una precisa strategia politica xenofoba e
securitaria su cui una componente della maggioranza di governo fonda
il proprio consenso elettorale. La concretizzazione normativa di tale
intento politico di parte fa strame di valori fondamentali del nostro
sistema costituzionale che codesta Corte costituzionale è preposta a
garantire. La Regione Piemonte, che a codesta Corte ricorre, ritiene
che tale riforma, oltre a essere ispirata a un disegno gravemente
incostituzionale di limitazione dei diritti delle persone e di
marginalizzazione (per non dire vera e propria «criminalizzazione»)
dello straniero e di quanti, più in generale, si trovino in una
condizione di vulnerabilità sociale, incide in modo rilevante sulle
prerogative costituzionali delle regioni e degli enti locali (così
come definite dagli articoli 117-118 Cost.). Regioni ed enti locali
cui spetta tra l'altro - il compito costituzionale di «rimuovere gli
squilibri economici e sociali [e] favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona» (art. 119, comma 5 Cost.) e che sono elementi
costitutivi e parti integranti essenziali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica (articoli 114 e 117 Cost.), intesa non solo come
«Stato apparato», ma anche e soprattutto come «Stato comunita'»,
scosso da questo decreto nei capisaldi dell'ordinamento giuridico
repubblicano.
5. La Regione, infatti, come parte dello Stato comunità è
chiamata a provvedere (sia in virtù di precisi obblighi
costituzionali, sia in quanto leale interprete dello spirito
solidaristico che informa tanto i principi generali quanto lo stesso
Titolo V) alle esigenze sottese a un disegno costituzionale sociale e
inclusivo e non deve esser costretta a partecipare, con le proprie
risorse e la propria organizzazione, al perseguimento del disegno
incostituzionale (in quanto xenofobo ed escludente) di una parte
politica che pro tempore riesce a determinare, in modo abusivo, come
si dimostrerà più avanti, il processo di normazione statale.
Occorre osservare che la riforma del Titolo V, seppur redatta in un
momento storico e in un clima politico profondamente diverso da
quello del 1948, non ne ha tradito gli ideali di inclusività e
solidarietà sociale di cui in particolare agli articoli 2 e 3 Cost.
In effetti, il quinto comma dell'art. 119 mostra come il
perseguimento di tali obiettivi sia un mandato per così dire
costituzionalmente rinforzato, anche nei termini materiali e fattuali
che, secondo l'art. 3, comma 2 Cost., incombe su tutta la Repubblica
e quindi anche sulle regioni. Per favorire il perseguimento materiale
di tali scopi solidaristici, come si preciserà di seguito, sono
infatti necessarie risorse economiche aggiuntive che lo Stato mette a
disposizione delle regioni «per promuovere la solidarietà sociale»,
«per rimuovere gli squilibri economici e sociali» e per «favorire gli
effettivi diritti della persona» (si noti, non del solo cittadino:
anche dello straniero).
6. La riforma introdotta con il decreto non è suffragata da
alcuna ragione, nè di fatto nè di diritto, coerente con il
programma della nostra vigente Costituzione che codesta Corte
costituzionale ha il potere/dovere di difendere come fonte suprema
del diritto (art. 134). Essa intende i flussi migratori come un
fenomeno necessariamente dannoso, che richiede un intervento
preventivo, diretto a impedire nuovi arrivi sulle coste del nostro
Paese. I dati, tuttavia, descrivono uno scenario opposto a quello che
ha motivato l'azione legislativa, dal momento che gli sbarchi si sono
ridotti addirittura dell'80% nel 2018 rispetto al 2017 (1) . Inoltre,
la riforma, pur essendo stata adottata tramite decreto-legge, non è
suffragata da quelle effettive e reali ragioni di necessità e
urgenza che impone l'art. 77 Cost. e che codesta Corte ha specificato
nella sua giurisprudenza, ormai consolidata. Le urgenti ragioni di
sicurezza pubblica, pertanto, sono prive di ogni fondamento, fattuale
e giuridico.
7. Per i suddetti motivi - che verranno sviluppati e approfonditi
nel prosieguo del presente ricorso - la Regione Piemonte si è
determinata a impugnare davanti a codesto Giudice costituzionale il
decreto-legge n. 113/2018 (ora convertito nella legge n. 132/2018) -
nell'intero testo e, in subordine, limitatamente alle disposizioni
indicate in epigrafe - facendo così valere le proprie prerogative
costituzionali di cui all'art. 117 Cost., nonchè quelle degli enti
locali presenti sul suo territorio di cui agli articoli 114 e 118
Cost.; e, più in generale, esercitando il «dovere di resistenza»
presente in capo a tutti gli enti costitutivi della Repubblica (oltre
che ai singoli cittadini e alle formazioni sociali) a fronte della
violazione di principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale,
a partire dal principio di solidarietà di cui all'art. 2 Cost., che
- in base al disegno dei Costituenti - deve conformare la Repubblica
italiana e la «comunità nazionale» in tutte le sue articolazioni,
sociali e territoriali.
8. Sull'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale qui sollevate.
9. Prima di soffermarsi sul merito delle singole censure di
costituzionalità del decreto, è fondamentale evidenziare le ragioni
di ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate con il presente ricorso.
10. In relazione al giudizio di legittimità costituzionale in
via principale ex art. 127 Cost., codesta Corte afferma che le
regioni possono far valere la violazione:
11. diretta delle norme costituzionali riguardanti le
competenze proprie delle regioni stesse (censure di violazione
diretta, appunto, degli articoli 117 e ss. Cost.), nonchè;
12. delle norme costituzionali diverse da quelle riguardanti
le competenze delle regioni, purchè tale violazione si riverberi - o
«ridondi», usando le stesse parole della Corte - sulle competenze
medesime (ledendole quindi in via indiretta: per quanto precede, ex
multis, sentenze nn. 33/2011, 46/2013, 220/2013, 22/2012, 80/2012,
199/2012).
13. Con riferimento al profilo indicato sub (a), è d'obbligo
rilevare, peraltro, come la Carta costituzionale non limiti al solo
art. 117 Cost. la definizione delle competenze proprie delle regioni
e degli enti locali, disegnando piuttosto un ordinamento nel quale
tutte le articolazioni territoriali della Repubblica sono chiamate a
tutelare i diritti dei singoli e delle formazioni sociali e a
promuovere lo sviluppo della persona umana. In tale direzione,
codesta Corte ha nel tempo opportunamente messo in luce, oltre alla
tradizionale dimensione dello «Stato-apparato», l'esistenza di uno
«Stato-comunita'», inteso come «comunità di diritti e di doveri»
(sentenza n. 172/1999, seguita di recente dalle sentenze n. 309/2013
e n. 119/2015, che hanno reinterpretato in chiave evolutiva l'art. 52
Cost.). Ma - preme qui evidenziare - è nello stesso Titolo V della
Parte II della Carta costituzionale (le cui norme rappresentano
l'ordinario parametro di legittimità nell'ambito del giudizio di
costituzionalità in via principale davanti a codesta Corte), così
come riformato dalla Cost. 3/2001 - e precisamente nella lettera
dell'art. 119, comma 5 - che si rinviene l'esplicito riconoscimento
della competenza delle regioni e degli enti locali a «promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale», a
"rimuovere gli squilibri economici sociali», e a «favorire
l'effettivo esercizio dei diritti della persona». Invero, se lo Stato
- in base alla disposizione costituzionale qui richiamata - «destina
risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e regioni»
indirizzati a tali specifici scopi, è evidente che «a monte» tali
scopi rientrano a pieno titolo nella competenza istituzionale degli
enti territoriali. Perciò (come si preciserà appresso), norme di
legge statale che - come quelle del decreto impugnato - si pongano in
contrasto con questi obiettivi costituzionali («generali» e
«trasversali» alla Repubblica, si potrebbe dire) e ne impediscano il
raggiungimento, sono senz'altro lesive delle competenze delle regioni
e degli enti locali.
14. Con riferimento al profilo indicato sub (b) (ovvero
l'ammissibilità di censure relative alla violazione di norme
costituzionali diverse da quelle riguardanti le competenze delle
regioni), codesta Corte "ha ammesso, con giurisprudenza costante, che
«le regioni possono evocare parametri di legittimità diversi
rispetto a quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni solo
se la lamentata violazione determini una compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite o ridondi sul
riparto di competenze legislative tra Stato e regioni» (sentenza n.
33 del 2011; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 46, n. 20 e
n. 8 del 2013; n. 311, n. 298, n. 200, n. 199, n. 198, n. 187, n.
178, n. 151, n. 80 e n. 22 del 2012)" (così, in particolare, la
sentenza n. 220/2013). Inoltre, la Corte ha precisato che «le regioni
possono evocare parametri di legittimità diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni solo allorquando la
violazione denunciata sia «potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle regioni»
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, nello stesso senso, sentenze
n. 80 e n. 22 del 2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in
ordine ai profili di una «possibile ridondanza» della predetta
violazione sul riparto di competenze, assolvendo all'onere di operare
la necessaria indicazione della specifica competenza regionale che ne
risulterebbe offesa e delle ragioni di tale lesione (sentenza n. 33
del 2011) (così sempre, in particolare, la sentenza n. 199/2012).
15. Ciò premesso in termini generali, nel presente ricorso la
Regione Piemonte - come si argomenterà specificamente nei paragrafi
seguenti - denuncia la violazione, ad opera del decreto:
sia di norme costituzionali che riguardano direttamente il
«riparto di competenze» tra lo Stato e (per quanto qui rileva) la
Regione stessa, nonchè (come si è già accennato nella premessa in
fatto) gli enti locali presenti nel territorio regionale: censure di
violazione degli articoli 114, 117, 118 e 119 Cost., dedotte nel
paragrafo 3 del presente ricorso;
sia di norme costituzionali diverse da quelle di cui sopra,
la cui violazione, ad avviso della ricorrente, si traduce in una
lesione indiretta delle competenze proprie (per quanto qui rileva)
della medesima Regione Piemonte, nonchè degli enti locali presenti
nel territorio regionale: censure di violazione degli articoli 2, 3,
10, 32, 38, 42, 47, 97 Cost., dedotte nei paragrafi 63 e 5 del
ricorso.
16. Per quanto riguarda l'ammissibilità del primo gruppo di
censure (violazione diretta di norme relative al riparto di
competenze Stato-Regioni), se da un lato, con riferimento agli
articoli 117 e 118 Cost., essa può ritenersi in re ipsa sulla base
dell'art. 127 Cost. e della costante giurisprudenza di codesta Corte
(richiamata supra), dall'altro lato, con riferimento all'art. 119
comma 5 Cost., vale appena il caso di sottolineare che la normativa
impugnata, nella misura in cui preclude e interrompe
ingiustificatamente un percorso di integrazione dello straniero,
ostacola lo «sviluppo economico» del territorio (richiamato
esplicitamente come compito delle regioni e degli enti locali dalla
norma appena menzionata), il quale risulta dal complesso di attività
realizzate dai suoi abitanti, compreso ogni straniero accolto e
integrato, capace di alimentare, con il proprio contributo, questo
virtuoso circuito. Come si vedrà, nell'esperienza della Regione
Piemonte, le politiche di accoglienza e integrazione attuabili prima
dell'entrata in vigore del Decreto, hanno contribuito in modo
effettivo e significativo non solo allo sviluppo della persona umana
e dei suoi diritti ma anche a quello del tessuto economico, a
vantaggio dell'intero territorio.
17. A ciò si aggiunge che l'ammissibilità del primo gruppo di
censure è anche sostenuta da ulteriori effetti che questo decreto
produrrà, nella misura in cui esso:
determina il vistoso incremento della condizione di
irregolarità dello straniero, aumentando quel substrato sociale che
alimenta (anzichè diminuire) fenomeni di criminalità, mina la
«coesione sociale» e, aumentando il senso di insicurezza del
cittadino, diminuisce la «solidarietà sociale»; e
limitando significativamente l'iscrizione anagrafica dello
straniero nel territorio - da cui dipende la fruizione di servizi
pubblici essenziali, come quelli sanitari e assistenziali - crea,
anzichè rimuovere, «squilibri economici e sociali», impedendo - in
definitiva - l'effettivo esercizio di diritti della persona. Persona
che, come ha più volte sottolineato questa Corte, non coincide con
la nozione giuridica di cittadino, ma è la persona umana in quanto
tale (come affermato, in particolare, nella sentenza n. 172/2012, i
diritti inviolabili di cui all'art. 2 Cost. "spettano «ai singoli non
in quanto partecipi di una determinata comunità politica, ma in
quanto esseri umani» (sentenza n. 105 del 2001). La condizione
giuridica dello straniero non deve essere pertanto considerata - per
quanto riguarda la tutela di tali diritti - come causa ammissibile di
trattamenti diversificati e peggiorativi").
18. Per quanto riguarda il secondo insieme di censure (violazione
di norme diverse dagli articoli 114 e ss. Cost.) si rende necessario
- in base alla giurisprudenza della Corte sopra richiamata - esporre
le ragioni per le quali, ad avviso della Regione ricorrente, la
violazione delle norme costituzionali invocate come parametro di
legittimità "sia «potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle regioni»
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, nello stesso senso, sentenze
n. 80 e n. 22 del 2012)": cioè, in sostanza, la "possibile
ridondanza"... sul riparto di competenze» (sentenze n. 33/2011 e n.
199/2012, citt.).
19. Al riguardo, è stata la stessa Corte (sentenza n. 299/2010,
seguita poi dalla n. 61/2011) a evidenziare che «l'intervento
pubblico concernente gli stranieri non può ... limitarsi al
controllo dell'ingresso e del soggiorno degli stessi sul territorio
nazionale, ma deve necessariamente considerare altri ambiti -
dall'assistenza sociale all'istruzione, dalla salute all'abitazione -
che coinvolgono molteplici competenze normative, alcune attribuite
allo Stato, altre alle regioni (sentenze n. 156 del 2006, n. 300 del
2005)». Sussiste dunque, addirittura in termini generali, un
interesse effettivo delle Regioni (e quindi anche della Regione
Piemonte) a impugnare disposizioni di legge statali che, come quelle
contenute nel decreto-legge n. 113/2018, investano la disciplina
«concernente gli stranieri», con necessarie e inevitabili
ripercussioni sulle competenze regionali, quali appunto l'«assistenza
sociale» l'«istruzione», la tutela della «salute» e del diritto di
«abitazione».
20. Fermo ciò, più specificamente, il decreto qui impugnato -
nella sua totalità, e comunque nelle specifiche disposizioni
indicate nell'epigrafe del presente ricorso - è si dedicato alla
«protezione internazionale», all'«immigrazione» e alla «sicurezza
pubblica» (oltre che alle altre, invero eterogenee, materie di cui si
dirà nel paragrafo seguente), ma si ripercuote proprio sulle
suddette materie di competenza regionale.
21. L'art. 1 («Disposizioni in materia di permessi di soggiorno
per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di
soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario»), nella
parte in cui è prevista l'eliminazione del permesso di soggiorno per
protezione umanitaria, sostituito da permessi temporanei e limitati a
ipotesi speciali perlopiù non convertibili, restringe le fattispecie
legittimamente ascrivibili a esigenze tipizzate rispetto a quelle
costituzionalmente necessarie in adempimento degli obblighi
internazionali. Inoltre, elimina la possibilità di rinnovo a
condizioni di rilascio invariate del permesso di protezione
umanitaria, riducendo i diritti assistenziali, sociali e sanitari
riconosciuti agli immigrati e violando radicalmente le loro
possibilità di esercizio del diritto al lavoro. Da ultimo, la stessa
norma impedisce alla Regione di organizzare in modo efficiente e
ragionevole la sanità e l'assistenza sociale. L'art. 12
(«Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo»),
commi 5 e 6, di fatto pone fine ai progetti di accoglienza previsti
dalla legislazione vigente - art. 1-sexies decreto-legge n. 416/1989
convertito in legge n. 39/1989 - e invade irragionevolmente
l'autonomia organizzativa della Regione (nonchè degli enti locali).
L'art. 13 («Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica»)
stabilisce che il permesso di soggiorno per richiesta asilo non
consente l'iscrizione anagrafica: la previsione comporta
irragionevoli e discriminatorie complessità che impattano sia
legittime aspettative dello straniero rispetto alla propria
partecipazione alla vita pubblica, sociale ed economica della Regione
(cfr. art. 2, comma 4, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286),
sia le attribuzioni delle pubbliche amministrazioni regionale e degli
enti locali.
L'art. 14 («Disposizioni in materia di acquisizione e revoca
della cittadinanza») risulta così discriminatorio da porsi in
violazione di fondamentali principi costituzionali. Il complesso
articolo, infatti: rende più gravoso l'acquisto della cittadinanza;
prolunga il periodo di incertezza dello straniero in merito alla
propria condizione giuridica; impedisce alla persona straniera di
esprimere le proprie capacità adempiendo a obblighi di solidarietà
sociale e contribuendo allo sviluppo dell'economia regionale;
introduce per il solo cittadino italiano di origine straniera la
revoca della cittadinanza.
22. Come già rilevato, le suddette previsioni costituiscono nel
complesso un intervento di matrice irragionevolmente discriminatoria
in materie che, quand'anche formalmente riservate alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettere a), b),
h) e i) Cost.), non possono che trovare attuazione in una maniera
trasversale, ossia con l'essenziale concorso normativo e
amministrativo della Repubblica tutta e delle regioni in primis. Sul
punto, è appena il caso di aggiungere - ferma restando la
giurisprudenza costituzionale richiamata poc'anzi - che la primaria
rilevanza dell'art. 117, commi 3 e 4 Cost. è attestata anche dal
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (c.d. Testo Unico
Immigrazione), le cui disposizioni «[n]elle materie di competenza
legislativa delle regioni (...) costituiscono principi fondamentali
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione» (art. 1, comma 4). Più
nello specifico, il Testo Unico è inequivocabile nello statuire
(art. 3, comma 5) che «[n]ell'ambito delle rispettive attribuzioni e
dotazioni di bilancio, le regioni, le province, i comuni e gli altri
enti locali adottano i provvedimenti concorrenti al perseguimento
dell'obbiettivo di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono il
pieno riconoscimento dei diritti e degli interessi riconosciuti agli
stranieri nel territorio dello Stato, con particolare riguardo a
quelle inerenti all'alloggio, alla lingua, all'integrazione sociale,
nel rispetto dei diritti fondamentali della persona umana».
23. È evidente dunque che le regioni (e tra esse la Regione
Piemonte, qui ricorrente) sono tenute - tanto ex art. 117 e ss.
Cost., quanto in forza di principi fondamentali dettati da fonti
legislative statali- a esercitare le proprie potestà legislative e
competenze amministrative in maniera costituzionalmente orientata.
24. Una simile conclusione, valida per la tutela e promozione dei
diritti di tutte le persone straniere presenti sul territorio
regionale, è valida a fortiori per le disposizioni di legge
censurate che - asseritamente intervenendo in materia di sicurezza
pubblica - riguardano anche i cittadini italiani. In tal senso,
l'art. 21 («Estensione dell'ambito di applicazione del divieto di
accesso in specifiche aree urbane»), al comma 1 lett. a), estende il
DASPO urbano ai presidi sanitari, con ciò restringendo in modo
irragionevole, a discapito di ogni persona in condizione di
fragilità economica, la possibilità di soggiornare e raggiungere
aree deputate alla tutela anche emergenziale della salute, funzione,
questa, rientrante negli obblighi assistenziali della Regione. L'art.
30 («Modifica dell'art. 633 del codice penale») al comma 1 introduce
la procedibilità d'ufficio, a carico di persone in condizioni di
vulnerabilità e di bisogno abitativo, per ipotesi di dimora in
immobili anche non utilizzati, e dunque in situazioni in cui in capo
al proprietario è ragionevole desumere la tolleranza dell'uso
abitativo di famiglie in difficoltà. L'art. 31-ter («Disposizioni in
materia di occupazione arbitraria di immobili»), prospettando una
macchinosa e complessa procedura che prevede un espresso e diretto
coinvolgimento delle regioni, stabilisce che l'esecuzione di un
provvedimento di rilascio avviene comunque entro un anno dalla data
della sua azione, senza nulla prevedere in merito al collocamento
abitativo delle persone destinatarie del provvedimento. Ciò pone a
carico della Regione - così come degli enti locali, come rilevato in
seguito - irragionevoli oneri aggiuntivi in materia di gestione
dell'emergenza. abitativa, comportando anche violazioni della
Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo. Il medesimo art. 31-ter,
infine, nel riconoscere un indennizzo al proprietario per il mancato
godimento dell'immobile causato dal differimento dell'esecuzione del
provvedimento di rilascio, viola la competenza regionale in materia
di politiche abitative.
25. Le disposizioni di legge censurate sono dunque suscettibili
di pregiudicare o perfino impedire l'assolvimento di simili
attribuzioni di rango costituzionale, ciò che determina senz'altro
l'ammissibilità delle censure proposte. I parametri complessivamente
invocati sono gli articoli 2, 3, commi 1 e 2, 10, 32, 38, 42, comma
1, 2 e 3, 47, comma 2, 97, 114, 117, comma 1 (in relazione agli
articoli 8 e 14 CEDU, all'art. 1 Primo Protocollo addizionale CEDU,
all'art. 2, commi 1 e 2 Protocollo n. 4 CEDU), 117, commi 3, 4 e 7,
118, 119 Cost.
26. La Regione Piemonte, inoltre, ricorre in questa sede anche a
tutela delle attribuzioni costituzionali degli enti locali presenti
nel proprio territorio, che risultano parimenti lese dalle
disposizioni impugnate. Al riguardo, codesta Corte ha affermato che
«le regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per
la lesione delle attribuzioni degli enti locali», addirittura
«indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale» (sentenza n. 220/2013, relativa
all'illegittimità costituzionale del decreto-legge n. 201/2011
concernente la riforma delle Province; nonchè, ex plurimis, sentenze
n. 311/2012, n. 298/2009, n. 169 e n. 95/2007, n. 417/2005 e n.
196/2004). E qualora la Regione agisca a tutela delle attribuzioni
degli enti locali, la possibile «ridondanza deve essere valutata
[...] anche con riguardo alle attribuzioni degli enti locali» (sempre
sentenza n. 220/2013).
27. Le attribuzioni e gli obblighi costituzionali degli enti
locali sono senz'altro vulnerati dalle disposizioni legislative oggi
censurate. Senza ripercorrere nuovamente il contenuto delle singole
disposizioni di legge, è sufficiente rilevare che la Costituzione
(articoli 114, commi 1 e 2, 118, commi l, 2 e 4, 119, comma 5) e
numerose fonti legislative (ci si limita a evocare nuovamente l'art.
3, comma 5 decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286) attribuiscono
agli enti locali, da un lato, precisi obblighi connotati dal punto di
vista teleologico e, dall'altro, un margine autonomo di apprezzamento
nell'esercizio delle funzioni amministrative detenute o attribuite.
Ebbene, come già si è osservato e come meglio si evidenzierà nel
merito delle singole censure, l'operato del legislatore - nel
risultare sostanzialmente discriminatorio e viziato sotto più
profili da manifesta irragionevolezza - costringerebbe di fatto gli
enti locali a esercitare le proprie fimzioni amministrative in
violazione di primarie direttive costituzionali. Le censure risultano
dunque ammissibili, appuntandosi sui seguenti parametri di
legittimità costituzionale: articoli 2, 3, commi 1 e 2, 10, 32, 38,
42, comma 1, 2 e 3, 47, comma 2, 97, 114, 117, comma 1 (in relazione
agli articoli 8 e 14 CEDU, all'art. 1 Primo Protocollo addizionale
CEDU, all'art. 2, commi 1 e 2 Protocollo n. 4 CEDU), 118, 119 Cost.
28. Per quanto le considerazioni di cui sopra siano di per sè
sufficienti per argomentare la piena legittimazione della Regione
Piemonte a impugnare le disposizioni in epigrafe - e dunque
l'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale qui
sollevate, è d'obbligo ricordare come codesta Corte abbia altresì
progressivamente riconosciuto (v. le pronunce richiamate supra) una
forte connessione fra norme competenziali (relative cioè al «riparto
di competenze» tra Stato e regioni) e norme sostanziali della
Costituzione. Tale connessione trova la più significativa
espressione nell'ambito della potestà legislativa concorrente, di
cui all'art. 117, comma 3 Cost., rispetto alla quale la riserva allo
Stato della determinazione dei principi fondamentali circoscrive e
definisce, al tempo stesso, anche le potenzialità di esercizio della
potestà legislativa regionale.
29. Al riguardo, se da un lato la potestà legislativa regionale
non può tradursi in atti in contrasto con i principi fondamentali
stabiliti dal legislatore statale, allora dall'altro, lo Stato non
può pretendere di circoscriverla dettando principi incostituzionali.
Il controllo di costituzionalità non può, in questi casi, non
spingersi a verificare il modo in cui lo Stato ha esercitato la
propria competenza, e a sindacarne anche il possibile contrasto con
parametri diversi da quelli direttamente attributivi della competenza
stessa.
30. Pur restando il ricorso della Regione Piemonte largamente
ammissibile in questa sede anche alla luce della concezione
tradizionale del giudizio in via principale come giudizio «su
conflitto di attribuzioni legislative» (o «regolamento di competenze
legislative» tra lo Stato e le Regioni, ex art. 117 Cost.); quanto da
ultimo posto in luce legittima questa ricorrente anche secondo quella
concezione evolutiva di tale giudizio, fatta propria dalla Corte
stessa (sentenze nn. 262/2016; 287 e 284/2016; 13/2017 127 e
244/2016), come giudizio «sulla legittimità sostanziale delle
leggi», e quindi relativo alla conformità delle leggi stesse alla
Costituzione, a prescindere dalla spettanza del potere legislativo in
capo all'uno o all'altro Ente.
31. In questa prospettiva, la Regione Piemonte sarebbe dunque
ulteriormente legittimata a ricorrere a codesta Corte per lamentare
il contrasto oggettivo tra la normativa statale impugnata e
qualsivoglia parametro costituzionale, anche a prescindere dalla (e
quindi senza dover preliminarmente dimostrare la) violazione di una
propria specifica competenza legislativa, onere di dimostrazione che
comunque puntualmente questa Regione si sobbarcherà ad abundantiam
in ogni passaggio argomentativo di questo ricorso.
32. In via generale e pregiudiziale: sulla violazione dell'art.
77 Cost., e sulla conseguente illegittimità dell'intero decreto e
della relativa legge di conversione.
33. Passando al merito delle singole questioni di legittimità
costituzionale qui sollevate, la Regione Piemonte denuncia anzitutto
la violazione dell'art. 77 Cost. in tema di decretazione d'urgenza da
parte del Governo, sotto diversi profili (v. par. 36 e ss.).
34. Tale censura, nella misura in cui riguarda i presupposti
stessi di adozione dell'atto normativo qui impugnato, e la
correlativa scelta del Governo (cui è seguita la conferma in sede
parlamentare) di ricorrere allo strumento del decreto-legge per
introdurre nell'ordinamento le disposizioni di cui trattasi (e
quindi, in sostanza, il modo di esercizio della funzione
legislativa):
dal punto di vista dell'oggetto, investe l'intero
decreto-legge n. 113/2018 (e - in via consequenziale - la relativa
intera legge di conversione, n. 132/2018, inidonea a «sanare» i vizi
di formazione del decreto-legge per ormai pacifica giurisprudenza di
codesta Corte); o comunque, in rigoroso subordine, almeno le
specifiche disposizioni del decreto-legge n. 113/2018 indicate
nell'epigrafe del presente ricorso (e censurate singolarmente, in
relazione ad altri parametri costituzionali, nei paragrafi 63 e 5 del
ricorso);
dal punto di vista del presente giudizio di
costituzionalità, ha carattere pregiudiziale rispetto a tutte le
altre censure sollevate (di cui ai paragrafi 63 e 5 del ricorso),
come riconosciuto da codesta Corte: «La censura di violazione
dell'art. 77 Cost., ancorchè prospettata [eventualmente: aggiunta
nostra] ... solo in via residuale, va esaminata con carattere di
priorità, per essere logicamente pregiudiziale rispetto ad ogni
altra doglianza, configurandosi come potenzialmente assorbente della
sua valutazione in caso di eventuale accoglimento» (sentenza n.
16/2017; v. anche, al riguardo, le sentenze nn. 220/2013, 22/2012,
52/2010, 216/2008, 6/2004, 303/2003, che hanno sottolineato
l'autonomia della valutazione della censura in oggetto rispetto
all'esame dell'incidenza della normativa impugnata sul riparto di
competenze tra Stato e regioni).
35. Circa la piena ammissibilità, nel presente giudizio di
legittimità costituzionale, della censura relativa alla violazione
dell'art. 77 Cost., si richiama quanto esposto nel paragrafo 2 (in
particolare sub 285-2.21). Si aggiunge qui - ad abundantiam, perchè
trattasi di principio ormai pacifico - che secondo codesta Corte le
Regioni sono legittimate a eccepire, in sede di ricorso in via
principale, la violazione di tale norma costituzionale per
l'insussistenza (in particolare) dei requisiti di necessità e
urgenza del decreto-legge (per es., oltre alle pronunce citate al
punto precedente, sentenze nn. 244 e 287/2016, n. 6/2004, n.
303/2003).
36. Venendo ai singoli profili per i quali, ad avviso della
Regione ricorrente, sussiste nel caso in esame la - chiara -
violazione dell'art. 77 Cost., si rileva in primo luogo che il
decreto-legge impugnato difetta dei requisiti di «straordinari[a]
necessità ed urgenza» prescritti, in modo inderogabile, dalla norma
costituzionale.
37. Invero, il preambolo del decreto così recita (nella parte
rilevante): «Ritenuta la necessità e urgenza di prevedere misure
volte a individuare i casi in cui sono rilasciati speciali permessi
di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario, nonchè
di garantire l'effettività dell'esecuzione dei provvedimenti di
espulsione;
Ritenuta la necessità e urgenza di adottare norme in materia di
revoca dello status di protezione internazionale in conseguenza
dell'accertamento della commissione di gravi reati e di norme idonee
a scongiurare il ricorso strumentale alla domanda di protezione
internazionale, a razionalizzare il ricorso al Sistema di protezione
per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri
non accompagnati, nonchè di disposizioni intese ad assicurare
l'adeguato svolgimento dei procedimenti di concessione e
riconoscimento della cittadinanza;
Considerata la straordinaria necessità e urgenza di introdurre
norme per rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza
pubblica, con particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e
della criminalità organizzata di tipo mafioso, al miglioramento del
circuito informativo tra le Forze di polizia e l'Autorità
giudiziaria e alla prevenzione e al contrasto delle infiltrazioni
criminali negli enti locali, nonchè mirate ad assicurare la
funzionalità del Ministero dell'interno;
Ritenuta, altresì, la straordinaria necessità e urgenza di
introdurre strumenti finalizzati a migliorare l'efficienza e la
funzionalità dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, attraverso il rafforzamento della sua organizzazione,
nell'intento di potenziare le attività di contrasto alle
organizzazioni criminali ...».
38. Ciò posto, anzitutto si rileva che la (pretesa) «necessità
ed urgenza» di adottare la normativa impugnata è solo affermata - in
maniera che si vorrebbe apodittica - nel preambolo del decreto, ma
non risulta sorretta da alcuna motivazione, così come richiesto
invece da codesta Corte che, in materia di presupposti del
decreto-legge, ha esplicitamente affermato che «l'utilizzazione del
decreto-legge...non può essere sostenuta dall'apodittica
enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessità e di urgenza»
(sentenza n. 171/2007), ma è necessario che il Governo dia conto
degli elementi specifici, da esso rilevati, su cui si basano queste
«ragioni».
39. Pare inoltre opportuno evidenziare un dato testuale che
rappresenta un chiaro elemento sintomatico dell'assenza, di fatto,
nel caso che ci occupa, dei requisiti di cui all'art. 77 Cost.
invocati - e non motivati - dall'Esecutivo. La «necessità e urgenza»
di adottare le disposizioni di cui trattasi viene definita
«straordinaria» (ancorchè - si ripete - non motivata specificamente)
solo negli ultimi due capoversi del preambolo sopra riportati, cioè
in quelli relativi alle norme in materia di terrorismo e di
criminalità organizzata, di organizzazione del Ministero
dell'interno e dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati alla criminalità organizzata. Al
contrario, nei capoversi precedenti, relativi alle norme in materia
di immigrazione, protezione internazionale e concessione della
cittadinanza, si fa riferimento semplicemente a una «necessità e
urgenza» non meglio qualificata.
40. In secondo luogo, i requisiti di «necessità e urgenza»
invocati (ma non motivati) dal Governo non risultano sussistenti
nella realtà.
41. Come è stato infatti immediatamente e autorevolmente
riconosciuto in sede esegetica e come esaustivamente e
documentatamente sottolineato in sede di esame parlamentare del
d.d.l. di conversione del decreto-legge n. 113 (2) non esiste in
Italia alcuna situazione di «emergenza» (e quindi di «necessità ed
urgenza del provvedere», usando le parole di codesta Corte) in
relazione ai «numeri» della protezione temporanea umanitaria, o
quanto alla presenza di rifugiati. Sono i dati forniti dall'Ufficio
statistico dell'Unione europea (Eurostat) nel rapporto del 19 aprile
2018 (Eu Member States granted protection to more than half a milion
asylum seekers in 2017) a confermare questa affermazione: infatti,
l'Italia ha accolto nel 2017, 35.100 riceventi protezione, un numero
esiguo, poco più del 10%, se confrontato con quello dei riceventi
accolti in Germani, pari a «325.400 unità, oltre il 60% del
complessivo numero europeo».
42. È appena il caso di osservare, al riguardo, che - al
contrario di quanto ha implicitamente affermato il Governo, invocando
i suddetti casi di «necessità e urgenza del provvedere» -
l'immigrazione e, in particolare, la richiesta di protezione
umanitaria degli stranieri nel nostro Paese sono fenomeni di natura
strutturale, non certo «straordinari» e «nuovi» (al di fuori
dell'«ordinario»). E neppure può essere fatta valere, ad avviso
della Regione ricorrente, un'interpretazione estensiva dei
presupposti di cui all'art. 77 Cost.: anche a voler ammettere - a
tutto concedere - che in qualche periodo negli ultimi anni si siano
verificate delle «emergenze» nel fenomeno-immigrazione, sono gli
stessi dati del Ministero dell'interno, già citati supra e relativi
al calo dell'80% degli sbarchi sulle coste italiane a dimostrare
oggettivamente la cessazione di tali (eventuali) «emergenze».
43. In terzo luogo (ma in stretta correlazione con quanto
argomentato al punto precedente, trattandosi parimenti di un profilo
di insussistenza dei requisiti costituzionali del decreto-legge), si
osserva che codesta Corte, nella nota sentenza n. 220/2013 relativa
alla riforma delle Province adottata con il decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha
affermato l'incompatibilità tra lo strumento normativo del
decreto-legge e una riforma organica e «di sistema». La Corte, in
tale occasione, ha negato che si possano introdurre con decreto-legge
«norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate
dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito
parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo
e terzo comma dell'art. 77 Cost.»; e ha ricordato che questi "limiti"
sono stati «concepiti dal legislatore costituente per interventi
specifici e puntuali, resi necessari e improcrastinabili
dall'insorgere di «casi straordinari di necessità e d'urgenza».
44. Ora, il decreto-legge qui impugnato - lungi dall'effettuare
degli «interventi [normativi: aggiunta nostra] specifici e puntuali,
... necessari e improcrastinabili" in relazione alla situazione di
fatto esistente in Italia - modifica in modo significativo numerosi
istituti giuridici previsti da tempo nell'ordinamento (dal permesso
di soggiorno alla protezione internazionale, dall'espulsione alla
cittadinanza, ed altri ancora), determinando proprio - pur
nell'eterogeneità delle materie trattate (v. il paragrafo seguente)
- quella riforma organica del sistema dell'accoglienza dei migranti e
della disciplina degli stranieri che non è, anche secondo
l'insegnamento di codesta Corte, costituzionalmente compatibile con
l'uso del decreto-legge stesso.
45. Sotto un altro profilo, la Regione ricorrente rileva che il
decreto-legge impugnato viola l'art. 77 Cost. in ragione
dell'eterogeneità dei suoi contenuti.
46. Codesta Corte ha affermato, in relazione ai presupposti
costituzionali del decreto-legge, che «il presupposto del "caso"
straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al
provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito
di intrinseca coerenza anche se articolato e differenziato al suo
interno». Da ciò consegue che «la scomposizione atomistica della
condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in
contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo
urgente ed il "caso" che lo ha reso necessario, trasformando il
decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera
casualità temporale» (sentenza n. 22/2012; in senso analogo, fra le
tante, ordinanza n. 34/2013, sentenze n. 32/2014 e n. 154/2015).
47. Ancora, come è stato sottolineato anche in sede di audizione
parlamentare durante l'iter di conversione del decreto-legge n.
113/2018 qui impugnato, «dalla sent. n. 22 del 2012 [ed in
particolare dal passo appena citato: aggiunta nostra], si potrebbe
ricavare il seguente principio: a ogni «caso straordinario di
necessità e di urgenza» deve corrispondere «un» decreto-legge;
«omogeneità finalistica» significa che il decreto-legge può avere
contenuto materiale disomogeneo purchè accomunato dalla finalità di
reagire al «caso straordinario di necessità e di urgenza»; se i casi
straordinari sono più d'uno, più d'uno devono essere i dd.ll." (3)
48. Ciò premesso, la Regione ricorrente osserva che, esaminando
il titolo e poi il preambolo del decreto-legge qui impugnato (oltre
che poi, naturalmente, le singole - e quantitativamente assai
numerose - disposizioni del decreto-legge stesso), emerge che i «casi
straordinari» da esso previsti siano più di uno. Il titolo del
decreto, infatti, fa riferimento a disposizioni «in materia di [1]
protezione internazionale e immigrazione, [2] sicurezza pubblica,
nonchè [a] misure per [3] la funzionalità del Ministero
dell'interno e [4] l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata». Ed il
preambolo del provvedimento - già richiamato sopra - cosi recita:
«Ritenuta la necessità e urgenza di prevedere misure volte a
individuare i casi in cui sono rilasciati speciali permessi di
soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario, nonchè di
garantire l'effettività dell'esecuzione dei provvedimenti di
espulsione;
Ritenuta la necessità e urgenza di adottare norme in materia
di revoca dello status di protezione internazionale in conseguenza
dell'accertamento della commissione di gravi reati e di norme idonee
a scongiurare il ricorso strumentale alla domanda di protezione
internazionale, a razionalizzare il ricorso al Sistema di protezione
per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri
non accompagnati, nonchè di disposizioni intese ad assicurare
l'adeguato svolgimento dei procedimenti di concessione e
riconoscimento della cittadinanza;
Considerata la straordinaria necessità e urgenza di introdurre
norme per rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza
pubblica, con particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e
della criminalità organizzata di tipo mafioso, al miglioramento del
circuito informativo tra le Forze di polizia e l'Autorità
giudiziaria e alla prevenzione e al contrasto delle infiltrazioni
criminali negli enti locali, nonchè mirate ad assicurare la
funzionalità del Ministero dell'interno;
Ritenuta, altresì, la straordinaria necessità e urgenza di
introdurre strumenti finalizzati a migliorare l'efficienza e la
funzionalità dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, attraverso il rafforzamento della sua organizzazione,
nell'intento di potenziare le attività di contrasto alle
organizzazioni criminali ...».
49. Ora, c'è da chiedersi - e la risposta, secondo la Regione
Piemonte, non può che essere negativa - quale pretesa «omogeneita'»
(e quale «urgenza») possa rinvenirsi nell'adozione di disposizioni
inserite in un decreto-legge che accomuna, fin dall'intitolazione,
oggetti sicuramente diversi quali la destinazione di beni confiscati
alla criminalità organizzata, la riorganizzazione del Ministero
dell'interno, l'immigrazione e la sicurezza pubblica; basandosi
peraltro, in quest'ultimo caso, su equazioni costituzionalmente
viziate, come quella per cui la tutela della «sicurezza» dei
cittadini si possa fondare, per esempio, sulla riduzione degli spazi
della c.d. protezione umanitaria.
50. Anche sotto questo profilo, il decreto-legge n. 113/2018 si
palesa illegittimo, perchè in contrasto con la «ratio»
costituzionale propria del decreto-legge, ossia la necessità di fare
fronte - con un provvedimento normativo ad efficacia immediata
adottato dal Governo al posto del Parlamento - ad un caso
«straordinario» di necessità ed urgenza, precisamente individuato.
51. In conclusione, la decretazione di urgenza è senza dubbio
strutturalmente inadatta a condurre riforme organiche, considerato
che la potestà legislativa nella nostra Costituzione spetta al
Parlamento. La scelta del Governo di ricorrere alla decretazione
d'urgenza al di fuori dei confini dell'art. 77 Cost. lede il
principio di sovranità popolare, sia esautorando il Parlamento quale
sede naturale di confronto tra le forze politiche sia (e
correlativamente) ostacolando lo sviluppo della discussione
all'interno della società delle - numerose e rilevanti - misure
adottate.
52. Per i motivi sopra esposti, il decreto-legge qui impugnato è
costituzionalmente illegittimo - in toto o quantomeno, in subordine,
nelle sue specifiche disposizioni indicate nell'epigrafe del presente
ricorso - per contrasto con l'art. 77 Cost. E tale illegittimità
«genetica» del decreto si estende naturalmente, in via derivata e
consequenziale, alla legge di conversione dello stesso (n. 132/2018);
legge che, per giurisprudenza costituzionale ormai costante, è
inidonea a «sanare» i vizi di formazione del decreto-legge.
53. Un'ultima censura di carattere generale che la ricorrente
intende sollevare in limine è idonea a travolgere l'intero decreto,
ma certamente investe almeno il suo art. 1. Ci riferiamo alla forma
dell'atto, il quale estremizza un malcostume legislativo da più
parte lamentato anche in dottrina (4) che il nostro ordine
costituzionale non può più tollerare. Il solo art. 1, lunghissimo e
labirintico, nel testo compatto stampabile dal sito della Gazzetta
Ufficiale si espande per ben 5 pagine, con 9 commi, molti dei quali
suddivisi in lettere (nel primo comma si arriva sino alla lettera q),
le quali a loro volta in alcuni casi contengono degli elenchi
numerici. Se anche si trova la strada, comprendere il senso del
percorso è poi quasi impossibile: Recita l'art. 1, comma 1, lettera
b), n. 1): «al comma 2-ter, al secondo periodo, le parole «per motivi
umanitari» sono sostituite dalle seguenti: «per cure mediche nonchè
dei permessi di soggiorno di cui agli articoli 18, 18-bis, 20-bis,
22, comma 12-quater, e 42-bis, e del permesso di soggiorno rilasciato
ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio
2008, n. 25».
Irragionevolmente problematico capire l'oggetto della norma e il
senso della modifica.
54. Come si vede, il ricorso a continui rinvii rende il testo del
decreto quasi illeggibile con violazione dei principi di certezza del
diritto e di prevedibilità. Esso richiede lungo studio per la sua
comprensione non da parte del quivis de populo (cui comunque nella
tradizione della democrazia liberale occidentale il diritto dovrebbe
parlare) ma addirittura da parte di professionisti.
55. Questa Corte è più volte intervenuta, per raccomandare in
generale che il legislatore disegni «norme concettualmente precise
sotto il profilo semantico della chiarezza e dell'intellegibilità
dei termini impiegati» (sentenza n. 96/1981) in tal guisa da
rispettare in generale e non solo in materia penale - dove pure
«l'assoluta oscurità del testo legislativo» rende oggettivamente
scusabile l'error iuris (sentenza n. 364/1988) - requisiti minimi di
«riconoscibilità ed intellegibilita'» del precetto che sono «anche
peraltro requisiti minimi di razionalità dell'azione legislativa in
difetto dei quali la libertà e la sicurezza giuridica dei cittadini
sarebbero pregiudicati» (sent. n. 13/1992).
56. Non si tratta quindi di rilievi formali e astratti desideri
di estetica nella redazione delle leggi. Questo stile redazionale
confligge con precisi principi costituzionali e impatta concretamente
la ricorrente. Esso costituisce innanzitutto un vulnus alla
pubblicità effettiva e non formale che è alla base della democrazia
e della sovranità popolare (sentenze nn. 96/1981; 364/1988;
13/1992).
57. Il diritto deve essere agevolmente conoscibile. In concreto
inoltre, tale esercizio sciatto, frettoloso e oscuro del potere
legislativo statale rende irragionevolmente complessa la comprensione
e la definizione degli ambiti di competenza regionali di cui all'art.
117, norma di per sè già non poco complessa. Una Regione ha la
possibilità di funzionare agevolmente soltanto conoscendo bene, in
modo chiaro e preventivo, quali ambiti Io Stato apparato intende
coprire attraverso il suo esercizio di competenze, soprattutto quelle
c.d. trasversali o ibride. È essenziale per il buon andamento
dell'amministrazione regionale (art. 97 Cost.) non trovarsi a
scoprire ex post di aver ecceduto o invaso ambiti riservati anche per
evitare errori di diritto sanzionabili, con conseguente effetto di
inibizione nel portare avanti competenze dubbie, e soprattutto, come
meglio vedremo in seguito, evitare di operare investimenti destinati
ad essere caduchi e dunque sprecati. Questa necessità di chiarezza
nei confini competenziali è essenziale in uno schema di pluralismo
normativo quale quello scelto dal titolo V sia in su (verso l'Europa)
che in giù (verso gli enti locali) cui spinge il principio
costituzionale di sussidiarietà.
In subordine: sull'illegittimità del procedimento di
approvazione della legge di conversione del decreto-legge n. 113/2018
(legge n. 132/2018), per violazione degli articoli 1 e 77 Cost., e
sulla conseguente illegittimità (quantomeno) della legge di
conversione stessa.
58. In via logicamente subordinata alle censure svolte ai punti
precedenti - che investono la formazione del decreto-legge impugnato
e hanno perciò carattere prioritario ed assorbente - la Regione
Piemonte denuncia altresì l'illegittimità del procedimento
parlamentare di approvazione della legge di conversione, n. 132/2018.
59. Invero, come si evince dall'esame dei resoconti parlamentari,
durante l'iter di conversione del decreto-legge n. 113/2018 il
Governo (che aveva già adottato il decreto-legge) ha presentato al
Senato un «maxiemendamento» interamente sostitutivo dell'articolo
unico del d.d.l. di conversione (emendamento Gov. 1.900); e su tale
«maxiemendamento» ha posto la questione di fiducia (votazione del
Senato del 7 novembre 2018), bloccando la discussione parlamentare e
costringendo di fatto i parlamentari della maggioranza ad approvare
il testo così come modificato dal Governo stesso e, dall'altro lato,
impedendo ai parlamentari delle opposizioni di interloquire e di
proporre modifiche a questo testo. La questione di fiducia sul testo
riscritto dal Governo è stata poi posta - si noti - anche alla
Camera dei deputati, che la ha approvata il 27 novembre 2018 (con 336
voti favorevoli e 249 contrari).
60. Questo modo di procedere ha aggiunto un'ulteriore
illegittimità al provvedimento qui censurato. È appena il caso di
ricordare che la Carta costituzionale - e in particolare gli articoli
1, 70 e seguenti e soprattutto 72 Cost. - fa del Parlamento la sede
unica di esercizio della sovranità popolare. Pur ammettendosi, in
particolari casi, l'adozione di decreti con forza di legge da parte
del Governo, è evidente che le Camere non possono essere «spogliate»
del tutto del loro potere di discutere le leggi, nella fisiologica (e
salutare) dialettica tra le diverse forze politiche, di maggioranza e
di opposizione. Ciò è invece precisamente quanto avvenuto nella
vicenda in esame: il Parlamento non solo è stato chiamato
semplicemente a convertire un decreto adottato dal Governo avente ad
oggetto materie, come si è visto sopra, eterogenee e assai delicate,
incidenti su diritti fondamentali delle persone e riformando
organicamente l'intero sistema dell'immigrazione; ma durante l'iter
di conversione, è stato costretto dalla scelta del Governo stesso a
votare la questione di fiducia su un testo - si ripete - interamente
riscritto dall'Esecutivo, senza poterlo discutere in alcun modo.
61. La Regione ricorrente è consapevole del fatto che,
tradizionalmente, codesta Corte non si è ritenuta abilitata a
sindacare le dinamiche interne del procedimento parlamentare, e in
particolare la scelta del Governo di porre la fiducia (e delle Camere
di votarla) anche sui «maxiemendamenti» (ritenendo tutto ciò
espressione di scelte squisitamente politiche, da trattare alla
stregua di «interna corporis»). Tuttavia, la Regione stessa ha
registrato con favore che, nel recente caso del conflitto di
attribuzioni sollevato da un gruppo di senatori di opposizione in
relazione alle modalità di approvazione della legge di bilancio
2018, la Corte - pur non accogliendo il ricorso per ragioni
particolari - ha censurato in modo esplicito un procedimento di
approvazione delle leggi che, come appunto quello della legge di
bilancio, leda in misura rilevanti il diritto («prerogativa») dei
parlamentari di discutere il testo e di proporre modifiche (così si
evince dal Comunicato relativo all'ordinanza di cui trattasi,
pubblicato sul sito della Corte costituzionale).
62. Alla luce di questo più recente - e del tutto condivisibile
- orientamento, poichè anche nel caso qui in esame sussiste la
chiara violazione delle norme costituzionali sul procedimento
legislativo parlamentare e la correlativa lesione del diritto dei
parlamentari - e del Parlamento nel suo insieme - di discutere il
testo normativo e di proporre e votare emendamenti, si propone anche
questa censura, auspicando che tale orientamento possa trovare
conferma.
63. Sulle singole disposizioni del decreto n. 113/2018 che
violano le competenze regionali e che introducono un trattamento
discriminatorio degli stranieri.
Le considerazioni generali sopra esposte fungono da contesto di
riferimento per le seguenti censure specifiche:
(A) Sull'abolizione del permesso di soggiorno per protezione
umanitaria.
64. L'art. l del decreto impugnato, nella parte in cui prevede
l'abrogazione del permesso di soggiorno per protezione umanitaria in
favore di una complessa, e più restrittiva, tipologia di permessi di
soggiorno di natura precaria e temporanea, determina un grave
pregiudizio materiale per la Regione e comporta un'invasione delle
sue competenze, imponendo a quest'ultima di violare a sua volta
precisi obblighi costituzionali.
65. Dal punto di vista delle competenze, l'art. 117, comma 1,
della Costituzione costituisce norma di interposizione dei principi
del diritto internazionale e dell'Unione europea (si vedano le note
«sentenze gemelle» nn. 348 e 349/2007). Le regioni, infatti, devono
esercitare la propria potestà legislativa nel rispetto dei vincoli
derivanti dal diritto dell'Unione Europea e dagli obblighi
internazionali. Tale articolo, da un lato, delimita la competenza
della Regione, che non può legiferare in modo contrario agli
obblighi internazionali ma, dall'altro, le conferisce, in quanto
componente essenziale della Repubblica e dello Stato Comunità, un
dovere diretto, seppur condiviso in modo almeno parzialmente
reciproco con lo Stato apparato, di verificare, nei modi previsti
dall'art. 134 Cost., che il complesso normativo della Repubblica
rimanga coerente con tali principi.
66. Sebbene la materia dell'immigrazione sia di competenza
legislativa esclusiva dello Stato, la sua disciplina, come si
illustrerà, è in grado di incidere direttamente sulle competenze
legislative e amministrative regionali. Non è un caso, a tal
proposito, che l'immigrazione, insieme alla sicurezza pubblica, siano
le uniche due materie attribuite all'esclusiva competenza statale in
rapporto alla quale, tuttavia, la Costituzione impone un
coordinamento fra Stato e regioni (art. 118, comma 3, Cost.).
67. In tal modo, la Costituzione riconosce nella Regione un
soggetto contro-interessato (rectius cointeressato) al corretto
rispetto, da parte dello Stato, dei limiti costituzionali che a tale
materia direttamente afferiscono. A ciò contribuisce una tipica
attitudine delle discipline che intervengono in materia di
immigrazione, le quali costituiscono l'infrastruttura giuridica
fondamentale per consentire il godimento di diritti fondamentali che
il nostro ordinamento costituzionale riconosce a tutti, e non solo ai
cittadini, e alla tutela dei quali esso prepone non solo lo Stato, ma
anche le regioni, a partire dagli interventi nelle materie di sua
competenza.
68. È dunque appena il caso di notare che nè lo Stato nè le
Regioni possono violare le garanzie che l'ordinamento costituzionale
(e internazionale) riconoscono a tutti, a prescindere dalla
cittadinanza. Tale principio trova la sua massima istanza di
attuazione nell'art. 10, comma 3, della Costituzione, a mente del
quale «lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo
esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione
italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica». L'art.
10 Cost. ha quindi introdotto nel nostro ordinamento una nozione
costituzionale di asilo (c.d. «asilo costituzionale»).
69. Prima dell'entrata in vigore del decreto impugnato, accanto
alle forme di asilo che recepiscono convenzioni internazionali e
discipline europee (ci si riferisce, in particolare, allo status di
rifugiato, nonchè alla disciplina in materia di protezione
sussidiaria), veniva prevista la protezione umanitaria, la quale
configurava una forma di tutela atipica, che poteva essere accordata
sulla base di gravi motivi di carattere umanitario risultanti da
«obblighi costituzionali o internazionali» (5)
70. Tale assetto dava piena attuazione al c.d. asilo
costituzionale, proprio poichè permetteva, attraverso il ricorso
alla protezione umanitaria, di accordare tutela pure a fronte di
«condizioni di vulnerabilità anche non coincidenti con le ipotesi
normative delle misure tipiche» proprie dello status di rifugiato e
della protezione sussidiaria (Cass., sez. VI, sentenza n. 3347/2015;
Cassazione n. 4455/18 (6) ). Non a caso, la Corte di cassazione ha
riconosciuto nella protezione umanitaria una proiezione diretta
dell'asilo costituzionale (Cass. 10686/2012; Cassazione 16362/2016;
Cassazione, sez. VI, ordinanza n. 12270/2013; Cassazione, sez. VI,
ordinanza n. 26887/2013), in ossequio, peraltro, alla migliore prassi
degli Stati e del Diritto dell'Unione europea, prassi che si attesta
su forme di protezione che lasciano aperta la possibilità di
garantire alle persone che accedono alla protezione internazionale il
diritto a permanere sul territorio dello Stato «su base
discrezionale, per motivi compassionevoli o umanitari» (si vedano, a
tal proposito, il Considerando n. 15 della direttiva 2011/95/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della
qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare
della protezione sussidiaria nonchè sul contenuto della protezione
riconosciuta, oltre che l'art. 6, par. 4, della direttiva 2008/115/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante
norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio
di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare) (7)
71. La previgente disciplina costituiva così diretta conseguenza
degli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato, ai quali
il legislatore non può sottrarsi; obblighi che, invero, mostra di
riconoscere (nella relazione di accompagnamento al decreto
l'adempimento di tali obblighi è invocato per ben due volte, alle
pagine 4 e 6 (8) ), salvo poi violarli.
72. Non a caso, il rispetto di tali obblighi è stato
espressamente richiamato dal Presidente della Repubblica in occasione
dell'emanazione del decreto censurato e, in particolare, nella
lettera del 4 ottobre 2018 inviata al Presidente del Consiglio dei
ministri (9) .
73. Tali obblighi appaiono invero violati dall'attuale
disciplina, la quale sostituisce alla clausola aperta che connotava i
presupposti della precedente protezione umanitaria una serie di
fattispecie tipiche, secondo una tecnica di formazione incompatibile
con la legalità costituzionale.
74. La presenza di una fattispecie atipica, normativamente
costruita come clausola flessibile, è infatti conseguenza diretta e
necessaria della complessità e dell'imprevedibilità fattuale delle
situazioni in astratto riconducibili a una forma di protezione
complementare alle ipotesi (tipiche) di protezione internazionale. In
altre parole, prevedere e catalogare le esigenze di carattere
umanitario è un'opzione impercorribile: queste sono infatti
dipendenti da condizioni di vulnerabilità della persona e da
situazioni dei paesi di origine non tutte predeterminabili ex ante.
75. Sotto il profilo strettamente giuridico, ciò appare diretta
conseguenza della stessa dizione dell'art. 10, comma 3, della
Costituzione. Le libertà democratiche a cui la norma fa riferimento
attengono, infatti, in via immediata e diretta alla soddisfazione dei
diritti fondamentali della persona. Sennonchè, i diritti
fondamentali sono strutturalmente incompatibili con costruzioni che
ne imbriglino preventivamente il contenuto e le possibili forme di
violazione. Ciò è, peraltro, confermato dalla lunga evoluzione
interpretativa dell'art. 2 Cost., nel quale l'art. 10, comma 3, Cost.
deve individuare il proprio principale cardine di interpretazione
sistematica.
76. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle vulnerabilità
conseguenti le violenze patite in Libia (10) Come si poteva
prevedere, prima del 2011, che il solo transito in tale Paese avrebbe
esposto la persona a crimini quali, a titolo esemplificativo,
sequestro di persona a scopo d'estorsione aggravato dalla morte e
violenza sessuale (11) ? O, ancora, come si possono prevedere gravi
epidemie, quali quelle che hanno recentemente colpito numerosi paesi
(12) ?
77. Questi rilievi trovano, peraltro, conferma nel parere del 21
novembre 2018 emanato, ai sensi dell'art. 10 legge 24 marzo 1958, n.
195, dal Consiglio Superiore della Magistratura il quale ha espresso
riserve sull'abrogazione della protezione umanitaria operata dal
decreto censurato, proprio sulla base del fatto che «la tipizzazione
legislativa delle ipotesi di protezione realizzata con il
decreto-legge in esame, in astratto pienamente legittima, e, per
alcuni versi anche auspicabile in un'ottica di certezza del diritto,
è però certamente non esaustiva, essendo ipotizzabili mutevoli e
varie situazioni di vulnerabilità, potenzialmente idonee a fondare
la richiesta di protezione dello straniero per motivi umanitari
[...]. L'abrogazione dell'istituto della protezione per motivi
umanitari potrebbe condurre ad una riespansione dell'ambito di
operatività dell'art. 10, comma 3 Cost. immediatamente azionabile
innanzi al giudice ordinario. Parimenti analoga riespansione potrebbe
verificarsi con riferimento a diverse posizioni soggettive
costituzionalmente garantite, quali, ad esempio, quelle afferenti il
diritto alla salute (art. 32 Cost.), ciò anche in considerazione
della tassatività delle fattispecie previste per il rilascio dei
permessi c.d. speciali. Ciò potrebbe comportare il verificarsi di
un'incertezza sullo status dello straniero al quale è riconosciuta
la tutela dei diritti costituzionali, senza la mediazione della fonte
legislativa primaria, essendo rimesso all'autorità giudiziaria il
compito di definire il perimetro della condizione del titolare del
diritto, con riferimento, ad esempio, al divieto di respingimento, al
diritto a soggiornare nel territorio dello Stato, all'accesso al
lavoro, alle cure mediche, ai servizi, all'iscrizione anagrafica,
laddove, invece, il permesso per motivi umanitari determinava (e
determina nel caso dei «neo» permessi per casi speciali) una
condizione ben definita. La conseguenza di tale condizione di
incertezza, generata dalla novella legislativa, potrebbe essere un
possibile incremento del contenzioso ed un ritardo nella tutela dei
diritti fondamentali degli stranieri vulnerabili» (13) .
78. La ristrettezza dei presupposti che sostituiscono la
previgente protezione umanitaria e che nell'attuale assetto, nelle
intenzioni del legislatore (o meglio del Governo, che a esso si è
illegittimamente surrogato), dovrebbero dare sufficiente attuazione
all'art. 10, comma 3, della Costituzione, emerge non appena si
vaglino le nuove forme di protezione complementare introdotte dalla
disciplina impugnata.
79. È l'art. 1 del decreto-legge n. 113/2018, più precisamente
ai commi 1, lettere a), b), c), d); comma 2, lettera a); comma 6,
lettera a), d); comma 7, lettera a); comma 8; comma 9, ad aver
espunto dall'ordinamento la forma atipica di protezione complementare
prevista espressamente dall'art. 5.6 decreto legislativo n. 286/1998.
Ciò è avvenuto mediante una minuziosa e precisa eliminazione dal
decreto legislativo n. 286/1998 (T.U. delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), dal suo decreto del Presidente della Repubblica attuativo
(decreto del Presidente della Repubblica n. 394/1999) e dalla
disciplina in materia di protezione internazionale (decreto
legislativo n. 251/2007 e decreto legislativo n. 25/2008) di ogni
riferimento non solo alla protezione umanitaria, ma anche agli
obblighi costituzionali e internazionali che essa contemplava o di
cui era attuazione.
80. Alla protezione umanitaria è stata sostituita, in primo
luogo, la c.d. «protezione speciale», introdotta dell'art. 1, comma
2, lettera a) del decreto, che modifica l'art. 32, comma 3 del
decreto legislativo n. 25/2008. L'accertamento dei presupposti di
tale protezione «speciale» rimane di competenza delle Commissioni
territoriali, per la valutazione nel merito e la conseguente
trasmissione degli atti al Questore per il rilascio di un permesso
annuale rinnovabile, non convertibile in permesso di soggiorno per
motivi di lavoro. I presupposti per il rilascio del permesso sono
previsti dall'art. 19, commi 1 e 1.1 decreto legislativo n. 286/1998,
e attengono (i) al rischio che lo straniero venga espulso o respinto
verso uno Stato in cui egli potrebbe «essere oggetto di persecuzione
per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali
ovvero po[trebbe] rischiare di essere rinviato verso un altro Stato
nel quale non sia protetto dalla persecuzione» nonchè (ii) al
divieto (introdotto dalla legge n. 110/2017) di respingimento «di una
persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere
che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di
tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di
violazioni sistematiche e gravi di diritti umani». La semplice
lettura di tali articoli rende evidente il ristretto ambito
applicativo di dette previsioni (ambito, peraltro, a tratti
concorrente con le forme di protezione internazionale), le quali, per
le ragioni esposte di seguito, non sono in ogni caso sufficienti ad
assicurare il rispetto degli obblighi internazionali collegati al
divieto di respingimento (c.d. principio di non refoulement). A ciò
occorre, altresì, aggiungere che l'inconvertibilità del permesso
costringe lo straniero a una irragionevole precarietà del soggiorno,
in primo luogo poichè essa determina la sua esclusione dal diritto
all'accoglienza tanto degli SPRAR (sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati avviato nel 1989, art. 1-sexies del
decreto-legge n. 416/1989 convertito nella legge n. 39/1989) quanto
nei CAS (Centri Accoglienza Straordinaria).
81. Ulteriori tipologie di permessi, invece, sono stati
interamente demandati alla valutazione del Questore.
82. La prima è quella del permesso per cure mediche di cui
all'art. 19, comma 2, lettera d)-bis decreto legislativo n. 286/1998,
introdotto mediante la modifica apportata dall'art. 1, comma 1,
lettera g) decreto-legge n. 113/2018, che viene riconosciuto allo
straniero qualora versi «in condizioni di salute di particolare
gravità, accertate mediante idonea documentazione rilasciata da una
struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale, tali da determinare un rilevante
pregiudizio alla salute degli stessi, in caso di rientro nel Paese di
origine o di provenienza». La durata di tale permesso è vincolata
all'esigenza di cura e non è prevista la sua convertibilità in
altro titolo.
83. La seconda è quella prevista dall'art. 1, comma 1, lettera
h) del decreto impugnato, che introduce, all'art. 20-bis decreto
legislativo n. 286/1998, il permesso per calamità naturali, che può
essere accordato allo straniero per le ipotesi in cui «il Paese verso
il quale [egli] dovrebbe fare ritorno vers[i] in una situazione di
contingente ed eccezionale calamità che non consente il rientro e la
permanenza in condizioni di sicurezza». Si tratta, nuovamente, di un
titolo di soggiorno di breve durata (sei mesi, rinnovabili per
ulteriori sei), il quale non può essere convertito in permesso per
motivi di lavoro.
84. Infine, su proposta del Prefetto competente, il Ministro
dell'interno può rilasciare, in favore dello straniero, un permesso
qualora egli abbia compiuto «atti di particolare valore civile»,
(nuovo art. 42-bis decreto legislativo n. 286/1998 introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera q) del decreto impugnato). È, questa,
l'unica ipotesi di non breve durata (due anni) e che consente la
conversione del titolo in permesso per motivi di lavoro.
85. Occorre porre in luce come la natura di diritto soggettivo,
riconosciuta da costante giurisprudenza alla protezione umanitaria
(si veda, da ultimo, Cassazione, sez. un. , ordinanza n. 11535/2009),
si pone in netto contrasto con la procedura prevista per le nuove
ipotesi di protezione, la cui competenza viene attribuita al
Questore, posto che la nuova disciplina nulla prevede in merito alle
modalità di rilascio e alla posizione giuridica dello straniero nel
periodo di pendenza della propria richiesta innanzi all'autorità
amministrativa (14)
86. La disciplina descritta determina plurime violazione di
principi costituzionali e di obblighi internazionali. L'abrogazione
della protezione umanitaria non solo priva diverse tipologie di
persone, che non rientrano nelle nuove tipizzazioni, di aspettative e
diritti di cui sono titolari alla luce del diritto internazionale (e
dunque anche della stessa Costituzione italiana). Come conseguenza di
ciò, essa impedisce alla Regione di adempiere ai doveri
costituzionali che le sono propri in virtù delle competenze ad essa
attribuite. La disciplina impugnata, in altre parole, impone alla
Regione la violazione di obblighi costituzionali strettamente legati
a proprie competenze costituzionale dirette.
87. Per poter compiutamente argomentare il secondo profilo
(quello che direttamente attiene alla violazione delle prerogative
regionali), occorre, preliminarmente, vagliare il primo (e, cioè,
quello relativo alla violazione dei diritti individuali che la
disciplina impugnata comporta).
88. A tal proposito, va innanzitutto vagliata la posizione di
quegli stranieri i quali, presenti sul territorio dello Stato e
richiedenti la protezione internazionale o forme complementari di
protezione, versano in situazioni di fatto che, rientranti nell'alveo
applicativo della precedente protezione umanitaria, non trovano oggi
tutela all'interno delle nuove forme di protezione tipiche introdotte
dal decreto oggetto del presente ricorso.
89. Diverse sono le ipotesi in cui la situazione di fatto non
trova più tutela (15) , alcune delle quali in aperta violazione
degli obblighi internazionali. Ci si riferisce, in primo luogo, al
diritto alla tutela della vita privata e familiare, assicurata
dall'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, che la nuova disciplina non
permette di valutare ai fini di rilascio del permesso, in tal modo
impedendo che i diritti che da tale norma discendono possano essere
oggetto di valutazione (e conseguente bilanciamento) ai fini del
riconoscimento di un valido titolo di permanenza sul territorio dello
Stato.
90. È infatti noto come la giurisprudenza della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali faccia discendere, dall'art. 8, non soltanto una tutela
di natura negativa (che comporta un corrispondente dovere di non
interferenza da parte del potere pubblico) ma anche obblighi di
natura positiva, direttamente ascrivibili agli Stati contraenti (16)
. Ciò avviene, tipicamente, in materia di immigrazione, ove
l'applicazione di una misura di allontanamento nei confronti di una
persona che, nello Stato di accoglienza, ha costruito legami
personali e familiari forti e stabili (e, dunque, rilevanti ex art. 8
CEDU) finisce necessariamente per violare il richiamato parametro
della Convenzione.
91. Occorre, a tal proposito, osservare come, proprio in forza di
ciò, la protezione umanitaria veniva tradizionalmente accordata, da
parte delle Commissioni territoriali, anche sulla base di valutazioni
afferenti alla vita privata e familiare dello straniero. Il caso
tipico era quello dello straniero il quale aveva stabilito in Italia
il centro dei propri interessi o, ancora, di colui che, sebbene
«straniero», era nato in Italia, ove risiedevano i propri famigliari.
Sulla base del medesimo presupposto giuridico (rispetto dell'art. 8
CEDU), veniva riconosciuto il permesso al minore (e ai genitori di
quest'ultimo) il quale, nato e cresciuto in Italia, parlava
principalmente la lingua italiana e in Italia aveva condotto il
proprio percorso di studi (17) . Sempre ai sensi dell'art. 8
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, la protezione umanitaria veniva accordata al
richiedente che aveva costituito una coppia, anche di fatto, con una
persona straniera proveniente da un diverso paese.
92. Ciò era in linea con la giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell'uomo, la quale qualifica il rimpatrio quale atto
potenzialmente idoneo a cagionare una violazione diretta dell'art. 8
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, ove esso sia conseguenza di un errato
bilanciamento di interessi (si veda, sul punto, la condanna subita
dall'Italia in Hamidovic v. Italia, sentenza n. 31956/05, ma si veda
anche, sempre nella giurisprudenza Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
Uner c. Paesi Bassi, Grande Chambre, no. 46410/99). Tali
considerazioni restano maggiormente valide nei casi di migranti di
seconda generazione, alla luce della loro lunga permanenza nel
territorio regionale.
93. Proprio da ciò nasce l'interesse della Regione a non vedere
sprofondare nell'irregolarità, e nella conseguente «cifra oscura
dell'immigrazione», stranieri per i quali sono stati messe in atto
dall'amministrazione regionale, in adempimento del suo mandato
costituzionale, misure e investimenti inerenti l'istruzione, la
formazione, l'accesso al mercato del lavoro e alla sanità (si veda,
per gli investimenti di Regione Piemonte, l'Allegato 2).
94. L'interesse della comunità a una società coesa infatti si
accompagna e si proietta direttamente nel diritto del richiedente a
vedere garantito il rispetto della propria vita privata e familiare
(art. 8 CEDU). Il trascorrere di un lungo periodo di tempo nel paese
ospitante, il quale ha promosso l'integrazione dello straniero nel
proprio tessuto sociale, fa sorgere, infatti, in capo a quest'ultimo
il diritto a continuare a godere della propria vita privata (alla cui
costituzione ha contribuito in primis l'amministrazione della Regione
e degli enti locali) e familiare (si pensi ai bambini nati in
Italia), rispetto che è strutturalmente dipendente dalla
possibilità di permanere nel territorio dello Stato. Tale diritto
non ha più, al momento, una tutela esigibile (alla luce della
mancanza di una norma di tutela ad hoc e di un conseguente rilascio
di un permesso di soggiorno), ciò che è chiaramente in contrasto
con i parametri di cui agli articoli 2, 3 e 117 Cost. (quest'ultimo
con riferimento all'art. 8 CEDU).
95. Le richiamate esigenze di tutela appaiono particolarmente
pressanti con riferimento a coloro che avevano presentato domanda di
protezione internazionale prima dell'entrata in vigore della
disciplina impugnata, con la (legittima) aspettativa di vedersi
riconosciuta l'abrogata forma di protezione anche (e soprattutto)
sulla base di motivi non sussumibili nelle neo-introdotte fattispecie
tipiche. Per ragioni di natura procedurale, nonchè per lungaggini
imputabili all'amministrazione pubblica, (18) tale legittima
aspettativa è oggi messa a rischio, e ciò con chiara violazione del
principio di ragionevolezza, eguaglianza e di tutela
dell'affidamento, i quali individuano negli articoli 3 e 97 Cost. gli
agganci costituzionali diretti.
96. Il principio per cui, in materia di immigrazione e asilo, il
ritardo dell'amministrazione non può risolversi in un danno per il
richiedente è stato, peraltro, affermato chiaramente dalla
giurisprudenza europea e, in particolare, dalla Corte di giustizia
(C-550/16, 550/16, A and S v Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, 12 aprile 2018 (19) ). D'altra parte, detto principio è
diretta conseguenza del necessario rispetto dell'eguaglianza di tutte
le persone davanti alla legge, posto che trattare differentemente
casi analoghi, per il solo fatto che l'uno è stato esaminato prima
dell'altro, ammonta a una chiara (e quasi scolastica) violazione
dell'art. 3, primo comma, Cost.
97. La ristrettezza delle nuove fattispecie di protezione
introdotte dal decreto concreta inoltre una diretta violazione delle
norme internazionali, di origine sia pattizia sia consuetudinaria,
che costituiscono parametri interposti e indiretti nel giudizio di
legittimità costituzionale.
98. Sul punto, si rileva in primo luogo come i presupposti a cui
è ancorato il rilascio della c.d. «protezione speciale» siano, nel
contesto normativo che scaturisce dal decreto, insufficienti ad
assicurare il pieno rispetto del divieto di respingimento (principio
di non-refoulement), riconosciuto a livello europeo (CEDU) e
internazionale (Art. 33 Convenzione di Ginevra) e parte integrante
del nostro ordinamento costituzionale. Infatti, limitando la
possibilità di concedere tale forma di permesso nei soli casi in cui
sussiste il rischio che in caso di espulsione lo straniero sia
esposto a «persecuzione» o «tortura», l'attuale disciplina non
consente di tenere conto di altre circostanze, quali il rischio di
subire «trattamenti inumani e degradanti» (ex art. 3 CEDU) o altre
severe violazioni dei diritti umani, che secondo la giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo sono ugualmente idonee a
far sorgere il divieto di respingimento sancito dalla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali. (20)
99. Sotto altro profilo, una violazione dell'obbligo
internazionale di non refoulement è ravvisabile anche nella nuova
causa di inammissibilità della domanda di protezione internazionale
introdotta dall'art. 9, comma 1, lettera d), del decreto. Tale
disposizione sancisce, infatti, che la domanda reiterata durante la
fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento sia
dichiarata automaticamente inammissibile, senza alcun esame
preliminare, sulla base della presunzione assoluta che tale domanda
sia stata presentata «al solo scopo di ritardare o impedire
l'esecuzione del provvedimento stesso», e sia quindi puramente
abusiva e dilatoria. Indipendentemente dalla ragionevolezza di tale
presunzione, è evidente che l'automatismo introdotto dal decreto,
nella misura in cui impedisce qualsiasi forma di valutazione, anche
solo preliminare, da parte delle autorità competenti, può condurre
all'espulsione del richiedente in uno Stato in cui, a seguito del
mutamento delle circostanze fattuali, si è concretizzato un rischio
di persecuzione, tortura o di qualunque altro abuso idoneo a far
sorgere il divieto di refoulement, determinando così una violazione
del divieto di espulsione a cui l'Italia è sottoposta ai sensi del
diritto internazionale ed europeo. Significativamente, anche le fonti
comunitarie, e segnatamente la direttiva 2013/32/UE, nel consentire
agli Stati membri di regolare le procedure applicabili alle domande
reiterate, prescrivono inderogabilmente uno scrutinio preliminare
sulla presenza di circostanze nuove, affinchè «la decisione di
rimpatrio non comporti il "refoulement" diretto o indiretto, in
violazione degli obblighi incombenti allo Stato membro a livello
internazionale e dell'Unione» (ex art. 41, comma 1, direttiva
2013/32/UE).
100. Più in generale, è l'intero impianto della nuova
disciplina che, perseguendo un drastico arretramento dei diritti
fondamentali degli immigrati e creando un quadro normativo a loro
ostile, si pone in contrasto con il principio internazionale di non
refoulement. È ormai ampiamente riconosciuto, infatti, che secondo
il diritto internazionale vivente tale principio non si limita a
porre un divieto di espulsioni dirette e formali ma che esso preclude
anche l'adozione di provvedimenti che più in generale sono volti a
creare le circostanze affinchè l'individuo protetto dal principio
del non refoulement sia di fatto costretto a fare ritorno nel proprio
Stato d'origine. (21) Ebbene, questa fattispecie è integrata
proprio dal decreto, il quale, come si vedrà anche in seguito, oltre
a eliminare l'istituto della protezione umanitaria, impedisce il
pieno accesso, anche per chi beneficia di una delle nuove forme di
protezione, a diritti minimi e fondamentali, quali il diritto alla
salute.
101. Occorre, inoltre, evidenziare come, in pendenza della
domanda, i richiedenti protezione internazionale abbiano beneficiato
dell'accoglienza (anche finanziata con risorse regionali) e abbiano
partecipato ad attività formative (corsi di formazione professionale
finanziati dalla Regione) e di accesso al lavoro (tirocini formativi,
borse lavoro e scolastiche, corsi di italiano ecc). Tali soggetti
sono stati inoltre oggetto di screening medico-sanitario, iscritti al
SSN e inseriti in termini di programmazione tra i soggetti
beneficiari dei servizi socio-sanitari regionali. La situazione
giuridica in cui versano con l'adozione del decreto impugnato
comporta, a tacere delle sofferenze individuali e familiari
crudelmente inflitte per (riteniamo) pura propaganda politica, una
mancanza di ritorno dell'investimento sostenuto dalla collettività,
con conseguente violazione dell'art. 117 Cost., causando un danno in
cui è possibile ravvisare un lucro cessante in capo
all'amministrazione regionale.
102. Ciò appare evidente se si pensa a quanto la nuova
disciplina prevede con riferimento a coloro che, già titolari,
magari da diversi anni, di protezione umanitaria, ai sensi dell'art.
1.8 del decreto impugnato, non potranno averla rinnovata poichè non
rientranti nei più stringenti parametri delle nuove forme di
protezione o non riusciranno nella conversione del permesso in motivi
di lavoro/familiari.
103. D'altra parte, il decreto de quo prevede una disciplina di
diritto intertemporale particolarmente lacunosa e confusa.
104. All'art. 1.9 è previsto che «Nei procedimenti in corso,
alla data di entrata in vigore del presente decreto, per i quali la
Commissione territoriale non ha accolto la domanda di protezione
internazionale e ha ritenuto sussistenti gravi motivi di carattere
umanitario allo straniero è rilasciato un permesso di soggiorno
recante la dicitura "casi speciali" ai sensi del presente comma,
della durata di due anni, convertibile in permesso di soggiorno per
motivi di lavoro autonomo o subordinato. Alla scadenza del permesso
di soggiorno di cui al presente comma, si applicano le disposizioni
di cui al comma 8». La disposizione in analisi, come evidente, non
risolve la maggior parte delle questioni di diritto intertemporale
conseguenti all'approvazione della nuova disciplina. Le norme
suddette, a ben leggerle, riguardano (comma 8) la procedura del
rinnovo del permesso umanitario già rilasciato secondo le vecchie
norme (ove si tratti di dare corso al procedimento con il rilascio
del permesso di soggiorno, apparendo la norma indirizzata ai Questori
e volta a precisare talune modalità di tipo attuativo nella
peculiare ipotesi delineata) ed i casi (comma 9) nei quali la
commissione territoriale si sia già pronunciata e non abbia accolto
la domanda di protezione internazionale, riconoscendo invece la
sussistenza dei gravi motivi di carattere umanitario.
105. In questo ultimo caso, la commissione rilascia una sorta di
permesso di soggiorno speciale.
106. Per contro, non vi sono disposizioni specifiche per i casi
in cui la commissione non si sia ancora pronunciata, o si sia
pronunciata negativamente, con la conseguenza che il regime
intertemporale non riguarda la fase amministrativa in corso di
svolgimento davanti alla commissione. Del pari, il regime transitorio
non riguarda nemmeno la successiva fase giurisdizionale (fase nella
quale il diritto è ancora nello stadio giuridico dell'accertamento).
107. Le norme transitorie riguardano dunque solo i casi nei quali
il diritto sia già stato accertato sin dalla fase amministrativa.
Esempi paradigmatici sono dunque il caso in cui l'istruttoria per la
domanda di protezione sia da ritenersi pendente poichè il
richiedente ha già sostenuto l'audizione innanzi alla Commissione
territoriale ovvero quello di coloro che non potrebbero ritenersi
tutelati ai sensi della modificata normativa.
108. Ciò appare contrario a quanto più volte espresso dalla
Corte di cassazione, la quale ha sostenuto che il principio di
irretroattività della legge (art. 11 preleggi) può essere derogato
solo qualora ciò sia espressamente previsto da un'apposita
disposizione di diritto transitorio (sul punto si può vedere
Cassazione, Sez. Lav., 9462/2015).
109. Con riferimento a coloro i quali sono invece già titolari
di protezione umanitaria, l'art. 1.8. prevede che «è rilasciato,
alla scadenza, un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 32, comma
3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato
dal presente decreto, previa valutazione della competente Commissione
territoriale sulla sussistenza dei presupposti di cui all'art. 19,
commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286». Come
già rilevato, tali presupposti non corrispondono a quelli del primo
rilascio e anche qualora la domanda di rinnovo avesse quale esito il
riconoscimento della protezione speciale essa non comporta la
medesima titolarità di diritti e stabilità.
110. La disciplina intertemporale risulta pertanto parziale e
determina una confusione interpretativa che può causare applicazioni
irragionevoli, discriminatorie e pregiudizievoli a danno dei
richiedenti (in particolare di coloro che hanno fatto domanda della
vigenza della precedente disciplina e non hanno ancora ricevuto
risposta). Le disposizioni introdotte dal decreto che qui censuriamo
necessitano pertanto di approfondito esame da parte di codesta Corte
costituzionale essendo del tutto plausibile, soprattutto dal punto di
vista dell'impatto (di natura inter-temporale) con le situazioni
giuridiche pendenti, nelle quali il diritto può dirsi già entrato a
far parte delle situazioni soggettive, che emergano profili
sostanziali di rilevanza costituzionale invocabili dallo straniero
entrato nel territorio nazionale. Le norme richiamate si pongono,
secondo questo ricorrente, in contrasto con l'art. 3 Cost. sia sotto
il profilo dell'eguaglianza formale sia sotto quello della
ragionevolezza.
111. La lacunosità della disciplina intertemporale approntata
dal decreto censurato è stata, peraltro, già posta in luce dalla
giurisprudenza di merito, la quale ha affermato come, di fatto, nella
disciplina impugnata manchi una vera e propria regolamentazione delle
ipotesi di diritto intertemporale, al punto che, in taluni casi, si
sono ritenute applicabili le preleggi (22) .
112. La disciplina in parola è stata peraltro censurata anche
dalla Procura generale presso la Corte di cassazione la quale, nella
requisitoria del 15 gennaio 2019, ha posto in luce come il principio
di irretroattività assurga a parametro costituzionale attraverso il
medio dei canoni della ragionevolezza e dell'eguaglianza sostanziale,
entrambi violati nella disciplina impugnata.
113. Essa risulta così contrastante con i più elementari
criteri di ragionevolezza e uguaglianza, cosi come tradizionalmente
interpretati, con specifico riferimento al principio di
irretroattività, dalla giurisprudenza costituzionale (ex multis, C.
cost., n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010), sovranazionale (pronunce
della Corte europea dei diritti dell'uomo 11 dicembre 2012, De Rosa
contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras contro Italia; 7 giugno 2011,
Agrati contro Italia; 31 maggio 2011, Maggio contro Italia; 10 giugno
2008, Bortesi contro Italia; Grande Camera, 29 marzo 2006, Scordino
contro Italia) e di legittimità (cfr. Cassazione civ., sez. I, 3
luglio 2013 n. 16620; Sezioni Unite nn. 2926/67, 2433/00 e 14073/02).
114. Venendo, ora, all'ultima categoria di soggetti, appare
opportuno rilevare come, anche qualora riconosciute, le nuove forme
di protezione (protezione speciale, cure mediche e calamita')
determinano una violazione dei diritti fondamentali della persona, in
grado di riverberarsi (ridondare) sulle prerogative e sulle
competenze regionali. Esse comportano, infatti, permessi di breve
periodo, non convertibili in titoli di soggiorno per motivi di
lavoro, e, dunque, in titoli più stabili che consentono il
radicamento del soggetto sul territorio.
115. In tal modo, lo sforzo, economico e sociale, sostenuto dalla
Regione nell'erogazione di servizi a tali soggetti non si trasforma
in un risultato collettivo di efficace inclusione nel tessuto sociale
ed economico: una inclusione che, stante l'invecchiamento della
popolazione piemontese e il conseguente bisogno di inserimento di
energie nuove a supporto della intera collettività (per «pagare le
pensioni», come talvolta si dice!) costituisce una politica non
soltanto ragionevole ma anche necessaria (23) . Al contrario, a ciò
vengono opposti irragionevoli ostacoli, il cui unico fondamento è
riscontrabile nella nazionalità dei soggetti coinvolti, con palese
violazione degli articoli 2 e 3 Cost. da parte di questa
irragionevole impronta xenofoba del decreto.
116. A ciò occorre altresì aggiungere che la disciplina
censurata ha l'effetto di aumentare la platea dei soggetti irregolari
sul territorio regionale. In tal modo, essa impedisce alla Regione di
adempiere (e di farlo in modo efficiente) a obblighi che sono
costituzionalmente di propria competenza, primi tra tutti quelli
relativi alla tutela della salute (pubblica e individuale).
117. Occorre premettere che i diritti inviolabili di cui all'art.
2 Cost., secondo la giurisprudenza di codesta Corte (Corte cost.,
sentenza n. 249 del 2010), spettano ai singoli «non in quanto
partecipi di una determinata comunità politica, ma in quanto esseri
umani»; pertanto, «la condizione giuridica dello straniero non deve
essere... considerata - per quanto riguarda la tutela di tali diritti
- come causa ammissibile di trattamenti diversificati e
peggiorativi». A tal riguardo, è sufficiente richiamare, ex multis,
Corte costituzionale n. 172/2012; n. 329/2011; n. 249/2010; n.
306/2008; n. 287/2010; e, con specifico riferimento
all'applicabilità del principio universale di uguaglianza, Corte
costituzionale n. 432/2005. Infine, si richiama la sentenza della
Corte costituzionale n. 299/2010, secondo cui: «la disciplina
relativa alla condizione giuridica degli stranieri - pur se connotata
da una discrezionalità più ampia rispetto a quella che riguarda i
cittadini, ancorata a parametri costituzionali di regola più
stringenti e puntuali - "non può limitarsi al (doveroso) controllo
dell'ingresso e soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale,
ma riguarda necessariamente altri ambiti, dall'assistenza
all'istruzione, dalla salute all'abitazione, che coinvolgono -
oltretutto - molteplici competenze normative, alcune attribuite allo
Stato altre alle regioni"».
118. Tra questi diritti rientra senz'altro la tutela di quello,
inviolabile, alla salute (Corte cost. sentenza n. 148 del 2008).
Tuttavia il godimento di tale diritto, richiamato con la generale
previsione di cui all'art. 2, comma 1 decreto legislativo n. 286/98
per quanto attiene la tutela delle esigenze essenziali della
condizione umana, è modulato, come chiarito dal comma 2 del citato
articolo (24) , dal soggiorno legale sul territorio dello stato. Ne
consegue che se da un lato si garantisce in ogni caso allo straniero
l'accesso alle cure salvavita, dall'altro la caduta nella
irregolarità di persone che avevano diritto al riconoscimento a una
protezione umanitaria o, ancor peggio, titolari di permesso di
soggiorno per motivi umanitari non rinnovato, determina una
significativa modifica dei loro diritti di accesso alle prestazioni
socio-sanitarie di carattere preventivo. Tale assetto genererà, in
altre parole, un abuso dell'accesso a misure emergenziali. Ciò è
qui di indubbio interesse per la Regione: tanto in via generale, in
quanto l'attuazione della normativa in esame aumenterebbe l'impatto
quantitativo sui servizi d'emergenza e tanto, nello specifico, dal
momento che, stanti le presenze ormai stabili da diversi anni,
l'amministrazione ha incluso nella sua attività di programmazione
dei servizi socio-sanitari i quasi 20.000 titolari di protezione
umanitaria abitanti nel proprio territorio (25) . Improvvisamente si
troverebbe, invece, a gestire un numero più alto di persone che
pesano sui servizi emergenziali, rendendo vani gli investimenti fatti
sui «servizi ordinari» e frustrando anche gli obiettivi di
prevenzione della salute che la Regione ha fatto propri da tempo, con
conseguente violazione articoli 32, 97 e 117 primo comma
Costituzione. Infatti, vale la pena di ricordare a codesta illustre
Corte che la ricorrente ha istituito, già a partire dagli anni '90,
in occasione dei primi flussi migratori, i Centri informazione salute
immigrati presso le Aziende sanitarie locali individuate (D.G.R. n.
56.10571 del 15 luglio 1996: legge regionale 12 dicembre 1997, n.
61). Il progetto oggi rappresenta un servizio capillare che copre
l'intero territorio regionale, dal momento che a partire dal 2004
(con la delibera n. 43-14393 del 20 dicembre 2004) esso è stato
esteso a tutte le Aziende sanitarie locali: i Centri non soltanto
coordinano l'erogazione delle prestazioni sanitarie in attuazione di
quanto disposto a livello nazionale, ma si occupano altresì degli
interventi di medicina preventiva, anche nella forma di educazione
sanitaria e formazione permanente. Ogni Centro, inoltre, si occupa di
prestare cure ambulatoriali e ospedalieri urgenti o comunque
essenziali, seguendo donne in gravidanza, assistendo i minori anche
attraverso un servizio di vaccinazione ed eseguendo interventi di
profilassi internazionali.
119. Il decreto impugnato è idoneo a compromettere le attività
di questi Centri, dal momento che, occupandosi di interventi di
urgenza o comunque di prestazioni sanitarie che richiedono un
processo di cura e attenzione del migrante, garantite anche
attraverso l'istituzione di servizi di mediazione culturale, si
troverebbero a ricevere un numero più alto di richieste di
assistenza di carattere emergenziale, compromettendo la qualità del
servizio erogato e, con essa, l'investimento della Regione nella
costruzione di un programma che ha sempre puntato all'efficienza
dell'organizzazione e, quindi, della pubblica amministrazione (art.
97 Cost.).
(B) Sugli interventi in materia di accoglienza.
120. Con argomenti simili a quelli in ultimo esposti, la
ricorrente Regione Piemonte intende altresì lamentare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 12 del decreto ivi
impugnato, su presupposto della sua irragionevolezza e portata
discriminatoria che, ancora una volta, obbliga all'irregolarità
tanti stranieri, condannandoli alla «cifra oscura dell'immigrazione»
e costringe la Regione, in pregiudizio alle sue competenze e in danno
alla sua economia, a interrompere programmi consolidati che
prevedevano la partecipazione di queste persone, con conseguente
spreco di risorse cospicue investite negli anni in istruzione e
formazione. Tutto ciò a detrimento dell'autonomia della Regione nel
tracciare le linee dei propri investimenti e in danno all'economia
regionale.
121. La disposizione impugnata è l'art. 12 del decreto che
ridisegna l'intero sistema di accoglienza dei rifugiati, titolari di
protezione internazionale e umanitaria, nonchè richiedenti asilo,
intervenendo sulla platea dei beneficiari del sistema di protezione
per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR). Lo SPRAR, avviato nel 1989
(art. 1-sexies del decreto-legge n. 416/1989 convertito nella legge
n. 39/1989) è il sistema di accoglienza territoriale, pubblico e
diffuso su tutto il territorio nazionale, che vede il coinvolgimento
tanto delle istituzioni centrali che di quelle locali secondo una
logica di cooperazione e di condivisione di responsabilità. La
recente riforma del sistema di accoglienza (d.lgs. n. 142/2015) di
derivazione sovrannazionale ha confermato la configurazione dello
SPRAR come sistema di seconda accoglienza volto a superare ogni
logica emergenziale. Proprio il «Piano operativo nazionale per
fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari»,
(26) risultato della Intesa raggiunta in sede di Conferenza
unificata il 10 luglio 2014 tra Stato, regioni ed enti locali ha
sancito l'ordinarietà e la strutturalità della presenza di
richiedenti asilo, titolari di protezione internazionale e umanitaria
sul territorio della Repubblica.
122. I profili specifici qui di interesse attengono alle
disposizioni transitorie contenute nei commi 5 e 6 dell'art. 12 del
decreto censurato. Tali disposizioni prevedono che i richiedenti
asilo e i titolari di protezione umanitaria presenti nei centri SPRAR
potranno rimanere all'interno del sistema di accoglienza fino alla
scadenza del progetto in corso già finanziato. Scaduto il progetto,
i richiedenti asilo dovranno essere collocati in un Centro di
accoglienza straordinaria. I titolari di protezione umanitaria
saranno, invece, espulsi dal sistema dall'accoglienza, pur
trattandosi di persone regolarmente soggiornanti sul territorio dello
Stato.
123. Giova qui ricordare che a gennaio 2018 la Regione Piemonte
ospitava all'interno dei centri CAS e SPRAR 13.523 persone (27) .
Sono 348 (28) i comuni del Piemonte che ospitano centri di
accoglienza. Un dato che rappresenta ben il 10% dei comuni che a
livello nazionale ospitano richiedenti asilo e titolari di protezione
internazionale e umanitaria. Il modello piemontese, in ossequio alle
migliori pratiche in materia, si basa soprattutto sul principio
dell'accoglienza diffusa, il quale trova applicazione non solo negli
SPRAR ma anche nei centri di accoglienza speciali (CAS). Ciò è
confermato dai dati: il numero medio degli ospiti dei CAS piemontesi
è pari a 12,7 unità per centro (29) ; ciascuna provincia, in
Piemonte, consta di una presenza uniforme di stranieri, con una
presenza piuttosto uniforme e pari a circa lo 0.34% della popolazione
in età lavorativa.
124. Si tratta di un'accoglienza diffusa, non emergenziale e che
ha fatto dell'integrazione il suo carattere distintivo. Ai
finanziamenti nazionali previsti per l'accoglienza, gestiti dalla
Prefettura, la Regione ha affiancato, nel rispetto delle sue precipue
competenze, risorse ingenti per favorire l'integrazione dei
richiedenti asilo, titolari di protezione internazionale e umanitaria
presenti sul suo territorio. Gli interventi regionali per favorire
l'integrazione delle persone di origine straniera sono numerosi e
riguardano, per quanto qui di maggiore interesse, la formazione
civico-linguistica dei soggetti ospiti nelle strutture, l'inclusione
lavorativa e il rafforzamento della capacità dei servizi di
rispondere in maniera adeguata ai bisogni dei nuovi soggetti presenti
sul suo territorio. Lo sforzo di programmazione e progettazione
compiuto anche con gli enti locali ha portato la Regione a destinare
fondi di sviluppo regionale, oltre ad altre risorse regionali, per
interventi di inclusione e di informazione pubblica. Inoltre, nel
biennio 2016-2018, la Regione ha investito circa 7 milioni di euro,
ottenuti mediante la partecipazione a bandi competitivi di
finanziamenti europei (fondi FAMI).
125. Per chiarire la portata non solo finanziaria ma
organizzativa degli sforzi realizzati basti rilevare che tra il
2016-2018 sono stati realizzati 384 corsi di formazione linguistica e
sono stati formati oltre 1500 operatori. Al 15 gennaio 2019 risultano
iscritti al centro per l'impiego 6.803 persone (richiedenti asilo,
titolari di protezione internazionale e umanitaria) e 6.955 risultano
occupati o in tirocinio formativo.
126. Gli ingenti investimenti rischiano oggi di venire vanificati
causando un danno economico e sociale alla Regione. I titolari di
protezione umanitaria espulsi dall'accoglienza rischiano di
ritrovarsi in una situazione di completa marginalità sociale qualora
non siano in grado di accedere a una diversa soluzione abitativa, in
proprio o in forza di altre risorse offerte dal territorio, con un
aggravio dell'impegno economico della Regione, costretta a
intervenire con nuove risorse. Allo stesso modo, gli investimenti
sostenuti per la formazione e l'inclusione lavorativa di queste
persone rischiano di essere vanificati dalla improvvisa precarietà
in cui esse sprofonderanno. L'ottenimento di nuovi finanziamenti
europei per programmi di inclusione sociale diviene assai più
difficile.
127. A tale profilo vanno aggiunte le ricadute in termini
occupazionali sul territorio, non soltanto per i migranti ma anche
per i cittadini italiani addetti a tali programmi. Parallelamente
alle modifiche del decreto impugnato, il Ministero dell'interno ha
approvato il nuovo capitolato di appalto per la gestione dei Centri
di accoglienza che le Prefetture dovranno utilizzare nelle nuove
procedure di evidenza pubblica. Il nuovo capitolato opera un
significativo taglio dei finanziamenti, riducendo il cd. pro capite
pro die da 35 euro a una forbice compresa tra 19 e 26 curo. Questi
tagli, come individuato dai primi studi economici realizzati,
tenderanno a favorire strutture di grandi dimensioni in grado di fare
economie di scala a detrimento dell'accoglienza diffusa, individuata
come best practice dalla Intesa Stato-regioni e da questa Regione
attuata. Le stime realizzate a livello nazionale individuano i tagli
occupazionali per i territori che non si riconvertiranno ai grandi
centri di accoglienza pari al 50% degli attuali occupati. Inoltre, i
tagli dei servizi investono in particolare i servizi sanitari e la
tutela dei soggetti vulnerabili che così ricadranno pesantemente e
senza nessuna programmazione sul bilancio regionale.
128. In altre parole, l'art. 12 (commi 5 e 6) del decreto
impugnato, nel porre fine ai progetti di accoglienza di cui all'art.
1-sexies del decreto-legge n. 416/1989 convertito nella legge n.
39/1989, di fatto costringe le regioni a sprecare ingenti risorse
(stranded costs) spese negli anni per l'integrazione, la formazione e
l'accoglienza, materie di sua indiscussa competenza. Oltre alle
risorse spese negli anni per la formazione di persone che mai
potranno restituire all'economia formale ma che rischiano di andare
ad arricchire il settore del mercato nero e della criminalità, (in
violazione dell'autonomia economica e del buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.), l'interruzione di
programmi di integrazione virtuosa delle popolazioni migranti
producono un evidente fenomeno di lucro cessante, sotto forma dei
programmi europei ed internazionali i cui flussi economici cesseranno
di irrogare il tessuto economico della Regione.
(C) Sul divieto di iscrizione all'anagrafe.
129. Sono molti i sindaci che, nella propria qualità di
ufficiali dell'anagrafe, hanno dichiarato di voler disapplicare
l'art. 13 del decreto impugnato, nella parte in cui prevede che i
richiedenti asilo, in attesa di una decisione da parte della
Commissione territoriale, non possano iscriversi ai registri
anagrafici. La disposizione è dettata da un palese intento
discriminatorio nei confronti dei richiedenti protezione
internazionale, i quali (lungi dall'essere considerati esseri umani
dotati di diritti fondamentali protetti dall'ordinamento interno e
internazionale) vengono di fatto presentati all'opinione pubblica
come una crescente e incontenibile ondata di potenziali criminali
pronti a ogni tipo di raggiro pur di entrare abusivamente a far parte
della comunità nazionale italiana. Come acutamente osservato da
recente dottrina costituzionalistica (30) , lo stereotipo dello
straniero criminogeno costituisce uno dei capisaldi della parte
politica che si è intestata il «merito» del decreto c.d. Sicurezza e
innerva pure l'abominio giuridico di una cittadinanza precaria che
mai consentirà agli stranieri di essere effettivamente equiparata
agli italiani.
130. Nello specifico, l'art. 13 del decreto, così come
modificato in sede di conversione, prevede che il permesso di
soggiorno per richiesta di asilo «non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» (nuovo art. 4, comma
1-bis, decreto legislativo n. 142/2015).
131. Sebbene la disciplina in esame preveda che l'accesso ai
servizi erogati sul territorio venga comunque assicurata nel luogo di
domicilio indicato al momento della presentazione della domanda o
comunque nel luogo dove è ubicato il centro, ex articoli 6, 9 e 11,
in cui il richiedente è accolto o trattenuto, il mutato quadro
normativo pone ostacoli a un effettivo accesso non solo ai servizi,
ma al godimento dei diritti che ne conseguono. Sono, questi, ostacoli
destinati a protrarsi anche per lungo tempo, posto che l'esame della
domanda, nella sua fase amministrativa e giudiziale, può durare
anche diversi anni.
132. Sotto questo profilo occorre anzitutto porre in luce come la
residenza anagrafica costituisca presupposto necessario ai fini
dell'iscrizione presso il servizio sanitario nazionale e, dunque, per
poter beneficiare dei suoi meccanismi ordinari di funzionamento,
primo tra tutti l'assegnazione del medico di base. L'attribuzione del
medico di base, come noto, viene effettuata sulla base della
residenza del soggetto sul territorio nazionale.
133. Il decreto impugnato impedisce, così, al richiedente asilo
di poter essere inserito all'interno degli ordinari meccanismi del
servizio sanitario, imperniati sul principio della prevenzione e
della sussidiarietà. In forza della norma censurata, il richiedente
viene così escluso dall'accesso alle cure, salvo che da quelle
emergenziali offerte, prevalentemente, dalle strutture di pronto
soccorso. In altre parole, il decreto in parola estromette un numero
significativo di componenti della popolazione regionale dalla
possibilità di accedere ai meccanismi di cura che, sotto il profilo
dei principi di politica pubblica, risultano più coerenti non
soltanto con la tutela del paziente ma pure con la protezione
dell'interesse generale e della salute pubblica.
134. Come noto, le migliori pratiche di organizzazione del
servizio sanitario impongono di fondare sulla prevenzione - e dunque
su una figura filtro quale quella del medico di base - e non
sull'emergenza, l'intero impianto del servizio sanitario. In primo
luogo, i costi connessi alla prevenzione sono di gran lunga inferiori
a quelli richiesti per curare patologie che, se prevenute, potrebbero
essere immediatamente guarite. In secondo luogo, estromettere dalle
cure e dal monitoraggio del medico di base larghe porzioni della
popolazione pone in serio pericolo la tutela della salute pubblica
posto che espone la popolazione generale a rischi di contagio e di
epidemie, che potrebbero essere invece evitati e prevenuti.
135. L'impossibilità di effettuare l'iscrizione anagrafica
impedisce, inoltre, al richiedente di poter fare ingresso nel mercato
del lavoro e, dunque, di integrarsi e contribuire, con la propria
opera, al progresso economico e sociale della Regione con pregiudizi
collettivi analoghi a quelli discussi nelle sezioni che precedono.
136. Invero, la residenza costituisce requisito necessario ai
fini dell'iscrizione presso i centri per l'impiego. Tale iscrizione,
a mente del decreto legislativo n. 150/2015, è presupposto
indefettibile per l'ottenimento dello stato di disoccupazione il
quale, a sua volta, si pone quale condizione per poter accedere a
corsi di formazione professionale. In tal modo si estromette la
Regione dalla possibilità di ricorrere, secondo le migliori prassi
internazionali, allo strumento tipico per integrare i richiedenti
asilo nel mercato del lavoro: tirocini e corsi di formazione,
vanificando, peraltro, lo sforzo economico che la Regione ha a tal
fine già profuso. (v. Allegato 2). Il tutto costituisce di fatto una
misura indiretta di refoulement vietata dal diritto internazionale (e
dunque dalla Costituzione).
137. Va, infine, rilevata l'irragionevolezza e la portata
discriminatoria della norma in esame, quando considerata alla luce
della disciplina in materia di conferimento della cittadinanza.
138. La legge n. 91/1992, come noto, ai fini del conferimento
della cittadinanza per naturalizzazione prevede che lo straniero
possa dimostrare la residenza sul territorio dello Stato per un
termine ininterrotto, previsto, a seconda dei differenti casi, dalla
medesima disciplina. Poichè la condizione di richiedente asilo non
consente l'iscrizione anagrafica, colui il quale si veda alla fine
accordato lo status di rifugiato o altre forme di protezione non
potrà computare il periodo legittimamente trascorso sul territorio
dello stato nell'attesa dell'esame della propria domanda ai fini del
computo dei termini per ottenere la cittadinanza per
naturalizzazione. È, questa, una disciplina estremamente
discriminatoria e che irragionevolmente fa gravare sulla persona
eventuali inefficienze e lungaggini della procedura (due soggetti che
hanno trascorso, legittimamente, lo stesso periodo di tempo sul
territorio dello Stato possono essere trattati differentemente ai
fini della cittadinanza, per il solo fatto che la richiesta di
protezione del primo è stata vagliata più rapidamente di quella del
secondo). Essa, inoltre, risulta del tutto incoerente con la natura
della pronuncia che riconosce il titolo di protezione, la quale ha
sempre efficacia dichiarativa. (Cass SU 19393/2009; Cass 4455/2018)
(31) .
139. Dal punto di vista di questa Regione ricorrente, questo
intento discriminatorio (neppure troppo convintamente celato sotto la
retorica della sicurezza pubblica) irragionevolmente trascura il
fatto che il richiedente asilo è una persona dotata di legittime
aspettative internazionalmente (e dunque costituzionalmente)
protette, destinata a trascorrere in ogni caso un periodo di tempo
significativo in Regione. Tra tali legittime aspettative rientra
anche quella dell'iscrizione anagrafica, che costituisce un diritto
soggettivo (in tal senso: Corte di cassazione 14 marzo 1986 n. 1738).
Ciò fa sì che l'irragionevole complessità imposta dal legislatore
statale viola tanto la legittima aspettativa dello straniero rispetto
alla sua piena partecipazione alla comunità regionale, in
particolare ma non solo con riferimento all'accesso ai servizi
sociosanitari, quanto la competenza regionale (e a fortiori degli
enti locali) nell'erogare razionalmente detti servizi. La parità di
trattamento tra stranieri regolarmente soggiornanti (quali sono i
richiedenti asilo) e cittadini è ritenuta fondamentale da codesta
Corte, la quale ha affermato (sent. n. 306/2008) che «una volta che
il diritto a soggiornare non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo nei loro confronti particolari
limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali della persona,
riconosciuti invece ai cittadini».
140. La norma impugnata si pone dunque in contrasto con l'art. 3
Cost. perchè discrimina in modo irragionevole i richiedenti asilo
sia rispetto ai cittadini, sia rispetto alle altre categorie di
stranieri regolarmente presenti sul territorio, cui l'iscrizione
anagrafica non è preclusa (violando il principio di parità di
trattamento coi cittadini italiani prevista dall'art. 6 decreto
legislativo n. 286/1998 per gli altri stranieri regolarmente
soggiornanti) nonchè con l'art. 97 Cost., poichè impedisce alla
Regione di organizzare i propri servizi secondo criteri di
efficienza, efficacia e imparzialità.
141. Come nell'ipotesi di cui all'art. 1, la Regione Piemonte non
solo subisce un vulnus nelle sue competenze ma anche un pregiudizio
materiale concreto nel non poter pienamente integrare nel proprio
tessuto economico e sociale soggetti per lo più giovani e in età
lavorativa. Il parametro costituzionale è da rinvenirsi negli
articoli 2, 3 e 117 (competenza concorrente in materia di salute)
poichè esclude dal diritto fondamentale alla residenza anagrafica
una specifica categoria di persone, in difetto di ragionevole
motivazione che giustifichi il differente trattamento, con violazione
dell'art. 3 Cost. Tale discriminazione non solo nega ad essi il
diritto di essere parte a pieno titolo di una comunità locale, ma
anche rende per loro estremamente difficile l'accesso a quei rapporti
privati (si pensi alla assunzione presso un datore di lavoro in
assenza del tradizionale documento di riconoscimento sul quale
normalmente un datore di lavoro fa affidamento, cioè la carta di
identità, o di conto corrente bancario) e a quei servizi pubblici
che sino ad oggi sono stati erogati sulla base della residenza come
accertata dalla iscrizione anagrafica.
142. Chiarita la prospettiva di violazione di natura
costituzionale appare opportuno sottolineare l'evidente contrasto
della disciplina in esame con le fonti sovraordinate. Così ad
esempio, e senza pretesa di esaustività, la previsione in esame
contrasta con l'art. 2 del Protocollo n. 4 allegato alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, ratificato e reso esecutivo in Italia con decreto del
Presidente della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217 sulla Libertà di
circolazione, che sancisce: «Chiunque si trovi regolarmente sul
territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi liberamente e di
fissarvi liberamente la sua residenza», e con l'art. 12 del Patto
internazionale sui diritti civili e politici: «Ogni individuo che si
trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà
di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel
territorio», adottato dall'Assemblea generale il 16 dicembre 1966, e
reso esecutivo in Italia con legge. n. 881 del 25 ottobre 1977.
(D) Sull'ottenimento e la revoca della cittadinanza italiana.
143. La Regione intende altresì lamentare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 14 del decreto ivi impugnato, che
irragionevolmente e in maniera discriminatoria interviene, in senso
peggiorativo, sull'iter per il conseguimento della cittadinanza
italiana, allungandolo e, di fatto, introducendo nel nostro
ordinamento due differenti modelli di cittadinanza di cui una
precaria. Anche questo intervento, dettato da sentimenti persecutori
nei confronti degli stranieri, colpisce in modo pregiudizievole le
competenze regionali e danneggia il tessuto economico della Regione.
144. A ben vedere, infatti, l'art. 14 del decreto interviene
sull'iter di acquisto della cittadinanza con modifiche che, in
maniera esplicita, discriminano le persone in virtù della loro
provenienza nazionale e dunque di razza, lingua e religione, con una
palese violazione dell'art. 3 Costituzione.
145. Venendo alle competenze regionali intaccate dalla norma di
cui si discute e, più in generale, ai pregiudizi che tali lesioni
arrecano alla comunità tutta, occorre preliminarmente precisare che,
sul piano delle competenze, la lesione di legittime aspettative al
completamento di un iter di acquisto della cittadinanza determinato
da ragioni di discriminazione per razza, lingua e religione,
costituisce una violazione profonda dell'art. 117, comma l,
Costituzione tanto alla luce di norme interposte Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali quanto degli stessi principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale. In particolare, l'art. 14 del
decreto-legge censurato, come integrato in sede di conversione,
introduce modifiche alla normativa in materia di cittadinanza (legge
n. 91 del 1992) che, da un lato, rendono l'acquisto della
cittadinanza più incerto e, dall'altro, prevedono per la prima volta
delle ipotesi di revoca non assolutamente eccezionali della
cittadinanza.
146. Già la coeva esistenza di queste due linee di politica del
diritto solleva dubbi di legittimità costituzionale dal momento che
«nell'attuale quadro normativa il decreto di concessione della
cittadinanza - in quanto attributivo di uno status - risulta
irrevocabile» (Cons. Stato, sez. VI, n. 5103/2007) e la
discrezionalità molto ampia di cui gode l'amministrazione nella
concessione della cittadinanza appariva, nel sistema normativo
antecedente alle modifiche di cui all'art. 14 del decreto oggetto
della presente censura, ragionevole in quanto «il relativo
provvedimento, una volta emesso, non sia suscettibile di revoca per
effetto di una rinnovata valutazione discrezionale (cfr. anche l'art.
22 della Costituzione, per il quale nessuno può essere privato, per
motivi politici, della cittadinanza)» (Cons. Stato, sez. III n.
1084/2015).
147. Nello specifico, con il comma 1 dell'art. 14 alla lettera a)
si abroga il comma 2 dell'art. 8 della legge n. 91 del 1992, che, in
relazione alla istanza di acquisizione della cittadinanza per
matrimonio, precludeva il rigetto dell'istanza ove fossero decorsi
due anni dalla data di presentazione dell'istanza medesima, corredata
dalla documentazione prevista dalla legge. Ciò significa che
l'inerzia della pubblica amministrazione viene ad avere effetti
negativi sullo straniero che non può più fare affidamento sulla
previsione che decorsi i due anni dalla domanda non fosse più
passibile per l'amministrazione rigettare la domanda di
riconoscimento della cittadinanza iure matrimonii.
148. A ciò va aggiunto che l'art. 14 al comma 1 lettera o)
estende da ventiquattro a quarantotto mesi il termine per la
conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per
matrimonio (art. 5) e di concessione per c.d. naturalizzazione (art.
9), ampliando quindi il tempo a disposizione della pubblicazione
amministrazione, in un quadro in cui il termine per completare il
percorso istruttorio della domanda iure matrimonii era per costante e
consolidata giurisprudenza ritenuto perentorio, mentre il termine per
le ipotesi di concessione era considerato ordinatorio. Si prefigura
quindi una procedura di concessione della cittadinanza potenzialmente
sine die, in attesa di chiarimenti da parte della giurisprudenza di
merito e di legittimità. Si devono inoltre riprodurre qui le censure
alla violazione di aspettative legittime già discusse supra a
proposito dei problemi di diritto transitorio generati
dall'abrogazione dei permessi umanitari. Intere persone e nuclei
famigliari che stavano per raggiungere l'agognato traguardo del
conseguimento della cittadinanza italiana, si vedono beffate dal suo
allontanamento che non è giustificato da alcuna regione, se non un
atteggiamento politico emulativo (se non autolesionista) nei
confronti di nazionalità, razze, etnie o religioni umane diverse da
quella dominante in Italia.
149. Il protrarsi di prolungati periodi di incertezza circa lo
status di cittadinanza di immigrati di lungo corso, rende
particolarmente complesso il loro ingresso stabile nel mondo del
lavoro, ne accentua la precarietà e la vulnerabilità economica e
sociale e vanifica gli investimenti regionali in istruzione e
formazione al lavoro. Inoltre, prendendo in esame l'accesso alle
posizioni lavorative all'interno della pubblica amministrazione, tali
individui, pur se dotati di alti livelli di scolarizzazione, per
effetto del decreto non possono partecipare al alcun concorso
pubblico e, in particolare, a quelli che dovessero essere banditi da
questa amministrazione regionale, riducendo, dunque, la platea dei
candidati e di quanti possono essere adatti a svolgere i pubblici
uffici. È dunque palese il contrasto con il principio della tutela
dell'affidamento, ex art. 97 Cost.
150. Come anticipato, il decreto-legge n. 113/2018 come
modificato in sede di conversione, introduce per la prima volta
ipotesi di revoca della cittadinanza che valgono solo per i cittadini
italiani di origine straniera, ben diverse dalle ipotesi previgenti
tutte riconducibili a situazioni eccezionali di «intelligenza con il
nemico in tempo di guerra».
151. Infatti, la revoca della cittadinanza avviene a seguito
della condanna definitiva per reati di: terrorismo o eversione
dell'ordine costituzionale, ricostituzione di associazioni sovversive
di cui era stato ordinato lo scioglimento, partecipazione a banda
armata, assistenza agli appartenenti ad associazioni sovversive o
associazioni con finalità di terrorismo, anche internazionale,
sottrazione di beni o denaro sottoposto a sequestro per prevenire il
finanziamento del terrorismo (nuovo art. 10-bis, legge n. 91/1992).
152. La norma, risulta in evidente contrasto con l'art. 3 ed è
irragionevole almeno sotto due profili:
le previsioni in essa contenute si applicano all'acquisto
della cittadinanza per matrimonio, per naturalizzazione e all'ipotesi
di acquisto da parte dello straniero nato in Italia che abbia
risieduto in Italia fino alla maggiore eta': tutti casi che
riguardano esclusivamente le persone di origine straniera;
i reati previsti possono essere compiuti sia da cittadini
italiani iure sanguinis che da cittadini stranieri che abbiano
acquistato la cittadinanza italiana eppure soltanto i secondi possono
essere destinatari della revoca. Tale scelta del legislatore
introduce, di fatto una sorta di cittadinanza precaria, capace non
soltanto di generare discriminazioni ma anche di produrre dei veri e
propri cortocircuiti. Infatti, sul piano degli obblighi
internazionali (in primis, nello specifico quelli derivanti dalla
sottoscrizione della Convenzione delle Nazioni Unite sulla riduzione
dei casi di apolidia) tale scelta del legislatore statale risulta
censurabile anche perchè qualora la persona intenzionata ad
acquisire la cittadinanza italiana abbia dovuto rinunciare alla
propria, essa si troverebbe, in caso di condanna in via definitiva
per uno dei reati indicati dalla norma, in una situazione di
apolidia. La condotta irresponsabile dello Stato, insomma,
travolgerebbe anche la Regione, rendendola corresponsabile nei
confronti della comunità internazionale delle violazioni compiute
dallo Stato.
153. Più in generale, il solo elenco di questi gravissimi
crimini, accostato alla condizione di straniero, ha un impatto
performativo molto evidente nella costruzione dello stereotipo dello
straniero pericoloso criminale: sono gli stranieri, bisbiglia
insinuante il legislatore (rectius il Governo pro tempore abusando
dei poteri di decretazione, vedi supra) all'orecchio spaventato dei
suoi potenziali elettori, a porre normalmente in essere tali efferati
comportamenti! Egli tuttavia li rassicura: «Noi tratteremo
diversamente i cittadini stranieri da quelli italiani, perchè i
primi non smettono di essere pericolosi neppure quando, dopo le
infinite peripezie cui li costringiamo, sono riusciti a raggiungere
il traguardo della cittadinanza!»
154. Non ci può esser miglior prova di questa offerta dall'art.
14, del conflitto irrisolvibile fra un atteggiamento politico
xenofobo e persecutorio da parte di una maggioranza di governo nei
confronti di un segmento della cittadinanza, e i più profondi valori
e principii del nostro ordine costituzionale, riassunti nel principio
di uguaglianza fra i cittadini: « Tutti i cittadini hanno pari
dignità sociale e sono eguali davanti alla legge senza distinzione
di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche,
di condizioni personali e sociali» (art. 3, comma 1, Costituzione).
Con il pensiero al recente ottantenario delle leggi razziali, la
Regione Piemonte, che tanto sangue ha versato nella Liberazione,
chiede a codesta Corte costituzionale di porre rimedio a questo
conflitto prima che sia troppo tardi.
155. Sulle singole disposizioni del decreto che violano le
competenze regionali e che introducono un trattamento discriminatorio
delle persone in situazione di povertà e di marginalità sociale.
156. Non sono soltanto gli stranieri, il bersaglio del decreto
che qui Regione Piemonte impugna. Come precisato in apertura, esso
introduce una riforma organica della disciplina che riguarda
l'immigrazione ma anche di quella prevista in materia di sicurezza
pubblica. In entrambi casi, il disegno di politica del diritto che ha
ispirato il legislatore appare orientato alla limitazione dei diritti
e alla marginalizzazione di persone che vivono in situazione di
povertà e marginalità sociale. Tale scelta non riguarda soltanto
gli «stranieri» che si trovino nelle condizioni descritte nei
precedenti paragrafi, ma anche tutti quei nativi italiani, purtroppo
sempre più numerosi, che debbano ricorrere a espedienti o a
soluzioni di piccola e indecorosa illegalità per tutelare il proprio
diritto alla vita. Le disposizioni da censurare sarebbero numerose,
ma questa ricorrente deve limitarsi a quelle che tocchino le sue
competenze.
(A) Sull'estensione del DASPO urbano ai presidi sanitari.
157. L'art. 21, primo comma, lettera a) del decreto impugnato
estende la possibilità, per i regolamenti di polizia urbana, di
introdurre il c.d. DASPO urbano anche per aree in cui insistono
presidi sanitari nonchè aree destinate allo svolgimento di fiere,
mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico. Come
noto, il divieto di accedere alle manifestazioni sportive fu
introdotto nel nostro ordinamento con la legge 13 dicembre 1989, n.
401 allo scopo di garantire la sicurezza degli spettatori alle
manifestazioni sportive dando al Questore un ampio potere di impedire
ai tifosi più pericolosi e facinorosi di parteciparvi. Successivi
allargamenti della fattispecie furono previsti per allontanare tanto
potenziali manifestanti politici quanto persone senza tetto da alcuni
luoghi, come ad esempio le stazioni ferroviarie, al fine di
garantirne la piena agibilità pubblica ed il c.d. decoro urbano. Il
modello del DASPO, si è dunque progressivamente trasformato in una
misura di prevenzione non solo di comportamenti pericolosi in
determinati luoghi ma anche di repressione di stili di vita, non
necessariamente violenti, ritenuti devianti o indecorosi.
158. La disciplina successiva all'introduzione dell'art. 21
decreto n. 113/2018 prevede, che a fronte di una delle condotte
presupposto della misura (stato di ubriachezza, compimento di atti
contrari alla pubblica decenza, esercizio di commercio abusivo di
spazi pubblici e attività di parcheggiatore abusivo), il soggetto
possa essere colpito dal provvedimento di allontanamento anche da
aree urbane in cui insistono presidi sanitari. Chi è senza fissa
dimora, costretto al freddo e alle intemperie, sovente abusa di
sostanze alcoliche anche al fine di riscaldarsi. Molto spesso egli
non ha accesso a servizi igienici nè a luoghi di privacy sicchè i
suoi comportamenti sono necessariamente indecorosi. Egli di
conseguenza non solo è ma appare povero, proprio come lo straniero
oggetto della discriminazione per motivi di razza, appare tale (sulla
rilevanza di tale apparire vedi infra). È noto che i dati numerici
attendibili sulla condizione di povertà estrema (homelessness) siano
scarsi e proverbialmente difficili da raccogliere. Fra i più di 2000
senza casa piemontesi, un pò meno della metà sono gli italiani, e
sebbene i maschi adulti siano maggioranza, non sono per nulla assenti
donne, bambini e perfino nuclei famigliari (32) . Le persone homeless
sono del tutto consce della propria vulnerabilità tanto rispetto
alla violenza criminale (di quando in guado la cronaca riporta di
persone senza casa pestate o perfino arse vive) quanto rispetto a
malattie spesso croniche a rischio di acutizzazione. Essi perciò
spesso scelgono di stare in gruppo e provano a riposare in luoghi di
passaggio (come le stazioni) o, specie qualora infermi cronici,
presso gli ospedali. Questo esercizio del tutto ragionevole del
proprio diritto costituzionalmente garantito alla mobilità (art. 16
Cost.) al fine di reperire un domicilio (art. 14 Cost.; art. 8 CEDU)
sicuro ancorchè precario, prossimo a luoghi in cui possa essere
esercitato il diritto fondamentale alla salute (art. 32 Cost.)
proprio e della propria famiglia, è il comportamento tipico dei
cittadini più socialmente e vulnerabili che l'estensione del DASPO
urbano ai presidi sanitari viene a colpire.
159. Ciò determina una grave e irragionevole compressione del
diritto alla salute, idoneo a impattare negativamente su precise
competenze regionali. Qualsiasi persona homeless non potrà più
cercare ricovero in zone ospedaliere, se non correndo il rischio per
questo sol fatto di esser colpito dal DASPO. Alla persona sottoposta
a DASPO sarà poi preclusa, magari fisicamente in una fase di crisi
non esternamente manifesta, la possibilità di accedere al luogo al
quale il DASPO è stato disposto, ossia l'ospedale dove sta cercando
cure emergenziali o specialistiche per una crisi della cronicità di
cui egli solo (e non il poliziotto che dovesse fermarlo a causa del
suo apparire) è al corrente.
160. In caso di problemi di salute, la persona sottoposta a DASPO
non potrà quindi disporre dei servizi sanitari erogati dalla
struttura collocata nel territorio oggetto della misura e ciò senza
alcuna valutazione concreta del possibile impatto che la medesima
misura è idonea di determinare sul diritto alla salute del soggetto
colpito dal provvedimento. Si pensi, ancora, al caso di strutture
sanitarie altamente specializzate su specifiche patologie. Esse, alla
luce degli alti costi e dell'alta specializzazione richiesta, sono
solitamente in numero esiguo. La disciplina in esame potrebbe cosi
estromettere il paziente affetto da una malattia cronica da
prestazioni erogate dall'unico presidio sanitario specializzato
proprio per quella particolare malattia (che egli ben conosce e dove
si sta recando sentendo che la crisi incombe) poichè collocato
all'interno della porzione di territorio urbano in rapporto al quale
vige il divieto di accesso. Ciò non solo viola soltanto il diritto
alla salute del soggetto, ma anche le competenze regionali.
161. La Regione deve adempiere al suo obbligo costituzionale di
approntare un servizio sanitario efficiente e capace di soddisfare il
diritto alla salute dei propri cittadini. Ciò è impossibile se si
estromettono alcune categorie di cittadini da talune strutture
sanitarie sulla base del solo luogo entro il quale esse sono ubicate
posto che la Regione non è in grado di garantire che tutte le
strutture sanitarie su tutto il proprio territorio possano garantire
la medesima varietà di cure.
162. La disciplina impugnata deve dunque ritenersi
costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 3, 14,
16, 38 e 117 Cost. perchè minaccia e rende applicabile il DASPO
urbano per aree in cui insistono presidi sanitari dove soggetti più
vulnerabili devono poter soggiornare o accedere senza impedimenti
esercitati in modo discriminatorio (profiling) per ragioni di cura
proprie o dei propri congiunti (si pensi anche, sotto quest'ultimo
profilo, al caso di ricovero presso la struttura sanitaria di un
parente, di un convivente o di un prossimo congiunto del soggetto
destinatario della misura). Insomma, il decreto fa prevalere in modo
del tutto arbitrario e irragionevole un bene giuridico come il
«decoro urbano», che è privo di qualsiasi riconoscimento
costituzionale, su diritti fondamentali della persona quali
mobilità, domicilio e specialmente rilevante per questa ricorrente,
salute. L'incostituzionalità (e forse disumanita') di questo
dispositivo si riverbera (ridonda) su specifiche competenze regionali
che Regione Piemonte ha il dovere da tutelare di fronte a codesta
Corte.
(B) Sulle misure relative ai casi di occupazioni per scopo abitativo.
163. La Regione intende lamentare l'illegittimità costituzionale
degli articoli 30, comma 1, e 31-ter e, in particolare, le modifiche
introdotte all'art. 633 codice penale e la disciplina del
procedimento previsto per l'esecuzione del provvedimento di rilascio
di un immobile abusivamente abitato. Occorre premettere che le
censure lamentate dalla ricorrente non intendono incidere sulla
competenza dello Stato, piena ed esclusiva, nel disciplinare
l'ordinamento penale. Al contrario, è il tema dell'abitare a
chiamare in causa la Regione.
164. Vale la pena di ricordare che la materia dell'edilizia
pubblica, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, è di
competenza regionale e, pertanto, anche le politiche abitative
presentano il medesimo inquadramento: al legislatore statale spetta
soltanto il compito di determinare e garantire i livelli minimi delle
prestazioni, secondo quanto stabilito dall'art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione. A tale previsione di carattere
generale, occorre aggiungere la competenza degli enti locali al
contrasto dell'emergenza abitativa, attribuzione che, del resto,
costituisce titolo preferenziale nell'assegnazione di contributi
pubblici statali per qualsiasi tipo di edilizia economica e popolare.
In questo scenario, vanno collocati gli interventi della Regione
Piemonte diretti a sostenere gli enti locali nelle situazioni di
emergenza abitativa e a prevedere strumenti speciali per il sostegno
di persone che si trovino in situazioni di particolare disagio e non
siano in grado di sostenere il prezzo delle locazioni sul libero
mercato. In questo senso, sono numerosi gli interventi della regioni
diretti alla costruzione di un welfare abitativo regionale, basato su
una razionalizzazione delle Agenzie territoriali della casa e
sull'investimento di circa 15 milioni per il finanziamento del
Programma Casa. A ciò si aggiungano i fondi istituiti dalla Regione
per il sostegno alla locazione, pubblica e privata, di famiglie che
vivono una condizione di fragilita': si tratta di strumenti gestiti
dagli enti locali i quali ricevono risorse regionali per sostenere
quanti abbiano bisogno di stipulare un contratto di locazione che
preveda un canone calmierato o si trovino in una situazione di
«morosità incolpevole», al fine di evitare lo sfratto esecutivo e la
perdita della casa in casi in cui il canone di locazione non possa
essere pagato a causa, per esempio, di un licenziamento. Si tratta di
misure importanti, che la ricorrente ha fortemente voluto per
introdurre vere e proprie politiche dell'abitare ma che,
evidentemente, si basano su risorse finite e che richiedono il
sostegno e la collaborazione anche dei privati.
165. Ciò detto, e con rammarico, nonostante gli impegni profusi
dalla ricorrente, il diritto alla casa pare condannato a restare tra
le righe dell'art. 47 della Costituzione: sono numerose le persone
che restano escluse dai programmi previsti dalla Regione e dagli enti
locali, che vivono per strada e cercano ogni rifugio possibile.
166. L'occupazione abusiva a scopo abitativo, pertanto,
costituisce sovente un'azione resa necessaria dalla difesa del
diritto alla vita e del diritto alla salute di intere famiglie che
vivano in condizione di disagio e povertà. L'art. 633 codice penale
sanziona l'invasione di terreni ed edifici: di questa norma occorre
sottolineare da una parte, l'elemento costitutivo del reato, di
natura normativa, il «bene altrui» e quindi il concetto civilistico
di proprietà a esso sotteso e, dall'altra, il principio di
offensività della condotta. Sottolineiamo questi elementi, si torna
a dire, non per censurare la novella normativa introdotta dal decreto
impugnato da un punto di vista dell'ordinamento penale, ma perchè
l'atto avente forza di legge oggetto di questo ricorso confonde
diversi piani normativi e procedimentali e, nel farlo, coinvolge
direttamente la Regione. Questo esplicito riconoscimento del
legislatore nazionale di un interesse regionale in materia abilita
codesta regione a riflettere sulle implicazioni in chiave
costituzionale dell'impianto più generale con cui il decreto ivi
impugnato affronta la questione delle occupazioni abitative.
167. L'art. 30 del decreto modifica l'art. 633 codice penale
(invasione di terreni o edifici) e introduce al secondo comma la
procedibilità di ufficio del reato qualora la fattispecie sia posta
in essere da più di cinque persone. L'art. 31-ter nel disciplinare
l'utilizzo della forza pubblica nel contrastare tale occupazione
arbitraria di immobili coinvolge direttamente ed esplicitamente la
Regione prevedendo la presenza di due suoi rappresentanti nel
Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, deputato a
governare i processi di sgombero. Lo stesso articolo al comma 3.1
prevede che il Prefetto, «qualora ravvisi la necessità di definire
un piano delle misure emergenziali necessarie per la tutela dei
soggetti in situazione di fragilità che non sono in grado di
reperire autonomamente una sistemazione alloggiativa alternativa»,
sentito il suddetto Comitato, la cui composizione di per sè dimostra
senza dubbio l'interesse di questa Regione ricorrente alla tematica
dell'occupazione di spazi, «istituisca una cabina di regia incaricata
di provvedere nel termine di novanta giorni». Nuovamente, della
cabina di regia fanno parte «anche rappresentanti della Regione e
degli enti locali interessati». Questa procedura è necessaria per
procedere all'esecuzione del provvedimento di rilascio dell'immobile
che, in ogni caso deve avvenire «entro un anno dalla data di adozione
del relativo provvedimento» (art. 31-ter 3.3.). Questo complicato
schema è completato dall'art. 31, commi 3.2 e 3.4 il quale prevede
che nel caso in cui al termine dei novanta giorni la Cabina di regia
dovesse ritenere di prorogare lo sgombero fino al termine massimo di
un anno già menzionato, «al proprietario o al titolare di altro
diritto reale di godimento sull'immobile è liquidata una indennità
onnicomprensiva per il mancato godimento del bene».
168. Il combinato di queste farraginose norme evidenzia tanto
l'interesse diretto di questa ricorrente (resa protagonista sia in
Comitato provinciale sicurezza che in cabina di regia), quanto il
carattere incostituzionale del dispositivo messo in opera dal decreto
sicurezza ancora una volta ai danni di segmenti fragili della
popolazione siano essi stranieri o italiani. È in particolare la
procedibilità d'ufficio di cui all'art. 30, in combinato con la
procedura esecutiva a evidenziare gravi profili di
incostituzionalità che riverberano direttamente sulle competenze di
questa ricorrente. Per evidenziare questo animus aemulationis del
decreto, condito dei soliti problemi di autolesionismo, perchè
certamente lo Stato non trae alcun beneficio diverso da quello
elettoralistico e simbolico per il Ministero degli interni, che anzi
deve sborsare due milioni di curo annui solo per indennizzi a partire
dal 2018 (art. 31-ter 3.4), si consenta di descrivere un'ipotesi del
tutto plausibile.
169. Qualora il reato sia perseguito d'ufficio, sono due le
principali situazioni che possono essersi verificate dal lato della
proprietà del bene occupato. La prima: un proprietario assente, che
non gode direttamente e indirettamente del suo immobile, nulla sa
dell'occupazione e a questa sua inerzia si sostituisce lo Stato; la
seconda: il proprietario, che anche in questa ipotesi non gode in
alcun modo direttamente o indirettamente dell'immobile, tollera
attraverso il non esercizio del suo potere di escludere e di querela,
l'occupazione di cui pure è a conoscenza, per le ragioni più
disparate, tra le quali si può comprendere la solidarietà nei
confronti di un nucleo famigliare che nei suoi locali (non abitabili)
avesse trovato un riparo.
170. Occorre dunque chiedersi quale siano la condotta
concretamente lesiva del bene tutelato nonchè la lesione
dell'interesse proprietario, soprattutto laddove la concreta
occupazione (forse meglio descrittibile in lingua italiana con la
locuzione rifugio) si dovesse manifestare come priva di allarme
sociale: la riforma proposta dal decreto impugnato contribuisce
perciò a esasperare l'assenza di un criterio ordinante il rapporto
tra l'art. 633 codice penale e l'art. 1168 del codice civile (spoglio
civile), due norme evidentemente contigue dal momento che chi cerca
rifugio per sè e per la propria famiglia ricorre di fatto a
fattispecie di acquisto del possesso immobiliare civilisticamente
assimilabili allo spoglio (laddove la violenza e la clandestinità di
cui all'art. 1168 sono interpretate in maniera particolarmente ampia
dalla giurisprudenza della Corte di cassazione: si v. ex multis,
Cassazione 2 dicembre 2013, n. 26985; Cassazione ordinanza 4 novembre
2013 n. 24673) dando dunque ampi spazi di azione al titolare del
diritto reale di godimento concretamente leso. È ben evidente che
tale coordinamento va cercato nei principii costituzionali, proprio
quelli che il decreto stravolge in questo che non si andrebbe troppo
lontani dal vero a definire ambiti di diritto privato regionale in
cui la sussidiarietà vorrebbe che le questioni più vicine ai beni
fossero lasciate al diritto civile e non avocate alla extrema ratio
penalistica di esclusiva competenza statale.
171. Il legame introdotto dal decreto tra procedibilità
d'ufficio e rilascio dell'immobile da eseguirsi solamente avuto
riguardo della condizione dell'occupante, a prescindere - quindi - da
ogni valutazione che riguardi l'interesse del proprietario che non si
è attivato per la difesa del bene immobile che gli appartiene,
scarica irragionevolmente i costi di tale scelta politica sulla
Regione (e sugli enti locali), costretti a farsi carico di un nuovo
significativo numero di italiani e stranieri poveri e senza tetto. Il
decreto cioè produce irragionevolmente una emergenza di competenza
regionale sia dal punto di vista abitativo sia da quello sanitario,
date le ovvie conseguenze di rimanere homeless già discusse supra.
172. Infatti, coloro i quali fossero costretti a rilasciare
l'immobile che occupano (perfino nel disinteresse del proprietario o
con la sua tolleranza solidaristica) si candidano a essere nuovi
utenti dei servizi abitativi di Regione ed enti locali. E dal momento
che «il reato» (rectius lo spoglio tollerato) era stato commesso, in
grave stato di bisogno abitativo, proprio per la obiettiva
difficoltà in capo alle politiche pubbliche di perseguire la piena
abitazione, il cortocircuito emerge in tutta la sua complessità,
contribuendo ad aggravare, in violazione di diritti fondamentali
della persona, spesso purtroppo del fanciullo, situazioni personali
già molto precarie.
173. L'approccio del decreto, in questo senso, è ideologico,
nella misura in cui non assume e analizza gli elementi civilistici
che innervano la disposizione penale, dalla cui qualificazione
dipende anche il costo scaricato sulla Regione. La procedibilità di
ufficio travolge infatti anche i casi di abbandono di un immobile da
parte di un proprietario assenteista che però, continuando a
manifestare forme anche labili di interesse sul bene, forse in vista
di un uso futuro, potrebbe tollerare la situazione di bisogno
umanitario contribuendo così, allo sforzo collettivo di soccorrere
questi bisognosi in nome della solidarietà sociale. La norma,
dunque, nella parte modificata dal decreto qui impugnato, viola
diverse disposizioni costituzionali e, in particolare, l'art. 2 Cost.
che riconosce i diritti inviolabili dell'uomo e impone «l'adempimento
dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e
sociale». L'art. 3 Cost., nel sancire il principio di uguaglianza
anche sostanziale, che da sè solo fonda la forma di Stato sociale
propria del nostro ordinamento, impone un concreto intervento statale
al fine di consentire un accesso di tutti alle risorse materiali e
immateriali, al fine di garantire lo sviluppo della persona umana.
174. Purtroppo non solo uno schema come quella introdotto dagli
articoli 30 e seguenti che qui censuriamo, rende impossibile la
solidarietà del proprietario che tollera, ma esso giunge fino a
tutelare in astratto, addirittura con lo strumento penale, un mero
diritto di speculazione su un immobile (difficile credere che la
norma avvantaggi soggetti diversi dalle società immobiliari) e
dunque confligge con il principio solidaristico immanente della
Costituzione e tradotto in materia proprietaria all'art. 42. (ex
multis, Corte costituzionale, sentenza n. 55/1968 secondo cui «senza
dubbio la garanzia della proprietà privata è condizionata nel
sistema della Costituzione, dagli articoli 41 al 44, alla
subordinazione a fini, dichiarati ora di utilità sociale, ora di
funzione sociale, ora di equi rapporti sociali, ora di interesse ed
utilità generale [...] Secondo i concetti, sempre più progredienti,
di solidarietà sociale, resta escluso che il diritto di proprietà
possa venire inteso come dominio assoluto ed illimitato sui beni
propri»). Il decreto, al posto di stanziare risorse affinchè regioni
ed enti locali possano prevedere misure attive di tutela dei bisogni
fondamentali, così come previsto dall'art. 119, comma 5, stanzia
fondi (due milioni annui, art. 31-ter, comma 3.4) per compensare
proprietari anche estrattivi e assenteisti che attendono solamente il
momento più propizio per accaparrarsi la rendita fondiaria.
L'indennizzo, infatti, compensa il «mancato godimento» di un immobile
in stato di abbandono che mai il proprietario avrebbe goduto. Tutto
ciò ovviamente costituisce una violazione, a tacer d'altro,
dell'art. 3 Costituzione che al minimo deve prevedere l'eguaglianza
formale fra proprietari e non proprietari in un bilanciamento fra
diritti contrapposti costituzionalmente protetti. Nello specifico,
l'art. 42, nel descrivere compiutamente lo statuto costituzionale
della proprietà, dando particolare attuazione ai principi
costituzionali fondamentali sopra richiamati, introduce limitazioni
alle facoltà del proprietario che possono anche consistere con forme
di utilizzo di un bene con finalità anche sociali e che certamente
stridono con la messa a sua disposizione delle forza pubblica in modo
automatico (in ogni caso dopo un anno) e noncurante dei bisogni
fondamentali di altri consociati non proprietari.
175. Nè in verità un atteggiamento solidaristico del
proprietario si può considerare dettato solamente da sensibilità
etica: infatti, il soccorso al bisogno primario, soprattutto di
minori, è costituzionalmente protetto sia al livello nazionale (art.
47) che al livello della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e costituisce uno di
quei «doveri inderogabili di solidarietà politica economica e
sociale» che sono richiesti a tutti i cittadini dall'art. 2
Costituzione.
176. Per dar maggior concretezza a quanto si nasconde nella
farraginosa e oscura forma dell'art. 31-ter (solo il primo comma è
lungo due pagine e diviso in nove punti enumerati con una logica
incomprensibile) già censurata supra per tutto il decreto, occorre
descrivere l'ipotesi procedurale che il decreto organizza:
l'ipotetica famiglia (italiana o straniera) in stato di bisogno
abitativo qualora composta di un numero di adulti superiori a
quattro, integrerebbe la fattispecie di cui all'art. 633 che il
decreto rende perseguibile di ufficio. L'integrazione del reato dà
luogo perciò, indipendentemente dalla volontà del proprietario
tollerante leso, allo sgombero coatto dell'immobile che può essere,
tuttavia, sospeso per ragioni legate alla particolare fragilità del
nucleo ma soltanto per un termine massimo di un anno. Decorso l'anno,
dunque, un nuovo nucleo familiare si troverebbe accampato sotto i
portici di Via Sacchi, cosa evitabile soltanto con un programma di
accoglienza temporanea costoso tanto per la Regione quanto per gli
enti locali. Questo schema, dunque, non solo risulta invasivo di
razionali competenze programmatorie della Regione che indirettamente
beneficerebbe della tolleranza umanitaria del proprietario, ma è
contrario palesemente al parametro di cui agli articoli 42 e 47 della
Costituzione il cui impianto solidaristico è peraltro confermato nel
titolo V dal summenzionato art. 119, comma 5, Cost.
177. L'impostazione della norma segue un'antropologia
proprietaria triste e persino allarmante: il legislatore, infatti, ha
previsto un sistema di incentivi introdotti surrettiziamente per
promuovere da parte del proprietario, anche assente e magari
speculativo, una reazione escludente e non solidale. Infatti, qualora
con il contributo dei responsabili della Regione, la commissione
dovesse ritenere di non eseguire il provvedimento di rilascio
dell'immobile, addivenendo alla proroga di un anno nel mantenimento
della famiglia nei locali abitati, lo Stato dovrebbe dedicare risorse
indennizzare il proprietario (art. 31-ter comma 3.2) piuttosto che a
stanziare i fondi aggiuntivi di cui al 119 comma 5. Ciò è fuori
discussione se il proprietario non solidale dovesse aver querelato
gli abitanti del suo immobile: egli infatti, salvo l'ipotesi estrema
in cui prima dovesse aver negligentemente o financo dolosamente
consentito l'ingresso nell'immobile, otterrà l'indennizzo pari a
quello che è l'effettivo prezzo di mercato per il mancato godimento
dell'immobile che, però, non si può presumere come invece fa il
decreto. Al contrario, il proprietario che non querela, già potrebbe
dimostrare quell'atteggiamento di solidarietà che il decreto
incostituzionalmente censura fino al punto da essere privato del
medesimo indennizzo qualora successivamente alla proroga annuale
ritenesse di chiederlo. È chiaro perciò che questa profferta di
denaro ha lo scopo, da un lato, di incentivare comportamenti
individualistici ed egoistici contrari alla Costituzione; dall'altro
costituisce un surrettizio modo da parte del legislatore di farsi
carico di esigenze di emergenza abitativa che comunque sono di
competenza di codesta Regione.
178. La Regione Piemonte dunque chiede che questa corresponsione
di denaro pubblico, che allontana il cittadino dai doveri sociali di
solidarietà di cui all'art. 2 Cost., sia dichiarata
costituzionalmente illegittima, così come costituzionalmente
illegittimo andrebbe dichiarato tutto l'impianto che introduce le
rigidità della procedura d'ufficio e della penalizzazione forzata di
relazioni sociali che assai spesso conviene lasciare governare dal
diritto informale o dal diritto civile piuttosto che da un'ideologia
securitaria e legalistica le cui conseguenze sono sotto gli occhi di
chiunque transiti sotto i portici del capoluogo della nostra regione.
179. A quanto sino a ora argomentato occorre aggiungere un
rilievo conclusivo ma non meno dirimente. La complicata normativa
risultante dalle innovazioni legislative censurate deve essere
criticata anche con riguardo a cio': che l'esecuzione di un
provvedimento di rilascio, decorso l'anno attualmente previsto dai
commi 3.2 e 3.3 del novellato art. 11 del decreto-legge 20 febbraio
2017, n. 14, non è accompagnata da indicazione alcuna in merito alla
collocazione della famiglia indigente sgomberata.
180. All'evidenza, il quadro normativo così delineato presenta
profili doppiamente contraddittori e incostituzionali. In primo
luogo, è agevole ipotizzare che l'applicazione delle summenzionate
disposizioni cagionerà situazioni che obbligheranno gli enti
pubblici - a partire dalle regioni e dagli enti locali, competenti
per materia - a sopportare plurime conseguenze negative: l'esborso di
risorse pubbliche per indennizzare le proprietà si risolverà in una
«mancia» quantificata secondo criteri assai opinabili, circostanza
questa che verosimilmente frustrerà perfino la discutibile intentio
di scongiurare contenziosi; la procedura burocratica immaginata dal
legislatore risulterà tanto macchinosa quanto poco utile, poichè
non consentirà in alcun modo di tutelare - tramite ragionevoli
meccanismi di bilanciamento con le ragioni della proprietà - i
diritti fondamentali (alla vita, all'abitazione, alla salute) di
soggetti e famiglie più poveri e vulnerabili.
181. Sotto altro e connesso profilo, quel che si è appena
rilevato consente di evidenziare che le disposizioni censurate sono
incostituzionali ai sensi dell'art. 117, comma 1 Cost., per contrasto
con la norma interposta rappresentata dall'art. 8 Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali («Diritto al rispetto della vita privata e familiare»).
Come si è già sottolineato, infatti, il meccanismo di rilascio
dell'immobile previsto dal legislatore non contempla in alcun modo
l'obbligo dei pubblici poteri di proporre o di predisporre, per i
soggetti in condizione di vulnerabilità e bisogno che siano
interessati dalle procedure di rilascio coattivo, adeguate soluzioni
abitative alternative alla strada. In tal senso, la violazione
dell'art. 8 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, anche e non solo per assenza
di un fair balance tra le posizioni giuridiche rilevanti, risulta
tanto palese da poter spingere la ricorrente a ipotizzare - mutuando
le categorie adottate dalla Corte di Strasburgo - una «violazione
strutturale» del sistema convenzionale. Sul punto la giurisprudenza
è copiosa e non può certo essere equivocata: ex multis, solo negli
ultimi anni, Yordanova e altri c. Bulgaria nel 2012, Winterstein e
altri c. Francia nel 2013, e Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria nel
2016; ma l'orientamento della Corte europea dei diritti dell'uomo
risale sino ai c.d. gipsy cases, quali Connors c. Regno Unito del
2004 e Buckley c. Regno Unito del 1996, aventi a oggetto la tutela ex
art. 8 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali della popolazione rom. Dalla lettura di
tali numerose sentenze può dunque desumersi il principio secondo cui
i soggetti che rischiano di subire uno sgombero hanno diritto a un
esame della proporzionalità dell'interferenza in accordo con i
requisiti previsti dall'art. 8 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Inoltre, una violazione della disposizione convenzionale è
ravvisabile anche con riguardo a soggetti che abbiano richiesto una
nuova collocazione abitativa in alloggi familiari, laddove le
pubbliche autorità difettino nel dare sufficiente considerazione ai
loro bisogni (sentenza Winterstein, par. 167). In altri termini -
lungi da quanto avvenuto con le disposizioni oggi censurate - è
necessario riconoscere che la Repubblica è tenuta, tanto in forza di
disposizioni costituzionali nazionali come gli articoli 2, 3, 42 e 47
Cost., quanto ai sensi degli articoli 117, comma 1 Cost. e 8
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, a dispiegare le proprie scelte politiche e
normative esercitando un margine di apprezzamento assai ristretto
«quando il diritto in causa è importante per garantire all'individuo
il godimento effettivo dei diritti fondamentali o di ordine "intimo"
che gli sono riconosciuti. Tale è il caso dei diritti garantiti
dall'art. 8, che sono diritti di importanza cruciale per l'identità
della persona, la sua autodeterminazione, la sua integrità fisica e
morale, il mantenimento delle relazioni sociali nonchè la stabilità
e sicurezza della sua posizione in seno alla societa'» (sentenza
Winterstein, par. 148).
182. Sulle condizioni materiali per rispettare questi obblighi
costituzionali e di civiltà giuridica internazionale, questa Regione
Piemonte ricorrente incentra le proprie priorità e intende
continuare a farlo senza invasioni di competenza da parte di un
legislatore emulativo nei confronti dei settori più deboli della
popolazione regionale.

(1) Si veda
http://www.interno.gov.it/sites/default/files/cruscotto_giornalie
ro_18-01-2019.pdf

(2) Audizione presso la Commissione affari costituzionali del Senato
in relazione all'esame in sede referente del disegno di legge n.
840 (decreto-legge 113/2018 - sicurezza pubblica) del prof. M.
Ruotalo, la cui trascrizione è disponibile al seguente indirizzo
on-line
https://www.osservatorioaicit/images/rivista/pdf/13-Marco_Ruotolo
_definitivo.pdf (Brevi note sui possibili vizi formali e
sostanziali del decreto-legge n. 113 del 2018 (c.d. decreto
«sicurezza e immigrazione»).

(3) M. Ruotolo, Brevi note sui possibili vizi formali e sostanziali
del decreto-legge n. 113 del 2018 (c.d. decreto «sicurezza e
immigrazione»), cit., p. 175.

(4) Ex multis, R. Bin, II diritto alla sicurezza giuridica come
diritto fondamentale, in Forum di Quaderni costituzionali, 2018.

(5) Si v. a tal riguardo, la requisitoria 15 gennaio 2019 della
Procura Generale presso la Corte di cassazione.

(6) Secondo quest'ultima sentenza, in tutti i casi in cui, all'esito
di un giudizio comparativo tra le prospettive di vita in Italia e
nel paese di origine, «risulti un'effettiva ed incolmabile
sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti
fondamentali che costituiscono presupposto indispensabile di una
vita dignitosa (art. 2 Cost.)» sarà possibile individuare una
condizione di vulnerabilità, con conseguente individuazione dei
seri motivi di carattere umanitario di cui all'art. 5, comma 6,
T.U. Imm.

(7) Sul punto si veda, peraltro, la Nota tecnica dell'UNHCR al
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, reperibile online al
seguente link:
https://www.unhcr.it/wp-content/uploads/2018/10/Nota-tecnica-su-D
ecreto-legge-FINAL_REV_DRAFT1_V2.pdf, spec. pp. 2 ss.

(8) Si veda anche, tra gli atti del Senato della Repubblica, il
Comunicato alla Presidenza del 4 ottobre 2018, reperibile online
al seguente link:
http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/340143.pdf

(9) Recita la missiva «sento l'obbligo di sottolineare che, in
materia [...], restano fermi gli obblighi costituzionali e
internazionali dello Stato, pur se non espressamente richiamati
nel testo normativo, e, in particolare, quanto direttamente
disposto dall'art. 10 della Costituzione e quanto discende dagli
impegni internazionali assunti dall'Italia».

(10) Sulle violenze sofferte in Libia quale motivo per il
riconoscimento della protezione umanitaria si veda, ex multis
tribunale Genova, decreto del 29 gennaio 2018.

(11) Alcuni dei reati per cui è stato condannato l'imputato. Corte
d'assise di Milano, sentenza 10 ottobre 2017.

(12) Si pensi, ad esempio, all'epidemia dell'Ebola, che ha
recentemente colpito, tra gli altri, la Liberia e la Sierra
Leone. D'altra parte la sussunzione all'interno dei presupposti
di protezione umanitaria di categorie di natura oggettiva è
stata riconosciuta dalla nostra giurisprudenza di merito in
relazione alla protezione umanitaria per motivi ambientali e
correlati alla conseguente condizione di indigenza del
ricorrente, cittadino bengalese, si veda Tribunale di L'Aquila,
ordinanza del 18 febbraio 2018.

(13) Delibera del CSM del 21 novembre 2018, pp. 6-7. Nel discorso
inaugurale di questo nuovo anno giudiziario, il Primo Presidente
della Corte di cassazione Giovanni Mammone ha messo in evidenza
come il primo effetto del decreto ivi impugnato sul sistema
giustizia abbia determinato un aumento dei ricorsi civili in
materia di protezione internazionale del 512,4%.

(14) Questo profilo è stato, peraltro, espressamente censurato dalla
Nazioni Unite, si veda Nota tecnica dell'UNHCR al decreto-legge
4 ottobre 2018, n. 113, reperibile on line al seguente link:
https://www.unhcr.it/wp-content/uploads/2018/10/Nota-tecnica-su-
Deereto-legge-FINAL_REV_DRAFT1_V2.pdf; p. 3.

(15) Si pensi alla condizione giuridica dei minori che, con la
legittima aspettativa di vedersi riconosciuta la protezione
umanitaria, non hanno intrapreso il percorso del permesso per
minore età o, ancora, agli apolidi che, per l'ottenimento in
via amministrativa dello status di apolide necessitano di un
titolo di soggiorno.

(16) In tal senso si veda ECHR, Guide on Article 8 of the European
Convention on Human Rights p. 8 e ss. (v. la sentenza della
Corte europea dei diritti dell'uomo, III sez., 24 luglio 2018,
caso Lozovyye v. Russia; Corte europea dei diritti dell'uomo
Grand Chamber, 16 luglio 2014, caso Hämäläinen v. Finland).

(17) Tale riconoscimento non andava a sovrapporsi con quanto previsto
dall'art. 31 decreto legislativo n. 286/98 in quanto la
valutazione che competente al Tribunale per i minorenni riguarda
«gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto
conto dell'età e delle condizioni di salute del minore che si
trova nel territorio italiano».

(18) I termini di cui all'art. 27 decreto legislativo n. 25/2008 non
vengono, di fatto, rispettati.

(19) Sebbene la questione possa apparire diversa da quella ivi
dedotta, il principio di diritto introdotto dalla Corte è
indubbiamente valido per il caso che qui ci occupa: infatti, la
Corte ha affermato che i rifugiati già minori non accompagnati,
i quali siano diventati adulti in costanza di procedura di asilo
e facciano domanda di ricongiungimento familiare entro termini
ragionevoli dalla sua conclusione, devono continuare a poter
essere considerati minorenni ai fini del diritto al
ricongiungimento familiare.

(20) «Di fatto, l'obbligo di non respingimento può essere innescato
da una violazione o da un rischio di violazione dell'essenza di
qualsiasi diritto garantito dalla Convenzione europea, come il
diritto alla vita, il diritto all'integrità fisica o al suo
corollario, il divieto della tortura e dei maltrattamenti, o
dalla flagrante violazione» del diritto ad un processo equo, del
diritto alla libertà, del diritto alla vita privata o di
qualsiasi altro diritto garantito dalla Convenzione», così
Corte europea dei diritti dell'uomo, Hirsi Jamaa e altri c.
Italia, decisione del 23 febbraio 2012, ric. 27765/09, Opinione
concordante del Giudice Pinto De Albuquerque -enfasi aggiunta.
Si veda anche Corte europea dei diritti dell'uomo, Soering c.
Regno Unito, decisione del 7 luglio 1989, ric. 14038/88, par.
88; Corte europea dei diritti dell'uomo, Vilvarajah e altri c.
Regno Unito, decisione del 30 ottobre 1991, ric. 13163/87,
13164/87, 13165/87, 13447/87, 13448/87, par. 103; Corte europea
dei diritti dell'uomo, Einhorn c. Francia, decisione del 16
ottobre 2001, ric. 71555/01, par. 32; Corte europea dei diritti
dell'uomo, Al-Saadoon e Mufdhi c. Regno Unito, decisione del 4
ottobre 2010, ric. 61498/08, par. 149; Corte europea dei diritti
dell'uomo, Othman (Abu Qatada) c. Regno Unito, decisione del 9
maggio 2012, ric. 8139/09, par. 233; Corte europea dei diritti
dell'uomo, Bensaid c. Regno Unito, decisione del 6 maggio 2001,
ric. 44599/98, par. 46; Corte europea dei diritti dell'uomo,
Boultif c. Svizzera, decisione del 2 agosto 2001, ric. 54273/00,
par. 39; Corte europea dei diritti dell'uomo, Mawaka c. Paesi
Bassi, decisione del 1° giugno 2010, ric. 29031/04, par. 58.

(21) L'esistenza di questa articolazione della norma di diritto
internazionale consuetudinario relativa al divieto di espulsione
è stata riconosciuta e codificata nel 2014 dalla Commissione
dei diritto internazionale all'art. 10 (»Prohibition of
disguised expulsion») dei Draft Articles on the Expulsion of
Aliens, with Commentaries, UN Doc A/69/10, 2014. Essa trova
supporto anche nella giurisprudenza del Tribunale Iran-USA
(Iran-USA Claims Tribunal): Short c. Repubblica Islamica
dell'Iran, Lodo del 14 luglio 1987, Iran-United States Claims
Tribunal Reports, vol. 16 (1987-III), pp. 85-86; International
Technical Products Corporation c. Repubblica Islamica dell'Iran,
Lodo del 19 agosto 1985, Iran-United States Claims Tribunal
Reports, vol. 9 (1985-II), p. 18; e Rankin c. Repubblica
Islamica dell'Iran, Lodo del 3 novembre 1987, Iran-United States
Claims Tribunal Reports, vol. 17 (1987-IV), pp. 147-148. Nella
giurisprudenza internazionale, si veda anche la decisione della
Commissione tra Eritrea ed Etiopia (Eritrea-Ethiopia Claims
Commission), Partial Award, Civilians Claims, Ethiopia's Claim
5, UN Reports of International Arbitral Awards, vol. XXVI. In
dottrina, si veda ad esempio A. Zimmermann, F. Machts, J.
Dörschner, The 1951 Convention Relating to the Status of
Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford, 2011, p.
1369 e ICRC, Note on migration and the principle of
non-refoulement, International Review of the Red Cross (2018)
secondo cui «... States may not create circumstances which leave
an individual who is protected by the principle of
non-refoulement with no real alternative other than returning»
(traduzione di cortesia: gli Stati non possono creare le
circostanze che lasciano un individuo protetto dal principio di
non-refoulement con nessuna reale alternativa se non quella di
far ritorno).

(22) Tribunale Firenze, nona sez., RG 866/2016.

(23) Le statistiche mostrano il progressivo ed apparentemente
inarrestabile invecchiamento medio della popolazione piemontese.
L'età media ha superato oggi i 46.3 anni con oltre 1.106.000
persone di età superiore ai 65 anni (circa un quarto della
popolazione)
https://www.tuttitalia.it/piemonte/statistiche/indici-demografic
istruttura-popolazione/

(24) Il testo unico immigrazione precisa infatti che «Lo straniero
regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei
diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano».

(25) Si vedano i dati dell'Osservatorio regionale sull'immigrazione e
sul diritto d'asilo
http://www.piemonteimmigrazione.it/temi/rifugiati.

(26) Si veda:
http://www.interno.gov.it/sites/default/files/sub-allegato_n._25
_-_intesa conferenza_stato_regioni_del_10_luglio_2014.pdf.

(27) Regione Piemonte, «Governare l'immigrazione. Le politiche e gli
interventi regionali in materia di immigrazione e accoglienza»,
Dicembre 2018.

(28) Rapporto sulla protezione internazionale 2017, p. 124.

(29) V. i dati elaborati dalla Fondazione Rodolfo Benedetti
«Richiedenti asilo e rifugiati nei CAS del Piemonte», 18 gennaio
2019.

(30) Si v. A. Algostino, Il decreto «sicurezza e immigrazione»
(decreto-legge n. 113 del 2018): estinzione del diritto di
asilo, repressione del dissenso e diseguaglianza, in
Costituzionalismo.it, 30 novembre 2018 dove si articolano
diversi condivisibili profili di incostituzionalità.

(31) La direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 13 dicembre 2011 recante «norme sull'attribuzione, a
cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di
beneficiario di protezione internazionale, su uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a
beneficare della protezione sussidiaria, nonchè sul contenuto
della protezione riconosciuta» al considerando 21 evidenzia che
«Il riconoscimento dello status di rifugiato è un atto
ricognitivo».

(32) Si veda per dati recenti ed autorevoli sul capoluogo di questa
regione: Diocesi di Torino, Fragilità e disagio nella società
torinese: Analisi di alcuni indicatori (a cura di Mario Zangola,
Maggio 2018).

P.Q.M.

La Regione Piemonte, come sopra rappresentata e difesa, chiede,
voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando:
in via principale l'illegittimità costituzionale dell'intero
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni,
dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132 per violazione dell'art. 1
Cost.; dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3 Cost.; dell'art. 5 Cost.;
dell'art. 10 Cost.; dell'art. 13, comma 1 Cost.; dell'art. 14, comma
1 Cost.; dell'art. 16, comma 1 Cost.; dell'art. 70 Cost.; dell'art.
72 Cost.; dell'art. 77 Cost.; dell'art. 117, commi 1, 2, 3, 4 e 7
Cost.; dell'art. 118 Cost.; dell'art. 119, comma 5 Cost.;
in via subordinata l'illegittimità costituzionale:
a) degli articoli 1, 9, 12 comma 5 e 6, 13, 14 per violazione
dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3 Cost.; dell'art. 10 Cost.; dell'art.
32 Cost.; dell'art. 38 Cost.; dell'art. 97 Cost.; dell'art. 114
Cost.; dell'art. 117, comma 1 in relazione agli articoli 2, 3, 5, 6,
8 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, e commi 3, 4 e 7 Cost.; dell'art. 118
Cost.; dell'art. 119 Cost.;
b) degli articoli 21, comma 1, lettera a), 30, comma 1,
31-ter per violazione dell'art. 2 Cost.; dell'art. 3 Cost.; dell'art.
10 Cost.; dell'art. 32 Cost.; dell'art. 42 Cost.; dell'art. 47, comma
2 Cost.; dell'art. 97 Cost.; dell'art. 117, comma 1 in relazione
all'art. 8 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, e commi 2, 3 e 4 Cost.;
dell'art. 118 Cost.; dell'art. 119, comma 5 Cost.
Torino, 30 gennaio 2019

Prof. avv. Mattei