1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 27-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 153 SENTENZA 14 - 21 aprile 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Ex combattenti - Computo della maggiore anzianita' - Condizioni per la ricostruzione economica - Disposizioni di carattere generale - Esclusione - Legittimita' delle norme legislative aventi efficacia retroattiva - Razionalita' del meccanismo del riassorbimento dei trattamenti piu' favorevoli gia' erogati - Non fondatezza. (Legge 23 dicembre 1992, n. 498, art. 4, quinto comma). (Cost., artt. 3 e 36). (094C0449) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 27-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, quinto
comma, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in
materia di finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 26
aprile 1993 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul
ricorso proposto da Manino Anna ed altri contro la U.S.L. RM/35,
iscritta al n. 658 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale,
dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione di Manino Anna ed altri, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 1994 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi l'avv. Giovanni Di Gioia per Manino Anna ed altri e
l'Avvocato dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato,
in relazione agli artt. 3 e 36 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 5, della legge 23
dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza
pubblica), che modifica l'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336
(Norme a favore dei dipendenti civili dello Stato ed enti pubblici ex
combattenti ed assimilati).
La questione trae origine dal ricorso al TAR avanzato da alcuni
dipendenti di una USL per veder affermato il loro diritto a fruire
del beneficio dei due anni di anzianità convenzionale attribuito dal
predetto art. 1 della legge n. 336 e, conseguentemente, veder
dichiarato il diritto al ricalcolo dell'anzianità convenzionale
sulla base di successivi accordi collettivi di settore, essendo
circoscritto soltanto all'ipotesi di modificazioni della situazione
di carriera il divieto di applicazione dei benefici combattentistici,
per non più di una volta, stabilito dall'art. 3 della legge 9
ottobre 1971, n. 824 (Norme di attuazione, modificazione ed
integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336).
L'art. 4, comma 5, della legge n. 498 del 1992 - entrata in vigore
successivamente alla proposizione del ricorso - avrebbe innovato, e
non interpretato, disponendo il riassorbimento degli eventuali
maggiori trattamenti economici già in godimento. Onde, la questione
di costituzionalità sollevata con l'ordinanza in epigrafe.
Ad avviso del giudice a quo il ricorso andrebbe accolto in
ossequio a una consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui
l'anzianità di servizio attribuita agli ex combattenti non
differirebbe da quella derivante dal servizio effettivamente
prestato. Ma esso non può esserlo, poichè all'orientamento
giurisprudenziale dominante osta, appunto, l'art. 4, comma 5, della
legge 23 dicembre 1992, n. 498, con cui il legislatore ha stabilito
che, d'ora in poi, non si dovrà più procedere al computo di dette
maggiori anzianità quando si passi a una successiva ricostruzione
della retribuzione già spettante al pubblico dipendente. Tale norma,
tuttavia, sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 36 della
Costituzione, non diversamente da quanto deciso da questa Corte con
la sentenza n. 39 del 1993 in ordine alla ingiustificata disparità
di trattamento fra pubblici dipendenti che si trovavano nella
condizione di ex combattenti e categorie equiparate. Disparità che,
nel caso in esame, non potrebbe dirsi sanata dal riassorbimento dei
maggiori trattamenti in godimento, atteso che la situazione di
eguaglianza potrebbe ristabilirsi, non senza incertezze, in un arco
di tempo necessariamente ampio e tale, quindi, da perpetuarla di
fatto.
2. - Si sono costituite le parti private, chiedendo la
declaratoria di illegittimità costituzionale della norma impugnata,
che sarebbe stata preceduta, a loro giudizio, da una serie di
tentativi posti in essere dal Governo mediante decreti-legge, tutti
non convertiti, volti a forzare il diritto vivente dei Tribunali
amministrativi regionali, del Consiglio di Stato e, da ultimo, della
Corte dei conti.
Sulla interpretazione autentica, le parti private hanno richiamato
la giurisprudenza costituzionale (sentt. n. 39 del 1993; n. 455 del
1992; n. 380 e 155 del 1990) che ne delimita il concetto, al di là
delle enunciazioni formali del legislatore, con la conseguenza che il
legislatore non potrebbe alterare il principio di separazione dei
poteri attraverso norme innovative, dissimulate come interpretative.
Così realizzando uno "sviamento strumentale della funzione
legislativa" non conforme al sistema costituzionale (sent. n. 187 del
1981): compete al giudice d'interpretare la legge, mentre tocca al
legislatore - ai sensi dell'art. 11 delle preleggi - disporre per
l'avvenire.
In applicazione di tali principi, questa Corte ha dichiarato, con
la sentenza n. 39 del 1993, l'illegittimità costituzionale dell'art.
13, comma 1, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, "nella parte in
cui è applicabile anche ai rapporti sorti precedentemente alla data
della sua entrata in vigore o comunque pendenti alla stessa data".
Argomentando sugli artt. 3 e 36, invocati nell'ordinanza di
rimessione, i ricorrenti hanno altresì prospettato un contrasto
anche con gli artt. 52, 101, 103 e 104 della Costituzione.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la inammissibilità o l'infondatezza.
L'Avvocatura ha preliminarmente rilevato l'esistenza di una
divergenza, quanto all'interpretazione della norma, fra i giudici
amministrativi e la Corte dei conti, la quale - almeno sino al 1988 -
avrebbe sostenuto che il riconoscimento dell'anzianità non poteva
essere in alcun modo reiterato. Sì che, in presenza di tale
divergenza, la norma si configurerebbe come interpretativa e non come
innovativa con effetto retroattivo. Il che induce a escludere il
denunciato contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione,
giacchè non vi sarebbe alcuna violazione sia del canone della
sufficienza della retribuzione sia di quello della sua proporzione
alle "qualita'-quantita'" del lavoro prestato. Nè sussisterebbe
disparità di trattamento, avendo il legislatore previsto un
meccanismo, ragionevole, di graduale riassorbimento (anche per i
pensionati) grazie al meccanismo della perequazione.
4. - In una memoria presentata in prossimità dell'udienza, i
ricorrenti hanno replicato sottolineando la univocità della
giurisprudenza amministrativa, sostanzialmente ammessa - a loro
avviso - dall'Avvocatura dello Stato allorchè essa prende atto
dell'inversione di tendenza operata dalla Corte dei conti nel 1988. E
- ribadendo la violazione dell'art. 11 delle preleggi nonchè
dell'art. 73 della Costituzione - negano la natura interpretativa
dell'art. 4, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, in quanto
intervenuta dopo oltre vent'anni dalla emanazione della norma
interpretata, e insistono nel denunciare il vero scopo del
legislatore: che è quello di innovare, abrogando con effetto
retroattivo l'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, nel
dispregio di fondamentali principi costituzionali e senza che
sussista una valida ragione giustificativa. Tale, infatti, non
sarebbe la contrazione della spesa pubblica addotta dalla già citata
sentenza n. 39 del 1993.
5. - In una successiva memoria l'Avvocatura generale dello Stato
ha sottolineato, invece, come i molteplici tentativi effettuati dal
Governo con lo strumento della decretazione d'urgenza (decreti- legge
24 marzo 1989, n. 102; 26 maggio 1989, n. 191; 26 luglio 1989, n.
260; 23 settembre 1989, n. 326) testimonierebbero la necessità di
chiarire la portata e i limiti applicativi della norma contenuta
nell'art. 1 della legge n. 336 del 1970; e ha rilevato come non si
possa seriamente porre in discussione la ragione giustificatrice del
contenimento della spesa pubblica, quasi che le "ragioni" della
finanza statale non siano meritevoli di tutela.
Per quanto riguarda la pretesa invasione del campo riservato al
giudice, appare in tutta evidenza la confusione in cui incorrono le
parti private circa il potere del legislatore e quello del giudice in
materia di interpretazione: l'uno incide sul piano delle fonti,
mentre l'altro - come insegna questa Corte con la sentenza n. 339 del
1993 - riguarda l'applicazione della norma. Circa l'asserita
disparità di trattamento, l'Avvocatura ribadisce, infine, che il
meccanismo del graduale riassorbimento asseconda una linea di
ragionevolezza già seguita fra l'altro dal legislatore con l'art. 1,
comma 6, della legge 8 agosto 1991, n. 265.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte, sollevata dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, in riferimento agli artt. 3 e 36
della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe, la questione di
legittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 4, comma
5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in
materia di finanza pubblica), la quale stabilisce che il computo
delle maggiori anzianità previste per gli ex combattenti (e
assimilati) dall'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336 (Norme a
favore dei dipendenti civili dello Stato ed enti pubblici ex
combattenti ed assimilati), non possa avvenire in sede di successiva
ricostruzione economica dei trattamenti retributivi ad opera e per
effetto di disposizioni di carattere generale. Due, sostanzialmente,
le doglianze del giudice rimettente:
la norma non avrebbe natura interpretativa di quella contenuta
nell'art. 1 della legge n. 336 del 1970, ma natura novativa e, in
contrasto con la consolidata giurisprudenza amministrativa e
contabile, avrebbe effetti retroattivi;
essa creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento fra
quanti hanno già ottenuto l'applicazione del beneficio sulla base di
quella consolidata interpretazione giurisprudenziale e quanti non
l'avrebbero ancora ottenuta. Nè il previsto meccanismo del
riassorbimento dei maggiori trattamenti in godimento sarebbe
razionale, posto che il ristabilimento della situazione di
eguaglianza potrebbe ottenersi (non senza incertezze) solo in un arco
di tempo ampio e consistente, tale da perpetuare di fatto la
disparità di trattamento tra dipendenti che si trovano nella
medesima condizione di ex combattenti (ed assimilati).
2. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha più volte ribadito la legittimità costituzionale
delle norme legislative aventi efficacia retroattiva, dal momento che
il principio di irretroattività della legge - pur riconosciuto come
generale dall'art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari
del codice civile - non ha ottenuto in sede costituzionale (salvo
quanto espresso nell'art. 25 della Costituzione con riferimento alla
materia penale) una garanzia specifica (cfr. da ultimo sent. n. 6 del
1994).
Unico limite alla possibilità di adottare norme aventi efficacia
retroattiva è una loro adeguata e ragionevole giustificazione, tale
da evitare che la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un
regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti" o possa contrastare
"con altri principi o valori costituzionali specificamente protetti"
(sentt. nn. 6 del 1994, 822 del 1988 e 349 del 1985). E ciò a
prescindere dal fatto che, nella specie, il contrasto interpretativo
sulla norma era durato a lungo prima che si consolidasse
l'orientamento giurisprudenziale che il legislatore ha inteso
rimuovere. Sì che, in questa sede, è di indubbia importanza la
verifica della ragionevolezza della norma impugnata.
3. - L'art. 1 della legge 24 maggio 1970, n. 336, prevedeva per i
dipendenti dello Stato e degli enti pubblici, ex combattenti e
assimilati, la possibilità di "chiedere una sola volta nella
carriera di appartenenza" la valutazione di due anni o, se più
favorevole, il computo della campagne di guerra o del periodo di
prigionia (o di internamento, ecc.), ai fini "dell'attribuzione degli
aumenti periodici e del conferimento della successiva classe di
stipendio, paga o retribuzione".
La legge 9 ottobre 1971, n. 824, nel dettare norme di attuazione,
modificazione e integrazione, dispose che i benefici di cui agli
artt. 1, 2 e 3 della menzionata legge n. 336 del 1970, fossero
cumulabili tra di loro, e che ciascun beneficio potesse essere goduto
una sola volta (art. 3, terzo comma). La giurisprudenza,
amministrativa e contabile, non senza oscillazioni e ripensamenti, ha
sintetizzato un indirizzo estensivo, la prima, ed un indirizzo
restrittivo, la seconda. Da un lato, i giudici amministrativi, per i
quali l'anzianità attribuita ai sensi del citato art. 1 della legge
n. 336 del 1970, andava assimilata, per fictio iuris, a quella
maturata con il servizio effettivo e, quindi, valutata ogni qualvolta
venissero attribuiti miglioramenti economici, anche in ragione di una
qualifica o livello superiore. Dall'altro, la Corte dei conti, per la
quale era inammissibile la reiterazione del beneficio attribuito
dall'art. 1 della medesima legge, che andava fatto valere solo con
riferimento a una qualifica o livello retributivo determinati.
Il contrasto, superato solo nel corso del 1988 con la prevalenza
dell'indirizzo estensivo anche nell'ambito della giurisprudenza
contabile, ha indotto il legislatore a intervenire fin dal marzo 1989
con il citato decreto - legge n. 102. E la legge 23 dicembre 1992, n.
498, ha risolto la questione con la norma impugnata davanti a questa
Corte.
4. - La norma non viola (nè offende) il parametro di cui all'art.
36 della Costituzione, poichè non comporta lesioni di sorta al
diritto del lavoratore alla "retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del suo lavoro". Che, anzi, eliminando la
strutturale permanenza del beneficio, ha in un qualche modo
ripristinato il pari trattamento dei lavoratori in rapporto al lavoro
effettivamente prestato. Nè contrasta con il principio di
ragionevolezza sotto il duplice profilo indicato nell'ordinanza di
rimessione.
Se è vero che l'art. 1 della legge n. 336 del 1970 ha concesso un
beneficio economico ad alcune categorie di lavoratori meritevoli per
i servigi (direttamente o indirettamente) resi alla patria, è pur
vero che la norma impugnata non ha inteso revocarlo, ma soltanto
riportarlo allo spirito originario sia della legge istitutiva del
1970 sia di quella attuativa dell'anno seguente. Del resto, per i
diritti di natura economica connessi al rapporto di pubblico impiego,
non è dato desumere "una particolare protezione contro
l'eventualità di norme retroattive", salvo il limite del principio
generale di ragionevolezza (sent. n. 6 del 1994). Nè è irrazionale
il meccanismo del riassorbimento dei trattamenti più favorevoli già
erogati, atteso che, in considerazione della modesta entità delle
somme e dell'esiguo numero degli interessati (dati ragionevolmente
ricavabili in considerazione dell'età degli appartenenti alle
categorie degli ex combattenti), la tendenziale omogeneizzazione dei
trattamenti, quand'anche non pervenisse a un perfetto livellamento,
costituirebbe, infatti, disparità davvero trascurabile e perciò non
apprezzabile in questa sede.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498
(Interventi urgenti in materia di finanza pubblica), sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 21 aprile 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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