1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 7-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 agosto 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 agosto 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Sardegna - Previsione dell'inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel contratto collettivo regionale di lavoro (CCRL) - Previsione che agli inquadrati lavoratori FoReSTAS si applica il trattamento retributivo fondamentale previsto dal CCRL e le indennita' previste dal CCNL delle sistemazioni idraulico-forestali e dal Contratto integrativo regionale di lavoro - Previsione che il personale dirigente dell'Agenzia FoReSTAS e' inquadrato nel comparto contrattuale dei dirigenti regionali, cosi' come previsto dalla legge regionale n. 43 del 2018, nel rispetto del CCRL dei dirigenti della Regione. - Legge della Regione autonoma Sardegna 24 giugno 2020, n. 18 (Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL), art. 1, commi 1, 2 e 3. (20C00212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 7-10-2020)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei ministri (C.F.
97163520584), in persona del Presidente pro tempore, ex lege
rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F.
80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 - fax 06-96514000 - pec:
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nei confronti della Regione Sardegna, in persona del Presidente
pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge della Regione Sardegna del 24 giugno 2020, n. 18 -
Sardegna, pubblicata nel B.U.R n. 36 del 25 giugno 2020, recante:
«Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL».
1. La legge della Regione Sardegna del 24 giugno 2020, n.
18/2020, pubblicata nel B.U.R n. 36 del 25 giugno 2020, recante:
«Inquadramento del personale dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL», prevede
il passaggio dei dipendenti, assunti a tempo indeterminato,
dall'Agenzia FoReSTAS al comparto di contrattazione regionale.
La legge regionale è censurabile in quanto eccede dalla
competenza legislativa esclusiva attribuita alla Regione dall'art. 3
dello statuto speciale (legge Cost. n. 3/1948), in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale, ponendosi in contrasto
con i principi fondamentali stabiliti dall'art. 117, secondo comma,
lettera 1) della Costituzione che individua la competenza esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile.
Al fine di inquadrare correttamente la questione è opportuno
innanzi tutto rammentare quanto statuito recentemente da codesta
Corte costituzionale nella sentenza n. 43/2020, sia in generale in
tema di ammissibilità del ricorso sia, in particolare, con
riferimento all'impugnazione di una disposizione di legge regionale
(n. 1/20) relativa proprio al personale dell'Agenzia FoReSTAS.
2. Nella citata sentenza n. 43/2020 sul piano dell'ammissibilità
del ricorso viene specificato che «La possibile inerenza delle varie
disposizioni impugnate a materie di competenza statutaria regionale
impone un preliminare vaglio di ammissibilità delle questioni
sollevate. Questa Corte ha già affermato che dal ricorso, "valutato
nel suo complesso", deve desumersi il riferimento ai parametri
statutari che, nella materia oggetto della singola questione, possono
fondare interventi del legislatore regionale (da ultimo, sentenza n.
16 del 2020, punto 4.1. del Considerato in diritto). Dal contesto del
ricorso deve dedursi l'impossibilità di operare il sindacato di
legittimità costituzionale in base allo statuto speciale. Al
riguardo, è da ritenersi "sufficiente, ma necessaria,
un'indicazione, sia pure sintetica al riguardo, in ordine
all'estraneità della materia alla sfera di attribuzioni stabilita
dallo stesso" (sentenze n. 147 del 2019, n. 142 del 2015 e n. 288 del
2013). In particolare, è ammissibile il ricorso "che non sia
sfornito degli elementi argomentativi minimi richiesti, che vanno
valutati anche in considerazione della radicalità della
prospettazione operata dal Governo" (sentenze n. 153 del 2019 e n.
142 del 2015).».
Nel caso in esame «l'estraneità della materia alla sfera di
attribuzioni stabilita» dallo statuto speciale è stata affermata
dalla Corte costituzionale nella medesima sentenza n. 43/2020:
«Questa Corte ha più volte affermato che, quanto al riparto delle
competenze tra Stato e Regioni, la disciplina del rapporto di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione, come rivisitato dal
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), rientra nella materia "ordinamento civile", riservata
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato» (sentenze n. 175 e
n. 160 del 2017).
Con riferimento alla Regione autonoma Sardegna, si deve tener
conto della competenza legislativa primaria in tema di «stato
giuridico ed economico del personale» di cui all'art. 3, comma 1,
lettera a), dello statuto di autonomia, competenza che, per espressa
previsione statutaria, deve essere esercitata nel «rispetto [...]
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica» (sentenza n. 154 del 2019).
I profili concernenti l'assunzione e l'inquadramento del
personale pubblico privatizzato, riconducibili alla materia
dell'ordinamento civile, comportano l'applicabilità, anche per la
Regione autonoma della Sardegna, dell'art. 36, comma 2, del testo
unico pubblico impiego, nella parte in cui introduce il limite delle
«esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale» che
devono sussistere per giustificare la stipula di contratti di lavoro
subordinato a tempo determinato (sentenza n. 217 del 2012).». In
relazione al ricorso deciso con la sentenza in esame ne derivava la
seguente conseguenza: «L'assunzione temporanea di personale presso
l'Agenzia FoReSTAS, così come previsto dall'art. 7, comma 2, della
legge regionale, travalica questo limite.».
Analogamente a quanto avvenuto in quel caso, anche con
riferimento alla legge oggi impugnata (n. 18/2020), è stato
travalicato il limite delle competenze statali; e ciò per le
seguenti specifiche ragioni.
3.A. Il comma 1, dell'art. 1, dispone in materia di inquadramento
giuridico del personale. Tale disposizione contrasta con il principio
secondo cui spetta alla contrattazione collettiva, ai sensi dell'art.
40 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001, la disciplina del
rapporto di lavoro.
Sul punto si richiamano i consolidati orientamenti della Corte
costituzionale la quale già con sentenza n. 189/2007, poi richiamata
da numerose successive pronunce e, da ultimo, anche dalla sentenza n.
232/2019, ha chiaramente affermato che la necessità di una
disciplina unitaria dei rapporti di lavoro alle dipendenze della
pubblica amministrazione si è imposta a seguito della
privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ed alla conseguente
esigenza di un trattamento uniforme di tali tipi di rapporti.
In tale prospettiva, la Corte costituzionale ha precisato che «i
principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici
limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
sul territorio nazionale delle regole fondamentali del diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle regioni a statuto speciale».
Prosegue la Corte costituzionale nell'esposizione delle proprie
motivazioni, affermando con chiarezza che «tra tali principi rientra,
per espresso dettato normativo, il principio di riserva di
contrattazione collettiva, con la conseguenza che qualunque norma
regionale che intenda sostituirsi alla negoziazione delle parti,
quale imprescindibile fonte di disciplina del rapporto, comporta
un'illegittima intrusione nella sfera del legislatore nazionale».
Per quanto sopra esposto, la disposizione regionale in esame
viola l'art. 97 della Costituzione in materia di buon andamento e
imparzialità dell'amministrazione, si pone in contrasto con l'art.
117, comma 2, lettera l), della Costituzione considerata la riserva
esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti
di diritto privato regolabili dal codice civile (contratti
collettivi).
Dunque anche in questo caso, poichè quanto al riparto delle
competenze tra Stato e regioni, la disciplina del rapporto di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione, come rivisitato dal
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, rientra nella materia
«ordinamento civile», riservata alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato (cfr. ancora sentenze Corte costituzionale n. 175 e n.
160 del 2017) e poichè, ai sensi dello statuto della Regione
autonoma Sardegna (art. 3, comma 1, lettera a), si deve tener conto
della competenza legislativa primaria in tema di «stato giuridico ed
economico del personale», competenza che, per espressa previsione
statutaria, deve essere esercitata nel «rispetto [...] delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica», il
comma 1 dell'art. 1, disponendo in materia di inquadramento giuridico
del personale, si pone in insanabile contrasto con il principio
secondo cui spetta alla contrattazione collettiva, ai sensi dell'art.
40 e seguenti del decreto legislativo n. 165/2001, la disciplina del
rapporto di lavoro.
Per completezza si rammenta ancora la recente sentenza della
Corte costituzionale n. 16/2020, che accolto il ricorso del
Presidente del Consiglio avverso norma della Regione siciliana che
invadeva la competenza esclusiva statale nella materia «ordinamento
civile», in quanto contrastante con la riserva di contrattazione
collettiva per il trattamento economico fondamentale ed accessorio
del personale pubblico. In quel caso è stato precisato che sebbene
alla Regione siciliana spetti, ai sensi dell'art. 14, lettera q),
dello statuto di autonomia, la competenza legislativa esclusiva in
materia di stato giuridico ed economico del proprio personale, tale
potestà di regolazione incontra i limiti derivanti dalle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, quali
sono i principi desumibili dal testo unico pubblico impiego.
(Precedenti citati: sentenze n. 93 del 2019, n. 201 del 2018, n. 178
del 2018, n. 172 del 2018 e n. 189 del 2007).
Secondo costante giurisprudenza costituzionale, la disciplina del
rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici - ivi inclusi i profili
del trattamento economico (inteso nel suo complesso, senza alcuna
limitazione a quello fondamentale) e della relativa classificazione -
rientra nella materia «ordinamento civile», che spetta in via
esclusiva al legislatore nazionale. Invero, a seguito della sua
privatizzazione, tale rapporto è disciplinato dalle disposizioni del
codice civile e dalla contrattazione collettiva, come espressamente
previsto dall'art. 2, testo unico pubblico impiego. Compete, dunque,
ai sensi dell'art. 1, comma 2, testo unico pubblico impiego,
unicamente al legislatore statale anche la disciplina del trattamento
giuridico ed economico dei dipendenti regionali. In questa
prospettiva, i principi desumibili dal testo unico pubblico impiego
costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica, che si impongono anche alle regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano. (Precedenti citati:
sentenze n. 232 del 2019, n. 154 del 2019, n. 146 del 2019, n. 138
del 2019, n. 81 del 2019, n. 10 del 2019, n. 234 del 2017, n. 175 del
2017, n. 160 del 2017, n. 257 del 2016, n. 225 del 2013, n. 77 del
2013 e n. 213 del 2012).
3.B) Il comma 2, dell'art. 1, interviene in materia di
trattamento economico del personale FoReSTAS, anch'esso riservato
alla contrattazione collettiva; sotto tale profilo esso incorre nelle
medesime censure di costituzionalità di cui al punto 3.A).
In particolare, inoltre, si rileva che l'attribuzione per legge
al personale dell'Agenzia FoReSTAS del trattamento retributivo
fondamentale previsto dal CCRL del comparto unico, cui si aggiungono
le indennità previste dal CCNL del settore privato delle
sistemazioni idraulico-forestali, cui ulteriormente si aggiungono le
indennità accessorie previste dal Contratto integrativo regionale di
lavoro del settore pubblico, determina l'evidente e palese violazione
dell'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001, che dispone, al
comma 1, che il trattamento economico fondamentale ed accessorio è
definito dai contratti collettivi. Anche in questo caso, dunque, la
disposizione regionale in esame viola l'art. 97 della Costituzione in
materia di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione e si
pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione considerata la riserva esclusiva dello Stato
sull'ordinamento civile e, quindi, sui rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi), riserva
certamente esistente alla luce dello statuto della Regione autonoma
Sardegna (art. 3, comma 1, lettera a), il quale impone che la
competenza legislativa primaria in tema di «stato giuridico ed
economico del personale», debba essere esercitata nel «rispetto [...]
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica».
Peraltro, appare del tutto evidente anche l'iniqua disparità di
trattamento nei confronti del restante e maggioritario personale
pubblico rientrante nel comparto unico regionale, destinatario dei
trattamenti accessori e delle indennità previste solamente dal
vigente CCRL, con palese violazione dei principi di cui all'art. 3
della Costituzione in materia di uguaglianza di tutti i cittadini
davanti alla legge, in quanto tale norma regionale prevede che
lavoratori in servizio presso la stessa amministrazione pubblica
siano destinatari di trattamenti accessori diversi e non omogenei,
previsti da differenti contratti collettivi (settore privato e
settore pubblico cumulati).
La segnalata duplicazione di trattamenti accessori derivanti dal
cumulo delle disposizioni di cui ai CCNL del settore privato e del
settore pubblico determina inoltre conseguenti nuovi e maggiori oneri
a carico dell'amministrazione, con ciò ponendosi in contrasto con
l'art. 117, comma 3, della Costituzione in materia di coordinamento
della finanza pubblica cui la regione deve attenersi; va al riguardo
rammentato che l'art. 117, comma 3, Cost. in materia di coordinamento
della finanza pubblica, in base alla giurisprudenza costituzionale
consolidata si applica anche alle regioni a statuto speciale come la
Sardegna, trattandosi di elementi che concorrono alla determinazione
della spesa pubblica globale.
3.C) Il comma 3, dell'art. 1, relativo al personale dirigente
dell'Agenzia, sembra disattendere il dettato della legge regionale n.
43/2018, cui la stessa rinvia. Si evidenzia che la stessa legge
regionale n. 43/2018, all'art. 2, nel modificare la legge regionale
n. 8/2016, interviene inserendo l'art. 48-bis, che in particolare
prevede che «dalla data di adozione della disciplina contrattuale di
cui al comma 1, il personale dirigente dell'agenzia fa parte
dell'autonoma e separata area di contrattazione, all'interno del
comparto di contrattazione collettiva regionale di cui al comma 4,
dell'art. 58 della legge regionale n. 31 del 1998».
Tuttavia il suddetto art. 1, comma 3, della legge regionale n.
18/2020, introduce una diversa previsione in violazione sia del
disposto del citato art. 48-bis, comma 2, della legge regionale n.
8/2016, sia dei richiamati principi costituzionali, che riservano
alla contrattazione collettiva la disciplina del rapporto di lavoro
pubblico privatizzato.
Sul punto si richiamano le medesime criticità già evidenziate
per il precedente comma 1 relativo all'inquadramento del personale
non dirigenziale, e la conseguente violazione dell'art. 97 della
Costituzione in materia di buon andamento e imparzialità
dell'amministrazione, in quanto tale norma regionale si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Cost.
considerata la riserva esclusiva dello Stato sull'ordinamento civile
e, quindi, sui rapporti di diritto privato regolabili dal codice
civile (contratti collettivi), riserva certamente esistente alla luce
dello statuto della Regione autonoma Sardegna (art. 3, comma 1,
lettera a); si richiama al riguardo (non ripetendosi per ragioni di
economia e sintesi) quanto dedotto nei superiori punti 2 e 3.A.
Le disposizioni censurate, dunque, finiscono per regolare
istituti tipici del rapporto di lavoro pubblico privatizzato con
conseguente lesione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, determinando la violazione
dei principi stabiliti dagli articoli 3 della Costituzione in materia
di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, 97 della
Cost. in materia di buon andamento e di imparzialità
dell'amministrazione, e 117, comma 2, lettera l) e comma 3, della
Costituzione in materia di ordinamento civile e di coordinamento
della finanza pubblica, cui la Regione, pur nel rispetto della
propria autonomia, non può derogare (si veda da ultimo la
riaffermazione implicita del principio in Corte costituzionale
sentenza n. 194/20).

P. Q. M.

Per i motivi esposti la norma regionale sopra indicata viene
impugnata dinanzi alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 127
Cost., come da delibera del Consiglio dei ministri in data 29 luglio
2020.
Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale, nei sensi sopra esposti, della legge della Regione
Sardegna del 24 giugno 2020, n. 18 - Sardegna, pubblicata nell B.U.R
n. 36 del 25 giugno 2020, recante: «Inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS nel CCRL».
Roma, 18 agosto 2020

L'Avvocato dello Stato: De Giovanni