1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2009
Ordinanza del 22 gennaio 2009 emessa dalla Commissione tributaria regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Pesce Willy contro Agenzia delle Entrate - Ufficio di Venezia n. 2 ed altra. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Ricorso in appello proposto da contribuente destinatario di cartella di pagamento priva dell'indicazione del responsabile del procedimento - Nullita' per omessa indicazione del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e del procedimento di emissione e di notificazione della cartella di pagamento - Prevista applicabilita' della detta sanzione di nullita' alle sole cartelle di pagamento emesse in relazione ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008 - Irragionevolezza della ritenuta sanatoria delle cartelle di pagamento relative ai ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008, sotto il duplice profilo dell'ingiustificata violazione del principio di irretroattivita' della legge e dell'irrazionale esercizio di attribuzioni riservate all'amministrazione - Asserita disparita' di trattamento dei contribuenti discriminati in ragione della data di consegna dei ruoli agli agenti della riscossione - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio del contribuente - Incidenza sui principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione - Denunciata violazione dei principi costituzionali in materia di giusto processo. - Legge 28 febbraio 2008, n. 31, art. 36, comma 4-ter, secondo periodo [recte: decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, art. 36, comma 4-ter, secondo periodo, aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31]. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 111. (009C0386) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2009)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE
Ha emesso la seguente ordinanza sull'appello n. 1816/07,
depositato il 20 dicembre 2007, avverso la sentenza n. 49/12/2006,
emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Venezia contro
Concessionario Equitalia Polis S.p.A., difeso da: Schiavfon Luca, via
Miranese, 3 - Mestre 30171 Venezia, proposto dal ricorrente: Pesce
Willy, via Noalese sud, 16/2 - 30033 Noale (Venezia), difeso da:
Sartori Giuliano e Andrea Codemo, viale G. Verdi, 15D - 31100
Treviso;
Contro: Concessionario Equitalia Polis S.p.A. Agenzia Entrate -
Ufficio Venezia 2, proposto dal ricorrente: Pesce Willy, via Noalese
sud, 16/2 - 30033 Noale (Venezia), difeso da: Sartori Giuliano e
Andrea Codemo, viale G. Verdi 15D - 31100 Treviso.
Atti Impugnati: cartella dl pagamento n. 11920050010296773
IVA+IRPEF+ILOR 2003; cartella di pagamento n. 11920050010296773
IVA+IRPEF+ILOR 2003.
Con tempestivo ricorso ai primi giudici il contribuente Pesce
Willy impugna la cartella di pagamento emessa dall'Agenzia delle
Entrate di Venezia 2 relativa al recupero di somme dovute e non
corrisposte a seguito dell'adesione agli istituti definitori recati
dall'art. 15 legge n. 289/2002.
La societa ricorrente secondo l'ufficio ha versato solo la prima
rata del condono omettendo di versare le rate successive.
Con il ricorso introduttivo, notificato all'Agenzia delle Entrate
suddetta ed alla Gest Lines S.p.A., la ricorrente chiede
l'annullamento della cartella per i seguenti motivi:
a) violazione della procedura di notifica, violazione
dell'art. 26, d.P.R. n. 602/1973, dell'art. 148 c.p.c ed art. 3,
legge n. 890/1982;
b) vizi propri della cartella; in mento alla mancanza di
motivazione; alla mancanza di sottoscrizione; omessa indicazione del
responsabile del procedimento, in violazione dell'art. 7, legge n.
212/2000;
c) violazione della procedura di riscossione;
d) violazione dell'art. 6, legge n. 212/2000 circa l'obbligo
di preventiva comunicazione e richiesta informazioni;
e) errata determinazione delle somme richieste;
f) in merito alla comunicazione delle sanzioni; carenza di
motivazione; applicabilità del cumulo.
Si costituisce la Gest Line S.p.A. e l'ufficio che contestano i
singoli punti del ricorso introduttivo.
La Commissione tributaria provinciale di Venezia con sentenza
48/12/2006 del 16 giugno 2006 respinge il ricorso e condanna la parte
al pagamento delle spese liquidate per € 500,00 a favore della Gest
Line ed € 1.500,00 a favore dell'ufficio.
A sostegno di detta decisione i primi giudici ritengono infondate
le singole argomentazioni della ricorrente per i seguenti motivi:
a) la cartella è stata notificata mediante consegna della
stessa a mani del destinatario, come riscontrabile nell'originale
della relata prodotta agli atti;
b) la mancata motivazione e sottoscrizione della cartella non
possono essere considerati vizi in quanto la cartella stessa è
conforme al modello ministeriale di cui al d.m. 26 giugno 1999;
c) relativamente alle disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente, nel caso in esame, secondo i primi giudici,
non sussisteva alcuna incertezza sulla liquidazione della
dichiarazione dei redditi in quanto la ricorrente non ha versato le
imposte regolarmente indicate come dovute.
Di conseguenza non doveva essere inviato un avviso bonario come
eccepisce la ricorrente;
d) in riferimento ai punti relativi alla violazione della
legge n. 212/2000, la cartella di pagamento notificata contiene tutte
le indicazioni necessarie previste dall'art. 7 legge succitata;
e) l'attenuazione delle sanzioni non è prevista per le
iscrizioni a ruolo effettuate ai sensi dell'art. 36-bis, d.P.R n.
600/1973.
In caso di omessi o ritardati pagamenti, come nel caso di specie,
si applica la sanzione nella misura del 30%, ai sensi dell'art. 13
d.lgs. n. 471/1997.
Propone tempestivo appello in data 20 dicembre 2007 il
contribuente che contesta i singoli punti della sentenza riproponendo
le argomentazioni già formulate in primo grado e conclude per la
totale riforma della sentenza impugnata ed annullamento, per effetto,
della cartella esattoriale.
In particolare, viene ribadita l'inesistenza della notifica della
cartella in quanto la relata non presenta i requisisti essenziali
previsti dal legislatore nonchè l'omessa indicazione del
responsabile del procedimento, in violazione dell'art. 7, legge n.
212/2000.
Si costituisce l'ufficio che conclude per la conferma del proprio
operato nella parte non riguardante gli eventuali vizi propri della
cartella.
Si costituisce e presenta controdeduzioni Equitalia Polis S.p.A.
(già Gest Line S.p.A.), che conclude per la conferma della sentenza
di primo grado.
Alla pubblica udienza del 15 maggio 2008 i difensori del
contribuente avv. Franco Fedozzi del foro di Rovigo ed il dott.
Giuliano Sartori di Treviso sollevano la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 36, comma 4-ter, del d.l. 31 dicembre 2007,
n. 248 convertito in legge 28 febbraio 2008, n. 31 in riferimento
agli artt. 3, 23, 24, 53, 97 e 111 della Costituzione richiamati
dagli artt. 1 e 3 della legge n. 212/2000 (Statuto del contribuente),
nella parte in cui prevede che «Le disposizioni di cui al periodo
precedente si applicano ai ruoli consegnati agli agenti della
riscossione a decorrere dal l° giugno 2008; la mancata indicazione
dei responsabili dei procedimenti nelle cartelle di pagamento
relative a ruoli consegnati prima di tale data non è causa di
nullità delle stesse».
In detta udienza:
a) l'avv. Mananna Mattei, in rappresentanza dell'agente della
riscossione, chiede il rigetto della questione di legittimità
costituzionale per infondatezza;
b) il dott. Ivan Teso, in rappresentanza dell'Agenzia delle
Entrate - Ufficio Venezia 2, chiede termini per osservazioni.
La Commissione dispone il rinvio della trattazione ed autorizza
la produzione di memorie.
L'Agenzia delle Entrate - Ufficio Venezia 2 con memoria
aggiuntiva presentata in data 11 giugno 2008 conclude per la
reiezione della richiesta di rinvio alla Corte costituzionale.
Il concessionario Equitalia Polis S.p.A. (già Gest line S.p.A.)
con memoria depositata il 24 giugno 2008 conclude chiedendo alla
Commissione di disattendere la questione di legittimità
costituzionale sollevata da parte appellante.
D i r i t t o
1. - Secondo l'art. 36, comma 4-ter, della legge n. 31/2008, di
conversione del decreto legge n. 248/2007, la cartella di pagamento
di cui all'art. 25 del d.P.R. n. 602/1973, deve contenere, a pena di
nullità, l'indicazione del responsabile del procedimento di
iscrizione a ruolo e di quello di emissione e di notificazione della
stessa cartella. Tali disposizioni si applicano ai ruoli consegnati
agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° giugno 2008. Non è
causa di nullità la mancata indicazione dei responsabili dei
procedimenti nelle cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati
prima di tale data.
2. - Della sanatoria delle cartelle di pagamento mancanti
dell'indicazione del responsabile, contenuta nell'ultimo inciso della
norma, sopravvenuta nel corso dell'appello in esame, è eccepita
l'illegittimità costituzionale alla stregua degli artt. 3, 24, 97 e
111 Cost. perchè sottrae irragionevolmente al contraddittorio e al
giusto processo l'esame della nullità delle cartelle di pagamento
emanate anteriormente al l° giugno 2008.
3. - La questione è rilevante e non manifestamente infondata.
La nullità per omessa indicazione del responsabile del
procedimento è oggetto del secondo motivo del ricorso introduttivo,
specificamente rigettato dalla sentenza e altrettanto specificamente
riproposto in sede impugnatoria. La cartella, segue al ruolo e,
pertanto, nel periodo in cui opera la sanatoria della nullità
disposta dall'art. 36, comma 4-ter, della legge n. 31/2008 per le
cartelle di pagamento emesse sino al 1° giugno 2008, mancanti del
nominativo del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e
di quello di emissione e di notificazione. La sanatoria comporta
inevitabilinente il rigetto dell'appello in esame in relazione alla
sopravvenuta infondatezza ex lege dell'eccezione di nullità della
cartella priva del nominativo del responsabile del procedimento.
4. - L'attrazione da parte del legislatore di oggetti o materie
normalmente affidati all'azione amministrativa, con l'adozione di
c.d. leggi provvedimento (Corte cost., 21luglio 1995, n. 347) non
estende la propria efficacia alle situazioni già regolate con
provvedimenti dall'amministrazione, secondo la regola della
irretroattività stabilita dell'art. 11 delle preleggi. Rispetto
all'obbligo, introdotto dall'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008, di indicare nella cartella, a pena di nullità, il
nominativo del responsabile del procedimento a decorrere dalla data
del 1° giugno 2008, la sanatoria, da parte dello stesso legislatore,
delle nullità delle cartelle emesse prima di tale data senza la
citata indicazione viola il principio d'irretroattività della legge
e rappresenta irragionevole esercizio di attribuzioni riservate in
via esclusiva all'Amministrazione.
4.1. - Nel prescrivere che la cartella di pagamento deve essere
redatta in conformità al modello approvato con decreto del Ministero
delle finanze, l'art. 25, comma 2 del d.P.R. n. 602/1973 ha istituito
una vera a propria riserva di potestà in favore dell'Amministrazione
finanziaria che ha approvato, con d.m. 28 giugno 1999, i modelli
della cartella di pagamento e dell'avviso di intimazione ai sensi
degli artt. 25 e 50 del d.P.R. n. 602/1973.
4.2. - All'Amministrazione spetta sia di conformare per
l'avvenire la propria azione ai nuovi obblighi provvedimentali
imposti dal legislatore, sia di regolare per il passato gli effetti
della propria attività svolta in assenza di tali obblighi, in
applicazione della regola del buon andamento e dell'imparzialità
stabilita dall'art. 97 Cost. che non può essere travalicata dalla
sanatoria generalizzata dell'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008.
4.3. - Nei termini in cui è stata introdotta, la sanatoria delle
cartelle di pagamento prive dell'indicazione del responsabile,
relative ai ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008, non consente
all'Amministrazione alcuna valutazione sull'esercizio dell'autotutela
e priva il giudice del sindacato che gli è proprio sull'azione
amministrativa illegittima.
4.4. - La sottrazione generalizzata al sindacato giurisdizionale
della legalità della riscossione, qualora il giudice sia stato adito
dal contribuente prima dell'emanazione della sanatoria, è difforme
dalla neutralità della funzione legislativa nei confronti della
funzione giurisdizionale, cui devono comunque adeguarsi le
leggi-provvedimento, a norma degli artt. 24 e 111 Cost.
5. - Così come formulata nell'art. 36, comma 4-ter della legge
n. 31/2008 la sanatoria presuppone l'assimilazione della cartella di
pagamento all'atto amministrativo e l'esistenza dell'obbligo di
indicare il responsabile del procedimento a pena di nullità. Implica
un'opzione interpretativa diversa dalle tendenze manifestatesi nella
giurisprudenza sulla natura della cartella di pagamento e sulla sua
illegittimità, se priva dell'indicazione del responsabile.
5.1. - In disparte le opposte opinioni dei giudici di merito,
tributari e amministrativi, di cui è esauriente compendio negli
scritti difensivi, l'equiparazione della cartella all'atto
amministrativo è specificamente affermata, a quanto consta, in una
sola decisione del giudice della legittimità, peraltro riguardante
carenza di motivazione e di istruttoria di una cartella non preceduta
da avviso di accertamento motivato (Cass., sez. trib., 16 settembre
2005, n. 18415). L'obbligo generalizzato del concessionario di
indicare il responsabile del procedimento, è ricondotto da codesta
Corte costituzionale, alla soggezione della cartella alla legge n.
241/1990, modificata dalla legge n. 15/2005, applicabile anche alla
formazione della cartella di pagamento, in quanto risultato di un
procedimento, sia pure il più scarno ed elementare ma richiedente,
quanto meno, atti di notificazione e di pubblicità (Corte cost.,
ord. 9 novembre 2007, n. 377).
5.2. - Nella legge generale sull'azione amministrativa, l'omessa
indicazione del responsabile non è causa di per sè della nullità
del provvedimento ma la determina solo quando non assicuri «... la
trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del
cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del
responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono
altrettanti aspetti del buon andamento e dell'imparzialità della
pubblica amministrazione predicati dall'art. 97, primo comma, Cost.»
(Corte cost., ord. 9 novembre 2007, n. 377).
5.3. - Per le cartelle di pagamento emanate in relazione ai ruoli
antecedenti al 1° giugno 2008 e delle quali sia pendente
l'impugnazione, la sanatoria generalizzata introdotta dall'art. 36,
comma 4-ter della legge n. 31/2008, si pone in netto contrasto con la
garanzia della tutela giurisdizionale, perchè sottrae
indiscriminatamente le cartelle di pagamento al sindacato del
giudice, al quale spetta di accertare, caso per caso, la loro
conformità alla trasparenza e all'informazione attuate in concreto e
comprovate con le allegazioni del soggetto emittente, da valutare in
contraddittorio nell'ambito del giusto processo.
6. - Tenuto conto dell'obbligo disposto dall'art. 7, comma 2
della legge n. 212/2000 nei confronti degli atti dell'amministrazione
finanziaria e dei concessionari della riscossione di indicare
tassativamente ... «a) l'ufficio presso il quale è possibile
ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o
comunicato e il responsabile del procedimento ...», l'art 36, comma
4-ter della legge n. 31/2008 nulla innova nell'ordinamento, salvo
esplicitare, per il futuro, la sanzione della nullità del vizio di
omissione dell'indicazione del responsabile del procedimento e sanare
contemporaneamente il medesimo vizio per i ruoli consegnati agli
agenti della riscossione in epoca antecedente al 1° giugno 2008.
Oltre che palesemente illogica, la discriminante temporale è lesiva
del precetto di uguaglianza che, come più volte affermato dal
giudice delle leggi, non consente di trattare in maniera
differenziata identiche situazioni oggettive (ex plurimis Corte cost.
22 giugno 1972, n. 120; Corte cost. 16 aprile 1985, n. 104).
6.1. - L'intervento del legislatore manca poi di ragionevole
significato anche in relazione alle cartelle da emanare per i ruoli
successivi al 1° giugno 2008, non essendo certo sufficiente la
formale indicazione del responsabile per sottrarre la cartella
dall'illegittimità, che comunque persiste e va dichiarata dal
giudice, allorchè non sia sostanzialmente ed effettivamente
garantita la possibilità del contribuente di interloquire con il
soggetto indicato quale responsabile, ad onta della sua formale
indicazione, facilmente realizzabile nei provvedimenti elettronici e
«di massa».
6.2. - Anche per il futuro, l'obbligo generalizzato di
indicazione del responsabile dell'art. 36, comma 4-ter della legge n.
31/2008, non sottrae l'operato dell'amministrazione e dell'agente
della riscossione al doveroso controllo giurisdizionale prescritto
dagli artt. 24 e 111 Cost.
La garanzia dell'interazione fra il contribuente e il
responsabile del procedimento non può essere predicata in astratto
con la sola indicazione del responsabile prescritta a pena di
nullità, ma deve essere accertata in concreto, con l'esame da parte
del giudice dell'effettivo procedimento dal quale ha tratto origine
la cartella di pagamento e delle allegazioni delle parti sulle
modalità di realizzazione della trasparenza e della garanzia della
difesa del contribuente dall'operato dell'amministrazione.
7. - Il presente giudizio deve essere conclusivamente sospeso e
va disposto l'invio degli atti alla Corte costituzionale affinchè
valuti la conformità agli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost. dell'art. 36,
comma 4-ter, della legge n. 31/2008, di conversione del decreto legge
n. 248/2007, nella parte in cui dispone che non è causa di nullità
la mancata indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle
cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati prima del 1° giugno
2008.

P. Q. M.
Solleva la questione di legittimità costituzionale alla stregua
degli artt. 3, 24, 97 e 111 Cost. dell'art. 36, comma 4-ter, della
legge n. 31/2008, di conversione del decreto legge n. 248/2007, nella
parte in cui dispone che non è causa di nullità la mancata
indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle cartelle di
pagamento relative a ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008;
Sospende il giudizio in corso.
Così deciso in Venezia - Mestre, nella Camera di consiglio del
27 giugno 2008.
Il Presidente: Lamberti
Il relatore: Sciuto