1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 7-12-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 723 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 maggio 1994
N. 723 Ordinanza emessa il 3 maggio 1994 dal pretore di Pordenone nel procedimento civile vertente tra Bastianello Giovanni e prefettura di Pordenone ed altro Circolazione stradale - Violazioni di norme del c.d. codice della strada attualmemte abrogato ma applicabile nel caso di specie - Sanzione amministrativa con importo iscritto in cartella esattoriale - Opposizione innanzi al pretore - Preclusione in caso di mancato ricorso al prefetto - Lamentata omessa previsione dell'esperibilita' dell'azione giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo - Violazione del diritto di agire in giudizio per la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Incidenza sui principi di eguaglianza e ragionevolezza - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 530/1989, 470/1990, 15/1991, 154/1992 e 406/1993. (D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, art. 142-bis; d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 203). (Cost., artt. 3, 24 e 111). (094C1293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 7-12-1994)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva formulata in data 13 aprile 1994
nella causa tra Bastianello Giovanni (ricorrente) e prefettura di
Pordenone (resistente), con la chiamata in causa del comune di
Pordenone emana la seguente ordinanza:
F A T T O
In data 21 aprile 1993, Giovanni Bastianello depositava nella
cancelleria civile della pretura di Pordenone atto di opposizione
avverso una comunicazione di iscrizione a ruolo (cartella esattoriale
n. 3095133) di sanzione amministrativa dell'amministrazione comunale
di cui al verbale n. 16876 del 14 ottobre 1991 (divenuto titolo
esecutivo in quanto non era stato proposto ricorso al prefetto;
In data 22 aprile 1993 il pretore di Pordenone ordinava il
deposito degli atti alla locale prefettura e fissava la comparizione
delle parti per l'udienza dell'8 luglio 1993;
Nel costituirsi in giudizio il prefetto di Pordenone deduceva
carenza di legittimazione passiva in quanto non era stata emessa
l'ordinanza ingiunzione di pagamento ex art. 18 della legge n.
689/1981, nè poteva essere emessa atteso che non si era avuto
ricorso al prefetto nel termine appena riferito;
Rilevava inoltre che non vi era alcun rapporto di dipendenza tra
il prefetto e l'amministrazione comunale che aveva redatto il verbale
poi divenuto titolo esecutivo;
che l'obbligo di pagamento della somma in questione derivava da
un ordine dell'intendenza di finanza (organo periferico del Ministero
delle finanze); che esattore era un concessionario, il Credito
Romagnolo, operante del tutto autonomamente dalla prefettura;
In successiva integrazione della memoria difensiva ribadiva che in
virtù delle disposizioni operanti all'epoca del fatto (art. 142-bis
del testo unico del 1959 come modificato dalla legge 24 marzo 1989,
n. 122 e art. 27 della legge n. 689/1981) non doveva essere emessa
nè quindi notificata alcuna ordinanza ingiunzione essendo mancato il
preventivo ricorso sicchè non era configurabile l'opposizione al
pretore ex art. 22 della legge n. 689/1981; rilevava inoltre che
l'iscrizione a ruolo o la stessa cartella esattoriale non potevano
essere configurate come ordinanza ingiunzione, nè poteva ritenersi
ammissibile un ricorso avanti al pretore avverso il vebale di
accertamento;
In corso di causa il pretore ordinava l'integrazione del
contraddittorio nei confronti dell'amministrazione comunale da cui
era promanato l'atto (verbale di accertamento) divenuto titolo
esecutivo quale autorità che aveva predisposto i ruoli trasmessi poi
all'intendenza di finanza e quindi sostanzialmente ente impositore;
All'odierna udienza il pretore, sentite le parti, si riservava e
quindi sollevava d'ufficio questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 142-bis d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 nella parte in
cui non prevede la proponibilità di opposizione avanti al pretore
avverso il ruolo emesso sulla base del predetto articolo una volta
divenuto esecutivo il verbale di accertamento; e, in via
consequenziale, dell'art. 203 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285
sempre nella parte in cui non prevede la descritta proponibilità.
MOTIVI DEL PROVVEDIMENTO
1. - Il procedimento amministrativo per l'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie è stato, con specifico
riferimento alle violazioni del codice della strada, modificato dalla
legge 24 marzo 1989, n. 122 che, con gli artt. 23 e 24, ha modificato
l'art. 142 del d.P.R. n. 393/1959 ed ha introdotto l'art. 142 bis.
Originariamente per le violazioni del codice della strada come per
tutte le altre violazioni amministrative, il procedimento si snodava
attraverso le fasi previste dalla legge n. 689/1981 e pertanto
l'autorità che aveva proceduto alla contestazione dell'illecito
attinente al codice della strada doveva, in difetto di conciliazione,
inderogabilmente trasmettere il rapporto al prefetto (competente in
ordine alla predetta tipologia di illeciti) il quale doveva
pronunciarsi sulla fondatezza dell'illecito stesso o archiviando o
emanando ordinanza-ingiunzione; la prevista facoltà per il
trasgressore di far pervenire al prefetto scritti difensivi o di
richiedere l'audizione non aveva natura di ricorso gerarchico e
comunque non influiva minimamente sulla procedibilità del potere
decisorio prefettizio, costituendo semplicemente una facoltà dovuta
alla esigenza di consentire la realizzazione del contraddittorio;
solo in caso di emanazione del provvedimento amministrativo
prefettizio denominato ordinanza-ingiunzione si aveva un titolo
idoneo a fondare, in difetto di pagamento nel temrine previsto,
l'esecuzione secondo le norme previste per le imposte dirette,
provvedimento opponibile avanti al pretore che quindi, previo ricorso
nei termini di legge, poteva sempre conoscere della fondatezza
dell'illecito attinente a violazioni del codice della strada.
2. - La riferita legge n. 122/1989 ha modificato in modo
sostanziale il procedimento sanzionatorio relativo a tali violazioni.
È stata infatti prevista la possibilità per il presunto
trasgressore di inoltrare nel termine di giorni sessanta
dall'accertamento o dalla notificazione della violazione, un ricorso
al prefetto da presentarsi allo stesso ufficio o comando cui
appartiene l'organo accertatore, il quale è tenuto a trasmettere gli
atti al prefetto stesso entro il termine di giorni quindici dal
deposito o dal ricevimento del ricorso ed a questo punto il prefetto
procede ai sensi dell'art. 18 della legge n. 689/1981 ed in caso di
emanazione di ordinanza ingiunzione sarà ammissibile l'opposizione
pretorile. Se però nel predetto termine di giorni sessanta non è
stato proposto ricorso (e non è avvenuto il pagamento in misura
ridotta) è stato espressamente previsto che non si applica la norma
di cui al primo e secondo comma dell'art. 17 della legge n. 689/1981
(e non verificandosi la trasmissione del rapporto al prefetto non vi
potrà essere emanazione di ordinanza-ingiunzione) e che il sommario
processo verbale acquista dignità di titolo esecutivo per una somma
pari alla metà del massimo edittale, con conseguente possibilità di
procedere esecutivamente.
Il d.lgs. n. 285/1992 all'art. 203 ha sostanzialmente confermato
tale impostazione del procedimento sanzionatorio nella materia de
qua.
Nel caso in esame è stato correttamente seguito il procedimento
di cui alla novella sopra descritta, e pertanto, notificato al
trasgressore la contestazione dell'illecito, e non essendo seguito
nel termine previsto nè il pagamento in misura ridotta nè il
ricorso al prefetto l'autorità cui apparteneva l'organo accertatore
(comune di Pordenone) ha predisposto il ruolo, lo ha trasmesso
all'Intendente di Finanza il quale lo ha dato in carico all'esattore
che ha notificato la cartella esattoriale al trasgressore.
3. - Ritiene il pretore che allo stato della normativa il ricorso
al prefetto costituisca di fatto condizione necessaria acchè il
trasgressore conservi la possibilità di poter usufruire della tutela
giurisdizionale pretorile.
Ed infatti la proposizione del ricorso amministrativo è l'unico
comportamento idoneo ad eccitare il potere decisorio del prefetto ed
a consentire quindi, se tale potere decisorio si risolve
nell'emanazione di ordinanza-ingiunzione, la proponibilità
dell'opposizione disciplinata dagli artt. 22 e 23 della legge n.
689/1981 (l'art. 142, quarto comma, novellato ribadiva espressamente
che l'opposizione pretorile va proposta nei confronti dell'ordinanza
prefettizia, e così l'art. 205 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285).
Il ricorso al prefetto viene quindi di fatto a costituire una
condizione di procedibilità della tutela giurisdizionale ed in
sostanza la mancata proposizione del primo comporta una decadenza di
ordine sistematico della seconda.
Nè risulta sostenibile l'ammissibilità dell'opposizione
pretorile nei confronti del verbale di accertamento divenuto titolo
esecutivo ovvero nei confronti del ruolo predisposto dalla autorità
accertatrice o della cartella esattoriale.
Se è vero infatti che la legge n. 689/1981 ha statuito una
generale competenza pretorile in ordine alla fondatezza dell'illecito
amministrativo, è però anche vero che l'opposizione, come si evince
dal tenore lettereale della legge, non può prescindere
dall'emanazione di una ordinanza-ingiunzione, e che in ordine ai
menzionati e diversi atti amministrativi non è previsto dalla legge
un tal rimedio giurisdizionale.
A tale riguardo giova riflettere sul fatto che l'art. 16, terzo
comma, del d.P.R. n. 636/1972, che disciplina la proposizione del
ricorso alla commissione tributaria, prevede espressamente
l'ammissibilità della proposizione del ricorso nei confronti del
ruolo; ed è in particolare utile analizzare la normativa sulla
riscossione dei crediti contributivi introdotta dall'art. 2 del d.l.
9 ottobre 1989, convertito con legge 7 dicembre 1989: ivi si
statuisce ex lege la natura di titolo esecutivo di alcuni atti
amministrativi quali le attestazioni dei dirigenti periferici degli
enti previdenziali, si consente a questi ultimi di avvalersi della
riscossione esattoriale in forza di tali titoli e si prevede
espressamente, al sesto comma del predetto articolo, la
proponibilità di opposizione contro i ruoli esattoriali avanti al
pretore in funzione di giudice del lavoro.
Da tali dati normativi si evince che nel caso in esame, nulla
disponendo la legge al riguardo, non può essere ammissibile il
ricorso contro il ruolo esattoriale.
4. - Nè può condurre ad una diversa interpretazione il
ragionamento sviluppato dalla Corte di cassazione con sentenza n.
190/1992 (che ha riconosciuto la giurisdizione del Pretore in materia
di opposizione all'iscrizione a ruolo di una sanzione amministrativa
di cui alla legge n. 689/1981 per installazioni abusive di
pubblicità non preceduta dalla notifica di un'ordinanza-ingiunzione
concernente l'irrogazione della sanzione stessa). In tal caso infatti
la notifica della cartella esattoriale senza la previa notifica
dell'ordinanza ingiunzione rappresentava un caso "patologico" a cui
si è ovviato attraverso l'applicazione analogica delle norme
tributarie (art. 16 terzo comma, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636),
secondo cui il contribuente può ricorrere contro il ruolo, per
ragioni diverse dalla sussistenza dei vizi propri dell'atto, quando
non vi è stata la previa notifica dell'avviso di accertamento o di
liquidazione, ovvero del provvedimento che ha irrogato la sanzione.
Nè nella fattispecie al vaglio della suprema Corte era previsto un
ricorso-reclamo all'autorità amministrativa.
Nel caso in esame invece non c'è alcunchè di "patologico"
essendosi regolarmente avuta la notificazione della contestazione
dell'illecito ed essendo espressamente previsto che, in assenza di
ricorso al prefetto, il sommario verbale di accertamento costituisce
titolo esecutivo idoneo a legittimare l'esecuzione esattoriale (senza
quindi che sia richiesta la previa emissione di
ordinanza-ingiunzione); inoltre è previsto un ricorso amministrativo
di cui il trasgressore non si è avvalso.
In definitiva nel caso in esame risulta improponibile la domanda
di tutela giurisdizionale avanti al pretore, in quanto non si è
avuto ricorso al prefetto e non è stata eccitata
l'ordinanza-ingiunzione; non risulta inoltre poter essere competente
un altro giudice ordinario nè può affermarsi la giurisdizione di un
qualche giudice speciale (il giudice tributario non può
evidentemente conoscere della controversia) ed il trasgressore può
solo esperire i rimedi previsti per la fase esecutiva (ricorso
all'Intendente di Finanza contro gli atti esecutivi dell'esattore,
anche ai fini della sospensione, con la conseguente possibilità di
ricorrere al giudice amministrativo, nonchè azione giudiziaria di
responsabilità contro l'esattore).
5. - Giusta tale interpretazione, si ritiene che non sia
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 142-bis del d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (abrogato ma in
vigore all'epoca dell'accertamento) e dell'art. 203 del d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285 nella parte in cui ciascuna di tali disposizioni
non prevede la possibilità di proporre opposizione avanti al pretore
(giudice deputato alla valutazione della fondatezza dell'illecito in
caso di emanazione di ordinanza-ingiunzione) avverso il ruolo
esattoriale emesso ai sensi dei predetti articoli sulla base del
sommario verbale di accertamento divenuto titolo esecutivo, potendosi
ipotizzare altrimenti il contrasto con gli artt. 24 e 113 della
Costituzione. Tali articoli garantiscono il diritto di agire in
giudizio a tutela dei diritti e degli interessi legittimi, il diritto
di difesa in ordine a qualsiasi pretesa punitiva dello stato, il
diritto di tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica
amministrazione, diritto che può essere ritenuto salvaguardato
solamente se la tutela giurisdizionale non sia resa eccessivamente
difficoltosa.
Tali principi sono stati anche recentemente ribaditi dalla Corte
adita nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 33,
ultimo comma, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642 (disciplina imposta
di bollo) nella parte in cui non prevedeva, in materia di rimborsi
d'imposta, l'esperibilità dell'azione giudiziaria in mancanza del
preventivo ricorso amministrativo (sentenza 5-23 novembre 1993, sulla
scia delle sentenze nn. 530/1989, 470/1990, 15/1991, 154/1992).
Orbene nel caso di specie la tutela giurisdizionale risulta
appunto essere resa eccessivamente difficoltosa dal fatto che si può
proporre l'opposizione al pretore solamente se vi è stato tempestivo
ricorso al prefetto, e dal fatto che nessuna tutela giurisdizionale
costituzionalmente sufficiente risulta essere esperibile avverso il
ruolo emesso sulla base del verbale divenuto titolo esecutivo,
sicchè l'omissione del ricorso prefettizio di fatto comporta una
decadenza sistematica dalla predetta tutela.
6. - La compressione della tutela giurisdizionale risulta inoltre
violatrice del principio di eguaglianza ed irragionevole ex art. 3
della Costituzione tenuto conto che essa opera solamente con riguardo
agli illeciti amministrativi attinenti a violazioni del codice della
strada e non agli altri illeciti amministrativi e non appaiono
sussistere giustificazioni del diverso trattamento; appare inoltre
altresì essere irragionevole ed ingiustificata se si rileva che in
casi che presentano una qualche similitudine, come il procedimento di
riscossione dei contributi di cui alla legge n. 389/1989 (cui si è
sopra fatto riferimento), l'anticipazione della possibilità per
l'autorità di esperire esecuzione esattoriale è stata
controbilanciata dalla proponibilità di opposizione al ruolo avanti
al giudice deputato in linea generale a conoscere della materia.
Si sottolinea che il prospettato intervento additivo (in luogo
della prospettazione di un intervento di annullamento sulla citata
normativa) appare avere il pregio di preservare l'anticipazione della
autotutela esecutiva della pubblica amministrazione e quindi la
maggiore speditezza del procedimento ingiuntivo, che può trovare una
sua ratio nelle peculiarità del settore (con particolare riferimento
all'alto numero di infrazioni al codice stradale quotidianamente
accertate, per le quali spesso il mancato gravame amministrativo è
indice dell'inesistenza di motivi di doglianza).
7. - La questione sollevata appare essere rilevante nel presente
giudizio incidendo sulla proponibilità stessa della domanda e quindi
in definitiva sulla sussistenza di giurisdizione del giudice adito.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 142-bis del d.P.R. 15 giugno
1959 n. 393 e dell'art. 203 d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 nella parte
in cui ciascuna di tali disposizioni non prevede la possibilità di
proporre avanti al pretore (giudice deputato alla valutazione della
fondatezza dell'illecito amministrativo in caso di emissione di
ordinanza-ingiunzione) opposizione avverso il ruolo esattoriale
emesso ai sensi dei predetti articoli sulla base del sommario verbale
di accertamento divenuto titolo esecutivo per mancata proposizione di
ricorso al prefetto, in relazione agli artt. 3, 24, 111 della
Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Pordenone, addì 3 maggio 1994
Il pretore: GUIDI

94C1293