1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 285 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 settembre 2012
Ordinanza del 14 settembre 2012 emessa dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti promossi da Coldereiser Srl e Perathoner Erich contro la Provincia autonoma di Bolzano ed altri. Espropriazione per pubblica utilita' - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Indennita' di esproprio per i suoli agricoli e per i suoli non edificabili - Determinazione secondo la media tra il valore minimo e massimo attribuito all'area quale terreno agricolo considerato libero da vincoli di contratti agrari, secondo il tipo di coltura in atto al momento dell'emanazione del decreto di cui all'art. 5 - Violazione del principio di uguaglianza per l'adozione di un criterio di valutazione deteriore rispetto a quello del valore reale del bene - Lesione del principio del giusto indennizzo in caso di espropriazione - Violazione di obblighi internazionali dichiarati dalla CEDU - Richiamo all'ordinanza della Corte costituzionale n. 181/2011. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 1991, n. 10, art. 8, comma 3, sostituito dall'art. 38, comma 7-bis, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 10 giugno 2008, n. 4. - Costituzione, artt. 3, 42, comma terzo, 117, primo comma, in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (012C0497) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2012)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
544-2006 proposto da Coldereiser S.r.l. (c.f. 00192190213), in
persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in Roma, Via Asiago 8 - int. 2, presso l'avvocato Villani
Ludovico Ferdinando, che la rappresenta e difende unitamente agli
avvocati Bauer Maximilian Walther, Kollensperger Hans Jurgen, giusta
procura a margine del ricorso, ricorrente;
Contro Provincia autonoma di Bolzano-Alto Adige, Perathoner
Erich, Comune di Santa Cristina Valgardena;
Intimati sul ricorso 4976-2006 proposto da Perathoner Erich (c.f.
PRTRCH66H12B150L), elettivamente domiciliato in Roma, Via Federico
Confalonieri 5, presso l'avvocato Manzi Luigi, che lo rappresenta e
difende unitamente all'avvocato Vescoli Michael, giusta procura a
margine del controricorso e ricorso incidentale;
Controricorrente e ricorrente incidentale contro Coldereiser
S.r.l., intimata, avverso la sentenza n. 73/2005 della Corte
d'Appello di Trento - Sezione distaccata di Bolzano, depositata il 22
marzo 2005;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza
dell'11 giugno 2012 dal consigliere dott. Magda Cristiano;
Udito, per la ricorrente, l'avvocato L.F. Villani che ha chiesto
l'accoglimento del ricorso principale, rigetto del ricorso
incidentale;
Udito, per il controricorrente e ricorrente incidentale,
l'avvocato E. Coglitore, con delega, che ha chiesto l'accoglimento
del ricorso incidentale, rigetto del ricorso principale;
Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore generale
dott. Carlo Destro che ha concluso per il rigetto del ricorso
principale, assorbito il ricorso incidentale.

In Fatto

La Corte d'Appello di Trento, sezione distaccata di Bolzano, con
sentenza del 22 marzo 2005, decidendo nel giudizio di opposizione
alla stima proposta da Erich Perathoner nei confronti della
Colderaiser S.r.l., ha liquidato in € 42.151,20 l'indennità dovuta
dalla convenuta all'attore per l'imposizione di una servitù di pista
da sci su un terreno di 16.212 mq. di sua proprietà, sito nel
territorio di Santa Cristina Valgardena, ed in € 648,48 annui quella
dovutagli a titolo di risarcimento per le perdite di raccolto passate
e future.
La Corte territoriale ha affermato che doveva farsi applicazione
dell'art. 9 della legge provinciale n. 6 del 1981, non abrogata, ma
solo modificata, per effetti marginali, dai commi 1 e 2 dell'art. 10
della legge provinciale n. 10 del 1991 e che l'indennità andava
pertanto liquidata in misura pari al 10% del valore del terreno; ha
quindi ritenuto che detto valore andasse determinato alla stregua dei
criteri di classificazione emergenti dall'art. 8 della legge
provinciale n. 10 del 1991 e che, trattandosi di suolo destinato a
insediamento produttivo, l'indennità dovesse essere rapportata al
valore di mercato dell'immobile, che ha stimato in € 26 al mq.
La sentenza è stata impugnata da Colderaiser S.r.l. con ricorso
per cassazione affidato a tre motivi, ed illustrato da memoria, cui
il Perathoner ha resistito con controricorso, proponendo al contempo
ricorso incidentale condizionato.
Con il primo motivo, la ricorrente principale, denunciando
violazione e/o falsa applicazione dell'art. 10 della L.P. Bolzano n.
10/91, contesta che potesse nella specie farsi applicazione dell'art.
9 della legge provinciale n. 6 del 1981, che determina in una
percentuale fissa la diminuzione del valore dell'immobile soggetto a
servitù di pista da sci, anzichè del citato articolo 10 della legge
provinciale n. 10/91, che prevede che detta percentuale debba essere
stabilita dall'apposita commissione istituita ai sensi dell'art. 11
della legge medesima. Rileva che la commissione aveva ritenuto la
perdita di valore del terreno di proprietà del Perathoner pari al 7%
e sostiene che tale misura doveva restare invariata.
Con il secondo motivo, la ricorrente, denunciando violazione e
falsa applicazione degli artt. 8 e 10 della legge provinciale Bolzano
e dell'art. 5-bis della legge n. 359/92, nonchè vizio di
motivazione, dopo aver mosso numerose critiche alla relazione del ctu
incaricato di stimare il fondo, osserva:
che il terreno per cui è causa, alla data di emissione del
decreto di asservimento, era sito in zona "verde alpino", ad
altitudine superiore ai 1600 m. s.l.m, e perciò soggetto a vincolo
generale di inedificabilità, ai sensi dell'art. 1, legge provinciale
n. 16/1970, come modificato dall'art. 1 della legge provinciale n.
23/87, sicchè non poteva che essere valutato come terreno agricolo;
che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 80 del 1996,
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, 1° comma,
della legge della provincia di Bolzano n. 10/91 nella parte in cui
determina l'indennità di espropriazione con criterio non adeguato
alla distinzione, introdotta dall'art. 5-bis della legge n. 359/92,
fra terreni edificabili e terreni agricoli o non edificabili;
che pertanto la Corte territoriale avrebbe dovuto tenere
conto della predetta distinzione e stimare il terreno tenendo conto
della sua classificazione agricola.
Con il terzo motivo, Coldaraiser lamenta, infine, che nel
dispositivo della sentenza l'indennità annuale dovuta al Perathoner
sia stata determinata in € 648,48, in contrasto con quanto affermato
nella motivazione, laddove il giudice aveva determinato detta
indennità in € 486,36.
Con l'unico motivo di ricorso incidentale condizionato, il
Perathoner denuncia violazione dell'art. 10 della legge provinciale
n. 10/91, rilevando che, nell'ipotesi in cui l'art. 9 della legge
provinciale n. 6 del 1981 dovesse ritenersi effettivamente abrogato
dalla citata legge n. 10/91, secondo quanto dedotto dalla ricorrente
principale, la percentuale di riduzione del valore del fondo del 10%
fissata dalla Corte territoriale risulterebbe palesemente inadeguata,
atteso che il ctu l'ha determinata nella misura del 50%.

In diritto

Questa Corte dubita della legittimità costituzionale dell'art. 8
comma 3, legge della provincia di Bolzano n. 10/91, cosi come
sostituito dall'art. 38, comma 7-bis, della legge provinciale n. 4
del 2008, applicabile al presente giudizio in virtù della
disposizione transitoria di cui al successivo art. 43, comma 3 della
medesima legge n. 4/08, la quale prevede l'applicabilità del citato
art. 38, comma 7-bis a tutti i procedimenti espropriativi in corso,
salvo che la determinazione dell'indennità sia divenuta definitiva
per scadenza del termine per proporre opposizione ovvero per
passaggio in giudicato della sentenza sull'opposizione, e dunque
intende per procedimenti espropriativi in corso anche quelli in cui
sia stato già emesso il decreto di esproprio (o di asservimento), ma
la misura dell'indennità risulti, come nella specie, ancora
controversa fra le parti.
Il comma 3 dell'art. 8 della legge provinciale n. 10/91, cosi
come sostituito dal comma 7-bis dell'art. 38 della legge provinciale
n. 4 del 2008, dispone che l'indennità di espropriazione per le aree
non edificabili consiste nel giusto prezzo da attribuire, entro i
valori minimi e massimi stabiliti dalla commissione di cui all'art.
11, all'area quale terreno agricolo considerato libero da vincoli di
contratti agrari, secondo il tipo di coltura in atto al momento
dell'emanazione del decreto di cui all'art. 5.
La predetta disposizione normativa, che all'evidenza non appare
suscettibile di un'interpretazione diversa da quella letterale,
stabilisce un criterio di determinazione delle indennità dei suoli
non edificabili (nei quali devono ritenersi necessariamente compresi
i suoli agricoli) siti nel territorio della provincia di Bolzano del
tutto disancorato dal loro effettivo valore di mercato.
Invero, ancorchè non possa escludersi che valore di mercato e
valore agricolo minimo o massimo di tali categorie di immobili siano
talvolta, in concreto, coincidenti, non v'è dubbio che assai spesso
il primo valore risulti (anche notevolmente) superiore al secondo, in
quanto l'appetibilità di un terreno sul mercato non dipende solo
dalla sua edificabilità, ma da molteplici altri fattori, primi fra
tutti la sua posizione e le concrete possibilità di suo sfruttamento
per fini diversi dalla coltivazione.
La questione è rilevante nel presente giudizio.
Col secondo motivo di ricorso Coidreiser S.r.l. ha lamentato
l'erronea individuazione, da parte della Corte d'Appello del criterio
in base al quale determinare l'indennità di asservimento del terreno
oggetto di causa.
La Corte di merito ha ritenuto che l'area fosse caratterizzata
"da intrinseca capacità produttiva di tipo non agricolo" ed ha
pertanto affermato che doveva farsi applicazione del comma 5
dell'art. 8 della legge provinciale n. 10/91, secondo il quale per le
"aree su cui esistono edifici, impianti o opere di urbanizzazione
l'indennità consiste nel giusto prezzo che l'area avrebbe avuto in
una libera contrattazione di compravendita al momento di emissione
del decreto."
Si legge più avanti, nella motivazione, che "sebbene i terreni
fossero rimasti pacificamente inclusi in una zona destinata a verde
alpino e sebbene sugli stessi non esistessero edifici, impianti od
opere di urbanizzazione, la loro naturale predispozione all'uso quale
pista da sci basta ad imprimere agli stessi la qualifica di aree
contraddistinte da un'evidente produttività di tipo industriale,
venuta a prevalere ampiamente sulla destinazione agricola, al punto
da rendere questa del tutto trascurabile ...è infatti notorio come i
pendii caratterizzati da connotati morfologici tali da renderli
idonei alla realizzazione di piste da sci e nel contempo compatibili
con le esigenze ambientali siano estremamente rari, e come siffatta
predisposizione finisca per valorizzarli automaticamente,
privilegiandoli rispetto ad altri meno indicati e provocando
puntualmente l'insediamento sugli stessi, o nelle loro vicinanze, di
impianti di risalita finalizzati al loro sfruttamento turistico o
commerciale. È quindi fin troppo evidente come, in casi del genere,
l'autentico e fondamentale fattore produttivo sia rappresentato
proprio dai terreni aventi le richieste caratteristiche strutturali,
mentre gli impianti di risalita non assolvono che a una funzione
meramente strumentale e secondaria....".
Sennonchè, secondo la giurisprudenza di questa Corte, l'art. 8,
comma 5, della citata legge n. 10 del 1991 si riferisce soltanto alle
aree sulle quali siano stati costruiti edifici ed installate
attrezzature od opere di urbanizzazione tali da avere impresso al
terreno una stabile trasformazione, cosi da rendere attuali le
originarie e, quindi, necessariamente preesistenti potenzialità
edificatorie del terreno, e non a qualunque fondo (anche non
edificatorio) sul quale sussista un qualsiasi manufatto assimilabile
a quelli indicati dalla norma (Cassazione civile, sez. I, 03/06/2010,
n. 13461).
Il suolo asservito è invece classificato nel p.u.c. adottato il
24 settembre 1997, e vigente alla data di emissione del decreto di
asservimento (21 dicembre 2002), come "verde alpino, prato di
montagna" ed evidenziato come "pista da scì, ovvero, ai sensi
dell'art. 19 p.u.c., "destinato all'esercizio della pratica sportiva
invernale"; si tratta, pertanto, di terreno sul quale "è vietata
qualsiasi edificazione ad esclusione del lavori strettamente
necessari per l'allestimento e la manutenzione delle piste" e che non
può essere equiparato, ai fini della stima dell'indennità, alle
aree su cui esistono edifici, impianti od opere di urbanizzazione.
Ne consegue che il motivo di ricorso con il quale Coldraiser
S.r.l. lamenta che il terreno non sia stato valutato come agricolo
appare fondato.
La sentenza impugnata andrebbe pertanto cessata, e la causa
andrebbe rinviata al giudice del merito per la determinazione
dell'indennità in base al criterio di cui all'art. 8, comma 3 della
prov. n. 10 del 1991, non essendo rilevante che la ricorrente abbia
erroneamente individuato la norma violata nell'art. 5-bis della legge
n. 359/92, omettendo di considerare che il testo del ridetto art. 8
della legge provinciale n. 10/91 vigente alla data di emanazione
della sentenza impugnata era già stato modificato dall'art. 18 della
legge provinciale n. 1 del 1997, il quale, recependo il dettato della
sentenza della Corte costituzionale n. 80 del 1996, vi aveva
introdotto la distinzione fra suoli edificabili e suoli agricoli e
che, in particolare, il comma 3 della norma all'epoca vigente già
prevedeva che per le aree site al di fuori dei centri edificati o
prive di potenzialità edificatoria l'indennità va commisurata al
giusto prezzo, fra i valori minimi e massimi, che deve essere
attribuito all'area quale terreno agricolo considerato libero da
vincoli di contratti agrari, secondo il tipo di coltura in atto al
momento dell'emanazione del decreto di cui all'art. 5.
Va aggiunto che, secondo quanto dedotto dalla ricorrente e
confermato dalla ctu disposta in corso di causa, il valore agricolo
determinato dalla commissione provinciale per il tipo di coltura
(malga) praticata sul fondo per cui è causa oscilla fra un minimo di
euro 0,60 ed un massimo di euro 0,80 a mq. Ne consegue che, alla
stregua della disciplina vigente, il Perathoner si vedrebbe liquidare
dalla Corte territoriale un'indennità irrisoria rispetto a quella
determinata in base al valore di mercato del suolo, stimato dal
giudice del merito in euro 26 a mq.
Non appare, pertanto, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. comma 3 dell'art. 8 della legge
della provincia di Bolzano n. 10/91, così come sostituito dai comma
7-bis dell'art. 38 della legge provinciale n. 4 del 2008, per
violazione dell'art. 117, 1° comma Cost., nel testo introdotto dalla
legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3, per il suo contrasto con le norme
internazionali convenzionali ed, in particolare, con l'art. 1 del
Primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificato,
unitamente alla Convenzione, dalla legge n. 848/55.
L'art. 1 del Primo protocollo addizionale della CEDU stabilisce
che "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi
beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per
causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e
da principi generali del diritto internazionale".
La Corte europea dei diritti dell'uomo ha interpretato tale norma
in numerose sentenze, dando vita ad un orientamento ormai
consolidato, formatosi anche in processi concernenti la disciplina
ordinaria dell'indennità di espropriazione, secondo il quale una
misura che costituisce un'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni
di una persona fisica o giuridica, deve realizzare "un giusto
equilibrio" tra le esigenze di interesse generale della comunità ed
il principio della salvaguardia dei diritti e delle libertà
fondamentali.
La necessità di assicurare siffatto equilibrio, secondo la
Corte, concerne tutto il contenuto dell'art. 1 del primo Protocollo:
anche la disposizione che prevede che nessuno può essere privato
della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale va pertanto letta alla luce del primo principio (C.
eur., sez. I, 9.3.2006, n. 10162).
Al fine di stabilire se le misure adottate da uno stato
nell'interesse generale garantiscono un giusto equilibrio e non
riversano sul proprietario un peso sproporzionato, occorre prendere
in considerazione le modalità di indennizzo previste dalla leggi
interne.
A questo proposito la Corte di Strasburgo ha osservato che, senza
il versamento di una somma ragionevole in rapporto al valore del
bene, la privazione della proprietà che si realizza attraverso
l'esproprio costituisce normalmente un'ingerenza eccessiva e viola
l'art. 1 del Primo protocollo e che, in caso di espropriazione
isolata di un terreno, soltanto un indennizzo integrale può essere
considerato ragionevole, mentre la mancanza di un indennizzo
integrale, ai sensi dell'art. 1 del Protocollo n. 1, può
giustificarsi soltanto in presenza di obiettivi legittimi di pubblica
utilità che perseguono misure di riforma economica o di giustizia
sociale (C. eur, sez. 1, 29.7.2004 nonchè n. 10162 cit.).
Ad avviso di questo giudice, l'art. 8, comma 3 della legge della
provincia di Bolzano n. 10/91, cosi come sostituito dal comma 7-bis
dell'art. 38 della legge provinciale n. 4 del 2008, prevedendo un
criterio di determinazione dell'indennità di, esproprio dei suoli
non edificabili astratto e predeterminato (quale è quello del valore
fra il minimo e massimo attribuito all'area quale terreno agricolo
considerato libero da vincoli di contratti agrari, secondo il tipo di
coltura in atto al momento dell'emanazione del decreto di cui
all'art. 5.), che è del tutto svincolato dalla considerazione
dell'effettivo valore di mercato dei suoli medesimi e che dunque, non
assicura il versamento all'avente diritto di un indennizzo integrale
o quantomeno "ragionevole", si pone in evidente contrasto con l'art.
1 del primo protocollo addizionale nell'interpretazione datane dalla
Corte CEDU.
Va escluso, poi, che tale interpretazione confligga con la tutela
di interessi costituzionalmente protetti contenuta in altri articoli
della Costituzione, posto che anche l'art. 42, comma III Cost. è
stato costantemente interpretato dalla Corte costituzionale nel senso
che, pur non essendo il legislatore tenuto ad individuare un unico
criterio di determinazione dell'indennità valido in ogni fattispecie
espropriativa, o ad assicurare l'integrale riparazione della perdita
subita dal proprietario espropriato, l'indennità medesima non può
mai essere meramente simbolica o irrisoria, ma deve rappresentare un
serio ristoro (cfr. C. Cost. n. 5/1980).
Del resto, con la sentenza n. 181 del 2011, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, comma 4 del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, in combinato disposto con gli
articoli 15, primo comma, secondo periodo e 16, commi 5° e 6° della
legge n. 865 del 1971 e successive modifiche, codesta Corte
costituzionale ha avuto modo di affermare che l'art. 1 del primo
protocollo della CEDU, nelle sue proposizioni, si riferisce , con
previsione chiaramente generale, ai beni, senza operare distinzioni
in ragione della qualitas rei e che, come già posto in luce dalla
sentenza n. 348 del 2007, sia la giurisprudenza della Corte
costituzionale italiana, sia quella della Corte europea concordano
nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l'indennità
di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del
bene ablato; subito dopo aggiungendo che tale punto di riferimento
non può variare secondo la natura del bene, perchè in tal modo
verrebbe meno l'ancoraggio al dato della realtà postulato come
necessario per pervenire alla determinazione di una giusta
indennità.
Per le medesime ragioni, non appare manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma censurata per
violazione dell'art. 42, comma 3 Cost.
Non appare, infine, manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, comma 3 della legge della
provincia di Bolzano n. 10 del 1991, cosi come sostituito dall'art.
38, comma 7-bis, della legge provinciale n. 4 del 2008, per
violazione dell'art. 3 Cost.
Il primo comma della norma stabilisce che l'indennità di
espropriazione di un'area edificabile è determinata in misura pari
al valore venale del bene. Quando l'espropriazione è finalizzata
all'insediamento di attività produttive su iniziativa pubblica o
all'esecuzione di altri interventi di riforma economico sociale,
l'indennità è ridotta del 25%. Nelle zone di espansione per
l'edilizia residenziale in cui, ai sensi dell'art. 37 comma 1 della
legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, e successive modifiche,
parte della cubatura è destinata all'edilizia residenziale privata,
per le aree destinate all'edilizia abitativa agevolata, alle relative
opere di urbanizzazione ed ai servizi complementari, l'indennità di
espropriazione è pari al valore venale del bene al momento
dell'emanazione del decreto di cui all'art. 5 ridotto del 50%, ciò
in considerazione delle aree destinate all'edilizia residenziale
privata. Per quella quota parte delle aree delle zone di espansione
che viene ceduta al Comune, al sensi dell'art. 37, comma 1-bis, in
eccedenza alla misura di cui al comma 1 dello stesso articolo,
l'indennità di espropriazione corrisponde al valore venale del bene
al momento dell'emanazione del decreto di cui all'art. 5.
In via generale, pertanto, fatte salve le ipotesi di
espropriazione finalizzata all'attuazione di interventi di riforma
economico-sociale o di edilizia residenziale agevolata, l'indennità
di esproprio per i suoli edificabili siti nel territorio della
provincia di Bolzano è oggi corrispondente al valore di mercato del
bene.
L'adozione del diverso criterio - astratto e predeterminato -
dettato, per i suoli agricoli e per i suoli non edificabili, dalla
norma della cui legittimità costituzionale si dubita crea allora
un'ingiustificata disparità di trattamento fra proprietari, non
scorgendosi alcuna plausibile ragione in base alla quale il diritto a
percepire un indennizzo commisurato al valore venale dell'area ablata
non debba essere riconosciuto anche a coloro che possiedono un
terreno che non ha vocazione edilizia.

P.Q.M.

La Corte dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente
infondata, in relazione agli artt. 117, 1° comma, 1, 42, 3° comma e 3
della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8, comma 3 della legge della provincia di Bolzano n. 10 del
1991, cosi come sostituito dall'art. 38, comma 7-bis, della legge
provinciale n. 4 del 2008;
Manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente dei Consiglio dei Ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei Deputati ed alle parti del presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
comunicazioni e notificazioni, alla Corte Costituzionale;
Sospende il giudizio in corso.
Si comunichi a cura della Cancelleria.
Roma, 11 giugno 2012

Il Presidente: Vitrone