1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 243 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 1994
N. 243 Ordinanza emessa il 7 novembre 1994 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Livia Salvatore Pietro contro l'I.C.E. Impiego pubblico - Dipendenti dell'I.C.E. (Istituto per il commercio con l'estero) - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nell'indennita' di anzianita' - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione dell'indennita' di anzianita' - Limitazione al 30 per cento dell'indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo dell'indennita' di anzianita' - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 4, 3, secondo comma, 1, lett. b), in relazione all'art. 1, lett. a), e al quarto comma stesso articolo). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 36, 103 e 113). (095C0511) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1313/1984
proposto dall'avv. Salvatore Pietro Livia, rappresentato e difeso da
se stesso elettivamente domiciliato in Roma, via Nicostene n. 57
(Casalpalocco); contro l'Istituto nazionale per il commercio con
l'estero, in persona del presidente pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. Rita Bianconi, elettivamente domiciliato presso la
sede legale dell'Istituto in Roma, via Liszt n. 21; per
l'annullamento del provvedimento di liquidazione emesso in data 6
marzo 1980 con il quale è stata erogata al ricorrente l'indennità
di fine rapporto con l'accertamento delle maggiori somme dovute, ivi
compresa la rivalutazione monetaria e gli interessi legali;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Relatore alla pubblica udienza del 7 novembre 1994 il consigliere
Francesco Brandileone; uditi l'avv. Livia per il ricorrente e l'avv.
Bianconi per l'Amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso in esame, l'avv. Livia, già capo del servizio
legale dell'I.C.E. - inquadrato nel ruolo professionale, prima
qualifica - collocato a riposo il 1 gennaio 1980, impugna il
provvedimento liquidatorio dell'indennità di fine rapporto,
deducendo i seguenti motivi:
1) nel calcolo dell'indennità di anzianità non era stata
computata l'indennità integrativa speciale;
2) l'I.C.E. aveva - dall'ammontare della indennità di
buonuscita spettante - effettuato la ritenuta di L. 619.200 per
recupero di quanto erogato a fronte di compensi di lavoro
straordinario del primo semestre 1976, compensi che riteneva non
dovuti;
3) l'I.C.E. aveva indebitamente trattenuto - sempre
dall'indennità di anzianità spettante all'avv. Livia - la somma di
L. 82.905 per avere esso Istituto omesso di operare, nel 1973, le
ritenute per imposta di ricchezza mobile (L. 42.905) e nel 1962 per
"Ass. Soc. e Ina-Casa" (a distanza rispettivamente di sette e di
diciotto anni);
4) l'I.C.E., nel calcolo, sempre della predetta indennità di
anzianità non aveva computato la media delle quote liquidate negli
ultimi tre anni di servizio per competenze di procuratore e onorari
di avvocato, a norma dell'art. 30, secondo comma, del d.P.R. 26
maggio 1976, n. 411;
5) nel calcolo dell'anzianità non era stato preso in
considerazione - così come fatto per la durata degli studi
universitari -, il diritto al riscatto del periodo di pratica forense
necessario al conseguimento dell'abilitazione alla professione di
procuratore legale ed alla iscrizione al relativo albo, titolo e
requisito indispensabile, richiesto dalla legge per l'inquadramento
nel ruolo professionale legale dell'I.C.E. (art. 36 del d.P.R. 26
maggio 1976, n. 411) vedi decisione della Corte costituzionale del 24
giugno-10 luglio 1981.
Con successiva memoria dell'11 ottobre 1994 la parte ricorrente:
rinuncia alla richiesta di cui al n. 2 della premessa, di
restituzione di L. 619.200 (somma che l'I.C.E. aveva trattenuto nel
liquidargli l'indennità di anzianità per somme che l'ente riteneva
di avere erronemente corrisposto), posto che, successivamente al
deposito del ricorso, e cioè in data 26 ottobre 1987, il predetto
importo, già indebitamente trattenuto, di L. 619.200, con l'aggiunta
degli interessi legali e della rivalutazione monetaria, così come
stabilito dall'art. 23 del d.P.R. 17 settembre 1987, n. 494, è stato
restituito dall'Amministrazione all'interessato;
e solleva, in ordine al primo motivo questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, lett. a), dell'art. 3, n. 2 e dell'art. 4
della legge 29 gennaio 1994, n. 87.
Si costituisce in giudizio l'Amministrazione resistente che nel
controdedurre alle censure di gravame chiede la reiezione del
ricorso, eccependo preliminarmente la cessata materia del contendere
in ordine al conglobamento della indennità integrativa speciale nel
trattamento di fine rapporto, di cui al primo motivo di ricorso, per
effetto dell'entrata in vigore della legge n. 87 del 29 gennaio 1994.
D I R I T T O
1. - La controversia concernente la computabilità dell'indennità
integrativa speciale nel trattamento di fine rapporto di dipendente
I.C.E viene dunque all'esame dopo la pronuncia della Corte
costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale in
questa sede sollevata.
Nelle more, peraltro, è entrata in vigore (in data 6 febbraio
1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme relative al
computo dell'indennità integrativa speciale nella determinazione
della buonuscita dei dipendenti pubblici" (pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994), la quale, "in attesa
dell'omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici per
i lavoratori della pubblica amministrazione e per i lavoratori
privati conseguente all'applicazione del d.lgs., febbraio 1993, n.
29, e successive modificazioni e ferma la disciplina del trattamento
di fine servizio in essere per i dipendenti degli enti locali (art.
1), dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994, l'indennità
integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e
successive modificazioni, viene computata nella base di calcolo
dell'indennità di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine
servizio determinati in applicazione delle norme già vigenti con
riferimento allo stipendio ed agli altri elementi retributivi
considerati utili per i dipendenti di cui alla legge 20 marzo 1975,
n. 70, e successive modificazioni, nella misura di una quota pari al
30% dell'indennità integrativa speciale annua in godimento alla data
di cessazione dal servizio con riferimento agli anni utili ai fini
del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di loro incostituzionalità.
2.1. - L'art. 4 della legge considerata determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto con gli artt.
3, 24, primo e secondo somma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti già cessati dal servizio (art. 3, secondo comma)
"avviene a domanda, che deve essere presentata all'Ente erogatore su
apposito modello nel termine perentorio del 30 settembre 1994" (art.
3, secondo comma).
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se è vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non toglie
tuttavia che sussistono limiti ad una siffatta discrezionalità, fra
cui il principale è rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale, specie se questa sia
stata già sperimentata, essendosi resa necessaria - come è reso
evidente dalla intervenuta pronuncia di incostituzionalità - a
seguito di puntuali inadempienze legislative a fronte di posizioni
soggettive, che la Corte costituzionale ha poi ritenuto direttamente
garantite dalla Costituzione.
È appena il caso infatti di ricordare che la disciplina
legislativa sopravvenuta, che consente ora, sia pure entro certi
limiti, il computo dell'indennità integrativa speciale nel
trattamento di fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti degli enti
pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, è solo in parte frutto
della scelta discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che
consegue alla pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme
previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte,
di provvedere con adeguata tempestività a "reintegrare l'ordine
costituzionale violato".
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei
giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità di anzianità trova risposta nella
nuova legge, essendo nella previgente legislazione statale, siccome
emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Sul piano della razionalità, non si sottrae al sospetto di
violazione dell'art. 3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione di quegli stessi giudizi, che hanno reso
possibile la proposizione incidentale della questione di
illegittimità costituzionale e che dunque seppure ancora non
definitivamente decisi dal giudice naturale con sentenza passata in
cosa giudicata, pur tuttavia hanno consentito di incidere
sull'ordinamento generale, attraverso la pronuncia suddetta.
Nè può essere sottratto al sospetto di incostituzionalità la
stessa norma sotto il profilo della compromissione del diritto di
difesa dei derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in
relazione ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa
e, in definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che
tale estinzione potrebbe consentire all'Amministrazione di rimettere
in discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche
in relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero già
pervenire a pronta soluzione.
2.3. - L'illegittimità della norma è ancor più aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, sì da attrarre nello stesso profilo
di illegittimità costituzionale anche la disposizione contenuta
nell'articolo 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in
cui non esonera dalla proposizione della domanda in sede
amministrativa tali soggetti, abbiano o meno essi già ottenuto una
sentenza favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87 del 1994, non solo per la parte in
cui dispone l'estinzione dei giudizi pendenti e priva di effetto i
provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, ma anche
là dove dispone la compensazione delle spese del giudizio,
sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio
costituzionale non può esserne distolta.
2.5. - Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n. 87
del 1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle
relative controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi è da rilevare altresì che la lesione delle posizioni
soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie
all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere legislativo
nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto
spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della
Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità costituzionale
della norma anche sotto tale profilo.
2.7. - Non può trascurarsi del resto che la Corte costituzionale,
con sentenza n. 123 del 10 aprile 1987, ha già dichiarato
incostituzionale una norma di identico contenuto della legge n. 425
del 1984.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza poi, il sospetto incostituzionalità
dell'art. 1, primo comma, lettera b), della stessa legge nella parte
in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti di cui alla legge
20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni il computo
dell'indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità di anzianità sia effettuato "nella misura del 30%
dell'indennità integrativa speciale annua in godimento alla data
della cessazione dal servizio, con riferimento agli anni utili ai
fini del calcolo dell'indennità di anzianita'". La questione
relativa è anch'essa non manifestamente infondata.
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilità che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualità,
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 30% anzidetto, la quota di computabilità
della indennità integrativa speciale nella base di calcolo
dell'indennità di anzianità spettante ai dipendenti degli enti
pubblici non economici, in rapporto al trattamento riservato dalla
stessa legge alla generalità dei dipendenti delle altre pubbliche
amministrazioni, non solo, ma anche in rapporto alla misura di ogni
altro elemento retributivo computabile, che l'art. 13 della legge n.
70 del 1975 considera per intero relativamente proprio ai dipendenti
di tali enti.
La discrezionalità del legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
può ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative e inidonee a soddisfare l'esigenza di adeguatezza e
proporzionalità cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243 del 1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, primo comma, lettera
b), della legge n. 87 del 1994 appare in violazione dei principi
posti dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
4. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione della indennità di buonuscita ed agli
interessi su di essi. Tale parte della pretesa diviene preclusa dal
quarto comma dell'art. 1 della legge fin qui esaminata, in quanto
dispone che le somme dovute in conseguenza del computo nella
indennità di fine servizio dell'indennità integrativa speciale "non
danno luogo a corresponsione di interessi nè a rivalutazione
monetaria".
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione, in quanto essa
espone: da un lato i crediti considerati, per le conseguenze
dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che
sussistano peculiarità differenziatrici; dall'altro lato, tale
specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita oramai
legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso
del tempo, che ne svilisca la proporzionalità alla qualità e
quantità del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione.
5. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionale così
delineate riguardo alla legge n. 87 del 1994 sono rilevanti ai fini
della definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perchè
dalla sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre, perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata dell'art. 4, sulla risoluzione delle stesse dovrà
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito delle
pretese dedotte.

P. Q. M.
Dichiara:
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 103 e 113 della Costituzione, nella parte in cui prevede
l'estinzione d'ufficio dei giudizi pendenti alla data di entrata in
vigore della stessa legge ed aventi ad oggetto la riliquidazione del
trattamento di fine servizio con l'inclusione nel computo
dell'indennità integrativa speciale, nonchè la perdita di efficacia
dei provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato;
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, secondo comma, della legge 29 gennaio
1994, n. 87, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione, nella
parte in cui non esclude l'obbligo della presentazione della domanda
per i dipendenti cessati dal servizio i quali abbiano già promosso
azione giudiziaria per il computo dell'indennità integrativa
speciale nella base di calcolo del trattamento di fine servizio;
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, lettera b) della legge 29 gennaio 1994,
n. 87, in relazione allo stesso art. 1, lettera a) e per contrasto
con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, nella parte in cui limita al
30% dell'indennità integrativa speciale annua in godimento alla data
della cessazione dal servizio la quota computabile nella base di
calcolo ai fini dell'indennità di anzianità;
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, quarto comma, della legge 29 gennaio
1994, n. 87, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione,
nella parte in cui esclude che le somme dovute a titolo di
prestazioni a norma della stessa legge diano luogo a corresponsione
di interessi e rivalutazione monetaria;
Sospende per l'effetto il giudizio in corso in parte qua ed ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti in giudizio e al presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè di comunicarne copia ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 7 novembre 1994
Il presidente f.f.: MONTICELLI
Il consigliere estensore: BRANDILEONE
Il consigliere: SPERANZA
95C0511