1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 159 SENTENZA 21 maggio - 6 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Competenza territoriale funzionale inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma, per le controversie relative all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), artt. 13, 14, 15, 16 e 135, comma 1, lettera p). - (T-140159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13, 14,
15, 16 e 135, comma 1, lettera p), del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
la Calabria - sezione staccata di Reggio Calabria, nel procedimento
vertente tra Z.C. e Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, con ordinanza dell'11 aprile 2013, iscritta al n. 164
del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 12 marzo 2014 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, ha sollevato (r.o. n. 164 del
2013) questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 e 135,
comma 1, lettera p), del codice del processo amministrativo di cui al
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), per violazione degli artt.
3, 24, 25, 111 e 125 della Costituzione, nonchè, in subordine, degli
artt. 13 - nella parte in cui qualifica come inderogabile la
competenza territoriale -, 14, 15 e 16 del medesimo decreto
legislativo, per violazione dell'art. 76 Cost.
In particolare, il rimettente ha precisato che, in un giudizio di
impugnazione di un provvedimento con cui il direttore dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati, con sede in Reggio Calabria, ha ordinato il
rilascio di un appartamento oggetto di confisca disposta in via
definitiva, l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'incompetenza dell'adito TAR Calabria, rilevando che la
controversia, ai sensi dell'art. 135, comma 1, lettera p), del d.lgs.
n. 104 del 2010, rientra nella competenza del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma.
Il giudice a quo ha riconosciuto, in sede cautelare, che la
controversia rientra nel novero degli affari ricompresi nella
competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio ai sensi degli artt.
14 e 135, comma 1, lettera p), del d.lgs. n. 104 del 2010, ma ha
ritenuto di sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni sopra riportate.
1.1.- Il TAR Calabria ha motivato la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale con riferimento ai
parametri di cui agli artt. 3, 25 e 125, nonchè 24 e 111 Cost. Il
giudice rimettente ha ricostruito il quadro normativo anteriore
all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo,
ricordando che la legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali) non conteneva una disciplina
generale sulla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio,
limitandosi a prevedere una competenza residuale del TAR con sede a
Roma per gli atti statali, e segnalando che il codice del processo
amministrativo ha innovativamente optato per il regime della
inderogabilità della competenza territoriale. Il giudice rimettente
ha poi ricordato che l'introduzione di ipotesi di competenza
funzionale a favore del TAR Lazio ha preso avvio negli anni Novanta,
a partire dalla legge 12 aprile 1990, n. 74 (Modifica alle norme sul
sistema elettorale e sul funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), che la ha delineata per il ricorso, in primo grado,
avverso i provvedimenti del Consiglio superiore della magistratura
riguardanti i magistrati, così configurando una significativa deroga
al principio della territorialità. Su questa disciplina era stata
sollevata questione di legittimità costituzionale in base agli artt.
3, 24 e 125 Cost., che è stata rigettata con la sentenza n. 189 del
1992 della Corte costituzionale, sulla base della «particolare
posizione che il Consiglio superiore della magistratura occupa
nell'ordinamento costituzionale della Repubblica» e dello status
«rivestito dai magistrati ordinari, particolare e differenziato,
rispetto alla categoria degli altri pubblici dipendenti», oltre che
dell'«esigenza largamente avvertita circa l'uniformità della
giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado». Il TAR Calabria ha
quindi fatto presente che, sul modello di questa disciplina, numerose
e variegate tipologie di controversie sono state successivamente
attribuite alla competenza funzionale del TAR Lazio, sino a giungere
alla positivizzazione di un'autonoma categoria concettuale nell'art.
14 del codice del processo amministrativo (rubricato «competenza
funzionale inderogabile»), che rinvia al successivo art. 135,
composto da ben diciotto punti, così determinando un ulteriore
incremento delle liti davanti al TAR Lazio.
Il giudice rimettente ha perciò dubitato della legittimità
costituzionale della disciplina del codice del processo
amministrativo nella parte riguardante il sindacato sugli atti
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art.
135, comma 1, lettera p, del d.lgs. n. 104 del 2010), sottolineando
come l'Agenzia abbia - per effetto di una scelta politica, giudicata
peculiare e innovativa, volta a radicare la presenza delle
istituzioni in una zona periferica dal punto di vista geografico, ma
centrale e nodale dal punto di vista delle attività di contrasto
alle organizzazioni criminali - la sua sede principale in Reggio
Calabria.
Ne discenderebbe, ad avviso del giudice rimettente, una lesione
del canone, desumibile dall'art. 3 Cost., di ragionevolezza e di
coerenza dell'ordinamento giuridico, stante la mancanza di una
ragione giustificatrice, idonea a sorreggere la deroga ai criteri
ordinari ex art. 13 del codice del processo amministrativo, ai sensi
del quale, per effetto degli indici di collegamento territoriale, la
competenza spetterebbe in primis allo stesso giudice rimettente,
ossia al TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria.
Nel caso di specie, infatti, ad avviso del giudice rimettente non
vi sarebbe una situazione di straordinaria emergenza, come quella
alla base delle misure dettate per il settore dei rifiuti nella
Regione Campania - dove pure l'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27
gennaio 2006, n. 21, ha configurato una competenza funzionale del TAR
Lazio -, in base alla quale la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 237 del 2007, ha riconosciuto la legittimità costituzionale di
tale eccezionale spostamento: l'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata - i cui tratti essenziali sono stati
richiamati dalla sentenza n. 34 del 2012 della Corte costituzionale -
non godrebbe di una particolare posizione nell'ordinamento
costituzionale della Repubblica o nell'organizzazione dei pubblici
poteri, nè i destinatari dei provvedimenti in questione
presenterebbero un peculiare status. E neppure, infine, la
costituzione dell'Agenzia potrebbe essere intesa come una misura
eccezionale, visto che la cosiddetta «emergenza mafiosa» non
costituirebbe un problema di carattere temporaneo.
Ad avviso del giudice rimettente, non sarebbe utilizzabile, nella
specie, neanche l'argomento relativo all'uniformità della
giurisprudenza sin dalle pronunce di primo grado, che in un
ordinamento di civil law non si presterebbe ad essere invocato ex se,
quale deroga autonoma al criterio di precostituzione del giudice.
Esso, infatti, si scontrerebbe con la realtà di un TAR Lazio la cui
struttura è stata nel frattempo decisamente ampliata (essendo oggi
composto da ben dodici sezioni), anche a seguito dell'aumento delle
sue competenze, per cui paradossalmente esso sarebbe il meno idoneo a
svolgere una funzione nomofilattica, che è comunque attribuita al
giudice di appello e in special modo all'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato (art. 99 del codice del processo amministrativo).
Le disposizioni del codice del processo amministrativo prima
richiamate sarebbero, inoltre, secondo il TAR Calabria, contrastanti
con l'art. 125 Cost., il quale sancisce il principio del
decentramento a livello regionale della giurisdizione amministrativa,
nell'ottica - che si ricaverebbe anche dai lavori dell'Assemblea
Costituente - della necessaria prossimità del giudice ai fatti di
cui è chiamato a conoscere. È alla luce di tale principio che il
TAR Calabria ha ritenuto debba essere letto, per la giustizia
amministrativa, la regola del «giudice naturale» affermata dall'art.
25 Cost.: la competenza dei giudici amministrativi dovrebbe, perciò,
non solo essere predeterminata dalla legge, ma dovrebbe rispettare il
principio di naturalità, come desumibile dal combinato disposto
degli artt. 25 e 125 Cost., nel senso di una maggiore idoneità del
giudice individuato su base regionale a fornire una adeguata risposta
di giustizia. Per la giustizia amministrativa la deroga al criterio
della competenza territoriale in favore di un unico altro tribunale
altererebbe perciò profondamente l'equilibrio del controllo sugli
atti amministrativi, che è stato pensato dai costituenti -
diversamente dalla giustizia ordinaria, ex art. 102, secondo comma,
Cost. - in maniera svincolata dalla specializzazione per singole
materie.
Il TAR Calabria ha invitato poi a operare una nuova riflessione
sull'orientamento fatto proprio dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 189 del 1992, alla luce dei mutamenti intervenuti nel
sistema delle autonomie locali, in particolare con la riforma del
Titolo V Cost., e nel sistema processuale amministrativo, specie alla
luce dell'art. 125 Cost., che riconoscerebbe pari, oltre che piena,
dignità a tutti i tribunali amministrativi regionali.
Infine, con riguardo al contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost.,
il TAR Calabria ha sostenuto che la concentrazione nel TAR Lazio
delle controversie sugli atti dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata renderebbe assai più difficoltoso
l'esercizio concreto del diritto di difesa e configgerebbe con il
principio della ragionevole durata del processo. Infatti, quanto al
diritto di difesa, si costringerebbe, da un lato, colui che intenda
agire o resistere a tutela della propria posizione soggettiva ad
affrontare spese aggiuntive, rispetto a quelle, già elevate,
richieste comunque per l'accesso alla giustizia; e si renderebbe,
dall'altro, più difficoltosa e meno tempestiva la stessa difesa
dell'amministrazione resistente, avente la sua sede principale a
Reggio Calabria. Quanto alla ragionevole durata del processo,
l'incremento smisurato del contenzioso presso un unico TAR renderebbe
inevitabilmente sempre più lungo il tempo medio di durata dei
relativi processi, con gravi ricadute sull'efficienza del Paese e
sulla spesa pubblica.
1.2.- Il giudice rimettente ha altresì prospettato, «in
subordine», una diversa e più ampia questione di legittimità
costituzionale - della quale la Corte costituzionale «d'ufficio,
potrà cogliere l'eventuale "pregiudizialità logico-giuridica"» -
che coinvolge l'intera disciplina della competenza contenuta nel Capo
IV, Titolo I, del Libro I del codice del processo amministrativo
(artt. 13, 14, 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del 2010), sospettata di
essere in contrasto con l'art. 76 Cost., in quanto eccedente rispetto
alla norma di delega legislativa di cui all'art. 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività nonchè in materia di processo
civile).
La questione di legittimità costituzionale della disciplina
della competenza contenuta nel codice del processo amministrativo è
stata giudicata rilevante dal giudice a quo, dal momento che la
competenza funzionale, da sempre ritenuta, in via interpretativa, una
competenza inderogabile, sarebbe divenuta da eccezione regola. Il
legislatore delegato avrebbe così configurato, ad avviso del TAR
Calabria, un sistema del tutto nuovo, nel quale la competenza, tanto
territoriale quanto funzionale, è sempre inderogabile, sistema che
sarebbe privo non solo di copertura costituzionale, ma altresì di
qualsivoglia riscontro nella legge di delega.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice rimettente,
dopo aver richiamato alcuni orientamenti della giurisprudenza
costituzionale riguardo alle deleghe legislative alla revisione, al
riordino e al riassetto di norme preesistenti, come quella di cui al
suddetto art. 44, in base ai quali l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo previgente
«è ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e
criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalità del
legislatore delegato» (sentenze n. 293 e n. 230 del 2010 della Corte
costituzionale), si è specificamente soffermato sulla sentenza n.
162 del 2012, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle
norme del codice del processo amministrativo, per violazione
dell'art. 76 Cost., nella parte in cui attribuiscono alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione
estesa al merito, e alla competenza funzionale del TAR Lazio - sede
di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB). Il giudice
remittente ha sostenuto, infatti, che tra i principi della delega non
ve ne sarebbe alcuno idoneo ad abilitare il legislatore delegato a
riformare l'istituto della competenza, così come invece avrebbe
fatto il codice del processo amministrativo, nel momento in cui ha
reso inderogabile la competenza per territorio.
Oltre che su elementi tratti dai lavori preparatori del codice
del processo amministrativo - in particolare, il fatto che la
relazione illustrativa non abbia richiamato, in proposito, la delega
legislativa e la circostanza che l'inderogabilità della competenza
sia stata introdotta successivamente al lavoro della commissione
speciale che ha elaborato il codice - il TAR Calabria ha fatto leva
sulla ratio complessiva della legge di delega, ispirata all'intento
di assicurare una maggiore effettività della tutela, osservando come
la scelta di rendere inderogabile la competenza, oltre a non trovare
addentellati nel sistema previgente, avrebbe irrigidito e reso più
vischiosa la risposta di giustizia.
2.- Con atto depositato in data 30 luglio 2013, il Presidente del
Consiglio dei ministri è intervenuto in giudizio, eccependo
l'inammissibilità e la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità sollevate dal TAR Calabria.
L'Avvocatura generale dello Stato ha osservato, con riguardo alla
censura per irragionevolezza, ancorata all'art. 3 Cost., che
l'esigenza di una «prossimita'» del giudice amministrativo alla
vicenda sarebbe priva di rango costituzionale e comunque inidonea a
limitare la discrezionalità del legislatore al riguardo. A supporto,
viene richiamata la giurisprudenza costituzionale che, con riguardo a
previsioni normative relative a situazioni emergenziali (in
particolare, in materia di rifiuti), ha ribadito la spettanza di
un'ampia potestà discrezionale in capo al legislatore nella
conformazione degli istituti processuali, con il solo limite della
non irrazionale predisposizione di strumenti di tutela (sentenze n.
237 del 2007; n. 341 del 2006; n. 206 del 2004). Inoltre, sono
invocati i contenuti della ordinanza 25 giugno 2012, n. 23
dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella quale il giudice
amministrativo di secondo grado, risolvendo in favore del TAR Lazio
un regolamento di competenza, ha fatto leva sugli orientamenti della
giurisprudenza costituzionale al fine di affermare che l'attribuzione
al TAR Lazio delle controversie sui provvedimenti dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata risulta
aderente a interessi generali, «nel quadro della lotta ai più
complessi fenomeni criminali che impegna da tempo indivisibilmente lo
Stato nelle sue varie espressioni organizzative». Da tutto ciò
l'Avvocatura generale dello Stato ha ricavato che la censura di
irragionevolezza della scelta legislativa dovrebbe essere respinta,
in quanto essa sarebbe giustificata dalla peculiarità dell'esigenza
sottesa ai provvedimenti amministrativi della suddetta Agenzia, ossia
il contrasto economico ai fenomeni mafiosi, per i quali non potrebbe
in alcun caso predicarsi la mera rilevanza locale.
Con riguardo alla pretesa lesione dei principi del giudice
naturale precostituito per legge e del decentramento della giustizia
amministrativa, di cui agli artt. 25 e 125 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato ha richiamato - riguardo al secondo dei
parametri invocati - il tradizionale principio affermato dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 237 del 2007 e n. 189 del
1992), secondo cui l'attribuzione della competenza al TAR Lazio non
altererebbe il sistema di giustizia amministrativa, specie quando
esistano ragioni idonee a giustificare la deroga agli ordinari
criteri di ripartizione della competenza tra gli organi di primo
grado della giustizia amministrativa. Quanto all'art. 25 Cost.,
l'Avvocatura generale dello Stato ha sottolineato come il principio
del giudice naturale, secondo la giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 117 del 2012 e n. 30 del 2011), lungi da ancorarsi ad un
dato pre-normativo, quale la prossimità geografica del giudice alla
vicenda da giudicare, deve interpretarsi unicamente come volto ad
assicurare un giudice «precostituito per legge», ed è quindi
osservato quando l'organo giudicante sia stato istituito dalla legge
sulla base di criteri generali fissati in anticipo nel rispetto della
riserva di legge.
Quanto alla pretesa violazione dei canoni del diritto di difesa e
della ragionevole durata del processo di cui agli artt. 24 e 111
Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ha ritenuto la questione
manifestamente infondata, negando, sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale (da ultima, la sentenza n. 237 del 2007), che nella
specie possa ravvisarsi o una condizione di sostanziale impedimento
all'esercizio del diritto di azione garantito dall'art. 24 Cost. o un
ostacolo all'ottenimento di giustizia.
Infine, riguardo alla censura volta a lamentare l'eccesso di
delega ex art. 76 Cost., l'Avvocatura generale dello Stato ha
considerato del tutto improprio il richiamo alla sentenza n. 162 del
2012 della Corte costituzionale, visto che con essa è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale, per eccesso di delega,
non già della competenza territoriale interna al giudice
amministrativo (nella specie, del TAR Lazio), bensì della
configurazione di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo. Sempre in linea generale, ha osservato come le
considerazioni del TAR Calabria si appuntino su una valutazione del
tutto generale delle ipotesi di competenza funzionale dei TAR, che
non sarebbero rilevanti in relazione alla fattispecie in esame.
Ad ogni modo, l'Avvocatura generale dello Stato ha reputato priva
di fondamento la censura, posto che la previsione
dell'inderogabilità della competenza del TAR Lazio sui provvedimenti
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata
deriverebbe già dalla normativa precedente al codice del processo
amministrativo: viene richiamato, in tal senso, l'art. 9, comma 1,
del decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4 (Istituzione dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata), il quale nel
testo originario disponeva che «Per tutte le controversie attribuite
alla cognizione del giudice amministrativo derivanti
dall'applicazione del presente decreto, ivi incluse quelle cautelari,
è competente il tribunale amministrativo regionale del Lazio con
sede in Roma. Le questioni di competenza di cui al presente comma
sono rilevabili d'ufficio». Già allora, dunque, la competenza del
TAR Lazio, in quanto rilevabile d'ufficio, sarebbe stata configurata
come «funzionale», secondo il modello poi adottato in via generale
dal codice del processo amministrativo, il quale sul punto specifico
non avrebbe operato alcun intervento autenticamente innovativo.
Comunque, alla luce dei criteri di delega, tra i quali figura la
concentrazione delle tutele, la scelta codicistica, limitatasi ad un
coordinamento con il regime generale della inderogabilità delle
ipotesi di competenza funzionale, dovrebbe ritenersi, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, «obbligata» dalla legge di
delega.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, in un giudizio di impugnazione
del provvedimento con cui il direttore dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e
confiscati, con sede in Reggio Calabria, ha ordinato il rilascio di
un appartamento oggetto di confisca disposta in via definitiva, ha
sollevato due questioni di legittimità costituzionale.
In primo luogo, ha prospettato il dubbio che gli artt. 14 e 135,
comma 1, lettera p), del codice del processo amministrativo di cui al
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui
prevedono la competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, per le
controversie relative all'Agenzia nazionale per l'amministrazione e
la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, violino, anzitutto, l'art. 3 Cost., sotto il profilo
della ragionevolezza, in quanto derogherebbero, in mancanza di una
valida e sufficiente ragione giustificatrice, ai criteri ordinari di
individuazione della competenza, legati agli indici di collegamento
territoriale; indi, gli artt. 25 e 125 Cost., in quanto altererebbero
l'equilibrio del controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi
e vanificherebbero l'articolazione su base regionale del sistema di
giustizia amministrativa; infine, gli artt. 24 e 111 Cost., in quanto
renderebbero più difficoltoso l'esercizio del diritto di difesa e
confliggerebbero con il canone della ragionevole durata del processo.
Inoltre, il giudice remittente ha prospettato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 del d.lgs. n.
104 del 2010, nella parte in cui disciplinano la competenza sia
territoriale, sia funzionale dei tribunali amministrativi regionali,
configurando entrambe come inderogabili, per violazione dell'art. 76
Cost., in quanto eccedenti la delega legislativa di cui all'art. 44
della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività nonchè in materia
di processo civile), limitata al riordino delle norme vigenti sulla
giurisdizione del giudice amministrativo.
2. - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 13,
14, 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del 2010 è inammissibile.
L'impugnativa delle suddette disposizioni coinvolge l'intera
disciplina della competenza, territoriale e funzionale, dei tribunali
amministrativi regionali, ridisegnata dal Capo IV, Titolo I, del
Libro I del codice del processo amministrativo. L'elemento centrale
di tale disciplina è contenuto nell'art. 13 del codice del processo
amministrativo, rubricato "Competenza territoriale inderogabile", il
quale stabilisce, al comma 1, che «sulle controversie riguardanti
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche
amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale
amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse
hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque
inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti
provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche
amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito
territoriale della regione in cui il tribunale ha sede». Il medesimo
articolo prevede poi, al comma 2, che «per le controversie
riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il
tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di
servizio» e, al comma 3, che «negli altri casi è inderogabilmente
competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti
pubblici a carattere ultra regionale, il tribunale amministrativo
regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto».
La regola dell'inderogabilità territoriale è ribadita all'art.
13, comma 4, il quale, nella formulazione derivante dalla modifica
apportata dall' art. 1, comma 1, lettera a), numero 1), del decreto
legislativo 14 settembre 2012, n. 160 (Ulteriori disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, recante codice del processo amministrativo, a norma
dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) -
cosiddetto «secondo correttivo» al codice del processo amministrativo
-, la prevede espressamente «anche in ordine alle misure cautelari»,
peraltro esplicitando una regola già contenuta, sin dall'inizio, nel
successivo art. 16 del codice del processo amministrativo. A
completare i criteri per la determinazione della competenza
territoriale dei giudici amministrativi vale il successivo art. 13,
comma 4-bis, aggiunto dal d.lgs. n. 160 del 2012, ove si precisa che
«la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva
l'interesse a ricorrere attrae a sè anche quella relativa agli atti
presupposti dallo stesso provvedimento tranne che si tratti di atti
normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli
ordinari criteri di attribuzione della competenza».
Il successivo art. 14 del d.lgs. n. 104 del 2010, impugnato dal
ricorrente, riguarda invece la competenza funzionale dei tribunali
amministrativi regionali, anch'essa qualificata inderogabile, e
specificamente identifica quella del TAR Lazio, sede di Roma, e
quella del TAR Lombardia, sede di Milano.
I seguenti artt. 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del 2010, che
completano il plesso di disposizioni impugnate con la presente
questione, illustrano rispettivamente le modalità con cui deve
essere rilevato e accertato il difetto di competenza, nonchè la
procedura per il regolamento preventivo di competenza, spettante al
Consiglio di Stato.
Da quanto precede, appare evidente che l'impugnazione congiunta
degli artt. 13, 14, 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del 2010 eccede di
larga misura l'oggetto del giudizio a quo, essendo il giudice
remittente chiamato esclusivamente a dare applicazione alle
disposizioni concernenti la competenza funzionale del TAR Lazio in
ordine alle controversie relative all'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata, disciplinata dai soli artt. 14 e 135,
comma 1, lettera p), del codice del processo amministrativo. Di
conseguenza, la prospettata violazione dell'art. 76 Cost., per
eccesso di delega, da parte dell'intera disciplina contenuta nel Capo
IV, Titolo I, del Libro I del codice del processo amministrativo è
inammissibile per difetto di rilevanza.
3.- La questione di legittimità costituzionale degli artt. 14 e
135, comma 1, lettera p), del d.lgs. n. 104 del 2010, non è fondata.
3.1.- Oggetto della prospettata questione di legittimità
costituzionale è la competenza funzionale inderogabile del TAR
Lazio, sede di Roma, sui provvedimenti dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e
confiscati. Il giudice remittente ritiene che l'attribuzione di detta
competenza al TAR Lazio determini la violazione di una pluralità di
parametri costituzionali, e specificamente degli artt. 3, 24, 25, 111
e 125 Cost., e reputa che la rimozione delle disposizioni che si
assumono illegittime comporti la riespansione dei criteri generali
sulla distribuzione territoriale delle competenze, indicati all'art.
13 del codice del processo amministrativo, che porterebbero, in tesi,
a individuare in capo al medesimo TAR Calabria, sezione staccata di
Reggio Calabria, rimettente nel presente giudizio, il giudice
naturale delle controversie in oggetto. Di qui la rilevanza della
questione portata all'esame della Corte.
3.2.- L'impugnato art. 14 del codice del processo amministrativo
stabilisce, per quanto rileva nel presente giudizio, che «sono
devolute funzionalmente alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, le controversie
indicate dall'articolo 135 e dalla legge». A sua volta il richiamato
art. 135 del codice del processo amministrativo enumera in una lunga
lista - al comma 1, lettere da a) a q-quater) - le controversie
attribuite alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio. Si
tratta peraltro di un elenco non esaustivo, in quanto la medesima
disposizione fa poi salve esplicitamente «ulteriori disposizioni di
legge» attributive di competenze al TAR Lazio. Per effetto degli
artt. 14 e 135 del codice del processo amministrativo si delinea,
dunque, un elenco cospicuo e aperto di casi assoggettati al criterio
della competenza funzionale, che comporta un considerevole incremento
delle attribuzioni del TAR Lazio, con sede in Roma. L'unica ipotesi
di competenza funzionale stabilita dal codice, diversa da quelle
relative al TAR Lazio, è disposta a favore del TAR Lombardia, sede
di Milano, al quale spetta la competenza funzionale inderogabile per
le controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorità per
l'energia elettrica e il gas (art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 104 del
2010).
3.3.- Tra le questioni affidate al TAR Lazio, sede di Roma,
figurano anche quelle relative ai provvedimenti dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art. 135,
comma 1, lettera p).
Quest'ultima disposizione, nel testo modificato dal decreto
legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante
codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4,
della legge 18 giugno 2009, n. 69), attribuisce al TAR Lazio, sede di
Roma la competenza funzionale inderogabile sulle «controversie
attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo derivanti
dall'applicazione del Titolo II del Libro III del decreto legislativo
6 settembre 2011, n. 159, relative all'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata». Il testo originario dell'art. 135,
comma 1, lettera p), del codice del processo amministrativo era, in
proposito, di tenore non dissimile, facendo riferimento alle
«controversie derivanti dall'applicazione del decreto-legge 4
febbraio 2010, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 31
marzo 2010, n. 50, relativo all'Istituzione dell'Agenzia nazionale
per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e
confiscati alla criminalità organizzata», decreto-legge poi abrogato
dall'art. 120, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 6
settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure
di prevenzione, nonchè nuove disposizioni in materia di
documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13
agosto 2010, n. 136).
Occorre osservare che la competenza funzionale del TAR Lazio,
sede di Roma, oggi in questione, era stata prevista sin
dall'istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata, avvenuta con decreto-legge 4 febbraio 2010, n. 4
(Istituzione dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità
organizzata), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 31 marzo 2010, n. 50. Sul punto, dunque, il codice del
processo amministrativo non ha apportato alcuna innovazione, ma ha
confermato una scelta già operata dal legislatore sin dall'inizio.
Infatti, l'art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 4 del 2010
originariamente disponeva che «per tutte le controversie attribuite
alla cognizione del giudice amministrativo derivanti
dall'applicazione del presente decreto, ivi incluse quelle cautelari,
è competente il Tribunale amministrativo regionale del Lazio con
sede in Roma. Le questioni di competenza di cui al presente comma
sono rilevabili d'ufficio». Successivamente, tale comma è stato
sostituito dall'art. 3, comma 24, dell'Allegato 4 al d.lgs. n. 104
del 2010, a decorrere dal 16 settembre 2010, con il seguente:
«avverso i provvedimenti previsti dal presente decreto la tutela
giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal
codice del processo amministrativo».
Ora quest'ultima disposizione è stata abrogata dall'art. 120,
comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 159 del 2011, che ha incluso la
relativa disciplina all'interno del suo art. 114, il quale, nella sua
versione originaria, stabiliva che «per tutte le controversie
attribuite alla cognizione del giudice amministrativo derivanti
dall'applicazione del presente titolo, ivi incluse quelle cautelari,
è competente il Tribunale amministrativo regionale del Lazio con
sede in Roma. Le questioni di competenza di cui al presente comma
sono rilevabili d'ufficio». La versione attualmente vigente di tale
comma, come sostituito dall'art. 3, comma 25-ter, dell'Allegato 4 al
d.lgs. n. 104 del 2010, e modificato dall'art. 1, comma 3, lettera
a), numero 8), del d.lgs. n. 195 del 2011, è del seguente tenore:
«per tutte le controversie attribuite alla cognizione del giudice
amministrativo derivanti dall'applicazione del presente titolo, la
competenza è determinata ai sensi dell'articolo 135, comma 1,
lettera p), del codice del processo amministrativo».
In sintesi, tutti i numerosi interventi legislativi susseguitisi
in questa materia hanno sempre confermato la competenza funzionale
del TAR Lazio sui provvedimenti dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata.
3.4.- La giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente affermato
che in linea generale la disciplina degli istituti processuali è
rimessa alle scelte del legislatore. Detto principio generale è
stato richiamato da questa Corte anche in riferimento alla giustizia
amministrativa e ai relativi criteri di distribuzione delle
competenze tra i diversi organi giurisdizionali, dato che, si è
detto, «spetta "al legislatore un'ampia potestà discrezionale nella
conformazione degli istituti processuali, col solo limite della non
irrazionale predisposizione di strumenti di tutela, pur se tra loro
differenziati" (così, da ultimo, la sentenza n. 341 del 2006);
discrezionalità di cui il legislatore fruisce anche "nella
disciplina della competenza" (così, nuovamente, la citata sentenza
n. 341 del 2006 e, nello stesso senso, tra le tante, anche la
sentenza n. 206 del 2004)» (sent. n. 237 del 2007, par. 5.3).
Ciò premesso, occorre altresì ricordare che, con specifico
riferimento alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio,
questa Corte ha affermato che, tanto in ragione del suo carattere
derogatorio dell'ordinario sistema di ripartizione della competenza
tra i diversi organi di primo grado della giurisdizione
amministrativa, quanto per il fatto che nel corso del tempo si sono
concentrati presso il tribunale amministrativo romano numerosi e
cospicui settori del contenzioso nei confronti della pubblica
amministrazione, si pone «un delicato problema di rapporto con
l'articolazione su base regionale, ex art. 125 Cost., del sistema di
giustizia amministrativa». Di qui, la necessità di adottare un
«criterio rigoroso» nella verifica di legittimità costituzionale
della legislazione in materia di competenza funzionale del TAR Lazio
(sent. 237 del 2007 - par. 5.3.1).
In effetti, il legislatore, a partire dal 1990, ha via via
aggiunto numerose e variegate tipologie di controversie alla
competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, che sono state
tutte recepite e in alcuni casi ampliate dal decreto legislativo n.
104 del 2010. Inoltre, secondo le previsioni del codice del processo
amministrativo sopra richiamate (art. 14 del d.lgs. n. 104 del 2010),
l'enumerazione delle materie rientranti nella competenza del TAR
Lazio, sede di Roma, non è tassativa, essendo suscettibile di
ulteriore ampliamento ad opera del legislatore, che infatti è
intervenuto in tal senso anche successivamente al 2010. Pertanto,
anche alla luce di tali sviluppi normativi occorre ribadire che, con
riferimento all'individuazione dell'ambito di cognizione degli organi
di giustizia amministrativa di primo grado, la discrezionalità del
legislatore incontra un suo limite espresso nel precetto di cui
all'art. 125 Cost., ai sensi del quale «nella Regione sono istituiti
organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo
l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica». È chiaro,
infatti, che là dove non sussistesse alcun limite alla previsione di
ipotesi di competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di
Roma, il suddetto precetto costituzionale - al quale il legislatore
ha dato ritardata, ma coerente attuazione, anche sulla scorta della
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 33 del 1968, n. 30 del
1967, n. 55 del 1966, n. 93 del 1965), con la legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali) - si
esporrebbe al rischio di venire svuotato ad opera del legislatore
statale, che potrebbe gradualmente vanificare l'articolazione
regionale degli organi di giustizia amministrativa di primo grado.
Di conseguenza, questa Corte, in linea di continuità con quanto
già precedentemente affermato riguardo alla necessità di sottoporre
questo settore ad uno scrutinio rigoroso, è chiamata a valutare la
proporzionalità di ogni deroga al criterio territoriale, a livello
regionale, attuato prima con la richiamata legge n. 1034 del 1971 e
oggi con l'art. 13 del d.lgs. n. 104 del 2010.
In particolare, la Corte deve accertare che ogni deroga al
suddetto criterio sia disposta in vista di uno scopo legittimo,
giustificato da un idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca
nella sola esigenza di assicurare l'uniformità della giurisprudenza
sin dal primo grado, astrattamente configurabile rispetto ad ogni
categoria di controversie); che la medesima deroga sia
contraddistinta da una connessione razionale rispetto al fine
perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria rispetto allo
scopo, in modo da non imporre un irragionevole stravolgimento degli
ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia
amministrativa.
3.5.- Quanto alla competenza funzionale del TAR Lazio sulle
controversie relative all'Agenzia di cui si discute nel caso in
esame, la scelta compiuta dal legislatore sin dall'inizio e
successivamente sempre reiterata è supportata da una pluralità di
adeguate giustificazioni e non appare affatto stravolgere gli
ordinari criteri di riparto della competenza.
Secondo quanto questa Corte ha già avuto modo di chiarire nella
sentenza n. 34 del 2012, infatti, l'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata si configura come una articolazione
dell'amministrazione centrale, la quale si avvale, per l'assolvimento
dei suoi compiti, di altre amministrazioni dello Stato (a partire
delle prefetture territorialmente competenti, ma anche dell'Agenzia
del demanio e delle Agenzie fiscali: artt. 112, comma 3, e 113, commi
2 e 3, del d.lgs. n. 159 del 2011). Essa ha assorbito le funzioni
prima attribuite ai prefetti, agli uffici centrali e periferici
dell'amministrazione finanziaria e al Commissario straordinario per i
beni sequestrati e confiscati, ponendosi come snodo di raccordo tra
l'autorità giudiziaria e gli organi amministrativi. Ha personalità
giuridica di diritto pubblico e, pur essendo dotata di autonomia
organizzativa e contabile, è posta sotto la vigilanza del Ministero
dell'interno, sottoposta al controllo della Corte dei conti, inclusa
nel sistema di tesoreria unica e domiciliata, per le relative
controversie, presso l'Avvocatura generale dello Stato (artt. 110,
comma 4, 113, comma 2, e 114, comma 3, del d.lgs. n. 159 del 2011).
La sua competenza non è delimitata dal punto di vista
territoriale, essendo chiamata a svolgere compiti relativi ai beni
sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, anche a
supporto dell'autorità giudiziaria, su tutto il territorio
nazionale.
Benchè la sua sede principale sia ubicata a Reggio Calabria, e
siano previste altre sedi secondarie a Roma, Palermo, Milano e Napoli
(individuate, nel numero massimo di sei, in applicazione dell'art. 3,
comma 1, del d.P.R. 15 dicembre 2011, n. 235 - Regolamento recante la
disciplina sull'organizzazione e la dotazione delle risorse umane e
strumentali per il funzionamento dell'Agenzia nazionale per
l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati
alla criminalità organizzata, ai sensi dell'articolo 113, comma 1,
lettera a), del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159), la
sfera di azione delle diverse sedi non è circoscritta al relativo
ambito regionale, ma può riguardare beni e soggetti situati su tutto
il territorio nazionale.
Pertanto, i provvedimenti dell'Agenzia, non diversamente da
quelli dei commissari delegati a fronteggiare emergenze di protezione
civile presi in esame da questa Corte nella sentenza n. 237 del 2007,
ai fini della valutazione della legittimità costituzionale della
competenza del TAR Lazio ad essi relativa, possono qualificarsi come
«atti dell'amministrazione centrale dello Stato (in quanto emessi da
organi che operano come longa manus del Governo) finalizzati a
soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali»
(così la sentenza n. 237 del 2007), i quali attengono alla materia
dell'ordine pubblico e della sicurezza (sentenza n. 34 del 2012).
Quanto agli effetti di tali provvedimenti, va considerato che
essi riguardano, oltre che somme di danaro, aziende, beni mobili e
immobili i quali, secondo quanto dispone il d.lgs. n. 169 del 2011,
possono tra l'altro essere amministrati dall'Agenzia stessa,
direttamente o tramite terzi, ed eventualmente devoluti al patrimonio
dello Stato o a quello degli enti territoriali.
3.6.- Per queste ragioni, l'attribuzione alla competenza del TAR
Lazio, sede di Roma, delle controversie sugli atti dell'Agenzia per i
beni confiscati alla criminalità organizzata, in deroga
all'articolazione regionale dell'organizzazione della giustizia
amministrativa di cui all'art. 125 Cost., supera lo scrutinio di
proporzionalità. Per un verso, infatti, la concentrazione in un
unico tribunale dell'esame di tali controversie appare rispondere
all'esigenza di evitare che i singoli atti dell'Agenzia, anche se
afferenti ad un'unica vicenda giudiziaria o riguardanti beni
appartenenti ad un'unica organizzazione criminale, siano impugnabili
davanti a diversi TAR locali, a seconda della regione in cui è
collocato il bene confiscato o della sua destinazione ad
un'amministrazione centrale o locale, a detrimento della visione
d'insieme. Per altro verso, la scelta del legislatore di identificare
tale unico organo giurisdizionale nel TAR Lazio, sede di Roma, appare
giustificabile alla luce del fatto che, come si è detto, l'Agenzia
ha carattere di amministrazione centrale dello Stato, i cui atti
trascendono gli interessi delle comunità locali, e si articola in
varie sedi, ciascuna delle quali espleta la propria competenza su
beni dislocati su tutto il territorio nazionale.
Di qui consegue la non fondatezza delle censure prospettate dal
TAR Calabria, in relazione agli artt. 14 e 135, comma 1, lettera p),
del codice del processo amministrativo.
3.7.- Si può ancora aggiungere che il principio del giudice
naturale precostituito per legge ex art. 25 Cost., invocato a
parametro del presente giudizio, secondo la giurisprudenza
costituzionale, lungi dall'ancorarsi a un dato pre-normativo, quale
la prossimità geografica del giudice alla vicenda da giudicare, deve
interpretarsi unicamente come volto ad assicurare l'individuazione
del giudice competente in base a criteri predeterminati, in via
generale, dalla legge. Tale precetto costituzionale è quindi
osservato quando l'organo giudicante sia stato istituito dalla legge
e la sua competenza sia definita sulla base di criteri generali
fissati in anticipo, nel rispetto della riserva di legge (ex
plurimis, sentenze n. 117 del 2012 e n. 30 del 2011).
In merito all'asserita lesione del diritto di difesa e del
principio della ragionevole durata del processo di cui agli artt. 24
e 111 Cost., basti notare, a completamento delle osservazioni
precedenti, che l'individuazione della competenza in capo al TAR
Lazio, sede di Roma, non determina alcun impedimento all'esercizio
del diritto di azione garantito dall'art. 24 Cost., nè frappone un
ostacolo significativo al corso tempestivo della giustizia, come
richiesto dall'art. 111 Cost. Tanto più che i provvedimenti emessi
dall'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata possono
riguardare, come si è già sottolineato, beni e soggetti ubicati su
tutto il territorio nazionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recente delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), sollevata, con riferimento all'art. 76
Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 14 e 135, comma 1, lettera p), del d.lgs.
n. 104 del 2010, sollevata, con riferimento agli artt. 3, 24, 25, 111
e 125 Cost., dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 giugno 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI