1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 29-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 60 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 settembre 1997
N. 60 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 settembre 1997 (del vice commissario dello Stato per la regione siciliana) Finanza pubblica allargata - Regione siciliana - Interventi a sostegno delle autonomie locali e per i settori dell'industria e del turismo - Riconoscimento, con effetto retroattivo, di maggiorazione di compenso agli esperti nominati dai presidenti delle province - Riammissione in servizio di dipendente decaduto dall'impiego - Concessione di contributo in conto capitale a soggetti cooperativi che abbiano realizzato centri di approvvigionamento collettivo - Prevista fideiussione regionale, avente carattere solidale, a garanzia di tali operazioni finanziarie - Equiparazione del trattamento giuridico ed economico del personale in servizio presso le Aziende autonome per l'incremento turistico a quello del personale regionale, con decorrenza dalla data di assunzione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 153/1997, n. 94/1995, n. 108/1983, n. 92/1981 e n. 80/1969 - Lesione del principio di eguaglianza - Violazione dell'obbligo di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 5 settembre 1997, n. 529, artt. 7, 10, 13, comma 4, e 14). (Cost., artt. 3, 81, comma quarto, e 97). (097C1103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 29-10-1997)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 5 settembre 1997
ha approvato il disegno di legge n. 529, dal titolo: "Modifiche ed
integrazioni all'art. 45 della legge regionale 7 marzo 1997 n. 6.
Provvedimenti in favore dei comuni inferiori a diecimila abitanti e
degli asili nido. Ulteriore proroga del termine di decadenza del
CO.RE.CO. Interventi a sostegno delle autonomie locali e per i
settori dell'industria della pesca del turismo", pervenuto a questo
Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale, il successivo 8 settembre 1997.
Il provvedimento legislativo in questione è stato originariamente
predisposto per consentire il riequilibrio in favore dei comuni con
popolazione inferiore a diecimila abitanti in sede di riparto del
fondo previsto d'art. 45 legge regionale n. 6/1997. Nel corso dei
dibattito avvenuto al termine di una seduta protrattasi per oltre 36
ore, sono state inserite, con emendamenti, numerose disposizioni, di
cui talune oggetto di autonomi disegni di legge in attesa dell'esame
da parte delle competenti commissioni, che suscitano rilievi di
carattere costituzionale.
L'art. 7, che di seguito si riporta ad avviso dello scrivente, si
appalesa lesivo dei principi di cui agli artt. 97 ed 81, quarto
comma, della Costituzione per le ragioni che si espongono:
"1. - la disposizione di cui all'art. 4 della legge regionale 10
ottobre 1994, n. 38 si applica, a far data dall'entrata in vigore
della medesima legge, anche gli esperti dei presidenti delle province
regionali.
2. - Agli esperti dei sindaci e dei presidenti delle province
regionali sono, altresì, dovuti i trattamenti di missione previsti
per i dipendenti in possesso della seconda qualifica dirigenziale".
Ai fini di una migliore comprensione della disposizione, si ritiene
opportuno succintamente riportare le preesistenti disposizioni
normative che costituiscono il presupposto di quella attuale, oggetto
di gravame.
L'art. 14 della legge regionale 7/1992, modificato dall'art. 41
della successiva legge regionale n. 26/1993, ha previsto la
possibilità per i sindaci di nominare gli esperti determinandone al
contempo il compenso "in misura pari a quello globale, esclusa
l'indennità di funzione, previsto per i dipendenti in possesso della
seconda qualifica dirigenziale".
La medesima legge regionale n. 26/1993, nell'introdurre l'elezione
diretta anche per il presidente delle province regionali, all'art.
25 ha previsto, altresì, per quest'ultimo, la facoltà di conferire
incarichi a tempo determinato ad esperti estranei all'amministrazione
fissandone, al comma settimo, la remunerazione in misura pari a
quella globale, esclusa l'indennità di funzione, corrisposta ai
dipendenti in possesso della seconda qualifica dirigenziale.
La cennata omogeneità nella quantificazione della retribuzione,
per gli esperti nominati dai sindaci e/o dai presidenti delle
province è stata successivamente alterata in favore dei primi dal
disposto dell'art. 4 della legge regionale n. 38/1994, che ha
inserito l'indennità di funzione corrisposta ai dirigenti comunali
quale ulteriore elemento da considerare ai fini della determinazione
del compenso spettante al personale esterno alla amministrazione.
Il legislatore ha pertanto voluto creare una differenziazione del
trattamento economico fra le due categorie di esperti che,
oltretutto, sono state sinora mantenute senza che abbiano destato
difficoltà interpretative o procedure contenziose.
Orbene, seppure possa in astratto ritenersi ammissibile l'ulteriore
cambiamento di orientamento, stavolta finalizzato all'equiparazione
del trattamento economico per gli esperti di nomina dei sindaci e dei
presidenti delle province regionali, non ci si può esimere dal
prospettare censure di costituzionaIità sulla parte della
disposizione che conferisce efficacia retroattiva alla maggiorazione
del compenso per gli esperti delle province.
Tale previsione si appalesa lesiva del principio del buon andamento
della p.a., poichè tiene in esclusivo conto gli interessi economici
dei soggetti interessati senza valutare le non indifferenti refluenze
finanziarie sui bilanci degli enti locali in questione, cui ope legis
viene imputato un nuovo maggiore onere senza al contempo prevederne
la relativa copertura.
Ed in proposito si rileva altresì la violazione dell'art. 81,
quarto comma della Costituzione atteso che codesta ecc.ma Corte con
sentenza n. 92 del 1981 ha acclarato che sussiste l'obbligo della
copertura anche per le leggi che implicano oneri per gli enti
compresi nella c.d. "finanza pubblica allargata" di cui fanno parte
province
regionali.
Inoltre, anche a voler considerare che sinora talune
amministrazioni possano aver corrisposto motu proprio in misura
maggiore i compensi dovuti agli esperti, al fine di perequarne il
trattamento con quelli di nomina sindacale, dalla disposizione
attuale deriverebbero in tale ipotesi effetti di sanatoria nei
confronti di comportamenti illegittimamente adottati.
Al riguardo, nel rammentare che codesta ecc.ma Corte ha evidenziato
(sent. n. 94/1995 che le leggi di sanatoria non sono in via di
principio costituzionalmente precluse, purchè la adozione delle
medesime venga sostenuta da "interessi pubblici di preminente
importanza generale", ad avviso del ricorrente, nella attuale
fatispecie non risultano individuati, nè tantomeno dimostrati,
interessi pubblici di tale natura, in quanto si determina un
prevedibile aggravio delle finanze degli enti locali a fronte di
prestazioni già rese in virtù di incarichi conferiti secondo le
condizioni previste dalla normativa vigente al momento del
conferimento.
Parimenti oggetto di censure per violazione dell'art. 97 della
Costituzione è la previsione dell'art. 10, che di seguito si
trascrive, la quale costituiva oggetto di un autonomo disegno di
legge, il n. 498 (all. 1), non ancora esaminato dalle competenti
commissioni permanenti dell'ARS:
"1. - L'amministrazione regionale è autorizzata a riammettere in
servizio, a far data dell'entrata in vigore della presente legge, il
signor Eugenio Di Giovanni, nato a Palermo il 24 settembre 1934, già
assistente amministrativo della presidenza della regione siciliana ai
sensi dell'art. 132 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, prescindendo
dalla vacanza del posto.
2. - Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa di
lire 25 milioni per l'esercizio finanziario 1997 cui si fa fronte con
parte delle disponibilità del capitolo 10301.
3. - Gli oneri per gli esercizi finanziari successivi sono valutati
in ragione di lire 70 milioni annui che trovano riscontro nel
bilancio pluriennale della regione codice 1001".
Dalla relazione illustrativa al citato disegno di legge risulta che
il destinatario della norma è stato dichiarato decaduto
dall'impiego, ai sensi dell'art. 127 lett. c del t.u. degli impiegati
civili dello Stato, con decreto assessoriale n. 2488 del 5 dicembre
1978, registrato dalla Corte dei conti, con efficacia retroagente al
16 dicembre 1977.
Nel corso del lungo contenzioso amministrativo instauratosi fra il
dipendente e l'amministrazione, il Consiglio di giustizia
amministrativa ha reso un parere con cui si evidenziava sia
l'impossibilità di far ricorso all'annullamento del decreto di
destituzione per carenza di interesse pubblico concreto ed attuale,
sia quella di avviare la procedura di riammissione in servizio,
prevista dell'art. 132 del d.P.R. n. 3/1957, non ricorrendo il
presupposto della vacanza del posto nella pianta organica ove come si
evince dalla relazione illustrativa del citato d.d.l. 498, sono
previste 1000 unità di assistenti amministrativi a fronte di oltre
2.200 in servizio.
Più di recente il suddetto organo consultivo ha ritenuto che,
attesa la singolarità della fattispecie e le finalità di giustizia
sostanziale, si potesse procedere all'annullamento d'ufficio del
decreto di decadenza all'impiego, a condizione che l'interessato
rinunziasse alla corresponsione degli emolumenti arretrati.
Nonostante il verificarsi della suddetta condizione,
l'amministrazione regionale non ha adottato il provvedimento di
riammissione in servizio, atteso che da un più attento esame
dell'originario decreto di decadenza non sono stai rilevati motivi di
illegittimità.
Il legislatore con l'attuale iniziativa intende superare tutti gli
ostacoli esistenti e permettere la ripresa dell'attività lavorativa
al dipendente a distanza di circa 20 anni dalla destituzione.
Sebbene dal punto di vista umano possa ritenersi comprensibile e
plausibile l'intervento del legislatore, lo stesso non sembra
compatibile con il principio costituzionale del buon andamento della
p.a.
Codesta ecc.ma Corte, con ormai costante giurisprudenza, confermata
da ultimo con sentenza n. 153 del 1997, ha ritenuto ammissibili
misure di carattere assistenzale di sostegno all'occupazione,
adottate al di fuori dei vincoli che incontrano i rapporti d'impiego
con la p.a., soltanto in presenza di obiettive e comprovate
necessità ai fini dello svolgimento dei compiti dell'amministrazione
regionale.
L'art. 97 della Costituzione, impone, infatti, che l'espansione
dell'impiego presso le amministrazioni pubbliche debba dipendere
dalla preventiva e condizionata valutazione delle oggettive esigenze
di personale per l'esercizio di pubbliche funzioni affinchè
l'interesse dell'ente non sia subordinato a quello del dipendente e
non si determini quell'inversione di priorità tra pubblico e
privato, che codesta Corte ha ripetutamente ritenuto in contrasto con
le esigenze di buon andamento proclamate dalla citata norma
costituzionale.
Invero, riguardo alle esigenze professionali dell'amministrazione,
il cui mancato rispetto si risolve di per sè in violazione del
suddetto principio, le ulteriori motivazioni legislative, quali nella
specie quelle di assistenza e solidarietà possono essere soltanto
aggiuntive e non sostitutive.
La norma in questione, laddove impone per un singolo caso la deroga
ad uno dei presupposti necessari per l'istituto della riammissione in
servizio, costituisce violazione anche dell'art. 3 della
Costituzione, il cui rispetto richiede che non vi sia contrasto tra
la ratio della legge e la sua limitazione a un caso concreto non
giustificata da un'obiettiva diversità di esso, in confronto ad
altri casi cui quella disciplina legislativa potrebbe estendersi
(C.c. sentenza n. 80/1969).
L'art. 13 che si trascrive suscita rilievi per violazione degli
artt. 3, 97 e 81, quarto comma della Costituzione.
"1. - L'Assessore regionale per il turismo, le comunicazioni e i
trasporti è autorizzato a concedere un contributo in conto capitale
ai soggetti cooperativi, già beneficiari delle provvidenze
creditizie della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, che hanno
realizzato in Sicilia centri di approvvigionamento collettivo, pari
al 35 per cento delle esposizioni debitorie verso le banche,
risultanti dai bilanci chiusi al 31 dicembre 1996, ammissibili ai
benefici di cui all'art. 50 della legge regionale 11 maggio 1993, n.
15 e successive modificazioni.
2. - Per il debito residuo, i soggetti di cui al presente articolo
godono dei benefici di cui all'articolo 50 della legge regionale 11
maggio 1993, n. 15 e successive modificazioni.
3. - L'IRCAC è autorizzata a corrispondere ad istituti ed aziende
di credito il concorso interessi per la differenza tra il tasso di
riferimento ed il 4 per cento per le operazioni di smobilizzo a venti
anni delle esposizioni debitorie verso le banche a decorrere dalla
data di perfezionamento di dette operazioni dei soggetti cooperativi
già beneficiari delle provvidenze creditizie della legge regionale
12 giuno 1976, n. 78 e successive modifiche ed integrazioni che hanno
realizzato in Sicilia centri di approvvigionamento collettivo.
4. - Le operazioni finanziarie di cui al presente articolo, poste
in essere dagli istituti di credito, saranno assistite esclusivamente
da fidejussione regionale. Detta fidejussione avrà carattere
solidale e sarà assunta in sostituzione delle garanzie prestate o da
prestare da parte dei soci cooperatori in favore delle banche.
5. - Per le finalità di cui al presente articolo è autorizzata la
spesa di lire 4.000 milioni cui si provvede con parte delle
disponibilità del capitolo 87502 del bilancio deIla regione per
l'esercizio finanziario 1997".
Detta disposizione riproduce i commi 3 e 4 dell'art. 25 della legge
regionale n. 36/1991, così come modificato dall'art. 50 della legge
regionale n. 15/1993, trasformando però la garanzia regionale da
sussidiaria in solidale ed escludendo inoltre l'obbligo per gli
istituti creditizi di escudere previamente il debitore principale.
Poichè la medesima è stata adottata senza dibattito a seguito di
un emendamento presentato in aula, non è dato evincere se la
determinazione di approntare la garanzia della regione sia stata
supportata, nelle sedi idonee, da adeguata valutazione circa
l'entità dei debiti nè tantomeno se l'ammissione al beneficio sia
stata ancorata a precisi e precostituiti parametri.
Nei fatti, la previsione legislativa potrebbe determinare il
lievitare incontrollato della spesa in quanto l'erogazione è
svincolata da precisi limiti e da criteri prefissati.
Ad avviso del ricorrente, pertanto, la norma del 4 comma del
soprariportato articolo si appalesa in contrasto con il principio di
buona amministrazione, in quanto prioritariamente volta a tutelare la
posizione debitoria dei soci delle cooperative in questione,
omettendo al contempo di porre in essere le opportune cautele nella
gestione delle risorse finanziarie pubbliche, che dovrebbe essere
improntata al contemperamento delle esigenze di carattere generale
con quelle di una singola categoria di imprenditori.
Non ininfluente nel giudizio di illegittimità della norma è,
ancora, la considerazione che l'illimitata garanzia finanziaria a
carico del bilancio regionale potrebbe verosimilmente essere a fondo
perduto, non essendo neppure prevista la facoltà di rivalsa delle
somme esborsate nei confronti del capitale sociale delle cooperative.
Inoltre la norma così come strutturata secondo l'id quod plerumque
accidit, potrebbe indurre il creditore ad escutere in prima istanza
la regione anzichè la cooperativa che così non verrebbe stimolata
ad una gestione efficiente ed oculata con il risultato di riversare
il peso dei debiti aziendali sulla collettività.
E seppure è vero che le disposizioni contenenti agevolazioni e
benefici hanno palese carattere derogatorio e costituiscono il frutto
di una scelta del legislatore, cui soltanto spetta di valutare e di
decidere in ordine all'an ed al quantum, è altrettanto vero che tali
scelte debbono essere sorrette da criteri di ragionevolezza e non
arbitrarietà (C.c. n. 108/83).
Appare invero non ragionevole che l'amministrazione regionale si
faccia garante, senza alcuna predeterminazione di limiti quantitativi
e temporali, di debiti di cui non è dato conoscere e valutare le
cause del mancato pagamento.
Per quanto concerne, infine, la violazione dell'art. 81, quarto
comma della Costituzione, si osserva che appare incongrua la
copertura finanziaria disposta dal quinto comma dell'articolo in
questione in 4 miliardi di lire, in quanto riconducibile
principalmente alla previsione del primo comma, atteso che dalla
previsione del quarto comma deriverà una nuova ulteriore spesa
suscettibile di incontrollabile lievitazione, considerata la portata
della garanzia disposta.
Ultima disposizione oggetto di gravame è quella contenuta
nell'art. 14 che di seguito si riporta:
"1. - Il combinato disposto delle disposizioni di cui agli artt.
47, ultimo comma, della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9 e 37,
ultimo comma, della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33, deve
essere inteso nel senso che il trattamento giuridico ed economico del
personale in servizio presso le aziende autonome per l'incremento
turistico della regione siciliana è equiparato a quello del
personale regionale con decorrenza alla data di assunzione e
indipendentemente dalla circostanza che l'assunzione stessa sia
anteriore o posteriore alla legge regionale 6 marzo 1986, n. 9";
La cennata norma, che costituiva parte del disegno di legge n.
532, tuttora all'esame delle competenti commissioni permanenti
dell'ARS, estende indiscriminatamente, con effetto retroattivo, anche
ai dipendenti assunti presso le aziende autonome per l'incremento
turistico dopo l'entrata in vigore della legge n. 9 dell'86 il
trattamento giuridico ed economico del personale della regione.
Ai fini di una migliore intelligenza della censurata disposizione,
occorre premettere che l'art. 47 della legge regionale n. 9/86 ha
disposto, nelle more del riordino del settore turistico e fermi i
poteri di programmazione, indirizzo e coordinamento regionali, il
trasferimento alle province regionali delle funzioni amministrative
attribuite agli Enti provinciali per il turismo.
A tal uopo, gli enti locali si sono avvalsi delle strutture
organizzative e delle relative procedure amministrative degli
EE.PP.TT. che sono stati trasformati in Aziende autonome provinciali.
Secondo l'ultimo comma del citato art. 47, "al personale
trasferito, che conserva la posizione giuridica ed economica
conseguita all'atto del trasferimento, si applica la normativa
relativa ai dipendenti dell'amministrazione regionale".
Di tale ultima norma sono state date nel tempo differenti
interpretazioni e segnatamente l'Assessore regionale degli enti
locali, con circolare prot. n. 904 dell'8 ottobre 1993, ha sostenuto
che il trattamento giuridico-economico dei dipendenti regionali
spettasse unicamente al personale già dipendente degli EE.PP.TT..
Siffatta linea interpretativa era già stata peraltro, acclarata
dal Consiglio di giustizia amministrativa il quale, con la sentenza
n. 409 del 23 dicembre 1992, aveva statuito che "l'art. 47, ultimo
comma, legge reg. sic. 6 marzo 1986, n. 9 ha inteso non soltanto
conservare le posizioni giuridiche ed economiche conseguite nel
passato dal personale degli enti provinciali del turismo transitato
alle Aziende autonome provinciali del turismo, ma anche mantenere ad
esso per l'avvenire lo status di equiparato a dipendente regionale
con la normativa specifica di settore".
Successivamente, l'ultimo comma dell'art. 37 della legge regionale
n. 33/96, ha previsto che "fino al riordino del settore turistico le
previsioni di cui all'art. 47, ultimo comma, della legge regionale 6
marzo 1986, n. 9, continuano ad applicarsi a tutto il personale delle
aziende autonome provinciali per l'incremento turistico".
Sulla questione dell'estensione a tutto il personale in servizio
alle Aziende di incremento turistico si è pronunciato il Consiglio
di giustizia amministrativa, con sentenza n. 375/96, annullando una
decisione del TAR-CT (sentenza n. 1181/95) che aveva ritenuto
legittima detta estensione.
A seguito di tale decisione giurisdizionale l'Assessore degli enti
locali, con circolare n. 8 del 29 novembre 1996, ha impartito
disposizioni affinchè venisse data immediata attuazione alla
sentenza, con sospensione e revoca di eventuali provvedimenti
discordanti adottati.
Da quanto esposto, sembra emergere con chiarezza che l'intento
perseguito dal legislatore sia quello di porre rimedio alle
conseguenze della illegittima applicazione degli artt. 47 legge
regionale n. 9/86 e 37 legge regionale n. 33/96, il cui combinato
disposto si intenderebbe ora interpretare, con il risultato di
estendere a tutto il personale il migliore trattamento economico e
giuridico previsto per i dipendenti regionali applicabile
esclusivamente ai soggetti di cui al sopracitato art. 47, ultimo
comma, legge regionale n. 9/86.
In proposito, codesta ecc.ma Corte con la prima citata sentenza n.
94/95 ha posto come condizioni per la legittimità delle leggi di
sanatoria la sussistenza di interessi pubblici di preminente
interesse generale che nella fattispecie non appaiono presenti,
giacchè si verrebbe a creare nell'ambito dei dipendenti provinciali
una categoria privilegiata in contrasto non solo con il principio
dell'identità del trattamento retributivo a mansioni corrispondenti
ma anche con quello più generale della parità di trattamento tra
impiegati appartenenti alla medesima amministrazione locale.
Dal tenore letterale della disposizione e dalla presupposta natura
di norma interpretativa deriva, inoltre, la retroattività
dell'attribuzione del nuovo miglior trattamento economico ad un
numero non definito di dipendenti, con ciò determinandosi la
necessità di indicare gli oneri finanziari che ne derivano.
L'art. 14, in assenza di una apposita previsione al riguardo, si
pone pertanto in palese contrasto con il disposto dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, con la medesima motivazione addotta
in precedenza riguardo alla norma di cui all'art. 7.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto prefetto Francesco Camerino, v. commissario
dello Stato per la regione siciliana, in qualità di Commissario
dello Stato per la regione siciliana facente funzione, ai sensi
dell'art. 28 dello statuto speciale, con il presente atto impugna i
sottoelencati. articoli del disegno di legge n. 529 dal titolo
"Modifiche ed integrazioni all'art. 45 della legge regionale 7 marzo
1997, n. 6. Provvedimenti in favore dei comuni inferiori a diecimila
abitanti e degli asili nido. Ulteriore proroga del termine di
decadenza del CO.RE.CO. Interventi a sostegno delle autonomie locali
e per i settori dell'industria, della pesca e del turismo" approvato
dall'Assemblea regionale nella seduta del 5 settembre 1997:
art. 7 limitatamente all'inciso "a far data dall'entrata in
vigore della medesima legge", per violazione degli art. 81, quarto
comma, e 97 della Costituzione;
art. 10, per violazione degli artt. 3, 97 e 81, quarto comma
della Costituzione;
art. 13, quarto comma, per violazione degli artt. 81, quarto
comma, e 97 della Costituzione;
art. 14, per violazione degli artt. 3, 81, quarto comma, e 97
della Costituzione.
Palermo, addì 13 settembre 1997
Il v. commissario della Stato per la regione siciliana
Commissario dello Stato f.f.
prefetto Francesco Camerino
97C1103