1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 16-6-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 299 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 dicembre 1992- 31 maggio 1993
N. 299 Ordinanza emessa il 15 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 31 maggio 1993) dalla commissione tributaria di primo grado di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Borruto Sandro contro l'u.t.e. di Reggio Calabria. Tributi in genere - Nuove tariffe d'estimo delle unita' immobiliari - Revisione - Previsione di diversi criteri, uno per la revisione in via definitiva ed un altro per quella in via provvisoria valevole comunque fino al 31 dicembre 1993 - Ingiustificata disparita' di trattamento con incidenza sul principio di capacita' contributiva. (D.L. 24 novembre 1992, n. 455, art. 2). (Cost., artt. 3 e 53). (093C0632) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 16-6-1993)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA DI PRIMO GRADO
Ha emesso la seguente decisione sul ricorso n. 92/1895 presentato
il 27 aprile 1992 (avverso: tariffe estimo n. part. 45, contr.
catastali) da Borruto Sandro residente a Reggio Calabria in v.
Demetrio Tripepi, 7/F, contro l'u.t.e. di Reggio Calabria.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con il ricorso proposto a questa commissione si denunzia
l'illegittimità e l'eccessività della rendita catastale attribuita
all'unità immobiliare di proprietà della parte ricorrente, perchè
stabilita sulla base delle tariffe d'estimo determinate con il d.m.
20 gennaio 1990, delle quali si denuncia pure l'illegittimità e si
chiede la disapplicazione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'art. 15 del d.P.R. 1 dicembre 1949, n. 1142, stabilisce, come
criterio generale (salvo il caso eccezionale al quale si riferisce
l'art. 27), che il reddito lordo, sulla base del quale è calcolata
la tariffa di estimo, è rappresentato dal canone annuo di fitto
ordinariamente ritraibile.
Il d.m. 20 gennaio 1990, che ai sensi dell'art. 6 del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 604, ha autorizzato la revisione delle tariffe di
estimo, stabilisce che ai fini della detta revisione si tenga conto
del valore unitario di mercato ordinariamente ritraibile
dall'immobile.
Avverso il d.m. 20 gennaio 1990, sono stati proposti ricorsi in
sede giurisdizionale davanti al t.a.r. del Lazio, ed altri
numerosissimi ricorsi straordinari al Capo dello Stato. Il t.a.r.
Lazio, sez. II, con sentenza n. 1184, del 29 aprile 1992, depositata
il 6 maggio 1992, ha pronunciato l'illegittimità del citato d.m. 20
gennaio 1990 e del d.m. 27 settembre 1991, con il quale il Ministro
delle finanze ha determinato per l'intero territorio nazionale le
tariffe d'estimo delle unità immobiliari urbane a decorrere dal 1
gennaio 1992.
Il Consiglio di Stato, sezione III, in data 31 marzo 1992 ha
espresso il parere n. 285, in sede di esame di alcuni ricorsi
straordinari, con il quale ha ritenuto l'illegittimità del d.m. 20
gennaio 1990. La motivazione essenziale è la seguente: "Vero e che
il Ministero delle finanze ha il potere di autorizzare la periodica
revisione delle tariffe; ma il decreto ministeriale, salvo che la
stessa norma primaria attributiva del potere di revisione non lo
preveda espressamente, non può innovare ai criteri che la legge ha
stabilito (rectius nella fattispecie il d.P.R. n. 1142) per
individuare il reddito immobiliare rilevante ai fini della
determinazione della tariffa d'estimo. È questa, in effetti,
l'applicazione di un principio generale, di recente riaffermato
dall'art. 17 della legge n. 400/1988, che i ricorrenti invocano, con
cui si precisa (terzo comma) che pure i decreti ministeriali aventi
contenuto regolamentare, e adottati nell'esercizio di un potere
attribuito al Ministro con legge, non possono contrastare con i
regolamenti emanati dal Governo (e cioè con la forma del d.P.R.).
Ciò dimostra, a maggior ragione, che il decreto ministeriale non
avente contenuto di regolamento - come è nel caso in esame - può
derogare a norme regolamentari emanate con d.P.R. (come quelle del
d.P.R. n. 1142/1949) soltanto ove la legge, con espressa specifica
statuizione, ciò consenta caso per caso".
La commissione è investita della controversia relativa alla
applicazione in concreto della tariffa di estimo calcolata secondo i
criteri e la normativa del citato d.m. 20 gennaio 1990.
La commissione ritiene opportuno, preliminarmente procedere alla
verifica della propria competenza, pur non essendo stata sollevata
specifica eccezione di incompetenza. La commissione è dell'avviso
che la controversia rientra nella propria competenza, in quanto ha
come oggetto l'attribuzione in concreto della rendita catastale per
l'immobile di proprietà del ricorrente, fissata con l'applicazione
delle tariffe di estimo determinate secondo le norme emanate con il
citato d.m. 20 gennaio 1990.
Detta attribuzione in concreto della rendita catastale, allo
stato, è illegittima, essendo illegittimo l'atto generale, cioè il
d.m. 20 gennaio 1990, che ne è il presupposto, in esecuzione del
quale è attribuita la rendita stessa.
Il d.m. 20 gennaio 1990 ha perduto efficacia erga omnes in
conseguenza della sentenza esecutiva del t.a.r. Lazio, sezione
seconda, n. 1184/1992, che ha dichiarato l'illegittimità dell'atto e
ne ha pronunciato l'annullamento. D'altra parte, la commissione,
mentre non può pronunciare l'annullamento del decreto ministeriale
(perchè la giurisdizione in materia di annullamento di atti
amministrativi appartiene al giudice amministrativo), può però
disapplicare l'atto stesso, allorchè incidentalmente ne accerti
l'illegittimità, che per il d.m. esaminato sussiste per le
motivazioni (che vengono interamente recepite) espresse nel parere
del Consiglio di Stato soprariportato e nella citata sentenza del
t.a.r.
L'esame della controversia, tuttavia, non si può fermare a questo
punto, senza tenere conto del successivo intervento del legislatore.
Il consiglio di Stato, esprimendo il parere sull'illegittimità del
decreto ministeriale, aveva evidenziato che "resta salva l'eventuale
adozione di norme, aventi rango legislativo, idonee a modificare il
criterio di cui alle citate disposizioni del d.P.R. n. 1142 e del
t.u. n. 917 del 1986".
Risultano successivamente adottati tre decreti legge: il d.l. 24
luglio 1992, n. 348; il d.l. 24 settembre 1992, n. 388, ed infine il
d.-.l. 24 novembre 1992, n. 455. I primi due decreti legge sono
decaduti perchè non convertiti in legge entro i termini.
Tutt'e tre i decreti legge contengono un'identica norma reiterata,
cioè è disposto: "Con decreto del Ministro delle finanze da emanare
entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto ai sensi dell'art. 17 della legge 23
agosto 1988, n. 400, è disposta la revisione delle tariffe d'estimo
e delle rendite delle unità immobiliari urbane.
Tale revisione avverrà sulla base di criteri che, al fine di
determinare la redditività media ordinariamente ritraibile, facciano
riferimento ai valori del mercato degli immobili e delle locazioni.
Fino alla data di entrata in vigore delle nuove tariffe e delle nuove
rendite e comunque non oltre il 31 dicembre 1993 restano in vigore e
continuano ad applicarsi con la decorrenza di cui all'art. 4, quarto
comma, della legge 29 dicembre 1990, n. 405, le tariffe d'estimo e le
rendite già determinate in esecuzione del decreto del Ministro delle
finanze 20 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 31
del 7 febbraio 1990 .." (art. 2 d.l. 24 novembre 1992, n. 455).
Il d.l. 24 novembre 1992, n. 455, è vigente alla data della
decisione di questa commissione, che, pertanto, è tenuta a farne
applicazione. Va evidenziato che detto decreto, in via provvisoria e
comunque non oltre il 31 dicembre 1993, non apporta variazioni
rispetto alle tariffe d'estimo ed alle rendite determinate in
esecuzione del d.-m. finanze del 20 gennaio 1990, sicchè non è
possibile ritenere che il ricorso possa essere accolto o che sia
cessata la materia del contendere facendo riferimento soltanto
all'annullamento dell'atto amministrativo pronunciato dal t.a.r.
Lazio, o facendone disapplicazione, perchè le tariffe d'estimo e la
determinazione della rendita rimangono in vita nella stessa misura in
forza della norma sopravvenuta. È opportuno rilevare che l'art. 2
del del d.l. n. 455/1992, richiamando testualmente il d.-l. finanze
20 gennaio 1990, fa perdere al medesimo la natura di puro e semplice
atto amministrativo, perchè lo recepisce integralmente come norma di
legge, con l'eliminazione dei vizi di legittimità attinenti alla
fonte ed al rango già rilevati dal giudice amministrativo e dal
parere del Consiglio di Stato. La commissione, dunque, dopo essere
giunta alla conclusione dell'illegittimità delle tariffe d'estimo e
della conseguenziale determinazione della rendita catastale per
effetto dell'annullamento o della disapplicazione dell'atto
amministrativo, (d.m. finanze 20 gennaio 1990), dovrebbe tuttavia
confermare l'atto di determinazione della rendita catastale
effettuata sulla base delle medesime tariffe d'estimo ora vigenti per
effetto della norma di legge sopravvenuta (art. 2 del d.l. 24
novembre 1992, n. 455).
È manifesta, quindi, ai fini della decisione, la rilevanza della
verifica della legittimità costituzionale della norma in
discussione. La questione, nei termini che vengono chiariti e
precisati qui di seguito, non si presenta manifestamente infondata.
L'art. 2 del citato d.l. n. 455/1992 per la revisione delle
tariffe d'estimo e delle rendite delle unità immobiliari urbane
fissa criteri difformi da adottare con il decreto ministeriale;
cioè, mentre per la revisione in via definitiva stabilisce che, al
fine di determinare la redditività media ordinariamente ritraibile,
i criteri dovranno fare riferimento ai valori di mercato degli
immobili e delle locazioni; in via provvisoria, e comunque fino al 31
dicembre 1993 (con la decorrenza stabilita dall'art. 4, quarto comma,
della legge 29 dicembre 1990, n. 405), stabilisce che le tariffe
d'estimo vanno fissate come è indicato dal d.m. 20 gennaio 1990,
recepito dalla norma di legge, cioè che si tenga conto del valore
unitario di mercato ordinariamente ritraibile dall'immobile, senza
alcun riferimento ai valori delle locazioni.
Dubbi di legittimità costituzionale della norma sorgono perchè,
enunciando i criteri relativi alla determinazione definitiva delle
tabelle d'estimo e dei redditi, la norma di legge, non fornisce alcun
indice di riferimento, nè alcun criterio guida da adottare e da
seguire nella mescolanza e nella fissazione della media dei due
valori, quello di mercato degli immobili e quello delle locazioni.
Dubbi ancor più gravi sorgono sulla legittimità costituzionale
della norma per la determinazione in via provvisoria delle tariffe
d'estimo e delle rendite (questione che è immediatamente rilevante
nel caso controverso), giacchè il legislatore adotta due criteri non
uniformi senza alcuna giustificazione; in via definitiva si riferisce
al criterio di entrambi i valori, quello di mercato e quello delle
locazioni; mentre in via provvisoria si riferisce soltanto al
criterio del valore di mercato, omettendo il riferimento a qualsiasi
parametro deducibile dal mercato delle locazioni.
Il riferimento al parametro soltanto del valore di mercato degli
immobili realizza una disarmonia del sistema tributario ed intacca il
principio generale della proporzionalità rispetto alla capacità
contributiva. Il parere del consiglio di Stato, sezione terza, dal 31
marzo 1992, n. 285, facendo riferimento all'art. 15 del d.P.R. n.
1142/1949, confermato dall'art. 35, primo comma, del t.u. 22 dicembre
1986, n. 917, ha già evidenziato "l'intento del legislatore di
evitare che per gli immobili effettivamente dati in locazione il
proprietario sia costretto addirittura a versare al fisco somme
uguali o maggiori di quelle percepite dal conduttore; poichè
altrimenti, il sistema sarebbe suscettibile .. di censura sotto il
profilo della violazione degli artt. 42 e 53 della Costituzione". La
norma esaminata, a giudizio di questa commissione, incorre in detta
censura.
La rilevante differenza dei criteri da seguire per la
determinazione delle tariffe d'estimo in via definitiva ed in via
temporanea fino al 31 dicembre 1993, con le conseguenziali differenti
imposizioni, aggrava i sospetti di illegittimità costituzionale con
riferimento ai principi fissati negli artt. 3 e 53 della
Costituzione.
Nei termini sopraprecisati la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 del d.l. 24 novembre 1992, n. 455 non è
manifestamente infondata, e si rende necessaria la remissione della
decisione alla Corte costituzionale.

P. Q. M.
La commissione tributaria di primo grado di Reggio Calabria,
seconda sezione, dichiara rilevante e non manifestamente infondata,
in relazione agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.l. 24 novembre 1992,
n. 455 nella parte in cui dispone che fino alla data di entrata in
vigore delle nuove tariffe e delle nuove rendite e comunque non oltre
il 31 dicembre 1993 restano in vigore e continuano ad applicarsi le
tariffe d'estimo e le rendite già determinate in esecuzione del d.m.
finanze 20 gennaio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 7
febbraio 1990;
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina che a cura della segreteria gli atti e copia della presente
ordinanza siano trasmessi alla Corte costituzionale;
Ordina altresì che a cura della segreteria la presente ordinanza
sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti della Camera e del Senato e sia espletato ogni altro
incombente di legge.
Così deciso nella camera di consiglio della commissione
tributaria in Reggio Calabria addì 15 dicembre 1992.
Il presidente relatore: NERI
93C0632