1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 ottobre 2008
Ordinanza del 31 ottobre 2008 emessa del Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da Capalbo Maddalena contro I.N.P.S.. Previdenza - Contribuzione figurativa - Periodi di astensione obbligatoria dal lavoro per maternita' - Riconoscimento dell'accredito figurativo con riferimento a periodi anteriori al 1° gennaio 1994 - Limitazione con norma autoqualificata di interpretazione autentica, ma a carattere innovativo, agli iscritti all'Assicurazione generale obbligatoria in servizio alla data dell'entrata in vigore del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza e dell'eccesso di potere legislativo - Violazione dei principi di tutela della maternita' e dell'infanzia e di tutela delle lavoratrici madri. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 504. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 31, comma secondo, e 37, primo comma. (009C0039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale pronunciata nella causa iscritta al n. 4627
R.G.L. 2008, promossa da: Capalbo Maddalena, rappresentata e difesa
dagli avv. Silvia Boldrini e Remigio Marengo (domiciliatari),
entrambi del Foro di Torino parte ricorrente;
Contro INPS - Istituto nazionale della previdenza sociale,
rappresentato e difeso dall'avv. Silvia Zecchini, dell'Ufficio legale
distrettuale della sede provinciale dell'istituto (domiciliatario),
parte convenuta.
Oggetto della causa: ricostituzione della pensione per contributi
correlati a periodi di congedo per maternità verificatisi fuori del
rapporto di lavoro.
Oggetto della rimessione: art. 2, comma 504, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, in riferimento agli artt. 3, 31, 37 Cost.
Letti atti e documenti di causa, osserva quanto segue all'esito
della discussione orale effettuata dai difensori delle parti.
1. - La ricorrente chiede che il giudice voglia condannare
l'istituto convenuto a ricalcolare la pensione di vecchiaia di cui è
titolare dal 1° luglio 1995, tenendo conto dei due periodi di congedo
obbligatorio per maternità verificatisi nel 1961 e nel 1966 (doc. n.
3 p. ricorr.), al di fuori del rapporto di lavoro e utilizzabili nei
termini della contribuzione figurativa, ai sensi dell'art. 25, comma
2, del decreto legislativo 26 marzo 200l, n. 151.
Lamenta di avere avanzato istanza in sede amministrativa,
ricevuta dall'Inps il 3 ottobre 2007, rimasta però senza esito e
risposta.
Prospetta in subordine un'eccezione di legittimità
costituzionale del sopravvenuto art. 2, comma 504, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, in riferimento agli artt. 3, 31, 32, 37 della
Costituzione.
2. - La domanda proposta era originariamente accoglibile, stando
alla consolidata interpretazione dell'art 25, comma 2, del decreto
legislativo n. 151 del 2001 fornita dalla Corte di cassazione,
secondo cui:
«In base all'art. 2 del d.l. n. 564 del 1996, poi
sostanzialmente recepito nella norma dell'art. 25 del d.l. n. 151 del
2001, il beneficio dell'accredito figurativo per maternità, per i
periodi corrispondenti all'astensione obbligatoria verificatisi al di
fuori del rapporto di lavoro, spetta, a domanda e nel concorso del
requisito del possesso di almeno cinque anni di contribuzione versata
in costanza di rapporto di lavoro, anche in relazione agli eventi
antecedenti al 1° gennaio 1994, essendo venuta meno la limitazione
temporale presente nella precedente norma dell'art. 14 del d.l. n.
503 del 1992 (esplicitamente abrogata dall'art. 86 del d.l. n. 151
del 2001)».
Tale interpretazione - già adombrata dalla Corte costituzionale
con ordinanza 14 giugno 2001, n. 193, e fatta propria dal supremo
Collegio con sentenze 25 novembre 2004, n. 22244, 15 settembre 2005,
n. 18273, 6 giugno 2008, n. 15081 - è stata altresì recepita dalla
Corte dei conti, sezioni riunite, 14 luglio 2006, n. 7, in atti, la
quale, a seguito di ampio excursus e di argomentazioni di largo
respiro, ha ritenuto la «sussistenza del diritto al riconoscimento,
ai fini pensionistici dei periodi corrispondenti all'astensione
obbligatoria dal lavoro per maternità, verificatasi al di fuori del
rapporto di lavoro, ai sensi dell'articolo 25, comma 2, del d.lgs. 26
marzo 2001, n. 151, in relazione a quanto disposto dagli articoli 16
e 17 dello stesso testo normativo i quali disciplinano diritti e
doveri in occasione della maternità in ambito lavorativo, a domanda
e con effetti a decorrere dalla stessa, prescindendo dalla
circostanza che il richiedente sia in servizio o meno».
Tale interpretazione, infine, è stata recepita anche dall'Inps
con circolare 31 maggio 2002, n. 102, la quale, come si legge nella
sua premessa, prende atto dall'ordinanza n. 193 del 2001 del Giudice
delle leggi e fornisce ai propri uffici i chiarimenti e le direttive
che seguono:
«L'articolo 14, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 503, nell'introdurre poi i periodi relativi a maternità
intervenute al di fuori di un rapporto di lavoro, l'accredito
figurativo, nella durata corrispondente a quella dell'astensione
obbligatoria, a prescindere dalla circostanza che detti eventi siano
precedenti o successivi al rapporto di lavoro stesso, aveva stabilito
che tale facoltà era esercitabile a condizione che l'evento da
riconoscere si collocasse temporalmente dopo il 1° gennaio 1994 e
che, alla data della domanda, l'interessato potesse far valere il
requisito di 5 anni di contribuzione, versata per effettiva attività
lavorativa.
Al riguardo l'art. 25, comma 2, del decreto n. 151 dispone
che «in favore dei soggetti iscritti al fondo pensioni lavoratori
dipendenti e alle forme di previdenza sostitutive ed esclusive
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la
vecchiaia e i superstiti, i periodi corrispondenti al congedo di
paternità di cui agli articoli 16 e 17, verificatisi al di fuori del
rapporto di lavoro, sono considerati utili ai fini pensionistici, a
condizione che il soggetto possa far valere, all'atto della domanda,
almeno cinque anni di contribuzione versata in costanza di rapporto
di lavoro. La contribuzione figurativa viene accreditata secondo le
disposizioni di cui all'articolo 8 della legge 23 aprile 1981, n.
155, con effetto dal periodo in cui si colloca l'evento».
L'art. 86 del decreto n. 151 ha abrogato il comma 3 dell'art.
14 del decreto legislativo n. 503/1992.
Con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 151/2001,
i periodi corrispondenti a quello dell'estensione obbligatoria
relativi ad eventi verificatisi al di fuori del rapporto di lavoro,
fermo restando il requisito contributivo minimo di 5 anni, già
previsto dall'art. 14 del decreto n. 503, sono riconoscibili a
domanda indipendentemente dalla loro collocazione temporale.
Il suddetto articolo 25, non ponendo più alcun limite in
merito alla collocazione temporale dell'evento da riconoscere, ha
pertanto esteso la copertura previdenziale anche agli eventi
antecedenti il 1° gennaio 1994, consentendo il riconoscimento
figurativo dei relativi periodi nella durata corrispondente a quella
dell'astensione obbligatoria fruita in costanza di rapporto di
lavoro».
3. - Come evidenziato dalla difesa dell'Istituto convenuto,
all'accoglimento della domanda è ora di ostacolo l'art. 2, comma 504
[Interpretazione autentica degli articoli 25 o 35 del decreto
legislativo n. 151 del 2001], della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
il quale stabilisce che «Le disposizioni degli articoli 25 e 35 del
... decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, si applicano agli
iscritti in servizio alla data di entrata in vigore del medesimo
decreto legislativo.
Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici più favorevoli già
liquidati alla data di entrata in vigore della presente legge».
Nel caso qui in esame la ricorrente non risulta infatti in
servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n.
151 del 2001, essendo pensionata dal 1° luglio 1995, nè alla data di
entrata in vigore della legge n. 244 del 2007 è destinataria di
trattamento più favorevole rispetto a quello scaturente dalla
novella (e cioè del trattamento previsto dall'art. 25, comma 2, del
decreto legislativo n. 151 del 2001, come interpretato dalla Corte di
cassazione, dalla Corte dei conti, sez. riun. e dalla Circolare Inps)
già ricalcolato e liquidato.
4. - Passando a questo punto ad esaminare la questione di
legittimità costituzionale prospettata da parte ricorrente in via
subordinata, il tribunale osserva quanto segue.
Occorre premettere che l'art. 25, comma 2, del decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151, prevedeva, nel suo testo
originario, anteriore cioè alla novella di cui si è detto, che al
beneficio oggetto di causa potessero accedere tutti gli «iscritti»
all'AGO ovvero a forme sostitutive ed esclusive di essa.
Vigente tale norma era sorta questione su cosa dovesse intendersi
per «iscritti» ed essa era stata razionalmente e definitivamente
risolta nel senso di ritenere irrilevante l'attualità di servizio,
al momento di presentazione dell'istanza amministrativa, dovendo tale
locuzione esser considerata «quale espressione atecnica e generica
diretta a ricomprendere tutti quelli la cui posizione è, comunque,
gestita da un ente previdenziale»; esistendo oltre «all'iscritto
attivo, che versa o ha versato i contributi, .... l'iscritto passivo,
che beneficia del trattamento di quiescenza», come si legge nella
citata sentenza della Corte dei conti, sez. riun., n. 7 del 2006, che
tale questione ha affrontato e definito, in piena conformità con
l'orientamento della Corte di cassazione di cui si è detto sopra, la
quale ha ritenuto dipendere l'accredito contributivo unicamente,
dalla domanda dell'interessata, senza necessità quindi di un
ulteriore requisito, quale quello afferente lo status della
richiedente (occupata, già occupata, pensionata).
Questa è altresì la posizione assunta ufficialmente dall'Inps
con la citata circolare n. 102 del 2002, indirizzata ai propri
uffici, centrali e periferici, ove ai par. 4.1 e 4.2 si indicano
esplicitamente, tra i casi tutelati dalla legge, quelli «in cui
l'accreditamento sia richiesto da soggetti già titolari di
prestazioni pensionistiche .... aventi decorrenza anteriore alla data
di entrata in vigore del decreto legislativo [n. 151 del 2001] (1°
maggio 2001) ... ovvero successiva al 30 aprile 2001.»
Ciò premesso, si tratta ora di verificare, sulla scorta della
giurisprudenza della Corte costituzionale:
se l'enunciato normativo contenuto nell'art. 2, comma 504,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, abbia reale valenza
interpretativa o invece presenti natura innovativa-retroattiva;
se risulti o meno violato il limite di ragionevolezza ex art.
3, primo comma Cost. e quindi realizzata un'ipotesi di eccesso di
potere legislativo;
se infine risultino comunque violati principi costituzionali,
destinati a circoscrivere e limitare il legislatore nell'utilizzo di
tale strumento normativo.
Il punto obbligato per tale disamina è infatti costituito dalla
sentenza 23 novembre 1994, n. 397, del Giudice delle leggi, nella
quale si legge quanto segue:
«È costante insegnamento di questa Corte che il ricorso da
parte del legislatore a leggi di interpretazione autentica non può
essere utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative
dotate di efficacia retroattiva, in quanto così facendo la legge
interpretativa tradirebbe la funzione che le è propria: quella di
chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle
possibili varianti di senso compatibili col tenore letterale, sia al
fine di eliminare eventuali incertezze interpretative (sentenze n.
163 del 1991 e 413 del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni
giurisprudenziali divergenti con la linea politica del diritto voluta
dal legislatore (sentenze n. 6 del 1994; 424 e 402 del 1993; 455 e
454 del 1992; 205 del 1991; 380 e 155 del 1990; 233 del 1988; 178 del
1987).
Tale carattere interpretativo deve peraltro desumersi non
già dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto
invece dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione
cioè ad «un rapporto fra norme - e non fra disposizioni - tale che
il sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma
interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un
precetto normativo unitario» (sentenza n. 424 d.l. 1993; analogamente
n. 39 del 1993; 155 del 1990 e 233 del 1988).
Tuttavia, come questa Corte ha più volte affermato, la
natura effettivamente interpretativa di una legge non è sufficiente
ad escluderne il contrasto con i principi costituzionali. La sovrana
volontà del legislatore nell'emanare dette leggi - sia che queste
abbiano effetti meramente retrospettivi sia che di vera e propria
retroattività si tratti - incontra una serie di limiti che la Corte
ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, oltre che
dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento (sentenze n. 6 del 1994; 424
e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1991); la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto (sentenze n. 424 e 39 del 1993; n.
349 del 1985); la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico
(sentenze n. 6 del 1994; 429 del 1993; 822 del 1988); il rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.»
Orbene, nel caso in esame lo ius superveniens si inserisce
indiscutibilmente in un contesto contrassegnato da uniformità
interpretativa da parte della giurisprudenza, nelle sue massime
espressioni istituzionali, cui si è altresì allineato lo stesso
ente previdenziale, gestore dell'AGO, per i quali l'accredito
contributivo prescinde:
α) dalla data dell'astensione per maternità, se anteriore o
posteriore al 1° gennaio 1994;
β) dalla condizione di lavoratrice attiva ovvero di
pensionata della richiedente, all'atto delta domanda amministrativa.
Rovesciando totalmente tale consolidata situazione
normativa-interpretativa e la stessa prassi operativa dell'istituto
previdenziale - ovverossia il c.d. diritto vivente - la novella
sostituisce, con effetto retroattivo, all'espressione «iscritti»; che
si legge nell'art. 25, comma 2, del decreto legislativo n. 151 del
2001, quella di «iscritti in servizio alla data di entrata in vigore
del medesimo decreto legislativo».
Rimangono in tal modo estranee all'insieme delle possibili
destinatarie del beneficio, come ex novo ridisegnato, le lavoratrici
già pensionate e anche quelle che, pur non essendo ancora in
quiescenza, non si trovino però in servizio alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo n. 151 del 2001; alle quali ultime era
invece consentito, in antecedenza, di richiedere la contribuzione
figurativa.
In tale quadro di riferimento, il tribunale ritiene non potersi
attribuire allo ius superveniens alcuna valenza di tipo
interpretativo, contrariamente a quanto dichiarato dalla stessa
legge, essendone del tutto evidente la portata innovativa e
retroattiva e cioè la funzione abrogativa di essa, effettuata con lo
strumento in tal caso non appropriato (ma idoneo a garantire la
retroattività dell'intervento normativo) della legge interpretativa.
Quale sia la ratio di quel termine è inoltre difficile
comprendere, a meno di non postulare la volontà dei legislatore di
cancellare e travolgere una civilissima conquista in favore della
lavoratrice madre, sicuramente dovuta a norma degli artt. 31 e 37
Cost.
Con il nuovo testo normativo, che sostituisce retroattivamente
quello pregresso, il numero delle possibili beneficiarie tende in
effetti sostanzialmente ad azzerarsi, dipendendo l'accredito
figurativo da una circostanza fortunosa e del tutto casuale
ovverossia da una sorta di azzardo: l'essere in servizio un
determinato giorno.
5. - Alla luce delle considerazioni che precedono la prospettata
questione di legittimità costituzionale, la cui definizione risulta
rilevante rispetto al giudizio in corso, va ritenuta non
manifestamente infondata; con conseguente avvio del procedimento
davanti al Giudice delle leggi.
Il tutto in riferimento:
a) all'art. 3, primo comma Cost., inteso quale principio di
ragionevolezza, il quale limita e circoscrive le condizioni di
ammissibilità della legge interpretativa, inibendo l'utilizzo di
tale strumento ove la nuova norma:
1) non possa in alcun modo essere ricondotta nell'ambito
dei possibili significati della disposizione interpretata;
2) si appalesi decisamente irrazionale, per l'innovazione
introdotta surrettiziamente;
b) agli artt. 31 e 37 Cost., che impongono al legislatore di
tutelare con misure adeguate la maternità, quella della lavoratrice
in particolare.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 504, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 31,
secondo comma, e 37, primo comma
Cost.;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata ai legali delle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri e ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti, unitamente alle prove delle notificazioni qui ordinate,
alla Corte costituzionale.
Torino, addì 31 ottobre 2008
Il giudice: Ciocchetti