1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 2-12-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 382 SENTENZA 23 - 27 novembre 1998
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Processo penale - Regione Veneto - Consigliere regionale invitato a presentarsi quale indagato da parte della procura della Repubblica presso la pretura circondariale di Venezia - Presunta interferenza dell'autorita' giudiziaria in ordine all'esercizio delle funzioni consiliari - Emissione dell'atto di invito - Non spettanza allo Stato - Annullamento dell'atto oggetto di censura. (098C1326) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 2-12-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto, notificato il
21 aprile 1997 e depositato in Cancelleria il 29 successivo, per
conflitto di attribuzione sollevato a seguito dell'invito a
presentarsi, indirizzato - in data 26 novembre 1996 - dalla Procura
della Repubblica presso la Pretura circondariale di Venezia al
Consigliere della regione Veneto Ivo Rossi, per essere interrogato
come persona sottoposta ad indagini (ex artt. 370, 375 e 549 del
codice di procedura penale), in ordine al "reato di cui all'art. 361
del codice penale perchè nella sua qualità di pubblico ufficiale
... ometteva di denunciare all'autorità giudiziaria il reato di cui
all'art. 727 del codice penale presumibilmente commesso
dall'Associazione tutela animali di Galzignano", ed iscritto al n. 26
del registro conflitti 1997;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore
Massimo Vari;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi e Mario Bertolissi per la regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 aprile 1997 (R. Confl. n. 26 del
1997), la regione Veneto ha impugnato, "per regolamento di
competenza", l'atto indirizzato, in data 26 novembre 1996, dalla
Procura della Repubblica presso la Pretura circondariale di Venezia
ad un consigliere regionale, onde invitarlo a presentarsi per
l'interrogatorio, quale persona sottoposta ad indagini (ex artt. 370,
375 e 549 cod. proc. pen.) in ordine a fatti rientranti nell'art.
361 cod. pen., per aver omesso, nella qualità di pubblico ufficiale,
di denunciare all'Autorità giudiziaria il reato di cui all'art. 727
cod. pen. (maltrattamento di animali), presumibilmente commesso
dall'ATA (Associazione tutela animali) di Galzignano.
2. - Premette la regione Veneto che, in data 27 febbraio 1996, il
predetto consigliere aveva presentato un'interpellanza alla Giunta,
chiedendo di rendere note le iniziative prese al fine di assicurare
l'applicazione della legge regionale n. 60 del 1993, concernente
"Tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo",
atteso che, secondo quanto riportato dalla stampa, si erano
verificate carenze nel servizio di controllo sanitario sull'attività
di raccolta di cani randagi, effettuata dall'Associazione tutela
animali di Galzignano.
Secondo la regione, non vi sarebbe dubbio che, considerata
l'articolazione temporale degli eventi come pure la loro relazione
causale, detto invito a comparire sia da porre in diretta connessione
con la predetta interpellanza, in quanto proprio il contenuto della
stessa rivela la conoscenza di una probabile notitia criminis la cui
omessa denuncia ha determinato l'avvio delle indagini per il reato di
cui all'art. 361 cod. pen. Di qui la lamentata lesione delle
prerogative di libertà di valutazione e di decisione spettanti al
consigliere regionale, con violazione dell'art. 122, quarto comma,
della Costituzione, e, di riflesso, anche degli artt. 121 e 123,
poichè la compressione della libertà di opinione e di voto si
rifletterebbe negativamente sull'intera organizzazione dell'ente e
sull'esercizio delle relative funzioni.
Con riguardo alla portata delle guarentigie fissate dall'art. 122,
quarto comma, della Costituzione, la ricorrente rammenta che la
giurisprudenza costituzionale, dopo aver affermato che le
attribuzioni dei consigli regionali si inquadrano nell'esplicazione
di autonomie costituzionalmente garantite, ha, altresì, ribadito che
l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo in questione
va visto come funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis quella legislativa, volendosi
garantire da qualsiasi interferenza la libera formazione della
volontà politica.
Precisato che nell'ambito dell'immunità, di cui alla predetta
disposizione, vanno ricomprese, oltre alla funzione legislativa,
anche quelle di indirizzo politico e di controllo, nonchè di
autorganizzazione interna, il ricorso, nel ripercorrere l'evoluzione
della giurisprudenza costituzionale, sostiene che l'immunità dei
consiglieri coprirebbe senz'altro "le questioni poste attraverso
interrogazioni, interpellanze, mozioni, risoluzioni ed altri analoghi
istituti, quando questi ineriscano - come nel caso all'esame -
all'esercizio di competenze consiliari".
3. - Quanto alla vicenda che ha dato luogo al conflitto, ad avviso
della ricorrente l'interpellanza presentata dal consigliere regionale
indagato configurerebbe uno dei modi in cui si estrinseca, in forma
non legislativa, la funzione di indirizzo politico e di controllo del
Consiglio sulla Giunta regionale, dovendosi, da un lato, escludere
che si verta nell'ambito di "fatto materiale", non coperto dalla
clausola costituzionale di cui all'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, e, dall'altro, considerare che il consigliere regionale
si è attivato nell'esercizio di una competenza propria.
Rilevato che, diversamente ragionando, la funzione di indirizzo
politico e di controllo del consigliere regionale (e, per suo
tramite, del Consiglio) sulla Giunta rimarrebbe frustrata, se non
altro, per il timore di incorrere in omissioni rilevanti sotto il
profilo penale, la ricorrente chiede che la Corte dichiari che non
spetta allo Stato (e per esso alla Procura presso la Pretura
circondariale di Venezia) emettere atti di invito a presentarsi,
finalizzati all'accertamento di responsabilità penale per fatti
ricompresi nell'area di operatività dell'art. 122, quarto comma, e,
suo tramite, degli artt. 121 e 123 della Costituzione e che, per
l'effetto, annulli l'atto di invito indicato in epigrafe.
4. - Con memoria difensiva, depositata nell'imminenza dell'udienza,
la regione Veneto ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
Nel rilevare che, probabilmente, nel caso di specie, l'Autorità
giudiziaria ha omesso di inquadrare esattamente l'art. 357 cod. pen.
nell'ambito del sistema costituzionale, la ricorrente prospetta
l'eventualità che, anche in ragione dell'enorme disordine normativo,
il consigliere regionale, venendo a conoscenza di continuo di
fattispecie penalmente rilevanti, di fatto "sia investito di addebiti
che lo privano di significative potenzialità in ordine all'efficacia
della funzione di controllo".
Osservato, peraltro, che, nella fattispecie, la tutela apprestata
al consigliere regionale dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione non collide con alcun altro valore costituzionalmente
protetto, in posizione antagonista, la difesa della regione deduce
che, nel caso in questione, il consigliere regionale ha esercitato
un'attività di controllo politico, che rimane estranea - in quanto
tale - alla nozione di pubblico ufficiale, fissata dall'art. 357 cod.
pen.
Considerato in diritto
1. - La regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, a seguito dell'invito a presentarsi, datato 26
novembre 1996, rivolto dalla Procura della Repubblica presso la
Pretura circondariale di Venezia ad un consigliere regionale, per
essere interrogato, quale persona sottoposta ad indagini in ordine a
fatti rientranti nell'art. 361 cod. pen., in quanto, nella sua
qualità di pubblico ufficiale, avrebbe omesso di denunciare
all'Autorità giudiziaria il reato di cui all'art. 727 del codice
penale (maltrattamento di animali), presumibilmente commesso dall'ATA
(Associazione tutela animali) di Galzignano.
Secondo la ricorrente detto procedimento va ricollegato, sul piano
dell'articolazione temporale degli eventi come pure su quello della
loro connessione, all'interpellanza n. 106 del 27 febbraio 1996, con
la quale il consigliere indagato, in relazione ad alcune notizie di
stampa, secondo le quali la competente USL non avrebbe provveduto ad
effettuare i previsti controlli sanitari, aveva chiesto alla Giunta
regionale di rendere note le iniziative prese al fine di assicurare
l'applicazione della legge regionale n. 60 del 1993, concernente
"Tutela degli animali d'affezione e prevenzione del randagismo".
Presentando l'interpellanza, il predetto consigliere avrebbe
dimostrato di essere a conoscenza di una probabile notitia criminis
la cui omessa denuncia avrebbe determinato l'avvio dell'indagine
giudiziaria, della quale si duole la regione, ritenendola invasiva
delle prerogative garantite ai componenti del Consiglio regionale
dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, nonchè, in via
mediata, delle attribuzioni in materia di organizzazione e di
funzioni degli organi, riconosciute alla regione dagli artt. 121 e
123 della Costituzione stessa.
2. - Il ricorso è fondato.
3. - Dispone l'art. 122, quarto comma, della Costituzione che i
consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Come rammenta anche la regione Veneto, la giurisprudenza
costituzionale, nel delineare l'ambito delle guarentigie di cui
godono i consiglieri stessi, ai sensi della menzionata disposizione,
ha da tempo rilevato (sentenza n. 81 del 1975) che le loro
attribuzioni si inquadrano nell'esplicazione di autonomie che,
benchè non attinenti a profili di sovranità, sono da considerare
costituzionalmente garantite. In argomento è stato, inoltre,
precisato (sentenze nn. 69 e 70 del 1985) che l'esonero da
responsabilità dei componenti dell'organo va visto come preordinato
alla tutela delle funzioni di rappresentanza politica, in primis
quella legislativa, il cui esercizio si è ritenuto di sottrarre al
controllo giudiziario, al fine di garantire da qualsiasi interferenza
la libera formazione della volontà politica. In relazione a tali
principi la Corte ha considerato ricomprese nel cennato ambito, come
risulta delimitato dalla Costituzione e dalle leggi statali, anche le
funzioni di indirizzo e quelle che, comunque, si traducono in
comportamenti preordinati al controllo politico (sentenze nn. 209
del 1994 e 29 del 1966), fra i quali senza dubbio rientrano anche le
interrogazioni e le interpellanze, quali atti consiliari tipici,
strumentali - per l'appunto - al sindacato esercitato dal Consiglio
nei confronti della Giunta (sentenza n. 274 del 1995).
4. - Per quanto più specificamente attiene all'interferenza posta
in essere, nel caso concreto, dall'iniziativa dell'Autorità
giudiziaria in ordine all'esercizio delle funzioni consiliari, vero
è che i fatti oggetto di indagine non riguardano strettamente i voti
dati e le opinioni espresse, bensì elementi di conoscenza di fatti
penalmente rilevanti, che il componente dell'organo regionale,
secondo l'Autorità procedente, avrebbe avuto l'obbligo di
denunciare. Tuttavia è da ritenere che, se alla sfera di garanzia ex
art. 122 restano estranei i comportamenti del consigliere che non
possono considerarsi espressione delle attribuzioni proprie della
carica (sentenza n. 432 del 1994), sarebbe, peraltro, riduttivo
ritenere che la funzione di rappresentanza politica, garantita dalla
citata disposizione, si risolva negli atti tipici. In tal senso
depone l'orientamento espresso, recentemente, da questa Corte in tema
di immunità parlamentare, evidenziando il nesso funzionale che, in
presenza di attività oggetto di indagine penale, rende operante la
prerogativa dell'art. 68 della Costituzione (sentenza n. 289 del
1998). Tale orientamento, nonostante la diversa posizione dei
componenti delle Camere rispetto ai componenti dei consigli
regionali, appare estensibile al caso qui in esame, a fronte
dell'analogo tenore, per entrambe le categorie, della disposizione
sull'irresponsabilità per le opinioni espresse ed i voti dati
nell'esercizio delle funzioni. Il che porta conclusivamente a
ritenere che, nell'ambito dell'art. 122, quarto comma, della
Costituzione, rientrino non solo le attività nelle quali si
estrinseca il diritto di interrogazione o di interpellanza, ma,
altresì, gli elementi conoscitivi utilizzati ai fini dell'esercizio
di quel diritto e che si pongono in funzionale connessione con il
medesimo.
L'interpellanza, infatti, non è che una domanda, rivolta
all'Esecutivo in sede di sindacato ispettivo-politico, per conoscere
i motivi o gli intendimenti della condotta del medesimo, sulla scorta
anche di circostanze delle quali il rappresentante venga a
conoscenza, e per trarne eventuali conseguenze politiche.
È, perciò, palese che la Procura della Repubblica presso la
Pretura di Venezia con la sua iniziativa - pur facendo riferimento,
formalmente, non già all'interpellanza presentata, ma ad elementi di
conoscenza ad essa preesistenti e da essa risultanti (e senza che sia
necessario affrontare qui il problema della qualificazione del
consigliere regionale come pubblico ufficiale, quando acquisisca
notizie di reato al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni
pubbliche) - ha in sostanza sottoposto a sindacato, indirettamente,
proprio il contenuto dell'atto di esercizio, da parte del
consigliere, della sua funzione di controllo politico.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura della
Repubblica presso la Pretura circondariale di Venezia, di emettere
l'atto di invito a presentarsi, di cui in epigrafe, indirizzato al
consigliere regionale, indagato per il reato di cui all'art. 361 del
codice penale, e, conseguentemente, annulla detto atto.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 1998.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 novembre 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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