1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 gennaio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 gennaio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Modifiche alla legge regionale n. 9 del 2013 sui contratti di formazione specialistica aggiuntivi regionali - Previsione nel contratto aggiuntivo regionale di specifiche clausole disciplinanti l'accesso al Servizio sanitario regionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Disposizioni in materia di fondi contrattuali dell'Azienda Ospedale-Universita' di Padova - Autorizzazione a rideterminare i fondi del personale del comparto e delle aree dirigenziali fino a concorrenza del livello medio pro capite riferito all'anno 2018 dei fondi delle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Veneto - Attuazione della disciplina legislativa sugli "interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell'assenteismo" in materia di assunzioni - Esonero dalle eventuali preselezioni dei candidati che al momento della scadenza del termine per la presentazione della domanda, sono dipendenti dell'amministrazione che ha bandito il concorso da almeno cinque anni, anche in forza, di contratti di lavoro flessibile. - Legge della Regione Veneto 25 novembre 2019, n. 44 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2020), artt. 19, 21 e 28. (20C00031) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, Fax 06-96514000
pec ags.rm.@mailcert. avvocaturastato.it,
Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente in carica
della Giunta regionale, con sede in Palazzo Balbi - Dorsoduro, 3901 -
Venezia.
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale della
legge regionale Veneto n. 44 del 2019 «Collegato alla legge di
stabilità regionale 2020», con riferimento agli articoli 19, 21 e
28, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella
seduta del giorno 23 gennaio 2020.
La legge regionale Veneto n. 44 del 2019 «Collegato alla legge di
stabilità regionale 2020» (nel Bollettino Ufficiale della Regione n.
137 del 29 novembre 2019) è censurabile con riferimento agli
articoli 19, 21 e 28 per violazione degli articoli 3, 117, secondo
comma, lettera 1), terzo comma, della Costituzione per i motivi che
si illustrano di seguito.
L'art. 19 aggiunge all'art. 3 della legge regionale 14 maggio
2013, n. 9, i seguenti commi:
«1-bis. Il contratto aggiuntivo regionale prevede una
specifica clausola in base alla quale:
a) il medico in formazione specialistica si impegna, nei
cinque anni successivi al conseguimento del diploma di
specializzazione, a partecipare alle procedure indette dalle aziende
ed enti del servizio sanitario regionale veneto per il reclutamento
di medici che prevedano tra i requisiti per la partecipazione, la
specializzazione conseguita, ad accettare e a svolgere gli incarichi
assegnatigli, anche come convenzionato, per un periodo complessivo di
tre anni;
b) concorrono al computo del periodo di attività
lavorativa obbligatoria presso le aziende ed enti del servizio
sanitario regionale veneto di cui alla lettera a) tutti gli
incarichi, anche non continuativi, assegnati con contratti di lavoro
di qualunque tipologia o di convenzionamento per l'accesso ai quali
sia richiesta la specializzazione conseguita mediante il contratto
aggiuntivo regionale;
c) si configura inosservanza parziale all'obbligo di cui
alla lettera a) la prestazione dell'attività lavorativa del medico
per un periodo inferiore a quello minimo complessivo di tre anni
entro i cinque anni successivi dal conseguimento del diploma di
specializzazione;
d) in caso di inosservanza parziale dell'obbligo ai sensi
della lettera c), per causa a lui imputabile, il medico assegnatario
del contratto aggiuntivo regionale è tenuto a restituire alla
Regione un importo pari al 15 per cento dell'importo complessivo
percepito per ogni anno, o frazione superiore a sei mesi, di servizio
non prestato rispetto ai tre anni minimi previsti;
e) in caso di inosservanza totale dell'obbligo di cui alla
lettera a) per causa a lui imputabile, il medico assegnatario del
contratto aggiuntivo regionale è tenuto a restituire alla Regione un
importo pari al 50 per cento dell'importo complessivo percepito;
f) in caso di risoluzione anticipata del contratto per
rinuncia al corso di studi il medico assegnatario del contratto
aggiuntivo regionale è tenuto a restituire alla Regione il 50 per
cento dell'importo complessivo percepito.
1-ter. La Giunta regionale effettua annualmente verifiche a
campione sul rispetto degli obblighi di cui al comma 1-bis in una
percentuale minima di almeno il 10 per cento dei medici specializzati
assegnatari di contratti aggiuntivi regionali.
1-quater. Le entrate derivanti dall'applicazione del comma
1-bis del presente articolo sono allocate al Titolo 3 "Entrate
extratributarie", Tipologia 200 "Proventi derivanti dall'attività di
controllo e repressione delle irregolarità e degli illeciti" del
Bilancio di previsione 2020-2022 e sono destinate al finanziamento di
contratti aggiuntivi regionali di cui alla presente legge (Missione
13 "Tutela della Salute", Programma 01 "Servizio sanitario regionale
- Finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA")».
Al riguardo, occorre richiamare l'art. 37, comma 1, del
decreto legislativo n. 368 del 1999 che stabilisce: «all'atto
dell'iscrizione alle scuole universitarie di specializzazione in
medicina e chirurgia, il medico stipula uno specifico contratto
annuale di formazione-specialistica, disciplinato dal presente
decreto legislativo e dalla normativa per essi vigente, per quanto
non previsto o comunque per quanto compatibile con le disposizioni di
cui al presente decreto legislativo. Il contratto è finalizzato
esclusivamente all'acquisizione delle capacità professionali
inerenti al titolo di specialista, mediante la frequenza programmata
delle attività didattiche formali e lo svolgimento di attività
assistenziali funzionali alla progressiva acquisizione delle
competenze previste dall'ordinamento didattico delle singole scuole,
in conformità alle indicazioni dell'Unione europea. Il contratto non
dà in alcun modo diritto all'accesso ai ruoli del Servizio sanitario
nazionale e dell'università o ad alcun rapporto di lavoro con gli
enti predetti». Il successivo comma 2 precisa che «lo schema-tipo del
contratto è definito con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica, di concerto con i Ministri della sanità,
del tesoro e del lavoro e della previdenza sociale, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano». La normativa in questione
ha trovato attuazione nel decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 6 luglio 2007, con cui è stato definito lo schema tipo
del contratto di formazione specialistica.
Pertanto, emerge che l'art. 37 del decreto legislativo n. 368
del 1999 definisce in maniera uniforme su tutto il territorio
nazionale i requisiti e i contenuti dei contratti di cui trattasi,
disciplinando aspetti squisitamente attinenti alla formazione;
pertanto, le clausole aggiuntive previste dal legislatore regionale
snaturano di fatto la ratio e l'oggetto del contratto di formazione
specialistica, che, appunto, ai sensi del richiamato art. 37, «è
finalizzato esclusivamente all'acquisizione delle capacità
professionali inerenti al titolo di specialista».
In particolare, le clausole aggiuntive introdotte dalla legge
regionale in parola, disciplinando aspetti che riguardano l'accesso
al Servizio sanitario regionale, esulano dal contenuto tipico del
contratto di formazione, discostandosi dai principi fondamentali
dettati dal legislatore statale in un ambito rientrante nella materia
delle «professioni» ovvero in quella della «tutela della salute»
(art. 117, terzo comma della Costituzione). L'inerenza, infatti,
delle disposizioni regionali alla materia concorrente delle
«professioni» ovvero a quella della «tutela della salute» è resa
evidente dal fatto che esse afferiscono alla formazione del medico
specializzando, dalla quale dipendono tanto l'esercizio della
professione medica specialistica, quanto la qualità delle
prestazioni rese all'utenza; ed invero, entrambi questi aspetti sono
condizionati, sotto molteplici profili, dalla preparazione dei
sanitari in formazione (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 126
del 2014).
Peraltro, i contenuti delle clausole regionali, imponendo -
di fatto - al soggetto beneficiario del contratto aggiuntivo scelte
di carattere strettamente personale (quali la partecipazione a
procedure concorsuali), si pongono in contrasto con i principi
costituzionali in materia di autodeterminazione negoziale (articoli 2
e 41 Costituzione).
D'altra parte, occorre considerare che il concorso per
l'accesso alle scuole di specializzazione medica ha carattere
nazionale; da ciò discende che le clausole in parola, atteso che il
contratto regionale viene stipulato all'esito della selezione
nazionale, rischia di risolversi in una ingiustificata
discriminazione nei confronti dei soggetti non beneficiari del
contratto statale con conseguente violazione del principio
costituzionale di uguaglianza (art. 3 della Costituzione).
Per completezza espositiva, si segnala che, con la sentenza
n. 126 del 2014, la Corte costituzionale ha ritenuto infondata la
questione di legittimità costituzionale sollevata dal Governo per
l'art. 3 della legge regionale Veneto del 14 maggio 2013, n. 9, che,
prima dell'intervenuta integrazione ad opera della legge regionale in
esame, si articolava in un unico comma del seguente tenore: «il
medico specializzando assegnatario del contratto aggiuntivo
regionale, sottoscrive apposite clausole, predisposte dalla Giunta
regionale, sentita la Commissione consiliare competente, al contratto
di formazione specialistica di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 6 luglio 2007 "Definizione schema tipo del
contratto di formazione specialistica dei medici" che viene
conseguentemente adeguato a quanto previsto dalla presente legge». La
Consulta, in tale occasione, dopo aver chiarito - come sopra esposto
- che la materia incisa è da ascriversi a quella di competenza
concorrente «professioni» ovvero «tutela della salute», ha concluso
nel senso di ritenere infondate le questioni di legittimità relative
alla violazione degli articoli 117, secondo comma, lettera l), e 3
della Costituzione, ritenendo che il legislatore regionale fosse
«intervenuto in conformità al decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri cui rinvia la norma statale». Tuttavia, nella medesima
pronuncia, la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire, con un
inciso finale, che «la Regione nel predisporre le clausole da apporre
ai contratti aggiuntivi da essa finanziati, dovrà farlo in maniera
compatibile con quanto disposto nello schema tipo del contratto
nazionale.»
L'art. 21, nell'autorizzare l'Azienda ospedale-università di
Padova a rideterminare, previa deliberazione della Giunta regionale,
i fondi del personale del comparto e delle aree dirigenziali fino a
concorrenza del livello medio pro capite riferito all'anno 2018 dei
fondi delle aziende ed enti del servizio sanitario regionale,
interviene in materia di trattamento economico del personale
contrattualizzato ponendosi in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera 1), art. 117, terzo comma, nonchè con l'art. 3 della
Costituzione.
Invero, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale
(cfr., ex multis, Corte Costituzionale n. 81/2019), la disciplina del
lavoro pubblico e, in particolare, quella del trattamento economico
accessorio, deve essere ricondotta alla materia dell'«ordinamento
civile» e per ciò solo, ai sensi del richiamato art. 117 della
Costituzione, ascritta alla competenza esclusiva del legislatore
nazionale e demandata da questi, per effetto del combinato disposto
degli articoli 40 e 45 del decreto legislativo n. 165 del 2001, alla
contrattazione collettiva, nel rispetto dei vincoli di bilancio e
limiti derivanti dalla legge statale.
Inoltre, l'incremento del fondo della sola azienda
ospedaliera università di Padova, parametrato sulla base del livello
medio pro capite riferito all'anno 2018 dei fondi delle aziende ed
enti del servizio sanitario regionale, è censurabile anche sotto il
profilo della violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nell'ottica del coordinamento della finanza pubblica di
cui è espressione il limite imposto dall'art. 23, comma 2, del
decreto legislativo n. 75 del 2017; con tale norma infatti il
legislatore statale ha introdotto un contenimento della spesa per
salario accessorio del personale delle pubbliche amministrazioni,
disponendo che l'ammontare complessivo delle risorse ad esso
destinate annualmente non può superare il corrispondente importo
determinato per l'anno 2016.
Al riguardo il legislatore regionale, introducendo, ai fini
dell'incremento del Fondo, il solo limite della spesa complessiva del
personale del servizio sanitario regionale, di fatto lascia
impregiudicata la possibilità che l'amministrazione in questione
possa superare il limite di cui all'art. 23 del decreto legislativo
n. 75 del 2017, con ciò, peraltro, violando anche il principio
dell'art. 3 della Costituzione per la disparità di trattamento
economico che deriverebbe al solo personale interessato rispetto al
restante personale pubblico su cui la legge statale è intervenuta.
L'art. 28 dà attuazione all'art. 6, comma 4, della legge n.
56 del 2019 (c.d. legge Concretezza) ai sensi del quale le regioni e
gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle disposizioni della
predetta legge - recependo in particolare quanto previsto ai commi 2
e 4 dell'art. 3 della medesima legge 56/2019. Si prevede inoltre, in
coerenza con quanto disposto all'art. 9 della legge n. 3 del 2003 e
all'art. 3, comma 61, della legge n. 350 del 2003, la possibilità di
effettuare assunzioni anche utilizzando le graduatorie di pubblici
concorsi approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le
stesse.
Ciò premesso, si ritengono presenti elementi di
illegittimità nell'ultimo periodo del comma 3 dell'art. 28 in esame,
ai sensi del quale «I bandi di concorso pubblicati dalla Regione e
dagli enti regionali (...) possono prevedere (...) l'esonero dalle
eventuali preselezioni dei candidati che al momento della scadenza
del termine per la presentazione della domanda sono dipendenti
dell'amministrazione che ha bandito il concorso da almeno cinque
anni, anche in forza di contratti di lavoro flessibile.». E difatti
la possibilità ivi contemplata di esonerare da eventuali
preselezioni i candidati già dipendenti, anche per effetto di
contratti di lavoro flessibile, non trova riscontro nel quadro
giuridico statale, posto che l'art. 35, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 prevede, per i titolari di contratto di
lavoro a tempo determinato o flessibile, procedure di reclutamento
con riserva dei posti o per titoli ed esami. Neppure le disposizioni
di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 75 del 2017 in materia
di superamento del precariato nelle pubbliche amministrazioni
contengono previsioni nel senso indicato dal legislatore regionale.
L'art. 28 esorbita dunque dal potere legislativo regionale
incidendo in una materia, quella dell'ordinamento civile, di
esclusiva competenza dello Stato, ex art. 117, comma 2, lett. I),
della Costituzione. Si riscontra, altresì, un contrasto con i
principi di ragionevolezza e parità di trattamento. In tal senso,
sul punto, si è espresso il TAR Lazio, con sentenza n. 11205 del 19
novembre 2018, evidenziando che «non è affatto scontato che l'essere
già dipendente della medesima amministrazione garantisca la
sussistenza in capo al candidato dei requisiti attitudinali richiesti
per la posizione per la quale il concorso è stato bandito (...)..e
che le esigenze di parità di trattamento (...) giustificano e
legittimano la sottoposizione anche dei candidati interni alla prova
attitudinale».
Per i suesposti motivi la legge regionale in epigrafe viene con
il presente ricorso impugnata dinanzi alla Corte Costituzionale ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte Costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittima e, conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, la legge regionale Veneto n.
44 del 2019, «Collegato alla legge di stabilità regionale 2020», con
riferimento agli articoli 19, 21 e 28.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri, della determinazione di impugnare la legge
della Regione Veneto in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 27 gennaio 2020

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni