1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 9 marzo - 19 aprile 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Modifiche della disciplina statale relativa ai tributi erariali, inclusi i tributi propri derivati - Possibili effetti sulle finanze della Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano - Procedure di monitoraggio - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Lamentata violazione dell'autonomia finanziaria e del principio di leale collaborazione - Cessazione della materia del contendere. Bilancio e contabilita' pubblica - Rimborsi in denaro per incentivare l'utilizzo di strumenti di pagamento elettronici (cashback) - Costituzione di un apposito fondo ministeriale - Integrazione con le eventuali maggiori entrate derivanti dall'emersione di base imponibile - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Lamentata violazione dell'autonomia finanziaria - Cessazione della materia del contendere. Bilancio e contabilita' pubblica - Cessazione, a decorrere dall'anno 2020, delle misure di contenimento e di riduzione della spesa - Ritenuta esclusione degli enti autonomi territoriali - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Lamentata violazione del principio di ragionevolezza e dell'autonomia finanziaria - Manifesta infondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 290, secondo periodo, in combinato disposto con i commi da 288 a 290, primo periodo, 548, 602, in combinato disposto con il comma 590, primo periodo. - Costituzione, artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. (T-210070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
290, secondo periodo, in combinato disposto con i commi da 288 a 290,
primo periodo; 548; e 602, in combinato disposto con il comma 590,
primo periodo, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022), promosso dalla Provincia
autonoma di Trento con ricorso notificato il 27 febbraio-3 marzo
2020, depositato in cancelleria il 6 marzo 2020 e iscritto al n. 36
del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 9 marzo 2021 il Giudice relatore
Luca Antonini;
uditi gli avvocati Franco Mastragostino e Maria Chiara Lista per
la Provincia autonoma di Trento, in collegamento da remoto, ai sensi
del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre
2020, e l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 9 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio-3 marzo 2020 e
depositato il 6 marzo 2020 (reg. ric. n. 36 del 2020), la Provincia
autonoma di Trento, in persona del presidente pro tempore, ha
promosso distinte questioni di legittimità costituzionale, tra gli
altri, dell'art. 1, commi 290, secondo periodo, in combinato disposto
con i commi da 288 a 290, primo periodo; 548; e 602, in combinato
disposto con il comma 590, primo periodo, della legge 27 dicembre
2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
in riferimento complessivamente agli artt. 3, 117, terzo e quarto
comma, 119 - in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - e 120 della Costituzione - in
riferimento, quest'ultimo, al principio di leale collaborazione -,
nonchè in relazione agli artt. 8, 16, 69, 70, 72, 73, 75, 75-bis,
79, 104 e, comunque, al Titolo VI del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) e al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale).
La ricorrente premette che la citata legge di bilancio contiene,
al comma 856 dell'art. 1, una clausola di salvaguardia delle
autonomie speciali, ai sensi della quale le disposizioni della stessa
legge «sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Tuttavia, poichè le disposizioni impugnate si riferirebbero
espressamente anche alle Province autonome o comunque produrrebbero
indirettamente effetti nei loro riguardi, tale clausola non
garantirebbe una copertura adeguata alle suddette autonomie speciali.
1.1.- L'impugnato art. 1, comma 548, prevede che «[n]el caso di
modifiche della disciplina statale relativa ai tributi erariali, ivi
inclusi i tributi propri derivati, che potrebbero produrre effetti
sulla finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, sono attivate con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
per gli affari regionali e le autonomie, procedure di monitoraggio
degli effetti finanziari, al fine di regolare i rapporti finanziari
tra lo Stato, la regione e le province autonome di Trento e di
Bolzano».
Ad avviso della ricorrente tale norma contrasterebbe con le
disposizioni in tema di autonomia finanziaria di cui al Titolo VI
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e con le relative norme di
attuazione. In particolare, sarebbero violati il d.lgs. n. 268 del
1992, nonchè il «principio dell'accordo per la determinazione del
livello di concorso agli obiettivi di finanza pubblica sanciti negli
artt. 79 e 104 Statuto» e infine il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120 Cost., poichè essa non contempla
un'intesa con le Province autonome nel procedimento di emanazione del
decreto ministeriale relativo alle procedure di monitoraggio.
Infine, ove la norma impugnata vada interpretata nel senso di
escludere la necessità di un accordo per modificare i contenuti e i
termini finanziari stabiliti nello statuto di autonomia, sarebbero
comunque violati tutti i sopra ricordati parametri statutari e
costituzionali, con particolare riguardo, ancora una volta, al
principio di leale collaborazione.
1.2.- Dello stesso art. 1 della legge di bilancio per il 2020 è
poi impugnato il comma 290, secondo periodo, «in combinato disposto
con i commi da 288 a 290, primo periodo».
In base al comma 288, primo periodo, «[a]l fine di incentivare
l'utilizzo di strumenti di pagamento elettronici, le persone fisiche
maggiorenni residenti nel territorio dello Stato, che, fuori
dall'esercizio di attività d'impresa, arte o professione, effettuano
abitualmente acquisti con strumenti di pagamento elettronici da
soggetti che svolgono attività di vendita di beni e di prestazione
di servizi, hanno diritto ad un rimborso in denaro, alle condizioni,
nei casi e sulla base dei criteri individuati dal decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 289». Il
successivo comma 290 prevede quindi che «[a]l fine di garantire le
risorse finanziarie necessarie per l'attribuzione dei rimborsi e le
spese per le attività legate all'attuazione della misura di cui ai
commi 288 e 289, nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze è stanziato su apposito fondo
l'importo annuo di euro 3 miliardi per gli anni 2021 e 2022. Il
suddetto importo è integrato con le eventuali maggiori entrate
derivanti dall'emersione di base imponibile conseguente
all'applicazione della predetta misura, come rilevate dalla
Commissione istituita ai sensi dell'articolo 10-bis.1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196».
Secondo la ricorrente, in presenza di norme degli statuti di
autonomia speciale che stabiliscono compartecipazioni a tributi
erariali, le norme statali che disciplinano la destinazione del
maggior gettito dei tributi compartecipati dovrebbero essere intese
in modo compatibile con i predetti statuti; sul punto richiama le
sentenze di questa Corte n. 207 del 2014 e n. 270 del 2017. Le
maggiori entrate considerate dalla norma impugnata, infatti, non
deriverebbero da maggiorazioni di aliquote di tributi esistenti o
dall'istituzione di nuovi tributi, ma sarebbero corrispondenti «al
potenziale recupero di tributi evasi (preesistenti)». Pertanto,
laddove non si ritenesse applicabile la clausola di salvaguardia
contenuta nel comma 856 dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019 -
soluzione non pacifica -, dovrebbe concludersi per l'illegittimità
costituzionale del secondo periodo del comma 290, in combinato
disposto con la restante richiamata disciplina. Questo sistema
normativo, sempre secondo la ricorrente, sarebbe infatti in contrasto
con gli artt. 69, 70, 72, 73, 75 e 75-bis statuto reg. Trentino-Alto
Adige e con le relative norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 268
del 1992.
1.3.- Da ultimo, è oggetto di impugnazione il comma 602
dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019, «in combinato disposto con
il primo periodo del comma 590».
La Provincia autonoma premette che:
- ai sensi della prima norma, «[f]atto salvo quanto previsto dal
comma 2 dell'articolo 57 del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124,
le disposizioni di cui ai commi da 590 a 600 non si applicano alle
regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti
locali e ai loro organismi ed enti strumentali come definiti
dall'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, nonchè ai loro enti strumentali in forma societaria»;
- la seconda, ovvero il comma 590, primo periodo, prevede che:
«[a]i fini di una maggiore flessibilità gestionale, di una più
efficace realizzazione dei rispettivi obiettivi istituzionali e di un
miglioramento dei saldi di finanza pubblica, a decorrere dall'anno
2020, agli enti e agli organismi, anche costituiti in forma
societaria, di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, ivi comprese le autorità indipendenti, con esclusione
degli enti del Servizio sanitario nazionale, cessano di applicarsi le
norme in materia di contenimento e di riduzione della spesa di cui
all'allegato A annesso alla presente legge».
Infine, la normativa fatta salva dal comma 602 - ovvero l'art.
57, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 dicembre 2019, n. 157 - dispone
che, «[a] decorrere dall'anno 2020, alle regioni, alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi
ed enti strumentali, come definiti dall'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonchè ai loro enti
strumentali in forma societaria cessano di applicarsi» alcune
puntuali disposizioni in materia di contenimento e di riduzione della
spesa e di obblighi formativi.
La Provincia ricorrente rileva anzitutto che alcune delle norme
di contenimento non più applicabili (in forza della previsione da
ultimo citata) coinciderebbero con quelle oggetto del comma 590,
primo periodo, in quanto inserite anche nel richiamato Allegato A,
indicando al riguardo: a) il disposto dell'art. 27 del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, e b) quello
dell'art. 6, commi 7, 8, 9, 12 e 13, del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni, nella
legge 30 luglio 2010, n. 122.
La ricorrente prospetta quindi il rischio di un'interpretazione
letterale delle norme impugnate, secondo la quale il citato art. 57,
comma 2, del d.l. n. 124 del 2019, come convertito, avrebbe abolito
tali specifici vincoli alla spesa nell'ambito del riconoscimento
della maggiore autonomia finanziaria degli enti autonomi, mentre
invece le due norme della legge di bilancio - ossia il «comma 602,
per effetto del combinato disposto con il comma 590» - ne
prevederebbero la loro perdurante operatività, escludendo gli stessi
enti dall'ambito di applicazione del comma 590.
In questa prospettiva la ricorrente sottolinea l'irragionevolezza
dell'intervento normativo che, «nell'ambito della stessa manovra»,
avrebbe riconosciuto maggiore autonomia gestionale alle autonomie
territoriali - segnatamente con le previsioni di cui ai commi da 591
a 600 e al comma 610 - ma, al contempo, avrebbe mantenuto in vigore
alcuni puntuali vincoli aventi la stessa finalità di quelli aboliti.
In conclusione, sarebbe quindi violato il «principio di
ragionevolezza nell'ambito della disciplina del riparto delle
attribuzioni rispettive dello Stato e delle Province Autonome ed, in
particolare, nella materia dell'ordinamento degli Uffici e del
personale, nonchè dell'organizzazione (art. 8 St.; art. 16 St.; 117,
quarto comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001)».
In subordine, l'applicazione diretta delle disposizioni statali
impugnate, in quanto norme di dettaglio nella materia di
coordinamento della finanza pubblica, si porrebbe in contrasto con
l'autonomia finanziaria garantita, in particolare, dall'art. 79,
comma 4, dello statuto di autonomia e con gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
2.- Con atto depositato il 14 aprile 2020 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.1.- La difesa statale rileva preliminarmente
l'improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del motivo
di ricorso concernente il comma 548 dell'art. 1 della legge n. 160
del 2019: tale disposizione è stata infatti abrogata ad opera
dell'art. 38-bis, comma 3, lettera d), del decreto-legge 30 dicembre
2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonchè di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8.
2.2.- Ad avviso dell'Avvocatura, inoltre, il motivo di
impugnazione del comma 290, secondo periodo, sarebbe inammissibile
anzitutto perchè formulato in modo generico. La Provincia avrebbe
infatti omesso di precisare quali specifiche «maggiori entrate»
previste da tale norma potrebbero costituire proventi da tributi da
attribuirle in forza delle norme statutarie - peraltro non
individuate - e in ipotesi "distratte" a favore dello Stato.
La censura sarebbe inammissibile anche per l'insufficienza della
motivazione e l'incompleta ricostruzione del quadro normativo con
riferimento alla clausola di salvaguardia contenuta nella legge di
bilancio all'art. 1, comma 856, e alla funzione da questa assolta.
Nel merito, essendo in ogni caso errato il presupposto
interpretativo da cui muove la ricorrente, la questione sarebbe
comunque non fondata.
2.3.- Quanto all'ultimo motivo di impugnazione, la difesa dello
Stato ricostruisce la complessiva disciplina introdotta dai commi da
590 a 602 dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019, sottolineando che
l'evidente ratio dell'intervento sarebbe quella di semplificare il
quadro normativo vigente in materia di razionalizzazione e riduzione
della spesa pubblica delle amministrazioni non territoriali,
sostituendo alle numerose ed eterogenee disposizioni stratificatesi
nel tempo una più organica disciplina.
Ad avviso dell'Avvocatura, il comma 602 avrebbe disposto
l'espressa esclusione delle Regioni, delle Province autonome, degli
enti locali e dei relativi organismi ed enti strumentali, dall'ambito
di applicazione delle norme in esame per il semplice motivo che con
riferimento a tali soggetti, il legislatore statale era già
intervenuto con la disciplina recata dall'art. 57, comma 2, del d.l.
n. 124 del 2019, come convertito; disciplina espressamente fatta
salva dall'impugnato comma 602.
2.4.- Il quadro normativo così illustrato porta l'Avvocatura a
eccepire l'evidente inammissibilità del motivo di ricorso, formulato
non solo in modo perplesso, dubitativo e con «assoluta
indeterminatezza del suo oggetto», ma anche senza un'efficace
indicazione delle ragioni a sostegno delle violazioni addotte.
2.5.- Nel merito, il motivo sarebbe comunque infondato perchè il
descritto contesto normativo sarebbe stato interpretato dalla
Provincia autonoma in modo errato e parcellizzato.
L'approccio della ricorrente, infatti, trascurerebbe di
considerare che l'intervento normativo in esame costituisce un corpo
normativo unitario e omogeneo diretto alle sole amministrazioni non
territoriali.
La scelta compiuta dal legislatore statale con il richiamato
comma 602 non sarebbe pertanto irragionevole e, soprattutto, non
darebbe luogo ad alcun trattamento deteriore delle autonomie
speciali.
2.6.- Quanto alla prospettazione del motivo articolata in via
subordinata, l'Avvocatura ne eccepisce l'inammissibilità per
l'estrema genericità, avendo la ricorrente soltanto citato le
disposizioni violate, senza indicare le ragioni per cui la norma
impugnata vi si porrebbe in contrasto.
Le censure sarebbero comunque infondate per quanto già indicato.
3.- Con istanza depositata il 2 luglio 2020, la difesa della
Provincia autonoma di Trento ha dato atto della cessazione della
materia del contendere - chiedendone la declaratoria - delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 548,
della legge n. 160 del 2019, a seguito dell'abrogazione di questa
disposizione da parte dell'art. 38-bis, comma 3, lettera d), del d.l.
n. 162 del 2019, come convertito.
4.- Entrambe le parti hanno depositato memoria in prossimità
dell'udienza.
4.1.- La Provincia ricorrente, in particolare, riconosce che la
disposizione da essa impugnata, contenuta nel secondo periodo del
comma 290 dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019, risulta abrogata
dall'art. 1, comma 1097, lettera b), della legge 30 dicembre 2020, n.
178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e
bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), in quanto nel testo
attualmente in vigore dello stesso comma 290 «[n]ulla si dice più
sulla concorrenza», a copertura del fondo statale ivi menzionato,
delle eventuali maggiori entrate derivanti dall'emersione di base
imponibile conseguente all'applicazione della misura introdotta dal
correlato comma 288; sicchè, afferma la ricorrente, «a decorrere dal
1 gennaio 2021 la disposizione impugnata non è più in vigore».
Tuttavia, ritiene che sopravviva l'interesse della Provincia
autonoma al mantenimento di una pronuncia di questa Corte. Al
riguardo, la difesa della ricorrente ricorda che la previsione delle
misure premiali contenuta nei commi da 288 a 290 dell'art. 1 della
legge n. 160 del 2019 non era immediatamente applicabile, occorrendo
l'emanazione di un apposito regolamento attuativo, adottato poi con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 24 novembre 2020,
n. 156 (Regolamento recante condizioni e criteri per l'attribuzione
delle misure premiali per l'utilizzo degli strumenti di pagamento
elettronici) ed entrato in vigore il successivo 28 novembre 2020.
Il citato regolamento conterrebbe, all'art. 11, comma 1, ultimo
periodo, un riferimento all'eventualità di integrare la
disponibilità finanziaria del fondo costituito dalla legge n. 160
del 2019 «con le eventuali maggiori entrate derivanti dall'emersione
di base imponibile conseguente all'applicazione del programma, come
rilevate dalla commissione di cui all'articolo 10-bis.1, comma 3,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196». Secondo la difesa provinciale,
se da un lato questa disposizione dovrebbe ormai «essere allineata
alla legislazione sopravvenuta o, ritenuta, comunque, abrogata, in
base al principio gerarchico di rapporto fra fonti primarie e
secondarie»; tuttavia, dall'altro, rimarrebbe fermo che «la predetta
normativa ha trovato applicazione nel corso del 2020» poichè sia la
norma legislativa che il regolamento avrebbero «avuto vigenza per un
mese».
In conclusione, la ricorrente ritiene quindi di non avere
«elementi per escludere che si siano prodotti gli effetti che essa ha
inteso contrastare con il ricorso».
4.2.- Nella propria memoria, l'Avvocatura segnala, invece, che lo
ius superveniens di cui all'art. 1, comma 1097, lettera b), della
legge n. 178 del 2020 farebbe risultare completamente superato il
motivo di ricorso relativo al secondo periodo del comma 290
impugnato, «dato che l'abrogazione del medesimo comporta
l'inammissibilità della censura per sopravvenuta carenza del suo
oggetto».
5.- Nell'udienza, la difesa della Provincia autonoma di Trento ha
confermato di ritenere cessata la materia del contendere solo e
unicamente delle questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto il comma 548 dell'art. 1 della legge n. 160 del 2019.
L'Avvocatura, ai fini delle valutazioni sull'eventuale cessazione
della materia del contendere delle questioni promosse nei confronti
del comma 290, secondo periodo, del medesimo art. 1 della legge n.
160 del 2019, ha però evidenziato che l'attuazione di questa norma
avrebbe richiesto anche la certificazione delle eventuali maggiori
entrate derivanti dall'emersione di base imponibile conseguente
all'applicazione sperimentale della predetta misura nel mese di
dicembre 2020. A quest'ultimo riguardo, ha aggiunto la difesa
statale, non risulta che la commissione prevista dalla norma
impugnata abbia certificato tali maggiori entrate che, in ipotesi,
avrebbero integrato il fondo statale.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 36 del 2020), la
Provincia autonoma di Trento ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di varie disposizioni dell'art. 1 della legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
fra cui quelle recate dai commi 290, secondo periodo, in combinato
disposto con i commi da 288 a 290, primo periodo; 548; e 602, in
combinato disposto con il comma 590, primo periodo, in riferimento
complessivamente agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119 - in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) - e 120 della Costituzione - in riferimento,
quest'ultimo, al principio di leale collaborazione -, nonchè in
relazione agli artt. 8, 16, 69, 70, 72, 73, 75, 75-bis, 79, 104 e,
comunque, al Titolo VI del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) e al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale).
2.- Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle
ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse con lo
stesso ricorso.
3.- La prima disposizione impugnata - l'art. 1, comma 548, della
legge n. 160 del 2019 - prevede che «[n]el caso di modifiche della
disciplina statale relativa ai tributi erariali, ivi inclusi i
tributi propri derivati, che potrebbero produrre effetti sulla
finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome
di Trento e di Bolzano, sono attivate con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie, procedure di monitoraggio degli
effetti finanziari, al fine di regolare i rapporti finanziari tra lo
Stato, la regione e le province autonome di Trento e di Bolzano».
Ad avviso della ricorrente tale norma contrasterebbe con i
«parametri statutari dell'autonomia finanziaria di cui al Titolo VI»
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e con le relative norme di
attuazione. In particolare, sarebbero violati il d.lgs. n. 268 del
1992, nonchè il «principio dell'accordo per la determinazione del
livello di concorso agli obiettivi di finanza pubblica sanciti negli
artt. 79 e 104 Statuto» e infine il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 120 Cost.
In subordine, ove la disposizione impugnata vada interpretata nel
senso di escludere la necessità di un accordo per modificare i
contenuti e i termini finanziari stabiliti nello statuto di
autonomia, sarebbero comunque violati i sopra ricordati parametri
statutari e costituzionali, con particolare riguardo, ancora una
volta, al principio di leale collaborazione.
3.1.- A decorrere dal 1° marzo 2020, e quindi successivamente
alla proposizione del ricorso, la norma impugnata è stata abrogata
dall'art. 38-bis, comma 3, lettera d), del decreto-legge 30 dicembre
2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini
legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni,
nonchè di innovazione tecnologica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 febbraio 2020, n. 8.
Per effetto dello ius superveniens, l'Avvocatura generale ha
rilevato l'improcedibilità del motivo di ricorso concernente l'art.
1, comma 548, della legge n. 160 del 2019, per sopravvenuta carenza
di interesse, mentre la difesa della Provincia ricorrente ha chiesto,
con istanza appositamente depositata, la declaratoria della
cessazione della materia del contendere delle questioni di
legittimità costituzionale della norma citata.
L'abrogazione della norma impugnata, intervenuta nel corso del
giudizio, è senza dubbio satisfattiva delle ragioni avanzate con il
ricorso, così come l'assai breve periodo di vigenza della norma
impugnata, insieme al contenuto di questa e alla convergente
posizione manifestata dalle parti, depongono nel senso che la stessa
non ha trovato medio tempore applicazione (da ultimo, sentenze n. 7
del 2021 e n. 200 del 2020).
Va, pertanto, dichiarata cessata la materia del contendere delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 548,
della legge n. 160 del 2019.
4.- È poi impugnato il comma 290, secondo periodo, dello stesso
art. 1 della legge di bilancio per il 2020, «in combinato disposto
con i commi da 288 a 290, primo periodo».
In base al comma 288, «[a]l fine di incentivare l'utilizzo di
strumenti di pagamento elettronici, le persone fisiche maggiorenni
residenti nel territorio dello Stato, che, fuori dall'esercizio di
attività d'impresa, arte o professione, effettuano abitualmente
acquisti con strumenti di pagamento elettronici da soggetti che
svolgono attività di vendita di beni e di prestazione di servizi,
hanno diritto ad un rimborso in denaro, alle condizioni, nei casi e
sulla base dei criteri individuati dal decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze di cui al comma 289».
Il successivo comma 290 prevede quindi che «[a]l fine di
garantire le risorse finanziarie necessarie per l'attribuzione dei
rimborsi e le spese per le attività legate all'attuazione della
misura di cui ai commi 288 e 289, nello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze è stanziato su apposito
fondo l'importo annuo di euro 3 miliardi per gli anni 2021 e 2022. Il
suddetto importo è integrato con le eventuali maggiori entrate
derivanti dall'emersione di base imponibile conseguente
all'applicazione della predetta misura, come rilevate dalla
Commissione istituita ai sensi dell'articolo 10-bis.1, comma 3, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196». Alla stessa Commissione, organo
tecnico del richiamato ministero, quest'ultima disposizione affida la
predisposizione della «Relazione sull'economia non osservata e
sull'evasione fiscale e contributiva».
La censura della ricorrente si appunta, in particolare, sulle
modalità d'integrazione del fondo statale costituito per
l'attribuzione della misura premiale per l'utilizzo degli strumenti
di pagamento elettronici, definita anche «rimborso cashback», in base
alla quale tutte le maggiori entrate conseguenti all'emersione di
base imponibile, ivi comprese quelle raccolte sul territorio della
Provincia autonoma, confluiscono nel suddetto fondo per essere
destinate a incrementare i rimborsi agli utilizzatori della moneta
elettronica.
Rispetto a tale sistema normativo, che si sviluppa interamente
sul piano del rapporto verticale tra lo Stato - che è l'unico
soggetto che ha attivato, finanziandolo, il tentativo di emersione
dell'evasione fiscale - e le persone fisiche che utilizzano la moneta
elettronica, la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 69, 70,
72, 73, 75 e 75-bis dello statuto reg. Trentino-Alto Adige e delle
relative norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 268 del 1992, che
determinano, fra l'altro, la devoluzione alle Province autonome di
determinate quote di gettito dei tributi erariali e l'attribuzione
alle stesse di tributi propri.
Ciò in forza della pretesa per cui tutte le maggiori entrate
raccolte sul territorio della Provincia autonoma e derivanti dal
«potenziale recupero di tributi evasi (preesistenti)», dovrebbero
essere sempre e comunque assegnate alla Provincia autonoma, a
prescindere dal meccanismo che le genera, dal loro ammontare, dalle
responsabilità dello Stato in ordine al debito pubblico e dalla
stessa necessità di finanziare integralmente le funzioni che alla
medesima Provincia risultano assegnate.
4.1.- Come evidenziato nelle memorie delle parti, l'art. 1, comma
1097, lettera b), della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio
pluriennale per il triennio 2021-2023), ha tuttavia soppresso la
disposizione contenuta nell'impugnato comma 290, secondo periodo, con
decorrenza dal 1° gennaio 2021.
La Provincia autonoma, in ogni caso, ritiene che il suo interesse
alla decisione permanga nonostante lo ius superveniens, in assenza di
«elementi per escludere che si siano prodotti gli effetti che essa ha
inteso contrastare con il ricorso». Andrebbe infatti considerato che:
a) la norma impugnata ha avuto vigenza per l'intero anno 2020; b) a
decorrere dal 28 novembre 2020, è entrato in vigore l'art. 11 del
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 24 novembre 2020,
n. 156 (Regolamento recante condizioni e criteri per l'attribuzione
delle misure premiali per l'utilizzo degli strumenti di pagamento
elettronici) il quale, al comma 1, ultimo periodo, avrebbe ribadito
il contenuto della norma impugnata; c) la misura premiale è stata
attivata in via sperimentale tra l'8 e il 31 dicembre 2020.
L'Avvocatura generale ritiene, invece, che la censura sia ormai
inammissibile «per sopravvenuta carenza del suo oggetto».
4.2.- Una compiuta considerazione dello ius superveniens porta a
dichiarare cessata la materia del contendere delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 290, secondo periodo,
in combinato disposto con i commi da 288 a 290, primo periodo, della
legge n. 160 del 2019.
Va, infatti, innanzitutto rilevato che l'abrogazione della norma
impugnata fa sì che, a decorrere dal 1° gennaio 2021, l'integrazione
del fondo statale destinato al funzionamento del cashback non può
più realizzarsi, in difetto della previsione che consente alla
citata commissione ministeriale di rilevare le eventuali maggiori
entrate derivanti dall'emersione di base imponibile conseguente
all'applicazione della predetta misura.
L'abrogazione medesima dunque soddisfa la pretesa avanzata con il
ricorso, anche perchè va escluso che l'attivazione in via
sperimentale tra l'8 e il 31 dicembre 2020 della misura premiale
abbia potuto determinare, in tale periodo, l'applicazione della norma
impugnata.
In disparte la pur significativa dichiarazione in udienza della
difesa statale nel senso che la suddetta commissione ministeriale non
ha compiuto alcuna rilevazione al riguardo, è dirimente, infatti,
osservare che gli effetti sulle entrate, anche quelli derivanti
dall'applicazione della misura del cashback, sono ormai regolati da
una diversa disciplina, non solo interamente sostitutiva di quella
impugnata ma, soprattutto, applicabile anche al richiamato periodo di
attivazione sperimentale.
La soppressione della norma impugnata ad opera dell'art. 1, comma
1097, lettera b), della legge n. 178 del 2020, è infatti connessa ai
commi da 2 a 6 dell'art. 1 della medesima legge, dove si prevede che:
- «[a]l fine di dare attuazione a interventi in materia di
riforma del sistema fiscale, nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze è istituito un Fondo» del quale è
indicata la dotazione per l'anno 2022 e per i successivi anni (comma
2);
- a tale fondo «sono destinate altresì, a decorrere dall'anno
2022 [...] risorse stimate come maggiori entrate permanenti derivanti
dal miglioramento dell'adempimento spontaneo» (comma 3);
- tali maggiori entrate sono indicate, secondo i criteri fissati
dal comma 4, nella «Relazione sull'economia non osservata e
sull'evasione fiscale e contributiva», redatta dalla già richiamata
Commissione costituita ai sensi dell'art. 10-bis.1, comma 3, della
legge n. 196 del 2009;
- di tali maggiori entrate, la Nota di aggiornamento al DEF
indica la quota da destinare al predetto fondo. Inoltre, «[p]er le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di
Bolzano resta fermo quanto previsto dai rispettivi statuti speciali e
dalle relative norme di attuazione e le maggiori entrate permanenti
rimangono acquisite ai rispettivi bilanci, nelle quote previste dai
predetti statuti speciali» (comma 5);
- sempre a decorrere dal 2022, sono abrogate le disposizioni che
avevano previsto l'istituzione del «Fondo per la riduzione della
pressione fiscale» (comma 6).
Il meccanismo che conduceva a incrementare i rimborsi cashback
alle persone è stato quindi interamente sostituito da una nuova
prospettiva che accomuna tutte le maggiori entrate permanenti
derivanti dai fenomeni (cashback incluso) che determinano il
miglioramento dell'adempimento spontaneo: queste, infatti, vengono
destinate a un nuovo fondo rivolto a finanziare interventi in materia
di riforma del sistema fiscale. In tal modo il recupero dell'evasione
non incrementa più un rimborso diretto alle persone, bensì finanzia
la riduzione della pressione fiscale. Siccome tale circostanza
potrebbe determinare, sul piano orizzontale del rapporto tra enti,
una diminuzione proprio dei gettiti delle imposte statali
compartecipate, la norma prevede, in questo caso, una misura di
tutela dell'assetto finanziario delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome di Trento e di Bolzano, in modo da mantenerne
la corrispondenza con le funzioni attribuite.
Soprattutto però rileva che in tale nuova prospettiva il citato
comma 4 dell'art. 1 prevede che «[i]n ciascun anno, ai fini della
determinazione delle risorse di cui al comma 3, si considerano le
maggiori entrate derivanti dal miglioramento dell'adempimento
spontaneo che sono indicate, con riferimento al terzo anno precedente
alla predisposizione della legge di bilancio, nell'aggiornamento»
della già menzionata relazione redatta dalla commissione
ministeriale. La stessa disposizione prosegue prevedendo, tra
l'altro, che «[l]e maggiori entrate di cui al periodo precedente sono
considerate permanenti se per i tre anni successivi a quello oggetto
di quantificazione, la somma algebrica della stima della variazione
delle entrate derivanti in ciascun anno dal miglioramento
dell'adempimento spontaneo risulta non negativa».
In base al criterio ora descritto le maggiori entrate, da
destinare a decorrere dal 2022 al fondo per gli interventi in materia
di riforma del sistema fiscale, dovranno essere rilevate considerando
il miglioramento dell'adempimento spontaneo in ciascun anno compreso
nel triennio precedente alla predisposizione della legge di bilancio
e, quindi, per quanto qui interessa, nell'intero anno 2020.
Da ciò consegue che la valutazione degli effetti sulle entrate
pubbliche derivanti dall'applicazione sperimentale del cashback
dovrà avvenire non più sulla base della norma impugnata, bensì in
base al nuovo criterio di quantificazione di tutte le maggiori
entrate prodotte nel 2020 che siano riconducibili al miglioramento
dell'adempimento spontaneo: categoria questa che, come detto,
abbraccia anche l'ipotesi qui in esame.
Le considerazioni fin qui svolte portano, in conclusione, a
ritenere intervenute le ragioni della cessata materia del contendere
delle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
290, secondo periodo, in combinato disposto con i commi da 288 a 290,
primo periodo, della legge n. 160 del 2019.
5.- Con l'ultimo motivo di impugnazione, la Provincia autonoma di
Trento censura l'art. 1, comma 602, della legge n. 160 del 2019, in
combinato disposto con il comma 590, primo periodo, della medesima
legge.
Ai sensi della prima norma, «[f]atto salvo quanto previsto dal
comma 2 dell'articolo 57 del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124,
le disposizioni di cui ai commi da 590 a 600 non si applicano alle
regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti
locali e ai loro organismi ed enti strumentali come definiti
dall'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118, nonchè ai loro enti strumentali in forma societaria».
La seconda di tali disposizioni, ovvero il comma 590, primo
periodo, prevede che: «[a]i fini di una maggiore flessibilità
gestionale, di una più efficace realizzazione dei rispettivi
obiettivi istituzionali e di un miglioramento dei saldi di finanza
pubblica, a decorrere dall'anno 2020, agli enti e agli organismi,
anche costituiti in forma societaria, di cui all'articolo 1, comma 2,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ivi comprese le autorità
indipendenti, con esclusione degli enti del Servizio sanitario
nazionale, cessano di applicarsi le norme in materia di contenimento
e di riduzione della spesa di cui all'allegato A annesso alla
presente legge».
Infine, la normativa fatta salva dal comma 602 - ovvero l'art.
57, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 dicembre 2019, n. 157 - dispone
che: «[a] decorrere dall'anno 2020, alle regioni, alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro organismi
ed enti strumentali, come definiti dall'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonchè ai loro enti
strumentali in forma societaria cessano di applicarsi» alcune
puntuali disposizioni in materia di contenimento e di riduzione della
spesa e di obblighi formativi.
La ricorrente, in proposito, prospetta il rischio di
un'interpretazione delle norme impugnate secondo la quale il citato
art. 57, comma 2, del d.l. n. 124 del 2019, come convertito, avrebbe
abolito specifici vincoli alla spesa nell'ambito del riconoscimento
della maggiore autonomia finanziaria degli enti autonomi, mentre le
due norme della legge di bilancio - ossia il «comma 602, per effetto
del combinato disposto con il comma 590» - ne prevederebbero la
perdurante operatività, escludendo gli stessi enti dall'ambito di
applicazione del comma 590.
Qualora tale interpretazione fosse ritenuta attendibile, a detta
della ricorrente sarebbe violato il «principio di ragionevolezza
nell'ambito della disciplina del riparto delle attribuzioni
rispettive dello Stato e delle Province Autonome ed, in particolare,
nella materia dell'ordinamento degli Uffici e del personale, nonchè
dell'organizzazione (art. 8 St.; art. 16 St.; 117, quarto comma,
Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001)».
In subordine, l'applicazione diretta delle disposizioni statali
impugnate, in quanto norme di dettaglio nella materia di
coordinamento della finanza pubblica, si porrebbe in contrasto con
l'autonomia finanziaria garantita, in particolare, dall'art. 79,
comma 4, dello statuto di autonomia e con gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
5.1.- Preliminarmente, va disattesa l'eccezione
d'inammissibilità del motivo di impugnazione spiegata
dall'Avvocatura «per l'assoluta indeterminatezza del suo oggetto»,
che sarebbe stato formulato in modo perplesso e dubitativo.
Le questioni, dichiaratamente promosse in via cautelativa e
ipotetica, sono ammissibili perchè l'interpretazione prospettata non
giunge al punto di perdere ogni collegamento con le disposizioni
impugnate (ex multis, sentenze n. 177 e n. 144 del 2020).
5.2.- Nel merito, tuttavia, le questioni sono manifestamente
infondate, per la palese erroneità del presupposto interpretativo da
cui muovono.
Come già emerge dalla relazione governativa al disegno di legge
di bilancio 2020, le disposizioni recate dall'art. 1, commi da 590 a
602, della legge n. 160 del 2019 «si inseriscono nel quadro di
revisione e di semplificazione della normativa emanata in materia di
misure di contenimento della spesa pubblica»; da tale intervento
«[r]estano escluse [...] le amministrazioni territoriali».
Per un verso, infatti, il comma 590 dispone la cessazione
dell'applicazione di un cospicuo numero di disposizioni, contenute
nell'Allegato A, in materia di contenimento e di riduzione della
spesa; per altro verso, le previsioni di cui ai commi da 591 a 600
dettano una nuova disciplina, sostitutiva di quella posta dalle
numerose misure non più applicabili in forza del disposto di cui al
comma 590, caratterizzata dalla: a) previsione di un tetto unico per
la macrocategoria di «spese per l'acquisto di beni e servizi», che
assorbe gli specifici tetti finora previsti per singole voci di
spesa; b) riconduzione a un unico versamento al bilancio dello Stato
della pluralità dei versamenti prima dovuti; c) semplificazione dei
meccanismi di verifica e di asseverazione dell'attuazione della nuova
disciplina da parte degli organi amministrativi e di controllo degli
enti.
Appare dunque corretta l'affermazione dell'Avvocatura generale
secondo cui l'intervento del legislatore statale si presenta come un
corpo normativo unitario e omogeneo diretto alle sole amministrazioni
non territoriali.
Il comma 602, infatti, prevede espressamente che «le disposizioni
di cui ai commi da 590 a 600 non si applicano alle regioni, alle
province autonome di Trento e di Bolzano, agli enti locali e ai loro
organismi ed enti strumentali come definiti dall'articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonchè ai loro enti
strumentali in forma societaria».
A tale precisazione si accompagna l'altrettanto espressa salvezza
di quanto, per gli stessi enti territoriali e relativi organismi ed
enti strumentali, disposto dall'art. 57, comma 2, del d.l. n. 124 del
2019 - la cui conversione in legge è avvenuta contestualmente
all'esame e all'approvazione del disegno di legge di bilancio - in
termini di cessazione dell'applicazione di una serie di misure di
contenimento e di riduzione della spesa.
Non vi è dunque alcun motivo logico per ritenere che
l'espressione «[f]atto salvo» con cui si apre il comma 602 impugnato
possa essere interpretata, in collegamento con il primo periodo del
comma 590, nel senso di determinare il "ripristino" di vincoli
cessati in forza della previsione di cui all'art. 57, comma 2, del
d.l. n. 124 del 2019, come convertito.
L'impossibilità di ricavare dal combinato disposto dei commi 602
e 590, primo periodo, della legge n. 160 del 2019 un precetto lesivo
per gli enti territoriali porta a ritenere manifestamente infondate
anche le questioni prospettate in via subordinata, atteso che
identico ne è il presupposto interpretativo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso in
epigrafe;
1) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 548,
della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il
triennio 2020-2022), promosse, in riferimento al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 della Costituzione, nonchè agli
artt. 79, 104 e al Titolo VI del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) e al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), dalla Provincia
autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 290,
secondo periodo, in combinato disposto con i commi da 288 a 290,
primo periodo, della legge n. 160 del 2019, promosse, in riferimento
agli artt. 69, 70, 72, 73, 75 e 75-bis dello statuto reg.
Trentino-Alto Adige e al d.l.gs. n. 268 del 1992, dalla Provincia
autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 602, in combinato
disposto con il comma 590, primo periodo, della legge n. 160 del
2019, promosse, in riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto
comma, e 119 Cost. - in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - e agli artt. 8, 16 e 79, comma 4,
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige, dalla Provincia autonoma di
Trento, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE