1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 663 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 marzo - 12 ottobre 1990
N. 663 Ordinanza emessa il 22 marzo 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 12 ottobre 1990) dal tribunale di S. Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Sgambato Luigia e comune di S. Felice a Cancello Espropriazione per pubblico interesse - Regione Campania - Indennita' di espropriazione - Rinvio formale della legge regionale n. 8/1981 al d.-l. n. 776/1980 (convertito, con modificazioni, in legge n. 874/1980) che adotta il criterio (ritenuto costituzionalmente illegittimo con sentenza n. 223/1983) del valore agricolo medio dei terreni secondo i tipi di coltura praticati nella regione agraria, senza fare riferimento specifico al valore dei terreni medesimi in relazione alle caratteristiche essenziali ed alla destinazione economica degli stessi - Necessita' della dichiarazione di incostituzionalita' della disposizione di legge regionale che opera il rinvio, attesa l'efficacia giuridica della stessa (secondo la giurisprudenza della Cassazione) in mancanza di abrogazione o di dichiarazione di incostituzionalita'. (Legge regione Campania 21 febbraio 1981, n. 8, art. 5; d.-l. 26 novembre 1980, n. 776, art. 3, quinto comma, convertito in legge 22 dicembre 1980, n. 874). (Cost., artt. 3 e 42). (090C1279) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
È necessario premettere una breve esposizione dei fatti di causa.
Con decreto del 12 dicembre 1981, il sindaco del comune di S.
Felice a Cancello premesso:
che ai sensi della legge regionale n. 8 del 21 febbraio 1981,
l'ente territoriale aveva ottenuto un finanziamento per l'acquisto di
due prefabbricati da destinare a scuole elementari;
che la giunta municipale aveva individuato le aree per
l'installazione di detti prefabbricati, tra le quali ricadeva quella
di mq 2000 (porzione del terreno di proprietà della Sgambato) "da
occuparsi ed espropriare", come da piano particellare d'esproprio
debitamente approvato con la predetta deliberazione;
che l'opera, ai sensi e per gli effetti dell'art. 5 della legge
regionale citata, era stata dichiarata di pubblica utilità, nonchè
indifferibile ed urgente e che per le modalità di occupazione si
doveva seguire la procedura di cui all'art. 3 del d.-l. 26 novembre
1980, n. 776, convertito con modificazioni nella legge 22 dicembre
1980, n. 874.
Tanto premesso autorizzava il comune ad occupare temporaneamente
e, cioè per un periodo di cinque anni dalla data "di presa di
possesso", ed in via d'urgenza l'immobile di proprietà della
Sgambato, prevedendo che, con successivo provvedimento, sarebbero
state determinate le indennità per la stessa occupazione.
In data 20 gennaio 1982, il tecnico incaricato procedette alla
redazione del "verbale di consistenza", a cui seguì, in data 1º
febbraio 1982, la presa di possesso della porzione di suolo di
proprietà di Sgambato Luigia, destinata all'insediamento dei
prefabbricati scolastici.
Successivamente il sindaco con provvedimento del 10 novembre 1983,
notificato all'interessata il 14 novembre, determinò l'indennità da
corrispondere "a titolo provvisorio per il periodo 1º febbraio
1982-1º agosto 1983 per la disposta occupazione degli immobili,
occorrenti per la realizzazione dell'opera di cui alle premesse,
sentito il parere dell'ufficio tecnico erariale di Caserta",
fissndola nella misura di L. 3.110.000.
La Sgambato, quindi, convenne, innanzi alla Corte d'appello di
Napoli, il comune di S. Felice a Cancello (rimasto contumate per
l'intero giudizio), proponendo opposizione avverso la liquidazione
della suddetta indennità, ai sensi dell'art. 19 della legge n.
865/1971, perchè calcolata in base a norme dichiarate
incostituzionali, e comunque, senza tener conto delle effettive
caratteristiche dell'area in questione (colture praticate sul fondo
in relazione all'esercizio dell'azienda agricola).
Pertanto, l'attrice chiedeva che l'indennità fosse determinata
secondo il valore venale del libero mercato del bene occupato, o in
via subordinata, che fosse fissata la giunta indennità ad essa
spettante, previa rettifica degli errori commessi dall'u.t.e. di
Caserta, con condanna del convenuto al deposito della somma
determinata, unitamente agli interessi legali.
Instauratosi il contraddittorio innanzi a quella Corte, veniva
disposta ed espletata (anche con un supplemento di mandatao)
consulenza tecnica d'ufficio ed il consulente, seppure in modo non
estremamente lineare, attribuiva al terreno oggetto dell'occupazione
temporanea, natura di suolo edificatorio, che, quanto meno con
riferimento all'anno 1986, aveva un valore di L. 40.000 al mq a
seguito di stima comparativa.
La Corte d'appello napoletana si dichiarava incompetente a
conoscere della controversia poichè la stessa aveva ad oggetto la
opposizione avverso la determinazione dell'indennità di occupazione,
non finalizzata all'espropriazione (art. 20 della legge n. 865/1971),
ma disposta in applicazione della legge regionale n. 8 del 21
febbraio 1983, che richiama quanto a modalità (tra cui anche i
criteri dettati dal quinto comma dell'art. 3) quelle previste
dall'art. 3 del d.-l. 26 novembre 1980, n. 776 (convertito con
modifiche nella legge 22 dicembre 1980, n. 874).
La Corte, pertanto, esclusa la propria competenza per materia ex
art. 19 della legge n. 865/1970, osservava che ove l'occupazione si
fosse protratta oltre il termine fissato col provvedimento d'urgenza,
si da trasformare in definitiva una situazione programmata come
temporanea, "ancora più accentuata" si doveva ravvisare la
competenza del tribunale, vertendosi in tema di risarcimento danni da
fatto illecito (irreversibile trasformazine del fondo non sorretta da
provvedimento ablativo), a prescindere dalla considerazione che
l'eventuale questione dell'illegittimità costituzionale dell'art. 3,
quinto comma, della legge n. 874/1980, in quanto richiamante per la
determinazione degli indennizzi la legge 29 luglio 1980, n. 385,
dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale (sentenza n.
223/1983), doveva "rientrare nei poteri del giudice competente a
conoscere della controversia".
Orbene, ritiene il tribunale che la questione di costituzionalità
appena accennata dalla corte partenopea non sia manifestamente
infondata e deve, quindi, essere rimessa al vaglio della Corte
costituzionale per i seguenti motivi.
È opportuno rilevare che, sebbene il giudice, dichiaratosi
incompetente, avesse implicitamente indicato la via per conseguire il
ristoro del danno subito per la perdita del bene, irreversibilmente
destinato all'opera pubblica, verificatasi dopo la scadenza del
periodo di occupazione legittima, autorizzata con decreto sindacale
del 12 dicembre 1981, l'attrice ancora una volta, con l'atto
riassuntivo del precedente giudizio, si è limitata a chiedere la
determinazione dell'indennità "di esproprio" ad essa spettante,
ritenendo suolo edificatorio quello oggetto dell'occupazione ovvero,
in via subordinata, la determinazione della giusta indennità,
rettificando le omissioni ed errori commessi dall'u.t.e. di Caserta
"nella stima che col presente atto si impugna".
Nel caso di specie, però, non vi è stato alcun decreto
d'esproprio definitivo, come precisato anche dal consulente d'ufficio
(v. seconda relazione, fol. 25 retro), essendo stata, del resto,
l'occupazione temporanea, disposta con decreto del 12 dicembre 1981
(sicchè il decreto indicato e non prodotto dall'attrice, non poteva
essere emesso in data 10 ottobre 1981 come dalla medesima dedotto),
non finalizzata all'espropriazione, ma alla installazione temporanea
dei prefabbricati scolastici, ai sensi della legge regionale n. 8 del
21 febbraio 1981, richiamante l'art. 5, secondo comma, della legge
statale 22 dicembre 1980, n. 874. Del resto, il d.-l. 26 giugno 1981,
n. 333, convertito in legge 6 agosto 1981, n. 456, ha conferito ai
comuni la facoltà di espropriare le aree già destinate
all'installazione di alloggi precari, destinandole ad attrezzature
pubbliche o ad edilizia pubblica compatibilmente con le norme
previste dalle leggi e dagli strumenti urbanistici in vigore, sicchè
l'ordinanza del Ministero per il coordinamento della protezione
civile n. 49 del 14 giugno 1982, ha poi disposto che il comune, in
tal caso, trasmetta copia della delibera alla prefettura perchè
venga interrotto il pagamento dell'indennità di occupazione
temporanea. Nel caso in esame, il predetto potere espropriativo non
è stato esercitato. Escluso, quindi, che vi sia indennità di
esproprio da determinare e non potendosi, in mancanza di
prospettazione della relativa causa petendi, ritenere che la domanda
di opposizione alla stima possa, ex officio, convertirsi in richiesta
di risarcimento danni (cfr. Cass. 26 giugno 1978, n. 3140; Cass. 22
giugno 1985, n. 3767; Cass. 12 novembre 1985, n. 5531), pena
l'evidente vizio di extrapetizione da cui risulterebbe affetta la
pronuncia, non rimarrebbe che determinare l'indennità di occupazione
temporanea e d'urgenza secondo i criteri fissati dall'art. 3, quinto
comma, del d.-l. 26 novembre 1980, n. 776, convertito in legge 22
dicembre 1980, n. 874.
Infatti, è costantemente affermato in giurisprudenza che il
giudice nel rideterminare l'indennità in sede di opposizione alla
stima, tra le varie leggi in vigore al tempo dell'esproprio, debba
adottare i criteri di quella richiamata nel decreto e dalla quale la
p.a. ha tratto il potere espropriativo (e di occupazione temporanea)
e non quelli di una legge diversa, ancorchè astrattamente
applicabile (Cass. n. 5908/1981; n. 2041/1981). La legge si individua
attraverso le indicazioni contenute nel decreto di esproprio (o di
occupazione) e, se questo non contiene elementi chiarificatori, va
desunta dagli atti del procedimento espropriativo (Cass. n.
1671/1977; n. 3290/1976), con preferenza del criterio più favorevole
all'espropriante (o l'occupante) tra quelli previsti dalle leggi in
astratto applicabili (Cass. n. 1671/1977 cit.).
Orbene, deve osservarsi che l'art. 3 del d.-l. n. 776/1980,
convertito in legge n. 874/1980, prevedeva, fra l'altro, che il
commissario di Governo, previa determinazione delle relative
procedure, provvedeva all'installazione di abitazioni mobili e ad
elementi componibili, da destinare provvisoriamente ad alloggi per
famiglie dei senza tetto, ivi comprese le necessarie infrastrutture
(lett. b).
Il terzo comma del citato art. 3 prevedeva inoltre, che il
commissario, al fine di consentire la ripresa dell'attività
scolastica e di altre attività istituzionali, provvedeva a concedere
contributi alle amministrazioni competenti per le opere urgenti di
riattazione di pubblici edifici o di immobili destinati ad uso
pubblico e, in caso di edifici scolastici distrutti o non
restaurabili, si doveva provvedere in ogni possibile forma
alternativa alla ripresa dell'attività scolastica.
Al fine di portare ad esecuzione i predetti compiti, il
commissario, con ordinanza n. 69 del 29 dicembre 1980, fece carico ai
comuni danneggiati di indicare (entro trenta giorni dall'ordinanza)
le aree da destinare agli insediamenti provvisori e le prescrizioni
da osservare per la loro realizzazione, assegnando il compito di
acquisire le aree stesse ai capi degli uffici speciali regionali per
il reinsediamento delle popolazioni sinistrate.
Con successiva ordinanza n. 206 del 14 aprile 1981, allo scopo di
rendere più spedito il procedimento di acquisione delle aree, il
commissario trasferì il relativo compito ai sindaci dei comuni
danneggiati.
In tale contesto normativo formale e materiale si inserisce la
legge regionale n. 8 del 21 febbraio 1981, richiamata espressamente
nel decreto di occupazione de quo vertitur, per la quale la regione
Campania, evidentemente anche al fine di garantire la ripresa
dell'attività scolastica "in ogni possibile forma alternativa" (art.
3 del d.-l. citato), assegnò per proprio conto, ai comuni,
nell'ambito di un intervento straordinario e di emergenza, la somma
di L. 100 miliardi per l'acquisto di prefabbricati destinati a locali
per servizi sociali ed attività produttive (art. 1). La Giunta
regionale, infatti, era autorizzata (art. 2 della legge regionale) ad
assegnare fondi ai comuni riportati nell'elenco previsto dal quinto
comma dell'art. 4 del decreto-legge citato, per la fornitura e la
messa in opera di prefabbricati da destinarsi provvisoriamente a
locali per servizi collettivi, di utilità pubblica e sociali e per
attività terziarie di livello comunale, ivi compresa la
realizzazione delle necessarie attrezzature.
I criteri ed il piano di riparto del fondo-contributo, dovevano
essere assunti sulla base delle richieste dei comuni e tenendo conto
degli interventi previsti dal commissario di Governo, dalle regioni e
dagli enti locali ed altre istituzioni (art. 3) al fine di un
intervento coordinato. I comuni, poi, avrebbero dovuto (entro 20
giorni dall'entrata in vigore della legge) individuare, nell'ambito
delle aree previste ad insediamenti provvisori per fronteggiare le
immediate esigenze abitative, gli spazi da adibire a servizi
collettivi, di utilità pubblica e sociale, nonchè per l'esercizio
delle attività commerciali, artigianali etc. (art. 4); e la
deliberazione del consiglio comunale aveva valore di dichiarazione di
pubblica utilità, nonchè di indifferibilità ed urgenza di tutte le
opere in essa previste, mentre "le modalità di occupazione avvengono
come previsto dall'art. 3 del d.-l. 26 novembre 1980, n. 776, così
come covertito dalla legge 22 dicembre 1980, n. 874" (art. 5).
Quindi il sindaco del comune di S. Felice a Cancello, che in
virtù del citato provvedimento commissariale del 14 aprile 1981
aveva assunto anche i poteri propri del commissario, a seguito della
deliberazione giuntale del 24 settembre 1981, che aveva individuato
le aree da destinare all'installazione dei prefabbricati scolastici,
finanziati dalla regione ai sensi della predetta legge regionale,
dispose l'occupazione temporanea per la durata di anni cinque, di
parte del suolo di proprietà della Sgambato, prevedendo che, con
successivo provvedimento, sarebbero state determinate le indennità
di occupazione.
Il sindaco, in altri termini ha esercitato il potere di
occupazione, previsto eccezionalmente dalla predetta legislazione di
emergenza anche a livello regionale (legge regionale citata), sicchè
per la liquidazione dell'indennità di occupazione non può aversi
riguardo che ai criteri d'indennizzo fissati dalla stessa
legislazione.
L'art. 5 della citata legge regionale richiama le modalità di
occupazione previste dall'art. 3 del d.-l. 26 novembre 1980, n. 776,
convertito in legge 22 dicembre 1980, n. 874.
Il richiamo dell'intero testo del citato art. 3, comporta
necessariamente che gli indennizzi, inerenti l'occupazione d'urgenza
delle aree necessarie all'installazione dei prefabbricati scolastici,
siano determinati ai sensi del quinto comma e, cioè, secondo le
norme previste dalla legge 29 luglio 1980, n. 385, "calcolando per
ciascun anno di occupazione un quarto della indennità che dovrebbe
essere corrisposta" ai sensi della stessa legge. "per la
espropriazione delle aree da occupare, ovvero per ciascun mese o
frazione di mese un dodicesimo dell'indennità annua come sopra
determinata".
Il rinvio della legge regionale alle modalità per l'occupazione
ex art. 3 citato non può che ricomprendere anche i criteri di
indennizzo, che costituiscono un aspetto essenziale del potere di
occupazione, giacchè il diritto dell'occupato non può essere
compreso senza prevedere un correlativo diritto all'indennizzo.
Orbene, prescindendo per un attimo dalla natura del suolo occupato,
deve osservarsi che, nel caso di specie, la determinazione
dell'indennizzo, da calcolarsi per ciascun anno di occupazione nella
misura di un quarto dell'indennità ex lege n. 385/1980, correlata ad
un termine di occupazione superiore addirittura ad un quadriennio
(cinque anni), induce a ritenere non manifestamente infondata la
previsione di cui al citato art. 3, quinto comma, laddove non è
previsto un termine massimo dell'occupazione.
Infatti, un'occupazione a tempo indeterminato (pur ipotizzabile in
mancanza di espressa limitazione), ovvero, come nel caso in esame,
superiore a quattro anni, comporta che al proprietario del suolo
occupato, sia riconosciuto un indennizzo, per la sola occupazione,
maggiore di quello che gli spetterebbe in caso di espropriazione
definitiva, allorchè dovessero trovare applicazione i criteri di cui
alla legge n. 385/1980, sostanzialmente restaurante gli stessi
criteri di commisurazione dell'indennità di esproprio ex lege 22
ottobre 1971, n. 865, in palese contrasto con l'art. 42, terzo comma,
della Costituzione.
E cioè, se è vero che l'indennizzo assicurato all'espropriato ed
al proprietario del suolo temporaneamente ed eccezionalmente occupato
non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita,
in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse
generale che l'espropriazione mira a realizzare, sicchè deve essere
fissato in misura non irrisoria o meramente simbolica, ma deve
rappresentare un serio ristoro, è altrettanto vero che un
indennizzo, al contrario, superiore all'effettiva perdita subita dal
privato, si sostanzia in un'ingiustificata locupetrazione che
svilisce e contrasta con l'istituto dell'espropriazione o
dell'occupazione per motivi d'interesse generale, contraddicendo
anche la elevazione a livello costituzionale della "funzione sociale"
della proprietà.
Inoltre, la possibilità di applicazione dei predetti criteri
d'indennizzo ad occupazioni protratte oltre il quarto anno, ovvero a
tempo indeterminato, appare in contrasto anche con l'art. 3, primo
comma, della Costituzione giacchè l'astratta applicazione del
criterio adottato può portare a irragionevoli trattamenti
differenziati di situazioni sostanzialmente omogenee, in quanto per
terreni in eguale situazione, potrebbero essere attribuiti indennizzi
diversi in relazione alla maggiore o minore durata dell'occupazione,
ovvero a duplicazioni sostanziali, se per avventura uno dei terreni
sia o meno successivamente espropriato (ovvero irreversibilmente
destinato all'opera pubblica con conseguente ristoro del danno). Ma,
a prescindere dalle precedenti considerazioni, la questione di
costituzionalità dell'art. 5 della legge regionale n. 8/1981 e
dell'art. 3, quinto comma, della legge n. 874/1980 deve essere posta
sotto un altro e ben più rilevante profilo.
Infatti, si è detto (e ciò va ribadito ai fini della rilevanza
della questione prospettata) che il terreno occupato dal comune di S.
Felice a Cancello aveva ed ha natura edificatoria, poichè è posto
nell'ambito del perimetro urbano, è circondato da strade comunali ce
ne agevolano l'accesso, è servito da infrastrutture primarie e
secondarie (acqua, illuminazione pubblica, gas, etc.); tant'è che il
consulente tecnico è giunto alla determinazione del valore venale
dello stesso terreno (L. 40.000 al mq.) sicuramente ed ampiamente
superiore a quello stimato dal comune, su parere dell'u.t.e. di
Caserta e, quindi, liquidato con il decreto del 10 novembre 1983,
impugnato dalla Sgambato.
Senonchè l'art. 3, quinto comma, del d.-l. citato, richiamato
dall'art. 5 della legge regionale, stabilisce che l'indennità di
occupazione temporanea deve essere determinata secondo i criteri di
cui alla legge n. 385/1980, dichiarata incostituzionale con sentenza
della Corte costituzionale n. 223/1983.
Appare evidente che il rinvio operato dall'art. 3, quinto comma,
di natura formale, fa sì che seppure la legge, richiamata ed
anteriore, sia stata successivamente dichiarata incostituzionale, la
norma richiamata continui ad avere efficacia, in quanto non travolta
dalla pronuncia di incostituzionalità. La disposizione in questione
riproduce, per effetto del rinvio formale, il contenuto della norma
dichiarata incostituzionale, sicchè essendo ancora suscettibile di
applicazione è munita di piena efficacia giuridica-normativasino a
che non venga, a sua volta, dichiarata non costituzionale (cfr. Cass.
18 dicembre 1973, n. 3423).
La Corte costituzionale ha già dichiarato l'incostituzionalità
dei criteri di determinazione dell'indennità di esproprio e quindi
di occupazione, per il caso che qui interessa, fissati dalla legge n.
385/1980, allorchè si tratti di aree edificabili.
Pertanto, la questione non può porsi che negli stessi termini, di
cui alla sentenza n. 223/1980, sicchè deve ritenersi la non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, promossa
ex officio, dell'art. 5 della legge regionale Campania 21 febbraio
1981, n. 8, e dell'art. 3, quinto comma, del d.-l. 26 novembre 1980,
n. 776, convertito con modificazioni in legge 22 dicembre 1980, n.
874, che adottano il valore agricolo medio dei terreni secondo i tipi
di coltura praticati nella regione agraria quale criterio per la
determinazione della misura dell'indennità di occupazione, senza
fare specifico riferimento al valore dei terreni medesimi in
relazione alle caratteristiche essenziali e alla destinazione
economica degli stessi in relazione agli artt. 3, primo comma, e 42,
terzo comma, della Costituzione.
Alla stregua delle considerazioni che precedono il tribunale è
tenuto a disporre la sospensione del giudizio in corso ed a
provvedere ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Rimette alla Corte costituzionale la questione, non manifestamente
infondata, di costituzionalità dell'art. 5 della legge regione
Campania n. 8 del 21 febbraio 1981, nonchè dell'art. 3, quinto
comma, del decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776, convertito in
legge 22 dicembre 1980, n. 874, in relazione agli artt. 3, primo
comma, e 42, terzo comma, della Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e la
sospensione del giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e al Presidente della giunta della regione Campania;
Dispone, infine, che l'ordinanza sia comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento e al presidente del Consiglio della
regione Campania.
S. Maria Capua Vetere, addì 22 marzo 1990
Il presidente: (firma illeggibile)

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