1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 novembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 novembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Procedimento amministrativo - Norme della Regione Abruzzo - Procedimenti relativi all'avvio, svolgimento, trasformazione e cessazione di attivita' economiche nonche' per l'installazione, attivazione, esercizio e sicurezza degli impianti e agibilita' degli edifici funzionali alle attivita' economiche - Amministrazione unica - Sistema integrato dei controlli. - Legge della Regione Abruzzo 4 settembre 2017, n. 51 (Impresa Abruzzo competitivita' - sviluppo - territorio), artt. 6, 7 e 8. (17C00283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Abruzzo in persona del Presidente pro tempore;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 6, 7 e 8 della legge della Regione Abruzzo n. 51 del 4
settembre 2017, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione del
20 settembre 2017, n. 38.

Fatto

La legge 4 settembre 2017, n. 51 della Regione Abruzzo,
intitolata «Impresa Abruzzo competitività - sviluppo - territorio»
reca disposizioni in materia di competitività, sviluppo e
territorio.
In particolare l'art. 6 dispone sulla Semplificazione e al comma
1, prevede:
In attuazione dell'art. 9 della legge n. 180/2011 e
successive modificazioni ed integrazioni, i procedimenti
amministrativi relativi all'avvio, svolgimento, trasformazione e
cessazione di attività economiche, nonchè per l'installazione,
attivazione, esercizio e sicurezza di impianti e agibilità degli
edifici funzionali alle attività economiche, il cui esito dipenda
esclusivamente dal rispetto di requisiti e prescrizioni di leggi,
regolamenti o disposizioni amministrative vigenti, sono sostituiti da
una comunicazione unica regionale resa al SUAP [sportello unico
attività produttive] dal legale rappresentante dell'impresa ovvero
dal titolare dell'attività economica, sotto forma di dichiarazione
sostitutiva dell'atto di notorietà, che attesti la presenza nel
fascicolo informatico d'impresa o il rilascio da parte della pubblica
amministrazione dei documenti sulla conformità o la regolarità
degli interventi o delle attività. L'avvio dell'attività è
contestuale alla comunicazione unica regionale, alla quale non devono
essere allegati documenti aggiuntivi, il cui onere di trasmissione
telematica, ai fini dell'acquisizione al fascicolo informatico
d'impresa presso la camera di commercio, resta in capo alle pubbliche
amministrazioni per il tramite del SUAP. Nel caso in cui tale
comunicazione risulti formalmente incompleta l'ufficio competente,
per il tramite del SUAP, richiede le integrazioni necessarie da
trasmettersi a cura del richiedente entro i successivi quindici
giorni, pena la decadenza della comunicazione unica regionale.
Al comma 2, dispone «Entro sessanta giorni dal ricevimento della
comunicazione unica regionale, le amministrazioni competenti,
verificata la regolarità della stessa, effettuano i controlli, anche
mediante la consultazione del fascicolo informatico d'impresa, almeno
nella misura minima indicata dalla Giunta regionale, e fissano, ove
necessario, un termine non inferiore a sessanta giorni per
ottemperare alle relative prescrizioni, salvo i casi in cui
sussistano i vincoli ambientali, paesaggistici o culturali di cui
all'art. 19, comma 1, della legge n. 241/1990 o che non sussistano
irregolarità tali da determinare gravi pericoli per la popolazione,
con riferimento alla salute pubblica, all'ambiente e alla sicurezza
sui luoghi di lavoro. Qualora l'interessato non provveda nel termine
assegnato, l'amministrazione competente emette il provvedimento di
inibizione al proseguimento dell'attivita'».
Al comma 6, dispone: «La Giunta regionale, d'intesa con il
sistema camerale, individuati i procedimenti di cui ai commi 1 e 5 e
i requisiti minimi per l'esercizio di ciascuna attività di impresa,
procede alla pubblicazione dell'elenco unitamente alla relativa
modulistica sui portali dei SUAP, sul sito delle Agenzie per le
Imprese, sul sito delle camere di commercio e sul sito della Regione
Abruzzo».
L'art. 7 disciplina l'Amministrazione Unica, e al comma 5 prevede
che:
«5. La domanda di avvio del procedimento è presentata
esclusivamente in via telematica al SUAP. Entro quindici giorni
lavorativi dal ricevimento, il SUAP, sulla base delle verifiche
effettuate in via telematica dagli uffici competenti, può richiedere
all'interessato la documentazione integrativa; decorso tale termine
la domanda si intende completa e correttamente presentata.».
Su questa base, al comma 6 prevede:
«Verificata la completezza della documentazione, il SUAP: a)
adotta il provvedimento conclusivo entro dieci giorni lavorativi,
decorso il termine di cui al comma 5 ovvero dal ricevimento delle
integrazioni, qualora non sia necessario acquisire, esclusivamente in
via telematica, pareri, autorizzazioni o altri atti di assenso
comunque denominati di amministrazioni diverse da quella comunale; b)
convoca entro sette giorni dal decorso del termine di cui al comma 5,
ovvero dal ricevimento delle integrazioni, la conferenza di servizi
da svolgersi in seduta unica anche in via telematica entro i
successivi quindici giorni lavorativi, qualora sia necessario
acquisire pareri, autorizzazioni o altri atti di assenso comunque
denominati, di amministrazioni diverse da quella comunale. In caso di
mancata partecipazione dei soggetti invitati, ovvero in caso di
mancata presentazione di osservazioni entro la data di svolgimento
della conferenza stessa i pareri, le autorizzazioni e gli altri
provvedimenti dovuti si intendono positivamente espressi, ferma
restando la responsabilità istruttoria dei soggetti invitati alla
conferenza ad eccezione dei casi di cui al comma 7.»
Al comma 7 prevede: Qualora l'intervento sia soggetto a
valutazione d'impatto ambientale (VIA) o a valutazione ambientale
strategica (VAS), verifica di VIA, verifica di VAS, a quelle previste
per le aziende a rischio d'incidente rilevante (ARIR) di cui al
decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 (Attuazione della
direttiva 2012/18/UE relativa al controllo dei pericoli di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), a quelle
previste per gli impianti assoggettati ad autorizzazione integrata
ambientale (AIA) di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale) ad autorizzazione unica per nuovo
impianto di smaltimento e di recupero dei rifiuti di cui al decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) o ad
autorizzazione unica per impianto alimentato ad energia rinnovabile
di cui all'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), oppure ad alcuno dei casi
individuati dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990, i termini
di cui alla lettera b), del comma 6, decorrono dalla comunicazione
dell'esito favorevole delle relative procedure».
Al comma 8, prevede: Il procedimento è espressamente concluso
con provvedimento di: a) accoglimento, che costituisce titolo per la
realizzazione dell'intervento o per lo svolgimento dell'attività; b)
accoglimento condizionato, quando il progetto necessita di modifiche
o integrazioni risolvibili mediante indicazione specifica o rinvio al
rispetto della relativa norma. Il provvedimento costituisce titolo
per la realizzazione dell'intervento o per lo svolgimento
dell'attività alla condizione del rispetto delle prescrizioni poste;
c) rigetto, che può essere adottato nei soli casi di motivata
impossibilità ad adeguare il progetto presentato per la presenza di
vizi o carenze tecniche insanabili.
Al comma 9, dispone «Decorsi dieci giorni lavorativi dal termine
di cui alla lettera a) del comma 6, ovvero dalla seduta della
conferenza di servizi di cui alla lettera b) del comma 6, senza che
sia stato emanato il provvedimento conclusivo, il procedimento si
intende concluso positivamente. L'efficacia del provvedimento
conclusivo è subordinata al pagamento dei corrispettivi
eventualmente dovuti.».
L'art. 8 dispone sul Sistema integrato dei controlli e al comma
2, dopo aver previsto al comma 1 che: Al fine di uniformare
sull'intero territorio regionale le attività di controllo comunque
denominate, e con il Piano regionale della prevenzione della
corruzione e trasparenza, la Regione approva con deliberazione di
Giunta, sulla base dei criteri stabiliti dal Consiglio regionale, un
Piano pluriennale dei controlli, anche mediante la stipulazione di
specifiche convenzioni con le autorità amministrative competenti e
gli ordini professionali, incentrato sui seguenti principi e basato
sull'utilizzo di strumenti di open data:
a) proporzionalità;
b) contestualità;
c) prevenzione;
d) reciprocità;
e) affidamento;
i) buona fede,
dispone:
In ogni caso, le irregolarità riscontrate in sede di
verifica derivanti dall'inosservanza dei requisiti minimi pubblicati
ai sensi dell'art. 6, comma 7, non possono dare luogo a provvedimenti
di divieto di prosecuzione dell'attività senza che prima sia stato
concesso un termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a
centottanta giorni, salvo non sussistano irregolarità tali da
determinare gravi pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine
pubblico. Le pubbliche amministrazioni, all'esito di procedimenti di
verifica, non possono richiedere adempimenti ulteriori nè irrogare
sanzioni che non riguardino esclusivamente il rispetto dei requisiti
minimi.
In termini generali, le disposizioni ricordate della legge
regionale n. 51/2017 toccano i punti nevralgici dei principi
fondamentali della legge sul procedimento amministrativo, con
evidenti ripercussioni sull'unitarietà di disciplina che il
legislatore della riforma ha inteso garantire.
Gli articoli 6, 7 e 8, intervenendo sulla disciplina dell'avvio
delle attività economiche, come si analizzerà di seguito, si
pongono in contrasto con le disposizioni statali interposte in quanto
derogano alla disciplina generale sul procedimento amministrativo,
aggravandolo, poichè introducono adempimenti ed oneri aggiuntivi non
giustificati, in contrasto con i principi di proporzionalità,
efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa.
Va subito ricordato che l'art. 29, comma 2-ter della legge n.
241/1990 prevede che la presentazione di istanze, segnalazioni e
comunicazioni, come la disciplina della conferenza di servizi,
attengono ai livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera m) Cost. e consente alle regioni e agli enti
locali di derogare soltanto in melius, prevedendo cioè livelli
ulteriori di tutela (comma 2-quater).
Parimenti, l'art. 5 del decreto legislativo n. 222 del 2016
(«Individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione,
segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio
assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi
applicabili a determinate attività e procedimenti, ai sensi
dell'art. 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124») consente alle regioni
e agli enti locali di introdurre deroghe alla disciplina generale,
solo prevedendo «livelli ulteriori di semplificazione».
Le disposizioni regionali sopra riportate contraddicono inoltre
l'impianto normativo della nuova conferenza di servizi, ridisegnato
alla luce dei principi di accelerazione e di certezza dei termini del
procedimento, e contravvengono al principio della concentrazione dei
regimi amministrativi, introdotto attraverso la «SCIA unica» e la
«SCIA condizionata», nonchè alla unificazione e alla
standardizzazione degli adempimenti amministrativi previsti per
l'avvio e l'esercizio dell'attività d'impresa.
Le norme della legge regionale derogano infatti i decreti
legislativi nn. 126 («Attuazione della delega in materia di
segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a norma
dell'art. 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124»), 127 («Norme per il
riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in
attuazione dell'art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124») e 222 già
citato, del 2016 che, in attuazione degli articoli 2 e 5 della legge
n. 124/2015, riscrivono la disciplina della conferenza di servizi e
novellano l'istituto della segnalazione certificata di inizio
attività (SCIA).
L'istituto della SCIA è ricondotto, come è noto, alla
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, materia
riservata alla competenza legislativa statale, ex art. 117, comma 2,
lettera m) Cost. in quanto «l'attività amministrativa può assurgere
alla qualifica di "prestazione" della quale lo Stato è competente a
fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di
individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti
privati» (cfr Corte costituzionale sentenza n. 164 del 2012).
La previsione si collega al fondamentale principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost. e in tal senso «legittima una restrizione
dell'autonomia legislativa delle regioni giustificata dallo scopo di
assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e
sociali tutelati dalla stessa Costituzione».
Ciò premesso in termini generali, gli articoli 6, 7 e 8 della
legge regionale n. 51/2017 in epigrafe sono costituzionalmente
illegittimi e, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 10
novembre 2017, prodotta unitamente al presente ricorso, sono
impugnati per i seguenti

Motivi

Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera m), lettera e) e lettera
s) della Costituzione.
L'art. 6, comma 1, della legge regionale in esame prevede, come
si è visto, la presentazione di una comunicazione unica regionale
(CUR) al SUAP per l'avvio, lo svolgimento, la trasformazione e la
cessazione di attività economiche, nonchè per l'installazione,
l'attivazione, l'esercizio e la sicurezza di impianti e l'agibilità
degli edifici funzionali alle attività economiche.
La disposizione si pone in contrasto:
a) con l'art. 2, comma 1 decreto legislativo n. 126 del 2016,
che dispone l'adozione di una modulistica unificata e standardizzata
a livello nazionale al fine di definire per tipologia di procedimento
i contenuti tipici e la relativa organizzazione dei dati e delle
istanze, delle segnalazioni e delle comunicazioni, nonchè la
documentazione da allegare.
In attuazione della disposizione citata, il 4 maggio e il 6
luglio 2017, la Conferenza unificata ha adottato la modulistica
unificata e standardizzata per tutto il territorio nazionale, che
individua i regimi amministrativi in materia di attività commerciali
e assimilabili e per l'edilizia.
In particolare, l'art. 1, comma 2 di entrambi gli accordi
dispone: «2. Ai sensi dell'art. 2, comma 1 del decreto legislativo 30
giugno 2016, n. 126 e dell'art. 24, commi 2-bis, 3 e 4 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni
dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, le Regioni adeguano entro il 30
settembre 2017, in relazione alle specifiche normative regionali, i
contenuti informativi dei moduli unificati e standardizzati, di cui
al presente accordo, utilizzando le informazioni contrassegnate come
variabili. I comuni, in ogni caso, adeguano la modulistica in uso
sulla base delle previsioni del presente accordo entro e non oltre il
20 ottobre 2017. Restano fermi gli ulteriori livelli di
semplificazione di cui all'art. 5 del decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 222.».
È quindi da escludere un potere regionale di regolare la materia
applicativa della SCIA in modo difforme da quanto convenuto negli
accordi citati; ciò che invece avviene con l'art. 2, comma 1, legge
regionale n. 51/2017, nella parte in cui prevede che per iniziare
un'attività economica sia presentata al SUAP da parte
dell'interessato una «dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorietà, che attesti la presenza nel fascicolo informatico
d'impresa o il rilascio da parte della pubblica amministrazione dei
documenti sulla conformità o la regolarità degli interventi o delle
attività.».
b) con l'art. 19-bis, legge n. 241 del 1990, introdotto
dall'art. 3 del decreto legislativo n. 126 del 2016, rubricato
«concentrazione dei regimi amministrativi», in base al quale, se per
lo svolgimento di un'attività soggetta a SCIA siano necessarie altre
SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche,
l'interessato presenta una «SCIA unica», mentre invece, presenta una
«SCIA condizionata» laddove, oltre alla SCIA, sia richiesta
l'acquisizione di atti di assenso comunque denominati o pareri di
altri uffici e amministrazioni ovvero l'esecuzione di verifiche
preventive.
La disposizione regionale, aggiungendo oneri formali non previsti
dalla legge statale nè dall'intesa in Conferenza unificata, viola il
principio che la determinazione dei livelli essenziali intende
perseguire, cioè l'eguaglianza delle condizioni per l'esercizio di
un'attività d'impresa in tutto il territorio nazionale.
L'ultima parte dell'art. 6, comma 1, poi, prevede, come visto,
che alla comunicazione unica regionale «non devono essere allegati
documenti aggiuntivi, il cui onere di trasmissione telematica, ai
fini dell'acquisizione al fascicolo informatico d'impresa presso la
camera di commercio, resta in capo alle pubbliche amministrazioni per
il tramite del SUAP. Nel caso in cui tale comunicazione risulti
formalmente incompleta l'ufficio competente, per il tramite del SUAP,
richiede le integrazioni necessarie da trasmettersi a cura del
richiedente entro i successivi quindici giorni, pena la decadenza
della comunicazione unica regionale.».
Questa disposizione, nel prevedere ulteriori casi di impiego del
fascicolo informatico di impresa, sia a carico dell'amministrazione
che a carico dell'interessato, non tiene conto che i profili
applicativi del fascicolo di impresa sono già previsti nell'art. 4,
comma 6 del decreto legislativo n. 219/2016, che affida ad un
apposito decreto del Ministero dello sviluppo economico la
definizione di termini e modalità operativi per l'inserimento di
atti e provvedimenti nel fascicolo di impresa.
L'art. 6, comma 2, riduce la portata della clausola di
salvaguardia dei vincoli rispetto a quanto previsto all'art. 19,
comma 1, legge n. 241/1990, poichè dispone che sono fatti salvi «i
casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali
di cui all'art. 19, comma 1, legge n. 241/1990»; restano quindi
escluse le altre eccezioni previste dall'art. 19, comma 1, vale a
dire quelle relative alla «difesa nazionale, alla pubblica sicurezza,
all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione
della giustizia, all'amministrazione delle finanze, ivi compresi gli
atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante
dal gioco, nonchè di quelli previsti dalla normativa per le
costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa
comunitaria».
Il comma 2 prevede inoltre che entro 60 giorni dal ricevimento
della CUR, le amministrazioni competenti effettuano i controlli e
fissano un ulteriore termine non inferiore a 60 giorni per
ottemperare alle relative prescrizioni.
Anche in tale previsione vi è un aggravio rispetto alla SCIA,
per la quale l'art. 19, comma 3 della legge n. 241/1990 stabilisce
che l'interessato, decorsi 60 giorni per i controlli da parte delle
amministrazioni competenti, ha un ulteriore termine non inferiore a
30 giorni per conformare la sua attività alla normativa vigente.
La previsione regionale, anche se apparentemente favore del
privato istante, si traduce in una estensione generale dei termini
del procedimento, contraria al parametro delle ulteriori
semplificazioni che è la condicio per giustificare la deroga alla
normativa generale.
La prescrizione di adeguamenti e la risposta dell'interessato
fanno infatti parte integrante del complessivo procedimento; e la
durata di questo, nell'ottica della semplificazione dell'azione
amministrativa considerata nel suo insieme, non può essere protratta
oltre un limite massimo uniforme, neanche a beneficio del singolo
interessato. L'azione amministrativa procedimentale, in quanto
prestazione pubblica nel senso sopra ricordato, è infatti un bene
«indivisibile», che non può essere ridotto a prestazione individuale
rivolta ad un singolo istante; sicchè la protrazione eccessiva del
procedimento instaurato da un singolo si traduce nella sottrazione di
risorse procedimentali (ontologicamente scarse) a danno di tutti gli
altri interessati, potenziali o attuali.
L'art. 6, comma 6, prevede che la Giunta regionale d'intesa con
il sistema camerale, individui i procedimenti per i quali si applica
la CUR (comunicazione unica regionale), senza prevedere i casi in cui
alla comunicazione sia necessario allegare le attestazioni e le
asseverazioni per consentire alle amministrazioni competenti di
effettuare i controlli. Esso contrasta, perciò, con il principio di
tutela dei livelli minimi essenziali. Infatti, non tiene conto che,
al fine di semplificare e standardizzare i regimi amministrativi su
tutto il territorio nazionale, il decreto legislativo n. 222 del 2016
ha già effettuato l'individuazione dei procedimenti oggetto di
autorizzazione, SCIA, silenzio assenso e comunicazione, ivi compresi
i casi in cui occorra allegare asseverazioni e certificazioni (art.
2, comma 2 ultima parte decreto legislativo cit.: «Alla comunicazione
sono allegate asseverazioni o certificazioni ove espressamente
previste da disposizioni legislative o regolamentari.»); così
attuando la delega ex art. 5 del medesimo decreto legislativo, ed
anche rendendo efficace l'obbligo a cui l'Italia era tenuta ai sensi
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 59 del 2010 (attuativo della
direttiva servizi, 2006/123/UE), secondo cui i «regimi autorizzatori
possono essere istituiti o mantenuti solo se giustificati da motivi
imperativi di interesse generale, nel rispetto dei principi di non
discriminazione, di proporzionalita'».
In tal modo, la prefigurata disciplina regionale della CUR va a
sovrapporsi, per giunta senza chiari criteri di esercizio, al
complesso della normativa uniforme statale ed europea già in vigore,
determinando un accrescimento dell'incertezza e della complessità
normativa ed operativa, palesemente contrario al principio di
semplificazione e ai livelli di semplificazione ormai determinati
dalla richiamata normativa uniforme.
In conclusione, non emergono i vantaggi della CUR e cioè le
«maggiori semplificazioni» che attraverso questa si potrebbero
ottenere, tali da giustificare la sostituzione della SCIA che, com'è
noto, attiene ai livelli essenziali. Anzi, il regime della CUR, in
parte dettato dalla legge impugnata, in parte da questa rinviato a
fonti ulteriori sublegislative, appare idoneo ad accrescere la
complessità normativa e l'incertezza operativa a carico delle
imprese, non essendo chiaro il modo in cui il sistema comunicativo
prefigurato dalla legge regionale vada ad inserirsi nel sistema
uniforme dettato a livello (almeno) nazionale. Laddove l'uniformità
di disciplina a livello nazionale del sistema comunicativo appare
indispensabile, considerato che le diverse attività toccate dal
sistema possono essere esercitate sull'intero territorio nazionale,
sia pure partendo da una sede operativa posta in una singola regione;
e che, inversamente, un operatore situato in una regione può
disporre di più sedi operative dislocate in regioni diverse; sedi
operative che non possono essere ovviamente assoggettate a regimi
comunicativi differenziati.
Le norme sopra descritte, contenute nell'art. 6 della legge
regionale in esame, sono pertanto in contrasto con l'art. 117, comma
2, lettera m) della Cost., poichè derogano nei sensi descritti ai
livelli essenziali aggravando il procedimento; e con la lettera e),
in quanto inficiano la tutela della concorrenza, introducendo
differenziazioni tra le regioni, parimenti non giustificate dal
parametro dei «livelli maggiori di semplificazione».
Sulla esigenza di assicurare l'unitarietà del sistema e il
principio di certezza del diritto, valore preminente che deve essere
protetto in maniera uniforme dall'ordinamento, si è espressa
recentemente in tal senso codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la
sentenza n. 49 del 2016, in materia di SCIA edilizia.
L'art. 7 riscrive la disciplina della conferenza di servizi, come
modificata dal decreto legislativo n. 127 del 2016, derogando in
peius la normativa statale generale, poichè aggrava e rende incerti
i termini dei procedimenti amministrativi, a svantaggio dei cittadini
e delle imprese.
L'art. 7 infatti non prevede termini perentori per l'adozione
delle determinazioni da parte delle amministrazioni competenti, nè
una scansione dei termini al fine consentire il rispetto del termine
di conclusione del procedimento.
Parimenti l'art. 7 non prende in considerazione la tutela degli
interessi sensibili nel caso in cui siano coinvolte amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni
culturali o alla tutela della salute dei cittadini. In particolare
l'art. 7, comma 6:
alla lettera a) disciplina l'ipotesi in cui non sia
necessario convocare una conferenza di servizi, ma non è chiaro il
termine entro il quale l'interessato deve produrre la documentazione
integrativa richiesta dall'amministrazione procedente («ovvero dal
ricevimento delle integrazioni»). Non si rinvia infatti all'art. 2,
comma 7 della legge n. 241/1990 («i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e
5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e
per un periodo non superiore a trenta giorni, per l'acquisizione di
informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità
non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione
stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche
amministrazioni.»), in tal modo rendendo incerto il termine per
l'adozione del provvedimento conclusivo del procedimento;
alla lettera b), relativa all'ipotesi in cui sia necessario
convocare una conferenza di servizi, poichè devono essere acquisiti
pareri, autorizzazioni o altri atti di assenso, non pone un termine
per l'integrazione documentale, nè rinvia all'art. 2, comma 7, legge
n. 241/1990, e ciò rende incerto non solo il termine per la
convocazione della conferenza di servizi, ma anche il termine per
l'applicazione del silenzio assenso (comma 6, lettera b e comma 9),
che dipende dal termine per l'integrazione documentale (lettere a e b
del comma 6);
La norma non prevede poi, come stabilito nell'art. 14-bis, legge
n. 241/1990, che la modalità di svolgimento dei lavori della
conferenza in modalità telematica sia «la regola», che invece resta
una scelta facoltativa dell'amministrazione procedente; nè distingue
i casi in cui nel procedimento siano coinvolte amministrazioni
preposte alla tutela degli interessi sensibili, a svantaggio delle
tutele che invece sono garantite dalla legge n. 241/1990 (art. 14-bis
e art. 17-bis).
Infatti, senza considerare i termini per l'integrazione
documentale, che, come detto, restano incerti, l'art. 7 prevede che
il procedimento della conferenza di servizi si concluda sempre entro
il termine massimo di 47 giorni dalla presentazione dell'istanza
(infatti, dalla presentazione decorrono 15 giorni per l'integrazione
documentale, 7 giorni per la convocazione, 15 giorni per lo
svolgimento della conferenza di servizi, 10 giorni per l'adozione del
provvedimento conclusivo).
In tal modo, la disciplina prefigurata dalla legge regionale da
un lato aggrava il procedimento rendendone incerta la durata e non
prevedendo che la modalità telematica sia la regola; dall'altro,
trascura la necessaria tutela «rinforzata» degli interessi sensibili,
invece garantita dalla disciplina uniforme statale.
Evidente è, quindi, la contrarietà della normativa regionale
anche in questa parte all'art. 117, comma 2, lettera m) Cost.
L'art. 7, comma 7, dal suo canto, prevede: «Qualora l'intervento
sia soggetto a valutazione d'impatto ambientale (VIA) o a valutazione
ambientale strategica (VAS), verifica di VIA, verifica di VAS, a
quelle previste per le aziende a rischio d'incidente rilevante (ARIR)
di cui al decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 (Attuazione
della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo dei pericoli di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), a
quelle previste per gli impianti assoggettati ad autorizzazione
integrata ambientale (AIA) di cui al decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) ad autorizzazione unica
per nuovo impianto di smaltimento e di recupero dei rifiuti di cui al
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) o ad autorizzazione unica per impianto alimentato ad
energia rinnovabile di cui all'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), oppure ad alcuno
dei casi individuati dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241/1990,
i termini di cui alla lettera b), del comma 6, decorrono dalla
comunicazione dell'esito favorevole delle relative procedure».
A sua volta, il precedente comma 6, alla lettera b), prevede che
il SUAP, al fine di addivenire al provvedimento conclusivo, «convoca
entro sette giorni dal decorso del termine di cui al comma 5, ovvero
dal ricevimento delle integrazioni, la conferenza di servizi da
svolgersi in seduta unica anche in via telematica entro i successivi
quindici giorni lavorativi, qualora sia necessario acquisire pareri,
autorizzazioni o altri atti di assenso comunque denominati, di
amministrazioni diverse da quella comunale».
Da tali disposizioni risulta implicitamente, ma chiaramente, che
la disciplina regionale configura la procedura di VIA come una
procedura autonoma rispetto a quella volta al rilascio del
provvedimento autorizzatorio, anche se ovviamente ad essa
funzionalmente collegata.
Tale assetto è in contrasto con quanto previsto dalle modifiche
apportate per effetto del decreto legislativo n. 104/2017 all'art.
27-bis del decreto legislativo n. 152/2006, che disciplina in modo
dettagliato ed articolato il procedimento per ottenere il rilascio di
un provvedimento unico regionale.
In particolare rileva in questa sede il comma 7 che dispone:
«Fatto salvo il rispetto dei termini previsti dall'art. 32 per il
caso di consultazioni transfrontaliere, entro dieci giorni dalla
scadenza del termine di conclusione della consultazione ovvero dalla
data di ricevimento delle eventuali integrazioni documentali,
l'autorità competente convoca una conferenza di servizi alla quale
partecipano il proponente e tutte le Amministrazioni competenti o
comunque potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento
di VIA e dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e
all'esercizio del progetto richiesti dal proponente. La conferenza di
servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge ai sensi
dell'art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di
conclusione della conferenza di servizi è di centoventi giorni
decorrenti dalla data di convocazione dei lavori. La determinazione
motivata di conclusione delta conferenza di servizi costituisce il
provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il
provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la
realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone l'indicazione
esplicita. Resta fermo che la decisione di concedere ì titoli
abilitativi di cui al periodo precedente è assunta sulla base del
provvedimento di VIA, adottato in conformità all'art. 25, commi 1,
3, 4, 5 e 6, del presente decreto».
Non è quindi ammessa la scissione tra procedimento in conferenza
di servizi ai fini della VIA e ai fini dell'autorizzazione o
abilitazione.
La scissione si traduce in un evidente aggravio della
complessità, con compromissione del livello uniforme di
semplificazione ormai raggiunto in materia.
Il contrasto è inoltre apprezzabile anche con riferimento
all'art. 14, comma 4, legge n. 241/1990, il quale dispone che
«qualora un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto
ambientale di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese,
concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque
denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo
progetto, vengono acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di
servizi, convocata in modalità sincrona ai sensi dell'art. 14-ter,
secondo quanto previsto dall'art. 27-bis del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152».
Tali previsioni - disciplinando il procedimento di VIA - sono di
competenza legislativa statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Il contrasto con le medesime si traduce dunque in una causa di
illegittimità costituzionale, per violazione anche di tale parametro
costituzionale.
I ricordati art. 27-bis e art. 14, inoltre, sono norme di
semplificazione amministrativa adottate dal legislatore statale
nell'esercizio della propria competenza in materia di «livelli
essenziali delle prestazioni» ex art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., tali da vincolare i legislatori regionali, conformemente a
quanto stabilito da codesta Corte costituzionale ex multis con la
sentenza n. 203 del 2012. Si è già illustrato come la disciplina
regionale in parte qua si traduca nella vanificazione del livello
uniforme di semplificazione ormai raggiunto.
Da qui, dunque, anche la violazione di tale parametro
costituzionale.
Infine la norma contenuta nell'art. 7, comma 8, prevede: «... Il
procedimento è espressamente concluso con provvedimento di: .... c)
rigetto, che può essere adottato nei soli casi di motivata
impossibilità ad adeguare il progetto presentato per la presenza di
vizi o carenze tecniche insanabili ...».
La previsione limita il provvedimento di «diniego assoluto» alle
sole ipotesi di vizi o carenze tecniche insanabili del progetto,
escludendo, quindi, la possibilità di un diniego assoluto che
riguardi la stessa localizzazione dell'intervento, precludendone
l'autorizzazione (cosiddetta «opzione zero»).
Invero, la legge in esame, nel medesimo art. 7, comma 7, precisa,
che «Qualora l'intervento sia soggetto a valutazione d'impatto
ambientale (VIA) ... oppure ad alcuno dei casi individuati dall'art.
20, comma 4, della legge n. 241/1990 [patrimonio culturale e
paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la
difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la
cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la
normativa comunitaria], i termini di cui alla lettera b), del comma
6, decorrono dalla comunicazione dell'esito favorevole delle relative
procedure»; ma tale espressa esclusione dall'ambito di applicazione
delle disposizioni regionali di semplificazione non è contenuta nel
comma 8 in esame.
Pertanto, poichè in tal modo la disposizione sopra riportata si
applica anche quando sono coinvolti i beni culturali e paesaggistici,
essa si pone in contrasto con la normativa statale a tutela dei beni
culturali e del paesaggio.
Infatti, se il «diniego propositivo» è ammissibile qualora si
tratti di interventi manutentivi o di risanamento conservativo e di
restauro, spesso in sè necessari per la stessa conservazione del
bene protetto, senza consumo di suolo inedificato, non altrettanto
può dirsi nei casi in cui, invece, il procedimento abbia ad oggetto
l'attivazione di nuovi interventi comportanti consumo di nuovo suolo
verde o profonda e irreversibile alterazione del bene culturale
tutelato: rispetto a tali casi le autorità preposte alla tutela dei
beni culturali e paesaggistici possono e devono, se del caso, opporre
un diniego o un parere negativo non condizionato, e proporre diverse
localizzazioni, il che si traduce in un diniego per ragioni
«localizzative».
La disciplina regionale in esame preclude tale possibilità.
L'art. 7, comma 9 prevede che: «... Decorsi dieci giorni
lavorativi dal termine di cui alla lettera a) del comma 6, ovvero
dalla seduta della conferenza di servizi di cui alla lettera b) del
comma 6, senza che sia stato emanato il provvedimento conclusivo, il
procedimento si intende concluso positivamente». Il comma in esame
prevede il silenzio assenso a valle della conferenza di servizi,
istituto non applicabile nel procedimenti ad istanza di parte
riguardanti la materia dei beni culturali e del paesaggio.
Infatti, come stabilito dal Consiglio di Stato con il parere n.
1640 del 13 luglio 2016, l'istituto del silenzio assenso di cui
all'art. 17-bis della legge n. 241/1990 opera in tutti i procedimenti
che prevedano una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra
amministrazione (silenzio assenso «orizzontale»), non applicandosi,
perciò, ove la richiesta non provenga dall'amministrazione
procedente, ma dal privato destinatario dell'atto, direttamente o per
il tramite dello Sportello unico.
In tali ipotesi, viene in rilevo il rapporto e privato-pubblica
amministrazione e trova applicazione, pertanto, l'art. 20 della legge
n. 241/1990, che esclude l'applicabilità del silenzio-assenso agli
interessi sensibili.
Le disposizioni di cui ai citati comma 8 e 9 dell'art. 7 della
legge regionale in esame, risultano quindi in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. che riserva la competenza
legislativa esclusiva in materia di tutela di beni culturali e
paesaggio allo Stato con riferimento alle le norme interposte di cui
al codice dei beni culturali e del paesaggio riguardanti le
autorizzazioni relative agli interventi sul patrimonio culturale (in
particolare gli articoli 21 e 146 decreto legislativo n. 42/2004).
L'art. 8, comma 2, della legge regionale in esame prevede: «In
ogni caso, le irregolarità riscontrate in sede di verifica derivanti
dall'inosservanza dei requisiti minimi pubblicati ai sensi dell'art.
6, comma 7, non possono dare luogo a provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attività senza che prima sia stato concesso un
termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a centottanta
giorni, salvo non sussistano irregolarità tali da determinare gravi
pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine pubblico. Le
pubbliche amministrazioni, all'esito di procedimenti di verifica, non
possono richiedere adempimenti ulteriori nè irrogare sanzioni che
non riguardino esclusivamente il rispetto dei requisiti minimi».
Il menzionato art. 6, comma 7, a sua volta, prevede che «la
comunicazione unica regionale di cui ai commi 1 e 5, il verbale degli
esiti dei controlli espletati dalle autorità competenti, nonchè il
provvedimento di autorizzazione o inibizione, sono trasmessi a cura
del SUAP o delle autorità competenti con modalità telematica al
registro delle imprese per l'inserimento e la conservazione nel
fascicolo informatico d'impresa».
Ciò che qui interessa, in particolare, è il riferimento ai
«controlli espletati dalle autorità competenti» che, in base al
tenore testuale della disposizione, non possono non comprendere i
controlli in materia di AIA.
Ebbene, dal combinato disposto delle previsioni sopra richiamate
deriva che, anche nei casi in cui a seguito dei controlli in materia
di AIA emergessero irregolarità, vige l'impossibilità di
provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività in assenza di
termine congruo per la regolarizzazione non inferiore a centottanta
giorni, «salvo non sussistano irregolarità tali da determinare gravi
pericoli per la popolazione, l'ambiente o l'ordine pubblico».
Tale previsione viola il disposto dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione all'art. 29-decies, comma 9, del
decreto legislativo n. 152/2010.
In particolare, il contrasto è apprezzabile con quanto previsto
dall'art. 29-decies, comma 9, cit. il quale dispone: «In caso di
inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie o di esercizio in
assenza di autorizzazione, ferma restando l'applicazione delle
sanzioni e delle misure di sicurezza di cui all'art.
29-quattuordecies, l'autorità competente procede secondo la gravità
delle infrazioni: a) alla diffida, assegnando un termine entro il
quale devono essere eliminate le inosservanze, nonchè un termine
entro cui, fermi restando gli obblighi del gestore in materia di
autonoma adozione di misure di salvaguardia, devono essere applicate
tutte le appropriate misure provvisorie o complementari che
l'autorità competente ritenga necessarie per ripristinare o
garantire provvisoriamente la conformità; b) alla diffida e
contestuale sospensione dell'attività per un tempo determinato, ove
si manifestino situazioni, o nel caso in cui le violazioni siano
comunque reiterate più di due volte all'anno; c) alla revoca
dell'autorizzazione e alla chiusura dell'installazione, in caso di
mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in
caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo o
di danno per l'ambiente; d) alla chiusura dell'installazione, nel
caso in cui l'infrazione abbia determinato esercizio in assenza di
autorizzazione».
Il vincolante riferimento della disposizione regionale soltanto a
«irregolarità tali da determinare gravi pericoli per la popolazione,
l'ambiente o l'ordine pubblico» vanifica palesemente il sistema di
tutela degli essenziali interessi ambientali apprestato dall'art.
29-decies, comma 9, del decreto legislativo n. 152/2010, e determina
quindi un ulteriore contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s)
Cost.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio come sopra rappresentato e difeso
ricorre a codesta ecc.ma Corte costituzionale affinchè voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 6, 7 e 8
della legge regionale dell'Abruzzo n. 51/2017 pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione del 20 settembre 2017, n. 38.
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 10 novembre 2017.
Si producono altresì i seguenti documenti:
1) legge regionale impugnata.

Roma, 20 novembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Aiello