1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 5-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 gennaio 1997
N. 17 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato il 30 gennaio 1997 (della regione Umbria) Igiene del lavoro - Lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di allattamento fino a sette mesi dopo il parto - Misure di prevenzione, previste in decreto legislativo, contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti (fisici, chimici, biologici ecc.) o da altre condizioni (processi industriali impiegati ecc.) che rendano il lavoro faticoso o insalubre - Possibilita', quando la modifica dell'ambiente, o dell'orario di lavoro, non sia utilmente praticabile, che l'ispettorato del lavoro, previa informazione scritta del datore di lavoro, disponga la interdizione dal lavoro dell'interessata - Lamentata riattribuzione ad un organo, quale l'ispettorato del lavoro, non dotato di strutture di carattere sanitario, di compiti sicuramente rientranti tra quelli, in tema di prevenzione, igiene e controllo sullo stato di salute dei lavoratori, trasferiti globalmente, dagli artt. 14 e 21, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in applicazione degli artt. 17 e 27, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alle regioni e per esse alle UU.SS.LL. - Adozione di tale normativa, non certo fondata e giustificata dalle disposizioni delle direttive comunitarie in materia (v., in particolare, 92/85 CEE, art. 5), con legge di carattere meramente settoriale, emanata, oltretutto, senza tenere minimamente conto del parere contrario espresso su di essa dalla Conferenza Stato-regioni - Conseguente violazione delle competenze delle regioni in materia di assistenza sanitaria, con incidenza sulla stessa tutela costituzionale del diritto alla salute, e sul principio di leale cooperazione fra Stato e regioni - Richiamo alle sentenze nn. 58/1993, 214/1988, 533/1989 e 85/1990. (D.Lgs. 25 novembre 1996, n. 645, art. 5, comma 2). Cost., artt. 32, 117 e 118, e ottava disposizione transitoria della Costituzione; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 17 e 27; legge 23 dicembre 1978, n. 833, artt. 14 e 21). (097C0119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 5-3-1997)

Ricorso della regione dell'Umbria, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore prof. Bruno Bracalente, rappresentato e
difeso dal prof. avv. Giovanni Tarantini, in base a delega a margine
del presente ricorso e giusta delibera della Giunta regionale del 14
gennaio 1997, n. 107, con domicilio eletto in Roma, via G.B.
Morgagni, n. 2/a (studio avv. Umberto Segarelli);
contro Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la
carica in Roma, Palazzo Chigi;
per la dichiarazione della illegittimità costituzionale, ai sensi
dell'art. 134 Cost., dell'art. 5, secondo comma, del d.lgs. 25
novembre 1996, n. 645, recante "Recepimento della direttiva 92/85/CEE
concernente il miglioramento della sicurezza e della salute sul
lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di
allattamento", nella parte in cui si prevede l'obbligo del datore di
lavoro, qualora non sia possibile modificare temporaneamente le
condizioni o l'orario di lavoro della lavoratrice madre, di darne
"contestuale informazione scritta all'ispettorato provinciale del
lavoro competente per territorio, anche ai fini di quanto stabilito
dall'art. 5, primo comma, lettera c), della legge n. 1204 del 1971".
F a t t o
1. - La normativa fondamentale in materia di tutela delle
lavoratrici madri è quella dettata dalla legge 30 dicembre 1971, n.
1204, ove all'art. 3 si stabilisce il principio secondo cui è fatto
divieto di adibire le lavoratrici, durante il periodo di gestazione e
fino a sette mesi dopo il parto, a lavori pesanti, pericolosi,
faticosi ed insalubri, nonchè nei casi in cui venga accertato "che
le condizioni di lavoro o ambientali sono pregiudizievoli alla salute
della donna". Per detto periodo le lavoratrici debbono essere
adibite ad altre mansioni. Il successivo art. 5 stabilisce inoltre
che in casi particolari, dovuti a complicanze della gestazione o a
preesistenti forme morbose ovvero alla pregiudizialità delle
condizioni di lavoro o alla impossibilità di trasferire la
lavoratrice madre ad altre mansioni, l'Ispettorato del lavoro può
anche disporre l'interdizione dal lavoro fino al periodo di
astensione "previo accertamento medico".
In sede di recepimento della direttiva 92/85/CEE, con il d.lgs. 25
novembre 1996, n. 645 sono state dettate alcune disposizioni
integrative della normativa sulla tutela delle lavoratrici madri, ed
in particolare:
a) si individua la procedura per il recepimento delle linee
direttrici della Commissione dell'Unione europea in materia di
valutazione degli agenti chimici, fisici e biologici, nonchè dei
processi industriali ritenuti pericolosi per la sicurezza e la salute
delle lavoratrici madri e riguardanti anche i movimenti, le posizioni
di lavoro, la fatica mentale e fisica e gli altri disagi fisici e
mentali connessi con l'attività dalle medesime svolta (art. 2);
b) tra i lavori faticosi, pericolosi ed insalubri vengono inclusi
anche quelli che comportano rischio di esposizione a particolari
agenti fisici, biologici e chimici ed a particolari condizioni di
lavoro (art. 3 e all.to II);
c) per la valutazione dei rischi per la sicurezza e la salute dei
lavoratori, che il datore di lavoro deve compiere in base all'art.
4, comma 1, d.lgs. n. 626/1994, e successive modifiche ed
integrazioni, si stabilisce, con particolare riferimento alle
lavoratrici madri ed ai rischi di esposizione ad agenti fisici,
chimici o biologici e derivanti dai processi e condizioni di lavoro,
che vanno rispettate le linee direttrici di cui sub a) (art. 4, comma
1);
d) per quanto riguarda le lavoratrici madri si prevede che
l'obbligo del datore di lavoro di informare il lavoratore sui rischi
e pericoli delle attività esercitate e dell'ambiente aziendale in
cui le stesse vengono svolte, sancito dall'art. 21, d.lgs. n.
626/1994, ricomprende oltre alla informazione sulle misure di
protezione e prevenzione adottate, anche la comunicazione alle
interessate ed ai loro rappresentanti per la sicurezza dei risultati
della valutazione e delle conseguenti misure poste in essere (art. 4,
comma 2);
e) qualora i risultati della valutazione rivelino un rischio per
la salute e la sicurezza delle lavoratrici madri, il datore di
lavoro, fermo restando il divieto di cui all'art. 3, legge n.
1204/1971 e 3, d.lgs., deve modificare temporaneamente le condizioni
e l'orario di lavoro (art 5, commi 1 e 3);
f) qualora ciò non sia possibile per ragioni organizzative o
produttive, il datore di lavoro procede allo spostamento delle
lavoratrici ad altre mansioni "dandone contestuale informazione
scritta all'ispettorato provinciale del lavoro competente per
territorio anche ai fini di quanto stabilito all'art. 5, primo comma,
lett. c) della legge n. 1204 del 1971". (art. 5, comma 2).
L'art. 5 del d.lgs. n. 645/1996, nella parte richiamata sub lett.
f), presuppone così la permanenza in capo allo stato, ed in
particolare agli ispettorati provinciali del lavoro, dei compiti di
prevenzione e tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori di
cui alla legge 30 dicembre 1971, n. 1204.
2. - Con l'attuazione dell'ordinamento regionale e,
successivamente, con la riforma del servizio sanitario nazionale,
l'assetto delle competenze in materia di prevenzione e tutela della
salute è profondamente mutato ed ha comportato rilevanti cambiamenti
anche per la tutela e la prevenzione della salute è della sicurezza
dei lavoratori nell'ambiente di lavoro.
Il nuovo sistema venutosi a delinare con tali riforme ha comportato
la concentrazione presso la regione - e poi presso le UU.SS.LL. -
delle funzioni in materia di assistenza e prevenzione della salute,
comprese quelle di sicurezza e salute negli ambienti di lavoro,
lasciando all'ispettorato solo funzioni in materia di rapporto di
lavoro.
Difatti, già il d.P.R. n. 616/1977, disponendo il trasferimento
alle regioni delle funzioni in materia di assistenza sanitaria ed
ospedaliera, ha inteso ricomprendervi tutte le funzioni che tendono
"alla prevenzione delle malattie professionali e alla salvaguardia
della salubrità, dell'igiene e della sicurezza negli ambienti di
vita e di lavoro", menzionandole espressamente (art. 27, comma 1,
lett. c)) ed ha inoltre chiarito che sono ivi comprese anche le
funzioni già svolte dalle sezioni mediche e chimiche degli
ispettorati provinciali del lavoro ad eccezione soltanto dei compiti
riservati allo Stato (art. 27, comma 2, lett. a)).
Successivamente, con la legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio
sanitario nazionale, queste funzioni venivano assegnate alle
UU.SS.LL. La legge di riforma del S.S.N. nel dettare la disciplina
delle funzioni dei nuovi enti, conformandosi al modello di cui al
d.P.R. n. 616/1977, assegnava infatti loro le attribuzioni
concernenti in generale la "protezione sanitaria materno-infantile" e
quelle relative all'igiene e medicina del lavoro nonchè alla
prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali
(art 14, comma 3). Inoltre individuava esplicitamente nelle unità
sanitarie locali i soggetti incaricati dei "compiti attualmente
svolti dall'ispettorato del lavoro in materia di prevenzione di
igiene, di controllo sullo stato di salute dei lavoratori in
applicazione di quanto disposto dall'art. 27 del d.P.R. n.
616/1977", con decorrenza dal 1 gennaio 1980 (art. 21, comma 1).
In seguito, la legge 30 dicembre 1979 n. 663 ribadiva la temporanea
appartenenza delle funzioni agli ispettorati per le finalità e le
materie indicate dall'art. 21 della legge n. 833/1978, fino al
momento della istituzione dell'Istituto superiore per la prevenzione
della sicurezza del lavoro (ISPESL) e comunque fino all'effettivo
trasferimento delle attribuzioni alle unità sanitarie locali (art.
5, legge n. 663/1979, cit.) In attesa della istituzione delle
UU.SS.LL., veniva altresì instaurato un rapporto diretto tra le
regioni e gli ispettorati, subordinando l'esercizio delle funzioni di
questi ultimi al rispetto delle direttive emanate dagli enti
regionali (art. 5, cit.).
3. - La successiva evoluzione normativa in materia conferma la
sottrazione agli ispettorati del lavoro delle funzioni in oggetto.
Anche nel quadro della ulteriore riforma del servizio sanitario
nazionale, avvenuta con il d.lgs. del 30 dicembre del 1992, n. 502,
le competenze in materia sono state affidate al dipartimento di
prevenzione presso le aziende sanitarie istituite dalle regioni (art.
7).
Di recente, inoltre, il d.lgs. 12 dicembre 1994, n. 758,
modificativo della disciplina sanzionatoria in materia di lavoro, ha
individuato nell'ispettorato del lavoro l'organo competente ad
adottare le sanzioni ivi previste per le violazioni amministrative in
materia di rapporto di lavoro, mentre, anche ai fini della
sospensione del procedimento per l'applicazione delle sanzioni penali
in materia di sicurezza ed igiene del lavoro, ha individuato come
organo di vigilanza il personale ispettivo addetto ai presidi ed ai
servizi multizonali di prevenzione delle UU.SS.LL., i cui addetti
abbiano assunto la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, ai
sensi dell'art. 21, comma 3, legge n. 833/1978 (così l'art. 19,
d.lgs. cit.).
D i r i t t o
La disposizione dell'art. 5, comma 2, decreto legislativo n.
645/1996, nella parte in epigrafe indicata risulta costituzionalmente
illegittima per i seguenti motivi:
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 e della disp. trans. VIII,
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 32 della
Costituzione, al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 23
dicembre 1978 n. 833 e successive modifiche e integrazioni.
Con il trasferimento delle funzioni in materia sanitaria dallo
Stato alle regioni operato con il decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 e con la legge istitutiva del S.S.N.,
confermato dalla legislazione successiva, già ricordata in punto di
"Fatto", le funzioni di accertamento e controllo sanitario ai fini
della salvaguardia della salubrità, igiene e sicurezza dei luoghi di
lavoro, già di competenza degli ispettorati del lavoro, sono
transitate alle regioni, individuandosi come soggetti competenti ad
esercitare i compiti relativi le UU.SS.LL.
Tra le funzioni ed i compiti in questione sono da ricomprendere
quelli specificamente indicati dagli artt. 3 e 5 della legge n.
1204/1971 cit. La disposizione da ultimo indicata, come già
ricordato, prevedeva che "l'ispettorato del lavoro può disporre,
sulla base di accertamento medico, l'interdizione dal lavoro delle
lavoratrici in stato di gravidanza fino al periodo di astensione
...".
Codesta ecc.ma Corte si è già espressa sul punto, dettando un
principio interpretativo che ha portata generale. Nell'ambito di un
giudizio per conflitto di attribuzioni sollevato dalla presidenza del
Consiglio dei Ministri nei confronti della stessa regione oggi
ricorrente, la Corte, con specifico riferimento all'art. 5, cit. ha
rilevato "che le funzioni amministrative in questione, pur avendo ad
oggetto situazioni e fatti inerenti al rapporto di lavoro e pur
potendo estrinsecarsi in atti concreti idonei ad incidere sui singoli
rapporti, non riguardano direttamente la disciplina generale di
questi ultimi e, pertanto, non vi è alcuna ragione per considerarle
riservate allo Stato e quindi escluse dal trasferimento di cui
all'art. 27, secondo comma, lettera a), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 616 del 1977 ovvero non comprese tra i compiti
relativi alla protezione sanitaria materno-infantile nonchè
all'igiene e medicina del lavoro, attribuiti alle unità sanitarie
locali dall'art. 14, terzo comma, lettere d) e f) della legge n. 833
del 1978 e, più in generale, tra quei compiti in precedenza svolti
dall'Ispettorato del lavoro in materia di prevenzione, di igiene e di
controllo sullo stato di salute dei lavoratori, che l'art. 21, primo
comma, della medesima legge attribuisce in modo globale alle unità
sanitarie locali." (cfr. Corte cost. 8-16 febbraio 1993 n. 58).
Con il d.lgs n. 645/1996, all'art. 5, comma 2, è stato introdotto
l'obbligo per il datore di lavoro, che per motivi organizzativi e
produttivi non sia in grado di modificare temporaneamente le
condizioni o l'orario di lavoro della lavoratrice gestante, di darne
"contestuale informazione scritta all'ispettorato provinciale
competente per territorio, anche ai fini di quanto stabilito
dall'art. 5, comma 1, lettera c) della legge n. 1204 del 1971".
Il legislatore delegato, ignorando la competenza in materia
sanitaria attribuita alle regioni dall'art. 117 Cost. e lo specifico
trasferimento delle funzioni in materia di salubrità, igiene e
sicurezza degli ambienti di lavoro, operato dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 e l'assegnazione dei relativi
compiti alle UU.SS.LL., disposta dalla legge n. 833/1978 e confermata
dalla legislazione successiva, ha riattribuito agli ispettorati del
lavoro funzioni sicuramente ricomprese tra quelle regionali nella
materia de qua e, per esse, esercitate dalle UU.SS.LL. L'art. 5,
comma 2, decreto legislativo, laddove stabilisce l'obbligo in capo al
datore di lavoro di informare l'ispettorato del lavoro, anzichè la
USL, competente per territorio, della presenza di situazioni che non
gli consentono di modificare le condizioni di lavoro della
lavoratrice madre, aggiungendo che tale comunicazione è diretta
"anche" al fine di consentire all'ispettorato l'adozione
dell'eventuale provvedimento di interdizione, previo accertamento
medico, di cui all'art. 5, legge n. 1204/1971, sottrae alle regioni
una competenza loro propria.
La conseguente violazione del quadro istituzionale delle competenze
tra Stato e regioni, sancito dagli artt. 117 e 119 della Costituzione
ed attuato, con specifico riferimento alla sanità, dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 616/1977 e dalla legge istitutiva del
servizio sanitario nazionale n. 833/1978, ai sensi della disp. att.
VIII Cost., è di tutta evidenza.
Nè potrebbe di contro sostenersi che il legislatore nazionale
possa sempre rivedere e riconsiderare la distribuzione delle singole
funzioni quando ciò dipenda da esigenze di razionalizzazione del
sistema o dalla necessità di adeguare la legislazione interna alla
normativa comunitaria.
Nel caso dell'art. 5 decreto legislativo n. 645/1996 siamo al di
fuori di tale prospettiva.
Anche volendosi ammettere, per mera ipotesi, che il legislatore
possa rivedere la distribuzione di certe funzioni tra lo Stato e le
regioni, ciò potrebbe discendere solo da una legge di carattere
generale e di riforma strutturale, come è appunto stata la legge
istitutiva del Servizio sanitario nazionale, non certo sulla base di
una leggina di carattere settoriale. L'assetto delle competenze tra
Stato e regioni in materia sanitaria ed il passaggio delle funzioni e
dei compiti amministrativi concernenti la prevenzione, l'igiene e la
sicurezza del lavoro, quali componenti della tutela della salute,
dagli ispettorati del lavoro alle UU.SS.LL., è stato il frutto di
una scelta assolutamente coerente al sistema costituzionale. Le
funzioni concernenti la tutela della salute del lavoratore sono state
infatti ricondotte nel loro alveo naturale, costituendo un aspetto
particolare della tutela della salute dei cittadini, compito
fondamentale della Repubblica ai sensi dell'art. 32 della
Costituzione.
Nè tantomeno la previsione normativa in esame trova
giustificazione in disposizioni comunitarie. La direttiva 92/85/CEE,
all'art. 5, che fissa i principi in materia di conseguenze dei
risultati della valutazione dei rischi per la salute e la sicurezza
connessi alle condizioni di lavoro, si limita a stabilire, al comma
3, che, qualora l'assegnazione della lavoratrice gestante ad altre
mansioni "non è tecnicamente e/o oggettivamente possibile o non può
essere ragionevolmente richiesta per motivi debitamente giustificati,
la lavoratrice in questione è dispensata dal lavoro durante tutto il
periodo necessario per la protezione della sua sicurezza o della sua
salute conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali.".
Dalla direttiva non risulta pertanto, nè potrebbe essere
altrimenti, alcun elemento che possa legittimare la competenza degli
ispettorati del lavoro, in quanto il legislatore comunitario ha fatto
espresso, ma generico, rinvio alle "legislazioni e/o prassi
nazionali".
2. - Violazione dell'art. 32 della Costituzione. Le disposizioni di
cui all'art. 5, del comma 2, del decreto legislativo n. 645/1996,
affidando all'ispettorato del lavoro funzioni in materia sanitaria,
alterano in modo rilevante il sistema delle competenze concernenti la
tutela della salute.
Ciò è particolarmente grave. Infatti il servizio sanitario
nazionale nasce e svolge i propri compiti espressamente e
primariamente per la cura e la tutela del diritto fondamentale alla
salute. Non così l'ispettorato del lavoro, le cui funzioni attengono
ai profili inerenti il rapporto di lavoro.
La nostra Costituzione non pone il diritto alla salute in posizione
subordinata al rapporto di lavoro. L'attribuzione delle suddette
funzioni agli ispettorati si traduce così in una violazione della
tutela del "bene" salute della lavoratrice madre, cui nel conflitto
con altri beni costituzionalmente tutelati, deve essere accordata
assoluta priorità. Non si possono far prevalere, in questo campo,
gli aspetti relativi alla regolamentazione del rapporto di lavoro:
anche la disciplina comunitaria pone come obbiettivo primario la
realizzazione della piena tutela della salute e della sicurezza della
lavoratrice, dalla cui protezione non debbono derivarle in alcun modo
svantaggi sul piano lavorativo (8 e 9 cons.).
Va inoltre osservato che l'attribuzione delle competenze agli
ispettorati del lavoro comporta che da questi vengano svolti anche
gli accertamenti medici. Come già ricordato, codesta ecc.ma Corte ha
affermato che le funzioni amministrative di cui si tratta sono di
competenza del servizio sanitario - quindi finalizzate in modo
prioritario alla cura e alla protezione della salute - e non rileva a
tal fine che l'esito degli accertamenti medici, su cui le misure di
dispensa dal lavoro si basano, si ripercuotano sul rapporto di
lavoro, (Corte cost. 58/93, cit.). È invece indispensabile che tale
funzione sia affidata ad un tecnico competente, abilitato
all'esercizio della professione di medico-chirurgo. A tale proposito
sussistono fondate perplessità circa l'effettiva tutela della salute
delle lavoratrici, poichè i dirigenti degli ispettorati del lavoro
non risultano essere abilitati all'esercizio della professione medica
e quindi all'emissione di certificazioni aventi contenuto
medico-legale, quali sono quelle riguardanti l'idoneità di una
gestante a proseguire o meno una determinata mansione lavorativa.
3. - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Come questa ecc.ma Corte ha più volte affermato, nei rapporti tra
lo Stato e le regioni vige il principio di leale collaborazione,
principio generale che, oltre alle ipotesi in cui viene realizzato
per espressa disposizione di legge, deve ispirare le relazioni tra i
due soggetti quando siano coinvolte nella cura di interessi generali
dello stato funzioni e competenze delle regioni (cfr., tra le altre,
Corte cost. n. 214/1988, n. 533/1989 e n. 85/1990).
Il Governo ha violato tale principio, poichè non ha tenuto conto
delle proposte di emendamenti avanzate sullo schema del decreto
legislativo dalla "Conferenza dei presidenti delle regioni e province
autonome", contenute nel documento trasmesso alla Presidenza del
Consiglio con nota del 10 dicembre 1996, n. 1148/20331, a cura del
Presidente della regione Veneto, quale presidente pro-tempore della
Conferenza predetta.

P. Q. M.
Per le considerazioni suesposte ed in accoglimento del presente
ricorso, si chiede che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. 25
novembre 1996, n. 645, recante "Recepimento della direttiva 92/85/CEE
concernente il miglioramento della sicurezza e della salute sul
lavoro delle lavoratrici gestanti, puerpere o in periodo di
allattamento", nella parte in cui si prevede l'obbligo del datore di
lavoro, qualora non sia possibile modificare temporaneamente le
condizioni o l'orario di lavoro della lavoratrice madre, di darne
"contestuale informazione scritta all'ispettorato provinciale del
lavoro competente per territorio, anche ai fini di quanto stabilito
dall'art. 5, primo comma, lettera c), della legge n. 1204 del 1971.".
Perugia-Roma, addì 17 gennaio 1997
Tarantini
97C0119