1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 gennaio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 gennaio 2017 (della Regione Puglia). Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge n. 124 del 2015 per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Tempi della delega legislativa - Riduzione del numero delle Camere di commercio - Finanziamento - Comunicazioni in via telematica. - Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), intero testo o, in via subordinata, artt. 1, comma 1, lett. a), n. 1, e lett. r) [n.1 punto a) e punto i)]; 3 e, in particolare, comma 4; e 4, comma 6. (17C00013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2017)

Ricorso ex art. 127 Cost. e art. 32 legge n. 87 del 1953
nell'interesse della Regione Puglia, c.f. 80017210727, in persona del
presidente in carica, dott. Michele Emiliano, con sede in 70121 -
Bari, Lungomare N. Sauro, 33, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale n. 11 del 17 gennaio 2017 (All. A), rappresentato e
difeso, per mandato in calce al seguente atto, dal prof. avv. Stelio
Mangiameli del Foro di Roma (c.f.: MNGSTL54D16C351N, P.E.C.:
steliomangiameli@ordineavvocatiroma.org, fax: 06-5810197), ed
elettivamente domiciliato in Roma, Via A. Poerio n. 56, presso lo
studio professionale del medesimo avvocato
Contro:
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, nella propria nota sede in 00187 - Roma,
Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370;
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, presso l'Avvocatura generale dello Stato, in
00186 - Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219, recante «Attuazione della
delega di cui all'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 276 del 25 novembre 2016,
costituzionalmente illegittimo:
1) nella sua interezza, per contrasto con gli articoli 76 Cost. e
10, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124;
2) in riferimento all'art. 3, comma 4,per contrasto con gli
articoli 76 Cost. e comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124,
nonchè del principio di leale collaborazione;
3) in riferimento agli articoli 1, comma 1, lettera a), numero
1), e 3, per violazione degli articoli 3, 5 e 18 Cost., nonchè del
principio di ragionevolezza;
4) in riferimento all'art. 1, comma 1, lettera r), nella parte in
cui modifica il comma 10 dell'art. 18 del decreto legislativo n. 580
del 1993, per contrasto con gli articoli 3 e 117, commi 3 e 4, Cost.
e del principio di ragionevolezza;
5) in riferimento all'art. 1, comma 1, lettera r), nella parte in
cui dispone l'abrogazione della lettera c) del comma 1 dell'art. 18
del decreto legislativo n. 580 del 1993, per contrasto con gli
articoli 3 e 117, commi 3 e 4, Cost. e del principio di
ragionevolezza;
6) in riferimento all'art. 4, comma 6, per violazione degli
articoli 3, 97 e 117, comma 4, Cost., nonchè dei principi di leale
collaborazione e di ragionevolezza.

Fatto e diritto

0) Il quadro normativo, le competenze cui ricondurre l'ambito
materiale de quo e la legittimazione ad agire
Il decreto legislativo n. 219 del 2016, oggi impugnato, come
recita il proprio, è stato emanato in «Attuazione della delega di
cui, all'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino
delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura».
La disposizione, rubricata «Riordino delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura» prevede quanto segue:
«1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580, come modificata dal decreto legislativo 15 febbraio 2010, n.
23, e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia. Il decreto legislativo è adottato nel rispetto dei
seguenti principi e criteri direttivi:
a) determinazione del diritto annuale a carico delle imprese
tenuto conto delle disposizioni di cui all'art. 28 del decreto-legge
24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
agosto 2014, n. 114;
b) ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione
del numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento
dì due o più camere di commercio; possibilità di mantenere la
singola camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza di equilibrio economico, tenendo conto delle
specificità geo-economiche dei territori e delle circoscrizioni
territoriali di confine, nonchè definizione delle condizioni in
presenza delle quali possono essere istituite le unioni regionali o,
interregionali; previsione, fermo restando il predetto limite massimo
di circoscrizioni territoriali, dei presupposti per l'eventuale
mantenimento delle camere di commercio nelle province montane di cui
all'articolo 1, comma 3, della legge 7 aprile 2014, n. 56, e, anche
in deroga alle soglie dimensionali minime, nei territori montani
delle regioni insulari privi di adeguate infrastrutture e
collegamenti pubblici stradali e ferroviari; previsione di misure per
assicurare alle camere di commercio accorpate la neutralità fiscale
delle operazioni derivanti dai processi di accorpamento e dalla
cessione e dal conferimento di immobili e di partecipazioni, da
realizzare attraverso l'eventuale esenzione da tutte le imposte
indirette, con esclusione dell'imposta sul valore aggiunto;
c) ridefinizione dei compiti e delle funzioni, con particolare
riguardo a quelle di pubblicità legale generale e di settore, di
semplificazione amministrativa, di tutela del mercato, limitando e
individuando gli ambiti di attività nei quali volgere la funzione di
promozione del territorio e dell'economia locale, nonchè attribuendo
al sistema camerale specifiche competenze, anche delegate dallo Stato
e dalle regioni, eliminando le duplicazioni con altre amministrazioni
pubbliche, limitando le partecipazioni societarie a quelle necessarie
per lo svolgimento delle funzioni istituzionali nonchè per lo
svolgimento di attività in regime di concorrenza, a tal fine
esplicitando criteri specifici e vincolanti, eliminando
progressivamente le partecipazioni societarie non essenziali e
gestibili secondo criteri di efficienza da soggetti privati;
d) riordino delle competenze relative alla tenuta e
valorizzazione del registro delle imprese presso le camere di
commercio, con particolare riguardo alle funzioni di promozione della
trasparenza del mercato e di pubblicità legale delle imprese,
garantendo la continuità operativa del sistema informativo nazionale
e l'unitarietà di indirizzo applicativo e interpretativo attraverso
il ruolo di coordinamento del Ministero dello sviluppo economico;
e) definizione da parte del Ministero dello sviluppo economico,
sentita l'Unioncamere, di standard nazionali di qualità delle
prestazioni delle camere di commercio, in relazione a ciascuna
funzione fondamentale, ai relativi servizi ed all'utilità prodotta
per le imprese, nonchè di un sistema di monitoraggio di cui il
Ministero dello sviluppo economico si avvale per garantire il
rispetto, degli standard;
f) riduzione del numero dei componenti dei consigli e delle
giunte e riordino della relativa disciplina, compresa quella sui
criteri di elezione, in modo da assicurare un'adeguata consultazione
delle imprese, e sul limite ai mandati, nonchè delle unioni
regionali, delle aziende speciali e delle società controllate;
individuazione di criteri che garantiscano, in caso di accorpamento,
la rappresentanza equilibrata negli organi camerali delle basi
associative delle camere di commercio accorpate, favorendo il
mantenimento dei servizi sul territorio; riordino della disciplina
dei compensi dei relativi organi, prevedendo la gratuità degli
incarichi diversi da quelli nei collegi dei revisori dei conti;
definizione di limiti al trattamento economico dei vertici
amministrativi delle camere di commercio e delle aziende speciali;
g) introduzione di una disciplina transitoria che tenga conto
degli accorpamenti già deliberati alla data di entrata in vigore
della presente legge;
h) introduzione di una disciplina transitoria che assicuri la
sostenibilità finanziaria, anche con riguardo ai progetti in corso
per la promozione dell'attività economica all'estero, e il
mantenimento dei livelli occupazionali e che contempli poteri
sostitutivi per garantire la completa attuazione del processo di
riforma, anche mediante la nomina di commissari in caso di
inadempienza da parte delle camere di commercio.
2. Il decreto legislativo di cui al comma 1 è adottato su
proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica
amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze,
previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e del
parere del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di
quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dello schema di
decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque
procedere. Lo schema di decreto legislativo è successivamente
trasmesso alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni
parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che
si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di
trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere
comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade nei
trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma
1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta
giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari, trasmette nuovamente il testo alle Camere con le sue
osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari
elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni
competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del
Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova
trasmissione. Decorso tale termine, il decreto può comunque essere
adottato.
3. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto
dei principi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente
articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni
integrative e correttive».
In sostanza, l'art. 10 della legge n. 124 del 2015 delegava il
Governo a varare un'ampia riforma delle Camere di commercio, tanto
dal punto di vista geografico, della loro presenza nel territorio,
quanto nell'organizzazione, nelle funzioni e nel finanziamento.
Tale ambito materiale interseca le competenze regionali, per un
verso, in via diretta nel senso che alcune competenze regionali sono
destinate a incidere sull'ordinamento delle Camere di commercio.
Basti pensare al riparto di competenze amministrative previsto in
materia dagli articoli 37 e 38 del decreto legislativo n. 112 del
1998, che, in applicazione del criterio storico-normativo, deve
ritenersi comunque valido nella vigenza dell'attuale Titolo V della
Costituzione.
Per giunta, tale conclusione vale ora a fortiori, se si considera
che l'ambito materiale de quo non è contemplato nelle elencazioni
dell'art. 117 Cost., diversamente da quanto, ad esempio, avviene
nello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, il cui art.
4, comma l, numero 8), riconduce la disciplina dell'ordinamento delle
camere di commercio alla potestà primaria regionale. Ciò implica
che la materia ricade nella potestà legislativa regionale residuale
(art. 117, comma 4, Cost.), fatta eccezione per quegli aspetti
sussumibili nelle competenze esclusive statali o concorrenti fra
Stato e regioni.
Per altro verso, le Camere di commercio sono un interlocutore
delle regioni nell'esercizio della competenza in materia di
promozione delle attività produttive. Pertanto, pur in via
indiretta, le competenze regionali sono destinate a confrontarsi con
questi enti e a essere esercitate anche per il loro tramite.
Dai rilievi sin qui svolti emerge con nitore la sussistenza della
legittimazione della Regione ricorrente a denunciare la violazione
della propria competenza in materia, cui peraltro si aggiunge la
legittimazione a dedurre le limitazioni di tali autonomie funzionali,
come peraltro affermato proprio in riferimento alle Camere di
commercio da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 29 del 2016
(Considerato in diritto, punto 2.1), in applicazione analogica della
propria giurisprudenza sulla legittimazione delle regioni a tutelare
le competenze degli enti locali insistenti sul proprio territorio.
La rilevata incisione (diretta e indiretta) delle competenze
regionali nella disciplina delle Camere di commercio è, poi,
funzionale a esprimere la ragione per cui la Regione ricorrente
possa, nel prosieguo, legittimamente dedurre la violazione di
parametri costituzionali estranei al riparto di competenze, dal
Momento che, in ogni caso, le considerazioni sopra svolte devono
indurre a ritenere che la disciplina delle Camere di commercio recata
dalla normativa impugnata ridondi sul riparto delle competenze
regionali.
1) Illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 219 del
2016 nella sua interezza, per contrasto con gli articoli 76 Cost. e
10, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124.
L'esercizio della delega legislativa contenuta nell'art. 10,
comma 1, della legge n. 124 del 2015 è stato tardivo e, pertanto, si
chiede che l'intero decreto oggi impugnato sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Nello specifico, l'art. 10, comma 1, della legge n. 124 del 2015
prevede il termine di dodici mesi dall'entrata in vigore, che è
avvenuta il 28 agosto 2015, dal momento che la pubblicazione ha avuto
luogo il 13 agosto 2015.
Pertanto, la delega avrebbe dovuto essere esercitata entro il 28
agosto 2016, e cioè ben prima di quando ciò è effettivamente
avvenuto.
Appare, perciò, palese la violazione dell'art. 76 Cost. e della
norma di delega interposta.
Per scrupolo difensivo, occorre in ogni caso precisare che non
varrebbe in senso contrario dedurre la proroga del termine di 90
giorni prevista dal comma 2 dell'art. 10 della legge n. 124 del 2015,
destinata a scattare nel solo caso in cui il termine previsto per i
pareri ivi contemplati (Conferenza unificata, Consiglio di Stato e
Commissioni parlamentari competenti per materia) cada nei trenta
giorni che precedono la scadenza «ordinaria» della delega.
In sostanza, tale proroga sarebbe scattata nel solo caso in cui
tale termine fosse caduto nell'arco temporale compreso tra il 29
luglio 2016 e il 28 agosto 2016.
Eventualità, questa, del tutto esclusa per tabulas, se si
considera che la prima deliberazione preliminare del Consiglio dei
ministri (su cui quei pareri si pronunciano) è del 25 agosto 2016
(v. preambolo del decreto impugnato) e che tuttavia, essa è giunta
all'attenzione del Consiglio di Stato - primo organo a dover emettere
il parere - solo il 29 agosto 2016 e, perciò, un giorno dopo la
scadenza della delega legislativa (v. doc. B).
Nè varrebbe in senso contrario la circostanza che, secondo
l'incipit del parere del Consiglio di Stato, la nota con cui il MISE
ha richiesto il parere stesso è del 26 Staoagosto 2016 (due giorni
prima della scadenza). Infatti, nell'imminenza della scadenza,
sarebbe stato onere del Governo adottare la massima diligenza,
affinchè la richiesta pervenisse in tempo utile per far scattare la
proroga.
Ciò non è, però, avvenuto e il presupposto affinchè la
proroga operasse si è verificato tardivamente.
Vero è che la norma prevede che la proroga scatti non solo se il
termine per il parere cade nei 30 giorni precedenti la scadenza del
termine ordinario di delega, ma anche se cade successivamente, ma
tale disposizione non può che intendersi nel senso che comunque il
dies a quo da cui contare la scadenza deve rientrare nel termine di
delega ordinario. Il che potrebbe anche comportare che il dies ad
quem cada successivamente al termine di delega ordinario.
Se invece si accedesse all'interpretazione secondo cui il dies a
quo è irrilevante, si arriverebbe al paradosso che la delega
legislativa non avrebbe scadenza, perchè in ogni caso la richiesta
di parere tardiva (post 28 agosto 2016) avrebbe un termine successivo
alla scadenza della delega e sarebbe in grado di far scattare
«retroattivamente» la proroga.
Ora, è facilmente intuibile come una tale interpretazione
sarebbe elusiva dell'art. 76 Cost. e trasformerebbe una legittima
possibilità di proroga (previamente prevista dal legislatore) in una
censurabile «sanatoria».
Se è vero che la proroga prevista dall'art. 10, comma 2, della
legge n. 124 del 2015 presuppone che la richiesta di parere debba
pervenire entro la data di scadenza naturale della delega (28 agosto
2016), se ne deduce la palese illegittimità costituzionale
dell'intero decreto legislativo n. 219 del 2016 per violazione
dell'art. 76 Cost., ridondante sul riparto delle competenze
legislative, fra Stato e regioni, per le ragioni già dedotte sub 0).
Invero, è del tutto evidente che l'eventualità della proroga
del termine doveva servire a completare un iter diligentemente
avviato e non porre rimedio alla violazione di un termine già
decorso.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo n. 219 del 2016, per contrasto con gli articoli 76 Cost.
e 10, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124 nonchè del
principio di leale collaborazione.
L'art. 3, comma 4, del decreto legislativo n. 219 del 2016
dispone che «il Ministro dello sviluppo economico (...), con proprio
decreto, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
provvede (...) alla rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali (...)».
Nel rimettere la rideterminazione delle circoscrizioni
territoriali delle Camere di commercio a un successivo decreto
ministeriale, la norma è viziata per eccesso di delega, giacchè
l'art. 10, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015 disponeva
che fosse lo stesso decreto delegato (e, cioè, lo stesso decreto
legislativo n. 219 del 2016) a provvedere alla «ridefinizione delle
circoscrizioni territoriali». Non delegava invece il Governo ad
adottare dei «criteri di ridefinizione» tramite cui un successivo
atto governativo potesse disciplinare la materia.
Peraltro, la violazione della legge di delega così verificatasi
non rileva solo dal punto di vista contenutistico, bensì anche sotto
altro profilo. Infatti, tale «rinvio» a un successivo atto
ministeriale è un ulteriore indice del mancato assolvimento della
delega in termini temporali.
Infatti, nonostante l'accelerazione impressa al varo del decreto
delegato, il Governo non è riuscito a completarne l'esecuzione,
neppure ricorrendo all'escamotage sopra rilevato di far scattare
illegittimamente una proroga del termine.
Per giunta, il rinvio a un successivo decreto ministeriale
determinerebbe la paradossale conseguenza che proprio l'aspetto di
maggior interesse territoriale (la rideterminazione delle
circoscrizioni delle Camere di commercio) sarebbe sottratto al
sindacato diretto di codesta ecc.ma Corte, alla luce dell'atto che lo
regolerebbe, tutt'al più impugnabile dinanzi alla giurisdizione
amministrativa.
Al contrario, il legislatore delegante, nel disporre la
rimessione di questa disciplina al conseguente decreto delegato,
avrebbe garantito l'immediato ricorso al giudice costituzionale anche
per questo ambito di disciplina.
Ne deriva la palese violazione dell'art. 76 Cost. e della legge
di delega interposta e, perciò, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 4, del decreto legislativo n. 219 del 2016.
2.1. In ogni caso, l'art. 3, comma 4, del decreto legislativo n.
219 del 2016 viola il principio di leale collaborazione, perchè in
un ambito materiale in cui incidono molteplici competenze legislative
non individua adeguati strumenti concertativi fra Stato e Regioni,
poichè richiede il mero parere della Conferenza Stato - Regioni,
anzichè l'intesa.
Proprio in riferimento ad altre deleghe legislative contenute
nella stessa legge n. 124 del 2015, codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
251 del 2016), con una ratio applicabile anche al caso di specie, ha
ritenuto che «un simile intervento del legislatore statale rientra,
infatti, nel novero di quelli, già sottoposti all'attenzione di
questa Corte, volti a disciplinare, in maniera unitaria, fenomeni
sociali complessi, rispetto ai quali si delinea una «fitta trama di
relazioni, nella quale ben difficilmente sarà possibile isolare un
singolo interesse», quanto piuttosto interessi distinti «che ben
possono ripartirsi diversamente lungo l'asse delle competenze
normative di Stato e Regioni», (sentenza n. 278 del 2010),
corrispondenti alle diverse materie coinvolte.
In tali casi occorre valutare se una materia si imponga sulle
altre, al fine di individuare la titolarità della competenza.
Talvolta la valutazione circa la prevalenza di una materia su
tutte le altre può rivelarsi impossibile e avallare l'ipotesi,
diversa da quella in precedenza considerata, di concorrenza di
competenze, che apre la strada all'applicazione del principio di
leale collaborazione. In ossequio a tale principio il legislatore
statale deve predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle
Regioni, a difesa delle loro competenze. L'obiettivo è contemperare
le ragioni, dell'esercizio unitario delle stesse con la garanzia
delle funzioni costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze
n. 65 del 2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012).
Il parere come strumento di coinvolgimento delle autonomie
regionali e locali non può non misurarsi con la giurisprudenza di
questa Corte che, nel corso degli anni, ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, rivelatasi
molto frequente, di uno stretto intreccio fra materie e competenze e
ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016). Quel
principio è tanto più apprezzabile se si considera la «perdurante
assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più
in generale, dei procedimenti legislativi» (sentenza n. 278 del 2010)
e diviene dirimente nella considerazione di interessi sempre più
complessi, di cui gli enti territoriali si fanno portatori».
Il caso de quo, in cui, come rilevato sub 0), si determina un
intreccio di competenze difficilmente risolvibile sulla base di un
criterio di prevalenza, richiede, perciò, la previsione di adeguati
strumenti di leale collaborazione, che, non si esauriscano nel mero
parere della Conferenza Stato-Regioni, bensì quanto meno
nell'intesa.
Si chiede, pertanto, che in ogni caso l'art. 3, comma 4, del
decreto legislativo n. 219 del 2016 sia dichiarato costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui prevede il parere della Conferenza
Stato-Regioni, anzichè l'intesa.
3) Illegittimità costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera
a), numero 1), e 3 del decreto legislativo n. 219 del 2016, per
contrasto con gli articoli 3, 5 e 18, nonchè del principio di
ragionevolezza.
L'art. 1, comma 1, lettera a), numero 1, e l'art. 3 del decreto
legislativo n. 219 del 2016 prevedono la riduzione del numero delle
Camere di commercio da 105 a non più di 60 (in attuazione della
disposizione di delega di cui all'art. 10, comma 1, lettera b), della
legge n. 124 del 2015).
Va premesso che le Camere di commercio sono cosiddette autonomie
funzionali, anch'esse tutelate dall'art. 5 Cost., quale espressione
del generale principio di autonomia vigente nell'ordinamento e
considerato che tale disposizione espressamente prevede che «la
Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie
locali (e) adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle
esigenze dell'autonomia e del decentramento».
La disposizione non si limita pertanto a riconoscere l'autonomia
degli enti territoriali, bensì è estesa a ogni forma di autonomia,
ivi inclusa quella funzionale.
Per giunta, le Camere di commercio, sebbene esercitino anche
funzioni pubbliche, sono comunque espressione di un libero
associazionismo imprenditoriale tutelato dall'art. 18 Cost., pertanto
la loro disciplina non può spingersi sino a ledere irragionevolmente
tale libertà.
Ciò che invece, la disciplina recata dal decreto delegato e, in
particolare, l'art.1, comma 1, lettera a) numero 1, e l'art. 3 fanno,
se si considera che ne riducono irragionevolmente il numero per
conseguire un non necessario risparmio di spesa.
Le Camere di commercio - occorre sottolinearlo - non gravano sul
bilancio dello Stato o di qualunque altro ente pubblico, come
dimostra il disposto dell'art. 18, comma 1, del decreto legislativo
n. 580 del 1993, che elenca le rispettive fonti di finanziamento.
Nella misura in cui esse non aggravano il bilancio dello Stato,
ma anzi lo alleviano, non si vede per quale ragione non dovrebbero
poter sorgere spontaneamente o, comunque, secondo criteri più
elastici, pur se vigilate da istituzioni pubbliche.
Pertanto, la prevista riduzione in ogni caso a non più di 60
appare palesemente irragionevole e sproporzionata, perchè tende a
conseguire un presunto risparmio di spesa rispetto a un sistema
virtuoso (e che, anzi, allevia il bilancio statale, come rilevato dal
parere di cui alla Conferenza unificata di cui al doc. C), ispirato a
un'autonomia (art. 5) e a una libertà (art. 18) costituzionalmente
tutelate.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera r),
del decreto legislativo n. 219 del 2016, nella parte in cui formula
l'art. 18, comma 10, del decreto legislativo n. 580 del 1993, per
contrasto con gli articoli 3 e 117, commi 3 e 4, nonchè dei principi
di ragionevolezza e di leale collaborazione.
Il precedente comma 9 dell'art. 18 del decreto legislativo n. 580
del 1993 disponeva che «per il cofinanziamento di specifici progetti
aventi per scopo l'aumento della produzione e il miglioramento delle
condizioni economiche della circoscrizione territoriale di
competenza, le camere di commercio, sentite le associazioni di
categoria maggiormente rappresentative a livello provinciale, possono
aumentare per gli esercizi di riferimento la misura del diritto
annuale fino a un massimo del venti per cento».
L'attuale comma 10 dell'art. 18 (come modificato dall'art. 1,
comma 1, lettera r), del decreto legislativo n. 219 del 2016) dispone
che «per il finanziamento di programmi e progetti presentati dalla
camere di commercio, condivisi con le regioni ed aventi per scopo la
promozione dello sviluppo economico e l'organizzazione di servizi
alle imprese, il Ministro dello sviluppo economico, su richiesta di
Unioncamere, valutata la rilevanza dell'interesse del programma o del
progetto nel quadro delle politiche strategiche nazionali, può
autorizzare l'aumento, per gli esercizi di riferimento, della misura
del diritto annuale fino ad un massimo del venti per cento. Il
rapporto sui risultati dei progetti è inviato al Comitato di cui
all'art. 4-bis».
La disposizione è palesemente posta in violazione tanto
dell'autonomia delle Camere di commercio, quanto (direttamente e
indirettamente) dell'autonomia regionale, perchè di fatto subordina
l'effettiva implementazione dei progetti concordati fra i due Enti,
che può presupporre una fonte di finanziamento ulteriore, all'avallo
ministeriale.
Nella sostanza, un controllo ministeriale del tutto disarmonico
rispetto all'attuale concezione costituzionale dell'autonomia, anche
alla luce della riforma del Titolo V del 2001.
Tale controllo ministeriale non trova fondamento in alcuna
disposizione costituzionale: non nell'art. 117, comma 3, Cost. e, in
particolare, nella competenza statale a dettare i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, se
si considera che le Camere di commercio si avvalgono di un sistema di
finanziamento slegato dalla finanza erariale; non nell'art. 117,
comma 4, Cost. e nel principio di leale collaborazione fra Stato e
autonomie, che anzi appaiono palesemente violati; il primo perchè
l'esercizio della competenza regionale (in materia di camere di
commercio e di promozione delle attività produttive) è subordinato
all'avallo ministeriale, il secondo perchè l'esercizio
dell'autonomia presuppone un rapporto paritetico fra gli Enti e non
la loro gerarchizzazione che così si realizza.
Peraltro, la disposizione si coordina in modo irragionevole - e
di qui la violazione dell'art. 3 sub specie di principio di
ragionevolezza con il comma 2 dell'art. 2 del decreto legislativo n.
580 del 1993 (come riformulato per effetto delle modifiche recate dal
decreto impugnato), secondo cui «Le camere di commercio (...)
svolgono le funzioni relative a:
(Omissis)
g) ferme restando quelle già in corso o da completare,
attività oggetto di convenzione con le regioni ed altri soggetti
pubblici e privati stipulate compatibilmente con la normativa
europea. Dette attività riguardano, tra l'altro, gli ambiti della
digitalizzazione, della qualificazione aziendale e dei prodotti, del
supporto al placement e all'orientamento, della risoluzione
alternativa delle controversie. Le stesse possono essere finanziate
con le risorse di cui all'art. 18, comma 1, lettera a),
esclusivamente in cofinanziamento con oneri a carico delle
controparti non inferiori al 50%».
Se queste attività sono - per così dire - aggiuntive e possono
essere finanziate solo tramite il diritto annuale, appare paradossale
che si possa provvedere in merito senza l'aumento della loro unica
fonte di finanziamento, nè appare proporzionato che la meritevolezza
del progetto (che giustificherebbe l'aumento del diritto annuale) sia
previamente vagliata da un organo governativo.
Come già rilevato, si deve inoltre tenere in debita
considerazione che il sistema delle Camere di commercio è un sistema
in attivo, di cui le finanze erariali, anzi, si giovano (v. parere di
cui al doc. C, ult. pagina: «il sistema camerale versa annualmente al
bilancio dello Stato oltre 38 milioni di euro che con il taglio del
50% del diritto annuale costituirebbero annualmente quasi il 10% del
diritto riscosso»).
Non si spiega quindi questa forma di pregiudizio e di preventivo
controllo del suo «potere impositivo». Infatti, senza una «libera
leva» fiscale le Camere di commercio potrebbero non essere in grado
di condurre attività promozionali.
Alla luce di tutto quanto sin qui dedotto, deve ritenersi che la
nuova formulazione del comma 10 dell'art. 18 del decreto legislativo
n. 580 del 1993 sia costituzionalmente illegittimo nella parte in cui
prevede che sia il Ministro dello sviluppo economico, «su richiesta
di Unioncamere, valutata la rilevanza dell'interesse del programma o
del progetto nel quadro delle politiche strategiche nazionali» a
poter autorizzare l'aumento del diritto annuale, anzichè le stesse
Camere di commercio.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera r),
del decreto legislativo n. 219 del 2016, nella parte in cui abroga
l'art. 18, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 580 del
1993, per contrasto con gli articoli 3 e 117, commi 3 e 4, nonchè
del principio di ragionevolezza.
L'art. 1, comma 1, lettera r), del decreto legislativo n. 219 del
2016 è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui abroga
l'art. 18, comma, 1, lettera c), del decreto legislativo n. 580 del
1993, il quale - fra le fonti di finanziamento - contempla anche «le
entrate e i contributi derivanti da leggi statali, da leggi
regionali, da convenzioni o previsti in relazione alle attribuzioni
delle camere di commercio».
Nell'escludere che le Camere di commercio possano giovarsi di
finanziamenti provenienti dalle regioni (o da altri enti), in virtù
di convenzioni, la norma comprime irragionevolmente sia l'autonomia
regionale, precludendo questa forma di erogazione per
l'incentivazione delle attività produttive e, comunque per
l'esercizio delle proprie competenze di cui all'art. 117, commi 3 e
4, sia l'autonomia delle Camere di commercio, per le quali, per un
verso, si impedisce di ricorrere autonomamente al finanziamento
aggiuntivo tramite aumento del contributo annuale (salva
autorizzazione ministeriale) e a cui, per altro verso, si nega
l'ottenimento delle erogazioni regionali.
Ciò che, peraltro, è irragionevole - e, perciò, anche in
violazione dell'art. 3 Cost. - rispetto alla disposizione su
richiamata, secondo cui le «attività oggetto di convenzione con le
regioni (...) possono essere finanziate (...) esclusivamente in
cofinanziamento con oneri a carico delle controparti non inferiori al
50%», lasciando palesemente dedurre l'ammissibilità di questa fonte
di finanziamento.
Verosimilmente, anche in ragione di ciò la Conferenza unificata
(v. doc. C, proposta 9) aveva proposto di mantenere fra le fonti di
finanziamento le entrate derivanti da convenzioni con i soggetti
pubblici e privati, come peraltro si deduce dalla necessità degli
oneri a carico delle controparti.
Per tali ragioni, si chiede che codesta ecc ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera r), del decreto legislativo n. 219 del 2016, nella parte in
cui abroga l'art. 18, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n.
580 del 1993, determinandone perciò il ripristino.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 6, del decreto
legislativo n. 219 del 2016, per contrasto con gli articoli 3, 97 e
117, comma 4, nonchè dei principi di ragionevolezza e di leale
collaborazione.
L'art. 4, comma 6, del decreto legislativo n. 219 del 2016
prevede a carico delle regioni l'obbligo di comunicazione in via
telematica di propri atti alla Camera di commercio per
l'implementazione del fascicolo informatico d'impresa. Tale obbligo
indiscriminato e generalizzato costituisce uno sproporzionato e
irragionevole aggravio amministrativo, non limitato a specifiche e
circoscritte fattispecie, che si pone perciò in contrasto, con lo
stesso principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), con l'autonomia
organizzativa regionale (art. 117, comma 4, Cost.) e con i principi
dell'attività amministrativa espressi nell'art. 97 Cost.
In ogni caso, la previsione che le modalità concrete di
trasmissione siano stabilite da un decreto del MISE, senza l'intesa
con la Conferenza Stato-Regioni, si pone in contrasto con l'autonomia
organizzativa regionale e con il principio di leale collaborazione.
Infatti, la diretta incisione statale di una competenza
squisitamente regionale come l'organizzazione regionale deve quanto
meno trovare in dei meccanismi concertativi il bilanciamento
dell'incisione dell'attribuzione stessa; meccanismi che, nel caso de
quo, sono del tutto assenti, con conseguente illegittimità
costituzionale della disposizione almeno in parte qua.

P.Q.M.

La Regione Puglia, in persona del presidente in carica, come
sopra rappresentata e difesa, chiede che venga dichiarata
l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n. 219 del
2016 nella sua interezza o, in via subordinata, delle disposizioni
richiamate in narrativa nei termini e per le ragioni ivi dedotte.
Si allega:
A) Deliberazione della giunta della Regione Puglia n. 11 del 17
gennaio 2017;
B) parere del Consiglio di Stato del 14 settembre 2016;
C) parere della Conferenza unificata del 29 settembre 2016.

Roma, 23 gennaio 2017

Prof. avv. Mangiameli