1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 42 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 luglio 2001
Ordinanza emessa il 5 luglio 2001 dal Tribunale Amministrativo regionale della Puglia sui ricorsi riuniti proposti da Catamero' Maurizio contro Regione Puglia Impiego pubblico - Regione Puglia - Concorso, per titoli ed esami, a 482 posti di ottava qualifica funzionale - Riserva del 100 per cento dei posti messi a concorso al personale interno appartenente alla qualifica immediatamente inferiore in possesso del diploma di laurea - Ingiustificata deroga al principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi - Deteriore trattamento del personale interno, appartenente ad altra qualifica funzionale in possesso del diploma di laurea, legittimato alla partecipazione ad eventuale concorso pubblico per l'ottava qualifica funzionale - Richiami alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/1999, 1/1999, 313/1994 e 266/1993. - Legge Regione Puglia 4 febbraio 1997, n. 7, art. 32, comma 1, in combinato disposto con l'art. 39 della legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26. - Costituzione, artt. 3 e 97. (002C0029) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2002)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 5 luglio 2001. Visto il ricorso n. 2064 del 1998 proposto da
Catamerò Maurizio, rappresentato e difeso dall'avv. L. Antonio
Deramo, presso il quale è elettivamente domiciliato in Bari, alla
via Imbriani, n.26; Contro la Regione Puglia, in persona del
Presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso
dall'avv. Antonello Preite, elettivamente domiciliato in Bari, alla
via Carulli, n. 102; per l'annullamento del provvedimento del
4 giugno 1998, pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione
Puglia n. 53 del 10 giugno 1998, a firma del dirigente del settore
"Concorso interno per titoli ed esami a quattrocentottantadue posti
di ottava qualifica - funzionario (art. 30 l.r. n. 7/1997); di tutti
gli atti connessi presupposti e conseguenti compresa, ove occorra, la
deliberazione g.r. 10179 del 30 dicembre 1997; Visto il ricorso
n. 2065 del 1998, proposto da Catamarò Maurizio, come sopra
rappresentato, difeso ed elettivamente domiciliato; Contro la
Regione Puglia, come sopra rappresentata, difesa ed elettivamente
domiciliata; per l'annullamento della deliberazione n. 12 del
6 agosto 1998, pubblicata sul B.U.R.P. n. 81 del 24 agosto 1998, con
la quale il dirigente del settore personale, organizzazione e metodi
ha escluso il ricorrente dal concorso interno per titoli ed esami per
quattrocentottantadue posti di ottava qualifica, in quanto "privo
della qualifica richiesta"; di tutti gli atti connessi; presupposti e
conseguenti. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti
gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia; Visti
gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del
5 luglio 2001 il consigliere Doris Durante; Uditi i difensori
presenti come da verbale di causa. Ritenuto in fatto e
considerato in diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. - La l.r. Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata "Norme in
materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"), dispone
all'art. 32, primo comma, secondo periodo, che, entro due anni dalla
sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima della
attivazione del processo di trasferimento di funzioni al sistema
delle autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti vacanti
del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo le
modalità di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della
l.r. 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive leggi
regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990, n. 22,
art. 46, comma 2. Il secondo comma della disposizione citata
(art. 32, l.r. 7/1997) dispone che "i posti risultati vacanti in ogni
qualifica funzionale in progressione successiva, a partire
dall'ottava e fino alla terza qualifica funzionale, sono coperti
mediante concorsi interni per titoli ed esami ovvero, per le
qualifiche dalla quinta all'ottava, mediante corsi-concorso riservati
al personale inquadrato nella qualifica immediatamente inferiore con
un'anzianità di effettivo servizio di almeno tre anni nel livello
medesimo ed in possesso del titolo di studio richiesto per la
qualifica di appartenenza". Il citato e richiamato art. 39, l.r.
9 maggio 1984, n. 26 ("Concorsi speciali") dispone a sua volta che
"in occasione delle operazioni di ristrutturazione connesse
all'attuazione della presente legge, sulla base della legge regionale
di organizzazione, e anche per un definitivo riequilibrio
dell'applicazione degli istituti normativi dei precedenti contratti,
il 100% dei posti vacanti in ciascuna qualifica funzionale, dalla
seconda all'ottava, è coperto mediante concorsi interni per titoli e
esami riservati al personale inquadrato nel livello immediatamente
inferiore con un'anzianità di servizio di almeno tre anni nel
livello medesimo e in possesso del titolo di studio richiesto per il
livello di appartenenza". 2. - Con deliberazione g.r. n. 10179
del 30 dicembre 1997, avente ad oggetto "articoli 30 e 32, l.r.
7/1997 - bandi di concorsi interni riservati al personale di ruolo
della regione", l'amministrazione, demandandone l'attuazione al
dirigente del settore personale, ha bandito i concorsi interni
riservati al personale regionale ed in particolare il concorso
interno per quattrocentottantadue posti di ottava qualifica
funzionale, prescrivendo che "i requisiti necessari per partecipare
ai concorsi interni sono: inquadramento in ruolo nella qualifica
immediatamente inferiore ed un'anzianità nella qualifica di
appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del titolo di studio
previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica di
appartenenza". Il ricorrente, dipendente regionale di ruolo
laureato, formalmente inquadrato nel ruolo unico regionale nella
quarta qualifica (esecutore) ha impugnato, con i ricorsi in epigrafe,
il bando a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti per
partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica, non
ricoprendo la qualifica immediatamente inferiore a quella del posto
messo a concorso, e il provvedimento di esclusione, motivato sulla
carenza della richiesta qualifica. Con un primo ordine di
argomentazioni assume che il disposto normativo regionale va inteso
nel senso che solo per la procedura di corso concorso sarebbero
richiesti in via congiunta i due requisiti del possesso del titolo di
studio e della qualifica immediatamente inferiore, requisiti, al
contrario, non affatto richiesti per la diversa procedura del
concorso interno; Con un secondo ordine di argomentazioni, sul
presupposto che possiede il titolo di studio necessario per l'accesso
dall'esterno alla qualifica messa a concorso (il titolo di laurea),
assume la illegittimità derivata della determinazione regionale di
precludere del tutto ai dipendenti che si trovino in tale situazione
la possibilità di accedere ai posti disponibili indipendentemente
dalla qualifica di appartenenza all'epoca di espletamento del
concorso; sarebbe cioè illegittimo il bando nella parte in cui
consentisse di coprire il 100% dei posti disponibili riservandoli al
personale interno in possesso del titolo e con qualifica
immediatamente inferiore. 3. - In punto di rilevanza della
presente questione, ritiene il collegio che non può accedersi alla
prima delle due prospettazioni proposte dal ricorrente
(illegittimità del bando di concorso che riserva l'accesso interno
solo ai dipendenti regionali in possesso del relativo titolo di
studio e della qualifica immediatamente inferiore a quella del posto
messo a concorso) sulla base di una diversa interpretazione della
norma regionale di riferimento (il citato art. 32, l.r. 7/1997).
La prefata disposizione - che si è sopra testualmente riportata
- non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una
diversità di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il corso
concorso, e ciò per due concorrenti ragioni; ritiene anzi tutto il
collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato art. 32,
sia riferito tanto ai "concorsi interni" che ai "corsi concorso", non
apparendo possibile distinguere, ai fini della attribuzione dello
stesso all'uno o all'altra delle due procedure indicate. In
ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un concorso
interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla previsione
di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di qualifica?),
snaturerebbe la stessa possibilità di esercizio del potere rimesso
alla regione di dotarsi del personale necessario e, ovviamente,
qualificato per i posti a concorso. Sotto ulteriore e dirimente
profilo, l'espresso riferimento operato dal citato art. 32, l.r.
7/1987 all'art. 39, l.r. 26/1984 ("... si provvede alla
copertura ... ai sensi dell'art. 39 l.r. 7/1987 all'art. 39 l.r.
26/1984 ...) non può essere interpretato nel senso di riferirlo alla
sola disposizione relativa alla necessità di coprire con concorsi
interni o corsi concorso il 100% di posti disponibili, risultando
invece pacifico e confortato dalla costante normativa regionale (il
citato art. 39, l.r. 26/1984, i successivi art. 61, l.r. 13/1988 e
46, comma 2, l.r. 22/1990) che la previsione di indizione di concorsi
interni non è mai (nè potrebbe mai essere) disancorata dalla
espressa indicazione dei requisiti per partecipare agli stessi,
sicchè, nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 è confermativo
appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente confermata dalla
espressa previsione dello stesso art. 32. 3.1. - Il novum del
detto art. 32 è rappresentato, a ben vedere, dalla previsione della
possibilità di indire corsi concorso riservati, in aggiunta o in
alternativa ai concorsi interni, e per questi ultimi (i corsi
concorso) il legislatore regionale ha dovuto indicare (e ribadire) i
requisiti richiesti; esattamente gli stessi richiesti per i concorsi
interni. 3.2. - Le considerazioni che precedono servono a dare
ragione e conto della rilevanza della questione sottoposta alla
Corte, ritenendo il collegio di non poter aderire alla prima delle
prospettazioni proposte dal ricorrente, relativa come detto alla
illegittimità del bando per assunta violazione dell'art. 32, l.r.
7/1997. 4. - Nondimeno il ricorrente ha, come detto, dedotto in
via alternativa che avendo il possesso del titolo di studio richiesto
per l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la
previsione del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi
nel contemporaneo possesso del titolo e della qualifica
immediatamente inferiore, precluderebbe appunto l'accesso
dall'esterno non consentendo l'espletamento di concorsi diversi da
quelli interni e sarebbe sotto tale profilo, costituzionalmente
illegittima. 4.1. - La questione è rilevante giacchè
dall'accoglimento o dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito
del ricorso. 5. - Ritiene il collegio non manifestamente
infondata la questione. La costante giurisprudenza costituzionale
è nel senso di ritenere modalità prevalente di selezione del
personale delle pubbliche amministrazioni quella del pubblico
concorso, in ossequio al disposto dell'art. 97 Cost. che impone il
buon andamento degli uffici attraverso la migliore selezione del
personale garantita appunto dalla maggior partecipazione alle
procedure selettive assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli articoli 51 e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico - che affida
all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di
governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizione di imparzialità, valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
nn. 333/1993; 453/1990 e, da ultimo, 1/1999). La possibilità
offerta alle pubbliche amministrazioni di diversamente selezionare il
personale risponde ad esigenze del tutto peculiari ed eccezionali,
idonee a giustificare la deroga per garantire il medesimo fine del
buon andamento dell'amministrazione, ma non generalizzabili, in forza
delle ragioni sopra evidenziate (cfr. Corte cost. n. 477/1995).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazioni in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313). Nè può sottacersi che l'abnorme diffusione della
pratica del concorso interno nel passaggio da un livello all'altro
produce in sè una distorsione che, oltre a reintrodurre
surrettiziamente il modello delle carriere in un assetto che ne
presuppone invece il superamento, si riflette negativamente anche sul
buon andamento della stessa pubblica amministrazione (cfr. Corte
cost., n. 1/1999). Osserva significatamente la Corte che
"l'accesso al concorso può, ovviamente, essere condizionato al
possesso dei requisiti fissati in base alla legge, e in tal modo non
è da escludere a priori che possa stabilirsi anche il possesso di
una precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove
questo si configuri ragionevolmente quale requisito professionale. Ma
quando ciò non si verifichi, la sostituzione al concorso di
meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato
amministrativo non si giustifica alla luce degli accennati principi
costituzionali" (Corte cost., n. l/1999). 6. - Nel caso di
specie, mentre in sede di prima copertura dei posti resisi
disponibili appare in qualche misura giustificata una deroga al
principio generale del pubblico concorso per consentire una più
agevole reperibilità dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacchè riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1) con gli
effetti paradossali e ingiustificati indicati dal ricorrente, al
quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, è inibita la partecipazione al
concorso giacchè riservata ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una ancronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio. 7. -
La questione, nei termini indicati, non appare dunque manifestamente
infondata per violazione degli articoli 3 e 97 Cost. del combinato
disposto della legge regionale (art. 32, l.r. 7/1997, comma 1 e
art. 39, l.r. 9 maggio 1984, n. 26) nella parte in cui riserva la
copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
degli articoli 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
illegittimità costituzionale delle suindicate norme.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi in epigrafe indicati, così provvede:
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 32,
comma 1, legge Regione Puglia, 4 febbraio 1997, n. 7, e art. 39,
legge Regione Puglia 9 maggio 1984, n. 26, nella parte in cui riserva
la copertura del 100% dei posti messi a concorso al personale interno
per contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione. Dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del presente giudizio. Ordina che a cura della
segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
e al Presidente della giunta regionale della Puglia nonchè al
Presidente del consiglio regionale della Puglia. Così deciso in
Bari, nella camera di consiglio del 5 luglio 2001.
Il Presidente: Perrelli
Il consigliere estensore: Durante
02C0029