1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 585 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 giugno 2006
Ordinanza emessa l'8 giugno 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Scopelliti Maurizio ed altri contro Ministero dell'economia e delle finanze ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio della ragionevole durata dei processi - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 24, 25, 111, primo comma, e 125. (006C1178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6170/2004
RG., proposto da Scopelliti Maurizio, Della Foresta Vincenzo,
Dell'Aversana Giuseppe, rappresentati e difesi dall'avv. Antonello
Leone, presso il cui studio in Catania, via Fimia 35, sono
elettivamente domiciliati;
Contro il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, il Comando generale della Guardia di finanza,
in persona del Comandante generale pro tempore, la Presidenza del
Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania, presso cui domiciliano, in Catania, via Vecchia
Ognina n. 149; e nei confronti (con i motivi aggiunti) dell'Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica, non costuito; per il riconoscimento del diritto, e la
conseguente condanna delle amministrazioni intimate, alla
restituzione delle somme illegittimamente trattenute a titolo di
ritenute previdenziali ed assistenziali sulle retribuzioni relative
al periodo dal novembre 2002 fino al termine del periodo di
sospensione normativamente previsto, nonchè per l'annullamento, con
motivi aggiunti, della ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 3442, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 139 del 17
giugno 2005, e di ogni altro atto antecedente o successivo, comunque
connesso, presupposto o conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti al ricorso introduttivo;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato per le amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore, all'udienza pubblica del 24 marzo 2006, la dott.ssa
Giuseppa Leggio;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con il ricorso in epigrafe gli odierni ricorrenti, tutti
finanzieri in servizio a Catania, hanno adito questo tribunale per
ottenere il riconoscimento del loro diritto alla sospensione delle
ritenute previdenziali ed assistenziali sulle retribuzioni per il
periodo dal novembre 2002 fino al 31 marzo 2004, e per la condanna
delle intimate amministrazioni alla restituzione delle somme
ilegittimamente trattenute sulle retribuzioni relative al periodo dal
novembre 2002 al marzo 2004, ai sensi dell'art. 4 del d.l. 4 novembre
2002 n. 245, conv. in legge 27 dicembre 2002 n. 286 e dell'art. 5
dell'o.P.C.m. n. 3254 del 29 novembre 2002
Hanno dedotto censure di violazione e/o falsa applicazione art. 4
del d.l. 4 novembre 2002 n. 245 conv. con modificazioni nella legge
27 dicembre 2002 n. 286; art. 1 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 ottobre 2002; comma uno dell'art. 5
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29
novembre 2002 n. 3254; art. 14 comma due dell'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri 18 aprile 2003 «disposizioni
urgenti di protezione civile» (Ordinanza n. 3282); eccesso di potere
per erroneità sui presupposti di fatto e di diritto; eccesso di
potere per contraddittorietà con circolari esplicative dell'Ente
previdenziale(Nota operativa Inpdap n. 66 del 27 gennaio 2004).
A seguito dell'adozione della ordinanza Presidente del Consiglio
dei ministri n. 3442 del 10 giugno 2005, che ha modificato la
precedente ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 29
novembre 2002 nei suoi destinatari e nell'ambito territoriale di
riferimento, i ricorrenti hanno altresì proposto motivi aggiunti
contro tale provvedimento, chiedendone l'annullamento per i seguenti
motivi di diritto:
1. Eccesso di potere per disparità di trattamento e
ingiustizia manifesta. Violazione del canone costituzionale di
uguaglianza e di quello di ragionevolezza.
2. Violazione dell'art. 5, comma 5, legge 24 febbraio 1992
n. 225. Eccesso di potere per motivazione insufficiente ed
irrazionale e per difetto di presupposti. Violazione art. 3 legge
n. 241/1990.
3. Violazione dell'art. 5, comma 2, legge n. 225/1992;
violazione di un principio fondamentale dell'ordinamento giuridico.
4. Incompetenza. Violazione dell'art. 5, comma 1, legge
n. 225/1992.
5. Eccesso di potere per contrasto con analoghi provvedimenti
dello stesso organo.
Si è costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato, avversando
il gravame e chiedendone il rigetto.
Questo tribunale, con le sentenze nn. 95 97 e 98, tutte del 26
gennaio 2006, ha annullato la predetta ordinanza del Presidente del
Consiglio dei ministri n. 3442/2005; l'Avvocatura erariale ha
proposto appello avverso le sentenze della Sezione n. 95/2006
(ricorso n. 456/2006), n. 97/2006 (ricorso n. 455/2006), n. 98/2006
(ricorso n. 457/2006).
Alla pubblica udienza del 24 marzo 2006 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.

D i r i t t o

Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti chiedono che siano loro
applicati i benefici relativi alla sospensione dei versamenti dei
contributi previdenziali ed assistenziali dei lavoratori per il
periodo indicato, in ossequio alle ordinanze e provvedimenti di
Protezione civile meglio indicati e richiamati in narrativa.
Con i motivi aggiunti al ricorso impugnano l'ordinanza Presidente
del Consiglio dei ministri n. 3442/2005, con la quale è stata
ridotta soggettivamente ed oggettivamente l'estensione dei benefici
di protezione civile concessi con i provvedimenti prima indicati.
Questo tribunale, con riferimento a fattispecie del tutto
analoghe a quella in decisione, ha già annullato la predetta
ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3442/2005, con
le sentenze an. 95, 97 e 98, tutte del 26 gennaiò 2006, avverso le
quali l'Avvocatura erariaie ha proposto appello dinanzi al C.G.A.R.S.
con i ricorsi n 456/2006 (n. 95/2006) n. 455/2006 n. (97/2006),
n. 457/2006 (n. 98/2006).
Rileva inoltre il Collegio che è sopravvenuta la legge
n. 21/2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
... omissis ... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Pertanto, ai sensi della suddetta normativa, entrata in vigore
dopo la pubblicazione delle sentenze n. 95, 97 e 98/2006 di questa
sezione, la materia oggetto della presente causa è attratta alla
competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale Lazio -
Roma, posto che per la decisione della lite è necessario conoscere
della legittimità della ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 3442/2005, adottata con i poteri di cui all'art. 5, comma
1, della legge n. 225/1992.
Ritiene il Collegio che si imponga al riguardo l'esame dei
profili di sospetta illegittimità costituzionale della norma
introdotta dall'art. 3, commi da 2-bis a 2-quater, della legge
n. 21/2006, introducendosi la relativa questione sulla base di
autonomo rilievo d'ufficio del tribunale.
La questione è rilevante ai fini della decisione da assumere in
ordine alla predetta trasmissione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale Lazio, ed ai fini della decisione della
presente controversia, atteso che la norma introdotta dalla legge
n. 21/2006 si applica anche ai giudizi in corso e, dunque, ove questo
giudice non dubitasse della incostituzionalità della normativa
sopravvenuta, sarebbe tenuto a trasmettere gli atti al Tribunale
amministrativo regionale Lazio.
La questione si presenta, poi, ad avviso del Collegio, non
manifestamente infondata, donde la sospensione della causa e la
rimessione degli atti al giudice delle leggi.
In precedenti analoghi, di impugnazione di provvedimenti
emergenziali adottati ai sensi e con i poteri di cui al sopra citato
art. 5, comma 1, della legge n. 225/1992 (cfr. ordinanza n. 90/2006
della I Sez. di questo Tribunale amministrativo regionale), il
tribunale è già pervenuto alle suddette conclusioni, che non
possono che valere identicamente anche per il caso in esame.
Vari sono i parametri della Carta costituzionale che il tribunale
ritiene invocabili al fine di dimostrare l'incostituzionalità della
norma che pone il Collegio nella descritta situazione di
impossibilità di decidere la questione ad esso sottoposta.
Ad avviso del Collegio, la normativa introdotta dal legislatore
con l'art. 3, comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006,
contrasta innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e
segnatamente con il principio della articolazione su base regionale
degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado ivi
espressa «Nella regione sono istituiti organi di giustizia
amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da
legge della Repubblica». Tale previsione implica il rilievo e la
garanzia costituzionale della sfera di competenza dei singoli organi
predetti, sfera di competenze costituzionalmente garantita, che non
ha ragione di subire deroghe nella materia di cui trattasi, in cui le
singole situazioni di emergenza hanno rilievo spiccatamente locale,
con conseguente efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati
dai soggetti delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali.
In secondo luogo, il Collegio rileva il contrasto con l'art. 24
della Costituzione, a motivo dell'aggravio della tutela
giurisdizionale che la norma sospetta di incostituzionalità
comporta, soprattutto ove, come nella specie, esso non sia
giustificato da una effettiva natura accentrata (o dall'efficacia
estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui quali deve
esercitarsi la cognizione del Tribunale amministrativo regionale
Lazio; in particolare ne risulta minorata la possibilità di tutela
dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma, per la
evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni presso
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso
gli organi giurisdizionali localmente istituiti. Accade infatti che
chi abbia già un giudizio, pendente davanti al Tribunale
amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia ottenuto una
decisione cautelare, debba proseguire altrove nella propria
iniziativa giudiziaria, rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre, nella
violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002).
Come la Corte ha insegnato, perchè tale principio possa
considerarsi rispettato occorre quindi che «... la regola di
competenza sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia»
(sentenza n. 193 del 2003).
Tale profilo di incostituzionalità emerge in particolare, ad
avviso del Collegio, nella parte della disciplina in questione (comma
2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti in sede cautelare in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza.
Così facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un
rimedio inedito, che non è di secondo grado e che finisce per
costituire un doppione del già espletato giudizio (cautelare) di
primo grado, senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi
noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo).
Una conferma che la norma denunciata costituisca un vulnus al
principio del giudice naturale precostituito per legge, si trae da
una recente decisione della Corte costituzionale, che, sebbene in
relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo di affermare
un principio generale, che è quello della appartenenza della
competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma che «alla nozione del giudice naturale precostituito per
legge non è affatto estranea "la ripartizione della competenza
territoriale tra giudici, dettata da normativa nel tempo anteriore
alla istituzione del giudizio", richiamando le precedenti sentenze
n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005».
Rileva, infine, il Collegio che la norma in esame integra
altresì violazione del principio del «giusto processo», di cui
all'art. 111, comma primo, della Carta costituzionale «La
giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla
legge». La regola è, infatti, che ad un giudizio di primo grado
segua, ove la parte soccombente appelli, un giudizio di secondo
grado, sia che si tratti di giudizio cautelare, sia che si tratti di
giudizio di merito; giammai è prevista una doppia pronuncia sulla
stessa materia da parte di due diversi giudici di primo grado, uno
dei quali abilitato a riformare la decisione del primo giudice.
Con la norma denunciata in questa sede accade invece che, sempre
con riferimento ai processi pendenti, la parte soccombente nel
giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno strumento
giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria (legittima,
ma da esercitare in modi conformi ai principi costituzionali)
aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in secondo grado, in
quanto, in effetti, non di un vero e proprio giudizio di secondo
grado si tratta, quanto piuttosto di un duplicato del giudizio di
primo grado.
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
Alla luce delle suesposte considerazione deve dunque sollevarsi
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 24, 25, 111 e 125 della Costituzione. Il presente processo deve
essere sospeso, disponendosi la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis, comma 2-ter,
comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli artt. 24, 25,
111 e 125 della Costituzione.
Ai sensi dell'art. 23 della legge 12 marzo 1953 n. 87, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio fino alla restituzione degli atti da parte della
Corte.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 24 marzo
2006.
Il Presidente: Leo
L'estensore: Leggio
06C1178