1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 15 ORDINANZA 9 - 31 gennaio 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Consiglio regionale ‒ Prerogative costituzionali e richieste di rinvio a giudizio nei confronti dei consiglieri regionali. - Richiesta di rinvio a giudizio della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma del 20 settembre 2016. - (T-190015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a
seguito della richiesta di rinvio a giudizio della Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma del 20 settembre
2016, promossi da C.U. P., T. D'A. e M. D.S., in qualità di ex
componenti del Consiglio della Regione Lazio, con tre ricorsi
notificati il 15 maggio 2017, depositati in cancelleria il 19 maggio
ed il 1° giugno 2017, iscritti rispettivamente ai nn. 3, 4 e 5 del
registro conflitti tra enti 2017 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 29, 30 e 31, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto che, con tre separati ricorsi, C.U. P., T. D'A. e M.
D.S., in qualità di ex componenti del Consiglio della Regione Lazio,
hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e della Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma, in relazione alla
richiesta di rinvio a giudizio della stessa Procura del 20 settembre
2016, nella quale sono stati contestati agli attuali ricorrenti,
nella loro qualità di consiglieri della Regione Lazio, i reati di
cui agli artt. 81, 110 e 323 del codice penale, per condotte
consistite nel conferimento, in assenza di procedure selettive dei
candidati, di incarichi per prestazioni non qualificate a
collaboratori privi delle necessarie conoscenze professionali,
nonchè nel mancato pagamento di tali prestazioni in ragione dei
contributi ad essi riconosciuti, così indebitamente procurandosi un
ingiusto vantaggio patrimoniale, in quanto beneficiari delle
prestazioni lavorative;
che i ricorrenti lamentano la lesione dell'autonomia e delle
prerogative costituzionali dei consiglieri regionali, garantite
dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, poichè la richiesta
di rinvio a giudizio avrebbe realizzato un'indebita interferenza
della funzione giurisdizionale su tali prerogative; le contestazioni
formulate dalla Procura della Repubblica riguarderebbero scelte
attinenti all'organizzazione, all'attività istituzionale e alla
dotazione anche finanziaria dei gruppi regionali, le quali sarebbero
sottratte all'invadenza di altri soggetti e poteri dello Stato,
perchè essenziali al funzionamento di organi regionali come i gruppi
e i consiglieri che ne fanno parte;
che, a sostegno della tempestività dei propri ricorsi, i
ricorrenti assumono che il termine di cui all'art. 39, secondo comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) decorra dalla data
dell'udienza preliminare del 16 marzo 2017, allorchè gli stessi in
quella sede hanno appreso l'intenzione della Regione Lazio di
costituirsi parte civile e di proporre domande di restituzione e di
risarcimento di danni di ingente importo;
che, peraltro, il conflitto in esame presenterebbe aspetti tali
da renderlo assimilabile al conflitto interorganico tra poteri dello
Stato, i cui confini sarebbero stati allargati dalla giurisprudenza
costituzionale, con l'inclusione dei ricorsi in cui un atto
definitivo manca ed è presente invece un'attività dell'ente di per
sè lesiva della sfera di competenza altrui;
che tale assimilazione sarebbe avvalorata dal raffronto con la
situazione omologa del membro del Parlamento, il quale potrebbe
sollevare il conflitto ai sensi dell'art. 68 Cost., mentre il
consigliere regionale in eguale situazione potrebbe vedersi precluso
il ricorso dal termine perentorio invocato ex adverso, ancorchè non
sussista un dies a quo, nè un'inerzia ad esso imputabile;
che nel merito, in riferimento alle contestazioni formulate dalla
Procura della Repubblica, i ricorrenti ritengono inconferente il
richiamo, contenuto nei capi di imputazione, all'art. 7 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), in
quanto tale disposizione sarebbe volta a disciplinare le assunzioni
per le attività gestionali e amministrative dell'ente pubblico, ma
non quelle attinenti al suo profilo politico e istituzionale, come
sarebbe avvenuto nel caso in esame;
che gli artt. 23, 24 e 28 (recte: 29) della legge della Regione
Lazio 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio)
contribuirebbero a delineare la piena autonomia funzionale,
amministrativa e contabile del Presidente del Consiglio regionale e
dello stesso Consiglio; si sottolinea, al riguardo, che l'art. 29 del
medesimo statuto utilizza per i consiglieri regionali la stessa
formula che la Costituzione utilizza per i parlamentari, laddove
prevede che essi «rappresentano la Regione ed esercitano le funzioni
senza vincolo di mandato»;
che già la legge della Regione Lazio 15 marzo 1973, n. 6
(Funzionamento dei gruppi consiliari) prevedeva che il Presidente del
Consiglio regionale, d'intesa con il Presidente della Giunta, curasse
l'assegnazione ai vari gruppi delle sedi e del personale, secondo
criteri proporzionali alla consistenza numerica;
che, inoltre, la legge della Regione Lazio 2 agosto 1979, n. 55
(Modifica della legge regionale 15 marzo 1973, n. 6: Funzionamento
dei gruppi consiliari) prevedeva che ciascun gruppo ricevesse un
contributo mensile, a carico dei fondi a disposizione del Consiglio,
«per le spese di aggiornamento, studio e documentazione, compresa
l'acquisizione di consulenze qualificate e la collaborazione
professionale di esperti, nonchè per diffondere tra la società
civile la conoscenza dell'attività dei gruppi consiliari, anche al
fine di promuoverne la partecipazione all'attività dei gruppi stessi
e particolarmente all'esame delle questioni ed all'elaborazione di
progetti e proposte di leggi e provvedimenti di competenza del
Consiglio regionale»;
che, ad avviso dei ricorrenti, le attività dei gruppi non
richiederebbero soltanto collaboratori esterni di particolare
esperienza, ma anche persone meno titolate, in grado di impegnarsi,
sulla base di un'omogeneità politica, nella diffusione della
conoscenza dell'attività dei gruppi consiliari, coltivando il
rapporto degli eletti con il territorio;
che la legge della Regione Lazio 18 febbraio 2002, n. 6
(Disciplina del sistema organizzativo della Giunta e del Consiglio e
disposizioni relative alla dirigenza ed al personale regionale)
avrebbe poi previsto l'inserimento nella struttura di diretta
collaborazione, in alternativa al personale proveniente dalla stessa
o da altra pubblica amministrazione, di personale esterno, assunto
direttamente dall'organo di indirizzo politico e di tale possibilità
si sarebbero avvalsi i ricorrenti;
che, inoltre, in riferimento ai gruppi consiliari, l'art. 13 del
regolamento di organizzazione del Consiglio regionale, approvato con
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del 29 gennaio 2003, n. 3,
consentiva di attingere alla struttura di diretta collaborazione, sia
con chiamata fiduciaria di dipendenti della stessa o di altra
amministrazione, sia con collaboratori esterni assunti con contratto
a tempo indeterminato; la previsione di tale facoltà dei gruppi
consiliari di assumere detto personale direttamente con contratto di
diritto privato denoterebbe il carattere fiduciario dell'incarico,
per sua natura incompatibile con una procedura concorsuale in
incertam personam;
che alla luce di questo quadro normativo, in vigore all'epoca dei
fatti ai quali si riferiscono i capi di imputazione, sarebbe dunque
possibile verificare la legittimità delle assunzioni in
contestazione e delle condotte dei ricorrenti;
che sono, infine, richiamate alcune pronunce di questa Corte
relative alle prerogative di autonomia della quale godono i gruppi
consiliari (sentenze n. 107 del 2015, n. 289 del 1997, n. 187 del
1990, n. 69 e n. 70 del 1985, n. 81 del 1975 e n. 143 del 1968); alla
stregua dei principi ivi affermati, le attività dei consiglieri
regionali, oggetto di contestazione da parte della Procura della
Repubblica, sarebbero riconducibili alla sfera politica e sarebbero
esenti da valutazioni di responsabilità penale;
che i ricorrenti concludono, pertanto, affermando che tutte le
contestazioni formulate nei capi di imputazione, in quanto riferibili
all'esercizio di funzioni essenziali dei consiglieri regionali,
organi della Regione dotati di autonomia costituzionalmente
garantita, non rientrano nella competenza della magistratura; gli
stessi richiedono, pertanto, l'accoglimento dei rispettivi ricorsi,
con il riconoscimento della lesione arrecata dalla Procura della
Repubblica alla sfera di competenza della Regione Lazio e del suo
Consiglio regionale, del gruppo consiliare del Partito Democratico e
dei singoli consiglieri nei confronti dei quali è stata formulata
l'imputazione.
Considerato che, con tre separati ricorsi, C.U. P., T. D'A. e M.
D.S., in qualità di ex componenti del Consiglio della Regione Lazio,
hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e della Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma, in relazione alla
richiesta di rinvio a giudizio della stessa Procura del 20 settembre
2016, nella quale sono stati contestati agli attuali ricorrenti,
nella loro qualità di consiglieri della Regione Lazio, i reati di
cui agli artt. 81, 110 e 323 del codice penale, per condotte
consistite nel conferimento, in assenza di procedure selettive dei
candidati, di incarichi per prestazioni non qualificate a
collaboratori privi delle necessarie conoscenze professionali,
nonchè nel mancato pagamento di tali prestazioni in ragione dei
contributi ad essi riconosciuti, così indebitamente procurandosi un
ingiusto vantaggio patrimoniale, in quanto beneficiari delle
prestazioni lavorative;
che i ricorrenti lamentano la lesione dell'autonomia e delle
prerogative costituzionali dei consiglieri regionali, garantite
dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, poichè tale
richiesta di rinvio a giudizio avrebbe realizzato un'indebita
interferenza della funzione giurisdizionale nelle prerogative
costituzionali delle quali essi sono titolari; le contestazioni
formulate dalla Procura della Repubblica riguarderebbero scelte
attinenti all'organizzazione, all'attività istituzionale e alla
dotazione anche finanziaria dei gruppi regionali, le quali sarebbero
sottratte all'invadenza di altri soggetti e poteri dello Stato,
perchè essenziali al funzionamento di organi regionali, come i
gruppi e i consiglieri che ne fanno parte;
che i tre ricorsi in esame presentano tenore letterale pressochè
identico e hanno tutti ad oggetto il medesimo atto, censurato per
identici profili;
che, pertanto, i relativi giudizi possono essere riuniti per
essere decisi con unica ordinanza;
che, pur riconducendo la lesione della propria sfera di
attribuzioni alla richiesta di rinvio a giudizio della Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Roma del 20 settembre 2016, i
ricorrenti ritengono che tale lesione si sarebbe realizzata per
effetto non di un singolo atto, ma di "un'attivita'" che si sarebbe
completata successivamente, ossia allorchè essi, nel corso
dell'udienza preliminare del 16 marzo 2017, sono venuti a conoscenza
dell'intenzione della Regione Lazio di costituirsi parte civile nei
loro confronti e quindi di non intervenire in difesa delle
prerogative dei propri componenti;
che tuttavia tale scelta processuale della Regione costituisce
una condotta autonoma e successiva, posta in essere da un soggetto
nei confronti del quale gli stessi ricorrenti non lamentano alcuna
violazione; tale iniziativa, pur trovando nell'iniziativa del
pubblico ministero il suo antecedente logico, non si configura nè
come atto meramente esecutivo di quest'ultimo, nè come atto
autonomamente lesivo, essendo escluso dal fuoco delle censure dei
ricorrenti;
che pertanto la conoscenza da parte dei ricorrenti
dell'iniziativa assunta dalla Regione non vale a differire il dies a
quo per la proposizione del ricorso, il quale deve essere
individuato, ai sensi dell'art. 39, secondo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), avendo riferimento alla notificazione della
richiesta di rinvio a giudizio, quale atto che ha dato origine ai
conflitti (sentenze n. 328 del 2010, n. 121 del 2005 e n. 132 del
1976; ordinanza n. 195 del 2004); nel caso in esame, tale
notificazione risulta avvenuta contestualmente a quella dell'avviso,
ai sensi dell'art. 419 del codice di procedura penale, di fissazione
dell'udienza preliminare, cui hanno partecipato tutti i ricorrenti,
secondo quanto dagli stessi riferito;
che pertanto la notificazione ai ricorrenti dell'atto impugnato
è necessariamente avvenuta prima del 16 marzo 2017, data
dell'udienza cui essi hanno partecipato; ne consegue che i ricorsi,
notificati il 15 maggio 2017, risultano tutti proposti oltre il
termine prescritto dall'art. 39, secondo comma, della legge n. 87 del
1953;
che va d'altra parte rilevato, sotto il profilo soggettivo, che
l'art. 39, terzo comma, della legge n. 87 del 1953 attribuisce la
legittimazione a proporre ricorso per la Regione al Presidente della
Giunta regionale in seguito a deliberazione della Giunta stessa;
che, «in base alla costante giurisprudenza di questa Corte,
"nessun elemento letterale o sistematico [...] consente di superare
la chiara limitazione soggettiva che si ricava dagli artt. 134 della
Costituzione e 39, terzo comma, della citata legge n. 87 del 1953"»
(sentenza n. 130 del 2009, con richiamo alla sentenza n. 303 del
2003); ciò in quanto «l'eventuale lesione dei poteri spettanti ai
rappresentanti di un ente fornito di autonomia costituzionalmente
protetta, non può, in tesi, non offendere anche l'autonomia
dell'ente medesimo (sentenza n. 211 del 1972), facendo così
insorgere per esso l'interesse a tutelare nell'appropriata sede le
proprie attribuzioni» (sentenza n. 163 del 1997; nello stesso senso,
altresì, sentenze n. 107 del 2015 e n. 130 del 2014);
che d'altra parte l'iniziativa assunta dai consiglieri regionali
non rappresenta affatto l'esercizio di una funzione "vicaria", volta
a sopperire ad un'inerzia della Regione nel reagire alla lamentata
lesione, come sostenuto dai ricorrenti; la legittimazione di cui essi
chiedono il riconoscimento si presenta infatti come opposta e
antagonista rispetto a quella dell'ente legittimato che, con la
costituzione di parte civile, ha manifestato la volontà di aderire
alla prospettazione accusatoria del pubblico ministero e di
perseguire le condotte contestate agli stessi ricorrenti;
che, nella consapevolezza della esplicita limitazione soggettiva
alla proposizione del conflitto fra enti, i ricorrenti deducono che
il conflitto in esame presenterebbe aspetti tali da renderlo
assimilabile al conflitto interorganico tra poteri dello Stato e da
renderlo perciò stesso sollevabile con un ricorso "misto", al quale
sarebbero legittimati i singoli consiglieri regionali alla stregua
dei componenti del Parlamento, nonostante le riconosciute differenze;
che il predetto ricorso "misto" è del tutto estraneo al nostro
ordinamento e la sua prospettazione è quindi inidonea a superare il
vizio di tardività del ricorso in concreto presentato;
che, inoltre, quanto alla dedotta affinità con il ruolo dei
membri del Parlamento, la costante giurisprudenza costituzionale ha
negato la possibilità di assimilare funzioni parlamentari e
attribuzioni dei Consigli regionali;
che «l'identità formale degli enunciati di cui all'art. 68,
primo comma, e 122, quarto comma, Cost., non riflette una compiuta
assimilazione tra le assemblee parlamentari ed i consigli regionali
in quanto, diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, le
attribuzioni dei Consigli si inquadrano, invece, nell'esplicazione di
autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello
di sovranita'» (sentenza n. 279 del 2008; nello stesso senso,
sentenza n. 245 del 1995); proprio con riferimento ai caratteri
dell'autonomia organizzativa e contabile dei Consigli regionali,
questa Corte ha affermato che «le assemblee elettive delle Regioni si
differenziano, anche sul piano dell'autonomia organizzativa e
contabile, dalle assemblee parlamentari, atteso che i consigli
regionali godono bensì, in base a norme costituzionali, di talune
prerogative analoghe a quelle tradizionalmente riconosciute al
Parlamento, ma, al di fuori di queste espresse previsioni, non
possono essere assimilati ad esso, quanto meno ai fini della
estensione di una disciplina che si presenta essa stessa come
eccezionale e derogatoria» (sentenza n. 39 del 2014; nello stesso
senso, sentenze n. 301 del 2007, n. 292 del 2001 e n. 81 del 1975) e
che conseguentemente non copre procedure e atti previsti soltanto da
leggi regionali (sentenze n. 337 del 2009 e n. 69 del 1985);
che la prospettazione dei ricorrenti circa l'assimilazione delle
garanzie dei consiglieri regionali a quelle dei componenti delle
assemblee parlamentari si rivela, dunque, non fondata;
che, pertanto, con riferimento alla fattispecie in esame, deve
escludersi che il singolo consigliere regionale sia titolare di
attribuzioni individuali costituzionalmente protette, che
giustificano la sua legittimazione a sollevare conflitto di
attribuzione intersoggettivo;
che, per le complessive ragioni illustrate, sono inammissibili i
ricorsi promossi da C.U. P., T. D'A. e M. D.S., nella qualità di ex
componenti del Consiglio della Regione Lazio, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e della Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i ricorsi per conflitto di attribuzione
promossi da C.U. P., T. D'A. e M. D.S., nella qualità di ex
componenti del Consiglio della Regione Lazio, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri e della Procura della
Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma, in relazione alla
richiesta di rinvio a giudizio della stessa Procura della Repubblica
del 20 settembre 2016.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 gennaio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA