1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 3-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 519 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 febbraio 1997
N. 519 Ordinanza emessa il 12 febbraio 1997 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Abieri Claudio ed altri contro il Ministero dell'interno Impiego pubblico - Polizia di Stato - Inquadramenti di soggetti provenienti dal ruolo del pregresso sistema nelle diverse qualifiche di ispettore di polizia - Inquadramento dei sovrintendenti e vicesovrintendenti nella qualifica di vice ispettore - Lesione del principio di eguaglianza per diversita' di trattamento di situazioni omogenee - Lesione del principio di proporzionalita' della retribuzione al lavoro prestato - Violazione dei principi stabiliti dalla legge di delega - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (D.Lgs. 12 maggio 1995, n. 197, art. 13, comma 1, lett. d)). (Cost., artt. 3, 36, 76 e 97). (097C0883) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 3-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2250 del 1995,
proposto dai signori Claudio Abieri, Paolo Agate, Oriana Ajello,
Paolo Altomare, Cosimo Aprile, Adriano Balatti, Fortunato Barbaro,
Michele Belfiore, Moreno Bolognesi, Cosimo Buccoliero, Giovanni
Callea, Adriana Calò, Pier Luigi Cazzato, Mario Vitallano Colazzo,
Gaspare Colletti, Giuseppe Colosimo, Bruno Cuocolo, Carmine De Lauro,
Claudio Di Benedetto, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Claudio
Dal Piaz e dalla dott.ssa proc. Cristina Roggia ed elettivamente
domiciliati presso lo studio del primo sito in Torino, via S.
Agostino n. 12; contro il Ministero dell'interno, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino e nei cui uffici in corso Stati
Uniti n. 45 è domiciliato ex lege;
Per l'annullamento:
dei decreti del Capo della polizia n. 333-D/R2 del 1 settembre
1995, resi noti con comunicazione in pari data, successivamente
notificata, con i quali i ricorrenti, tutti vice sovrintendenti della
polizia di Stato, sono stati inquadrati, ai sensi dell'art. 13, comma
1, lettera d) del decreto legislativo n. 197 del 1995, nella
qualifica di viceispettore del nuovo ruolo degli ispettori della
polizia di Stato, con decorrenza 1 settembre 1995;
degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e
comunque connessi del procedimento;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Giudice relatore il dott. Umberto Giovannini;
Uditi, alla pubblica udienza del 12 febbraio 1997 l'avv. Carlo Dal
Piaz e la dott.ssa proc. Cristina Roggia per i ricorrenti e
l'avvocato dello Stato Guido Carotenuto per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso n. 2250 del 1995, notificato il 14 novembre 1995 e
depositato il 22 novembre 1995, i ricorrenti chiedono l'annullamento:
dei decreti del Capo della polizia n. 333-D/R2 del 1 settembre 1995,
resi noti con comunicazione in pari data, successivamente notificata,
con i quali gli istanti, tutti vice sovrintendenti della polizia di
Stato, sono stati inquadrati, ai sensi dell'art. 13, comma 1, lett.
d) del decreto legislativo n. 197 del 1995, nella qualifica di vice
ispettore del nuovo ruolo degli ispettori della polizia di Stato con
decorrenza 1 settembre 1995; nonchè degli atti tutti antecedenti,
preordinati, consequenziali e comunque connessi del procedimento.
I ricorrenti affidano la fondatezza del ricorso ad un unico motivo
in diritto.
Illegittimità degli impugnati decreti derivata dall'illegittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36, 97, 76 della
Costituzione e all'art. 3 della legge delega n. 216 del 1992, del
decreto legislativo n. 197 del 1995.
I ricorrenti, vice sovrintendenti della polizia di Stato, sono
stati inquadrati con i provvedimenti impugnati, in applicazione
dell'art. 13, lettera d) del decreto legislativo n. 197 del 1995,
con decorrenza 1 settembre 1995, nella qualifica di vice ispettori.
Essi premettono che gli ispettori, con la legge n. 121 del 1981
erano superiori gerarchici dei sovrintendenti; questi ultimi, in base
alla tabella C, erano equiparati ai sottufficiali dei carabinieri e
delle altre Forze di polizia.
A seguito della pronuncia d'incostituzionalità della predetta
tabella, che non contemplava il ruolo degli ispettori di polizia
(Corte cost. n. 277 del 3-12 giugno 1991), i sottufficiali dei
carabinieri sono stati equiparati a questi ultimi, in quanto
svolgenti pari funzioni.
Secondo il principio di omogeneità sancito dalla legge delega n.
216 del 1992, il ruolo degli ispettori (ispettore capo, ispettore
principale, ispettore, vice ispettore) è stato equiparato a quello
dei sovrintendenti (sovrintendente capo, sovrintendente principale,
sovrintendente, vice sovrintendente) e a quello dei sottufficiale dei
carabinieri (maresciallo maggiore, maresciallo capo e ordinario,
brigadiere, vice brigadiere).
In relazione, poi, alla citata sentenza n. 277 del 1991 della Corte
costituzionale, è stato emanato il decreto-legge n. 5 del 1992, che
reca l'autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento
economico dei sottufficiali dei carabinieri e per la perequazione dei
trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti
categorie delle altre Forze di polizia.
La legge n. 216 del 1992, nel convertire il suddetto decreto, ha
delegato il Governo a disciplinare i contenuti del rapporto d'impiego
delle Forze di polizia e del personale delle Forze armate, nonchè il
riordino delle relative carriere.
Peraltro, i decreti legislativi di riordino delle carriere,
attribuzioni e trattamenti economici del personale delle Forze di
polizia e del personale delle Forze armate, adottati dal Governo,
almeno per quanto riguarda le disposizioni transitorie e finali,
avrebbero disatteso i criteri direttivi contenuti nella legge delega
n. 216 del 1992, nonchè il principio generale della conservazione
dell'anzianità maturata.
Nei rispettivi nuovi inquadramenti, previsti nelle suddette
disposizioni non si sarebbe tenuto in alcun conto l'equiparazione
stabilita dalla legge delega n. 216 del 1992 fra le varie qualifiche,
che risultano collocate in posizioni differenziate.
Ciò renderebbe evidente l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni transitorie e finali dei decreti legislativi in
questione, rispetto all'art. 76 della Costituzione, in quanto non
conformi ai principi e ai criteri direttivi stabiliti dalla citata
legge delega n. 216 del 1992.
In particolare, per quanto attiene al caso in esame, le
disposizioni transitorie e finali del decreto legislativo n. 197 del
1995 prevedono che il personale del ruolo degli ispettori e dei
sovrintendenti, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n.
335 del 1982 è inquadrato nelle qualifiche del nuovo ruolo degli
ispettori, istituito con il medesimo decreto legislativo.
In particolare, l'art. 13, comma 1, lettera d), inquadra i vice
sovrintendenti e i sovrintendenti nella qualifica di vice ispettori.
Tale inquadramento darebbe luogo a incongruenze, in relazione alle
quali vengono sollevate le censure indicate nel titolo del motivo.
Con il citato decreto legislativo, l'ispettore è stato inquadrato
nella qualifica di ispettore capo; il sovrintendente (compreso il
vice sovrintendente) in quella di vice ispettore; con il decreto
legislativo n. 198 del 1995 il brigadiere è stato inquadrato nella
qualifica di maresciallo ordinario (corrispondente, nella polizia di
Stato, a quello di ispettore).
Di fatto, pertanto, il vecchio ruolo degli ispettori viene
ricollocato sopra a quello dei sovrintendenti e ciò nonostante
l'equiparazione tra i due ruoli sancita dalla citata pronuncia della
Corte costituzionale e dalla legge delega n. 216 del 1992.
Inoltre, il nuovo inquadramento di cui al decreto legislativo n.
197 del 1995, priverebbe ingiustificatamente il personale in
questione dell'anzianità di servizio maturata (sino al 1 settembre
1995) nella qualifica.
Ed infatti, ai sensi dell'art. 13, comma 4, del citato decreto, i
vice sovrintendenti, ai fini dell'ammissione allo scrutinio di
promozione alla qualifica di ispettore, conservano l'anzianità
posseduta nel ruolo dei sovrintendenti per un massimo di due anni,
perdendo, di conseguenza, un anno di anzianità; ai fini
dell'ammissione allo scrutinio di promozione alla qualifica di
ispettore capo, la permanenza minima nella qualifica di ispettore è
ridotta di due anni.
Tale palese violazione del principio del riconoscimento
dell'anzianità maturata nella precedente qualifica dell'ordinamento
previgente, dà luogo a situazioni paradossali, oltre che a
ingiustificate disparità di trattamento.
I vice sovrintendenti, nonostante l'anzianità maturata nel loro
ruolo, sono inquadrati in posizione deteriore rispetto ai vice
ispettori nominati ex art. 52 legge n. 121 del 1981, nonostante
questi ultimi possiedano anzianità di servizio molto inferiore
rispetto ai primi.
I vice ispettori, inquadrati ispettori, ai sensi dell'art. 13,
comma 1, lettera c), maturano l'anzianità per la promozione a
ispettore capo al compimento del quinto anno di effettivo servizio
nella qualifica di inquadramento, conservando l'anzianità maturata
nel ruolo degli ispettori prima dell'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 197 del 1995.
Per effetto di tale meccanismo, anche i più giovani vice
ispettori, divenendo in breve tempo ispettori capo, hanno la
possibilità di partecipare all'ultima selezione per la promozione
alla qualifica apicale di ispettore superiore. Tale sviluppo della
carriera non è previsto per i vice sovrintendenti che, pur avendo
maggiore anzianità nelle funzioni, possono raggiungere la qualifica
apicale solo molto tempo dopo i vice ispettori.
Un simile meccanismo vanifica di fatto, a danno del personale del
ruolo degli ex sovrintendenti, la perequazione dei trattamenti
economici prevista dalla legge delega n. 216 del 1992 e per la quale
sono stati stanziati appositi fondi.
Disparità di trattamento che si evidenzia, oltre che in relazione
al'assetto sopra indicato e alla perdita dell'anzianità di servizio,
anche in riferimento al riordino previsto per le Forze di polizia ad
ordinamento militare.
Il decreto n. 198 del 1995, infatti, nell'istituire i ruoli degli
appuntati, carabinieri, sovrintendenti e ispettori, prevede, con
l'art. 46 delle disposizioni transitorie (ma analoga disposizione è
contenuta nel decreto n. 199 del 1995 per la Guardia di finanza), che
il relativo personale viene inqadrato nelle nuove qualifiche
mantenendo sia l'anzianità di servizio che il grado maturato.
Da quanto precede, deriva l'illegittimità dell'inquadramento
disposto ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n. 197 del
1995, per illegittimità costituzionale della medesima norma, che si
deduce in relazione all'art. 76 della Costituzione e all'art. 3 della
legge n. 216 del 1992, per la riscontrata difformità rispetto al
principio di omogeneità sancito dalla citata norma della legge
delega, in quanto la prevista equiparazione economica del personale
delle Forze di polizia in analoghe posizioni di carriera
(sottufficiali e sovrintendenti) non ha trovato applicazione per
effetto del particolare inquadramento disposto con l'art. 13, con il
quale situazioni riconosciute omogenee sono state trattate
differentemente.
L'art. 13 è in contrasto pure con l'art. 36 della Costituzione,
per le inevitabili ripercussioni che l'inquadramento in parola
determina sul trattamento economico, pregiudicandone la progressione,
e ciò, in violazione del principio della proporzionalità tra
retribuzione e quantità di lavoro.
Infine la citata disposizione contrasta con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto il trattamento riservato al personale del
ruolo dei sovrintendenti rispetto a quello degli ex ispettori e dei
sottufficiali dei carabinieri, viola il principio di efficienza e
imparzialità dell'organizzazione dei pubblici uffici.
In data 1 febbraio 1997 i ricorrenti presentavano memoria
conclusionale, con la quale ribadivano i motivi già rassegnati.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata, la quale,
mediante la comparsa di costituzione dell'Avvocatura dello Stato di
Torino e successiva memoria del 31 gennaio 1996, ritiene infondata la
proposta questione di illegittimità costituzionale.
Infatti, ad avviso dell'amministrazione, l'inquadramento impugnato
deriverebbe da una puntuale applicazione del nuovo dettato normativo;
quanto a quest'ultimo non sussisterebbe la eccepita illegittimità
con riferimento all'art. 3 della Costituzione, considerato che non
rilevano ai fini del giudizio le disparità di mero fatto, o le
differenze tra due o più soggetti o gruppi o situazioni provocate da
incongruenze del sistema normativo da circostanze casuali o
accidentali e da fatti contingenti.
A ciò si aggiunga - sostiene l'Avvocatura - che disparità di
fatto sono considerate anche quelle che insorgono in sede di
applicazione della legge.
Nè sussisterebbe la eccepita illegittimità con riferimento
all'art. 36 della Costituzione, posto che l'art. 13 del decreto
legislativo n. 197 del 1995 non è in contrasto con il principio
della proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione, nè con
altri principi costituzionalmente garantiti.
Nè, infine, sarebbe configurabile la eccepita violazione dell'art.
97 perchè la materia di cui si discute, anche in denegata ipotesi di
accertata arbitrarietà ed irragionevolezza della normativa, non pare
strettamente inerire ad aspetti organizzativi e di buon andamento
della p.a.
Con ordinanza presidenziale n. 68 del 1996 venivano disposti
incombenti istruttori a carico dell'amministrazione intimata.
In data 2 aprile 1996 l'amministrazione depositava presso la
segreteria del tribunale la documentazione richiesta.
Alla pubblica udienza del 12 febbraio 1997 la causa è stata
chiamata e, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta
per la decisione, come da verbale.
D i r i t t o
Con il ricorso indicato in epigrafe alcuni vice sovrintendenti
della polizia di Stato impugnano, chiedendone l'annullamento, i
decreti del Capo della polizia n. 333-D/R2 del 1 settembre 1995 con i
quali gli istanti sono stati inquadrati, ai sensi dell'art. 13, comma
1, lettera d) del decreto legislativo n. 197 del 1995, nella
qualifica di vice ispettore del nuovo ruolo degli ispettori della
polizia di Stato, con decorrenza 1 settembre 1995.
Con l'unico motivo di gravame i ricorrenti sostengono l'invalidità
dei citati decreti del Capo della polizia per effetto
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 13 del decreto
legislativo n. 197 del 1995 in riferimento agli artt. 3, 36, 97, 76
della Costituzione e all'art. 3 della legge delega n. 216 del 1992.
Nel merito, il Collegio ritiene rilevante la questione ai fini
della decisione del presente giudizio, in quanto la domanda dei
ricorrenti - volta a contestare la legittimità di un inquadramento
direttamente derivante da un provvedimento a carattere legislativo -
non potrebbe altrimenti essere accolta, non essendo attribuito al
giudice il potere di disapplicare i provvedimenti aventi forza di
legge.
La questione, inoltre, non si appalesa manifestamente infondata,
proprio in riferimento ai parametri costituzionali individuati dai
ricorrenti.
Ritiene il Collegio che ai dubbi di incostituzionalità sollevati
dal T.A.R. per il Lazio con ordinanza del 24 settembre 1996, con
riferimento, tra l'altro, all'art. 13 del decreto legislativo n. 197
del 1995 riguardo ad inquadramenti nelle diverse qualifiche di
ispettori di polizia di soggetti provenienti dall'omonimo ruolo del
pregresso sistema, non sfugga l'inquadramento disposto con i
provvedimenti in epigrafe, in base all'art. 13 citato, nella
qualifica di vice ispettori nel ruolo degli ispettori di soggetti
(vice sovrintendenti) già appartenenti al ruolo dei sovrintendenti.
Ciò in quanto, pur trattandosi di posizioni confliggenti, le
ragioni del contendere traggono origine dal medesimo sistema
normativo di cui fa parte l'art. 13, comma 1, lettera d) che, a
seguito della sentenza della Core costituzionale n. 277 del 1991, che
aveva annullato la tabella allegata alla legge n. 121 del 1981, nella
parte in cui non era prevista alcuna equiparazione tra gli ispettori
della polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri, ha
inquadrato il personale del ruolo degli ispettori e dei
sovrintendenti in determinate qualifiche del nuovo ruolo degli
ispettori, e in particolare il personale che rivestiva la qualifica
di sovrintendente e vice sovrintendente nella qualifica di vice
ispettore, determinando le lamentate incongruenze.
Relativamente all'art. 76 della Costituzione, la non manifesta
infondatezza della questione di travalicamento della delega, concerne
il fatto che la legge di delega 6 marzo 1992, n. 216, espressamente
s'intitola "Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 7
gennaio 1992, n. 5, recante autorizzazione di spesa per la
perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale
n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione dei giudicati, nonchè
perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle
corrispondenti categorie delle altre forze di polizia. Delega al
Governo per disciplinare i contenuti del rapporto d'impiego delle
Forze di polizia e del personale delle Forze armate nonchè per il
riordino delle relative carriere, attribuzioni e trattamenti
economici".
Pare evidente, pertanto, che il decreto delegato non avrebbe mai
potuto obliterare le ragioni della delega, che erano, appunto, quelle
di colmare il vuoto evidenziato dalla sentenza della Corte
costituzionale.
Se la delega è attribuita per determinare un nuovo assetto in
linea con la sentenza della Corte costituzionale, essa era limitata
nell'oggetto, per cui l'ulteriore modifica posta in essere dal
decreto legislativo n. 197 del 1995 appare non rispettosa della
delega stessa, nella parte in cui tale decreto: determina
inquadramenti e scavalcamenti collocando le varie qualifiche in
posizioni differenziate; prevede criteri di progressione in carriera
dei quali viene denunciata la sperequazione rispetto a quelli
applicabili ai vice ispettori nominati a seguito di concorso ex art.
52 della legge n. 121 del 1981, aventi minore anzianità di servizio;
limita (attraverso il richiamo da parte dell'art. 13, comma 4), al
personale di cui alla lettera d) del primo comma la conservazione
dell'anzianità posseduta nel rolo dei sovrintendenti, ai fini
dell'ammissione allo scrutinio di promozione alla qualifica di
ispettore capo, ad un massimo di due anni ed in sostanza ricolloca il
vecchio ruolo degli ispettori sopra a quello dei sovrintendenti,
nonostante l'equiparazione tra i due ruoli sancita dalla legge delega
n. 216 del 1992.
Relativamente all'art. 97, il Collegio rileva che il buon andamento
ivi indicato sia un principio generale dell'ordinamento giuridico che
deve ispirare qualsiasi assetto organizzatorio della pubblica
amministrazione, nel senso che questo, per le premesse da cui parte e
per le conclusioni cui giunge, deve tendere all'ottimizzazione
organizzativa della stessa pubblica amministrazione, in modo tale da
poter soddisfare, nel migliore dei modi, gli interessi pubblici in
attribuzione.
Ora, come è facile constatare dai fatti storici che hanno
determinato l'emanazione del decreto legislativo n. 197 del 1995, le
premesse di tale atto legislativo si radicano nella già ricordata
sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991 che aveva
ritenuto illegittima la tabella allegata alla legge n. 121 del 1981,
nella parte in cui non prevedeva alcuna equiparazione tra gli
ispettori della polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri,
che la sentenza stessa riteneva, invece, sia pure in parte esistente.
Queste essendo le premesse, sarebbe stato logico attendersi una
modifica legislativa che individuasse la suddetta equiparazione
eliminando l'omissione esistente e non già una revisione dei
principi organizzatori che avevano ispirato la riforma della polizia
di Stato.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, appare non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell'art.
13, comma 1, lettera d), del decreto legislativo n. 197 del 1995
anche in relazione agli artt. 3 e, conseguentemente, 36 della
Costituzione.
Infatti, la questione, in relazione all'art. 3 della Costituzione
si fonda sulla disparità di trattamento tra situazioni (quella del
ruolo degli ispettori e quella del ruolo dei sovrintendenti) che il
decreto legislativo n. 197 del 1995, nel disporre i nuovi
inquadramenti, avrebbe dovuto trattare in modo omogeneo, come
stabilito dalla legge delega.
Quanto all'art. 36 della Costituzione, è sufficiente osservare
come gli inquadramenti disposti in base al decreto n. 197 del 1995,
nel comportare un generale appiattimento delle qualifiche, in cui
viene sacrificata (per coloro che provengono dal ruolo dei
sovrintendenti) l'anzianità di servizio maturata nel precedente
ruolo, violino non solo il principio relativo alla proporzionalità
ed adeguatezza della retribuzione, ma creino, comunque, nel generale
assetto del personale, situazioni irragionevoli, ostacolando la
progressione di carriera (laddove non la blocchino del tutto, come
nel caso degli ispettori del ruolo ad esaurimento), con ulteriori
conseguenze sulla efficiente ed imparziale organizzazione degli
uffici e sulla distribuzione delle responsabilità e delle competenze
e, quindi, in violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Il Collegio, pertanto, ritiene di dover investire della questione
sopra individuata la Corte costituzionale e dispone la sospensione
del presente giudizio.

P. Q. M.
Relativamente al ricorso n. 2250 del 1995, come in epigrafe,
proposto dal sig. Claudio Abieri e altri sospende il giudizio in
esame e, visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale n. 23 del 1948 e 23 della legge n. 87 del 1953, ordina
alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 1, lettera d) del
d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, ritenuto contrastante con gli artt. 3,
36, 76 e 97 della Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nonchè notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 12 febbraio
1997.
Il presidente: Gomez De Ayala
Il giudice estensore: Giovannini
97C0883