1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 54 SENTENZA 6 febbraio - 20 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto pubblico locale - Definizione delle regolazioni debitorie dei disavanzi delle ferrovie, concesse e in ex gestione commissariale governativa - Termini delle istruttorie ministeriali effettuate a seguito delle comunicazioni e delle istanze formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005. - Decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione), art. 31, convertito, con modificazioni, nella legge 9 marzo 2006, n. 80. - (T-190054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 31 del
decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di
organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 marzo 2006, n. 80,
promosso dalla Corte di appello di Roma, nel procedimento vertente
tra Ente Autonomo Volturno srl (EAV srl), quale incorporante di
Circumvesuviana srl, e il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, con ordinanza del 24 luglio 2017, iscritta al n. 168 del
registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione della società EAV srl, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Michele Mascolo per l'EAV srl e l'avvocato dello
Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 24 luglio 2017, la Corte di appello di Roma
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 31
del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di
organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 marzo 2006, n. 80.
La disposizione censurata prevede che «[l]e regolazioni debitorie
dei disavanzi delle ferrovie concesse e in ex gestione commissariale
governativa, comprensivi degli oneri di trattamento di fine rapporto
maturati alla data del 31 dicembre 2000, previste dall'articolo 145,
comma 30, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si intendono definite
nei termini delle istruttorie effettuate congiuntamente dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e dal Ministero dell'economia e
delle finanze a seguito delle comunicazioni effettuate e delle
istanze formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005».
Ad avviso del giudice a quo, la disposizione in esame violerebbe,
in primo luogo, l'art. 3 della Costituzione per l'ingiustificata
discriminazione che si determinerebbe tra quei soggetti che, pur non
essendo vincolati al rispetto di alcun termine per la presentazione
di istanze o comunicazioni ai fini del rimborso, per mera casualità
le avessero presentate entro il termine previsto dalla disposizione
censurata, e quei soggetti che, invece, non lo avessero fatto.
Sarebbero violati anche l'art. 97 Cost. ed il principio di buon
andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, per la lesione
del legittimo affidamento sorto in capo agli aventi diritto.
2.- Il giudice a quo è chiamato a decidere in ordine
all'impugnazione della sentenza con cui il Tribunale ordinario di
Roma ha respinto la domanda avanzata dalla Circumvesuviana srl, poi
incorporata nell'Ente Autonomo Volturno srl (EAV srl), al fine di
ottenere la condanna del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti al rimborso di pagamenti effettuati dalla società attrice,
subentrata nei rapporti passivi della gestione commissariale
governativa, già gestita da Ferrovie dello Stato spa.
In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che il Ministero
delle infrastrutture e trasporti ha negato il rimborso, ritenendo
tardiva la richiesta avanzata il 15 maggio 2006 rispetto al termine
del 31 agosto 2005, fissato dalla disposizione censurata. A sostegno
dell'impugnazione, la parte appellante ha prospettato
l'illegittimità costituzionale della previsione del termine.
2.1.- La Corte di appello ritiene di non potere accedere ad
un'interpretazione adeguatrice, tale da consentire un'applicazione
della disposizione censurata conforme ai principi di eguaglianza,
ragionevolezza e legittimo affidamento.
Il rimettente evidenzia che questa interpretazione farebbe leva
sulla distinzione, contenuta nella disposizione censurata, tra le
«istanze», ossia le richieste di erogazione di somme, e le
«comunicazioni», riferite invece ad ogni tipo di segnalazione in
ordine alla regolazione dei disavanzi. Questa distinta considerazione
sarebbe giustificata dall'esigenza di non pregiudicare ingiustamente
le aziende che non avessero formulato alcuna istanza entro il 31
agosto 2005, allorchè non era previsto alcun termine. Tuttavia, non
risultando che la società appellante abbia inviato alcuna
comunicazione circa i disavanzi da regolare, adeguata a consentirne
la definizione, nel caso in esame tale interpretazione conforme a
Costituzione sarebbe impraticabile.
L'unica interpretazione possibile della disposizione censurata
determinerebbe la rilevanza della questione di costituzionalità ai
fini della risoluzione della controversia.
2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di appello
ritiene che la previsione di un termine di decadenza retroattivo, in
quanto applicabile rispetto a diritti già maturati, si ponga in
contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e 97 Cost., anche con
riferimento all'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice
civile.
Si determinerebbe, infatti, un'ingiustificata discriminazione tra
quei soggetti che, pur non essendo vincolati al rispetto di alcun
termine per la presentazione di istanze o comunicazioni ai fini del
rimborso, per mera casualità le avessero presentate entro il
termine, e quei soggetti che, invece, non lo avessero fatto. Ad
integrare la violazione dei principi costituzionali non sarebbe la
retroattività in sè considerata, ma l'effetto che ne consegue.
Sarebbe inoltre violato il principio di buon andamento ed
imparzialità dell'azione amministrativa, per la lesione del
legittimo affidamento sorto in capo agli aventi diritto.
È richiamata la giurisprudenza costituzionale che ha
riconosciuto un'ampia discrezionalità legislativa in materia di
successione di leggi, salvo il limite imposto in materia penale
dall'art. 25, secondo comma, Cost., e, comunque, purchè la
retroattività trovi adeguata e ragionevole giustificazione e non si
ponga in contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente
protetti. Questa stessa giurisprudenza ha altresì affermato che il
principio del legittimo affidamento costituisce elemento fondamentale
dello Stato di diritto e non può essere leso da disposizioni
retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni
fondate su leggi anteriori.
3.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la società
appellante EAV srl, quale avente causa della incorporata
Circumvesuviana srl, chiedendo l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale.
3.1.- La parte costituita evidenzia che la disposizione
censurata, entrata in vigore il 13 febbraio [recte: il 12 gennaio]
2006, avrebbe cancellato, con effetto dal 31 agosto 2005, il
meccanismo di regolazione attraverso il quale il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti provvedeva a rimborsare alle aziende
subentrate alle gestioni commissariali governative gli oneri
sostenuti per i disavanzi di queste ultime. In questo modo, le
aziende che non abbiano presentato le proprie istanze entro il 31
agosto 2005 sarebbero discriminate rispetto a quelle che, per
circostanze casuali, abbiano proposto le proprie istanze prima di
tale data.
La disposizione in esame sarebbe, inoltre, lesiva
dell'affidamento riposto dalle imprese di trasporto in un sistema di
regolazione, in vigore da cinque anni, che consentiva di attendere
che i contenziosi ed i rapporti giuridici riferibili alle ex gestioni
si concludessero e che i relativi esiti fossero inseriti nel
consuntivo di cui chiedere il rimborso al Ministero.
La disposizione censurata non rivestirebbe neppure natura
premiale di condotte diligenti. Infatti, gran parte dei crediti in
questione sarebbero derivati dal contenzioso promosso dai lavoratori,
il quale avrebbe un iter processuale e una durata diversi a seconda
del contesto territoriale.
L'art. 31 in esame finirebbe paradossalmente per penalizzare
proprio le società più virtuose, che si siano costituite in
giudizio per contrastare le richieste dei lavoratori ricorrenti.
Infatti, per tutta la durata del processo sarebbe impossibile
rendicontare i relativi esborsi.
La medesima disposizione si porrebbe inoltre in contrasto con
l'art. 97 Cost. e con il principio di buona amministrazione.
La società costituita sottolinea che il diritto al rimborso
trova la sua fonte legale nell'art. 8, comma 6, del decreto
legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed
agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59) e nell'art. 145 della legge 23 dicembre 2000, n.
388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», da cui scaturisce
l'obbligo del Ministero di adempiere. In quanto rispondente ad
un'obbligazione fondata sulla legge, ai sensi dell'art. 1173 del
codice civile, l'adempimento dell'amministrazione sarebbe attività
vincolata e non discrezionale. Esso costituirebbe il soddisfacimento
di un diritto perfetto del creditore, sul quale non potrebbe influire
l'esercizio dei poteri amministrativi connessi all'erogazione della
spesa.
Dopo avere pagato gli importi di cui alle condanne giudiziali, la
parte costituita li ha quindi inseriti nei rendiconti allegati alle
proprie richieste di rimborso. Nell'istanza del 15 maggio 2006 era
contenuto il prospetto di un contenzioso, già noto al Ministero, in
cui erano riassunti pagamenti effettuati dal 1° gennaio 2005 al 31
dicembre 2005, per fatti relativi al periodo precedente al 31
dicembre 2000 e comunicati sin dal 2002. Si osserva come sarebbe
stato impossibile inviare un'istanza di rimborso prima di potere
rendicontare con esattezza gli esborsi sostenuti. Il credito nei
confronti del Ministero risulta tuttora evidenziato nel bilancio di
esercizio della società EAV srl, che ha previsto un apposito fondo
svalutazione per fare fronte ai rischi connessi al mancato rimborso.
La società appellante contesta l'interpretazione fatta propria
dalla sentenza di primo grado, secondo la quale l'art. 31 del d.l. n.
4 del 2006 sarebbe una norma programmatica, giustificata dall'intento
di porre fine al regime transitorio ed ai relativi strumenti di
assistenza finanziaria nel subentro nelle gestioni commissariali,
aprendo il settore alla concorrenza. La parte costituita fa rilevare
che il sistema di regolazione del disavanzo non prevedeva alcun
termine di decadenza per il recupero delle spese sostenute. I crediti
derivanti da transazioni, liti giudiziarie, erogazioni di trattamenti
di fine rapporto, sorti prima del 31 dicembre 2000, si sarebbero
concretizzati successivamente, all'esito dei relativi giudizi. Del
tutto inconferente ed indimostrato sarebbe poi il riferimento alla
tutela della concorrenza, quale principio ispiratore della
disposizione censurata.
Dopo avere richiamato alcune pronunce della giurisprudenza
ordinaria e amministrativa sul principio di legittimo affidamento, la
parte costituita illustra la giurisprudenza costituzionale sul canone
di ragionevolezza e sul sindacato di proporzionalità della legge,
con particolare riferimento a disposizioni aventi efficacia
retroattiva.
Alla luce di tale giurisprudenza, si evidenzia, altresì, la
disparità di trattamento derivante dall'avere regolato diversamente,
ed in modo ingiustificato, situazioni giuridiche sostanziali
identiche, assumendo come criterio distintivo la data di
presentazione dell'istanza di rimborso.
Quanto alla violazione dell'art. 97 Cost., la parte costituita
sottolinea che l'impatto della norma retraoattiva sarebbe
pregiudizievole rispetto all'attività procedimentale della pubblica
amministrazione. Il censurato art. 31 avrebbe infatti vanificato lo
svolgimento delle istruttorie già avviate con comunicazioni
successive al 31 agosto 2005, ancorchè anteriori alla sua entrata in
vigore, il 12 gennaio 2006. Ciò avrebbe determinato uno spreco di
risorse, in termini di personale ed attività, in palese contrasto
con i principi di economicità, efficacia ed efficienza, che fanno da
corollario al buon andamento della pubblica amministrazione.
Peraltro, la lesione più grave all'art. 97 Cost. discenderebbe dalla
violazione del principio di imparzialità, essendo irrimediabilmente
compromesso l'affidamento nella certezza di rapporti giuridici, che
costituisce principio cardine dell'ordinamento giuridico.
Si osserva, d'altra parte, che, per salvaguardare i principi di
uguaglianza, di buon andamento ed imparzialità, sarebbe stato
sufficiente prevedere un termine ragionevole e posteriore, anzichè
antecedente all'entrata in vigore della legge. Inoltre, la
responsabilità del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
per fatti di gestione precedenti al subentro avrebbe potuto essere
definita senza necessità di interventi legislativi. Al più,
avrebbero potuto essere ottimizzati i tempi e le procedure di
rimborso, ma senza comprimere il diritto al recupero di pagamenti
già effettuati. La preclusione di tale rimborso trasmoderebbe,
quindi, in un regolamento irrazionale di situazioni giuridiche
fondate su un assetto stabilito da leggi anteriori, sul quale gli
amministrati facevano affidamento.
4.- Nel giudizio innanzi alla Corte, è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o comunque non fondata.
4.1.- È eccepita, in primo luogo, l'inammissibilità della
questione per l'omessa sperimentazione «di un'esegesi autenticamente
adeguatrice del dato normativo». Il giudice a quo avrebbe dovuto
verificare la possibilità di un'interpretazione diversa da quella,
sinteticamente prospettata nell'ordinanza di rimessione, secondo la
quale dall'inosservanza del termine discenderebbe l'estinzione del
credito restitutorio.
4.2.- Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che
l'interpretazione del giudice a quo contrasti con il tenore letterale
della disposizione censurata, che non prevede espressamente il
termine a pena di decadenza, nonchè con il d.lgs. n. 422 del 1997 e
con il successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
16 novembre 2000 (Individuazione e trasferimento alle regioni delle
risorse per l'esercizio delle funzioni e compiti conferiti ai sensi
degli articoli 8 e 12 del D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422 in materia
di trasporto pubblico locale), che pongono a carico dello Stato la
copertura dei disavanzi maturati.
L'Avvocatura generale dello Stato fa notare che, ai sensi
dell'art. 145 della legge n. 388 del 2000, cui la disposizione
censurata rinvia, gli oneri destinati a rimanere a carico dello Stato
includono i disavanzi maturati fino al 31 dicembre 2000, ivi compresi
gli oneri per il trattamento di fine rapporto. Il termine
quinquennale di prescrizione di tali obbligazioni decorre dalla
cessazione del rapporto di lavoro (art. 2948 cod. civ.). Era quindi
possibile che, alla data del 31 agosto 2005, non fossero ancora stati
azionati tutti i debiti per i trattamenti di fine rapporto, riferiti
a periodi antecedenti il conferimento.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
impugnata si limiterebbe a dettare soltanto le modalità procedurali
per la definizione delle istanze depositate fino al 31 agosto 2005.
Essa non inciderebbe sul diritto delle aziende subentrate alle ex
gestioni commissariali di ottenere il rimborso dei pagamenti anche
successivi a tale data, riferibili ad oneri maturati nella gestione
antecedente al 31 dicembre 2000.

Considerato in diritto

1.- La Corte di appello di Roma ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 31 del decreto-legge 10 gennaio
2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di organizzazione e
funzionamento della pubblica amministrazione), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 marzo 2006, n. 80.
La disposizione censurata prevede che «Le regolazioni debitorie
dei disavanzi delle ferrovie concesse e in ex gestione commissariale
governativa, comprensivi degli oneri di trattamento di fine rapporto
maturati alla data del 31 dicembre 2000, previste dall'articolo 145,
comma 30, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si intendono definite
nei termini delle istruttorie effettuate congiuntamente dal Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e dal Ministero dell'economia e
delle finanze a seguito delle comunicazioni effettuate e delle
istanze formulate dalle aziende interessate entro il 31 agosto 2005».
Ad avviso del giudice a quo, tale disposizione violerebbe, in
primo luogo, l'art. 3 della Costituzione, per l'ingiustificata
discriminazione che si determinerebbe tra quei soggetti che, pur non
essendo vincolati al rispetto di alcun termine per la presentazione
di istanze o comunicazioni ai fini del rimborso, per mera casualità
le avessero presentate entro il termine previsto dalla disposizione
censurata, e quei soggetti che, invece, non lo avessero fatto.
Sarebbero violati anche l'art. 97 Cost. ed il principio di buon
andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, per la lesione
del legittimo affidamento sorto in capo agli aventi diritto.
2.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilità formulata dall'Avvocatura generale dello Stato.
Ad avviso di quest'ultima, il rimettente avrebbe omesso di
esplorare la possibilità di dare un'interpretazione
costituzionalmente orientata del censurato art. 31.
L'eccezione non è fondata.
Il rimettente si è fatto carico dell'onere di sperimentare
un'interpretazione conforme, attribuendo rilievo, ai fini del
rispetto del termine introdotto dalla disposizione censurata, oltre
che a specifiche istanze di rimborso, anche alle generiche
"comunicazioni" o "segnalazioni", comunque riferite alla regolazione
dei disavanzi. Tuttavia, ad avviso del giudice a quo, tale
considerazione non sarebbe risolutiva, poichè nel caso in esame
prima della scadenza del termine non sono state inviate comunicazioni
o segnalazioni riferite ai disavanzi da regolare, tali da consentirne
la definizione.
Non è praticabile, d'altra parte, l'interpretazione, suggerita
dalla stessa Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale
dall'inosservanza del termine non discenderebbe l'estinzione del
credito restitutorio. Essa contrasta sia con il tenore letterale
della disposizione censurata («Le regolazioni debitorie [...] si
intendono definite [...] a seguito delle comunicazioni effettuate e
delle istanze formulate [...] entro il 31 agosto 2005»), sia con la
dichiarata ratio di contenimento della spesa pubblica, risultante
anche dalla relazione illustrativa al disegno di legge di conversione
del d.l. n. 4 del 2006. È significativo, a questo riguardo, che
questa stessa interpretazione non sia stata condivisa nè dal
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, che sulla ritenuta
tardività della richiesta ha fondato il rifiuto di procedere al
rimborso, nè dalla stessa Avvocatura generale dello Stato in
entrambi i gradi del giudizio di merito, in cui si è opposta alla
domanda attrice proprio sulla base della natura perentoria del
termine.
Appare pertanto corretta la premessa del rimettente, secondo il
quale l'univoco tenore letterale della norma censurata preclude
un'interpretazione adeguatrice, che deve pertanto cedere il passo al
sindacato di legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze nn.
258, 82 e 42 del 2017, n. 95 del 2016).
3.- Nel merito, la questione è fondata in riferimento all'art.
3, primo comma, Cost.
La disposizione censurata, in vigore dal 12 gennaio 2006, ha
previsto la definizione dei disavanzi delle ferrovie concesse e in ex
gestione commissariale governativa nei termini delle istruttorie
effettuate a seguito delle comunicazioni e delle istanze formulate
entro il 31 agosto 2005. Introducendo un termine per la presentazione
delle istanze, è stato innovato il meccanismo attraverso il quale lo
Stato aveva sino ad allora provveduto al ripianamento del disavanzo
maturato alla data del conferimento di funzioni in materia di
trasporto pubblico locale, realizzato in base al decreto legislativo
19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti
locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale,
a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Va inoltre evidenziato, che in base all'art. 8, comma 6, dello
stesso d.lgs. n. 422 del 1997, nell'ambito dei disavanzi maturati
alla data del conferimento di funzioni erano ricompresi anche gli
oneri per il trattamento di fine rapporto. Tale inclusione è stata
poi confermata dall'art. 145, comma 30, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», e infine dalla
disposizione censurata.
In considerazione del termine quinquennale di prescrizione dei
crediti per indennità di cessazione del rapporto di lavoro,
decorrente appunto da tale cessazione, era pertanto del tutto
verosimile che, alla data del 31 agosto 2005, obbligazioni relative a
periodi precedenti al 2000 non fossero state ancora definite in sede
giudiziale e, quindi, non fossero state ancora avanzate istanze di
rimborso al Ministero.
A partire dal 31 agosto 2005 la disposizione censurata preclude
la possibilità di ottenere la copertura dei disavanzi derivanti dal
subentro nelle funzioni. Tale previsione incide quindi su una
fattispecie sorta nella vigenza della precedente disciplina e non
ancora esaurita, in ragione del residuo spazio temporale in cui era
ancora possibile avanzare le richieste di rimborso.
Questa Corte ha costantemente riconosciuto che il valore del
legittimo affidamento, che trova copertura costituzionale nell'art. 3
Cost., non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che
modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di
rapporti giuridici, «anche se l'oggetto di questi sia costituito da
diritti soggettivi perfetti». Ciò può avvenire, tuttavia, a
condizione «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento
irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali
fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella
sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto» (ex plurimis, sentenze n. 216 e n. 56 del 2015, n.
219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del
2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011).
Nel caso in esame, l'assetto normativo preesistente alla
disposizione denunciata era tale da far sorgere nelle aziende
interessate la ragionevole fiducia nella possibilità di esercitare
il diritto al rimborso, una volta conclusi gli eventuali giudizi,
sino al termine ordinario di prescrizione di questo diritto. La fonte
legale dell'obbligazione statale (art. 8, comma 6, del d.lgs. n. 422
del 1997 e art. 145, comma 30, della legge n. 388 del 2000),
l'anteriorità dei fatti generatori delle obbligazioni rispetto al
conferimento delle funzioni ed il decorso di un quinquennio senza
alcuna modifica di tale assetto hanno consolidato il legittimo
affidamento circa la possibilità di ottenere il ripianamento di tali
disavanzi, rendendo per ciò stesso censurabile l'intervento
legislativo in esame.
In particolare, con riguardo alla fissazione di termini per
l'esercizio di singoli diritti, questa Corte ha riconosciuto che «il
legislatore gode di ampia discrezionalità, con l'unico limite
dell'eventuale irragionevolezza, qualora "[il termine] venga
determinato in modo da non rendere effettiva la possibilità di
esercizio del diritto cui si riferisce"» (sentenze n. 216 del 2015 e
n. 234 del 2008; nello stesso senso, sentenze n. 192 del 2005, n. 197
del 1987 e n. 10 del 1970, ordinanza n. 153 del 2000). Nel caso in
esame, l'introduzione di un termine di decadenza, già decorso al
momento dell'entrata in vigore della disposizione che lo ha previsto,
ha definitivamente precluso la possibilità di ottenere il rimborso
di oneri già sostenuti.
D'altra parte, l'intervento legislativo oggetto di censura non
può trovare adeguata giustificazione nell'interesse dello Stato alla
riduzione della spesa pubblica. Infatti, «[s]e l'obiettivo di ridurre
il debito può giustificare scelte anche assai onerose e, sempre nei
limiti della ragionevolezza e della proporzionalità, la compressione
di situazioni giuridiche rispetto alle quali opera un legittimo
affidamento, esso non può essere perseguito senza una equilibrata
valutazione comparativa degli interessi in gioco e, in particolare,
non può essere raggiunto trascurando completamente gli interessi dei
privati, con i quali va invece ragionevolmente contemperato»
(sentenza n. 216 del 2015). Nel caso in esame, non risulta che
l'interesse alla riduzione della spesa pubblica sia stato
adeguatamente bilanciato rispetto al sacrificio imposto alle imprese
che, anche dopo il 31 agosto 2005, continuavano a vantare crediti.
Infatti, la disposizione censurata comporta tout court l'estinzione
di tali obbligazioni e non lascia alcun residuo margine temporale per
esercitare il credito; con l'effetto, nel caso di specie, che esse
continuano a gravare sul fondo svalutazione, costituito dalla
società EAV srl per far fronte ai rischi connessi al mancato
rimborso.
D'altra parte, il tenore letterale della disposizione censurata
non consente neppure di riferirla all'accertamento di eventuali
sopravvenienze attive, cui lo Stato - in ipotesi - avrebbe
rinunciato. Infatti, il suo ambito applicativo è espressamente
individuato nelle «regolazioni debitorie dei disavanzi [...]
comprensivi degli oneri di trattamento di fine rapporto [...]».
Manca, pertanto, qualsiasi riferimento ad eventuali sopravvenienze
attive e, a fortiori, alla relativa rinuncia da parte dello Stato, di
cui si fa menzione soltanto nella relazione al disegno di legge di
conversione del d.l. n. 4 del 2006.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
31 del d.l. n. 4 del 2006, come convertito, per violazione dei
principi di tutela dell'affidamento e di ragionevolezza, di cui
all'art. 3 Cost., con assorbimento dell'ulteriore censura formulata
in riferimento all'art. 97 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 31 del
decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4 (Misure urgenti in materia di
organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 marzo 2006, n. 80.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA