1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 158 ORDINANZA 21 giugno - 7 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative emesse dalla Banca d'Italia e dalla CONSOB - Forma del procedimento. - Decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), art. 195, comma 7. - (T-170158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 195, comma
7, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), promossi
dalla Corte d'appello di Genova con ordinanza dell'8 gennaio 2015, e
dalla Corte d'appello di Firenze, con tre ordinanze del 23 marzo, due
del 24 marzo, una dell'8 aprile, una del 15 aprile, tre del 16
aprile, due del 4 maggio, due del 13 maggio, una dell'11 giugno 2015,
rispettivamente iscritte ai numeri 46, 239, 240, 241, 180, 181, 178,
184, 179, 182, 183, 242, 251, 243, 244 e 252 del registro ordinanze
2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri
14, 38, 46 e 47, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di P. C., E. R. ed altri, L. G.,
C. Q. e T. C., F. G. C., M. M., M. C. M. D. S., della Banca d'Italia,
della Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB),
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 21 giugno 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che la Corte d'appello di Genova, con ordinanza dell'8
gennaio 2015, e la Corte d'appello di Firenze, con tre ordinanze del
23 marzo, due del 24 marzo, una dell'8 aprile, una del 15 aprile, tre
del 16 aprile, due del 4 maggio, due del 13 maggio, una dell'11
giugno 2015, rispettivamente iscritte ai numeri 46, 239, 240, 241,
180, 181, 178, 184, 179, 182, 183, 242, 251, 243, 244 e 252 del
registro ordinanze 2015, sollevano questione di legittimità
costituzionale dell'art. 195, comma 7, del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52) (d'ora innanzi: TUF), per violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848;
che la Corte d'appello di Genova solleva la questione nell'ambito
di un procedimento di opposizione avverso un provvedimento di
applicazione di sanzioni amministrative emesso dal Governatore della
Banca d'Italia, ai sensi dell'art. 195 del TUF (e nella misura
prevista dal precedente art. 190), all'esito di ispezioni eseguite
dalla Banca d'Italia e concluse con il rilievo di una serie di
irregolarità da parte dei componenti ed ex componenti del consiglio
di amministrazione e del collegio sindacale della società
resistente;
che la Corte d'appello di Firenze solleva la questione
nell'ambito di giudizi di opposizione a sanzioni amministrative
irrogate dalla Commissione nazionale per le società e la borsa
(CONSOB), nei confronti del direttore generale, dei componenti del
consiglio di amministrazione e del collegio sindacale, nonchè di
altri esponenti della banca Monte dei Paschi di Siena, ai sensi degli
artt. 190 e 195 del TUF, in relazione alla violazione di diverse
previsioni del medesimo testo normativo;
che i rimettenti riferiscono che i ricorrenti nei giudizi a
quibus hanno eccepito, in primo luogo, l'illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, la quale prevede che
«[l]a corte d'appello decide sull'opposizione in camera di consiglio,
sentito il pubblico ministero, con decreto motivato»;
che, a parere dei rimettenti, alle sanzioni ricordate, pur se
qualificate amministrative dal diritto interno, dovrebbe riconoscersi
natura sostanzialmente penale, in ragione della loro rilevante
severità (correlata alla gravità della condotta ascritta, piuttosto
che al danno provocato agli investitori), della previsione di
sanzioni accessorie e delle loro ripercussioni complessive sugli
interessi dei condannati;
che, osservano i rimettenti, la disposizione censurata, nella
formulazione vigente al momento della pronuncia delle ordinanze di
rimessione, nel prevedere che la corte d'appello decide in camera di
consiglio, e non in pubblica udienza, sull'opposizione proposta
avverso tali sanzioni, sarebbe lesiva dell'art. 117, primo comma,
Cost., per contrasto con l'art. 6 della CEDU, che prescrive la
pubblicità del procedimento;
che i rimettenti ritengono la questione non manifestamente
infondata, richiamando i principi stabiliti dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo nella sentenza del 4 marzo 2014 (Grande Stevens e
altri contro Italia), la quale, pur avendo ad oggetto le diverse
sanzioni previste dall'art. 187-ter del TUF, applicate dalla CONSOB,
ha affermato che la mancanza di una pubblica udienza nel procedimento
di opposizione davanti alla corte d'appello, costituisce una
violazione del paragrafo 1 dell'art. 6 della CEDU, secondo cui
«[o]gni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata
equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un
tribunale indipendente e imparziale [...]»;
che nel giudizio promosso dalla Corte d'appello di Genova si è
costituita la Banca d'Italia, sostenendo l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, per inapplicabilità al
caso di specie dei principi enucleati dalla citata sentenza della
Corte EDU del 4 marzo 2014, in quanto riferiti ad una sanzione -
quella prevista dall'art. 187-ter TUF - del tutto diversa da quelle
impugnate nel giudizio a quo, alle quali non potrebbe riconoscersi
carattere sostanzialmente penale, con conseguente inapplicabilità
delle garanzie assicurate dall'art. 6 della CEDU;
che nel medesimo giudizio si è costituita anche la parte
opponente nel giudizio a quo, aderendo alle argomentazioni utilizzate
dal giudice rimettente nel sollevare la questione di legittimità
costituzionale, della quale ha chiesto l'accoglimento;
che nei giudizi promossi dalla Corte d'appello di Firenze si è
costituita la CONSOB, eccependo l'indeterminatezza del petitum, per
non avere il giudice rimettente specificato il tipo di pronuncia
richiesto alla Corte costituzionale, nonchè l'omessa sperimentazione
di un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
impugnata, con conseguente inammissibilità della questione, di cui
ha comunque sostenuto, nel merito, la non fondatezza;
che, nei giudizi iscritti ai numeri 180, 183, 184, 239, 241, 242,
243 e 251 del registro ordinanze 2015, si sono costituite anche le
parti opponenti nei giudizi principali, concludendo per
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale;
che in tutti i giudizi (ad eccezione di quelli iscritti ai nn.
251 e 252 del registro ordinanze 2015) è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato;
che l'interveniente ha sostenuto l'infondatezza della questione
di legittimità costituzionale, contestando sia l'asserito carattere
sostanzialmente penale delle sanzioni irrogate, sia la necessità
dell'udienza pubblica nei conseguenti procedimenti di opposizione;
che, in prossimità dell'udienza fissata in camera di consiglio,
la Banca d'Italia ha depositato memoria, con la quale ha chiesto la
restituzione degli atti alla Corte d'appello di Genova, alla luce
delle modifiche apportate all'art. 195 del TUF ad opera del decreto
legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva
2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le
direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso
all'attività degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli
enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58), evidenziando che il citato d.lgs. n. 72 del
2015 ha previsto che la discussione dell'opposizione avvenga in
udienza pubblica (art. 5, comma 15) e, con norma transitoria, che
«nei giudizi pendenti» le udienze «sono pubbliche» (art. 6, comma 8);
che anche la CONSOB ha depositato, in tutti i giudizi in cui è
costituita, memorie di identico contenuto, con le quali, oltre a
riproporre gli argomenti già illustrati negli atti di costituzione,
ha espressamente formulato richiesta di restituzione degli atti alla
Corte d'appello di Firenze, alla luce delle modifiche apportate
all'art. 195 del TUF ad opera del d.lgs. n. 72 del 2015;
che le parti opponenti, costituite nei giudizi iscritti ai numeri
180, 183, 241 e 251 del registro ordinanze 2015, hanno ugualmente
depositato memorie, esprimendosi in senso contrario alla restituzione
degli atti, in quanto da un lato la norma censurata avrebbe già
avuto applicazione nei giudizi a quibus (comprimendo i poteri
istruttori in essi esercitabili), dall'altro la normativa transitoria
contemplerebbe la sola pubblicità dell'udienza nei giudizi pendenti,
e non pure l'estensione, anche a questi ultimi, del nuovo rito
introdotto per l'opposizione ai provvedimenti sanzionatori di cui si
discute.
Considerato che, con sedici ordinanze di analogo tenore, le Corti
d'appello di Genova e di Firenze sollevano questione di legittimità
costituzionale dell'art. 195, comma 7, del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52) (d'ora innanzi: TUF), per violazione
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848;
che, in considerazione dell'identità della disposizione
censurata e del parametro evocato, i giudizi vanno riuniti, per
essere definiti con unica decisione;
che la questione è posta nell'ambito di procedimenti di
opposizione avverso provvedimenti applicativi di sanzioni
amministrative - nella misura indicata dall'art. 190 del TUF - emessi
dal Governatore della Banca d'Italia e dalla Commissione nazionale
per le società e la borsa;
che, con riferimento a tali procedimenti, l'art. 195, comma 7,
del TUF, nella formulazione vigente al momento del deposito delle
ordinanze di rimessione, prevede che la corte d'appello decida in
camera di consiglio, sentito il pubblico ministero, con decreto
motivato;
che, sul presupposto della natura sostanzialmente penale delle
sanzioni irrogate (pur qualificate amministrative dal diritto
interno), in ragione della loro rilevante severità e delle
ripercussioni complessive sugli interessi dei condannati, i
rimettenti ritengono che la disposizione ricordata violi l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della CEDU, il quale
riconosce il diritto alla pubblicità dei procedimenti volti
all'irrogazione di sanzioni;
che, successivamente al deposito delle ordinanze di rimessione,
l'art. 195 del TUF è stato modificato ad opera del decreto
legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva
2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le
direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso
all'attività degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli
enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58);
che, in particolare, il d.lgs. n. 72 del 2015 prevede che la
discussione dell'opposizione ai provvedimenti sanzionatori di cui
trattasi avvenga in udienza pubblica (art. 5, comma 15), e, con
apposita norma transitoria, stabilisce che «nei giudizi pendenti»
alla data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo le
udienze «sono pubbliche» (art. 6, comma 8);
che spetta ai giudici a quibus valutare le conseguenze di tali
modifiche nei giudizi principali, specie ai fini della rilevanza
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate;
che, pertanto, deve disporsi la restituzione degli atti ai
giudici rimettenti.
Visto l'art. 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti alle Corti d'appello di Genova
e di Firenze.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA