1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 9-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 70 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 2022 (della Regione Campania). Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Concorso delle Regioni, in applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge n. 175 del 2017 - Previsione che le Regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza Stato-Regioni, promuovono l'istituzione dei medesimi osservatori e verificano, anche attraverso questi ultimi, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati conseguiti - Previsione che le Regioni promuovono e sostengono, attraverso tali osservatori, anche con la partecipazione delle Province, delle Citta' metropolitane e dei Comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo. - Legge 15 luglio 2022, n. 106 (Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo), art. 7. (22C00204) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 9-11-2022)

Ricorso per la Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona
del Presidente della Giunta regionale, on.le Vincenzo De Luca, quale
legale rapp.te pro tempore, rapp.ta e difesa dagli avvocati Almerina
Bove (c.f. BVOLRN70C46I262Z) e Maria Imparato (c.f. MPRMRA69S64H703N)
dell'Avvocatura regionale (pec: almerinabove@pec.regione.campania.it
- m.imparato@pec.regione.campania.it - fax 0817963684 presso cui
desiderano ricevere ogni comunicazione ex art. 136 c.p.c.)
domiciliati in Roma, alla via Poli, n. 29, in virtù di procura
speciale in formato PDF immagine ai sensi del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri n. 40/2016, allegata al presente atto e
provvedimento autorizzativo;
contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, nella persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rapp.to e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma,
alla via dei Portoghesi, n. 12;
per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 7
della legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al Governo e altre
disposizioni in materia di spettacolo» per violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, 81, comma 3, 118, 119 e 120 della Costituzione.

Fatto

1. La legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al Governo e
altre disposizioni in materia di spettacolo», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 180 del 3 agosto 2022,
stabilisce, tra l'altro:
all'art. 5 (Osservatorio dello spettacolo) che: «1. Al fine
di promuovere le iniziative nel settore dello spettacolo, anche
mediante la disponibilità di informazioni, nel rispetto dei principi
di trasparenza, completezza e affidabilità, è istituito presso il
Ministero della cultura l'Osservatorio dello spettacolo. 2.
L'Osservatorio raccoglie e pubblica nel proprio sito internet
istituzionale: a) i dati aggiornati e le notizie relativi
all'andamento delle attività di spettacolo, nelle sue diverse forme,
in Italia e all'estero, anche con riferimento ai finanziamenti per le
fondazioni lirico-sinfoniche; b) gli elementi di conoscenza sulla
spesa annua complessiva in Italia, compresa quella delle regioni e
degli enti locali, e all'estero, destinata al sostegno e
all'incentivazione dello spettacolo; c) informazioni relative alla
normativa in materia di condizioni di lavoro, mobilità,
disoccupazione, previdenza e assistenza, anche sanitaria, per i
lavoratori e i professionisti dello spettacolo, nonchè informazioni
sui datori di lavoro o i prestatori di servizi che assumono tali
lavoratori e professionisti; d) informazioni concernenti le procedure
per l'organizzazione e lo svolgimento degli spettacoli, in Italia e
all'estero, anche con riferimento alle aree pubbliche attrezzate e
disponibili per le installazioni delle attività circensi e dello
spettacolo viaggiante; e) informazioni riguardanti l'andamento del
mercato del lavoro e le relative evoluzioni, con particolare
riferimento all'utilizzo delle diverse tipologie contrattuali. 3.
L'Osservatorio elabora documenti di raccolta e analisi dei dati e
delle informazioni di cui al comma 2, che consentano di individuare
le linee di tendenza dello spettacolo nel suo complesso e dei singoli
settori nei mercati nazionali e internazionali. L'Osservatorio
promuove altresì il coordinamento con le attività degli osservatori
istituiti dalle regioni con finalità analoghe, anche al fine di
favorire l'integrazione di studi, ricerche e iniziative scientifiche
in tema di promozione nel settore dello spettacolo. 4. L'Osservatorio
provvede alla realizzazione del Sistema informativo nazionale dello
spettacolo, al quale concorrono tutti i sistemi informativi
esistenti, aventi carattere di affidabilità, tracciabilità e
continuità delle fonti di dati. 5. Presso l'Osservatorio è
istituita una Commissione tecnica che provvede alla tenuta del
registro nazionale dei professionisti operanti nel settore dello
spettacolo, di cui all'art. 3. Ai componenti della Commissione
tecnica non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese
o altri emolumenti comunque denominati. 6. La composizione e le
modalità di funzionamento dell'Osservatorio sono definite con uno o
più decreti del Ministro della cultura, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, da adottare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e previo parere delle
Commissioni parlamentari competenti per materia, che si pronunciano
entro quaranta giorni dalla trasmissione degli schemi di decreto,
trascorsi i quali i decreti possono essere adottati anche in mancanza
del parere. Con i medesimi decreti sono stabilite le modalità di
raccolta e pubblicazione delle informazioni di cui al comma 2 e di
tenuta del registro di cui al comma 5, le modalità operative di
realizzazione, gestione e funzionamento del Sistema informativo
nazionale dello spettacolo, nonchè la composizione e le modalità di
funzionamento, senza oneri per la finanza pubblica, della Commissione
tecnica di cui al comma 5. 7. L'Osservatorio può avvalersi di
esperti nel numero massimo di dieci per un compenso annuo complessivo
pari ad euro 7.000 pro capite, al lordo degli oneri fiscali e
contributivi a carico dell'amministrazione, e stipulare convenzioni
di collaborazione con enti pubblici e privati. L'Osservatorio può
altresì stipulare convenzioni con le università e le istituzioni di
alta formazione artistica, musicale e coreutica, al fine di ospitare
tirocini formativi curriculari rivolti a studenti iscritti a corsi di
laurea o post-laurea e ai percorsi di studio previsti dal regolamento
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n.
212. Nello svolgimento dei tirocini, gli studenti non devono in alcun
modo essere impiegati in sostituzione di posizioni professionali. 8.
Le spese per lo svolgimento dei compiti dell'Osservatorio, nonchè
per gli incarichi agli esperti e per le collaborazioni di cui al
comma 7, sono a carico del Fondo unico per lo spettacolo di cui
all'art. 1 della legge 30 aprile 1985, n. 163. 9. Fino alla data di
entrata in funzione dell'Osservatorio, sulla base dei decreti di cui
al comma 6, resta in funzione l'osservatorio di cui all'art. 5 della
legge 30 aprile 1985, n. 163. A decorrere dalla predetta data, l'art.
5 della legge 30 aprile 1985, n. 163, è abrogato.»;
all'art. 6 (Sistema nazionale a rete degli osservatori dello
spettacolo) che: «1. Al fine di assicurare omogeneità ed efficacia
all'azione conoscitiva del settore dello spettacolo dal vivo e di
supporto pubblico alle relative attività, è istituito il Sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo, di seguito
denominato "Sistema nazionale", del quale fanno parte l'Osservatorio
dello spettacolo, di cui all'art. 5, e gli osservatori regionali
dello spettacolo, di cui all'art. 7. 2. Con decreto del Ministro
della cultura, da adottare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, sono definite le modalità
di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello spettacolo
nell'ambito del Sistema nazionale. Con il medesimo decreto sono
stabiliti: a) le modalità operative per lo svolgimento di attività
a supporto degli osservatori regionali o in collaborazione con essi,
nel territorio di rispettiva competenza; b) le modalità, gli
strumenti e i criteri per il monitoraggio delle attività dello
spettacolo, nonchè per la raccolta, la valutazione e l'analisi dei
relativi dati, anche a supporto delle attività di programmazione,
monitoraggio e valutazione degli interventi; c) le modalità
operative di realizzazione e funzionamento del Sistema nazionale. 3.
Entro il 30 giugno di ciascun anno, il Ministro della cultura
trasmette una relazione sull'attività svolta nell'anno precedente
dal Sistema nazionale al Presidente del Consiglio dei ministri, che
provvede alla successiva trasmissione alle Camere, e alla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. La relazione di cui al primo periodo
è predisposta dall'Osservatorio dello spettacolo, previo parere del
Consiglio superiore dello spettacolo. 4. All'attuazione del presente
articolo si provvede con le risorse umane, strumentali e finanziarie
già disponibili a legislazione vigente.»;
all'art. 7 (Osservatori regionali dello spettacolo) che «1.
Nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle risorse
disponibili a legislazione vigente, le regioni, in applicazione dei
principi di sussidiarietà, adeguatezza, prossimità ed efficacia,
concorrono all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1
della legge 22 novembre 2017, n. 175, quali principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Le regioni,
sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano:
a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attività dello spettacolo dal vivo;
b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali
dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attività di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo;
c) promuovono e sostengono, attraverso gli osservatori
regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle
province, delle città metropolitane e dei comuni, direttamente o in
concorso con lo Stato, le attività dello spettacolo dal vivo.»;
2. Il citato art. 7 della legge 15 luglio 2022, n. 106 è
costituzionalmente illegittimo in quanto lede la sfera di competenza
delle regioni e, in particolare, della ricorrente Regione Campania
per i seguenti

Motivi

I. Violazione dell'art. 117, comma 3 e comma 4 della Costituzione.
I.1. La materia dello spettacolo, comprensiva sia del cosiddetto
spettacolo dal vivo (attività teatrali, musicali, di danza, circo e
spettacoli viaggianti) che delle attività cinematografiche,
costituisce oggetto, come noto, della competenza legislativa
concorrente tra Stato e regioni, in quanto ascritta alla «promozione
e organizzazione di attività culturali» di cui all'art. 117, terzo
comma della Costituzione. Ed invero, con sentenza n. 255 del 2004
codesta ecc.ma Corte ha chiarito che «La materia concernente la
"valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali", affidata alla legislazione
concorrente di Stato e regioni, infatti, ricomprende senza dubbio
nella sua seconda parte, nell'ambito delle più ampie attività
culturali, anche le azioni di sostegno degli spettacoli. ... Ciò
comporta che ora le attività culturali di cui al terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione riguardano tutte le attività
riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, senza che
vi possa essere spazio per ritagliarne singole partizioni come lo
spettacolo. Questo riparto di materie evidentemente accresce molto le
responsabilità delle regioni, dato che incide non solo sugli
importanti e differenziati settori produttivi riconducibili alla
cosiddetta industria culturale, ma anche su antiche e consolidate
istituzioni culturali pubbliche o private operanti nel settore (come,
ad esempio e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti
lirici o i teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte
impatto sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della
cultura (cui la Costituzione, non a caso all'interno dei "principi
fondamentali", dedica un significativo riferimento all'art. 9)» (sul
punto, cfr. anche sentenze n. 256 del 2004, n. 285 del 2005, n. 153
del 2011).
Ciò posto, l'art. 7 (Osservatori regionali dello spettacolo)
della legge 15 luglio 2022, n. 106, testualmente riportato innanzi,
lede gravemente le prerogative costituzionali delle regioni e risulta
adottato in patente violazione del riparto di competenze tra Stato e
regioni in quanto non si limita a delineare, in termini generali, il
perimetro nel cui ambito le regioni provvedono a dettare prescrizioni
dettagliate e specifiche, bensì prescrive specifiche attività
invadendo la sfera di competenza regionale.
Con riferimento a tale disposizione, non a caso la Commissione
cultura della Conferenza delle regioni e province autonome, nella
seduta del 7 giugno 2022, ha espresso «dubbi e particolari
preoccupazioni in ordine al rispetto del riparto costituzionale delle
competenze», rilevando che «premesso che gli articoli 5 e 6 già ben
descrivono l'articolazione e il funzionamento del sistema a rete
nazionale, costituito anche dagli osservatori regionali, l'art. 7 a
questi dedicato non sembra tener conto della competenza legislativa
concorrente delle regioni, risultando in parte ultroneo rispetto a
quanto già definito dagli articoli precedenti ma anche improprio
rispetto al citato riparto di competenze» (cfr. nota approvata dalla
Commissione cultura della Conferenza delle regioni e province
autonome nella seduta del 7 giugno 2022).
L'art. 7 in menzione afferisce, infatti, agli osservatori
regionali dello spettacolo ed impone alle regioni le seguenti
specifiche azioni:
la promozione dell'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attività dello spettacolo dal vivo (lettera a));
la verifica, anche mediante gli osservatori regionali dello
spettacolo, dell'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
alla luce dei risultati conseguiti. Ai fini di tale verifica, le
regioni possono svolgere attività di monitoraggio e valutazione in
collaborazione con l'Osservatorio dello spettacolo (lettera b));
la promozione e il sostegno, attraverso gli osservatori
regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle
province, delle città metropolitane e dei comuni, direttamente o in
concorso con lo Stato, delle attività dello spettacolo dal vivo
(lettera c)).
I.2. Nè, ad escludere il vulnus arrecato alle prerogative
regionali, vale la circostanza che il medesimo art. 7 stabilisca che
le regioni attendano alle indicate azioni sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome.
Ed invero, l'impugnato art. 7, pur prevedendo un accordo in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, al fine di stabilire i
criteri sulla base dei quali le regioni promuovono l'istituzione di
osservatori regionali dello spettacolo, introduce un criterio cogente
fortemente limitativo della competenza regionale, tale da escludere
alla radice la possibilità di introdurre in sede di accordo ogni
diversa scelta organizzativa che le regioni intendessero
intraprendere.
Si è sopra rilevato come, in base a consolidata giurisprudenza,
il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio «va
inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri e
obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenze n.
272/2013, n. 16/2010, n. 237/2009 e n. 181/2006); invece, l'art. 7
della legge n. 106/2022 presenta un contenuto specifico con
conseguente violazione della potestà legislativa concorrente
prevista dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione per la
materia «promozione ed organizzazione delle attività culturali»,
solo all'apparenza rispettato.
I.3 La disposizione impugnata presenta un ulteriore profilo di
illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 4
della Costituzione in quanto interviene pesantemente sulla potestà
legislativa delle regioni, in materia di «ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale», di competenza regionale
residuale. Il vulnus arrecato sotto tale profilo alla sfera di
attribuzione della Regione Campania emerge evidente laddove si
consideri che con legge regionale 15 giugno 2007, n. 6, all'art. 11
(Osservatorio regionale sullo spettacolo e commissioni di valutazione
qualitativa) era stato istituito l'osservatorio regionale sullo
spettacolo. La disposizione è stata poi abrogata dall'art. 1, comma
1, lettera n) della legge regionale 15 luglio 2020, n. 27
nell'esercizio di una legittima scelta di natura organizzativa di
semplificazione. Parimenti, altre regioni hanno istituito con legge
regionale osservatori dello spettacolo (a titolo esemplificativo LR
n. 17/2019 Veneto, LR n. 37/2014 Basilicata, LR n. 6/2004 Puglia),
mentre in altre ancora risultano istituite strutture che svolgono
analoghe funzioni in materia di spettacolo, nell'ambito di
attribuzioni più ampie (si vedano, ad esempio, la LR n. 25/2016
Lombardia, LR n. 4/2010 Marche, LR n. 17/2004 Umbria).
Ne deriva anche sotto tale profilo la chiara illegittimità della
disposizione impugnata.
II. Violazione degli articoli 81, comma 3, 118 e 119 della
Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 della Costituzione.
II.1. L'art. 7 della legge n. 106/2022 è, altresì,
costituzionalmente illegittimo in quanto lesivo della sfera di
competenza delle regioni ed in contrasto con gli articoli 81, comma 3
e 119 della Costituzione, delle quali compromette l'equilibrio di
bilancio e l'autonomia finanziaria nella allocazione delle spese.
La disposizione impugnata, infatti, pur comportando nuovi oneri a
carico delle regioni, non prevede i mezzi per farvi fronte nè
dispone alcuna copertura finanziaria.
Ebbene, alla luce di tali elementi la disposizione impugnata
risulta in palese contrasto con il precetto posto dall'art. 81, terzo
comma, della Costituzione che, come chiarito da codesta ecc.ma Corte
nella recente sentenza n. 187 del 2022, «sancisce l'obbligo per ogni
legge comportante nuovi oneri di provvedere ai mezzi per farvi
fronte. La giurisprudenza di questa Corte è infatti costante
nell'affermare che l'art. 81, terzo comma, della Costituzione "impone
che, ogniqualvolta si introduca una previsione legislativa che possa,
anche solo in via ipotetica, determinare nuove spese, occorr[e]
sempre indicare i mezzi per farvi fronte" (sentenza n. 163 del 2020;
nello stesso senso, sentenza n. 307 del 2013), fermo restando la
necessità della relazione tecnica».
Tale illegittimità ridonda, a tutta evidenza, in danno delle
regioni, le quali si trovano a dover sopportare oneri economici in
assenza di indicazioni delle risorse destinate a farvi fronte.
II.2. L'art. 7 della legge n. 106/2022 viola, altresì, gli
articoli 118 e 120 della Costituzione, in quanto impone alle regioni,
titolari delle funzioni e competenze amministrative in subiecta
materia, la scelta organizzativa della istituzione e conformazione
degli osservatori regionali, in tal guisa, ledendone gravemente le
attribuzioni.
La disposizione impugnata, invero, appare essenzialmente
caratterizzata -come sopra rilevato- quale normativa completa ed
autoapplicativa, senza distinzione fra principi e dettagli ed incide
sull'esercizio delle funzioni amministrative delle regioni
delineandone il modello di gestione.
Inoltre, le indicate disposizioni in materia di Osservatorio
regionale impongono la partecipazione delle province, delle città
metropolitane e dei comuni (lettera c) in tal guisa violando, anche
sotto un ulteriore profilo, gli articoli 117, terzo comma e 118 della
Costituzione.
Tra l'altro, ove il legislatore statale avesse inteso intervenire
mediante una «chiamata in sussidiarieta'» della organizzazione delle
funzioni amministrative, ciò avrebbe richiesto, ormai per
consolidata giurisprudenza di codesta Corte, quanto meno «una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 303 del 2003; ma analogamente cfr. anche sentenze n. 242
del 2005, n. 255 e n. 6 del 2004).
La disposizione impugnata, invece, non prescrive alcuna intesa
delle regioni in merito alla scelta di istituire o meno gli
osservatori regionali dello spettacolo per le attività relative
all'intervento pubblico regionale per la promozione ed il sostegno
delle attività dello spettacolo dal vivo.
Stante, dunque, la mancanza di qualsivoglia coinvolgimento in tal
senso delle regioni, è evidente la violazione della relativa sfera
di autonomia costituzionalmente garantita dagli articoli 117, commi 3
e 4; 118; 119 e 120 della Costituzione.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 7 della legge 15 luglio 2022, n. 106, nei profili e termini
sopra esposti.

Avv. Bove - Avv. Imparato