1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 709 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 2000
Ordinanza emessa il 25 maggio 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Rossi Francesco contro la commissione esaminatrice per l'iscrizione all'albo degli avvocati ed altro Avvocato e procuratore - Esami di abilitazione per l'esercizio della professione - Giudizio espresso esclusivamente mediante punteggio numerico - Obbligo di motivazione - Esclusione secondo l'indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato, non condiviso dal rimettente ma costituente "diritto vivente" - Lamentata ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi previsto dalla legge anche per i pubblici concorsi - Incidenza sui principi di difesa in giudizio, di tutela giurisdizionale, di imparzialita' e buon andamento della p.a., per la difficolta' di conoscere e controllare le ragioni poste alla base del giudizio negativo e l'iter logico delle valutazioni compiute dalle commissioni esaminatrici - Richiesta di valutazione chiarificatrice alla Corte costituzionale. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. (000C1216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3585/1999
proposto dal dott. Rossi Francesco, rappresentato e difeso
dall'avv. Maurizio Mengassini ed elettivamente domiciliato presso
il suo studio in Milano, via Borgogna, 9; Contro la commissione
esaminatrice per l'iscrizione all'albo degli avvocati e il
Ministero della giustizia, costituitisi in giudizio in persona del
Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Milano presso i cui uffici sono ope
legis domiciliati in via Freguglia n.1, per l'annullamento, previa
sospensione, del giudizio di non ammissione alle prove orali degli
esami d'avvocato per la sessione 1998/1999,
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato;
Viste la memoria prodotta dall'Avvocatura dello Stato a sostegno
delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 25 maggio 2000 il relatore dott.
Francesco Mariuzzo;
Uditi, altresì, i difensori delle parti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Il dott. Francesco Rossi ha sostenuto presso la Corte d'appello
di Milano le prove scritte degli esami d'avvocato - sessione
1998/1999, sulle quali la commissione d'esame ha espresso un
giudizio negativo, che ha impedito al ricorrente di essere ammesso
all'orale.
Per ottenere l'annullamento di tale valutazione l'interessato ha
adito questo tribunale con il ricorso in epigrafe, deducendo vizi
di violazione di legge e d'eccesso di potere.
Si è costituito in giudizio il Ministero della giustizia,
contestando le tesi sostenute nel ricorso e chiedendone la
reiezione.
In occasione della camera di consiglio del 17 dicembre 1999 la
sezione rinviava al merito l'esame dell'istanza incidentale di
sospensione del giudizio in questione.
All'udienza del 25 maggio 2000 la causa è passata in decisione.

D i r i t t o

1. - L'illegittimità dell'impugnato giudizio negativo è
denunciata nel ricorso sia sotto il profilo dell'esiguità del
tempo impiegato dalla commissione esaminatrice per la correzione
degli elaborati nella seduta del 21 aprile 1998 sia per difetto di
motivazione; si sostiene che detto giudizio, espresso
esclusivamente in forma numerica, attraverso voti, contrasta con il
principio generale enunciato dall'art. 3, comma 1, della legge 7
agosto 1990, n. 241, a tenore del quale:

"Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli
concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei
pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo che
nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i
presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato
la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze
dell'istruttoria".

Sulla questione dell'integrale applicabilità della norma citata
ai giudizi relativi agli esami d'abilitazione professionale (e
segnatamente agli esami per accedere alla professione d'avvocato)
questa sezione si è ripetutamente espressa in senso favorevole, da
ultimo con le sentenze 3 giugno 1998, nn. 1154 e 1157 e 30 giugno
1998, n. 1521. Ad analoghe conclusioni sono recentemente pervenuti
anche il Tribunale amministrativo regionale Puglia - sezione di
Lecce, I sezione, nelle sentenze 25 marzo 1997, n. 207, 10 agosto
1996, n. 617 e 27 marzo 1996, n. 119; ed il Tribunale
amministrativo regionale Lombardia - sezione di Brescia nella
sentenza 19 ottobre 1996, n. 990.
Il consiglio di Stato ha, invece, adottato un contrario
orientamento che riconosce, nell'ambito che qui interessa, la piena
legittimità del giudizio espresso esclusivamente mediante un voto,
cioè attraverso un mero punteggio numerico; e tale posizione è
giustificata sostenendo, da un lato, che il voto sintetizza in
forma numerica il giudizio e contiene in se la propria motivazione,
dall'altro che l'art. 3 della legge sul procedimento amministrativo
è applicabile alla sola attività propriamente provvedimentale e
non anche all'attività di giudizio conseguente a valutazioni.
Detto consolidato orientamento è stato seguito, tra le altre,
nelle decisioni del Consiglio di Stato, VI sez. 27 maggio 1996,
n. 747 e 15 ottobre 1993, n. 727; V sez. 19 settembre 1995, n. 1323
(che ribadisce la validità dell'orientamento richiamato, pur
riconoscendo la necessità di motivazione del punteggio negativo
attribuito, in caso d'unico candidato di un pubblico concorso);
C.G.A.R.S. 29 dicembre 1997, n. 583 e 29 luglio 1997, n. 309 (che
superano la precedente, isolata decisione di segno opposto n. 228
del 31 maggio 1995); ed anche in sede consultiva il Consiglio di
Stato si è espresso nel senso indicato allorchè, nel parere 9
novembre 1995, n. 120 reso dall'adunanza generale, ha ritenuto
opportuna la modifica dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 9 agosto
1994, n. 487 in tema d'accesso ai pubblici impieghi, nel senso che
i criteri di valutazione nei concorsi devono essere stabiliti al
fine di "assegnare" e non di "motivare" i punteggi attribuiti ai
candidati, essendo la graduazione numerica un modo di differenziare
le valutazioni.
Detta modifica, che sembra avere espunto dall'ordinamento la sola
norma, seppure di rango secondario, che si poneva in obiettivo
contrasto con la menzionata, riduttiva lettura dell'art. 3 della
legge n. 241/1990, appare di tutto rilievo in relazione alla
particolare autorevolezza dell'organo da cui promana: l'adunanza
generale del Consiglio di Stato è, infatti, chiamata a rendere
un'interpretazione potenzialmente vincolante per ogni successiva
lettura della norma, deliberando essa con la partecipazione di
tutti i componenti delle sezioni consultive e di quelle
giurisdizionali ex art. 17 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054.
L'importanza di detto avviso emerge anche dal fatto che esso pare
sottendere non solo l'inequivoco intento di difendere il previo
indirizzo interpretativo, ma anche quello di dare coerente risposta
all'avvertita preoccupazione per le difficoltà ricadenti
sull'amministrazione (e per essa sulle commissioni giudicatrici) in
dipendenza di un altrimenti non derogabile obbligo di motivazione
dei giudizi negativi espressi in sede di pubblici concorsi ed
esami.
In proposito non si può non sottolineare, tuttavia, che i valori
costituzionali che presiedono all'emissione del suddetto avviso
dell'adunanza generale sono quelli esclusivamente indicati
dall'art. 100, primo comma, della Costituzione e che lo stesso è
dunque diretta espressione della funzione primaria affidata da
quest'ultima norma al Consiglio di Stato, che è quella di rendere
allo Stato la consulenza giuridico-annninistrativa e di garantire
la tutela della giustizia all'interno della pubblica
amministrazione.

2. - Il diverso orientamento seguito da questa sezione rispetto a
quanto espresso dall'adunanza generale e dalle decisioni delle
sezioni giurisdizionali rese antecedentemente e successivamente al
ricordato parere, trova fondamento sul fatto:

che l'affermazione secondo cui il voto sarebbe espressione
sintetica, ma completa del giudizio, recante in se la sua
motivazione, è tanto perentoria quanto insoddisfacente; se
significa che, ad esempio, un esame da "5" è un esame
insufficiente, essa si risolve in una mera tautologia; in realtà
il voto è un giudizio di cui sfugge la motivazione, perchè le
ragioni di una valutazione negativa (e la graduazione di questa)
possono essere le più diverse: errori concettuali e/o ortografici,
superficiale o confusa conoscenza della materia trattata,
inadeguatezza dell'esposizione, mancata comprensione del tema
proposto, incapacità di analisi e/o di sintesi, ed altre ancora;
ed una specifica, ancorchè sintetica enunciazione delle ragioni di
un giudizio non positivo corrisponde al generalissimo precetto di
clare loqui, consentendo al candidato un adeguato riscontro tra il
contenuto della prova svolta e la sua negativa valutazione: il che
può alternativamente condurre ad una consapevole reazione in sede
giurisdizionale ovvero all'accettazione del risultato, visto anche
in funzione di aiuto e di indirizzo per le scelte future;
che l'esigenza di conoscere il "perche'" di un voto può
essere soddisfatta solo quando esso è accompagnato da un giudizio
sintetico o trova illustrazione nella simbologia utilizzata nelle
correzioni apportate ad un'eventuale prova scritta o, ancora,
quando può essere spiegato attraverso il raffronto con criteri di
valutazione predeterminati in modo puntuale e pressochè
matematico; in mancanza di tali elementi di raffronto l'esigenza
predetta resta insoddisfatta;
che il detto orientamento del Consiglio di Stato sembra anche
in contraddizione con i criteri che presiedono ad analoghe
valutazioni al termine del ciclo della scuola media inferiore e
superiore, ove gli articolati giudizi emessi dai consigli di classe
o dalle commissioni d'esame di Stato rendono palesi le ragioni
dell'attribuzione dei voti e della pronunciata maturità o non
maturità dei candidati;
che l'interpretazione dell'adunanza generale pare così
contrastare con l'esigenza di decifrabilità e dunque di
trasparenza delle valutazioni negative formulate dalle commissioni
esaminatrici negli esami di abilitazione, come parrebbe dimostrato
dalla loro totale insondabilità sul piano della giurisdizione
generale di legittimita': il che sembra nella specie tanto più
inaccettabile a fronte del dubbio avanzato nell'atto introduttivo
che il tempo dedicato alla correzione degli elaborati non sia stato
sufficiente a consentirne un equilibrato e maturo giudizio;
che la lettura dell'art. 3 della legge n. 241/1990
siffattamente emergente pare risolversi dunque in strumento diretto
a perseguire m via esclusiva l'interesse alla sollecita conclusione
delle procedure di valutazione, epperò all'elevato costo di una
sensibile compromissione del grado di tutela apprestato sul piano
giurisdizionale dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, che
fondano nel nostro ordinamento la stessa essenziale garanzia
dell'effettività della tutela giurisdizionale sia per i diritti
soggettivi sia per gli interessi legittimi (Corte costituzionale
18 giugno 1997, n. 183);
che il valore costituzionale espresso dall'art. 100, primo
comma, della Costituzione, così come rettamente interpretato dal
massimo organo di consulenza giuridico-amministrativa dello Stato,
sembra essersi, quindi, sovrapposto per la forza che deriva dal
parere di un organo costituito dalla totalità dei Consiglieri di
Stato a quello ricavabile invece dai ridetti artt. 24 e 113, come
di fatto emerge dall'orientamento conforme e da reputarsi ormai
consolidato delle sezioni giurisdizionali, registratosi dopo
l'emissione del richiamato avviso dell'adunanza generale;
che l'apprezzamento di tutti gli interessi pubblici
coinvolti, già discrezionalmente ed insindacabilmente compiuto dal
legislatore nell'esercizio della massima espressione dell'indirizzo
politico con l'approvazione di norme di principio, qual è
sicuramente l'art. 3 della legge n. 241/1990, pare dunque essere
stato reiterato nell'esercizio di una funzione ausiliaria
dell'attività di governo e per tale via surrettiziamente
modificato da quest'ultimo tramite il concorso del richiamato
avviso dell'adunanza generale, come paleserebbe la sopravvenuta
diversa riformulazione dell'art. 12 del d.P.R. 9 agosto 1994,
n. 487.

3. - Con riguardo, invece, alla tesi secondo cui l'art. 3 della
legge n. 241/1990, riferendosi ad "ogni provvedimento
amministrativo" e ricollegando la motivazione "alle risultanze
dell'istruttoria", farebbe esclusivo riferimento all'attività
propriamente provvedimentale e non anche a quella di giudizio,
conseguente a valutazione, essa appare egualmente confliggente con
lo spirito della norma; in una legge di principi sul procedimento
amministrativo, volta a garantire la trasparenza e l'imparzialità
dell'attività amministrativa, il generale obbligo di motivazione
di "ogni" provvedimento può essere escluso solo nei casi
espressamente previsti e cioè solo "per gli atti normativi e per
quelli a contenuto generale", a cui puntualmente si riferisce il
comma 2 della norma citata; e d'altra parte il comma 1, utilizza
una terminologia varia, collegando l'obbligo di motivazione prima
al "provvedimento amministrativo", poi alla "decisione
dell'amministrazione": il che appare espressivo della volontà di
attribuire alla disposizione la più ampia portata.
Il collegio ritiene tuttora valide le argomentazioni appena
richiamate, che appaiono pertinenti al caso di specie, tenuto conto
che il giudizio contestato è stato espresso in forma
esclusivamente numerica, che gli elaborati del ricorrente non
presentano alcuna correzione e che i criteri di correzione
enunciati nella relativa seduta della commissione risultano
generali ed astratti. Tuttavia non può trascurare il fatto che
anche le più recenti decisioni adottate dal Consiglio di Stato in
sede di merito (cfr. sez. IV 9 aprile 1999, n. 538, che ha
annullato la sentenza di questa Sezione n. 1726 dell'8 ottobre 1997
pronunciata su un caso analogo a quello di cui qui si controverte)
e cautelare sono conformi al suo consolidato orientamento,
contrario a quello di questa sezione. Si deve dunque riconoscere
che, secondo il "diritto vivente" quale risulta dalle decisioni
emesse in sede d'appello, l'art. 3 della legge n. 241/1990 (alla
luce del quale vanno interpretate le disposizioni sull'esame da
avvocato contenute nel r.d. 22 gennaio 1934, n. 37 e, in
particolare, quelle di cui agli artt. 17-bis e 23 che utilizzano il
termine "punteggio") esclude dall'obbligo di puntuale motivazione i
giudizi espressi in sede di valutazione degli esami di abilitazione
professionale.

4. - In tali condizioni questo collegio ritiene di non poter
definire il ricorso semplicemente insistendo nel riproporre le tesi
della sezione, senza farsi carico dell'evidente contrasto con il
"diritto vivente" in materia, quale emerge dal pacifico
orientamento del Consiglio di Stato, tenuto conto del rilievo che
esso presenta sotto il profilo nomofilattico.
L'indubbio vincolo costituito, di fatto, dal richiamato "diritto
vivente" non appare tuttavia sufficiente ad imporre a questo
giudice di adeguarsi all'indirizzo sinora avversato, atteso che
l'interpretazione dell'art. 3 citato seguita sul punto dal
Consiglio di Stato appare al collegio sospettabile di
illegittimità costituzionale. Non resta allora che prospettare
tali dubbi alla Corte costituzionale per averne una valutazione
chiarificatrice. E che il giudice di merito, quando si trova di
fronte ad indirizzi giurisprudenziali consolidati da lui non
condivisi sul piano costituzionale, possa rivolgersi al giudice
delle leggi è stato ripetutamente riconosciuto dalla stessa Corte
costituzionale, da ultimo nelle sentenze 21 novembre 1997, n. 350,
21 luglio 1995, n. 345, 6 aprile 1995, n. 110, 24 febbraio 1995,
n. 58.
Nel caso in esame il collegio dubita della conformità a
determinate norme costituzionali dell'indirizzo interpretativo
dell'art. 3 della legge n. 241/1990 uniformemente seguito dal
Consiglio di Stato in rapporto alla formulazione e motivazione dei
giudizi relativi ad esami di abilitazione professionale (con
specifico riguardo agli esami per accedere alla professione di
avvocato). In particolare tali dubbi si prospettano:

a) in relazione all'art. 3 della Costituzione perchè non
appare ragionevole una disposizione normativa inserita nella legge
generale sul procedimento amministrativo che, mentre consacra il
generale principio dell'obbligo di motivazione, tra l'altro facendo
specifico riferimento a "lo svolgimento dei pubblici concorsi", ne
esclude l'applicazione a categorie di atti (nella specie i giudizi
sugli esami d'abilitazione) rispetto ai quali l'esigenza dei
destinatari di conoscere, attraverso un'idonea motivazione, le
concrete ragioni poste a fondamento della loro adozione non è
diversa, nè minore di quella dei soggetti interessati agli altri
atti amministrativi, se del caso egualmente esprimenti valutazioni
di natura tecnica, sicuramente vincolati all'osservanza della
norma;
b) in relazione agli artt. 24 e 113 della Costituzione,
perchè la non soggezione all'obbligo di motivazione dei giudizi
d'esame di cui si discute, traducendosi nell'impossibilità per il
singolo candidato bocciato di conoscere e controllare le ragioni
poste a base del giudizio negativo, interdice ogni concreta tutela
nella già assai limitata sede della giurisdizione di legittimità,
in cui al giudice amministrativo è consentito il solo riscontro
dell'iter logico delle valutazioni di merito compiute dalle
commissioni esaminatrici; quando, al contrario, anche tale limitato
sindacato è precluso di fronte al mero dato numerico del voto, non
illustrato, cioè spiegato da una almeno sintetica, ma concreta,
motivazione, la tutela così consentita dall'ordinamento si riduce
al solo riscontro di profili estrinseci e formali, quali quelli
inerenti al rispetto delle garanzie connesse alla collegialità
dell'organo giudicante ed alla sua composizione con una cospicua
riduzione del tasso di effettività dei giudizi nella sede generale
della legittimità;
c) in relazione all'art. 97 della Costituzione perchè la
sottrazione di una categoria di atti all'obbligo di motivazione
appare confliggente sia con il principio di imparzialità
(evidentemente meno garantito da un giudizio espresso in forma solo
numerica), sia con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che in un ordinamento modernamente
democratico si traduce anche nella piena trasparenza dell'azione
amministrativa; nè le esigenze di snellezza e speditezza del
procedimento, pure riconducibii al principio di buon andamento ex
art. 97 della Costituzione e che sono pianamente percepibili nel
già ricordato avviso dell'adunanza generale, possono essere
ritenute prevalenti rispetto all'inderogabile necessità di
assicurare il più corretto rapporto tra cittadino e
amministrazione pubblica, essendo invece diversamente tutelabili
attraverso un'applicazione del principio dell'obbligo di
motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di
trasparenza e di tutela.

5. - In subordine, ove si ritenga conforme al dato normativo
l'interpretazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 quale risulta
dal "diritto vivente" formatosi sul punto che riguarda il presente
giudizio, il Collegio prospetta l'illegittimità del medesimo art.
3, in rapporto ai parametri costituzionali più sopra richiamati e
per le ragioni già illustrate.

6. - Le questioni prospettate appaiono al collegio non
manifestamente infondate e sono sicuramente rilevanti, perchè
dalla loro risoluzione dipende l'accoglimento o meno del ricorso
sotto il denunciato profilo del difetto di motivazione.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate, sospende
il giudizio sul ricorso n. 3585 del 1999 e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 25
maggio 2000.
Il presidente estensore: Mariuzzo
00C1216