Serie Generale n. 80 del 7-4-1997
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 19 marzo 1997, n. 3
Art. 39, comma 1, lettera b), n. 2), della legge n. 142/1990 e art. 7 della legge n. 415/1993. (GU Serie Generale n.80 del 07-04-1997)

Ai prefetti della Repubblica
e, per conoscenza:
Al presidente della commissione di
coordinamento della Valle
d'Aosta
Al commissario del Governo per la
provincia di Bolzano
Al commissario del Governo per la
provincia di Trento
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al commissario del Governo nella
regione siciliana
Al rappresentante dello Stato nella
regione Sardegna
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Si fa seguito alla precedente circolare telegrafica, pari
protocollo, n. 1 del 13 giugno 1996, concernente il parere reso in
sede di ricorso straordinario dal Consiglio di Stato in merito al
coordinamento tra l'art. 39, comma 1, lettera b), n. 2), della legge
8 giugno 1990, n. 142, e l'art. 7 della legge 15 ottobre 1993, n.
415, e, segnatamente, all'effetto dissolutorio del consiglio comunale
per dimissioni di almeno la metà dei suoi componenti differito
all'eventuale mancata surrogazione dei dimissionari nel termine di
venti giorni decorrenti dalla data di presentazione delle dimissioni
stesse.
Al riguardo, si partecipa che l'Alto consesso, sempre in sede di
ricorso straordinario, ha espresso un nuovo orientamento - che
integra quello precedentemente manifestato - con il quale, nel
riconsiderare la problematica giuridica in parola, ha ricollegato la
dissolvenza dell'organo elettivo alla presentazione contestuale delle
dimissioni da parte della maggioranza dei consiglieri. Il Consiglio
di Stato ha ritenuto tale circostanza elemento sufficiente a
determinare quella paralisi dell'organo, che il citato art. 39 della
legge n. 142/1990 assume come presupposto per lo scioglimento del
consiglio. L'effetto dissolutorio, secondo l'Alta magistratura, si
verifica parimenti nel caso di dimissioni non contestuali della metà
dei consiglieri, qualora non sia stata ancora attivata dall'ente la
procedura della surroga.
Nel segnalare il rilievo della determinazione espressa, si ritiene
che il nuovo parere, confermando la linea interpretativa seguita in
precedenza da questa Amministrazione, debba essere recepito in toto.
Con l'occasione si rappresenta, altresì, che il Consiglio di Stato,
anche in questo caso con parere espresso in sede di ricorso
straordinario, ha ritenuto che il consolidamento del risultato
elettorale, con l'insediamento dei nuovi organi e la loro convalida,
non tempestivamente impugnata, nè più suscettibile di impugnazione,
si pone "come un fatto compiuto giuridicamenteirreversibile e come
tale non caducabile per il solo fatto che successivamente venga
impugnato il decreto di scioglimento del precedente consiglio
comunale".
Ne consegue una carenza di interesse a ricorrere contro un
provvedimento di scioglimento dell'organo elettivo quando si sono
già svolte le nuove elezioni, in quanto l'eventuale accoglimento di
tale ricorso non potrebbe conseguire effetti concreti, non essendo
idoneo a travolgere automaticamente la diversa procedura della
consultazione elettorale, conclusasi con la convalida del risultato
elettorale.
Per una compiuta conoscenza si trasmettono in allegato i citati
pareri del Consiglio di Stato.
Il direttore generale
dell'Amministrazione civile
Gelati
_______
CONSIGLIO DI STATO
Adunanza della sezione prima - 12 febbraio 1997 - N. sezione
209/97.
Oggetto: ricorso straordinario dei signori Savino Cefola, Nicola
Albanese e Oronzo Albanese contro il decreto del Presidente della
Repubblica 12 marzo 1996, con lo scioglimento del consiglio
comunale di Barletta.
LA SEZIONE
Vista la relazione inviata con nota 31 dicembre 1996 (pervenuta il
30 gennaio 1997) prot. 15909/07 con la quale il Ministero
dell'interno (Direzione generale amministrazione civile - Direzione
centrale autonomie) ha chiesto il parere sul ricorso straordinario
dei signori Savino Cefola, Nicola Albanese e Oronzo Albanese contro
il decreto del Presidente della Repubblica 12 marzo 1996, con lo
scioglimento del consiglio comunale di Barletta;
Esaminati gli atti ed udito il relatore;
Ritenuto in fatto quanto esposto dal Ministero riferente;
Considerato:
1. Nel consiglio comunale di Barletta - composto da trenta
consiglieri più il sindaco - nell'adunanza del 6 febbraio 1996
sedici consiglieri hanno rassegnato le dimissioni dalla carica.
L'atto di dimissioni, sottoscritto congiuntamente da tutti i
dimissionari, era motivato con una serie di critiche all'azione
politica del sindaco in carica e conteneva l'esplicita dichiarazione
dell'intento di provocare, attraverso le dimissioni collettive, lo
scioglimento del consiglio e l'indizione di nuove elezioni.
Data lettura del documento, il sindaco-presidente ha osservato che
si erano determinati i presupposti per il provvedimento di
scioglimento del consiglio "da farsi con decreto del prefetto" ed ha
chiuso i lavori.
Il giorno successivo - 7 febbraio 1996 - il prefetto ha sospeso il
consiglio nominando un commissario straordinario; il 12 marzo 1996 è
stato emanato il decreto del Capo dello Stato con lo scioglimento del
consiglio. Infine il 26 marzo il decreto è stato pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale.
2. Con atto notificato il 24 luglio 1996, tre cittadini hanno
proposto ricorso straordinario contro il decreto presidenziale di
scioglimento.
Quanto alla legittimazione ed all'interesse a ricorrere, il primo
dei ricorrenti asserisce che se invece di sciogliere il consiglio si
fossero surrogati i dimissionari, egli si sarebbe trovato in
condizione di essereproclamato consigliere. Gli altri due ricorrenti
deducono invece che all'atto dello scioglimento del consiglio
comunale essi erano in carica quali consiglieri di circoscrizione e
che hanno perduto tale qualità, in quanto il rinnovo del consiglio
comunale comporta, di diritto, anche lo scioglimento dei consigli di
circoscrizione.
Nel merito, i ricorrenti deducono che il decreto impugnato ha
violato l'art. 31, comma 2-bis, della legge n. 142/1990.
Detta disposizione è stata introdotta dall'art. 7 della legge 15
ottobre 1993, n. 415, ed è del seguente tenore: "Le dimissioni dalla
carica di consigliere sono presentate dal consigliere medesimo ai
rispettivi consigli. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa
d'atto e diventano efficaci una volta adottata dal consiglio la
relativa surrogazione che deve avvenire entro venti giorni dalla data
di presentazione delle dimissioni".
Premesso che il presupposto dello scioglimento del consiglio
comunale, ai sensi dell'art. 39, comma 1, lettera b), n. 2), della
legge n. 142/1990, è l'impossibilità di funzionamento del
consiglio, determinata dalle dimissioni di almeno la metà dei
consiglieri, tale impossibilità non si realizza per il solo fatto
che le dimissioni siano state presentate: esse, invero, sono bensì
"irrevocabili" ma non ancora "efficaci" sino a che non si sia
proceduto alla surroga o comunque siano decorsi venti giorni.
3. Resiste al ricorso il comune di Barletta, nella persona del
sindaco eletto nelle nuove elezioni svoltesi il 9 ed il 23 giugno
1996, il quale solleva varie eccezioni in rito ed in merito.
4. Il collegio osserva che si porrebbe, preliminarmente, il
problema di verificare l'ammissibilità del ricorso, sotto il profilo
che esso è stato proposto quando già si erano svolte le elezioni
per il rinnovo degli organi comunali.
In effetti questa stessa sezione ha di recente espresso un parere
nel senso dell'inammissibilità di un ricorso straordinario proposto
in analoghe circostanze contro il decreto di scioglimento di un altro
consiglio comunale.
Peraltro, nel caso testè ricordato risultava dagli atti non solo
che alla data di proposizione del ricorso straordinario i nuovi
organi comunali si erano già insediati, ma, altresì, che erano
scaduti i termini per una eventuale impugnazione della convalida
delle elezioni.
Quest'ultima circostanza, invece, nel caso presente non emerge
univocamente dagli atti, sicchè risulterebbe necessaria una
istruttoria. Ma poichè il ricorso, come si vedrà appresso, risulta
infondato nel merito, il collegio si ritiene dispensato
dall'esaminare questa e le altre questioni relative
all'ammissibilità.
5. Nel merito, i ricorrenti si richiamano al parere 5 giugno 1996,
n. 1058/96, di questa sezione, che conclude per l'accoglimento del
ricorso straordinario proposto contro lo scioglimento del consiglio
comunale di Biccari.
In quella occasione, infatti, il collegio ha affermato che il
sistema normativo novellato dall'art. 7 della legge 15 ottobre 1993,
n. 415, che aggiunge il comma 2-bis, all'art. 31 della legge n.
142/1990, esclude che l'impossibilità di funzionamento del consiglio
comunale, presupposto dello scioglimento, si realizzi per il solo
fatto della presentazione di un certo numero di dimissioni.
Seguendo quest'orientamento, anche nella presente fattispecie
sembrerebbe doversi giungere all'accoglimento del ricorso.
6. Il caso presente, tuttavia, differisce per un aspetto essenziale
da quello allora esaminato.
Il parere del 6 giugno 1996 è stato pronunciato con riferimento ad
una fattispecie nella quale dapprima aveva presentato le dimissioni
un piccolo gruppo di consiglieri, ed il sindaco aveva immediatamente
provveduto a convocare il consiglio comunale per procedere alla loro
surrogazione. Nell'intervallo fra la diramazione delle convocazioni e
l'adunanza consiliare, altri consiglieri avevano presentato le dimis-
sioni. Si era cosi raggiunto un numero di dimissionari pari o di poco
superiore alla metà dei consiglieri assegnati, ed il prefetto aveva
sospeso il consiglio rendendo impossibile lo svolgimento
dell'adunanza già convocata per la surrogazione dei primi
dimissionari.
Nel caso presente, invece, come si è detto sopra, sedici
consiglieri su trenta (o trentuno, contando anche il sindaco) hanno
presentato le dimissioni con un unico documento e con la dichiarata
intenzione di provocare con ciò le dimissioni anche del sindaco e,
comunque, lo scioglimento del consiglio.
7. Ora, in un caso del genere è impossibile negare che il solo
fatto della presentazione (contestuale e motivata politicamente)
delle dimissioni da parte della maggioranza dei consiglieri sia di
per sè sufficiente a determinare quella paralisi dell'organo, che
l'art. 39, comma 1, della legge n. 142/1990 assume come presupposto
per lo scioglimento del consiglio.
A tacer d'altro, infatti, quel gesto equivale, nella sostanza, ad
un voto di sfiducia, e cioè ad un fatto previsto dalla medesima
norma come causa dello scioglimento ope legis del consiglio comunale.
Vero è che, formalmente, la fattispecie del voto di sfiducia si
può ritenere realizzata solo in quanto sia stata positivamente messa
ai voti la relativa mozione, e questa abbia riportato la maggioranza
prescritta. E questa rimane, in effetti, la via maestra che deve
percorrere il consiglio che voglia autodissolversi. Ma non si può
negare che la presentazione contestuale delle dimissioni, da parte di
un congruo numero di consiglieri, assuma politicamente lo stesso
significato e debba dunque produrre, giuridicamente, gli stessi
effetti.
In questa luce, la "novella" del 1993 s'interpreta correttamente
come diretta ad evitare lo scioglimento anticipato del consiglio
quante volte il quorum delle dimissioni si raggiunga - come nel caso
esaminato nel parere del 6 giugno 1996 - esclusivamente per effetto
di nuove dimissioni presentate quando è già avviato, nei termini il
procedimento di surrogazione (nulla quaestio, ovviamente, se le nuove
dimissioni sopravvengono quando i primi dimissionari sono stati già
surrogati: in tale ipotesi il presupposto dello scioglimento si
riteneva pacificamente escluso anche prima della "novella" del 1993).
Essa impedisce che le occasionali dimissioni di taluno dei
consiglieri di maggioranza (dimissioni, oltre tutto, non sempre
interpretabili come manifestazione di un dissenso politico, e che,
quand'anche lo fossero, sarebbero comunque finalizzate non già a
provocare lo scioglimento dell'organo, ma anzi a consentirne un
miglior funzionamento grazie all'uscita dei dissidenti ed alla loro
surrogazione con nuovi consiglieri presumibilmente consenzienti con
il sindaco in carica) offrano ad una capziosa minoranza il destro per
provocare una dissoluzione del collegio, in una situazione nella
quale, se si procedesse ad una regolare verifica della fiducia, non
emergerebbe alcuna crisi politica.
8. In definitiva, può concludersi che, realizzatasi la fattispecie
delle dimissioni della metà dei consiglieri, allorchè avvenga
contestualmente o anche in fasi successive ma non sia stata ancora
attivata la procedura della surroga, questa resta preclusa essendosi
ormai verificata l'ipotesi prevista dall'art. 39, comma 1, lettera
b), n. 2), della legge n. 142/1990.
In questi casi è sufficiente il fatto delle dimissioni di metà
dei consiglieri e la produzione dell'effetto prodromico della loro
irrevocabilità, per determinare senz'altro l'ipotesi dissolutoria,
per essere venuta meno l'integrità strutturale minima per il
funzionamento dell'organo. E ciò preclude ogni possibilità di
attivazione dei procedimenti integrativi per il ripristino del numero
dei consiglieri assegnati. Mentre nei casi in cui sia stata già
attivata la procedura della surroga di uno o più consiglieri
dimissionari, dovendosi la stessa portare necessariamente a
compimento per la realizzazione dell'effetto finale e cioè
l'efficacia delle loro dimissioni con l'adozione da parte del
consiglio comunale della relativa surroga, il numero degli stessi non
è computabile per la realizzazione dell'ipotesi dissolutoria di cui
all'art. 39, comma 1, lettera b), n. 2), della legge n. 142/1990.
9. Alla luce di queste considerazioni, il ricorso va respinto.
P. Q. M.
esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato
inammissibile.
Per estratto dal verbale: Il segretario della sezione
Visto: Il presidente della sezione
________
Adunanza della sezione prima - 8 gennaio 1997 - N. sezione 2906/96.
Oggetto: ricorso straordinario, con domanda di sospensione,
del sig. Mauro Papagni ed altri contro il decreto del Presidente
della Repubblica 15 marzo 1996 con lo scioglimento del consiglio
comunale di Bisceglie (Bari).
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota 16 ottobre 1996 protocollo n.
15905/09 con la quale il Ministero dell'interno (Direzione generale
dell'amministrazione civile - Direzione centrale delle autonomie -
Ufficio rapporti con gli amministratori degli enti locali) ha chiesto
il parere sul ricorso straordinario, con domanda di sospensione, dei
signori Mauro Papagni, Salvatore Arena e Domenico Dell'Olio, contro
il decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 1996 con lo
scioglimento del consiglio comunale di Bisceglie (Bari);
Esaminati gli atti ed udito il relatore;
Ritenuto in fatto quanto esposto dall'amministrazione riferente;
Considerato:
1. Il consiglio comunale di Bisceglie, eletto nella tornata del 23
aprile 1995, e composto di trenta consiglieri più il sindaco, è
stato sciolto con decreto del Presidente della Repubblica del 15
marzo 1996, motivato con la considerazione che il 13 marzo precedente
sedici consiglieri avevano simultaneamente rassegnato le dimissioni e
si era quindi verificata l'ipotesi prevista dall'art. 39, comma 1,
lettera b), n. 2), della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Sono quindi state indette le elezioni per il rinnovo
dell'amministrazione comunale, che si sono svolte, in effetti, il 9
giugno 1996: gli organi eletti in quella occasione sono entrati
regolarmente in carica.
2. Con atto notificato il 24 luglio 1996 al comune di Bisceglie, al
prefetto di Bari ed al sig. Pantaleo Logoluso (indicato,
quest'ultimo, come componente del disciolto consiglio) e notificato
altresì il 25 luglio al Ministero dell'interno ed alla Presidenza
della Repubblica, il decreto di scioglimento è stato impugnato in
via straordinaria dai signori Mauro Papagni, Salvatore Arena e
Domenico Dell'Olio.
I primi due ricorrenti si qualificano come componenti del consiglio
disciolto, dimessisi in data 13 marzo 1996 ma asseritamente
interessati a conservare l'esercizio delle relative funzioni sino
alla surrogazione o alla scadenza dei termini di legge; il terzo
ricorrente si qualifica come "secondo dei non eletti" nella stessa
lista cui appartenevano i primi due (e altri dimissionari) e come
tale interessato ad essere proclamato consigliere in loro
surrogazione.
3. I ricorrenti osservano che l'art. 39, comma 1, lettera b), n.
2), della legge 8 giugno 1990, n. 142, dispone che il consiglio
comunale venga sciolto "... quando non possa essere assicurato il
normale funzionamento degli organi e dei servizi... per dimissioni o
decadenza di almeno la metà dei consiglieri".
Essi deducono, peraltro, che questa disposizione va coordinata con
l'art. 31 della stessa legge, e in particolare con il comma 2-bis,
introdottovi dall'art. 7 della legge 15 ottobre 1993, n. 415,
successivamente modificato ma in vigore al tempo dell'emanazione
dell'atto impugnato. Esso disponeva quanto segue: "Le dimissioni
dalla carica di consigliere... sono irrevocabili, non necessitano di
presa d'atto e diventano efficaci una volta adottata dal consiglio la
relativa surrogazione, che deve avvenire entro venti giorni dalla
data di presentazione delle dimissioni".
I ricorrenti sostengono dunque che i sedici consiglieri
dimissionari non potevano, bensì, revocare le dimissioni, ma
conservavano comunque il diritto e il dovere di esercitare le loro
funzioni, se non altro al fine di partecipare alla delibera di
surrogazione, e sino a che questa non venisse adottata, o comunque
fino al ventesimo giorno dalla presentazione delle dimissioni.
L'ipotesi dell'impossibilità di funzionamento del consiglio
"dimidiato" si sarebbe verificata solo se allo scadere dei venti
giorni non risultassero deliberate le surrogazioni. Ma lo
scioglimento è stato decretato prima di tale scadenza e pertanto,
così sostengono i ricorrenti, il consiglio è stato illegittimamente
privato della possibilità di reintegrare la propria composizione nei
termini di legge.
A sostegno di questa tesi, i ricorrenti citano il parere di questa
sezione, 5 giugno 1996, n. 1058/96, con il quale è stato accolto un
analogo ricorso straordinario proposto contro lo scioglimento del
consiglio comunale di Biccari (Foggia).
Sono state acquisite le controdeduzioni del comune di Bisceglie.
4. Il collegio ritiene che il ricorso sia inammissibile per difetto
d'interesse.
Esso, infatti, è stato proposto quando le nuove elezioni si erano
già svolte, i loro risultati erano stati proclamati e convalidati,
ed erano scaduti inutilmente i termini per l'eventuale impugnazione
delle operazioni elettorali e della convalida.
È vero che il termine per proporre il ricorso straordinario contro
il decreto di scioglimento non era ancora consumato. Ma è ben noto
che un'impugnativa, indipendentemente dal termine, può risultare
preclusa dal sopravvenire di situazioni materialmente o
giuridicamente irreversibili. E questo si verifica nel caso in esame.
L'intera procedura elettorale, infatti, si caratterizza per il suo
rigoroso formalismo, del quale è parte non secondaria un apposito
sistema di impugnazioni, disciplinato da leggi speciali. Detto
sistema, poi, è ispirato allo scopo di assicurare, oltre che il
massimo delle garanzie, anche una particolare celerità di decisione,
onde evitare il protrarsi di situazioni di incertezza, manifestamente
dannose per l'interesse pubblico ed il buon andamento
dell'amministrazione. È per questo che in materia elettorale sono
stabiliti termini particolarmente brevi per la proposizione dei
ricorsi e delle istanze, nonchè procedure abbreviate e termini
imposti agli stessi uffici giudicanti: la legge vuole che siffatte
controversie siano definite nel più breve tempo possibile. Ne è
riprova, fra l'altro, la circostanza che in materia elettorale non è
consentito il ricorso straordinario.
Ciò posto, si deve concludere che il risultato elettorale, una
volta consolidatosi con l'insediamento dei nuovi organi e la loro
convalida, non tempestivamente impugnata, nè più suscettibile
d'impugnazione, si ponga come un fatto compiuto giuridicamente
irreversibile, e come tale non caducabile per il solo fatto che
successivamente venga impugnato il decreto di scioglimento del
precedente consiglio comunale. Se questo è vero, peraltro, ne
consegue che non vi è più interesse a ricorrere contro lo
scioglimento (ancorchè, dal punto di vista cronologico, il termine
sia ancora aperto) in quanto l'eventuale accoglimento di tale ricorso
non potrebbe determinare effetti concreti, non essendo idoneo a
travolgere automaticamente la diversa procedura della consultazione
elettorale, conclusa al termine di altro subprocedimento con la
convalida del risultato elettorale.
5. L'inammissibilità del ricorso, così evidenziata, dispensa il
collegio dal prendere in esame ulteriori questioni di ammissibilità,
che pure sarebbero prospettabili: ad esempio in materia di
contraddittorio e di notifica ai controinteressati (ed invero, se si
volesse ammettere - contrariamente a quanto sopra considerato - che
un ipotetico annullamento del decreto di scioglimento comporti la
caducazione del risultato delle nuove elezioni, sarebbe allora
difficile negare la qualità di controinteressato, e gli inerenti
diritti, ai titolari dei nuovi organi, già proclamati ed insediati
al momento della proposizione del ricorso).
6. La ritenuta inammissibilità del ricorso rende, altresì,
superata e comunque inaccoglibile anche la domanda incidentale di
sospensione dell'atto impugnato.
P. Q. M.
esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato
inammissibile.
Per estratto dal verbale: Il segretario della sezione
Visto: Il presidente della sezione