1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 5-6-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 357 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 1990- 14 maggio 1991
N. 357 Ordinanza emessa il 21 giugno 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1991) dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Cocchi Anna contro il comune di Milano ed altri Regione Lombardia - Turismo ed industria alberghiera - Norme a sostegno della promozione ed incentivazione della ricettivita' turistica in occasione dei mondiali di calcio 1990 - Attribuzione al provvedimento di approvazione dei progetti urbanistici dell'efficacia di variante agli strumenti urbanistici e di deroga ai regolamenti edilizi - Conseguente sottrazione ai comuni di competenze e poteri in materia di piani regolatori e regolamenti - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 157/1990. (Legge regione Lombardia 4 luglio 1988, n. 39). (Cost., art. 128). (091C0666) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 5-6-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2490/1989
proposto da Cocchi Anna rappresentata e difesa dall'avv. W. Fumagalli
ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Milano, piazza Duse,
3, contro il comune di Milano costituitosi in giudizio, rappresentato
e difeso dagli avvocati P. Marchese, G. Sindaco, M. R. Surano ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. comunale in Milano, via della
Guastalla, 8, e nei confronti di Conconi Natale e Allodi Emilia
costituitosi in giudizio, rappresentati e difesi dall'avv. G.
Ciampoli ed elettivamente domiciliati presso lo stesso in Milano, via
Fontana, 1 nei confronti della regione Lombardia costituitasi in
giudizio, rappresentata e difesa dall'avv. F. Pagano ed elettivamente
domiciliata presso lo stesso in Milano, via Boccaccio, 19, per
l'annullamento della concessione edilizia per intervento edilizio
relativo all'Hotel "Gala" sito in Milano viale Zara n. 89-91, degli
atti presupposti e segnatamente della delibera del consiglio comunale
di Milano, n. 1180 del 4 ottobre 1988 e della delibera della giunta
regionale Lombarda n. 39554 del 14 febbraio 1989.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti delle causa;
Udito, alla pubblica udienza del 21 giugno 1990 il relatore Bruno
Lelli;
Udito, altresì, l'avv. Miggiano in sostituzione avv. W. Fumagalli
per la ricorrente, l'avv. Surano per il comune resistente, l'avv.
Colombo in sostituzione dell'avv. Pagano per la regione Lombardia,
l'avv. Saladino in sostituzione dell'avv.to Ciampoli per i
controinteressati.
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Col ricorso in epigrafe, notificato al comune di Milano ed alla
regione Lombardia il 26 luglio 1989 ed ai signori Conconi ed Allodi
il 27 luglio 1989 la ricorrente, nella sua qualità di proprietaria
di area confinante con quella su cui insiste l'hotel "Gala", impugna
la concessione edilizia rilasciata ai sensi della legge regionale n.
39/1988 (norme a sostegno della promozione e incettivazione della
ricettività turistica alberghiera ed extralberghiera in occasione
dei mondiali di calcio 1990) con la quale è stato assentito
l'intervento di ampliamento di detto albergo e tutti gli atti
presupposti indicati in epigrafe.
Tali le censure contenute nel ricorso principale ed in tre
successivi ricorsi per motivi aggiunti.
A) Ricorso iniziale:
1) la deliberazione con cui il comune di Milano ha espresso il
proprio parere favorevole all'approvazione dell'intervento di cui è
causa è privo di motivazione;
2) il provvedimento con cui la giunta regionale ha approvato il
progetto in deroga alla vigente disciplina di zona non è sorretto da
congrua e adeguata motivazione in violazione dell'art. 5 della legge
regionale n. 39/1988;
3) il parere del comune deve considerarsi negativo in quanto la
positività dello stesso è subordinata alla presentazione entro
venti giorni di impegnative da parte del richiedente per
l'individuazione degli spazi da asservire a parcheggi privati al
servizio della struttura e per la determinazione del contributo
concessorio. Dette impegnative non sarebbero state presentate in
termini:
4) la deliberazione della giunta regionale afferma che
l'intervento di cui si tratta "non crea fabbisogno di standars",
mentre è di tutta evidenza che detto intervento proietta
completamente all'esterno i carichi urbanistici necessariamente
indotti;
5) la valutazione di merito urbanistico edilizio contenuta nella
deliberazione regionale offre una valutazione riduttiva
dell'intervento, omettendo di considerare che oltre ai posti letto
vengono creati nuovi spazi per convegni ed incontri;
6) i provvedimenti impugnati violano l'art. 3 della legge
regionale n. 39/1988 nella parte in cui prevede che elemento
fondamentale dei progetti è costituito da un piano di fattilità
comprovante la realizzabilità dell'opera entro il 31 maggio 1990;
Il piano allegato al progetto approvato, infatti, prevede una data
di inizio dei lavori anteriore al rilascio della concessione con
conseguente sua inattendibilità;
7) i provvedimenti impugnati violano l'art. 2 della legge n.
122/1989 per mancato reperimento degli spazi per parcheggio secondo i
nuovi standars introdotti dalla suddetta legge;
8) la concessione edilizia di cui si tratta non è stata
preceduta dal parere della C.E. e del consiglio di zona.
Inoltre non risultano prodotti i pareri prescritti dalle norme di
legge per il rilascio della concessione edilizia (ufficiale
sanitario, vigili del fuoco; genio civile).
B) Ricorso per motivi aggiunti n. 1.
1.1. - La domanda di concessione inizialmente prevedeva la
formazione di soli quattro posti letto mentre dalla delibera
regionale risulta che i nuovi posti sarebbero sette. Nel corso
dell'istruttoria il progetto è stato variato, ma ciò rappresenta
una violazione dell'art. 3 della legge regionale n. 39/1988 nella
parte in cui prevede un termine di concessione edilizia.
C) Ricorso per motivi aggiunti n. 2.
1.2. - Si deduce la violazione dell'art. 3 della legge regionale
n. 39/1988 nella parte in cui prevede che entro il 5 ottobre 1988
avrebbero dovuto essere presentati i progetti edilizi in conformità
ai criteri stabiliti dalle vigenti norme regolamentari e comunali, in
quanto:
mancano molti degli elaborati previsti dall'art. 9.3 del vigente
regolamento edilizio;
non risulta presentato l'estratto dello strumento urbanistico
generale nè alcun chiarimento è stato fornito in merito alla
compatibilità delle opere con le norme urbanistiche ed edilizie
vigenti nel comune;
manca il piano finanziario comprovante la realizzazione
dell'opera entro il maggio 1990.
D) Ricorso per motivi aggiunti n. 3.
1.3 - in relazione ai documenti depositati dalla regione e dal
comune in ottemperanza dell'ordinanza istruttoria n. 49/1989 si de-
duce il vizio di eccesso di potere sotto il profilo dell'assoluta
carenza istruttoria e della carenza di motivazione.
2.3 - si deduce il mancato rispetto dei vincoli contenuti nel
contratto di acquisto dell'area risalente al 30 ottobre 1911;
3.3 - assenza di istruttoria autonoma da parte della regione.
Si sono costituiti in giudizio tutti i soggetti intimati
deducendo, con varie argomentazioni, l'inammissibilità del ricorso
(per la mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti
rappresentati dalla delibera contenente il parere del comune e di
quella di approvazione del progetto da parte della giunta regionale)
e l'infondatezza dello stesso.
La ricorrente in data 8 giugno 1990 ha presentato una memoria
conclusiva con la quale, dopo aver ripreso i motivi dedotti coi
ricorsi, adombra l'illegittimità costituzionale della legge
regionale n. 39/1988 in forza della quale la concessione impugnata è
stata rilasciata e ciò sia in relazione alla ordinanza di rimessione
alla Corte costituzionale della I sezione del t.a.r. Lombardia n.
376/1989, sia in relazione alla sentenza con cui la predetta Corte
(n. 157/1990) ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della
legge regionale del Piemonte riapprovata il 5 ottobre 1989, di
analogo contenuto.
D I R I T T O
Il Colleggio è chiamato a valutare le legittimità di
provvedimenti adottati dal comune di Milano e dalla regione Lombardia
in applicazione della legge regionale della Lombardia n. 39/1988:
prodromica alla decisione, pertanto, e l'indagine circa la
compatibilità di detta legge con i precetti costituzionali, tenuto
conto in particolare del fatto che, come riferito dalla ricorrente
nella succitata memoria, la Corte costituzionale, con sentenza n.
157/1990 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge
della regione Piemonte riapprovata il 5 ottobre 1989, analoga negli
aspetti essenziali a quella in esame.
La legge regionale Lombarda n. 39/1988 ha inteso regolare un
procedimento speciale - in deroga alla vigente disciplina urbanistica
- per l'approvazione di progetti edilizi relativi a strutture
alberghiere destinate a far fronte alle esigenze di ricettività
connesse allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990.
Detto procedimento si articola come segue:
a) presentazione dei progetti edilizi contemporaneamente al
comune competente per territorio ed alla regione;
b) entro trenta giorni dalla presentazione del progetto il
comune esprime il proprio parere, vincolante se espresso;
c) la giunta regionale approva i progetti edilizi con
provvedimento motivato circa l'intervenuto parere del comune e
l'eventuale assenso al progetto pur in carenza del parere del comune;
d) l'approvazione regionale deve motivare in ordine alla
concessione di deroga nel caso di non conformità edilizia e/o
urbanistica del progetto, riconoscendosi all'intervento il carattere
di opera di interesse generale;
e) il sindaco, in seguito all'approvazione regionale, è tenuto
al rilascio della concessione edilizia, operando, in difetto,
l'istituto del silenzio-assenso.
Ritiene il collegio che l'iter procedimentale delineato dalla legge
in esame in vista del rilascio della concessione edilizia per la
realizzazione di progetti finalizzati alla realizzazione di nuove
strutture alberghiere in occasione dei mondiali di calcio 1990
contrasti con l'art. 128 della Costituzione, in relazione all'art. 2
del d.P.R. n. 616/1977 che dà attuazione al precetto costituzionale
con particolare riguardo alla salvaguardia delle competenze già
spettanti ai comuni ed alle provincie in base al precedenti
disposizioni della legislazione statale.
Al riguardo si deve osservare che lo scopo di snellire l'iter
procedurale per accelerare il rilascio di concessioni edilizie per il
miglioramento delle strutture turistiche ed alberghiere in vista dei
campionati mondiali può essere legittimamente conseguito dalla
legislazione regionale a condizione che il procedimento a tal fine
predisposto non sia tale da risolversi nella sottrazione di
competenze affidate ai commi della legge statale e fatte salve
dall'art. 2 del d.P.R. n. 616/1977 (Cfr. Corte costituzionale n.
157/1990).
La disciplina recata dalla legge regionale lombarda n. 39/1988 non
rispetta tale condizione quantomeno sotto due profili:
a) innanzi tutto l'art. 5 della legge regionale attribuisce
all'atto di approvazione della giunta l'efficacia di concessione in
deroga nel caso di non conformità edilizia e/o urbanistica del
progetto, riconoscendosi all'intervento il carattere di opera di
interesse generale. Detta previsione non tiene conto delle competenze
del consiglio comunale in materia di varianti agli strumenti
urbanistici (art. 10, ultimo comma, e 16, ultimo comma, della legge
n. 1150/1942) e di deroghe ai regolamenti edilizi (art. 16, secondo
comma, della legge n. 765/1967), in quanto l'atto della giunta
regionale esplica efficacia derogatoria in via immediata senza la
necessità di ulteriori, autonomi interventi deliberativi dell'organo
comunale.
In contrario non rileva la circostanza che il comune sia chiamato
a formulare un parere "vincolante se espresso" e ciò per molteplici
ragioni:
innanzi tutto la formazione del parere è soggetta ad un termine
trascorso il quale la pratica edilizia procede in sede regionale in
assenza di qualunque valutazione del comune e, quindi, con la
completa e totale sostituzione della giunta regionale agli organi
comunale nell'espletamento degli accertamenti e delle valutazioni
necessari per l'approvazione dei progetti;
analoghe considerazioni valgono nell'ipotesi in cui il parere
del comune non venga formulato, atteso che il parere, ancorchè
vincolante, non è obbligatorio;
in ogni caso il parere del comune resta del tutto indeterminato
nel contenuto in quanto la legge omette di prevedere l'ambito dello
stesso, mentre, viceversa, vengono individuati con precisione i
compiti della giunta regionale alla quale spetta l'approvazione
dell'elenco dei progetti edilizi sulla base dei criteri fissati
dall'art. 4 della legge in esame.
In definitiva viene in rilievo la funzione meramente eventuale e
non essenziale del parere del comune che, anche quando espresso, si
configura quale semplice elemento da valutarsi da parte della giunta
regionale unitamente ad altri fattori;
b) in secondo luogo, l'art. 6 della legge regionale in
questione contrasta con le norme statali (artt. 1 e 4 della legge n.
10/1977) che disciplinano il rilascio delle concessioni edilizie, in
quanto declassa il potere relativo spettante al sindaco ad una mera
attività esecutiva, dal momento che, dopo l'approvazione del
progetto da parte della regione, la concessione deve essere
rilasciata entro trenta giorni, operando, in difetto, l'istituto del
silenzio assenso.
Quest'ultimo aspetto evidenzia con estrema chiarezza che l'intero
procedimento tracciato dalla legge in esame, in buona sostanza,
trasferisce alla regione i poteri in materia urbanistica ed edilizia
riservati dalla legislazione statale ai comuni, con ciò violando il
precetto contenuto nell'art. 128 della Costituzione (Le province ed i
comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica che ne determinano le funzioni).
Alla legge in esame sono pertanto pienamente estensibili la
valutazioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale n.
157/1990 nella parte in cui si afferma che la legislazione regionale
incorre nella violazione dell'art.128 della Costituzione quanto
altera profondamente l'ordine delle competenze tra regione e comuni
delineato dalla legislazione statale in materia urbanistica e fatto
salvo dall'art. 2 del d.P.R. n. 616/1977.
Quanto alla rilevanza della questione di costituzionalità ora
riferita è sufficiente considerare che i provvedimenti impugnati
trovano fondamento nella citata legge regionale e che molte delle
censure formulate, dalla ricorrente atttengono all'interpretazione
della stessa.
Per completezza si deve aggiungere che le eccezioni di
inammissibilità prospettate dalle parti resistenti sotto il profilo
della tardiva impugnazione del parere del comune, della deliberazione
della giunta regionale e della concessione edilizia, con sentenza in
data odierna sono state respinte dal collegio.
In conclusione, a giudizio di questo t.a.r., la legge della
regione Lombardia n. 39/1988 presenta profili di dubbia
costituzionalità alla stregua dell'art. 128 della Costituzione
relazionato con l'art. 2 del d.P.R. n. 616/1977.

P. Q. M.
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, deferisce
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
della legge della regione Lombardia n. 39/1988 in relazione all'art.
128, della Costituzione;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio e al presidente del consiglio regionale della
Lombardia e di comunicarla al Presidente del Consiglio dei Ministri.
Così deciso in Milano, il 21 giugno 1990.
Il presidente: BONIFACIO
Il consigliere: GIORDANO
L'estensore: LELLI
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