1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 gennaio 1998
N. 2 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria l'8 gennaio 1998 (della regione Emilia-Romagna) Caccia - Attuazione della direttiva 409/79 CEE del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici - D.P.C.M. 27 settembre 1997 - Modalita' di esercizio delle deroghe alle limitazioni e ai divieti stabiliti dagli artt. 5, 6, 7 e 8 della direttiva, previste dall'art. 9, lett. c), della stessa, per consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantita' - Prevista adozione di tali deroghe da parte delle regioni, d'intesa con i Ministri dell'ambiente e per le politiche agricole, con indicazione, nei relativi provvedimenti, delle giustificazioni delle deroghe, tenuto conto dell'entita' della popolazione della singola specie, e di precisate valutazioni tecniche, statistiche e scientifiche acquisite in sede istruttoria; dell'esame delle diverse soluzioni alternative praticabili per soddisfare gli interessi tutelati; dei mezzi, impianti e metodi di cattura o di abbattimento, dei tempi e luoghi di esercizio della deroga e del termine finale della sua operativita' ecc. - Estensione di detta disciplina anche alla cattura per la cessione a fini di richiamo di cui all'art. 4, comma 4, legge 11 febbraio 1992, n. 157 - Individuazione dell'autorita' abilitata a dichiarare che le prescritte condizioni sono realizzate, nell'Istituto nazionale per la fauna selvatica - Asserita impossibilita' che il provvedimento in questione (sicuramente non configurabile, in difetto dei presupposti necessari, e in particolare per la mancata intesa con le regioni ora prevista dall'art 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come atto di indirizzo e coordinamento) trovi fondamento nell'art. 18, comma 3 (impropriamente richiamato nel preambolo) della legge quadro sulla caccia 11 febbraio 1992, n 157, o in un interesse nazionale, posto che, secondo il diritto comunitario (ved. sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 1996 e parere della Commissione UE del 7 agosto 1997) le deroghe previste dalla citata direttiva non possono operarsi attraverso una "statuizione in generale", mediante l'elenco delle specie cacciabili - oggetto dell'art. 18, comma 3 - ma disponendo in concreto in relazione alle diverse situazioni locali - Conseguente lamentata incidenza - sicuramente illegittima (anche di fronte al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni sancito dall'art. 5 della Costituzione) - in quanto operata con un atto di mero carattere amministrativo - sulle competenze spettanti alle regioni, in base agli artt. 117, comma primo, e 118, comma primo, della Costituzione, in materia di caccia nonche', per quanto attiene alle procedure di esecuzione delle direttive comunitarie, in base alle norme degli artt. 6 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e alle stesse trasferite dall'art 99 dello stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, e dagli artt. 1, comma 2, e 2, comma 2, del d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, concernenti le condizioni sostanziali e i limiti delle deroghe integralmente riproduttive di quelle della Direttiva CEE, - di cui non si contesta l'obbligatorieta' derivante comunque dalla immediata applicabilita' della direttiva comunitaria, ma solo il coinvolgimento, in quanto inserite nel decreto, nei vizi di fondo dello stesso - ma specialmente alla prevista sopra cennata intesa delle regioni, riguardo all'adozione delle deroghe, con i Ministeri dell'ambiente e delle politiche agricole, che al pari dell'anche previsto intervento dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, comporta un inammissibile procedimento di codecisione, e un sostanziale controllo di merito, da parte dello Stato sugli atti delle regioni, non consentito dall'art. 125, comma primo, della Costituzione - Richiami alle sentenze nn. 126 e 272 del 1996. (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 settembre 1997). (Cost., artt. 5, 117, primo comma, 118, primo comma, 125, primo comma; legge 9 marzo 1989, n. 86, artt. 4 e 9; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6 e 99; legge 11 febbraio 1992, n. 157; legge 11 marzo 1992, n. 157, art. 118, comma 3; d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, artt, 1, comma 2 e 2, comma 2; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 8). (098C0006) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore Antonio
La Forgia, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.
2584 del 22 dicembre 1997 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
mandato a margine del presente atto - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
spetta allo Stato di stabilire con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri le "Modalità di esercizio delle deroghe di
cui all'art. 9 della direttiva 409/79/CEE, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici", nonchè per il conseguente
annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28
settembre 1997, avente tale oggetto, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
n. 254 del 30 ottobre 1997, per violazione:
dell'art. 117, comma primo, della Costituzione;
dell'art. 118, comma primo, della Costituzione;
dell'art. 125, comma primo, della Costituzione;
degli artt. 4 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86;
degli artt. 6 e 99 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616 del 1977;
della legislazione statale ordinaria nel settore della caccia,
legge n. 157 del 1992, e in particolare dell'art. 18, comma 3;
dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 143 del 1997;
dell'art 8 della legge n. 59 del 1997;
dei principi e regole costituzionali attinenti al rapporto tra
Stato e regioni e in particolare dei principi di legalità e di leale
collaborazione;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri qui impugnato
interviene a disciplinare - come detto nel titolo - le "Modalità di
esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della direttiva 409/79/CEE,
concernente la conservazione degli uccelli selvatici". Più
precisamente, l'art. 1 enuncia che, "al fine di garantire
l'omogeneità di applicazione della normativa comunitaria volta alla
conservazione degli uccelli selvatici", il decreto impugnato
"disciplina le modalità per l'esercizio delle deroghe, di cui
all'art. 9, paragrafo l, lett. c), della direttiva del Consiglio n.
409/79/CEE".
Ora, l'intero decreto è totalmente illegittimo ed arbitrario, in
quanto privo, come più ampiamente si dirà, di qualunque fondamento
normativo e di qualunque base giuridica. Esso è anche gravemente
lesivo delle attribuzioni della ricorrente regione stabilite in
materia di caccia dall'art. 117, comma primo, e 118, comma primo,
della Costituzione (nonchè dalla legislazione attuativa), non solo e
non tanto per la disciplina sostanziale delle deroghe in essa recata
sia all'art. 1, commi 2 e 3, che all'art. 2 e all'art. 3 -
disciplina che in larga misura ricalca quella già direttamente
operativa stabilita dalla direttiva comunitaria sopra citata - quanto
per il fatto che in sostanza espropria le regioni dal potere di
decidere la deroga, sulla base della verifica locale delle rigide
condizioni stabilite dalla normativa comunitaria, sottoponendolo sia
all'intesa con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro per le
politiche agricole prevista dall'art. 2, comma primo, sia al potere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica di "dichiarare che le
condizioni stabilite ai sensi degli artt. 2 e 3, sono realizzate".
Così facendo non solo sul piano del fatto il potere di deroga
diviene una cassaforte a quadrupla chiave, praticamente impossibile
da aprire, ma soprattutto, sul piano del diritto, viene
gravissimamente alterato il riparto di competenze stabilito dalla
Costituzione, attribuendo agli organi centrali dello Stato il potere
di gestione diretta della caccia nel territorio regionale.
L'impugnato d.P.C.M. 28 settembre 1997 risulta dunque illegittimo e
lesivo delle prerogative costituzionali della ricorrente regione per
le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Quadro generale.
A) Il sistema italiano stabilito dalla legge n. 157 del 1997 e la
sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 1996.
Conviene in primo luogo, ad avviso della ricorrente regione,
chiarire il quadro normativo comunitario e nazionale al cui interno
il decreto qui impugnato si colloca o si vorrebbe collocare. Esso
infatti costituisce un tentativo di far fronte alla responsabilità
comunitaria dello Stato, e di ciò va tenuto conto; ma si tratta di
un tentativo condotto in modo del tutto improprio e con esiti
assolutamente inaccettabili, per le ragioni che di seguito si
argomenteranno.
È ben noto che la direttiva del Consiglio n. 409/79/CEE, dopo
avere disposto il divieto di caccia di alcune specie e di uso di
alcuni mezzi di cattura (artt. 5, 6, 7 e 8, nonchè allegati di
riferimento), prevede tuttavia all'art. 9, par. 1, lett. a), b) e c)
che, in assenza di diversa soluzione soddisfacente, a tali divieti
possa derogarsi per le ragioni ivi testualmente indicate, ed in
particolare; nell'interesse della salute, della sicurezza pubblica,
della sicurezza area, per evitare gravi danni alle culture, al
bestiame, ai boschi, alla pesca, alle acque, per la protezione delle
flora e della fauna (lett. a); a fini di ricerca e insegnamento, di
ripopolamento o reintroduzione e per l'allevamento connesso a tali
operazioni (lett. b); per consentire in condizioni rigidamente
controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione e altri
impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità (lett.
c).
Lo stesso art. 9 della direttiva specifica anche le condizioni e
regole modali delle deroghe: che siano menzionate le specie e i
mezzi, impianti e metodi di cattura autorizzati, le condizioni di
rischio e le circostanze di tempo e di luogo, l'autorità abilitata a
dichiarare che le condizioni sono realizzate ed a decidere quali
mezzi, impianti e metodi possono essere autorizzati, i relativi
limiti, le persone cui è affidato il controllo.
La legge italiana 11 febbraio 1992, n. 157, ha disciplinato
l'intera materia della protezione della fauna selvatica e del
prelievo venatorio, espressamente provvedendo (art. 1, comma 4) a
recepire la direttiva comunitaria; ma non ha tuttavia disciplinato in
alcun modo le deroghe di cui all'art. 9. Per tale profilo, dunque, la
direttiva è rimasta inattuata dalla legge statale.
La legittimità comunitaria di tale difetto di attuazione fu
portata all'attenzione della Corte di giustizia delle Comunità
europee in un giudizio in via incidentale (causa n. 118/94) ai sensi
dell'art. 177 Tratt. CE. Ivi si pose la seguente domanda, che sia
consentito riportare dall'inizio delle conclusioni dell'avvocato
generale Fennelly: "può uno Stato membro fondarsi sull'art. 9 della
direttiva sugli uccelli selvatici al fine di giustificare la delega,
operata da una legge nazionale, alle autorità regionali o
provinciali del potere di consentire la caccia di specie di uccelli
non incluse nell'allegato alla direttiva, che ne autorizza la caccia,
anche se detta legge intende obbligare le stesse autorità
all'osservanza sia della direttiva sia delle disposizioni legislative
nazionali?" (Racc. 1996, I, 1225).
Nel contesto delle proprie conclusioni sul tema l'avvocato generale
ricorda tra l'altro che "le condizioni per la trasposizione non
devono naturalmente frapporsi alle competenze di attuazione delegate
da uno Stato membro ad autorità regionali o provinciali" e che è
"giurisprudenza costante che ciascuno Stato è libero di attribuire
come meglio crede le competenze sul piano interno ed attuare una
direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorità regionali o
locali" (Racc. 1996, I, 1236). Libero, ovviamente sul piano del
diritto comunitario, mentre è pacifico che sul piano del diritto
interno la Stato è tenuto ad attenersi al proprio diritto
costituzionale, come confermato anche dalla sentenza di codesta
ecc.ma Corte costituzionale n. 126 del 1996.
Sia consentito riportare, prima della decisione della Corte di
giustizia, ancora la conclusione dell'avvocato generale. Esso chiede
alla Corte di stabilire, in primo luogo, che "non è possibile
invocare l'art. 9 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, n.
79/409/CEE ... al fine di giustificare determinate disposizioni di
una normativa nazionale che deleghino alle autorità regionali e
provinciali la competenza ad autorizzare la caccia di specie di
uccelli non incluse nei pertinenti allegati della direttiva, quando
tali disposizioni non contengono chiari criteri oggettivi per
stabilire che le condizioni per il ricorso alla deroga consentite in
forza di tale articolo sono state soddisfatte, o non limitano la
caccia a quanto strettamente indispensabile al fine di poter operare
con precisi requisiti e specifiche situazioni, o non individuano con
sufficiente chiarezza gli obblighi delle autorità regionali di
osservare quelle condizioni" (ivi, 1241).
Al tempo stesso l'avvocato generale chiedeva tuttavia anche che in
difetto di tali disposizioni nella legge statale di recepimento
(cioè in concreto nella legge n. 157 del 1992) si stabilisse che,
"quando il giudice nazionale non è in grado di stabilire se un atto
amministrativo che fissi un calendario venatorio per gli uccelli
selvatici sia conforme alle disposizioni legislative nazionali che si
prefiggono di attuare la direttiva" (dato che disposizioni specifiche
sul punto mancano), esso giudice "ha l'obbligo di accertare la
sostanziale conformità dell'atto amministrativo ai termini della
direttiva stessa".
Conviene sottolineare che in tutte tali conclusioni la competenza
regionale istituita dalla legge italiana è considerata pacifica e di
per sè più che legittima; che ciò che viene rimproverato alla
legge statale è in sostanza di non aver vincolato espressamente le
regioni al pieno rispetto dell'art. 9 della direttiva; che in
mancanza di tale pur necessario vincolo l'avvocato generale ritiene
che l'art. 9 della direttiva operi ugualmente quale parametro
sostanziale della legittimità degli atti assunti dalle regioni.
La Corte di giustizia nella sentenza pronunciata il 7 marzo 1996
non smentisce affatto i principi enunciati dall'avvocato generale, ma
preferisce centrare la decisione su un particolare profilo e
caratteristica che l'art. 18 della legge italiana n. 157 del 1992
allora presentava.
Esso infatti includeva in generale tra le specie cacciabili diverse
specie di uccelli che la direttiva comunitaria rendeva in via di
principio non cacciabili, mentre solo con una circolare ministeriale
(precisamente, la circolare del Ministero dell'agricoltura 29 gennaio
1993, n. 3, in Gazzetta Ufficiale 16 febbraio 1993, n. 38)
specificava che le regioni avrebbero potuto includere tali specie nei
calendari venatori soltanto nel rispetto delle condizioni stabilite
dalla direttiva.
Il sistema italiano era dunque quasi il contrario di quello
previsto dalla direttiva; questa considerava le specie in questione
come non cacciabili, ma ammetteva all'art. 9 limitate e motivate
deroghe; quello considerava tali specie cacciabili, sia pure alla
(implicita) condizione che fosse rispettata la direttiva, e dunque
anche l'art. 9 sulle deroghe.
La Corte di giustizia ritiene - come diversamente non poteva essere
- che tale sistema costituisse non una attuzione ma una violazione
della direttiva, e stabilì pertanto che "una normativa nazionale che
autorizza la caccia di diverse specie di uccelli non comprese
nell'elenco di cui all'allegato II della direttiva, senza però
enunciare i criteri della deroga nè obbligare le regioni in modo
chiaro e preciso a tener conto di siffatti criteri ed applicarli, non
soddisfa le condizioni cui soggiacciono le deroghe previste all'art.
9 della direttiva", potendo solo tale normativa nazionale prevedere
la possibilità di "derogare al divieto generale di caccia delle
specie protette, derivante dagli artt. 5 e 7 della stessa direttiva,
soltanto mediante misure che comportino un riferimento adeguatamente
circostanziato, agli elementi di cui ai nn. 1 e 2 del medesimo art.
9".
Può agevolmente essere osservato che anche la sentenza non
contesta affatto ed anzi indirettamente conferma la piena
legittimità della competenza regionale alle deroghe, e contesta
invece la illegittimità della legge statale n. 157 del 1992 proprio
in quanto da una lato operava un illegittimo ampliamento delle specie
cacciabili, dall'altro non vincolava espressamente le regioni a
conformarsi all'art. 9 della direttiva.
Dunque, a prescindere dalla possibilità di ritenere che l'art. 9
andasse comunque rispettato ed applicato (secondo l'indicazione
dell'avvocato generale Fennelly), era certo che la legislazione
nazionale risultava illegittima in quanto non vincolava espressamente
le regioni a quel rispetto. Dal che consegue anche che per "sanare"
tale illegittimità sarebbe state necessaria e sufficiente una sola
breve disposizione, che stabilisse in modo chiaro al livello
legislativo quei divieti generali e quei vincoli per le deroghe.
B) Sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 272 del 1996.
Praticamente coeva alla sentenza della Corte di giustizia ora
ricordata è la sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n.
272 del 1996, la quale si trovava a giudicare - la precisazione è
essenziale per intendere la portata della decisione - della
legittimità del calendario venatorio di una regione, che includeva
tra le specie cacciabili "in deroga alla direttiva CEE n. 409/1979"
(|) il fringuello, considerato invece non cacciabile non solo dalla
direttiva, ma dallo stesso art. 18 della legge n. 157 del 1992 (che
pure includeva tra le cacciabili molte specie non cacciabili ai sensi
della direttiva).
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, in tale contesto, sentenziò
che secondo la legge n. 157 del 1992 "i divieti posti dalla direttiva
in tema di specie cacciabili sono suscettibili di modifica solo nei
limiti del potere di variazione degli elenchi delle specie medesime,
riservato allo Stato dall'art. 18, comma 3, legge n. 157 del 1992".
In questo modo, la sentenza veniva assimilando le deroghe di cui
all'art. 9, con l'estensione delle specie cacciabili da parte della
legislazione nazionale rispetto a quanto previsto dalla normativa
comunitaria.
Non può sfuggire che tale assimilazione, pur ammesso che possa
giustificarsi quale interpretazione del sistema della legge n. 157
del 1992, rende tale legge ancora più contrastante con il sistema
della direttiva comunitaria, secondo i principi sanciti dalla Corte
di giustizia. In altre parole, codesta ecc.ma Corte costituzionale -
che non era ovviamente chiamata ad una valutazione sul piano del
diritto comunitario - ha sancito la legittimità di diritto interno
di una soluzione che tuttavia in realtà sul piano del diritto
comunitario era già stata condannata come non conforme alla
direttiva. In particolare, espressamente aveva sancito la sentenza
della Corte di giustizia che il regime di deroga previsto dalle norme
comunitarie si prefiggeva "solo un'applicazione concreta e puntuale
per soddisfare precise esigenze e situazioni specifiche" (Racc., I -
1249).
C) L'evoluzione successiva e la situazione giuridica attuale.
Dopo la sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 1996, che
come detto aveva sancito l'illegittimità comunitaria del sistema
italiano di recepimento del meccanismo specie cacciabili - deroghe,
non poteva essere dubbio che la procedura di infrazione già iniziata
dalla Commissione europea nel 1993 si sarebbe anch'esso concluso con
la condanna dell'Italia.
Per conformarsi alla sentenza già emanata ed evitare una nuova
condanna fu emanato il d.P.R. 21 marzo 1997, con il quale l'elenco
delle specie cacciabili di cui all'art. 18 della legge n. 157 del
1992 fu riportato a quello previsto dall'allegato II della direttiva
comunitaria. Veniva così meno quella sorta di curiosa "statuizione
in generale" delle deroghe operata mediante l'elenco delle specie
cacciabili, che costituiva il bersaglio primo della sentenza della
Corte di giustizia del 7 marzo 1996.
A seguito di ciò poteva correttamente prendere vita il meccanismo
delle deroghe vere e proprie, nel rispetto ovviamente dell'art. 9
della direttiva; e tra le altre, anche la ricorrente regione con la
legge n. 30 del 25 agosto 1997 stabilì una deroga alla caccia di
alcune specie, ormai di regola non cacciabili (passera mattutina,
passero, storno, taccola), entro limiti di luogo tempo, misura e modo
ben definiti, essenzialmente in relazione alla necessità di impedire
danni alle culture agricole e di conseguenza alla produzione
alimentare.
Conviene ricordare che ancora prima di tale legge era entrato in
vigore il decreto legislativo n. 143 del 1997, il quale ridefiniva ex
novo il riparto di competenze tra Stato e regioni anche nella materia
in questione, riservando allo Stato esclusivamente la definizione
delle "specie cacciabili ai sensi dell'art. 18, comma 3, della legge
11 febbraio 1992, n. 157" (art. 2, comma 2). È palese perciò che
oggi la deroga non si fa più, e non si può più fare secondo il
diritto comunitario, manovrando le specie cacciabili, ma operando in
concreto in relazione alle specifiche situazioni locali, e che le
determinazioni in materia di deroga spettano alle autorità locali -
e pertanto alle regioni, ai sensi dell'art. 117, comma primo, e 118,
comma primo della Costituzione - e che ovviamente le deroghe devono
essere individuate in conformità alla normativa comunitaria.
D) Il parere motivato della Commissione del 7 agosto 1997.
Il nuovo punto della situazione dell'Italia in relazione al
recepimento del diritto comunitario operato dalla Commissione CE nel
parere motivato del 7 agosto 1997, sempre nell'ambito della procedura
di infrazione iniziata nel 1993.
In esso si prende atto (punto 6) che l'elenco delle specie
cacciabili di cui alla legislazione italiana è ormai (dopo il
d.P.C.M. 21 marzo 1997) conforme alla direttiva comunitaria, e
concentra la sua attenzione in modo esclusivo sull'art. 4, comma 4, e
sull'art. 5 della legge n. 157 del 1992: lamentando come ancora non
conforme al regime di divieto salvo deroga previsto dal diritto
comunitario la circostanza che la prima disposizione "autorizza la
cattura per cessione a fini di richiamo di esemplari delle specie
passer Italiae, passer montanus", e che la seconda disposizione
"autorizza le regioni a disciplinare la detenzione di esemplari delle
due specie appena menzionate, da utilizzare come richiami vivi di
cattura".
Su questa base, ribadito che il regime di deroga "si presta
soltanto ad applicazioni concrete e puntuali, subordinate al rigoroso
rispetto di precise esigenze e situazioni specifiche, e non può
costituire il fondamento di un regime normativo generale di deroga ai
divieti posti dalla direttiva" (punto 4), il parere motivato conclude
nel senso che "autorizzando con la legge 11 febbraio 1992, n. 157, la
cattura in vista della cessione e la detenzione a fini di richiamo
delle specie del passer Italiae, passer montanus non comprese
nell'allegato II della direttiva, autorizzando il ricorso alla deroga
prevista dall'art. 9 della menzionata direttiva, senza assicurare il
rigoroso rispetto delle esigenze, situazioni e condizioni previste da
tale disposizione, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi che le incombono in virtù del diritto comunitario".
2. - Illegittimità ed arbitrarietà del 27 settembre 1997.
A) Totale assenza di fondamento giuridico.
Se si considera il d.P.C.M. 27 settembre 1997, qui impugnato, nel
quadro generale sopra tracciato, apparirà evidente che esso
costituisce da un lato un tentativo - volonteroso quanto inidoneo -
di adeguare la normativa italiana alle esigenze comunitarie espresse
nel parere motivato della Commissione sopra richiamato, dall'altro un
tentativo - questo totalmente ingiustificato ed arbitrario - di
mantenere al centro competenze che non solo spettano alle regioni per
Costituzione e legge ordinaria, ma spettano alla sede locale per la
stessa logica del loro esercizio.
Che il tentativo sia del tutto inidoneo risulta dalla semplice
constatazione che la Commissione europea contestava il tenore delle
disposizioni degli artt. 4 e 5 della legge n. 157 del 1992,
disposizioni che non vengono - ovviamente - minimamente toccate dal
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Ma la stessa
circostanza risulta altrettanto ovvia se si considera che il decreto
quì impugnato è stato emanato al di fuori di qualunque base
giuridica: al punto che l'elenco delle disposizioni invocate in
premessa quale suo fondamento finisce per coincidere in buona parte
con l'elenco delle disposizioni da esso violate.
È del tutto evidente, in particolare, che il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri quì impugnato non può trovare
fondamento alcuno nell'art. 18, comma 3, della stessa legge n. 157
del 1992, ai sensi del quale "con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri ... vengono recepiti i nuovi elenchi delle
specie di cui al comma 1, entro sessanta giorni dall'avvenuta
approvazione comunitaria o dall'entrata in vigore delle convenzioni
internazionali", e secondo il quale, ancora, "il Presidente del
Consiglio dei Ministri ... dispone variazioni dell'elenco delle
specie cacciabili in conformità alle vigenti direttive comunitarie e
alle convenzioni internazionali sottoscritte".
La tesi espressa nelle premesse dell'atto quì impugnato secondo
cui tale potere "può essere utilizzato al fine di introdurre deroghe
ai divieti e di verificarne il rispetto, in applicazione dell'art. 9
della citata direttiva n. 409/79/CEE" non è altro che un tentativo
di sostituire semplici parole al necessario fondamento normativo. È
evidente invece che il potere, o piuttosto il compito, previsto
dall'art. 18, comma 3, non è altro che un meccanismo di rapido
recepimento delle variazioni intervenute a livello comunitario o
internazionale, alle quali l'Italia è tenuta ad adeguarsi, e non è
affatto un potere di disciplina sostanziale della materia: meno
ancora un potere di integrare o precisare sotto profili diversi dal
puro elenco le disposizioni della legge n. 157 del 1992, e meno
ancora un potere di disciplinare in qualunque modo le relazioni tra
le regioni, titolari costituzionali della materia, e lo Stato.
Totalmente privo di fondamento normativo, il decreto quì impugnato
non può essere giustificato con generici richiami all'interesse
nazionale. È anche troppo ovvio che la cura dell'interesse nazionale
spetta allo Stato, ma ciò nel quadro degli strumenti a questo fine
previsti e costituiti, e non certo mediante atti extra ordinem
autogiustificati. Se davvero vi fosse un interesse nazionale
indilazionabile ed urgente, che non può trovare soddisfazione
attraverso gli ordinari strumenti costituiti, la Costituzione
italiana consentirebbe al Governo di soddisfarlo attraverso il
ricorso al decreto-legge, ma non certo in via meramente
amministrativa.
Nè l'atto impugnato può giustificarsi con un semplice richiamo
alla necessità di adeguarsi al parere motivato della Commissione
europea. Infatti, a parte la circostanza che il d.P.C.M. 27 settembre
1997 contiene disposizioni lesive per le regioni (che costituiscono
il fondamentale oggetto del presente conflitto) che nulla hanno a che
fare con quanto richiesto dal parere motivato, ed a parte la
circostanza, pure già rilevata, che l'atto è comunque inidoneo a
portare la legislazione italiana in linea con il diritto europeo; a
parte tutto ciò, è chiaro che anche il processo di adeguamento del
diritto italiano al diritto europeo deve seguire il tracciato
previsto dalla legge, ed in particolare dalla legge n. 86 del 1989.
Tale legge prevede quali strumenti di attuazione delle direttive sia
la legge che il regolamento, ciascuno i con suoi caratteristici
effetti; ma non prevede affatto l'attuazione delle direttive tramite
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Neppure infine l'atto impugnato potrebbe giustificarsi quale atto
di indirizzo e coordinamento. Per vero, esso neppure pretende di
qualificarsi come tale, mentre di un ipotetico futuro atto di
indirizzo e coordinamento si parla (quale proposito del Ministero
dell'agricoltura) nel parere motivato della Commissione CE (punto
13). Resta il fatto che da una parte neppure come tale esso avrebbe
la minima base normativa nell'ordinamento italiano, in violazione del
principio di legalità sostanziale più volte affermato da codesta
ecc.ma Corte costituzionale; che inoltre esso non è stato sottoposto
alla procedura di intesa prevista dall'art. 8 della legge n. 59 del
1997; che infine il contenuto di un atto di indirizzo non potrebbe
essere mai la limitazione delle competenze regionali mediante
strumenti di cogestione e di controllo non previsti da alcuna norma,
quali le intese di cui all'art. 2 e per estensione all'art. 3, nè la
previsione di competenze di organismi centrali come accade all'art.
4.
In quanto totalmente privo di fondamento giuridico, il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri qui impugnato è illegittimo
nella sua totalità.
Si noti che l'illegittimità colpisce di per sè, sotto il
gravissimo profilo indicato, anche quella parte della normativa
disposta dal decreto la quale si limita a recepire letteralmente,
introducendole nell'ordinamento italiano, le disposizioni di cui
all'art. 9 della direttiva comunitaria. Infatti, tale forma di
introduzione è del tutto impropria ed arbitraria.
D'altronde, le disposizioni dell'art. 9 della direttiva sono di per
sè già operanti, secondo i principi generali sulla applicazione
diretta delle direttive comunitarie nei rapporti tra amministrati e
autorità amministrative, in quanto le direttive siano dettagliate e
siano scaduti i termini del recepimento; come espressamente
ricordato, in relazione alla questione specifica delle deroghe, anche
nella sentenza della Corte di giustizia del 7 marzo 1996 (punto 19).
Da questo punto di vista il c.d. "recepimento" con il bizzarro atto
qui impugnato non aggiunge nè toglie nulla al diritto sostanziale e
modale da applicare alle deroghe. Quello che è e rimane illegittimo,
dal punto di vista del diritto interno, è la pretesa di "scrivere"
una disciplina che dovrà essere attuata dalle regioni mediante un
semplice atto amministrativo del Presidente del Consiglio.
B) Lesività ed illegittimità dei poteri statali di cui agli artt.
2, 3 e 4.
Ferma l'illegittimità dell'intero decreto, e ferma comunque la
diretta applicabilità dell'art. 9 della direttiva (e comunque la
facoltà delle regioni di darvi esse stesse specificazione attuativa,
s'intende rigorosamente attenendovisi), vistosamente lesivi
dell'autonomia regionale - oltre che illegittimi ed arbitrari - sono
i poteri che il decreto riserva agli organi centrali dello Stato ed
in particolare la sottoposizione ad "intesa" con i Ministri
dell'ambiente e delle politiche agricole della adozione delle deroghe
da parte delle regioni (art. 2, primo comma, prima frase, e per
rinvio art. 3). L'intesa realizza un procedimento di codecisione che,
nel caso specifico, equivale ad un controllo di merito.
La sua illegittimità è palese sotto un duplice profilo. In primo
luogo, come ora detto, tali poteri sono creati in via amministrativa
con un atto totalmente privo di base normativa. Si noti che la base
normativa, inesistente nel diritto nazionale, è altrettanto
inesistente se pure si volesse cercarla nel diritto comunitario; nel
quale non esiste nessun elemento che possa fare anche lontanamente
supporre la necessità di un simile potere.
In secondo luogo, tali poteri sono comunque illegittimi e lesivi
delle prerogative costituzionali delle regioni in quanto realizzano
una sovrapposizione dello Stato in scelte necessariamente puntuali e
specifiche, correlate alle condizioni locali, in violazione dell'art.
117, comma 1, e 118, comma 1, della Costituzione.
Inoltre, essi rappresentano anche un sostanziale controllo di
merito, su valutazioni che non possono che basarsi, come detto e come
sottolineato anche dalla giurisprudenza comunitaria, su elementi
esistenti localmente ed apprezzabili solo a partire dalla diretta
conoscenza delle situazioni reali e specifiche; valutazioni sulle
quali il "sindacato" delle autorità centrali verrebbe così a
sovrapporsi, totalmente al di fuori del ristretto ambito in cui il
controllo di merito è consentito dall'art. 125 della Costituzione.
Altrettanto illegittima, per lo stesso doppio ordine di ragioni, è
la riserva all'Istituto nazionale per la fauna selvatica del potere
di "dichiarare che le condizioni stabilite ai sensi degli artt. 2 e 3
sono realizzate". Quì va solo aggiunto che anche tale potere non
trova affatto fondamento nel diritto comunitario, e che là dove la
direttiva afferma che ogni Stato membro dovrà indicare l'autorità
nazionale cui spetta tale competenza, essa non intende affatto
affermare nè che debba trattarsi di una autorità centrale nè che
lo Stato sia libero nel determinarla. Al contrario, e ovvio che lo
Stato dovrà attenersi al proprio diritto, così come statuito anche
dalla sentenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 126 del
1996.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa, chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato da stabilire con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri le modalità di
esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della direttiva 409/79/CEE,
concernente la conservazione degli uccelli selvatici, ed in modo
particolare di condizionare i poteri regionali ad intese con
autorità centrali dello Stato, o attribuire ad esse competenze di
spettanza regionale, nonchè conseguentemente annullare il d.P.C.M.
27 settembre 1997 in tutto il suo contenuto, e segnatamente nelle
disposizioni degli artt. 2, 3 e 4 istitutivi dei predetti poteri.
Padova-Roma, addì 24 dicembre 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
98C0006