1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 14-10-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 208 SENTENZA 8 settembre - 9 ottobre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Porti e aeroporti - Istituzione, mediante decreto-legge, dell'Autorita' del sistema portuale dello Stretto - Assegnazione dei porti di Reggio Calabria e Villa San Giovanni, in precedenza ricompresi nell'Autorita' del sistema portuale dei mari Tirreno meridionale e Ionio - Ricorso della Regione Calabria - Denunciato mancato coinvolgimento delle Regioni interessate, con violazione del principio di leale collaborazione nella materia dei porti e aeroporti civili - Non fondatezza della questione. Porti e aeroporti - Istituzione, mediante decreto-legge, dell'Autorita' del sistema portuale dello Stretto - Assegnazione dei porti di Reggio Calabria e Villa San Giovanni, in precedenza ricompresi nell'Autorita' del sistema portuale dei mari Tirreno meridionale e Ionio - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata irragionevolezza - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 22-bis, modificativo dell'art. 6 della legge 28 gennaio 1994, n. 84 e dell'allegato A della medesima legge. - Costituzione, artt. 77, secondo comma, 97 e 117, terzo comma. (T-200208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 14-10-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22-bis del
decreto-legge 23 ottobre 2018 n. 119 (Disposizioni urgenti in materia
fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, in legge 17
dicembre 2018, n. 136, promosso dalla Regione Calabria con ricorso
notificato il 15-20 febbraio 2019, depositato in cancelleria il 21
febbraio 2019, iscritto al n. 30 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 settembre 2020 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli e Gianclaudio Festa per
la Regione Calabria e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 settembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Calabria, con ricorso notificato il 15-20 febbraio
2019 e depositato in cancelleria il 21 febbraio 2019 (reg. ric. n. 30
del 2019), ha promosso, in riferimento agli artt. 97 e 117, terzo
comma, della Costituzione, nonchè ai principi di semplificazione,
ragionevolezza e leale collaborazione ed omogeneità delle
disposizioni legislative, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 22-bis del decreto-legge 23 ottobre 2018 n. 119
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito,
con modificazioni, in legge 17 dicembre 2018, n. 136.
1.1.- I commi 1 e 2 di tale articolo modificano l'art. 6 e
l'Allegato A della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della
legislazione in materia portuale) - istituendo l'«Autorità di
sistema portuale dello Stretto», comprensiva dei Porti di Messina,
Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio Calabria - mentre
il comma 3 modifica l'art. 4, comma 6, del decreto-legge 20 giugno
2017, n. 91 (Disposizioni urgenti per la crescita economica nel
Mezzogiorno), convertito, con modificazioni, in legge 3 agosto 2017,
n. 123, stabilendo che, qualora «i porti inclusi nell'area della ZES
rientrino nella competenza territoriale di un'Autorità di sistema
portuale con sede in altra regione, il presidente del Comitato di
indirizzo è individuato nel Presidente dell'Autorità di sistema
portuale che ha sede nella regione in cui è istituita la ZES».
2.- Secondo la parte ricorrente le disposizioni impugnate,
intervenendo nella materia dei «porti e aeroporti civili»,
inciderebbero sulle competenze regionali in relazione alle aree
portuali, in assenza di strumenti di leale collaborazione, in
violazione altresì dell'art. 97 Cost., con particolare riferimento
alla disciplina della Zona economica speciale (da qui: ZES).
2.1.- La difesa della Regione Calabria premette un'ampia
ricostruzione delle vicende che hanno interessato la materia dei
porti, fornendo un quadro descrittivo della normativa di riferimento.
2.1.1.- Un primo riordino della materia dei porti e delle
attività portuali si è avuto con la legge n. 84 del 1994. Sulla
base della delega di cui all'art. 8 comma 1, lettera f), della legge
7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), è poi intervenuto
il decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169, recante
«Riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della
disciplina concernente le Autorità portuali di cui alla legge 28
gennaio 1994, n. 84, in attuazione dell'articolo 8, comma 1, lettera
f), della legge 7 agosto 2015, n. 124», che ha ampiamente modificato
la legge n. 84 del 1994.
In relazione allo schema di siffatto decreto, il Consiglio di
Stato, nel parere 9 maggio 2016, n. 1142, ha sottolineato
l'importanza di curare la fase attuativa della riforma, attraverso
adeguate iniziative, sia normative, sia soprattutto di manutenzione
costante. In particolare, la parte ricorrente sottolinea i passaggi
del parere ove si evidenzia la necessità di evitare il rischio di
duplicazioni di centri decisionali e l'auspicio che il processo di
riorganizzazione delle autorità portuali non si limiti a un mero
accorpamento «aritmetico» di enti di governo, ma si coniughi con una
visione strategica d'integrazione dei settori coinvolti.
In virtù della disciplina vigente, dunque, i porti marittimi
nazionali sono ripartiti in categorie e classi. I porti sede di
Autorità di sistema portuale (da qui: AdSP), nella specie,
appartengono a una delle prime due classi della categoria II - che
hanno funzioni commerciale e logistica, industriale e petrolifera, di
servizio passeggeri, ivi compresi i crocieristi, peschereccia,
turistica e da diporto - ossia: porti, o specifiche aree portuali, di
rilevanza economica internazionale (classe I) e nazionale (classe
II).
Tale disciplina verterebbe nella materia di competenza
concorrente «porti e aeroporti civili»; per tale ragione, pertanto,
la legge n. 84 del 1994 prevederebbe il coinvolgimento delle Regioni
sotto diversi profili, come per le caratteristiche dimensionali,
funzionali e la tipologia del porto, nonchè per l'assegnazione allo
stesso della relativa categoria, da stabilirsi con decreto
ministeriale, previo parere della Regione interessata. Così anche
per il documento di pianificazione strategica di sistema, redatto
dalle AdSP, adottato da un Comitato di gestione e approvato dalla
Regione interessata, previa intesa con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (da qui, anche: MIT).
Le AdSP, a cui spettano le principali funzioni amministrative per
la gestione delle aree portuali, sono qualificate come enti pubblici
non economici di rilevanza nazionale a ordinamento speciale e sono
dotate di autonomia amministrativa, organizzativa, regolamentare, di
bilancio e finanziaria. Organi delle autorità sono il Presidente, il
Comitato di gestione, il Collegio dei revisori dei conti e il
Segretario generale.
La sede delle AdSP è individuata presso il porto centrale (porto
"CORE"), stabilito ai sensi del Regolamento (UE) n. 1315/2013, del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, «sugli
orientamenti dell'Unione per lo sviluppo della rete transeuropea dei
trasporti e che abroga la decisione n. 661/2010/UE». Detto
regolamento individua la rete transeuropea dei trasporti ("TEN-T"),
ossia quella avente alta importanza strategica ai fini del
conseguimento degli obiettivi di sviluppo delle infrastrutture di
trasporto, mediante l'interconnessione dei collegamenti ferroviari,
portuali, aeroportuali, di navigazione interna, stradali e
intermodali.
L'art. 6, comma 1, della legge n. 84 del 1994 disciplina così
l'individuazione dei porti ricompresi nelle AdSP, rinviando
all'Allegato A, ove si prevede che il primo porto indicato per ogni
autorità rappresenta anche la sede della stessa autorità.
Per quanto riguarda i porti calabresi, è qualificato CORE il
porto di Gioia Tauro, in considerazione delle dimensioni, della
localizzazione e della sua strategicità. Viceversa, per la Sicilia
sono indicati quali porti CORE quello di Palermo e quello di Augusta.
Il porto di Gioia Tauro, ai sensi del predetto regolamento europeo,
insiste sulla rete TEN-T, che collega il Mediterraneo alla
Scandinavia. Sulla medesima rete insiste anche il porto di Messina,
circostanza questa che lo renderebbe idoneo a ospitare la sede di una
AdSP.
Le AdSP, prima della modifica apportata con le disposizioni
impugnate, erano quindici (nelle quali erano state raggruppate le
precedenti 53 Autorità portuali) e, in relazione ai porti calabresi
e siciliani, l'art. 6, comma 1, lettera j), della legge n. 84 del
1994 individuava l'«Autorità di sistema portuale dei Mari Tirreno
meridionale e Ionio e dello Stretto», comprensiva, ai sensi
dell'Allegato A della stessa legge, di tutti i porti della Calabria e
di tre porti della Sicilia (Messina, Milazzo e Tremestieri), con sede
nel porto di Gioia Tauro, quale primo porto indicato.
Ai sensi dell'art. 6, comma 2-bis, della legge n. 84 del 1994 e
successive modificazioni, eventuali cambiamenti all'Allegato A devono
essere adottati con regolamento, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e su richiesta motivata del Presidente
della Regione interessata. Tali modifiche sono finalizzate a
consentire: «a) l'inserimento di un porto di rilevanza economica
regionale o di un porto di rilevanza economica nazionale la cui
gestione è stata trasferita alla regione all'interno del sistema
dell'Autorità di sistema portuale territorialmente competente; b) il
trasferimento di un porto a una diversa Autorità di sistema
portuale, previa intesa con le regioni nel cui territorio hanno sede
le Autorità di sistema portuale di destinazione e di provenienza».
Il comma 14 del medesimo art. 6 prevede altresì che, decorsi tre
anni dalla data di entrata in vigore del decreto di modifica e
riorganizzazione (cioè il citato d.lgs. n. 169 del 2016), con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti e previo parere della Conferenza
unificata, possa essere modificato il numero delle AdSP.
Infine, ai sensi del successivo comma 15, con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e previo parere della Conferenza
unificata, si procede per la modifica dei limiti territoriali di
ciascuna delle autorità.
2.1.2.- In seguito alla novella del 2016, la Regione Calabria ha
ottenuto l'istituzione di una ZES ai sensi dell'art. 4 del d.l. n. 91
del 2017, come convertito. La ZES, ai sensi del comma 2, è una «zona
geograficamente delimitata e chiaramente identificata, situata entro
i confini dello Stato, costituita anche da aree non territorialmente
adiacenti purchè presentino un nesso economico funzionale, e che
comprenda almeno un'area portuale», nella quale «per l'esercizio di
attività economiche e imprenditoriali le aziende già operative e
quelle che si insedieranno nella ZES possono beneficiare di speciali
condizioni». L'istituzione della stessa è volta alla creazione di
condizioni economiche, finanziarie e amministrative favorevoli per lo
sviluppo delle imprese insediate in alcune aree del Paese in cui
siano presenti aree portuali.
In attuazione di tale normativa, il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 gennaio 2018, n. 12, denominato
«Regolamento recante istituzione di Zone economiche speciali (ZES)»,
ha ulteriormente integrato la materia. In particolare, sono stati
specificati i compiti e le funzioni del Comitato di indirizzo, organo
di amministrazione della ZES, composto dal Presidente dell'Autorità
di sistema portuale, da un rappresentante della Regione, da un
rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri e da un
rappresentante del MIT. Dette funzioni si intersecherebbero con
quelle attribuite all'AdSP e il raccordo tra le stesse sarebbe
assicurato dal Presidente di detto Comitato, allo stesso tempo
Presidente dell'autorità.
La Regione Calabria, con deliberazione della Giunta regionale 29
marzo 2018, n. 100, ha dunque avviato l'iter per l'istituzione della
ZES, approvando il Piano di sviluppo strategico, in cui si sottolinea
il ruolo principale del porto CORE di Gioia Tauro e si specifica che
le aree portuali ricomprese nella ZES sono quelle del porto di Reggio
Calabria e dei porti nazionali di Villa San Giovanni, Crotone, Vibo
Valentia e Corigliano Calabro. Con successivo decreto del Presidente
della Giunta regionale 4 aprile 2018, n. 24, la Regione Calabria ha
formalmente richiesto l'istituzione della ZES, avvenuta con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 11 maggio 2018, a cui ha
fatto seguito la nomina dei membri del Comitato di indirizzo.
2.1.3.- L'art. 22-bis del d.l. n. 119 del 2018, come convertito,
pertanto, s'inserisce in tale quadro normativo, scorporando i porti
di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio
Calabria dalla AdSP dei Mari Tirreno meridionale e Ionio e dello
Stretto e inserendoli nella nuova AdSP dello Stretto, con sede a
Messina, unico porto che insisterebbe sulla rete TEN-T e, dunque,
porto CORE. La precedente autorità, così, è divenuta «Autorità di
sistema portuale dei Mari Tirreno Meridionale e Ionio», con sede
presso il porto di Gioia Tauro.
2.2.- Ciò premesso, la difesa regionale asserisce, in primo
luogo, l'illegittimità costituzionale dell'art. 22-bis del d.l. n.
119 del 2018, come convertito, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in riferimento anche al principio di leale
collaborazione.
Le disposizioni impugnate, infatti, incidendo sulla materia
«porti e aeroporti civili», di competenza concorrente, nonchè sugli
interessi della Regione Calabria, avrebbero modificato, senza alcun
previo coinvolgimento regionale, l'assetto dell'autorità calabrese e
assegnato i due porti di Reggio Calabria e di Villa San Giovanni
all'AdSP dello Stretto, con sede in Sicilia, presso il porto di
Messina.
2.2.1.- Secondo costante giurisprudenza costituzionale, argomenta
ancora la ricorrente, le Regioni sono legittimate a censurare, in via
d'impugnazione principale, le leggi dello Stato, per questioni
attinenti al riparto delle rispettive competenze (sono richiamate le
sentenze n. 195 del 2017 e n. 216 del 2008).
Una deroga al riparto di competenze tra Stato e Regioni, così
come stabilito dall'art. 117 Cost., potrebbe avvenire solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e oggetto
di un accordo stipulato con la Regione interessata (si richiama la
sentenza di questa Corte n. 303 del 2003). L'intervento statale, in
particolare, dovrebbe prevedere procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti
di leale collaborazione (sono richiamate le sentenze di questa Corte
n. 251 e n. 65 del 2016, n. 88 del 2014, n. 139 del 2012 e n. 6 del
2004.).
D'altronde, sottolinea la Regione Calabria, nelle materie di
competenza concorrente sarebbe sempre necessario, per garantire il
coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di
un'intesa, in modo da contemperare le ragioni dell'esercizio unitario
di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente
attribuite alle Regioni (ex plurimis, si richiamano le sentenze di
questa Corte n. 163 del 2012, n. 165 del 2011, n. 278 del 2010, n.
383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). In presenza
di potestà legislativa concorrente, dunque, la legge statale
dovrebbe essere adottata a seguito di procedure che assicurino la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti
di leale collaborazione, potendo superare il vaglio di legittimità
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealtà e non sono superabili con
una determinazione unilaterale dello Stato, se non quando
l'esperimento di ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato
inefficace (tra tutte, è richiamata la sentenza di questa Corte n. 7
del 2016).
Tali argomentazioni troverebbero conferma anche nella sentenza n.
261 del 2015, relativa proprio alle autorità portuali, nella quale
è stato ritenuto incostituzionale il mancato coinvolgimento delle
Regioni attraverso l'intesa in ordine all'adozione del Piano
strategico nazionale della portualità e della logistica, di cui
all'art. 29, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attività produttive), convertito, con modificazioni, in legge
11 novembre 2014, n. 164. Ivi, inoltre, questa Corte ha specificato
che le forme di partecipazione delle Regioni previste nella legge n.
84 del 1994 non possono essere considerate in alcun modo equivalenti
al coinvolgimento nella forma dell'intesa, nella specie mancato.
Le disposizioni impugnate, introdotte con la legge di conversione
del d.l. n. 119 del 2018, sarebbero stata approvate senza il
coinvolgimento della Conferenza unificata e, dunque, delle Regioni
interessate, in particolar modo della Regione Calabria, pur incidendo
fortemente sugli interessi regionali. L'istituzione dell'AdSP dello
Stretto, con la relativa assegnazione di due porti calabresi, di
conseguenza, configurerebbe di per sè una lesione della potestà
legislativa concorrente regionale, venendo precluso alla Regione
qualsiasi intervento normativo teso ad assicurare il coordinamento
con gli altri porti calabresi.
Del resto, la stessa legge n. 84 del 1994 prevederebbe strumenti
di coinvolgimento delle Regioni territorialmente interessate in
relazione a determinate attività; strumenti che nel caso di specie
sarebbero stati irragionevolmente pretermessi.
2.3.- In secondo luogo, osserva la parte ricorrente, le
disposizioni oggetto di censura violerebbero l'art. 97 Cost., i
principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, nonchè il principio giurisprudenziale di
omogeneità delle disposizioni legislative introdotte con la legge di
conversione nel decreto-legge.
2.3.1.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, il
principio di ragionevolezza sarebbe leso quando si accerti
l'esistenza di un'irrazionalità intra legem, intesa come
«contraddittorietà intrinseca tra la complessiva finalità
perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma
censurata (sentenza n. 416 del 2000)» (sentenza n. 86 del 2017),
ovvero quando la legge manchi il suo obiettivo e tradisca la sua
ratio (si richiama la sentenza n. 43 del 1997).
La scelta del legislatore statale di prevedere una nuova AdSP
interregionale si porrebbe, appunto, in contrasto con la ratio della
riforma del 2016, chiaramente espressa nel parere del Consiglio di
Stato n. 1142 del 2016, tesa a un accorpamento dei centri decisionali
e al superamento della frammentazione e del localismo delle autorità
portuali.
Le norme impugnate, inoltre, sono state inserite solo in sede di
conversione del d.l. n. 119 del 2018, provvedimento legislativo
recante «[d]isposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria». Le
stesse, quindi, sarebbero del tutto estranee al contenuto originario
di tale provvedimento e per tale ragione illegittime. La
giurisprudenza costituzionale, infatti, sarebbe pacifica nel ritenere
incostituzionali le norme come quelle in esame, inserite in sede di
conversione, che siano disomogenee ed eterogenee rispetto al
contenuto, alla finalità e alla ratio complessiva dell'originario
disegno di legge (sono richiamate le sentenze n. 94 del 2016 e n. 32
del 2014).
2.4.- Da ultimo, l'art. 97 Cost. e il principio di ragionevolezza
verrebbero violati anche sotto un altro profilo.
2.4.1.- Nel disegno tracciato dal legislatore statale, il
raccordo tra le funzioni esercitate dall'AdSP e dal Comitato di
indirizzo della ZES sarebbe stato assicurato dal Presidente di detto
Comitato, allo stesso tempo Presidente dell'autorità operante sul
territorio regionale. Tale figura, quindi, sarebbe funzionale a
garantire il coordinamento tra le due strutture e ad evitare
eventuali disfunzioni nell'espletamento dei relativi compiti.
Il quadro sarebbe profondamente mutato a seguito della riforma
operata con le disposizioni impugnate. Il Presidente del Comitato di
indirizzo della ZES, infatti, è individuato nel Presidente dell'AdSP
con sede in Gioia Tauro, ma due porti calabresi (Villa San Giovanni e
Reggio Calabria) sono transitati nell'ambito dell'autorità
interregionale di nuova istituzione e, quindi, rispondono al
Presidente di quest'ultima.
Nè potrebbe ritenersi che detta funzione di coordinamento possa
essere soddisfatta da quanto stabilito al comma 3 dell'art. 22-bis
del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, il quale, modificando
l'art. 4, comma 6, del d.l. n. 91 del 2017, come convertito, ha
previsto, nell'ipotesi in cui i porti inclusi nell'area della ZES
rientrino nella competenza territoriale di un'AdSP con sede in altra
Regione, come nel caso di specie, che il Presidente del Comitato di
indirizzo sia individuato nel Presidente dell'AdSP con sede nella
Regione in cui è istituita la ZES (dunque l'autorità con sede a
Gioia Tauro). Ciò, infatti, non sarebbe in alcun modo sufficiente a
garantire il coordinamento tra le funzioni proprie dei due organi.
Lo scorporo dei due porti calabresi, inoltre, inciderebbe
pesantemente sull'attuazione del piano strategico della ZES, che
ricomprenderebbe necessariamente, in una visione organica, tutte le
infrastrutture del territorio. Infatti, sarebbe lo stesso esercizio
delle funzioni suindicate attribuite all'AdSP interregionale a
pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi del piano, tesi a
incentivare la semplificazione amministrativa e la creazione di un
sistema regionale unitario.
Infine, la moltiplicazione dei soggetti istituzionali competenti
sui porti calabresi, venutasi a creare a seguito della riforma
oggetto di contestazione, produrrebbe evidentemente un effetto
pregiudizievole anche in capo agli operatori che devono
interfacciarsi con tali soggetti, rendendo più gravose le attività
autorizzatorie e concessorie necessarie per poter fruire dei servizi
e delle infrastrutture portuali.
3.- Con atto depositato il 29 marzo 2019 si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso della Regione Calabria (ribadendo le proprie conclusioni
nella memoria presentata in prossimità dell'udienza).
3.1.- Riguardo al primo motivo di ricorso, la difesa statale
precisa che con le disposizioni impugnate si è costituita una nuova
AdSP, fattispecie come tale non sussumibile nell'ipotesi disciplinata
all'art. 6, comma 2-bis, della legge n. 84 del 1994, concernente la
possibilità di modificare, su richiesta motivata del Presidente
della Regione interessata, l'ambito di competenza delle autorità di
cui all'Allegato A della medesima legge.
Anche la procedura di cui all'art. 6, comma 14, della legge n. 84
del 1994, che consente di modificare il numero delle AdSP con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, acquisendo sullo schema di
regolamento il parere della Conferenza unificata, non sarebbe
applicabile al caso in questione. Infatti, detta procedura trova
applicazione decorsi tre anni dalla data di entrata in vigore del
decreto di cui all'art. 8, comma 1, lettera f), della legge n. 124
del 2015, ossia il d.lgs. n. 169 del 2016, mentre l'istituzione
dell'AdSP dello Stretto è avvenuta prima di tale periodo.
In altri termini, il legislatore statale sarebbe intervenuto
senza violare le disposizioni e i principi della richiamata legge n.
84 del 1994, con conseguente legittimità dello strumento normativo
prescelto e del relativo iter procedurale seguito.
3.2.- Per quanto concerne il secondo motivo di ricorso,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce l'inammissibilità della
questione per difetto di motivazione in ordine alla ridondanza dei
vizi evocati su competenze regionali.
Com'è noto, infatti, le Regioni possono evocare parametri di
legittimità costituzionale diversi da quelli che sovraintendono al
riparto di competenze fra Stato e Regioni solo a due condizioni:
quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a
riverberarsi sulle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite (sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 78 del
2018, n. 13 del 2017, n. 287, n. 251 e n. 244 del 2016, n. 8 del 2013
e n. 199 del 2012); qualora la Regione ricorrente abbia
sufficientemente motivato in ordine alla ridondanza della lamentata
illegittimità costituzionale sul riparto di competenze, indicando la
specifica competenza che risulterebbe offesa e argomentando
adeguatamente in proposito (si richiamano ancora le sentenze n. 65 e
n. 29 del 2016, n. 251, n. 189, n. 153, n. 140, n. 89 e n. 13 del
2015).
3.2.1.- In ogni caso, le censure risulterebbero infondate,
poichè la scelta del legislatore statale sarebbe stata dettata
dall'esigenza di tutelare e valorizzare le peculiarità dello Stretto
di Messina, un territorio altamente svantaggiato e interessato
giornalmente dal transito di un elevatissimo numero di passeggeri, in
relazione al quale sarebbe stata assicurata la continuità
territoriale e dei servizi di trasporto adeguati.
Proprio la vocazione al traffico passeggeri che accomunerebbe i
porti in questione, nonchè la stretta correlazione tra quelli
interessati dai collegamenti sullo Stretto, avrebbero determinato
l'istituzione di un'apposita AdSP, dedicata alle peculiari realtà
portuali ivi insistenti, in un'ottica di massima efficienza del
servizio di trasporto a soddisfacimento dell'interesse pubblico
prevalente, coincidente con la tutela dei passeggeri, secondo «una
visione olistica che mette al centro il destinatario del servizio
pubblico» (è citato il parere del Consiglio di Stato n. 1142 del
2016).
Il realizzato scorporo dei porti di Villa San Giovanni e Reggio
Calabria dall'originaria autorità risponderebbe, quindi, a criteri
di ragionevolezza, al fine di soddisfare le esigenze peculiari legate
a un intenso traffico passeggeri, senza aggravare un porto altamente
specializzato in traffico container come quello di Gioia Tauro.
In questo modo, non solo non si tradirebbe la complessiva
finalità perseguita con la riforma del 2016, ma se ne darebbe
compiuta e mirata attuazione, assecondandone il proposito di
realizzare maggiore interazione, integrazione e capacità di
coordinamento, ancor più tra porti contigui per continuità
territoriale e identita'/omogeneità di traffici e servizi come
quelli siciliani e calabresi, riuniti sotto la nuova AdSP dello
Stretto.
Ciò risulterebbe altresì coerente con la realizzazione di una
rete transeuropea dei trasporti, ex regolamento n. 1315/2013/UE,
articolata in una struttura «a doppio strato», comprendente una rete
globale (comprehensive network), strato di base del TEN-T e con una
prevalente funzione di coesione territoriale all'interno dei singoli
Stati membri, e una rete centrale (core network), a cui sarebbe
affidato il compito di collegare i 28 Paesi dell'Unione, nonchè
questi ai Paesi confinanti.
3.3.- Da ultimo, riguardo al terzo motivo di ricorso, ribadite
anche in tal caso le medesime ragioni d'inammissibilità illustrate
per il secondo, la difesa statale ne asserisce comunque
l'infondatezza.
Il lamentato conflitto tra la novella legislativa e il disegno
tracciato dal d.l. n. 91 del 2017, come convertito, deriverebbe da un
possibile pregiudizio al raccordo tra le funzioni esercitate
dall'Autorità di sistema portuale e quelle proprie del Comitato
d'indirizzo della ZES. Tale funzione di raccordo, tuttavia, sarebbe
soltanto presunta dalla parte ricorrente, che non recherebbe alcuna
motivazione in merito, fornendo solo alcune generiche indicazioni,
anche sotto il profilo dei principi costituzionali richiamati a
supporto.
D'altro canto, proprio in attuazione della disposizione di cui
all'art. 6, comma 14, della legge n. 84 del 1994, che consente di
variare, decorsi tre anni dall'entrata in vigore della riforma
portuale, il numero delle AdSP, si sarebbe resa necessaria la
modifica introdotta al d.l. n. 91 del 2017, atteso che, in assenza,
si sarebbe potuto assistere a una sorta di «cristallizzazione» delle
esistenti autorità, sull'assunto che le relative circoscrizioni
territoriali debbano obbligatoriamente coincidere con quelle delle
ZES. Ciò sarebbe contraddetto dalla possibilità di modificare,
anche ai sensi della legge n. 84 del 1994, la conformazione delle
aree portuali, che seguendo la tesi della ricorrente, invece,
dovrebbe sempre avvenire sulla base delle ZES. Anzi, proprio in
considerazione di tale ipotesi le norme impugnate avrebbero previsto
che quando i porti inclusi nell'area della ZES rientrino nella
competenza territoriale di un'AdSP con sede in altra Regione, il
presidente del Comitato di indirizzo sia individuato nel Presidente
dell'autorità che ha sede nella Regione in cui è istituita la ZES.

Considerato in diritto

1.- La Regione Calabria, con ricorso iscritto al n. 30 del
registro ricorsi 2019, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 22-bis del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria),
convertito, con modificazioni, in legge 17 dicembre 2018, n. 136.
1.1.- Nella specie, i commi 1 e 2 di tale articolo modificano
l'art. 6 e l'Allegato A della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino
della legislazione in materia portuale), come novellati dal decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 169, recante «Riorganizzazione,
razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le
Autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84, in
attuazione dell'articolo 8, comma 1, lettera f), della legge 7 agosto
2015, n. 124», istituendo l'«Autorità di sistema portuale dello
Stretto», con sede presso il porto di Messina e comprensiva dei Porti
di Messina, Milazzo, Tremestieri, Villa San Giovanni e Reggio
Calabria, questi ultimi due dapprima compresi nell'«Autorità di
sistema portuale dei Mari Tirreno meridionale e Ionio e dello
Stretto», con sede presso il porto di Gioia Tauro, divenuta così
«Autorità di sistema portuale dei Mari Tirreno meridionale e Ionio».
Il comma 3 dell'art. 22-bis, invece, modifica l'art. 4, comma 6,
del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91 (Disposizioni urgenti per la
crescita economica nel Mezzogiorno), convertito, con modificazioni,
in legge 3 agosto 2017, n. 123, stabilendo che qualora i porti
inclusi nell'area della Zona economica speciale (da qui: ZES)
rientrino nella competenza territoriale di un'Autorità di sistema
portuale (da qui: AdSP) con sede in altra Regione «il presidente del
Comitato di indirizzo è individuato nel Presidente dell'Autorità di
sistema portuale che ha sede nella regione in cui è istituita la
ZES».
2.- Secondo la parte ricorrente l'art. 22-bis del d.l. n. 119 del
2018, come convertito, inciderebbe sulla materia di competenza
concorrente dei «porti e aeroporti civili», senza rispettare, tra
l'altro, il principio di leale collaborazione, violando così l'art.
117, terzo comma, Cost., nonchè l'art. 97 Cost., in riferimento al
principio di ragionevolezza, in particolare per l'interferenza con la
disciplina della ZES.
3.- In primo luogo, le norme impugnate sono censurate in quanto
interverrebbero sulle competenze della Regione Calabria senza alcun
previo coinvolgimento regionale, assegnando i due porti di Reggio
Calabria e di Villa San Giovanni all'AdSP dello Stretto, con sede in
Sicilia, presso il porto di Messina.
3.1.- La questione non è fondata.
3.1.1.- L'art. 22-bis del d.l. n. 119 del 2018, come convertito,
modifica la legge n. 84 del 1994 in materia di porti, materia che ha
subito un profondo riordino in seguito al d.lgs. n. 169 del 2016, al
fine di razionalizzare sia la governance dei porti, sia le attività
portuali.
Per quanto qui d'interesse, la novella del 2016 ha previsto la
riorganizzazione delle autorità portuali, sostituite dalle nuove
Autorità di sistema portuale (art. 6 della legge n. 84 del 1994),
con sede presso i porti appartenenti alle prime due classi della
categoria II, ossia i porti, o le specifiche aree portuali - che
hanno funzioni commerciale e logistica, industriale e petrolifera, di
servizio passeggeri, ivi compresi i crocieristi, peschereccia,
turistica e da diporto - di rilevanza economica internazionale e
nazionale (art. 4 della legge n. 84 del 1994). Tale sede è
individuata dall'Allegato A alla legge n. 84 del 1994 (cui rinvia
l'art. 6, comma 1), nella sede del porto centrale ("CORE"), stabilito
ai sensi del Regolamento (UE) n. 1315/2013, del Parlamento europeo e
del Consiglio, dell'11 dicembre 2013, «sugli orientamenti dell'Unione
per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti e che abroga la
decisione n. 661/2010/UE», collocato sulla rete transeuropea dei
trasporti ("TEN-T"), ossia quella avente alta importanza strategica.
Le AdSP, istituite dal d.lgs. n. 169 del 2016 nel numero di 15,
sono qualificate come enti pubblici non economici di rilevanza
nazionale a ordinamento speciale, dotate di autonomia amministrativa,
organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria e possono
valersi del patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato. Esse
sono sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e sono soggette alle disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili (il conto consuntivo
è allegato allo stato di previsione del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e il rendiconto della gestione è
soggetto al controllo della Corte dei conti). Organi delle autorità
sono: il Presidente (nominato dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, d'intesa con il Presidente o i Presidenti delle Regioni
interessate), il Comitato di gestione e il Collegio dei revisori dei
conti (art. 7 della legge n. 84 del 1994).
L'Allegato A individua altresì i porti rientranti nell'ambito di
ciascuna autorità. Ai sensi dell'art. 6, comma 2-bis, della legge n.
84 del 1994, tale allegato può essere modificato con regolamento,
adottato su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, su richiesta motivata del Presidente della Regione
interessata. Le modifiche in questione sono quelle finalizzate
all'inserimento di un porto di rilevanza economica regionale (o di un
porto di rilevanza economica nazionale la cui gestione è stata
trasferita alla Regione) all'interno del sistema dell'AdSP
territorialmente competente, oppure al trasferimento di un porto a
una diversa autorità (in tal caso previa intesa con le Regioni nel
cui territorio hanno sede le autorità di destinazione e di
provenienza).
L'art. 6, comma 14, della legge n. 84 del 1994, come modificato
dal d.lgs. n. 169 del 2016, infine, stabiliva che, decorsi tre anni
dall'entrata in vigore dello stesso decreto legislativo, con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e previo parere della Conferenza
unificata, fosse possibile ridurre il numero delle AdSP.
L'art. 22-bis del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, oggetto
di censura, ha successivamente mutato in via legislativa il numero
delle AdSP, creando una sedicesima autorità e prevedendo che il
numero così individuato possa essere ulteriormente modificato in via
regolamentare decorso il già ricordato termine triennale.
3.1.2.- Alla luce di tale quadro normativo deve affermarsi che le
disposizioni impugnate non toccano le competenze regionali, ma
costituiscono esercizio di potestà legislative statali, tenendo
anche conto che i porti sede di AdSP rientrano tra quelli di
rilevanza nazionale o internazionale.
3.1.2.1.- Sotto un primo profilo, infatti, la disciplina rientra
tra i principi fondamentali della materia, di competenza concorrente,
dei «porti e aeroporti civili».
Vero è che questa Corte ha sottolineato la necessità che la
disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative in tale
materia rispetti il principio di leale collaborazione, da realizzarsi
nella forma dell'intesa (sentenza n. 261 del 2015).
Nel caso di specie, tuttavia, le norme impugnate regolano non
l'esercizio di funzioni amministrative, bensì profili organizzativi
fondamentali, quale la determinazione del numero delle AdSP e la
relativa istituzione. E, sul punto, la giurisprudenza costituzionale
ha più volte ricondotto ai principi fondamentali della materia norme
concernenti basilari aspetti organizzativi (si vedano le sentenze n.
207 del 2010, n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005, nonchè, con
specifico riferimento ai porti, le sentenze n. 256 del 2012 e n. 314
del 2010).
Si tratta di una fattispecie diversa da quella di cui all'art. 6,
comma 2-bis, della legge n. 84 del 1994, che concerne l'inserimento
negli ambiti delle AdSP di porti di rilevanza regionale o il
trasferimento di un porto da un'autorità ad un'altra. Nè
l'intervento del legislatore statale può essere collegato a quanto
previsto dall'art. 6, comma 14, della legge n. 84 del 1994, che
regola la possibilità di modificare il numero delle AdSP individuate
dalla legge in via regolamentare, decorsi però tre anni dall'entrata
in vigore del d.lgs. n. 169 del 2016.
3.1.2.2.- Sotto un ulteriore profilo, inoltre, deve considerarsi
che le AdSP, come già sottolineato, sono enti pubblici non economici
di rilevanza nazionale, sebbene taluni aspetti della relativa
disciplina possano anche interferire con competenze regionali, in
particolare con riferimento alle funzioni esercitate dalle stesse
autorità.
Gli interventi legislativi di riordino di tali enti risultano
perciò espressione della stessa competenza esclusiva statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., ossia «ordinamento e
organizzazione amministrativa [...] degli enti pubblici nazionali»,
materia a cui questa Corte ha ascritto, appunto, la disciplina delle
misure di riorganizzazione di enti rientranti in tale categoria
(sentenza n. 153 del 2011).
3.1.3.- Nel caso in esame, in conclusione, il legislatore statale
è intervenuto con legge a regolare aspetti riconducibili
esclusivamente a proprie potestà legislative. Per entrambe tali
ragioni non vengono in gioco profili richiedenti la leale
collaborazione.
4.- In secondo luogo, la Regione Calabria censura l'art. 22-bis
del d.l. n. 119 del 2018, come convertito, per violazione dell'art.
97 Cost., in riferimento al principio di ragionevolezza, sotto due
diversi profili.
Da un lato, la scelta del legislatore statale di prevedere una
nuova AdSP interregionale pregiudicherebbe il buon andamento
dell'amministrazione in quanto, in contrasto con la ratio della
riforma di cui al d.lgs. n. 169 del 2016, produrrebbe un aumento dei
centri decisionali, con conseguente frammentazione e accentuato
localismo delle autorità portuali. Inoltre, tale scelta sarebbe
stata effettuata inserendo nella legge di conversione del d.l. n. 119
del 2018 norme del tutto estranee al contenuto originario di tale
provvedimento, in violazione del principio giurisprudenziale di
omogeneità delle disposizioni legislative introdotte con la legge di
conversione nel decreto-legge.
Dall'altro lato, in virtù del passaggio di due porti calabresi
(Villa San Giovanni e Reggio Calabria) nell'ambito dell'autorità
interregionale di nuova istituzione, con sede presso il porto di
Messina, si creerebbe un'irragionevole interferenza con la disciplina
della ZES. Verrebbe meno, infatti, quell'identità tra il Presidente
del Comitato d'indirizzo della ZES e il Presidente dell'AdSP
originaria, comprensiva di tutti i porti calabresi; identità che
assicurerebbe il raccordo tra le funzioni esercitate da siffatti
organi.
4.1.- Quanto alle censure relative alla non omogeneità delle
norme impugnate con il testo del decreto-legge e dunque,
implicitamente, alla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
ne va, in via preliminare, dichiarata l'inammissibilità.
Si tratta, infatti, di un parametro di cui non vi è traccia
nella deliberazione a impugnare della Giunta regionale (ex plurimis,
sentenze n. 270 e n. 154 del 2017, n. 239 del 2016, n. 46 del 2015,
n. 246 e n. 220 del 2013, n. 198 del 2012 e n. 7 del 2011).
4.2.- Sempre in via preliminare, invece, deve essere rigettata
l'eccezione d'inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato per difetto di ridondanza delle censure sulle competenze
regionali.
Sebbene il ricorso non si soffermi in modo dettagliato su tale
aspetto, dal suo complessivo percorso argomentativo risultano
sufficientemente chiari i motivi per i quali la violazione dell'art.
97 Cost., secondo la parte ricorrente, determinerebbe un pregiudizio
per le competenze regionali in materia di porti.
4.3.- Nel merito la questione non è fondata.
4.3.1.- Il legislatore statale ha istituito una nuova AdSP al
fine di valorizzare le peculiarità dello Stretto di Messina e dei
relativi porti, in virtù degli elementi comuni propri degli stessi,
in particolare per la prevalente vocazione al traffico passeggeri.
In tal senso, la modifica normativa è coerente con le finalità
della riforma del 2016, tra cui vi è anche quella di realizzare una
maggiore interazione tra porti, comunque contigui, che presentino
un'omogeneità di traffici e servizi.
Ciò precisato, la disciplina delle AdSP presenta alcuni
inevitabili punti di contatto con le norme che regolano la ZES
calabrese, tenuto conto che la stessa viene istituita in territori
ove sono presenti le aree portuali trasferite alla nuova autorità.
La qual cosa genera sovrapposizioni in sede operativa.
Tuttavia, non può ritenersi che l'unica soluzione
costituzionalmente possibile per fronteggiare tali sovrapposizioni
sia la coincidenza tra le circoscrizioni territoriali delle AdSP e
quelle della ZES, con conseguente identità del Presidente di
entrambi gli organi, come argomenta la parte ricorrente.
Tale assunto resta non dimostrato dalla difesa regionale, mentre
il legislatore, proprio per i casi in cui taluni dei porti inclusi
nell'area della ZES rientrino nella competenza territoriale di
un'AdSP con sede in altra Regione, ha previsto che il presidente del
Comitato di indirizzo sia individuato nel Presidente dell'AdSP che ha
sede nella Regione in cui è istituita la ZES.
Seguendo l'argomentazione della Regione Calabria, d'altronde, si
finirebbe per porre uno stringente limite alle possibili modifiche al
numero e agli ambiti territoriali delle AdSP, previsti dalle sopra
ricordate procedure di cui alla legge n. 84 del 1994, poichè
siffatte modifiche dovrebbero sempre avvenire sulla base delle ZES
già istituite, la cui regolazione finirebbe per condizionare ogni
scelta sull'assetto territoriale delle aree portuali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22-bis del decreto-legge 23 ottobre 2018, n.
119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria),
convertito, con modificazioni, in legge 17 dicembre 2018, n. 136,
promossa dalla Regione Calabria, in riferimento al principio di
omogeneità delle disposizioni legislative introdotte con la legge di
conversione del decreto-legge, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22-bis del d.l. n. 119 del 2018, come
convertito, promossa dalla Regione Calabria, in riferimento all'art.
117, terzo comma, della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22-bis del d.l. n. 119 del 2018, come
convertito, promossa dalla Regione Calabria, in riferimento all'art.
97 Cost. e al principio di ragionevolezza, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 settembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 ottobre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA