1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 18-5-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 530 SENTENZA 10 - 12 maggio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Provincia autonoma di Bolzano - Determinazione dell'indennita' di esproprio dovuta per terreni agricoli senza attitudine edificatoria - Carattere vincolante dei parametri valutativi predisposti dalla commissione provinciale - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge provinciale di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 12, primo comma, cosi' come sostituito dall'art. 5 della legge provinciale di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23). (Cost., artt. 24 e 42). Espropriazione per pubblico interesse - Provincia autonoma di Bolzano - Determinazione dell'indennita' di esproprio dovuta al coltivatore diverso dal proprietario per terreni a destinazione edificatoria su cui insista un'azienda agricola - Prevista corresponsione dell'indennizzo in detrazione a quello spettante al proprietario - Non fondatezza. (Legge provinciale di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, art. 13, secondo comma, come sostituito dall'art. 5 della legge provinciale di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23). (Cost., artt. 3 e 42) (088C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 18-5-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 12, primo
comma, secondo periodo, e 13, secondo comma, della legge della
Provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (Legge di riforma
dell'edilizia abitativa), come sostituito dall'art. 5 della legge
della Provincia di Bolzano 22 maggio 1978, n. 23 (Modifiche alla
legge provinciale 20 agosto 1972, n. 15) promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 22 dicembre 1982 dalla Corte di Cassazione
sul ricorso proposto dal Comune di Malles contro Schopf Josef ed
altra, iscritta al n. 438 del registro ordinanze 1983 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301 dell'anno 1983;
2) ordinanza emessa il 29 aprile 1983 dalla Corte di Cassazione
sul ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Bolzano contro Mayrl
Barbara, iscritta al n. 915 del registro ordinanze 1983 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 81 dell'anno 1984;
3) ordinanza emessa il 29 aprile 1983 dalla Corte di Cassazione
sui ricorsi riuniti proposti dalla Provincia autonoma di Bolzano ed
altro contro Thane Anton ed altri e da Riedl Karl ed altri contro la
Provincia autonoma di Bolzano ed altro, iscritta al n. 1045 del
registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 88 dell'anno 1984;
4) ordinanza emessa il 18 marzo 1986 dalla Corte d'Appello di
Trento nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Wachtler Karl ed
altro contro il Comune di San Candido ed altra, iscritta al n. 518
del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno 1986;
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore
Ettore Gallo;
Uditi gli avvocati Mario Barbato e Sergio Panunzio per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di Cassazione con tre ordinanze, di cui una datata
22 dicembre 1982 e due datate 29 aprile 1983, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma primo, secondo
periodo, della legge provinciale di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15
(come sostituito dall'art. 5 della l. prov. Bolzano 22 maggio 1978,
n. 23) in riferimento agli artt. 24 e 42 della Costituzione.
Premesso che la Corte d'Appello di Trento aveva determinato le
indennità di espropriazione di alcuni fondi in relazione al valore
venale dei beni e non ai parametri valutativi (cd."tabelle",
predisposte semestralmente da una Commissione) contenuti nella norma
denunziata, la Corte di Cassazione osserva che, secondo la propria
costante giurisprudenza (sent. n. 1158 del 1980), è certo il valore
vincolante delle tabelle in questione, con la conseguenza che
andrebbe disattesa la contraria tesi, secondo cui le cd. "tabelle"
vincolerebbero unicamente l'organo amministrativo preposto alla
determinazione della indennità, ma non anche il giudice ordinario,
che sarebbe libero di quantificare l'indennità con riferimento al
valore di mercato del bene.
Senonchè la stessa Corte di Cassazione fa presente che, così
interpetrata, il dubbio di costituzionalità della legge in esame si
pone in relazione agli articoli 24 e 42 Cost. Infatti, l'art. 12
della legge impugnata a'ncora la determinazione giudiziale
dell'indennità ai valori minimi e massimi precostituiti dalla
Commissione a tal fine istituita. Per tal modo, però, se tale
disciplina non esclude in via generale la tutela dei diritti contro
gli atti della Pubblica Amministrazione (art. 113 Cost.) in quanto il
cittadino può agire in giudizio per far accertare se, nella
determinazione amministrativa dell'indennità, quei minimi e massimi
siano stati osservati essa, però, può risolversi in una limitazione
del diritto di difesa in relazione al diritto sostanziale a ottenere
una indennità che costituisca un serio ristoro: e ciò con
riferimento al valore dei beni, sia per quanto riguarda le loro reali
caratteristiche, sia in relazione alla loro reale destinazione
economica.
2. - Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte
Costituzionale si è costituita la Provincia di Bolzano,
rappresentata e difesa dall'avv. Mario Barbato, per chiedere che la
questione venga dichiarata irrilevante o infondata.
Circa la prima richiesta, la difesa della provincia osserva che,
ancorando la legge provinciale la stima delle aree al valore agricolo
delle stesse, si sarebbe dovuto dimostrare che le aree in questione
non avevano tale destinazione; circa la seconda, la difesa stessa
sostiene la disapplicabilità da parte del giudice ordinario delle
tabelle elaborate dalla Commissione.
3. - Essendo state le questioni fissate per la Camera di Consiglio
del 30 ottobre 1984, la difesa della provincia presentava memoria in
cui segnalava che la sentenza di questa Corte n. 231 del 1984, nel
frattempo intervenuta, confermerebbe la validità del meccanismo
predisposto dalla provincia per la stima delle aree a destinazione
agricola.
Le cause venivano, perciò, rinviate a nuovo ruolo e rifissate per
l'odierna udienza.
4. - La Corte d'Appello di Trento, con ordinanza 18 marzo 1986,
sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 13,
comma secondo, della legge prov. di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, (e
successive modificazioni) per contrasto con gli artt. 3 e 42 della
Costituzione.
Il giudice a quo, adito in opposizione alla stima dell'indennità
dovuta agli affittuari di un terreno espropriato, riteneva non
manifestamente infondato il contrasto tra la norma denunziata e gli
invocati principi costituzionali, osservando che, a seguito della
sentenza n. 231 del 1984 di questa Corte, il sistema di indennizzo al
coltivatore, ancorato al valore agricolo del bene, prescinderebbe
dalle sue reali caratteristiche e soprattutto dall'attitudine
edificatoria dei terreni.
Peraltro, sempre secondo l'ordinanza, se si dovesse liquidare al
coltivatore non proprietario un indennizzo ragguagliato al valore
edificatorio dell'area ablata con gli stessi coefficienti di
maggiorazione previsti dal comma secondo del citato art. 13,
l'espropriante rimarrebbe assoggettato in molti casi ad un pagamento
di gran lunga superiore all'effettivo valore del terreno. Infatti,
l'indennizzo si moltiplica fino ad un massimo di 2,5 o 3 rispetto a
quello dovuto al proprietario, a seconda della ubicazione
dell'azienda agricola e della data iniziale del contratto agrario.
Da ciò deriverebbe la non manifesta infondatezza della questione
di legittimità, stante il contrasto con gli artt. 3 e 42 della
Costituzione.
Con l'art. 3 perchè l'espropriante pagherebbe il giusto prezzo
del terreno se il proprietario lo coltiva direttamente, mentre
dovrebbe pagare un prezzo di gran lunga superiore se il medesimo
terreno è coltivato da un terzo in forza di un contratto agrario.
Nella seconda ipotesi, l'espropriante si troverebbe esposto ad una
disparità di trattamento, non giustificata da un corrispondente
vantaggio, e nonostante che la situazione oggettiva sia
caratterizzata da elementi omogenei relativamente alle qualità
dell'area ablata.
Ma il secondo comma del citato art. 13 sembrerebbe confliggere
anche con l'art. 42 della Costituzione, essendo inammissibile che la
indennità di esproprio a carico dell'espropriante superi il valore
venale del bene per una situazione estranea al suo intrinseco pregio.
Sarebbe da escludere, infine, che il proprietario espropriato
abbia l'onere di soddisfare il diritto del coltivatore del fondo,
poichè tale soluzione, per un verso, sarebbe incompatibile con il
sistema introdotto dall'art. 17 della legge statale n. 865/1975,
ripreso dal legislatore provinciale, e, per altro verso, condurrebbe
ad un iniquo azzeramento o sensibile riduzione del serio ristoro a
favore di uno dei soggetti del procedimento espropriativo.
5. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Dinanzi alla Corte Costituzionale si è costituita la provincia di
Bolzano che è parte nel giudizio a quo.
Muovendo dalla premessa che la Corte d'Appello abbia denunziato la
legge provinciale nella parte in cui, a seguito della sentenza n. 231
del 1984, l'indennità dovuta al coltivatore dovrebbe essere
ragguagliata al valore edificatorio del bene, se si tratta di un bene
avente tale attitudine, la difesa rileva l'erroneità di tale
impostazione.
Infatti la decisione n. 231/1984 sarebbe una sentenza di
"accoglimento parziale", che si limita a decretare la non conformità
alla Costituzione delle sole disposizioni relative alla triade:
proprietario-atto ablativo-indennità.
Le stesse norme, peraltro, conserverebbero piena validità in
relazione a situazioni diverse.
In tale contesto sono idonee a determinare il calcolo sia per
l'indennizzo di aree espropriate prive di vocazione edificatoria, sia
per quello spettante all'affittuario terzo coltivatore.
In quest'ultima situazione, in particolare, il criterio del valore
agricolo non può in nessun caso ritenersi lesivo dei principi
costituzionali invocati. Detto criterio, infatti, può essere
correttamente utilizzato in questa sede, attesa la particolare natura
del "ristoro" dovuto all'affittuario coltivatore, essendo del tutto
irrilevante per questi l'aspetto della vocazione edificatoria del
bene espropriato.
6. - Nella memoria successivamente presentata, la Provincia
insiste per l'infondatezza della questione ribadendo le
argomentazioni già esposte.
Aggiunge che deve essere mantenuto fermo il criterio che
l'indennizzo spettante all'affittuario coltivatore diretto, vada
posto in detrazione a quello spettante al proprietario anche nei casi
in cui quest'ultimo sia stato stimato in base alla potenzialità
edificatoria del bene.
In breve, l'ente espropriante dovrà procedere a due differenti
metodi di calcolo per determinare l'indennità spettante ai diversi
soggetti: quella a favore del proprietario va compiuta sulla base del
valore edificabile del bene; quella a favore del coltivatore secondo
il meccanismo previsto dagli artt. 12 e 13 l. prov.le n. 15/1972. In
tal modo quest'ultimo indennizzo può tranquillamente continuare ad
essere posto in detrazione a quello a favore del proprietario al
quale, dopo la dichiarazione di incostituzionalità della norma
(sentenza n. 231/1984), spetta in ogni caso un'indennità certamente
superiore a quella originariamente prevista.
Considerato in diritto
1. - Le tre ordinanze della Corte di Cassazione sollevano la
stessa questione, avente per oggetto l'art. 12, primo comma, secondo
periodo, della legge della Provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15
riferita agli stessi parametri costituzionali, e i giudizi possono,
pertanto, essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2. - La questione sollevata dalle predette ordinanze è fondata.
In esse si ricorda, infatti, che, con giurisprudenza costante e ormai
consolidata, la Corte di Cassazione ha sempre attribuito valore
vincolante, anche per il giudice, ai parametri valutativi (cosidette
"tabelle"), predisposti semestralmente dalla Commissione provinciale
ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione dei
fondi situati nella Provincia di Bolzano. Ebbene, se così è, non
può non riconoscersi - come le ordinanze prospettano - che da quel
carattere vincolante può effettivamente derivare pregiudizio ai
principi di cui agli artt. 24 e 42 Cost.
Il giudice, infatti, se costretto a non discostarsi dai parametri
fissati dall'organo della pubblica amministrazione, ove questi non
corrispondano a quel concetto di "serio ristoro" elaborato dalla
giurisprudenza di questa Corte, sarebbe impossibilitato a
ripristinare la legittimità di quei valori, lasciando così senza
riparo l'offesa al principio di cui al terzo comma dell'art. 42 Cost.
D'altra parte, anche il diritto di difesa resterebbe compromesso
da siffatta situazione, in quanto il cittadino sarebbe ammesso solo
parzialmente a tutelare in giudizio il proprio diritto sostanziale, e
cioè soltanto nei limiti in cui i parametri stessi sieno stati male
applicati alla specie. Ma un tale limite non è nell'art. 24 Cost.,
ed è anzi espressamente escluso dall'art. 113 Cost.
Del resto, la stessa Provincia di Bolzano ha riconosciuto nelle
sue scritture la disapplicabilità, da parte del giudice ordinario,
delle tabelle elaborate dalla Commissione. Nè può interferire su
tale giudizio la sentenza di questa Corte 13 luglio 1984 n. 231,
sopravvenuta alle ordinanze de quibus, in quanto la pronunziata
declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'art. 12, primo
comma, oggetto dell'attuale impugnazione, si riferiva esclusivamente
- come chiaramente appare dal dispositivo - "al regime
dell'indennità d'esproprio previsto per le aree comprese nel centro
edificato, o altrimenti provviste...dell'attitudine edificatoria",
ampliando principi peraltro già enunciati nella sentenza di questa
Corte 30 gennaio 1980, n. 5 che alla rimettente era ben nota.
Nella specie, infatti, le ordinanze di rimessione si riferiscono,
invece, a terreni agricoli senza attitudine edificatoria: e proprio
per questo la questione è stata sollevata, nonostante i principi
affermati dalla sentenza di questa Corte per ultimo citata.
Semmai deve dirsi che non è ben chiaro perchè mai l'impugnazione
sia riferita al secondo periodo del primo comma dell'art. 12, se per
secondo periodo s'intende ciò che segue alla punteggiatura (punto)
che conclude il primo periodo. Proprio il secondo periodo, infatti,
è quello particolarmente colpito dalla sent. n. 231 del 1984. Forse
più che al periodo ci si voleva riferire all'inciso, sta di fatto
che tutta la motivazione è intesa a rimuovere il valore vincolante
delle tabelle, per l'espropriazione di area quale terreno agricolo, e
non sembra potersi dubitare che il disposto normativo che le concerne
è quello che fa riferimento al "giudizio dell'ufficio tecnico
provinciale", contenuto nel primo periodo.
In tal senso, perciò, deve intendersi rettificato l'evidente
errore materiale, tenuto conto del preciso indirizzo della non
equivoca motivazione delle ordinanze.
3. - Ben diversa, invece, è la questione sollevata dalla Corte
d'Appello di Trento in ordine al successivo art. 13 della stessa
legge provinciale di Bolzano, in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost.
Quella Corte era chiamata a decidere l'indennità da
corrispondere, sia ai proprietari che agli affittuari, per
l'esproprio di un'azienda agricola, sita in zona destinata
all'edilizia abitativa agevolata del Comune di S. Candido.
La Corte d'Appello ha potuto determinare agevolmente l'indennità
dovuta ai proprietari perchè, dopo la dichiarata illegittimità
costituzionale degli artt. 12, primo comma, 13, primo comma e 15,
terzo comma, della legge prov. di Bolzano 20 agosto 1972 n. 15 (v.
sent. Corte Cost. 13 luglio 1984 n. 231), afferma di aver potuto
applicare il regime indennitario previsto dalla legislazione
regionale del T.A.A., in virtù della competenza primaria in materia
di esproprio ad essa riservata dallo Statuto.
La legislazione regionale, però, - secondo quanto sostiene la
stessa ordinanza - non ha previsto alcuna forma d'indennizzo per
fittavolo, colono o mezzadro che, trovandosi a coltivare il fondo,
sieno costretti a lasciarlo a causa dell'esproprio: salvo l'ipotesi
(che non è della specie) dei miglioramenti, che il proprietario
stesso è tenuto ad indennizzare (nei limiti dell'indennizzo a sua
volta percepito) à sensi dell'art. 35 l. reg. 17 maggio 1956 n. 7.
Ne consegue che per l'indennizzo agli affittuari non resterebbe
che applicare il secondo comma dell'art. 12 della l. provinciale di
Bolzano impugnata. Senonchè, secondo i rilievi della Corte
d'Appello, il predetto comma calcola l'indennizzo dovuto
all'affittuario sulla base di un decimo dell'indennità di
espropriazione (moltiplicata per gli anni di effettiva coltivazione
del terreno) dovuta al proprietario, à sensi di quel primo comma
dell'art. 12 della legge che la Corte Costituzionale ha, però,
dichiarato illegittimo. Il secondo comma dell'art. 13 sarebbe,
pertanto, rimasto privo di un razionale coordinamento con il criterio
impostato sul valore effettivo dell'area espropriata, esponendo
l'espropriante al rischio di dover pagare un prezzo di gran lunga
superiore al valore venale del bene, qualora fosse costretto a
liquidare anche al fittavolo un'indennità pari a quella da
corrispondere al proprietario di un'area con attitudine edificatoria.
E ciò in violazione sia dell'art. 42 Cost., perchè l'indennizzo
verrebbe a superare i limiti di "serio ristoro", sia dell'art. 3,
perchè verrebbe a verificarsi un irrazionale divario rispetto
all'ipotesi in cui l'area sia coltivata direttamente dal
proprietario; e ciò nonostante che la situazione oggettiva dell'area
sia sempre la stessa.
4. - Ritiene tuttavia la Corte che la questione così proposta
trovi già soluzione nella ricordata sentenza n. 231 del 1984. Questa
decisione, infatti, ancorando le determinazioni del legislatore in
materia di indennizzo al dato del reale valore del bene ha
coerentemente chiarito, in motivazione ed in dispositivo, che la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 12 e 13
della legge provinciale non si riferisce ai criteri in essi
contenuti, quando l'area da espropriare abbia destinazione agricola.
In tal modo, nell'ipotesi (che ricorre nella specie) di area a
destinazione edificatoria su cui insiste un'azienda agricola, il
valore reale su cui commisurare l'indennizzo comprenderà la
consistenza di quest'ultima. Tale consistenza, stante il permanente
vigore dei criteri già detti, andrà calcolata in base ai parametri
di maggiorazione del valore agricolo (idealmente considerato)
contenuti negli artt.12 e 13, con la conseguenza di corrispondere al
coltivatore diverso dal proprietario quella parte di indennità
prevista dal secondo comma dell'art. 13, in detrazione della
maggiorazione stessa.
Così operando non si lede l'art. 42 della Costituzione, giacchè
l'indennizzo, fondato sul valore effettivo dell'area, non supera il
serio ristoro previsto dal principio invocato nè si viola il
principio di eguaglianza, posto che la maggiorazione in parola va
corrisposta anche nel caso di proprietario coltivatore diretto.
5. - Resta, infine, il punto concernente l'imputazione dell'onere
di soddisfare il diritto del coltivatore del fondo.
Secondo l'ordinanza sarebbe escluso che sul proprietario
espropriato possa ricadere quell'onere, perchè porterebbe
all'azzeramen to del "serio ristoro" dominicale, determinando
un'ulteriore incompatibilità costituzionale sia ex art. 3 che ex
art. 42 Cost.
Ma siffatto rilievo trova evidentemente fondamento nell'opinione
del Giudice rimettente, più sopra lumeggiata, secondo cui anche
all'affittuario dovrebbe spettare un indennizzo in relazione
all'attitudine edificatoria del fondo da lui coltivato.
Una volta, però, esclusa quella tesi, e ridotta l'indennità
dell'affittuario al criterio del valore agricolo, quella
preoccupazione non ha più ragion di essere, e dovrà darsi
applicazione al secondo comma dell'art. 13 della legge che prevede la
corresponsione dell' indennizzo all'affittuario in detrazione a
quello spettante al proprietario.
Per tal modo l'espropriante pagherà un solo indennizzo ed ogni
dubbio di costituzionalità resterà escluso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, primo comma,
della legge provinciale di Bolzano 20 agosto 1972 n. 15 (Legge di
riforma dell'edilizia abitativa), così come sostituito dall'art. 5
della l.prov. Bolzano 22 maggio 1978 n. 23 nella parte in cui,
limitatamente all'indennità d'esproprio da attribuirsi ai terreni
agricoli senza attitudine edificatoria, si richiama al giusto prezzo,
determinato in modo vincolante dall'ufficio tecnico provinciale,
sulla base dei parametri fissati dalla Commissione provinciale.
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13, secondo comma, della legge provinciale di Bolzano 20
agosto 1972, n. 15 (come sostituito dall'art. 5 della l.prov. di
Bolzano 22 maggio 1978 n. 23) sollevata dalla Corte d'Appello di
Trento, con ordinanza 18 marzo 1986 (n. 518/86 reg.ord) in
riferimento agli artt. 3 e 42 Cost.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0757