1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 361 SENTENZA 13 - 17 dicembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale e conflitto di attribuzione tra Enti. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Calabria - Attuazione dell'intesa sancita in data 1° aprile 2009 tra Stato, Regioni e Autonomie locali concernenti misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia - Ricorso del Governo - Sopravvenuta eliminazione dell'atto impugnato, seguita da rinuncia al ricorso in difetto di costituzione in giudizio della Regione - Estinzione del processo. - Atto denominato "legge" della Regione Calabria 11 febbraio 2010, n. 5, artt. 1, comma 2, lett. d), e 2, comma 1. - Costituzione, artt. 117, secondo comma, lett. s), e 118; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23. Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti - Rinuncia al conflitto comunicata dopo la discussione del ricorso - Inidoneita' dell'atto a produrre effetti processuali. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 17, commi 3 e 5. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Calabria - Attuazione dell'intesa sancita in data 1° aprile 2009 tra Stato, Regioni e Autonomie locali concernenti misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attivita' edilizia - Atti di promulgazione e di pubblicazione da parte del Presidente della Giunta regionale quale Commissario ad acta - Ricorso del Governo per conflitto di attribuzione tra enti - Asserita violazione del principio di leale collaborazione nonche' del potere sostitutivo del Governo - Assoluta inidoneita' lesiva degli atti impugnati in quanto aventi ad oggetto una mera parvenza di legge - Divieto assoluto di affidare, in via sostitutiva, ad altro organo gli eccezionali poteri di natura legislativa di cui all'art. 77 Cost. propri del Consiglio dei ministri ovvero di incaricarlo ad adottare una legge regionale, prerogativa esclusiva del Consiglio regionale - Inammissibilita' della questione. - Atti di promulgazione e pubblicazione dell'atto denominato "legge" della Regione Calabria 11 febbraio 2010, n. 5. - Costituzione, artt. 118 e 120, secondo comma. (010C0915) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO.
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI.
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1, comma
2, lettera d) e 2, comma 1, dell'atto denominato legge della Regione
Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione dell'Intesa sancita in
data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali,
concernente misure per il rilascio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 19 marzo 2010, depositato in cancelleria il 29 marzo
2010 ed iscritto al n. 49 del registro ricorsi 2010, e nel giudizio
per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito dell'atto di
promulgazione e pubblicazione dell'atto denominato legge della
Regione Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione dell'Intesa
sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali,
concernente misure per il rilascio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 23 aprile 2010, depositato in cancelleria il 29 aprile
2010 ed iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2010.
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Udito l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 marzo 2010 e depositato il
successivo 22 marzo (reg. ric. n. 49 del 2010), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha proposto questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 2, lettera d), e 2, comma 1,
dell'atto denominato legge della Regione Calabria 11 febbraio 2010,
n. 5 (Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato,
Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il rilascio
dell'economia attraverso l'attività edilizia. Approvata dal
Presidente della Giunta Regionale quale commissario ad acta con
Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010), approvata dal Presidente della
Giunta regionale nella qualità di commissario ad acta nominato dal
Governo, in relazione agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
118 della Costituzione.
Il ricorrente premette che l'atto impugnato è stato approvato
dal Presidente della Giunta nella sua qualità di Commissario
governativo ad acta, al fine di conferire esecuzione in forma
legislativa all'intesa raggiunta il 1° aprile 2009 in sede di
Conferenza unificata tra Stato, Regioni ed autonomie locali, in punto
di «misure per il rilancio dell'economia attraverso l'attività
edilizia».
Tuttavia, l'art. 2, comma 1, dell'atto impugnato affida ad un
regolamento della Giunta «ogni conseguente disciplina attuativa», in
tal modo violando, secondo il ricorrente, gli artt. 117 e 118 Cost.
in riferimento al principio di leale collaborazione, poichè verrebbe
così ad essere differito il pattuito termine di 90 giorni per
l'effettiva attuazione dell'intesa.
Inoltre, l'art. 1, comma 2, lettera d), contrasterebbe con l'art.
65, commi 4 e 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), a propria volta espressivo, secondo il
ricorrente, della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente.
2. - Con ricorso notificato il 23 aprile 2010 e depositato il
successivo 29 aprile (reg. confl. enti n. 4 del 2010), il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti della Regione Calabria, chiedendo l'annullamento dell'atto
di promulgazione e dell'atto di pubblicazione dell'atto denominato
legge regionale della Calabria 11 febbraio 2010, n. 5, approvata dal
Presidente della Giunta regionale nella qualità di commissario ad
acta nominato dal Governo, in relazione agli artt. 118 e 120 Cost.
Il conflitto trova la sua origine nell'atto adottato in data 1°
aprile 2009 dalla Conferenza unificata fra Stato, Regioni ed
autonomie ordinarie e relativo a «Intesa, ai sensi dell'art. 8, comma
6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni e gli enti
locali, sull'atto concernente misure per il rilancio dell'economia
attraverso l'attività edilizia». In questa intesa si prevede, tra
l'altro, che «le Regioni si impegnano ad approvare entro e non oltre
90 giorni proprie leggi ispirate preferibilmente» ad una serie di
obiettivi e che «in caso di mancata approvazione delle leggi
regionali nel termine stabilito, il Governo ed il Presidente della
Giunta regionale interessata, congiuntamente determinano le modalità
procedurali idonee ad attuare compiutamente l'accordo».
Nel dicembre 2009 il Presidente del Consiglio dei ministri, in
ragione dell'inerzia della Regione Calabria ad adottare la legge
ipotizzata nell'Intesa, ha nominato - sulla base dell'art. 120 della
Costituzione e dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) - come «Commissario ad acta per
la piena attuazione dell'Intesa» il Presidente della Regione
Calabria, incaricandolo anche di porre in essere «ogni idonea
attività, anche di natura legislativa».
Nel gennaio 2010 il Commissario ha fatto presente i propri dubbi
sulla possibilità di andar oltre ad una funzione di stimolo sul
Consiglio regionale, ma il Ministro per i rapporti con le Regioni ha
replicato che la competenza del Commissario sarebbe «particolarmente
ampia e tale da consentire tuttora di giungere alla piena attuazione
dell'Intesa in questione, ponendo in essere ogni idonea attività,
anche di natura legislativa».
Pertanto il Presidente della Giunta regionale ha adottato il
decreto n. 24 del 9 febbraio 2010, mediante il quale - tra l'altro -
si approva «l'allegato testo del provvedimento legislativo recante:
Attuazione dell'Intesa sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n.131, tra Stato,
Regioni ed Autonomie locali, concernente misure per il rilancio
dell'economia attraverso l'attività edilizia». Nel medesimo decreto
il Presidente della Regione subordina la pubblicazione nel Bollettino
Ufficiale di questo testo all'assenza di rilievi da parte del
Consiglio dei ministri o del Ministro per i rapporti con le Regioni
entro dieci giorni dalla comunicazione ai medesimi del provvedimento,
come da art. 41 dello Statuto regionale. Questo decreto del
Presidente della Regione Calabria viene comunicato al Governo nella
giornata dell'11 febbraio 2010.
Il testo dell'atto è stato promulgato dal Presidente della
Regione come legge regionale n. 5 del 2010 e pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della Regione del 22 febbraio del 2010.
Successivamente, nel medesimo giorno, il Ministro per i rapporti con
le Regioni ha invitato il Presidente della Regione «a non procedere
alla promulgazione e alla pubblicazione del provvedimento», dal
momento che «il contenuto dello stesso non è in linea nè con quanto
previsto dall'Intesa sancita in data 1° aprile 2009 nè con la
deliberazione del Consiglio dei ministri».
Il ricorrente ritiene che il proprio Commissario ad acta,
promulgando e pubblicando un testo divergente dalle direttive
impartitegli dal Governo, abbia violato gli artt. 118 e 120 Cost.
In particolare, il ricorrente, dopo avere richiamato le vicende
che hanno indotto il Governo a nominare il Presidente della Giunta
commissario ad acta, al fine dell'attuazione dell'Intesa del 1°
aprile 2009, osserva che in tale qualità il predetto Presidente ha
approvato e promulgato l'atto avente denominazione di legge
regionale, riservandone nel contempo la pubblicazione «all'assenza di
rilievi da parte del Consiglio dei ministri o del Ministro per i
rapporti con le Regioni, entro dieci giorni dalla comunicazione ai
medesimi del presente provvedimento, come da art. 41 del vigente
statuto regionale».
Tuttavia, prosegue il ricorrente, benchè tali rilievi fossero
stati trasmessi dal Governo al "Presidente-commissario" nel
pomeriggio del 22 febbraio 2010, quest'ultimo aveva la mattina stessa
già provveduto alla pubblicazione dell'atto, previamente promulgato.
Il ricorrente ritiene che, così operando, il Presidente della
Giunta abbia violato gli artt. 120 e 118 Cost., quest'ultimo
espressivo del principio di leale collaborazione, poichè da un lato
ha provveduto in difformità dalle "direttive governative"
impartitegli in sede di nomina a commissario, dall'altro ha
anticipato la promulgazione e la pubblicazione della "legge
regionale" n. 5 del 2010, così violando i «più generali principi di
buona fede e di correttezza».
3. - Questa Corte aveva fissato la discussione su entrambi i
ricorsi per l'udienza pubblica del 5 ottobre 2010, ma l'Avvocatura
generale dello Stato il 16 settembre 2010 ha presentato istanza di
rinvio a nuovo ruolo, in relazione al fatto che la Regione Calabria
aveva nel frattempo approvato la legge 11 agosto 2010, n. 21 (Misure
straordinarie a sostegno dell'attività edilizia finalizzata al
miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale),
il cui art. 11 abroga la "legge" n. 5 del 2010, al fine di valutare
se «si possa procedere alla rinuncia del ricorso per intervenuta
cessazione della materia del contendere».
Il rinvio della trattazione di entrambe le questioni alla udienza
pubblica del 16 novembre 2010 è stato concesso da questa Corte.
Successivamente, l'Avvocatura generale dello Stato ha comunicato che
in effetti il Consiglio dei ministri ha deliberato nella seduta del
22 ottobre 2010 di rinunziare all'impugnativa relativa alla legge n.
5 del 2010. Relativamente al ricorso per conflitto di attribuzione il
Governo non ha, invece, nulla deliberato prima dell'udienza pubblica.

Considerato in diritto

1. - Con un primo ricorso (reg. ric. n. 49 del 2010), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma
2, lett.d d) e 2, comma 1, dell'atto denominato legge della Regione
Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione dell'Intesa sancita in
data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali,
concernente misure per il rilascio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010), in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, ed al «principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 117 e 118 Cost.».
Con un secondo ricorso (reg. confl. n. 4 del 2010), il Presidente
del Consiglio dei ministri ha poi sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti della Regione Calabria, per l'annullamento «degli atti
di promulgazione e di pubblicazione» della predetta "legge", in
riferimento all'art. 120 (recte: art. 120, secondo comma) Cost. e al
«principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost.».
La vicenda proposta all'attenzione di questa Corte muove, in
ordine di tempo, dall'Intesa raggiunta in sede di Conferenza
unificata il giorno 1° aprile 2009 in materia di rilancio
dell'economia attraverso l'attività edilizia, con cui le Regioni si
sono impegnate «ad approvare entro e non oltre 90 giorni proprie
leggi ispirate» agli obiettivi indicati in tale atto.
Nella persistente inerzia della Regione Calabria a provvedere in
tal senso, si è inserito il Presidente della Giunta, il quale,
«nella qualità di commissario ad acta, ai sensi dell'art. 8, comma
1, della legge 5 giugno 2003, n. 131» (secondo quanto recita il
preambolo dell'atto), nominato dal Governo ed invitato a provvedere,
«ha approvato», e successivamente, stavolta in qualità di Presidente
della Giunta, promulgato e fatto pubblicare nel Bollettino Ufficiale
della Regione Calabria del 22 febbraio 2010 il testo di un
provvedimento composto da due articoli, e denominato appunto «legge
regionale 11 febbraio 2010, n. 5».
Il Governo ha proposto ricorso in via principale contro tale
provvedimento, sul presupposto che costituisca atto avente forza di
legge soggetto al controllo di costituzionalità di questa Corte, ai
sensi dell'art. 134 Cost., lamentando che esso viola il principio di
leale collaborazione e, quanto al solo art. 2, comma 1, lettera d),
la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente.
Inoltre, il Governo ha proposto conflitto di attribuzione avverso
gli atti di promulgazione e di pubblicazione, ritenendo che il
Presidente della Giunta, operando in tali sedi in qualità di proprio
commissario ad acta, ne abbia violato le "direttive", per mezzo
dell'approvazione di un testo difforme dalle indicazioni governative
in merito.
2. - I due ricorsi sono connessi e meritano pertanto di essere
riuniti, ai fini di una decisione congiunta.
3. - Nelle more del giudizio, l'atto impugnato in via principale
è stato eliminato dall'art. 11 della legge della Regione Calabria 11
agosto 2010, n. 21 (Misure straordinarie a sostegno dell'attività
edilizia finalizzata al miglioramento della qualità del patrimonio
edilizio residenziale): in seguito a ciò, il Consiglio dei ministri
ha deliberato la rinuncia al ricorso in via principale.
In difetto di costituzione della Regione Calabria, ciò
determina, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzione, l'estinzione del processo,
profilo processuale preliminare la cui ricorrenza esime da ogni
ulteriore considerazione.
4. - La rinuncia al conflitto di attribuzione è invece stata
adottata dal Consiglio dei ministri solo in data 18 novembre 2010, e
comunicata a questa Corte dall'Avvocatura dello Stato il successivo
22 novembre, quando tale conflitto era già stato discusso, a seguito
dell'udienza pubblica del 16 novembre (art. 17, commi 3 e 5, delle
Norme integrative): tale rinuncia, per questa ragione, resta priva di
effetti processuali.
5. - Il ricorso è inammissibile per assoluta carenza di
idoneità lesiva, rispetto alle attribuzioni costituzionali dello
Stato, degli atti di promulgazione e di pubblicazione impugnati,
posto che essi hanno ad oggetto una mera parvenza di legge, priva dei
necessari requisiti previsti dalla Costituzione per poter essere
ritenuta atto legislativo, e pertanto insuscettibile fin dalla sua
origine di determinare effetti di alcun genere (sentenza n. 152 del
1982).
Come si è visto, l'atto in questione è stato approvato non già
dal Consiglio regionale, cui l'art. 121 Cost. demanda l'esercizio
delle potestà legislative attribuite alla Regione, ma da altro
organo del tutto privo di tale investitura.
Ciò, malgrado che la disciplina del sistema delle fonti
normative primarie sia caratterizzata nel nostro ordinamento
costituzionale dalla necessaria individuazione sia delle fonti, che
degli organi titolari delle diverse funzioni legislative.
Infatti, in considerazione della particolare efficacia delle
fonti legislative, delle rilevanti materie ad esse riservate, della
loro incidenza su molteplici situazioni soggettive, nonchè del loro
raccordo con il sistema rappresentativo, una siffatta individuazione
può essere disposta solo da fonti di livello costituzionale. In
particolare, la disciplina delle deroghe alla normale attribuzione
del potere legislativo alle sole assemblee rappresentative è oggetto
di normative speciali ed espresse di rango costituzionale.
In coerenza con queste premesse, è pacifico che a livello
regionale è solo il Consiglio regionale l'organo titolare del potere
legislativo.
Nè ha alcuna attinenza con la questione oggi a giudizio il
dibattuto profilo, concernente l'esercizio del potere sostitutivo
previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost., in relazione
all'attività legislativa regionale, mediante atti aventi forza di
legge del Governo.
Infatti, la disciplina contenuta nel secondo comma dell'art. 120
Cost. non può essere interpretata come implicitamente legittimante
il conferimento di poteri di tipo legislativo ad un soggetto che sia
stato nominato Commissario del Governo: anche volendosi interpretare
la surrichiamata disposizione costituzionale come tale da legittimare
il potere del Governo di adottare atti con forza di legge in
sostituzione di leggi regionali, e quindi eccezionalmente derogando
al riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
Regioni, tramite l'esercizio in via temporanea dei propri poteri di
cui all'art. 77 Cost., resta evidente il divieto costituzionale di
affidare ad un diverso organo gli eccezionali poteri di natura
legislativa del Consiglio dei Ministri o - tanto più - di
incaricarlo addirittura di adottare una legge regionale, che è
invece un potere proprio del solo organo rappresentativo della
Regione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i giudizi,
Dichiara estinto il processo in via principale (reg. ric. n. 49
del 2010), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
(reg. confl. enti n. 4 del 2010), avente ad oggetto gli atti di
promulgazione e pubblicazione dell'atto denominato legge della
Regione Calabria 11 febbraio 2010, n. 5 (Attuazione dell'Intesa
sancita in data 1° aprile 2009, ai sensi dell'art. 8, comma 6, della
legge 5 giugno 2003, n. 131, tra Stato, Regioni ed Autonomie locali,
concernente misure per il rilascio dell'economia attraverso
l'attività edilizia. Approvata dal Presidente della Giunta Regionale
quale commissario ad acta con Decreto n. 24 del 9 febbraio 2010),
sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli artt. 118 e 120 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: De Siervo


Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 17 dicembre 2010.

Il Cancelliere: Melatti