1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 5-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 87 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 gennaio 1997
N. 87 Ordinanza emessa il 14 gennaio 1997 dal tribunale di Voghera nei procedimenti civili riuniti vertenti tra l'l.N.P.S. e Bergamaschi Pasqualina ed altre Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Previsto pagamento dei rimborsi in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria - Incidenza sul principio di eguaglianza, sul diritto di azione in giudizio e sulla garanzia previdenziale. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, artt. 1, commi 181, 182 e 183). (Cost., artt. 3, 24 e 38). (097C0199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 5-3-1997)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa di appello in
materia di assistenza e previdenza sociale n. 402/1996 proposta
dall'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale -
appellante, elettivamente domiciliato in Voghera via Largo Toscanini
2 presso il centro operativo I.N.P.S., rappresentato e difeso
dall'avv. Maria Grazia De Maestri, contro: Bergamaschi Pasqualina,
Torti Clementina, Torresin Ines, Stefanelli Carmeluccia, Cadorini
Marcellina, appellate, elettivamente domiciliate in Pavia presso
l'avv. Marco Dagradi, contumaci.
Oggetto: appello avverso le sentenze del pretore di Voghera n. 97
del 14/15.6.1993 e nn. 91, 92, 93 e 94 del 31.5/3.6.1995, in punto:
riconoscimento del diritto alla cristallizzazione su pensione di
reversibilità.
Conclusioni
Il procuratore dell'appellante I.N.P.S. chiedeva:
dichiarare applicabile alla domanda svolta nel giudizio di primo
grado dalla appellata ed alla conseguente sentenza pretorile di
condanna, con ogni conseguente declaratoria, il decreto-legge n.
166/1996 art. 1;
in ipotesi di mancata conversione del decreto-legge rigettare la
domanda di cristallizzazione ove non venga fornita prova del possesso
del requisito reddituale di cui alla sentenza Corte costituzionale n.
240/1994;
in riforma della appellata sentenza, dichiarare applicabile,
quanto agli oneri accessori, l'art. 16, comma 6, legge n. 412/1991;
con integrale compensazione delle spese di primo e secondo grado
anche ai sensi del decreto-legge n. 166/1991.
Svolgimento della causa
Bergamaschi Pasqualina, Torti Clementina, Torresin Ines, Stefanelli
Carmeluccia e Cadorini Marcellina, con separati ricorsi, chiedevano
ed ottenevano dal pretore sentenza che riconosceva il loro diritto
alla cristallizzazione nell'importo raggiunto al 30 settembre 1983
della pensione di reversibilità di cui godevano come seconda
pensione, con condanna dell'I.N.P.S. al pagamento delle differenze
non corrisposte, oltre interessi, rivalutazione e spese di giudizio.
L'I.N.P.S. impugnava le sentenze in principalità invocando la
applicazione del disposto del sopravvenuto d.-l. 29 marzo 1996, n.
166 ed in subordine asserendo che il pretore doveva rigettare il
ricorso perchè le pensionate non avevano dimostrato la sussistenza
dei requisiti reddituali previsti per il riconoscimento della
cristallizzazione a mente della sentenza n. 240/1994 della Corte
costituzionale.
Sosteneva che comunque la condanna dovesse essere subordinata al
permanere dei requisiti reddituali previsti dall'art. 6, comma 5,
legge n. 683/1983.
In via ulteriormente subordinata contestava la condanna al
pagamento di interessi e rivalutazione cumulati, richiamando il
disposto del comma 6, art. 16, legge n. 412/1991.
I ricorsi in appello erano ritualmente e tempestivamente
notificati, ma le appellate rimanevano contumaci.
Alla udienza di discussione dell'appello il procuratore dell'ente
appellante invocava la applicazione del disposto del comma 183
dell'art. 1, legge 23 dicembre 1996, n. 662, legge che ai commi 181,
182 e 183 dell'art. 1 aveva reintrodotto quanto previsto dall'art. 1,
decreto-legge n. 166/1996, ed insisteva per la declaratoria di
estinzione del giudizio a spese compensate.
Il tribunale, stante la identità delle questioni di fatto e di
diritto oggetto delle cause rispettivamente nn. 402, 406, 407, 408 e
409 r.g. 1996, ne disponeva la riunione.
Rilevato in diritto
Il decreto-legge n. 166/1996 invocato dall'ente appellante non è
stato convertito e non sono stati convertiti neppure i decreti che ne
avevano reiterato le disposizioni.
Tuttavia la legge 23 dicembre 1996, n. 662 - "Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica" - pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale n. 233 del 28 dicembre 1996 - ai commi 181, 182, 183
dell'art. 1, introduceva ex-novo identico dettato, che, per espressa
diposizione del comma 183, trova applicazione di ufficio in tutti i
giudizi pendenti aventi ad oggetto le materie regolate dai commi 181
e 182, fra le quali rientrano le domande proposte dalle appellate
nella presente causa.
Questa, in sintesi, la innovazione destinata a definire ope legis
la controversia:
a) il pagamento delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995 sui
trattamenti pensionistici erogati in conseguenza della applicazione
delle sentenze della Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240
del 1994 è effettuato con assegnazione agli aventi diritto di titoli
di stato;
b) il pagamento avviene in sei annualità, sulla base di elenchi
riepilogativi che gli enti invieranno al Ministero del tesoro, tranne
eventuali residui che saranno liquidati direttamente dagli enti;
c) le somme arretrate saranno pagate solo ai titolari del
trattamento da integrare (diretti interessati) od ai loro superstiti
aventi diritto alla pensione di reversibilità alla data del 30 marzo
1996;
d) la verifica del requisito reddituale è effettuata non solo in
riferimento ai redditi dell'anno 1983 ma anche ai redditi degli anni
successivi;
e) sulle somme maturate fino al 31 dicembre 1995 non saranno
pagati nè rivalutazione monetaria nè interessi, e, dopo tale data,
gli interessi saranno riconosciuti nella misura della variazione
degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed
impiegati accertata dall'ISTAT nell'anno precedente;
f) i giudizi aventi ad oggetto "le questioni" regolate dalle
previsioni sopra richiamate sono estinti a spese compensate.
Poichè i giudizi riuniti oggetto della presente causa avevano
tutti per oggetto il riconoscimento del diritto alla
cristallizzazione su pensione di reversibilità, ossia al
mantenimento del trattamento erogato al 30 settembre 1983 sulla
seconda pensione integrata al minimo, in conseguenza delle modifiche
apportate al combinato disposto della legge 24 dicembre 1993, n. 537,
art. 11, comma 22, e del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463 art. 6,
comma 7, dalla sentenza della Corte costituzionale n. 240 dell'8/10
giugno 1994, con conseguente domanda di condanna dell'I.N.P.S. al
pagamento delle differenze maturate ad oggi, con gli interessi e la
rivalutazione delle somme dovute a tale titolo, rientrano tutti nelle
previsioni dei commi 181, 182, 183, art. 1 della legge n. 662/1996.
Dovrebbe quindi esserne dichiarata la estinzione a spese
compensate.
Deve però rilevarsi che le disposizioni della normativa
reintrodotta con la legge citata danno luogo a fondati sospetti di
incostituzionalità sotto svariati profili. La questione è rilevante
perchè dalla applicazione della normativa richiamata in primo luogo
deriva la estinzione ope legis del giudizio con vanificazione delle
sentenze di primo grado oggetto dell'appello senza possibilità
d'esame del merito, in forza del disposto conclusivo del comma 183,
che recita: "i provvedimenti giudiziari non ancora passati in
giudicato restano privi di effetto", così che viene escluso un
accertamento giudiziale della sussistenza dei presupposti di fatto e
di diritto per il riconoscimento della cristallizzazione, deriva poi
la esclusione del diritto ai crediti per accessori maturati sulle
somme dovute dall'I.N.P.S. fino al 31 dicembre 1995 e la applicazione
di interessi in misura ridotta per il periodo successivo, deriva
infine un differimento nel tempo, rimesso al debitore, dell'epoca del
pagamento del dovuto.
La questione di costituzionalità delle norme da applicarsi,
rilevante in astratto per quanto sopra evidenziato, giacchè
attinente a norme che, regolando la materia, definiscono il giudizio,
lo è anche in concreto, in quanto: Il pretore aveva già
riconosciuto la sussistenza del diritto delle appellate a conservare
il trattamento integrato al minimo percepito al 30 settembre 1983.
Di contro l'ente non aveva mai riconosciuto, ed ha sempre
contestato, che alle appellate spetti la cristallizzazione, sia, in
diritto, asserendo che era intervenuta decadenza, che, in fatto, per
mancanza dei requisiti reddituali.
La estinzione del giudizio in una forma tale per cui la sentenza di
primo grado resterebbe "priva di efficacia" rende "priva di
efficacia" anche la pronuncia sulla tempestività della domanda, in
ordine alla quale non è stato proposto appello.
Il motivo di appello proposto in via subordinata ma astrattamente
assorbente, relativo alla mancata dimostrazione dei requisiti
reddituali da parte delle appellate, che, se fondato, comporterebbe
comunque il rigetto delle loro domande, appare invece infondato,
giacchè le pensionate in primo grado avevano comprovato l'ammontare
dei loro redditi, inferiori ai limiti previsti per il riconoscimento
del diritto alla cristallizzazione, a mezzo di autocertificazioni o
dichiarazioni sostitutive dell'atto notorio, atti questi che per
giurisprudenza costante sono ritenuti mezzo di prova sufficiente per
dimostrare il requisito reddituale in relazione a domande in materia
previdenziale a sostegno delle quali anche in sede amministrativa
unica prova richiesta all'istante è la autocertificazione, con
rovesciamento dell'onere della prova a carico dell'ente che ne voglia
contestare le risultanze.
Ne consegue che se non fosse sopraggiunta la novella il tribunale
avrebbe dovuto confermare le sentenze impugnate in ordine alla
esistenza del diritto alla cristalizzazione del trattamento
pensionistico, mentre la estinzione della causa impedisce tale
accertamento, a fronte della sua negazione da parte dell'ente al
quale è rimessa la formazione degli elenchi dei soggetti ai quali
deve essere liquidato quanto previsto dal comma 181 nei limiti di cui
al comma 182.
La legittimità costituzionale di questi due commi, se non rileva
direttamente in causa, in presenza del disposto del comma 183, in
quanto la determinazione delle somme da corrispondere e le modalità
della erogazione sono sottratte alla statuizione del giudice, rileva
indirettamente al fine della valutazione della legittimità della
previsione del comma 183, che si pone come norma di chiusura di un
articolato teso a definire il contenzioso pensionistico
stragiudizialmente, in via amministrativa, con pagamenti differiti ed
"a stralcio".
Rileva altresì indirettamente, ove sia accolta la eccezione di
illegittimità costituzionale relativa al comma 183, perchè da essi
dipende l'ammontare delle somme alle quali i pensionati avranno
diritto e la possibilità di pretenderne il pagamento in forma
esecutiva, sia in relazione al capitale, che agli interessi alla
rivalutazione.
Orbene, già la stessa Corte di cassazione, con ordinanza del 2
maggio 1996, n. 382 aveva sollevato questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166
riprodotte dai commi 181, 182 e 183 dell'art. 1 della legge n.
662/1996.
La formale autonomia di questa legge rispetto al decreto già
impugnato di incostituzionalità, induce questo tribunale a
riproporre la questione, con riferimento agli artt. 3, comma primo,
24 e 38 della Costituzione.
In primo luogo si contesta la legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 183, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in relazione
all'art. 24 della Costituzione, per violazione del diritto ad agire a
tutela dei propri diritti, in quanto impone la estinzione dei giudizi
pendenti, in relazione a "tutte" le questioni attinenti alle materie
regolate dai commi 181 e 182, e quindi tutte le questioni relative al
riconoscimento del diritto al trattamento previdenziale integrato od
alla sua conservazione, ed alla misura delle somme da corrispondersi
di conseguenza, anche a titolo di accessori, anche quando il diritto
alla integrazione od alla cristallizzazione, od alla liquidazione
degli arretrati maturati a tale titolo, è contestato dall'ente,
laddove il comma 181 ed il comma 182 rimettono alla insindacabile
determinazione dell'ente stesso, da assumere al di fuori di ogni
contenzioso, sia la identificazione dei soggetti aventi diritto alla
liquidazione delle somme, sia l'accertamento dei requisiti reddituali
relativi.
Appare ovvio che la estinzione del giudizio, e la privazione di
efficacia dei provvedimenti (sentenze) non ancora passati in
giudicato, impedisce al privato di ottenere l'accertamento giudiziale
del diritto che l'ente gli nega, senza che al pensionato sia
garantito in alcun modo neppure l'inserimento negli elenchi di cui al
comma 181.
La possibilità di istaurare un nuovo giudizio per ottenere
l'accertamento in caso di esclusione degli elenchi, che potrebbe
essere addotta per negare la violazione del diritto di agire, oltre
ad essere irrazionalmente onerosa, imponendo di reiniziare un nuovo
giudizio dopo l'abbandono (a spese compensate) di quello già
avviato, appare in realtà meramente astratta ed eventuale, e
comunque non satisfattiva, giacchè da un lato la formazione degli
elenchi riepilogativi degli aventi diritto è costruita come atto
interno della amministrazione, destinato ad essere completato in un
lungo lasso di tempo (sei anni) al di fuori di ogni contraddittorio,
così come i controlli sul permanere del requisito reddituale: ne
consegue che il pensionato è destinato a rimanere nella incertezza
in merito al riconoscimento del suo diritto da parte dell'ente per un
periodo di tempo indeterminato, durante il quale maturano
prescrizioni e decadenze, e questo senza contare quella ulteriore
causa di estinzione dei crediti maturati, surrettiziamente introdotta
dal comma 182, che però è la più rilevante per un ceto creditorio
costituito da anziani, ossia la morte dell'avente diritto.
Il vulnus al diritto di agire appare ancora più grave ed
arbitrario in quanto del tutto irrazionale e facilmente evitabile.
Infatti è nell'interesse stesso dell'ente erogatore vedere
definite giudizialmente senza ulteriori ritardi ed aggravi le
controversie relative a rapporti per i quali permane effettivo
contrasto sulla esistenza del diritto vantato dal pensionato.
Di contro, la subordinazione della estinzione della causa alla
avvenuta iscrizione del pensionato negli elenchi di cui al comma 181
- con un collegamento non previsto dalla norma, anche se forse dato
per scontato dal suo estensore - tn tutti i casi in cui la resistenza
in giudizio da parte dell'ente era determinata da mere ragioni di
bilancio, si sarebbe configurata come estinzione per cessata materia
del contendere, con esclusione di eversioni del diritto di agire
contemplato dall'art. 24 della Costituzione.
Una più pregnante violazione del diritto di agire di cui all'art.
24 della Costituzione, era stata ravvisata dalla Corte di cassazione
in relazione all'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996 e si ritiene di
dovere qui riproporre, in relazione al disposto dei commi 181 e 182
citati, in quanto vengono ad incidere su diritti maturati, da
identificarsi nei crediti per differenze di rateo maturate e per
interessi e rivalutazione, che secondo la previgente normativa, come
interpretata dalla giurisprudenza sia di merito che di legittimità,
spettavano cumulativamente fino al 31 dicembre 1991, e, come è stato
espressamente statuito dalle sezioni unite della Corte di cassazione
con mutamento giurisprudenziale avallato dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 361 del 24 ottobre 1996, nei limiti previsti
dall'art. 16 comma 6, legge n. 412/1991 a far tempo dal 1 gennaio
1992.
La novella, escludendo dal pagamento interessi e rivalutazione
maturati fino al 31 dicembre 1995, su crediti insorti in epoche
risalenti, nelle quali l'inflazione era elevata, e rimasti insoluti
anche nel periodo in cui gli interesse legali erano al 10% e
riconoscendo per il periodo successivo "interessi" entro limiti
ancora inferiori a quanto già stabilito con la legge n. 412/1991 in
quanto fatti pari alla sola svalutazione, riduce drasticamente
l'ammontare del debito.
L'intervento del legislatore finalizzato a sopprimere, almeno in
parte, ovvero comprimere un diritto già perfetto e maturato, nel
momento in cui la parte ne chiede l'accertamento e la soddisfazione
al giudice, integra da solo una indebita compressione del diritto di
agire.
Il combinato disposto dei commi 181 e 182 appare poi in contrasto
con l'art. 38 della Costituzione, perchè, prevedendo una consistente
riduzione dei crediti maturati in relazione a quote di integrazione
al minimo delle pensioni, tramite la esclusione di rivalutazione ed
interessi per il periodo antecedente al 1996, e la riduzione degli
interessi nei limiti della mera rivalutazione, e dilazioni nel
pagamento anche del credito così ridotto, e la sua estinzione
tramite una datio in solutum di titoli, va a ridurre quei minimi che
la Corte costituzionale aveva indicato come intangibili, in quanto
destinati ad assicurare ai soggetti che ne erano destinatari il
soddisfacimento dei bisogni primari di vita.
Se formalmente la norma è tesa a regolamentare la attuazione delle
erogazioni conseguenti le sentenze della Corte costituzionale in tema
di minimi pensionistici, è evidente che decurtazioni e dilazioni
vanno a colpire proprio i ceti più disagiati, incidendo su somme
dovute all'espresso fine di garantire i minimi vitali.
Nella stessa ottica si pone in contrasto con l'art. 38 della
Costituzione anche il comma 183, nella parte in cui, prevedendo la
compensazione delle spese, fa ricadere proprio sulle categorie più
deboli i costi di un giudizio reso necessario dal comportamento
negativo dell'ente, proprio nel momento in cui riconosce la
fondatezza della pretesa azionata.
In tal modo l'ammontare del credito spettante, riconosciuto come
integrazione necessaria per garantire il soddisfacimento dei bisogni
minimi di vita, oltre alle riduzioni operate per esclusione degli
accessori e dilazione del pagamento, è ulteriormente decurtato di
costi maturati per esclusiva responsabilità del debitore.
Infine il combinato disposto dei commi 181, 182, 183 art. 1, legge
n. 662/1996 appare in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
perchè introduce un trattamento deteriore nel soddisfacimento dei
crediti relativi agli arretrati per quote di rateo non corrisposte
dell'integrazione al minimo, per alcune categorie di pensionati,
rispetto a quello per gli altri crediti previdenziali, senza che
questo trovi una giustificazione se non in un fatto puramente casuale
e comunque estraneo alla natura del credito.
Si giunge anzi all'anomalia di riservare un trattamento deteriore a
soggetti identificati in quanto appartenenti a fasce marginali di
categorie deboli, benchè queste, al contrario, dovrebbero essere
oggetto di protezione, per espresso dettato della Costituzione.
L'arbitrario discrimine appare particolarmente evidente là dove,
al comma 182, si limita il credito al capitale, e, per il futuro, si
quantificano gli interessi nella sola misura della svalutazione
rilevata dagli indici ISTAT sul costo della vita, mentre al comma 185
dell'art. 2 della stessa legge il tasso legale di interessi è
ridotto, per il futuro, fissandolo al 5% minimo, con facoltà di
modifica da parte del Ministro del tesoro, in relazione al rendimento
medio dei titoli di stato e del tasso di inflazione, ossia con
criteri destinati a garantire che rimanga superiore al tasso di
inflazione.
Così puntualizzati i dubbi sulla legittimità costituzionale delle
norme che dovrebbero definire il presente giudizio, il tribunale non
può esimersi da alcune considerazioni conclusive.
Le norme esaminate, evidentemente dettate da pressanti esigenze di
bilancio, con le loro previsioni di pagamenti differiti, eseguiti "a
stralcio" mediante datio in solutum di titoli da parte del Ministero
del tesoro, che in tal modo si accolla direttamente debiti degli enti
previdenziali, paiono più ispirate alle soluzioni del diritto
fallimentare che ai principi del diritto previdenziale.
Tuttavia anche in quell'ottica necessitata la individuazione delle
categorie da soddisfare con pagamenti parziali, ed all'interno delle
categorie, dei singoli ai quali corrispondere qualcosa, appare
discutibile sul piano costituzionale, perchè se i soggetti colpiti
da un privilegio negativo sono pensionati che si pensava in origine
di potere escludere totalmente dal pagamento di alcunchè a titolo di
integrazione al minimo, sono sempre appartenenti alle categorie più
deboli, alle quali dovrebbe invece essere riconosciuta particolare
tutela.
Ma ancora più discutibile è la scelta di "cancellare" il
contenzioso giudiziario senza alcun collegamento con quanto viene
statuito in sede amministrativa.
Questi profili di illegittimità costituzionale impongono la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
Il tribunale di Voghera, pronunciando sull'appello proposto
dall'l.N.P.S. - Istituto nazionale di previdenza sociale - avverso
le sentenze del pretore di Voghera nn. 91, 92, 93 e 94 date il 31
maggio 1995 e n. 97 data il 14 giugno 1996 sui ricorsi in materia di
previdenza ed assistenza proposti da Bergamaschi Pasqualina, Torti
Clementina, Torresin Ines, Stefanelli Carmeluccia e Cadorini
Marcellina in punto "riconoscimento del diritto alla
cristallizzazione su pensione di reversibilita'";
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 183, legge 23 dicembre 1996, n. 662
e del combinato disposto dei commi 181, 182 e 183 art. 1, legge
citata, in relazione agli art. 24, 38 e 3 della Costituzione, nella
parte in cui rispettivamente:
dichiarano la estinzione dei giudizi pendenti in materia di
questioni relative a somma da pagare da parte di enti previdenziali a
seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 240 dell'8/10
giugno 1994;
dichiarano privi di effetto i provvedimenti giudiziari non ancora
passati in giudicato aventi ad oggetto le stesse questioni;
dichiarano estinti i giudizi a spese compensate;
prevedono il pagamento delle somme dovute mediante assegnazione
di titoli di stato, in sei annualità, con esclusione di
rivalutazione ed interessi fino al 31 dicembre 1995;
prevedono il pagamento di interessi per il periodo posteriore al
31 dicembre 1995 nella misura della variazione dell'indice dei prezzi
al consumo per le famiglie di operai ed impiegati accertata
dall'ISTAT nell'anno precedente;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio fini all'esito del giudizio di
costituzionalità;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri e notificata ai Presidenti del
Senato e della Camera.
Voghera, addì 14 gennaio 1997
Il presidente: Cattarinich
97C0199