1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 ottobre 1996
N. 28 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 10 ottobre 1996 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Regolamento emanato dal Ministro della sanita' riguardo alla disciplina degli esami di idoneita' nazionale all'esercizio delle funzioni di direzione nelle strutture sanitarie - Previsione circa la possibilita' che tali esami siano organizzati nella provincia di Bolzano e disciplinati con legge della stessa "nel rispetto dei principi stabiliti dal presente regolamento", e riguardo alle iniziative da concordarsi dal Ministero della sanita' e dalla provincia autonoma di Bolzano, necessarie per dare attuazione alle disposizioni di dettaglio dei commi 1 e 3 dell'art. 1 dello stesso regolamento che non consentono di presentare in una sessione di esame domande per piu' di una disciplina e, per chi abbia gia' conseguito l'idoneita' in una disciplina, di presentare domanda di ammissione, per la stessa disciplina o per altre, nella sessione immediatamente successiva - Illegittima incidenza di tale normativa (del tutto estranea alle previsioni dell'art. 17, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, su cui il decreto ministeriale si fonda) su materia specificatamente attribuita dalle norme di attuazione dello statuto speciale e segnatamente dall'art. 5, del d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197, col solo limite del rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali, alla competenza legislativa e amministrativa della provincia autonoma, competenza dalla provincia gia' esaurientemente esercitata con la legge 18 agosto 1993, n. 34 - Contrasto con i principi ripetutamente affermati dalla Corte costituzionale e ribaditi dall'art. 17, comma 1, lett. b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, secondo i quali i regolamenti ministeriali non possono interferire in materie di competenza di regioni e province autonome - Contrasto, altresi', con il principio per cui le Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige possono essere modificate solo attraverso lo speciale procedimento, con l'intervento della prevista commissione paritetica, richiesto per la loro approvazione - Richiamo a sentenze nn. 204, 391 e 465 del 1991, 359/1993, 69 e 333 del 1995, ed inoltre a sentenze nn. 224/1990, 38 e 40 del 1992. (Decreto Ministro della sanita' 16 maggio 1996, n. 413, art. 28). (Statuto Trentino-Alto Adige artt. 2, 9, n. 10, 16, 99, 100 e 107; d.P.R. 28 febbraio 1980, n. 197, art. 5; d.P.R. 23 marzo 1974, n. 474, art. 2; d.P.R. 16 marzo 1992, n. 267, art. 1 e 2). (096C1638) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta n. 4538 del 30
settembre 1996, rappresentata e difesa - in virtù di procura
speciale del 30 settembre 1996, rogata dall'avv. Adolf Auckenthaler,
segretario generale della Giunta (rep. n. 18121) - dagli avv.ti
proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese n. 3; contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione
all'art. 28 del decreto del Ministro della sanità 16 maggio 1996 n.
413, recante "Regolamento concernente la disciplina degli esami di
idoneità nazionale all'esercizio delle funzioni di direzione".
F a t t o
1. - La provincia autonoma di Bolzano - in virtù degli artt. 9,
10, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670) - è titolare di competenze esclusive,
legislative ed amministrative, in materia di "igiene e sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera"; le relative norme
d'attuazione (art. 2 d.P.R. 23 marzo 1975, n. 474, sostituito da art.
1 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267) stabiliscono fra l'altro che alla
provincia spettano "le potestà legislative ed amministrative
attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti
sanitari" (secondo comma) ed inoltre che "le competenze provinciali
relative allo stato giuridico ed economico del personale addetto alle
istituzioni ed enti di cui al secondo comma sono esercitate nei
limiti previsti dallo statuto" (terzo comma).
Com'è ben noto, inoltre, vige nella provincia autonoma di Bolzano
il fondamentale principio della tutela delle minoranze linguistiche
locali (ex artt. 2 e 4 Statuto T.-A.A.). In particolare l'art. 99
dello Statuto parifica la lingua tedesca a quella italiana, e l'art.
100 riconosce ai cittadini di lingua tedesca della provincia di
Bolzano la facoltà di usare la loro lingua negli uffici pubblici. A
questa disciplina di tutela delle minoranze di lingua tedesca si
collegano, in particolare, le norme d'attuazione statutarie contenute
nell'art. 3, n. 9, del citato d.P.R. n. 474/1975, e nell'art. 5 del
pure citato d.P.R. n. 197/1980.
La prima di tali norme d'attuazione (nel testo sostituto dall'art.
1 del già citato d.lgs. n. 267/1992) stabilisce che, in materia
sanitaria, restano ferme le competenze degli organi statali in ordine
"alle professioni sanitarie, agli ordini e collegi professionali ed
agli esami di idoneità per l'esercizio della professione medica
negli ospedali; nella provincia di Bolzano, tali esami possono essere
effettuati osservandosi l'art. 5 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197". Alla suddetta riserva statale
deroga, appunto, la norma d'attuazione contenuta nell'art. 5 del
d.P.R. n. 197/1980, secondo cui: "Per garantire ai candidati
l'esercizio del diritto di sostenere le prove di esame in lingua
italiana o in lingua tedesca, nonchè la loro valutazione da parte
dei componenti la commissione esaminatrice che abbiano adeguata
conoscenza delle due lingue, possono essere organizzati in provincia
di Bolzano esami di idoneità per personale sanitario disciplinati -
in parziale deroga all'art. 3, n. 9, del decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 - con legge della provincia di
Bolzano, nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi statali e
fermi restando i requisiti per l'ammissione dei candidati e le prove
di esame fissati nell'ordinamento statale.
La commissione esaminatrice è composta pariteticamente da elementi
di madre lingua italiana e di madre lingua tedesca. Della commissione
fa comunque parte un rappresentante del Ministero della Sanità.
L'idoneità conseguita in sede nazionale ha validità anche nel
territorio della provincia di Bolzano".
In attuazione della suddetta disciplina statutaria, ed in
particolare nell'esercizio della specifica potestà legislativa
riconosciutale dalla norma d'attuazione dell'art. 5, primo comma,
d.P.R. n. 197/1980, la provincia autonoma di Bolzano ha approvato la
legge 18 agosto 1993, n. 34 recante il titolo "Esami provinciali di
idoneità per il personale sanitario ai sensi dell'art. 5 del d.P.R.
26 gennaio 1980, n. 197". Tale legge contiene una organica
disciplina, soprattutto in relazione alla composizione delle relative
commissioni, degli esami di idoneità alle qualifiche indicate
nell'art. 20 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (cioe': dirigente
sanitario, sovrintendente sanitario, direttore sanitario, primario
ospedaliero, veterinario dirigente e farmacista dirigente).
2. - Il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 ("Riordino della disciplina
in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421") all'art. 17 contiene "Regolamentazione esame di
idoneità nazionale all'esercizio delle funzioni di direzione".
L'art. 17 disciplina i vari aspetti dell'esame di idoneità nazionale
all'esercizio delle funzioni di direzione; in particolare al quinto
(e settimo) comma esso demanda ad un apposito decreto del Ministro
della sanità la ulteriore regolamentazione delle idoneità nelle
specifiche discipline per ciascuna categoria professionale, delle
procedure, delle modalità di espletamento degli esami, ivi compresa
la valutazione del curriculum professionale, e dei requisiti di
ammissione dei candidati.
Sulla base del suddetto art. 17 del d.lgs. n. 502/1992,
recentemente il Ministro della sanità ha emanato il decreto 16
maggio 1996, n. 413 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale 8 agosto
1996, n. 185, suppl. ord.), recante "Regolamento concernente la
disciplina degli esami di idoneità nazionale all'esercizio delle
funzioni di direzione".
Tale regolamento disciplina, appunto, i vari aspetti degli esami in
questione, già indicati dall'art. 17 del decreto legislativo n.
502/1992, ed in particolare anche la composizione delle commissioni.
Di tale regolamento viene in particolare evidenza, ai fini del
presente ricorso, l'art. 29 con il quale il Ministro della sanità ha
voluto disciplinare anche - come reca la rubrica - gli "Esami di
idoneità organizzati nella provincia autonoma di Bolzano". Tale art.
29 recita:
"1. - Per garantire ai candidati l'esercizio del diritto di
sostenere le prove di esame in lingua italiana o in lingua tedesca,
nonchè la loro valutazione da parte dei componenti la commissione
esaminatrice che abbiano adeguata conoscenza delle due lingue,
possono essere organizzati in provincia di Bolzano esami di idoneità
disciplinati con legge della provincia di Bolzano, nel rispetto dei
principi stabiliti dal presente regolamento.
2. - La commissione esaminatrice è composta pariteticamente da
elementi di madre lingua italiana e di madre lingua tedesca. Della
commissione fa parte un rappresentante del Ministero della sanità.
3. - Gli esami sono indetti contestualmente a quelli nazionali. Il
Ministero della sanità e la provincia autonoma di Bolzano concordano
le iniziative necessarie per dare attuazione a quanto disposto dai
commi 3 e 4 dell'art. 1".
Le disposizioni stabilite dal Ministro della Sanità con l'art. 29
del decreto n. 413/1996 sono gravemente lesive delle attribuzioni
costituzionali della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto le
impugna sollevando in relazione ad esse conflitto di attribuzione,
per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni e dei principi costituzionali di
cui agli artt. 2, 9 n. 10, 16, 99 e 100 dello Statuto speciale
T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione
(in particolare art. 5 d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197). Violazione
dei principi costituzionali relativi ai rapporti fra atti normativi
statali e provinciali.
1.1. - L'atto impugnato è un regolamento ministeriale, come è
confermato dal fatto che nel suo preambolo si menziona l'avvenuta
comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi
dell'art. 17, terzo comma della legge n. 400/1988.
L'art. 28 di tale regolamento contiene una disciplina che in parte
si sovrappone, riproducendola, a quella delle norme di attuazione del
già citato art. 5 del d.P.R. n. 197/1980 (infatti il secondo comma
dell'art. 28 del regolamento è quasi identico al secondo comma del
suddetto art. 5, ed il primo comma dell'art. 28 del regolamento reca
nella sua prima parte una disciplina analoga a quella del primo comma
dell'art. 5).
Accantoniamo pure i problemi di legittimità che potrebbe porre
questa riproduzione da parte di un atto regolamentare di disposizioni
già stabilite da una fonte primaria a competenza riservata (una
fonte, come poi si dirà, con efficacia formale rafforzata rispetto a
quella della legge ordinaria).
Ma vi è una parte della disciplina dell'art. 28 la quale non
corrisponde all'art. 5 del d.P.R. n. 474/1975: per questa parte
l'art. 28 del regolamento pone delle norme non solo nuove, ma
decisamente incompatibili rispetto all'art. 5. Ci si riferisce, in
primo luogo, all'ultima parte del primo comma dell'art. 28: dove si
dice che la legge della provincia di Bolzano può disciplinare gli
esami di idoneità in questione "nel rispetto dei principi stabiliti
dal presente regolamento", mentre invece la norma d'attuazione
statutaria recita "nel rispetto dei principi stabiliti dalle leggi
statali e fermi restando i requisiti per l'ammissione dei candidati e
le prove di esame fissati nell'ordinamento statale". In secondo luogo
l'art. 28 del regolamento contiene un terzo comma che stabilisce
delle regole di dettaglio che non trovano corrispondenza nelle norme
d'attuzione dell'art. 5, secondo cui - come già si è detto - "Gli
esami sono indetti contestualmente a quelli nazionali. Il Ministero
della sanità e la provincia autonoma di Bolzano concordano le
iniziative necessarie per dare attuazione a quanto disposto dai commi
3 e 4 dell'art. 1" (queste ultime norme del regolamento ministeriale
disciplinano i limiti alla presentazione di più domande nella stessa
sessione di esame, e nella sessione successiva rispetto a quella
nella quale si sia già conseguita una idoneita').
1.2. - Ciò premesso, è però ben noto come, secondo un principio
fermo della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (sentt. nn. 204,
391 e 465/1991, 359/1993, 69 e 333/1995), in base ai principi
costituzionali che presiedono ai rapporti fra Stato e regioni e
province autonome, i regolamenti governativi ministeriali non possono
intervenire nelle materie attribuite alla competenza delle regioni e
delle province autonome, come del resto risulta espressamente vietato
dall'art. 17, primo comma, lett. b), della legge n. 400/1988.
Alla stregua di tale principio l'art. 28 dell'impugnato decreto
ministeriale n. 413/1996 è, come tale, lesivo delle attribuzioni
della provincia ricorrente ed illegittimo. Esso infatti pretende di
intervenire in una materia (o se si vuole in un settore di materia),
quella degli esami di idoneità all'esercizio delle funzioni di
direzione nelle strutture sanitarie effettuati nella provincia di
Bolzano, che è invece riservata alla legge provinciale, in base agli
artt. 2, 99, 100 e 9 n. 10 dello Statuto, ed all'art. 5 delle
relative norme d'attuazione stabilite dal d.P.R. n. 197/1980.
Si osservi, poi, come tale lesione delle attribuzioni
costituzionali della provincia autonoma ricorrente sia da addebitarsi
totalmente al decreto ministeriale, poichè la norma legislativa su
cui quel decreto si fonda (art. 17, quarto comma, d.lgs. n. 502/1992)
non implica affatto il potere del Ministro di disciplinare con
proprio regolamento gli esami in questione anche nella provincia di
Bolzano. Infatti quella disposizione legislativa deve essere
sistematicamente coordinata ed interpretata con la riserva alla legge
provinciale stabilita dall'art. 5 del d.P.R. n. 197/1980; ed anche
con il principio generale sancito dall'art. 80, primo comma della
legge istitutiva del servizio sanitario nazionale legge 23 dicembre
1978, n. 833), secondo cui nella particolare materia in questione
restano ferme "le competenze spettanti alle province autonome di
Trento e di Bolzano secondo le forme e condizioni particolari di
autonomia definite dal d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative
norme d'attuazione, nel rispetto, per quanto attiene alla provincia
autonoma di Bolzano anche delle norme relative alla ripartizione
proporzionale fra i gruppi linguistici e alla parificazione della
lingua italiana e tedesca".
1.3. - Anche sotto un ulteriore profilo la disciplina stabilita
dall'art. 28 del regolamento ministeriale in questione, in
particolare quella contenuta nel già ricordato terzo comma, risulta
essere lesiva delle attribuzioni della provincia ricorrente.
Alla provincia spetta una competenza propria (ex artt. 9, n. 10,
Statuto, e 5 d.P.R. n. 197/1980) a disciplinare ed organizzare gli
esami di idoneità effettuati in provincia di Bolzano: una competenza
di tipo concorrente, che può essere limitata dai principi della
legislazione statale. L'art. 5 del d.P.R. n. 197/1980, infatti,
stabilisce che la legge provinciale deve rispettare i principi
stabiliti dalle leggi statali, tenendo fermi i requisiti per
l'ammissione dei candidati e le prove di esame fissati
nell'ordinamento statale.
A fronte di ciò si ha invece che, con il regolamento in questione,
il Ministro della Sanità pretende di vincolare la legge regionale
non solo ai limiti suddetti stabiliti dallo Statuto e dalla norma
d'attuazione, ma anche alla disciplina di dettaglio stabilita con
tale regolamento: in particolare quella dei commi 3 e 4 dell'art. 1,
richiamata dal terzo comma dell'art. 28. La lesione delle
attribuzioni provinciali non discende, dunque, solo dalla inidoneità
della fonte regolamentare statale ad intervenire nella materia di
competenza provinciale; ma anche dal tipo di disciplina, diretta a
regolare aspetti procedurali ed organizzativi di dettaglio riservati
alla esclusiva valutazione della provincia, ed oltretutto in presenza
di una disciplina legislativa provinciale già vigente in materia (la
citata legge provinciale n. 34/1983).
2. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle attribuzioni e dei
principi costituzionali di cui alle disposizioni statutarie e norme
d'attuazione già citate. Violazione art. 107 Statuto T.-A.A..
Come si è visto in precedenza, la disciplina stabilita dall'art.
28 del regolamento ministeriale in questione è per vari aspetti
innovativa ed anche incompatibile con quella già stabilita dell'art.
5 del d.P.R. n. 197/1980. Essa cioè - specie con le norme già
esaminate contenute nell'ultima parte del primo comma, e nel terzo
comma dell'art. 28 - pretende di derogare alle norme d'attuazione
dello statuto stabilite dall'art. 5 del d.P.R. n. 197/1980.
Ma è noto che le norme d'attuazione statutarie - come appunto
quelle del d.P.R. n. 197/1980 - emanate a seguito del particolare
procedimento "collaborativo" previsto dall'art. 107 dello Statuto
speciale T.-A.A. (in cui si inserisce necessariamente la commissione
paritetica di cui al primo comma dell'art. 107) non possono essere
derogate se non da successivi atti adottati in base a quel medesimo
procedimento. Secondo l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (fra le
tante, sentt. 224/1990, 38 e 40/1992) le norme d'attuazione dello
Statuto speciale T.-A.A. hanno una efficacia formale peculiare, onde
sono immodificabili ed inderogabili dalla legge ordinaria. Meno che
mai esse potrebbero dunque essere derogate da un regolamento
ministeriale.
Dunque, anche sotto questo profilo l'art. 28 del regolamento
impugnato lede le attribuzioni della provincia ricorrente.
3. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle attribuzioni e dei
principi costituzionali di cui alle già indicate disposizioni dello
Statuto speciale T.-A.A. (e relative norme d'attuazione). Violazione
dell'art. 2 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Come già si è detto, la competenza legislativa provinciale
richiamata dall'art. 5 del d.P.R. n. 197/1980 è una competenza
legislativa propria (di tipo concorrente) ed attribuita alla
provincia dall'art. 9 n. 10 dello Statuto. Ed è su tale competenza,
oltre tutto già esercitata dalla provincia con l'approvazione della
citata legge provinciale n. 34/1983, che incide l'impugnato
regolamento ministeriale. Questo, in particolare al primo comma
dell'art. 28, pretende infatti che la legge provinciale si adegui ai
principi stabiliti dal medesimo regolamento.
Orbene, in base alle norme d'attuazione dello statuto contenute
nell'art. 2 del decreto legislativo 15 marzo 1992, n. 266, in materia
di rapporti fra fonti statali e provinciali nelle materie di
competenza provinciale propria vige una speciale disciplina, che
ovviamente non può essere derogata da un regolamento ministeriale
(anche in virtù del già richiamato art. 107 dello Statuto T.-A.A.).
Secondo tale disciplina (spec. art. 2, primo comma, la provincia
autonoma è tenuta ad adeguare la propria legislazione ai soli
"principi" stabiliti da "atti legislativi" dello Stato, non anche ai
principi stabiliti da regolamenti statali.
Anche la normativa d'attuazione dello Statuto contenuta nel
suddetto art. 2, dunque, esclude che un regolamento statale possa
stabilire principi vincolanti per la legislazione provinciale. Come
è confermato anche dal quinto comma dello stesso art. 2 d.lgs. n.
266/1992, secondo cui gli unici poteri amministrativi che possono
incidere sulla legislazione provinciale sono "i poteri di ordinanza
amministrativa diretti a provvedere a situazioni eccezionali di
necessità ed urgenza, nei casi, nei modi e nei limiti previsti
dall'ordinamento".
Ma quest'ultima ipotesi eccezionale è, evidentemente, del tutto
estranea al caso del decreto del Ministero della Sanità n. 413/1996
qui impugnato.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare che non spetta al Ministro della sanità di
disciplinare con proprio regolamento gli esami di idoneità per
personale sanitario direttivo organizzati nella provincia di Bolzano,
e per l'effetto annullare l'art. 28 del decreto del Ministro della
Sanità 16 maggio 1996, n. 413, meglio indicato in epigrafe.
Roma, addì 4 ottobre 1996
Avv. prof. Sergio Panunzio - avv. prof. Roland Riz
96C1638