1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 giugno 2005
Ricorso per conflitto tra enti depositato il 27 giugno 2005 (della Regione Veneto) Leggi regionali - Legge della Regione Veneto n. 27/1993 in materia di prevenzione dei danni derivanti da campi elettromagnetici generati da elettrodotti - Previsione di limiti di induzione magnetica inferiore ai valori successivamente fissati dal d.P.C.m. attuativo della legge quadro statale n. 36/2001 - Conseguenze - Dichiarazione, con sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto n. 1735/2005, dell'avvenuta abrogazione implicita della normativa regionale da parte di quella statale - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Veneto avverso la predetta sentenza Denunciata non spettanza al giudice amministrativo (e per esso allo Stato) del potere esercitato - Esorbitanza della giurisdizione - Lesione dell'autonomia regionale - Erronea applicazione dell'art. 10 della legge n. 62/1953 - Asserita inapplicabilita' di tale articolo, in quanto abrogato a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, ovvero per effetto della legge attuativa n. 131/2003 - Richiesta di annullamento dell'atto invasivo. - Sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto 21 aprile 2005, n. 1735. - Costituzione artt. 5, 101, 114, 117 e 134; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; legge 10 febbraio 1953, n. 62, art. 10; legge 22 febbraio 2001, n. 36, art. 16; legge 5 giugno 2003, n. 131; d.P.C.m. 8 luglio 2003. In subordine: Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Richiesta alla Corte costituzionale di sollevare davanti a se' questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge n. 62/1953, ove quest'ultima venga ritenuta non abrogata per effetto della riforma del Titolo V della Costituzione o della legge attuativa n. 131/2003. - Legge 10 febbraio 1953, n. 62, art. 10. - Costituzione artt. 5, 114 e 117. (005C0722) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2005)

Ricorso promosso dalla Regione del Veneto, in persona del
Presidente pro tempore della Giunta regionale autorizzato mediante
deliberazione della Giunta stessa 14 giugno 2005, n. 1400,
rappresentata e difesa, come da procura speciale a margine del
presente atto, dagli avv.ti prof. Mario Bertolissi del Foro di
Padova, Romano Morra del Foro di Venezia e Andrea Manzi del Foro di
Roma, presso quest'ultimo domiciliata in Roma, via F. Confalonieri
n. 5;

contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato, via dei Portogesi, 12 - Roma,
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale Veneto 21
aprile 2005, n. 1735, per la dichiarazione che non spetta allo Stato,
e nello specifico al Tribunale amministrativo regionale Veneto,
affermare che è implicitamente abrogata la legge regionale Veneto
n. 27 del 1993.

Fatto e diritto

1. - Con la sentenza 21 aprile 2005, n. 1735 il Tribunale
amministrativo regionale del Veneto decideva due distinti ricorsi
proposti dalla società Panizzon Bruno &amp; Figli per l'annullamento,
con il primo, del provvedimento dirigenziale di diniego di
concessione edilizia e della delibera consiliare di adozione della
variante generale al P.R.G. del comune di Schio (Vicenza) e, con il
secondo, del provvedimento dirigenziale di diniego di permesso di
costruire: nell'accogliere il secondo dei due sopra menzionati
ricorsi, il Tribunale amministrativo regionale, assumendo di far
applicazione del disposto di cui all'art. 10 della legge n. 62 del
1953, dichiarava che «a seguito dell'entrata in vigore della legge
quadro n. 36 del 2001 completata a regime con l'emanazione del
d.P.C.m. 8 luglio 2003 per quanto riguarda i valori soglia per le
emissioni elettromagnetiche, la normativa da applicare doveva essere
quella nazionale, non residuando alcuna possibilità di applicazione
per la pregressa normativa regionale, come tale, per il principio
sopra richiamato, da ritenersi implicitamente abrogata».
Nel dichiarare l'abrogazione della normativa regionale, il
Tribunale amministrativo regionale ha leso l'autonomia della Regione
del Veneto, operando uno sconfinamento assoluto dalla giurisdizione,
in violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 della Costituzione.
2. - Al fine di comprendere la questione posta dalla Regione del
Veneto con il presente ricorso si rende indispensabile ripercorrere i
termini della vicenda svoltasi davanti al Tribunale amministrativo
regionale.
La società ricorrente affermava di essere proprietaria di un
lotto di terreno edificabile nel comune di Schio, appartenente alla
lottizzazione residenziale e di aver presentato istanza per il
rilascio della concessione edilizia. Essendo l'area della
lottizzazione attraversata da un elettrodotto con cavo aereo di
tensione pari a 132 kv, il Comune disponeva l'accertamento da parte
dell'ARPAV di Vicenza dell'entità dei campi magnetici provocati
dall'elettrodotto insistente sull'area di proprietà. Nel frattempo,
il comune approvava la variante generale al P.R.G. con la quale
venivano introdotte fasce di rispetto degli elettrodotti con
inedificabilità assoluta di ml. 50, con l'esplicito richiamo alle
prescrizioni vigenti in materia di valori di emissione.
Il dirigente del Servizio Edilizia Privata respingeva la
richiesta della concessione a costruire dato che, a seguito degli
accertamenti effettuati, l'area sulla quale era stato chiesto il
rilascio del provvedimento risultava compresa nella fascia di
rispetto, così come individuata dalla cartografia di cui alla
variante generale, e risultavano superati i limiti di induzione
magnetica, stabiliti dalla legge regionale Veneto n. 27 del 1993.
Il primo ricorso, dunque, veniva proposto avverso quest'ultimo
provvedimento adducendo, tra l'altro, la violazione di legge con
riguardo all'art. 16 della legge statale n. 36 del 2001 e l'eccesso
di potere per difetto di presupposto.
La società ricorrente sosteneva, infatti, che laddove si
ritenesse che il diniego comunale derivi direttamente dalla legge
regionale n. 27 del 1993, la quale ha stabilito determinati valori
limite per le emissioni elettromagnetiche nell'ambito della
prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati
dagli elettrodotti, il provvedimento comunale si porrebbe in palese
contrasto con la nuova disciplina introdotta dalla legge-quadro n. 36
del 2001 sulla protezione dall'esposizione a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici.
Nelle more dell'entrata in vigore del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui all'art. 4, comma 2, lett. a) della
legge-quadro, con cui dovevano essere introdotti i parametri, la
legge statale, infatti, prevede l'applicabilità delle disposizioni
contenute nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
23 aprile 1992, che stabiliva dei limiti di campo elettromagnetico
superiori a quelli fissati dalla normativa regionale.
La ricorrente riteneva che non potessero trovare applicazione i
valori limite più restrittivi contenuti nella normativa regionale:
per effetto dell'entrata in vigore della legge statale a carattere
generale, accompagnata da normative di attuazione, si sarebbe
prodotta l'implicita abrogazione della normativa regionale di
dettaglio previgente.
Nell'ipotesi in cui le disposizioni della legge della Regione del
Veneto non si fossero ritenute abrogate, la difesa della ricorrente
eccepiva questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della
legge regionale n. 27 del 1993 per violazione dell'art. 117 della
Costituzione, conseguente al contrasto con i principi fondamentali di
cui alla legge n. 36 del 2001.
Con il secondo ricorso la società proprietaria dell'area
impugnava anche il successivo provvedimento di diniego, rilevando,
tra l'altro, la violazione e falsa applicazione della legge n. 36 del
2001 e degli artt. 3 e 4 del d.P.C.m. dell'8 luglio 2003 con cui, in
applicazione della stessa legge n. 36, vengono fissati i valori
limite.
La difesa della ricorrente richiamava le osservazioni fatte con
il primo ricorso in riferimento all'avvenuta abrogazione della
legislazione regionale, dai limiti più restrittivi, a seguito
dell'intervento del legislatore nazionale, ai sensi dell'art. 10
della legge n. 62 del 1953.
Il Tribunale amministrativo regionale del Veneto, come si è
anticipato supra, con la sentenza 21 aprile 2005, n. 1735 ha respinto
il primo e accolto il secondo dei ricorsi proposti, risolvendo la
questione dell'applicabilità dei valori soglia individuati dalla
legislazione regionale ovvero quelli individuati dal legislatore
nazionale per effetto della disposizione contenuta nell'art. 16 della
legge n. 36 del 2001.
Quanto al periodo antecedente l'entrata in vigore del d.P.C.m. 8
luglio 2003, il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto che
l'operatività della nuova disciplina statale dovesse avvenire
soltanto a seguito del completamento dell'impianto normativo avviato
dalla legge n. 36 del 2001 e cioè proprio con l'approvazione del
decreto richiamato dall'art. 4, comma 2, della stessa legge.
All'epoca dell'adozione del primo diniego, - si osserva nella
sentenza in oggetto - non essendosi ancora completata la disciplina
introdotta dalla legge quadro statale con l'introduzione dei nuovi
limiti, basati sui valori di emissione e valevoli per tutto il
territorio nazionale, la legislazione regionale doveva ritenersi
ancora vigente, operando al fine del perseguimento degli obiettivi di
tutela della salute umana, al pari di quella statale (con ciò
richiamando la pronuncia n. 328 del 1999 di codesta ecc.ma Corte).
Come si è anticipato, il tribunale amministrativo regionale
veneto ha accolto, invece, il secondo ricorso presentato dalla
ricorrente avverso il diniego nuovamente espresso dopo l'entrata in
vigore del d.P.C.m. 8 luglio 2003.
Il Tribunale amministrativo regionale, richiamando la sentenza
n. 307 del 2003 di codesto ecc.no Collegio, ha rilevato che
nell'ambito della fissazione dei valori soglia dell'inquinamento
elettromagnetico la potestà legislativa delle Regioni è di tipo
concorrente, come tale subordinata al rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dal legislatore statale e ne ha dedotto
l'inapplicabilità della legge regionale veneta n. 27 del 1993.
Tale legge - si afferma nella pronuncia del Tribunale
amministrativo regionale - «deve, pertanto ritenersi superata ed
automaticamente abrogata nei limiti in cui essa si pone in termini
incompatibili con quanto ha disposto il legislatore statale», ciò
«in applicazione del principio generale di cui all'art. 10 della
legge n. 62/1953», per cui il sopravvenire della disciplina statale
di principio comporta l'abrogazione delle disposizioni regionali
incompatibili».
Il Tribunale amministrativo regionale Veneto, dunque, risolve la
questione concludendo che «a seguito dell'entrata in vigore della
legge quadro n. 36/2001 completata a regime con l'emanazione del
d.P.C.m. 8 luglio 2003 per quanto riguarda i valori soglia per le
emissioni elettromagnetiche, la normativa da applicare doveva essere
quella nazionale, non residuando alcuna possibilità di applicazione
per la pregressa normativa regionale, come tale, per il principio
sopra richiamato, da ritenersi implicitamente abrogata».
3. - Con la pronuncia che si è ora richiamata nei suoi passaggi
più significativi il Tribunale amministrativo regionale, dichiarando
l'avvenuta abrogazione della normativa regionale, in tutta evidenza
ha posto in essere uno sconfinamento dalla giurisdizione in
violazione degli artt. 5, 101, 114, 117 e 134 della Costituzione,
così ledendo l'autonomia regionale.
Il giudice amministrativo, dubitando della legittimità
costituzionale della legge regionale n. 27 del 1993, contrastante con
la legge-quadro statale, avrebbe dovuto sollevare la questione
davanti a codesta ecc.ma Corte costituzionale - e sospendere il
giudizio - non decidere i ricorsi semplicemente dichiarando
l'abrogazione, come invece ha fatto.
Nel quadro dei principi del nostro sistema costituzionale risulta
assolutamente paradossale che un Tribunale amministrativo regionale
possa dichiarare abrogata una legge regionale in vigore a seguito
dell'emanazione di un d.P.C.m., atto di natura regolamentare, per
quanto attuativo della legge quadro della materia.
La legge n. 36 del 2001, del resto, all'art. 4, comma 5, prevede
che le Regioni «adeguino la propria legislazione ai limiti di
esposizione» previsti dai decreti di cui al comma 2 dello stesso art.
4, con ciò semplicemente imponendo alle Regioni di porre in essere
una normativa conforme al dettato statale, il che, ovviamente,
esclude che l'antinomia creatasi tra fonti possa risolversi con
l'implicita abrogazione della legislazione regionale.
Anche a non voler considerare le osservazioni critiche ora
formulate - che appaiono difficilmente superabili è utile chiedersi
se la legge Scelba, applicata dal giudice amministrativo veneto, sia
ancora in vigore.
Infatti, nella sentenza n. 1735 del 2005 del Tribunale
amministrativo regionale del Veneto che, violando la sfera di
autonomia regionale costituzionalmente garantita, ha dato origine al
presente conflitto l'abrogazione della normativa regionale viene
fatta operare richiamandosi all'art. 10 della legge n. 62 del 1953,
in forza del quale, come è noto, «le leggi della Repubblica», che
modificano i principi fondamentali nelle materie di competenza
legislativa concorrente, «abrogano le norme regionali che siano in
contrasto con esse».
Pur sottolineando come anche la legge Scelba faccia discendere
l'abrogazione della normativa regionale unicamente all'entrata in
vigore di disposizioni di rango legislativo e non già regolamentare,
si impongono alcune considerazioni in ordine alla compatibilità di
questa disciplina con l'attuale quadro costituzionale.
L'art. 10 della legge n. 62 del 1953, della cui costituzionalità
si era a lungo dubitato in passato, appare certo in diretto contrasto
con le disposizioni contenute nel Titolo V della nostra Costituzione
a seguito delle modifiche operate con la legge costituzionale n. 3
del 2001. e con la normativa ordinaria di adeguamento.
La novella costituzionale ha indubbiamente voluto ampliare
l'autonomia legislativa riconosciuta alle Regioni, ridisegnando tutto
l'ambito e la natura delle competenze statali e regionali e i loro
rispettivi rapporti.
Non è necessario, naturalmente, ricordare quali siano le
significative novità poste dalla legge costituzionale n. 3 del 2001
in materia di potestà legislativa regionale anche di tipo
concorrente; la difesa della Regione del Veneto ricorda solo come
codesta ecc.ma Corte, nell'interpretare il nuovo testo dell'art. 117,
comma 3, della Costituzione, abbia avuto modo di chiarire come i
principi fondamentali della materia possano essere ricavati dalla
legislazione statale già in vigore, qualora non ne vengano dettati
di nuovi (cfr. sentenze n. 282 del 2002, n. 201 e 353 del 2003 - in
conformità, sotto questo profilo, alla propria giurisprudenza
elaborata in sede di prima attuazione dell'ordinamento regionale
previsto dal Titolo V della Costituzione nella sua originaria
formulazione -, fermo restando che la nuova formulazione
dell'art. 117, terzo comma, rispetto a quella previgente dell'art
117, primo comma, esprime l'intento di una più netta distinzione fra
la competenza regionale a legiferare in queste materie e la
competenza statale, limitata alla determinazione dei principi
fondamentali della disciplina».
Anche la potestà legislativa concorrente delle Regioni va,
dunque, intesa in modo tale da valorizzare il mutato rapporto con la
potestà legislativa statale, dovendo entrambe essere esercitate, ai
sensi dell'art. 117, comma 1, della Costituzione, «nel rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
A tal fine è utile ricordare che l'entrata in vigore del novella
costituzionale ha determinato la necessità di adottare una legge -
la n. 131 del 2003, c.d. legge La Loggia - che dettasse disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge cost.
n. 3 del 2001.
In particolare, l'art. 1 della legge La Loggia ha ad oggetto
proprio l'«attuazione dell'art. 117, primo e terzo comma della
Costituzione, in materia di legislazione regionale.».
Si tratta, dunque, di una disciplina di carattere generale
necessariamente destinata a sostituirsi alla vecchia disciplina, -
quale la legge Scelba - dettata nei primi tentativi di attuazione
dell'ordinamento regionale. La legge n. 131 del 2003 si occupa,
infatti, proprio del passaggio dal sistema di competenze previsto
dall'originario testo costituzionale all'attuale.
Il comma secondo della legge ora citata stabilisce, nel primo
periodo, che «le disposizioni normative statali vigenti alla data di
entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti
alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna
Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi
gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale» e nel
secondo periodo che «le disposizioni normative regionali vigenti alla
data di entrata in vigore della presente legge nelle materie
appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad
applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce
della Corte costituzionale».
Particolarmente significativa, in questa sede, risulta anche la
disposizione dell'art. 1, comma 3, della legge La Loggia, che, in
conformità all'orientamento di, codesta ecc.ma Corte, prevede
testualmente: «nelle materie appartenenti alla legislazione
concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa
nell'ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo
Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti».
Come si può agevolmente notare, nessuna delle norme ora
richiamate ha riprodotto il testo dell'art. 10 della legge Scelba o
vi ha fatto rinvio.
Al contrario, quando la legge n. 131 del 2003 ha voluto stabilire
limiti all'applicazione della normativa regionale a seguito
dell'entrata in vigore della competente legislazione statale lo ha
fatto esplicitamente, come nella seconda parte del comma 2, dedicato
alle materie appartenenti alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato.
L'art. 10 della legge n. 62 del l953 - per quanto si è detto -
è da ritenersi abrogato, dunque, a seguito dell'introduzione del
nuovo testo del Titolo V della Costituzione o, a tutto concedere, a
partire dall'entrata in vigore della legge 5 giugno 2003, n. 131, che
ha ridisciplinato la materia.
La conseguenza necessaria di questo ragionamento è che il
Tribunale amministrativo regionale veneto non aveva il potere di
ritenere abrogata la normativa regionale relativa ai valori soglia
per le emissioni elettromagnetiche, e che, come si è già
anticipato, il giudice amministrativo avrebbe al limite solo potuto
sollevare la questione di legittimità costituzionale.
Dichiarando abrogata la disciplina regionale, dunque, il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha esercitato un potere
che non gli spettava - essendosi determinato uno sconfinamento
assoluto di giurisdizione -, così ledendo l'autonomia regionale
riconosciuta dagli artt. 5, 114 e 117 della Costituzione.
Qualora, per altro, l"ecc.ma Corte costituzionale non ritenesse
operata l'abrogazione della disposizione di cui all'art. 10 della
legge n. 62 del 1953 nè a seguito della novella costituzionale del
2001 nè a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 131 del
2003, la difesa della Regione del Veneto chiede che Ella sollevi la
questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 10 della
legge Scelba avanti a sè stessa per contrasto con gli artt. 5, 114 e
117 della Costituzione.

P. Q. M.
La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale:
dichiari che non spetta allo Stato, e nel caso al Tribunale
amministrativo regionale Veneto, ritenere implicitamente abrogata la
legge regionale Veneto n. 27 del 1993;
e, di conseguenza, annulli la sentenza 21 aprile 2005,
n. 1735 della Sez. II del Tribunale amministrativo regionale del
Veneto per violazione degli artt. 5, 101, 114 e 134 della
Costituzione.
Padova-Roma, addì 16 giugno 2005
Avv. prof. Mario Bertolissi - Avv. Romano Morra - Avv. Andrea Manzi
05C0722