1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2018 (della Regione Emilia-Romagna). Bilancio e contabilita' pubblica - Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese - Differimento all'anno 2020 delle convenzioni finanziate con i bandi finalizzati alla riqualificazione urbana e alla sicurezza delle periferie e rimodulazione, da parte delle amministrazioni competenti, degli impegni di spesa e dei relativi pagamenti - Destinazione dei risparmi di spesa ad apposito fondo istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze da utilizzare per favorire gli investimenti delle Citta' metropolitane, delle Province e dei Comuni da realizzare attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli anni precedenti. - Decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108, art. 13, commi 02, 03 e 04. (18C00271) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2018)

Ricorso della Regione Emilia Romagna (codice fiscale n.
80062590379), in persona del Presidente della Giunta regionale,
legale rappresentante pro tempore, signor Stefano Bonaccini,
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1910 del 12
novembre 2018 (allegato 1), rappresentata e difesa, congiuntamente e
disgiuntamente, per mandato e procura speciale a margine del presente
atto, dal prof. avv. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in via San Gregorio
Barbarigo n. 4, telefax per comunicazioni 049 8776503, Pec
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e dall'avv. Luigi Manzi
(codice fiscale MNZLGU34E15H501Y) del Foro di Roma, ed elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in via Confalonieri n.
5, Roma, telefax per comunicazioni 06/3211370, Pec
luigimanzi@ordineavvocatiroma.org
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale, nei
termini e sotto i profili illustrati nel presente ricorso, dell'art.
13, commi 02, 03 e 04, del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, nel
testo risultante dalla legge di conversione 21 settembre 2018, n.
108, per violazione degli articoli 3, 5, 77, 81, 97, primo e secondo
comma, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119, primo, secondo,
quarto, quinto e sesto comma, 120, secondo comma, e 136 della
Costituzione, dell'art. 5, comma 2, della legge cost. n. 1 del 2012,
e degli artt. 9 e 10 della legge n. 243 del 2012, nonchè dei
connessi principi di ragionevolezza, di tutela dell'affidamento e di
leale collaborazione.

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale del 21 settembre 2018,
n. 220, è stata pubblicata la legge 21 settembre 2018, n. 108,
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 luglio
2018, n. 91, recante proroga di termini previsti da disposizioni
legislative».
L'art. 1 di tale legge converte, con modificazioni riportate
nell'allegato, il decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, «Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative» e, per quanto interessa
il presente ricorso, introduce nell'art. 13 del decreto-legge i commi
02, 03, 04.
Tale articolo, rubricato «Proroga di termini in materia di
finanziamento degli investimenti e di sviluppo infrastrutturale del
Paese», nel testo originario era composto da un unico comma, che in
effetti prorogava - riaprendoli - i termini per l'adozione dei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di riparto del
fondo di cui all'art. 1, comma 140, della legge 11 dicembre 2016, n.
232: termini che l'art. 1, comma 1072 della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) aveva fissato
in sessanta giorni dalla propria entrata in vigore.
Tale originario art. 13, comma 1, del decreto-legge n. 91 del
2018, infatti, riferendosi ai predetti decreti, sostituiva nell'art.
1, comma 1072, della legge n. 205 del 2017, le parole «sono da
adottare, ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400,
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge» con le parole «sono adottati entro il 31 ottobre 2018».
In sede di conversione, nel corso del primo passaggio in Senato,
il testo dell'art. 13 è stato modificato con l'introduzione di un
emendamento aggiuntivo che - benchè contenuto nel «decreto
milleproroghe» - non proroga alcunchè ma al contrario blocca
l'operatività delle convenzioni finanziate con i c.d. bandi
periferie (comma 02). Di seguito, esso quantifica in 1.030 milioni di
euro il risparmio di spesa derivante negli anni da 2018 a 2021 dalla
rimodulazione degli impegni di spesa e dei pagamenti in esecuzione
delle convenzioni sospese e destina tale risparmio ad un apposito
fondo del Ministero dell'economia e delle finanze (comma 03), infine
finalizza tale fondo agli investimenti effettuati dagli enti locali
utilizzando il proprio avanzo di amministrazione (comma 04).
Testualmente, l'art. 13, comma 02, del decreto-legge stabilisce
ora che «l'efficacia delle convenzioni concluse sulla base di quanto
disposto ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 29 maggio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 148
del 27 giugno 2017, nonchè delle delibere del Comitato
interministeriale per la programmazione economica n. 2 del 3 marzo
2017 e n. 72 del 7 agosto 2017, adottate ai sensi dell'art. 1, comma
141, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, è differita all'anno
2020" ed aggiunge che, «conseguentemente, le amministrazioni
competenti provvedono, ferma rimanendo la dotazione complessiva loro
assegnata, a rimodulare i relativi impegni di spesa e i connessi
pagamenti a valere sul Fondo per lo sviluppo e la coesione».
Il comma 03 quantifica ora gli effetti della misura e la
destinazione del risparmio, disponendo che «gli effetti positivi sul
fabbisogno e sull'indebitamento netto derivanti dal comma 02,
quantificati in 140 milioni di euro per l'anno 2018, 320 milioni di
euro per l'anno 2019, 350 milioni di euro per l'anno 2020 e 220
milioni di euro per l'anno 2021, sono destinati al fondo di cui al
comma 04».
Il comma 04 specifica che «nello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze è istituito, con una
dotazione, in termini di sola cassa, pari a 140 milioni di euro per
l'anno 2018, a 320 milioni di euro per l'anno 2019, a 350 milioni di
euro per l'anno 2020 e a 220 milioni di euro per l'anno 2021, un
apposito fondo da utilizzare per favorire gli investimenti delle
città metropolitane, delle province e dei comuni da realizzare
attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti».
Tali disposizioni, dunque, da un lato sottraggono agli enti
locali della regione risorse già ad essi destinate (comma 02),
facendo confluire il corrispondente «risparmio» in un fondo statale
(comma 03); dall'altro, esse sembrano rimettere a disposizione degli
enti locali le stesse risorse ad altro titolo (comma 04): sennonchè
altro titolo è meramente apparente, in quanto tali fondi sarebbero
destinati a favorire gli investimenti degli enti locali da realizzare
mediante l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi
precedenti, cioè mediante l'utilizzo di fondi già propri, che
secondo la giurisprudenza costituzionale essi possono già
liberamente utilizzare.
Giova rammentare che le risorse in parola - per quanto riguarda i
finanziamenti di cui alle delibere del Comitato interministeriale per
la programmazione economica n. 2 del 3 marzo 2017 e n. 72 del 7
agosto 2017, adottate ai sensi dell'art. 1, comma 141, della legge 11
dicembre 2016, n. 232 - erano state stanziate nell'ambito di un
programma di riqualificazione delle periferie urbane previsto
dall'art. 1, commi 974-978, della legge n. 208 del 2015.
Il comma 974 dell'art. 1 di tale legge, infatti, aveva promosso
per l'anno 2016 un «Programma straordinario di intervento per la
riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città
metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia», finalizzato «alla
realizzazione di interventi urgenti per la rigenerazione delle aree
urbane degradate».
La rigenerazione doveva essere ottenuta «attraverso la promozione
di progetti di miglioramento della qualità del decoro urbano, di
manutenzione, riuso e rifunzionalizzazione delle aree pubbliche e
delle strutture edilizie esistenti, rivolti all'accrescimento della
sicurezza territoriale e della capacità di resilienza urbana, al
potenziamento delle prestazioni urbane anche con riferimento alla
mobilità sostenibile, allo sviluppo di pratiche, come quelle del
terzo settore e del servizio civile, per l'inclusione sociale e per
la realizzazione di nuovi modelli di welfare metropolitano, anche con
riferimento all'adeguamento delle infrastrutture destinate ai servizi
sociali e culturali, educativi e didattici, nonchè alle attività
culturali ed educative promosse da soggetti pubblici e privati».
Gli interventi nell'ambito del Programma erano scelti, tra quelli
proposti, dal Nucleo per la valutazione dei progetti di
riqualificazione, istituito presso la Presidenza del Consiglio, in
base della coerenza con le finalità del Programma e considerando -
tra i criteri di valutazione - «la tempestiva esecutività degli
interventi e la capacità di attivare sinergie tra finanziamenti
pubblici e privati» (comma 976).
Il comma 978 aveva quindi finanziato il Programma, consistente
nell'«insieme delle convenzioni e degli accordi stipulati», mediante
il Fondo per l'attuazione del Programma straordinario di intervento
per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie, dotato
di 500 milioni di euro nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, da trasferire al bilancio autonomo
della Presidenza del Consiglio dei ministri.
In forza di tali previsioni, in seguito ad un bando e ad una
selezione, erano stati individuati 120 interventi meritevoli,
elencati nell'allegato al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 6 dicembre 2016, «Approvazione della graduatoria del
Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana
e la sicurezza delle periferie, di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 maggio 2016», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, Serie generale, del 5 gennaio 2017, n. 4.
Risultavano ammessi al finanziamento i primi 24 progetti.
Successivamente, la legge n. 232 del 2016, all'art. 1, comma 141,
aveva integrato tali stanziamenti, prevedendo che, «al fine di
garantire il completo finanziamento dei progetti selezionati
nell'ambito del Programma straordinario di intervento per la
riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città
metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia, di cui all'art. 1,
commi da 974 a 978, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a
integrazione delle risorse stanziate sull'apposito capitolo di spesa
e di quelle assegnate ai sensi del comma 140 del presente articolo,
con delibera del Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) sono destinate ulteriori risorse a valere sulle
risorse disponibili del Fondo per lo sviluppo e la coesione per il
periodo di programmazione 2014-2020».
La delibera del Comitato interministeriale per la programmazione
economica 3 marzo 2017, recante «Fondo per lo sviluppo e la coesione
2014 - 2020. Assegnazione di risorse al "Programma straordinario di
intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle
periferie», ai sensi dell'art. 1 comma 141, legge 11 dicembre 2016,
n. 232» aveva quindi integrato le risorse disponibili per gli
interventi selezionati, in esecuzione dell'art. 1, comma 141, della
legge n. 232 del 2016.
In forza di tali determinazioni i comuni e le città
metropolitane hanno stipulato le convenzioni ed avviato gli
interventi.
Il comma 02 blocca ora gli interventi finanziati in esecuzione
dell'art. 1, comma 141, della legge n. 232 del 2016, impedendo - come
sembra necessario intendere - l'attuazione di tutte le convenzioni
concluse nell'ambito dei progetti dal n. 25 al n. 120 della
graduatoria dei progetti ritenuti meritevoli di finanziamento di cui
alla tabella approvata con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 6 dicembre 2016.
Con il presente ricorso la Regione Emilia-Romagna impugna l'art.
13, commi 02, 03 e 04, del decreto-legge n. 91 del 2018, nel testo
introdotto dalla legge di conversione n. 108 del 2018, ritenendo che
tali disposizioni, singolarmente e tra loro combinate, siano
costituzionalmente illegittime per i motivi di diritto che di seguito
si espongono, la cui illustrazione avrà anche cura di evidenziare il
modo nel quale esse si traducano in indebite restrizioni della
capacità amministrative degli enti locali e della stessa regione,
così ridondando in lesione delle sue competenze costituzionali.

Diritto

I. Legittimazione ed interesse al ricorso.
Le norme impugnate sono lesive, prima di tutto, delle
attribuzioni delle autonomie locali, perchè da un lato «congelano»
convenzioni da esse stipulate, incidendo sulla autonomia
amministrativa e programmatoria dell'ente (comma 02), dall'altro
sottraggono risorse ormai proprie dei comuni e da queste
contabilizzate nei bilanci, con impegni spese e pagamenti già
programmati, in violazione dell'autonomia finanziaria dell'ente
(commi 03 e 04). Inoltre, come si dirà, il comma 04 dichiara una
destinazione del Fondo in esso previsto che si traduce in un
finanziamento solo apparente degli enti locali.
Nonostante la lesione più diretta si verifichi in capo agli enti
locali, la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto, a partire
dal 2004, la legittimazione della regione a proporre impugnazioni
anche a tutela della autonomia comunale, sul rilievo che «la stretta
connessione ... tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali» (sentenza n. 196 del 2004). La citata sentenza
n. 196 del 2004 si riferisce alle competenze «in particolare in
materia urbanistica e in tema di finanza regionale e locale», e
dunque esattamente le competenze specificamente implicate dalle norme
qui impugnate.
Sul piano sistematico, la legittimazione della regione ad agire a
tutela delle proprie autonomie locali è stata peraltro
implicitamente confermata dallo stesso legislatore ordinario, che con
l'art. 9, comma 2, della legge n. 131 del 2003, ha novellato l'art.
32, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, il quale stabilisce
che la questione di legittimità costituzionale in via principale
può essere promossa dal Presidente della Giunta, previa
deliberazione della Giunta regionale, «anche su proposta del
Consiglio delle autonomie locali». Tale proposta del CAL,
logicamente, si riferisce alla possibile lesione della autonomia
degli enti locali.
Successivamente, con la sentenza n. 298 del 2009, codesta Corte
costituzionale ha ulteriormente confermato la legittimazione delle
regione a far valere competenze degli enti locali, con l'affermazione
netta per cui queste «sono legittimate a denunciare la legge statale
anche per la lesione delle attribuzioni degli enti locali,
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale». Richiamato il principio per cui la
suddetta legittimazione sussiste in capo alle regioni, in quanto «la
stretta connessione, in particolare [...] in tema di finanza
regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali», la Corte ha precisato che l'affermazione si
riferisce, «in modo evidente, a tutte le attribuzioni costituzionali
delle regioni e degli enti locali e prescinde, perciò, dal titolo di
competenza legislativa esclusivo, concorrente o residuale
eventualmente invocabile nella fattispecie» e che «in particolare,
non richiede, quale condizione necessaria per la denuncia da parte
della regione di un vulnus delle competenze locali, che sia dedotta
la violazione delle attribuzioni legislative regionali».
Ancora, nella sentenza n. 220 del 2013, in tema di elettività
dei consigli provinciali, la Corte ha ribadito con decisione che «la
giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente affermato che "le
regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la
lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente dalla
prospettazione della violazione della competenza legislativa
regionale" (ex plurimis, sentenze n. 311 del 2012, n. 298 del 2009,
n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004)».
Fermi dunque questi principi scolpiti nella giurisprudenza
costituzionale, si osserva che nel presente caso è palese
l'interferenza delle disposizioni impugnate, anzitutto, con la
materia regionale, di competenza concorrente, del «governo del
territorio», materia in cui rientra urbanistica, che è direttamente
interessata dalle convenzioni stipulate dagli enti locali e
paralizzate dalle norme impugnate.
Se poi si considera che i diversi interventi possono riguardare,
come si ricava dall'art. 1, comma 974, della legge n. 208 del 2015,
anche opere relative - a titolo di esempio - alla mobilità
sostenibile, alla edilizia scolastica, alla costruzione di centri
culturali o biblioteche, ai centri anziani, ai mercati rionali, alla
edilizia residenziale, risulta chiara l'interferenza, oltre che delle
potestà pianificatorie, comunque governate e coordinate dalla
regione, con le materie di competenza residuale dei trasporti
pubblici locali, dell'istruzione, della valorizzazione dei beni
culturali, dell'assistenza sociale, dell'edilizia pubblica, coinvolte
per l'oggetto.
Anche in concreto l'interesse della Regione Emilia-Romagna
sussiste pienamente, visto che nella graduatoria dei progetti
ritenuti meritevoli (e quindi finanziati), approvata con il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 6 dicembre 2016, ci sono -
oltre agli interventi proposti dal Comune di Modena (n. 6 della
graduatoria, finanziamento richiesto 18 milioni di euro) e dalla
Città metropolitana di Bologna (n. 24 della graduatoria,
finanziamento richiesto € 39.721.315), che rientrando nei
primi ventiquattro posti della tabella non sono interessati
dall'intervento qui censurato - anche gli interventi proposti dal
Comune di Forlì (n. 29 della graduatoria, finanziamento richiesto €
8.302.616) dal Comune di Reggio nell'Emilia (n. 37 della graduatoria,
finanziamento richiesto € 17.811.853), dal Comune di Ravenna (n. 73
della graduatoria, finanziamento richiesto € 12.808.167), dal Comune
di Bologna (n. 76 della graduatoria, finanziamento richiesto €
18.000.000), dal Comune di Parma (n. 79 della graduatoria,
finanziamento richiesto € 17.955.741,20), dal Comune di Piacenza (n.
82 della graduatoria, finanziamento richiesto € 8.046.000), dal
Comune di Cesena (n. 97 della graduatoria, finanziamento richiesto €
1.800.000) e dal Comune di Rimini e di Ferrara (rispettivamente 102 e
103 della graduatoria, entrambi con un finanziamento richiesto di €
18.000.000).
Sotto altro profilo, l'esistenza in materia di uno specifico
interesse regionale - oltre che dell'interesse degli enti locali - a
proseguire i progetti bloccati dalla norma impugnata è provato
dall'accordo raggiunto all'interno della Conferenza unificata, in
data 18 ottobre 2018, accordo che ha quindi coinvolto anche le
regioni e non solo gli enti locali.
Per effetto di tale accordo, il Governo ha condiviso con le
regioni e gli enti locali l'opportunità che venga prevista nella
legge di bilancio per il 2019 una serie di previsioni in base alle
quali le convenzioni in essere con i 96 enti successivi ai primi
ventiquattro della graduatoria producano effetti finanziari a partire
dal 2019, restando acquisite ad apposito fondo statale le risorse
finanziarie derivanti dalle eventuali economie di gestioni o comunque
realizzate in fase di appalto o comunque in corso d'opera, nonchè
gli eventuali ulteriori residui dei finanziamenti assegnati, per
essere poi destinate al finanziamento di spese di investimento di
comuni e città metropolitane.
Per scrupolo di difesa la regione precisa che essa conserva
interesse al ricorso, nonostante il predetto accordo sancito in sede
di Conferenza unificata il giorno 18 ottobre 2018.
In primo luogo, occorre osservare che l'accordo concluso in
Conferenza è condizionato ad una successiva attività legislativa,
della quale nè l'an e nè il quando sono nella disponibilità del
Governo, trattandosi di introdurre nuove disposizioni di legge,
corrispondenti ad una competenza del Parlamento.
Per contro il potere di impugnativa della legge in via di azione
è soggetto a termini prestabiliti e perentori, sicchè la regione,
non essendo ancora stato adempiuto l'impegno assunto dal Governo,
deve comunque adire codesta ecc.ma Corte entro il termine di cui
all'art. 127, secondo comma, Cost.
Inoltre, anche a prescindere da quanto ora detto, stante
l'indisponibilità delle competenze costituzionali, gli eventuali
accordi di livello politico o amministrativi con lo Stato non
incidono sul potere regionale di contestare la costituzionalità
della legge ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost. Come codesta
ecc. Corte costituzionale ha sempre ribadito nella propria
consolidata giurisprudenza «l'istituto dell'acquiescenza non è
applicabile nel giudizio di legittimità costituzionale in via
principale» (sentenza n. 171 del 2018, con rinvio, tra le molte, alle
sentenze n. 169 del 2017, n. 231 del 2016, n. 215 e n. 124 del 2015,
n. 139 del 2013, n. 71 del 2012 e n. 187 del 2011), anche in presenza
di vere e proprie intese validamente perfezionate (in questo senso si
veda, specificamente, la sentenza n. 169 del 2017, al punto 3).
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 02, 03 e 04,
del decreto-legge n. 91 del 2018, nel testo risultante dalla legge di
conversione n. 108 del 2018, per violazione dell'art. 77 Cost., per
difetto di omogeneità rispetto all'oggetto del decreto-legge.
Gli impugnati commi 02, 03 e 04 dell'art. 13 del decreto-legge n.
91 del 2018 sono, ad avviso della ricorrente regione,
costituzionalmente illegittimi in primo luogo per una ragione che,
secondo la giurisprudenza di codesta Corte, ha carattere
pregiudiziale, sul piano logico-giuridico, rispetto ad altri motivi
di doglianza, in quanto «investe lo stesso corretto esercizio della
funzione normativa primaria», così che «la sua eventuale fondatezza
eliderebbe in radice il contenuto precettivo della norma» (in questi
termini, e con rinvio ai precedenti, la sentenza n. 154 del 2015; nel
senso del carattere logicamente preliminare della censura di
violazione dell'art. 77 Cost. si veda anche la sentenza n. 186 del
2015).
Esse, infatti violano l'art. 77 della Costituzione, in quanto
sono norme intruse rispetto all'oggetto del decreto-legge,
rappresentato, come risulta già dal titolo dell'atto, dalla proroga
di termini in scadenza.
Secondo l'insegnamento di codesta Corte costituzionale, le norme
aggiunte in sede di conversione del decreto-legge, essendo di
produzione parlamentare, non sono condizionate nella loro validità
alla sussistenza dei requisiti straordinari di necessità e di
urgenza, che ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
rappresentano il presupposto costituzionale per la decretazione
legislativa di urgenza.
Ma esse sono condizionate dal legame procedimentale che unisce il
decreto-legge alla legge di conversione; ed è tale legame a rendere
illegittimo l'inserimento nel decreto di disposizioni che non siano
attinenti alla materia oggetto del decreto-legge o alle finalità di
quest'ultimo, come richiesto dalla giurisprudenza costituzionale (tra
le molte, sentenze n. 22 del 2012, n. 237 del 2013, n. 32 del 2014,
n. 254 del 2015) e già prima dai regolamenti parlamentari (v. l'art.
96-bis, comma 7, della Camera, a mente del quale «il Presidente
dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che
non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge»; v.
anche l'art. 97 del Senato, come, interpretato dalla prassi
parlamentare).
Come ha chiarito in modo limpido la sentenza n. 32 del 2014, «la
legge di conversione per l'approvazione della quale le Camere, anche
se sciolte, si riuniscono entro cinque giorni dalla presentazione del
relativo disegno di legge (art. 77, secondo comma, Cost.) - segue un
iter parlamentare semplificato e caratterizzato dal rispetto di tempi
particolarmente rapidi, che si giustificano alla luce della sua
natura di legge funzionalizzata alla stabilizzazione di un
provvedimento avente forza di legge, emanato provvisoriamente dal
Governo e valido per un lasso temporale breve e circoscritto». Ed è
dalla connotazione di «legge a competenza tipica» - funzionalizzata e
specializzata - della legge di conversione che discendono i limiti
alla emendabilità del decreto-legge e l'impossibilità, per questa,
di aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore: «diversamente - ricorda
ancora la sentenza n. 34 del 2014 - l'iter semplificato potrebbe
essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l'atto
con forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di
confronto parlamentare».
Il divieto di spezzare la sequenza con norme intruse vale anche
in caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo,
per i quali, anzi, il collegamento deve essere particolarmente
stretto e va verificato «rispetto alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato» (sentenza n. 154 del 2015), in
considerazione della più volte riconosciuta problematicità, sul
piano costituzionale, di decreti d'urgenza aventi questa struttura,
anche in considerazione di quanto dispone l'art. 15, terzo comma
della legge n. 400 del 1988 (che richiede un contenuto «specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo»). Tale problematicità sarebbe
amplificata se la pluralità dei contenuti potesse diventare pretesto
per interventi ad ampio raggio nei più vari settori
dell'ordinamento, approfittando del procedimento accelerato previsto
per la legge di conversione.
Ora, se si considera il contenuto delle norme impugnate, è
palese che esse costituiscono norme intruse, estranee rispetto al
contenuto del decreto-legge, il quale detta norme parallelamente
dirette a prorogare termini in scadenza. In relazione alle
convenzioni di cui al bando periferie non vi era invece alcuna
esigenza di prorogare termini in scadenza; nè le norme impugnate
dispongono in concreto una proroga.
Non tragga in inganno la manipolazione temporale dell'efficacia
delle convenzioni, rinviata al 2020 dal comma 02. Infatti, come è
reso evidente dai successivi commi 03 e 04, non si tratta di una
proroga dell'efficacia delle convenzioni, cioè di un congelamento
delle stesse fino al 2020; e nemmeno si tratta, a ben vedere, di un
differimento della efficacia delle stesse, giacchè le norme qui
censurate tolgono sine die la copertura finanziaria a tali interventi
e riallocano tali risorse per generali operazioni di investimento
assunte dagli enti in avanzo di amministrazione, nei limiti coperti
da tale avanzo.
Ora, una tale operazione equivale ad un recesso, da parte dello
Stato, dalle convenzioni già stipulate e già finanziate; e tale
recesso si traduce in una diversa scelta di allocazione delle risorse
la quale, anche a prescindere dalla illegittimità in sè della
decisione (per le ragioni che si argomentano ai punti successivi),
non poteva comunque essere introdotta abusivamente nel decreto-legge
«milleproroghe», avendo invece la sua naturale collocazione nella
legge di bilancio e nelle altre leggi finanziarie correttive delle
manovre di finanza pubblica, cui la Corte, con la sentenza n. 61 del
2018, ha riconosciuto una capacità di «regia di interventi complessi
e coordinati, finalizzati ad assicurare sostenibilità economica e
sviluppo, su diverse scale territoriali nel cui ambito vengono
inevitabilmente coinvolte anche competenze regionali residuali».
Corrispondentemente, le convenzioni sospese non sono neppure
suscettibili di tornare operative dopo il 2020. A prescindere dalla
circostanza che a tre anni di distanza possono essere mutate le
situazioni di fatto sulle quali si innestavano gli interventi
progettati, è evidente che per l'operatività delle convenzioni
saranno necessarie nuove disposizioni legislative, rientranti nella
discrezionalità del legislatore. Non si tratta dunque nè di proroga
di termini nè di mera sospensione per un periodo predeterminato, ma
di una pura decisione di spostare determinate risorse da una
finalità ad un'altra: ciò che non ha - appunto - nulla a che fare
con il decreto milleproroghe.
Di ciò si trae conferma se poi si guarda alla ratio del
decreto-legge esposta nel preambolo - elemento che la giurisprudenza
costituzionale valorizza specificamente, ai fini del sindacato dei
decreti-legge alla stregua dell'art. 77 Cost. (così, da ultimo, la
sentenza n. 5 del 2018) - risulta confermata l'estraneità delle
disposizioni impugnate rispetto alle finalità del decreto.
Il preambolo, infatti, giustifica l'intervento del Governo a
mezzo di decreto-legge con la «straordinaria necessità ed urgenza di
provvedere alla proroga e definizione di termini di prossima scadenza
al fine di garantire la continuità, l'efficienza e l'efficacia
dell'azione amministrativa e l'operatività di fondi a fini di
sostegno agli investimenti, nonchè di provvedere alla proroga di
termini per il completamento delle operazioni di trasformazioni
societarie e di conclusione degli accordi di gruppo previste dalla
normativa in materia di banche popolari e di banche di credito
cooperativo».
Dunque, se sono queste le finalità del decreto-legge, la norma
impugnata risulta non solo intrusa, ma persino contraria alla ratio
del decreto, visto che essa, anzichè garantire «la continuità,
l'efficienza, e l'efficacia dell'azione amministrativa e
l'operatività di fondi a fini di sostegno agli investimenti»,
vanifica azioni amministrative già intraprese, pregiudicandone
continuità ed efficienza (di qui la censura al successivo punto III)
e sterilizza fondi già impegnati e già investiti, avocandoli al
bilancio dello Stato e rendendoli inoperativi fino alla successiva
riassegnazione sotto forma di autorizzazione ad utilizzare l'avanzo
di amministrazione: operazione che peraltro costituisce un
finanziamento solo apparente, che in realtà contraddice l'esplicito
giudicato di codesta ecc.ma Corte costituzionale in materia di uso
dell'avanzo, come meglio sarà esposto sotto, al punto VII.
Accertato il vizio, chiara ne è la ridondanza sia sulle funzioni
amministrative dei comuni, e segnatamente sulle funzioni in materia
di urbanistica, e sulla finanza comunale, sia sulle competenze della
regione, principalmente in materia di governo del territorio, di
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
ma anche nelle diverse materie, anche residuali, coinvolte quoad
obiectum dagli interventi bloccati (si pensi alla istruzione, alla
assistenza sociale, ai trasporti pubblici locali, alla valorizzazione
dei beni culturali, al turismo), e più in generale di centro
promotore e di regia dell'attività degli enti locali necessario per
realizzare quell'«efficiente sistema delle autonomie locali al
servizio dello sviluppo economico, sociale e civile» previsto
dall'art. 4, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000, testo
unico enti locali, come riconosciuto anche dalla giurisprudenza
costituzionale quando ha descritto il ruolo della regione nei termini
di «centro propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle
autonomie locali» (sentenza n. 343 del 1991, ripresa poi dalle
sentenze n. 408 del 1998 e nn. 179 e 229 del 2001).
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 02, 03 e 04,
per violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3,
primo comma, Cost., e dei connessi principi costituzionali di
certezza del diritto e di affidamento. Violazione del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97,
secondo comma, Cost.
Anche nel loro merito specifico, ad avviso della Regione
Emilia-Romagna i commi 02, 03 e 04 dell'art. 13 sono
costituzionalmente illegittimi in quanto essi, nel loro insieme,
determinano la irragionevole ed imprevedibile revoca di finanziamenti
per progetti in corso d'opera, con lesione anche del principio di
buon andamento della amministrazione.
Che questo sia l'effetto dell'art. 13, comma 02, è indubitabile,
visto che la disposizione, nel secondo periodo, impegna le
amministrazioni locali, conseguentemente, a rimodulare i relativi
impegni di spesa e i connessi pagamenti a valere sul Fondo per lo
sviluppo e la coesione.
La ricorrente non ignora, naturalmente, come la giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale ha affermato in diverse occasioni, che
la revoca di finanziamenti statali, che non siano ancora stati
utilizzati dagli enti territoriali destinatari, non è di per sè e
solo perciò illegittima.
Tuttavia, il fatto che la revoca non sia di per sè e solo
perciò illegittima non significa certo che essa debba risultare
legittima in ogni circostanza e per qualunque ragione decisa.
Al contrario, le decisioni più recenti sono molto attente nel
connettere la giustificazione della revoca di fondi ad una condotta
inerte dell'amministrazione beneficiaria, o comunque al mancato
impegno delle somme da parte di queste.
Si veda, in particolare, la sentenza n. 143 del 2017, al punto
9.2, in cui una norma relativa alla revoca dei finanziamenti
derivanti dal Piano di azione coesione è sottoposta ad
interpretazione costituzionalmente orientata, riferendo la
revocabilità alle sole risorse non impegnate, con la conseguenza
«che non saranno disponibili, ai fini della nuova destinazione
prevista dal comma 110, le risorse vincolate al completamento
dell'intervento come scandito dal cronoprogramma»; ed è «nei i
limiti indicati» che «l'intervento statale, dunque, non risulta
irragionevole nè lesivo dei principi di affidamento e di certezza
del diritto». In quel caso, dunque, è stata decisiva «l'assenza
d'impegni giuridicamente vincolanti sulle risorse» per rendere
«legittima la sottrazione delle stesse alle regioni e la loro
destinazione a finalità d'interesse generale».
A fronte di convenzioni già stipulate, fonte di obbligazioni tra
pubbliche amministrazioni, inclusa quella statale, e tra
amministrazioni e privati, l'intervento legislativo si configura
dunque come legge provvedimento, il cui scrutinio sotto il profilo
della ragionevolezza e della tutela dell'affidamento è
particolarmente intenso.
Nel presente caso alla lesione dell'affidamento - e di un
affidamento particolarmente qualificato, perchè l'aspettativa
fondata sulla legge precedente si era successivamente consolidata in
atti amministrativi (decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri e delibere del Comitato interministeriale per la
programmazione economica) e aveva trovato sanzione nelle convenzioni
giuridicamente vincolanti - si aggiunge l'irrazionalità intrinseca
dell'azione legislativa nel suo complesso, visto che la legge aveva
promosso e finanziato i programmi proprio sulla base dei criteri,
previsti dall'art. 1, comma 978, della legge n. 208 del 2015, della
«tempestiva esecutività degli interventi» e della «capacità di
attivare sinergie tra finanziamenti pubblici e privati».
Ora, proprio quei progetti che erano stati scelti per la
tempestiva esecutività degli interventi (e quindi per l'urgenza) e
per la capacità di attrarre cofinanziamenti privati risultano
bloccati e rinviati (sine die, come si è detto): il che contraddice
sia l'urgenza già riconosciuta dell'intervento, sia l'affidamento
del privato finanziatore, sia l'interesse pubblico ad un uso sociale
del capitale privato, interesse costituzionalmente riconosciuto
nell'art. 118, ultimo comma, Cost.
Anche in relazione alla presente censura, ad integrazione di
quanto già diffusamente allegato nella parte in Fatto si deve
evidenziare, ai fini della ridondanza del vizio, da un lato
l'interferenza delle norme impugnate con le competenze regionali in
materia di urbanistica e nei diversi settori materiali interessati
dall'intervento; dall'altro, la diretta incidenza dell'illegittimità
sulle attribuzioni dei comuni in materia di urbanistica e sulla loro
autonomia finanziaria, visto che è tradito il loro affidamento, è
bloccata la loro attività amministrativa e impedito il buon
andamento della amministrazione comunale, con ulteriore ridondanza
sulla funzione della regione di governo e di rappresentanza degli
interessi anche locali, nei termini già sopra illustrati.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 02, 03 e 04,
per violazione del principio di leale collaborazione (art. 120,
secondo comma, Cost.) e dei principi e metodi di legislazione
prescritti dall'art. 5 Cost. Violazione della autonomia politica dei
Comuni (artt. 5 e 114, primo e secondo comma, Cost.) e dell'autonomia
amministrativa della regione e dei comuni (art. 118, primo e secondo
comma, Cost.).
Il blocco degli interventi (comma 02) e la connessa sottrazione
di risorse (comma 03) violano anche, ad avviso della ricorrente
regione, il principio di leale collaborazione, in ragione del fatto
che quegli interventi e quei finanziamenti formano oggetto di
apposite convenzioni stipulate tra i singoli enti territoriali e lo
Stato.
Ne deriva che l'eventuale revoca unilaterale di tali fondi appare
lesiva di specifici accordi consacrati in convenzioni di diritto
pubblico, e quindi del principio di leale collaborazione che tali
convenzioni permea e governa.
Non a caso, come si è ricordato innanzi, lo stesso Governo,
sancendo l'accordo in Conferenza unificata in data 18 ottobre 2018,
ha riconosciuto l'opportunità di concordare con le regioni e gli
enti locali la rimodulazione delle convenzioni secondo un diverso
schema normativo, da proporre al Parlamento in sede di legge di
bilancio. Tale dato di prassi conferma che, nel procedere
unilateralmente, le norme impugnate avevano impropriamente derogato
al metodo concertativo imposto dai precedenti accordi.
Anche in relazione a questa censura la regione è consapevole che
la giurisprudenza di codesta Corte ha in passato escluso che la
revoca di fondi assegnati agli enti territoriali integrasse
violazione del principio di leale collaborazione; ma osserva che tale
compatibilità con l'imperativo di collaborazione leale è stata
affermata in relazione a casi in cui i fondi erano rimasti a lungo
inutilizzati.
Si vedano, in questo senso, la sentenza n. 83 del 2016, la quale
ha ribadito che, «in caso di revoca di risorse assegnate alle regioni
e da tempo inutilizzate, le esigenze di leale collaborazione possono
essere considerate recessive» - peraltro escludendo la lesione del
principio anche sul rilievo che, secondo la disposizione allora
impugnata, «le regioni sono coinvolte nell'adozione dell'atto di
revoca».
Analogamente, nella sentenza n. 105 del 2007, codesta Corte aveva
affermato che «nè la sfera di competenze costituzionalmente
garantita delle regioni, nè il principio di leale collaborazione
risultano violati da una norma che prende atto dell'inattività di
alcune regioni nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel
bilancio dello Stato».
Nel presente caso, invece, risorse in corso di utilizzazione
vengono rese inutilizzabili dal comma 02 al fine della loro
avocazione ad un apposito fondo del Ministero dell'economia e delle
finanze (comma 03) e della diversa destinazione che ad esse imprime
il comma 04.
Tale modo di procedere appare poi incompatibile anche con i
metodi di legislazione adeguati alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento prescritti dall'art. 5 Cost. Infatti tale disposizione,
se può apparire come meramente programmatica e bisognosa di
specificazione da parte delle diverse fonti statali competenti ove
riferita alla legislazione in genere, non può invece (se non si vuol
privare di qualunque significato operativo una delle disposizioni
portanti della Costituzione) non operare come ostacolo, quando la
legge abbia già destinato al sistema locale risorse ritenute
necessarie, in applicazione dell'art. 119, quinto comma, nel quale il
Programma periferie (che di per sè interviene in materie di
competenza regionale) trova il suo fondamento.
Ora, una volta compiuta questa destinazione, sembra evidente che
non corrisponde alle esigenze dell'autonomia e del decentramento un
«metodo di legislazione» che si esprime nella mera revoca unilaterale
delle risorse, mediante legge provvedimento, in violazione degli
impegni concordati.
Le norme impugnate violano poi l'autonomia politica dei comuni,
riconosciuta e promossa dall'art. 5 Cost. e garantita dall'art. 114,
primo e secondo comma, disposizioni che rispettivamente individuano i
comuni come enti costituitivi della Repubblica e come enti dotati di
propri statuti, poteri e funzioni, secondo i principi fissati dalla
Costituzione.
Tale violazione è determinata dalla strumentalizzazione degli
enti territoriali, trattati dalle norme impugnate non come enti
capaci di scelte autonome, bensì come enti strumentali o propaggini
dello Stato, meri mezzi attraverso i quali passano liberamente le
decisioni della maggioranza di governo, fino alla demolizione - allo
scopo di una diversa allocazione delle risorse - di scelte che invece
sono costituzionalmente riservate agli enti locali (come ad esempio
le scelte in materia di urbanistica).
Tale incisione diretta sull'efficacia di atti già perfetti
deliberati dal comune comporta inoltre lesione della autonomia
amministrativa dei comuni, con esorbitanza dalla stessa competenza
statale ex art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., la quale è
limitata alla cornice legislativa delle funzioni fondamentali degli
enti locali e non si estende alla adozione di atti legislativi in
sostituzione di provvedimenti amministrativi di competenza comunale.
Stanti le strettissime connessioni tra le competenze
amministrative dei Comuni e quelle regionali - si pensi, ancora, al
caso del governo del territorio - l'incisione delle competenze dei
Comuni si riflette sulle competenze regionali ad esse collegate.
V. Illegittimità dell'art. 13, commi 02, 03 e 04, per violazione del
principio di certezza del diritto e degli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost., sotto il profilo dell'elusione delle regole di copertura delle
spese e di veridicità dei bilanci.
L'art. 13, commi 02, 03 e 04, è altresì illegittimo, perchè
tali norme avocano al bilancio dello Stato il risparmio di spesa
derivante dalla rimodulazione dei cronoprogrammi e degli impegni di
spesa da esse stessa imposta, ma nello stesso tempo mantengono ferma
la dotazione complessiva dei finanziamenti assegnata agli enti
beneficiari, considerati come categoria.
Tale dotazione, però, è solo apparente, perchè il successivo
comma 04 non restituisce ai comuni tali somme, confluite
nell'apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze, bensì prevede che tale fondo sia
destinato genericamente a favorire gli investimenti delle città
metropolitane, delle province e dei comuni - e dunque anche gli
investimenti di enti, quali le province, non partecipanti ai fondi
del Programma periferie; e prevede, soprattutto, che tali
investimenti siano realizzati «attraverso l'utilizzo dei risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti», cioè con risorse che
sono già proprie dei singoli comuni in avanzo.
Dalla combinazione delle tre disposizioni, dunque, risulta una
apparenza di copertura che invece non sussiste oppure che sussiste
soltanto ove il comune vada a finanziare l'intervento mediante
l'avanzo di amministrazione.
Ne risulta violato il principio di chiarezza normativa e di
certezza del diritto, aspetto specifico del principio di
ragionevolezza. Infatti, essendo l'avanzo di amministrazione già a
disposizione dell'ente che ne è titolare, non si comprende come e
per quale ragione le assegnazioni previste dal comma 04 potrebbero
«favorirne» l'uso. Se esse fossero necessarie per consentirlo sarebbe
violato il principio della sua libera disponibilità; ove invece si
trattasse di risorse aggiuntive non si comprenderebbe la ragione
della loro sottrazione ad una precedente destinazione già definita e
della loro riassegnazione meramente discrezionale da parte del
Ministero dell'economia (v. anche oltre, punto VII).
VI. Illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 03 e 04, per
violazione della autonomia finanziaria dei comuni (art. 119 Cost.).
Le disposizioni impugnate risultano poi ulteriormente illegittime
per violazione della autonomia finanziaria dei comuni, riconosciuta e
garantita dall'art. 119 Cost., e segnatamente dal primo comma, che
attribuisce a tali enti «autonomia finanziaria di entrata e di spesa,
nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci»; al secondo comma,
che garantisce ai comuni «risorse autonome», la facoltà di stabilire
ed applicare «tributi ed entrate propri, in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», la disponibilità di
«compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio»; al quarto comma, che stabilisce il principio di
sufficienza delle risorse per l'integrale finanziamento per
l'esercizio delle funzioni loro attribuite; al quinto comma, che
prevede le risorse aggiuntive e gli interventi speciali; al sesto,
che riconosce il patrimonio dei comuni, attribuito secondo i principi
generali determinati dalla legge Stato.
Le risorse del Programma, infatti, una volta acquisite dal comune
mediante la stipula della convenzione con la Presidenza del Consiglio
dei ministri sono a tutti gli effetti risorse comunali, iscritte a
bilancio e costituenti elementi del patrimonio del comune.
Il fatto che tali risorse, ai sensi dell'art. 119, quinto comma,
Cost., si atteggino a risorse aggiuntive - cioè finalizzate a
promuovere la coesione e la solidarietà sociale, a rimuovere gli
squilibri economici e sociali, a favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o in generale per provvedere a scopi diversi
dal normale esercizio delle funzioni comunali - non toglie che esse,
quanto lo Stato le ha destinate a particolari comuni, siano in senso
proprio risorse del comune.
Ed è dunque chiaro che la sottrazione unilaterale di risorse
determinate attribuite ai comuni comporta lesione della autonomia
finanziaria e puntualmente contrasta, nello specifico, con la
previsione dell'art. 119, quinto comma, Cost.
La violazione della autonomia finanziaria non è evitata dal
fatto che l'impugnato comma 04 parrebbe restituire agli enti locali,
sia pure genericamente presi e non individualmente considerati, le
somme avocate al fondo statale. Tale restituzione, infatti, è
meramente contabile e in ultima analisi fittizia, posto che il
finanziamento degli investimenti, di cui ragiona la disposizione
contestata, avviene utilizzando l'avanzo di amministrazione
dell'ente, e quindi impiegando risorse proprie dell'ente stesso.
VII. Illegittimità dell'art. 13, commi 02 e 03, per violazione
dell'art. 5, comma 2, della legge cost. n. 1 del 2012, e degli artt.
9 e 10 della legge n. 243 del 2012, e per elusione del giudicato
costituzionale, con violazione dell'art. 136 Cost.
Il rilievo da ultimo svolto mette in luce una ulteriore
illegittimità.
La giurisprudenza di codesta Corte costituzionale ha chiarito che
l'avanzo di amministrazione di un ente, una volta accertato nel
bilancio, costituisce a tutti gli effetti una risorsa propria
dell'ente che lo ha realizzato, da esso liberamente impiegabile, e
non necessariamente utilizzabile solo attraverso il meccanismo delle
intese o dei patti di solidarietà di cui all'art. 10 della legge n.
243 del 212, nel testo oggi vigente.
Tali chiarimenti sono stati forniti prima con le sentenze n. 247
del 2017 e 252 del 2017, che hanno offerto una interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 9, comma 1-bis, e 10 della
legge n. 243 del 2012, come modificata dalla legge n. 164 del 2016:
poi, a fronte della inerzia dello Stato nel recepire
l'interpretazione adeguatrice degli artt. 9 e 10 della legge n. 243
del 2012, con la sentenza di accoglimento n. 101 del 2018, che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 466,
della legge n. 232 del 2016, «nella parte in cui non prevede che
l'inserimento dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale
vincolato nei bilanci dei medesimi enti territoriali abbia effetti
neutrali rispetto alla determinazione dell'equilibrio dell'esercizio
di competenza» (punto 1 del dispositivo).
Ora, le norme qui impugnate eludono queste indicazioni ricavabili
dalla giurisprudenza costituzionale e sono incompatibili con i
principi sanciti dalla legge n. 243 del 2012, in attuazione dell'art.
5 della legge cost. n. 1 del 2012, perchè, dopo aver sottratto
risorse ai comuni, le rimettono a disposizioni degli enti locali
(globalmente considerati) sotto forma di avanzo di amministrazione
degli enti stessi, quasi che tale avanzo non fosse già nella
disponibilità dell'ente.
Se tale è il significato da attribuire alle disposizioni in
questione, ne conseguirebbe una duplice illegittimità, in quanto da
un lato gli enti locali si vedrebbero assegnare discrezionalmente dal
Ministero la possibilità di utilizzare fondi che in quanto avanzi di
amministrazione sono già disponibili per gli enti interessati (anche
in forza di quanto dispone l'art. 9, commi 1 e 1-bis della legge n.
243 del 2012), dall'altro in quanto la stessa disposizione
implicitamente affermerebbe gli l'avanzo di amministrazione può
essere utilizzato solo con una sostanziale autorizzazione del
Ministero dell'economia e finanze.
VIII. In subordine. Illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
04, per violazione del principio di ragionevolezza e di buon
andamento di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., degli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118, secondo comma, e dell'art. 119, quinto
comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
In subordine, qualora la riassegnazione a Comuni e province fosse
effettiva, cioè aggiuntiva rispetto all'avanzo di amministrazione
del beneficiario, la regione deve osservare che l'operazione è
comunque illegittima, perchè la revoca delle destinazioni già
assegnate, con successiva devoluzione agli enti locali apparirebbe
soltanto come una operazione rivolta a consentire all'esecutivo di
riallocare, in piena libertà, risorse comunali riportate allo stato
dall'impugnato comma 02.
In tale caso va contestata la violazione del principio di
ragionevolezza e di buon andamento, per l'irrazionale stravolgimento
dell'attività amministrativa in corso, corrispondente a ragioni di
pubblica utilità attestata dalla legge e dai procedimenti
amministrativi svolti, a favore di azioni generiche e ancora da
determinare.
In secondo luogo, va contestata l'assenza di competenza statale,
e quindi la violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
dal momento che se gli interventi speciali di cui al Programma
periferie trovavano copertura nell'art. 119, quinto comma, Cost., un
generico finanziamento degli investimenti comunali e provinciali
nelle materie di competenza regionale dovrebbe passare attraverso le
regioni, pena la violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost. e dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost. In ulteriore
subordine, tale riparto dovrebbe essere oggetto di concertazione.
Al di là della procedura concorsuale già svolta ai sensi della
precedente legislazione non sussiste alcuna ragione per la quale
interventi in materia regionale debbano essere finanziati
direttamente dal centro, in violazione del principio di
sussidiarietà, anzichè attraverso il previo riparto territoriale
tra le regioni competenti. E se pure vi fossero ragioni - che ad
avviso della ricorrente regione palesemente non vi sono - per una
attrazione al centro del finanziamento, sembra evidente che tale
attrazione dovrebbe essere corretta con lo strumento dell'intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni o Unificata.
Poichè il comma 04 prevede una destinazione diretta e in ogni
caso non contempla alcuna forma di coinvolgimento delle regioni e
degli enti locali, risulta evidente l'incostituzionalità della
disposizione per violazione della competenza regionale e del
principio di leale collaborazione.

P. Q. M.

Per le esposte ragioni, la Regione Emilia-Romagna, come sopra
rappresentata e difesa, chiede
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 13,
commi 02, 03 e 04, del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91, nel testo
risultante dalla legge di conversione 21 settembre 2018, n. 108, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova - Roma, 19 novembre 2018

Prof. Avv. Falcon - Avv. Manzi