1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 5-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 agosto 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 agosto 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione dell'Autorita' idrica pugliese - Funzioni del direttore generale - Predisposizione dello schema di convenzione diretto a regolare i rapporti tra l'Autorita' e il gestore del servizio idrico integrato, da sottoporre all'approvazione del Consiglio direttivo - Contrasto con la normativa statale di riferimento, che attribuisce tale compito all'Agenzia Nazionale per la regolazione e la vigilanza sulle risorse idriche - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Puglia 30 maggio 2011, n. 9, art. 5, comma 6, lett. g). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 151; d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, art. 2, comma 15; d.l. 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, nella legge 24 giugno 2009, n. 77, art. 9-bis; d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 10, comma 11. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Istituzione dell'Autorita' idrica pugliese - Previsione che il personale assunto a tempo indeterminato alla data del 1 gennaio 2010 presso l'ATO Puglia sia trasferito all'Autorita' idrica pugliese, che provvede all'inquadramento nello stesso profilo professionale e relative attribuzioni economiche - Lamentato inquadramento generalizzato con stabilizzazione di personale non di ruolo, in contrasto con la normativa statale costituente disposizione di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dei principi di eguaglianza, del pubblico concorso, di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della Regione Puglia 30 maggio 2011, n. 9, art. 11, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, comma terzo; d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 10, 11, 12 e 13. (011C0552) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 5-10-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso
la stessa domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi 12, giusta
delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 22
luglio 2011, ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
regionale in carica, con sede in Bari alla via Lungomare N. Sauro,
33, intimata;
Per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale dell'art.
5, comma 6, lett. g), e dell'art. 11, comma 1, della legge della
Regione Puglia del 30 maggio 2011, n. 9, pubblicata nel B.U.R. Puglia
del 3 giugno 2011, n. 87, recante «Istituzione dell'Autorità Idrica
Pugliese»;
Per violazione degli articoli 3, 51, 97 e 117, secondo comma,
lett. s), e terzo comma, Cost.

F a t t o

Con legge regionale del 30 maggio 2011, n. 9, pubblicata sul BUR
del 3 giugno 2011, n. 87, la Regione Puglia ha istituito l'«Autorità
Idrica Pugliese»".
L'art. 5, comma 6, della predetta legge, nel disciplinare le
funzioni del Direttore generale, prevede tra l'altro, alla lettera
g), che egli «predispone lo schema di convenzione diretto a regolare
i rapporti tra l'Autorità e il gestore del servizio idrico
integrato, da sottoporre all'approvazione del Consiglio direttivo».
L'art. 11 prevede inoltre, al primo comma, che «il personale
assunto a tempo indeterminato alla data del 1° gennaio 2010 presso
l'ATO Puglia è trasferito all'Autorità Idrica Pugliese, che
provvede all'inquadramento nello stesso profilo professionale e
relative attribuzioni economiche».
Le suddette disposizioni si espongono a censure di illegittimità
costituzionale per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. La disposizione contenuta nell'art. 5, comma 6, lett. g),
della legge regionale in esame, che prevede che il Direttore generale
predisponga lo schema di convenzione diretto a regolare rapporti tra
Autorità e gestore del servizio idrico integrato, da sottoporre poi
all'approvazione del Consiglio direttivo, si pone in contrasto con la
normativa statale di riferimento, che attribuisce attualmente tale
compito all'Agenzia Nazionale per la regolazione e la vigilanza sulle
risorse idriche (analogamente a quanto previsto, nella normativa
previgente, per il Comitato per la Vigilanza sull'uso delle risorse
idriche - CO.VI.R.I., poi sostituito dalla Commissione Nazionale per
la vigilanza sull'uso delle risorse idriche - CO.N.VI.R.I.), e non al
Direttore generale dell'Autorità.
Invero, l'art. 161, comma 4, lett. c), del d.lgs. 3 aprile 2006,
n. 152, nel testo introdotto dall'art. 2, comma 15, d.lgs. 16 gennaio
2008, n. 4, stabiliva espressamente che il COVIRI «predispone con
delibera una o più convenzioni tipo di cui all'art. 151 (e cioè una
o più convenzioni tipo per disciplinare i rapporti fra Autorità
d'ambito e gestori del servizio idrico integrato: n.d.r.), e la
trasmette al Ministro per l'ambiente e per la tutela del territorio e
del mare, che la adotta con proprio decreto sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano».
Tale disposizione ha comportato la abrogazione implicita, per
incompatibilità, dell'art. 151 del d.lgs. n. 152/2006, nella parte
in cui attribuiva alle Autorità d'ambito la funzione di predisporre
tali convenzioni. La ratio della novella legislativa introdotta dal
d.lgs. n. 4/2008 è chiaramente quella di garantire gli standards
minimi ed uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale.
Il successivo art. 9-bis del d.-l. 28 aprile 2009, n. 39,
introdotto dalla legge di conversione 24 giugno 2009, n. 77, ha poi
soppresso il Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse
idriche, sostituendolo con la Commissione Nazionale per la vigilanza
sull'uso delle risorse idriche, ma ha devoluto a quest'ultima
Commissione le stesse funzioni già attribuite al soppresso Comitato.
Conseguentemente, il compito di redigere una o più
convenzioni-tipo per la regolazione dei rapporti tra Autorità e
gestore è stata trasferita ad essa CO.N.VI.RI.
Da ultimo, il recente art. 10, comma 11, del d.-l. 13 maggio
2011, n. 70, convertito in legge con la legge 12 luglio 2011, n. 106,
ha istituito l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in
materia di acqua, trasferendole le funzioni già attribuite alla
Commissione Nazionale per la Vigilanza sull'uso delle risorse idriche
(art. 10, comma 15). In particolare - nell'ambito delle sue generali
funzioni in tema di contratti di servizio, di definizione degli
obiettivi qualitativi dei servizi erogati, di monitoraggio delle
prestazioni e di controllo degli aspetti tariffari - l'Agenzia ha il
compito di predisporre «una o più convenzioni tipo di cui all'art.
151 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152» (art. 10, comma 14, lett. b,
d.-l. n. 39 del 2011), e cioè - come già detto - una o più
convenzioni tipo per disciplinare i rapporti fra Autorità d'ambito e
gestori del servizio idrico integrato.
L'excursus normativo dimostra dunque che in base alla normativa
statale, a far corso dalla data di entrata del d.lgs. n. 4/2008,
devono intendersi superate le originarie previsioni che attribuivano
all'Autorità di ambito il compito di redigere ed approvare lo schema
di convenzione di cui trattasi, essendo state le relative funzioni
attribuite al CO.VI.R.I.; e tale attribuzione è stata poi devoluta
prima alla CO.N.VI.RI, ed infine (ed espressamente) alla
neo-istituita Agenzia, ai sensi del citato art. 10, comma 14, lett.
b), del d.-l. n. 39 del 2009.
Le norme statali afferiscono alla materia della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», che appartiene alla competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett.
s), della Costituzione, con la conseguenza che le sue disposizioni
sono inderogabili per il legislatore regionale. Da ciò consegue
altresì l'illegittimità costituzionale della disposizione contenuta
nella legge regionale impugnata che, ispirandosi verosimilmente alle
abrogate previsioni dell'art. 151, d.lgs. n. 152/2006, attribuisce al
Direttore generale dell'Autorità Idrica Pugliese le funzioni che la
vigente normativa statale attribuisce all'Agenzia istituita dall'art.
10, comma 11, del d.-l. n. 70 del 2011.
Questi principi sono stati già affermati da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale nell'ambito di una controversa di analogo contenuto,
attinente alla legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 14,
della legge regionale Liguria n. 39 del 2008 (che attribuiva alla
Giunta regionale la competenza ad approvare lo schema-tipo di
contratto di servizio e di convenzione di cui all'art. 151 del d.lgs.
n. 152 del 2006), in relazione al quadro normativo di riferimento,
rimasto sostanzialmente invariato, stabilito dal nuovo testo
dell'art. 161 dello stesso d.lgs. Ed invero, con la sentenza n.
325/2010 emessa il 17 novembre 2010 nell'ambito di tale giudizio,
codesta Ecc.ma Corte - dopo aver riconosciuto che il novellato comma
4, lett. c), del d.lgs. n. 152 del 2006 ha «tacitamente abrogato
detto art. 151», e che la sostituzione del COVIRI con la CO.N.VI.RI
non ha sostanzialmente modificato il quadro giuridico di riferimento
- ha affermato che la prospettata questione di legittimità
costituzionale è fondata, in quanto ''la disciplina del servizio
idrico integrato va ascritta alla competenza esclusiva dello Stato
nelle materie 'tutela della concorrenza'e 'tutela dell'ambientè
(sentenza n. 246 del 2009) e, pertanto, è inibito alle Regioni
derogare a detta disciplina. Nella specie, la Regione è intervenuta,
appunto, in tali materie, dettando una disciplina che si pone in
contrasto con quella statale, in quanto attribuisce alla Giunta
regionale una serie di competenze amministrative spettanti - come
invece dispongono le norme interposte evocate dalla ricorrente - al
COVIRI (ora CO.N.VI.RI.). Risulta così violato l'evocato parametro
costituzionale, che riserva allo Stato la competenza legislativa
nella materia 'tutela dell'ambientè (art. 117, secondo comma, lett.
s), Cost.''» (in senso analogo, con riguardo alla competenza
esclusiva dello Stato in materia ambientale e per l'inderogabilità
della relativa disciplina statale, cfr. da ultimo, tra le tante,
Corte cost., nn. 142/2010; 29/2010; 307/2009; 246/2009).
2. Parimenti illegittimo è l'art. 11 della legge regionale
impugnata, che prevede che tutto il personale assunto a tempo
indeterminato dall'ATO Puglia venga trasferito presso l'Autorità
idrica pugliese, a prescindere dalla circostanza che esso sia stato
inquadrato nel comparto pubblico con procedura selettiva concorsuale
o meno.
2.1. Tale disposizione non è coerente con l'art. 17, commi da 10
a 13, del d.-l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 che, con riferimento
alla generalità delle amministrazioni pubbliche, stabilisce, per il
personale non dirigente, tassative modalità di valorizzazione
dell'esperienza professionale acquisita attraverso l'espletamento di
concorsi pubblici con parziale riserva di posti, precludendo quindi
alle amministrazioni ogni diversa procedura di stabilizzazione del
personale non di ruolo, a decorrere dal gennaio 2010. La predetta
norma statale di riferimento costituisce disposizione di principio ai
fini del coordinamento della finanza pubblica, alla quale il
legislatore regionale è tenuto ad adeguarsi, ai sensi dell'art.
117,terzo comma, cost. Da ciò consegue l'illegittimità
costituzionale della norma regionale impugnata che, nel prevedere
l'inquadramento generalizzato nei ruoli della nuova Autorità del
personale a tempo indeterminato in servizio presso il soppresso ATO,
contrasta con le predette norme di principio della legislazione
statale.
2.2. La norma regionale in esame viola anche il principio di
uguaglianza dettato dall'art. 3 Cost. perchè, senza nessun
ragionevole motivo, consente al solo personale a tempo indeterminato
assunto presso l'ATO Puglia di essere inquadrato nei ruoli della
neo-istituita Autorità, prescindendo dalla regola della selezione
concorsuale che si impone invece per la generalità dei pubblici
dipendenti.
2.3. Nel privilegiare il personale già in servizio presso l'ATO
Puglia, rispetto ad altri possibili aspiranti all'assunzione presso
la neo-istituita Autorità, la norma viola anche l'art. 51 Cost.,
secondo cui «tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici ... in condizioni di eguaglianza,
secondo i requisiti stabiliti dalla legge».
2.4. L'automatico e generalizzato inquadramento di tutti i
dipendenti a tempo indeterminato in servizio presso l'ATO Puglia nei
ruoli dell'istituenda Autorità Idrica Pugliese viola altresì la
regola di accesso agli impieghi pubblici tramite concorso pubblico
stabilita dall'art. 97, comma 3, Cost., a tutela non solo del diritto
dei potenziali aspiranti a poter partecipare alla relativa selezione,
ma anche dell'interesse pubblico alla scelta dei candidati migliori
mediante una selezione aperta alla partecipazione di coloro che siano
in possesso dei prescritti requisiti, a garanzia dell'imparzialità e
del buon andamento della pubblica amministrazione.
Con specifico riferimento a tale principio, codesta Ecc.ma Corte
costituzionale ha costantemente affermato che «il principio del
pubblico concorso costituisce la regola per l'accesso all'impiego
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni pubbliche, da
rispettare allo scopo di assicurare la loro imparzialità ed
efficienza. Tale principio si è consolidato nel senso che le
eventuali deroghe possono essere giustificate solo da peculiari e
straordinarie ragioni di interesse pubblico»; nè la deroga a questo
principio può essere giustificata dalla semplice esistenza di un
pregresso rapporto di servizio con il personale interessato alla
stabilizzazione, atteso che «al di là della personale aspettativa
degli aspiranti, non risulta sussistere alcun motivo di pubblico
interesse che possa legittimare una deroga al principio del concorso
aperto a soggetti esterni all'amministrazione. In particolare, non è
desumibile dalle funzioni amministrative ed esecutive svolte da
questo personale alcuna peculiarità che possa giustificare una
prevalenza dell'interesse ad una sua stabilizzazione presso gli
uffici consiliari rispetto a quello di assicurare l'accesso
all'impiego pubblico dei più capaci e meritevoli ed, in tal senso,
l'imparzialità ed il buon andamento della amministrazione regionale»
(Corte cost., 3 marzo 2006, n. 81, che richiama, tra le altre, le
sentenze n. 159 del 2005 e nn. 205 e 34 del 2004. Nello stesso senso,
da ultimo, Corte cost., 18 febbraio 2011, n. 52).

P. Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 5, comma 6, lett. g), e l'art.
1. comma 1, della legge della Regione Puglia del 30 maggio 2011, n.
9, pubblicata nel B.U.R. Puglia 3 giugno 2011, n. 87, recante
«Istituzione dell'Autorità Idrica Pugliese», per violazione degli
articoli 3, 51, 97 e 117, secondo comma, lett. S), e terzo comma,
Cost.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositano:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 22 luglio 2011, recante la determinazione
di proporzione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, addì 29 luglio 2011

L'Avvocato dello Stato: De Stefano