1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 2-7-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 207 SENTENZA 17 - 27 giugno 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Sospensione della prescrizione dell'azione per conseguire le prestazioni INAIL - Durata per un periodo massimo di 150 giorni anziche' per l'intera durata del procedimento amministrativo in caso di disposizione dell'autopsia del lavoratore da parte del pretore - Riferimento alla sentenza della Corte n. 312/1993 - Ragionevolezza e congruita' di un termine coerente con esigenze tecniche del caso - Non fondatezza. (D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, art. 111, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, e 38, secondo comma). (097C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 2-7-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 111, secondo e
terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle
disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali), promosso con ordinanza
emessa il 6 aprile 1996 dal pretore di Trento, sul ricorso proposto
da Carli Flora contro l'INAIL, iscritta al n. 811 del registro
ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione dell'INAIL nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 1997 il giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi l'avv. Nicola D'Angelo per l'INAIL e l'avvocato dello Stato
Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio in cui la vedova di un lavoratore
aveva richiesto all'INAIL le prestazioni dovute ai superstiti
assumendo che nella morte del coniuge aveva svolto un ruolo causale
la malattia professionale a suo tempo riconosciutagli, a fronte
dell'eccezione dell'Istituto convenuto circa la prescrizione del
diritto, in quanto azionato oltre i tre anni e 150 giorni dalla
morte, il pretore di Trento, con ordinanza emessa il 6 aprile 1996,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 111, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n.
1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nella
parte in cui limita la sospensione della prescrizione del diritto
alle prestazioni INAIL ad un massimo di 150 giorni, anzichè
estendere la stessa a tutto il periodo di svolgimento della fase
amministrativa "anche quando" sia stata disposta un'inchiesta
pretorile (avente ad oggetto l'autopsia del lavoratore) di durata
superiore a 150 giorni.
Premesso che nella specie il lavoratore era deceduto il 27 febbraio
1992 e che la fase amministrativa era durata ben 549 giorni (era
stata effettuata l'autopsia nel quadro dell'inchiesta pretorile
disciplinata dall'art. 63 del citato d.P.R. n. 1124 del 1965), che,
inoltre, in data 27 agosto 1993, l'INAIL aveva comunicato alla
ricorrente il rigetto della domanda amministrativa e che questa aveva
proposto la domanda in via giurisdizionale con ricorso depositato il
27 ottobre 1995, il giudice a quo rileva che - anche sulla scorta
della consolidata giurisprudenza di legittimità - l'eccezione di
prescrizione avrebbe dovuto essere accolta.
Peraltro appare al pretore irragionevole la denunciata previsione
normativa che impone all'interessato di ricorrere comunque al giudice
una volta proposta la domanda amministrativa e decorsi da questa 150
giorni. L'inchiesta pretorile, sebbene incardinata in una fase
amministrativa, è pur sempre condotta dinanzi ad un organo
giudiziario (tanto che i risultati dell'autopsia possono poi essere
utilizzati in pieno nel procedimento giurisdizionale). Tale onere,
vo'lto ad impedire il decorso della prescrizione, si tradurrebbe
infatti in un inutile aggravio, oltretutto contrastante con la tutela
che l'art. 38, secondo comma, della Costituzione garantisce ai
diritti connessi agl'infortuni e alle malattie professionali. Nè
sarebbero ravvisabili quelle esigenze di non rendere ardua la
ricostruzione delle situazioni in cui si sostanziano le malattie
professionali in quanto la pendenza dell'inchiesta pretorile
renderebbe assai remoto il rischio di dispersione delle prove circa
il nesso eziologico tra malattia e morte.
1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'inammissibilità, ovvero per l'infondatezza della questione,
osservando anzitutto come, per espresso insegnamento di questa Corte
(sentenza n. 33 del 1974), l'art. 38 della Costituzione attenga
all'adeguamento dei mezzi di carattere previdenziale alle esigenze di
vita dell'infortunato piuttosto che alle modalità necessarie a
conseguirli, a meno che esse siano tali da comprometterne il
conseguimento. Nella specie non pare all'Avvocatura che la mancata
previsione di una sospensione della prescrizione corrispondente alla
durata del procedimento amministrativo possa incidere sulla
richiamata garanzia costituzionale. Quanto all'art. 3 Cost.,
l'Autorità intervenuta non ravvisa alcuna irragionevole disparità
di trattamento, in assenza del confronto con altre situazioni.
1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto l'INAIL
chiedendo dichiararsi l'inammissibilità ovvero l'infondatezza della
questione.
La parte richiama anzitutto il consolidato orientamento della
Suprema Corte secondo cui il protrarsi del procedimento
amministrativo oltre i 150 giorni non costituisce ulteriore causa di
sospensione della prescrizione, attesa la tassatività del termine,
nè la denunciata normativa potrebbe, secondo l'INAIL, interpretarsi
nel senso di assicurare una sospensione illimitata ed incerta oltre
quel periodo che il legislatore ha ritenuto sufficiente per
l'espletamento della procedura amministrativa.
Sempre la Corte di cassazione, ricorda l'Istituto, ha altresì
sottolineato il carattere speciale della prescrizione in parola, per
l'esigenza, ad essa sottesa, che il diritto venga accertato nel più
breve tempo possibile nell'interesse stesso del danneggiato. La
predeterminazione della sospensione, che non può essere considerata
isolatamente ma va considerata nella logica di specialità di cui
sopra, è stata altresì fissata secondo esigenze di ordine
pubblicistico, valutate discrezionalmente dal legislatore. Non
sarebbe perciò possibile distinguere tra un interesse generale ed un
interesse personale delle parti al prolungamento del termine fino a
ricomprendervi tutto l'iter amministrativo per privilegiare
quest'ultimo interesse.
Del resto l'avente diritto alle prestazioni può proporre l'azione
giudiziaria ancor prima dell'esaurirsi del procedimento
amministrativo, come se questo si fosse concluso; ciò renderebbe
"evidente l'inconciliabilità del protrarsi della sospensione della
prescrizione e la correlativa procedibilità dell'azione giudiziaria"
(che è l'unico atto al quale possa collegarsi l'effetto
interruttivo). L'ordinanza di rimessione viene poi criticata in
quanto vo'lta ad introdurre figure o termini di sospensione diversi
da quelli legislativamente previsti in un sistema in cui la
tassatività delle cause di sospensione rappresenta un punto fermo,
dovendosi negare ogni rilevanza agl'impedimenti di fatto. Inoltre il
rimettente avrebbe omesso di considerare che il termine di 150 giorni
è il risultato della somma di termini previsti dagli artt. 102 e
104, richiamati dal successivo art. 105 del T.U. n. 1124 del 1965.
Infine l'Istituto afferma che nel caso di specie nessun limite
sarebbe stato introdotto al libero esercizio dei diritti della
ricorrente. Quest'ultima, infatti, non ha azionato tempestivamente
il proprio diritto, pur avendo a disposizione un arco di tempo
considerevole dopo la conclusione del procedimento amministrativo,
sicchè non è al protrarsi di questo, bensì al colpevole
comportamento della ricorrente stessa che deve ascriversi il
maturarsi della speciale prescrizione.
Considerato in diritto
1. - Il pretore di Trento dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 111, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n.
1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali), nella
parte in cui prevede che la prescrizione dell'azione per conseguire
le prestazioni dall'INAIL rimanga sospesa per un periodo massimo di
150 giorni, anzichè estendere tale sospensione all'intera durata del
procedimento amministrativo allorchè sia stata disposta l'inchiesta
pretorile che comporti l'autopsia del lavoratore. A parere del
rimettente la norma censurata, nel precludere una più lunga
sospensione ove ricorra la descritta evenienza, risulterebbe
irragionevole e lesiva della garanzia circa la predisposizione di
adeguati mezzi di vita ex art. 38 della Costituzione.
2. - Preliminarmente va osservato che, ai fini della rilevanza
affermata dal rimettente, si rivela ininfluente l'assunto dell'INAIL,
sostanzialmente coincidente con l'eccezione d'inammissibilità
sollevata in udienza dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui nella
specie la maggior durata del procedimento amministrativo non avrebbe
inciso sui diritti della ricorrente nel processo a quo, avendo questa
lasciato trascorrere circa due anni dalla conclusione di tale fase
prima di agire giudizialmente. Resta, infatti, decisiva
l'osservazione che l'ampliamento della sospensione all'intera durata
della fase amministrativa, auspicato dal giudice a quo, consentirebbe
di non dichiarare prescritta l'azione proposta davanti a lui.
Risultato, questo, non altrimenti raggiungibile che con la decisione
additiva richiesta a questa Corte, atteso che l'interpretazione
costantemente data dalla giurisprudenza di legittimità e accolta
dallo stesso rimettente è nel senso che il dettato della denunciata
norma limita la sospensione della prescrizione al solo periodo di
tempo tassativamente previsto per concludere il procedimento
amministrativo di liquidazione.
L'eccezione d'inammissibilità va dunque disattesa e devesi passare
all'esame di merito.
3. - La questione non è fondata.
3.1. - L'art. 111 del d.P.R. n. 1124 del 1965 stabilisce nel primo
comma che il procedimento contenzioso non può essere istituito se
non dopo esaurite tutte le pratiche prescritte per la liquidazione
amministrativa della indennità.
Nei due successivi commi, denunciati dal rimettente, lo stesso
articolo dispone poi la sospensione della prescrizione triennale
dell'azione per conseguire le prestazioni dell'INAIL, durante il
periodo concernente la liquidazione in via amministrativa
dell'indennità, ma aggiunge che "tale liquidazione dev'essere
esaurita nel termine di 150 giorni, per il procedimento previsto
dall'art. 104, e di 210 per quello indicato nell'art. 83". E, con
riguardo al caso di mancata liquidazione in tali termini, attribuisce
all'interessato "la facoltà di proporre l'azione giudiziaria"
immediatamente.
Giova precisare che in particolare il termine di 150 giorni, preso
in considerazione dal rimettente, risulta dalla sommatoria dei trenta
giorni di cui al secondo comma dell'art. 102 - previsti per accertare
il diritto alla liquidazione della rendita (e che identificano la
fase amministrativa vera e propria) - con gli ulteriori sessanta
giorni concessi all'interessato dal primo comma dell'art. 104 per
opporsi al provvedimento dell'INAIL ed infine con i sessanta giorni
che quest'ultimo ha a disposizione per decidere à termini del
successivo secondo comma dell'art. 104.
3.2. - Questa Corte ha in più occasioni affermato la congruità
del su indicato termine prescrizionale di tre anni (che è previsto
dall'art. 112), anzitutto in ragione della specialità del sistema in
cui esso si inserisce, ma soprattutto avuto riguardo alla funzione a
cui il termine stesso risponde, nel garantire all'INAIL un
accertamento tempestivo degli elementi posti a base della denuncia e,
contemporaneamente, nell'assicurare all'interessato un rapido
conseguimento della prestazione. Appare invero evidente la
necessità oggettiva di pervenire ad una pronta ricerca dei fatti,
potendo un'attesa superiore ai tre anni pregiudicare la raccolta di
prove utili a verificare il rapporto eziologico tra infortunio (o
malattia) ed evento ai fini della risarcibilità (cfr., ex plurimis
la sentenza n. 71 del 1993, che ha escluso l'illegittimità
costituzionale del citato art. 112 in riferimento all'art. 38 della
Costituzione con riguardo alla decorrenza della prescrizione anche
quando sia pendente procedimento penale).
3.3. - Le medesime considerazioni che hanno ripetutamente indotto
la Corte ad escludere la necessità razionale di una più lunga
prescrizione, consentono ora di negare la fondatezza della tesi, con
cui a tale risultato si vorrebbe sostanzialmente pervenire
prolungando la sospensione della stessa.
Come già rilevato nella sentenza n. 312 del 1993, la sospensione
altro non è che una modalità della prescrizione, sì che l'aver
sancito un arco temporale di 150 giorni durante i quali, da una parte
l'azione non può essere esercitata e, dall'altra, la prescrizione
stessa non decorre, ha solo il senso di evitare un inutile
contenzioso permettendo la definizione in via amministrativa. Ma, nel
caso in cui l'Istituto non abbia risposto entro sessanta giorni
dall'opposizione dell'interessato, l'art. 104, secondo comma,
consente allo stesso di agire in giudizio. Ed è proprio a questo
punto che vien meno la relazione tra fase amministrativa ed effetto
sospensivo della prescrizione, la quale riprende a decorrere secondo
la logica in precedenza descritta.
3.4. - Trattasi di un meccanismo del tutto ragionevole e coerente
con le esigenze già illustrate. Esso, non solo non ostacola, come
assume il giudice a quo, ma viceversa agevola il conseguimento dei
mezzi adeguati di cui all'art. 38 Cost; e ciò in ragione proprio del
carattere sollecitatorio sotteso a tutta la sequenza avviata dalla
denuncia dell'infortunio.
3.5. - Tali conclusioni vanno tenute ferme anche per l'ipotesi in
cui si dia luogo all'inchiesta pretorile ex artt. 54 e seguente
dello stesso testo unico. Questa, infatti, si colloca in un a'mbito
amministrativo affatto diverso da quello procedimentale già
ricordato, vo'lto alla liquidazione delle prestazioni: in caso di
infortunio del lavoratore che comporti la morte o un'inabilità
superiore ai trenta giorni essa è finalizzata ad accertare
circostanze, cause ed entità dell'infortunio pure nell'eventualità
che ricorrano responsabilità di terzi o il dolo dell'infortunato.
L'inchiesta pretorile, quindi, non necessariamente interferisce con
il procedimento liquidatorio; nella specie, poi, essa neppure ha
avuto luogo in senso tecnico, essendone stata soltanto utilizzata una
fase (l'autopsia ex art. 63) su richiesta dell'INAIL al fine di
accertare il possibile nesso eziologico tra malattia professionale e
morte.
Il fatto poi che l'Istituto abbia in concreto ritardato il rigetto
dell'opposizione condizionando il contenuto della decisione all'esito
dell'esame autoptico, è circostanza del tutto simile a qualsiasi
altro ritardo procedimentale, che trova adeguata risposta nella già
prevista facoltà di adire il giudice non appena formatosi il
silenzio-rifiuto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 111, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 giugno 1965, n.
1124 (Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali),
sollevata in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 38, secondo
comma, della Costituzione, dal pretore di Trento con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Ruperto
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 27 giugno 1997.
Il cancelliere: Fruscella
97C0757