1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 31 dicembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 31 dicembre 2012 (della Regione Sardegna). Bilancio e contabilita' dello Stato - Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2012 - Variazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2012, approvato con legge 12 novembre 2011, n. 184 - Stanziamenti dei fondi in favore della Regione Sardegna relativi alle nuove quote di compartecipazione alle entrate erariali - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata mancata previsione dell'adeguamento della capacita' di spesa della stessa Regione in corrispondenza dell'aumentato livello di entrate - Denunciata non conformita' alla ratio del novellato art. 8 dello Statuto - Violazione del principio di ragionevolezza e del principio di uguaglianza, anche in riferimento al principio della ragionevole temporaneita' delle limitazioni all'autonomia finanziaria delle Regioni - Pregiudizio allo svolgimento delle funzioni pubbliche essenziali assegnate alla Regione - Violazione del principio di corrispondenza tra le entrate e le spese del bilancio regionale - Violazione del principio di tutela dell'affidamento e del principio di leale collaborazione. - Legge 16 ottobre 2012, n. 182. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 81, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 3, 4, 5, 7 e 8. (013C0009) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2013)

Ricorso della Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), viale Trento, n.
69, in persona del Presidente pro tempore dott. Ugo Cappellacci,
rappresentata e difesa. giusta procura a margine del presente atto,
dagli avv.ti Tiziana Ledda (cod. fisc. LDDTZN52T59B354Q, fax
0706062418, posta elettronica certificata
tledda@pec.regione.sardegna.it) e prof. Massimo Luciani (cod. fisc.
LCNMSM52L23H501G; fax 0690236029; posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo Studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente pro tempore, per la dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale della l. 16 ottobre 2012, n. 182,
recante «Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e
dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario
2012», pubblicata in G.U. n. 251 del 26 ottobre 2012 - Suppl. Ord. n.
198, nella parte in cui, pur variando il bilancio di previsione per
l'anno finanziario 2012, approvato con l. 12 novembre 2011, n. 184,
disponendo stanziamenti in favore della Regione Autonoma Sardegna per
ulteriori € 1.383.000.000,00, non provvede all'adeguamento della
capacità di spesa della stessa Regione Autonoma della Sardegna, in
corrispondenza dell'aumentato livello delle entrate.

Fatto

1. La presente controversia si inserisce in un filone ben noto a
codesta Ecc.ma Corte costituzionale e insorge a valle della revisione
dell'art. 8 della l. cost. n. 3 del 1948, recante «Statuto speciale
per la Sardegna». In quell'articolo è definito il regime di
compartecipazione alle entrate erariali che assicura alla Regione le
risorse che ne garantiscono la speciale autonomia finanziaria
attribuita dal precedente art. 7 dello Statuto.
L'art. 8 dello Statuto, nella sua formulazione originaria,
disponeva che le entrate della Regione fossero costituite: «dai nove
decimi del gettito delle imposte erariali sui terreni e sui
fabbricati situati nel territorio della Regione e dell'imposta sui
redditi agrari dei terreni situati nello stesso territorio; dai nove
decimi dell'imposta di ricchezza mobile riscossa nel territorio della
Regione; dai nove decimi del gettito delle tasse di bollo, sulla
manomorta, in surrogazione del registro e del bollo, sulle
concessioni governative, dell'imposta ipotecaria, dell'imposta di
fabbricazione del gas e dell'energia elettrica, percette nel
territorio della Regione; dai nove decimi della quota fiscale
dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli
del tabacchi consumati nella Regione; da una quota dell'imposta
generale sull'entrata di competenza dello Stato, riscossa nella
Regione, da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d'accordo fra lo Stato e la Regione, in relazione alle spese
necessarie ad adempiere le funzioni normali della Regione; dai canoni
per le concessioni idroelettriche; dai contributi di miglioria ed a
spese per opere determinate, da imposte e tasse sul turismo e da
altri tributi propri, che la Regione ha facoltà di istituire con
legge, in armonia coi principi del sistema tributario dello Stato; da
redditi patrimoniali; da contributi straordinari dello Stato per
particolari piani di opere pubbliche e di trasformazioni fondiarie».
Il sistema di compartecipazione alle entrate erariali è stato
modificato una prima volta dall'art. 1 della l. n. 122 del 1983. In
virtù della citata novella, le risorse della Sardegna risultarono
costituite
«a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito
delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse
nel territorio della regione;
b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di
registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle
tasse sulle concessioni governative percette nel territorio della
regione;
c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e
donazioni riscosse nel territorio della regione;
d) dai sette decimi del gettito delle ritenute alla fonte di
cui all'art. 23 del decreto del Presidente della Repubblica 29
settembre 1973, n. 600, operate da imprese industriali e commerciali
che hanno la sede centrale nella regione [...];
e) dai nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i
prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della regione;
f) dai nove decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di
consumo relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati
nella regione;
g) da una quota dell'imposta sul valore aggiunto riscossa nel
territorio della regione [...] da determinarsi preventivamente per
ciascun anno finanziario d'intesa fra lo Stato e la regione, in
relazione alle spese necessarie ad adempiere le funzioni normali
della regione;
h) dai canoni per le concessioni idroelettriche;
i) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che
la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i
principi del sistema tributario dello Stato;
l) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio;
m) da contributi straordinari dello Stato per particolari piani
di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria».
Tale riforma ben presto si rivelava non risolutiva e
insufficiente a finanziare le funzioni pubbliche assegnate alla
Regione in rapporto all'evoluzione complessiva della realtà
economico-finanziaria del Paese. Di questo è testimonianza il
carteggio intervenuto proprio tra il Ragioniere Generale dello Stato
e la medesima Regione tra l'agosto e il settembre del 2005,
relativamente alla misura delle entrate di maggiore rilevanza per le
finanze regionali: la compartecipazione all'imposta sul reddito e la
compartecipazione all'I.V.A.
Con nota del 3 agosto 2005, prot. n. 0102482, il Ragioniere
Generale rappresentava di aver presentato una proposta di
quantificazione delle quote di compartecipazione I.V.A. «nell'attesa
che si proceda alla revisione dell'ordinamento finanziario che
consenta di trasformare la compartecipazione I.V.A. da quota
variabile a quota fissa», e che tale proposta era stata predisposta
«abbandonando [...] il criterio incrementale del tasso di inflazione
che, comportando nel tempo la progressiva svalutazione in termini
reali del cespite regionale, ha di fatto svilito lo strumento di
garanzia previsto dallo Statuto, che mirava a consentire il
tempestivo adeguamento delle entrate regionali alle mutevoli
necessità di spesa derivanti dall'espletamento delle funzioni
normali della Regione». Con nota del 2 settembre 2005, prot. n.
0112371, ancora il Ragioniere Generale rappresentava che «il gettito
IRPEF regionale [...] registra una crescita, nell'arco temporale
considerato [1991-20031, pari all'1,9%, avallando, pertanto, la tesi
della Regione circa l'anomalo trend dell'IRPEF regionale rispetto a
quello nazionale».
Proprio in considerazione della palese insufficienza del quadro
finanziario delle entrate regionali, riconosciuta espressamente dalla
Ragioneria Generale dello Stato, si è addivenuti alla seconda
modifica dell'art. 8 dello Statuto, intervenuta, come si è già
accennato, con l'art. 1, comma 834, della 1. n. 296 del 2006, con cui
- fra l'altro - si è aggiunto il canale di finanziamento relativo ai
«sette decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette,
comunque denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri
enti pubblici» e - per l'appunto in coerenza con i rilievi sopra
riportati - si è introdotta la quota fissa di compartecipazione
all'I.V.A. maturata nella Regione Sardegna (v., rispettivamente,
lett. m) e f) dell'art. 8, comma 1, nella formulazione vigente).
Nella sua attuale formulazione, dunque, l'art. 8 dello Statuto
dispone che "le entrate della regione sono costituite:
a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle
persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel
territorio della regione;
b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di
registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle
tasse nelle concessioni governative percette nel territorio della
regione;
c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e
donazioni riscosse nel territorio della regione;
d) dai nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i
prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della regione;
e) dai nove decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di
consumo relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati
nella regione;
f) dai nove decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto
generata sul territorio regionale da determinare sulla base dei
consumi regionali delle famiglie rilevati annualmente dall'ISTAT;
g) dai canoni per le concessioni idroelettriche;
h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che
la regione ha facoltà di istituire con legge in armonia con i
principi del sistema tributario dello Stato;
i) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio
demanio;
l) da contributi straordinari dello Stato per particolari piani
di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria;
m) dai sette decimi di tutte le entrate erariali, dirette o
indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di spettanza
di altri enti pubblici».
2. Nel quadro dell'autonomia finanziaria garantita dallo Statuto
che è disegnato dal regime delle compartecipazioni erariali si
inserisce il c.d. patto di stabilità. Come è noto, il patto di
stabilità è il meccanismo di governo della finanza regionale e
degli enti territoriali disegnato dal legislatore statale al fine di
coniugare la tutela dell'autonomia finanziaria della Regione e (in
diverso grado) degli enti locali, con il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica della Repubblica in tutte le sue
articolazioni istituzionali.
2.1) Il procedimento per il raggiungimento dell'intesa per il
patto di stabilità interno tra lo Stato e le Regioni a statuto
speciale è previsto dall'art. 32, commi 11 sgg., della 1. n. 183 del
2011 (c.d. legge di stabilità per il 2012).
In particolare, il menzionato art. 32 prevede che «al fine di
assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, le regioni
a statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, entro il 31
dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell'economia e
delle finanze, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e successivi, il
livello complessivo delle spese correnti e in conto capitale, nonchè
dei relativi pagamenti, determinato riducendo gli obiettivi
programmatici del 2011 della somma degli importi indicati dalla
tabella di cui al comma 10. A tale fine, entro il 30 novembre di
ciascun anno precedente, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle finanze. Con
riferimento all'esercizio 2012, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo entro il 31 marzo 2012» (comma 11) e che «al fine
di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la
regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di
Bolzano concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente,
con il Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli
anni 2012, 2013 e successivi, il saldo programmatico calcolato in
termini di competenza mista, determinato migliorando il saldo
programmatico dell'esercizio 2011 della somma degli importi indicati
dalla tabella di cui al comma 10. A tale fine, entro il 30 novembre
di ciascun anno precedente, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo al Ministro dell'economia e delle finanze. Con
riferimento all'esercizio 2012, il presidente dell'ente trasmette la
proposta di accordo entro il 31 marzo 2012» (comma 12).
Come si evince anche a prima lettura, il meccanismo del patto di
stabilità si fonda sul principio dell'accordo tra eguali, mediante
il quale la Regione esercita la propria autonomia finanziaria e lo
Stato garantisce il conseguimento degli obiettivi generali di finanza
pubblica.
2.2) In particolare, l'accordo si fonda su due diverse intese.
Una è disciplinata dal comma 12 dell'art. 32 della l. n. 183 del
2011 ed è relativa al c.d. «saldo programmatico», ossia (in sintesi
estrema) alla differenza tra entrate e uscite della Regione,
calcolata sia in termini di cassa che in termini di competenza. Il
saldo, poi, è «migliorato» (per lo Stato, epperciò «peggiorato», a
ben vedere, per la Regione) con l'applicazione delle quote di
partecipazione alla finanza pubblica, ossia dei maggiori risparmi che
il legislatore statale può temporaneamente imporre alle Regioni per
conseguire un particolare obiettivo economico nazionale.
L'altra è disciplinata al comma 11 dell'art. 32 della I. n. 183
del 2011. Essa ha ad oggetto il livello complessivo delle spese
correnti e in conto capitale e dei relativi pagamenti. In tal modo
gli Enti territoriali (nel caso in oggetto si tratta delle Regioni,
ma il medesimo sistema vale anche per province e comuni) concordano
con lo Stato di limitare la spesa complessiva anche ove sussista la
relativa copertura finanziaria, nonchè di limitare la somma
complessiva dei pagamenti, anche per impegni di spesa già assunti e
liquidati, sebbene siano disponibili in cassa le relative risorse.
3. Onde dare applicazione all'art. 32 della l. n. 183 del 2011,
la Regione Autonoma della Sardegna ha trasmesso una (prima) proposta
di accordo con la Nota 28 marzo 2012, prot. n. 440/GAB, a firma del
Vicepresidente della Regione e inviata alla Ragioneria Generale dello
Stato.
Tale Nota recava i seguenti rilievi, che, per comodità
dell'Ecc.mo Collegio, si riportano: «gli impegni ammissibili ai fini
del patto risultano inadeguati al sostenimento degli oneri
statutariamente assegnati alla Regione, dall'altro si impedisce di
far fronte a quegli oneri fissando per i pagamenti un limite di 700
milioni inferiore al livello degli impegni. Tali problematiche sono
rese ancora più drammatiche dai tagli che le recenti manovre
ministeriali hanno operato sul già basso livello di spesa assegnato
alla Regione (di fatto bloccato ai livelli del 1995) che ha
determinato l'impossibilità di porre in essere efficaci politiche
regionali di sviluppo e di alleviare la forte crisi economica che
attraversa il territorio regionale [...]. Già in passato la Regione,
in virtù delle maggiori entrate garantite dal nuovo regime
finanziario regionale, ha ripetutamente richiesto l'innalzamento dei
tetti di spesa (ancora irragionevolmente ancorato al previgente
regime finanziario) cui codesto Ministero ha sempre contrapposto un
diniego. Il mancato accoglimento delle richieste ministeriali produce
effetti molto gravi: oltre che svilire la portata della revisione
statutaria operata attraverso la modifica dell'art. 8 dello Statuto,
obbliga la Sardegna, Regione fra le più colpite dalla crisi e con un
PIL pro capite inferiore alla media nazionale, a dei sacrifici, in
termini di risparmi, a valere sulle proprie entrate, che non hanno
eguali in nessun altra Regione italiana».
Ciò considerato, la Regione chiedeva «che dal corrente esercizio
si stipuli un nuovo di Patto di stabilita'», basato «sul criterio del
saldo finanziario programmatico calcolato in termini di competenza
mista, dato dalla differenza tra accertamenti ed impegni formali per
la parte corrente e dalla differenza tra incassi e pagamenti per la
parte in conto capitale, al netto delle entrate derivanti dalla
riscossione di crediti e dalle spese derivanti dalla concessione di
crediti. Si propone che l'obiettivo di saldo programmatico 2012 sia
pari a zero».
3.1) Lo Stato rimaneva silente dinanzi alla proposta così
formulata dalla Regione, la quale, di conseguenza, la precisava con
la Nota del Presidente della Regione dell'8 giugno 2012, prot. n.
4034. Ivi, permesso che «una prima proposta di accordo» risultava
«non ancora riscontrata» dal Ministero, si dava conto del mutato
contesto giuridico, derivante dall'approvazione della legge della
Regione Sardegna n. 6 del 2012 nonchè dalla pronuncia della Sezione
regionale per la Sardegna della Corte dei conti sul giudizio di
parificazione del rendiconto finanziario della Regione Sardegna per
l'anno 2011 e si ribadiva che «il livello delle devoluzioni
corrisposto alla Regione Sardegna negli anni 2010 e 2011 non è
risultato corrispondente alle modifiche statutarie, nè tanto meno si
è provveduto a prevedere e a autorizzare l'innalzamento del tetto di
spesa regionale rilevante ai fini del rispetto del patto di
stabilità, la perdurante mancata equiparazione dei tetti di spesa
rilevanti per il patto di stabilita, alla nuova capacità finanziaria
dell'Amministrazione regionale e il connesso mancato adeguamento del
livello delle devoluzioni alla nuova disciplina delle entrate della
Regione Autonoma, hanno comportato un notevole aumento dei residui
attivi e dei residui passivi che hanno oramai raggiunto limiti
insostenibili».
Ciò considerato, la Regione sollecitava «nuovamente l'urgente
trasmissione dei «Fabbisogni Definitivi» della Regione per gli anni
2010 e 2011« (che consistono nello schema delle risorse che lo Stato,
in attuazione del regime finanziario previsto dallo Statuto sardo,
deve stanziare per finanziare il regime di compartecipazione alle
entrate della Regione: si verseranno in atti gli schemi dei
fabbisogni provvisori per gli anni 2010 e 2011, nei quali, peraltro,
a quanto consta a questa difesa, le spettanze regionali risultano
rilevantemente inferiori al dovuto) e chiedeva (incidentalmente)
l'innalzamento delle somme corrisposte mensilmente dallo Stato a
titolo di acconto sulle quote di compartecipazione regionale ai
tributi erariali.
In particolare, poi, la Regione chiedeva che, «ai fini del patto
di stabilità, il limite massimo dei pagamenti venga innalzato almeno
a Quello degli impegni».
Evidenziava la Nota che «la richiesta di adeguamento del patto di
stabilità, frutto del massimo senso di responsabilità e di
attenzione al difficile quadro della finanza pubblica e ispirate al
ripristino del principio di equità, risulta rispettosa delle nuove
disposizioni statutarie». Si aggiungeva che l'adeguamento del patto
di stabilità è finalizzato ad «eliminare le evidenti anomalie e le
gravi penalizzazioni sorte nel preesistente regime finanziario»,
sicchè «occorre che lo Stato adegui, nella misura minima sopra
descritta, le devoluzioni regionali, assicurando un livello di spesa
(e in particolare dei pagamenti regionali) corrispondente alle
effettive esigenze del territorio, peraltro già implicitamente
riconosciuto dal legislatore nazionale proprio con la revisione
dell'articolo 8 dello Statuto».
Si precisava, infine, che questa seconda Nota era «da intendersi
anche come nuova proposta di accordo per il patto di stabilità per
l'esercizio 2012».
3.2) Il Ministero riscontrava infine le proposte della Regione
con la Nota 17 luglio 2012, prot. n. 0054891, avente ad oggetto
«Patto di stabilità interno per l'anno 2012. Proposta di accordo per
la Regione Sardegna».
In essa si prendeva atto del fatto che la «Regione ha evidenziato
il mancato ampliamento della propria capacità di spesa al mutato
livello di entrate riconosciute dal nuovo ordinamento finanziario e,
nel manifestare la propria disponibilità a partecipare al
risanamento dei conti pubblici ed a contribuire agli obblighi di
solidarietà, ha chiesto un adeguamento del patto di stabilita'».
A questo proposito la Ragioneria generale dello Stato, «pur
comprendendo le esigenze di codesta Regione di trasfondere sulla
propria potenzialità di spesa la piena entrata a regime del nuovo
ordinamento finanziario», riteneva che «tale richiesta necessita di
un intervento legislativo volto ad individuare la corrispondente
compensazione finanziaria in termini di fabbisogno e di indebitamento
netto». Pertanto, «in assenza di una disposizione legislativa che
preveda misure compensative a favore di codesta Regione» lo Stato
osservava che, «a livello tecnico, non sussist[o]no margini per un
ampliamento del tetto dei pagamenti».
Il Ministero, inoltre, respingeva anche «la proposta iniziale
formulata dalla Regione», volta a definire «l'accordo per il Patto di
stabilità interno con il criterio del saldo finanziario
programmatico calcolato in termini di competenza mista» e intesa a
fissare di porre l'obiettivo di saldo programmatico 2012 pari a
zero», in quanto tale proposta, ad avviso del Ministero, non
risulterebbe «coerente con l'articolo 32, comma 11, della legge n.
183/2011, che prevede espressamente il riferimento al complesso delle
spese per la definizione del concorso alla manovra delle regioni a
statuto speciale» perchè «il patto per saldi dovrebbe, comunque,
essere definito in modo da garantire invarianza in termini di finanza
pubblica e, quindi, una generica proposta di obiettivo di saldo
programmatico 2012 pari a zero non può essere assentita senza una
preventiva verifica degli effetti sui saldi di finanza pubblica».
Precisava poi il Ministero che, «a legislazione vigente,
l'obiettivo programmatico per l'anno 2012 [per la Regione Sardegna]
dovrebbe essere definito nell'importo di 3.313 milioni in termini di
competenza e nell'importo di 2.627 milioni in termini di cassa, pari
all'obiettivo programmatico concordato con codesta Regione per
l'esercizio 2011 in 3.788 milioni in termini di competenza e in 3.102
milioni in termini di cassa ridotto dell'importo indicato
dall'articolo 32, comma 10, della legge n. 183/2011 (314,234
milioni), nonchè dell'importo derivante dalle altre disposizioni
citate (160,657 milioni)».
Tutto ciò considerato, il Ministero esortava «la Regione a voler
rivedere la propria proposta di accordo, corredata della tabella
riepilogativa che 13 evidenzi i limiti di spesa sia in termini di
competenza che di cassa, in coerenza con le disposizioni sopra
richiamate».
3.3) La Regione Sardegna ha impugnato la Nota ora descritta con
ricorso al TAR della Sardegna, rubricato al R. Ric. n. 914/2012 e
tuttora pendente (l'udienza di trattazione del merito è fissata per
il 6 febbraio 2013).
In tale ricorso la Regione, fra l'altro, ha contestato la
necessità di un'ulteriore intermediazione legislativa onde poter
finalmente addivenire all'adeguamento delle potenzialità di spesa
alle disponibilità regionali, disponibilità che - è bene ribadirlo
- sono aumentate perchè tanto era richiesto dalle oggettive (e non
contestate dallo Stato) esigenze della Regione di far fronte agli
impegni e di soddisfare i diritti dei cittadini sardi.
3.4) Dopo che il menzionato ricorso era stato notificato e
depositato, il giorno prima della camera di consiglio alla quale era
chiamato per la trattazione della domanda di sospensione (in quella
sede, poi, riunita al merito), con Nota 11 dicembre 2012, prot. n.
4879/2012/Uff.X, il Ministero dell'Economia e delle Finanze,
«acquisito [...] il parere degli uffici di diretta collaborazione del
Ministro», ha comunicato alla ricorrente «la piena disponibilita'» a
fornire i «dati definitivi relativi alle quote di compartecipazione
ai tributi erariali spettanti alla Regione Sardegna ai sensi del
novellato articolo 8 dello Statuto di autonomia per gli anni 2010 e
seguenti», però «non appena lo schema di decreto delegato,
contenente le disposizioni attuative dei predetto articolo 8 risulti
iscritto all'ordine del giorno del Consiglio dei Ministri per la
deliberazione». Si evidenziava, dunque, nuovamente, l'intento
dilatorio del Ministero, teso addirittura a negare alla Regione
Sardegna la conoscenza dei dati utili alla definizione del suo
bilancio.
3.5) Infine, con la legge qui censurata, il legislatore ha
adottato disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato per
l'anno finanziario 2012, che era stato approvato con legge 12
novembre 2011, n. 184, introducendo «le variazioni di cui alle
annesse tabelle» (così l'art. 1 della legge impugnata). In
particolare, nella prima tabella, relativa all'assestamento del
bilancio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, è indicata la
voce contrassegnata dal codice n. 2.3., Programma «Regolazioni
contabili ed altri trasferimenti alle Regioni a statuto speciale
(3.5.)». Ivi si effettua una variazione sia alla previsione di
competenza sia all'autorizzazione di cassa, aumentando
rispettivamente gli stanziamenti di € 1.914.835.111,00 e di €
1.763.337.437,00.
Le some destinate alla Regione Sardegna risultano dalla tabella
allegata al d.d.l. di assestamento, voce codice 2790, punto n. 2, CP.
Come si evince sia dalla relazione governativa al d.d.l. di
assestamento di bilancio 2012 che dai lavori parlamentari, si tratta
di versamenti per «1.383 milioni di euro alla regione Sardegna al
fine di attribuire alla medesima le entrate previste dal nuovo
ordinamento finanziario» (così, testualmente, l'allegato tecnico al
d.d.l. di assestamento di bilancio 2012), disposti - appunto - «al
fine di adeguare il regime di compartecipazione erariale della
Regione al nuovo ordinamento finanziario e di funzioni attribuite
alla Regione Sardegna, regime stabilito dalla legge finanziaria 296
del 2006» (così la Relazione dell'On. Calvisi, relatore nella
Commissione V della Camera dei deputati, seduta di mercoledì 12
settembre 2012).
Pur avendo stanziato le somme necessarie a dare completa
esecuzione all'art. 8 dello Statuto regionale, la legge nulla ha
previsto circa l'adeguamento del livello delle spese e dei pagamenti
che la Regione Sardegna può effettuare.
La legge di cui in epigrafe lede le attribuzioni costituzionali
della ricorrente e deve essere dichiarata costituzionalmente
illegittima, in parte qua, per i seguenti motivi di

Diritto

Premessa. Preliminarmente, per la migliore definizione del
contenuto del presente gravame, si deve osservare che, in tutte le
competenti sedi giurisdizionali, la Regione Autonoma della Sardegna
(hinc inde: anche Regione o Sardegna) ha costantemente negato che
l'esecuzione del novellato art. 8 dello Statuto di autonomia
richiedesse una qualsivoglia intermediazione legislativa, sia che la
fonte idonea alla bisogna fosse ritenuta un comune atto con forza di
legge, sia che fosse ritenuta un decreto legislativo recante norme di
attuazione dello stesso Statuto.
Questa posizione appare confortata da precise statuizioni di
codesta Ecc.ma Corte costituzionale. In particolare, con la sent. n.
99 del 2012, codesta Ecc.ma Corte costituzionale, adita dallo Stato
per veder dichiarata l'illegittimità dell'art. 3 della L reg. n. 12
del 2011 (con la quale era stato previsto che la Regione possa
procedere all'accertamento delle poste in attivo di bilancio ai sensi
dell'art. 8 dello Statuto nella formulazione vigente), ha affermato
che non vi era una «sufficiente motivazione» a sostegno della
necessità (asserita dallo Stato, come si è detto) che il nuovo art.
8 dello Statuto, per produrre i propri effetti al fine di determinare
«la quota di tributi da trasferire alla Regione in riferimento a
ciascuna compartecipazione», debba essere attuato con la particolare
procedura per l'approvazione dei decreti legislativi di attuazione.
Ciò significa, in primo luogo, che la Regione Sardegna, al
momento di predisporre il proprio bilancio previsionale, può (e
deve) immediatamente fare affidamento sulle entrate derivanti dal
nuovo art. 8; in secondo luogo, che lo Stato, nella gestione (in via
amministrativa e in via legislativa) dei rapporti finanziari con la
ricorrente, deve osservare le previsioni, immediatamente applicabili,
dell'art. 8 dello Statuto.
Nondimeno, pur a fronte dell'evidente correttezza dell'assunto
regionale, lo Stato ha, altrettanto costantemente, affermato che in
carenza di un'intermediazione legislativa l'esecuzione del citato
art. 8, novellato, dello Statuto non sia possibile e che, inoltre,
non sia possibile nemmeno l'adeguamento della capacità di spesa
della Regione alle maggiori disponibilità finanziarie riconosciute
dall'art. 1, comma 834, della 1. n. 296 del 2006, modificativo -
appunto - dell'art. 8 dello Statuto. Dagli atti menzionati in
narrativa, anzi, si evince, più in particolare, che per lo Stato
l'intermediazione legislativa è necessaria:
a) addirittura per la semplice determinazione dei dati relativi
alle quote di compartecipazione ai tributi erariali spettanti alla
Regione (così la Nota 11 dicembre 2012, prot. n. 4879/2012/Uff.X);
b) per il concreto conferimento delle relative somme (così la
Nota 17 luglio 2012, prot. n. 0054891);
c) per l'adeguamento della capacità di spesa della Regione
alle maggiori disponibilità in entrata derivanti dall'esecuzione del
novellato art. 8 dello Statuto (cosi ancora la Nota 17 luglio 2012,
prot. n. 0054891).
Ora, la strumentalità della posizione assunta dallo Stato è
evidente. Lo dimostra, a tacer d'altro, l'evidente contraddizione fra
la Nota 11 dicembre 2012, prot. n. 4879/2012/Uff X e la legge qui
impugnata. Nella Nota, infatti, si afferma che la determinazione dei
dati relativi alle quote di compartecipazione ai tributi erariali
spettanti alla Regione sarà possibile solo una volta che siano
approvate, con l'apposito decreto legislativo, specifiche norme di
attuazione dello Statuto. La legge impugnata, invece, che - si badi!
- precede la Nota di circa un mese e mezzo, afferma, sia pure
implicitamente, esattamente il contrario, poichè provvede a
stanziare un somma precisa (€ 1.383.000.000,00, come da tabella
allegata al d.d.l. di assestamento, voce codice 2790, punto n. 2, CP)
in favore della Regione proprio al fine di dare esecuzione al
novellato art. 8 dello Statuto. Come si legge nella relazione
governativa di accompagnamento al disegno di legge, i «1.383 milioni
di euro [sono stanziati in bilancio a favore della] regione Sardegna
al fine di attribuire alla medesima le entrate previste dal nuovo
ordinamento finanziario». Il tutto, dunque, senza bisogno alcuno di
norme di attuazione statutaria.
Ebbene: a fronte del pervicace rifiuto da parte dello Stato di
collaborare con la Regione in sede di confronto tecnico, opponendo
costantemente il preteso ostacolo dell'assenza di una previa norma di
legge, la Regione Sardegna si vede ora costretta ad impugnare la
legge in epigrafe, come quella che, potendo e dovendo, proprio nella
prospettiva assunta dallo Stato, dare seguito legislativo allo
Statuto novellato, ha omesso di dettare la previsione più importante
e sostanziale, stabilendo che la capacità di spesa della Regione è
aumentata in corrispondenza delle maggiori disponibilità in entrata
riconosciute con il menzionato stanziamento in bilancio.
Che questa dovesse essere (sempre nella stessa prospettiva,
assunta dallo Stato, della necessaria intermediazione legislativa)
l'opportuna sede normativa per procedere in tal senso lo si desume
dal fatto che, dovendo essere rispettato il principio di
corrispondenza fra entrate e spese iscritte in bilancio (cosi Corte
cost., sent. n. 118 del 2012), l'aumento delle disponibilità in
entrata avrebbe dovuto trovare corrispondenza - appunto - in un
parallelo aumento della capacità di spesa. Poichè è nella legge
impugnata che le maggiori disponibilità in entrata sono
riconosciute, è nella legge impugnata che avrebbe dovuto trovare
riconoscimento anche la maggiore disponibilità in uscita.
Non varrebbe obiettare che la legge impugnata, finalizzata a
provvedere all'assestamento del bilancio dello Stato, sarebbe
inidonea alla bisogna, in quanto legge meramente formale. È agevole
replicare, infatti, che, anche ove si ritenesse che la legge di
bilancio sia da considerare meramente formale (sul che - è noto -
v'è divisione in dottrina), la diversa legge di assestamento è una
legge come tutte le altre, non tipizzata dall'art. 81 della
Costituzione (nel testo anteriore alla novella del 2012, qui non
applicabile, in forza dell'art. 6 della l. cost. n. 1 del 2012,
ratione temporis) e quindi, come tutte le comuni leggi, facoltizzata
a contenere le più diverse previsioni sostanziali. Del resto, che le
cose stiano esattamente in questo senso lo dimostra proprio la stessa
legge impugnata, che, all'art. 4, stabilendo che «Le risorse
finanziarie iscritte nei fondi per il finanziamento di assegni una
tantum in favore del personale delle Forze armate, delle Forze di
polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco di cui
all'articolo 8, comma 11-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, sono ripartite con decreti del Ministro competente», disciplina
le modalità di assegnazione e ripartizione di alcune risorse, con
ciò solo impingendo nel dominio della regolazione sostanziale, che
trascende quello della mera indicazione dei «numeri» da iscrivere a
bilancio.
Ciò premesso, è ora possibile allegare gli specifici motivi di
ricorso.
1. Violazione del principio di ragionevolezza e del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., degli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 della
1. cost. n. 3 del 1948, recante «Statuto speciale per la Sardegna»,
degli artt. 2, 3, 5, 117 e 119 della Costituzione, anche in
riferimento al principio della ragionevole temporaneità delle
limitazioni all'autonomia finanziaria delle Regioni. Come ricordato
in narrativa, l'art. 8 dello Statuto della Regione Sardegna, è stato
novellato dall'art. 1, comma 834, della l. n. 296 del 2006. Risulta
dal citato carteggio del 2005 tra la Ragioneria generale dello Stato
e la Regione, che l'aumento delle entrate che ne è conseguito non
intende certo soddisfare un capriccioso desiderio della Regione di
avere a disposizione risorse maggiori, ma è stato la logica
conseguenza della necessità di adeguare il quadro finanziario a tre
dati.
Anzitutto, al conferimento alla Regione Sardegna di una serie di
attribuzioni (in materia di trasporti, sanità, continuità
territoriale) del cui costo lo Stato si è sgravato, gravandone
dunque la Regione che - evidentemente - non avrebbe potuto
esercitarle in carenza di adeguate risorse economiche.
In secondo luogo, alla mutata realtà sociale ed
economico-finanziaria di riferimento. Nel corso degli anni, invero,
come è naturale, l'onere economico derivante dall'esercizio delle
funzioni conferite alla Regione, a partire da quelle conferite in via
esclusiva dall'art. 3 dello Statuto, si è fatto più consistente,
anche a causa dell'esigenza di garantire standard sempre più elevati
di qualità dei servizi pubblici e del generale aumento dei costi.
Anche la già ricordata Nota del 3 agosto 2005 della Ragioneria
Generale dello Stato lo ha constatato, prendendo atto delle «mutevoli
necessità di spesa derivanti dall'espletamento delle funzioni
normali della Regione» (si badi: normali, sicchè non è qui
questione del rapporto tra funzioni «nuove» e loro copertura con
risorse altrettanto «nuove»!).
Da ultimo (ma non per ultimo) all'impellente necessità di
rimediare alle gravi cd evidenti anomalie applicative, riconosciute
dalla stessa Ragioneria Generale dello Stato, determinate dal
precedente regime finanziario. Si Fa ancora riferimento al carteggio
tra la ricorrente e la Ragioneria Generale dello Stato dell'estate
2005. Ivi il Ministero ha preso atto di un «anomalo trend dell'IRPEF
regionale rispetto a quello nazionale» nei trienni 1991-1993 e
1996-1998 e di una «progressiva svalutazione in termini reali del
cespite regionale» relativo alla compartecipazione I.V.A. È facile
comprendere come le anomalie applicative del previgente regime
finanziario abbiano indebitamente compresso le entrate regionali e
come questa compressione, a sua volta. abbia determinato un indebita
riduzione della capacità di spesa, posto che (data la mancala
esecuzione finte le della riforma dell'art. dello Statuto, anche in
termini di innalzamento della capacità di spesa) la capacità di
spesa ancora oggi riconosciuta alla Regione fa riferimento all'anno
2005. Quando la l. n. 296 del 2006, novellando lo Statuto, ha
modificato il quadro finanziario aumentando le entrate disponibili
per la Regione Sardegna, pertanto, non ha fatto altro che adeguare il
quadro delle entrate alle necessità delle spese e correggere le
gravi distorsioni applicative che avevano caratterizzato il
precedente regime finanziario e che avevano di fatto contraddetto il
senso stesso del sistema di compartecipazione alle entrate
tributarie, secondo il quale le entrate regionali dovevano
fisiologicamente crescere al crescere del gettito tributario.
È chiaro, dunque, che i fondi inseriti nel bilancio dello Stato
con la legge gravata sono tutti preordinati allo svolgimento, da
parte della Regione ricorrente, delle funzioni pubbliche e dei
servizi (anche essenziali, come quelli sanitari) assegnatile dalla
Costituzione (artt. 117 e 119 Cost.), dallo Statuto (artt. 3, 4 e 5),
dalle leggi dello Stato (per tutte valga il riferimento ai commi 836
gg. dell'art. 1 della 1. n. 296 del 2006, che hanno operato gli
ultimi - in ordine di tempo - trasferimenti di funzioni a carico del
bilancio regionale).
È del tutto evidente, conseguentemente, che il mancato
adeguamento della possibilità di spesa della Regione non solo ne
limita l'autonomia finanziaria (tutelata dagli artt. 7 dello Statuto
e 119 Cost.), ma ha come immediata conseguenza la lesione dei diritti
dei cittadini residenti in Sardegna (garantiti dall'art. 2 Cost.) e
la violazione del principio del loro eguale trattamento quale
cittadini dello Stato (art. 3 Cost.).
Ciò considerato, è palese che lo stanziamento dei fondi
relativi alle nuove quote di compartecipazione alle entrate erariali
doveva necessariamente essere accompagnato dalla previsione
dell'adeguamento del livello delle spese che possono essere impegnate
e dei pagamenti che possono essere liquidati dall'Amministrazione
regionale, dato che, nella (pur contestabile, si ripete) prospettiva
assunta dallo Stato quanto alle modalità di entrata a regime del
nuovo sistema di compartecipazione, tale previsione legislativa era -
appunto - necessaria.
In mancanza di tale adeguamento, invero, la ragione stessa della
novellazione dell'art. 8 dello Statuto viene tradita, perchè essa
non era certo preordinata ad apprestare arbitrariamente alla Regione
una maggiore disponibilità di somme di danaro, bensì ad assicurare
una più compiuta capacità di esercitare le funzioni di competenza e
di soddisfare i diritti dei cittadini sardi. Non serve a nulla,
dunque, alla Regione, avere la disponibilità di maggiori somme, se
queste non possono essere spese.
1.1) A questo proposito, va subito dissipato un possibile
equivoco. È cosa nota, e lo si è anche rammentato in narrativa
citando l'art. 32 della l. n. 183 del 2011, che il meccanismo del
patto di stabilità interno pone alle Regioni e agli Enti locali un
limite ulteriore rispetto al semplice vincolo di bilancio, fissando
un tetto massimo sia al livello massimo delle spese che possono
essere impegnate, sia al livello massimo dei pagamenti che possono
essere liquidati da parte dell'Amministrazione interessata. Orbene,
la ricorrente non intende in alcun modo sottrarsi a questo meccanismo
di governo dell'economia pubblica, che opera direttamente attraverso
una limitazione della spesa.
Purtuttavia si deve segnalare che per le altre Regioni (anche a
statuto ordinario) l'ulteriore «strozzatura» della spesa pubblica
determinata dal patto di stabilità si innesta su un quadro
fisiologico della finanza regionale, sia pel profilo dei rapporti
economico-finanziari tra Stato e Regione, sia pel profilo della
corrispondenza tra le risorse disponibili e le necessità di spesa
dell'Ente connesse alle funzioni novellamente conferite.
Per la Regione Sardegna, invece, come si è già detto, il patto
di stabilità interno incide in una situazione di finanza regionale
che risulta essere patologica per esplicito riconoscimento dello
stesso Stato. In altri termini: non solo le entrate sono
insufficienti a far fronte al fabbisogno di spesa, ma la spesa è
ulteriormente ridotta a causa dei vincoli del patto di stabilità,
con un effetto esponenziale sconosciuto alle altre Regioni.
Mentre per le altre Regioni, dunque, il patto di stabilità
interno può rappresentare uno strumento ragionevole e coerente di
coordinamento della finanza pubblica, per la Regione Sardegna la sua
applicazione in difetto della piena esecuzione del nuovo art. 8 dello
Statuto si rivela irragionevole e violativa dell'autonomia
finanziaria regionale.
1.2) Per tutte le anzidette ragioni, non avendo previsto, al
momento di inserire gli stanziamenti in oggetto nel bilancio, gli
strumenti per l'aumento del livello delle spese e dei pagamenti che
possono essere, effettuati dalla Regione Sardegna, il legislatore
statale è palesemente incorso nei vizi indicati nell'epigrafe del
presente motivo.
È di immediato apprezzamento, anzitutto, la violazione dell'art.
8 dello Statuto. Proprio nel momento in cui lo Stato stanzia le somme
necessarie a liquidare alla Regione le quote di compartecipazione
fissate dalla disposizione in esame, ne preclude ulteriormente e
senza alcuna ragione l'utilizzo, così rendendo di fatto inutili
detti stanziamenti e procrastinando ancora la completa ed esatta
applicazione della novella statutaria, anche in violazione del
consolidato principio che i sacrifici finanziari imposti alle Regioni
in limitazione della loro autonomia possono essere ragionevoli solo
se (ragionevolmente, appunto) temporanei (cfr., da ultimo, sent. n.
142 del 2012), il che, nella specie, non è, visto il pervicace e
persistente rifiuto statale di eseguire quanto disposto dalle
previsioni statutarie.
Tanto determina anche la conseguente violazione dell'autonomia
finanziaria della Regione tutelata dall'art. 7 dello Statuto e
dall'art. 119 Cost., autonomia che impone la garanzia delle capacità
sia di entrata che di spesa che derivano dal regime delle
compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello Statuto.
Evidente, poi, è il vizio di irragionevolezza della legge in
oggetto, perchè l'impossibilità di effettivo impiego delle somme
stanziate collide con le finalità della legge medesima, le quali
sono state così ben esplicitate, come si è detto, nella relazione
al d.d.l. governativo e nella discussione parlamentare.
L'art. 3 Cost., peraltro, risulta violato anche pel profilo del
principio di eguaglianza, poichè, come si è visto, la Regione
Sardegna risulta essere discriminata nei confronti di tutte le altre,
subendo la cristallizzazione di limiti derivanti dal patto di
stabilità che non tengono conto della (patologica) peculiarità
della sua situazione finanziaria.
Lampanti, infine, sono le violazioni degli altri parametri
costituzionali (art. 117) e statutari (artt. 3, 4 e 5) già indicati,
per il semplice motivo che le somme in oggetto - lo si deve ribadire
- sono tutte preordinate allo svolgimento di funzioni pubbliche
riconosciute come essenziali per la comunità regionale dallo stesso
Stato.
2.- Violazione dell'art. 81 della Costituzione, in relazione agli
artt. artt. 3, 4, 5, 7 e 8 della 1. cost. n. 3 del 1948, recante
«Statuto speciale per la Sardegna», degli artt. 2, 3, 5, 117 e 119
della Costituzione. Violato è, altresì, il principio di
corrispondenza fra le entrate e le spese del bilancio regionale, di
cui all'art. 81, comma 4, della Costituzione (nella formulazione
applicabile ratione temporis).
È cosa nota che le politiche di bilancio devono rispettare il
principio di parità di entrata e di spesa. Tale principio è stato
ribadito da codesta Ecc.ma Corte costituzionale proprio nello
scrutinare un conflitto in tema di rapporti economico-finanziari tra
le parti del presente giudizio.
Ci si riferisce, in particolare, alla decisiva sent. n. 118 del
2012. In quel caso, la Regione Sardegna aveva impugnato la Nota del
Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, 7 giugno 2011, n. 50971, avente ad
oggetto: «Patto di stabilità interno per l'anno 2011. Proposta di
accordo per la Regione Sardegna». Con quell'atto l'Amministrazione
statale aveva rigettato la proposta di patto di stabilità per il
2011 ritualmente formulata dalla Regione ai sensi della legge vigente
(art. 1, comma 132, della l. n. 220 del 2010) con cui si chiedeva un
innalzamento del livello delle spese e dei pagamenti assentiti in
ragione delle maggiori entrate previste dal riformato art. 8 dello
Statuto.
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha affermato, con cristallina
chiarezza, che è «di palmare evidenza che [...] il principio
inderogabile dell'equilibrio in sede preventiva del bilancio di
competenza comporta che non possono rimanere indipendenti e non
coordinati, nel suo ambito, i profili della spesa e quelli
dell'entrata». È stato cosi stabilito, in modo inequivocabile che
non solo sul piano logico (il che è addirittura autoevidente) ma
anche su quello giuridico esiste e deve essere rispettato un
principio di corrispondenza fra livello delle entrate e livello delle
spese.
2.1) Tale principio, è palese, deve essere rispettato anche nel
dominio del patto di stabilità. Anche in questo caso, infatti, si
deve anzitutto escludere che il principio di corrispondenza tra
entrate e spese possa essere di alcun ostacolo al funzionamento del
meccanismo del patto di stabilità o al raggiungimento degli
obiettivi di contenimento della spesa pubblica che la Repubblica si
propone, anche nel rispetto del quadro economico tracciato in sede di
Unione Europea o di più ristretta Unione monetaria. In primo luogo,
infatti, il principio di parità fra entrate e uscite non impedisce
che la Regione Sardegna possa e debba contribuire agli obiettivi di
finanza pubblica. Anche in questo caso è cosa nota che la
partecipazione a detti obiettivi avviene generalmente in virtù di
espliciti «prelievi» (pur confinati nel tempo, pena la loro
illegittimità costituzionale) direttamente fissati dal legislatore
statale, che la Regione deve tenere in conto al momento
dell'elaborazione del suo bilancio (tra le tante disposizioni in
esame, basti richiamare ancora il comma 3 dell'art. 32 della 1. n.
183 del 2011, che impone alle Regioni a Statuto speciale un
contributo di finanza pubblica pari a € 1.600.000.000,00).
In secondo luogo, proprio codesta Ecc.ma Corte costituzionale ha
inteso precisare, ancora nella sent. n. 118 del 2012, che lo
strumento del patto di stabilità, per non condurre ad esiti
illegittimi e irragionevoli, deve muoversi proprio nell'ambito
definito dal principio di parità di entrate e uscite di bilancio e
dall'obbligo dell'Ente territoriale autonomo di contribuire alla
Finanza pubblica: «Il contenuto dell'accordo» che Ministero e Regione
stipulano per fissare i reciproci obblighi di finanza pubblica «deve
essere compatibile con il rispetto degli obiettivi del patto di
stabilità, della cui salvaguardia anche le Regioni a statuto
speciale devono farsi carico e contemporaneamente deve essere
conforme e congruente con le norme statutarie della Regione, ed in
particolare con l'art. 8 dello statuto modificato - per effetto del
meccanismo normativo introdotto dall'art. 54 dello statuto stesso -
dall'art. I, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007). Quest'ultimo ha rideterminato
e quantificato le entrate tributarie e la loro misura di pertinenza
della Regione autonoma Sardegna».
2.2) Per le ragioni anzidette, proprio movendo dalla prospettiva
che è necessaria un'intermediazione legislativa per portare a
compimento il nuovo regime finanziario previsto dallo Statuto, lo
Stato aveva il preciso e inequivocabile dovere di procedere
all'adeguamento del livello delle spese e dei pagamenti della Regione
nel momento in cui nell'assestamento del bilancio ha tenuto conto
(seppure con un gravissimo ritardo) della necessaria esecuzione
dell'art. 8 dello Statuto.
Non avendo operato in tal senso Io Stato ha certamente violato
l'indicato principio di parità tra le entrate e le uscite regionali,
di cui all'art. 81, comma 4, della Costituzione.
La violazione dell'art. 81 Cost., però, ridonda immediatamente
nella violazione delle attribuzioni costituzionali e statutarie della
ricorrente.
In particolare, è nuovamente violato l'art. 8 dello Statuto,
perchè, come si è già detto, la disponibilità in entrata delle
risorse finanziarie «rideterminate» e «quantificate» in detta
disposizione (per usare gli stessi, puntuali, termini impiegati da
codesta Ecc.ma Corte costituzionale) a nulla vale se le maggiori
somme non possono essere poi concretamente impiegate attraverso gli
impegni di spesa e la liquidazione dei pagamenti necessari allo
svolgimento delle funzioni assegnate alla Regione.
Di conseguenza, la legge gravata lede, per un ulteriore profilo,
anche l'autonomia finanziaria della Regione e, pertanto, viola l'art
7 dello Statuto e l'art. 119 Cost.
Similmente, sono novellamente violati anche gli artt. 3, 4 e 5
dello Statuto e 117 Cost., perchè l'impossibilità di effettivo
impiego delle somme stanziate dallo Stato impedisce alla Regione di
finanziare le funzioni pubbliche assegnate dallo Statuto, dalla
Costituzione, dalle leggi dello Stato.
Tanto, con la conseguenza della violazione degli artt. 2 e 3
Cost., perchè i diritti costituzionali dei cittadini residenti in
Sardegna possono essere concretamente goduti, in condizioni di
parità con tutti gli altri cittadini italiani, solo se la Regione
può svolgere le funzioni pubbliche assegnatele dalla Costituzione,
dallo Statuto e dalla legge (si pensi, in primo luogo, al
finanziamento del sistema sanitario regionale, che, ai sensi
dell'art. 1, comma 838, della l. n. 296 del 2006, è completamente a
carico della Regione).
3. Violazione del principio di tutela dell'affidamento e del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost.
Infine, la ricorrente non può esimersi dal lamentare anche la
violazione del principio di tutela dell'affidamento e del principio
di leale collaborazione.
Per quanto concerne il principio di tutela dell'affidamento, esso
può certamente essere parametro del presente giudizio di
costituzionalità, avendo codesta Ecc.ma Corte costituzionale a più
riprese affermato che si tratta di un principio fondamentale
dell'ordinamento (cfr., tra le più recenti, la sent. n. 78 del 2012,
ove si è affermato che «la tutela dell'affidamento legittimamente
sorto» è un «principio connaturato allo Stato di diritto»). In
genere, tale principio presidia le situazioni soggettive individuali,
ma nulla preclude la sua invocazione da parte di un Ente
territoriale. Ente, che, appunto, faceva doveroso affidamento su ciò
che lo Stato, movendo dal presupposto che vi fosse bisogno di
attuazione legislativa, fosse conseguente e provvedesse - appunto -
in tal senso, adeguando la capacità di spesa della Regione nel
momento stesso in cui riconosceva l'adeguamento delle disponibilità
in entrata.
È anche doveroso invocare il principio di leale collaborazione.
La ricorrente non ignora che la giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale ha affermato che «l'esercizio dell'attività
legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione» (così le
sentt. nn. 401 del 2007; 371 e n. 159, 222 del 2008) e che esso viene
in rilievo solamente allorquando il legislatore disciplina lo
svolgimento di funzioni amministrative rientranti in ambiti materiali
di competenza (anche) della Regione. Purtuttavia (a prescindere dal
rilievo che in alcune occasioni tali affermazioni non sembrano essere
state confermate: cfr., ad es., sentt. nn. 437 del 2001, 278 del
2010, ove si è ricordato che «le procedure di cooperazione o di
concertazione possono rilevare ai fini dello scrutinio di
legittimità di atti legislativi» quando «l'osservanza delle stesse
sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione» - e
33 del 2011, in tema di c.d. «collaborazione irrituale»), il concreto
atteggiarsi della vicenda in esame, che è affatto peculiare, fa sì
che del principio di leale collaborazione si debba tenere conto anche
in sede di giudizio principale.
3.1) In primo luogo, è del tutto evidente che lo Stato,
attraverso atti posti in essere dall'amministrazione ministeriale (si
fa riferimento sia alle Note della Ragioneria Generale dello Stato
del 2005, in cui si constatava il quadro negativo della finanza
regionale, sia alle Note del 2011 e del 2012, in cui la Ragioneria
generale ammetteva di comprendere «le esigenze di codesta Regione di
trasfondere sulla propria potenzialità di spesa la piena entrata a
regime del nuovo ordinamento finanziario») e attraverso concrete
determinazioni del legislatore (l'ovvio riferimento è all'art. 1,
comma 834, della 1. n. 296 del 2006), ha - come si è visto -
ingenerato il legittimo affidamento che, a partire dal 2010, la
ricorrente avesse la piena disponibilità delle somme di cui al
novellato art. 8 dello Statuto.
Il legislatore, omettendo di predisporre gli strumenti per
adeguare il livello delle spese e dei pagamenti che la Regione può
impegnare e liquidare proprio nel momento in cui le somme
corrispondenti sono stanziate nel bilancio dello Stato, non solo, si
ripete, ha violato il legittimo affidamento della Regione, ma ha
omesso di fare quanto (contrapponendo - si badi! - la propria
prospettiva a quella della Regione) aveva dichiarato fosse necessario
fare, e cioè di adottare la legge che si riteneva richiesta dalla
procedura di «attuazione» dell'art. 8 dello Statuto.
In altri termini: poichè l'intermediazione legislativa è stata
ritenuta necessaria dallo Stato in sede di negoziazione con la
Regione, l'omessa adozione della conseguente disciplina legislativa
ridonda fatalmente in violazione del principio di leale
collaborazione, che - a questo punto - non ha alcun ostacolo ad
essere invocato in un giudizio principale di legittimità
costituzionale come il presente.

P.Q.M.

Chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma
Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale della l. 16 ottobre 2012, n. 182, recante
«Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei
bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario 2012»,
pubblicata in G.U. n. 251 del 26 ottobre 2012 - Suppl. Ord. n. 198,
nella parte in cui, pur variando il bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2012, approvato con l. 12 novembre 2011, n. 184,
disponendo maggiori stanziamenti in favore della Regione Autonoma
Sardegna per € 1.383.000.000,00, non provvede all'adeguamento della
capacità di spesa della stessa Regione Autonoma della Sardegna, in
corrispondenza dell'aumentato livello delle entrate.
Si depositerà, in allegato, al presente ricorso, copia conforme
all'originale della deliberazione della Giunta regionale della
Regione Autonoma della Sardegna n. 49/20 del 17 dicembre 2012, con
allegato estratto del processo verbale d'approvazione.
Roma - Cagliari, 20 dicembre 2012

Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani