1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 21-7-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 395 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 marzo 1999
N. 395 Ordinanza emessa l'11 marzo 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina sul ricorso proposto da Peppe Gemma contro il comune di Terracina Decentramento - Trasferimento con decreto delegato ai comuni di funzioni e compiti in tema di licenza di agenzia per onoranze funebri prima di competenza delle autorita' di P.S. - Violazione del principio della legge delegante relativo alla esclusione dalla delega delle funzioni riconducibili all'ordine pubblico e alla sicurezza pubblica - Eccesso di delega. (D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 163, comma 2, lett. d)). (Cost., art. 77, primo comma). (099C0710) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 21-7-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 958 del 1998,
proposto da Peppe Gemma, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano
Colletta, con domicilio in Latina, via E. Filiberto n. 9;
Contro il comune di Terracina (Latina), in persona del sindaco,
rappresentato e difeso dall'avv. Ugo Petronio, con domicilio in
Latina, viale Mazzini n. 3/b (c/o avv. Bellomo) per l'annullamento
previa sospensione dell'ordinanza n. 6 del 24 settembre 1998, in tema
di attività di agenzia di onoranze funebri;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste la costituzione in giudizio e le memorie difensive del comune
di Terracina;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore il consigliere dott. Elia Orciuolo;
Uditi, alla pubblica udienza dell'11 marzo 1999, l'avv. G. Colletta
per la ricorrente e l'avv. M. Bellomo, su delega dell'avv. U.
Petronio, per il comune di Terracina;
Ritenuto e considerato quanto segue;
In fatto
Con ricorso notificato il 14 ottobre 1998, depositato il 24 detti,
Peppe Gemma ha impugnato, unitamente agli atti connessi, il
provvedimento in epigrafe con cui il comune di Terracina ha disposto
il divieto della prosecuzione dell'attività di agenzia di onoranze
funebri avviata dalla ricorrente in via delle Arene n. 197 a seguito
di denuncia di inizio di attività del 9 settembre 1998.
Il predetto provvedimento è stato adottato - anche tenuto conto di
talune note rimesse dall'Arma dei carabinieri, dalla Guardia di
finanza, dalla questura di Latina, dalla Polizia di Stato - avendo il
prefetto di Latina comunicato che "per esigenze di pubblica sicurezza
non sussistono le condizioni per consentire l'esercizio di detta
attività economica".
La ricorrente ha dedotto la illegittimità del provvedimento
impugnato ed ha concluso per il suo annullamento previa sospensione;
con vittoria di spese.
Il comune di Terracina si è costituito ed ha contrastato il
ricorso eccependone la inammissibilità e deducendone la
infondatezza; con coerenti conclusioni e chiedendo il favore delle
spese.
La domanda cautelare è stata respinta.
Indi, all'udienza dell'11 marzo 1999, il ricorso è stato ritenuto
per la decisione.
Con sentenza coeva alla presente ordinanza questo t.a.r. Latina ha
respinto, sia l'eccezione di inammissibilità sollevata dal
resistente comune di Terracina, sia il ricorso, salvo che (per
quest'ultimo; sesto motivo) per la parte relativa alla deduzione di
illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell'art.
19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (norme sull'ordinamento
regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione);
deduzione secondo cui il prefetto non avrebbe potuto chiedere al
comune di vietare la prosecuzione della attività in questione.
Con riferimento a tale deduzione viene emessa la presente
ordinanza.
In diritto
In base al citato art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 sono state
attribuite ai comuni alcune funzioni, elencate in diciotto punti, di
cui al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato con
r.d. 18 giugno 1931, n. 773.
Per dieci di tali punti è stato previsto (quarto comma) che i
relativi provvedimenti, da adottare previa comunicazione al prefetto,
devono essere sospesi, annullati o revocati su motivata richiesta di
quest'ultimo (ma va precisato che, con sentenza n. 77 del 24-27 marzo
1987, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità
costituzionale di tale comma nella parte in cui i poteri del prefetto
ivi previsti non vengono limitati alle esigenze di pubblica
sicurezza).
Le funzioni in ordine alle agenzie di onoranze funebri risultano
trasferite ai comuni dall'art. 163, comma 2, lett. d), del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112 (di esercizio della delega contenuta nella legge
15 marzo 1997, n. 59); articolo che ha previsto trasferimento
siffatto nella previsione relativa al rilascio delle licenze
concernenti le agenzie di affari di cui all'art. 115 del TULPS (con
esclusione di alcune fattispecie che non interessano), e cioè le
agenzie di prestito su pegno o "altre agenzie di affari".
Per i provvedimenti relativi a dette agenzie non è stata prevista
alcuna comunicazione al prefetto (o, in genere, all'autorità di
pubblica sicurezza) nè è stata prevista la possibilità di un
intervento comunale su richiesta del prefetto.
Costituisce principio del diritto amministrativo la tipicità degli
atti amministrativi, la quale concerne, per quanto occorre, l'oggetto
e il contenuto dell'atto.
I tipi di atti amministrativi sono (soltanto) quelli previsti
dall'ordinamento; e ciascuno di essi è caratterizzato dalla funzione
peculiare assegnatagli, cioè dalla realizzazione dell'interesse
pubblico specifico cui è preordinato.
Pertanto, un ipotetico intervento del prefetto nel senso che viene
in evidenza nella presente controversia deve trovare nell'ordinamento
la previsione dell'oggetto e del contenuto del relativo
provvedimento.
Ma ciò, per quanto sopra osservato, non si rinviene, non essendo
previsto che con proprio provvedimento il prefetto possa intervenire
con riferimento ad atti comunali relativi ad agenzie di onoranze
funebri, considerando tali atti come oggetto del proprio
provvedimento e conferendo a quest'ultimo, mediante obbligo per il
comune di adottare una certa determinazione, un contenuto di
incidenza sugli stessi atti.
Il comune di Terracina, adottando l'impugnato provvedimento in
relazione a quanto rappresentatogli dal prefetto di Latina (con
richiamo, anche, all'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 cit.) ha
messo a presupposto del proprio atto una determinazione prefettizia
non legittima; e, di tale illegittimità, resta permeato il
provvedimento comunale.
Dal che, dovrebbe conseguire l'annullamento di detto ultimo
provvedimento.
Questo t.a.r. Latina, tuttavia, avanti di procedere a tanto,
ritiene di sottoporre al vaglio della Corte costituzionale il sopra
citato art. 163, nella parte in cui è stato effettuato il
trasferimento ai comuni delle funzioni amministrative in tema di
agenzie di onoranze funebri.
Ritiene infatti questo t.a.r. Latina che trasferimento siffatto sia
stato effettuato con violazione della citata legge di delega 15 marzo
1997, n. 59.
La questione, per quanto si viene a dire, si presenta non
manifestamente infondata; inoltre, dalla sua soluzione dipende
l'esito del giudizio pendente avanti a questo t.a.r. Latina, dato che
la declaratoria di incostituzionalità del predetto art. 163 in parte
qua comporterebbe il rigetto del ricorso (nella parte che resta da
trattare), dovendosi in tal caso riconoscere il potere del prefetto
di intervenire nella materia; mentre una contraria declaratoria
comporterebbe, per quanto sopra osservato, l'accoglimento del ricorso
con riferimento alla sesta censura.
Ciò stante, va osservato che con il primo comma dell'art. 1 della
citata legge 15 marzo 1997, n. 59 il Governo venne delegato ad
emanare uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni
e agli enti locali, ai sensi degli artt. 5, 118 e 128 della
Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei
principi e dei criteri direttivi contenuti nella stessa legge n. 59.
Nel successivo secondo comma venne previsto, per quanto occorre, il
conferimento agli enti locali delle funzioni e dei compiti
amministrativi localizzabili nei rispettivi territori, al momento
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,
direttamente o tramite altri soggetti.
Nell'ulteriore terzo comma, peraltro, vennero previste talune
esclusioni, fra cui, rilevanti nella specie, le funzioni e i compiti
riconducibili all'ordine pubblico e alla sicurezza pubblica.
Il Governo, nell'esercitare la delega, ha emanato, per quanto
occorre, il sopra citato d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, trasferendo ai
comuni (art. 163, comma 2, lett. d), cit.) il rilascio delle licenze
concernenti le agenzie di affari, di cui all'art. 115 del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza, con esclusione di alcune che non
vengono in questione; fra tali licenze rientra quella di agenzia di
onoranze funebri.
Prima che avvenisse tale trasferimento il rilascio di detta licenza
spettava al questore.
Il che trovava giustificazione, innanzi tutto, nel fatto che
licenze del genere potevano dar luogo al fenomeno del c.d.
sciacallaggio, consistente nella inopportuna concorrenza che più
titolari (o loro incaricati) di agenzie di onoranze funebri possono
essere indotti ad effettuarsi, in presenza degli interessati,
nell'offrire i loro servigi (e a volte nel pretendere di effettuarli)
nella immediata occasione dei luttuosi eventi che richiedono il loro
intervento.
Dipoi, nella considerazione che tali servizi (di onoranze funebri)
potevano dar luogo all'occultamento di gravi reati,
esemplificativamente mediante l'inserimento in uno stesso feretro di
resti mortali di più persone.
Considerazioni queste che inducevano l'autorità di pubblica
sicurezza ad estrema cautela nel rilasciare licenze del genere, anche
mediante una rigorosa valutazione delle qualità del soggetto
richiedente e dei possibili collegamenti di tal soggetto con ambienti
malavitosi.
Non è dubbio pertanto che le funzioni e i compiti in tema di
licenza di onoranze funebri stano riconducibili alla materia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, e cioè alla materia
concernente l'ordinato vivere civile, dal quale deve derivare un
senso di tranquillità e di sicurezza dei cittadini.
Con la conclusione che tali funzioni e compiti avrebbero dovuto
restare all'autorità che prima li esercitava, e cioè all'autorità
di pubblica sicurezza.
Ciò stante, si palesa, nel predetto art. 163, secondo comma, lett.
d), un eccesso nell'esercizio della delega conferita con l'art. 1
della legge n. 59 del 1997 cit.
Il che comporta violazione dell'art. 77, primo comma, della
Costituzione, avendo il Governo conferito ai comuni funzioni e
compiti, con riferimento alla licenza di onoranze funebri, che la
legge n. 59 del 1997 cit. aveva invece escluso dal conferimento.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata ai fini della
decisione la questione di legittimità costituzionale, dell'art.
163, secondo comma, lett. d), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, nella
parte in cui vengono trasferiti ai comuni funzioni e compiti
amministrativi in tema di licenza di agenzia per onoranze funebri;
Sospende il giudizio in corso, in parte qua;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla segreteria per la notificazione della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e per
la comunicazione della stessa ordinanza ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento;
La presente ordinanza sarà eseguita dalla autorità
amministrativa.
Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio dell'11 marzo
1999.
Il presidente: Camozzi
Il consigliere estensore: Orciuolo
99C0710