1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 1994
N. 13 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 1994 (del commissario dello Stato per la regione Sicilia) Regione Sicilia - Impiego regionale - Proroga dei termini di efficacia delle graduatorie concorsuali relative agli enti di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482 e alla regione (rispettivamente a trentasei e a quarantotto mesi) ed utilizzazione delle stesse per la copertura dei posti vacanti e disponibili riservati - Erogazione, da parte dell'assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione, di retribuzioni per il personale a tempo indeterminato degli enti che, a seguito della mancata inclusione nel piano formativo annuale approvato ai sensi della legge regionale 6 marzo 1976, n. 24, oppure a seguito della revoca del finanziamento dei corsi o a causa di contenzioso economico contabile pendente o per qualsiasi altra causa siano comunque nella impossibilita' di assicurare la prosecuzione della relativa attivita' - Interventi diretti a favorire il pensionamento anticipato per il personale in servizio alla data del 30 marzo 1989 e successivamente licenziato anche prima dell'entrata in vigore della legge impugnata, o da licenziare per riduzioni di posti di lavoro che comportino processi di ristrutturazione, accorpamento o liquidazione - Lamentata violazione del principio di uguaglianza per trattamenti differenziati di situazioni omogenee senza adeguata causa giustificatrice, dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., nonche', solo relativamente all'ultima disposizione di legge sopra menzionata, di copertura finanziaria. (Delibera legislativa regione Sicilia 20 gennaio 1994). (Cost., artt. 3, 81 e 97). (094C0139) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-1994)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 20 gennaio 1994,
ha approvato il disegno di legge n. 635 dal titolo "Modifica del
termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti di
contabilità dei comuni. Proroga di termini in materia urbanistica,
per la costituzione delle province regionali e per l'efficacia delle
graduatorie concorsuali. Interventi in materia di formazione
professionale e di cooperazione", pervenuto a questo commissariato il
24 gennaio 1994, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello
statuto speciale.
Come si evince dalla lunghezza della rubrica il provvedimento
legislativo costituisce una sorta di legge contenitore, le cui
singole disposizioni interessano i più disparati settori di
intervento regionale e sono frutto di riproposizione di norme
stralciate da separati disegni di legge, di cui due non erano ancora
stati esaminati dalle competenti commissioni permanenti, o trovano
addirittura origine in emendamenti presentati in aula ed approvati
senza il necessario approfondimento delle competenti commissioni, ai
sensi dell'art. 12 dello statuto speciale, pur in presenza di serie
perplessità sull'opportunità e sulla legittimità dell'iniziativa
prospettata da parte di taluni deputati.
Orbene, dalla complessiva disamina dell'intero provvedimento, si
è rilevato che le disposizioni di cui agli artt. 5, 6 e 7 danno
adito a censure di carattere costituzionale.
L'art. 5 ("Termine di efficacia delle graduatorie concorsuali")
dispone: "L'art. 7 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 11, è
sostituito dal seguente:
1. Le graduatorie concorsuali degli enti e quelle relative alle
categorie di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482, o altre categorie
protette, sono efficaci per la durata di trentasei mesi e devono
essere utilizzate per la copertura dei posti vacanti e disponibili
riservati. È fatto obbligo all'amministrazione regionale di
procedere, entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente
legge, al ricalcolo dei posti da attribuirsi in forza della legge 2
aprile 1968, n. 482, tenendo conto del numero dei dipendenti
effettivamente in servizio presso l'amministrazione.
2. Le graduatorie concorsuali dell'amministrazione regionale sono
efficaci per la durata di quarantotto mesi e devono essere utilizzate
per la copertura dei posti vacanti e disponibili riservati".
Tale norma così come formulata è censurabile non solo sotto il
profilo del mancato rispetto dei principi di cui agli artt. 3 e 97
della Costituzione, ma anche per violazione dell'art. 19 del d.lgs.
23 dicembre 1993, n. 546.
Per quanto attiene la violazione dei principi costituzionali si
rileva che la norma in questione è affetta da palese
irragionevolezza riguardo ai fini che il legislatore intende con essa
perseguire.
In proposito è opinione diffusa nella migliore dottrina (da
ultimo Franco Modugno, Enciclopedia del Diritto Voce "Validita'")
"che la stessa potestà del legislatore di scegliere e graduare i
fini da perseguire implica l'adozione di una o più rationes che
ispirano la legge, ma che condizionano al tempo stesso le
disposizioni in essa contenute, sotto il profilo della loro
congruità, con esclusione quindi di elementi di irragionevolezza e
di non contraddittorietà rispetto al conseguimento dei fini
prescelti.
L'attività legislativa, in quanto assume la veste di vera e
propria funzione, non è propriamente "libera" (nel senso di
arbitraria), bensì discrezionale nel senso di "ragionevolmente
libera".
Orbene il legislatore regionale, nell'adottare la disposizione
oggetto del presente atto di gravame, introduce, come si avrà modo
di illustrare nel prosieguo, una disciplina non confacente, se non
addirittura contraria, al reale intento perseguito.
In proposito, deve rilevarsi che nella stessa relazione
illustrativa predisposta dalla prima commissione permanente al
disegno di legge n. 582 è esplicitamente manifestato che scopo
dell'iniziativa è quello di prorogare di un ulteriore anno le
attuali graduatorie dei concorsi banditi dalla amministrazione
regionale e dagli enti sottoposti alla sua vigilanza, nelle more di
una complessiva ricognizione del proprio personale e di un
approfondito esame dell'utilizzazione di quest'ultimo.
L'originaria stesura del predetto disegno d'iniziativa
governativa, infatti, si prefiggeva il fine di ricoprire i posti
resisi disponibili a seguito della contestuale previsione di un
aumento numerico della dotazione organica dell'amministrazione
regionale con i soggetti risultati idonei in concorsi già espletati
per le qualifiche interessate.
Nel corso del breve dibattito tenutosi in aula, inoltre, (all. 1)
il presidente della commissione nonchè relatore, nel ribattere alle
obiezioni di un deputato che paventava la vanificazione del principio
di recente introdotto con la l.r. n. 25/1993 del concorso per titoli,
evidenziando che dalla suddetta proroga di tutte le graduatorie
sarebbe risultata inevitabilmente inficiata l'applicabilità concreta
della precedente innovativa disciplina, faceva espresso riferimento
alle contingenti necessità dell'assessorato al bilancio ed
all'opportunità di utilizzare la graduatoria di un concorso
precedentemente bandito (e di cui, si ha motivo di ritenere, sia già
cessata l'efficacia).
Orbene, la stesura definitiva della norma, lungi dal far fronte
alla cennata esigenza immediata e contingente dell'amministrazione,
introduce piuttosto una disciplina a regime, valida cioè anche per
tutti i concorsi che saranno banditi successivamente alla data di
entrata in vigore della legge e che si pone palesemente in contrasto,
anche per gli effetti novativi rispetto alla preesistente normativa,
con i principi desumibili dalla sopravvenuta legislazione nazionale
di riferimento.
L'art. 5 in questione riproduce infatti con difformità puramente
lessicale (trentasei mesi anzicchè tre anni) e con l'esclusione
dell'amministrazione regionale, la disposizione dell'art. 7 della
l.r. 30 aprile 1991, n. 11, riconfermando così procedure di
assunzione di appartenenti alle categorie protette non più
ammissibili a seguito dell'entrata in vigore degli artt. 36 e 42 del
d.lgs. n. 29/1993 che hanno profondamente innovato la disciplina
della materia de qua.
Sul punto è di basilare importanza rilevare che uffici
amministrativi regionali chiamati a dare applicazione al cennato art.
7 della l.r. n. 11/1991 (all. 2) avevano sottoposto all'attenzione
del legislatore, in seguito anche all'acquisizione di pareri
dell'ufficio legislativo e legale della presidenza della regione e
del consiglio di giustizia amministrativa, l'opportunità di
procedere ad una revisione della norma al fine di renderla
compatibile con le nuove vincolanti disposizioni.
Alla luce di quanto esposto appare oltremodo irragionevole il
comportamento del legislatore siciliano che con la presente
disposizione nei fatti torna a disciplinare, in maniera palesemente
confliggente con i parametri legislativi e costituzionali cui
dovrebbe rigorosamente attenersi, una materia che esula dalla propria
competenza.
La disciplina delle assunzioni di appartenenti a categorie
protette da parte di pubbliche amministrazioni è stata infatti
interamente innovata dalle disposizioni di cui agli artt. 36 e 42 del
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modifiche, per quanto
attiene specificamente all'istituto della chiamata numerica degli
iscritti nelle liste di collocamento formate dagli appartenenti alla
categoria protetta di cui al titolo primo della legge n. 482/1968.
L'intervento, ancorchè sopravvenuto, del legislatore nazionale in
materia di esclusiva sua spettanza, in quanto concernente la tutela
di una particolare categoria di soggetti (id est legge n. 482/1968)
che non può avere per sua intrinseca natura un trattamento
differenziato nell'ambito del territorio nazionale, ha di per sè la
forza di abrogare, espressamente o implicitamente, qualsiasi norma
regionale (art. 7 della l.r. n. 11/1991) che su quella materia fosse
per l'innanzi in vigore, non rilevando se validamente o meno, per le
parti con essa incompatibili, (sentenza Corte costituzionale n.
151/1974).
Di palmare evidenza è, pertanto, l'illegittimità della norma ora
approvata dall'assemblea che nel riprodurre, come prima cennato, la
preesistente disposizione, da ritenersi superata dalla legislazione
statale, ha riconfermato innovativamente ed in assenza di specifici
approfondimenti e specifiche contingenti esigenze una disciplina
confliggente con quella preminente dello Stato.
La stessa disposizione, inoltre, al secondo comma fa riferimento,
ai fini dell'efficacia quadriennale della graduatoria,
all'utilizzazione delle stesse per la copertura dei posti
"disponibili riservati" ponendo così in essere un'indebito vulnus
alle legittime aspettative dei soggetti appartenenti alle categorie
protette.
Non è lecito, infatti, consentire che a soggetti, ancorchè
appartenenti a categorie protette ex della legge n. 482/1968
risultati idonei in concorsi pubblici per posti disponibili, siano
attribuiti posti riservati resisi vacanti, poichè tale ipotesi
concretizzerebbe una lesione delle aspettative di altri riservatari
che non hanno partecipato a detti concorsi.
Si osserva, inoltre, che la difformità con la legislazione
nazionale e conseguentemente la lesione del diritto soggettivo degli
appartenenti alla categoria protetta, risulta più evidente, come
prima esposto, dalla variazione dei criteri di reclutamento
introdotta dall'art. 24, terzo comma, della legge n. 67/1z988 e
dell'art. 2, lett. u), della legge n. 421/1992, e basata
esclusivamente sulla preminenza del grado di mutilazione ed
invalidità.
Non peregrina è, altresì, l'ipotesi che in ossequio alla
disposizione oggetto di censura, posti vacanti e disponibili
riservati siano ricoperti da persone che, benchè idonee al concorso
cui la graduatorie si riferisce, non abbiano alcun titolo a
beneficiare della riserva dei posti.
Per tale ultima fattispecie la norma de qua darebbe pertanto
origine ad una illegittimità trasformazione dell'originario
carattere concorsuale della selezione facendole assumere i tratti di
un'assunzione ad personam (Corte costituzionale sentenza n.
266/1993).
Non va sottaciuto, altresì, per evidenziare ulteriormente
l'illegittimità della norma, che il legislatore non si limita a
circoscrivere nel tempo, in considerazione del preannunciato riordino
dell'amministrazione regionale, l'efficacia della disposizione, ma
introduce senza alcuna logica ed espressa motivazione, una disciplina
a regime in contrasto anche con le nuove tendenze in atto seguite a
livello nazionale.
In considerazione proprio dell'inequivocabile carattere di norma a
regime della disposizione, ulteriore e diversa censura di
costituzionalità va posta nei riguardi dell'art. 7 della l.r. n.
11/1991, così come introdotto dall'art. 5 del disegno di legge in
questione, sebbene il legislatore siciliano goda, in materia di stato
giuridico ed economico del proprio personale, di competenza esclusiva
ai sensi dell'art. 14, lett. q), dello statuto.
In buona sostanza, con la norma in questione si prevede la
possibilità di immettere in servizio candidati giudicati idonei di
un concorso conclusosi ormai da tre o quattro anni, con criteri
valutazione probabilmente superati.
Ciò pregiudica automaticamente la possibilità per l'ente
pubblico di selezionare nuovi candidati e di procedere alla scelta di
elementi più meritevoli, e professionalmente aggiornati, vanificando
altresì l'aspettativa di altri cittadini di accedere a pubblici
impieghi.
Il criterio di prolungare per un così notevole periodo di tempo
la validità delle graduatorie non appare pertanto ragionevole nè
ispirato a criteri di buona amministrazione.
Appare, peraltro, poco logico che si proceda alla disciplina, in
assenza di una organica riforma dell'impiego regionale, della sola
efficacia delle graduatorie disattendendo l'invito del legislatore
nazionale (art. 2, lett. T), della legge n. 421/1992) a regolamentare
globalmente le procedure concorsuali di accesso all'amministrazine,
tenuto conto della politica occupazionale seguita in campo nazionale
in base alla quale si abbrevia il termine di validità delle
graduatorie (art. 2, ventiduesimo comma, della legge n. 537/1993) al
chiaro fine di consentire maggiori possibilità di accesso alla p.a.
ai giovani in cerca di occupazione.
Il termine di validità della graduatoria, determinato al momento
in diciotto mesi in virtù del suddetto art. 2, ventiduesimo comma,
della legge n. 537/1993, seppure non possa considerarsi a stretto
rigore vincolante per il legislatore regionale che si ripete, opera,
nella fattispecie, con esclusione delle categorie protette, in regime
di competenza esclusiva, costituisce pur sempre un parametro di
riferimento cui commisurare la congruità e la ragionevolezza
dell'intervento legislativo ai fini della sua valutazione sotto il
profilo della rispondenza al principio costituzionale di buona
amministrazione.
La previsione del termine quadriennale di validità delle
graduatorie, unicum nell'ordinamento nazionale, configura pertanto,
in assenza, si ribadisce, di una organica riforma delle modalità,
dei criteri e delle procedure per l'accesso alle pubbliche
amministrazioni nonchè di specifiche motivazioni connesse alle
peculiarità dell'ordinamento regionale ed all'esistenza di
particolari situazioni locali, una palese violazione dell'art. 97
della Costituzione e dell'art. 3 sotto il profilo della disparità di
trattamento.
Atteso, infine, che logico presupposto della disposizione oggetto
di gravame è costituito dall'art. 7 della l.r. n. 11/1991, che
rimarrebbe in vigore in caso di accoglimento del ricorso
commissariale, si chiede all'ecc.ma Corte di volerne dichiarare ai
sensi dell'art. 27 della legge n. 87/1953 l'illegittimità
costituzionale essendone sopravvenuta l'incompatibilità con
l'ordinanza nazionale ora vigente (Corte costituzionale, sentenze
numeri 496 e 497 del 1993).
Parimenti l'art. 6, che di seguito si trascrive, da adito a
rilievi di carattere costituzionale sotto il profilo della violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione:
"Provvidenze per il personale della formazione professionale.
1. L'assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la
formazione professionale e l'emigrazione è autorizzato ad erogare
tramite gli uffici provinciali del lavoro le retribuzioni per il
personale a tempo indeterminato di quegli enti che, a seguito della
mancata inclusione nel piano formativo annuale approvato ai sensi
della legge regionale 6 marzo 1976, n. 24, oppure a seguito della
revoca del finanziamento dei corsi, o a causa di contenzioso
economico-contabile pendente o per qualsiasi altra causa siano
comunque nell'impossibilità di assicurare la prosecuzione della
relativa attività ai sensi del quarto comma dell'art. 16 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 27.
2. Il pagamento avverrà sulla base degli elementi forniti dagli
enti di appartenenza come previsto dal contratto collettivo nazionale
di lavoro, recepito con gli artt. 2 e 7 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25".
La disposizione è stata inserita nel corpo del disegno di legge
n. 635 a seguito di un emendamento presentato da alcuni deputati
senza che sia stata data la possibilità alle competenti commissioni
ed al Governo regionale di valutarne la congruità e la
compatibilità con la preesistente normativa in materia di formazione
professionale e di assistenza ai lavoratori.
Infatti, sebbene possa comprendersi l'intento del legislatore di
far fronte con le proprie risorse alle esigenze del numeroso
personale in servizio presso enti privati convenzionati con la
regione per lo svolgimento di corsi di formazione professionale, che
per vari e diversi motivi si presume in atto non abbia percepito la
retribuzione, non può farsi a meno di rilevare che l'intervento
posto in essere dalla norma non è corrispondente al principio
costituzionale del buon andamento della p.a. e ciò sotto diversi
ordini di considerazione.
Giova osservare preliminarmente che in Sicilia la materia della
formazione professionale è disciplinata dalla l.r. n. 24/1976, la
quale prevede un sistema di convenzioni con appositi enti privati che
svolgono attività formativa previo inserimento nel piano regionale
annuale, che costituisce l'indispensabile presupposto per
l'erogazione dei finanziamenti pubblici destinati a sopperire alle
spese sostenute per lo svolgimento dei corsi medesimi e per il
personale.
Tale disciplina normativa è stata di recente oggetto di numerose
critiche provenienti dai più svariati settori politici e della
società civile che hanno indotto il Governo regionale ed anche
alcuni gruppi parlamentari a presentare disegni di legge con cui si
avvia una radicale inversione di tendenza rispetto alla logica
ispiratrice della l.r. n. 24/1976 e, soprattutto, si mira a collegare
la formazione professionale all'attività di indirizzo e di
programmazione svolta dalla regione in stretta correlazione con le
reali o prevedibili esigenze del mercato del lavoro.
Oggetto di particolare attenzione del legislatore regionale è
stata anche la definizione dell'assetto giuridico ed economico del
personale addetto alla formazione professionale, costituito da circa
6.000 unità, tant'è che con l.r. n. 25/1993 agli artt. 2 e 7 si era
premurato, anticipando i contenuti della preannunciata riforma, di
garantire a detto personale la continuità lavorativa ed il
trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo
nazionale di lavoro della categoria.
Orbene, nel solco di tale particolare benevola attenzione del
legislatore regionale nei riguardi del personale degli enti privati,
che svolgono attività formativa va inserita la disposizione de qua
la cui unica finalità appare essere quella di garantire in ogni
caso, ed a qualsiasi condizione, la corresponsione della
retribuzione.
È difficile, invero, rinvenire alcuna finalità di pubblico
interesse, se non quella generica di misura anti-congiunturale per
mantenere pressochè costante il livello occupazionale di una
determinata categoria di lavoratori, nella norma testè approvata che
accomuna situazioni diverse, peraltro fra loro non omogenee, di
mancata corresponsione da parte degli enti di emolumenti al personale
in questione che non ha alcun diretto rapporto di servizio con
l'amministrazione regionale.
In favore di tale personale è prevista l'erogazione, anche
indipendentemente dalla effettiva prestazione lavorativa, a carico
del bilancio regionale, delle retribuzioni ad esso spettanti in
virtù del contratto collettivo nazionale di categoria.
Nè vale il richiamo operato dal secondo comma "agli elementi
forniti dagli enti di appartenenza come previsto dal contratto
nazionale di lavoro" a sanare l'incongruità della erogazione a
carico della finanza regionale delle retribuzioni anche ad unità di
personale che, pur essendo in servizio non svolgono attività
formativa per conto della regione.
Tale disposizione infatti, a parte che si pone in rapporto
antinomico con la precedente che assicura espressamente la
corresponsione degli emolumenti addirittura nell'ipotesi in cui per
qualsiasi causa sia impossibile la prosecuzione dell'attività, è da
intendersi piuttosto quale strumento per la determinazione del quan-
tum debeatur in favore delle singole unità di personale in relazione
alle qualifiche ed all'orario di servizio prestato.
Sfiora il paradosso così la previsione della disposta
sostituzione del pubblico al privato, per una finalità assistenziale
di categoria in totale assenza di un reale, concreto corrispettivo in
termini di prestazione lavorativa da parte dei beneficiari nonchè di
una, seppure ipotetica, possibilità di rivalsa nei confronti degli
enti diretti datori di lavoro inadempienti.
Vengono, infatti, delineate quattro distinte ipotesi:
che gli enti datori di lavoro non siano stati inclusi nel piano
formativo annuale redatto ed approvato dall'assessorato regionale al
lavoro per cui i destinatari della norma prestano ed hanno prestato
attività formativa in settori non ritenuti di utilità per la
pubblica amministrazione;
che i finanziamenti destinati agli enti in questione siano stati
revocati in presenza di irregolarità od inadempienze o inadeguatezza
dell'attività formativa svolta, per cui il servizio eventualmente
non risponderebbe a riconosciute finalità di interesse pubblico;
che i finanziamenti regionali siano cessati o sospesi per
l'esistenza di un contenzioso economico-contabile con i privati, per
cui è lecito supporre che quest'ultimo possa vertere anche in
materia di emolumenti al personale;
che infine, ipotesi residuale e di chiusura, per qualsiasi causa
gli enti non abbiano comunque la possibilità di assicurare la
prosecuzione della relativa attività.
Ad ulteriore sostegno della rilevata incostituzionalità della
norma va osservato che questa si configura come disciplina non
contingente bensì di efficacia non limitata nel tempo, le cui
refluenze finanziarie sono state quantificate, in sede di chiarimenti
forniti dall'amministrazione regionale ai sensi dell'art. 3 del
d.P.R. n. 488/1969, in circa quaranta miliardi di lire annue.
Dagli elementi informativi forniti dall'amministrazione regionale
(all. 3) si evince, altresì, che le possibilità di recupero delle
somme erogate sono oltremodo esigue poichè la rivalsa della regione
in caso di revoca del finanziamento può essere disposta nei
confronti dell'ente inadempiente soltanto nel momento in cui è
adottato il relativo provvedimento e qualora, nonostante la revoca,
l'Ente prosegua indebitamente l'attività.
Qualora, inoltre, siano pendenti procedimenti contenziosi la
possibilità di recuperare le somme erogate è subordinata alla
soccombenza dell'ente nel contenzioso stesso.
La stessa amministrazione regionale riconosce, altresì,
l'impossibilità di procedere al recupero delle retribuzioni
corrisposte per l'espletamento di compiti implicitamente o
esplicitamente non ritenuti compatibili con le finalità del piano
formativo annuale, per i periodi anteriori alla revoca della
convenzione, atteso che le prestazioni lavorative o di altra natura
sono state comunque rese in connessine con la gestione dei corsi.
Inoltre, è stato rappresentato in proposito che proprio per la
fattispecie testè descritta i beneficiari sono al momento circa
1.000 unità.
È di tutta evidenza, e non necessita di ulteriore commento,
l'entità dell'impegno finanziario, a fondo perduto, che la regione
intende assumere in assenza, si ribadisce, di alcuna finalità
pubblica ed in considerazione del rilevante numero di destinatari
nonchè dell'indeterminato protrarsi nel tempo dell'efficacia della
norma.
Come ammesso dalla stessa amministrazione regionale, a conferma
delle perplessità sorte al ricorrente in sede di interpretazione
della disposizione de qua, è consentita l'erogazione di emolumenti
stipendiali al personale anche in situazioni di inattività dovuta
alle cause ostative previste dal testo normativo. L'assessore,
infatti, sarebbe autorizzato a procedere alla corresponsione delle
somme anche nei periodi intercorrenti tra l'attivazione delle proce-
dure di mobilità interna ex art. 27 del c.c.n.l. n. 89/1991 e la
nuova destinazione lavorativa, indipendentemente dalla lunghezza di
tale periodo.
Una ulteriore censura di carattere costituzionale va posta nei
confronti dell'articolo in questione per palese violazione dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione.
Manca, infatti, a fronte di un cospicuo e certo impegno
finanziario della regione, sia la quantificazione in via legislativa
della spesa e, soprattutto, il riferimento alle risorse erariali con
cui provvedere.
Non può, invero, ritenersi legittima un'imputazione implicita ed
indiretta al capitolo 34109 del bilancio regionale, che in atto è
destinato a sopperire esclusivamente a tutti gli oneri connessi alla
attività formativa di cui alla l.r. n. 24/1976 e non anche a misure
di sostegno del reddito del personale addetto al settore.
Un eventuale attingimento alle disponibilità del predetto
capitolo di spesa in via unicamente amministrativa, costituirebbe
un'indebita distrazione dei fondi dalle finalità in precedenza
legislativamente disposte.
Seppure si voglia ricomprendere l'intervento in questione nella
materia della assistenza sociale, esso appare oltremodo lesivo del
principio dell'uniformità di trattamento sancito dall'art. 3 della
Costituzione, in assenza di analoghe misure assistenziali nella
legislazione nazionale di riferimento, cui il legislatore siciliano
è tenuto ad uniformarsi nell'esercizio della potestà concorrente di
cui all'art. 17, lett. f), dello statuto speciale poichè si
concretizza in una formale surroga dell'ente pubblico al datore di
lavoro privato.
L'art. 7, che dà parimenti adito a censure per palese violazione
degli artt. 3 e 97 della Costituzione, testualmente recita: "Modifica
dell'art. 12 della legge regionale 23 maggio 1991, n. 36.
1. Il secondo comma dell'art. 12 della legge regionale 23 maggio
1991, n. 36, è sostituito con i seguenti:
2. Il fondo è destinato ad incentivare gli interventi che
consentano l'esodo del personale in servizio alla data del 30 marzo
1989, anche mediante forme di pensionamento anticipato.
2-bis. Il pensionamento anticipato può essere disposto per il
personale in servizio alla suddetta data e successivamente licenziato
anche prima dell'entrata in vigore della presente legge, o da
licenziare per riduzioni di posti di lavoro che comportino processi
di ristrutturazioni, accorpamento, fusione o liquidazione, a
condizione che entro la data del 31 dicembre 1992 detto personale
abbia maturato quindici anni di contribuzione a qualsiasi titolo
utile ai fini del collocamento in pensione".
Per una migliore intelligenza della disposizione, in sè
particolarmente oscura e apparentemente priva di ogni logicità, è
indispensabile ricostruire il precedente contesto normativo in cui si
inserisce.
Il legislatore siciliano con l'art. 12 della l.r. n. 36/1991 ha in
pratica conferito una sorta di delega in bianco al presidente della
regione ad emanare un decreto, su proposta dell'assessore per
l'agricoltura e le foreste, per la determinazione delle modalità di
gestione del costituendo fondo di dieci miliardi di lire al fine di
favorire i processi di ristrutturazione delle cooperative agricole e
delle cantine sociali e loro consorzi.
Il secondo comma, che ora si intende sostituire e integrare,
prevedeva che il fondo in questione fosse destinato ad incentivare
interventi che consentissero, anche attraverso forme di pensionamento
anticipato, l'esodo volontario del personale in servizio presso le
cantine e le cooperative agricole che intendessero avviare processi
di ristrutturazione aziendale.
Il presidente della regione, con proprio decreto del 19 gennaio
1993 (all. 4), ha provveduto ad integrare e rendere operativo il
disposto legislativo testè descritto prevedendo articolate forme di
provvidenze economiche di vario tipo ed entità per agevolare l'esodo
volontario dei dipendenti delle aziende in questione.
Orbene, la disposizione contenuta nell'art. 7 qui oggetto di
censura, introduce nel corpo dell'art. 12 due commi, di cui il primo
sostanzialmente riproduce la precedente norma omettendo la stretta
connessione però al processo di ristrutturazione aziendale, avviato
o da avviare, delle cantine e delle cooperative agricole, ed il
secondo attribuisce la facoltà di disporre il pensionamento
anticipato dei dipendenti a particolari condizioni.
È di tutta evidenza l'assoluta incongruenza dal punto di vista
giuridico dell'espressione "il pensionamento anticipato può essere
disposto per il personale in servizio" che impedisce allo scrivente,
e così anche alle amministrazioni destinatarie, di cogliere il reale
significato e conseguentemente la ratio perseguita dal legislatore
siciliano.
Il pensionamento anticipato, infatti, non può essere di certo
disposto dal legislatore regionale, nè tantomeno
dall'amministrazione regionale, vertendo l'argomento in materia
previdenziale e per di più concernente lavoratori dipendenti da
aziende private, i quali ultimi soltanto sono eventualmente facultati
a richiederlo.
Riesce difficile così trovare una logica motivazine
all'iniziativa del legislatore che consenta di valutarla conforme ai
principi di ragionevolezza e di buon andamento dell'amministrazione
pubblica.
Nè, d'altronde, sono di particolare ausilio nell'opera di
interpretazione della norma i lavori parlamentari, in quanto dal
confuso dibattito tenutosi in aula è emerso solo che scopo ultimo
degli onorevoli proponenti l'emendamento sarebbe quello di
consentire, attraverso un improprio intervento di "interpretazione
autentica" che dipendenti già licenziati dalle aziende interessate
beneficino delle provvidenze di cui all'art. 12 della l.r. n.
36/1991.
Ma se l'intervento del legislatore è quello di porre chiarezza, a
fini anche perequativi, non si può di certo sostenere che lo scopo
sia stato raggiunto, poichè si è introdotta una norma dalla palese
incongruenza giuridica e nella migliore delle ipotesi bisognevole di
ulteriori interventi interpretativi.
A ciò si aggiunga che non è dato rinvenire negli stessi lavori
parlamentari se gli ulteriori beneficiari delle provvidenze
economiche, precedentemente licenziati dai datori di lavoro prima
dell'avviso della procedura di ristrutturazione e riconversione
aziendale, siano in atto privi di occupazione o se, piuttosto, si
siano nuovamente inseriti medio tempore, nel mondo del lavoro.
La disposizione testè approvata, inoltre, non si sofferma nel
chiarire se i benefici siano dovuti ex nunc o ex tunc, con
conseguente impossibilità di valutazione dell'onere finanziario da
sostenere con le disponibilità del fondo, che in ipotesi potrebbe
risultare incapiente, atteso che, per il richiamo effettuato dal
terzo comma dell'art. 12 della legge n. 36/1991, le stesse
provvidenze devono erogarsi anche al personale dei consorzi agricoli
provinciali.
In ogni caso, qualunque significato voglia darsi alla norma di
oscuro tenore, appare evidente che essa conferisce benefici non
previsti dalla legislazione nazionale in materia di assistenza ai
lavoratori, nè costituisce un intervento complementare correlato a
contingenti e peculiari esigenze di una categoria generale di
soggetti, ma piuttosto attribuisce provvidenze che, per il ristretto
ambito applicativo, assumono la veste di ingiustificati privilegi.
Non in virtù di una interpretazione autentica della originaria
norma, bensì in base a nuova disposizione con finalità diverse non
connesse cioè alla agevolazione di processi di ristrutturazione ed
accorpamento di cantine sociali e cooperative agricole - con evidenti
riflessi positivi per il rilancio di un'attività economica trainante
dell'isola e di interesse per l'intera collettività - sarebbero
corrisposti benefici a singole persone escluse dall'applicazione
dell'art. 12 della l.r. n. 36/1991, al fine di superare gli ostacoli
derivanti da un parere espresso dall'avvocatura dello Stato (all. 5)
secondo il quale le provvidenze previste dalla suddetta norma
sarebbero destinate soltanto ai dipendenti in servizio alla data del
30 marzo 1989 e a quelli licenziati a seguito di processi di
ristrutturazione avviati successivamente alla data del 19 gennaio
1993.
Tale disposizione, pertanto, non è da ritenersi confacente al
principio di buona amministrazione poichè nei fatti, nell'anteporre
e privilegiare l'interesse di determinati soggetti, - di cui,
peraltro per le ragioni esposte non è possibile quantificare in via
preventiva il numero - già espulsi dal settore produttivo in
questione si sottraggono risorse finanziarie originariamente
destinate nell'interesse dell'intera collettività, al rilancio
dell'economia.

P. Q. M.
e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo commissario dello Stato
per la regione siciliana;
Visto l'art. 28 dello statuto speciale con il presente atto
impugna le sottoelencate norme del disegno di legge n. 635 dal titolo
"Modifica del termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti
di contabilità dei comuni. Proroga di termini in materia
urbanistica, per la costituzione delle province regionali e per
l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in materia di
formazione professionale e di cooperazione" approvato dall'assemblea
regionale siciliana nella seduta del 20 gennaio 1994 e comunicato a
questo commissariato ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello
statuto speciale il 24 gennaio 1994:
art. 5 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione,
nonchè degli artt. 17 e 19 del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546,
dell'art. 2, lettere T ed U della legge n. 421/1992;
art. 6 per violazione degli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione;
art. 7 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 29 gennaio 1994
Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto
Vittorio PIRANEO
94C0139