1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 18-6-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 340 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 1995- 19 maggio 1997
N. 340 Ordinanza emessa il 7 novembre 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 19 maggio 1997) dal pretore di Lecce sezione distaccata di Gallipoli nel procedimento penale a carico di Sances Giovanni ed altri Edilizia e urbanistica - Reato di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio - Lamentata indeterminatezza foriera di incertezze interpretative, delle norme concernenti il provvedimento del sindaco di acquisizione al patrimonio del comune delle aree abusivamente lottizzate e il provvedimento di confisca disposto con la sentenza definitiva del giudice penale di accertamento della lottizzazione abusiva - Dedotta possibile interferenza tra i predetti provvedimenti - Mancata espressa previsione, in caso di applicazione della pena su richiesta della parte, della possibilita' di ordinare nella sentenza la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite - Violazione del principio di eguaglianza - Lesione del diritto di difesa e della tutela dell'ambiente. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 18, commi settimo, ottavo e nono, e 19 e successive modificazioni; c.p.p. 1988, art. 445). (Cost., artt. 3, 9, 24, 101 e 102). (097C0591) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 18-6-1997)

IL PRETORE
Ha pronunziato e pubblicato mediante lettura del dispositivo la
seguente ordinanza nei confronti di: Sances Giovanni; Sances Aldo;
Sunna Carlo Roberto; Picciolo Carla; Gallinaccio Maria; Sannino
Vittorio; Pietrangeli Elisabetta.
Imputati tutti, in concorso tra loro, del reato p. e p. dagli artt.
110 c.p. 81, c.p., 18, 19 e 20 lett. C) legge 47/85 per aver, nelle
rispettive qualità sopra indicate, concorso all'abusiva
lottizzazione dell'area sita in località Spiritosanto, posta per tre
lati al confine del centro urbano, in zona qualificata agricola con
vincolo cimiteriale, con obbligo di non alterazione e con divieto
assoluto di edificazione; area tutta originariamente in proprietà di
altri coimputati mediante numerosi e ripetuti frazionamenti di lotti
di superficie variabile tra i 600 ed i 2000 mq. predisposti, in modo
tale da consentire la viabilità interna e l'accesso alle singole
particelle attraverso lotti riservati a tale scopo e collegati con la
viabilità esterna; lotti che oltre che per la predetta
predisposizione di opere di urbanizzazione, mostravano, per numero,
dimensioni e posizionamenti, la univoca destinazione edificatoria,
peraltro evidenziata anche dal prezzo di vendita (pressapoco
corrispondente a quello delle aree edificabili e comunque
sproporzionato per la dichiarata destinazione agricola) e dalla
qualità degli acquirenti, con l'effettiva realizzazione delle opere
edili a ciascuno specificatamente contestate che comportavano la
progressiva illecita trasformazione urbanistico-edilizia, dell'intera
area.
Il tutto con l'illecito e decisivo concorso di Ancora Francesco che
disponeva, quale geometra interessato, i frazionamenti e li
depositava presso il comune di Gallipoli (condizione indispensabile
per l'approvazione del frazionamento da parte dell'UTE) dove, in
particolare, per i frazionamenti depositati in data 28 novembre 1987,
10 luglio 1989 e 9 febbraio 1990 contestualmente egli ricopriva
incarichi di assessore e consigliere delegato all'urbanistica.
In Gallipoli a tutto il 13 ottobre 1993.
Gli stessi imputati: del reato p. e p. dall'art. 20 lett. C) legge
47/85 per aver eseguito, nell'ambito della lottizzazione abusiva di
cui al capo A di imputazione di cui sopra, le opere edili indicate di
seguito alle generalità di ciascuno, sprovviste della necessaria
concessione edilizia; il tutto accertato in Gallipoli, l'11 gennaio
1992 in zona sottoposta a vincolo paesaggistico.
F a t t o
Con decreto in data 29 dicembre 1993, il S. Procuratore della
Repubblica presso la Pretura Circondariale di Lecce disponeva la
citazione a giudizio, davanti a questa Sezione Distaccata di Pretura,
degli imputati indicati in epigrafe per rispondere dei reati di cui
in rubrica.
Dopo alcune udienze, in quella del 7 novembre 1995, gli imputati
Sances Giovanni; Sances Aldo; Summa Carlo Roberto; Picciolo Carla;
Gallinaccio Maria; Sannino Vittorio; Pietrangeli Elisabetta, tramite
i propri difensori, chiedevano di patteggiare la pena per i reati
loro ascritti nella misura indicata in verbale ed il p.m. d'udienza
prestava il proprio consenso, anche in ordine alla sospensione della
pena; ma, contestualmente, chiedeva che il pretore ordinasse la
confisca dei lotti con le relative costruzioni abusive realizzate, ex
art. 19 della legge n. 47/85.
In seguito all'opposizione dei difensori a quest'ultima richiesta,
gli stessi ed il p.m. argomentavano diffusamente in merito con ampi
richiami dottrinari e giurisprudenziali di cui in atti e con
specifico riferimento al richiamato art. 19 della legge n. 47/85 ed
agli artt. 18 della stessa legge 240 c.p. e 445 c.p.p. All'udienza
del 7 novembre 1995 questo pretore, ritiratosi in Camera di
Consiglio, emetteva l'ordinanza con il dispositivo letto in udienza.
Per questi motivi
Il p.m., nel prestare il suo consenso alla pena proposta degli
imputati per i reati loro ascritti, - compreso quello di
lottizzazione abusiva ex art. 18, legge 47/85 - ha chiesto, come si
è già detto nella narrativa, che questo pretore disponesse la
confisca ex art. 19 della stessa legge, richiamando l'attenzione del
giudicante sul alcune sentenze della Corte di cassazione sul punto,
che, per compiutezza d'indagine - stante la loro possibile
pertinenza, - si riportano testualmente: Cass. n. 15478 del 21
novembre 1990; "Dall'insieme dei poteri conferiti al giudice penale
dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 - nell'ambito dei quali assumono
un significato emblematico il potere di confisca dei terreni
lottizzati abusivamente e delle opere edilizie su di essi costruite
nonchè l'ordine di demolizione delle opere abusive -, risulta
confermata la legittimità della subordinazione della sospensione
della pena alla condizione della demolizione dell'opera abusiva
ordinata dal giudice penale. Tale ordine emesso ex art. 7 u.c. legge
cit., si configura come sanzione di natura sostanzialmente
amministrativa, di tipo ablatorio, funzionalmente assimilabile alla
confisca e si riconnette, non ad una pretesa "supplenza" della
autorità amministrativa, ma all'interesse statuale sotteso
all'esercizio della potestà penale; mentre la ratio dell'art. 165
c.p. attiene all'acclaramento di quel provvedimento del condannato
utile ai fini della concessione della sospensione della pena, da
comprovarsi con l'eliminazione delle conseguenze dannose del reato,
salvo che la legge abbia optato riguardo ad esse per misure
alternative"; Cass. n. 06578 del 13 giugno 1991; n. 6380 del 10
giugno 1991; n. 10272 dell'11 ottobre 1991.
L'ordine di demolizione delle opere abusive previsto dall'ultimo
comma dell'art. 7, legge 28 febbraio 1985 n. 47 e dell'ultimo comma
dell'art. 23, legge 2 febbraio 1974 n. 64 ha natura di sanzione
amministrativa di tipo ablatorio, funzionalmente assimilabile alla
confisca, e non di pena accessoria.
Esso, quindi, deve essere pronunciato anche con la sentenza che
applica la pena su richiesta"; Cass. n. 16483 del 18 dicembre 1990:
"La confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere
abusivamente costruite deve esser obbligatoriamente disposta ogni
qual volta il Giudice penale accerti che vi è stata lottizzazione
abusiva e quindi anche quando non venga pronunciata sentenza di
condanna, ma sentenza di proscioglimento per causa diversa
dall'insussistenza del fatto-reo (nel caso di specie era stata
pronunciata sentenza di proscioglimento per prescrizione"; Cass. n.
05777 del 15 maggio 1992: "L'ordine di demolizione delle opere
edilizie abusive previsto dall'art. 7, comma nono, legge 28 febbraio
1985 n. 47 può essere impartito anche con la sentenza che applica la
pena su richiesta delle parti, atteso che detto provvedimento
giurisdizionale è equiparato ad una sentenza di condanna a tutti gli
effetti diversi da quelli espressamente previsti dall'art. 445, comma
primo, c.p.p. (Conf. sez. un. n. 10, 27 marzo 1992"; Cass. n. 00876
del 21 maggio 1993: "La lottizzazione abusiva si configura, ad un
tempo, come illecito amministrativo e come reato ed, in ordine a tale
ultima qualificazione, è prevista l'applicazione, non solo delle
pene di cui all'art. 20, lett. c), ma della confisca obbligatoria
come lascia intendere l'art. 19 di tale legge; una confisca che ha
per oggetto tanto i terreni lottizzati tanto le opere su di essi
costruite"; Cass. n. 04954 del 30 aprile 1994: "In tema di
lottizzazione abusiva, la formulazione legislativa dell'art. 19 della
legge 28 febbraio 1985 n. 47 e la differente terminologia usata
rispetto all'ipotesi di cui all'art. 7, ult. comma stessa legge,
lasciano intendere che, mentre la demolizione presuppone la condanna,
la confisca di cui al detto art. 19 prevede solo, quale presupposto,
la esistenza effettiva della lottizzazione, prescindendo da ogni
altra considerazione e rilievo, con esclusione solo della ipotesi di
insussistenza del fatto"; Cass. 3 marzo 24 aprile 1995 n. 4362: "La
sentenza che dispone l'applicazione della pena su richiesta delle
parti è equiparata a una sentenza di condanna a tutti gli effetti,
tranne quelli espressamente previsti dall'art. 445, comma 1, del
cpp..
In conseguenza, se a detto provvedimento giurisdizionale sono
ricollegabili gli effetti della sentenza di condanna, è evidente che
l'ordine di demolizione delle opere abusivamente realizzate - che ha
natura di sanzione amministrativa e non di pena accessoria -, debba
essere impartito dal giudice anche con la sentenza di cui all'art.
444 del Cpp, pur nell'ipotesi che non sia stato compreso nell'accordo
tra le parti, stante la natura obbligatoria di esso, sancita
dall'art. 7, ultimo comma, della legge n. 47/1985. Da ciò deriva
che la impugnata decisione deve essere annullata senza rinvio nel
punto relativo all'omesso ordine di demolizione delle opere
abusivamente eseguite; ordine che - essendo esterno all'accordo delle
parti ed obbligatoriamente previsto dalla legge come corollario a
sentenza di condanna - può essere impartito in questa sede".
A loro volta, i difensori degli imputati, osservavano quanto segue:
"circa la confisca, sollecitata dal p.m., siamo dell'avviso che il
problema non esiste, atteso che l'art. 445 c.p.p. dispone che "la
sentenza prevista dall'art. 444, comma 2 non comporta la condanna al
pagamento delle spese del procedimento nè l'applicazione di pene
accessorie e di misure di sicurezza, fatta eccezione della confisca
nei casi previsti dall'art. 240, comma 2 c.p.
Nel caso di specie, la confisca per il reato di lottizzazione (art.
19, legge n. 47/85) trovasi in una legge speciale, che, in quanto non
richiamata dal suddetto art. 445 c.p.p., non è applicabile in
definizione del giudizio penale per patteggiamento.
E quanto è dato apprendere dall'orientamento costante della
giurisprudenza di legittimita'". Nella ipotesi di applicazione della
pena su richiesta delle parti, è esclusa, a norma dell'art. 445
c.p.p., la possibilità di disporre la confisca ad eccezione dei casi
previsti dall'art. 240, 2 comma c.p. e tale eccezione non si presta
ad essere interpretata come rinvio a tutte le ipotesi di confisca
obbligatoria prevista nelle leggi speciali" (così Cass. 10 febbraio
1994; Cass. 19 novembre 1993; Cass. 18 marzo 1993; Cass. 17 marzo
1993). Il tutto trova giustificazione in una valutazione prevista del
legislatore, desumibile dal regime di largo favore che il nuovo
codice di procedura penale attribuisce ai riti alternativi; fino ad
escludere l'applicabilità delle misure di sicurezza personali e
delle pene accessorie, il cui contenuto afflittivo è indubbiamente
maggiore rispetto alla sanzione patrimoniale, verrebbe
illegittimamente vulnerato e ristretto se si consentisse di disporre
la confisca anche di cose esulanti dalla specifica ed unica eccezione
imposta dalla legge.
Ed in tal senso si sono espresse anche le sezioni unite della Corte
di cassazione (15 dicembre 1992 n. 807), le quali hanno sottolineato
che l'art. 455 c.p.p., nella parte in cui fissa la regola
dell'inapplicabilità delle misure di sicurezza nel patteggiamento,
si inserisce in una serie di disposizioni con carattere "premiale"
(intese a favorire la diffusione del rito alternativo ed a bilanciare
la rinuncia dell'imputato al dibattimento ed alla facoltà di
contestare l'accusa) e la previsione della applicabilità della
confisca nei casi dell'art. 240 cpv c.p. è qualificabile come una
eccezione alla regola suddetta, eccezione che, proprio in quanto
tale, deve essere mantenuta nei limiti espressamente fissati dal
legislatore e non può essere estesa ad ipotesi disciplinate da norme
speciali". Le citate sezioni unite hanno trovato un conforto di
siffatte conclusioni nella seguente circostanza: "Il fatto che il
legislatore, a breve distanza di tempo dall'entrata in vigore del
nuovo c.p.p. - e perciò della innovatrice norma dell'art. 445 -
abbia ritenuto necessario disporre che la confisca delle cose -
prevista, obbligatoriamente, dall'art. 301 d.P.R. n. 43 del 1973 sui
reati di contrabbando - va ordinata anche con la sentenza emessa a
norma dell'art. 444, implica inequivocabilmente che la previsione
normativa, ed eccezionale, dell'art. 445 si riferisce solo,
testualmente, alle ipotesi dell'art. 240 cpv, e non a tutti i casi di
confisca obbligatoria; e con una, sostanziale, interpretazione
autentica, il legislatore ha così ritenuto che senza la specifica, e
speciale, norma della legge citata del 1991, non sarebbe stato
possibile, con la sentenza di "patteggiamento", disporre la confisca,
pur prevista come obbligatoria, dal decreto del Presidente della
Repubblica del 1973 sui reati di contrabbando".
Il tutto a conferma dell'antico brocardo che il legislatore ubi
voluit dixit ubi noluit tacuit: non è del resto il caso di
sottolineare che di occasioni per apportare modifiche in tal senso il
legislatore ne ha avute non poche (la legge n. 47/85 è modificata
quasi mensilmente). Occorre, a questo punto, evidenziare come la
fattispecie in questione non sia assolutamente riconducibile quanto
previsto dal capoverso dell'art. 240 c.p. in merito ad ipotesi di
confisca obbligatoria:
a) Non rientra nel n. 1) che prevede la confisca delle cose che
costituiscono il prezzo del reato, atteso che per prezzo del reato si
intende il compenso dato o promesso per indurre, istigare o
determinare un altro soggetto e commettere il reato (così Cass. sez.
un. cit.);
b) Non rientra neppure nel n. 2), atteso che, secondo la dottrina
dominante (così, per tutti, Manzini, trattato di diritto penale
italiano, Massa; Confisca, in Enc. dir.).
L'obbligatorietà della confisca di cui al n. 2 dell'art. 240 cpv,
deriverebbe dalla pericolosità intrinseca delle cose, la quale
renderebbe superfluo qualsiasi accertamento concreto da parte del
Giudice. La unanime giurisprudenza ha inteso meglio precisare il
concetto della confisca obbligatoria delle sole intrinsecamente
criminose in quelle che non possono essere destinate ad un uso
consentito dalla legge (ad es. droga, apparecchi automatici da gioco,
documenti falsi) (in tal senso Cass. 16 dicembre 1963, Cass. 8 giugno
1961, Cass. 4 dicembre 1968, cass. 11 ottobre 1971, Cass. sez. un. 22
gennaio 1983; Cass. 15 aprile 1993): è inutile sottolineare che un
immobile non è bene intrinsecamente criminoso".
I difensori aggiungevano che: "in numerose decisioni della Suprema
Corte regolatrice del diritto si trova, infatti, affermato il
principio secondo cui in tema di applicazione della pena su richiesta
delle parti ex art. 444 c.p.p. il Giudice non è tenuto ad accertare
in modo approfondito la concreta sussistenza dei reati contestati sia
sotto il profilo materiale sia psicologico, essendo sufficiente che
sulla base degli atti appaia in modo evidente che non ricorrano gli
estremi per la pronuncia di una sentenza di proscioglimento ai sensi
dell'art. 129 c.p.p. (Cass. 7 luglio 1994 n. 2228).
Ma vi è di piu'| In altra decisione (Cass. 23 agosto 1994 n. 2717)
la Cassazione ha dichiarato in maniera esplicita l'assoluta
estraneità al contenuto della sentenza applicativa della pena su
richiesta delle parti del concreto accertamento della responsabilità
e della sua declaratoria.
Infatti, allorchè l'imputato abbia fatto richiesta di applicazione
della pena, con ciò rinunziando a far valere le proprie eccezioni e
difese sia in ordine alle accuse che in ordine alle questioni
processuali ed il p.m. abbia riconosciuto il contributo alla
sollecitata definizione del caso e così vi sia stata quella
convergenza di volontà costituente il presupposto del contenuto
della sentenza applicativa della pena, il patto è l'oggetto primario
dell'esame del Giudice, diretto in senso positivo alla verifica
dell'esistenza dell'accordo, della correttezza della qualificazione
giuridica del fatto, dell'applicazione e delle comparizioni di
eventuali circostanze, della congruità della pena ai fini e nei
limiti dell'art. 27 della Costituzione, della concedibilità del
richiesto beneficio della sospensione condizionale della pena ed in
senso negativo, all'accertamento dell'inesistenza di cause di non
punibilità, di improcedibilità o di estinzione del reato:
Ciò è sufficiente ad escludere che la sentenza con la quale si
applica la pena su richiesta delle parti possa essere equiparata ad
una sentenza di accertamento di responsabilità. Orbene, sono
proprie le argomentazioni fin qui svolte circa la natura della
sentenza ex art. 444 c.p.p. che inducono necessariamente a ritenere
che con il suddetto provvedimento l'organo giudicante non possa
disporre la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle
opere abusivamente costruite, per l'ovvia ragione che, non avendo
esso il carattere di sentenza di accertamento di responsabilità, non
possono applicarsi nè le pene accessorie nè si noti bene, le misure
di sicurezza. Ora, per costante orientamento giurisprudenziale (vedi
Cass. 24 febbraio 1994 n. 2330; Cass. 12 aprile 1994 n. 1166; Cass. 6
giugno 1994 n. 6624; Cass. 12 maggio 1993 n. 705) la confisca dei
beni rientra proprio nell'ambito delle misure di sicurezza
patrimoniali, sia pure atipiche, e non già in quello delle sanzioni
amministrative. Tra l'altro è d'uopo notare la sottile ma
essenziale differenza che intercorre tra il citato art. 19, legge
47/85 e l'ultimo comma dell'art. 7 della medesima legge, il quale
prevede che il Giudice, con la sentenza di condanna per il reato di
cui all'art. 17, lett. b) legge 10/77, ordina la demolizione delle
opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita; Orbene, è
persino superfluo sottolineare che proprio perchè in tale
disposizione si parla di sentenza di condanna (e non già, si noti
bene, di sentenza di accertamento come fa l'art. 19) alla quale la
sentenza che dispone l'applicazione della pena su richiesta delle
parti è equiparata per tutti gli effetti che non siano quelli
espressamente previsti dall'art. 445, comma 1 c.p.p., spiega il
perchè l'ordine di demolizione delle opere edilizie abusive che, a
differenza della confisca, ha natura di sanzione amministrativa può
essere impartito anche con la sentenza ex art. 444 c.p.p., secondo un
ormai consolidato orientamento giurisprudenziale (da ultimo Cass. 9
marzo-24 aprile 1995 n. 4362).
Per quanto esposto e nella convinzione che la legge n. 47/1985
abbia creato una commissione di ruoli e funzioni tra potere
amministrativo e penale che non si attaglia al rito speciale della
pena su richiesta delle parti, si insiste nel sostenere l'assoluta
incompatibilità ed estraneità della confisca alla sentenza ex art.
444 c.p.p. e della richiesta di applicazione della pena come
richiesta dalle parti.
Ritiene il giudicante, pure meritevoli di considerazione - quali
premesse e presupposti delle questioni di costituzionalità indicate
nell'ordinanza di rimessione di cui si è detto nella narrativa - le
seguenti decisioni: Cass. 26 marzo 1993, n. 2996: "In tema di reati
edilizi, l'art. 7 ultimo comma, legge 28 febbraio 1985 n. 47 prevede
che il giudice con la sentenza di condanna per il reato di cui
all'art. 17 lett. B) della legge 28 gennaio 1977 n. 10, come
modificato dall'art. 20 della detta legge 47 del 1985, ordini la
demolizione delle opere stesse se non sia stata altrimenti eseguita.
Pertanto, il giudice penale, al quale la legge attribuisce in via
eccezionale un potere di natura amministrativa, deve limitarsi, una
volta acertata la violazione del citato art. 20, ad ordinare la
demolizione dell'edificio abusivo, secondo una interpretazione non
estensiva della norma, trattandosi di un potere normalmente riservato
all'autorità amministrativa.
Ne consegue che deve ritenersi quale provvedimento abnorme, e come
tale sottratto al potere del giudice penale l'ordine impartito da un
pretore, con la sentenza di applicazione della pena su richiesta
delle parti per il reato di cui al succitato art. 20 di rimettere gli
atti al sindaco per l'abbattimento o la confisca dell'edificio.
(Nella specie la confisca era stata dal pretore sottoposta altresì
alla condizione che la stessa fosse confermata dal giudice
amministrativo innanzi al quale pendeva il giudizio sulla adozione
delle sanzioni amministrative); Cass. 13 gennaio 1994 n. 190: "ai
fini della ipotizzabilità della confisca obbligatoria di cui
all'art. 240, secondo comma, n. 2 c.p., il carattere intrinsecamente
criminoso della cosa da sottoporre a confisca non può rilevare ex
sè, occorrendo, invece, verificare se, in relazione al titolo di
reato contestato, la confisca risulti in grado di prevenire ogni
ulteriore, specifico comportamento penalmente rilevante, così da
corrispondere alla funzione assegnatagli dalla legge. Nè il fatto
che il legislatore abbia disposto che è sempre ordinata la confisca
confermerebbe la soluzione che l'intrinseca criminosità della res
assume una tale valenza da prescindere dalla tipologia di pronuncia
adottata. L'espressione "sempre", infatti va modulata proprio in
relazione al provvedimento decisorio della res iudicanda, perchè, in
caso di proscioglimento, i criteri di verifica della sussistenza
delle condizioni per la confisca obbligatoria restano di stretta
interpretazione, corrispondentemente all'esigenza che al
proscioglimento in merito non conseguano effetti di ordine negativo
nella sfera giuridica dell'interessato. Non così pare debba dirsi
in caso di condanna o di decisione "equiparata" ad una sentenza di
condanna in quanto fondata sul riconoscimento dell'addebito da parte
dell'imputato. In tal caso, la funzione della confisca finisce per
interagire con il comportamento criminoso che giustifica, insieme
alla qualità della res, l'effetto ablatorio previsto dalla legge.
(Fattispecie in cui la Corte ha affermato la legittimità della
decisione del giudice di merito che, nell'applicare all'esito del
dibattimento la pena richiesta dall'imputato relativamente al reato
di abusivo esercizio della professione di medico dentista, aveva
disposto la confisca dell'attrezzatura sanitaria utilizzata per
l'esercizio dell'attività abusiva)"; Cass. Sez. un. 20 aprile 1995
n. 2: "Più in generale si è ritenuto che ai fini della disposizione
in questione il carattere intrinsecamente criminoso della cosa non
può rilevare ex sè, occorrendo invece verificare se, in relazione
al titolo di reato contestato, la confisca risulti in grado di
prevenire ogni ulteriore, specifico comportamento penalmente
rilevante così da corrispondere alle funzioni assegnate dalla legge
(sez. VI, ud. 11 ottobre 1993: Lattisi). E questo l'orientamento che
le Sezioni unite ritengono di dover condividere. Infatti, il
carattere criminoso della cosa non può essere rilevato ex sè, in
quanto non è concepibile una situazione di pericolosità
indipendentemente da una azione e da un soggetto. Non può, infatti,
concepirsi una "criminosita'" della cosa staccata dalla condotta
umana, perchè altrimenti essa non potrebbe mai costituire il
substrato della misura di sicurezza, che per sua natura è diretta ad
incidere su cose considerate pericolose perchè si riconnettono ad un
fatto concreto preveduto dalla legge come reato.
Che la qualità della cosa che ne comporta la confisca sia
collegata al reato e al suo autore è confermato dall'ultimo comma
dell'art. 240 c.p., che rende inoperante la disposizione del comma
2, n. 2 dello stesso articolo se la cosa appartiene a persona
estranea al reato e la fabbricazione, l'uso, il porto, la detenzione
o l'alienazione possono essere consentiti mediante autorizzazione
amministrativa. La disposizione rende chiaro che la confisca può
essere evitata se la cosa può uscire dalla situazione di illiceità
in cui per il rapporto con l'agente è venuta a trovarsi.
E ciò significa che la criminosità, o meglio la pericolosità,
non costituisce un carattere della cosa in sè ma deriva dalla
relazione tra questa e l'agente"; Corte cost. 22 luglio 1994 n. 334:
"È manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 445, comma 2 c.p.p., e dell'art. 240, comma
2, c.p., sollevata, in riferimento all'art. 76 Cost., nella parte in
cui l'art. 445, comma 1 c.p.p., consente la confisca nei soli casi
previsti dall'art. 240, comma 2 c.p. e di quest'ultima disposizione
nella parte in cui non prevede l'obbligatorietà delle cose che
costituiscono il profilo del reato (la Corte ha osservato che la
direttiva n. 45 della legge-delega per il nuovo codice di rito ha
lasciato al legislatore delegato ampio margine di discrezionalità al
fine di incentivare il ricorso al "patteggiamento"). È
manifestamente inammissibile l'identica questione sollevata in
riferimento agli art. 41, comma 2, 27, commi 2 e 3 Cost. (nella
motivazione, la Corte ha osservato che il giudice a quo sollecita un
intervento additivo che rientra nella esclusiva sfera della
discrezionalità legislativa)". Non a caso il giudicante ha
riportato diffusamente quanto evidenziato, sia dalle parti, sia dalla
giurisprudenza (di legittimità e di merito e costituzionale) sulle
complesse tematiche e problematiche sviluppatesi in relazione agli
artt. 18 settimo, ottavo e nono comma e 19 della legge 28 febbraio
1985, n. 47 e suc. modif., 240, secondo comma del codice penale e
444, 445 del codice procedura penale novellato. Invero,
dall'accurato esame di ciò che è stato esposto, non emergono , a
parere dello stesso giudicante problemi esclusivamente interpretativi
di ciascuna norma sopra indicata da affrontarsi e risolversi ex art.
12 e 14 delle Disposizione della legge in generale; e, comunque,
sulla base dei consueti metodi di ermeneutica, tenendo conto anche
del principi generali dell'Ordinamento. Trattasi, invece, come si
espliciterà, di possibili discrasie insite nelle suddette norme con
conseguente non manifesta infondatezza di questioni di
costituzionalità da sottoporre doverosamente all'esame del giudice
delle leggi con riferimento alle norme costituzionali che già sono
state indicate nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione. Ciò
può dirsi, anzitutto, con riferimento ai rapporti tra i provvedi
menti amministrativi adottati dal sindaco ex art. 18 della legge n.
47/1985 ("Nel caso in cui il sindaco accerti l'effettuazione di
lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta
autorizzazione
... ne dispone la sospensione.
Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in
corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con
atto tra vivi e deve essere trascritto a tal fine nei registri
immobiliari. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca
del provvedimen to previsto di cui al comma precedente le aree
lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio del comune il cui
sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di
inerzia del sindaco si applicano le disposizioni concernenti ipotesi
sostitutivi di cui all'art. 7. Gli atti aventi per aggetto lotti di
terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento previsto dal
settimo comma sono nulli e non possono essere stipulati, nè in forma
pubblica nè in forma privata dopo la trascrizione di cui allo stesso
comma e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta
inefficacia del provvedimento del sindaco"); e quello che è previsto
dall'art. 19 della stessa legge, secondo cui: "La sentenza definitiva
del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva
dispone la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere
abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono
acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui
territorio è avvenuta la lottizzazione abusiva. La sentenza
definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri
immobiliari".
Sul punto, e sulla precisa natura dei due provvedimenti (quello del
sindaco e quello del giudice penale, di cui si è detto) non si
rinvengono precedenti giurisprudenziali. Ma si è pronunciata la
dottrina (sia pure in epoca anteriore all'entr ata in vigore del
novellato codice di procedura penale; e ciò è importante per quanto
si dira') con argomentazioni che, per compiutezza di indagine, qui si
riportano. Secondo alcuni autori l'art. 19, testè richiamato, nella
parte in questione, tende ad omogeneizzare le figure
dell'acquisizione e della confisca e mira ad escludere la successiva
acquisizione del bene abusivo. Esso ha una giustificazione pratica
solo quando il sindaco o altra autorità, nell'esercizio dei suoi
poteri esecutivi di cui all'art. 4 della stessa legge, non provveda
ad emettere il provvedimento di sospensione di cui all'ottavo comma
dell'art. 18, cui consegue l'effetto acquisitivo. È chiaro infatti
che non può ritenersi operante nella fattispecie il criterio c.d. di
prevenzione poichè il carattere obbligatorio della confisca penale
non esime il giudice dall'adottare il provvedimento indipendentemente
dal comportamento attivo od inerte, del sindaco; anche se la
preventiva acquisizione del terreno lottizzato abusivamente a seguito
di provvedimento amministrativo rende inoperante di fatto l'atto del
giudice, essendo ovvio che quest'ultimo non può conseguire l'effetto
dell'acquisto da parte del comune, già realizzatosi in precedenza
per titolo diverso.
Secondo altri autori, di non facile soluzione, si è detto, è il
problema della natura del provvedimento ablatorio previsto
dall'articolo in commento. Per certi aspetti esso protrebbe
inquadrare nella confisca penale prevista dall'art. 240 c.p., mentre
per altri aspetti se ne differenzia ed è maggiormente assimilabile
ad una sanzione amministrativa. Il dilemma ha una certa rilevanza,
poichè, in ordine alla apprensione del bene lottizzato abusivamente,
concorrono (necessariamente interferendo tra loro) sia i poteri
dell'amministrazione comunale (in forza dell'art. 18) sia quelli del
giudice penale (ai sensi del presente art. 19 legge n. 47/1985). È
infatti ovvio che, costituendo la lottizzazione abusiva un reato
penalmente perseguibile ai sensi dell'art. 20, lett. c), della legge
in esame, il sindaco, il quale accerti l'effettuazione di
lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta
autorizzazione non potrà limitarsi a dar corso agli adempimenti di
sua stretta competenza, ma, in forza dell'art. 2, secondo comma,
c.p.p., dovrà obbligatoriamente trasmettere la notizia di reato al
giudice penale competente, il quale inizierà (qualora già non sia
stato iniziato) il relativo procedimento. La concomitanza dei due
procedimenti, penale ed amministrativo, è quindi pressochè
inevitabile.
L'esplicita previsione di legge e la destinazione del bene
confiscato per decisione del giudice penale al patrimonio del comune
territorialmente interessato, (pur facendo cadere le argomentazioni
in forza delle quali la giurisprudenza della Corte di cassazione e
gran parte della dottrina negavano in precedenza tale potere al
giudice ordinario) non comportano necessariamente l'inquadrabilità
di tale confisca tra le misure di sicurezza. La confisca penale,
infatti, tende a colpire cose che, provenendo da fatti illeciti
penali o in alcuna guisa collegandosi alla loro esecuzione,
mantengono viva l'idea e l'attrattiva del reato; naturalmente il
riferimento è all'ipotesi del comma 1 dell'art. 240 c.p., dato che
il terreno su cui viene operata la lottizzazione abusiva palesemente
non rientra nelle due ipotesi del capoverso del predetto articolo.
Se quindi la confisca di cui ci occupiamo, per la natura del bene
colpito, potrebbe, in ipotesi, rientrare nella fattispecie di cui al
comma 1 dell'art. 240 c.p. (e solo in esso), vediamo che altri
ostacoli vi si oppongono.
Alludiamo non tanto al fatto che l'art. 19 qualifichi la sanzione
come obbligatoria (ciò infatti, non ne cambia la natura), quanto
alla sostanziale osservazione che la confisca penale delle cose
attinenti al reato (e non intrinsicamente pericolose art. 240, cpv.,
c.p.) può conseguire solo ad una sentenza di condanna mentre anche
una decisione di proscioglimento, purchè accerti (sebbene non
includendo l'accertamento nel dispositivo, costituendo esso solo uno
dei presupposti della decisione) la sussistenza di una lottizzazione
abusiva, può - anzi, deve - comportare la confisca dell'area
lottizzata, ai sensi dell'articolo in commento. Ciò si può
agevolmente spiegare, alla luce dei principi generali, se si ammette
la natura amministrativa e non penale di questa sorta di confisca.
Infatti la ratio della confisca disposta ai sensi dell'art. 240,
comma 1, c.p., è proprio quella della misura di sicurezza, cioè
quella di evitare che la cosa, in sè non pericolosa, qualora sia
lasciata nella disponibilità del reo, venga a costituire per lui un
incentivo per commettere ulteriori illeciti; il che comporta che
debba essere individuato un reo (cioè comporta una sentenza di
condanna) oltre al fatto che il bene debba essere di proprietà del
condnnato. Tutta la normativa sanzionatoria amministrativa è,
invece, intesa a perseguire, come fine primario, quello del buon
governo del territorio e della tutela dell'ambiente; quindi la
confisca, anche in ipotesi di sentenza di proscioglimento, che però
accerti la sussistenza di una lottizzazione abusiva, segue la logica
di soddisfare l'interesse prioritario alla tutela dell' ambiente.
Questo intento del legislatore risulta palese anche dalla
sovrapposizi one tra i provvedimenti sindacali previsti dall'art. 18
e l'obbligo di provvedere sulla confisca di cui all'art. 19.
Ulteriore elemento a favore della tesi sulla natura sostanzialmente
amministrativa del provvedimento ablatorio in esame è la
destinazione del bene oggetto della confisca al patrimonio del comune
e non, come per la confisca penale, al patrimonio dello Stato, ai
sensi dell'art. 622 c.p.p., per seguire la destinazione ivi prevista.
Secondo la stessa dottrina rimangono da esaminare le interferenze tra
procedimento ablatorio amministrativo (ivi compresi i rimedi
giurisdizionali) e confisca in esito al procedimento penale. Poichè
la sentenza penale diviene definitiva - e quindi utile per la
trascrizione nei registri immobiliari - solamente quando sono stati
esperiti tutti i gradi di giudizio (o quando sono inutilmente decorsi
i termini di impugnazione di sentenze non definitive; ma l'ipotesi ha
minor rilievo, in concreto, in quanto difficilmente l'imputato
rinuncia alla possibilità di gravame soprattutto se tra i capi della
decisione vi è una senzione patrimoniale di notevole gravita');
mentre gli automatismi fissati dall'art. 18 sembrano introdurre una
procedura di rara efficacia e rapidità, in via normale dovrebbe
giungere a compimento prima l'"espropriazione" in via amministrativa
di quella penale.
In tal caso non vi sarebbe luogo a decidere in ordine alla confisca
da parte del giudice penale, sia che la si consideri un provvedimento
"amministrativo" - in quanto si è già provveduto nel sede propria -
sia che la si consideri una misura di sicurezza - in quanto ne sono
venuti meno i presupposti - vero è che l'acquisizione gratuita al
patrimonio del comune del terreno abusivamente lottizzato può essere
procrastinata dalla sospensione, in sede giurisdizionale
amministrativa, della ordinanza adottata dal sindaco ai sensi
dell'art. 18, comma 7. Ma poichè a tale provvedimento cautelare
dovrà seguire una sentenza, il problema si sposta sul piano della
interazione tra giudicati.
Non pare che dalla normativa vigente si possa trarre la conclusione
che, in ipotesi di abusi edilizi, il giudizio amministrativo debba
necessariamente essere sospeso in attesa della definizione di quello
penale; in realtà la sussistenza di un responsabile sul piano penale
è del tutto ininfluente in relazione alla decisione del giudice
amministrativo circa la legittimità o meno della lottizzazione; o
meglio, circa la legittimità dell'ordinanza sindacale impugnata.
Tanto meno è ipotizzabile una sospensione del procedimento penale,
dato che la competenza per decidere sull'abusività della
lottizzazione è attribuita al giudice penale proprio dall'articolo
in commento e quindi siamo fuori dalle ipotesi previste dall'art. 20
c.p. Il problema va, conseguentemente, visto in concreto, dal
momento che i due procedimenti, quello penale e quello
giurisdizionale amministrativo, si sviluppano su due piani
assolutamente diversi, non intercomunicanti, e che non è nemmeno
configurabile un contrasto di giudicati anche se, in ultima analisi,
entrambi sono destinati ad incidere sullo stesso bene (mutando una
celebre espressione, si può parlare di una sorta di "convergenze
parallele"). La sentenza penale costituisce giudicato solo in ordine
alla responsab ilità dell'imputato (e, in forza dell'articolo in
commento, sulla confisca del bene), mentre quella amministrativa
statuisce solo in ordine alla legittimità degli atti impugnati, tra
i quali non vi è un vero e prorio procedimento di confisca,
conseguendo questa di diritto dal decorso di novanta giorni dalla
ordinanza sindacale di sospensione dei lavori. Si tratta quindi di
una questione di prevenienza; se diventa definitiva prima la sentenza
del giudice amministrativo che rigetta l'impugnazione dell'ordinanza
del sindaco prevista dall'art. 18, comma 7, e si perfezionano i
presupposti per l'acquisizione gratuita al patrimonio del comune del
fondo lottizzato, la successiva sentenza che statuisca la confisca
diverrà, per tale scopo, ineseguibile di fatto. Se invece e la
sentenza penale che precede quella amministrativa, sarà essa a
costituire titilo per la trascrizione, ai sensi del comma 3
dell'articolo in commento. Conseguentemente, riteniamo, il giudizio
amministrativo in corso dovrà estinguersi per cessazione della
materia del contendere". Orbene, ritiene il giudicante che quanto
evidenziato dalla dottrina testè riportata, affronti ma non risolve
coerentemente ed adeguatamente la problematica di cui si è fatto
cenno.
Ciò sia per quanto riguarda i rapporti tra i provvedimenti del
sindaco di cui all'art. 18 della legge n. 47/1985 e quello di
confisca del giudice penale e l'art. 19 della stessa legge, sia per
ciò che concerne le caratteristiche dei suddetti provvedimenti.
Invero, anzitutto, sulla base della formulazione letterale delle due
norme (artt. 18 e 19 della legge n. 47/1985) e senza una previsione
analoga a quella dell'art. 7 della legge medesima ("per le opere
abusive di cui al presente articolo, al giudice, con la sentenza di
condanna per il reato di cui all'art. 17, lett. b) della legge n. 10
del 1977, e succ. mod., ordina la demolizione delle opere stesse se
ancora non sia stata altrimenti eseguita) non può escludersi la
possibilità di un dualismo suscettibile di sovrapposizioni,
commistioni interferenza o addirittura contrasti tra l'autorità
amministrativa e giurisdizionale e quella giudiziaria penale. Non
potendosi peraltro, stabilire preventivamente l'iter cronologico (e
conclusivo) dell'autorità del sindaco, quella della giurisdizione
amministrativa - nell'ipotesi di ricorso al t.a.r., avverso i
provvedimenti del sindaco ex art. 18, come è avvenuto nel caso di
specie - e quella del provvedimento che disponga la confisca da parte
del giudice penale, nel caso in cui con sentenza definitiva, accerti
che vi è stata lottizzazione abusiva. Detti inconvenienti possono
quindi, a parere del giudicante, incidere sulla funzionalità dei due
procedimenti, quello amministrativo e quello penale, non escluso un
contrasto di giudicati che può riflettersi negativamente sia sulla
finalità della norma fondamentalmente diretta alla tutela più
efficace dell'assetto urbanistico ed ambientale (artt. 18 e 19, legge
n. 47/1985), sia sulla attività difensiva per l'evidente grave
incertezza in cui può trovarsi l'imputato del reato di lottizzazione
abusiva (ed anche il giudice penale) al cospetto di una prima
acquisizione (ed altri effetti) operata dal sindaco del terreno
lottizzato e delle opere sullo stesso eseguite con eventuale gravame
dinanzi al giudice amministrativo; e di una successiva confisca ed
altri analoghi effetti sullo stesso bene da parte del giudice penale,
anche nella pendenza del giudizio amministrativo; peraltro a
prescindere da una sentenza di condanna da parte dello stesso giudice
penale.
A tutto voler concedere, comunque, sembra palese la mancanza di un
adeguato coordinamento tra le due norme onde evitare la possibile
conseguente violazione degli artt. 9 e 24 della Costituzione
italiana. Ciò, a parere del giudicante, influisce anche sul già
evidenziato problema della precisa natura della confisca da disporsi
obbligatoriamente dal giudice penale, problema che, nella fattispecie
in esame, assume notevole importanza ai fini della rilevanza della
questione che si sottopone al giudice delle leggi.
All'uopo, devesi richiamare quanto è emerso dalla giurisprudenza
sopra indicata e, sopratutto, dalla dottrina. Orbene, come si è
visto, mentre la giurisprudenza, con riferimento all'ordine di
demolizione di cui all'art. 7 della legge n. 47/1985, si limita ad
affermare che lo stesso "ha natura sostanzialmente amministrativa, di
tipo ablatorio, funzionalmente assimilabile alla confisca (Corte di
cass. cit.), parte della dottrina, con correlate argomentazioni,
ritiene, tra l'altro, che l'esplicita previsione di legge (art. 19) e
la destinazione del bene confiscato per decisione del giudice penale
al patrimonio del comune territorialmente interessato non
comporterebbe necessariamente l'inquadrabilità di tale confisca tra
le misure di sicurezza; e ciò in considerazione della precipua
finalità della confisca penale ex art. 240 cod. pen., a differenza
di tutta la normativa sanzionatoria amministrativa, intesa a
perseguire, come fine primario quello del governo del territorio e
della tutela dell'ambiente. Pertanto, secondo la stessa dottrina, la
confisca penale ex art. 19, anche in ipotesi di sentenza di
proscioglimento, che accerti la lottizzazione abusiva, seguirebbe la
logica della sanzione amministrativa; e questo intento del
legislatore risulterebbe palese anche dalla sovrapposizione tra i
provvedimenti sindacali previsti dall'art. 18 e l'obbligo di
provvedere sulla confisca di cui all'art. 19. Ulteriore elemento a
favore della tesi sulla natura sostanzialmente amministrativa del
provvedimento ablatorio ex art. 19 sarebbe la destinazione del bene
oggetto della confisca al patrimonio del comune e non, come per la
confisca penale, per seguire la destinazione ivi prevista.
Nonostante le notevoli perplessità da parte della dottrina e della
giurisprudenza, così come testè esposte, - meritevoli senza dubbio
di adeguata valutazione, specie per la loro incidenza in campo
penale, come nel caso di specie - rileva il giudicante che la letter
legis si esprime testualmente nel senso, già precisato, di una
"confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere
abusivamente costruite"; (art. 19 legge n. 47/1985) e di confisca
parlano anche l'art. 240 del c.p. ed altre leggi speciali. Inoltre,
la stessa norma stabilisce, col primo comma, che, ai fini
dell'applicazione di detta confisca da parte del giudice penale
occorre una sentenza definitiva che accerta che vi è stata
lottizzazione abusiva e, aggiunge, al terzo comma, che la sentenza
definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri
immobiliari ai fini della acquisizione di diritto dei terreni,
gratuitamente, al patrimonio del comune competente per territorio.
Orbene, non può sottacersi, anzitutto, che notevole perplessità
può destare il preciso significato di "sentenza definitiva del
giudice penale", di condanna o di proscioglimento; se cioè debba
farsi riferimento alla sentenza irrevocabile di cui all'art. 648
c.p.p. correlato all'art. 676 dello stesso codice oppure anche, alla
sentenza di primo grado - come nel caso di specie - una volta
accertata la lottizzazione abusiva. Problema, anche questo che, a
parere del giudicante, non può agevolme nte superarsi ricorrendo
alle normali regole ermeneutiche, specie in sede penale in quanto,
stante la lettera legis, così esplicita testualmente sia nel primo
che nel terzo comma dell'art. 19 legge n. 47/1985, è oltremodo
opinabile la possibilità di rapportarla esaustivamente alla ratio
(art. 12 aiust. della legge gen.). Trattasi, piuttosto, di una fonte
di notevole incertezza che non può (pur essa) non ripercuotersi
negativamente, sul punto, sull'intera funzionalità del procedimento
penale sia per quanto concerne i diritti delle parti sia, anche,
sulla corretta operatività del giudice; il quale non può certo,
specie in questa sede, interpretare ed applicare le norme con
possibilità alternativa delle soluzioni desumibili dalla fattispecie
astratta (come sembrea orientata, invece la dottrina sopra
riportata), in assenza di specifici precedenti giurisprudenziali).
Ne può conseguire, a parere di questo pretore la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità della norma in
esame anche sotto questo aspetto (l'art. 19 legge n. 47/1985, primo e
terzo comma) con riferimento agli artt. 24, 101 e 102 della
Costituzione. È necessario, poi, tener presente che gli artt. 18 e
19 della legge n. 47/1985 - di cui si è già ampiamente detto - sono
stati emanati in epoca anteriore alla riforma del c.p.p. del 1989.
Orbene, com'è noto, con tale riforma, è stato introdotto nel codice
di rito l'istituto "dell'applicazione della pena su richiesta delle
parti", ex art. 44 e seg. del c.p.p. Secondo quanto espressamente
previsto, tra l'altro, da dette norme "... se vi è consenso anche
della parte che non ha formulato la richiesta e non deve essere
pronunciata sentenza di proscioglimento a norma dell'art. 129, il
giudice, sulla base degli atti, se ritiene che la qualificazione
giuridica del fatto e l'applicazione e la comparazione delle
circostanze prospettate dalle parti sono corrette, dispone con
sentenza l'applicazione della pena indicata, enunciando nel
dispositivo che vi è stata la richiesta delle parti... (art. 444,
comma secondo)"; "... la sentenza prevista dall'art. 444, comma
secondo, non comporta la condanna delle spese del procedimento nè
l'applicazione delle pene accessorie e di misure di sicurezza, fatta
eccezione della confisca nei casi previsti dall'art. 240, comma
secondo del c.p.".
Sulla base di tale normativa, per l'applicazione degli artt. 18 e
19 della legge n. 47/1985, i difensori degli imputati, soffermandosi
ampiamente sul punto, hanno evidenziato, come si è già detto, che,
una volta prestato il consenso da parte del p.m. alla pena proposta
dagli imputati, non può il giudice penale, con la sentenza di cui
all'art. 444 disporre la confisca ex art. 19 della legge n. 47/1985.
Ciò, per un duplice ordine di motivi. Anzitutto, la confisca di
cui all'art. 19 della legge n. 47/1985 deve considerarsi "misura di
sicurezza", non applicabile ex art. 445 c.p.p. perchè non rientrante
nei casi previsti dall'art. 240, comma secondo del c.p.
Inoltre, la confisca di cui all'art. 19 legge n. 47/1985 non può
applicarsi, secondo gli stessi difensori, poichè questa norma
stabilisce testualmente che detto provvedimento è disposto
obbligatoriamente dalla sentenza definitiva del giudice penale che
accerta che vi è stata lottizzazione abusiva; mentre, nel caso del
c.d. patteggiamento in generale - e, con particolare riferimento al
procedimento esame, - non vi sarebbe alcun accertamento di
responsabilità degli imputati e, comunque, dell'avvenuta
lottizzazione abusiva contestata.
Il p.m. ha sostenuto, invece, che la confisca di cui all'art. 19
legge n. 47/1985 non può considerarsi misura di sicurezza,
configurandosi "come provvedimento ablatorio di natura amministrativa
che deve essere adottato obbligatoriamente dal giudice penale nel
caso in cui accerti la lottizzazione abusiva, anche quando non venga
pronunciata sentenza di condanna, ma sentenza di proscioglimento per
causa diversa dalla insussistenza del fatto reato (tra le altre Cass.
30 aprile 1994, n. 4954 e 18 dicembre 1990, n. 16483).
Orbene, ritiene il giudicante, che anche questo problema non può
risolversi esclusivamente alla stregua di normali criteri
interpretativi delle norme testè indicate, in quanto, a suo parere,
tenuto conto di quanto evidenziato sul punto da giurisprudenza e
dottrina - non a caso riportate integralmente - le stesse norme
appaiono foriere di gravi incertezze con possibile non manifesta
infondatezza di questioni di costituzionalità di cui si dirà
appresso.
Invero, anzitutto, considerando ciò che è stato adeguatamente
affermato dalla dottrina e della giurisprudenza in merito,
l'espressione "confisca" usata dal legislatore del 1985, non può
inquadrarsi con precisione, a livello interpretativo giudiziale,
tenuto conto, in particolare, di quanto emerge dalla complessa e
persistente elaborazione giurisprudenziale e dottrinaria (ampiamente
riportata) in tema di applicazione dell'art. 240 del c.p., sia per
ciò che concerne il primo che il secondo comma dello stesso articolo
("prodotto o profitto del reato"; carattere intrinsecamente criminoso
della cosa; In particolare si richiamano, su quest'ultimo punto, la
sentenza della Cassazione 13 gennaio 1994 n. 190 e quella delle
sezioni unite della stessa Corte del 20 aprile 1995 n. 2 con
riferimento a quelle della sez. VI dell'11 ottobre 1993).
Inoltre, come si è detto, la medesima norma (art. 19, legge n.
47/1985) si riferisce sicuramente a qualsiasi tipo di sentenza
"definitiva" sia di condanna o di proscioglimento, che, comunque,
accerti la lottizzazione abusiva, per disporsi obbligatoriamente la
confisca dei terreni e delle opere abusivamente realizzate; ciò per
le finalità del legislatore del 1985, già evidenziate.
Questa formulazione, però, a parere del giudicante, è fonte di
notevoli dubbi ed incertezze - non soltanto interpretativi -, per il
problema in esame, in quanto, rapportandola a quanto previsto
espressamente dall'art. 240 del c.p., potrebbe integrare, non la
ipotesi del primo comma di quest'ultimo articolo, che presuppone
univocamente una sentenza di condanna; ma, sia pure nella ricorrenza
delle caratteristiche ivi precisate, quella del secondo comma del
medesimo articolo, che non richiede certamente una sentenza di tal
genere: "è sempre ordinata la confisca...". (Vedasi, riproposto,
quanto già precisato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione
anche a sezioni unite, retro).
Pertanto, la formulazione dell'art. 19, della legge n. 47/1985,
stante le peculiari caratteristiche ora evidenziate relativamente
alla "natura della confisca" ivi prevista, non poteva esser priva di
alcun riferimento specifico alla norma generale in tema di confisca,
contenuta, con particolari dettagli, dall'art. 240 del c.p.; onde
evitare le notevoli incertezze interpretative ed applicative di cui
si è detto ampiamente e la evidente probabilità di incidere
negativamente su diritti costituzionalmente protetti di cui si è
già fatto cenno e si preciserà ulteriormente.
Ma, a parere del giudicante, la situazione si è ulteriormente
aggravata ai fini di questa indagine - con l'entrata in vigore del
nuovo codice di procedura penale, tenendo presente, in particolare,
l'istituto della "pena a richiesta delle parti" e dei suoi effetti di
cui si è già detto.
All'uopo, si può constatare la persistenza della mancanza, nella
norma in esame, di alcun ulteriore riferimento all'art. 240 del c.p.
con le pur necessarie precisazioni legislative, determinando, a
parere del giudicante, le seguenti conseguenze.
In considerazione di quanto stabilito dagli artt. 444 e 445 c.p.p.,
di cui si è già detto non può respingersi, anzitutto,
apoditticamente la tesi secondo cui "la pena a richiesta delle parti"
non implica l'accertamento della responsabilità dell'imputato in
ordine al reato ascrittogli, in quanto, come si è già detto, l'art.
444 dispone che se vi è consenso delle parti e non deve esser
pronunciata sentenza di proscioglimento ex art. 129 c.p. il giudice,
sulla base degli atti, dispone l'applicazione della pena indicata.
Pertanto, si è affermato, tenendo presente il disposto di cui
all'art. 445 c.p.p., che la sentenza ex art. 444 c.p.p., salve
diverse disposizioni di legge è equiparata a una pronuncia di
condanna. Da ciò potrebbe conseguire che, nell'ipotesi prevista
dall'art. 19 della legge n. 47/1985, così come sostenuto dai
difensori degli imputati, all'orquando la pena viene "patteggiata",
non significa che è stata accertata la "lottizzazione abusiva",
così come prescritto dalla stessa norma, ai fini della
"obbligatoria" confisca ivi prevista; e già per questo tale
"confisca" non dovrebbe applicarsi.
Il che potrebbe anche far ritenere che il c.d. patteggiamento
avrebbe già apportato una deroga al disposto dell'art. 19, nel senso
che l'imputato di lottizzazione abusiva che raggiunga il
"patteggiamento" sarebbe esonerato dalla "confisca"; mentre dovrebbe
subirla, non solo in caso di vera e propria condanna, ma anche in
caso di proscioglimento: ad es. per prescrizione del reato
(all'uopo, si richiamano sul punto le sentenze della s.c. del 18
dicembre 1990 n. 16483 e 30 aprile 1994 n. 4954, sopra non a caso
riportate).
Deve, però, aggiungersi l'altro aspetto della tesi difensiva di
cui si è fatto cenno, sul presupposto che la confisca ex art. 19
debba considerarsi "misura di sicurezza" e non "provvedimento
ablatorio di natura amministrativa o sanzione amministrativa", come
sostenuto dal p.m. e da parte della dottrina richiamata; sulla base
anche di varie pronuncie della Corte di cassazione, anche a sezioni
unite, sopra riportate. Cioè che nella ipotesi di applicazione della
pena su richiesta delle parti è esclusa, a norma dell'art. 445
c.p.p. la possibilità di disporre la confisca ad eccezione dei casi
previsti dall'art. 240 secondo comma del c.p. e tale eccezione non si
presta ad essere interpretata come rinvio a tutte le ipotesi di
confisca obbligatoria prevista dalle leggi speciali.
Il tutto trova giustificazione in una valutazione precisa del
legislatore desumibile dal regime di largo favore e premiale che il
nuovo codice di procedura penale attribuisce ai riti alternativi (che
bilanciano la rinuncia dell'imputato al dibattimento ed alla facoltà
di contestare l'accusa) fino ad escludere l'applicabilità delle
misure di sicurezza personali e delle pene accessorie, il cui
contenuto afflittivo è indubbiamente maggiore rispetto alla sanzione
patrimoniale.
Il giudicante non pone in discussione, in linea generale, tale
aspetto della tesi difensiva ora illustrato.
Ritiene, però, importante evidenziare alcune osservazioni in
merito, ricollegandosi a quanto già esposto e sviluppando altre
considerazioni per gli effetti che possono conseguire.
Invero, l'omesso richiamo, dell'art. 240 del c.p. sia nell'art. 19
della legge, n. 47 del 1985, sia nell'art. 445 del c.p.p. stante la
"particolare" confisca di cui allo stesso art. 19, - di cui è
ampimente detto - può determinare incertezze, anche gravi - e non
solo a livello interpretativo - con possibile lesione di diritti
costituzionalmente protetti. Vi è, in sostanza, il persistente
dubbio sulle tesi difensive già esposte con le correlate
argomentazioni, senza, peraltro, poterle disattenderle
apoditticamente.
Infatti, per quanto concerne il primo aspetto relativo
all'accertamento o meno della lottizzazione abusiva ex art. 19 legge
47/1985 e 445 del c.p.p. - di cui si è detto - l'eventuale "deroga"
da parte di quest'ultima norma nei confronti della prima in ordine
alla obbligatorietà della confisca, stante il mancato accertamento
della lottizzazione in caso di "patteggiamento" può comportare,
anzitutto, una lesione del diritto di difesa ex art. 24 della
Costituzione per l'imputato che può usufruire ab initio di una
sentenza di proscioglimento - esclusa quella di insussistenza del
reato -, ma ciò non faccia e chieda il patteggiamento con sentenza
comunque equiparabile ad una pronuncia di condanna ex art. 445
c.p.p., onde evitare (e non sembri un paradosso) la confisca
obbligatoria, conseguente anche ad una sentenza di proscioglimento ex
art. 19 legge n. 47/1985.
Inoltre, a parere di questo pretore, può derivare una disparità
di trattamento tra chi abbia una pronuncia ex art. 129 del c.p. di
una causa di estinzione del reato con conseguente confisca
obbligatoria ex art. 19 della legge n. 47/1985, pur avendo chiesto il
patteggiamento col consenso del p.m. - che gli avrebbe consentito di
non subire la confisca obbligatoria - e chi, comunque, usufruisca del
patteggiamento con eslcusione della stessa confisca.
Ancora, il carattere liberatorio della sentenza di patteggiamento
ex art. 445 c.p.p. in relazione alla confisca obbligatoria ex art.
19, legge n. 47/1985, a parere del giudicante, potrebbe violare
l'art. 9 della Costituzione italiana, essendo ben noto che il
provvedimento ablatorio di cui si è detto - comunque voglia
qualificarsi - evidenzia il precipuo intento del legislatore del 1985
di supportare il reato (anche in caso di proscioglimento) e la pena
prevista dall'art. 20 lett. C) con detto provvedimento al fine di
un'adeguata remora, al grave fenomeno della lottizzazione abusiva -
ben diversa dalle singole opere abusive - che tanto ha compromesso e
compromette l'assetto ordinato del territorio e la tutela ambientale.
Qualora, poi, dovesse ritenersi esatta l'impostazione difensiva in
ordine alla tassatività di quanto disposto dall'art. 445 c.p.p.
relativamente alla esclusione, in caso di patteggiamento della
confisca con l'unica eccezione dell'ipotesi di cui al secondo comma
dell'art. 240 del c.p., anzitutto non verrebbero meno, solo per
questo, tutte le considerazioni già svolte e, comunque, la non
manifesta infondatezza delle questioni già prospettate.
Inoltre, per quanto concerne le norme in esame, l'esclusione della
confisca obbligatoria prevista dall'art. 19 legge n. 47/1985 non
sarebbe giustificata dall'intento premiale del rito alternativo del
patteggiamento; poichè, a parere del giudicante, il favore del
legislatore per tale rito dovrebbe ritenersi riferibile alla
esclusione della confisca, anche se obbligatoriamente prevista da
leggi speciali, connessa, comunque, ad una sentenza di condanna; con
possibilità per l'imputato di evitare il provvedimento ablatorio
ricorrendo al patteggiamento. Non invece, nell'ipotesi di una
"confisca" conseguente, comunque, a qualsiasi sentenza, anche di
proscioglimento, ad eccezione dell'assoluzione perchè il fatto non
sussiste.
Non evitandosi altrimenti la non manifesta infondatezza delle
questioni di costituzionalità già prospettate con particolare
riferimento alla disparità ex art. 3 della Costituzione e tra chi
viene assolto con conseguente confisca abbligatoria e chi ottenga una
pronuncia, - sia pure soltanto equiparabile ad una sentenza di
condanna - con esclusione della confisca e dei suoi efficaci intenti
legislativi di cui si è fatto cenno con riferimento agli artt. 19
della legge n. 47/1985 e 9 della Costituzione italiana.
Deve aggiungersi, infine, che: - come può emergere dalla
giurisprudenza e dalla dottrina all'uopo riportata anche sul punto -
l'ordine di demolizione del giudice per quanto riguarda le opere
abusive nel caso di sentenza di condanna per il reato di cui all'art.
20 della stessa legge, anzitutto, viene considerato sanzione di
natura sostanzialmente amministrativa, di tipo ablatorio
funzionalmente assimilabile alla confisca, con l'obbligo, comunque,
del giudice stesso di adottarlo anche nel caso di sentenza a
richiesta delle parti - c.d. patteggiamento -, salvo che la
demolizione non sia stata altrimenti eseguita, trattandosi, secondo
alcune sentenze, di un potere attribuito eccezionalmente dalla legge
al giudice, pur avendo natura amministrativa.
Orbene, a parere del giudicante, anche tale impostazione per
l'ipotesi testè illustrata, accentua, le gravi incertezze su tutte
le questioni ampiamente prospettate che non può non ripercuotersi
sulla non manifesta infondatezza delle stesse.
Comunque, questo pretore, nell'evidenziare tanto diffusamente le
medesime questioni, le sottopone al giudice delle leggi al fine di
una verifica dei gravi contrasti interpretativi, giurisprudenziali e
dottrinali e sulla loro incidenza negativa sulla indispensabile
certezza della normativa specifica richiamata più volte oltre che
sulla ragionevolezza della stessa. Non certamente, però, con
l'intento di sollecitare un'intervento additivo rientrante nella
esclusiva sfera della discrezionalità legislativa (Corte cost. 22
luglio 1994 n. 334); e non escludendo, ovviamente, in ipotesi, una
sentenza c.d. interpretativa di rigetto da parte della stessa Corte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 18, settimo, ottavo e nono
comma e 19 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 e succ. mod. e 445
c.p.p. in quanto dette norme anzitutto non prevedono - con adeguata
precisione - trattandosi di norme con piena incidenza penalistica
diretta o indiretta - sia le caratteristiche dei provvedimenti
adottati in via amministrativa dal sindaco, sia quelle della confisca
da disporsi dal giudice penale - in relazione, anche all'art. 240
comma 2 n. 2 del c.p. - sia, infine, quelle della natura della
sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata
lottizzazione; specie nell'ipotesi di eventuale applicazione della
pena su richiesta delle parti ex art. 445 c.p.p.
Comunque, per quest'ultima ipotesi, perchè non sono previsti, per
la confisca di cui all'art. 19 della stessa legge, un espresso
richiamo all'art. 240 del c.p., e, nell'art. 445 c.p.p., l'ipotesi di
confisca obbligatoria di cui al medesimo art. 19 da applicarsi in
caso di patteggiamento, con riferimento agli artt. 3, 9, 24, 101
secondo comma e 102 della Costituzione italiana.
Dispone, conseguentemente, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale non appena sarà depositata la motivazione della
presente ordinanza; sospende il giudizio in corso nei confronti degli
imputati sopra indicati e ordina che a cura della cancelleria di
questa sezione, l'ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Manda, infine, alla stessa cancelleria per comunicare questa
ordinanza ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Gallipoli, addì 7 novembre 1995
Il pretore: Sodo
97C0591