1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 255 ORDINANZA 15 - 23 dicembre 2021
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Adeguamento, mediante delibera del Collegio dei Questori del Senato del 13 ottobre 2021, della normativa, introdotta mediante d.l. n. 52 del 2021, relativa all'obbligo della certificazione verde COVID-19 (c.d. Green pass) - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dal senatore Paragone nei confronti del Senato della Repubblica e del Governo - Lamentata menomazione delle prerogative spettanti al singolo parlamentare - Richiesta di disporre l'annullamento, previa sospensiva, delle delibera indicata - Inammissibilita' del ricorso. - Delibera n. 406/XVIII del 13 ottobre 2021 del Collegio dei Questori del Senato. - Costituzione, artt. 1, 3, 54, 64 e 67. (T-210255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione n. 406/XVIII del 13 ottobre 2021
del Collegio dei questori del Senato della Repubblica e di ogni altro
atto presupposto, omesso o collegato, promosso da Gianluigi Paragone,
in qualità di senatore, con ricorso depositato in cancelleria l'8
novembre 2021, iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2021, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
deliberato nella camera di consiglio del 15 dicembre 2021.
Ritenuto che con ricorso depositato l'8 novembre 2021 (reg.
confl. poteri n. 7 del 2021) il senatore Gianluigi Paragone ha
promosso conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti del Senato della Repubblica e del Governo della Repubblica,
in riferimento alla delibera n. 406/XVIII del 13 ottobre 2021,
adottata dal Collegio dei questori del Senato, di cui il ricorrente
chiede altresì la sospensione in via cautelare;
che, secondo il ricorrente, la delibera in oggetto ha previsto il
possesso della certificazione verde COVID-19 (cosiddetto green pass)
quale condizione per partecipare ai lavori parlamentari in attuazione
del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti per la
graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto
delle esigenze di contenimento della diffusione dell'epidemia da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 giugno 2021,
n. 87, e modificato dal successivo decreto-legge 21 settembre 2021,
n. 127 (Misure urgenti per assicurare lo svolgimento in sicurezza del
lavoro pubblico e privato mediante l'estensione dell'ambito
applicativo della certificazione verde COVID-19 e il rafforzamento
del sistema di screening), convertito, con modificazioni, nella legge
19 novembre 2021, n. 165;
che, ad avviso del ricorrente, l'introduzione della normativa su
detta certificazione non gli consente di svolgere liberamente
l'attività di senatore, avente fonte negli artt. 1, 3, 54, 64 e 67
della Costituzione, dal momento che impedisce la partecipazione ai
lavori parlamentari a coloro che non ne sono in possesso;
che il ricorrente afferma di essere rappresentante della Nazione
senza vincolo di mandato e titolare pro quota del potere di
determinare la politica nazionale (art. 67 Cost.);
che la suddetta disciplina certificazione verde, introdotta al
Senato mediante la delibera n. 406/XVIII, violerebbe l'art. 64, primo
comma, Cost.;
che, in particolare, imporre ai senatori l'utilizzo di tale
certificazione verde per partecipare ai lavori parlamentari,
analogamente a quanto previsto per i dipendenti pubblici (art.
9-quinquies, d.l. n. 52 del 2021, come convertito) o per il personale
degli uffici giudiziari (art. 9-sexies, comma 8, d.l. n. 52 del 2021,
come convertito), lederebbe, da un lato, l'autonomia dei singoli
parlamentari, che operano in virtù di un mandato costituzionale non
equiparabile al lavoro pubblico, e, dall'altro, quella dello stesso
Parlamento;
che, sotto quest'ultimo profilo, la citata disciplina, adottata
attraverso un provvedimento di organi interni, in luogo di una
modifica del regolamento del Senato e quindi di una votazione a
maggioranza assoluta dei componenti dell'Aula, integrerebbe una
violazione della riserva regolamentare e del principio di autodichia;
che il regolamento del Senato è ritenuto «la sola ed unica
espressione dell'autonomia riconosciuta dalla Costituzione a ciascuna
Camera, attraverso la quale se ne definisce specificamente
l'organizzazione e il funzionamento, il procedimento per la
formazione delle leggi, le procedure di controllo, di indirizzo e di
informazione»;
che, pertanto, esclusivamente una modifica regolamentare avrebbe
potuto legittimare «l'obbligo del possesso della certificazione verde
COVID 19 e non altri atti riconducibili ad articolazioni interne di
un ramo del Parlamento»;
che l'istanza cautelare sarebbe giustificata da ragioni di
urgenza;
che, alla luce di quanto esposto, il ricorrente chiede che questa
Corte annulli, previa sospensiva, la delibera n. 406/XVIII del 13
ottobre 2021 adottata dal Collegio dei questori, dichiarando
l'illegittimità della menomazione del mandato parlamentare subita
dal ricorrente.
Considerato che il senatore Gianluigi Paragone ha promosso
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del
Senato della Repubblica e del Governo della Repubblica, in relazione
alla adozione, da parte del Collegio dei Questori, della delibera n.
406/XVIII del 13 ottobre 2021, con la quale è stato previsto che i
senatori posseggano ed esibiscano la certificazione verde di cui
all'art. 9 del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti
per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel
rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione
dell'epidemia da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 giugno 2021, n. 87, e modificato dal successivo
decreto-legge 21 settembre 2021, n. 127 (Misure urgenti per
assicurare lo svolgimento in sicurezza del lavoro pubblico e privato
mediante l'estensione dell'ambito applicativo della certificazione
verde COVID-19 e il rafforzamento del sistema di screening),
convertito, con modificazioni, nella legge 19 novembre 2021, n. 165,
ai fini di accedere alle sedi del Senato;
che tale previsione, introdotta dalla delibera predetta e «di
fatto applicata», senza che sia stato modificato il regolamento del
Senato, avrebbe per effetto di menomare le prerogative costituzionali
attribuite a ciascun senatore dagli artt. 1, 54, 64 e 67 della
Costituzione;
che, secondo il ricorrente, il senatore che accede alle sedi del
Senato senza esibire il certificato verde può essere raggiunto dalla
sanzione, prevista dall'art. 67, comma 3, del regolamento del Senato
della Repubblica 17 febbraio 1971 e s.m.i., della interdizione di
partecipare ai lavori dello stesso per un periodo non superiore a
dieci giorni di seduta. A tale sanzione rinvia lo stesso art. 67,
comma 4, regol. Senato per fatti di particolare gravità, che si
svolgano nel recinto del palazzo del Senato, ma fuori dell'Aula;
che la delibera oggetto di conflitto dà atto che il Consiglio di
Presidenza del Senato ha deciso, in data 5 ottobre 2021, di
ricondurre all'art. 67, comma 4, appena citato, l'accesso da parte
dei senatori alle sedi parlamentari senza l'esibizione di detta
certificazione verde. Per effetto di ciò, al ricorrente sarebbe
precluso l'esercizio delle proprie prerogative costituzionali, e ciò
avverrebbe «in violazione della riserva di regolamento» parlamentare
prevista dall'art. 64 Cost. Infatti, prosegue il ricorso, sarebbe
spettato «alle Camere, e non a singole articolazioni interne,
eventualmente adeguarsi alla previsione normativa» introdotta
dall'art. 9-quinquies, comma 12, del d.l. n. 52 del 2021, come
inserito dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 127 del 2021, come
convertito, secondo cui «[g]li organi costituzionali, ciascuno
nell'ambito della propria autonomia, adeguano il proprio ordinamento
alle disposizioni» concernenti l'impiego delle certificazioni verdi
COVID-19 in ambito lavorativo pubblico;
che, inoltre, dall'art. 9-quinquies del d.l. n. 52 del 2021, come
convertito, dovrebbe desumersi che la certificazione verde possa
essere richiesta solo ai lavoratori, e quindi ai dipendenti del
Senato, ma in nessun caso ai senatori;
che l'atto oggetto del conflitto andrebbe sospeso in via
cautelare;
che, in questa fase del giudizio, questa Corte è chiamata a
deliberare, in camera di consiglio e senza contraddittorio, sulla
sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo prescritti dall'art.
37, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ossia a
decidere se il conflitto insorga tra organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartengono e per la
delimitazione della sfera di attribuzioni delineata da norme
costituzionali;
che l'ordinanza n. 17 del 2019 di questa Corte ha riconosciuto
l'esistenza di una sfera di prerogative che spettano al singolo
parlamentare e ha affermato che esse possono essere difese con lo
strumento del ricorso per conflitto tra poteri dello Stato, a
condizione che vi sia una violazione manifesta della prerogativa,
rilevabile nella sua evidenza già in sede di sommaria delibazione
(nello stesso senso, anche ordinanze n. 67 e n. 66 del 2021; n. 197,
n. 176, n. 129, n. 60 del 2020; n. 275 e n. 274 del 2019);
che, in ogni caso, tale violazione non può riguardare
esclusivamente la scorretta applicazione dei regolamenti parlamentari
e delle prassi di ciascuna Camera (ordinanze n. 193, n. 188, n. 186
del 2021 e n. 86 del 2020);
che il ricorso è inammissibile;
che, anzitutto, la «spiccata autonomia» di cui godono gli organi
costituzionali (sentenza n. 129 del 1981) impone di escludere che la
decretazione d'urgenza possa formulare condizioni atte ad interferire
con (fino potenzialmente ad impedire) lo svolgimento dell'attività
propria dell'organo. In particolare, «l'essenza della garanzia contro
l'interferenza di altri poteri che la Costituzione riconosce alle
Camere è data proprio dalla esclusività della capacità
qualificatoria che il regolamento parlamentare possiede», anche
quanto allo svolgimento dei lavori (sentenza n. 379 del 1996);
che, pertanto, l'art. 9-quinquies, comma 12, del d.l. n. 52 del
2021, come introdotto dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 127 del 2021,
come convertito, secondo cui gli organi costituzionali adeguano il
proprio ordinamento alle disposizioni concernenti la certificazione
verde può e deve essere interpretato nel senso che esso preservi
integralmente la libera valutazione di opportunità dell'organo, e
delle Camere nel caso di specie, in ordine all'an, al quando e al
quomodo del processo di adeguamento;
che, di conseguenza, nessun argomento può essere tratto dalla
disciplina normativa prescritta per i lavoratori pubblici dal citato
art. 9-quinquies, per desumere da quest'ultima la menomazione delle
prerogative costituzionali dei senatori;
che, pertanto, il ricorso, nella parte in cui sostiene che dalla
predetta disposizione dovrebbe trarsi il divieto, per il Senato, di
richiedere l'esibizione della certificazione verde ai suoi
componenti, è inammissibile;
che, a parere del ricorrente, la menomazione delle proprie
attribuzioni costituzionali si sarebbe prodotta a seguito della
decisione di introdurre la certificazione verde per i senatori in
forza di una mera delibera del Collegio dei questori, anzichè per il
tramite di una modifica del regolamento del Senato, assunta a
maggioranza assoluta dei suoi componenti;
che anche tale profilo del conflitto è inammissibile; infatti,
il ricorrente trascura che la introduzione della certificazione verde
è stata inizialmente decisa dal Consiglio di Presidenza del Senato
con delibera del 5 ottobre 2021, che non è stata resa oggetto di
conflitto, e solo successivamente quest'ultima è stata recepita dal
Collegio dei questori. Con detta delibera il Consiglio di Presidenza
si è basato sull'interpretazione secondo cui il mancato possesso
della certificazione verde da parte del senatore, in occasione
dell'accesso alle sedi del Senato, fosse sussumibile nella
fattispecie di cui all'art. 67, comma 4, regol. Senato;
che, secondo tale norma, «[p]er fatti di particolare gravità che
si svolgano nel recinto del palazzo del Senato, ma fuori dell'Aula,
il Presidente può ugualmente investire del caso il Consiglio di
Presidenza il quale, sentiti i Senatori interessati, può deliberare
le sanzioni di cui ai commi precedenti», ovverosia l'interdizione dai
lavori parlamentari per un periodo non superiore a dieci giorni di
seduta;
che, pertanto, e a prescindere da ogni altro profilo, l'atto
oggetto del conflitto si limita ad adottare una specifica
interpretazione dell'art. 67 regol. Senato sicchè è del tutto
improprio sostenere la necessità che il regolamento stesso sia
modificato, quando la fattispecie in esame è già disciplinata nelle
forme emerse all'esito di detta interpretazione, sulla quale il
ricorrente, peraltro, non prende alcuna posizione;
che, inoltre, il ricorrente stesso afferma che il modus
procedendi osservato dagli organi del Senato avrebbe infranto la
riserva di regolamento che l'art. 64 Cost. pone «a garanzia della
autodichia delle Camere». In altri termini, tale impostazione del
ricorso fa emergere un ulteriore profilo di inammissibilità, atteso
che il ricorrente non rivendica la lesione di una sua propria
prerogativa, ma di una competenza che la Costituzione attribuisce
semmai all'intero Senato (ordinanza n. 67 del 2021), nè, con
riguardo all'impedimento ad esercitare le proprie prerogative
costituzionali, il ricorso motiva in ordine ad ulteriori profili che
renderebbero l'introduzione della certificazione verde lesiva di tali
attribuzioni;
che il ricorso ha omesso di dimostrare adeguatamente se la
predetta certificazione e i presupposti che la consentono siano tali
da costituire un effettivo impedimento all'esercizio delle
attribuzioni proprie del senatore;
che, in definitiva, l'intero ricorso è inammissibile;
che la dichiarazione di inammissibilità del ricorso preclude
l'esame dell'istanza cautelare (ordinanze n. 193 del 2021; n. 197, n.
196 e n. 195 del 2020).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato promosso dal senatore Gianluigi Paragone con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA