1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 2015
Ordinanza del 17 dicembre 2015 della Commissione tributaria provinciale di Rieti sul ricorso proposto da Stanleybet Malta Limited contro Agenzia delle dogane e Monopoli, Ufficio regionale del Lazio - sede di Rieti. Imposte e tasse - Imposta unica sulle scommesse - Soggettivita' passiva dei centri di raccolta dati (o CTD ) operanti come ricevitorie per conto del bookmaker estero. - Decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504 ("Riordino dell'imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 3 agosto 1998, n. 288"), artt. 3 e 4, comma 1, lett. b), n. 3; legge 13 dicembre 2010, n. 220 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2011)"), art. 1, comma 66, lett. b). (16C00086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-2016)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI RIETI
Sezione 2

Riunita con l'intervento dei signori:
Gianni Sandro, Presidente;
Cricenti Giuseppe, relatore;
Francavilla Michelangelo, giudice.
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 85/2014 spedito il
18 aprile 2014, avverso avviso di accertamento n. MUP080000460U
Giochi - Lotterie 2008;
Contro: Ag. Dogane e Monopoli Sezione operativa di Rieti,
proposto dal ricorrente: Stanleybet Malta Limited, Palazzo Pietro
Stiges 90strait Stre La Valletta VLT 1436 Malta EE, difeso da: Avv.
Gazzo Massimiliano c/o lo Studio legale De Berti Jacchia Franchini
Forlani, via San Paolo, 7 - 20100 Milano MI.
La Commissione, a scioglimento della riserva;
letti gli atti;

Osserva

1. La ricorrente gestisce un centro di raccolta delle scommesse,
per conto di Stanley International, che, per quanto riguarda
l'Italia, ha ceduto il ramo di azienda relativo ai giochi ed alle
scommesse, a Stanleybet Malta Limited.
In particolare, la ricorrente ha con la Stanley un contratto di
ricevitoria, in base al quale raccoglie le scommesse dei singoli
scommettitori e le trasmette a Stanley, pagando poi l'eventuale
vincita. In sostanza, il giocatore prende visione, all'interno della
ricevitoria, delle proposte di scommessa fatte da Stanley (in genere
su un monitor telematico), compila una schedina con la scommessa che
intende accettare e la consegna al ricevitore, il quale la trasmette
a Stanley. Quando quest'ultimo ha ricevuto la volontà dello
scommettitore, quello è il momento in cui si conclude il contratto.
Se il giocatore vince, la somma viene pagata direttamente da
Stanley.
Così che la ricevitoria non è il soggetto che organizza le
scommesse, in quanto non stabilisce su cosa e per quanto scommettere
e non decide quale sia la vincita da corrispondere al giocatore.
L'organizzatore della scommessa è il bookmaker (nel nostro caso
Stanley) mentre la ricevitoria funge da centro di trasmissione dei
dati necessari alla conclusione del gioco.
2. L'Agenzia delle Entrate pretende il pagamento della imposta
sulle scommesse anche dal ricevitore.
Ciò fa sulla base dell'art. 3 decreto legislativo n. 504/1998
come interpretato dall'art. 1 comma 66, lettera B) legge n. 220/2010.
La prima delle due norme stabilisce che: «soggetti passivi
dell'imposta unica sono coloro quali gestiscono, anche in
concessione, i concorsi pronostici e le scommesse». Norma oggetto di
interpretazione autentica da parte dell'art. 1, e 66, lett. b) ,
legge n. 220/2010, che, allo scopo di eliminare ogni dubbio
sull'equiparazione delle scommesse offerte dagli allibratori muniti
concessione italiana rispetto a quelli residenti in altro Stato
membro dell'Unione europea, ed operanti con modali transfrontaliera,
che ne sono privi (cfr. art. 1, comma 6 legge n. 220/2010), ha
disposto che « ... l'articolo 3 del decreto legislativo 23 dicembre
1998, n. 504, si interpreta nel senso che soggetto passivo d'imposta
è chiunque, ancorchè in assenza ... della concessione rilasciata
dal Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato - gestisce con qualunque mezzo, anche
telematico, per conto proprio o di terzi, anche ubicati all'estero,
concorsi pronostici o scommesse di qualsiasi genere. Se l'attività
è esercitata per conto terzi, il soggetto per conto del quale
l'attività esercitata è obbligato solidalmente al pagamento
dell'imposta e delle relative sanzioni».
Sulla base di questa ultima norma, l'Agenzia ritiene che i centri
di raccolta dati siano «gestori» di scommesse per conto terzi, ossia
per conto dei bookmaker (nel nostro caso per conto di Stanley), con
la conseguenza di essere soggetti passivi di imposta.
3. La questione se i centri di raccolta dati siano o meno
soggetti passivi di imposta è stata posta al giudice tributario in
occasioni diverse. Allo stato prevale la tesi affermativa, che,
ritenendo che i centri di raccolta dati «gestiscono» per conto dei
bookmaker le scommesse, ritiene che essi ricadano nella previsione
dell'art. 1, comma 66, legge n. 220/2010, e dunque siano soggetti
passivi dell'imposta. Con i centri di raccolta è conseguentemente
obbligato in via solidale il bookmaker di riferimento.
Questa tesi, per come anche documentato in atti, essendo di gran
lunga più diffusa della tesi contraria, costituisce, allo stato, il
diritto vivente, o comunque costituisce l'interpretazione corrente
del combinato disposto (art. 3 decreto legislativo n. 504 del 1998 e
art. 1 comma 66 legge n. 220/2010) in tema di soggetti passivi
dell'imposta di consumo.
Questa interpretazione è però sospettata di illegittimità
costituzionale per le ragioni, evidenziate dalla ricorrente, che si
andranno ad evidenziare in seguito e che questa Commissione fa
proprie, condividendole.
1. La rilevanza della questione.
La ricorrente (centro di raccolta dati) contesta di dovere pagare
l'imposta di consumo, meglio, contesta che le due norme suindicate,
si possano riferire alla sua attività. È di tutta evidenza dunque
che, per poter decidere il ricorso (se la ricorrente sia o meno
soggetto d'imposta) deve farsi applicazione di quelle norme, e
precisamente, della prima, quale formulazione originaria del
precetto, della seconda quale interpretazione autentica del medesimo.
Se la norme vengono intese nel senso che le ricevitorie sono
soggetti passivi d'imposta, il ricorso dovrà essere rigettato,
viceversa se le norme sono intese come non riferibili alle
ricevitorie, il ricorso andrà accolto.
Si intuisce, senza bisogno di alcuna altra argomentazione, che la
decisione dipende dalla interpretazione che si vorrà dare alle
suddette disposizioni. E tuttavia non si tratta di scegliere tra due
interpretazioni diverse, così che la questione non è solo di tipo
interpretativo. Come si è detto l'opinione corrente ha già scelto
una interpretazione (e la norma, come è noto, è l'esito della
interpretazione). Questa Commissione dunque prende atto che esiste
un'interpretazione corrente, che porta a ritenere le ricevitorie come
obbligate al pagamento dell'imposta, ma ritiene altresì che tale
interpretazione corrente produca una norma incostituzionale. Dunque,
la rilevanza della questione è nel fatto che la norma, quale esito
dell'interpretazione corrente di quelle disposizioni, è nel senso
della imponibilità e che la causa non può essere decisa se non
applicandola.
Più precisamente.
Si può obiettare che è allora sufficiente che il giudice scelga
l'una o l'altra delle suddette interpretazioni per decidere la causa,
senza bisogno che sollevi questione di legittimità costituzionale.
O, più precisamente, si può obiettare che questo giudice non
può sollevare la questione senza avere prima sondato la possibilità
di una interpretazione della norma in un senso conforme a
Costituzione.
Va osservato al riguardo, quanto a questo ultimo aspetto, che qui
la rilevanza della questione è data dalla possibilità che la norma
si riferisca anche alle ricevitorie quali soggetti d'imposta. E
l'unica opzione interpretativa che è rimessa al giudice è solo di
ritenere applicabile o meno la suddetta disciplina anche ai centri di
raccolta delle scommesse.
Se il giudice decide che la norma non si applica alle
ricevitorie, non fa un'interpretazione compatibile con la
Costituzione, piuttosto esclude semplicemente che la norma, conforme
o meno che sia alla Costituzione, non si applica affatto al suo caso.
La necessità di sondare se vi sia un'interpretazione compatibile
con la Costituzione sorge solo dopo che il giudice avrà deciso che
la norma si applica anche alle ricevitorie. Solo a quel punto,
ritenuta applicabile la norma, e dunque scelta l'interpretazione che
conduce a quell'esito, potrebbe essere obbligo del giudice verificare
se vi sia un'interpretazione possibile che renda la norma compatibile
con la Costituzione.
A ben vedere però il giudice rimettente non è obbligato ad una
tale verifica quando l'interpretazione della cui costituzionalità
egli dubita, costituisce diritto vivente, è, in altri termini,
un'interpretazione seguita correntemente nella giurisprudenza. È
regola più volte affermata che: «in presenza di un diritto vivente
non condiviso dal giudice a quo perchè ritenuto costituzionalmente
illegittimo, questi ha la facoltà di optare tra l'adozione, sempre
consentita, di una diversa interpretazione, oppure - adeguandosi al
diritto vivente - la proposizione della questione davanti a questa
Corte; mentre è in assenza di un contrario diritto vivente che il
giudice rimettente ha il dovere di seguire l'interpretazione ritenuta
più adeguata ai principi costituzionali (cfr. ex plurimis sentenze
n. 226 del 1994, n. 296 del 1995 e n. 307 del 1996 e da ultimo n. 113
del 2015)».
Nel caso presente, le corti di merito (non v'è ancora alcuna
pronuncia della Corte di cassazione) sono quasi unanimemente, con
pochissime eccezioni, orientate verso la tesi per cui la norma si
applica alle ricevitorie, considerandole soggetti passivi d'imposta.
E l'orientamento sta ricevendo l'avallo delle Commissioni regionali
(CTR Bari n. 769/13/2015; CTR Milano n. 1458/15/2015; CTR Napoli n.
4615/17/2015).
3. La questione poi non appare manifestamente infondata.
È regola che il requisito della non manifesta infondatezza non
comporta che il giudice sia convinto della piena fondatezza, ma è
sufficiente che abbia oggettive ragioni di dubbio sulla
costituzionalità della norma (Corte cost. 143 del 1982) per i
seguenti

Motivi

1. Violazione dell'art. 53, comma 1 della Costituzione in relazione
ai principio di capacità contributiva.
L'imposta sulle scommesse è, per opinione pacifica, un'imposta
indiretta, che colpisce il consumo di ricchezza del giocatore.
L'imposta grava sullo scommettitore anche se è riscossa dal
concessionario e da questi girata all'erario. Di conseguenza la
capacità contributiva su cui è commisurata l'imposta unica è
quella dello scommettitore privato.
Il consumo della scommessa è dunque indice indiretto di
capacità contributiva.
Come è tipico delle imposte indirette, l'onere relativo può
essere (dovrebbe essere) trasferito sul consumatore della ricchezza
tassata, ossia sul giocatore.
In sostanza, proprio in quanto il concessionario non è il
soggetto gravato dall'imposta, ma solo colui che materialmente ne
versa il getto all'erario, egli deve poter trasferire l'onere
relativo sul soggetto passivo, ossia sul giocatore. Diversamente
l'imposta, pensata per colpire il «consumo» della scommessa da parte
dello scommettitore, finisce con il gravare sul concessionario,
tradendo la sua natura di imposta di consumo. Ne segue che soltanto
se l'imposta potrà effettivamente gravare sul consumatore o su
soggetto capace di trasferire a quest'ultimo l'onere relativo, potrà
ritenersi rispettato il criterio della capacità contributiva.
Se si intendono gli artt. 3 decreto legislativo n. 504/1998 e 1
comma 66 legge n. 220/2010 nel senso che la ricevitoria è un gestore
per conto terzi della scommessa, e dunque soggetto passivo d'imposta,
l'esito è la violazione del principio di capacità contributiva.
In nessun modo infatti la ricevitoria potrà traslare sullo
scommettitore l'onere dell'imposta.
Non v'è alcuna norma infatti che consenta o imponga al centro di
elaborazione dati di rivalersi sullo scommettitore o di effettuare la
ritenuta sulle puntate ricevute o sulle vincite versate. Piuttosto la
disciplina amministrativa prevede il contrario (D.M. n. 111/2006).
La ricevitoria non può effettuare una tale traslazione neanche
in via indiretta, ossia modificando le quote di scommessa, poichè
non ha alcun potere di farlo, essendo le quote, così come le
percentuali di vincita stabilite direttamente dal bookmaker (nel
nostro caso Stanley).
E del resto, di fatto, il contratto tra il bookmaker ed il
ricevitore vieta a quest'ultimo ogni forma di ingerenza nella
determinazione della scommessa e delle quote relative.
Il centro elaborazione dati, ricevuta la somma da parte dello
scommettitore, deve trasmetterla al bookmaker, verso cui ha un
obbligo di rendicontazione, cosi che in alcun modo la ricevitoria
può traslare sullo scommettitore (neanche materialmente) l'imposta
che, secondo l'interpretazione corrente, è tenuto a versare
all'erario.
Più precisamente.
Alla ricevitoria (obbligato «principale») è preclusa la facoltà
di rivalersi sul bookmaker (obbligato «dipendente»), per l'esplicito
divieto dell'art. 64, comma 3, D.P.R. n. 600/1973, che - al contrario
- attribuisce il diritto di rivalsa all'obbligato «dipendente»,
dunque, al bookmaker. In secondo luogo, quand'anche fosse superabile
il disposto del predetto art. 64, comma 3, del D.P.R. n. 600/1973, la
rivalsa/regresso nei confronti del bookmaker traslerebbe l'onere del
tributo su un soggetto (il bookmaker, appunto) che non è il titolare
della capacità contributiva destinata dal Legislatore a venire
incisa (lo scommettitore).
Ne segue che l'attribuzione al titolare di ricevitoria dell'onere
dell'Imposta Unica viola il dettato costituzionale, in quanto
colpisce un soggetto che non possiede la capacità contributiva
individuata dal Legislatore quale fatto generatore del tributo
(consumo di ricchezza nelle scommesse) e che, al contempo, non ha
alcuna possibilità di traslarne l'onere su chi la possiede (lo
scommettitore).
2. Violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Le disposizioni denunciate pongono il medesimo carico d'imposta
sul «gestore per conto proprio» (il bookmaker) e sul «gestore per
conto terzi» (il titolare di ricevitoria), accomunando così
situazioni oggettivamente diverse sotto molteplici profili.
Innanzitutto, l'attività del bookmaker è astrattamente, ma
anche di fatto, diversa da quella svolta per suo conto dalla
ricevitoria. Mentre il bookmaker sceglie gli eventi su cui i
giocatori sono invitati a effettuare scommesse (cosiddetto
«palinsesto» ovvero «programma di accettazione» ai sensi dell'art. 5,
comma 4, D.M. n. 111/2006), fissa le quote delle scommesse (vale a
dire, il loro prezzo) e le loro condizioni contrattuali e, come
visto, stipula in nome proprio i contratti di scommessa assumendone i
diritti e gli obblighi, la ricevitoria si limita a fornirgli il
supporto logistico esterno, mettendolo in contatto materiale con i
giocatori, trasmettendo le rispettive volontà contrattuali ed i
relativi flussi di provvista, e, in definitiva, eseguendo tutte e
soltanto le direttive e le istruzioni ricevute dal bookmaker. Nessun
ruolo, al contrario, ha la ricevitoria con riferimento alle altre
fasi economico-giuridiche della scommessa: non partecipa alla
formazione del palinsesto di gioco, nè alla quotazione delle
scommesse; è soggetto terzo rispetto al contratto di scommessa
stipulato tra i bookmaker ed il giocatore; non vanta diritti sulla
puntata; non risponde delle vincite; ed, infine, ha l'obbligo di
pagarle, non già a titolo e con provvista propri, e bensì in
esecuzione del mandato ricevuto da parte del bookmaker e con la
provvista da lui fornita. Il bookmaker è il mandante della
ricevitoria, dei cui incarichi quest'ultima è mera esecutrice.
Non meno diverse sono le utilità ritratte dai due soggetti dalla
loro attività. Mentre, infatti, il ricavo del bookmaker è
costituito dal valore delle scommesse stipulate, quello della
ricevitoria è dato dalla provvigione che il bookmaker gli riconosce.
Dal punto di vista strettamente tributario, vale la pena di
evidenziare l'effettivo rapporto sussistente tra i due soggetti nei
confronti del presupposto d'imposta, che, lo si ricorda, C. cost. n.
350/2007 ha individuato nel contratto di scommessa. Mentre il
bookmaker è parte del contratto di scommessa ed è titolare dei
diritti (incameramento delle puntate) e degli obblighi (pagamento
delle vincite) che ne conseguono, la ricevitoria si limita a
«ricevere le schede di partecipazione e riscuotere le poste da parte
dei concorrenti ...» per conto del primo (come esplicitamente
previsto dall'art. 55, D.P.R. n. 581/1951), al contratto di scommessa
rimanendo completamente estranea. Diverso è anche il rapporto con la
provvista versata dallo scommettitore. Mentre, infatti, il bookmaker
nè è il proprietario ed è munito del potere giuridico di disporne,
la ricevitoria è un mero mandatario all'incasso con precisi obblighi
di rendicontazione, e con l'obbligo di riversare al primo tutto
quanto ricevuto e movimentato, al netto delle sole vincite pagate ai
giocatori e, in via di compensazione, delle provvigioni maturate a
corrispettivo della propria attività.
Infine, anche con specifico riferimento alla capacità
contributiva destinata a venire incisa (quella dello scommettitore),
la posizione del bookmaker è profondamente diversa da quella della
ricevitoria. Mentre il primo può realizzare la volontà legislativa
di incidere la ricchezza dello scommettitore mediante quote (ovvero
«prezzi» della scommessa) meno favorevoli e, comunque, rinvenire la
provvista necessaria all'assolvimento del tributo nelle puntate
raccolte, ciò non è sicuramente possibile per il ricevitore, a
motivo dell'assenza di rapporti giuridici e/o economici con lo
scommettitore.
La giurisprudenza di merito (ad es. CTP Napoli, n. 29890/30/2014)
ha tentato di superare quest'ultima obiezione, affermando che il
titolare di ricevitoria potrebbe liberarsi dell'onere dell'imposta
mediante appositi accordi con il bookmaker che lo autorizzassero a
prelevare l'imposta dalla puntata. La tesi, tuttavia, non ha pregio,
per due ordini di ragioni. In primo luogo, la necessità di un simile
accordo, lungi dal giustificare la discriminazione lamentata, la
conferma, in quanto evidenzia l'inidoneità della norma a garantire
da sola la ragionevolezza della discriminazione (senza, cioè,
l'intervento di atti di autonomia contrattuale, rimessi alla
convenienza e alla forza imprenditoriale dei privati). In secondo
luogo, alla traslazione dell'onere tributario dal «gestore per conto
terzi» (ricevitoria) sul terzo beneficiario della gestione
(bookmaker), come già visto, osta il fatto che la responsabilità di
quest'ultimo ha natura «dipendente» ed è, quindi, accompagnata dal
diritto di rivalsa nei confronti dei responsabile «principale» (il
«gestore per conto terzi») ex art. 64, comma 3, D.P.R. n. 600/1973.
Posto, quindi, che bookmaker e titolare di ricevitoria sono
soggetti radicalmente diversi, la loro equiparazione dal punto di
vista della responsabilità tributaria non può trovare ragionevole
giustificazione e si risolve in una discriminazione contraria al
principio di uguaglianza.
Infine, a sostegno dell'assoggettamento all'imposta del titolare
di ricevitoria, neppure potrà invocarsi un'esigenza di supposta
parità di trattamento fiscale delle scommesse organizzate da
soggetti titolari di concessione con quelle organizzate da soggetti
privi di tale titolo. Al contrario, è proprio l'attribuzione della
soggettività passiva alla ricevitoria, per definizione priva di
concessione, a violare tale principio. Infatti, nel sistema
concessorio, l'unico soggetto passivo è l'allibratore titolare di
concessione (cfr. art. 16, D.M. n. 111/2006), e giammai la «sua»
ricevitoria.
3. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza
della legge di cui all'art. 3 della Costituzione.
Corollari del principio di uguaglianza tutelati dal medesimo art.
3 Cost. sono i principi di ragionevolezza delle leggi e di
proporzionalità (cfr., ad es. C. cost. n. 2/1999 in cui si è
giudicato che la disposizione ivi scrutinata era «... irragionevole,
contrastando con il principio di proporzione che è alla base della
razionalità che informa il principio di eguaglianza ...»). Questi
principi si sostanziano nel rapporto che deve sussistere tra
l'obiettivo della norma ed i mezzi che il Legislatore ha approntato
per il suo raggiungimento, essendo sufficiente, per dubitare della
sua costituzionalità, il riscontro della sua intrinseca
irragionevolezza (cfr. C. cost. n. 104/2003[8]), senza necessità di
rinvenire alcun tertium comparationis (cfr. C. cost. n. 23/2011[9]).
Conseguentemente, la norma sarà intrinsecamente irragionevole e
non proporzionale se, da un lato è inidonea a realizzare i fini che
dovrebbero giustificarla e, dall'altro, comprime in modo abnorme od
eccessivo altri diritti costituzionalmente tutelati.
Esemplarmente C. cost. n. 89/1996 ha giudicato che il «test di
ragionevolezza» costituisce "... un apprezzamento di conformità tra
la regola introdotta e la «causa» normativa che la deve assistere:
ove la disciplina positiva si discosti dalla funzione che la stessa
è chiamata a svolgere nel sistema e ometta, quindi, di operare il
doveroso bilanciamento dei valori che in concreto risultano
coinvolti, sarà la stessa "ragione" della norma a venir meno,
introducendo una selezione di regime giuridico priva di causa
giustificativa e, dunque, fondata su scelte arbitrarie che
ineluttabilmente perturbano il canone dell'eguaglianza.
Ogni tessuto normativo deve anzi presentare, una «motivazione»
obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del
tutto avulsa dai «motivi», storicamente contingenti, che possono
avere indotto il legislatore a formulare una specifica opzione: se
dall'analisi di tale motivazione scaturirà la verifica di una
carenza di «causa» o «ragione» della disciplina introdotta, allora e
soltanto allora potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità
costituzionale della norma, proprio perchè fondato sulla
«irragionevole» e per ciò stesso arbitraria scelta di introdurre un
regime che necessariamente finisce per omologare fra loro situazioni
diverse o, al contrario, per differenziare il trattamento di
situazioni analoghe ...» (cfr. altresì ex multis C. cost. n.
245/2007).
I predetti principi sono stati ripetutamente applicati dalla
Consulta anche in materia fiscale, ad esempio, con le sentenze nn.
281/2011 e 10/2015.
Con, la prima è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 85, comma 1, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in
materia di riscossione tributaria, nella parte in cui prevedeva che
il valore di assegnazione allo Stato del bene pignorato all'esito del
terzo incanto negativo fosse svincolato da quello di mercato. Tale
decisione riposa sul giudizio di irragionevolezza del Legislatore nel
prevedere che il valore di espropriazione del bene era individuato in
maniera del tutto avulsa rispetto al suo reale valore; e ciò,
nonostante che il trasferimento immobiliare abbia la finalità di
trasformare il bene in denaro per il soddisfacimento dei creditori e
non certo di infliggere una sanzione atipica al debitore
inadempiente.
Pertinente è anche la recentissima C. cost. n. 10/2015 che ha
dichiarato l'incostituzionalità della ed. Robin Hood tax (art. 81,
comma 16, 17 e 18, decreto-legge n. 112/2008), giudicata irrazionale
per la sua inidoneità a conseguire il duplice obiettivo che avrebbe
dovuto giustificarla; vale a dire, da un lato, la tassazione
dell'extra profitto derivante ai petrolieri dalle particolari
conformazioni del mercato e, dall'altro, la salvaguardia degli
interessi dei consumatori mediante il divieto di traslazione.
Con riferimento al test di proporzionalità, la Corte ha chiarito
che esso si risolve nel necessario contemperamento dei diversi
principi e valori di rango costituzionale coinvolti; contemperamento,
da considerarsi diretta espressione del generale canone di
ragionevolezza (C. cost. n. 220/1995). Infatti, «... il test di
proporzionalità, utilizzato ... spesso insieme con quello di
ragionevolezza ... richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi ...» (C.
cost. n. 1/2014).
Al proposito, si rammenti che l'intervento legislativo del 2010
trovava il suo esplicito obiettivo nella volontà legislativa di
equiparare la tassazione delle scommesse offerte dai bookmaker
nazionali muniti di concessione a quella dei bookmaker (per lo più
esteri) che ne erano privi, «... garantendo altresì maggiore
effettività al principio di lealtà fiscale nel settore del gioco e
recuperando base imponibile e gettito a fronte di fenomeni di
elusione ed evasione fiscali nel medesimo settore ...» (cfr. art. 1,
comma 64, legge n. 220/2010). Ebbene, le considerazioni svolte nei
paragrafi che precedono dimostrano come tali finalità, seppur in
astratto idonee a giustificare con il tributo l'incisione del diritto
di proprietà del contribuente, non vengano affatto realizzate in
concreto dall'intervento normativo del 2010 e dall'assetto
dell'Imposta Unica che ne è derivato.
In primo luogo, l'intervento non realizza alcuna equiparazione
soggettiva tra gli operatori del mercato, non proponendo affatto
un'equazione fra ricevitori «fuori concessione» (quale l'odierna
ricorrente) e ricevitori «in concessione», nè dei bookmaker «fuori
concessione» (come quelli esteri) al bookmaker «in concessione»
(cioè, i concessionari nazionali).
Quanto ai ricevitori, è agevole osservare che quelli «in
concessione» non vengono mai chiamati ad alcun versamento a titolo di
Imposta Unica. A riprova di ciò, il D.M. n. 111/2006, mentre
all'art. 2 ammette esplicitamente che l'allibratore/concessionario
possa avvalersi di ricevitorie (denominate luoghi di vendita),
all'art. 16 riconosce non meno chiaramente
l'allibratore/concessionario come unico debitore dell'imposta,
prevedendo addirittura le modalità pratiche con cui essa deve venire
assolta («... il concessionario effettua il pagamento delle somme
dovute, a titolo di imposta unica nonchè le vincite ed i rimborsi
non riscossi di cui all'articolo 20, comma 2, con le modalità
stabilite dal decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 2002,
n. 66 ...»).
Quanto, invece, alla posizione dei bookmaker, mentre quelli
titolari di concessione sono obbligati al pagamento, quelli privi di
concessione che si avvalgono di ricevitorie (come, nel caso di
specie, Stanleybet) non sono assoggettati al medesimo obbligo. A
questi ultimi, infatti, che secondo il modello della «gestione per
conto terzi» sono meri obbligati «dipendenti», l'art. 64, comma 3,
D.P.R. n. 600/1973 attribuisce il diritto di regresso integrale nei
confronti della ricevitoria.
In secondo luogo, non è realizzato neppure l'effetto
dell'equiparazione fiscale delle scommesse «in concessione» rispetto
a quelle «fuori concessione» e, quindi, del «... recuper[o di] base
imponibile e di gettito a fronte di fenomeni di elusione ed evasione
fiscali ...». Si è visto, infatti, che il titolare di ricevitoria
cui è addossato l'onere dell'imposta non ha alcuna possibilità di
traslarlo sugli scommettitori; e, pertanto, se mai le scommesse
«fuori concessione» fossero state davvero stipulate in evasione
d'imposta prima della legge n. 220/2010, tale situazione non è
sicuramente cambiata a tutt'oggi.
L'inidoneità degli strumenti approntati dalla legge n. 220/2010
per raggiungere gli obiettivi dichiarati dal Legislatore
(sottoposizione alla medesima contribuzione delle scommesse offerte
da qualunque allibratore e, quindi, realizzazione dell'equa
contribuzione di cui all'art. 53 Cost.) è, dunque, di solare
evidenza.
Ma, all'irragionevolezza della novellazione introdotta dall'art.
1, comma 66, lett. b), della legge n. 220/2010 nel contesto della
presente causa si perviene, oltre che sul piano intrinseco, anche
nella diversa prospettiva della retroattività. Se è vero che non
sussiste un divieto costituzionale delle leggi extrapenali
retroattive (art. 25 Cost.), queste soggiacciono però ad un più
penetrante scrutinio, a salvaguardia dei «... fondamentali valori di
civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello
stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del
principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, [e] di tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio
connaturato allo Stato di diritto ...» (C. cost. n. 282/2005; nonchè
C. cost. n. 156/2007). Il criterio della costituzionalità delle
leggi retroattive in materia extra-penale si riconduce, ancora una
volta, alla loro ragionevolezza. In punto, C. cost. n. 416/1999 ha
giudicato: «... Il legislatore ha il potere di regolare
autonomamente, sulla base dell'art. 10 Cost., situazioni pregresse
... in quanto il divieto di retroattività della legge, pur
costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio
generale dell'ordinamento ... non è stato elevato a dignità
costituzionale, eccettuata la previsione dell'art. 25 Cost. relativa
alla legge penale, sicchè, fuori da tale ultima materia, può
emanare norme con efficacia retroattiva, a condizione che [anche] la
retroattività sia giustificata sul piano della ragionevolezza e non
si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente
protetti (sent. n. 229 del 1999; sent. n. 211 del 1997, n. 390 del
1995), tra i quali è compreso l'affidamento del cittadino nella
sicurezza giuridica ...» (Conformi, ex multis, C. cost. n. 419/2000;
C. cost. n. 446/2002).
La speciale sensitività costituzionale della retroattività che
è insita nelle leggi interpretative è questione ben nota ai Giudici
delle Leggi. Ad esempio, C. cost. n. 409/2005 ha statuito che «... al
di fuori della materia penale ... ciò che conta precipuamente ai
fini del sindacato di legittimità costituzionale di una legge
retroattiva non è l'esistenza dei presupposti ... per l'emanazione
di una legge interpretativa, quanto piuttosto la non irragionevolezza
della sua efficacia retroattiva e l'inesistenza di violazioni di
altri principi costituzionali ... questa Corte ha ritenuto che in
linea generale, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica
- essenziale elemento dello Stato di diritto non può essere leso da
disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale
di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (ex plurimis,
sent. n. 446/2002)...».
La soluzione non muta neppure per le leggi formalmente di
interpretazione autentica, come è il caso della legge n. 220/2010.
C. cost. n. 252/2000 ha giudicato: «... siccome la disposizione
censurata è norma di interpretazione autentica con efficacia
retroattiva ... è soggetta, tra gli altri, al limite del rispetto
del principio dell'affidamento dei consociati nella certezza
dell'ordinamento giuridico ...».
Ciò che conta, non è tanto la natura formale o dichiarata di
legge di interpretazione autentica, e perciò, tecnicamente
retroattiva, quanto la sua «... adeguata giustificazione sul piano
della ragionevolezza ...» (C. cost. n. 374/2002). Si veda pure C.
cost. n. 274/2006, che ha precisato che ... nel giudizio di
legittimità costituzionale delle norme di interpretazione autentica
non è decisivo verificare se la norma abbia carattere effettivamente
interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con
efficacia retroattiva, in quanto il divieto di retroattività della
legge non è stato elevato a dignità costituzionale, salva per la
materia penale la previsione dell'art. 25 Cost. ... purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi
costituzionalmente protetti ...». Neppure rileva, infine, che la
norma di interpretazione autentica venga adottata in presenza di
incertezze nell'applicazione di una precedente norma o di contrasti
giurisprudenziali, oppure fissi con la scelta legislativa una delle
possibili varianti interpretative del testo originario; ciò che
conta è che l'interpretazione prescelta dal Legislatore, che così
assurge a precetto positivo, «... non contrasti con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti e trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza ...» (C. cost. n.
160/2013).
4. Impossibilità di una interpretazione costituzionalmente
orientata.
Dalle motivazioni che precedono, esposte dalla ricorrente e fatte
proprie da questa Commissione, risulta peraltro impossibile
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme
denunciate, intese come applicabili anche alle ricevitorie.
Se infatti si assume che anche il centro di raccolta dati è
soggetto passivo dell'imposta, gli effetti che si sono denunciati
come incostituzionali sono inevitabili, e discendono proprio
dall'avere ricompreso le ricevitorie tra i soggetti tenuti al
pagamento del tributo.
In altri termini, per sfuggire alle conseguenze denunciate,
l'unico modo è di intendere le suddette norme nel senso che non si
applicano alle ricevitorie.
Ma questa non è un'interpretazione costituzionalmente orientata
delle disposizioni denunciate, quanto la loro disapplicazione al caso
concreto.
È pure una strada percorribile, ma, come si è detto, rifiutata
dal diritto vivente.
Ed è rispetto alla interpretazione che ne dà il diritto vivente
che si solleva dunque la questione di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

La Commissione,
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, rimette
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
degli articoli 3 e 4, comma 1, lettera b) numero 3 del decreto
legislativo n. 504/1998 e art. 1, comma 66, lettera b) della legge n.
220 del 2010, in relazione agli artt. 3, 53 della Costituzione, nella
parte in cui vengono interpretati come applicabili ai centri di
raccolta dati, facendo di questi ultimi dei soggetti passivi della
imposta unica sulle scommesse, per i motivi esposti in narrativa.
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale. Dispone che la presente ordinanza sia
notificata a cura della Segreteria alle parti, al Presidente del
Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due
camere del Parlamento.
Rieti, 12 novembre 2015

Il Presidente: Gianni


Il Giudice est.: Cricenti