1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 26 gennaio - 6 febbraio 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Consiglio comunale - Elettorato passivo - Ineleggibilita' dei direttori sanitari delle strutture convenzionate per i consigli dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate - Eccezione di inammissibilita' della questione - Reiezione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, numero 9. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 51, primo comma. Elezioni - Consiglio comunale - Elettorato passivo - Ineleggibilita' dei direttori sanitari delle strutture convenzionate per i consigli del comune il cui territorio coincide con il territorio dell'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate o lo ricomprende, ovvero dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate - Irragionevole disparita' di trattamento rispetto ai dirigenti medici dei presidi sanitari pubblici - Indebita compressione del diritto di elettorato passivo - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, numero 9. - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 51, primo comma. (009C0087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1,
numero 9), del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso con
ordinanza del 20 dicembre 2007 dalla Corte d'appello di Salerno nel
procedimento civile vertente tra Mario Pepe e Giovanni Costantino ed
altri, iscritta al n. 283 del registro ordinanze 2008 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di Mario Pepe nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2009 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Lorenzo Lentini e Giuseppe Abbamonte per Mario
Pepe e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte d'appello di Salerno ha sollevato, con riferimento
agli artt. 3, primo comma, e 51, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1,
numero 9), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte
in cui estende ai direttori sanitari delle case di cura private
convenzionate la sanzione dell'ineleggibilità a sindaco e
consigliere dei comuni che concorrono a costituire l'azienda
sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate».
Espone il rimettente che dinanzi a esso pende il ricorso contro
la sentenza del Tribunale di Salerno, che, in accoglimento del
ricorso proposto da alcuni elettori del Comune di Postiglione, ha
dichiarato la decadenza del sindaco dello stesso Comune dalle cariche
di sindaco e di consigliere comunale, per ineleggibilità. Contro la
sentenza l'interessato ha presentato appello alla Corte rimettente.
Riferisce il giudice a quo che l'attuale ricorrente è direttore
sanitario di una casa di cura accreditata per il Servizio sanitario
nazionale e ricadente nel territorio dell'Azienda sanitaria locale
nella quale è compreso il Comune di Postiglione, del quale egli è
stato eletto sindaco. Il giudice di primo grado ha ritenuto che la
carica di direttore sanitario fosse causa di ineleggibilità ai sensi
della disposizione impugnata nel presente giudizio.
2. - In ordine alla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, il rimettente osserva che i motivi dell'appello si
basano sulla prospettazione dell'illegittimità costituzionale della
disposizione che dispone l'ineleggibilità del direttore sanitario di
«struttura convenzionata» (cioè di casa di cura privata
convenzionata con un'azienda sanitaria), che è l'unico parametro
alla cui stregua deve essere valutata la sussistenza della causa di
ineleggibilità riscontrata dal Tribunale di Salerno.
3. - Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza della
questione, la Corte rimettente ritiene che la disparità di
trattamento tra il direttore sanitario di un singolo presidio
ospedaliero pubblico, liberamente eleggibile, e il direttore di una
struttura convenzionata, ineleggibile, possa comportare una
violazione degli artt. 3 e 51 Cost.
Il giudice a quo ripercorre l'evoluzione della disciplina delle
strutture sanitarie, con il superamento del forte legame tra comuni e
unità sanitarie locali e la concentrazione dei poteri dirigenziali
delle aziende sanitarie locali in capo a poche figure apicali.
Ricorda la parallela evoluzione della disciplina
dell'ineleggibilità, che - a seguito dell'abrogazione delle
previsioni della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale) da
parte del decreto legislativo n. 267 del 2000 - è limitata alle tre
figure del direttore generale, del direttore amministrativo e del
direttore sanitario. Rileva che sono ormai liberamente eleggibili i
dirigenti «di secondo livello», cioè i direttori sanitari o
amministrativi dei distretti e presidi ospedalieri pubblici.
A fronte di una simile restrizione delle cause di ineleggibilità
nel settore pubblico, secondo la Corte rimettente, la permanenza
dell'ineleggibilità per tutti i dirigenti delle strutture
convenzionate determina una disparità di trattamento tra questi
ultimi e i dirigenti delle strutture pubbliche, che viola gli artt. 3
e 51 Cost. Esaminate le varie funzioni dei direttori sanitari delle
strutture convenzionate, come definite dalle norme statali, la Corte
osserva che esse corrispondono alle funzioni igienico-organizzative
riconosciute anche ai direttori medici e ai direttori sanitari dei
presidi ospedalieri pubblici, i quali non sono ineleggibili. Osserva
infine la Corte che «l'identità di funzioni svolte e la totale
analogia di contesto operativo giustificherebbero una identità di
regime giuridico, ivi compresa la disciplina delle ineleggibilita» e
che «l'irragionevole disparità di trattamento di situazioni
sostanzialmente identiche, soprattutto in quanto limitativa del
diritto di ogni cittadino di accedere liberamente alle cariche
elettive, si pone quindi in contrasto con gli articoli 3, comma 1,
nonchè 51, comma 1, della Carta fondamentale».
4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
La difesa statale eccepisce preliminarmente l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale, derivante dal fatto
che la presunta illegittimità riguarderebbe non la disposizione
impugnata, che prevede l'ineleggibilità dei dirigenti delle
strutture convenzionate, bensì l'assenza di una analoga disposizione
relativa ai dirigenti dei presidi ospedalieri pubblici. La pronuncia
richiesta dalla Corte rimettente, prosegue l'Avvocatura generale
dello Stato, non rimuoverebbe il contrasto con la Carta
costituzionale, ma ne introdurrebbe uno ulteriore, estendendo anche
ai soggetti privati un'eccezione in ipotesi contraria alla
Costituzione. Da ciò deriverebbe l'irrilevanza della questione.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato afferma
l'erroneità dell'interpretazione della disposizione data dal
rimettente. Premesso che le disposizioni in materia di
ineleggibilità non possono essere interpretate analogicamente, ma
possono ben essere interpretate estensivamente, l'Avvocatura generale
dello Stato ritiene che il regime di ineleggibilità debba essere
esteso anche ai direttori sanitari di presidio ospedaliero pubblico,
«pur non espressamente contemplati. Gli stessi, infatti, benchè
operino in un bacino di utenza necessariamente più ristretto
rispetto a quello di una ASL, svolgono attività gestionali di
supporto perfettamente assimilabili a quelle svolte dagli altri
soggetti pubblici e privati contemplati dai numeri 8) e 9)
del d.lgs. n. 267/2000». Deve quindi essere esclusa, conclude la
difesa statale, la violazione del principio di eguaglianza o del
diritto di elettorato passivo.
5. - Si è costituito anche il ricorrente nel giudizio a quo,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale, con argomenti analoghi a quelli esposti
nell'ordinanza di rimessione. La difesa del ricorrente insiste
sull'equiparazione e sull'identità di funzioni tra dirigenti
sanitari pubblici e privati e sull'illegittima disparità di
trattamento derivante dal rispettivo regime delle ineleggibilità.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Salerno ha sollevato, con riferimento
agli artt. 3, primo comma, e 51, primo comma, della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1,
numero 9), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), «nella parte
in cui estende ai direttori sanitari delle case di cura private
convenzionate la sanzione dell'ineleggibilità a sindaco e
consigliere dei comuni che concorrono a costituire l'azienda
sanitaria locale o ospedaliera con cui sono convenzionate». La Corte
rimettente, rilevata l'analogia di funzioni e di contesto operativo
tra il direttore sanitario di un singolo presidio ospedaliero
pubblico e il direttore di una struttura convenzionata, ritiene che
la previsione legislativa dell'ineleggibilità solo per il secondo
determini un'irragionevole disparità di trattamento e un'illegittima
limitazione del diritto di accedere alle cariche elettive, con
conseguente violazione degli artt. 3 e 51 Cost.
2. - Deve essere disattesa, innanzitutto, l'eccezione di
inammissibilità proposta dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo la quale la presunta illegittimità deriverebbe non dalla
previsione dell'ineleggibilità dei dirigenti sanitari privati,
operata dalla disposizione impugnata, ma dalla mancata previsione
dell'ineleggibilità dei dirigenti sanitari pubblici. La Corte
rimettente ha impugnato la disposizione applicabile al caso che essa
deve decidere, che riguarda un dirigente di una struttura
convenzionata. Essa appunta le sue censure sulla disparità di
trattamento e non esprime alcuna preferenza per il regime più
rigoroso di ineleggibilità, previsto dalla disposizione impugnata:
al contrario, essa, invocando la giurisprudenza costituzionale sui
limiti alla possibilità di prevedere cause di ineleggibilità,
lamenta la violazione del diritto di elettorato passivo, derivante da
un ricorso eccessivo all'ineleggibilità da parte del legislatore.
3. - Nel merito, la questione è fondata.
Questa Corte ha più volte affermato che il diritto di elettorato
passivo può essere compresso solo in vista di esigenze
costituzionalmente rilevanti e che l'eleggibilità è la regola,
mentre l'ineleggibilità è l'eccezione (sentenze n. 25 del 2008, n.
306 e n. 220 del 2003). La previsione di cause di ineleggibilità, da
parte del legislatore, per essere conforme all'art. 51 Cost., deve
rispettare i principi di ragionevolezza e proporzionalità. È alla
luce di questi principi che va valutata la disciplina delle cause di
ineleggibilità dei dirigenti sanitari alle cariche di governo negli
enti locali.
La disciplina in questione, volta ad assicurare la parità di
trattamento tra i candidati e ad evitare l'inquinamento delle
competizioni elettorali, che potrebbe derivare dalla possibilità di
alcuni candidati di condizionare gli elettori, era originariamente
ispirata a un parallelismo tra le ipotesi di ineleggibilità dei
dirigenti delle strutture sanitarie pubbliche e di quelli delle
strutture convenzionate.
Le previsioni relative ai dirigenti delle strutture sanitarie
pubbliche, peraltro, hanno risentito dell'evoluzione della disciplina
in materia sanitaria e, in particolare, della riforma delle unità
sanitarie locali. Queste ultime, inizialmente configurate come
strutture operative dipendenti dai comuni, sono state riformate dal
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), il quale ha configurato le aziende
sanitarie locali come strutture dipendenti dalle regioni, strumentali
all'erogazione dei servizi sanitari attribuiti alla competenza delle
regioni stesse, e ha modificato i rapporti tra le aziende e i comuni.
Questi ultimi conservano alcune funzioni in quanto enti esponenziali
delle collettività locali, ma non in quanto amministrazioni
responsabili dei servizi sanitari.
Questa evoluzione ha giustificato un riordino delle ipotesi di
ineleggibilità, operato con il d. lgs. n. 267 del 2000, che ha
limitato l'ineleggibilità alle tre cariche di vertice delle aziende
sanitarie locali (direttore generale, direttore amministrativo e
direttore sanitario). Coerentemente, con lo stesso decreto
legislativo sono state abrogate le previsioni della legge 23 aprile
1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità
alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al
Servizio sanitario nazionale), tranne che per le disposizioni
relative ai consiglieri regionali (art. 274, comma 1, lettera l) del
d. lgs. n. 267 del 2000). Questa Corte ha già dichiarato non fondata
una questione di legittimità costituzionale relativa alla nuova
disciplina, che limita l'ineleggibilità alle tre cariche di vertice
delle aziende sanitarie locali (sentenza n. 220 del 2003).
In conseguenza di quanto precede, si deve escludere che il regime
di ineleggibilità sia esteso anche ai direttori sanitari dei singoli
presidi ospedalieri pubblici, nei quali possono articolarsi le
aziende sanitarie. Si deve riconoscere che la previsione dell'art.
60, comma 1, numero 8), del d.lgs. n. 267 del 2000 è inequivoca nel
limitare l'ineleggibilità alle tre figure di vertice dell'azienda
sanitaria locale o ospedaliera.
A fronte dell'evoluzione descritta, che ha investito i dirigenti
sanitari pubblici, le previsioni relative ai dirigenti delle
strutture convenzionate sono rimaste invariate. Continua a esservi un
parallelismo tra queste strutture e quelle pubbliche, nonostante il
processo di riforma che ha investito le seconde. Mentre è venuta
meno l'ineleggibilità per i dirigenti degli ospedali non costituiti
in aziende, i quali sono ora presidi interni alle aziende stesse, è
stata mantenuta la previsione relativa ai dirigenti delle strutture
convenzionate, formulata in termini più ampi. È rimasta, in
particolare, la previsione dell'ineleggibilità del direttore
sanitario delle strutture convenzionate, che è figura assimilabile,
per contesto e funzioni, a quella del dirigente medico dei presidi
sanitari pubblici. Le due figure presentano spiccati tratti di
analogia, come è dimostrato dal raffronto tra l'art. 4, comma 9, del
d. lgs. n. 502 del 1999, che definisce i compiti del primo, e l'art.
27 del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1986 (Atto
di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle
regioni in materia di requisiti delle case di cura private), che
definisce quelli del secondo: al di là della diversa formulazione,
l'uno e l'altro affidano ai due organi la responsabilità
dell'organizzazione igienico-sanitaria delle rispettive strutture.
Nonostante questa analogia di compiti, la norma censurata opera
una differenziazione in ordine alla possibilità di accedere alle
cariche elettive negli enti locali, producendo una disparità di
trattamento nella materia dell'elettorato passivo, regolata dall'art.
51 Cost. La previsione dell'ineleggibilità per i direttori sanitari
di strutture convenzionate non appare ragionevole nè proporzionata
e, quindi, viola l'art. 3 Cost., sotto il profilo della disparità di
trattamento, e l'art. 51 Cost., per l'indebita compressione del
diritto di elettorato passivo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1,
numero 9), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in
cui prevede l'ineleggibilità dei direttori sanitari delle strutture
convenzionate per i consigli del comune il cui territorio coincide
con il territorio dell'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui
sono convenzionate o lo ricomprende, ovvero dei comuni che concorrono
a costituire l'azienda sanitaria locale o ospedaliera con cui sono
convenzionate.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola