1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 396 SENTENZA 20 novembre - 1 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Legge della Regione Sardegna - Possibilita' di rimozione o sospensione degli amministratori locali da parte degli organi regionali per il compimento di atti contrari a Costituzione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato alla «tutela della Costituzione» - Eccezione di inammissibilita' della Regione resistente per omessa menzione, nella delibera del Consiglio dei ministri contenente la determinazione ad impugnare, degli «atti contrari a Costituzione» - Accoglimento - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, art. 3. - Costituzione, art. 127; statuto speciale della Regione Sardegna, art. 3. Sicurezza pubblica - Legge della Regione Sardegna - Possibilita' di rimozione o sospensione degli amministratori locali da parte degli organi regionali «per gravi motivi di ordine pubblico» - Omessa esclusione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ordine pubblico - Eccezione di inammissibilita' della Regione resistente per genericita' della censura e per erronea indicazione del parametro - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, art. 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera h), in relazione al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 142. Sicurezza pubblica - Legge della Regione Sardegna - Possibilita' di rimozione o sospensione degli amministratori locali da parte degli organi regionali anche «per gravi motivi di ordine pubblico» - Omessa esclusione - Ricorso del Governo - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, art. 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera h), in relazione al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 142. (006C1088) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3 della
legge della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, recante
«Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari.
Modifica alla legge regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le
unioni di comuni e comunità montane)», promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 5 dicembre 2005,
depositato in cancelleria il 13 dicembre 2005 ed iscritto al n. 95
del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Salvatore Alberto Romano e
Graziano Campus per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto ricorso -
notificato il 5 dicembre 2005 e depositato il successivo 13 dicembre
- per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3
della legge della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, recante
«Scioglimento degli organi degli enti locali e nomina dei commissari.
Modifica alla legge regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le
unioni di comuni e comunità montane)», «nella parte in cui,
richiamando l'art. 142 del d.lgs. n. 267 del 2002 [recte: 2000], non
esclude la violazione della Costituzione ed i gravi motivi di ordine
pubblico».
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, l'art. 3 della legge
regionale impugnata sarebbe costituzionalmente illegittimo, dal
momento che prevede la rimozione e la sospensione di amministratori
locali ad opera degli organi regionali genericamente «nei casi
disciplinati dall'art. 142 del d.lgs. n. 267 del 2002» (disposizione
che stabilisce che ciò possa avvenire «quando compiano atti contrari
alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per
gravi motivi di ordine pubblico»), implicitamente quindi affermando
la competenza regionale anche allorchè vengano in rilievo la
violazione della Costituzione e l'esistenza di gravi motivi di ordine
pubblico.
La denunciata illegittimità costituzionale deriverebbe,
anzitutto, dalla violazione della competenza esclusiva dello Stato
alla «tutela della Costituzione», competenza che si desumerebbe - ad
avviso del ricorrente - «da principi, sui quali non è il caso di
soffermarsi», e che troverebbe conferma anche nell'art. 127 Cost.
In secondo luogo, sarebbe costituzionalmente illegittimo il
riferimento alla valutazione dei «gravi motivi di ordine pubblico»,
dal momento che il ricorrente osserva che «quando lo statuto
regionale è entrato in vigore, la competenza legislativa della
Regione Sardegna, prevista nell'art. 3, lettera a), sicuramente non
si estendeva allo scioglimento degli organi degli enti locali per
ragioni di ordine pubblico»; infatti, «secondo i principi generali
dell'ordinamento, tenendo conto delle competenze legislative che
l'art. 117 Cost. assegnava alle regioni, la tutela dell'ordine
pubblico competeva allo Stato in via esclusiva». Inoltre, «se oggi la
regione dovesse rivendicare la potestà legislativa in materia ai
sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, si
dovrebbe attenere alla nozione di ordine pubblico» di cui al secondo
comma del vigente art. 117 Cost.
Più in generale, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che
nelle materie di competenza esclusiva della Regione, di cui
all'art. 3 dello Statuto (nel caso di specie, viene erroneamente
richiamata la competenza in materia di «ordinamento degli uffici e
degli enti amministrativi della regione»), i poteri legislativi
regionali devono essere esercitati «in armonia con i principi
dell'ordinamento dello Stato», fra i quali dovrebbero essere
«sicuramente compresi i principi desumibili dall'ordinamento
costituzionale». Su questa base, richiamata la giurisprudenza di
questa Corte sull'interpretazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione circa la definizione della materia
«ordine pubblico e sicurezza», affidata alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, come riferita agli interventi «finalizzati
alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico»,
si conclude che «non dovrebbe essere posto in dubbio che siano
questi, soprattutto perchè di rango costituzionale, principi
dell'ordinamento giuridico dello Stato ai sensi della norma
statutaria».
2. - Con atto depositato il 13 gennaio 2006, si è costituita in
giudizio la Regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, o comunque infondato.
La difesa della Regione premette che il legislatore sardo, con la
legge in esame, nell'esercizio della propria competenza «primaria» in
materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», di cui all'art. 3, lettera b), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), come sostituita dall'art. 4 della legge costituzionale
23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti
speciali per la Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia
Giulia e per il Trentino-Alto Adige), ha provveduto a disciplinare le
ipotesi di scioglimento dei consigli comunali e provinciali (art. 2),
nonchè di rimozione e sospensione degli amministratori locali
(art. 3), modellando «la disciplina regionale sulla falsariga di
quella vigente a livello nazionale»; «ciò a dimostrazione della
assenza di qualsiasi intenzione di "prevaricazione" nei confronti
delle competenze dello Stato».
Ad avviso della resistente, la censura concernente la mancata
esclusione degli «atti contrari a Costituzione» dall'ambito di
applicazione dell'art. 3 della legge regionale impugnata sarebbe,
anzitutto, radicalmente inammissibile, in quanto palesemente
esorbitante dalla delibera del Consiglio dei ministri che ha deciso
di sollevare la questione di costituzionalità.
La censura sarebbe inoltre manifestamente inammissibile per
genericità, dal momento che mancherebbe nel ricorso l'individuazione
del parametro.
In ogni caso, la censura si rivelerebbe infondata nel merito,
giacchè verrebbe in considerazione non tanto una specifica funzione
di «tutela della Costituzione», «quanto piuttosto una più modesta
funzione di controllo e sanzione nei confronti di prassi e attività
amministrative» confliggenti con le norme costituzionali; una simile
attività, infatti, non differirebbe in nulla «da quell'obbligo di
assicurare il rispetto della Costituzione che incombe su tutti i
soggetti pubblici e a cui, a maggior ragione, è tenuta una Regione,
come la Sardegna, dotata di un'autonomia speciale costituzionalmente
garantita e di una specifica competenza legislativa in materia di
enti locali». La conformità della norma al quadro costituzionale
risulterebbe confermata dalla vigenza di norme analoghe nelle
legislazioni delle altre Regioni ad autonomia speciale.
Quanto alla censura concernente l'ipotesi di
rimozione/sospensione degli amministratori locali per «gravi motivi
di ordine pubblico», essa risulterebbe inammissibile per genericità,
nonchè per «erronea indicazione del parametro statutario rilevante».
L'unica disposizione dello statuto speciale invocata dal ricorrente
sarebbe palesemente inconferente rispetto al caso di specie,
trattandosi dell'art. 3, lettera a), che riconosce alla Regione la
potestà legislativa primaria in materia di «ordinamento degli uffici
e degli enti amministrativi della Regione»; nè, ad avviso della
resistente, «la mera citazione dell'art. 117, comma 2, lettera h),
della Costituzione potrebbe ritenersi sufficiente a sostenere
l'ammissibilità della censura, dal momento che, trattandosi di
Regione speciale, occorrerebbe indicare la norma dello statuto che si
pretende violata».
Nel merito, l'infondatezza della censura in esame discenderebbe
dall'interpretazione restrittiva che lo Stato vorrebbe accreditare
della disposizione impugnata. Secondo la Regione Sardegna, infatti,
quest'ultima non avrebbe «inteso escludere la competenza a favore
delle autorità statali per "motivi di ordine pubblico o conseguenti
a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso"».
Tale riserva sarebbe da ritenere «implicita nell'art. 3», poichè
questo articolo andrebbe «letto in armonia con il precedente art. 2
che, al comma 6, esplicitamente riconosce tale competenza statale».
La Regione afferma, pertanto - in termini inequivoci ed anche in
considerazione del canone interpretativo che impone di preferire
l'interpretazione più coerente non solo con la Costituzione ma anche
con la ratio e la stessa impostazione generale dell'atto normativo in
questione -, che «la stretta affinità che intercorre tra lo
scioglimento e la rimozione nonchè, soprattutto, l'assoluta
identità dei presupposti che giustificano entrambe le misure (atti
contrari a Costituzione, gravi e persistenti violazioni di legge e
gravi motivi di ordine pubblico) impongono [...] di ritenere che
quanto esplicitamente disposto nella legge regionale n. 13 del 2005
per un caso (lo scioglimento) non possa non valere implicitamente
anche per l'altro (la rimozione)».
Da ultimo, in estremo subordine, nel caso in cui questa Corte non
ritenesse di poter accedere all'interpretazione appena indicata, la
Regione Sardegna chiede comunque la pronuncia di una «sentenza
interpretativa di rigetto».
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Sardegna ha
depositato una memoria nella quale ribadisce le argomentazioni
difensive già svolte in sede di costituzione in giudizio.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, ha depositato memoria,
contestando nel merito l'interpretazione della norma censurata
prospettata dalla Regione Sardegna, con la quale si vorrebbe
accreditare la tesi secondo cui le esclusioni esplicitamente
contemplate nell'art. 2, comma 6, della legge regionale in questione
per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali sarebbero, in
realtà, da ritenere implicitamente applicabili anche alle
fattispecie previste nell'art. 3. Anzi, ad avviso del ricorrente, una
simile tesi dimostrerebbe la fondatezza del ricorso, dal momento che
l'affinità delle ipotesi disciplinate dalle due norme risulterebbe
tutt'altro che evidente.
Quanto all'eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa
regionale con riferimento alla censura concernente la mancata
esclusione degli «atti contrari alla Costituzione», la quale non
sarebbe supportata dalla delibera di impugnazione del Consiglio dei
ministri, l'Avvocatura dello Stato osserva che «la relazione allegata
alla deliberazione del Consiglio dei ministri richiama l'art. 3,
comma 1, dello Statuto speciale "secondo cui la potestà legislativa
primaria attribuita alla regione deve comunque essere esercitata in
armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica"»; tanto basterebbe a dimostrare
l'infondatezza dell'eccezione.
Infondata sarebbe anche l'eccezione di inammissibilità «perchè
la censura sarebbe stata proposta in termini generici ed indicando un
parametro costituzionale sbagliato». Sostiene in proposito
l'Avvocatura dello Stato che il richiamo contenuto nella parte
iniziale del ricorso alla disciplina statutaria - e, in particolare,
all'art. 3 - in materia di «scioglimento degli organi degli enti
locali» renderebbe evidente il riferimento alla lettera b) e non alla
lettera a), «indicata inesattamente per un errore di trascrizione».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento
degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alla
legge regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e
comunità montane)», nella parte in cui non esclude la violazione
della Costituzione e i gravi motivi di ordine pubblico dai casi nei
quali possono intervenire gli organi regionali in tema di rimozione o
sospensione degli amministratori locali.
La denunciata illegittimità deriverebbe dal fatto che, secondo
l'art. 3 dello statuto speciale della Regione Sardegna, (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), come modificato dall'art. 3
della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano), i poteri
legislativi devono essere esercitati «in armonia con i principi
dell'ordinamento dello Stato», fra i quali dovrebbero essere
«sicuramente compresi i principi desumibili dall'ordinamento
costituzionale». Fra questi principi andrebbe anzitutto annoverata la
esclusiva competenza dello Stato alla «tutela della Costituzione»,
competenza che si desumerebbe «da principi, sui quali non è il caso
di soffermarsi», e che troverebbe conferma anche nell'art. 127 della
Costituzione.
In secondo luogo, sarebbe costituzionalmente illegittimo il
riferimento alla valutazione, da parte degli organi regionali, dei
«gravi motivi di ordine pubblico», dal momento che una competenza
regionale del genere in una tale materia non sarebbe contenuta nel
testo dello Statuto regionale, nè potrebbe essere deducibile dal
nuovo art. 117 della Costituzione, il cui secondo comma, alla
lettera h), riserva anzi esplicitamente allo Stato ogni competenza in
tema di «ordine pubblico e sicurezza».
2. - La Regione resistente eccepisce l'inammissibilità della
questione relativa all'asserita mancata esclusione degli «atti
contrari a Costituzione» dall'ambito di applicazione della
disposizione oggetto di censura, dal momento che ad essa non farebbe
riferimento alcuno la delibera del Consiglio dei ministri (e
l'allegata relazione ministeriale) contenente la determinazione ad
impugnare l'art. 3 della legge della Regione Sardegna n. 13 del 2005.
L'eccezione deve essere accolta.
In applicazione di un costante indirizzo giurisprudenziale di
questa Corte (fra le più recenti si vedano le sentenze n. 49 del
2006, n. 360 e n. 300 del 2005, e n. 134 del 2004), la questione in
esame è inammissibile, dal momento che la relazione del Ministro per
gli affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei
ministri fa riferimento alla asserita incostituzionalità dell'art. 3
della legge regionale impugnata solo «nella parte in cui omette di
riservare agli organi statali l'adozione dei provvedimenti di
rimozione o di sospensione degli amministratori locali per motivi di
ordine pubblico o per fenomeni di infiltrazione di tipo mafioso».
Peraltro, il riferimento ai fenomeni di tipo mafioso - contenuto
nella citata delibera - va considerato in realtà estraneo
all'articolo impugnato, sulla base di quanto contenuto nell'art. 1
della legge regionale n. 13 del 2005 e nell'art. 143 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) e comunque non è stato
introdotto nel ricorso come oggetto dell'impugnazione governativa.
3. - Anche in relazione alla seconda questione, concernente la
mancata esclusione dall'ambito della norma impugnata dei «gravi
motivi di ordine pubblico», la Regione resistente eccepisce la
inammissibilità del ricorso statale «per genericità della censura
sollevata ed erronea indicazione del parametro statutario rilevante»;
ciò con specifico riferimento alla sommaria formulazione dell'atto
introduttivo del giudizio, il quale in realtà per due volte si
riferisce alla competenza legislativa regionale in tema di
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»,
di cui all'art. 3, lettera a), dello Statuto regionale, invece che
alla competenza legislativa regionale in tema di «ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni», di cui all'art. 3,
lettera b), dello Statuto regionale.
Questa eccezione non può essere accolta.
La relazione ministeriale allegata alla delibera governativa di
impugnazione, da un lato, individua specificamente la disposizione
censurata e dunque l'oggetto del giudizio, dall'altro, indica con
chiarezza la norma statutaria violata, cioè l'art. 3, in particolare
facendo correttamente riferimento alla competenza legislativa
esclusiva della Regione Sardegna in tema di «ordinamento degli enti
locali» - la quale non potrebbe «ricomprendere in tale ambito
specifiche competenze in materia di ordine pubblico [...], che sono
da considerarsi riservate agli organi statali, secondo quanto
disposto dall'art. 117, comma 2, lettera h) Cost.» - e affermando che
comunque la competenza regionale, sulla base del primo comma
dell'art. 3 dello statuto speciale, deve «essere esercitata in
armonia con la Costituzione e con i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica». La circostanza che nell'atto
introduttivo del giudizio si richiami erroneamente la competenza di
cui alla lettera a) dell'art. 3 dello statuto speciale, anzichè
quella di cui alla lettera b), può peraltro essere superata
considerando che lo stesso ricorso, seppur in modo alquanto sommario,
mette in evidenza come nello statuto siano estranei alle competenze
legislative attribuite alla Regione i profili riconducibili al
concetto di ordine pubblico e come tale incompetenza non appaia
revocabile in dubbio neppure mediante l'ipotetica applicazione
dell'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), dato che
l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. riserva alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato la materia dell'ordine pubblico e
della sicurezza.
3. - Nel merito, la questione relativa alla applicabilità della
disposizione regionale in tema di rimozione e sospensione degli
amministratori locali anche all'ipotesi in cui sussistano «gravi
motivi di ordine pubblico», e fondata.
Non possono esservi dubbi sulla estraneità dall'area delle
competenze legislative della Regione dei profili concernenti l'ordine
pubblico e la sicurezza pubblica, così come risulta anche
dall'art. 49 dello Statuto regionale e dall'art. 2, primo comma, del
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la Sardegna in riferimento alla legge 22 luglio 1975,
n. 382, e al decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977,
n. 616).
D'altra parte, la stessa Regione resistente sembra essere di ciò
consapevole, tanto da sostenere che la disposizione impugnata
andrebbe in realtà interpretata nel senso che anche per le ipotesi
di rimozione e sospensione degli amministratori locali debba
applicarsi il comma 6 dell'art. 2 della medesima legge regionale
n. 13 del 2005, che afferma espressamente la perdurante competenza
statale «per motivi di ordine pubblico» per quanto riguarda i
provvedimenti di scioglimento dei consigli comunali e provinciali.
Peraltro, deve rilevarsi che la normativa statale distingue
espressamente i casi di scioglimento dei consigli (art. 141 del
d.lgs. n. 267 del 2000) da quelli di rimozione degli amministratori
(art. 142 del d.lgs. n. 267 del 2000), sicchè, malgrado l'esplicita
esclusione contenuta nell'art. 2 della legge regionale in esame, la
lettera dell'art. 3 della medesima legge, rinviando esclusivamente e
genericamente ai «casi disciplinati dall'art. 142» del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, non può che essere
intesa come affermazione della competenza regionale in tutti i casi
previsti dalla disposizione statale e, dunque (seppur del tutto
irrazionalmente), in un significato opposto rispetto a quanto
espresso nel comma 6 dell'art. 2. Tale interpretazione risulta
confermata oltretutto da quanto previsto nell'art. 5-bis della legge
regionale n. 13 del 2005, il quale fa salvi i poteri prefettizi
previsti dal d.lgs. n. 267 del 2000 per i soli «casi richiamati al
comma 6 dell'art. 2».
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3 della legge della Regione Sardegna n. 13 del 2005, nella
parte in cui, richiamando i «casi disciplinati dall'art. 142 del
d.lgs. n. 267 del 2000» non esclude che la rimozione e la sospensione
degli amministratori locali possa essere disposta dagli organi
regionali per gravi motivi di ordine pubblico.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Sardegna 7 ottobre 2005, n. 13, recante «Scioglimento
degli organi degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alla
legge regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e
comunità montane)», nella parte in cui non esclude i gravi motivi di
ordine pubblico dai casi nei quali gli organi regionali possono
disporre la rimozione o la sospensione degli amministratori locali.
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 della medesima legge regionale n. 13 del
2005, nella parte in cui non esclude la violazione della Costituzione
dall'ambito di applicazione della disposizione oggetto di censura,
sollevata dal Presidente Consiglio dei ministri con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1088