1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 30-7-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 giugno 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 19 giugno 2014. Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Regione Veneto - Applicazione del nuovo e piu' penetrante regime di controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari della Regione Veneto relativi all'esercizio 2013 - Esercizio del controllo sulle singole voci di spesa e richieste di integrazioni documentali - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto contro lo Stato - Denunciata violazione dell'autonomia costituzionale della Regione e dell'autonomia del Consiglio e dei gruppi consiliari - Lesione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare la non spettanza allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, di adottare la delibera impugnata, ne' di esercitare un controllo sulle singole voci di spesa o chiedere integrazioni documentali in base a criteri di propria statuizione - Conseguente richiesta di annullamento della delibera della Corte dei conti impugnata, nonche' degli atti presupposti e di quelli eventualmente adottati medio tempore. - Deliberazione della Corte dei conti-sezione regionale di controllo per il Veneto dell'11 aprile 2014, n. 269. - Costituzione, artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123; Statuto della Regione Veneto, artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48; decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213. (014C0186) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 30-7-2014)

Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale
a norma dell'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
Conflitto tra enti n. 6 depositato il 19 giugno 2014 della
Regione Veneto, (C.F.: 80007580279) con sede in Venezia, Palazzo
Balbi, Dorsoduro 3901, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della Giunta
stessa n. 737 del 27/05/2014 (doc. 3), rappresentata e difesa, come
da procura speciale a margine del presente atto, dagli avv.ti Ezio
Zanon dell'Avvocatura regionale, prof. Mario Bertolissi (C. F.:
BRTMRA48T28L483I, PEC: mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8360938), prof. Vittorio Domenichelli (C.F.:
DMNVTR48P10D578Z, PEC: vittorio.domenichelli@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8763202), Francesco Rossi (C.F.: RSSFNC61P26G224T, PEC:
francesco.rossi@ordineavvocatipadova.it, telefax 049/650834) e Luigi
Manzi (CF: MNZLGU34E15H501Y, PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org,
telefax 06/3211370) del foro di Roma, con domicilio eletto, agli
effetti del presente giudizio, presso lo studio di quest'ultimo in
Roma, via F. Confalonieri, n. 5 contro la Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e
difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, notiziandone,
anche, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il
Veneto, in persona del Presidente p.t. per regolamento di competenza
in relazione e avverso le deliberazioni:
a) n. 269 del 9 aprile 2014 della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per il Veneto, depositata in segeteria
1'11/04/2014;
b) quelle presupposte e quelle che eventualmente saranno
adottate, medio tempore, in conseguenza ad esse.
in punto: perchè 1) sia dichiarato che non spettava allo
Stato e, per esso alla Corte dei conti, Sezione regionale di
controllo per il Veneto adottare la gravata delibera nè esercitare
un controllo sulle singole voci di spesa o chiedere integrazioni
documentali in base a criteri di propria statuizione, per violazione,
come precisato nella parte motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117,
118, 119, 121, 122, 123 Cost. in relazione all'autonomia
istituzionale, legislativa, amministrativa, contabile, statutaria,
dello stesso d.l. n. 174, convertito con modificazioni dalla 1. n.
213/2012 ridondante in lesione dell'autonomia costituzionale
regionale e dello Statuto regionale del Veneto approvato con la legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 ove prevede e garantisce
l'autonomia del Consiglio e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20,
21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48), nonchè del principio
di leale collaborazione;
2) per l'effetto, sia annullato (anche solo in parte qua) la
delibera impugnata, nonchè gli atti presupposti e quelli che
eventualmente saranno adottati, medio tempore, in conseguenza ad
essi, in applicazione degli artt. 41 e 38 1. 11 marzo 1953, n. 87.

F a t t o

1. Il presente giudizio costituisce ulteriore sviluppo di una
vicenda concernente la contestazione, da parte della Corte dei conti,
di irregolarità nella rendicontazione dei gruppi consiliari
regionali ex art. 1 di. n. 174/2012 (convertito, con modificazioni,
nella legge n. 213/2012), già portata all'attenzione di codesto
ecc.mo Collegio e decisa, in senso favorevole alla Regione, sia in
sede di giudizio di legittimità costituzionale (cfr. sent. n.
39/2014), sia in sede di conflitto di attribuzioni relativamente ai
rendiconti riferiti all'anno 2012 (cfr. sent. n. 130/2014).
Con la qui gravata deliberazione n. 269 del 9 aprile 2014 (doc.
1), la Sezione regionale di Controllo per il Veneto della Corte dei
conti contesta ai gruppi consiliari regionali l'irregolare
rendicontazione delle spese per l'anno 2013, con il conseguente
obbligo di restituzione delle somme ricevute ai sensi dell'art. 1,
commi 11 e 12, del d.l. 174/2012 e dell'art. 4 della 1.r. n. 28/2013.
Come noto, invero, l'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174/2012
prevede che "ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali approva
un rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare
la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta
della contabilità, nonchè per definire la documentazione necessaria
a corredo del rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in
apposite voci, le risorse trasferite al gruppo dal consiglio
regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonchè le
misure adottate per consentire la tracciabilità dei pagamenti
effettuati".
In attuazione di ciò, la Conferenza Stato - Regioni, nella
seduta del 6 dicembre 2012, ha deliberato le summenzionate linee
guida per il rendiconto dell'esercizio annuale da parte dei gruppi
consiliari; linee guida che sono state recepite con d.p.c.m. 21
dicembre 2012, pubblicato il 2 febbraio ed entrato in vigore il 17
febbraio 2013.
Da parte sua, la Regione Veneto si è pedissequamente adeguata
alle predette linee guida, senza ritenere opportuna alcuna loro
integrazione (di ciò dà atto la delibera n. 269/2014, p. 17; sul
punto, v. l.r. n. 47/2012, specie sub art. 13, come modificato dalla
l.r. n. 28/2013).
Dev'essere sin d'ora evidenziato che il predetto d.p.c.m. - ai
fini che qui interessano - definisce il modello di rendiconto annuale
dei gruppi consiliari (cfr. allegato B) contemplando un elenco di
quindici voci puntuali di spesa più una sedicesima "aperta" da
specificare ("altre spese"); nel contempo, prescrive che "ciascuna
spesa indicata nel rendiconto dei Gruppi consiliari (...) deve
corrispondere a criteri di veridicità e correttezza", precisando che
la veridicità "attiene alla corrispondenza tra le poste indicate nel
rendiconto e le spese effettivamente sostenute", mentre la
correttezza "attiene alla coerenza delle spese sostenute con le
finalità previste dalla legge ...)" e rimettendo in via esclusiva al
Presidente del gruppo il compito di autorizzare la spesa (con
conseguente assunzione di responsabilita') e di attestarne, appunto,
la veridicità e la correttezza (cfr. art. 1).
Quanto alla documentazione contabile, l'art. 3 si limita a
prescrivere che "1. Al rendiconto di cui all'art. 1, comma 9, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, deve essere allegata copia
conforme della documentazione contabile relativa alle spese inserite
nel rendiconto stesso. L'originale di tale documentazione e
conservata a norma di legge. 2. Per gli acquisti di beni e servizi la
documentazione contabile è rappresentata dalla fattura o scontrino
fiscale parlante. 3. Per le spese relative al personale, qualora
sostenute direttamente dai gruppi consiliari, dovranno essere
allegati il contratto di lavoro e la documentazione attestante
l'adempimento degli obblighi previdenziali ed assicurativi".
3. In ottemperanza alle prescrizioni di cui all'art. 1, comma 10,
del d. 1. n. 174/2012, con nota prot. 85391 del 27 febbraio 2014, il
Presidente della Regione Veneto trasmetteva i rendiconti dei gruppi
consiliari relativi al 2013 - tutti redatti secondo il modello di
rendiconto definito dall'allegato B del d.p.c.m. e muniti della
prescritta documentazione contabile - alla competente Sezione
regionale di controllo della Corte dei conti. Quest'ultima, con
deliberazione n. 190/2014/FRG di data 12 marzo 2014, riscontrava
presunte "carenze ed irregolarità documentali che necessitano di
essere approfondite ed eventualmente, ove possibile, regolarizzate",
assegnando un termine di 15 giorni per procedere alla
"regolarizzazione mediante l'esibizione della documentazione
giustificativa analiticamente indicata per ciascuno dei Gruppi
predetti, nelle schede allegate alla deliberazione medesima" (doc.
2).
Con inopinata acribia, la Sezione Regionale di Controllo
richiedeva, fra l'altro:
1) la comunicazione della composizione del gruppo consiliare
alla data del 1 gennaio 2013 e le eventuali variazioni intervenute
nel corso dell'armo;
2) la deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio
Regionale del Veneto che definisce le tipologie di spese inerenti
alle attività istituzionali dei gruppi consiliari;
3) il disciplinare interno contenete l'indicazione delle
modalità di gestione delle risorse messe a disposizione dal
Consiglio e di tenuta della contabilità , ai sensi dell'art. 2,
comma 3, linee guida;
4) la specificazione, in ogni caso ed anche in mancanza del
suddetto disciplinare, dei criteri di rilevazione dei fatti di
gestione e di gestione della cassa (scritture contabili sotto
qualsiasi forma);
5) il regolamento intemo di amministrazione e di
organizzazione che definisce le modalità di attivazione, svolgimento
e rendicontazione dei rapporti di lavoro di cui al comma 1, dell'art.
52 della 1.r. 53/2012 e, ove non adottato, la specificazione delle
modalità di attivazione, svolgimento e rendicontazione del rapporti
suddetti;
6) la rendicontazione di tutte le somme erogate per la
causale di cui sopra per i rapporti di collaborazione di durata
ultrannuale ed instaurati antecedentemente alla data del 1/01/2013;
7) la specificazione del motivo per cui le spese legali
defensionali affrontate per l'instaurazione del giudizio avanti al
TAR Veneto sono state contabilizzate sotto la voce del rendiconto
"spese consulenze, studi ed incarichi";
8) la documentazione attestante l'inerenza all' attività
istituzionale del Gruppo delle spese sostenute in relazione alle
varie voci del rendiconto (i.e. quelle da 1 a 16 di cui all'allegato
B del d.p.c.m. 21 dicembre 2012).
Tutti i gruppi consiliari provvedevano tempestivamente a fornire
i chiarimenti richiesti, prendendo specificamente posizione su
ciascuno dei punti contestati.
Cionondimeno, la Sezione di controllo concludeva, senza alcun
contraddittorio con i soggetti interessati, per l'irregolare
rendicontazione degli importi meglio specificati nella deliberazione
medesima, con conseguente applicabilità delle sanzioni previste dal
d.l. n. 174/2012 e dalla 1.r. n. 28/2013.
Alla luce del quadro normativo e fattuale sin qui delineato, il
Consiglio regionale del Veneto promuove, avverso la delibera n.
269/2014, il presente conflitto di attribuzione per violazione - da
parte della Sezione regionale della Corte dei conti per il Veneto, in
contrasto con la Costituzione e le disposizioni statutarie e in
violazione del d.l. 174/2012 - delle proprie prerogative regionali,
dell'autonomia politica, legislativa, amministrativa propria e dei
propri organi, nonchè della propria autonomia contabile e di spesa
per i seguenti motivi di diritto.
1. Premessa: le condizioni di legittimità del controllo della
Corte dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari ex di n.
174/2012.
Considerato che la questione in oggetto non è nuova, ci si
permette, in premessa, di rammentare i punti fermi fissati da codesta
Corte relativamente al controllo della Corte dei conti sui rendiconti
dei gruppi consiliari, punti fermi dai quali, immutato essendo il
quadro normativo, non v'è alcuna ragione di discostarsi.
In sede di giudizio di legittimità costituzionale promosso in
via principale, codesto ecc.mo Collegio ha concluso per
l'illegittimità costituzionale del terzo periodo del comma 9 del
d.l. 174/2012 (laddove si disponeva che "nel caso in cui il gruppo
non provveda alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade,
per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte
del consiglio regionale") e l'illegittimità costituzionale del
quarto periodo del medesimo comma (laddove si statuiva che "la
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate"), nella parte in cui si prevedeva che l'obbligo di
restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio
regionale e non rendicontate consegue alla decadenza, anzichè
all'omessa regolarizzazione.
In particolare, la suddetta decisione precisa che "l'impugnato
comma XI introduce una misura repressiva di indiscutibile carattere
sanzionatorio che consegue ex lege, senza neppure consentire che la
Corte dei conti possa graduare la sanzione stessa in ragione del
vizio riscontrato nel rendiconto, nè che gli organi controllati
possano adottare misure correttive. Ciò non consente di preservare
quella necessaria separazione tra funzione di controllo ed attività
amministrativa degli enti sottoposti al controllo stesso che la
giurisprudenza di questa Corte ha posto a fondamento della
conformità a Costituzione delle norme istitutive dei controlli
attribuiti alla Corte dei conti" (cfr. sent. n. 39/2014).
Nelle medesima sentenza, si è, poi, chiarito anche che "il
rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte
necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da
tali gruppi acquisite e quelle restituite devono essere conciliate
con il bilancio regionale (...). Il sindacato della Corte dei conti
assume infatti, come parametro, la conformità del rendiconto al
modello predisposto in sede di Conferenza, e deve pertanto ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti
del mandato istituzionale".
Nella successiva sentenza n. 130/2014, in accoglimento di alcuni
ricorsi per conflitto di attribuzione promossi, inter alios, anche
dalla regione Veneto, si è riconosciuto che "non spettava allo Stato
e, per esso, alla Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie e Sezioni
Regionali di Controllo per le Regioni Veneto, Emilia Romagna e
Piemonte, adottare le deliberazioni impugnate con cui si è,
rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio 2012". Un
tanto perchè "ai sensi dell'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174 del
2012, il rendiconto in esame è 'strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri [...]'. Il
comma 11, poi, attribuisce alla sezione regionale di controllo un
giudizio di conformità dei rendiconti medesimi alle prescrizioni
dettate dall'art. 1, e quindi ai già detti criteri contenuti nelle
linee guida. Il dettato normativo configura dunque il potere di
controllo in esame come condizionato alla previa individuazione dei
criteri per il suo esercizio e ciò sull'evidente presupposto della
loro indispensabilita'".
In estrema sintesi, per evitare la censura di incostituzionalità
e l'illegittima invasione della sfera di autonomia del Consiglio
regionale e dei gruppi di cui si compone, secondo la giurisprudenza
di codesta Corte, il controllo della Corte dei conti deve essere
condotto: a) avendo ad unico parametro la conformità alle
prescrizioni contenute nelle linee guida; b) solo a partire dal tempo
della loro entrata in vigore (17 febbraio 2013) e non già
retroattivamente; c) con necessaria separazione tra funzione di
controllo ed attività amministrativa degli enti sottoposti al
controllo stesso; d) nel rispetto del limite del carattere meramente
documentale entro cui ex lege è confinato; e) senza possibilità di
addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi.
Come si avrà a dimostrare, tali limiti, costituenti altrettante
condizione di legittimità del controllo della Corte dei conti sui
rendiconti dei gruppi consiliari (organi muniti di autonomia a
copertura costituzionale), sono stati, nel caso di specie,
grossolanamente disattesi.
Prima di entrare in medias res, proprio con riguardo
all'autonomia politica dei gruppi, non resta che sottolineare,
un'ulteriore (ultima) imprescindibile premessa.
Costituisce insegnamento costante di codesta Corte (insegnamento
che, anche grazie all'avallo della migliore dottrina, può
considerarsi, jus receptum) che "i gruppi consiliari sono organi del
Consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in
quanto espressione, nell'ambito del Consiglio stesso, dei partiti o
delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al
corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei
consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al
funzionamento e all'attività dell'assemblea, essi curando
l'elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse
posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel
pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita
democratica. Ciò posto, questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che 'la valutazione delle esigenze obiettive proprie dei
gruppi consiliari è in gran parte lasciata al discrezionale
apprezzamento dei Consigli di ciascuna regione, di fronte al quale
questa Corte, in sede di giudizio di legittimità delle leggi, può
sindacare ed, eventualmente, dichiarare incostituzionali unicamente
le decisioni di spesa manifestamente irragionevoli o arbitrariè
(cfr. sentenza n. 1130 del 1988" (cosi Corte cost., sent. n.
187/1990).
2. Nel merito.
Illegittimità della delibera gravata per interferenza e
menomazione delle competenze costituzionalmente riservate al
Consiglio regionale. Violazione degli artt. 5, 100, 113, 114, 117,
118, 119, 121, 122, 123 Cost. in relazione all'autonomia
istituzionale, legislativa, amministrativa, contabile, statutaria.
Violazione dello Statuto regionale del Veneto approvato con la legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 ove prevede e garantisce
l'autonomia del Consiglio e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20,
21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48). Violazione dello stesso
d.l. n. 174, convertito con modificazioni dalla l. n. 213/2012
ridondante in lesione dell'autonomia costituzionale regionale.
Violazione del principio di leale collaborazione.
2.1 Non spettanza del potere di controllo esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, sui
rendiconti relativi all'esercizio 2013 sulla base di criteri di
propria statuizione e con richiesta di documentazione non prevista
dalla legge ed indistintamente anche per il periodo precedente
l'entrata in vigore del d.p.c.m. 21 dicembre 2012. Pregiudizio
all'autonomia (politica, legislativa, amministrativa, contabile e di
spesa) costituzionalmente garantita al Consiglio e ai suoi gruppi
consiliari.
La delibera che si impugna è illegittima anzitutto perchè
pretende di applicare criteri diversi ed ulteriori rispetto a quelli
deliberati in sede di Conferenza permanente Stato Regioni, perchè
esige una documentazione ivi non richiesta, perchè si estende a
riguardare fatti di gestione compiuti (dal primo gennaio) fino al 17
febbraio 2013, cioè prima dell'entrata in vigore del d.p.c.m. che ha
recepito le menzionate linee guida.
Diversamente da come il potere di controllo sui rendiconti dei
gruppi consiliari risulta tipizzato dal d.l. n. 174/2012 per come è
stato integrato dalle linee guida, la Corte dei conti, Sezione di
controllo, con la gravata delibera, ha, invece, preteso di esercitare
un controllo autonomo di legittimità e di merito sulle singole spese
risultanti dai rendiconti medesimi, già controllate, dai Presidenti
del gruppo ai sensi dell'art. 2 del citato d.p.c.m.. E ciò,
nonostante avesse piena contezza che "il sindacato della Corte dei
conti assume ... come parametro la conformità del rendiconto al
modello predisposto in sede di Conferenza, e deve ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse, nei limiti del mandato istituzionale,
all'autonomia politica dei gruppi (Corte Cost. sent. n. 3912014)" (p.
7 delibera n. 269/2014).
Donde la violazione dell'autonomia costituzionalmente attribuita
alla Regione Veneto, ed in particolare al Consiglio regionale e alle
sue articolazioni, avendo la Sezione di controllo esercitando un
potere privo di base normativa (oltre che, come si spiegherà nel
prosieguo, con modalità in concreto del tutto diverse ed esorbitati
rispetto a quelle consentite ex lege).
In particolare la Sezione Regionale, dopo aver ricordato che "la
spesa è stata ritenuta rimborsabile solo nelle ipotesi in cui è
stato possibile ricondurla all'attività istituzionale del gruppo ed
accertato che la stessa non sia stata utilizzata, direttamente o
indirettamente, per finanziare le spese di funzionamento di organi
centrali e periferici dei partiti o movimenti politici e delle loro
articolazioni politiche o amministrative o di altri raggruppamenti
interni ai partiti o ai movimenti medesimi", per ritenere regolare le
spese relative ai vari aggregati, ha, in limine, indicato (e
conseguentemente applicato) una serie di criteri di giudizio
affermando di averli "ricavati dal d.p.c.m. 21 dicembre 2012 e/o
dalle fonti regionali sopra richiamate [i.e. la 1.r. n. 56/1984, la
1.r. n. 47/2012, l'art. 52 della l.r. n. 53/2012]" (v. p. 24 delibera
n. 269/2014): non si è dunque limitata ad applicare i criteri di
legge o a verificare gli adempimenti documentali prescritti, ma ha
individuato e preteso criteri e documenti ulteriori a seguito di una
personale operazione creativa di asserita deduzione dalla legge
(nazionale o regionale), dalla stessa, in realtà, in alcun modo
esplicitati o richiesti.
In più parti della corposa delibera, invero, la Corte dei conti
dichiara e ribadisce l'insoddisfazione rispetto al modello di
rendiconto elaborato in sede di Conferenza Stato Regioni e poi
trasfuso nel d.p.c.m. del 2012, arrivando ad affermare che "la
corretta rilevazione dei fatti di gestione, cui, per espresse
volontà del legislatore, sono finalizzate le prescrizioni poste
dalle richiamate linee guida, non può che avvenire attraverso la,
pure prevista, regolare - nel senso di sistematica ed ordinata -
tenuta della contabilità in corso di esercizio, non potendo
ipotizzarsi che, a tal fine, sia sufficiente l'osservanza dello
schema di rendiconto e la raccolta e conservazione della
documentazione attestante le spese sostenute" (p. 22 doc. 1). Poco
prima, si era spinta ad annotare che "la Sezione nell'esprimersi sui
rendiconti pervenuti deve necessariamente conoscere anche, nei
termini e per le finalità già ampiamente rappresentate, della
correttezza o meno dei fatti di gestione rispetto ai rappresentati
precisi parametri normativi, oltre che tecnici e contabili, laddove
il rendiconto, inteso come documento conforme al modello approvato,
si limiti a dare di detti fatti una rappresentazione meramente
sintetica dei soli risultati espressi in termini finanziari" (cfr. p.
18).
Similmente, anche con riguardo alla documentazione, la Sezione di
controllo non si è attenuta ai confini posti dagli artt. 2 e 3 delle
linee guida, ma ha introdotto inediti adempimenti documentali, dopo
aver sottolineato "preliminarmente, che in linea generale la
documentazione a supporto delle spese sostenute e rimborsate, oltre
ad essere presente e leggibile, deve essere idonea a consentire
l'esercizio della verifica di inerenza al fine istituzionale,
indicando l'occasione, le circostanze e la finalità della spesa
medesima poichè il difetto di tali minime indicazioni rende, di
fatto, a monte impossibile qualunque valutazione di attinenza ai fini
istituzionali propri del mandato consiliare e dell'attività del
gruppo, stante che la documentazione di spesa priva di tali elementi
potrebbe essere riferita a qualunque utilizzo, anche difforme da
quello normativamente previsto" (cfr. doc. 1 pp. 18-19).
E così, stando alla delibera n. 269/2014 (cfr. sub doc. 1, pagg.
24 ss.):
le spese sostenute per collaborazioni professionali sono
state ritenute regolari in quanto "ricorrano congiuntamente le
seguenti condizioni": un contratto in forma scritta, esistenza di un
progetto descritto o indicato nel contratto e individuato nel suo
contenuto caratterizzante, se il contenuto del progetto è riferito
esclusivamente alle attività istituzionali del gruppo consiliare,
estraneità delle prestazioni del collaboratore rispetto
all'attività svolta dal personale delle unità di supporto delle
segreterie messo a disposizione dal Consiglio regionale,
professionalità e/o specificità della prestazione del collaboratore
in relazione al contenuto del progetto ed al risultato atteso,
definizione di un risultato atteso quale esito del progetto,
necessaria rendicontazione e/o verificabilità dello svolgimento e
del risultato della collaborazione (cfr. pp. 25-26);
le spese di missione e trasferta sono state ritenute regolari
"solo nei casi in cui si è dimostrato che l'evento istituzionale,
comportante la spesa, era collegato con l'attività istituzionale del
gruppo" (cfr. p. 27);
le spese per la redazione, stampa e spedizione di
pubblicazione o periodici o di altre spese di comunicazione "sono
state ritenute regolari solo laddove la documentazione a supporto,
anche a seguito di adempimento istruttorio, ha comprovato l'inerenza
della spesa alla specifica attività istituzionale del gruppo. In
relazione poi alle spese sostenute per progettazione, manutenzione,
gestione etc di siti web, le stesse sono state ritenute regolari
esclusivamente se sostenute successivamente alla documentata entrata
in possesso ... del dominio, nella ricorrenza anche del presupposto
dell'inerenza all'attività istituzionale del gruppo consiliare" (p.
27);
le spese per consulenze, studi ed incarichi "sono state
ritenute regolari laddove è stata prodotta tutta la documentazione
necessaria e contenente, quanto meno, gli elementi minimi essenziali
(atto/contratto di conferimento dell'incarico contenente oggetto
della prestazione richiesta, compensa, prova dello svolgimento
dell'incarico, prescritta documentazione fiscale, dimostrazione del
prodotto realizzato, dimostrazione dell'inerenza della spesa). Non
sono invece state ritenute regolarmente rendicontate le spese,
sostenute da tutti i gruppi, per incarichi defensionali per
l'instaurazione dei giudizi innanzi al TAR Veneto, non essendo detta
voce di spesa ricompressa tra gli specifici vincoli di destinazione
che la legge imprime alle risorse assegnate ai gruppi consiliari nè
tra le finalità istituzionali, tipizzate [dal d.p.c.m.]" (cfr. p.
28);
quanto alle spese per attività promozionali e di
rappresentanza, per i convegni e per le attività di aggiornamento,
"sono state ritenute tendenzialmente inerenti all'attività
istituzionale quelle per la stampa e per l'informazione, mentre le
spese per convegni e manifestazioni sono state ritenute regolari solo
qualora contenenti la documentazione analitica [sic!] del
convegno/manifestazione che ha originato la spesa, da cui è stato
possibile accertare il nesso con le attività istituzionali. Nelle
ipotesi, poi, di partecipazione del gruppo a specifiche spese
sostenute per studi e pubblicazioni, nonchè per convegni,
manifestazioni o altre tipologie di eventi organizzati unitamente a
soggetti diversi o anche a loro beneficio, quali partiti politici o
altre organizzazioni, la spesa rendicontata dal gruppo è stata
ritenuta ammissibile laddove è stato dimostrato che si trattava di
una quota parte della spesa complessivamente sostenuta anche con
l'apporto economico di detti differenti soggetti" (cfr. p. 29);
con riguardo alle spese per l'acquisto di libri, riviste,
pubblicazioni giornali e riveste, "la regolarità della spesa è
stata valutata in relazione alla completezza della documentazione
allegata (specificazione delle pubblicazioni acquistate e relativo
numero di copie; in caso di acquisto di libri: indicazione del titolo
e dell'autore e, in caso di acquisti plurimi del medesimo volume,
documentazione atta a collegare la richiesta di rimborso ad un numero
di copie congruo con l'attività istituzionale)" (cfr. p. 30);
le spese postali e telegrafiche, cancellerie e stampanti,
duplicazioni e stampa "sono state ritenute regolarmente rendicontate
solo laddove la spesa rimborsata ha trovato una giustificazione,
documentata, nella indisponibilità di un corrispondente
servizio/struttura messi a disposizione dei gruppi e dei consiglieri
da parte dell'istituzione regionale" (cfr. p. 32);
quanto alle spese logistiche per affitto sale riunioni,
attrezzature e altri servizi logistici e ausiliari, "sono state
ritenute regolarmente rendicontate quelle per le quali è stata
fornita la documentazione comprovante l'inerenza all'attività
istituzionale del gruppo" (p. 33).
È di tutta evidenza come la richiesta di tali puntuali
giustificazioni e specificazioni dell'oggetto, dell'occasione e
dell'inerenza delle spese sostenute nell'ambito dell'attività
istituzionale, delle quali non v'è traccia nella legge nè nelle
linee guida, contrasti palesemente con la natura meramente
"documentale" del controllo e con la "necessaria separazione tra
funzione di controllo ed attività amministrativa degli enti
sottoposti al controllo stesso" riconosciuta da codesto Collegio a
baluardo del limite per il quale "il sindacato della Corte dei conti
(...) non può addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali
rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato
istituzionale".
In particolare, non vi è alcuna disposizione che attribuisca
alla Sezione di controllo l'accertamento dell'inerenza della spesa
sostenuta rispetto alle attività istituzionali del gruppo.
Non, ovviamente, che questo significhi che il principio di
inerenza della spesa non sia un principio connesso all'erogazione di
risorse pubbliche. Solo che, per rispetto dell'autonomia
costituzionale dei gruppi consiliari, tale compito è stato riservato
al Presidente di ciascun gruppo (che deve attestare la veridicità e
la correttezza delle spese) ai sensi dell'art. 2 delle linee guida,
risolvendosi il controllo esterno assegnato alla Corte dei conti in
un controllo sulla conformità (non delle spese ma) del rendiconto al
modello deliberato in sede di Conferenza permanente e ciò alla luce
della sola documentazione contabile specificata nel successivo art.
3.
Quanto allo specifico tema delle spese per il personale o di
quelle relative a consulenze ed incarichi o di quelle sostenute per
attività promozionali o per convegni, riscontrata la piena coerenza
tra le spese a tale titolo sostenute e la relativa documentazione
giustificativa, la Corte avrebbe dovuto ritenere terminata la sua
verifica. Ha, invece, preteso di valutare la professionalità del
collaboratore, la specificità della prestazione in relazione al
contenuto del progetto, i risultati della collaborazione o
l'attribuzione degli incarichi sotto il profilo della rispondenza
delle attività dei consulenti all'obiettivo dei gruppi richiedenti o
la sussistenza di un nesso tra il convegno e le attività
istituzionali del gruppo che lo ha promosso.
Da qui, la lamentata incostituzionalità del controllo compiuto
dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Veneto
perchè esercitato: a) in palese difetto di attribuzione, b) con
indebita sovrapposizione rispetto ai controlli interni previsti dalla
legge e dal regolamento di contabilità, c) interferendo con le
competenze costituzionalmente riservate al Consiglio regionale.
Sotto altro profilo, in conformità a quanto statuito nella
sentenza n. 130/2014, la delibera de qua è illegittima (e come tale
va annullata) per difetto di base normativa in tutte quelle parti in
cui si riferisce a fatti di gestione riconducibili sì all'esercizio
2013, ma precedenti all'entrata in vigore del d.p.c.m. 21 dicembre
2012, dunque, al periodo compreso fra l'l gennaio e il 16 febbraio.
Di conseguenza, ad esempio, la Sezione doveva astenersi dal
controllare praticamente tutti i contratti di collaborazione
coordinata e continuativa viceversa contestati al gruppo consiliare
"Il Popolo delle Libertà - Forza Italia per il Veneto" (segnatamente
si allude al contratto stipulato con il sig. Cristian Arboit "in data
1 febbraio 2011, con durata fino al 31 dicembre 2014", al contratto
stipulato con il sig. Claudio Borgia "in data 23 gennaio 2012 con
durata fino al 31 marzo 2013", del contratto stipulato con il sig.
Matteo Galbero "in data 14 agosto 2012 con durata fino al 13 agosto
2013", al contratto stipulato con la sig.ra Erika Pegoarrao "in data
10 marzo 2012 con durata fino al 28 febbraio 2013", al contratto
stipulato con la sig.ra Michele Zabot "in data 20 luglio 2012, con
durata fino 19 luglio 2013", al contratto stipulato con il sig.
Francesco Brasco "in data 17 gennaio 2013, con durata fino al 16
gennaio 2014", al contratto stipulato con il sig. Nicola Dal Zotto
"in data 1° febbraio 2013, con durata fino 31 gennaio 201 5": v. pp.
37-40 delibera n. 269/2014). Lo stesso ordine argomentativo vale,
ovviamente, per i contratti di collaborazione contestati agli altri
gruppi consiliari, benchè stipulati prima del 17 febbraio 2013: non
li si dettaglia solo per ragioni di sintesi (in ogni caso, v. pp.
42/47, 62, 65-66, 68-69, 72 della delibera n. 269/2014).
La conclusione è a fortiori necessitata, sempre con riguardo
alle spese per il personale, considerato che l'art. 5 della 1.r. n.
28/2013 (recante "Norme integrative, interpretative e modificative
del capo V - Norme per il funzionamento dei gruppi consiliari - della
legge regionale 21 dicembre 2012, n. 47, in attuazione del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con legge 7
dicembre 2012, n. 213 ...") prevede che "per gli esercizi finanziari
2013 e seguenti, sono ammissibili anche le spese derivanti da
contratti di collaborazione, di consulenza o per corsi di formazione
stipulati dai gruppi consiliari prima del recepimento del
decreto-legge n. 174 del 2012 convertito, con modificazioni, con
legge n. 213 del 2012, i cui effetti giuridici ed economici si
protraggono nella nona legislatura".
Ovviamente, la sezione di controllo non aveva alcun potere di
disapplicare la normativa regionale: di nuovo, la violazione di legge
dimostra la lamentata carenza di potere a carico della Sezione di
controllo e il vulnus arrecato all'autonomia consiliare regionale (v.
sent. n. 129/2004 secondo cui l'illegittima disapplicazione della
legge regionale "menoma le attribuzioni costituzionali della
Regione").
2.2. Ingerenza del controllo in concreto esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto sui
rendiconti relativi all'esercizio 2013 in pregiudizio all'autonomia
(politica, legislativa, amministrativa, contabile e di spesa)
costituzionalmente garantita al Consiglio e ai suoi gruppi
consiliari.
Non solo la legge non attribuiva (e non attribuisce), in
generale, alla Corte dei conti alcun potere nè di integrare i
criteri di verifica contabile nè di sindacare il merito delle spese
sostenute o di contestare la veridicità e la correttezza attestate
dal Presidente di ciascun gruppo; non solo la Sezione di controllo
non può esigere documentazione contabile ulteriore o diversa da
quella prescritta dalle linee guida (cfr. art. 3 d.p.c.m. 21 dicembre
2012) o estendere il controllo al tempo anteriore all'entrata in
vigore delle linee guida medesime.
La Regione si duole altresì del fatto che, anche ad ammetterne
per inconcesso la copertura normativa, il sindacato che la Sezione
regionale di controllo ha esercitato, per le modalità che
concretamente ha assunto, ha finito con l'ingerirsi indebitamente
nello spazio costituzionalmente riservato all'autonomia politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa della Regione e dei
suoi organi: il controllo di regolarità del rendicontio si è
tradotto, nei fatti, in un sindacato pieno sulla ammissibilità delle
spese.
Il presente motivo di ricorso poggia sull'assunto, acquisito sin
dagli anni Settanta, che "la figura dei conflitti di attribuzione,
sia tra lo Stato e le Regioni sia tra i poteri dello Stato, 'non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
sè, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggettò (cfr.
la sentenza n. 110 del 1970)".
Basteranno alcuni esempi per comprendere la fondatezza della
doglianza.
La Corte ha contestato a tutti i gruppi consiliari le spese
sostenute "per incarichi defensionali per l'instaurazione dei giudizi
innanzi al Tar Veneto, non essendo detta voce di spesa ricompresa tra
gli specifici vincoli di destinazione che la legge imprime alle
risorse assegnate ai Gruppi consiliari nè tra le finalità
istituzionali, tipizzate, di cui sia al più volte richiamato
d.p.c.m. 21 dicembre 2012, sia nell'art. 13, comma 1-quater, lettere
da a) ad e) della l.r. n. 47 del 21 dicembre 2012" (v. p. 28
delibera).
Sennonchè, a parte il fatto che le finalità istituzionali dei
gruppi non sono state affatto tipizzate dal d.p.c.m., il quale,
all'allegato B "uscite" non prevede un elenco chiuso di funzioni ma
un elenco aperto integrabile salva specificazione, è agevole
osservare, in senso contrario, che, sotto il profilo formale, le
spese per gli incarichi defensionali al TAR sono state correttamente
contabilizzate alla voce n. 6 "Spese consulenze, studi e incarichi"
del modello di Rendiconto, configurandosi evidentemente come un
incarico; sotto il profilo sostanziale, che non può certo negarsi ai
gruppi consiliari il diritto, costituzionalmente garantito a tutti
(v. art. 24 Cost.), di agire in giudizio per la tutela delle proprie
posizioni soggettive, tanto più a fronte di una delibera, quale era
quella relativa ai rendiconti del 2012, che andava illegittimamente a
ledere la loro autonomia politica, legislativa, gestionale e
contabile, come codesta Corte ha acclarato.
Relativamente alle spese per personale, convegni, seminari,
cancelleria, pubblicazioni, la Sezione di controllo ha
surrettiziamente utilizzato il criterio di inerenza sino al punto di
(in concreto) sindacare le scelte discrezionali operate dai gruppi
consiliari, con ciò travalicando palesemente il limite invalicabile
del rispetto del merito politico-amministrativo, della separazione
fra attività di controllo e attività di amministrazione, della
natura meramente documentale del controllo.
Ad esempio, al gruppo consiliare "Partito democratico veneto" ha
contestato la "fattura n. 102 del 11.11.2013... da dichiararsi
irregolare in quanto avente ad oggetto 'moderazione tavola rotondà
e, quindi, una spesa non rientrante tra quelle consentite dalla
richiamata normativa primaria e secondaria" (p. 49 delibera n.
269/2014) e le fatture nn. 4, 5, 6 "emessa da IRES Veneto ... per
Giornata seminariale a n. 30 partecipanti sul tema 'criticità del
sistema produttivo venetò e fornitura materiale per lo svolgimento
del seminario ... [perche'], stante l'assenza dei nominativi degli
effettivi partecipanti, non è possibile verificarne l'inerenza quale
spesa di formazione" (p. 53); al gruppo consiliare "Liga Veneta -
Lega Nord - Padania" ha contestato "il percorso formativo 'che si
inserisce fra i programmi della Scuola di Alta Formazione 2012-2013
della Lega Nord' (così nel contratto del 27 settembre 2012), ovvero
del partito, [perche'] ha ad oggetto tematiche di natura politica,
amministrativa e finanziaria, di generale interesse di soggetti che
operano nel settore pubblico, e risponde ad esigenze formative molto
ampie, di per sè non chiaramente riconducibili alle finalità
istituzionali del gruppo" (v. p. 59) e "la spesa documentata dalla
fattura n. 605 ... per la ideazione grafica e la stampa di blocchetti
appunti ... per mancanza di inerenza con l'attività istituzionale
del gruppo, in quanto, nel frontespizio e nel retro del blocchetto,
prodotti in copia dal gruppo, non è rinvenibile alcun riferimento,
neppure grafico, al gruppo medesimo" (v. p. 60); al gruppo consiliare
"Unione Nord Est" ha contestato "il convegno del 30/06/2013 dal
titolo 'Naturalmente divisì e relativo ad 'una panoramica sulla
storia e l'autonomia di alcune antiche comunità alpinè in quanto
non inerente all'attività istituzionale del gruppo" (v. p. 63).
E si potrebbe continuare.
Del tutto estranea alle funzioni attribuite alla Sezione di
Controllo e lesiva delle prerogative consiliari è, infine, anche la
valutazione che esercitato sugli incarichi assegnati dai gruppi,
contestando, di volta in volta, che "non è stato documentato il
risultato atteso della prestazione medesima", la "carenza di uno
specifico progetto, avendo il contratto ad oggetto una mera
elencazioni di attivita'", che "non risulta documentata l'effettiva
esecuzione dell'incarico e la sua inerenza all'attività
istituzionale del gruppo".
È chiaro che il criterio di inerenza, così inteso e applicato
in concreto, tramuta il controllo documentale esterno in una sorta di
autorizzazione successiva, spostando la titolarità della decisione
di spesa dall'organo politico all'organo di controllo in spregio alle
prerogative costituzionali degli organi del consiglio regionale: in
tal modo, il comportamento della Sezione di controllo interferisce
indebitamente con le funzioni che la Costituzione, lo statuto
regionale e la legge (nazionale e regionale) assegnano al Consiglio e
ai suoi organi.
Anche per tali ragioni si insta per l'accoglimento del ricorso.

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte che
1) dichiari che non spettava allo Stato e, per esso alla
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto,
adottare la gravata delibera nè esercitare un controllo sulle
singole voci di spesa o chiedere integrazioni documentali in base a
criteri di propria statuizione, per violazione, come precisato nella
parte motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122,
123 Cost. in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria, dello stesso d.l. n. 174,
convertito con modificazioni dalla 1. n. 213/2012 ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale e dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1 ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48), nonchè del principio di leale collaborazione;
2) per l'effetto, annulli (anche solo in parte qua) la
delibera impugnata, nonchè gli atti presupposti e quelli che
eventualmente saranno adottati, medio tempore, in conseguenza ad
essi, in applicazione degli artt. 41 e 38 l. 11 marzo 1953, n. 87.
Si producono i seguenti documenti:
1. delibera n. 269 del 9/04/2014, depositata 1'11/04/2014,
della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto;
2. delibera n. 190 del 12 marzo 2014 della Corte dei conti,
Sezione regionale di controllo per il Veneto;
3. delibera di autorizzazione a proporre conflitto di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale della Giunta regionale
veneta n. 737 del 27/05/2014.
Padova-Venezia-Roma, 7 giugno 2014

Avv.: Ezio Zanon


Avv. prof.: Mario Bertolissi


Avv. prof.: Vittorio Domenicali


Avv.: Francesco Rossi


Avv.: Luigi Manzi