1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 settembre 2011
Ordinanza del 7 settembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania - sez. staccata di Salerno sul ricorso proposto da Becton Dickinson Italia s.p.a. contro Azienda Ospedaliera «Ruggi D'Aragona» di Salerno. Bilancio e contabilita' pubblica - Regioni sottoposte a piani di rientro del disavanzo sanitario e commissariate alla data di entrata in vigore della legge censurata - Previsione del divieto di intraprendere e proseguire azioni esecutive nei confronti di aziende sanitarie locali ed ospedaliere delle regioni stesse, fino al 31 dicembre 2012 - Previsione che i pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni stesse alle aziende sanitarie locali ed ospedaliere effettuati prima della data di entrata in vigore del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, non producono effetti dalla data suddetta fino al 31 dicembre 2012 e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale ed i tesorieri, i quali possano disporre, per le finalita' istituzionali dei predetti enti, delle somme agli stessi trasferite durante il suddetto periodo - Ingiustificato trattamento di privilegio degli enti regionali rispetto ai comuni debitori - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di ragionevole durata del processo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, comma 51. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, commi primo e secondo, 41, e 111, comma secondo. (012C0045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 497 del 2011, proposto da: Becton Dickinson Italia
S.p.A., rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Paolo De Cesare,
con domicilio eletto presso Vincenzo Paolo De Cesare in Salerno, via
G. Quaranta, 8; Vincenzo Paolo De Cesare;
Contro Azienda ospedaliera «Ruggi D'Aragona» di Salerno per
l'ottemperanza al giudicato formatosi sui decreti ingiuntivi n.
2118/09, 4563/09, 1857/10, 5997/10, 5322/10, 6400/10 resi dal
Tribunale civile di Salerno;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 il
dott. Sabato Guadagno e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Con il ricorso in esame, la Becton Dickinson Italia s.p.a. ha
chiesto l'ottemperanza ai giudicati formatisi sui decreti ingiuntivi
n. 2118/09, 4563/09, 1857/10, 5997/10, 5322/10, 6400/10 resi dal
Tribunale Civile di Salerno, emessi nei confronti dell' Azienda
Ospedaliera «Ruggi D'Aragona» di Salerno.
I decreti ingiuntivi per i quali si chiede l'ottemperanza sono
passati in giudicato per mancata opposizione dell'azienda resistente,
come da certificati della cancelleria del Tribunale di Salerno,
depositati agli atti di causa unitamente al ricorso.
Alla luce del principio ormai consolidato in giurisprudenza
secondo il quale il decreto ingiuntivo non opposto acquista, al pari
di un'ordinaria sentenza di condanna, autorità ed efficacia di cosa
giudicata in relazione al diritto in esso formalizzato, ai sensi
degli artt. 647 e segg. cod. proc. civ. (Cass., Civ., sez. I, 26
marzo 2004, n. 6085); a fronte del protrarsi dell'inadempimento della
pubblica amministrazione, il creditore che intende esercitare il suo
diritto, può adire il giudice amministrativo in sede di
ottemperanza, ai sensi degli artt. 112 e ss. D. 1gs. 104 del 2010,
per conseguire la stessa tutela accordata ai creditori muniti di
sentenza di condanna del giudice ordinario passata in giudicato (ex
multis, TAR Campania, Napoli, sez. V, 9 febbraio 2006, n. 7743; Cons.
Giust. Amm. Reg. sic. 14 aprile 2003, n. 156; Cons. Stato, sez. IV,
31 maggio 2003, n. 3031). L'azienda ospedaliera, alla data della
proposizione del ricorso, non ha ancora adempiuto, sebbene sia anche
decorso il termine dilatorio di 120 giorni dalla notificazione del
titolo esecutivo, concesso alle amministrazioni pubbliche dall'art.
14 del D.L. n. 669 del 31 dicembre 1996 (convertito nella L. n.
30/1997, modificato dall'art. 147 L. n. 388 del 23 dicembre 2000, e
successivamente dall'art. 44 n. 269 del D.L. 30 settembre 2003,
convertito dalla L. n. 326 del 24 novembre 2003), per completare le
procedure ai fini dell'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali
aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di
somme di danaro; infatti i decreti ingiuntivi nn. 4841/2009,
7750/2009, 201/2010, 1400/2010, 1469/2010, 1943/2010, 5282/2010 e
4683/2010, sono stati notificati all'azienda debitrice in forma
esecutiva, rispettivamente, il 28 settembre 2009, il 23 dicembre
2009, il 21 gennaio 2010, il 4 marzo 2010, 1'11 marzo 2010, il 17
marzo 2010, il 23 giugno 2010 e il 16 giugno 2010.
2. Occorre tuttavia considerare che, prima della proposizione del
presente ricorso, è intervenuto l'art. 1, comma 51, L. n. 220 del 12
dicembre 2010 - contenente disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria e di
stabilità per il 2011) - il quale così recita: «Al fine di
assicurare il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti oggetto
della ricognizione di cui all'art. 11, comma 2 del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, per le regioni già sottoposte ai piani di
rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'art. 1,
comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 e successive
modificazioni, e già commissariate alla data di entrata in vigore
della presente legge non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e
ospedaliere delle regioni medesime fino al 31 dicembre 2011. I
pignoramenti e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie
trasferite dalle regioni di cui al presente comma alle aziende
sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime ....non
producono effetti fino al 31 dicembre 2011.....».
Va incidentalmente osservato che, successivamente alla fissazione
della camera di consiglio per la discussione del ricorso e nelle more
della redazione della presente ordinanza, il legislatore, con l'art.
17, comma 4, lettera e), del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 - contenente
disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria e convertito,
con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111 - ha modificato
il richiamato art. 1, comma 51, prorogando al 31 dicembre 2012,
l'originario termine fissato al 31 dicembre 2011.
Trattasi a ben vedere di una disposizione «a generalità ridotta»
ed a bassissimo tasso di astrattezza, che, emessa ad hoc, sembra
integrare gli estremi della cd. legge-provvedimento finalizzata cioè
allo specifico scopo particolare di assicurare il ripristino
dell'equilibrio economico finanziario delle aziende sanitarie ed
ospedaliere delle regioni in dissesto, tra le quali rientra anche la
Regione Campania.
3. Quest'ultima, infatti, con delibera della Giunta regionale n.
1843 del 9 dicembre 2005 (Bollettino Ufficiale della Regione Campania
- n. 1 del 2 gennaio 2006), ha adottato disposizioni per il triennio
2006-2008 al fine di riportare l'equilibrio economico delle Aziende
sanitarie locali, delle Aziende ospedaliere, delle Aziende
ospedaliere universitarie e della Fondazione Pascale, in conformità
all'art. 1, comma 173, L. n. 311 del 30 dicembre 2004 (Finanziaria
2005), il quale ha subordinato l'accesso delle singole Regioni al
finanziamento integrativo a carico dello Stato (previsto dal comma
164) alla stipula ed al rispetto di una precisa intesa tra
quest'ultimo e le Regioni, diretta a contenere la dinamica dei costi
con il ricorso a misure specifiche.
In seguito, con deliberazione n. 460 del 20 marzo 2007
(Bollettino Ufficiale della Regione Campania - n. 17 del 26 marzo
2007), la Giunta regionale ha approvatoil Piano di Rientro dal
disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del Servizio
Sanitario Regionale ai fini della sottoscrizione dell'Accordo tra
Stato e Regione Campania, ai sensi dell'art. 1, comma 180, della
citata legge n. 311/2004.
Con delibera del Consiglio dei Ministri del 24 luglio 2009, il
Governo ha nominato il Presidente pro tempore della giunta regionale
Campania, quale Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
Rientro dal disavanzo sanitario, ai sensi dell'art. 4, commi 1 e 2,
del d.l. n. 159 del 1° ottobre 2007, convertito con modificazioni
dalla L. n. 222 del 29 novembre 2007, e successive modifiche.
La delibera è stata poi confermata dalla delibera del Consiglio
dei ministri del 23 aprile 2010, con la quale il Presidente pro
tempore della Regione Campania, in qualità di Commissario ad acta,
ha assunto il compito di proseguire nell'attuazione del Piano di
Rientro secondo i programmi operativi di cui all'art. 1, comma 88,
della L. n. 191 del 2009.
4. L'accertato stato di dissesto finanziario riconducibile al
disavanzo sanitario comporta necessariamente l'applicazione dell'art.
1, comma 51, L. n. 220 del 2010 con conseguente inammissibilità del
presente ricorso e frustrazione delle pretese creditorie della
società ricorrente. Tuttavia, ad avviso del Collegio, nella
richiamata disposizione sono ravvisabili elementi tali da suscitare
il sospetto di una illegittimità costituzionale della stessa con
riferimento agli artt. 3, comma 1, 24, commi 1 e 2, 41 e 111, comma
2, della Costituzione, per le ragioni che di seguito si esporranno.
5. Appare opportuna in via preliminare una ricostruzione del
quadro normativo di riferimento.
Al riguardo, si rammenta che l'art. 2, comma 89, della L. n. 191
del 23 dicembre 2009 (Legge finanziaria 2010), per un periodo di
dodici mesi decorrenti dalla sua data di entrata in vigore (1°
gennaio 2010), impediva ai creditori di intraprendere o proseguire
azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie od ospedaliere
delle regioni che avessero sottoscritto i piani di rientro ai sensi
dell'art. 1, comma 180, della menzionata L. n. 311 del 2004, ciò
allo scopo di conseguire gli obiettivi sottesi ai piani medesimi,
volti ad aggredire i disavanzi verificatisi nel settore sanitario. La
norma stabiliva inoltre che i pignoramenti, eventualmente eseguiti,
non avrebbero vincolato gli enti debitori e i tesorieri, i quali
avrebbero potuto ugualmente disporre delle somme per i loro fini
istituzionali. Quest'ultima previsione introduceva un meccanismo
retroattivo in grado di rendere del tutto inefficaci i pignoramenti
eseguiti in data antecedente l'entrata in vigore della legge e di
consentire agli enti debitori di rientrare nella piena disponibilità
delle somme- dovute, ancorchè pignorate (cd. «svincolo delle
somme»).
Le perplessità legate ai probabili profili di illegittimità
costituzionale e di contrasto con la normativa comunitaria, ha
indotto il legislatore a modificare la disposizione citata con l'art.
1, comma 23-vicies del d.l. 30 dicembre 2009, n. 194 (c.d. decreto
Milleproroghe, convertito con modificazioni nella L. n. 25 del 26
febbraio 2010), il quale ha ridotto da dodici a due mesi l'efficacia
temporale del blocco delle azioni esecutive.
In virtù di questa modifica, a partire dal 1° marzo 2010, veniva
ripristinato il diritto dei creditori di agire in giudizio per il
soddisfacimento delle pretese vantate nei confronti delle aziende
sanitarie ed ospedaliere debitrici.
Sennonchè, la situazione di deficit complessivo del sistema
sanitario e le difficoltà, da parte delle aziende sanitarie ed
ospedaliere, di raggiungere l'auspicato riequilibrio
economico-finanziario, hanno tuttavia indotto il Governo ad
intervenire nuovamente. L'art. 11, comma 2, del d.l. 25 maggio 2010,
n. 78 - convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 2010, n.
122 - stabiliva infatti che «Per le regioni già sottoposte ai piani
di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell'
articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e
successive modificazioni, e già commissariate alla data di entrata
in vigore del presente decreto-legge, al fine di assicurare il
conseguimento degli obiettivi dei medesimi piani del rientro nella
loro unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei
pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, i
Commissari ad acta procedono, entro 15 giorni dall'entrata in vigore
del presente decreto-legge, alla conclusione della procedura di
ricognizione di tali debiti, predisponendo un piano che individui
modalità e tempi di pagamento. Al fine di agevolare quanto previsto
dal presente comma ed in attuazione di quanto disposto nell'Intesa
sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 3 dicembre
2009, all'art. 13, comma 15, fino al 31 dicembre 2010 non possono
essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle
aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime».
Questa norma - rispetto all'art. 2, comma 89, L. n. 191 del 2009 -
presentava la novità sostanziale di non contemplare più lo
«svincolo delle somme».
In seguito, il legislatore - con l'art. 1, comma 51, L. n. 220
del 2010 - ha riproposto la precedente disposizione nella sua
interezza ed ha reinserito il principio secondo cui i pignoramenti e
le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle
regioni alle aziende sanitarie locali e ospedaliere, effettuati prima
della data di entrata in vigore del d.l. 78 del 2010, non producono
effetti dalla suddetta data fino al 31 dicembre 2011 (31 dicembre
2012 per effetto del sopravvenuto art. 17, comma 4, lett. d.l.
98/2011) e non vincolano gli enti del servizio sanitario regionale e
i tesorieri i quali possono disporre, per le loro finalità
istituzionali, delle somme ad essi trasferite durante il suddetto
periodo.
6. Illustrato il quadro normativo di riferimento, il Collegio è
dell'avviso che, per quanto la disposizione contenuta all'art. 1,
comma 51, L. n. 220 del 2010 sia ispirata dal lodevole intento di
contribuire al risanamento, nel settore sanitario, dei bilanci
deficitari delle amministrazioni regionali, la stessa presenti
molteplici violazioni di fondamentali principi di diritto
espressamente tutelati dalla Costituzione e dal diritto comunitario.
Pertanto, avuto riguardo alla concreta incidenza della richiamata
normativa sui diritti creditori di parte ricorrente, il Collegio
ritiene che i dubbi sulla legittimità costituzionale del citato art.
1, comma 51, si presentino non manifestamente infondati, sotto
plurimi e concorrenti profili.
7. L'art. 1, comma 51, L. n. 220 del 2010 presenta aspetti di
contrasto con l'art. 24, commi 1 e 2, e 111, comma 2, della
Costituzione perchè introduce una norma speciale che elide la
possibilità della soddisfazione concreta ed effettiva dei diritti
del creditore in applicazione delle norme di diritto comune.
L'entrata in vigore della citata disposizione ha in pratica reso
inutile la possibilità riconosciuta ai creditori di agire in
giudizio al fine di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni
dagli stessi vantate nei confronti delle aziende sanitarie ed
ospedaliere delle Regioni soggette a commissariamento per dissesto
finanziario. Ciò appare ancora più evidente ove si consideri che la
norma contestata ha reintrodotto la previsione secondo la quale
divengono del tutto inefficaci i pignoramenti eseguiti in data
antecedente l'entrata in vigore della legge e consente agli enti
debitori di rientrare nella piena disponibilità delle somme dovute,
ancorchè pignorate. Una norma della specie, incidendo
retroattivamente su posizioni consolidate per effetto di una
procedura esecutiva giurisdizionale si pone in evidente contrasto con
il principio di effettività del diritto di difesa sancito dall'art.
24, commi 1 e 2.
Si palesa inoltre la violazione del principio del giusto processo
proclamato dall'art. 111, comma 2, perchè la norma censurata, da un
lato, altera la condizione di parità tra le parti, ponendo
l'amministrazione in una posizione di ingiustificato privilegio e,
dall'altra, incide sulla ragionevole durata del processo. Non sembra
deporre, in senso contrario, la considerazione secondo la quale il
legislatore, con la nonna contestata, non ha inteso privare in via
definitiva i creditori delle aziende sanitarie o ospedaliere di
promuovere azioni a tutela del proprio diritto, ma lo ha soltanto
sospeso per un tempo determinato, allo scopo di agevolare in concreto
le possibilità delle Regioni di rientrare dal dissesto finanziario
ed evitare, nel frattempo, che le stesse siano sottoposte alla
pressione derivante dalle esposizioni debitorie delle aziende
sanitarie ed ospedaliere. Per questa ragione e per un limitato
intervallo di tempo, i debiti delle predette aziende sono
semplicemente congelati, ciò a tutela dell'interesse pubblico al
corretto andamento dei conti pubblici e, pertanto, a beneficio della
collettività. È facile sul punto ribattere che una mera sospensione
del diritto di azione a tutela del proprio credito può produrre
effetti considerevoli sulla situazione economica e patrimoniale del
creditore. Peraltro, l'efficacia limitata nel tempo di tale
sospensione è nei fatti smentita dalla prassi seguita dal
legislatore che, negli scorsi anni e, da ultimo, con il recente d.l.
98/2011, ricorre allo strumento della proroga allo scopo di mantenere
in vita il regime speciale. Sicchè, la fissazione di un termine
finale di efficacia della norma derogatoria di diritto speciale
appare sempre più spesso un meccanismo elusivo al quale il
legislatore ricorre per rendere in apparenza più «digeribili» misure
legislative volte in concreto a disattivare a tempo indeterminato -
grazie all'espediente delle proroghe - l'efficacia del diritto
ordinario.
In senso contrario alla censura di violazione dell'art. 111,
comma 2, Cost. potrebbe osservarsi che un'eventuale azione del
creditore proposta nei confronti delle aziende sanitarie o
ospedaliere, in presenza di una normativa che sospende il pagamento
dei relativi crediti, sarebbe suscettibile di pronuncia di
inammissibilità in rito, salvo la possibilità di proporre
nuovamente l'azione giurisdizionale, una volta che la normativa
derogatoria esaurisca i suoi effetti per lo spirare del termine
finale fissato per legge. In questo senso, un'eventuale lesione del
principio della ragionevole durata del processo, potrebbe
eventualmente porsi per i ritardi registrati nel giudizio successivo
che affronti il merito della questione.
A questa osservazione è facile tuttavia replicare che il
principio della ragionevole durata del processo va sempre collegato
alla pretesa sostanziale che si intende fare valere in giudizio. In
altri termini, per valutare se un processo si è svolto in tempi
ragionevoli occorre considerare la durata complessiva della vicenda
giudiziaria in relazione alla pretesa di diritto sostanziale per la
quale il soggetto ha adito il giudice, essendo del tutto indifferente
che per quella pretesa siano state proposte in successione una
pluralità di azioni.
Utile appare, in proposito, uno sguardo sull'ordinamento
comunitario.
L'art. 47 della Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione
europea del 7 dicembre 2000, cd. Carta di Nizza, adottata il 12
dicembre 2007 a Strasburgo, garantisce, quale diritto dell'Unione, il
diritto di ogni individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un
giudice indipendente ed imparziale ed entro un termine ragionevole.
Sul punto, si rammenta che l'art. 6, 1° par., del Trattato di Lisbona
sancisce che «L'Unione riconosce i dritti, le libertà e i principi
sanciti nella Carta dei Diritti fondamentali dell'Unione Europea del
7 dicembre 2000 (Carta di Nizza), adottata il 12 dicembre 2007 a
Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati».
Il divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei
confronti delle amministrazioni sanitarie pubbliche di Regioni in
dissesto, divieto operante, per effetto della sovrapposizione di
normative succedutesi nel tempo, da circa due anni con probabilità
di proroghe, sembra porsi in aperto contrasto con il diritto
dell'individuo ad un ricorso effettivo dinanzi ad un giudice terzo ed
imparziale, da concludersi peraltro entro un termine ragionevole. La
norma in discussione impedisce al creditore - persona fisica o
giuridica che sia - l'esercizio del diritto soggettivo individuabile
in una posizione giuridica di vantaggio consistente nel potere di
agire nei confronti di altri soggetti, tra cui le pubbliche
amministrazioni, per il soddisfacimento di interessi espressamente
riconosciuti dall'ordinamento.
8. L'art. 1, comma 51, L. n. 220 del 2010 presenta inoltre
aspetti di contrasto con l'art. 3, comma 1, della Costituzione.
A fronte dell'improcedibilità dell'azione esecutiva e
dell'odierno ricorso per ottemperanza, il diritto di credito vantato
in virtù di un titolo esecutivo è subordinato all'adozione di atti
amministrativi aventi natura previsionale e programmatica ed, in
quanto tali, di contenuto del tutto generico.
Il creditore si trova quindi nell'impossibilità di realizzare
liberamente la propria attività economica, allo scopo di ricavarne
un legittimo profitto, in particolare laddove operi nel territorio
della Regione Campania, con palese discriminazione rispetto ai
creditori di aziende sanitarie ed ospedaliere ubicate, invece, in
altre regioni per le quali un simile impedimento non sussiste. Ne
deriva una evidente disparità di trattamento, in contrasto al
principio di eguaglianza sancito dall'art. 3, comma 1, della
Costituzione, Nè, in senso contrario, la previsione contenuta
all'art. 1, comma 51, L. n. 220 del 2010 appare assistita dai
principi di ragionevolezza e di adeguatezza. Ed invero, il rinvio
della data di adempimento delle obbligazioni - le quali, per loro
natura, non possono che riferirsi ad impegni assunti per il passato -
si pone come un mero artificio per tamponare l'esposizione
finanziaria della Regione in dissesto ma non sembra francamente in
grado di realizzare l'obiettivo del rientro. Benchè i rapporti
debitori abbiano contribuito ad incrementare la situazione di
dissesto, è tuttavia evidente che il risanamento dei conti è
conseguibile con ben diversi strumenti; valga tra tutte
l'osservazione che, comunque, i debiti pregressi, sebbene sospesi,
continuano a fare parte della massa passiva del bilancio contabile
dell'ente e che, in ogni caso, andranno pagati con la sola incertezza
circa l'an. Il risanamento infatti può realizzarsi grazie ad una
complessa attività programmatoria e di cooperazione tra Stato e
Regione, secondo modalità tra costoro concordate volte a scadenzare
il contenimento e la razionalizzazione della spesa per il futuro. È
questa infatti la direzione indicata all'art. 1, comma 180, della
menzionata L. n. 311 del 2004.
In questo senso, una previsione legislativa, quale l'art. 1,
comma 51, L. n. 220 del 2010, che preclude la richiesta di
adempimento sino ad una data determinata non appare nè adeguata nè
ragionevole perchè, nel bilanciamento tra i contrapposti interessi,
quello del privato di ricevere soddisfazione della propria legittima
pretesa pecuniaria, in virtù della piana applicazione delle comuni
regole del diritto privato e del diritto processuale civile, e quello
pubblico, volta a ristabilire ordine nei conti dell'ente, sacrifica
pesantemente il primo senza che vi sia una reale contropartita in
favore del secondo.
9. La normativa censurata presenta inoltre elementi di contrasto
anche con il principio della libertà di iniziativa economica
privata, sancito dall'art. 41 Cost.
Spesso, i soggetti che intrattengono rapporti economici con le
amministrazioni pubbliche sanitarie sono in prevalenza imprenditori,
i quali hanno stipulato con queste contratti per la fornitura di beni
o di servizi a seguito di procedure di evidenza pubblica. Per un
imprenditore, in misura forse più accentuata rispetto ad un
ordinario creditore, la puntualità nel ricevere i pagamenti
costituisce un fattore decisivo per il buon andamento dell'azienda.
L'affidabilità del contraente nell'adempiere alle obbligazioni
assunte nei tempi pattuiti, rende possibile una saggia e più serena
programmazione dell'attività d'impresa, ridimensiona notevolmente la
necessità del ricorso ad onerosi prestiti e finanziamenti bancari,
consente all'imprenditore di rispettare le scadenze di pagamenti ai
quali sia a sua volta tenuto.
Non a caso, i rilevanti condizionamenti che la materia dei
pagamenti produce sul libero mercato e la concorrenza hanno
sollecitato l'interesse dell'ordinamento comunitario.
Sul punto, la direttiva 2000/35/CE - che sarà sostituita, con
effetto dal 16 marzo 2013, dalla Direttiva UE del Parlamento e del
Consiglio n. 7 del 16 febbraio 2011 - ha introdotto a livello
comunitario una normativa generale contro i ritardi di pagamento
nelle transazioni commerciali.
Nel settimo considerando, la direttiva chiarisce infatti che i
periodi di pagamento eccessivi ed i ritardi di pagamento impongono
pesanti oneri amministrativi e finanziari alle imprese, in
particolare a quelle di piccole e medie dimensioni, dando origine a
problemi che costituiscono una tra le principali cause d'insolvenza e
determinano la perdita di numerosi posti di lavoro.
Poichè, come chiarisce l'ottavo considerando, in alcuni Stati
membri i termini contrattuali di pagamento differiscono notevolmente
dalla media comunitaria, le differenze tra le norme in tema di
pagamento e le prassi seguite negli Stati membri costituiscono un
ostacolo al buon funzionamento del mercato interno.
Questa situazione limita notevolmente le transazioni commerciali
tra gli Stati membri, in contrasto all'articolo 14 del Trattato,
secondo il quale gli operatori economici dovrebbero essere in grado
di svolgere le proprie attività in tutto il mercato interno in
condizioni tali da garantire che le operazioni transfrontaliere non
comportino rischi maggiori di quelle interne. L'applicazione di norme
sostanzialmente diverse alle operazioni interne e a quelle
transfrontaliere comporterebbe la creazione di distorsioni della
concorrenza.
Il legislatore italiano ha dato attuazione alla richiamata
direttiva 2000/35/CE, con il d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 che ha
incluso nel suo ambito di applicazione anche le pubbliche
amministrazioni, ciò allo scopo di contrastare la loro cronica e
deprecabile lentezza di quest'ultime nell'adempiere ai propri debiti.
L'art. 4, comma 1, d. lgs. 231 del 2002 ha fissato il
fondamentale principio secondo cui gli interessi (moratori)
decorrono, automaticamente, dal giorno successivo alla scadenza del
termine per il pagamento.
Non può passare inosservato lo strabismo del legislatore
italiano che, da un lato, con il d. lgs. 231/2002 traccia una
disciplina generale, anche in attuazione della normativa comunitaria,
volta a pressare le amministrazioni pubbliche, tendenzialmente
recalcitranti, ad effettuare con regolarità e tempestività i
pagamenti dovuti e, dall'altro, con l'art. 1, comma 51, L. n. 220 del
2010, consente una deroga speciale per presunte superiori ragioni di
finanza pubblica. Tale deroga appare invero vessatoria solo ove si
rifletta sulla circostanza che, a parti invertite, ossia nei casi in
cui sia l'amministrazione ad essere creditrice, in particolare nel
caso delle obbligazioni di natura fiscale e previdenziale, il
legislatore appronta un ben più efficace inventario di strumenti
esecutivi per forzare l'adempimento.
10. In base alle suesposte considerazioni, la questione di
legittimità costituzionale dell'1 comma 51, citato si appalesa prima
facie:
a) rilevante, in quanto la disposizione costituisce unico ed
immediato paradigma normativo di riferimento che comporta
l'inammissibilità dell'odierno ricorso ed alla cui dichiarazione di
illegittimità costituzionale può seguire una pronuncia nel merito
satisfattiva delle pretese di parte ricorrente;
b) non manifestamente infondata, alla luce delle esposte
considerazioni critiche.
Pertanto, in applicazione dell'art. 23 della legge Costituzionale
n. 87 del 1953 e, riservata, ogni altra decisione all'esito del
giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la
soluzione dell'incidente di costituzionalità,

P.Q.M.

a) dichiara rilevanti per la decisione del giudizio di
ottemperanza proposto con il ricorso n. 465/2011 e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 51, della Legge 13 dicembre 2010, n. 222, nei termini e per le
ragioni esposti in motivazione, per contrasto con gli articoli 3,
comma 1, 24, commi 1 e 2, 41, 111, comma 2, della Costituzione;
b) sospende il giudizio in corso;
c) ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei deputati;
d) dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
stessa Segreteria, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 19
maggio2011.

Il Presidente: Onorato


L'estensore: Guadagno