1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 233 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 settembre 1998- 12 aprile 1999
N. 233 Ordinanza emessa il 30 settembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 aprile 1999) dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da curatela fallimentale R.M.R.C. s.p.a. contro la regione Campania ed altra. Giustizia amministrativa - Controversie, in materia di pubblici servizi, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ordinanza ingiunzione di cui all'art. 186-ter, cod. proc. civ. per il pagamento di somme non contestate - Mancata previsione - Disparita' di trattamento rispetto ad altri istituti processualistici civili per lo snellimento delle procedure estesi al processo amministrativo - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale. (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 35, comma 3). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 113, primo e secondo comma). (099C0403) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8989/1998 reg.
gen. proposto dalla curatela fallimentare della società R.M.R.C.
(Risonanza magnetica e radiologia computerizzata) s.p.a., in persona
del curatore dott. Ugo Mangia, rappresentata e difesa dall'avv. Ezio
Maria Zuppardi, presso lo stesso elettivamente domiciliata in Napoli
al viale Gramsci n. 16;
Contro la regione Campania in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano
Botta, elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia n. 81,
Direttore generale pro-tempore dell'Azienda sanitaria locale di
Napoli 1, nella quale di commissario liquidatore della gestione
liquidatoria della soppressa Unità sanitaria locale n. 41 della
Campania, n. c., per l'accertamento del diritto al pagamento delle
prestazioni effettuata dalla detta società in favore della ex U.s.l.
n. 41, oltre interessi e rivalutazione monetaria; in via subordinata,
del diritto al pagamento delle somme spettanti a titolo di indebito
arricchimento ex art. 2041 del codice civile, a fronte delle suddette
prestazioni, oltre interessi e rivalutazione monetaria; e per la
condanna al pagamento di quanto dovuto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
regionale;
Visti gli atti tutti di causa;
Alla camera di consiglio del 30 settembre 1998, relatore il cons.
Donadono, uditi gli avvocati presenti di cui al verbale di udienza.
F a t t o
Con ricorso notificato il 6 agosto 1998, la curatela fallimentare
della società R.M.R.C. (Risonanza magnetica e radiologia
computerizzata) s.p.a. deduceva di vantare crediti insoluti, nei
confronti della regione Campania e del commissario liquidatore
preposto alla gestione liquidatoria della soppressa Unità sanitaria
locale n. 41 della Campania, per un ammontare complessivo, in linea
capitale, ascendente a L. 171.981.000, a fronte della prestazione,
tra il 1993 ed il 1995, di numerosi esami (risonanze magnetiche) per
incarico della suddetta U.s.l.
In relazione a quanto precede, la R.M.R.C. proponeva le domande in
epigrafe, invocando nella circostanza la previa fissazione della
camera di consiglio per l'adozione di ogni opportuno provvedimento,
ivi compresa l'adozione di ordinanza ai sensi dell'art. 186-bis o
dell'art. 186-ter c.p.c.
L'amministrazione regionale, costituitasi in giudizio, nella
discussione in camera di consiglio, contestava le domande avverse.
D i r i t t o
1. - Nell'ambito del ricorso - il cui oggetto rientra tra le
controversie in materia di pubblici servizi, devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998 - la ricorrente chiede l'emanazione di una
ordinanza per il pagamento delle somme non contestate dai
contraddittori, ai sensi dell'art. 186-bis c.p.c., ovvero di una
ordinanza-ingiunzione, ai sensi del successivo art. 186-ter.
Tale richiesta esula, nella prospettazione di parte, dalla fase
cautelare propria del processo amministrativo; e, del resto, non
emerge uno specifico pericolo derivante dalla mora, posto che la
società già versa in stato di insolvenza.
2. - Al riguardo va premesso che non si ritiene di poter pervenire
in via interpretativa ad ammettere l'applicabilità delle norme
invocate dalla ricorrente. Infatti, l'art. 35 del citato d.lgs. n.
80, nel profilare il regime processuale delle controversie trasferite
alla competenza del giudice amministrativo, prevede le forme ed i
limiti nel cui ambito va estesa la disciplina del codice
processual-civilistico sull'istruzione probatoria, demandando ad
opportune modifiche del regio-decreto n. 642 del 1907 gli eventuali
adattamenti suggeriti dalla "specificità del processo amministrativo
in relazione alle esigenze di celerità e concentrazione del
giudizio".
Esso, tuttavia, non contempla la modifica o l'integrazione delle
forme e delle modalità in cui si esprime l'attività decisoria del
giudice amministrativo.
La pretesa avanzata dalla ricorrente andrebbe, dunque, respinta
alla stregua del quadro normativo vigente.
3. - Nel contempo, però, non risultano manifestamente infondati i
dubbi sulla legittimità costituzionale della disciplina processuale,
relativamente alla giurisdizione esclusiva in materia di pubblici
servizi, nella parte cui esclude il ricorso a strumenti di rapido
soddisfacimento della pretesa creditoria, nonostante la sussistenza,
secondo i presupposti previsti per il rito ordinario innanzi al
giudice ordinario, di una elevata probabilità di fondatezza delle
ragioni dedotte dal creditore.
Difatti l'ampia potestà discrezionale del legislatore nella
conformazione degli istituti processuali e nella predisposizione di
strumenti di tutela differenziati (cfr., tra le sentenze con maggiore
attinenza ai temi qui in esame, Corte costituzionale, 18 maggio 1989,
n. 251; 5 luglio 1995, n. 295; 8 marzo 1996, n. 65) incontra un
limite, oltre che ovviamente nella necessità di osservare i principi
ed i precetti costituzionali in materia di tutela giurisdizionale,
anche nell'esigenza di non adottare soluzioni manifestamente
irrazionali (cfr., con particolare riferimento al processo
amministrativo, Corte costituzionale, 28 giugno 1985, n. 190; 23
aprile 1987, n. 146).
Ebbene, non si ritiene di poter escludere che la mancanza nel
processo amministrativo dei rimedi in questione si ponga in conflitto
con il principio di uguaglianza e con il connesso canone di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), con la tutela del diritto di difesa
(art. 24 Cost.), con la giustiziabilità garantita per le situazioni
giuridiche soggettive vantate nei confronti della pubblica
amministrazione (art. 113 Cost.).
4. - Va, anzitutto, rilevato che questi provvedimenti rivestono una
importanza non secondaria.
Corrisponde, infatti, ad un dato di comune esperienza che la
prevedibile durata del giudizio necessario per la realizzazione della
pretesa creditoria non è priva di influenza sul valore attualizzato
dello stesso credito, fino al punto che non sono infrequenti i casi
in cui il titolare è addirittura dissuaso o scoraggiato, specie per
i crediti di più modesto ammontare o per le fasce di creditori più
vulnerabili, dall'intrapresa di lunghe, defatiganti e dispendiose
iniziative giudiziarie.
La possibilità di conseguire con prontezza un esito satisfattivo -
sia pure parziale e non definitivo (a meno che il processo non si
estingua) - assume, dunque, una significativa rilevanza ai fini della
effettività della tutela giurisdizionale, che può dirsi vulnerata
non solo quando il tempo necessario per la decisione determina
addirittura l'impossibilità di realizzare gli effetti della
decisione definitiva, ma anche quando la durata del giudizio non è
giustificata e corrispondente alle particolarità del caso.
Peraltro, i provvedimenti in esame, influendo sui "tempi" di
soddisfacimento della pretesa creditoria, hanno un impatto
sostanziale sulla qualità stessa della tutela, poichè fanno gravare
l'onere dell'impulso e dell'attesa della decisione conclusiva del
giudizio non più sulla parte che vanta il diritto, ma sulla parte
che resiste alla pretesa; in tal guisa il disagio derivante dalle
more processuali non ricade, in maniera sistematica ed invariabile,
sul solo creditore, ma piuttosto viene addossato, per effetto di una
decisione del giudice, su quello dei due antagonisti che, di volta in
volta, in base al grado di certezza delle rispettive ragioni, risulta
meno meritevole di tutela.
È pur vero che le ordinanze ex artt. 186-bis e 186-ter c.p.c.
hanno avuto, nel pratica giudiziaria, un'applicazione marginale che
ha forse disatteso le aspettative riposte nella novella del 1990.
Tuttavia va considerato che, nel sistema processuale civile, le
ordinanze interinali si affiancano ad altri strumenti - di utilizzo
più agevole e frequente - che hanno scopo e caratteristiche non
dissimili.
In particolare va segnalato il procedimento monitorio, che assolve
assai efficacemente all'esigenza di offrire al creditore un celere
mezzo di accertamento giudiziario del diritto vantato, senza
appesantire, più del necessario, i carichi di lavoro degli uffici
giudiziari.
Al riguardo non è forse superfluo sottolineare che, proprio nel
settore che interessa la causa qui in esame, si era diffuso, prima
del trasferimento della materia alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, un ampio ricorso ai decreti ingiuntivi.
Senonchè, è stato ritenuto che il procedimento monitorio presenti
caratteri del tutto peculiari e sostanzialmente estranei alle
modalità organizzative funzionali della giustizia amministrativa.
Ciò ha già comportato la reiezione, da parte del Presidente di
questo stesso tribunale amministrativo, di domande proposte per la
concessione in materia del decreto ingiuntivo da parte del giudice
amministrativo.
Non è invece estranea agli schemi operativi del processo
amministrativo la tendenziale aspirazione ad adattare le proprie
forme, caratterizzate da una certa elasticità e flessibilità, al
perseguimento, pur nella limitatezza delle strutture e delle risorse
disponibili, delle esigenze di celerità e di concentrazione del
giudizio.
Già nella legge istitutiva dei tribunali amministrativi regionali
è delineato, nell'art. 27 della legge n. 1034 del 1971, un
procedimento camerale riservato a determinate questioni di pronta ed
agevole soluzione.
Un'ulteriore ipotesi di rito camerale accelerato è stato
introdotto con l'art. 25 della legge n. 241 del 1990, in materia di
tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Con l'art. 6 della legge n. 146 del 1990 è stato esteso, innanzi
al giudice amministrativo, il modello procedurale del rito
giuslavoristico per la trattazione delle controversie in tema di
repressione della condotta antisindacale, mutuando appieno la
struttura plurifase delle analoghe cause trattate in sede pretorile.
Da ultimo (ma non per ultimo) l'art. 19 del decreto-legge n. 67 del
1997, per le cause relative alla realizzazione di opere pubbliche, ha
introdotto la possibilità, in occasione dell'esame domanda di
sospensione, di definire immediatamente il giudizio nel merito con
motivazione in forma abbreviata. Ed è sintomatico che il
legislatore, con il progetto di riforma della giustizia
amministrativa attualmente in discussione, sembra orientato ad
estendere e generalizzare gli strumenti per una rapida soluzione dei
processi amministrativi.
Rispetto alle linee di tendenza del processo amministrativo, si
rivela incoerente che l'art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 80, pur
enunciando esplicitamente le suddette esigenze di "celerità e
concentrazione" del giudizio, segni un oggettivo arretramento
rispetto a questi obiettivi che la stessa norma impugnata valorizza
ed enfatizza e - quel che più conta ai nostri fini - rispetto alle
possibilità di difesa che fino al trasferimento della giurisdizione
erano a disposizione della parte.
E se è pure vero che l'attribuzione della materia al giudice
amministrativo è significativa di un diverso approccio
giurisdizionale centrato prevalentemente sulla verifica del corretto
esercizio della funzione, non va neanche dimenticato che le vicende
del rapporto obbligatorio hanno anche in questa ottica una rilevanza
non marginale perchè sono insieme effetto e sintomo di una anomalia
nella gestione: cosicchè una più pronta possibilità di intervento
da parte del giudice si manifesta anche come un efficace strumento di
controllo sull'esercizio della funzione.
Tutto ciò lascia ipotizzare insieme la violazione dei principi che
presiedono al diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del principio di
eguaglianza (art. 3), non apparendo giustificato il diverso
trattamento di situazioni che storicamente si presentano identiche.
5. - Sotto altro profilo va rilevato che le ordinanze ex artt.
186-bis e 186-ter hanno, come principale finalità, quella di
anticipare i tempi di soddisfacimento della pretesa creditoria.
Contemporaneamente esse perseguono, implicitamente, un ulteriore
obiettivo sul piano dell'amministrazione della giustizia, nella
misura in cui tali strumenti tendono a deflazionare il contenzioso,
per tutte quelle controversie che, in concreto, non palesano la
necessità di una cognizione piena e che, almeno potenzialmente,
possono esaurirsi, con il soddisfacimento dell'avente diritto,
mediante un provvedimento di tipo sommario, potenzialmente idoneo ad
acquistare efficacia di sentenza, nel caso di estinzione del
processo.
Infatti, a seguito dell'emanazione di un'ordinanza della specie, il
ricorrente che fosse rimasto parzialmente insoddisfatto, ovvero
l'amministrazione soccombente che intendesse contestare, in tutto o
in parte, il provvedimento, avrebbero l'onere di dare impulso
all'ulteriore corso del giudizio, nelle forme e nei termini previsti
dall'art. 23 della legge n. 1034 del 1971, a pena di perenzione, ai
sensi del successivo art. 25.
L'importanza dell'aspetto in esame è di tutta evidenza nell'ambito
di un processo che - non si può negare - ha tempi patologicamente
lunghi e comunque inadeguati ad un sollecito soddisfacimento di una
pretesa creditoria, tenuto anche conto dell'attuale assetto delle
strutture e delle risorse disponibili della giustizia amministrativa,
cosicchè la mancanza di tali strumenti diventa un grave ostacolo
all'efficacia del sistema processuale.
Invero la Corte ha più volte ribadito che il principio di buon
andamento dell'amministrazione riguarda, nel settore della giustizia,
unicamente le leggi che regolano l'ordinamento degli uffici
giudiziari e non è riferibile alle norme che disciplinano il corso
del processo e l'esercizio, della funzione giurisdizionale (cfr., in
particolare, Corte costituzionale 11 dicembre 1997, n. 385).
Tuttavia non sembra si possa negare che il difetto del "buon
andamento" assuma anche nel nostro campo un indiretto rilievo per i
suoi riflessi sull'effettivita della tutela ex art. 113 Cost.
Va rammentato a questo proposito che l'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (resa esecutiva con
la legge 4 agosto 1955, n. 848) contempla il diritto delle persone ad
ottenere una decisione giurisdizionale "entro un termine
ragionevole".
La valutazione della durata ragionevole di un processo equo non
può certo prescindere dalla complessità della causa; il che implica
che una controversia di agevole soluzione deve avere strumenti
decisionali solleciti e tempestivi, quando la evidenza del buon
diritto del ricorrente rende ingiustificati, e quindi ingiusti, i
tempi dell'ordinario corso della giustizia (cfr. Corte europea per i
diritti dell'uomo, 24 maggio 1991; 15 novembre 1996).
Al riguardo è stato, invero, chiarito che le norme internazionali
pattizie, ancorchè generali, ivi comprese quelle contenute nella
Convenzione sui diritti dell'uomo, non rientrano nell'ambito del
meccanismo di adeguamento automatico dell'ordinamento giuridico
italiano alle norme di diritto internazionale generalmente
riconosciute, sancito dall'art. 10 Cost., il quale fa piuttosto
riferimento alle norme internazionali di carattere consuetudinario.
Il citato art. 6 della Convenzione, pertanto, pur avendo forza
vincolante nel diritto interno, per effetto della ratifica
autorizzata con una legge ordinaria, non assume valore prevalente
sulle disposizioni di pari rango primario e non può essere assunto
come parametro costituzionale di riferimento (cfr. Corte cost., 30
luglio 1997, n. 288).
Nondimeno, tale disposizione - nella misura in cui comporta, per
gli stati contraenti, l'impegno ad organizzare il sistema processuale
secondo regole che consentano di rispettare il suddetto principio di
celerità - contribuisce ad evidenziare l'irrazionalità di un
intervento normativo che realizza, da questo punto di vista, un
oggettivo arretramento della tutela giurisdizionale.
6. - Per quanto riguarda la rilevanza delle suddette questioni,
nella specie, non emergono i presupposti per l'emanazione
dell'ordinanza art. 186-bis c.p.c. in quanto, delle due parti
intimate in giudizio, la regione Campania, nella discussione in
camera di consiglio, ha mostrato di voler contestare la sussistenza
del credito, mentre l'organo liquidatore della soppressa U.s.l. è
rimasto contumace.
Per questa parte, dunque, la prospettata questione di legittimità
costituzionale, ancorchè non manifestamente infondata, si palesa
irrilevante.
Relativamente, invece, alla istanza di ingiunzione ex art. 186-ter
c.p.c., è da riconoscere che la ricorrente ha fornito prove scritte
sul credito vantato ed elementi atti a far presumere l'adempimento
delle proprie prestazioni, secondo i presupposti indicati nell'art.
633, comma 1, n. 1) e comma 2 e nell'art. 634 c.p.c.
Pertanto, relativamente alla richiesta di emanazione dell'ordinanza
ingiuntiva, la questione di legittimità costituzionale risulta
rilevante, in quanto la declaratoria di incostituzionalità dell'art.
35, comma 3, del decreto legislativo n. 80 del 1998, nella parte in
cui non prevede che il giudice amministrativo possa disporre
provvedimenti sommari anticipatori di condanna, consentirebbe
l'accoglimento dell'istanza.
7. - Tutto ciò considerato, va disposta la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la decisione sulla questione pregiudiziale di
legittimità costituzionale, mandando la segreteria per gli
adempimenti di competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87.

P .Q. M.
Dichiara rilevante per la decisione e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale - con riferimento
all'art. 3, primo comma all'art. 24, primo e secondo comma ed
all'art. 113 primo e secondo comma, della Costituzione - dell'art.
35, comma 3, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nella parte in cui non
prevede che il giudice amministrativo, nelle controversie di cui al
comma 1, può disporre i provvedimenti previsti dall'art. 186-ter del
codice di procedura civile.
Ordina alla segreteria del tribunale amministrativo regionale di
notificare la presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della medesima
segreteria, alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in
corso.
Così deciso in Napoli, addì 30 settembre 1998, 28 gennaio e 11
febbraio 1999, in camera di consiglio.
Il presidente: Coraggio
L'estensore: Donadono
99C0403