1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 17-7-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 243 SENTENZA 27 giugno - 12 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Servizi di guardia medica - Previsione, in delibera legislativa della regione Molise 31 ottobre 1995, ai fini del conferimento di incarichi nell'ambito dei suddetti servizi, con norma dichiarata retroattivamente applicabile per gli anni 1994 e 1995, dell'attribuzione di cinque punti in piu' per i medici residenti da almeno due anni nella localita' per la quale concorrono - Violazione del principio della legislazione statale, escludente in materia la possibilita' di punteggi aggiuntivi, posto dall'art. 4 del d.P.R. n. 41/1991, che ha reso esecutivo l'accordo collettivo nazionale sottoscritto ai sensi dell'art. 48 della legge n. 833 del 1978 - Conseguente eccesso dai limiti della potesta' legislativa regionale stabiliti dall'art. 117 della Costituzione - Illegittimita' costituzionale. (Delibera legislativa della regione Molise riapprovata il 31 ottobre 1995). (Cost., art. 117, in relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48, e al d.P.R. 25 gennaio 1991, n. 41, art. 4). (096C1135) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 17-7-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione
Molise, riapprovata il 31 ottobre 1995 concernente: "Servizio
nazionale di guardia medica ed emergenza territoriale. D.P.R. n.
41/1991 - Integrazione criteri attuativi - Abrogazione di norma",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 17 novembre 1995, depositato in cancelleria il 24
successivo ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 1996 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Udito l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con atto notificato
il 17 novembre 1995, ha impugnato la legge della Regione Molise
(Servizio nazionale di guardia medica ed emergenza territoriale.
d.P.R. 41/1991 - Integrazione criteri attuativi - Abrogazione di
norma), riapprovata a maggioranza assoluta, con modificazioni, dal
Consiglio regionale il 31 ottobre 1995.
La legge impugnata mira ad estendere, per gli anni 1994 e 1995
(efficacia temporale così delimitata in sede di riesame, a seguito
del rinvio governativo), l'efficacia delle norme dettate dalla legge
della Regione Molise 7 aprile 1993, n. 10 (Servizio nazionale di
guardia medica ed emergenza territoriale - D.P.R. 25 gennaio 1991, n.
41 - Integrazione dei criteri attuativi), che stabiliva, per gli anni
1992 e 1993, l'attribuzione di 5 punti, nella graduatoria di guardia
medica, ai medici che, nella località per la quale concorrevano,
avessero la residenza da almeno due anni, in deroga alla disciplina
dettata dall'art. 4 del d.P.R. 25 gennaio 1991, n. 41 (Accordo
collettivo nazionale per la regolamentazione dei rapporti con i
medici addetti al servizio di guardia medica ed emergenza
territoriale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n.
833).
Secondo il ricorrente, la legge impugnata violerebbe l'art. 48
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio
sanitario nazionale) che, in armonia col riparto di competenze
statuito dall'art. 117 della Costituzione, riserva allo Stato e ad
accordi collettivi nazionali la disciplina dei rapporti tra Servizio
sanitario nazionale e medici convenzionati e si porrebbe in contrasto
con il principio di imparzialità contenuto nell'art. 97 della
Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, infatti, sottolinea che
la legge regionale impugnata, anche se per soli due anni,
interferirebbe indebitamente in una materia che sarebbe riservata
esclusivamente alla contrattazione collettiva al fine di realizzare
il principio dell'uniformità del trattamento economico e normativo
del personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale.
Nè la stessa legge potrebbe essere giustificata dalla esigenza di
dare attuazione sollecita alle disposizioni del decreto-legge 3
agosto 1995, n. 320 (Norme in materia di istituti e personale
appartenenti al Servizio sanitario nazionale), che affiderebbe alle
Regioni il compito della definitiva copertura delle zone carenti, in
relazione alle peculiarità orografiche, climatiche ed ambientali,
poichè queste ultime avrebbero dovuto essere segnalate nella fase
preparatoria dell'accordo collettivo, ad opera dei rappresentanti
delle Regioni e delle comunità montane.
La legge, infine, sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto
dalla attribuzione di un punteggio aggiuntivo ai soli medici
residenti da almeno due anni nella Regione, deriverebbero posizioni
di privilegio incompatibili con il principio di imparzialità,
sancito dall'art. 97 della Costituzione.
2. - Si è costituita la Regione Molise, concludendo per
l'infondatezza del ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.
La legge impugnata si sarebbe, infatti, uniformata all'indirizzo
assunto in precedenza dallo Stato, in relazione alla legge regionale
n. 10 del 1993, a suo tempo non censurata. La stessa legge si
conformerebbe, poi, ai principii contenuti nel d.l. n. 320 del 1995,
che, come detto, imporrebbe alle Regioni di aver riguardo alle
particolari condizioni di ambiente e di territorio.
La difesa della Regione Molise assume, infine, che la legge
impugnata, anzichè introdurle, tenderebbe ad evitare disparità di
trattamento ed individuerebbe procedure più celeri di conferimento
degli incarichi di guardia medica, come previsto dal d.P.R. n. 41 del
1991.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte è chiamata a decidere se la legge della Regione
Molise, riapprovata dal Consiglio regionale il 31 ottobre 1995,
intitolata "Servizio nazionale di guardia medica ed emergenza
territoriale. d.P.R. n. 41/1991 - Integrazione criteri attuativi -
Abrogazione di norma", violi l'artt. 97 e 117 della Costituzione, in
relazione alla legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
Servizio sanitario nazionale, nella parte in cui prevede, ai fini del
conferimento di incarichi nell'ambito dei servizi di guardia medica,
l'attribuzione di un punteggio aggiuntivo non previsto dall'art. 4
del d.P.R. n. 41 del 1991 per i soli medici residenti da almeno due
anni nella località per la quale concorrano, così introducendo, per
gli anni 1994 e 1995, un beneficio in precedenza accordato ai medici
residenti, per gli anni 1992 e 1993, dalla legge regionale 7 aprile
1993, n. 10.
2. - Va in primo luogo dichiarata inammissibile la censura con la
quale l'Avvocatura generale dello Stato assume che la legge
impugnata, attribuendo cinque punti in graduatoria ai medici
residenti, sia tesa "a creare posizioni di privilegio in violazione
dei principii di imparzialità e correttezza, sanciti dall'art. 97
della Costituzione".
Tale censura non figurava nell'atto di rinvio, nel quale l'addebito
mosso alla legge regionale era di avere introdotto criteri di
valutazione aggiuntivi, non contemplati dall'art. 4 del d.P.R. 25
gennaio 1991, n. 41 - regolante la materia in attuazione dell'art. 48
della legge n. 833 del 1978 - e pertanto eccedenti i limiti stabiliti
nell'art. 117 della Costituzione. Ne risulta che il principio di
corrispondenza tra motivi di rinvio e motivi di impugnazione la cui
inosservanza può essere rilevata da questa Corte anche d'ufficio
(sentenza n. 233 del 1994) non è stato nella specie rispettato, non
potendosi desumere dall'atto di rinvio alcun richiamo, neppure
implicito, all'imparzialità della pubblica amministrazione.
3. - La questione va invece esaminata nel merito in relazione alla
censura sostanzialmente corrispondente al contenuto dell'atto
governativo di rinvio con la quale il Presidente del Consiglio dei
ministri denuncia la violazione dell'art. 4 del d.P.R. 25 gennaio
1991, n. 41, che ha reso esecutivo l'accordo collettivo nazionale per
la regolamentazione dei rapporti con i medici addetti al servizio di
guardia medica, sottoscritto ai sensi dell'art. 48 della legge n. 833
del 1978.
Ad avviso del ricorrente, la legge regionale impugnata, anche nel
testo risultante dalla delibera riapprovativa che ha limitato ai soli
anni 1994 e 1995 l'attribuzione di un punteggio integrativo ai medici
residenti nella località per la quale concorrono, lede il principio
di uniformità di trattamento economico e normativo del personale
convenzionato con il Servizio sanitario nazionale e supera la
competenza legislativa regionale, stabilita nell'art. 117 Cost., in
una materia riservata alla contrattazione collettiva.
La questione è fondata.
Che si versi in materia riservata alla contrattazione collettiva e
sottratta alla competenza legislativa regionale (sentenza n. 245 del
1984) è confermato dalla disciplina, in parte nuova, introdotta
dall'art. 8 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), a mente del quale il rapporto
tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale ed
i pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni
di durata triennale, conformi agli accordi collettivi nazionali
stipulati ai sensi dell'art. 4, nono comma, della legge 30 dicembre
1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) con le
organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative;
dove è chiaro che il previsto ambito nazionale di operatività
dell'accordo risponde a quella medesima esigenza di uniformità di
trattamento economico e normativo, che nell'art. 48 della legge n.
833 del 1978 era positivamente enunciata e garantita con la sanzione
di nullità di qualsiasi atto integrativo, individuale o collettivo.
È vero che, proprio in relazione alla guardia medica, il principio
di uniformità è destinato a subire una qualche attenuazione: lo
stesso art. 8, primo comma, del d.lgs. n. 502 del 1992, nel
predeterminare il contenuto necessario degli accordi collettivi
nazionali, stabilisce - alla lettera e) - che in questi dovranno
essere tra l'altro definiti, con la partecipazione delle
organizzazioni sindacali delle categorie di guardia medica (e di
medicina dei servizi), gli ambiti rimessi ad accordi di livello
regionale. Ciò non significa, tuttavia, che, nel nuovo contesto cui
ha dato luogo il riordino della disciplina in materia sanitaria, si
delinei un riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni, in base al
quale queste ultime siano legittimate a introdurre, ai fini del
convenzionamento, sia pure in via transitoria, criteri integrativi di
reclutamento e di selezione dei medici per il servizio di guardia
medica. Al contrario: per l'utilizzazione di questi ultimi, il primo
comma-bis dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, con richiamo
esplicito, rende operanti le convenzioni stipulate ai sensi dell'art.
48 della legge n. 833 del 1978, e, di conseguenza, il d.P.R. n. 41
del 1991, contenente l'accordo collettivo nazionale per la guardia
medica, che non contempla alcun punteggio aggiuntivo a favore dei
medici residenti.
Neppure dall'art. 1 del d.-l. 3 giugno 1996, n. 299 (che ha, da
ultimo, reiterato nel medesimo testo, l'art. 5 del d.-l. 3 agosto
1995, n. 320), è desumibile un allargamento "transitorio" della
potestà legislativa regionale nel senso sostenuto dalla difesa della
Regione Molise. È previsto, in questa disposizione, che per i
servizi di guardia medica, di emergenza e territoriali,
l'utilizzazione di medici convenzionati ai sensi dell'art. 48 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 si protragga "fino al completamento
sul territorio nazionale dei servizi di emergenza" (di cui al d.P.R.
27 marzo 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale, n.
76 del 31 marzo 1992, recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle
regioni per la determinazione dei livelli di assistenza sanitaria di
emergenza"), ed alla definizione di nuovi modelli organizzativi della
medicina generale.
Il principio di uniformità di trattamento, in questa fase
transitoria, non subisce alcuna deroga, ed anzi risulta, se
possibile, rafforzato per la particolare pregnanza che viene ad
assumere la ratio che lo ispira: evitare che, nelle more della
riorganizzazione dei servizi e della definizione dei nuovi modelli
organizzativi, una politica eccessivamente localistica delle Regioni
interessate, volta a precostituire ingiustificate posizioni di
vantaggio, venga a ostacolare o compromettere l'azione riformatrice
in corso.
È questa la ragione per la quale l'art. 8, comma 1-bis, del d.lgs.
n. 502 del 1992 prevedeva l'utilizzazione delle graduatorie ad
esaurimento; ed è anche questa la ragione che deve indurre a
ritenere che, là dove il decreto-legge ora ricordato consente alle
Regioni di utilizzare, per il servizio di guardia medica "altri
sostituti resi necessari dalle carenze in particolari ambiti
territoriali", ciò debba avvenire solo sulla base di graduatorie
redatte in conformità ai criteri stabiliti dal d.P.R. n. 41 del
1991, restando esclusa ogni potestà derogatoria delle singole
Regioni.
D'altronde, la legge impugnata non intende rendere operante il
previsto beneficio del punteggio aggiuntivo per i residenti ai soli
fini della copertura delle zone carenti; tale beneficio, peraltro
disposto retroattivamente (deliberato il 31 ottobre 1995, e
dichiarato applicabile per gli anni 1994 e 1995), riguarda tutti "gli
incarichi nell'ambito dei servizi di guardia medica" e, quindi, anche
quelli il conferimento dei quali sarebbe possibile in base alle
graduatorie già esistenti. È la prova che nella specie non vi è
stata soltanto una rottura, di per sè censurabile, del principio di
uniformità, ma si è avuta una vera e propria alterazione delle
graduatorie già formate e l'imposizione di criteri per il
conferimento degli incarichi diversi da quelli stabiliti dalla
convenzione e valevoli per il territorio nazionale.
4. - Le argomentazioni difensive della Regione ruotano tutte
attorno alla tesi secondo la quale la legge impugnata sarebbe stata
adottata in applicazione di un indirizzo risalente al Governo, per
avere questo omesso di rinviare la legge regionale 7 aprile 1993, n.
10, di analogo contenuto.
Tale tesi non può essere accolta, poichè il mancato esercizio dei
poteri governativi di controllo non può concretare attività di
indirizzo politico nei confronti delle Regioni, nè può significare,
in casi quali quello in esame, acquiescenza preventiva all'adozione
di leggi aventi contenuto analogo a quello di precedenti leggi non
impugnate (sentenze n. 49 del 1987, n. 114 del 1985, n. 76 del 1963).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Molise, riapprovata dal Consiglio regionale il 31 ottobre 1995
(Servizio nazionale di guardia medica ed emergenza territoriale.
D.P.R. n. 41/1991 - Integrazione criteri attuativi - Abrogazione di
norma).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 giugno 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C1135