1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 351 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 marzo 2010
Ordinanza del 19 marzo 2010 emessa dalla Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da Fiore Naina Wanda contro Comune di Montoro Superiore . Espropriazione per pubblica utilita' - Aree esterne ed interne ai centri edificati, di cui all'art. 18 - Indennita' di espropriazione - Determinazione con riferimento rispettivamente al valore agricolo medio e al valore agricolo medio della coltura piu' redditizia tra quelle che, nella regione agraria in cui ricade l'area da espropriare, coprono una superficie superiore al 5 per cento di quella coltivata della regione agraria stessa - Conseguente determinazione dell'indennita' stessa in misura irrisoria o comunque molto inferiore al valore di mercato del bene - Irrazionalita' - Violazione del principio del giusto indennizzo - Lesione dei vincoli derivanti dalla CEDU nell'interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. - Decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 4, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359; legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 16, commi quinto e sesto, come sostituiti dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10. - Costituzione, artt. 3, 42, comma terzo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e liberta' fondamentali. (010C0801) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2010)

LA CORTE D'APPELLO

Nella causa civile iscritta al numero di ruolo generale 1584/99,
promossa da Fiore Naina Wanda, elettivamente domiciliata in Napoli,
alla via Carlo De Cesare n. 64, presso lo studio dell'avv. Vittorio
Villa, rappresentata e difesa dall'avv. Carlo La Sala, come da
mandato a margine dell'atto di riassunzione, appellante;
Contro comune di Montoro Superiore, in persona del Sindaco pro
tempore elettivamente domiciliato in Napoli, alla via S. Lucia n. 29,
presso lo studio dell'avv. Ilaria Rocco, rappresentato e difeso
dall'avv. Matteo Anzuoni, come da procura a margine della comparsa di
costituzione e risposta, appellato.
Ha emesso la seguente ordinanza.
La Corte, letti gli atti, osserva.

In fatto

Naina Wanda Fiore era proprietaria di un terreno sito nel
territorio del Comune di Montoro Superiore, censito al catasto al f.
13, p.lla 34, esteso mq. 1321.
Il Commissario Straordinario di Governo per le zone della
Campania e della Basilicata colpite dal sisma del 1980, con decreto
dell'11 aprile 1981, emesso ai sensi dell'art. 3 della legge n.
874/80, dispose l'occupazione per due anni di una porzione di mq.
1190 di tale terreno in favore del Comune, per consentirvi
l'insediamento provvisorio di prefabbricati mobili per i terremotati.
L'ente territoriale procedette alla presa di possesso del suolo
il 25 aprile 1981.
Con citazione notificata il 27 gennaio 1990, la Fiore convenne in
giudizio dinanzi al Tribunale di Avellino il comune di Montoro
Superiore.
L'attrice espose che, a seguito dell'entrata in vigore della
legge n. 80/84, il Commissario prefettizio del comune aveva
deliberato di procedere all'esproprio del suolo occupato e che
tuttavia la procedura, arrivata alla fase della determinazione ed
offerta delle indennità provvisorie, si era arrestata; che inoltre
nel 1986 il Comune si era appropriato di fatto di altra porzione del
medesimo terreno, che era stata utilizzata per la costruzione di una
strada. Su tali premesse, chiese che il Tribunale adito, accertata
l'esatta estensione di ciascuna delle due superfici occupate,
condannasse l'ente territoriale convenuto: 1) al pagamento
dell'indennità di occupazione; 2) al risarcimento dei danni subiti
per l'irreversibile trasformazione della porzione legittimamente
occupata ma non espropriata; 3) al risarcimento dei danni per la
perdita della porzione illegittimamente occupata. In subordine, per
l'ipotesi di rigetto della domanda svolta sub. 2), chiese la condanna
del Comune al pagamento dell'indennità di esproprio.
Il Comune dì Montoro Superiore, costituitosi in giudizio, chiese
il rigetto delle domande risarcitorie. Dedusse a sua difesa che
l'area legittimamente occupata era stata espropriata dal Commissario
Prefettizio il 20 marzo 1985 e negò di aver proceduto
all'occupazione sine titulo di un'ulteriore porzione del terreno;
eccepì inoltre la prescrizione del diritto della Fiore al
risarcimento dei danni.
In corso di causa fu disposta ed espletata una ctu, volta, fra
l'altro, ad accertare il valore di mercato del fondo alla data di
scadenza del periodo di legittima occupazione. Il tecnico incaricato
dell'indagine, rilevato che il suolo, pur se classificato come
agricolo nel piano di fabbricazione adottato dal Comune di Montoro
Superiore, era ubicato a ridosso del centro cittadino, in una zona
che possedeva tutte le caratteristiche intrinseche ed estrinseche dei
suoli edificatori, e che era sicuramente appetibile anche in vista di
un suo possibile sfruttamento per fini diversi dall'edificazione, lo
valutò in L. 55.851 al mq. alla data del dicembre 1982.
Con sentenza del 6 maggio 1998, il Tribunale di Avellino: 1)
dichiarò che il Comune convenuto non era il soggetto titolare dal
lato passivo dell'obbligazione di pagamento dell'indennità di
occupazione legittima; 2) affermò che il decreto di esproprio del
Commissario prefettizio, emesso in relazione alla porzione di terreno
legittimamente occupata, era intervenuto dopo la scadenza del termine
biennale previsto nel decreto di occupazione, sicchè non essendo
invocabili le proroghe di legge, il suolo era stato acquisito al
patrimonio comunale, in via di accessione invertita, a far data dal
24 aprile 1983; 3) in parziale accoglimento dell'eccezione svolta dal
convenuto, rigettò tuttavia la domanda di risarcimento del danno
derivante dalla perdita per c.d. accessione invertita della ridetta
porzione, in quanto prescritta; 4) ritenne provata l'avvenuta
occupazione usurpativa da parte del Comune di una porzione del suolo,
estesa mq. 175, della quale era stata disposta, ma non effettuata, la
restituzione alla Fiore e che era stata utilizzata per la costruzione
di una strada; 5) accolse per tale parte la domanda risarcitoria e,
rivalutato al gennaio del 1986 (data dell'illecito), il valore del
terreno stimato dal ctu (in tal modo determinandolo in L. 65.000 a
mq.), condannò il Comune a pagare alla Fiore per tale titolo la
somma di L. 38.719.750, comprensiva degli interessi legali e della
rivalutazione monetaria sino alla pronuncia, oltre agli interessi
legali sull'intera somma dal 6 maggio 1998 sino all'effettivo
pagamento.
La sentenza, non notificata, fu tempestivamente impugnata da
Naina Wanda Fiore, che con l'atto d'appello domandò l'accoglimento
di tutte le domande formulate in via principale contro il Comune od
almeno di quella svolta in via subordinata.
Il Comune di Montoro Superiore, costituitosi in giudizio, chiese
il rigetto del gravame ed, in via di appello incidentale, domandò
che venisse dichiarata prescritta anche la domanda risarcitoria
accolta dal primo giudice o, in subordine, che il danno subito
dall'appellante venisse liquidato ai sensi dell'art. 5-bis, comma
7-bis, del d.l. n. 333/92 convertito nella legge n. 352/92.
Con sentenza non definitiva del 1° marzo 2002 questa Corte, in
composizione collegiale diversa da quella odierna: 1) respinse
integralmente l'appello incidentale del Comune di Montoro Superiore;
2) in parziale accoglimento dell'appello principale ed in riforma
della sentenza di I grado: 2.a) condannò il Comune al pagamento
della somma di L. 15.975.000 - comprensiva della rivalutazione
monetaria e degli interessi legali sino alla data della decisione - a
titolo di risarcimento del danno subito dalla Fiore per la perdita di
ulteriori mq. 131 di terreno, anch'essi occupati sine titulo
dall'ente territoriale ed utilizzati per la realizzazione della
strada, ponendo a base della liquidazione il medesimo valore del
suolo - di L. 65.000 a mq. al gennaio del 1986 - assunto dal primo
giudice; 2.b) osservò che, per effetto dell'art. 6 della legge n. 80
del 1984, le originarie occupazioni provvisorie per requisizione già
scadute erano state prorogate e trasformate in occupazioni
finalizzate all'esproprio in favore degli enti territoriali; 2.c)
affermò che, ai sensi dell'articolo citato, il decreto di esproprio
della porzione di suolo legittimamente occupata era intervenuto
tempestivamente e che il Comune di Montoro Superiore era tenuto al
pagamento sia dell'indennità di espropriazione sia dell'indennità
di occupazione legittima - quest'ultima per il solo periodo
intercorso dalla data di entrata in vigore della legge (19 aprile
1984) alla data di emissione del decreto (20 marzo 1985) - e che
entro tali termini andava accolta la domanda di condanna svolta in
via subordinata della Fiore.
Con contestuale ordinanza, il collegio decidente rimise la causa
sul ruolo per l'espletamento di una seconda ctu, volta a verificare
se, alla data del decreto di esproprio, il fondo della Fiore avesse
natura agricola o edificatoria ed a determinare l'ammontare
dell'indennità di esproprio (nonchè dell'indennità di occupazione
legittima), mercè applicazione, nel primo caso, dell'art. 5-bis
della legge n. 359/92 e, nel secondo caso, della legge n. 865/71.
Il ctu accertò che il suolo espropriato era classificato al
catasto terreni del Comune di Montoro Superiore come «seminativo
arborato» e che, secondo il Programma di fabbricazione in vigore nel
Comune dal 30 ottobre 1972 al 12 maggio 1997 (data dì approvazione
del PRG tuttora vigente) era, per la sua maggiore estensione,
destinato ad uso pubblico per servizi vari, per una parte di minore
estensione (pari a circa 200 mq.) inserito in zona B di completamento
e per una terza parte interessato alla realizzazione di una strada;
che, tuttavia, in base alle prescrizioni del Programma di
fabbricazione, nella zona B dell'area espropriata era comunque
precluso ogni tipo di edificazione e non era consentita neppure la
costruzione in aderenza con l'edificio di proprietà della Fiore con
essa confinante, soggetto, nel Piano di Recupero del Comune,
unicamente ad interventi di restauro e di risanamento conservativo.
Una volta accertata l'inedificabilità dell'area, il consulente
applicò i criteri di liquidazione delle indennità stabiliti dagli
artt. 16 e 20 della legge n. 865/71, cui rinvia l'art. 5-bis, comma 4
della legge n. 359/92, e, rilevato che il comune di Montoro Superiore
ricadeva nella Regione Agraria n. 8 della provincia di Avellino e che
nel 1985, in tale Regione il valore agricolo medio di un terreno
seminativo arborato era di L. 1.200 a mq., determinò Ì indennità
di esproprio spettante alla Fiore in complessivi € 588,76 (L.
1.140.000) e quella di occupazione in complessivi € 49,06.
Il processo, dopo l'espletamento della ctu, fu sospeso, su
concorde richiesta delle parti, in attesa della pronuncia della S.C.
sull' impugnazione principale proposta dal Comune di Montoro
Superiore e su quella incidentale proposta dalla Fiore avverso la
sentenza non definitiva.
Respinte dalla Cassazione entrambe le impugnazioni, e passata
perciò in giudicato la sentenza del 1° marzo 2002, la causa è stata
ritualmente riassunta da Naina Wanda Fiore e, dopo due rinvii dovuti
ad una (non accolta) richiesta di riunione ad altro giudizio pendente
fra le stesse parti, è stata trattenuta in decisione all'udienza
collegiale del 15 gennaio 2010.

In diritto

Questa Corte, chiamata a decidere unicamente della misura delle
indennità di esproprio e di occupazione spettanti alla Fiore, dubita
della legittimità costituzionale del comma 4 dell'art. 5-bis del
d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni dalla legge
8 agosto 1992, n. 359 - applicabile ai giudizi in corso alla data di
entrata in vigore della legge che lo ha introdotto - secondo il quale
per le aree agricole e per quelle che... non sono classificabili come
edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22
ottobre 1971, n. 865 e successive modificazioni e integrazioni,
nonchè della legittimità costituzionale dei commi quinto e sesto
dell'art. 16 di tale ultima legge, così come sostituiti dall'art. 14
della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (che, secondo il diritto vivente,
sono tuttora in vigore esclusivamente con riguardo alle aree non
aventi destinazione edilizia) che a loro volta prevedono che
l'indennità di espropriazione ... per le aree esterne ai centri
edificati, è commisurata al valore agricolo medio... corrispondente
al tipo di coltura in atto nell'area da espropriare e che nelle aree
comprese nei centri edificati, l'indennità è commisurata al valore
agricolo medio della coltura più redditizia tra quelle che, nella
regione agraria da espropriare, coprono una superficie superiore al
5% di quella coltivata nella regione stessa.
Le predette disposizioni normative, che all'evidenza non appaiono
suscettibili di un'interpretazione diversa da quella letterale,
stabiliscono un criterio di determinazione delle indennità dei suoli
agricoli e dei suoli non edificabili del tutto disancorato dal loro
effettivo valore di mercato.
Invero, ancorchè non possa escludersi che valore di mercato e
valore agricolo medio (V.A.M.) di tali categorie di immobili siano
talvolta, in concreto, coincidenti, non v'è dubbio che assai spesso
il primo valore risulti (anche notevolmente) superiore al secondo, in
quanto l'appetibilità di un terreno sul mercato non dipende solo
dalla sua edificabilità, ma da molteplici altri fattori, primi fra
tutti la sua posizione e le concrete possibilità di suo sfruttamento
per fini diversi dalla coltivazione.
Così, per fare solo degli esempi, un suolo agricolo può
costituire area di pertinenza, adibita a giardino o ad orto, di una
villa situata in zona turistica o costituire area sulla quale insiste
un c.d. «comodo rurale» del quale è consentita la ristrutturazione
od essere acquistato per poter aumentare la volumetria dell'immobile
da realizzare sull'annessa area edificabile; analogamente, un suolo
non edificabile sito all'interno di un centro abitato può essere
adibito a giardino pertinenziale, a parcheggio scoperto, o sfruttato
per il completamento di un'area edificabile: in tutti questi casi (e
nei molteplici altri che si potrebbero immaginare), in una libera
contrattazione fra parti private il suolo verrebbe venduto ad un
prezzo non solo assai maggiore del suo ipotetico «valore agricolo
medio», ma che (come forse ancor più conta) verrebbe stabilito
prescindendo del tutto da tale valore.
La questione è rilevante nel presente giudizio.
Con sentenza passata in giudicato, il valore di mercato del
terreno dì proprietà della Fiore è stato determinato in L. 65.000
a mq. al gennaio del 1986 (previa rivalutazione a tale data del
valore di L. 55.851 a mq. riferito al dicembre del 1982).
Per contro, secondo quanto accertato dal ctu nominato in grado di
appello, il valore agricolo medio della coltura in atto sul terreno
era, nel 1985, di appena L. 1.200 al mq.
Va qui, per completezza, rilevato che il ctu potrebbe aver errato
nell'identificazione del dato di riferimento, in quanto, essendo il
suolo della Fiore compreso in un centro edificato, l'indennità
avrebbe dovuto essere commisurata al valore agricolo medio della
coltura più redditizia tra quelle che, nella regione agraria da
espropriare, coprivano una superficie superiore al 5% di quella
coltivata nella regione stessa.
Tuttavia, come emerge dal B.U.R. della Regione Campania 18 marzo
1985 allegato alla consulenza, anche nell'ipotesi più favorevole
all'appellante - ovvero supponendo che nel 1985, nella regione
agraria n. 8 della provincia dì Avellino, la coltura più redditizia
(che è quella ad «orto irriguo») coprisse più del 5% dei terreni
coltivati - il valore agricolo medio del quale tener conto
risulterebbe di appena L. 6.200 a mq.
Il suolo di proprietà di Naina Wanda Fiore, alla data
dell'esproprio, era sicuramente inedificabile.
Secondo l'accertamento, non più soggetto a gravame, contenuto
nella sentenza non definitiva passata in giudicato fra le parti, il
provvedimento ablativo va nella specie identificato nel decreto
emesso dal Commissario Prefettizio il 20 marzo 1985, ai sensi
dell'art. 6, quarto e quinto comma della legge n. 80 del 1984, per
consentire la definitiva acquisizione in favore dei comuni delle aree
già individuate e destinate ad ospitare gli insediamenti provvisori.
Non può pertanto condividersi l'assunto dell'appellante che, pur
non contestando la correttezza dell'accertamento compiuto dal ctu in
ordine all'inedificabilità del terreno alla data di emissione del
decreto, sostiene che, ai fini del calcolo dell'indennità, si
dovrebbe tener conto della situazione di fatto anteriore
all'approvazione del piano di fabbricazione (30 ottobre 1972), con il
quale sarebbero stati apposti i vincoli preordinati all'esproprio.
Costituisce infatti principio consolidato in giurisprudenza che
le destinazioni d'uso di porzioni del territorio comunale
identificate in base a criteri generali e predeterminati, quali
quelli previsti dal Piano regolatore generale o dal Programma di
fabbricazione, non caratterizzano un vincolo a contenuto
espropriativo, in quanto rispondono all'esigenza di conformare il
diritto di proprietà attraverso la definizione dell'utilizzazione
del suolo consentita al proprietario, sicchè incidono sulla
determinazione del valore dell'area agli effetti dell'indennità (fra
molte: Cass. nn. 12293/08, 8218/07, 3146/06).
Va, altresì, escluso che sia passato in giudicato un preteso
accertamento in ordine all'edificabilità di fatto del suolo, che non
costituiva (nè avrebbe potuto costituire) questione oggetto di
pronuncia e che non può essere confuso col diverso accertamento
(esso sì coperto da giudicato) inerente all'effettivo valore di
mercato del terreno di proprietà della Fiore.
Va sul punto richiamata la costante e consolidata giurisprudenza
della S.C., che costituisce vero e proprio diritto vivente, alla cui
stregua il sistema introdotto dall'art. 5-bis legge n. 359 del 1992
si caratterizza per una rigida dicotomia, con esclusione di
un tertiurn genus tra «aree edificabili» ed «aree agricole» o «non
classificabili come edificabili» (cfr., fra molte, Cass. nn.
17672/09, 16531/09, 4513/04 nonchè Cass. n.13199/06, che precisa,
altresì, come, riguardo al criterio del valore agricolo medio
applicabile alle aree non edificabili, non hanno rilievo i correttivi
concepiti, nell'originario meccanismo dell'art. 16 della legge n. 865
del 1971, per i suoli compresi all'interno dei centri edificati,
essendo incompatibili con il nuovo sistema figure intermedie miranti
ad assicurare una valutazione migliore dei terreni inedificabili, o
qualsiasi altro tipo di correttivo).
Al criterio dell'edificabilità di fatto può dunque farsi
riferimento in via complementare ed integrativa, agli effetti della
determinazione del concreto valore di mercato dell'area espropriata,
solo nelle ipotesi (entrambe estranee alla fattispecie in esame) in
cui sussistano cause che riducano od escludano le possibilità reali
di edificazione - incidendo così sulla liquidazione dell'indennità
di esproprio ma non già sulla natura dell'area, che rimane
edificabile se tale è considerata dallo strumento urbanistico - o in
cui difetti una classificazione del suolo da parte delle
pianificazione urbanistica (in termini: Cass. n. 4513/2004).
Deve pertanto concludersi che, essendo il giudizio in corso alla
data di entrata in vigore della legge n. 359/92, l'indennità di
esproprio andrebbe liquidata alla stregua dei criteri dettati dalle
norme della cui legittimità costituzionale si dubita, con la
conseguenza che la somma spettante alla Fiore per tale titolo
risulterebbe irrisoria.
Non appare, allora, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale delle norme in esame per violazione
dell'art. 117 primo comma Cost., nel testo introdotto dalla legge
cost. 18 ottobre 2001, n. 3, per il loro contrasto con le norme
internazionali convenzionali ed, in particolare, con l'art. 1 del
Primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificato,
unitamente alla Convenzione, dalla legge n. 848/55.
Va premesso che, come ampiamente chiarito dalla Corte
costituzionale nelle sentenze nn. 348 e 349 del 2006, il giudice
comune non può procedere alla diretta disapplicazione della norma
interna in contrasto con la norma CEDU.
Le norme CEDU, in quanto di origine pattizia, sono infatti
escluse dall'ambito di operatività dell'art. 10 primo comma Cost., -
che con l'espressione «norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute» si riferisce soltanto alle norme consuetudinarie,
disponendo l'adattamento automatico alle stesse dell'ordinamento
giuridico italiano - sicchè non possono di per sè stesse essere
assunte quali parametri del giudizio di legittimità costituzionale
(C. cost. sent n. 188/80) ovvero come norme interposte ex art. 10
Cost.(C. cost. ordinanza n. 143 del 1993), e non rientrano neppure
fra le norme che, come quelle comunitarie, hanno piena efficacia
obbligatoria e diretta applicazione nello Stato, senza necessità di
leggi di ricezione e adattamento, in considerazione delle limitazioni
alla sovranità nazionale che l'art. 11 Cost. consente quando siano
necessarie per promuovere e favorire le organizzazioni internazionali
rivolte ad assicurare la pace e la giustizia fra le nazioni (C. cost.
sent. n. 188/80 cit.).
In sostanza, la CEDU non crea un ordinamento giuridico
sovranazionale e non produce quindi norme direttamente applicabili
negli Stati contraenti, ma è configurabile come un trattato
internazionale multilaterale da cui derivano obblighi per gli Stati
contraenti, ma non l'incorporazione dell'ordinamento giuridico
italiano in un sistema più vasto, dai cui organi deliberativi
possano promanare norme vincolanti - omisso medio - per tutte le
autorità interne degli Stati (C. cost sent. n. 348/06 cit.).
L'art. 117 primo comma Cost. condiziona però l'esercizio della
potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto degli
obblighi internazionali, trai quali indubbiamente rientrano quelli
derivanti dalla CEDU.
Vanno qui brevemente richiamati i principi interpretativi
enunciati nella sentenza n. 348/06 cit.
1) È escluso che l'articolo sia operante solo nei rapporti
interni fra Stato e Regioni, in quanto il dovere dì rispettare gli
obblighi internazionali incide globalmente e univocamente sul
contenuto della legge statale, la cui validità non può mutare a
seconda che la si consideri ai fini della delimitazione delle sfere
di competenza legislativa di stato e regioni o che invece la si
prenda in esame nella sua potenzialità normativa generale: la legge
è sempre la stessa e deve ricevere un'interpretazione uniforme, nei
limiti in cui gli strumenti istituzionali predisposti per
l'applicazione del diritto consentono di raggiungere tale obiettivo.
2) Anche se si restringesse la portata normativa dell'art. 117
primo comma Cost. esclusivamente all'interno del sistema dei rapporti
fra potestà legislativa statale e regionale configurato dal titolo V
della parte seconda della Costituzione, non si potrebbe negare che
esso vale comunque a vincolare la potestà legislativa dello Stato
sia nelle materie indicate dal comma 2 del medesimo articolo, di
esclusiva competenza statale, sia in quelle indicate dal comma 3, di
competenza concorrente.
3) La struttura della norma costituzionale in esame è simile a
quella di altre norme della Carta fondamentale, che sviluppano la
loro concreta operatività solo se poste in stretto collegamento con
altre norme, di rango subcostituzionale, destinate a dare contenuti
ad un parametro che si limita ad enunciare in via generale una
qualità che le leggi in esso richiamate devono possedere: si deve
cioè riconoscere che il parametro di cui all'art. 117 primo comma
Cost. diventa concretamente operativo solo se vengono determinati gli
«obblighi internazionali» che vincolano la potestà legislativa dello
Stato e delle regioni.
4) Fra tali obblighi rientra quello assunto dall'Italia, con la
sottoscrizione e la ratifica della CEDU, di adeguare la propria
legislazione alle norme di tale trattato.
5) Poichè la CEDU presenta, rispetto agli altri trattati
internazionali, la caratteristica peculiare di aver istituito un
organo giurisdizionale, la Corte europea dei diritti dell'uomo, cui
è affidata la funzione di interpretare le norme della convenzione
stessa, la legislazione italiana va adeguata alle predette norme nel
significato loro attribuito dalla Corte.
6) Le norme CEDU, nell'interpretazione che viene loro data dalla
Corte di Strasburgo, per poter integrare il parametro di
costituzionalità di cui all'art. 117 primo comma Cost., devono
superare il vaglio della loro compatibilità con l'ordinamento
costituzionale italiano, che non può essere modificato da fonti
esterne se non nei limiti indicati dall'art. 111 Cost.
L'art. 1 del Primo protocollo addizionale della CEDU stabilisce
che «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi
beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per
causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e
da principi generali del diritto internazionale».
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha interpretato tale norma
in numerose sentenze, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, formatosi anche in processi concernenti la disciplina
ordinaria dell'indennità di espropriazione, secondo il quale una
misura che costituisce un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni
di una persona fisica o giuridica, deve realizzare «un giusto
equilibrio» tra le esigenze di interesse generale della comunità ed
il principio delta salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali.
La necessità di assicurare siffatto equilibrio, secondo la
Corte, concerne tutto il contenuto dell'art. 1 del primo Protocollo:
anche la disposizione che prevede che nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale va pertanto letta alla luce del primo principio (C.
eur., sez. I, 9 marzo 2006, n. 10162).
Al fine di stabilire se le misure adottate da uno stato
nell'interesse generate garantiscono un giusto equilibrio e non
riversano sul proprietario un peso sproporzionato, occorre prendere
in considerazione le modalità di indennizzo previste dalla leggi
interne.
A questo proposito la Corte di Strasburgo ha osservato che, senza
il versamento di una somma ragionevole in rapporto al valore del
bene, la privazione della proprietà che si realizza attraverso
l'esproprio costituisce normalmente un'ingerenza eccessiva e viola
l'art. 1 del Primo protocollo e che, in caso di espropriazione
isolata di un terreno, soltanto un indennizzo integrale può essere
considerato ragionevole, mentre la mancanza di un indennizzo
integrale, ai sensi dell'art. 1 del Protocollo n. 1, può
giustificarsi soltanto in presenza di obiettivi legittimi di pubblica
utilità che perseguono misure di riforma economica o di giustizia
sociale (C. eur. sez. I, 29 luglio 2004 nonchè n. 10162 cit.).
Ad avviso di questo giudice, l'art. 5-bis comma 4 della legge n.
359/92 e l'art. 16, commi 4 e 5 della legge n. 865/71, prevedendo un
criterio di determinazione dell'indennità di esproprio dei suoli
agricoli e di quelli non edificabili astratto e predeterminato (quale
è quello del valore agricolo medio della coltura in atto o di quella
più redditizia nella regione agraria di appartenenza dell'area da
espropriare), che è del tutto svincolato dalla considerazione
dell'effettivo valore di mercato dei suoli medesimi e che, per quanto
sopra si è detto, non assicura il versamento all'avente diritto di
un indennizzo integrale o quantomeno «ragionevole», si pongono in
evidente contrasto con l'art. 1 del primo protocollo addizionale
nell'interpretazione datane dalla Corte CEDU.
Va escluso, poi, che tale interpretazione confligga con la tutela
di interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli
della Costituzione, posto che anche l'art. 42 terzo comma Cost. è
stato costantemente interpretato dalla Corte costituzionale nel senso
che, pur non essendo il legislatore tenuto ad individuare un unico
criterio di determinazione dell'indennità, valido in ogni
fattispecie espropriativa ad assicurare l'integrale riparazione della
perdita subita dal proprietario espropriato, l'indennità medesima
non può mai essere meramente simbolica o irrisoria, ma deve
rappresentare un serio ristoro (cfr. C. cost. n. 5/1980).
Vero è che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 261 del
1997, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 4 della legge n.
359/92 e dell'art. 16 commi 4 e 5 della legge n. 865/71, sollevata in
riferimento agli artt. 42, terzo comma, 24 e 3, primo comma Cost.
La questione era stata però affrontata dai giudici remittenti in
base ai diversi rilievi dell'ingiustificata equiparazione, ai fini
della determinazione delle indennità, fra terreni agricoli (per i
quali si presupponeva la correttezza del criterio tabellare previsto
dalle norme censurate) e terreni non edificabili, sostenendosi, in
pratica, la necessità di introduzione di un tertium genus fra le due
categorie di suoli individuate dal legislatore, e dell'altrettanto
ingiustificato affidamento della quantificazione degli indennizzi
all'insindacabile determinazione della P.A., cui spetta, attraverso
apposite commissioni, stabilire i V.A.M. dei diversi tipi di coltura
nell'ambito di ciascuna regione agraria.
La Corte Costituzionale si limitò allora ad osservare che la
soluzione adottata dal legislatore per semplificare il calcolo
indennitario, ancorchè non obbligata, non presentava caratteri di
irragionevolezza o di arbitrarietà tali da far riscontrare un vizio
sotto il profilo denunciato, in quanto di per sè non pregiudicava il
serio ed effettivo ristoro del proprietario espropriato, tenuto conto
che anche nell'ambito delle aree la cui indennità andava commisurata
al V.A.M. operavano meccanismi differenziati che a loro volta
tenevano conto di una serie di fattori e che, in ogni caso, le
tabelle formate dalle commissioni amministrative e le relative
applicazioni non restavano sottratte al sindacato giurisdizionale
sugli atti dell'amministrazione.
In questa sede, invece, si vuol sottolineare come, alla luce
dell'interpretazione data dalla Corte di Strasburgo all'art. 1 del
primo protocollo addizionale, non possa ritenersi ragionevole
qualsivoglia criterio di determinazione dell'indennità che prescinda
dal dato di partenza del valore di mercato del bene espropriato, non
dovendosi più valutare se la norma interna di per sè «non
pregiudichi» il serio ed effettivo ristoro della perdita del bene ma,
piuttosto, se essa sia in grado di assicurare tale ristoro in ogni
fattispecie in cui debba trovare applicazione e non solo in via
occasionale, in virtù di fattori casuali e contingenti, legati alla
specifica situazione del terreno ablato.
In tale ottica, è la stessa dicotomia immaginata dal legislatore
al fine di semplificare il calcolo dell'indennizzo - e non già la
mancata previsione di una terza tipologia di aree, intermedia fra
quelle agricole e quelle edificabili - che appare priva di
giustificazione. La considerazione, del resto, risulta in linea con
ciò che è stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 5180 cit. e ribadito nella sent. n. 348/07 cit., ovvero che,
perchè possa realizzarsi un serio ristoro, «occorre far riferimento,
per la determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in
relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla
potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge» e che «il
principio del serio ristoro è violato quando per la determinazione
non si considerino le caratteristiche del bene da espropriare, ma si
adotti un diverso criterio che prescinda dal valore di esso».
I suddetti principi, ancorchè enunciati dalla Corte
costituzionale solo con riguardo ai terreni edificabili, devono
ritenersi validi ed operanti anche in relazione ai terreni agricoli
ed, a maggior ragione, a quelli privi di possibilità legali ed
effettive di edificazione ad essi equiparati dalla legge n. 352/92,
posto che nell'attuale contesto storico, economico e finanziario (in
cui si è assistito alla progressiva scomparsa del latifondo privato
e dei contratti agrari, alla parcellizzazione dei suoli,
all'allargamento delle aree urbane in danno delle campagne, anche
attraverso fenomeni di abusivismo sempre tollerati dalle
amministrazioni locali e spesso condonati in via legislativa, e, per
converso, alla valorizzazione delle zone scarsamente edificate, con
l'istituzione di parchi nazionali e regionali volti alla salvaguardia
del territorio, all'interno dei quali è peraltro molto sviluppata
l'attività turistica ed ampiamente autorizzata la ristrutturazione
di comodi rurali e l'apertura di aziende agrituristiche) l'interesse
del privato all'acquisto di tali categorie di terreni è determinato
dalle possibilità di sfruttarli economicamente per fini diversi da
quello mero di impiantarvi una coltivazione, sicchè non è più
predicabile una corrispondenza fra il loro valore agricolo medio ed
il loro valore di mercato.
Per le medesime ragioni, non appare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale delle norme censurate per
violazione dell'art. 42 terzo comma Cost.
Non appare, infine, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis comma 4 della legge n.
359/92 e dell'art. 16, quinto e sesto comma della legge n. 865/71 per
violazione dell'art. 3 Cost.
Con la più volte citata sentenza n. 348/07, la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, comma 1 e 2 del d.l. 11 luglio 1992, n. 333,
convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359,
nonchè, in via consequenziale, dell'art. 37, commi 1 e 2 del d.P.R.
8 giugno 2001, n. 327.
A seguito di tale pronuncia risultano definitivamente espunte
dall'ordinamento le disposizioni che prevedevano che l'indennità di
esproprio dei terreni edificabili andasse determinata in misura pari
alla media fra il loro valore venale ed il reddito dominicale
rivalutato degli ultimi dieci anni.
Per le espropriazioni ancora in corso (e per quelle future) è
poi intervenuto l'art. 2 della legge 24 dicembre 2007 n. 244, il cui
comma 89, lettera a) ha sostituito l'art. 37, comma 1 della legge n.
327/2001, stabilendo che l'indennità di espropriazione di un'area
edificabile è determinata in misura pari al valore venale del bene e
che quando l'espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di
riforma economico-sociale l'indennità è ridotta del 25%.
Per i giudizi ancora in corso in cui è in contestazione la
misura dell'indennità di esproprio trova invece applicazione il
criterio del valore venale del bene previsto dall'art. 39 della legge
n. 2359 del 1865 (cfr. Cass. n. 8731/09).
In sostanza, fatta salva l'ipotesi di espropriazione finalizzata
all'attuazione di interventi di riforma economico-sociale (per i
quali è comunque prevista una riduzione dell'indennità del solo
25%) l'indennità di esproprio per i suoli edificabili è oggi
corrispondente al valore di mercato del bene.
L'adozione del diverso criterio - astratto e predeterminato -
dettato, per i suoli agricoli e per i suoli non edificabili, dalle
norme della cui legittimità costituzionale si dubita crea allora
un'ingiustificata disparità di trattamento fra proprietari, non
scorgendosi alcuna plausibile ragione in base alla quale il diritto a
percepire un indennizzo commisurato al valore venale dell'area ablata
non debba essere riconosciuto anche a coloro che possiedono un
terreno che non ha vocazione edilizia.

P.Q.M.

Dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 117, primo comma 1, 42 terzo comma
e 3 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis, comma 4, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 e dell'art. 16,
quarto e quinto comma della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come
sostituiti dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
al presidente del Senato della Repubblica ed al presidente della
Camera dei deputati ed alle parti del presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazioni, alla Corte costituzionale;
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi a cura della cancelleria.
Napoli, addì 22 gennaio 2010

Il Presidente: Annunziata


Il consigliere est.: Magda