1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 71 SENTENZA 28 gennaio - 8 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giornale e giornalista - Tele-cine-fotooperatori ex prestatori d'opera - Iscrizione nell'elenco dei pubblicisti e dei giornalisti - Possibilita' del terzo di impugnare un atto lesivo della propria posizione giuridica dinanzi ad "una qualsiasi istanza giurisdizionale" - Non ravvisabilita' di lesione del diritto di azione e di difesa - Non fondatezza. (Legge 3 febbraio 1963, n. 69, artt. 1, 26 e seguenti, 60, 62, 63 e 64 in connessione con gli artt. 806 e 819 del c.p.c., 19 del c.p.p., 28 e 30 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, e 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034). (Cost., artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma). (091C0170) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco
GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 1, 26 "e seguenti", 60, 62, 63 e 64 della legge 3
febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista),
in connessione con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura
civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30 del regio decreto
26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato), e 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
promosso con ordinanza emessa il 13 aprile 1988 dalla Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra S.p.A. Editrice La Stampa ed altra e Consiglio nazionale
dell'Ordine dei giornalisti ed altri, iscritta al n. 239 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1990.
Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Editrice La Stampa,
della F.I.E.G., del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Alessandro Pace per la F.I.E.G., Franco
Pastore, Alessandro Pace per S.p.A. Editrice La Stampa e l'Avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con d.P.R. 19 luglio 1976, n. 649, a modifica del regolamento
di esecuzione della legge n. 69 del 1963 sull'ordinamento della
professione di giornalista, veniva consentita l'iscrizione
nell'elenco dei pubblicisti e dei giornalisti, ricorrendo determinate
condizioni, anche ai tele-cine-foto operatori.
Il citato d.P.R. veniva impugnato dalla Federazione italiana
editori di giornali (F.I.E.G.) e da alcuni editori privati dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, che dichiarava
inammissibili i ricorsi per carenza di lesione attuale (dovendo il
regolamento essere censurato congiuntamente all'atto applicativo del
medesimo).
Successivamente la Società editrice "La Stampa" chiedeva al
Tribunale amministrativo regionale del Piemonte l'annullamento delle
delibere con cui il consiglio interregionale dei giornalisti del
Piemonte e Valle d'Aosta aveva disposto l'iscrizione nel registro dei
praticanti giornalisti di due gruppi di cine-foto operatori
dipendenti della ricorrente società.
In tale giudizio sollevava regolamento di competenza la Presidenza
del Consiglio dei Ministri (in quanto la domanda involgeva
l'annullamento del d.P.R. n. 649 del 1976), a seguito del quale il
Consiglio di Stato affermava la competenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, dinanzi a cui venivano riassunti
i giudizi con l'intervento della F.I.E.G.
Con sentenza 14 settembre 1981, n. 678, il Tribunale
amministrativo regionale annullava il citato d.P.R., dichiarando
caducate le conseguenziali delibere, ma il Consiglio di Stato, adito
in appello, riunite le cause, con decisione 16 dicembre 1983, n. 945,
dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed
annullava senza rinvio la sentenza del Tribunale amministrativo
regionale.
Avverso tale pronuncia la Società editrice "La Stampa" proponeva
ricorso per cassazione dinanzi alle Sezioni unite per motivi di
giurisdizione (analoga impugnazione veniva proposta con ricorso
incidentale dalla F.I.E.G., mentre resistevano con controricorsi il
Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, il Ministero di
grazia e giustizia, nonchè Solavaggione Sergio).
La Corte, pronunciandosi limitatamente al giudizio relativo
all'impugnazione diretta dell'atto regolamentare, dichiarava sul
punto la giurisdizione del giudice amministrativo e cassava (con
sentenza 13 aprile 1988, n. 1102) la decisione del Consiglio di
Stato.
Separato e sospeso il giudizio concernente l'impugnativa delle
delibere, le medesime Sezioni unite, con ordinanza emessa il 13
aprile 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile 1990),
hanno sollevato, in relazione agli artt. 24, primo comma, e 113,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26 "e seguenti",
60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in connessione
con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice
di procedura penale, 28 e 30 del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato (regio decreto n. 1054 del 1924), 7, terzo comma,
della legge n. 1034 del 1971, nella parte in cui, letti in
correlazione, escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia
incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti (o
praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la
legittimità di) tale provvedimento dinanzi ad una "qualsiasi istanza
giurisdizionale".
Il giudice a quo, qualificato il provvedimento d'iscrizione del
giornalista (o praticante) nel registro relativo come atto
amministrativo d'accertamento, costitutivo di uno status
professionale, esclude che le relative controversie, devolute al
giudice specializzato di cui all'art. 63 della legge professionale,
possano essere di competenza del giudice amministrativo ovvero
possano formare oggetto di accertamenti incidentali senza efficacia
di giudicato. La norma citata, peraltro, nell'individuare per il
giornalista un giudice naturale del suo status, impone che soltanto
questi decida erga omnes con efficacia di giudicato tutte le
questioni in materia ed indica altresì tassativamente i soggetti
legittimati ad impugnare le delibere, con esclusione dei terzi.
A riguardo la Corte di cassazione osserva che, per effetto della
disposizione del contratto collettivo nella specie applicabile,
l'iscrizione di un fotografo (dipendente dell'editore in argomento
nel registro dei giornalisti) determina il passaggio d'inquadramento
del lavoratore dal settore dei poligrafici a quello dei giornalisti,
con modificazione del trattamento economico a carico del datore di
lavoro e conseguente interesse di quest'ultimo a non veder modificati
i termini del rapporto di lavoro.
In ciò risiederebbe la configurabilità di una posizione
soggettiva, idonea ad essere lesa da un atto amministrativo (in
ipotesi) illegittimo quale, appunto, la delibera d'iscrizione
(contrariamente a quanto in passato affermato dalla stessa Corte che,
con sentenza n. 6252 del 1981, aveva escluso la diretta attitudine
lesiva dell'atto). A fronte di tale "diritto" non vi sarebbe
possibilità alcuna per il terzo di far valere l'illegittimità in
argomento, con conseguente possibile violazione della garanzia
costituzionale alla tutela giurisdizionale.
L'ordinanza di rimessione conclude rilevando come all'accoglimento
della questione sia collegata la legittimità della norma che (a
seguito di una possibile pronuncia additiva) affidi ad un giudice
specializzato la tutela di un terzo (questione che ricadrebbe
"nell'autonoma valutazione" della Corte costituzionale).
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la
declaratoria di inammissibilità, ovvero di infondatezza della
questione, escludendo anzitutto che gli interessi in eventuale
conflitto con l'aspirazione del giornalista ad acquisire lo status
professionale possano essere qualificati in termini di situazioni
giuridicamente tutelabili (diritti soggettivi od interessi
legittimi). Proprio sulla base dell'opportunità per la categoria in
parola di un'associazione che garantisca la libertà professionale -
ben al di là della tutela sindacale - secondo il pensiero espresso
da questa Corte con sentenza n. 11 del 1968, l'Avvocatura argomenta
circa la razionalità dell'impugnata normativa, che identifica
nell'interessato e nel pubblico ministero i soli soggetti legittimati
ad un'azione giurisdizionale avente ad oggetto la titolarità dello
status di giornalista.
Poichè la rilevanza del titolo professionale nell'ambito del
rapporto di lavoro non deriva affatto dalla legge, bensì da una
pattuizione contrattuale (alla quale hanno concorso gli stessi
soggetti che ora ne lamentano gli effetti), risulterebbe assai dubbia
- secondo l'Avvocatura - l'idoneità della clausola ad assumere una
rilevanza esterna al rapporto stesso, tale da invadere, alterandola,
la disciplina pubblicistica del rapporto (modificando "la stessa
configurazione legale dello status di giornalista").
La connotazione aziendalistica così impressa alla professione
verrebbe, in altri termini, ad influenzare la funzione dell'Ordine,
viceversa preposto ad una ben diversa salvaguardia della dignità
professionale.
Sarebbe infine il giudice del lavoro a dover conoscere degli
effetti della clausola contrattuale che conferisce efficacia
vincolante all'iscrizione all'albo, nella dimensione propria ed
effettiva della controversia, data appunto dal rapporto di lavoro.
3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite la
F.I.E.G. e la S.p.A. Editrice La Stampa, depositando memorie
d'analogo contenuto, in cui si dà anzitutto atto dell'intervenuta
dichiarazione (resa con la citata sentenza n. 1102 del 1990) della
giurisdizione del giudice amministrativo circa la domanda di
annullamento del d.P.R. n. 649 del 1976 (e del conseguente
riconoscimento in favore delle parti stesse di un mezzo diretto di
tutela avverso un provvedimento idoneo a pregiudicare il loro
interesse).
Tuttavia, secondo la difesa delle parti, l'eventuale
illegittimità del regolamento non travolgerebbe automaticamente le
delibere di ammissione, le quali, a loro volta, potrebbero anche
presentare dei vizi non derivanti dall'atto generale: in entrambi i
casi residuerebbe in capo al datore di lavoro un interesse, in
concreto privo di tutela, a far verificare la legittimità di tali
provvedimenti attributivi di status.
Si sottolinea infine nelle memorie come la questione sollevata
dalle Sezioni unite sia strettamente collegata da nesso di
conseguenzialità ( ex art. 27 della legge n. 87 del 1953) con
l'altra questione concernente l'attuale composizione del giudice
specializzato, che, nell'ipotesi di accoglimento, non potrebbe
certamente mantenere l'attuale configurazione. Il collegio, infatti,
in quanto integrato da un giornalista e da un pubblicista, sarebbe
"aprioristicamente" sfavorevole all'editore, così vulnerando gli
artt. 3, 102 e 108 della Costituzione.
Si conclude ricordando come l'auspicata declaratoria
d'illegittimità dovrebbe essere estesa (sempre ex art. 27 cit.)
anche alla disciplina dettata per i pubblicisti.
4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie
d'analogo contenuto la Federazione italiana editori giornali
(F.I.E.G.) e la S.p.A. Editrice La Stampa, che, da una parte, hanno
sottolineato la peculiarità del lavoro giornalistico, che - a
differenza di numerose altre professioni liberali - non si svolge in
regime di lavoro autonomo, bensì come prestazione d'opera
subordinata e, d'altra parte, hanno richiamato la disposizione
dell'art. 1 del C.C.N.L., a termini del quale l'acquisizione dello
status di giornalista determina il correlativo trattamento
economico-normativo.
In secondo luogo si ribadisce come la situazione soggettiva
dell'editore vada correttamente ravvisata - secondo l'indicazione
delle stesse Sezioni unite rimettenti - in termini d'"interesse a non
vedere modificato il contenuto del rapporto di lavoro": tale
qualificazione comporterebbe la necessità di garantire tutela a
siffatta posizione.
Conclusivamente si osserva che l'illegittimità conseguenziale
delle norme concernenti la composizione del giudice specializzato
deriverebbe soltanto dall'ipotesi di accoglimento della questione in
riferimento all'esclusione dell'editore-terzo dal giudizio che
dinanzi al giudice specializzato si svolge e non anche alla possibile
eliminazione della esclusiva competenza di tale sezione ovvero alla
possibilità per qualsiasi giudice di conoscere incidenter tantum
della legittimità dell'iscrizione.
Tali due ultime soluzioni sarebbero alla Corte offerte, a parere
della difesa delle parti, dal petitum costituzionale così come
formulato dalle Sezioni unite.
5. - Ha inoltre depositato memoria fuori termine anche il
Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con ordinanza
del 13 aprile 1988, pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile
1990 (R.O. n. 239/1990), con riferimento agli artt. 24, primo comma,
e 113, secondo comma, della Costituzione, solleva questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26
e "seguenti", 60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69
(Ordinamento della professione di giornalista), in connessione con
gli artt. 806 e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice di
procedura penale, 28 e 30 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054
(Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), 7,
terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali), "nella parte in cui, letti in
correlazione, escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia
incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti (o
praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la
legittimità di) tale provvedimento dinanzi ad una qualsiasi istanza
giurisdizionale".
2. - L'ordinanza di rimessione individua nell'editore di giornali
una posizione giuridica soggettiva che si esprime nell'interesse e
nella correlativa pretesa di non vedere mutata la posizione di lavoro
del personale impiegato nell'azienda giornalistica, se non in
conformità degli artt. 1372, 1374, 2077 del codice civile,
complessivamente indicati come lex contractus. Tale posizione
giuridica, che ad avviso della Corte di cassazione ha natura di
diritto soggettivo, verrebbe però incisa da un atto amministrativo,
estraneo alla lex contractus, consistente nella iscrizione nell'albo
dei giornalisti di prestatori d'opera, i termini del cui lavoro
subordinato rispetto all'editore mutano a seguito dell'acquisizione
dello status di giornalista per il provvedimento d'iscrizione
adottato dai Consigli dell'Ordine professionale.
Dato il principio generale che ogni atto amministrativo che incida
in una posizione di diritto soggettivo deve essere legittimo, il
giudice a quo riscontra nell'ordinamento, rispetto al caso di specie,
assenza di tutela giurisdizionale, non potendo conoscere di diritti
soggettivi il giudice amministrativo, nè disapplicare l'atto
amministrativo costitutivo di status il giudice ordinario, nè
potendo infine essere adito il giudice specializzato perchè la
legittimazione ad agire presso di lui, ex art. 63 della legge n. 69
del 1963, è limitata al giornalista interessato e al pubblico
ministero.
Di qui l'esigenza di una pronuncia di questa Corte per violazione
degli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della
Costituzione.
3. - La questione non è fondata.
Non essendo contestabile da parte della giurisdizione di
costituzionalità l'individuazione spettante alla giurisdizione di
nomofilachia della descritta posizione giuridica soggettiva
dell'editore di giornali, il thema decidendum si circoscrive intorno
alla ipotesi di violazione del diritto di difesa, per essere
l'editore di giornali escluso dalla legittimazione ad adire il
giudice specializzato, di cui all'art. 63 della legge n. 69 del 1963.
L'ordinamento della professione di giornalista, come costruito dal
legislatore del 1963, soprattutto attraverso l'istituzione
dell'Ordine e l'obbligatorietà dell'iscrizione all'albo, persegue
fini che superano "di gran lunga la tutela sindacale dei diritti
della categoria", nel rapporto di lavoro subordinato con l'impresa
giornalistica.
L'Ordine dei giornalisti, come questa Corte ebbe a sottolineare
nella sentenza n. 11 del 1968, ha il compito di salvaguardare, erga
omnes e nell'interesse della collettività, la dignità professionale
e la libertà di informazione e di critica dei propri iscritti.
Ne consegue che per controversie tra l'Ordine e i singoli
associati, afferenti a questa sfera di prevalente interesse pubblico
e di rispetto della deontologia della professione, è dalla legge
precostituito un giudice specializzato nella cui composizione la
presenza di un giornalista professionista e di un pubblicista
corrisponde alla legittimazione ad agire riservata a soli giornalisti
e pubblicisti, oltre che al pubblico ministero.
Rispetto all'ambito delle funzioni dell'Ordine professionale e a
quello delle competenze del giudice specializzato, l'editore di
giornali è un terzo estraneo privo di ragioni da tutelare in questa
istanza. Non può quindi ravvisarsi lesione del diritto di azione e
di difesa, di cui all'art. 24 della Costituzione, per non trovarsi il
titolare dell'impresa giornalistica incluso tra i legittimati ex art.
63 della legge n. 69 del 1963.
4. - Altro profilo è quello della asserita incidenza del
provvedimento amministrativo dell'ente pubblico-Ordine professionale
sul diritto soggettivo dell'imprenditore a non vedere mutato il
rapporto di lavoro per la sopravvenuta iscrizione del lavoratore
subordinato nell'albo dei giornalisti.
L'aporia denunciata dalla Corte di cassazione circa il difetto di
un giudice, presso cui azionare tale diritto ed ottenere
l'annullamento o quanto meno la disapplicazione del provvedimento
d'iscrizione costitutivo dello status di giornalista, avrebbe
consistenza solo se ricorresse esplicita preordinazione in una norma
della legge professionale dell'effetto modificativo della posizione
di lavoro in corso, esplicato dall'atto di iscrizione.
Solo in questa ipotesi potrebbe aversi incisione della posizione
giuridica, qualificata in termini di diritto soggettivo, dell'editore
di giornali, senza tutela e dunque con violazione dell'art. 113,
terzo comma, della Costituzione.
Ma tale preordinazione non ricorre e, conseguentemente, non è
dato rilevare alcuna delle prospettate violazioni degli invocati
parametri costituzionali.
5. - Il dato residuale riscontrabile allo stato dell'ordinamento,
tuttavia al di fuori della verifica di costituzionalità, è che la
modificazione della posizione di lavoro a seguito della iscrizione
del lavoratore subordinato nel registro dell'Ordine dei giornalisti
trova sua fonte nella interpretazione del terzo comma dell'art. 1 del
contratto collettivo nazionale di lavoro in vigore, che suona mera
ricognizione della qualità di giornalista: "Sono giornalisti
professionisti e pubblicisti coloro che tali risultano qualificati ai
sensi degli ordinamenti della professione giornalistica".
La portata di tale clausola ha origine e si esaurisce nell'ambito
della fenomenologia negoziale e delle competenze giurisdizionali del
giudice del lavoro.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del combinato disposto degli artt. 1, 26 e seguenti, 60, 62, 63 e 64
della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di
giornalista), sollevata - in connessione con gli artt. 806 e 819 del
codice di procedura civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e
30 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo
unico delle leggi sul Consiglio di Stato), e 7, terzo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali) - dalla Corte di cassazione, in riferimento
agli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della Costituzione,
con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'8 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0170