1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 27 gennaio - 10 marzo 2016
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Governo della Repubblica - Intese tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica - Sindacabilita' in sede giurisdizionale del rifiuto del Governo di avviare trattative con l'Unione degli Atei e degli Agnostici razionalisti finalizzate alla conclusione di un'intesa - Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri. - Sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305. - (T-160052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della sentenza della Corte di cassazione, sezioni
unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305, promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19 marzo 2015,
depositato in cancelleria il 26 marzo 2015 ed iscritto al n. 5 del
registro conflitti tra poteri dello Stato 2014, fase di merito.
Visto l'atto di intervento della Unione degli Atei e degli
Agnostici Razionalisti (UAAR);
udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2016 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi, sostituito per la redazione della
decisione dal Giudice Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Fabio Corvaja e
Stefano Grassi per l'Unione degli Atei e degli Agnostici Razionalisti
(UAAR).

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato in data 22 settembre 2014, il
Presidente del Consiglio dei ministri, in proprio e a nome del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato nei confronti della Corte di cassazione, sezioni
unite civili, in relazione alla sentenza 28 giugno 2013, n. 16305,
con la quale è stato respinto il ricorso per motivi attinenti alla
giurisdizione, proposto dallo stesso Presidente del Consiglio avverso
la sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, 18 novembre 2011,
n. 6083.
Espone il ricorrente che l'Unione degli Atei e degli Agnostici
Razionalisti (d'ora in avanti «UAAR»), associazione non riconosciuta,
costituita con atto notarile nel 1991, aveva proposto ricorso avanti
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio chiedendo
l'annullamento della delibera del Consiglio dei ministri del 27
novembre 2003, la quale, recependo il parere dell'Avvocatura generale
dello Stato, decideva di non avviare le trattative finalizzate alla
conclusione dell'intesa ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della
Costituzione, ritenendo che la professione di ateismo non potesse
essere assimilata ad una confessione religiosa.
Con sentenza 31 dicembre 2008, n. 12539, il TAR Lazio, sezione
prima, dichiarava inammissibile, per difetto assoluto di
giurisdizione, il ricorso proposto dall'UAAR avverso la deliberazione
del Consiglio dei ministri, ritenendo che la determinazione impugnata
abbia natura di atto politico «non giustiziabile» (ai sensi dell'art.
31 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, recante «Approvazione
del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato», ora art. 7,
comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, denominato «Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo»).
Il Consiglio di Stato, sezione quarta, con sentenza n. 6083 del
2011, riformando la decisione di primo grado, affermava, invece, la
giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che la scelta
relativa all'avvio delle trattative non abbia natura politica, ma
presenti i tratti tipici della discrezionalità valutativa come
ponderazione di interessi: da un lato, quello dell'associazione
istante ad addivenire all'intesa, dall'altro, l'interesse pubblico
alla selezione dei soggetti con cui avviare le trattative. Secondo il
Consiglio di Stato, l'accertamento circa la riconduzione
dell'organizzazione richiedente alla categoria delle "confessioni
religiose" non sarebbe insindacabile, e quanto meno l'avvio delle
trattative sarebbe obbligatorio qualora si pervenisse ad un giudizio
di qualificabilità del soggetto istante come confessione religiosa,
salva restando la facoltà del Governo di non stipulare l'intesa
all'esito delle trattative ovvero di non tradurre in legge l'intesa
medesima. Le parti venivano quindi rimesse avanti al primo giudice.
Avverso tale decisione, il Presidente del Consiglio dei ministri
proponeva ricorso ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, della
Costituzione, alle sezioni unite della Corte di cassazione,
sostenendo che il rifiuto di avviare le trattative per la conclusione
dell'intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. debba qualificarsi "atto
politico", come tale insindacabile.
Le sezioni unite della Corte di cassazione, con la ricordata
sentenza n. 16305 del 2013 - che ha dato origine al presente
conflitto - respingevano il ricorso, affermando che l'accertamento
preliminare relativo alla qualificazione dell'istante come
confessione religiosa costituisca esercizio di discrezionalità
tecnica da parte dell'amministrazione, come tale sindacabile in sede
giurisdizionale.
Ponendo in relazione il primo comma dell'art. 8 Cost., che
garantisce l'eguaglianza delle confessioni religiose davanti alla
legge, con il successivo terzo comma, che assegna all'intesa la
regolazione dei rapporti tra lo Stato e le confessioni diverse da
quella cattolica, la Corte di cassazione riteneva che la stipulazione
dell'intesa sia volta anche alla migliore realizzazione dei valori di
eguaglianza tra confessioni religiose. Per tale ragione, assumeva che
l'attitudine di un culto a stipulare le intese con lo Stato non possa
essere rimessa all'assoluta discrezionalità del potere esecutivo,
pena - appunto - il sacrificio dell'eguale libertà tra confessioni
religiose. Pur non ritenendolo un argomento decisivo, la Corte di
cassazione osservava, tra l'altro, che le intese «si stanno
atteggiando, nel tempo, in guisa di normative "per adesione",
innaturalmente uniformandosi a modelli standardizzati». Ne
conseguirebbe che il Governo avrebbe l'obbligo giuridico di avviare
le trattative ex art. 8 Cost. per il solo fatto che una qualsiasi
associazione lo richieda, e a prescindere dalle evenienze che si
possano verificare nel prosieguo dell'iter legislativo.
Successivamente a tale pronuncia, il TAR Lazio, sezione prima,
con sentenza 3 luglio 2014, n. 7068, respingeva nel merito il ricorso
dell'UAAR, escludendo che la valutazione compiuta dal Governo in
ordine al carattere non confessionale dell'Associazione ricorrente
sia «manifestamente inattendibile o implausibile, risultando
viceversa coerente con il significato che, nell'accezione comune, ha
la religione».
Cionondimeno, il Presidente del Consiglio dei ministri, non
condividendo i principi affermati dalle sezioni unite della Corte di
cassazione e ritenendo che il rifiuto di avviare le trattative
finalizzate alla stipulazione dell'intesa sia un atto politico,
espressione della funzione di indirizzo politico che la Costituzione
assegna al Governo in materia religiosa e, come tale, sottratto al
sindacato giurisdizionale, ha sollevato conflitto di attribuzione tra
poteri nei confronti della Corte di cassazione.
In ordine all'ammissibilità del conflitto, il ricorrente
sostiene che sarebbe pacifica la legittimazione soggettiva del
Presidente del Consiglio dei ministri a dichiarare definitivamente la
volontà del potere cui appartiene, ai sensi dell'art. 92, primo
comma, Cost. Nel caso di specie, poichè il rifiuto all'avvio delle
trattative sarebbe stato opposto dal Consiglio dei ministri, al quale
- ai sensi dell'art. 2, comma 3, lettera l), della legge 23 agosto
1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento
della Presidenza del Consiglio dei Ministri) - sono riservate le
determinazioni sulle intese, ne conseguirebbe la qualificazione di
potere dello Stato in capo al Consiglio dei ministri e al suo
Presidente.
In ordine alla legittimazione passiva, le sezioni unite della
Corte di cassazione sarebbero competenti a dichiarare la definitiva
volontà del potere giudiziario, in considerazione dell'efficacia
vincolante per tutti i giudici comuni, anche in altri processi, delle
decisioni da essa assunte in ordine alla giurisdizione a seguito di
ricorso ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, Cost.
Quanto al profilo oggettivo, il ricorrente osserva come la Corte
di cassazione, con la sentenza n. 16305 del 2013, avrebbe
illegittimamente esercitato il suo potere giurisdizionale, menomando
la funzione di indirizzo politico che la Costituzione assegna al
Governo in materia religiosa (artt. 7, 8, terzo comma, 92 e 95
Cost.), funzione «assolutamente libera nel fine» e quindi
«insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni».
Nel merito, il ricorrente osserva come non possa essere condivisa
la conclusione delle sezioni unite in ordine alla doverosità
dell'avvio delle trattative per la conclusione dell'intesa ex art. 8,
terzo comma, Cost.
Tale ultima disposizione, infatti, costituirebbe norma sulle
fonti, dal momento che le intese integrerebbero il presupposto per
l'avvio del procedimento legislativo finalizzato all'approvazione
della legge che regola i rapporti tra Stato e confessione religiosa,
e pertanto parteciperebbero della stessa natura, di atto politico
libero, delle successive fasi dell'iter legis. La dottrina avrebbe,
altresì, chiarito che le intese, in quanto dirette all'approvazione
di una legge, coinvolgerebbero la responsabilità politica del
Governo, ma non la responsabilità dell'amministrazione.
In sostanza - sostiene il ricorrente - poichè l'omesso esercizio
della facoltà di iniziativa legislativa in materia religiosa rientra
tra le determinazioni politiche sottratte al controllo dei giudici
comuni, così come il Governo è libero di non dare seguito alla
stipulazione dell'intesa omettendo di esercitare l'iniziativa per
l'approvazione della legge prevista dall'art. 8, terzo comma, Cost.,
a maggior ragione dovrebbe essere libero, nell'esercizio delle sue
valutazioni politiche, di non avviare alcuna trattativa. Ancora, si
osserva che se il Governo può recedere dalle trattative o comunque
è libero, pur dopo aver stipulato l'intesa, di non esercitare
l'iniziativa legislativa per il recepimento dell'intesa con legge,
ciò significa che il preteso "diritto" all'apertura delle trattative
è, in realtà, un «interesse di mero fatto non qualificato, privo di
protezione giuridica».
Tale conclusione troverebbe conferma nella sentenza della Corte
costituzionale n. 346 del 2002, ove si afferma che il Governo non è
vincolato a norme specifiche per quanto riguarda l'obbligo di
negoziare e stipulare l'intesa. È menzionata anche la sentenza di
questa Corte n. 81 del 2012, che avrebbe riconosciuto l'esistenza di
spazi riservati alla scelta politica.
Infine, il ricorrente afferma che il rifiuto del Consiglio dei
ministri di avviare le trattative per la conclusione dell'intesa
sarebbe espressione della fondamentale funzione di direzione ed
indirizzo politico del Governo. «[A]bnorme», pertanto, sarebbe la
sentenza del giudice amministrativo che annullasse il diniego di
avvio delle trattative, imponendo al Governo di riesaminare la
questione o di concludere l'intesa con un determinato soggetto.
Conseguentemente, è chiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare che non spetta alla Corte di cassazione, sezioni unite
civili, affermare la sindacabilità, ad opera dei giudici comuni, del
rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative
finalizzate alla conclusione dell'intesa di cui all'art. 8, terzo
comma, Cost.
2.- Il conflitto è stato dichiarato ammissibile da questa Corte
con ordinanza n. 40 del 2015.
3.- È intervenuta in giudizio, in data 14 aprile 2015, l'Unione
degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (UAAR), chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
L'UAAR premette di essere legittimata ad intervenire, poichè
l'esito del giudizio costituzionale potrebbe compromettere
definitivamente l'azione proposta innanzi al giudice amministrativo.
L'interveniente - parte del giudizio definito con la sentenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione - è ora ricorrente di fronte
al Consiglio di stato, presso il quale ha appellato la sentenza del
TAR Lazio n. 7068 del 2014.
L'interveniente, anzitutto, eccepisce l'inammissibilità del
ricorso, poichè diretto a far valere un mero error in iudicando da
parte del giudice ordinario. La Corte di cassazione avrebbe, infatti,
risolto una questione di giurisdizione, e tale competenza sarebbe
fatta espressamente salva dall'art. 37, secondo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), secondo il quale «[r]estano ferme le norme
vigenti per le questioni di giurisdizione». Il ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri sarebbe quindi volto a trasformare il
conflitto tra poteri in un mezzo di gravame atipico avverso le
pronunce giudiziarie (viene ricordato quanto deciso da questa Corte,
in un caso asseritamente analogo, con sentenza n. 81 del 2012).
Nel merito, a sostegno dell'infondatezza del ricorso, l'UAAR
osserva che i parametri costituzionali indicati dal ricorrente (artt.
7, 8, 92 e 95 Cost.) non fonderebbero alcuna competenza
costituzionale del Governo attinente alla decisione di stipulare
l'intesa: l'art. 7 Cost. riguarderebbe i rapporti tra Stato e Chiesa
cattolica; l'art. 8 Cost. non assegnerebbe al Governo la prerogativa
di stipulare l'intesa, in quanto è solo la legge ordinaria - in
particolare l'art. 2, comma 3, lettera l), della legge n. 400 del
1988 - ad attribuire tale competenza al Consiglio dei ministri (è
ricordato, peraltro, che, in precedenza, essa spettava al Ministro
dell'interno); l'art. 92 Cost. regolerebbe solo il procedimento di
formazione del Governo; l'art. 95 Cost., infine, sancirebbe il
principio di responsabilità del Presidente e del Consiglio dei
ministri, responsabilità che è anche di tipo giuridico.
L'UAAR ritiene, piuttosto, che «il problema della impugnabilità
degli atti relativi alle trattative per l'intesa ex art. 8, terzo
comma, Cost. vada riguardato muovendo dalla verifica della
sussistenza - naturalmente in chiave di mera prospettazione - di una
situazione giuridica soggettiva in capo alla confessione istante».
L'art. 8, terzo comma, Cost. non avrebbe soltanto il significato di
negare allo Stato la possibilità di introdurre una disciplina
unilaterale, ma avrebbe anche la funzione di dare riconoscimento alla
pretesa di una confessione di minoranza di concludere con lo Stato
un'intesa, o almeno di avviare le trattative, allo scopo di
conseguire una condizione di "eguale liberta'" con le altre
confessioni di analoga natura. Ricordando che il principio di
laicità dello Stato ha, quali corollari, l'equidistanza e
l'imparzialità verso tutte le confessioni, l'UAAR assume che da ciò
derivi, logicamente, che gli organi statali sono tenuti a prendere in
considerazione le richieste di intesa provenienti da soggetti
legittimati, e a non discriminare le confessioni nell'accesso ai
benefici connessi con la stipulazione di un'intesa.
La qualificazione della pretesa di una confessione religiosa di
negoziare un'intesa con lo Stato in termini di posizione soggettiva
protetta sarebbe inoltre confermata dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo, la quale, in più occasioni, avrebbe
riconosciuto come interesse tutelato dagli artt. 9, 11 e 14 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, l'aspirazione della confessione religiosa a concludere
accordi con lo Stato per accedere ad uno status più favorevole, ed
avrebbe chiarito come la garanzia di un'equa opportunità
nell'accesso al regime privilegiato da parte di confessioni di
minoranza rappresenti una condizione necessaria per la legittimità
convenzionale di regimi paraconcordatari analoghi a quello italiano.
Una volta riconosciuto che la confessione religiosa è titolare
della pretesa di addivenire all'intesa, tale pretesa deve essere
inderogabilmente assicurata in sede giurisdizionale ai sensi degli
artt. 24 e 113 Cost., e degli artt. 6 e 13 della CEDU.
La difesa dell'UAAR aggiunge che appare dubbia la stessa
sussistenza, nell'attuale ordinamento costituzionale, di atti
dell'esecutivo del tutto immuni da ogni sindacato giurisdizionale,
mentre, invece, possono esservi spazi di discrezionalità riservati
al potere politico e come tali non sindacabili (viene ricordata, sul
punto, la sentenza di questa Corte n. 81 del 2012). Seguendo questa
impostazione, la questione dovrebbe consistere nel verificare se le
censure svolte nel ricorso dell'UAAR innanzi al giudice
amministrativo avessero denunciato la violazione di norme giuridiche
ovvero avessero preteso di sindacare una discrezionalità politica.
Ma tale valutazione, riguardando un problema di mera interpretazione
di parametri di legittimità, non dovrebbe essere sindacabile in un
conflitto tra poteri.
In ogni caso, di fronte al giudice amministrativo sarebbero stati
dedotti solo profili di legittimità, tra i quali - per quanto qui in
particolare rileva - la valutazione preliminare compiuta dal
Consiglio dei ministri in ordine all'idoneità dell'UAAR ad essere
qualificata come "confessione religiosa" ai sensi dell'art. 8 Cost.,
valutazione che sarebbe priva di qualsiasi politicità, trattandosi
di un giudizio che sia l'amministrazione, sia i giudici, sono
chiamati ad operare ai più diversi fini.
Nè, infine, gli atti impugnati dall'UAAR in sede giurisdizionale
potrebbero essere qualificati "atti politici" ai sensi dell'art. 7,
comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010, difettando sia il requisito
soggettivo, poichè la competenza ad assumere la decisione non è
attribuita al Governo dalla Costituzione, ma dalla legge ordinaria;
sia il requisito oggettivo, in quanto la determinazione del Consiglio
dei ministri non avrebbe attinenza con la direzione suprema e
generale dello Stato, ma con la sola «cura concreta dell'interesse
religioso delle minoranze confessionali, tramite la conclusione di
negozi di diritto pubblico».
Contesta, infine, la difesa dell'UAAR che la decisione di non
avviare le trattative partecipi della natura di atto politico proprio
della legge di approvazione dell'intesa: l'intesa rimane esterna al
procedimento legislativo, in quanto precede la relativa iniziativa, e
in quanto sopravvive al procedimento legislativo e alla stessa
legislatura. Per questa ragione la giurisdizione comune dovrebbe
arrestarsi a partire dall'iniziativa legislativa, ma non prima.
Nè sarebbe convincente osservare che il Governo può comunque
astenersi dall'esercitare l'iniziativa legislativa, poichè
quest'ultima non è "riservata" a tale organo, come dimostrano alcuni
progetti di legge di iniziativa parlamentare, avviati sulla base di
intese.
4.- In data 12 maggio 2015 la difesa dell'UAAR ha depositato
ulteriore memoria, ove ribadisce le conclusioni già formulate.
In particolare, essa contesta l'argomento - addotto dal
ricorrente - secondo cui vi sarebbe la necessità di preservare la
libertà della «politica ecclesiastica» del Governo: tale nozione
sembrerebbe fondarsi sull'idea che il Governo sia libero di favorire
questo o quel culto secondo contingenti ed insindacabili ragioni di
opportunità politica, mentre - come già argomentato nella prima
memoria - il sistema dei rapporti tra Stato e confessioni religiose
si fonda sull'imperativo di laicità dello Stato, da cui deriva la
necessaria equidistanza e imparzialità dello stesso verso tutte le
religioni. Nè basterebbe che dei criteri di selezione degli
interlocutori il Governo risponda sul piano della responsabilità
politica, poichè qui vengono in gioco i diritti delle minoranze
confessionali, «rispetto alle quali i meccanismi della rappresentanza
e della responsabilità politica, connotati dalla logica
maggioritaria, non costituiscono, per definizione, uno strumento di
tutela effettivo».
In secondo luogo, la difesa dell'UAAR insiste nell'escludere che
l'intesa con le confessioni religiose, atto presupposto del
procedimento legislativo che segue, assorba da quest'ultimo una
dimensione politica che non le spetta. Afferma di non condividere
l'argomento secondo cui, se il Governo è libero di non concludere
l'intesa e di non esercitare l'iniziativa legislativa, non potrebbe
neppure esservi una pretesa giustiziabile in capo alla confessione
istante ad ottenere l'avvio delle trattative. I due piani - a suo
avviso - andrebbero tenuti distinti: non sarebbe, cioè, corretto
estendere il trattamento tipico della legge (e dell'iniziativa
legislativa) ad un atto che si colloca a monte dell'iniziativa
legislativa stessa e che rimane imputabile all'esecutivo.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, in data 31 dicembre
2015, la difesa dell'UAAR ha ancora depositato memoria, insistendo
per il rigetto del conflitto.
Dopo aver ribadito l'eccezione di inammissibilità del conflitto,
in quanto volto a lamentare un error in iudicando delle sezioni unite
della Corte di cassazione, l'interveniente sottolinea che l'UAAR ha
contestato di fronte al giudice amministrativo la mancata
qualificazione della richiedente come confessione religiosa, e che
tale potere del Governo non può essere ricondotto all'esercizio di
una funzione di indirizzo politico.
La difesa dell'UAAR ricorda come l'art. 7 del d.lgs. n. 104 del
2010, interpretato alla luce dell'art. 113 Cost., sottragga al
controllo giurisdizionale non atti, ma «i soli profili specificamente
politici contenuti in atti che rimangono comunque impugnabili». Una
contraria lettura di tale disposizione sarebbe lesiva degli artt. 24
e 113 Cost., oltre che dell'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento agli artt. 6 e 13 della CEDU. La tesi che sostiene
l'insindacabilità degli atti politici si porrebbe dunque in frontale
contrasto con le acquisizioni del diritto costituzionale europeo e
del particolare contributo dato ad esso dalla Costituzione italiana e
dalla stessa Corte costituzionale (è ricordata, sul punto, la
sentenza di questa Corte n. 238 del 2014).
L'interveniente aggiunge che una valutazione politica sull'intesa
spetterebbe semmai alle Camere, in sede di approvazione della legge
ex art. 8, comma terzo, Cost., e non al Governo.
Infine, oltre a ribadire che l'intesa sta fuori dal procedimento
legislativo e non può partecipare della natura "politica" della
legge, la difesa dell'UAAR conclude osservando che, in linea
generale, lo stesso esercizio della funzione legislativa, come non
esclude la permanenza di situazioni soggettive, così non esclude
l'azionabilità di una loro tutela giurisdizionale.
6.- In data 5 gennaio 2016, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, insistendo per l'accoglimento del
ricorso e svolgendo osservazioni in ordine alle argomentazioni
dell'interveniente UAAR.
Il ricorrente osserva, anzitutto, che non vi sarebbero problemi
di ammissibilità del conflitto, in quanto il ricorso - pur rivolto
avverso una pronuncia giudiziaria - è preordinato a contestare la
sussistenza in radice del potere giurisdizionale. Il Governo,
inoltre, prima di ricorrere alla Corte costituzionale, ha esaurito i
rimedi giurisdizionali comuni.
Nel merito, esso ribadisce che il rifiuto del Consiglio dei
ministri di avviare le trattative per la conclusione dell'intesa ex
art. 8, terzo comma, Cost. rientrerebbe nel novero degli atti
politici, in quanto espressione della fondamentale funzione di
direzione e di indirizzo politico, assegnata al Governo ai sensi
degli artt. 7, secondo comma, 8, terzo comma, 94, primo comma, e 95,
primo comma, Cost. Inoltre, poichè le trattative per la stipulazione
delle intese non sono normativamente disciplinate, non vi sarebbe un
parametro o vincolo legislativo idoneo a circoscrivere e/o limitare
le valutazioni in materia dell'esecutivo. Tale assunto sarebbe
confermato da quanto stabilito da questa Corte nella sentenza n. 346
del 2002.
In secondo luogo, il ricorrente osserva che, posto che la legge
di approvazione delle intese dovrebbe avere «identità di contenuti»
con queste ultime, il procedimento finalizzato alla stipulazione
dell'intesa non potrebbe che partecipare della natura di «atto
politico libero» propria della legge.
D'altro canto - osserva il ricorrente - la legge sulle intese è
annoverata, non a caso, nella categoria delle cosiddette leggi
rinforzate, e ciò ulteriormente confermerebbe che il
sub-procedimento di intesa (nel quale sono incluse anche le
trattative) costituisce parte integrante dell'iter formativo della
legge, alla cui approvazione esso è preordinato. Tale conclusione
sarebbe ulteriormente rafforzata dalla circostanza che le intese
possono dare vita a normative «differenziate», per le quali si
impongono «valutazioni di opportunità politica».
In terzo luogo, argomenta la difesa del ricorrente come dall'art.
8 Cost. non possa dedursi un "diritto" delle confessioni religiose
all'avvio delle trattative, nè un corrispondente diritto potrebbe
venire ricavato dalla CEDU, le cui disposizioni avrebbero «il rango
di legge ordinaria» e dovrebbero perciò recedere davanti alle
previsioni costituzionali (le sole, in base alle quali risolvere il
conflitto).
Infine, sarebbe irrilevante, ai fini della risoluzione del
conflitto, una questione di legittimità costituzionale -
asseritamente prospettata dall'interveniente - vertente sull'art. 7,
comma 1, ultimo periodo, del d.lgs. n. 104 del 2010, posto che
l'insindacabilità della decisione del Governo discenderebbe dalle
più volte ricordate disposizioni costituzionali, di cui il citato
art. 7 sarebbe mera attuazione.

Considerato in diritto

1.- Il ricorso per conflitto di attribuzione fra poteri dello
Stato è proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, in
proprio e a nome del Consiglio dei ministri, contro la Corte di
cassazione, sezioni unite civili, in relazione alla sentenza 28
giugno 2013, n. 16305, con la quale è stato respinto il ricorso per
motivi attinenti alla giurisdizione proposto dallo stesso Presidente
del Consiglio avverso la sentenza del Consiglio di Stato, sezione
quarta, 18 novembre 2011, n. 6083.
Nel ricorso alle sezioni unite della Corte di cassazione, il
Presidente del Consiglio aveva lamentato il difetto assoluto di
giurisdizione e la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 7,
comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), in relazione alla delibera attraverso la quale il
Consiglio dei ministri, in data 27 novembre 2003, decideva di non
avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell'intesa, ai
sensi dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione, con l'Unione
degli Atei e degli Agnostici Razionalisti (d'ora in avanti «UAAR»),
ritenendo che la professione di ateismo, affermata dall'associazione
in questione, non consenta la sua assimilazione ad una confessione
religiosa.
La Corte di cassazione, rigettando il ricorso, affermava che
l'accertamento preliminare relativo alla qualificazione dell'istante
come confessione religiosa costituisce esercizio di discrezionalità
tecnica da parte dell'amministrazione, come tale sindacabile in sede
giurisdizionale. Ponendo in relazione il primo comma dell'art. 8
Cost., che garantisce l'eguaglianza delle confessioni religiose
davanti alla legge, con il successivo terzo comma, che assegna
all'intesa la regolazione dei rapporti tra Stato e confessioni
diverse da quella cattolica, la Corte di cassazione riteneva che la
stipulazione dell'intesa sia volta anche alla migliore realizzazione
dei valori di eguaglianza tra confessioni religiose. Per tale
ragione, assumeva che l'attitudine di un culto a stipulare le intese
con lo Stato non possa essere rimessa all'assoluta discrezionalità
del potere esecutivo, pena - appunto - il sacrificio dell'eguale
libertà tra confessioni religiose. Pur non ritenendolo un argomento
decisivo, la Corte di cassazione osservava, tra l'altro, che le
intese «si stanno atteggiando, nel tempo, in guisa di normative "per
adesione", innaturalmente uniformandosi a modelli standardizzati». Ne
conseguirebbe che il Governo avrebbe l'obbligo giuridico di avviare
le trattative ex art. 8 Cost. per il solo fatto che un'associazione
lo richieda, e a prescindere dalle evenienze che si possano
verificare nel prosieguo dell'iter legislativo.
Il ricorrente, nell'articolare le proprie censure nei confronti
della pronuncia del giudice di legittimità, sostiene che essa
avrebbe menomato la funzione d'indirizzo politico, che la
Costituzione assegna al Governo in materia religiosa (artt. 7, 8,
terzo comma, 92 e 95 Cost.), funzione «assolutamente libera nel fine»
e quindi «insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni».
Rileva, in particolare, come non possa in alcun modo sostenersi
la tesi della doverosità dell'avvio delle trattative per la
conclusione dell'intesa ex art. 8, terzo comma, Cost. Tale ultima
disposizione, infatti, costituirebbe norma sulle fonti, dal momento
che le intese integrerebbero il presupposto per l'avvio del
procedimento legislativo finalizzato all'approvazione della legge che
regola i rapporti tra Stato e confessione religiosa, e pertanto
parteciperebbero della stessa natura, di atto politico libero, delle
successive fasi dell'iter legis. Le intese, in quanto dirette
all'approvazione di una legge, coinvolgerebbero la responsabilità
politica del Governo, ma non la responsabilità dell'amministrazione.
In sostanza - sostiene il ricorrente - poichè l'omesso esercizio
della facoltà di iniziativa legislativa in materia religiosa rientra
tra le determinazioni politiche sottratte al controllo dei giudici
comuni, così come il Governo è libero di non dare seguito alla
stipulazione dell'intesa, omettendo di esercitare l'iniziativa per
l'approvazione della legge prevista dall'art. 8, terzo comma, Cost.,
a maggior ragione dovrebbe essere libero, nell'esercizio delle sue
valutazioni politiche, di non avviare alcuna trattativa. Ancora, si
osserva che se il Governo può recedere dalle trattative o comunque
è libero, pur dopo aver stipulato l'intesa, di non esercitare
l'iniziativa legislativa per il recepimento dell'intesa con legge,
ciò significa che il preteso "diritto" all'apertura delle trattative
è, in realtà, un «interesse di mero fatto non qualificato, privo di
protezione giuridica».
Conseguentemente, è chiesto alla Corte costituzionale di
dichiarare che non spetta alla Corte di cassazione, sezioni unite
civili, affermare la sindacabilità, ad opera dei giudici comuni, del
rifiuto del Consiglio dei ministri di avviare le trattative
finalizzate alla conclusione dell'intesa di cui all'art. 8, terzo
comma, Cost.
2.- In via preliminare, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento, spiegato nel presente giudizio, dall'UAAR, parte
resistente nel giudizio in cui è stata resa l'impugnata sentenza
della Corte di cassazione.
Nei giudizi per conflitto di attribuzione non è, di norma,
ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a
promuovere il conflitto o a resistervi. Tale regola, tuttavia, non
opera quando la pronuncia resa nel giudizio costituzionale potrebbe
precludere la tutela giudiziaria della situazione giuridica
soggettiva vantata dall'interveniente, senza che gli sia data la
possibilità di far valere le proprie ragioni (da ultimo, sentenze n.
144 del 2015, n. 222 e n. 221 del 2014, pronunciate in conflitti fra
poteri dello Stato, e sentenze n. 107 del 2015, n. 279 del 2008, n.
195 del 2007 e n. 386 del 2005, rese in conflitti tra enti). Tale è
la situazione dell'UAAR nel giudizio in esame, poichè l'accoglimento
del ricorso impedirebbe all'interveniente di giovarsi di una
pronuncia giudiziaria, al fine di ottenere l'apertura delle
trattative preordinate alla stipulazione di un'intesa ai sensi
dell'art. 8, terzo comma, Cost.
3.- Va confermata, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'ammissibilità del conflitto - già dichiarata da
questa Corte, in sede di prima e sommaria delibazione, con
l'ordinanza n. 40 del 2015 - sussistendone i presupposti soggettivi e
oggettivi.
3.1.- Con riguardo al profilo soggettivo, deve essere ribadita la
legittimazione a proporre il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, sia in proprio, sia in rappresentanza del Consiglio dei
ministri.
Il Presidente del Consiglio dei ministri è l'organo competente a
dichiarare la volontà del Governo: il potere esecutivo, infatti, non
è un "potere diffuso", ma si concentra nell'intero Governo, in nome
dell'unità di indirizzo politico e amministrativo affermata
dall'art. 95, primo comma, Cost. (sentenza n. 69 del 2009 e ordinanze
n. 221 del 2004 e n. 123 del 1979). E le determinazioni concernenti i
rapporti previsti dall'art. 8 Cost. sono espressamente assegnate al
Consiglio dei ministri dall'art. 2, comma 3, lettera l), della legge
23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), ovvero
proprio dalla legge che dà attuazione all'art. 95 Cost., definendo
l'organizzazione e le attribuzioni del Governo.
Nel conflitto in esame, va riconosciuta la legittimazione attiva
anche del Presidente del Consiglio dei ministri in proprio, poichè
nel procedimento di stipulazione delle intese - e in particolare
nella fase iniziale di cui qui si discute, quando cioè si tratta di
individuare l'interlocutore e avviare le trattative - la Presidenza
del Consiglio assume autonomo rilievo, come è stabilito nell'art. 2,
comma 1, lettera e), del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303
(Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), in cui si afferma
che il Presidente del Consiglio si avvale della Presidenza del
Consiglio nei rapporti tra il Governo e le confessioni religiose ai
sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost., e come è confermato dalla
prassi.
Non sussistono dubbi nemmeno sulla legittimazione della Corte di
cassazione ad essere parte di un conflitto tra poteri dello Stato, a
fronte della costante giurisprudenza di questa Corte, che tale
legittimazione riconosce ai singoli organi giurisdizionali in quanto
competenti, in posizione di piena indipendenza garantita dalla
Costituzione, a dichiarare definitivamente, nell'esercizio delle
relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (ex
multis, con specifico riferimento alla legittimazione della Corte di
cassazione, sentenze n. 29 e n. 24 del 2014, n. 320 del 2013 e n. 333
del 2011).
3.2.- L'ammissibilità del conflitto deve essere confermata anche
sotto il profilo oggettivo, in quanto il ricorso, per quanto promosso
avverso una decisione giudiziaria, non lamenta un error in iudicando
(sentenza n. 81 del 2012), ma prospetta un conflitto «per la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali» (art. 37, primo comma, della legge n.
87 del 1953). Infatti, il ricorrente non chiede a questa Corte di
riesaminare la decisione con la quale la Corte di cassazione ha
risolto un conflitto di giurisdizione attraverso l'interpretazione di
fonti primarie. Se questa fosse la richiesta, ne conseguirebbe
l'inammissibilità del conflitto, non potendo quest'ultimo istituto
trasformarsi in un improprio mezzo d'impugnazione di decisioni
giudiziarie (sentenza n. 259 del 2009 e ordinanza n. 117 del 2006).
Il ricorrente contesta, invece, l'esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei propri confronti (sentenze n. 88 del 2012, n. 195
del 2007 e n. 276 del 2003) e, dunque, lamenta il superamento, per
mezzo della sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione,
dei limiti che tale potere incontra nell'ordinamento, a garanzia
delle attribuzioni costituzionali del Governo.
Nè rileva che oggetto del ricorso per conflitto sia una sentenza
resa in un giudizio volto a dirimere una questione di giurisdizione
ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, Cost., come eccepito dalla
parte interveniente, ad avviso della quale le questioni di
giurisdizione non potrebbero mai essere oggetto di un conflitto
costituzionale. È ben vero che, nel disciplinare l'istituto del
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, l'art. 37, secondo
comma, della legge n. 87 del 1953 precisa che «[r]estano ferme le
norme vigenti per le questioni di giurisdizione»; ma la disposizione
da ultimo citata è appunto preordinata soltanto ad assicurare la
persistenza, nell'ordinamento, della competenza della Corte di
cassazione a dirimere i conflitti di giurisdizione, non, invece, ad
escludere che la Corte costituzionale possa essere chiamata a
decidere un conflitto tra poteri, quando il vizio denunciato sia
comunque destinato a ripercuotersi sulla corretta delimitazione di
attribuzioni costituzionali. Del resto, regolamento di giurisdizione
e ricorso per conflitto tra poteri sono due rimedi distinti, operanti
su piani diversi. Da un lato, non si può escludere che essi siano
attivati entrambi, di fronte ad una pronuncia giudiziaria alla quale
siano contemporaneamente imputabili l'erronea applicazione delle
norme sulla giurisdizione e l'invasività in sfere d'attribuzione
costituzionale (sentenze n. 259 del 2009 e n. 150 del 1981);
dall'altro, ben può accadere che oggetto del ricorso, come in questo
caso, sia proprio una pronuncia della Corte di cassazione, resa in
sede di regolamento di giurisdizione ex art. 111, ultimo comma, Cost.
Non è, pertanto, fondata l'eccezione d'inammissibilità del
ricorso, prospettata dalla parte interveniente.
4.- Il ricorrente chiede che questa Corte, decidendo il
conflitto, stabilisca che non spetta alla Corte di cassazione
affermare la sindacabilità da parte dei giudici comuni del diniego,
opposto dal Consiglio dei ministri, alla richiesta del soggetto
interveniente di avviare le trattative finalizzate alla conclusione
dell'intesa, ai sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost.
Le opposte tesi che questa Corte è chiamata a valutare possono
così riassumersi: da una parte, si ritiene che il diniego di avvio
delle trattative, opposto dal Governo alla richiesta di
un'associazione, non potrebbe essere oggetto di sindacato in sede
giudiziaria, a pena della lesione della sfera di attribuzioni
costituzionali dello stesso Governo, definite dagli artt. 8, terzo
comma, e 95 Cost.; dall'altra, si ritiene invece che tale
sindacabilità dovrebbe essere affermata, poichè l'azionabilità
della pretesa giuridica all'avvio delle trattative stesse sarebbe
corollario dell'eguale libertà di cui godono, ai sensi dell'art. 8,
primo comma, Cost., tutte le confessioni religiose, e servirebbe a
impedire che un'assoluta discrezionalità governativa in materia dia
luogo ad arbitrarie discriminazioni.
Quanto all'esistenza di una situazione giuridica soggettiva, in
ipotesi tutelata dall'ordinamento, consistente nella pretesa alla
conclusione delle trattative o, addirittura, alla presentazione del
disegno di legge sulla base dell'intesa stipulata, il ricorrente la
contesta in radice; mentre l'interveniente ritiene che - con
riferimento al procedimento per la stipulazione dell'intesa - la
giurisdizione del giudice comune dovrebbe arrestarsi a partire dal
momento in cui l'iniziativa legislativa sulla base dell'intesa sia
esercitata, ma non prima: non escludendo, così, la configurabilità
della pretesa soggettiva ora in questione, e di un sindacato del
giudice su di essa. La sentenza delle sezioni unite della Corte di
cassazione, dalla quale origina il conflitto, afferma di non doversi
pronunciare, nella risoluzione del regolamento di giurisdizione,
sull'esistenza di un «diritto alla chiusura della trattativa», o
all'esercizio dell'iniziativa legislativa successiva all'eventuale
stipulazione dell'intesa.
Questa Corte ritiene, invece, che, per la soluzione del
conflitto, pur delimitato nei termini anzidetti, non siano secondarie
considerazioni in ordine all'effettiva configurabilità di una
pretesa giustiziabile alla conclusione delle trattative, mentre
restano estranee all'oggetto del conflitto valutazioni sugli
adempimenti governativi successivi alla conclusione dell'intesa
stessa, e sulle caratteristiche del procedimento che, ai sensi
dell'art. 8, terzo comma, Cost., conduce all'approvazione della legge
destinata, sulla base dell'intesa, a regolare i rapporti tra lo Stato
e la confessione non cattolica.
5.- Il ricorso è fondato, nei sensi di seguito precisati.
5.1.- La soluzione del presente conflitto non può prescindere da
considerazioni attinenti alla natura e al significato che, nel nostro
ordinamento costituzionale, assume l'intesa per la regolazione dei
rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse da quella
cattolica, ai sensi dell'art. 8, terzo comma, Cost.
Il significato della disposizione costituzionale consiste
nell'estensione, alle confessioni non cattoliche, del "metodo della
bilateralita'", in vista dell'elaborazione della disciplina di ambiti
collegati ai caratteri peculiari delle singole confessioni religiose
(sentenza n. 346 del 2002). Le intese sono perciò volte a
riconoscere le esigenze specifiche di ciascuna delle confessioni
religiose (sentenza n. 235 del 1997), ovvero a concedere loro
particolari vantaggi o eventualmente a imporre loro particolari
limitazioni (sentenza n. 59 del 1958), ovvero ancora a dare
rilevanza, nell'ordinamento, a specifici atti propri della
confessione religiosa. Tale significato dell'intesa, cioè il suo
essere finalizzata al riconoscimento di esigenze peculiari del gruppo
religioso, deve restare fermo, a prescindere dal fatto che la prassi
mostri una tendenza alla uniformità dei contenuti delle intese
effettivamente stipulate, contenuti che continuano tuttavia a
dipendere, in ultima analisi, dalla volontà delle parti.
Ciò che la Costituzione ha inteso evitare è l'introduzione
unilaterale di una speciale e derogatoria regolazione dei rapporti
tra lo Stato e la singola confessione religiosa, sul presupposto che
la stessa unilateralità possa essere fonte di discriminazione: per
questa fondamentale ragione, gli specifici rapporti tra lo Stato e
ciascuna singola confessione devono essere retti da una legge «sulla
base di intese».
È essenziale sottolineare, nel solco della giurisprudenza di
questa Corte, che, nel sistema costituzionale, le intese non sono una
condizione imposta dai pubblici poteri allo scopo di consentire alle
confessioni religiose di usufruire della libertà di organizzazione e
di azione, o di giovarsi dell'applicazione delle norme, loro
destinate, nei diversi settori dell'ordinamento. A prescindere dalla
stipulazione di intese, l'eguale libertà di organizzazione e di
azione è garantita a tutte le confessioni dai primi due commi
dell'art. 8 Cost. (sentenza n. 43 del 1988) e dall'art. 19 Cost, che
tutela l'esercizio della libertà religiosa anche in forma associata.
La giurisprudenza di questa Corte è anzi costante nell'affermare che
il legislatore non può operare discriminazioni tra confessioni
religiose in base alla sola circostanza che esse abbiano o non
abbiano regolato i loro rapporti con lo Stato tramite accordi o
intese (sentenze n. 346 del 2002 e n. 195 del 1993).
Allo stato attuale del diritto positivo, non risultano perciò
corretti alcuni assunti dai quali muovono sia la sentenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione che ha dato origine al
presente conflitto, sia il soggetto interveniente. Non può
affermarsi, infatti, che la mancata stipulazione di un'intesa sia, di
per sè, incompatibile con la garanzia di eguaglianza tra le
confessioni religiose diverse da quella cattolica, tutelata dall'art.
8, primo comma, Cost.
Nel nostro ordinamento non esiste una legislazione generale e
complessiva sul fenomeno religioso, alla cui applicazione possano
aspirare solo le confessioni che stipulano un accordo con lo Stato.
Peraltro, la necessità di una tale pervasiva disciplina legislativa
non è affatto imposta dalla Costituzione, che tutela al massimo
grado la libertà religiosa. E sicuramente la Costituzione impedisce
che il legislatore, in vista dell'applicabilità di una determinata
normativa attinente alla libertà di culto, discrimini tra
associazioni religiose, a seconda che abbiano o meno stipulato
un'intesa.
Con riferimento agli ordinamenti che, invece, subordinano
l'accesso alla disciplina prevista per le associazioni religiose ad
un riconoscimento pubblico, o a quelli ove si riscontra, comunque, un
più dettagliato assetto normativo in tema di associazioni e
confessioni religiose, la giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo (sentenze 12 marzo 2009, Gütl contro Austria e
Löffelmann contro Austria; sentenza 19 marzo 2009, Lang contro
Austria; sentenza 9 dicembre 2010, Savez crkava "Riječ života" e
altri contro Croazia; sentenza 25 settembre 2012 Jehovas Zeugen in
Österreich contro Austria) ha potuto identificare casi nei quali
un'applicazione discriminatoria della normativa comporta una
violazione degli artt. 9 e 14 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848. Nel nostro ordinamento, invece,
caratterizzato dal principio di laicità e, quindi, di imparzialità
ed equidistanza rispetto a ciascuna confessione religiosa (sentenze
n. 508 del 2000 e n. 329 del 1997), non è in sè stessa la
stipulazione dell'intesa a consentire la realizzazione
dell'eguaglianza tra le confessioni: quest'ultima risulta invece
complessivamente tutelata dagli artt. 3 e 8, primo e secondo comma,
Cost., dall'art. 19 Cost., ove è garantito il diritto di tutti di
professare liberamente la propria fede religiosa, in forma
individuale o associata, nonchè dall'art. 20 Cost..
Per queste ragioni, non è corretto sostenere che l'art. 8, terzo
comma, Cost. sia disposizione procedurale meramente servente dei - e
perciò indissolubilmente legata ai - primi due commi, e quindi alla
realizzazione dei principi di eguaglianza e pluralismo in materia
religiosa in essi sanciti. Il terzo comma, invece, ha l'autonomo
significato di permettere l'estensione del "metodo bilaterale" alla
materia dei rapporti tra Stato e confessioni non cattoliche, ove il
riferimento a tale metodo evoca l'incontro della volontà delle due
parti già sulla scelta di avviare le trattative.
Diversa potrebbe essere la conclusione, anche in ordine alla
questione posta dal presente conflitto, se il legislatore decidesse,
nella sua discrezionalità, di introdurre una compiuta regolazione
del procedimento di stipulazione delle intese, recante anche
parametri oggettivi, idonei a guidare il Governo nella scelta
dell'interlocutore. Se ciò accadesse, il rispetto di tali vincoli
costituirebbe un requisito di legittimità e di validità delle
scelte governative, sindacabile nelle sedi appropriate (sentenza n.
81 del 2012).
5.2.- La decisione del presente conflitto richiede
preliminarmente di stabilire se nel nostro ordinamento sia
configurabile una pretesa giustiziabile all'avvio delle trattative -
preordinate alla conclusione di un'intesa ex art. 8, terzo comma,
Cost. - con conseguente sindacabilità, da parte dei giudici comuni,
del diniego eventualmente opposto dal Governo, a fronte di una
richiesta avanzata da un'associazione che alleghi il proprio
carattere religioso.
Ritiene questa Corte che ragioni istituzionali e costituzionali
ostino alla configurabilità di una siffatta pretesa.
Vi osta, innanzitutto, il riferimento al metodo della
bilateralità, immanente alla ratio del terzo comma dell'art. 8
Cost., che - tanto più in assenza di una specifica disciplina
procedimentale - pretende una concorde volontà delle parti, non solo
nel condurre e nel concludere una trattativa, ma anche, prima ancora,
nell'iniziarla. L'affermazione di una sindacabilità in sede
giudiziaria del diniego di avvio delle trattative - con conseguente
possibilità di esecuzione coattiva del riconosciuto "diritto", e del
correlativo obbligo del Governo, all'avvio di quelle - inserirebbe,
invece, un elemento dissonante rispetto al metodo della
bilateralità, ricavabile dalla norma costituzionale in esame.
In secondo luogo, un'autonoma pretesa giustiziabile all'avvio
delle trattative non è configurabile proprio alla luce della non
configurabilità di una pretesa soggettiva alla conclusione positiva
di esse.
La sentenza impugnata afferma di non doversi pronunciare su tale
ultimo aspetto; mentre l'interveniente - asserendo che la
giurisdizione del giudice comune dovrebbe arrestarsi solo a partire
dal momento in cui l'iniziativa legislativa sulla base dell'intesa,
ormai conclusa, sia esercitata - sembra per vero intendere che una
siffatta pretesa, sotto il controllo del giudice comune, sarebbe
configurabile. Il ricorrente, per parte sua, sottolinea di poter
recedere, in qualunque momento, dalle trattative, ricavandone che il
preteso "diritto" all'apertura di esse sarebbe, in realtà, un
«interesse di mero fatto non qualificato, privo di protezione
giuridica».
Orbene - essendo caratteristica del procedimento il suo scopo
unitario, in tal caso la stipulazione dell'intesa, ed essendo
l'apertura del negoziato strutturalmente e funzionalmente collegata a
tale atto finale - risulta contraddittorio negare l'azionabilità di
un "diritto" all'intesa, quale risultato finale delle trattative, e
al contempo affermare la giustiziabilità del diniego all'avvio delle
stesse: giacchè non si comprende a che scopo imporre l'illusoria
apertura di trattative di cui non si assume garantita giudizialmente
la conclusione.
Di converso, e conseguentemente, è proprio la non
configurabilità di una pretesa alla conclusione positiva del
negoziato e quindi alla stipulazione dell'intesa, a svuotare di
significato l'affermazione di una pretesa soltanto al suo avvio. Non
si vedrebbe, del resto, in quali forme giudiziali e con quali
strumenti tale stipulazione potrebbe essere garantita
all'associazione richiedente e imposta al Governo.
La non giustiziabilità della pretesa all'avvio delle trattative,
inoltre, si fonda su ulteriori argomenti del massimo rilievo
istituzionale e costituzionale.
Per il Governo, l'individuazione dei soggetti che possono essere
ammessi alle trattative, e il successivo effettivo avvio di queste,
sono determinazioni importanti, nelle quali sono già impegnate la
sua discrezionalità politica, e la responsabilità che normalmente
ne deriva in una forma di governo parlamentare.
Vi è qui, in particolare, la necessità di ben considerare la
serie di motivi e vicende, che la realtà mutevole e imprevedibile
dei rapporti politici interni ed internazionali offre copiosa, i
quali possono indurre il Governo a ritenere non opportuno concedere
all'associazione, che lo richiede, l'avvio delle trattative.
A fronte di tale estrema varietà di situazioni, che per
definizione non si presta a tipizzazioni, al Governo spetta una
discrezionalità ampia, il cui unico limite è rintracciabile nei
principi costituzionali, e che potrebbe indurlo a non concedere
nemmeno quell'implicito effetto di "legittimazione" in fatto che
l'associazione potrebbe ottenere dal solo avvio delle trattative.
Scelte del genere, per le ragioni che le motivano, non possono
costituire oggetto di sindacato da parte del giudice.
Questa Corte ha già affermato che, in una situazione normativa
in cui la stipulazione delle intese è rimessa non solo alla
iniziativa delle confessioni interessate, ma anche al consenso del
Governo, quest'ultimo «non è vincolato oggi a norme specifiche per
quanto riguarda l'obbligo, su richiesta della confessione, di
negoziare e di stipulare l'intesa» (sentenza n. 346 del 2002). Ciò
dev'essere in questa sede confermato, considerando altresì che lo
schema procedurale, unicamente ricavabile dalla prassi fin qui
seguita nella stipulazione d'intese, non può dare origine a vincoli
giustiziabili.
Negando l'avvio alle trattative, il Governo non sfuggirebbe,
tuttavia, ad ogni imputazione di responsabilità. L'art. 2, comma 3,
lettera l), della legge n. 400 del 1988 sottopone alla deliberazione
dell'intero Consiglio dei ministri «gli atti concernenti i rapporti
previsti dall'articolo 8 della Costituzione». E poichè tra questi
atti è sicuramente ricompresa la deliberazione di diniego di avvio
delle trattative, è giocoforza riconoscere che anche di tale
decisione il Governo risponde di fronte al Parlamento, con le
modalità attraverso le quali la responsabilità politica
dell'esecutivo è attivabile in una forma di governo parlamentare. La
riserva di competenza a favore del Consiglio dei ministri, in ordine
alla decisione di avviare o meno le trattative, ha l'effetto di
rendere possibile, secondo i principi propri del governo
parlamentare, l'effettività del controllo del Parlamento fin dalla
fase preliminare all'apertura vera e propria delle trattative,
controllo ben giustificato alla luce dei delicati interessi protetti
dal terzo comma dell'art. 8 Cost.
In definitiva, un insieme complesso di ragioni, apprezzabili su
piani diversi, inducono a giudicare non fondata la tesi esposta nella
sentenza delle sezioni unite della Corte di cassazione e negli
scritti difensivi dell'interveniente. Tutte queste ragioni, invece,
convergono nel far ritenere che, alla luce di un ragionevole
bilanciamento dei diversi interessi protetti dagli artt. 8 e 95
Cost., non sia configurabile - in capo ad una associazione che ne
faccia richiesta, allegando la propria natura di confessione
religiosa - una pretesa giustiziabile all'avvio delle trattative ex
art. 8, terzo comma, Cost.
Dal disconoscimento dell'esistenza di tale pretesa, discende
l'accoglimento del ricorso per conflitto, nei termini che verranno di
seguito precisati.
5.3.- Spetta, dunque, al Consiglio dei ministri valutare
l'opportunità di avviare trattative con una determinata
associazione, al fine di addivenire, in esito ad esse, alla
elaborazione bilaterale di una speciale disciplina dei reciproci
rapporti. Di tale decisione - e, in particolare, per quel che in
questa sede interessa, della decisione di non avviare le trattative -
il Governo può essere chiamato a rispondere politicamente di fronte
al Parlamento, ma non in sede giudiziaria. Non spettava perciò alla
Corte di cassazione, sezioni unite civili, affermare la
sindacabilità di tale decisione ad opera dei giudici comuni.
Va, tuttavia, precisato che - così come la valutazione riservata
al Governo è strettamente riferita e confinata all'oggetto di cui si
controverte nel presente conflitto, cioè alla decisione se avviare
le trattative in parola - allo stesso modo l'atto di diniego di cui
si ragiona non può produrre, nell'ordinamento giuridico, effetti
ulteriori rispetto a quelli cui è preordinato.
Tale atto - nella misura e per la parte in cui si fondi sul
presupposto che l'interlocutore non sia una confessione religiosa,
come avvenuto nel caso da cui origina il presente conflitto - non
determina ulteriori conseguenze negative, diverse dal mancato avvio
del negoziato, sulla sfera giuridica dell'associazione richiedente,
in virtù dei principi espressi agli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.
Le confessioni religiose, a prescindere dalla circostanza che
abbiano concluso un'intesa, sono destinatarie di una serie complessa
di regole, in vari settori. E la giurisprudenza di questa Corte
afferma che, in assenza di una legge che definisca la nozione di
"confessione religiosa", e non essendo sufficiente
l'auto-qualificazione, «la natura di confessione potrà risultare
anche da precedenti riconoscimenti pubblici, dallo statuto che ne
esprima chiaramente i caratteri, o comunque dalla comune
considerazione», dai criteri che, nell'esperienza giuridica, vengono
utilizzati per distinguere le confessioni religiose da altre
organizzazioni sociali (sentenza n. 195 del 1993; in termini
analoghi, sentenza n. 467 del 1992).
In questo contesto, l'atto governativo di diniego all'avvio delle
trattative, nella parte in cui nega la qualifica di "confessione
religiosa" all'associazione richiedente, non può avere efficacia
esterna al procedimento di cui all'art. 8, terzo comma, Cost., e non
può pregiudicare ad altri fini la sfera giuridica dell'associazione
stessa.
Un eventuale atto lesivo, adottato in contesti ovviamente
distinti rispetto a quello ora in questione, potrà essere oggetto di
controllo giudiziario, nelle forme processuali consentite
dall'ordinamento, allo scopo di sindacare la mancata qualificazione
di confessione religiosa che pretendesse di fondarsi sull'atto
governativo.
Nel delicato ambito del pluralismo religioso disegnato dalla
Costituzione, non sono infatti configurabili "zone franche" dal
sindacato del giudice, che è posto a presidio dell'uguaglianza di
tutte le confessioni garantita dagli artt. 3, 8, 19 e 20 Cost.
In definitiva, un conto è l'individuazione, in astratto, dei
caratteri che fanno di un gruppo sociale con finalità religiose una
confessione, rendendola, come tale, destinataria di tutte le norme
predisposte dal diritto comune per questo genere di associazioni. Un
altro conto è la valutazione del Governo circa l'avvio delle
trattative ex art. 8, terzo comma, Cost., nel cui ambito ricade anche
l'individuazione, in concreto, dell'interlocutore. Quest'ultima è
scelta nella quale hanno peso decisivo delicati apprezzamenti di
opportunità, che gli artt. 8, terzo comma, e 95 Cost. attribuiscono
alla responsabilità del Governo.
In quest'ambito circoscritto, e solo in esso, appartiene dunque
al Consiglio dei ministri discrezionalità politica, sotto il sempre
possibile controllo del Parlamento, cui non può sovrapporsi il
sindacato del giudice.
Va, pertanto, annullata l'impugnata sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara che non spettava alla Corte di cassazione affermare la
sindacabilità in sede giurisdizionale della delibera con cui il
Consiglio dei ministri ha negato all'Unione degli Atei e degli
Agnostici Razionalisti l'apertura delle trattative per la
stipulazione dell'intesa di cui all'art. 8, terzo comma, della
Costituzione e, per l'effetto, annulla la sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2016.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA