1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 21-4-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 1999
N. 6 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 1999 (della regione siciliana) Imposte e tasse in genere - Contributo straordinario per l'Europa - Restituzione, a ciascun contribuente, di un importo pari al 60% di quello effettivamente trattenuto o versato - Prevista compensazione con altri tributi che debbano essere versati o trattenuti - Lamentata mancanza di precise garanzie per l'immediata ed integrale restituzione alla regione siciliana delle somme pari al minor gettito riscosso - Lesione dell'autonomia finanziaria della regione siciliana - Violazione dell'obbligo di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese - Riproposizione delle doglianze prospettate con il ricorso n. 46/1998. (Legge 23 dicembre 1998, n. 448, artt. 1 e 28, comma 16). (Cost., artt. 81, quarto comma; statuto regione Sicilia, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2). (099C0096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 21-4-1999)

Ricorso della regione siciliana in persona del Presidente
pro-tempore on.le Angelo Capodicasa, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv. Liana
Cordone, ed elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio
della regione siciliana. in Roma, via Marghera n. 36, autorizzato a
proporre ricorso con deliberazione della Giunta regionale n. 11 del
21 gennaio 1999;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 1, e 28, comma 16, della legge 23
dicembre 1998, n. 448, recante "Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo", pubblicata nel supplemento ordinario
n. 210/L alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n. 302,
serie generale, del 29 dicembre 1998.
F a t t o
L'art. 1 del decreto-legge 2 novembre 1998, n. 378, rubricato
"Restituzione del contributo straordinario per l'Europa", ha disposto
al comma 1, che "A ciascun contribuente è restituito un importo pari
al 60 per cento del contributo straordinario per l'Europa
effettivamente trattenuto o versato".
Le modalità per provvedere a tale restituzione risultano dallo
stesso articolo determinate a seconda della tipologia dei
contribuenti, ma comunque prevedendo - con la sola eccezione,
disciplinata al comma 6, in ordine ai contribuenti che non possono
utilizzare in diminuzione l'ammontare del contributo straordinario di
cui è disposta la restituzione, e per i quali è prevista la
presentazione di una apposita istanza di rimborso - che essa sarà
effettuata mediante compensazione con altri tributi dovuti dagli
stessi contribuenti. Considerato che da tali disposizioni, ed in
particolare dal delineato sistema di compensazione con altri tributi
che, per quanto riscossi nell'ambito del proprio territorio risultano
di spettanza della Regione, consegue una compressione delle entrate
tributarie della regione medesima al di fuori di ogni previsione di
riserva all'erario statale, si è provveduto a proporre ricorso
innanzi a codesta ecc.ma Corte (atto depositato in cancelleria il 4
dicembre 1998, ed inscritto al n. 46 del registro impugnative in via
principale) chiedendo la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del suddetto decreto-legge 2 novembre 1998, n. 378,
nella presupposizione che la mancata espressa previsione di un
trasferimento di somme in favore della regione siciliana, e a carico
dello Stato, di un importo pari a quanto da restituire in via
compensativa con tributi di spettanza della regione medesima,
concreta - tenuto altresì conto dell'immediata entrata in vigore e
della conseguente correlata immediata operatività del decreto-legge
impugnato - una diretta diminuzione delle entrate tributarie
regionali e quindi una altrettanto immediata lesione delle
attribuzioni della regione siciliana e della autonomia finanziaria
della stessa, risolvendosi in una ingiustificata ed illegittima
riduzione delle risorse disponibili da destinare all'assolvimento
delle funzioni di competenza.
L'art. 1 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (c.d. collegato alla
legge finanziaria 1999), oggetto del presente giudizio, anch'esso
rubricato "Restituzione del contributo straordinario per l'Europa",
riproduce nel suo nucleo precettivo essenziale e addirittura nella
sua stessa formulazione lessicale, la norma contenuta nella
disposizione del decreto-legge a suo tempo impugnato, con la sola
novità recata dall'ultimo periodo del comma 6, il quale fissa un
termine entro il quale il Centro di servizio provvede, per il tramite
della tesoreria provinciale, ad effettuare il rimborso a favore dei
contribuenti che non possono utilizzare in diminuizione delle imposte
dovute la quota ad essi spettante a titolo di restituzione.
In conseguenza della riproposizione della normativa in questione
(nonchè delle altre norme di cui al decreto citato, le quali però
non rilevano ai fini del presente ricorso) l'art. 17 della medesima
legge 23 dicembre 1998, n. 448, ha disposto l'abrogazione del
decreto-legge 2 novembre 1998, n. 378 statuendo altresì, con una
tipica clausola di salvezza, che "restano in ogni caso validi gli
atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti
prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo
decreto legge 2 novembre 1998 n. 378".
Infine, con una disposizione avente il carattere della novità,
recata dall'art. 28, comma 16, della stessa legge 448 del 1998,
rubricato "Patto di stabilità interno", ed anch'essa censurata con
il presente ricorso, viene previsto che "Nella determinazione delle
spettanze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e Bolzano per l'anno 1999 si tiene conto del minor gettito
derivante dall'applicazione dell'art. 1, in relazione agli statuti di
autonomia e alle rispettive norme di attuazione".
Nonostante tale ultima, riportata, previsione, si ritiene che
persista la lesione delle attribuzioni della regione siciliana e
della autonomia finanziaria della stessa, e si impugnano
conseguentemente gli artt. 1 e 28, comma 16, della legge 23 dicembre
1998, n. 448, per le seguenti ragioni;
D i r i t t o
Violazione dell'art. 36 dello statuto della regione siciliana e del
correlato art. 2 delle norme di attuazione in materia finanziaria
approvate con decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965
n. 1074 nonchè dell'art. 81, comma quarto, della Costituzione.
Tutte le eccezioni di incostituzionalità a suo tempo sollevate
dalla regione siciliana nei confronti del decreto-legge 2 novembre
1998, n. 378, si ripropongono invero in relazione alle disposizioni
impugnate con il presente ricorso, poichè la riportata formulazione
della norma contenuta nell'art. 28, comma 16, della legge n. 448 del
1998, non garantisce che la restituzione alla regione siciliana delle
somme alla stessa spettanti in quanto corrispondenti al minore
gettito riscosso - in virtù del sistema di compensazione previsto
dall'impugnato art. 1 - a fronte dei tributi di competenza, avvenga
in maniera integrale ed immediata.
La presente impugnativa si rende in buona sostanza necessaria
proprio in conseguenza dell'inserimento della disposizioni di cui al
citato art. 28, comma 16, poichè, in mancanza di tale previsione,
ben avrebbe potuto codesta ecc.ma Corte trasferire di fatto le
proprie valutazioni dal decreto-legge a suo tempo impugnato alla
legge censurata con il presente atto in ordine alla stessa norma già
contenuta nel primo e riprodotta nella seconda.
Ed invero nella giurisprudenza costituzionale risulta con chiarezza
affermato (cfr. sentenza 21 marzo 1996, n. 84) il principio della
"valorizzazione della perdurante identità della norma pur nel
mutamento della disposizione per ius superveniens", in forza del
quale consegue l'ammissibilità dell'esame nel merito delle censure
formalmente proposte nei confronti di una disposizione sostituita.
Al fine di inquadrare compiutamente la censura avanzata va
preliminarmente ribadito che la compensazione prevista è destinata
ad operare con quanto dovuto a titolo di imposta sul valore aggiunto,
o di imposta sul reddito delle persone fisiche, o di ulteriori
imposte, tributi e contributi, sia che i relativi importi debbano
essere versati, in acconto e/o a saldo, dai singoli contribuenti -
unitariamente, ai sensi dell'art. 17 del decreto legislativo 9 luglio
1997, n. 421, o meno - sia che debbano essere trattenuti, nei casi
normativamente previsti, dai sostituti d'imposta.
Ora, considerato che il contributo straordinaria per l'Europa,
istituito ai sensi dei commi 194 e seguenti dell'art. 3 della legge
23 dicembre 1996, n. 662, è stato versato per intero all'erario
dello Stato (e precisamente, secondo quanto disposto dal decreto 7
febbraio 1997 del Ministro delle finanze, al capo VI, capitolo 1051),
in quanto riservato all'erario, ai sensi dell'art. 3, comma 216,
della stessa legge 662/1996, poichè finalizzato all'adeguamento dei
conti pubblici ai parametri previsti dal Trattato di Maastricht - e
viene oggi, di contro, attraverso l'anzidetto sistema della
compensazione, rimborsato anche con tributi di sicura pertinenza
regionale ex art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26
luglio 1965, n. 1074, recante "Norme di attuazione dello statuto
della regione siciliana in materia finanziaria", si dà luogo ad una
decurtazione del conseguente gettito e si pone, pertanto, a carico
del bilancio regionale, l'onere del rimborso come sopra disposto.
Ed invero, dalla circostanza che la titolarità del contributo
straordinario per l'Europa risulta intestata in via esclusiva allo
Stato, ne consegue l'attribuzione al medesimo Ente di tutti gli
adempimenti conseguenti alla percezione del relativo gettito; da
ciò, in particolare deriva - quale applicazione ed esplicitazione
del principio generale che pone l'obbligo della restituzione in capo
al soggetto che ha indebitamente percepito una qualsivoglia somma di
denaro - che i rimborsi relativi al contributo in discorso, qualora
siano state acquisite somme non dovute, ovvero, come nella
fattispecie di che trattasi, le restituzioni conseguenti a nuove,
cogenti, determinazioni normative, non possono che essere imputate al
soggetto percettore, e cioè allo Stato.
Si osserva poi che nella forma di compensazione che viene m
concreto a realizzarsi con entrate di spettanza della regione, viene
a mancare la caratteristica fondamentale richiesta per tale figura di
estinzione del rapporto obbligatorio, e cioè l'esistenza di un
reciproco, ed inverso, rapporto di credito e debito tra due soggetti.
Nella specie, infatti, il contribuente è sì contemporaneamente
debitore e creditore, ma debitore della regione - cui spetta la
percezione del gettito del tributo in parte soggetto a compensazione
(IRPEF, I.V.A., ecc.) - e creditore dello Stato che ha in via
esclusiva, attesa la riserva apposta in correlazione con la
finalizzazione dello stesso, percepito il contributo straordinario
per l'Europa.
Premesso quanto sopra, si osserva che la formulazione lessicale del
censurato comma 16 dell'art. 28, peraltro assolutamente impropria
sotto il profilo giuridico, non appare definire compiutamente la
questione del rimborso alla regione delle somme corrispondenti alle
minori entrate dalla stessa percepite in forza delle modalità
previste per la restituzione ai contribuenti del 60 per cento del
contributo straordinario per l'Europa, in quanto non garantisce il
trasferimento integrale ed immediato in favore della regione, ed a
carico dello Stato. degli importi in questione, e consente altresì -
alla luce della mancata disciplina dei tempi, modalità e procedure
attraverso le quali pervenire al suddetto rimborso delle somme
corrispondenti al minor gettito tributario riscosso - di ritenere la
sussistenza di un residuale, indebito, potere discrezionale
esercitabile sia nella determinazione dell'ammontare sia
nell'individuazione del momento in cui il conseguente accreditamento
di somme alla regione debba avvenire.
Si rileva infatti, innanzitutto. che il sistema dei rapporti
finanziari tra lo Stato e la regione siciliana, quale risulta fissato
dallo statuto e dalle correlate norme di attuazione, consentendo alla
regione la riscossione diretta dei tributi spettanti - con il
conseguente immediato riversamento alle proprie casse e senza
pertanto alcun atto formale di devoluzione, previsto viceversa per le
altre regioni a statuto speciale - non contempla alcuna
"determinazione delle spettanze" da parte statale, e pertanto viene a
mancare la sede in cui possa procedersi in tal senso al fine di
ristorare la perdita di gettito sofferta dalla regione medesima.
Nè può intendersi che con tale generica indicazione, contenuta
nel citato comma 16, si sia voluto operare un riferimento al
provvedimento legislativo cui ha riguardo il successivo comma 17
dello stesso art. 28. Ed invero tale provvedimento, da emanare entro
il 30 settembre 1999, risulta testualmente finalizzato, e limitato,
"alla definizione dei rapporti finanziari pregressi tra Stato e
regione siciliana e alla verifica delle proposte conclusive di
quantificazione delle partite di credito e debito intercorrenti fino
al 1996 elaborate dal gruppo di lavoro istituito dal Ministro per gli
affari regionali", e pertanto non si ritiene possibile che, in tale
sede, si tenga conto anche del minor gettito percepito dalla regione
nell'anno 1999 a causa della restituzione del contributo
straordinario per l'Europa.
Parimenti appare da escludere l'ipotesi che possano essere
utilizzate, al fine che qui rileva, le procedure e gli strumenti cui
ha riguardo il precedente comma 14 dello stesso art. 28; ciò sia
poichè le ripartizioni di disponibilità finanziarie in detta norma
previste hanno una finalizzazione specifica e settoriale, sia poichè
nessuna competenza può essere ascritta, in ordine alla fattispecie
in discorso, alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano.
Ancora, infine, non ci si esime dall'osservare che neppure potrebbe
ritenersi richiamato il momento dell'assegnazione del contributo di
solidarietà nazionale spettante alla regione siciliana ai sensi
dell'art. 38 dello statuto, poichè - ed anche a prescindere dalla
considerazione che dal 1991 detto contributo non è più stato
erogato - secondo quanto dallo stesso art. 38 disposto,
l'assegnazione in questione è soggetta ad una revisione
quinquennale, mentre il riferimento all'annualità identifica
soltanto la cadenza temporale dei versamenti, e poichè inoltre,
secondo quanto affermato da codesta Corte (sentenza 31 marzo 1987, n.
87) nessuna garanzia costituzionale sussiste in ordine alle relative
modalità di erogazione; circostanza quest'ultima che indebitamente
si riverberebbe anche sulla restituzione in discorso.
Ma in ogni caso lesiva delle spettanze e delle attribuzioni della
regione risulta la previsione, recata dal comma 16 in discorso,
secondo cui, del minor gettito derivante dall'applicazione dell'art.
1 della stessa legge n. 448, semplicemente "si tiene conto".
Ed invero, posto che, ai sensi del comma 1 dell'art. 12, rubricato
"Interpretazione della legge", delle disposizioni sulla legge in
generale che precedono il testo del codice civile, "nell'applicare la
legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto
palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di
esse e dall'intenzione del legislatore", non può non rilevarsi - e
riscontrare conseguentemente una lesione della autonomia finanziaria
della regione siciliana - che l'espressione utilizzata ("si tiene
conto") appare connotata da una eccessiva vaghezza ed
indeterminatezza.
Lessicalmente infatti l'azione che viene determinata con la
locuzione adoperata sta in luogo di: "valutare, dare un peso, tenere
in considerazione" (cfr. lessico universale italiano dell'Istituto
dell'Enciclopedia Italiana fondata da Giovanni Treccani, 1979); con
essa si intende generalmente il "prender nota, serbare memoria" di
alcunchè, e soltanto residuale può viceversa ritenersi il
significato e l'accezione di "conteggiare" (cfr. Grande dizionario
della lingua italiana a cura di Salvatore Battaglia, UTET, 1964).
Ciò potrebbe pertanto comportare residue, indebite, potestà
valutative discrezionali, e in mancanza di univoche indicazioni che
consentono di ancorare la previsione in questione a precisi parametri
quantificativi ed a individuati limiti temporali, potrebbe indurre a
ritenere non necessariamente sussistente un obbligo di restituzione
alla regione del tantundem, esatto equivalente del minor gettito
tributario della regione siciliana quale risulta riscontrato, o
comunque riscontrabile, a seguito dell'esame dei dati contabili in
possesso delle tesorerie provinciali dello Stato.
Rileva specificare che la lesione della autonomia finanziaria della
regione siciliana risulta anche se la restituzione in parola,
ancorchè integrale, non venga disposta nello stesso esercizio
finanziario nel quale il minor gettito tributario in questione si
determina.
Anche in tale ipotesi, oltrechè, ovviamente qualora detto importo
non venga risarcito in modo integrale, si avrebbe una compressione
delle risorse della regione ed il conseguente condizionamento delle
sue scelte politiche, in lesione delle previsioni statutarie che
riconoscono quale unico, legittimo limite, quello relativo a norme
statali di principio e di grande riforma.
Non può invero contestarsi che tutte le scelte che comportino
spese, restando ancorate alla necessità di una copertura
finanziaria, restino condizionate anche con riferimento al momento
temporale in cui le corrispondenti entrate vengono riscosse,
provocando di contro, quindi anche il semplice slittamento temporale
nell'acquisizione delle spettanze, una lesione dell'autonomia
regionale.
Sia la non integrale restituzione della somma pari al minor gettito
tributario riscosso dalla regione siciliana in conseguenza
dell'applicazione dell'art. 1 della legge n. 448 del 1998, sia il
ritardo nel provvedere all'accreditamento alla medesima regione del
relativo importo, comporterebbero, altresì, la violazione dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione sotto il profilo del mancato
rispetto del principio della copertura finanziaria in esso contenuto;
principio che si estende certamente oltre il bilancio dello Stato
persona in senso stretto (cfr. Corte costituzionale, sentenza 17
dicembre 1981, n. 189), e che comportando la necessità di
un'identificazione precisa e puntuale dei mezzi di copertura, avrebbe
imposto, in ordine al bilancio della regione siciliana, l'espressa
previsione di un trasferimento di somme in favore della stessa
regione, ed a carico dello Stato, di un importo pari a quanto da
restituire in via compensativa con tributi di pertinenza della
medesima.

P.Q.M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso e dichiarare l'illegittimità costituzionale delle impugnate
disposizioni della legge 23 dicembre 1998, n. 448, in quanto - in
violazione dell'autonomia e delle attribuzioni finanziarie regionali,
quali risultano dall'art. 36 dello statuto della regione siciliana e
dall'art. 2 delle relative norme di attuazione approvate con decreto
del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074, nonchè in
violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione - non
sanciscono, a carico dello Stato ed a favore della regione siciliana,
l'obbligo di rimborso integrale ed immediato degli importi dalla
medesima restituiti in nome e per conto dello Stato medesimo in
applicazione dell'art. 1 della predetta legge n. 448/1998.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si deposita con il presente atto l'autorizzazione a ricorrere
(copia conforme della deliberazione della Giunta regionale n. 11 del
21 gennaio 1999).
Palermo, addì 25 gennaio 1999
Avv. Giovanni Carapezza Figlia - avv. Liana Cordone
99C0096