1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 15-4-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 192 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 1992
N. 192 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1992 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Vicario Giorgio ed altro Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi all'interno dei locali dell'azienda - Esercizio abusivo (senza la prescritta autorizzazione regionale) penalmente sanzionato dalla normativa statale - Previsione, con legge regionale, della possibilita' di continuare l'esercizio abusivo previa presentazione di istanza di autorizzazione. Regione Friuli-Venezia Giulia - Introduzione, nella materia dei rifiuti, dell'istituto del silenzio-assenso in contrasto con quanto stabilito dalla normativa statale prevedente l'autorizzazione espressa - Illegittima interferenza legislativa della regione in materia penale - Ingiustificata disparita' di trattamento. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia del 28 agosto 1989, n. 23, art. 7, primo e secondo comma; legge regione Friuli-Venezia Giulia 3 dicembre 1990, n. 53, art. 2; legge regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41, art. 3, primo e quarto comma; legge regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41, art. 4; legge regione Friuli-Venezia Giulia 20 gennaio 1992, n. 3, art. 1). (Cost., artt. 3, 25, 32 e 116). (092C0436) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 15-4-1992)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento n. 1239/92 r.g.g.i.p. nei
confronti di Vicario Giorgio, nato ad Udine il 4 maggio 1944, ivi
residente, in via Don Bosco n. 42 e Agosto Paolo, nato ad Udine il 28
marzo 1932, ivi residente, in via Marco Volpe n. 15, persone
sottoposte alle indagini in ordine al reato di cui all'art. 26 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere, nella loro qualità di
titolari e legali rappresentanti della ditta "Autonord" S.r.l. con
sede in Udine, via Cividale, esercitato l'attività di stoccaggio
provvisorio, presso la sede della società, di rifiuti tossici e
nocivi costituiti da accumulatori esausti di autoveicoli in assenza
della autorizzazione prescritta dall'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982,
come accertato dall'istruttoria ambientale della provincia di Udine
nel corso di vari sopralluoghi effettuati presso la citata ditta in
data 24 maggio 1989, 16 gennaio e 10 febbraio 1992;
Vista la richiesta del pubblico ministero in data 15 febbraio 1992
che insta per il giudizio di costituzionalità;
Letti in particolare:
a) l'art. 7, primo e secondo comma, della legge regionale 28
agosto 1989, n. 23, laddove recita: "in via eccezionale coloro che
hanno presentato denuncia di ammasso temporaneo (di rifiuti tossici e
nocivi) in base all'art. 15, quinto comma, della legge regionale 7
settembre 1987, n. 30, sono autorizzati a proseguire nell'attività
predetta, sempre che presentino domanda di autorizzazione ai sensi
del primo comma dell'art. 2 entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge" (e quindi entro il 30 giugno 1990 ex
art. 100 della legge regionale 7 febbraio 1990, n. 3), precisando
altresì che "la prosecuzione dell'attività di ammasso temporaneo è
consentita sino alla data del provvedimento di concessione o diniego
dell'autorizzazione e comunque non oltre il 31 dicembre 1990"
(termine che è stato successivamente prorogato al 30 aprile 1991 in
virtù dell'art. 2 della legge regionale 3 dicembre 1990, n. 53);
b) l'art. 3 della legge regionale 4 settembre 1991, n. 41, che,
mentre al primo comma consente la prosecuzione dell'ammasso
temporaneo o stoccaggio provvisorio fino al trentesimo giorno
successivo all'entrata in vigore di detta legge (e cioè fino al 5
ottobre 1991), stabilisce nel secondo comma che "per le domande di
cui all'art. 7, primo comma, della legge regionale 28 agosto 1989, n.
23, nonchè per le istanze presentate prima dell'entrata in vigore
della presente legge .. la relativa autorizzazione viene rilasciata
entro trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge"
prevedendo poi al quarto comma che "le domande e le istanze di cui al
comma due si intendono accolte qualora, decorso inutilmente il
termine previsto dallo stesso comma, non sia stato comunicato al
richiedente un provvedimento motivato di diniego";
c) l'art. 3, terzo comma, della legge regionale n. 41 che
prevede la sospensione del predetto termine di trenta giorni a
seguito di richiesta di documentazione integrativa fino alla
ricezione di questa ultima parte della direzione generale
dell'ambiente, data dalla quale dipende il decorso del termine
residuo, computato già il termine corso dall'entrata in vigore della
legge n. 41/1991 e la richiesta (art. 1 della legge regionale 20
gennaio 1992, n. 3, di interpretazione autentica dell'art. 3, primo
comma, della legge regionale n. 41/1991).
Rilevato in fatto che, sulla base della documentazione acquisita e
degli ulteriori accertamenti disposti dal pubblico ministero;
1) che le persone sottoposte alle indagini hanno presentato
denuncia di ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi in data 5
maggio 1989, chiedendo successivamente alla direzione generale
dell'ambiente il 6 febbraio 1990, e quindi entro il termine
normativamente previsto, l'autorizzazione allo stoccaggio provvisorio
relativamente alle batterie esauste;
2) che in data 23 settembre 1991 la direzione generale
dell'ambiente si è avvalsa della facoltà di cui all'art. 3, terzo
comma, della legge regionale n. 41/1991, così sospendendo il decorso
del termine per la autorizzazione tacita;
3) che il 14 novembre 1991 è pervenuta all'organo richiedente
la documentazione integrativa trasmessa dalla ditta Autonord S.r.l.
venendosi così a configurare il silenzio assenso (vedasi in
proposito relazione della provincia di Udine del 10 febbraio 1992 e
nota della direzione generale dell'ambiente del 5 febbraio 1992);
Considerato in tal modo:
a) che le leggi regionali 28 agosto 1989, n. 23 e 3 dicembre
1990, n. 53, in nulla differenziando concettualmente la nozione di
ammasso temporaneo (menzionato nell'art. 15, quinto comma, della
legge regionale n. 30/1987 poi dichiarato costituzionalmente
illegittimo) da quella di stoccaggio provvisorio (cui fa riferimento
l'art. 2 della legge regionale 28 agosto 1989, n. 23) a ben vedere
hanno consentito ai produttori di tali tipi di rifiuti di continuare
a svolgere la loro attività di ammasso subordinando tuttavia tale
facoltà alla richiesta del provvedimento autorizzativo entro i
termini normativamente previsti, con il conseguente effetto di
rendere lecita (sia pure temporaneamente) un'attività penalmente
sanzionata dalla legislazione statale, secondo il combinato disposto
degli artt. 16, primo comma, lett. b) e 26 del d.P.R. n. 915/1982;
b) che in particolare l'art. 3, quarto comma, della legge
regionale n. 41/1991 introduce in materia di rifiuti l'istituto del
silenzio-assenso, e che altrettanto fa, in maniera ancora più
estesa, il successivo art. 4, che detta pro futuro la disciplina
generale attinente alle modalità di rilascio dell'autorizzazione
(laddove l'art. 3 concerneva il solo regime transitorio);
Osservato, a tale ultimo riguardo, che l'astratta previsione del
rilascio di una autorizzazione in forma tacita si porrebbe in netto
contrasto con l'impostazione di fondo del d.P.R. n. 915/82, e ciò
non solo per il conseguente venir meno della tutela preventiva del
territorio e dell'ambiente, ma soprattutto perchè sarebbe elusa la
operatività di tutta una serie di precise disposizioni, quali ad
esempio:
1) l'art. 27 del d.P.R. n. 915/1982 che non troverebbe di fatto
applicazione, non potendosi configurare il reato di inosservanza
delle prescrizioni di un'autorizzazione rilasciata in forma tacita;
2) l'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982 secondo cui, per il rilascio
dell'autorizzazione richiesta per lo stoccaggio provvisorio, "deve
essere accertata, in ogni caso, la rispondenza del sito e delle
annesse attrezzature ai requisiti tecnici prescritti", norma questa
che sarebbe completamente disattesa se si ritenesse applicabile la
disciplina introdotta dagli artt. 3 e 4 della legge regionale n.
41/1991;
Ribadito altresì dalla stessa giurisprudenza di legittimità, in
ordine al problema del silenzio serbato dalla pubblica
amministrazione in materia di smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi, che "non vi è spazio per autorizzazioni tacite e generiche"
e ciò sia per il tenore letterale e logico dell'art. 16 del d.P.R.
n. 915/1982, "sia per la finalità delle medesime norme, volte ad
assicurare che ogni fase si svolga in assoluta sicurezza per la sa-
lute e l'ambiente, sulla base di prescrizioni puntuali e specifiche
dell'atto di autorizzazione".
Affermazioni queste che trovano spiegazione per il fatto che "il
reato di stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza
autorizzazione regionale non costituisce reato solo omissivo formale,
perchè l'autorizzazione costituisce elemento indispensabile per
un'attività che non rientra in alcuna facoltà giuridica propria".
Così Cass., sezione terza, sentenza n. 4261 del 15 aprile 1991,
pres. Lombardi;
Evidenziato ancora assai opportunamente che "in materia di
smaltimento di rifiuti .. l'autorizzazione dell'autorità competente
non solo deve essere espressa, ma anche specifica nel duplice
significato di indicare quale o quali attività di smaltimento sono
consentite .. e a quali condizioni. Di conseguenza non è sufficiente
una autorizzazione generica allo smaltimento di rifiuti". Così
Cass., sezione terza, sentenza n. 73 del 3 febbraio 1989;
Rilevato, in ordine al problema della costituzionalità delle
norme regionali menzionate in premessa, l'orientamento manifestato
dalla Corte costituzionale, secondo cui "la fonte del potere punitivo
risiede solo nella legislazione statale e le regioni non hanno il
potere di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le pene
previste in una data materia; non possono cioè interferire
negativamente con il sistema penale statale, considerando penalmente
lecita un'attività che invece è penalmente sanzionata
nell'orientamento nazionale" (Così sentenza Corte costituzionale
14-22 giugno 1990, n. 309; in senso conforme sentenza 6 luglio 1989,
n. 370);
Osservato che appare del tutto condivisibile il rilievo volto a
sottolineare che la materia dello smaltimento di rifiuti tossici e
nocivi rientra nell'intervento legislativo statale, dovendosi questo
ispirare "a criteri di omogeneità ed univocità di indirizzo e
generalità di applicazione in tutto il territorio dello Stato, con
specifiche norme che costituiscono attuazione di direttive C.E.E. e
che disciplinano anche i risvolti penali dei problemi affrontati
(sentenza Corte costituzionale 27 febbraio-15 marzo 1991, n. 117),
così individuando uno stretto collegamento tra le norme di principio
di detto testo normativo e quelle che prevedono le sanzioni penali;
Ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della questione
sollevata, poichè le norme di cui all'art. 7, primo e secondo comma,
della legge regionale n. 23/1989, come modificato dall'art. 2 della
legge regionale n. 53/1990, unitamente agli artt. 3, primo e quarto
comma, art. 1 della legge regionale 20 gennaio 1992, n. 3, art. 4
della legge regionale 4 settembre 1991, n. 41, venendo ad introdurre
una sanatoria penale generalizzata fino al 5 ottobre 1991 ed a
riconoscere da tale data la sussistenza dell'autorizzazione allo
stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi, in assenza di
ogni verifica e controllo preventivo da parte della p.a. non
esercitabile nei trenta giorni successivi all'entrata in vigore
dell'ultima legge regionale menzionata, appaiono violare la
Costituzione, e precisamente:
a) l'art. 3, sotto il profilo dell'ingiustificata disparità di
trattamento, sia pure in via temporanea, tra i produttori di rifiuti
tossici e nocivi del Friuli-Venezia Giulia e quelli delle altre
regioni italiane;
b) l'art. 25, secondo comma, sotto il profilo dell'illegittima
interferenza della regione in materia penale;
c) l'art. 32, disposizione questa che tutela il diritto del
cittadino ad un ambiente salubre, diritto assoluto ed in quanto tale
non condizionabile ad esigenze inerenti a problemi di organizzazione
dell'azione amministrativa;
d) art. 116, sotto il profilo che la regione Friuli-Venezia
Giulia non dispone, ai sensi dello statuto approvato con legge
costit. 31 gennaio 1963, n. 1, di una potestà legislativa esclusiva
in materia di smaltimento dei rifiuti;
Osservato, in punto rilevanza, come la questione della
costituzionalità delle norme regionali impugnate condizioni l'esito
del presente procedimento penale, dal momento che una dichiarazione
di illegittimità rimuoverebbe ogni ostacolo all'applicazione, in via
meramente astratta, della disposizione di cui all'art. 26 del d.P.R.
n. 915/1982 mentre invece, una volta acclarata la conformità ai
principi costituzionali di dette norme regionali, la condotta delle
persone sottoposte ad indagini dovrebbe considerarsi pienamente
lecita;
Opinato in definitiva che la pronuncia della Corte costituzionale
è essenziale ai fini del decidere, dovendo necessariamente mutare la
formula di archiviazione nel caso di un provvedimento di rigetto
(assoluta infondatezza della notizia di reato, per insussistenza del
fatto) o di accoglimento della questione (il fatto non costituisce
reato, sotto il profilo dell'inesigibilità, da parte degli indagati,
di un comportamento diverso dal punto di vista dell'elemento
psicologico).

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 e segg. della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 7, primo e secondo comma, della legge regionale Friuli-
Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, dell'art. 2 della legge
regionale Friuli-Venezia Giulia 3 dicembre 1990, n. 53, nonchè degli
artt. 3, primo e quarto comma, della legge regionale Friuli-Venezia
Giulia 4 settembre 1991, n. 41 e art. 1 della legge regionale 20
gennaio 1992, n. 3; dell'art. 4 della legge regionale n. 41/1991 per
i motivi annunciati in narrativa;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del procedimento n.
14896/91 r.g.n.r. e n. 1239/92 r.g. g.i.p.;
Dispone che la presente ordinanza venga, a cura della cancelleria,
notificata al pubblico ministero, a Vicario Giorgio, ad Agosto Paolo
nonchè al Presidente della giunta regionale Friuli-Venezia Giulia
oltrechè comunicata al presidente del medesimo consiglio regionale.
Udine, addì 27 febbraio 1992
Il giudice: RICCIO COBUCCI
Il cancelliere: NESCA
92C0436