1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 21-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Istituzione del servizio di psicologia di base e delle cure primarie - Organizzazione - Previsione, da parte del piano triennale di fabbisogni del personale delle aziende sanitarie locali (ASL), del dirigente psicologo per la programmazione e la valutazione delle nuove attivita', nell'ambito del personale a tempo determinato. - Legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 21 (Istituzione del servizio di psicologia di base e delle cure primarie), art. 2, comma 3. (20C00240) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 21-10-2020)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtù di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (fax
06/96514000, pec: ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui
uffici è legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n.
12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, nella sua sede in Bari, Lungomare Nazario
Sauro 31, per la declaratoria della illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 3, della legge regionale 7 luglio 2020, n. 21,
giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta
del giorno 3 settembre 2020.

Premesse di fatto

Nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 99, suppl. del 9
luglio 2020, è stata pubblicata la legge regionale n. 21 del 7
luglio 2020, intitolata «Istituzione del servizio di psicologia di
base e delle cure primarie».
L'art. 2, comma 3, di tale legge è costituzionalmente
illegittimo, in quanto si pone in contrasto:
a) con l'art. 117, secondo comma, lettera 1), della
Costituzione, che attribuisce allo Stato la competenza legislativa
esclusiva in materia di «ordinamento civile»;
b) con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto
eccede le competenze regionali e invade quelle statali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
Pertanto, la suddetta disposizione viene impugnata con il
presente ricorso ex art. 127 Costituzione affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

1. La legge regionale 7 luglio 2020, n. 21, istituisce nella
Regione Puglia il servizio di psicologia di base e delle cure
primarie.
Segnatamente l'art. 2 disciplina l'organizzazione del servizio,
prevedendo - in primo luogo - il suo inserimento nel distretto socio
sanitario per l'attività di assistenza primaria territoriale e la
sua collocazione all'interno dell'unità operativa cure primarie
(comma 1).
In secondo luogo, l'art. 2 precisa come il servizio in questione
sia affidato a psicologi, che svolgono «funzioni di coordinamento e
programmazione per la psicologia territoriale nei presidi
territoriali di assistenza (PTA), per i percorsi diagnostico
terapeutico assistenziali (PDTA) e delle reti» (comma 1), nonchè
«funzioni di coordinamento e programmazione per la psicologia
territoriale nell'ambito delle strutture sanitarie territoriali
afferenti al distretto sociosanitario (poliambulatori, consultori,
PTA, servizi domiciliari, ospedali di comunita') in collaborazione
con la medicina convenzionata (medici di medicina generale, pediatri
di libera scelta e specialisti ambulatoriali)» (comma 2).
Al fine di garantire l'efficiente organizzazione del servizio di
psicologia di base e delle cure primarie, l'art. 2, comma 3,
stabilisce che «Dalla data di entrata in vigore della presente legge,
il piano triennale di fabbisogni del personale delle aziende
sanitarie locali (ASL) deve prevedere il dirigente psicologo per la
programmazione e la valutazione delle nuove attività, nell'ambito
del personale a tempo determinato» (enfasi aggiunte).
2. Ebbene, tale disposizione - nel prevedere l'assunzione a tempo
determinato del dirigente psicologo, al di fuori delle condizioni
stabilite dall'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
- viola anzitutto l'art. 117, comma 2, lettera 1), della
Costituzione, che attribuisce in via esclusiva allo Stato la
competenza legislativa in materia di «ordinamento civile».
3. Come chiarito da codesta ecc.ma Corte, la potestà legislativa
delle regioni incontra alcuni limiti di carattere «trasversale», tra
i quali si annovera - sin dalla nota sentenza n. 7 del 1956 - la
disciplina dei rapporti di diritto privato.
Il limite alla potestà legislativa regionale derivante dal
diritto privato è stato espressamente codificato dalla riforma del
Titolo V della Costituzione nel 2001 ed esso trova fondamento nella
stessa esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza,
«di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati»
(cfr. sentenza n. 189 del 2007).
Secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte, a
seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego -
operata dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, rubricata
«Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale», dall'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59, intitolata «Delega al Governo per il conferimento
di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma
della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa», e dai decreti legislativi emanati in attuazione di
dette leggi delega - la disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione attiene al diritto privato
(cfr. sentenza n. 211 del 2014).
In altri termini, la privatizzazione del pubblico impiego -
operata dal decreto legislativo n. 29 del 1993, sulla base dell'art.
2 della legge n. 421 del 1992 - ha scisso l'organizzazione del
rapporto di lavoro:
a) da un lato, mantenendo la cd. macro-organizzazione
nell'orbita del diritto amministrativo, in attuazione dell'art. 97
della Costituzione;
b) dall'altro, attribuendo la disciplina della cd.
micro-organizzazione e del rapporto di impiego al diritto civile.
Secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, peraltro, la
«specialita'» delle norme contenute nel decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, che derogano in parte alla disciplina dei rapporti di
lavoro nell'ambito dell'impresa, non costituisce ostacolo alla
qualificazione giuridica delle stesse in termini «civilistici» (cfr.
sentenza n. 191 del 2017).
Ciò trova espressa conferma - a livello normativo - negli
articoli 2, commi 2 e 3, e 5, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, che stabiliscono rispettivamente quanto segue:
a) «I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II,
del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni
contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni a
carattere imperativo. Eventuali disposizioni di legge, regolamento o
statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei
rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti
delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono
essere derogate nelle materie affidate alla contrattazione collettiva
ai sensi dell'art. 40, comma 1, e nel rispetto dei principi stabiliti
dal presente decreto, da successivi contratti o accordi collettivi
nazionali e, per la parte derogata, non sono ulteriormente
applicabili» (art. 2, comma 2, enfasi aggiunte);
b) «I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono
regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati
secondo i criteri e le modalità previste nel titolo III del presente
decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai principi di
cui all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti economici
può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi e salvo i
casi previsti dal comma 3-ter e 3-quater dell'art. 40 e le ipotesi di
tutela delle retribuzioni di cui all'art. 47-bis, o, alle condizioni
previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge,
regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi
retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a
far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I
trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti
con le modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i
risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse
disponibili per la contrattazione collettiva (art. 2, comma 3, enfasi
aggiunta);
c) «Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui
all'art. 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli
uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, nel
rispetto del principio di pari opportunità, e in particolare la
direzione e l'organizzazione del lavoro nell'ambito degli uffici sono
assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la
capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatte salve la
sola informazione ai sindacati ovvero le ulteriori forme di
partecipazione, ove previsti nei contratti di cui all'art. 9» (art.
5, comma 2, enfasi aggiunte).
La natura «privatistica» - e quindi di limite «trasversale» alla
potestà legislativa delle regioni, anche a statuto speciale - delle
disposizioni del decreto legislativo n. 165 del 2001, concernenti la
micro-organizzazione degli uffici e il rapporto di impiego, è
confermata dall'art. 17 della legge n. 124 del 2015, recante «Deleghe
al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche».
Infatti, l'art. 17 della citata legge delega, intitolato
«Riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche», stabilisce - al comma 1, lettera v) - il
seguente criterio direttivo «riconoscimento alle regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano della
potestà legislativa in materia di lavoro del proprio personale
dipendente, nel rispetto della disciplina nazionale sull'ordinamento
del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, come
definita anche dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dei
principi di coordinamento della finanza pubblica, anche con
riferimento alla normativa volta al contenimento del costo del
personale, nonchè dei rispettivi statuti speciali e delle relative
norme di attuazione. Dalle disposizioni di cui alla presente lettera
non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica (enfasi aggiunta).
Ne consegue che - come già riconosciuto in più occasioni da
codesta ecc.ma Corte -attengono alla materia «ordinamento civile»,
rientrante - quindi - nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato, le norme del decreto legislativo n. 165 del 2001 che
disciplinano:
a) la costituzione del rapporto di pubblico impiego e la
mobilità dei dipendenti pubblici (cfr. sentenze n. 32/2017; n. 175
del 2016; n. 17 del 2014; n. 130 del 2013; n. 69 del 2011);
b) il trattamento giuridico ed economico del personale
regionale (cfr. sentenze n. 175 del 2017; n. 160 del 2017; n. 121 del
2017; n. 257 del 2016; n. 251 del 2016; n. 175 del 2016; n. 269 del
2014; n. 211 del 2014; n. 61 del 2014; n. 19 del 2014; n. 286 del
2013; n. 265 del 2013; n. 225 del 2013; n. 218 del 2013; n. 36 del
2013; n. 18 del 2013);
c) la dotazione organica regionale di certe figure
dirigenziali, nonchè il conferimento degli incarichi ai dirigenti
regionali (cfr. sentenze n. 256 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del
2015; n. 17 del 2014; n. 105 del 2013; n. 310 del 2011 e n. 324 del
2010);
d) la responsabilità dei dipendenti pubblici regionali e il
cumulo degli incarichi (cfr. sentenze 19 del 2014; n. 265 del 2013;
n. 77 del 2013; n. 345 del 2004).
4. Alla luce dell'anzidetto contesto normativo e
giurisprudenziale, si ritiene che - come affermato anche da codesta
ecc.ma Corte - non possa sussistere alcun dubbio circa la
sussumibilità dell'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, nella materia «ordinamento civile» di cui all'art. 117, comma 2,
lettera 1), della Costituzione (cfr. sentenza n. 217 del 2012).
E invero, il citato art. 36, rubricato «Personale a tempo
determinato o assunto con forme di lavoro flessibile», disciplina i
tipi contrattuali di cui le amministrazioni pubbliche possono
avvalersi per sopperire alle proprie esigenze di personale.
In particolare, tale norma dispone che «Per le esigenze connesse
con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni
assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo
indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste
dall'art. 35» (comma 1, enfasi aggiunta).
Esse, quindi, possono stipulare «contratti di lavoro subordinato
a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonchè avvalersi
delle forme contrattuali flessibili previste dal codice civile e
dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, esclusivamente
nei limiti e con le modalità in cui se ne preveda l'applicazione
nelle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni pubbliche possono
stipulare i contratti di cui al primo periodo del presente comma
soltanto per comprovate esigenze di carattere esclusivamente
temporaneo o eccezionale e nel rispetto delle condizioni e modalità
di reclutamento stabilite dall'art. 35. I contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato possono essere stipulati nel rispetto
degli articoli 19 e seguenti del decreto legislativo 15 giugno 2015,
n. 81, escluso il diritto di precedenza che si applica al solo
personale reclutato secondo le procedure di cui all'art. 35, comma 1,
lettera b), del presente decreto. I contratti di somministrazione di
lavoro a tempo determinato sono disciplinati dagli articoli 30 e
seguenti del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, fatta salva
la disciplina ulteriore eventualmente prevista dai contratti
collettivi nazionali di lavoro. Non è possibile ricorrere alla
somministrazione di lavoro per l'esercizio di funzioni direttive e
dirigenziali. Per prevenire fenomeni di precariato, le
amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle disposizioni del
presente articolo, sottoscrivono contratti a tempo determinato con i
vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi
pubblici a tempo indeterminato. È consentita l'applicazione
dell'art. 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350, ferma restando la salvaguardia della posizione occupata nella
graduatoria dai vincitori e dagli idonei per le assunzioni a tempo
indeterminato» (comma 2, enfasi aggiunte).
La ratio dell'art. 36 è quella di evitare l'abuso dei contratti
di lavoro «flessibile» da parte delle pubbliche amministrazioni,
rendendo siffatti «tipi» contrattuali del tutto residuali rispetto
alla stipulazione dei contratti di lavoro a tempo indeterminato.
Per questa ragione, il legislatore statale ha condizionato la
conclusione dei contratti di lavoro a tempo determinato, da parte
delle amministrazioni pubbliche, alla sussistenza di comprovate
esigenze di carattere temporaneo o eccezionale.
5. Nella specie, invece, la norma regionale impugnata prevede che
l'assunzione del dirigente psicologo avvenga a tempo determinato,
prescindendo dalla effettiva e comprovata sussistenza di esigenze
temporanee oppure eccezionali.
E invero, dall'esame del contesto normativo in cui si colloca la
disposizione censurata, si evince piuttosto che l'assunzione dei
dirigenti psicologi è preordinata al soddisfacimento di esigenze
organizzative e funzionali, di carattere ordinario e permanente.
Ciò si desume - in particolare - dalle seguenti disposizioni
dove si statuisce che:
a) «Lo psicologo del servizio di psicologia di base e delle
cure primarie svolge funzioni di coordinamento e programmazione per
la psicologia territoriale nei presidi territoriali di assistenza
(PTA), per i percorsi diagnostico terapeutico assistenziali (PDTA) e
delle reti» (art. 2, comma 1);
b) «Lo psicologo del servizio di psicologia di base e delle
cure primarie svolge funzioni di coordinamento e programmazione per
la psicologia territoriale nell'ambito delle strutture sanitarie
territoriali afferenti al distretto sociosanitario (poliambulatori,
consultori, PTA, servizi domiciliari, ospedali di comunita') in
collaborazione con la medicina convenzionata» (art. 2, comma 2);
c) «Presso l'Agenzia regionale strategica per la salute e il
sociale (AReSS) viene istituito il coordinamento regionale dei
dirigenti psicologi delle singole ASL, con lo scopo di avanzare nuovi
modelli organizzativi innovativi e verificare la eventuale loro
applicabilità Tale organismo, costituito da un dirigente psicologo
per ciascuna ASL e integrato con la presenza di due rappresentanti
designati dall'Ordine regionale professionale degli psicologi e di
due rappresentanti designati dai Dipartimenti universitari
corrispondenti, definisce linee guida rispetto alle problematiche
prioritarie» (art. 2, comma 4, enfasi aggiunte);
d) «Lo psicologo del servizio di psicologia di base e delle
cure primarie assume in carico la richiesta di assistenza [avanzata
dalla rete territoriale di prossimità al medico di base o al medico
di fiducia del paziente o al pediatra di libera scelta] e sviluppa un
progetto clinico comprensivo di una dimensione diagnostica, di un
programma di supporto psicologico, avvalendosi anche delle strutture
pubbliche e private di secondo livello competenti sul problema
individuato» (art. 2, comma 7);
e) al fine di consentire il monitoraggio e il controllo
qualitativo dell'assistenza psicologica, «gli psicologi del servizio
di psicologia di base e delle cure primarie sono tenuti a trasmettere
al dirigente psicologo individuato dalla propria ASL, una relazione
annuale sull'attività di assistenza psicologica prestata, che il
dirigente psicologo di cui all'art. 2, comma 3 invia ai competenti
servizi del Sistema sanitario regionale» (art. 3, comma 3);
f) «L'Osservatorio regionale, sulla base delle relazioni
trasmesse dal servizio istituito presso l'AReSS riferite
all'attività prestata dallo psicologo del servizio di psicologia di
base e delle cure primarie su tutto il territorio regionale,
individua i bisogni di salute emergenti nel territorio della Regione
Puglia. [...] All'Osservatorio regionale partecipano i dirigenti
psicologi di cui all'art. 2, comma 4» (art. 4, commi 3 e 4).
Dunque, ai dirigenti psicologi è demandata - in definitiva - la
complessiva organizzazione del servizio di supporto psicologico
territoriale, che si esplica attraverso:
a) l'elaborazione di modelli organizzativi;
b) la predisposizione di linee guida;
c) il controllo e il monitoraggio dell'attività di
assistenza psicologica prestata dagli psicologi del servizio di
psicologia di base e delle cure primarie; nonchè,
d) l'individuazione - nell'ambito dell'Osservatorio regionale
- dei bisogni di salute emergenti nel territorio della Regione
Puglia.
Si tratta, quindi, di funzioni che non appaiono affatto connesse
ad esigenze temporanee o eccezionali, che - ai sensi dell'art. 36,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - potrebbero
giustificare la stipulazione di contratti di lavoro a tempo
determinato.
6. Peraltro, si evidenzia che la disposizione censurata - nel
prevedere che «Dalla data di entrata in vigore della presente legge,
il piano triennale di fabbisogni del personale delle aziende
sanitarie locali (ASL) deve prevedere il dirigente psicologo per la
programmazione e la valutazione delle nuove attività, nell'ambito
del personale a tempo determinato» (enfasi aggiunta) - prescinde
evidentemente dal periodo di sperimentazione del servizio di durata
annuale previsto dall'art. 1.
La previsione nel «piano triennale dei fabbisogni» della figura
del dirigente psicologo si proietta - infatti - in un orizzonte
temporale successivo al periodo di sperimentazione e non può che
riferirsi al soddisfacimento delle esigenze ordinarie del servizio
sanitario regionale: tant'è che - nella disposizione censurata - si
prevede l'assunzione del dirigente psicologo a tempo determinato,
senza alcun riferimento alle esigenze contingenti dell'anzidetto
periodo di sperimentazione.
Pertanto, sulla base delle considerazioni che precedono, la norma
di cui all'art. 2, comma 3, della legge regionale 7 luglio 2020, n.
21, si pone in evidente contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
1), della Costituzione.
7. Inoltre, la norma impugnata si pone in contrasto anche con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto eccede le
competenze regionali e invade quelle statali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
8. E invero, l'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35,
convertito dalla legge 25 giugno 2019, n. 60, ha introdotto dei
limiti di spesa in materia di personale degli enti del servizio
sanitario regionale.
In particolare, tale articolo dispone che «1. A decorrere dal
2019, la spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario
nazionale delle regioni, nell'ambito del livello del finanziamento
del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e
ferma restando la compatibilità finanziaria, sulla base degli
indirizzi regionali e in coerenza con i piani triennali dei
fabbisogni di personale, non può superare il valore della spesa
sostenuta nell'anno 2018, come certificata dal Tavolo di verifica
degli adempimenti di cui all'art. 12 dell'Intesa 23 marzo 2005
sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, o, se
superiore, il valore della spesa prevista dall'art. 2, comma 71,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191. I predetti valori sono
incrementati annualmente, a livello regionale, di un importo pari al
5 per cento dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto
all'esercizio precedente. Nel triennio 2019-2021 la predetta
percentuale è pari al 10 per cento per ciascun anno. Per il medesimo
triennio, qualora nella singola regione emergano oggettivi ulteriori
fabbisogni di personale rispetto alle facoltà assunzionali
consentite dal presente articolo, valutati congiuntamente dal Tavolo
tecnico per la verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente
per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza,
può essere concessa alla medesima regione un'ulteriore variazione
del 5 per cento dell'incremento del fondo sanitario regionale
rispetto all'anno precedente, fermo restando il rispetto
dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario
regionale. Tale importo include le risorse per il trattamento
accessorio del personale, il cui limite, definito dall'art. 23, comma
2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, è adeguato, in
aumento o in diminuzione, per garantire l'invarianza del valore medio
pro-capite, riferito all'anno 2018, prendendo a riferimento come base
di calcolo il personale in servizio al 31 dicembre 2018. Dall'anno
2021, i predetti incrementi di spesa sono subordinati all'adozione di
una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale
degli enti del Servizio sanitario nazionale, in coerenza con quanto
stabilito dal decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, e con l'art.
1, comma 516, lettera c), della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
2. Ai fini del comma 1, la spesa è considerata, al lordo degli
oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'imposta
regionale sulle attività produttive, per il personale con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato, a tempo determinato, di
collaborazione coordinata e continuativa e di personale che presta
servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con
convenzioni. La predetta spesa è considerata al netto degli oneri
derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro
successivi all'anno 2004, per personale a carico di finanziamenti
comunitari o privati e relativi alle assunzioni a tempo determinato e
ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa per
l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai sensi dell'art.
12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
3. Le regioni, previo accordo da definirsi con il Ministero della
salute ed il Ministero dell'economia e delle finanze, possono
ulteriormente incrementare i limiti di spesa di cui al comma 1, di un
ammontare non superiore alla riduzione strutturale della spesa già
sostenuta per servizi sanitari esternalizzati prima dell'entrata in
vigore del presente decreto.
4. Le disposizioni di cui all'art. 2, comma 73, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, si applicano con riferimento a quanto previsto
dal presente articolo. Le regioni indirizzano e coordinano la spesa
dei propri enti del servizio sanitario in conformità a quanto è
previsto dal comma 1.
4.1. Resta ferma l'autonomia finanziaria delle regioni e delle
province autonome che provvedono al finanziamento del fabbisogno
complessivo del Servizio sanitario nazionale nel loro territorio
senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (enfasi
aggiunte).
L'articolo in esame ha quindi introdotto nell'ordinamento
giuridico delle disposizioni di principio in materia di coordinamento
della finanza pubblica, che vincolano le regioni a non incrementare
le spese concernenti il personale del servizio sanitario regionale
(ivi compreso il personale con rapporto di lavoro a tempo
determinato) oltre i limiti espressamente stabiliti dal legislatore
statale.
Si tratta di diposizioni che - come già ripetutamente affermato
da codesta ecc.ma Corte - possono legittimamente limitare
«l'autonomia legislativa concorrente delle regioni nel settore della
tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del
servizio sanitario [...] alla luce degli obiettivi della finanza
pubblica e del contenimento della spesa», in quanto impongono «alle
regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari» (cfr. sentenza n. 91 del 2012, enfasi aggiunte).
Ebbene, l'art. 2, comma 3, della legge regionale n. 21 del 2020 -
nel prevedere la figura del dirigente psicologo nel piano triennale
dei fabbisogni del personale delle aziende sanitarie locali - implica
di fatto un consistente incremento di spesa per gli enti del servizio
sanitario regionale, che - ponendosi in contrasto con le anzidette
disposizioni di principio - invade la competenza legislativa dello
Stato in materia di «coordinamento della finanza pubblica», in
violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
9. Peraltro, nel caso di specie, la violazione dell'anzidetto
parametro costituzionale deriva anche dalla circostanza che la
Regione Puglia ha stipulato, in data 29 novembre 2010, l'Accordo con
il Ministro della salute e con il Ministro dell'economia avente ad
oggetto «l'approvazione del Piano di rientro di riqualificazione e
riorganizzazione e di individuazione degli interventi per il
perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art. 1, comma
180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311».
In particolare, con il Piano di rientro e di riqualificazione del
sistema sanitario regionale, approvato con il citato Accordo, nonchè
con i successivi programmi operativi, la Regione Puglia ha assunto
l'impegno ad attuare azioni specifiche per garantire la riduzione
della complessiva spesa per il personale, anche mediante la
«razionalizzazione organizzativa» e la «riduzione degli incarichi di
direzione di struttura complessa, semplice, dipartimentale, e di
posizioni organizzative e di coordinamento» (cfr. punto B3 del piano
di rientro).
Pertanto, la norma regionale censurata - nella misura in cui
pregiudica il raggiungimento di tale obiettivo - si pone altresì in
contrasto con quanto previsto dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge
23 dicembre 2019, n. 191, secondo cui «gli interventi individuati dal
piano sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
Ebbene, come chiarito da codesta ecc.ma Corte, l'anzidetta
disciplina statale costituisce «espressione di un principio
fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica sanitaria
e, dunque, espressione di un correlato principio di coordinamento
della finanza pubblica (cfr. sentenze n. 91 del 2012, n. 163 e n. 123
del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010).
Tali norme, infatti, hanno «reso vincolanti per le regioni che li
abbiano sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato»
(cfr. sentenza n. 79 del 2013).
Dunque, la norma impugnata - prevedendo nuove assunzioni di
personale dirigenziale, con i relativi oneri finanziari - si pone in
palese contrasto con l'obiettivo del rientro nell'equilibrio
economico-finanziario perseguito con l'Accordo del 29 novembre 2010 e
con il Piano di rientro e di riqualificazione del Sistema sanitario
regionale.
Pertanto, anche sotto tale profilo, essa implica una evidente
violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittima, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
indicati ed illustrati, l'art. 2, comma 3, della legge della Regione
Puglia n. 21/2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. l'attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 3 settembre 2020,
della determinazione di impugnare la legge della Regione Puglia 7
luglio 2020, n. 21 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. la copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 99, suppl. del 9 luglio
2020.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 4 settembre 2020

Gli Avvocati dello Stato: De Giovanni - Feola