1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 7-1-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 - 14 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 ottobre 2008 (della Regione Calabria). Bilancio e contabilita' pubblica - Divieto assoluto di stipula di contratti relativi agli strumenti finanziari derivati e di ricorso all'indebitamento in forme diverse da quelle definite con regolamento ministeriale - Lamentata compressione del ruolo della Regione, esclusione della facolta' di ricorrere all'indebitamento per spese di investimento, compressione delle attribuzioni regionali attraverso una fonte regolamentare, assenza di adeguato coinvolgimento della Regione - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato abuso della decretazione d'urgenza, violazione della potesta' legislativa della Regione nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, della autonomia finanziaria e della autonomia amministrativa regionale, esorbitanza dello Stato dai limiti della sua potesta' regolamentare, violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e del principio di leale collaborazione - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 62. - Costituzione, artt. 70, 77, 117, commi terzo e sesto, 97, 118, e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Interventi del Fondo per le aree sottoutilizzate - Revoca delle assegnazioni operate dal CIPE per il periodo 2000-2006, nel limite dell'ammontare delle risorse non ancora impegnate o programmate al 31 maggio 2008, nell'ambito di accordi di programma quadro sottoscritti entro la medesima data - Dichiarata finalita' di rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza strategica nazionale - Lamentato effetto di congelamento di atti deliberati dalla Regione, ma non ancora stipulati dalle amministrazioni centrali competenti, lamentata efficacia retroattiva, incidenza con norme di dettaglio in materie di legislazione concorrente quali governo del territorio, istruzione, tutela della salute, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, nonche' assenza di coinvolgimento della Regione - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della potesta' legislativa regionale, dell'autonomia finanziaria e amministrativa della Regione, lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' dei principi di leale collaborazione, dell'affidamento, della certezza del diritto e del generale canone di ragionevolezza delle leggi - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 6-quater. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Istituzione del Fondo per il finanziamento di interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di livello nazionale - Assegnazione al Fondo degli stanziamenti nazionali per l'attuazione del Quadro Strategico Nazionale per il periodo 2007-2013 in favore di programmi di interesse strategico nazionale, di progetti speciali e di riserve premiali, fatte salve le risorse che, alla data del 31 maggio 2008, siano state vincolate all'attuazione di programmi gia' esaminati dal CIPE o destinate al finanziamento del meccanismo premiale disciplinato dalla delibera CIPE n. 82 del 2007 - Obbligo di concentrazione da parte delle Regioni delle risorse del QSN su infrastrutture di interesse strategico regionale, in sede di predisposizione dei programmi finanziati dal FAS, e di ridefinizione dei programmi finanziati dai Fondi strutturali comunitari - Lamentata incidenza su vincoli e rapporti antecedenti, incidenza con norme di dettaglio in materie di legislazione concorrente quali governo del territorio, grandi reti di trasporto e navigazione, porti e aeroporti civili, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, e in materie residuali quali turismo e rete regionale di trasporto, vincolo di destinazione nell'utilizzo delle risorse, limite all'autonomia di spesa, compressione del ruolo regionale nella negoziazione di intese con lo Stato e con la Comunita' - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della potesta' legislativa regionale, dell'autonomia finanziaria e amministrativa della Regione, lesione dei principi di leale collaborazione, dell'affidamento, della certezza del diritto e del generale canone di ragionevolezza delle leggi, del buon andamento della pubblica amministrazione, contrasto con la normativa comunitaria - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 6-quinquies. - Costituzione, artt. 3, 11, 97, 117, commi primo, terzo, quarto e quinto, 118 e 119; trattato CE, art. 249; regolamento del Consiglio europeo 11 luglio 2006, n. 1083/2006, artt. 9, 13, 15, 32 e 33. Bilancio e contabilita' pubblica - Programmazione statale e regionale e Quadro strategico nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013 - Ricognizione delle risorse generate da progetti originariamente finanziati con fonti di finanziamento diverse dai Fondi strutturali europei ed inseriti nei programmi cofinanziati, che siano oggetto di rimborso a carico del bilancio comunitario e del fondo di rotazione di cui all'art. 5 della legge n. 183 del 1987, in particolare individuazione delle risorse non impegnate e delle modalita' per evitare il disimpegno automatico delle risorse impegnate sul bilancio comunitario - Adozione, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni, del piano di riprogrammazione - Lamentata introduzione di meccanismi che privano il bilancio regionale dei rimborsi ad essi direttamente destinati dalla normativa comunitaria - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Regione - Istanza di sospensione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 6-sexies. - Costituzione, art. 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Patto di stabilita' interno - Partecipazione delle Regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2009/2011, in termini di fabbisogno e indebitamento netto, per 1.500, 2.300 e 4.060 milioni, rispettivamente per gli anni 2009, 2010 e 2011 - Lamentata assenza di meccanismi di compensazione tra le varie Regioni e conseguente discriminazione delle Regioni meno «progredite», incidenza con norme di dettaglio nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, carenza di coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione del principio di eguaglianza, lesione della potesta' legislativa regionale concorrente, dell'autonomia finanziaria regionale, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 77. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Patto di stabilita' interno delle regioni e delle province autonome - Previsione che il complesso delle spese finali di ciascuna Regione ordinaria non possa essere superiore per gli anni 2009, 2010 e 2011 al complesso delle corrispondenti spese finali dell'anno precedente opportunamente corretto - Determinazione del complesso delle spese finali quale somma delle spese correnti ed in conto capitale, al netto delle spese per la sanita' e delle spese per la concessione di crediti - Mancata esclusione anche delle spese per l'impiego di aiuti internazionali, non considerate «spese» al fine del calcolo del disavanzo secondo le norme comunitarie - Sospensione del potere delle Regioni di deliberare aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote di tributi ad esse attribuiti dallo Stato - Lamentata parificazione di Regioni ammesse ad aiuti di diversa qualita' e ammontare, irragionevole interferenza nella spesa dei fondi comunitari assegnati, compressione immotivata del potere della Regione di reperire risorse per finanziare le funzioni attribuitele - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della competenza legislativa delle Regioni nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, lesione dell'autonomia di entrata e di spesa della Regione, lesione del criterio di riparto di competenze legislative nell'attuazione degli obblighi comunitari, contrasto con il diritto comunitario, lesione del criterio di ragionevolezza delle leggi. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 77-ter. - Costituzione, artt. 3, 11, 117, commi primo e terzo, e 119, comma quinto; trattato CE, Protocollo n. 20, artt. 32 s.s, 158, 159 e 104; risoluzione del Consiglio, adottata ad Amsterdam, 17 giugno 1997; regolamento CE 25 giugno 1996, n. 2223/96; regolamento CE 10 luglio 2000, n. 1500/2000. Bilancio e contabilita' pubblica - Abolizione per gli anni 2009, 2010 e 2011 della quota (c.d. ticket) di partecipazione al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per gli assistiti non esentati - Adozione di misure compensative della risorsa soppressa - Utilizzo delle risorse derivanti dalla riduzione dei compensi ad alti funzionari e dalla riduzione degli oneri di funzionamento degli organi rappresentativi e amministrativi - Incremento dell'efficienza e razionalizzazione della spesa - Reintroduzione da parte della Regione del ticket abolito o di altra forma di partecipazione dei cittadini - Lamentata incidenza con norme di dettaglio nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica, assenza di adeguato coinvolgimento delle Regioni, disomogeneita' del regime di compartecipazione economica dei cittadini - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della competenza legislativa concorrente della Regione, dell'autonomia finanziaria regionale, del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 61, commi 19, 20, 21 e commi 14 e 16, richiamati dai commi 20, lett. b), e 21. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119. (008C0909) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 7-1-2009)

Ricorso per la Regione Calabria, in persona del l.r. pro tempore
Presidente della Giunta regionale on. Agazio Loiero, rappresentata e
difesa, giusta delibera G.R. n. 693 del 6 ottobre 2008 e correlato
decreto dirigenziale di incarico, nonchè in virtù di procura
speciale a margine del presente atto, dal prof. avv. Massimo Luciani,
e dagli avvocati Mariano Calogero e Giuseppe Naimo dell'Avvocatura
regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Bocca di Leone
n. 78, presso lo studio del primo difensore;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale, previa sospensione, degli artt. 6-quater,
6-quinquies, 6-sexies, 61, 62, 77 e 77-ter del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 147 del 25
giugno 2008 - Supplemento ordinario n. 152; come convertito, con
modifiche, della legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata in Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 21 agosto, 2008 - Supplemento ordinario n. 196.
Così indicate le norme avverso le quali si intende svolgere
censure, questa difesa intende ora evidenziare l'interesse a
ricorrere della Regione Calabria in relazione al parametro di cui
all'art. 117, primo comma, Cost. e, per il suo tramite, alle norme
comunitarie che verranno in seguito indicate.
L'ammissibilità di censure che assumono quale parametro l'art.
117, primo comma, Cost., integrandolo con il richiamo, quali norme
interposte, alle norme comunitarie, è ormai saldamente affermata
nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale (così,
da ultimo, sent. n. 102 del 2008).
Come sarà meglio dimostrato, poi, nei singoli motivi di ricorso,
la dedotta violazione delle norme comunitarie è lamentata in quanto
essa lede direttamente ed indirettamente le attribuzioni regionali.
Ciò precisato, possono essere esposti, qui di seguito, i singoli
motivi del presente ricorso.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 62 del d.l. n. 112 del
2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per violazione degli
artt. 70, 77, 117, terzo comma, 97, 118 e 119 Cost., e per violazione
del principio di effettiva e leale collaborazione.
1.1.) L'art. 62 del d.l. n. 112/2008, al comma 1, pone un divieto
assoluto di stipula di contratti relativi agli strumenti finanziari
derivati e di ricorso all'indebitamento in forme diverse da quelle
ivi previste. Innanzi tutto, poichè le norme introdotte dalla legge
di conversione sono sostanzialmente conformi a quelle introdotte dal
d.l. n. 112/2008 nella versione originaria, deve denunciarsi la
contrarietà dei commi 1 e 2 all'art. 77 Cost. (e, conseguentemente,
all'art. 70 Cost., che riserva la funzione legislativa alle Camere,
espropriate delle loro prerogative, in forza dell'illegittimo
esercizio della decretazione d'urgenza), per palese mancanza dei
requisiti di straordinaria necessità ed urgenza (cfr., da ultimo,
sent. n. 128/2008, par. 6).
Infatti, come ricavabile dai lavori preparatori, l'adozione del
d.l. in questione discende esclusivamente dalla scelta di «anticipare
a giugno un provvedimento legislativo contenente le misure che
tendono a concretizzare la manovra di bilancio triennale sulla base
degli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati nel DPEF
2009-2013». Nessuna straordinaria necessità ed urgenza, quindi, ma
una semplice scelta «di lungo periodo»: si legge nel DPEF 2009-2013,
al punto 1) dell'introduzione, che «per questo interrompiamo la
tradizione di discussioni che sulle ''finanziarie'', per prepararle,
per farle, per controllarne infine gli effetti, occupavano ogni anno
mediamente 9 mesi su 12. All'opposto, il nostro piano sarà
anticipato entro l'estate e stabilizzato proiettandolo sull'arco del
triennio», mentre al punto 3) si legge che «la prossima legge
finanziaria viene anticipata nella sua parte sostanziale a prima
dell'estate da un provvedimento legislativo che affianca e dà corpo
al DPEF».
Ciò detto, è evidente lo snaturamento dello strumento scelto:
le norme qui censurate, per esplicito riconoscimento dello stesso
Governo, hanno intenzioni e ambizioni di lungo periodo e non si
collegano in alcuna misura ad esigenze immediate, che possano
integrare la fattispecie di quei casi «straordinari di necessità e
d'urgenza», che sono menzionati dall'art. 77 Cost. Nè ovviamente, la
conversione in legge può sanare il vizio, poichè la carenza dei
presupposti è un vizio in procedendo del decreto-legge (sentt. nn.
360 del 1996; 171 del 2007; 128 del 2008), che non viene meno con la
sua conversione (inoltre, la legge di conversione è caratterizzata
nel suo percorso parlamentare da una situazione assolutamente
peculiare: artt. 96-bis del Regolamento della Camera e art. 78, comma
4, di quello del Senato).
Invero, «la preesistenza di una situazione di fatto comportante
la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di
uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un
requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto
atto» (sent. n. 128 del 2008, cui adde sentt. nn. 29 del 1995 e 171
del 2007). Nella specie, nessuna «situazione di fatto», come si è
visto, «preesisteva» alla scelta normativa censurata, radicata -
semplicemente - in un astratto indirizzo di politica economica.
La censura di violazione dell'art. 77 Cost., è bene precisare,
è proposta in una con quelle relative alla violazione degli altri
parametri costituzionali indicati in epigrafe, in quanto il ricorso
al decreto-legge lede direttamente le competenze regionali, anche
risolvendosi nell'omissione di qualunque procedura di confronto con
la regione, tale da impedire il rispetto del principio di leale
collaborazione.
1.2) Il divieto totale di cui al comma 1 della disposizione
impugnata, in combinato disposto con il comma 01, viola gli artt. 97;
117, terzo comma; 118; 119 Cost.
Come chiarito da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la
sentenza n. 376 del 2003, «La disciplina delle condizioni e dei
limiti dell'accesso degli enti territoriali al mercato dei capitali
rientra principalmente nell'ambito di quel ''coordinamento della
finanza pubblica'' che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione
attribuisce alla potestà legislativa concorrente delle regioni,
vincolata al rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato». I poteri di coordinamento «devono essere configurati in
modo consono all'esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente
garantite, rispetto a cui l'azione di coordinamento non può mai
eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività
di direzione o in indebito condizionamento dell'attività degli enti
autonomi».
È evidente, quindi, che il totale divieto imposto dalla norma,
comprendente anche la possibilità di rinegoziare contratti già in
essere, lede la sfera di competenza concorrente riconosciuta alla
Regione Calabria, la quale, infatti, con l'art. 27, commi 6 e 7,
della l.r. 4 febbraio 2002, n. 8, ha disciplinato normativamente -
per la parte di sua competenza - la materia.
Non è il caso di sottacere come il divieto di cui al comma 1
collida con l'ultimo comma dell'art. 119 Cost.: infatti la Carta
costituzionale consente il ricorso all'indebitamento (senza
limitazione alcuna, quanto agli strumenti utilizzabili) per spese di
investimento, mentre la norma sopra citata preclude in radice
l'accesso anche per tale finalità.
Violati, poi, sono gli artt. 97 e 118 della Costituzione.
L'astratta e generale previsione normativa statale di divieto di
certe tipologie contrattuali impedisce la considerazione delle
peculiarità delle singole regioni e appare in frontale contrasto con
l'esigenza del puntuale apprezzamento delle esigenze
dell'amministrazione regionale, sottesa al principio del buon
andamento della pubblica amministrazione. Inoltre, determina una
diretta invasione nel dominio dell'amministrazione regionale, che
l'art. 118 Cost. riserva alle regioni stesse.
1.3) Anche il comma 2, in combinato disposto coni commi
precedenti, determina la sopra lamentata lesione della sfera di
competenza regionale, nella parte in cui rimanda ad un atto
esclusivamente statale (regolamento ministeriale) la dettagliata
determinazione delle tipologie di contratti che la regione potrà
stipulare, e la fissazione unilaterale di criteri e condizioni della
stipula.
Il comma 2, come sopra accennato, prevede che, con regolamento
emanato dal Ministro dell'economia, vengano individuate le tipologie
dei contratti relativi a strumenti finanziari che la Regione potrà
stipulare, nonchè i criteri e le condizioni per la conclusione delle
relative operazioni.
Tale norma lede gravemente le attribuzioni regionali per una
pluralità di ragioni.
Innanzi tutto, è violato l'art. 117, sesto comma, Cost., a tenor
del quale il regolamento statale non è ammesso nelle materia di
legislazione concorrente. Si aggiunga che il regolamento ministeriale
è ammesso solo nelle materie di competenza del Ministro (art. 17,
comma 3, legge n. 400 del 1988), ciò che qui non è.
In secondo luogo, è violato l'art. 117, terzo comma, poichè si
stabiliscono (asseriti) principi fondamentali, vincolanti per le
regioni, con una fonte diversa dalla legge. Non solo: il d.l. n. 112
del 2008 non indica al regolamento ministeriale alcun criterio o
limite, con la conseguenza che l'autonomia regionale finisce per
essere condizionata da una fonte di rango terziario.
Violato, poi, è l'art. 119 Cost., in quanto al regolamento
ministeriale si consente - addirittura! - di dilazionare nel tempo,
senza limite alcuno (e quindi, potenzialmente, ad infinitum), la
possibilità per le regioni di stipulare contratti relativi a
strumenti finanziari derivati. Anche qui, l'autonomia regionale
finisce per essere affidata alle mani del Ministro dell'economia.
È il caso di rimarcare, anche alla luce di quanto già sopra
dedotto, che le violazioni appena indicate in ordine all'uso e alla
tipologia dello strumento regolamentare ledono direttamente le
competenze della regione, quale titolare di autonomia finanziaria e
di competenza legislativa concorrente in materia.
Infine, deve essere dedotta la violazione del principio di leale
e fattiva collaborazione: nessuna consultazione è avvenuta nè
direttamente con le regioni, nè per il tramite della Conferenza
unificata, malgrado la riferibilità della materia trattata alla
disciplina dettata dai commi da 2 a 5, (spec. lettere a) e b),
dell'art. 12 della legge n. 400/1988, nè la norma prevede alcun
modulo concertativo (v., invece, sulla necessità di tale previsione,
ex plurimis, Corte cost. 16 marzo 2007, n. 88; 11 maggio 2007, n.
165).
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 6-quater del d.l. n.
112 del 2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per
violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost., e per violazione
dei principi di leale collaborazione, dell'affidamento e della
certezza del diritto, nonchè del generale canone di ragionevolezza
delle leggi.
L'art. 6-quater del d.l. n. 112 del 2008 (introdotto in sede di
conversione), al comma 1, prevede che, in relazione al Fondo per le
Aree Sottoutilizzate (FAS), siano revocate le relative assegnazioni
operate dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) per il periodo 2000-2006 in favore di
amministrazioni centrali con le delibere adottate fino al 31 dicembre
2006, nel limite dell'ammontare delle risorse che entro la data del
31 maggio 2008 non sono state impegnate o programmate nell'ambito di
accordi di programma quadro (hinc inde: APQ) sottoscritti entro la
medesima data, con esclusione delle assegnazioni per progetti di
ricerca, anche sanitaria, mentre il comma 2 dispone che le
disposizioni di cui al comma 1, per le analoghe risorse ad esse
assegnate, costituiscono norme di principio per le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
Al fine di chiarire i vizi della normativa censurata, deve
necessariamente richiamarsi lo status quo ante.
Le somme di cui all'art. 6-quater del d.l. n. 112 del 2008
afferiscono non solo a fondi (€ 91.830.000, comprensivi di
assegnazioni originarie, accantonamenti ed economie) revocati ai
Ministeri e destinati ad interventi da realizzare in Calabria, ma
anche ai fondi assegnati direttamente alla regione e da impegnare
all'interno APQ in Calabria per complessivi € 301.083.804 entro il 31
dicembre 2009 (Delibere CIPE nn. 3/2006 e 14/2006, punto 5.1) ed €
324.389.000 entro il 31 dicembre 2008 (delibere CIPE nn. 35/2005 e
14/2006, punto 5.1), come comunicato allarRegione dal ministero per
lo sviluppo economico con la nota del 31 gennaio 2008, prot. n. 2619,
per gli APQ da stipulare.
Inoltre, in ordine alla distinzione tra «somme impegnate» e
«somme programmate» deve rilevarsi come la programmazione, in
realtà, sia già insita nella stipula di APQ, mentre l'impegno
deriva dall'assunzione degli Impegni Giuridicamente Vincolanti (IGV),
che - ai sensi del punto 5.1. della Delibera CIPE n. 14/2006 -
possono essere formalizzati entro 3 anni dalla programmazione: ed
infatti, con APQ stipulato in data 10 aprile 2008, risultano
disponibili per la Regione Calabria € 5.000.000 per Sicurezza e
Legalità, ancora non impegnati per le ragioni giuridiche sopra
espresse, in ordine ai termini per l'assunzione degli IGV.
Non vi è dubbio, quindi, che alla data di adozione della norma
non vi fosse alcuna inadempienza da parte della regione.
Va poi considerata la circostanza che, nel periodo temporale
intercorso tra l'adozione del d.l. n. 112/2008 (che non conteneva
nessuna norma in materia) e l'entrata in vigore della legge di
conversione (che ha apportato la modifica qui censurata), la Giunta
regionale ha deliberato 14 APQ per un valore complessivo di €
331.236.848,34, proponendone la stipula al Ministero dello sviluppo
economico ed alle altre amministrazioni centrali competenti. Di
questi solo 4 APQ o atti integrativi ad APQ sono stati stipulati fino
alla data del 1° agosto 2008 per l'importo di € 70.009.888,34 (in
particolare, APQ Bonifica Siti Inquinati - I Atto Integrativo,
stipulato il 3 luglio 2008; APQ Sport e Politiche Giovanili,
stipulato il 1° agosto 2008; APQ Beni Culturali - IV Atto Integrativo
(Cultura/Teatri e Musei), stipulato il 1° agosto 2008; APQ
Istruzione, stipulato il 1° agosto 2008); i restanti 10 APQ
(approvati con le delibere G.R. nn. 467, 486, 487, 489, 517, 598,
600, 602, 603 e 604 del 2008, tutte antecedenti alla data di entrata
in vigore della norma impugnata) risultano formalmente inviati, a
seguito dell'ultima seduta di Giunta regionale avente ad oggetto le
Proposte di Accordo (8 agosto 2008), alla competente Direzione
generale del Mi.S.E., ma per 5 APQ non sono ancora pervenute le
risultanze istruttorie propedeutiche alla stipula.
Tutti gli atti in questione, ivi compresi quelli ritualmente
stipulati, sono stati «congelati» (come indicato nella nota del 10
ottobre 2008, prot. 20958, a firma del dirigente generale del
Dipartimento politiche sviluppo del MI.S.E.) a seguito dell'entrata
in vigore della norma impugnata.
Ciò posto, i primi due commi della previsione censurata sono
evidentemente illegittimi.
2.1) Innanzi tutto, la retroattività del comma 1 (norma di
principio per la regione, in forza del comma 2), è priva di
qualunque ragionevolezza. Invece, il legislatore può approvare
«norme innovative con efficacia retroattiva, purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti» (ex plurimis, Corte cost. sent. n. 274
del 2006).
È evidente che la retroattività, nel caso di specie, è priva
di qualunque ragionevolezza: andare ad incidere su rapporti
contrattuali consolidatisi in data antecedente all'entrata in vigore
della norma, senza alcun motivo (quale, ad esempio, un eventuale
inadempimento regionale) che ne giustifichi l'adozione, è di palmare
irragionevolezza, gravemente lesiva del principio di certezza del
diritto.
È il caso di evidenziare, a tal proposito, che, nel periodo 31
maggio 2008-30 giugno 2008 (solo per fare un esempio) la Regione
Calabria, all'interno degli Accordi già stipulati sulle risorse
della delibera CIPE n. 35/05, è passata, quanto ad impegni
giuridicamente vincolanti, legittimamente assumibili alla luce della
disciplina vigente, da € 38.369.000 ad € 54.628.000. Su tali impegni
la norma censurata va irragionevolmente ad incidere.
Violato, poi, è il connesso principio della tutela
dell'affidamento (che vale - ovviamente - per qualunque soggetto del
nostro ordinamento, anche istituzionale): l'affidamento nella
sicurezza giuridica costituisce «elemento fondamentale e
indispensabile dello Stato di diritto» (sent. n. 349 del 1985) ed è
un «principio che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto,
non può essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti» (sent.
n. 525 del 2000).
2.2) Le norme censurate, poi, violano gli artt. 97, 117, 118 e
119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione: infatti esse
incidono retroattivamente, ed in modo del tutto irragionevole, su
accordi già conclusi ed impegni già assunti in data antecedente
alla loro entrata in vigore e sviano fondi ancora legittimamente
programmabili e soprattutto, impegnabili, comportando variazioni nel
bilancio regionale che vulnerano l'autonomia amministrativa,
l'autonomia finanziaria della regione ricorrente e la sua capacità
di spesa, garantite dall'art. 119 Cost., nonchè incidono con norma
di estremo dettaglio (obbligo di concentrazione dei fondi su
interventi di rilevanza strategica nazionale) in materie di
legislazione concorrente (ad esempio, per restare ai soli APQ già
approvati, governo del territorio, istruzione, tutela della salute,
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali).
Tale illegittimità è confermata proprio dalla finalità sottesa
al comma 1 (e, quale norma di principio, anche al comma 2):
«rafforzare la concentrazione su interventi di rilevanza strategica
nazionale» significa non solo sconvolgere l'intera programmazione
già effettuata, senza garanzia alcuna che ogni Regione, ed in
particolare la regione Calabria, avrà ancora tutte le risorse già
assegnatele, ma anche impedire qualunque azione della regione
mediante un vincolo specifico in materia di competenza concorrente (e
invece «La finalizzazione a scopi rientranti in materia di competenza
residuale delle Regioni o anche di competenza concorrente comporta la
illegittimità costituzionale delle norme statali»: cfr., ex
plurimis, sentt. nn. 118 del 2006; 231 del 2005; 424 del 2004; 370
del 2003).
Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha ritenuto infondata una
questione di legittimità di norme solo apparentemente simili a
quelle censurate (art. 1, commi 310 - 311, legge n. 266/2005)
unicamente in quanto esse (v., in particolare, comma 310) si
limitavano a prendere atto «dell'inattività di alcune regioni
nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel bilancio dello
Stato ed oggetto di accordi di programma stipulati in modo libero e
paritario con il Governo nazionale [...] Il congelamento di ingenti
somme già destinate, secondo moduli di cooperazione orizzontale tra
Stato e regioni, all'attuazione di programmi di edilizia sanitaria
non giova all'autonomia regionale e sottrae per tempi indefiniti
risorse per la realizzazione del diritto alla salute dei cittadini.
Prevedere la risoluzione di accordi di programma, rispetto ai quali
si sia registrato un inadempimento da parte di alcune regioni,
significa porre le condizioni per una incentivazione di comportamenti
efficienti e virtuosi delle amministrazioni regionali, favorendo
anche, sempre secondo il metodo dell'accordo, la riutilizzazione
aggiornata, per le medesime finalità, dei finanziamenti revocati».
Quanto, in particolare, al comma 311, pur rilevando che «L'autonomia
regionale non viene incisa negativamente, giacchè saranno le stesse
regioni a rinegoziare i finanziamenti residui, che non vengono quindi
sottratti alla loro disponibilità. In altre parole, le regioni
rimangono in possesso della facoltà di concordare con lo Stato i
tempi e i modi dell'impiego dei fondi disponibili, secondo il
principio di leale collaborazione» ne è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale «in quanto vincola, unilateralmente e
per finalità specifiche e dettagliate, la destinazione di fondi in
una materia di competenza concorrente» .
Nel caso che qui ne occupa, non solo non vi è alcuna
inadempienza (nè nella programmazione, nè nella stipula) da parte
della ricorrente, che vede il proprio bilancio privato di somme già
rese disponibili, ma, anche in violazione del principio di leale
collaborazione: a) non è stato previsto alcun procedimento per
l'eventuale messa in mora delle Regioni (che solo potrebbe
giustificare l'adozione di misure così penalizzanti come quelle
censurate); b) non è stato previsto alcun modulo «partecipativo»,
per determinare, in collaborativo confronto con le regioni, gli
eventuali riutilizzi.
Evidente, infine, il profilo di violazione dell'art. 97 (in
combinato disposto con gli artt. 118 e 119) Cost., atteso che la
disciplina censurata sconvolge la già stabilita programmazione delle
attività amministrative delle regioni, vulnerando il principio del
buon andamento dell'amministrazione e incidendo direttamente sulle
attribuzioni della ricorrente in ordine all'Amministrazione regionale
e al finanziamento delle attività ad essa spettanti.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 6-quinquies del d.l.
n. 112 del 2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per
violazione degli artt. 3, 11, 97, 117, 118 e 119 Cost.; dei principi
di leale collaborazione, dell'affidamento e della certezza del
diritto, nonchè del generale canone di ragionevolezza delle leggi;
dell'art. 249 del Trattato CE; degli artt. 9, 13, 15, 32 e 33 Reg.
(CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006.
L'art. 6-quinquies del d.l. n. 112 del 2008, al comma 1, prevede
l'istituzione di un fondo per il finanziamento, in via prioritaria,
di interventi finalizzati al potenziamento della rete
infrastrutturale di livello nazionale, ivi comprese le reti di
telecomunicazione e quelle energetiche, il quale è alimentato con
gli stanziamenti nazionali (Fondo Aree Sottoutilizzate) assegnati per
l'attuazione del Quadro Strategico Nazionale per il periodo 2007-2013
in favore di programmi di interesse strategico nazionale (PAN), di
progetti speciali e di riserve premiali, fatte salve le risorse che,
alla data del 31 maggio 2008, siano state vincolate all'attuazione di
programmi già esaminati dal CIPE o destinate al finanziamento del
meccanismo premiale disciplinato dalla delibera CIPE 3 agosto 2007,
n. 82.
3.1) Tale norma si espone alle stesse censure mosse, al paragrafo
2.1. del presente ricorso, all'art. 6-quater, nella parte in cui
incide su vincoli e rapporti sodi in data antecedente alla propria
entrata in vigore senza ragionevolezza alcuna, ed in violazione dei
principi di affidamento e di certezza del diritto. Si debbono dunque
invocare i medesimi parametri costituzionali, violati per i medesimi
profili.
Anche qui, la retroattività del comma 1 (la quale non è neanche
definita come norma di principio per le regioni), è priva di
qualunque ragionevolezza: andare ad incidere su fondi ancora
legittimamente programmabili, senza alcun motivo (quale, ad esempio,
un eventuale inadempimento regionale) che ne giustifichi l'adozione,
è di palmare irragionevolezza, gravemente lesiva del principio di
certezza del diritto e del principio di affidamento.
3.2) Il comma sopra indicato, poi, viola gli artt. 97, 117, terzo
comma, 118 e 119 Cost., nonchè il principio di leale collaborazione,
anche qui per ragioni simili a quelle già indicate nel presente
paragrafo al quale si rinvia. Basta considerare, infatti, che esso
incide retroattivamente, ed in modo del tutto irragionevole, su
stanziamenti già effettuati prima della sua entrata in vigore, e
svia fondi ancora legittimamente programmabili, comportando
variazioni nel bilancio regionale, che vulnerano l'autonomia
amministrativa e l'autonomia finanziaria della Regione, garantite
dagli artt. 118 e 119 Cost., nonchè incide con norma di estremo
dettaglio (obbligo di concentrazione dei fondi sul potenziamento
della rete infrastrutturale di livello nazionale) in materie di
legislazione concorrente (ad esempio, governo del territorio, grandi
reti di trasporto e navigazione; porti e aeroporti civili; trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia).
3.3) Il comma 3 impone - sotto forma di principio fondamentale -
la concentrazione da parte delle regioni delle risorse del Quadro
Strategico Nazionale (hinc inde: QSN) su infrastrutture di interesse
strategico regionale in sede di predisposizione dei programmi
finanziati dal FAS, e di ridefinizione dei programmi finanziati dai
Fondi strutturali comunitari.
Tale disposizione incide sia su materie di competenza concorrente
(in particolare, porti ed aeroporti, governo del territorio, tutela
della salute; trasporto e distribuzione di energia) che su materie
riservate alla regione (in particolare, turismo; rete regionale di
trasporto); inoltre, pone un vincolo di destinazione sull'intero
ammontare delle risorse residue, ivi compresi i Fondi comunitari (a
differenza del comma 1 della medesima norma), che non lascia alle
Regioni alcun margine di autonomia sia per determinare le proprie
scelte sia per negoziare eventuali intese con lo Stato e con la
Comunità, con conseguente violazione anche dell'art. 117, commi
terzo e quinto, Cost., nonchè dell'art. 118, che conferisce
autonomia amministrativa alle regioni, con la conseguente
attribuzione di discrezionalità nell'impiego delle risorse (almeno
negli spazi lasciati liberi dalla legge regionale). Tanto, di nuovo,
in ragione della rigidità determinata dalla norma censurata, anche
con violazione del principio del buon andamento della p.a., sancito
nell'art. 97 Cost.
Infatti, in forza del QSN, i Programmi attuativi FAS Regionali
sono a titolarità delle amministrazioni regionali, responsabili
della loro definizione e attuazione, e destinatarie delle risorse FAS
assegnate con la delibera CIPE di riferimento.
Ciò comporta, come già dedotto al paragrafo 2. del presente
ricorso, l'illegittimità della norma impugnata (v. le già citt.
sentt. nn. 118 del 2006; 231 del 2005; 424 del 2004; 370 del 2003).
I commi 2 e 3 pongono inoltre un limite diretto all'autonomia di
spesa della regione, con conseguente lesione dell'art. 119 Cost.:
vengono infatti definanziati Programmi di Interesse Strategico
Nazionale (all'interno dei quali la quota di spettanza della Regione
Calabria è pari al 10,34%), quali l'istruzione, l'ambiente, la
sicurezza, l'inclusione sociale, le risorse naturali, le reti ed i
servizi per la mobilità, l'internazionalizzazione, per complessivi
9.451,440 milioni di euro (dei quali 977,279 relativi alla sola
Calabria); viene inoltre definanziato il Progetto speciale relativo
alla salute nelle Regioni del Mezzogiorno (all'interno del quale la
quota di spettanza della Regione Calabria è pari al 10,34%), per una
somma pari a 1.550 milioni di euro (dei quali 155 per la sola
Calabria); viene inoltre definanziata la Riserva di programmazione
(all'interno della quale la quota di spettanza della Regione Calabria
è pari al 10,34%) per 7.923,346 milioni di euro (dei quali 8.129,274
per la sola Calabria), stravolgendo le regole fissate per lo svincolo
di tali risorse fissate dal punto 7.3 della Delibera CIPE 166/07.
L'attentato all'autonomia finanziaria regionale è addirittura
devastante, risolvendosi nella privazione di risorse e nel totale
sconvolgimento della programmazione regionale, già in essere,
dell'impiego delle risorse.
Deve, inoltre, essere lamentata la violazione del principio di
leale e fattiva collaborazione: infatti, con l'art. 1, comma 864,
legge n. 269/2006 - previa intesa con la Conferenza unificata - si è
stabilito che l'approvato (all'epoca, approvando) QSN «costituisce la
sede della programmazione unitaria delle risorse aggiuntive,
nazionali e comunitarie, e rappresenta, per le priorità individuate,
il quadro di riferimento della programmazione delle risorse ordinarie
in conto capitale, fatte salve le competenze regionali in materia».
Con la norma impugnata non solo viene disattesa l'intesa
raggiunta in sede di Conferenza unificata, nella quale si è
riconosciuto espressamente il ruolo regionale nella programmazione
(di fatto, azzerato dal vincolo di destinazione posto dalla norma
censurata) e la funzione del QSN nel definire strategie ed obiettivi
per il periodo di riferimento (funzione elusa e stravolta dal vincolo
di destinazione imposto dalla norma censurata) senza neanche
prevedere il raggiungimento di nuova intesa, ma limitando il
meccanismo «partecipativo» alla mera necessità di «sentire» la
Conferenza stessa.
3.4) La previsione della generica concentrazione nel Mezzogiorno
almeno dell'85% degli stanziamenti, indicata dal comma 2, poi, viola
l'art. 119, commi 1 e 5, Cost.: infatti tale previsione, non
richiamando anche la necessaria applicazione della chiave di riparto
valida per il ciclo 2007-2013 e della metodologia utilizzata
nell'istruttoria tecnica curata dal Dipartimento per le politiche di
sviluppo e coesione, diffusa con nota del 5 aprile 2006, e richiamata
nell'allegato al QSN già sopra menzionato, non garantisce a ciascuna
regione il volume di stanziamenti già indicato in precedenza - con
conseguente lesione dell'autonomia finanziaria della regione - e,
soprattutto, non garantisce il mantenimento dell'equilibrio raggiunto
in sede di QSN quanto alla finalità di «riequilibrio» garantita
dall'art. 119, comma 5, Cost, proprio considerando che nel
Mezzogiorno d'Italia coesistono regioni (come la Calabria) inserite
integralmente nell'Obiettivo «Convergenza» - già Obiettivo 1 - ed
ammesse agli aiuti di Stato di carattere regionale per l'Italia (la
relativa Carta è stata approvata con decisione della Commissione
europea: v. Nota 28 novembre 2007, C(2007)5618 def. cor).) con il
massimale di aiuto più alto di tutte (40%) per il periodo dal 1°
gennaio 2007 al 31 dicembre 2010 (il che dimostra la necessità di un
più ampio riequilibrio in favore della regione ricorrente), e
regioni (come Molise ed Abruzzo), selezionate per l'estinzione degli
aiuti, all'interno delle quali solo alcuni comuni hanno ottenuto di
essere ammessi a tali aiuti per un periodo limitato, o come la
Basilicata, ammessa fino al 2001 e soggetta a revisione.
Inoltre, il mero riferimento alla concentrazione degli
stanziamenti nel Mezzogiorno non garantisce il rispetto dell'altro,
fondamentale impegno assunto in sede di QSN (v. nota n. 272, p. 247),
e cioè la concentrazione nel Mezzogiorno (e quindi, anche nella
regione ricorrente) di una quota pari al 45% del totale della spesa
in conto capitale, proprio al fine di «conseguire una significativa
accelerazione nell'accumulazione del capitale pubblico e, di
conseguenza, nei tassi di crescita», il che determina violazione
dell'art. 119, comma 5, Cost.
3.5) La sostanziale ridefinizione del QSN, ed il vicolo nella
predisposizione e ridefinizione dei vari programmi, per il tramite
dei tre commi che compongono la disposizione impugnata, viola anche
l'art. 117, quinto comma, Cost.: malgrado il detto riconoscimento in
sede di predisposizione del QSN del ruolo «programmatico» regionale,
tale articolo, di fatto, impedisce sia la partecipazione alla
formazione, che l'attuazione e l'esecuzione dei provvedimenti
comunitari, che competono alle regioni proprio in forza del cit.
comma 5.
3.6) Anche in relazione alla lesione della capacità di spesa di
cui all'art. 119 cost. e delle competenze regionali di cui all'art.
117, quinto comma, Cost, sopra lamentate, deve essere dedotta la
violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. e degli artt. 249
del Trattato e 9, 13, 15,32 e 33 Reg. (CE) n. 1083/2006 del Consiglio
dell'11 luglio 2006.
Infatti, l'articolo censurato (in particolare, il comma 2)
prevede che, nel rispetto del Reg. CE n. 1083/06, i Programmi
operativi nazionali finanziati con risorse comunitarie per
l'attuazione del Quadro Strategico Nazionale per il periodo 2007-2013
possono essere ridefiniti in coerenza con i principi di cui al
presente articolo.
Il QSN 2007-2013, cui si riferisce la norma, è stato approvato
con decisione della Commissione 3uropea n. 3339 del 13 luglio 2007,
ed i relativi POR sono stati approvati: come noto, ai sensi dell'art.
249, par. 4, del Trattato «La decisione è obbligatoria in tutti i
suoi elementi per i destinatari da essa designati». La normativa qui
censurata viola tale previsione, cozzando anche con la Carta italiana
degli aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013,
sopra menzionata.
L'art. 32 del Reg. 1083/06 prevede che la Commissione adotti il
Piano Operativo; l'art. 33 prevede i casi in cui i Piani operativi
possono essere riesaminati, e cioe': a) a seguito di cambiamenti
socioeconomici significativi; al fine di tener conto in misura
maggiore o differente di mutamenti di rilievo nelle priorità
comunitarie, nazionali o regionali; c) alla luce della valutazione di
cui all'articolo 48, paragrafo 3; d) a seguito di difficoltà in fase
di attuazione.
Pare evidente l'insussistenza di alcuna delle ipotesi cui la
normativa comunitaria consente di richiedere alla Commissione una
decisione in merito, con conseguente inammissibile scostamento dalla
normativa comunitaria di riferimento quanto alle ipotesi di riesame.
La norma censurata, poi, altera il principio di aggiuntività
delle risorse comunitarie di cui agli artt. 9, 13 e 15 del Reg.
1083/06, in base al quale è stato concepito ed approvato in sede
comunitaria il QSN.
Tale violazione, quando uno Stato membro non rispetta gli
obblighi di cui all'art. 15, par. 4, del Regolamento 1083/2006, fa
sì che la Commissione possa, in relazione al grado di inadempimento
di tale obbligo, procedere ad una rettifica finanziaria sopprimendo
la totalità o un parte del contributo a titolo dei Fondi
Strutturali, con conseguente danno diretto per la regione ricorrente.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 6-sexies del d.l. n.
112 del 2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per
violazione dell'art. 119 Cost.
L'art. 6-sexies del d.l. n. 112 del 2008, al comma 1, prevede
che, al (presunto) fine di promuovere il coordinamento della
programmazione statale e regionale ed in particolare per garantire
l'unitarietà dell'impianto programmatico del Quadro strategico
nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013 e favorire
il tempestivo e coordinato utilizzo delle relative risorse, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, sentito il Ministero dello
sviluppo economico, effettua la ricognizione delle risorse generate
da progetti originariamente finanziati con fonti di finanziamento
diverse dai Fondi strutturali europei ed inseriti nei programmi
cofinanziati che siano oggetto di rimborso a carico del bilancio
comunitario e del fondo di rotazione di cui all'articolo 5 della
legge 16 aprile 1987, n. 183, in particolare individuando le risorse
che non siano state impegnate attraverso obbligazioni giuridicamente
vincolanti correlate alla chiusura dei Programmi Operativi 2000-2006
e alla rendicontazione delle annualità 2007 e 2008 dei Programmi
Operativi 2007-2013, anche individuando modalità per evitare il
disimpegno automatico delle relative risorse impegnate sul bilancio
comunitario. All'esito, il comma 2 prevede che la Presidenza del
Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri competenti, di
concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e dello
sviluppo economico e previa intesa con la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, adotti la riprogrammazione che definisce le modalità di
impiego delle risorse, i criteri per la selezione e le modalità di
attuazione degli interventi che consentano di assicurare la qualità
della spesa e di accelerarne la realizzazione anche mediante
procedure sostitutive nei casi di inerzia o inadempimento delle
amministrazioni responsabili. L'intesa, tenuto conto del vincolo
delle precedenti assegnazioni alle amministrazioni centrali e
regionali, in attuazione dell'art. 119, quinto comma, della
Costituzione, individua gli interventi speciali per promuovere lo
sviluppo economico e rimuovere gli squilibri economici e sociali, con
priorità per gli interventi finalizzati al potenziamento della rete
infrastrutturale di livello nazionale e regionale di cui è
riconosciuta la valenza strategica ai fini della competitività e
della coesione.
Per dimostrare la denunciata illegittimità della norma
censurata, è indispensabile individuare il meccanismo sul quale la
stessa incide. La normativa di riferimento per l'inclusione
nell'ambito di programmi cofinanziati dall'Unione europea (in
particolare, per i Programmi del periodo 2000-2006) di progetti già
finanziati con altre fonti nazionali è riconducibile alle seguenti
fonti: Delibera CIPE n. 189/97 e QCS per le regioni italiane dell'Ob.
1 2000-2006, approvato con decisione della Commissione C(2000) 2050.
La delibera CIPE n. 189/97 nel dettare «Indirizzi per
l'armonizzazione e l'accelerazione delle procedure attuative dei
programmi cofinanziati dalla Commissione europea» ha previsto in
particolare che, «Allo scopo di garantire il proficuo utilizzo delle
risorse nazionali e comunitarie, i soggetti titolari dei programmi
cofinanziati dalla Commissione europea procedono ad una ricognizione
di tutti gli interventi, comunque attivati a livello nazionale,
regionale, locale dai diversi soggetti pubblici e privati e
finanziati con risorse nazionali, pubbliche e private, riconducibili,
per settore e/o territorio, al programma cofinanziati Ai fini della
suddetta ricognizione i soggetti pubblici e privati responsabili
degli interventi sono tenuti a fornire il quadro dettagliato degli
interventi di propria competenza, programmati ed in corso di
attuazione, con indicazione delle relative fonti di finanziamento,
del relativo stato di attuazione, degli impegni assunti, delle
erogazioni effettuate e dei tempi di realizzazione stabiliti. Sulla
base della suddetta ricognizione, i soggetti titolari dei programmi
cofinanziati individuano gli interventi da ammettere a
cofinanziamento, previa verifica, con le amministrazioni competenti,
che gli stessi non risultino già inseriti in altro programma
cofinanziato e che siano coerenti con i programmi approvati in
termini di: a) rispetto degli obiettivi dei suddetti programmi; b)
ammissibilità degli impegni e delle spese; c) rispetto della
normativa comunitaria.
Le spese relative agli interventi così individuati potranno
essere rendicontate, nell'ambito dei programmi cofinanziati, anche a
titolo di anticipazione sulla quota nazionale e su quella comunitaria
stabilita dal piano finanziario del programma».
Il QCS, al paragrafo 2.2, assume quale riferimento e orientamento
per i programmi operativi alcuni principi di base fra i quali quello
dell'urgenza, in merito al quale il documento prevede quanto segue:
«I tempi stretti di conseguimento dell'obiettivo impongono che la
strategia del QCS tenga conto di questa urgenza attraverso: 1) la
definizione celere in ogni territorio degli obiettivi puntuali da
conseguire e delle tipologie di opere su cui si intende puntare,
attuando da subito alcuni interventi caratterizzati da elevati
livelli di qualità ed efficacia; 2) utilizzare subito e valorizzare
i progetti esistenti. In quest'ambito sarà necessario prevedere,
almeno per i primi due anni, una sorta di ''ponte'' fra
programmazione in corso e nuova programmazione. Il che implica che
già in sede di programmazione operativa si prevede di integrare, per
i primi anni di attuazione, obiettivi, linee di intervento e anche
singoli progetti di sviluppo emersi come prioritari già nella
precedente fase di programmazione, nella misura in cui essi esprimano
livelli adeguati di coerenza, convergenza e omogeneità con la
strategia di sviluppo delineata per il nuovo e con il sistema di
obiettivi globali e specifici che ne è alla base», mentre al
paragrafo 6.3.6. stabilisce che le risorse rinvenienti alle A.d.G.
dai rimborsi comunitari e nazionali relativi ai progetti di prima
fase (oggetto della ricognizione effettuata dalle A.d.G. entro il 30
giugno 2002), nonchè a tutti gli altri progetti imputati alla
programmazione comunitaria e originariamente coperti da altre fonti
di finanziamento (cosiddette «risorse liberate») vengono totalmente e
tempestivamente reinvestite dalle stesse A.d.G., per la realizzazione
di progetti coerenti con i contenuti delle misure e rispondenti ai
requisiti previsti dai criteri di selezione dei complementi di
programmazione.
Le regole attraverso le quali tali condizioni possono essere
anche concretamente poste a verifica sono poi definite come segue.
1) Quantificazione - il meccanismo del reimpiego si manifesta
come possibile nel momento in cui, a seguito dell'avvio delle
rendicontazioni, scattano i presupposti del rientro dei fondi di
cofinanziamento comunitario e statale. L'ammontare delle risorse da
riprogrammare, definite «risorse liberate», non è inferiore
all'importo riferito al «costo del progetto imputato al QCS come
''costo pubblico dell'operazione'' - al netto dell'autofinanziamento
regionale, cofinanziato da risorse comunitarie e statali».
La quantificazione delle risorse liberate, conformemente alle
esigenze dei casi concreti, è realizzata attraverso le informazioni
tratte dal sistema di monitoraggio nazionale, avendo a riferimento la
data di avvio del progetto e la loro identificazione come progetti
che liberano risorse, puntualmente indicati sulla scheda progetto. Il
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento ragioneria
generale dello Stato - IGRUE rende disponibile all'Autorità di
gestione del QCS un report predefinito, contenente, per programma
operativo e misura, l'elenco e l'ammontare dei progetti coerenti,
selezionati e certificati alla Commissione europea.
2) La destinazione territoriale delle risorse liberate - La
disponibilità del dato quantitativo delle risorse potenzialmente
liberate costituisce il primo presupposto su cui costruire la
verifica della relativa destinazione: quella territoriale, che
costituisce elemento essenziale di verifica per i programmi
nazionali, ma non per i programmi regionali e quella per obiettivi,
che costituisce viceversa elemento centrale per entrambi i livelli di
programmazione.
In tale contesto è di assoluta, primaria, importanza monitorare
le decisioni sulla destinazione dei rientri dei PON che hanno
giurisdizione su territori più ampi di quelli ammissibili all'ob. 1,
per evitare fuoriuscite di risorse da tali territori a vantaggio di
altri ed assicurare una equilibrata allocazione delle risorse
liberate tra le diverse regioni in considerazione degli specifici
fabbisogni settoriali.
3) La finalizzazione settoriale e per misura delle risorse
liberate - La riallocazione «per misura e azione» avviene a
discrezione delle Autorità di Gestione, purchè assicuri un apporto
diretto agli obiettivi, sia effettuata all'interno dello stesso Asse
prioritario che ha generato i rimborsi e sia aderente ai criteri
previsti, nei programmi operativi 2000/2006, per le misure di
riferimento, così come dettagliati nei complementi di
programmazione, fermo restando che l'identificazione degli
assi/settori/misure destinatari delle risorse liberate non potrà
prescindere da una preventiva ricognizione della progettazione
disponibile e dalla tempistica di utilizzo di tali risorse, per
privilegiare la realizzazione di progetti che possiedono una
tempistica di attuazione quanto più possibile parallela al periodo
di programmazione 2000-2006. Nei casi eccezionali in cui la
riallocazione può comportare una attribuzione di risorse ad Assi
diversi da quelli che hanno generato i rimborsi, essa dovrà essere
chiaramente esplicitata e motivata dalle singole A.d.g. e formerà
oggetto di informativa al Comitato di sorveglianza del programma
operativo interessato.
4) La continuità degli interventi nella successione dei cicli di
programmazione comunitaria - il sempre maggiore avvicinamento tra
obiettivi e regole della programmazione comunitaria e di quella
nazionale finanziata con risorse aggiuntive rende sempre più
concreta la possibilità di indifferenza delle fonti di copertura di
progetti volti al conseguimento di obiettivi comuni, anche in vista
delle esigenze di tempestivo avvio del nuovo ciclo di programmazione.
Sulla base della preventiva quantificazione dell'ammontare delle
risorse liberate, le Autorità di gestione dei programmi operativi
inviano annualmente, a partire dal 2004 ed entro il 31 ottobre di
ogni anno, all'Autorità di gestione del QCS per l'eventuale
informativa al Comitato di sorveglianza del QCS, apposite relazioni
nelle quali sono specificati: le misure i cui obiettivi specifici
sono rafforzati dai progetti finanziati con le risorse liberate;
l'elenco dei progetti finanziati con le risorse liberate con la
specifica del titolo, importo e tempistica di attuazione di ciascun
progetto; i criteri di ammissibilità e selezione previsti dai
rispettivi Complementi di programmazione, sulla base dei quali sono
stati selezionati e finanziati i suddetti progetti.
Il rispetto di questi requisiti costituirà elemento di
valutazione in sede di determinazione delle allocazioni finanziarie
relative al prossimo ciclo dei Fondi Strutturali.
L'inclusione di progetti già avviati e finanziati nel Programma
operativo 2000-2006, e la loro rendicontazione nell'ambito di una
certificazione di spesa determina il rimborso da parte della
Commissione della corrispondente quota comunitaria e da parte dello
Stato della quota di cofinanziamento statale garantita dal Fondo di
Rotazione, secondo le regole previste dal piano finanziario del POR.
I rientri finanziari sono assegnati ai bilanci regionali a titolo
di rimborso e si rendono disponibili per l'impiego in ulteriori
operazioni.
Già la delibera del CIPE n. 189/97 prevedeva che: «I rientri
finanziari messi a disposizione dei soggetti titolari dei programmi
cofinanziati per effetto della inclusione negli stessi di interventi
finanziati con le risorse nazionali, dovranno essere utilizzati per
interventi finalizzati al conseguimento degli obiettivi di sviluppo
individuati dalla programmazione territoriale e settoriale, in modo
da garantire il rispetto del principio di addizionalità delle
risorse comunitarie». Tale previsione è stata precisata con il cit.
Paragrafo 6.3.6 del QCS e con documento del Mi.S.E. del 25 luglio
2008, trasmesso a tutte le regioni dell'Obiettivo 1, ciclo 2000-2006,
con nota prot. 0016293.
In particolare, per i progetti finanziati con i rimborsi di cui
sopra, gli impegni giuridicamente vincolanti non ancora effettuati
dovranno essere assunti entro 12 mesi dal 30 giugno 2009. Nel caso di
progetti finanziati con i rimborsi ricevuti successivamente al 31
dicembre 2008, gli impegni giuridicamente vincolanti dovranno essere
assunti, entro 12 mesi dalla data di ricezione dei rimborsi, mentre i
pagamenti dovranno essere ultimati e i progetti conclusi e operativi
entro i 36 mesi successivi a decorrere dall'assunzione dell'impegno
giuridicamente vincolante.
Nel caso in cui i termini di impegno, pagamento, conclusione e
operatività dei progetti, nonchè la loro coerenza con i vincoli
tematici e territoriali così come stabiliti nel QCS, non siano stati
rispettati, gli ammontari corrispondenti al valore degli impegni non
assunti ed al valore dei progetti non conclusi o operativi, saranno
dedotti, su proposta del DPS, dalle assegnazioni e/o erogazioni a
valere sulle risorse del Fondo aree sottoutilizzate spettanti alle
amministrazioni responsabili dell'attuazione del progetto.
Così ricostruito il meccanismo, deve rilevarsi come la norma
violi l'art. 119 Cost.: infatti, per come congegnata, la stessa tende
ad «deviare» i rimborsi dalla naturale destinazione - e cioè il
bilancio regionale - fissata dalla normativa regolamentare
comunitaria (Reg. CE 1260/99 e 1083/06), con conseguente violazione
dell'autonomia finanziaria della Regione, privata di fondi ad essa
direttamente destinati.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 77 del d.l. n. 112 del
2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per violazione degli
artt. 3, 117 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione.
L'art. 77 del d.l. n. 112 del 2008, al comma 1, impone al settore
regionale il concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2009/2011, in termini di fabbisogno e
indebitamento netto, per 1.500, 2.300 e 4.060 milioni,
rispettivamente, per gli anni 2009, 2010 e 2011. La norma, così come
formulata, viola anzitutto l'art. 3 Cost.
Simile indiscriminata previsione, accomunando l'intero comparto
regionale, discrimina regioni come la ricorrente, molto svantaggiate,
rispetto a regioni molto più «progredite», non prevedendo, tra
l'altro, alcun meccanismo di «compensazione» tra le varie regioni.
La norma, inoltre, viola gli artt. 117 e 119 Cost. Infatti, in
materia di legislazione concorrente (coordinamento della finanza
pubblica), fissa con norma di estremo dettaglio il vincolo
complessivo per l'intero «settore regionale» in termini di fabbisogno
ed indebitamento netto, con una progressione anno per anno priva di
qualunque ragionevolezza e per un periodo irragionevolmente ampio,
ponendo quindi, senza alcun bilanciamento tra gli interessi
potenzialmente concorrenti della stabilità finanziaria e
dell'autonomia degli Enti, vincoli eccessivi, irragionevolmente
rigidi e uniformi.
Infine, tale vincolo viene posto senza neanche prevedere alcuna
«stanza di compensazione» atta a concordare tra le varie Regioni le
modalità di concorso di ciascuna di esse.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 77-ter del d.l. n. 112
del 2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per violazione
degli artt. 3, 117 e 119 Cost. e del generale canone di
ragionevolezza delle leggi; degli artt. 32 sgg., 158, 159 e 104 del
Trattato CE, del Protocollo n. 20 annesso al Trattato stesso; della
risoluzione del Consiglio relativa al patto di stabilità e crescita
adottata ad Amsterdam il 17 giugno 1997, nonchè del Regolamento CE
n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996, che disciplina il
sistema europeo di conti economici integrati (c.d. SEC 95; del
Regolamento (CE) n. 1500/2000 della Commissione del 10 luglio 2000,
di applicazione del Reg. n. 2223/96 e dei Regolamento CE nn.
1290/2005, 1260/1999, 1083/06.
L'art. 77-ter del d.l. n. 112 del 2008, introdotto dalla legge di
conversione, fissa il patto di stabilità per le regioni. Dopo aver
delineato al comma 1 la finalità della norma («Ai fini della tutela
dell'unità economica della Repubblica»), al comma 3, prevede che il
complesso delle spese finali di ciascuna regione a statuto ordinario,
determinato ai sensi del comma 4, non può essere superiore, per
l'anno 2009, al corrispondente complesso di spese finali determinate
sulla base dell'obiettivo programmatico per l'anno 2008 diminuito
dello 0,6 per cento, e per gli anni 2010 e 2011, non può essere
rispettivamente superiore al complesso delle corrispondenti spese
finali dell'anno precedente, calcolato assumendo il pieno rispetto
del patto di stabilità interno, aumentato dell'1,0 per cento per
l'anno 2010 e diminuito dello 0,9 per cento per l'anno 2011., mentre
al comma 4 prevede che il complesso delle spese finali è determinato
dalla somma delle spese correnti ed in conto capitale, al netto
delle: a) spese per la sanità, cui si applica la specifica
disciplina di settore; b) spese per la concessione di crediti.
Al comma 19, infine, viene confermata per il triennio 2009-2011,
ovvero sino all'attuazione del federalismo fiscale se precedente
all'anno 2011, la sospensione del potere delle regioni di deliberare
aumenti dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle
maggiorazioni di aliquote di tributi ad esse attribuiti dallo Stato.
Il comma 19 viola gli artt. 117 e 119 Cost., in combinato
disposto con l'art. 3 Cost.: tale sospensione, del tutto immotivata,
incide indiscriminatamente sul potere della regione di reperire
risorse per finanziare le funzioni attribuitele, limitandola per un
periodo (tre anni) oggettivamente e irragionevolmente troppo lungo.
Il comma 4 (e, di conseguenza il comma 3) include tra le spese
anche l'impiego delle somme derivanti da interventi cofinanziati
dall'Unione europea, e quindi di trasferimenti in denaro derivanti da
aiuti internazionali, il che è palesemente illegittimo.
Anzitutto, tale previsione viola gli artt. 3 e 119, comma 5,
della Costituzione: infatti, pone sullo stesso piano regioni (come la
ricorrente) che lo stesso Stato italiano - nella citata Carta degli
aiuti - ha ritenuto, con il consenso della Commissione, di rientrare
integralmente tra le Regioni ammesse ad aiuti ex art. 87, par. 3,
lettera a), del Trattato CE con la percentuale nazionale più alta
(40%), e regioni - come ad esempio, il Piemonte - che hanno visto
ammesse ad aiuti una sola zona e con percentuale minima (10%).
Inoltre tale inclusione porta ad una manifesta illogicità della
norma, con conseguente ulteriore profilo di violazione degli artt. 3
e 119, quinto comma, cost. e del generale criterio di ragionevolezza
delle leggi: se, infatti, la regione «spende» i fondi comunitari
assegnatile come da Progetti approvati, nonchè le relative quote di
parte nazionale, rischia di restare fuori dal Patto di stabilità
nazionale, con le conseguenti sanzioni, pur avendo adempiuto a
precisi obblighi assunti in tal senso; se non li spende per restare
entro tale patto (pur trattandosi di fondi esplicitamente finalizzati
al riequilibrio delle disuguaglianze fra Regioni, come da previsione
dell'art. 119, quinto comma, Cost.), rischia la censura della
Comunità europea (e dello stesso Stato) con il disimpegno dei fondi
non spesi, vanificando così la finalità "equilibratrice" che ne ha
motivato la concessione.
Tale disposizione viola, inoltre, gli artt. 117 e 119 Cost.:
infatti, con norma di estremo dettaglio, dettata in materia di
legislazione concorrente (coordinamento della finanza pubblica), lo
Stato pone un vincolo all'autonomia di entrata e di spesa della
regione.
La legge infatti impone, senza alcun bilanciamento tra gli
interessi potenzialmente concorrenti della stabilità finanziaria e
dell'autonomia degli enti, vincoli eccessivi, irragionevolmente
rigidi e uniformi, che non tengono conto della concreta situazione
finanziaria degli enti e della loro capacità fiscale, che sono
irragionevolmente parametrati alla spesa dell'anno 2008, e che
riguardano anche somme (appunto, i fondi comunitari) non rivenienti
da trasferimenti statali.
Altra violazione dell'art. 117 Cost. si rinviene in relazione al
riparto di competenze legislative nell'attuazione degli obblighi
comunitari.
Infatti, il patto di stabilità interno, nato con l'art. 28 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, e ulteriormente disciplinato dalle
norme (quale quella impugnata) susseguitesi negli anni, ha
l'obiettivo di imporre agli enti territoriali il rispetto degli
obblighi di bilancio assunti dall'Italia in sede comunitaria.
In realtà, l'attuazione degli impegni comunitari, nelle materie
di propria competenza, è riservata alla regione (come confermato, ad
esempio, dalla legge n. 11 del 4 febbraio 2005), sicchè è
radicalmente illegittimo che sia la legge dello Stato ad imporre
obiettivi e mezzi proprio alla regione per raggiungere tale scopo in
relazione a fondi, quali quelli comunitari, la cui «spesa» comporta
solo benefici per le popolazioni di regioni disagiate come la
Calabria.
Anche in relazione a tale norma, deve evidenziarsi la violazione
degli artt. 11 e 117, primo comma, in ragione della violazione degli
artt. 158, 159 e 104 Trattato, del protocollo n. 20 al Trattato
stesso, della risoluzione del Consiglio relativa al patto di
stabilità e crescita adottata ad Amsterdam il 17 giugno 1997,
nonchè del Regolamento CE 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996,
che disciplina il Sistema europeo di conti economici integrati (c.d.
SEC 95) e del regolamento (CE) n. 1500/2000 della Commissione, del 10
luglio 2000, di applicazione del Reg. 2223/96.
Come noto, il patto di stabilità interno dettaglia il concorso
degli enti territoriali, tra i quali le regioni, alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica che il paese ha fissato con
l'adesione al patto di stabilità e crescita definito in sede di
Unione europea.
L'art. 104 del Trattato impone di evitare disavanzi pubblici
eccessivi, individuando al par. 2 i criteri di valutazione, poi
sviluppati dal protocollo n. 20: in tale protocollo, quanto alle
definizioni, si rinvia al Sistema europeo di conti economici
integrati, approvato col Regolamento n. 2223/96 sopra richiamato.
Il punto 4.122 (D.74) prevede che la definizione «aiuti
internazionali correnti» comprenda anche i trasferimenti correnti che
le amministrazioni pubbliche possono ricevere, tra gli altri, dalle
istituzioni comunitarie, mentre il punto 4.124 prevede come debbano
essere registrate tali somme.
Da tali norme, nonchè dalle modalità di calcolo di spese ed
entrate della Amministrazioni pubbliche dettate dal Reg. 1500/00,
discende la non inclusione, tra le «spese» computabili al fine di
calcolare il disavanzo, dell'impiego dei fondi comunitari di cui agli
articoli 32 ss., 158 e 159 del Trattato ed ai correlati Regolamenti
(ad esempio, 1290/2005, 1260/1999, 1083/06).
L'inclusione, al presunto fine di rispettare i vincoli comunitari
(in realtà, per espressa indicazione normativa - v. comma 1 - per
finalità meramente interne), di somme non considerate come «spese» a
livello comunitario, determina l'insanabile contrasto della norma
interna col diritto comunitario e quindi con gli artt. 11 e 117,
primo comma Cost.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 61 del d.l. n. 112 del
2008, conv. con modif. in legge n. 133 del 2008, per violazione degli
artt. 117 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione.
L'art. 61, del d.l. n. 112/2008, come modificato dalla legge di
conversione n. 133/2008, dispone, al comma 19, l'abolizione, per gli
anni 2009, 2010 e 2011, della quota (c.d. ticket) di partecipazione
al costo per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale
per gli assistiti non esentati, di cui all'art. 1, comma 796, lettera
p), primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
I successivi commi 20, lettera b), e 21 dispongono che le
regioni, al fine di far fronte ai maggiori oneri scaturenti dal venir
meno della risorsa soppressa dal comma 19:
destinino, ciascuna al proprio servizio sanitario regionale,
le risorse provenienti dalle disposizioni di cui ai commi 14
(riduzione del 20%, rispetto all'ammontare risultante alla data del
30 giugno 2008, dei compensi relativi ai nuovi incarichi dei
direttori generali, direttori sanitari, direttori amministrativi,
componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie e
ospedaliere, delle aziende ospedaliero universitarie, II.RR.CC.SS. e
istituti zooprofilattici) e 16 (riduzione degli oneri di
funzionamento degli organi rappresentativi e degli apparati
amministrativi) del medesimo articolo;
adottino ulteriori misure di incremento dell'efficienza e di
razionalizzazione della spesa, dirette a realizzare la parte
residuale della copertura degli oneri derivanti dall'attuazione del
comma 19;
oppure, in alternativa agli interventi di cui ai commi 14 e
16, introducano, in misura integrale o ridotta, la quota di
partecipazione abolita ai sensi del comma 19, ovvero altre forme di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto
finanziario equivalente. Le disposizioni in esame afferiscono in
maniera trasversale alle materie della «tutela della salute» e del
«coordinamento della finanza pubblica», entrambe rientranti nella
potestà legislativa concorrente di cui all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione.
È nota ed è stata, del resto, costantemente affermata, in
particolare da codesta ecc.ma Corte, l'intima connessione che
caratterizza i due predetti ambiti normativi in relazione agli
interventi legislativi volti a contemperare le esigenze correlate,
rispettivamente, all'attuazione del diritto alla salute e alla
razionalizzazione della spesa pubblica a tale fine destinata. Ed è
altrettanto noto che, proprio in considerazione dell'evidenziata
stretta correlazione tra materie di legislazione concorrente, i
margini dell'intervento legislativo statale devono rimanere contenuti
entro i limiti della predeterminazione dei principi fondamentali,
come dispone l'ultimo periodo del cit. art. 117, terzo comma, Cost.,
e dell'indicazione degli obiettivi da perseguire, rimanendo riservato
alle regioni il concreto esercizio della potestà legislativa,
mediante l'adozione delle norme contenenti le specifiche misure
dirette al raggiungimento dei fini indicati dalle disposizioni di
principio. Le sopra enumerate norme introdotte dalla legge n.
133/2008, invece, si presentano invasive, in violazione del parametro
costituzionale appena ricordato, della sfera di competenza
legislativa regionale, in quanto recano disposizioni puntuali e di
dettaglio, tali da comportare una vera e propria sostituzione della
potestà legislativa dello Stato a quella delle regioni, ed in
particolare dell'odierna ricorrente.
Nè la prospettata lesione della sfera regionale potrebbe, per
ipotesi, ritenersi esclusa in virtù della previsione, nei
summenzionati commi 14, 16, 20, 21, di una pluralità di misure
alternative rimesse alla scelta della regione: è, infatti, lo stesso
qui contestato intervento legislativo statale in materia di potestà
concorrente a concretizzare, in quanto unilaterale e dettagliato, la
lesione della competenza regionale; anzi, proprio l'ampiezza
dell'intervento in parola acuisce, anzichè ridimensionare, la
portata della ripetuta invasione.
Sotto altro profilo, le qui impugnate norme statali violano anche
l'autonomia finanziaria regionale sancita dall'art. 119 cost. In
particolare, la lesione è prodotta dal cit. comma 19, che incide, in
pregiudizio della ricorrente, su una fonte di finanziamento - la
compartecipazione alla spesa sanitaria a carico degli assistiti non
esentati (peraltro già abolita, per il solo 2008, dall'art. 2, comma
376, della legge n. 244 del 2007, con contestuale, però, e
direttamente correlato, incremento, disposto dal comma 377, del
livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui
concorre ordinariamente lo Stato) - destinata all'erogazione delle
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, e dagli altri
commi indicati, che fissano in maniera estremamente ed
irragionevolmente puntuale le misure finanziare per il reperimento
delle risorse sostitutive della fonte predetta, soppressa. In
particolare, per la Regione Calabria, l'incidenza dei maggiori oneri
a carico del bilancio scaturenti dal comma 19, e ai quali occorre far
fronte, assume la consistenza annua di 14.620.000 euro, ed il
sopraggiungere di tali nuovi oneri costringe la Regione ad
intervenire con una apposita manovra attuando le misure stabilite nel
dettaglio dai commi 14, 16, 20, lettera b), e 21, con evidente
invasione dell'autonomia finanziaria regionale, la quale involge,
ovviamente, anche la lesione dell'autonomia nell'individuazione delle
determinazioni da assumere.
V'è, infine, da considerare un terzo, ma non meno rilevante,
profilo di illegittimità costituzionale, correlato alla sopra
evidenziata afferenza a materie di legislazione concorrente, che si
concretizza nella violazione del principio di leale collaborazione,
che, per costante giurisprudenza, esige la predisposizione di
meccanismi di confronto tra Stato e regione e di coinvolgimento di
queste ultime (così, ex plurimis, sentt. nn. 422 del 2002 ; 219 del
2005; 58 del 2007).
Nella presente fattispecie il suddetto profilo di
incostituzionalità non viene meno, anche in virtù del già
evidenziato coinvolgimento trasversale di materie di legislazione
concorrente, neppure se si considera che le contestate norme di legge
statale presentano alcuni elementi di attinenza con la materia, di
legislazione esclusiva statale, di cui all'art. 117, secondo comma,
Cost., della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali da garantire uniformi su tutto
il territorio nazionale.
In materia di prestazioni di assistenza sanitaria, codesta ecc.ma
Corte costituzionale (sent. n. 98 del 21 marzo 2007) ha avuto modo di
affermare, sul piano generale, che nel caso dei LEA «sia le
prestazioni che le regioni sono tenute a garantire in modo uniforme
sul territorio nazionale, sia il corrispondente livello di
finanziamento sono oggetto di concertazione tra lo Stato e le regioni
stesse».
Anche la definizione della ripartizione degli oneri finanziari
legati ai LEA tra i vari soggetti - lo Stato, le regioni, gli stessi
beneficiari delle prestazioni - deve, quindi, coinvolgere le regioni,
non potendo promanare unilateralmente dalla Stato, in ossequio al
principio di leale collaborazione. Più in particolare, proprio con
riferimento al c.d. ticket sulla cui disciplina incidono le norme di
legge statale gravate col presente ricorso, codesta ecc.ma Corte, nel
pronunciarsi, con la sent. n. 203/2008, sulla stessa disposizione
istitutiva della quota di compartecipazione - art. 1, comma 796,
lettera p), primo periodo, legge n. 296/2006 - ha dichiarato
infondata la questione di legittimità della norma che ha introdotto
il ticket fisso, sol perchè la lamentata violazione del principio di
leale collaborazione non si configurava, atteso che a monte
dell'impugnata disposizione vi era un'intesa intervenuta, con il c.d.
«patto per la salute», tra Stato e regioni.
Ed infatti, come evidenziato nella sent. n. 203/2008, il predetto
art. 1, comma 796, legge n. 296/2006 enuncia espressamente, in
apertura, quale propria finalità, l'«attuazione del protocollo di
intesa tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano per un patto nazionale per la salute sul quale la
Conferenza delle regioni e delle province autonome [...] ha espresso
la propria condivisione».
Orbene, se è stata ritenuta costituzionalmente legittima
l'introduzione del ticket, ma in quanto basata su una specifica
intesa tra Stato e regioni e conforme ad essa, l'intervento
realizzato con i sopra precisati commi dell'art. 61, d.l. n.
112/2008, avendo modificato, ed in maniera profonda, tanto da
abolirlo e disporre puntuali misure sostitutive poste a carico delle
regioni, il regime originario, si rivela, invece, viziato da
illegittimità costituzionale, per violazione del principio di leale
collaborazione, in quanto non sorretto da alcuna forma di
coinvolgimento delle regioni analoga a quella posta alla base di quel
precedente intervento del 2006, che, per tale ragione, ha passato
indenne il vaglio di costituzionalità.
Si tratta, dunque, del medesimo principio applicato
specularmente: così come l'art 1, comma 796, legge n. 296/2006 è
stato giudicato non contrastante col principio di leale
collaborazione perchè preceduto da intesa con le regioni, per lo
stesso motivo i commi 19-21, e quelli in essi richiamati, dell'art.
61 d.l. n. 112/2008 (come modif. dalla legge n. 133/2008), che nel
detto comma 796 hanno inciso in radice, violano il predetto principio
poichè adottati senza una previa analoga intesa.
A ciò si aggiunga che, come affermato nella sent. n. 203/2008,
quale motivazione delle dichiarata infondatezza della questione di
legittimità costituzionale, il c.d. «patto per la salute» stabilisce
con chiarezza che i criteri di compartecipazione devono assumere
carattere omogeneo - così come era nel regime introdotto dal comma
796 censurato in quel giudizio - nel senso che l'offerta concreta di
una prestazione sanitaria rientrante nei LEA non potrebbe presentarsi
in modo diverso nelle varie regioni, anche sotto l'aspetto delle
soglie di accesso, dal punto di vista economico, dei cittadini alla
loro fruizione.
Per effetto delle qui impugnate disposizioni introdotte dalla
legge n. 133/2008, invece, la quota di partecipazione alla spesa
posta a carico degli assistiti quale soglia di accesso alla fruizione
del medesimo servizio di cui al ripetuto comma 796, legge n. 296/2006
non ha più carattere omogeneo; infatti ciascuna regione può
sostituire i proventi del ticket o con risorse rivenienti da economie
generate da riduzioni di, particolari voci di spesa (relative ai
compensi per gli organi delle aziende sanitarie e ai costi di
funzionamento degli organi rappresentativi e dell'apparato
amministrativo delle regioni stesse), confermando, in tal modo, la
soppressione della compartecipazione, oppure, al contrario,
reintrodurla con propria determinazione, anche mediante «altre forme
di partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria di effetto
finanziario equivalente».
È palese come le contestate norme statali determinino una
disomogeneità, da regione a regione, del regime di compartecipazione
economica per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale, situazione, questa, opposta rispetto a quella che ha
condotto codesta ecc.ma Corte costituzionale ad escludere violazioni
della Costituzione da parte del cit. comma 796.
In conclusione, appare evidente l'illegittimità costituzionale
dei commi 19, 20, 21 dell'art. 61, del di. n. 112/2008, come
modificato dalla legge di conversione n. 133/2008, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, e dell'art. 119 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione.
Analoga declaratoria non potrà che investire anche i commi 14 e
16 del medesimo art. 61, richiamati dai commi 20, lettera b), e 21
quale fonte di finanziamento sostitutiva delle risorse venute meno
per effetto del comma 19, stante l'evidente rapporto di
strumentalità tra i commi 19-21 e i commi 14 e 16.
Tale rapporto di strumentalità emerge, in particolare, con
riferimento all'ultimo periodo del comma 16, il che rende meritevole
di specifica declaratoria di incostituzionalità il periodo predetto.
Istanza di sospensione
Il ricorso è assistito dal fumus boni iuris. Quanto al
periculum, la sospensione, ex art. 35 della legge n. 87/1953, è
indispensabile in relazione agli artt. 6-quater, 6-quinquies,
6-sexies e 62, in quanto vi è la ragionevole certezza, nelle more,
di veder conformare rapporti in base ad una normativa la cui
legittimità è contestata, e ciò determinerebbe una situazione di
fatto non rimediabile.
In particolare, quanto all'art. 62, la regione entro fine anno
dovrà rinegoziare funditus un contratto svvap già in essere con
Banca Nomura, ed ora rilevato da Dresdner Bank e BNL/BNP Paribas: il
divieto imposto porterà ad un esborso, alla luce delle pattuizioni
contrattuali vigenti (e non rinegoziabili), superiore a € 5.000.000,
tale da determinare il tracollo finanziario dell'Ente; quanto agli
artt. 6-quater, 6-quinquies e 6-sexies, l'incidenza su impegni
giuridicamente vincolanti, e lo sviamento di rimborsi spettanti
direttamente alla regione, concorrerebbero al tracollo sopra
paventato. Ricorrono, dunque, tutti e tre i presupposti della cautela
enunciati dal ricordato art. 35: sarebbe irreparabilmente
pregiudicato l'interesse pubblico, perchè l'applicazione delle norme
censurate determinerebbe un insanabile pregiudizio per la regione;
sarebbe compromesso l'ordinamento giuridico della Repubblica, perchè
sarebbe consentito allo Stato di compromettere unilateralmente e
irreparabilmente l'autonomia (specie finanziaria) della regione;
sarebbero lesi i diritti dei cittadini, perchè il pregiudizio
arrecato alle finanze regionali ridonderebbe in pregiudizio per i
cittadini della Calabria, ai quali non sarebbe possibile erogare i
servizi nella misura prevista dai già vigenti atti programmatori
regionali.

P. Q. M.
Pertanto si insiste perchè l'affila Corte costituzionale voglia,
previo accoglimento della richiesta di sospensione dell'efficacia
delle norme impugnate, dichiarare le stesse costituzionalmente
illegittime per le ragioni sopra espresse.
Con riserva di articolare eventuali questioni ex art. 234
Trattato in ordine alle lamentate violazioni del diritto comunitario.
Salvis juribus.
Catanzaro-Roma, addì 14 ottobre 2008
Prof. Avv. Massimo Lucani - Avv. Mariano Calogero - Avv. Giuseppe
Naimo