1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 30-11-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 316 ORDINANZA 21 - 23 novembre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Impiego pubblico - Personale utilizzato in convenzione presso le aziende del Servizio sanitario regionale - Estensione delle forme di stabilizzazione dei rapporti di lavoro previste dalla legislazione statale per i lavoratori impiegati in attivita' socialmente utili e dalle leggi regionali - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Intervenuta promulgazione della delibera legislativa con omissione della disposizione censurata - Cessazione della materia del contendere. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 14 giugno 2011, n. 582-590-606, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 51, 81, quarto comma, 117, commi secondo, lett. l) e terzo; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23. (011C0738) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 30-11-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA;
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 3 della
delibera legislativa n. 582-590-606 (Riorganizzazione e potenziamento
della rete regionale di residenzialità per i soggetti fragili.
Misure finanziarie relative a personale comandato. Disposizioni per
il personale utilizzato in convenzione presso le aziende del Servizio
sanitario regionale), approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 14 giugno 2011, promosso dal Commissario dello Stato
per la Regione siciliana, con ricorso notificato il 20 giugno 2011,
depositato in cancelleria il 23 giugno 2011 ed iscritto al n. 61 del
registro ricorsi 2011.
Udito nella camera di consiglio del 18 ottobre 2011 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo.
Ritenuto che, con ricorso notificato il 20 giugno 2011, il
Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato, con
riferimento agli articoli 3, 51, 81, quarto comma, 97, 117, commi
secondo, lettera l) e terzo, della Costituzione, l'articolo 3 del
disegno di legge della Regione siciliana, approvato dall'Assemblea
regionale il 14 giugno 2011, recante il n. 582-590-606 dal titolo
«Riorganizzazione e potenziamento della rete regionale di
residenzialità per i soggetti fragili. Misure finanziarie relative a
personale comandato. Disposizioni per il personale utilizzato in
convenzione presso le aziende del Servizio sanitario regionale»;
che, come il ricorrente riferisce, la disposizione impugnata
dispone l'estensione ai dipendenti delle società miste, costituite
ai sensi dell'art. 30 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30
(Misure di politiche attive del lavoro in Sicilia. Modifiche alla
legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85. Norme in materia di
attività produttive e di sanità. Disposizioni varie) ed in rapporto
convenzionale con le Aziende Sanitarie provinciali e quelle
ospedaliere, nonchè con le Aziende ospedaliere universitarie, in
servizio alla data del 31 dicembre 2008, delle particolari forme di
stabilizzazione dei rapporti di lavoro previste dalla legislazione
statale per i lavoratori impiegati in attività socialmente utili e
dalle leggi regionali, comportanti l'assunzione con procedure
selettive riservate. Per assicurare la continuità degli attuali
rapporti di lavoro e garantire i livelli occupazionali, le Aziende
sanitarie sono autorizzate «medio tempore» a stipulare contratti di
lavoro quinquennali, suscettibili di rinnovo sino al completamento
delle procedure di stabilizzazione;
che il ricorrente osserva come la Corte costituzionale, con
costante giurisprudenza, abbia affermato che l'art. 97 cost. impone
quale forma generale ed ordinaria di reclutamento del personale una
selezione trasparente, comparativa, basata esclusivamente sul merito
e aperta a tutti i cittadini in possesso di requisiti positivamente
ed obiettivamente definiti;
che, in particolare, il rispetto di tale criterio è
condizione necessaria per assicurare che l'amministrazione pubblica,
e segnatamente quella sanitaria preposta alla tutela della salute
garantita dall'art. 32 Cost., risponda ai principi dell'efficienza,
imparzialità e democrazia;
che, ad avviso del Commissario, il concorso pubblico, in
diretta attuazione degli articoli 3 e 51 Cost., è condizione per la
piena realizzazione del diritto di partecipazione all'esercizio delle
funzioni pubbliche da parte di tutti i cittadini, fra i quali sono da
includere, per la maggior parte degli impieghi, anche quelli di altri
Stati membri dell'Unione europea (è richiamata la sentenza della
Corte di giustizia delle Comunità europee del 2 luglio 1996, nelle
cause C-290/94, C-174 /94 e C-473/93;
che il ricorrente precisa, ancora, come affermato dalla
sentenza n. 293 del 2009, che il concorso stabilito dal primo comma
dell'art. 97 cost. è meccanismo strumentale al buon andamento
dell'amministrazione, in quanto consente il reclutamento dei
dipendenti in base al merito che si riflette, migliorandolo, sul
rendimento delle pubbliche amministrazioni e sulle prestazioni da
queste rese ai cittadini;
che, inoltre, la Costituzione ha accordato al legislatore la
facoltà di derogare al principio della selezione pubblica, ma tali
deroghe devono essere determinate in modo da attenersi al principio
di imparzialità, così come affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 453 del 1990, sicchè non qualsiasi procedura
selettiva, quale quella di specie, può dirsi compatibile con il
principio del concorso pubblico, poichè quest'ultimo non è
rispettato quando le selezioni sono caratterizzate da arbitrarie
forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (è
richiamata la sentenza n. 194 del 2002 della Corte costituzionale);
che il Commissario osserva, altresì, come questa Corte abbia
puntualizzato, nella sentenza n. 205 del 2004, che il concorso
pubblico sia necessario anche nei casi di inquadramento di dipendenti
già in servizio o nel caso di trasformazione dei rapporti non di
ruolo, e non instaurati in origine mediante concorso, in rapporti di
ruolo;
che, inoltre, il ricorrente riferisce come questa Corte abbia
affermato che le deroghe sono legittime solo in presenza di peculiari
e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle
(sentenza n. 81 del 2006), non essendo sufficiente la mera
circostanza che determinate categorie di dipendenti abbiano prestato
attività lavorativa, come nel caso di specie, peraltro per un
periodo limitato di tempo, presso l'amministrazione;
che, come affermato nella sentenza citata, non è sufficiente
«la personale aspettativa degli aspiranti» ad una misura di
stabilizzazione occorrendo, invero, particolari ragioni
giustificative ricollegabili alle peculiarità delle funzioni che il
personale è chiamato a svolgere: è richiesta l'esistenza di
consolidate specifiche esperienze professionali maturate all'interno
dell'amministrazione, e non acquisibili all'esterno, che facciano
ritenere la deroga al principio del concorso pubblico essa stessa
funzionale alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione (al
riguardo sono richiamate le sentenze n. 9, n. 100, n. 179, n. 213, n.
225 e n. 235 del 2010, nonchè n. 215, n. 252 e n. 293 del 2009);
che, ad avviso del ricorrente, detti requisiti non sono
rinvenibili nella fattispecie in esame, anche perchè i destinatari
non hanno intrattenuto un rapporto di lavoro alle dirette dipendenze
dell'amministrazione pubblica, in quanto dipendenti di società miste
convenzionate con le strutture sanitarie, ma soprattutto in
considerazione del dato che la norma censurata non richiede che
sussistano esigenze organizzative e di fabbisogno di personale, nè
fissa alcun limite numerico ai contratti di lavoro da stipulare;
che tali considerazioni inducono il ricorrente ad avere
fondate perplessità sulla corrispondenza dei nuovi rapporti di
lavoro, da instaurarsi in applicazione della norma censurata, alle
effettive esigenze delle amministrazioni e, di conseguenza, a
ritenere violato il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione sancito dall'art. 97 Cost.;
che, inoltre, il Commissario ritiene che la disposizione in
esame sia in contrasto anche con gli articoli 3, 51 e 97 Cost., in
quanto individua quali destinatari soggetti titolari di rapporti di
lavoro non suscettibili di stabilizzazione, alla luce della normativa
statale di principio: l'art. 1, comma 558, della legge 27 dicembre
2006 n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007) e l'art. 17, commi
10, 11 e 12, del decreto-legge 1° luglio 2009 n 78, (Provvedimenti
anticrisi, nonchè proroga di termini) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 122, senza
fornire indicazioni circa la sussistenza di eventuali requisiti tali
da giustificare la deroga al principio del pubblico concorso, quali
la peculiarità delle funzioni che il personale svolge e/o specifiche
necessità funzionali dell'amministrazione;
che, ad avviso del ricorrente è, altresì, violato l'art.
81, quarto comma, cost. poichè la norma consentirebbe la nascita di
nuovi rapporti di lavoro anche in assenza di posti vacanti nelle
piante organiche, determinando maggiori oneri per le amministrazioni
del Servizio sanitario non quantificati e non coperti;
che, sotto tale profilo, la locuzione «senza oneri aggiuntivi
per la Regione», non indicando l'ammontare della spesa, nè le
risorse con cui le strutture sanitarie dovrebbero procedere alla
stabilizzazione del personale in questione, non è tale da costituire
una copertura «credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri» (al riguardo sono richiamate le
sentenze n. 100 del 2010 e n. 213 del 2008);
che, inoltre, secondo il ricorrente, la norma oggetto di
censura, nell'ampliare i destinatari e prorogare gli effetti della
stabilizzazione già prevista, viola l'art. 117, terzo comma, cost.
in quanto confligge con i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica posti dall'art. 17, commi 10, 11
e 12, del citato d.l. n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 122
del 2009 (al riguardo il ricorrente richiama la sentenza n. 68 del
2011);
che, ad avviso del Commissario, dette disposizioni si
ispirano alla finalità di contenimento della spesa pubblica nello
specifico settore del personale e costituiscono, come affermato da
questa Corte, principi fondamentali in quanto si limitano a porre
obiettivi di riequilibrio della finanza senza prevedere strumenti e
modalità per il perseguimento dei medesimi;
che, infatti, come affermato nella sentenza n. 69 del 2011,
«la spesa per il personale, per la sua importanza strategica ai fini
del patto di stabilità interna (data la sua rilevante entita'),
costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante
aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le
disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio
fondamentale della legislazione statale» (sentenza n. 169 del 2007);
che il secondo comma della disposizione in questione, là
dove prevede la stipula di contratti di lavoro di diritto privato di
durata quinquennale, eventualmente rinnovabili, costituisce un vulnus
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, poichè autorizza il ricorso al lavoro flessibile
con modalità e forme diverse da quelle disciplinate dall'art. 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) le cui previsioni, ai sensi dell'art. 1 del medesimo
decreto, costituiscono norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica e limitano la competenza
legislativa della Regione siciliana;
che, ai sensi del citato articolo 36, le amministrazioni
possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e
di impiego del personale solo «per rispondere ad esigenze temporanee
ed eccezionali», mentre la norma in esame non solo non indica le
ragioni straordinarie che possono giustificare il ricorso a
lavoratori a tempo determinato, ma addirittura prevede la
possibilità del rinnovo dei contratti senza fissare alcun termine
finale di durata, in tal modo palesando l'intento di conservare
indefinitamente la vigenza dei rapporti di lavoro subordinato a tempo
determinato per far fronte alle normali esigenze dell'ente;
che la Regione siciliana non si è costituita nel giudizio di
legittimità costituzionale;
che, successivamente alla proposizione del ricorso, la
delibera legislativa impugnata è stata promulgata e pubblicata come
legge della Regione siciliana del 12 luglio 2011, n. 14
(Riorganizzazione e potenziamento della rete regionale di
residenzialità per i soggetti fragili. Misure finanziarie relative a
personale comandato. Disposizioni per il personale utilizzato in
convenzione presso le aziende del Servizio sanitario regionale), con
omissione della disposizione oggetto di censura.
Considerato che il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana ha proposto - in riferimento agli articoli 3, 51, 81,
quarto comma, 97, 117, commi secondo, lettera l) e terzo, cost. -
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della delibera
legislativa della Regione siciliana in data 14 giugno 2011, n.
582-590-606 (Riorganizzazione e potenziamento della rete regionale di
residenzialità per i soggetti fragili. Misure finanziarie relative a
personale comandato. Disposizioni per il personale utilizzato in
convenzione presso le aziende del Servizio sanitario regionale);
che, successivamente all'impugnazione, la predetta delibera
legislativa è stata promulgata e pubblicata come legge della Regione
siciliana 12 luglio 2011, n. 14, recante il titolo ora indicato, con
omissione dell'articolo oggetto di censura;
che questa Corte, pur avendo chiarito che, attraverso
l'istituto della promulgazione parziale, il Presidente della Regione
siciliana «non viene investito di un arbitrario potere di determinare
autonomamente la definitiva non operatività di singole parti del
testo approvato dall'Assemblea regionale, in contrasto con la
ripartizione delle funzioni fra gli organi direttivi della Regione
stabilita da norme di rango costituzionale» (sentenza n. 205 del
1996) ha, tuttavia, costantemente affermato che, sul piano
processuale, «l'intervenuto esaurimento del potere promulgativo, che
si esercita necessariamente in modo unitario e contestuale rispetto
al testo deliberato dall'Assemblea regionale, preclude
definitivamente la possibilità che le parti della legge impugnate ed
omesse in sede di promulgazione acquistino o esplichino una qualsiasi
efficacia, privando così di oggetto il giudizio di legittimità
costituzionale» (ordinanze n. 251, n. 166, n. 76, n. 57 e n. 2 del
2011; nello stesso senso, ex plurimis: ordinanze n. 212, n. 183 e n.
175 del 2010);
che, pertanto, deve essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara cessata la materia del contendere in ordine al ricorso
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Criscuolo


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 23 novembre 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti