1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 29-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 468 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 luglio 1993- 29 aprile 1996
N. 468 Ordinanza emessa il 2 luglio 1993 (pervenuta alla Corte costituzionale il 29 aprile 1996) dal tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Casto Rodolfo contro C.C.I.A.A. di Taranto Professioni - Agenti e rappresentanti di commercio - Condanna per uno dei reati espressamente previsti dalla legge impugnata - Automatica cancellazione dal ruolo degli agenti e rappresentanti di commercio - Deteriore trattamento degli agenti di commercio rispetto ai pubblici dipendenti e ad alcune categorie di professionisti per i quali la Corte costituzionale ha ritenuto costituzionalmente illegittime le norme che prevedevano rispettivamente la destituzione automatica o la cancellazione dall'Albo professionale in conseguenza della condanna per determinati reati (sentenze nn. 971/1988, 16/1991, 403/1992, 197/1993 per i pubblici dipendenti e 40 e 158 del 1990, 326/1992 e 297/1993 per alcune categorie di professionisti) - Incidenza sul diritto al lavoro, sul principio della tutela del lavoro, sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 3 maggio 1985, n. 207, art. 7, n. 1). (Cost., artt. 3, 4, 24, 35 e 97). (096C0673) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 29-5-1996)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1657/1988
proposto dal sig. Casto Rodolfo, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Gabriella Spata e Antonio Gaudiamonte, ed elettivamente domiciliato
in Lecce alla via Braccio Martello n. 36 presso lo studio del primo
difensore; contro la camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura di Taranto in persona del presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Piero Relleva e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Taranto alla via Medaglie d'Oro n. 119 e
in Lecce alla via Braccio Martello n. 58; per l'annullamento previa
sospensione, del provvedimento emesso dal presidente della
Commissione provinciale ruolo agenti e rappresentanti di commercio in
data 27 luglio 1988 - protocollo n. 033269, con il quale la
commissione provinciale istituita a norma dell'art. 4 della legge 3
maggio 1985 n. 204 con delibera n. 33 del 18 luglio 1988 ha proceduto
alla cancellazione dal ruolo di Casto Rodolfo per i seguenti motivi:
perdita dei requisiti previsti dall'art. 5 punto C - legge n.
204/1985;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti di causa;
Udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 1993 il giudice relatore
Giancarlo Luttazi; e udito altresì l'avv. Spata e, in sostituzione
dell'avv. Relleva, l'avv. Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
1. - Il ricorrente, agente di commercio, impugna la deliberazione
della Commissione provinciale per la iscrizione e la tenuta del ruolo
degli agenti e rappresentanti di commercio presso la camera di
commercio, industria e artigianato di Taranto, di cui al verbale n.
33 del 1 luglio 1988; e la relativa nota di comunicazione del
presidente della Commissione n. 033269 del 27 luglio 1988.
La delibera ha disposto la cancellazione del ricorrente dal ruolo
degli agenti e rappresentanti di commercio per perdita dei requisiti
previsti dall'art. 5, punto c) della legge 3 maggio 1985, n. 204
(emissione di assegni a vuoto).
I motivi di ricorso sono così rubricati:
1) Violazione dell'art. 11 cod. civ. e omessa applicazione
dell'art. 10, legge n. 204/1985;
2) Violazione dell'art. 5 legge n. 204/1985 ultimo comma;
manifesta ingiustizia; eccesso di potere in sommo grado.
L'amministrazione si è costituita, resistendo al ricorso.
Il ricorrente ha poi denunciato, come motivo aggiunto, violazione
per falsa applicazione degli artt. 7, numero 1), e 5), lettera c),
della citata legge n. 204/1985.
Entrambe le parti hanno depositato memorie e documenti.
La causa è passata in decisione all'udienza del 2 luglio 1993.
D i r i t t o
Sia i due motivi del ricorso introduttivo che il motivo aggiunto
sono da respingere.
Il motivo aggiunto, però, investe l'applicazione dell'art. 7,
numero 1), della legge 3 maggio 1985, n. 204, e poichè questa
disposizione, rilevante per l'esito della causa, rivela una portata
che il collegio ritiene sospetta d'incostituzionalità, s'impone la
sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
1. - Il ricorrente lamenta in primo luogo una violazione del
principio di irretroattività e dell'art. 10 della citata legge n.
204/1985.
Egli rileva che l'art. 10 citato prevede l'iscrizione di diritto
nel ruolo di tutti quegli agenti di commercio che, alla data di
entrata in vigore delle legge medesima, risultassero iscritti nei
ruoli previsti dalla precedente legge 12 marzo 1968, n. 316 (la quale
disciplinava in precedenza la professione di agente e rappresentante
di commercio, ed è stata poi sostituita dalla presente legge n.
204/1985 ed espressamente abrogata dall'art. 12 di quest'ultima). Da
ciò conseguirebbe, si prospetta in ricorso, che i nuovi requisiti
richiesti dalla legge n. 204/1985 non potevano imporsi al ricorrente,
ma soltanto ai nuovi iscritti.
Questo assunto attribuisce all'art. 10, legge n. 204/1985 una
portata di cui è privo.
La disposizione, con i successivi artt. 11 (che prevede emanande
norme di attuazione) e 12 (che abroga la precedente legge n.
316/1968), concreta la parte finale della legge in esame e reca
disposizioni finali e transitorie.
L'art. 10 in esame riguarda espressamente la fase di prima
applicazione della nuova normativa, e, conformemente alla sua
funzione di disposizione transitoria, non intende introdurre - come
sostanzialmente ritenuto in ricorso - un sorta di intangibilità
degli agenti già iscritti nel precedente ordinamento, ma soltanto
prevedere, tra le molte opzioni astrattamente possibili (esame, corso
professionale, revisione dei requisiti, ecc.) la modalità più
semplice per la iscrizione nel ruolo degli agenti e rappresentanti di
commercio istituito dal precedente art. 2: la iscrizione di diritto
di tutti i soggetti già iscritti nei ruoli, transitorio ed effettivo
del precedente ordinamento.
Nessun argomento letterale od ermeneutico autorizza invece a
ritenere che il presente art. 10 abbia inteso derogare, a favore
degli iscritti nel precedente sistema, alla disciplina generale posta
dalla legge n. 204/1985 in tema di possesso dei requisiti per
l'iscrizione e di conseguenze in caso di difficoltà di questi.
Questa disciplina generale risulta, per la parte che qui interessa,
dal combinato disposto dell'art. 5, lettera c) e dell'art. 7, n. 1),
della legge.
L'art. 5, lettera c) prevede per l'iscrizione nel ruolo, tra
l'altro, il requisito di non esser condannato "per delitti contro la
pubblica amministrazione, l'amministrazione della giustizia, la fede
pubblica, l'economia pubblica, l'industria ed il commercio, ovvero
per delitto di omicidio volontario, furto, rapina, estorsione,
truffa, appropriazione indebita, ricettazione e per ogni altro
delitto non colposo per il quale la legge commini la pena della
reclusione non inferiore, nel minimo, a due anni e, nel massimo, a
cinque anni salvo che non sia intervenuta la riabilitazione".
L'art. 7, n. 1) prevede che la Commissione provinciale per la
iscrizione e la tenuta del ruolo degli agenti e rappresentanti di
commercio (istituita dal precedente art. 4) adotti il provvedimento
di cancellazione dal ruolo, tra l'altro, quando venga a mancare "uno
dei requisiti o delle condizioni previste dal precedente art. 5".
Il sistema brevemente delineato - fatta salva la verifica della
bontà dell'interpretazione operata dalla p.a. e della conformità
alla Costituzione delle norme applicate - imponeva dunque in via
generale alla Camera di commercio un provvedimento espulsivo, ove
essa avesse riscontrato - cosi come ha riscontrato - in uno degli
agenti iscritti (proveniente o meno dai ruoli di cui alla legge
precedente, che peraltro recava agli artt. 5 e 7 disposizioni
analoghe a quelle ora citate) l'assenza dei requisiti di legge.
Sicchè è da escludere sia la violazione del principio di
irretroattività sia la violazione dell'art. 10 della legge n.
204/1985.
2. - Col secondo mezzo il ricorrente invoca l'ultimo comma del
citato art. 5, legge n. 204/1985, il quale dispone testualmente "Il
ruolo è soggetto a revisione ogni cinque anni".
Il sig. Casto afferma l'illegittimità dell'impugnata cancellazione
perchè la revisone del ruolo non avrebbe potuto disporsi prima di un
quinquennio dalla entrata in vigore della legge; e adombra il
sospetto che, così concretando eccesso di potere, i componenti della
Commissione, anch'essi agenti di commercio, abbiano inteso fruire
della redistribuzione dei mandati di agenzia resi disponibili dalla
cancellazione dal ruolo di un agente.
Anche questo assunto va disatteso, poichè altro è la revisione
quinquennale del ruoli, operazione finalizzata al riordino
burocratico e alla verifica della corrispondenza tra situazione
formale e situazione effettiva, altro è un provvedimento di
cancellazione che - con le riserve già fatte al capo che precede -
andava adottato obbligatoriamente ai sensi del citato art. 7, legge
n. 204/1985. Obbligatorietà che esclude anche l'adombrato eccesso di
potere, non configurabile per gli atti vincolati.
3. - Col motivo aggiunto il ricorrente contesta che il reato di
emissione di assegni a vuoto rientri fra quelli elencati nel ripetuto
art. 5, lettera c) della legge n. 204/1985.
Afferma in particolare il ricorrente che il reato in esame non è
compreso nè nella elencazione delle specifiche fattispecie criminose
della disposizione citata da ultimo nè nella più generale
previsione, pure contenuta nello stesso art. 5, lettera c), di
"jdelitto non colposo per il quale la legge commini la pena della
reclusione non inferiore, nel minimo, a due anni e, nel massimo, a
cinque anni".
Al riguardo deve condividersi, sulla scorta della giurisprudenza
prevalente (v. da ultimo C.d.S., Sez. VI, 7 novembre 1992, n. 850),
l'assunto della Camera di commercio, per la quale il reato di
emissione di assegni a vuoto (art. 116, r.d. 21 dicembre 1933, n.
1736, ora abrogato dall'art. 12 della legge 15 dicembre 1990, n.
386), sia pure non rientrante nelle fattispecie criminose comprese
nel Titolo VII del libro secondo del codice penale, deve intendersi
ricompreso fra i "delitti contro la fede pubblica" di cui all'art. 5,
lettera c) della legge n. 204/1985; nella considerazione che, come
può anche evincersi dalla particolare categoria dei destinatari
della disposizione, dalla sua connessa ratio di moralizzazione e
dalla stessa sua non particolarmente puntuale elencazione,
quest'ultima riguarda piuttosto il bene o l'interesse protetti dalle
norme penali richiamate, piuttosto che l'aspetto formalistico delle
medesime previsioni penali costituito dalla conduzione nel citato
Titolo VII.
4. - L'art. 7, legge n. 204/1985 consentiva dunque, ed anzi
imponeva all'Amministrazione intimata di disporre l'impugnata
cancellazione del ricorrente - in quanto condannato per emissione di
assegni a vuoto - dal ruolo degli agenti e rappresentanti di
commercio.
Il Collegio, però, ritiene che la disposizione applicata contrasti
con le norme della Costituzione sicchè, stante la sua incidenza sul
presente giudizio, la relativa questione dev'essere sottoposta alla
Corte costituzionale.
4. 1 - È noto che nel nostro ordinamento, per effetto di varie
pronunce della Corte (v. la fondamentale sentenza n. 14 ottobre 1988,
n. 971) cui il legislatore si è adeguato con l'art. 9 della legge 7
febbraio 1990, n. 19, vige oramai il principio, ribadito anche da
successive pronunce della Corte (v. sentenze 18 gennaio 1991, n. 16;
19 ottobre 1992, n. 403; 19 aprile 1993, n. 197), secondo il quale le
sanzioni disciplinari espulsive dei pubblici dipendenti (anche
prescindendo dal nomen juris adottato, v. la citata sentenza n.
197/1993) non possono conseguire automaticamente a condanne penali ma
debbono invece essere precedute da un apposito procedimento
disciplinare.
Analogo principio è stato individuato dalla Corte per le libere
professioni (per i notai v. la sentenza 2 febbraio 1990 n. 40, che ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 142, ultimo
comma, della legge 16 febbraio 1913 n. 89, nella parte in cui
prevedeva la destituzione di diritto del notaio che avesse riportato
condanna per uno dei reati previsti nell'art. 5 n. 3 della stessa
legge; per i dottori commercialisti v. la sentenza 4 aprile 1990, n.
158, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 38
d.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067 nella parte in cui prevede la
radiazione di diritto dall'albo per effetto di condanna penale).
Il principio - basato, oltre che sulla tutela del lavoro (artt. 4
e 35 Cost.) e del buon andamento amministrativo (art. 97),
soprattutto sui principi fondamentali di ragionevolezza chiaramente
desumibili dall'art. 3 della Costituzione, stante l'irragionevolezza
di una sanzione non proporzionale all'addebito ma "automatica" - non
è invece applicabile, per l'attuale "diritto vivente", ai
provvedimenti espulsivi ma non disciplinari, che conseguono di
diritto alla constatazione da parte della p.a. - nell'esercizio di un
potere di vigilanza su di un rapporto autorizzatorio, concessorio o
derivante da ammissione - di un requisito soggettivo per la
prosecuzione di quel rapporto (v. la sentenza della Corte
costituzionale, 8 luglio 1992 n. 326, in tema di automatica
cancellazione dall'albo per l'iscritto al consiglio nazionale dei
geometri dichiarato fallito; nonchè la sentenza della stessa Corte 1
luglio 1993, n. 297, pubblicata dopo il passaggio in decisione della
presente causa, in materia di decadenza automatica di autorizzazione
all'esercizio di farmacia per effetto di condanna penale che comporti
l'interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici ovvero dalla
professione).
4. 2 - Venendo alla presente controversia, il Collegio ritiene che
l'art. 7, n. 1) della legge n. 204/1985 - laddove in combinato
disposto col precedente l'art. 5, lettera c) impone la cancellazione
dal ruolo per effetto di condanna penale - imponga in sostanza
l'adozione di un provvedimento analogo alla destituzione di diritto
senza prevedere anche un pregresso procedimento disciplinare, e violi
pertanto i principi costituzionali individuati dalla Corte, nonchè
il principio di uguaglianza e quello di ragionevolezza sotto altro
profilo.
Si è visto che l'art. 7, n. 1), legge n. 204/1985 prevede che la
Commissione provinciale adotti il provvedimento di cancellazione dal
ruolo quando venga a mancare "uno dei requisiti o delle condizioni
previste dal precedente art. 5".
L'art. 5 (nel testo modificato dall'art. 2 della legge 15 maggio
1986, n. 190) recita invece, quanto ai requisiti: "Per ottenere
l'iscrizione nel ruolo il richiedente deve essere in possesso dei
seguenti requisiti: a) essere cittadino italiano o cittadino di uno
degli Stati membri della comunità economica europea, ovvero
straniero residente nel territorio della Repubblica italiana; b)
godere dell'esercizio dei diritti civili; c) non essere interdetto o
inabilitato, fallito, condannato, per delitti contro la pubblica
amministrazione. L'ammistrazione della giustizia, la fede pubblica,
l'economia pubblica, l'industria ed il commercio, ovvero per delitto
di omicidio volontario, furto, rapina, estorsione, truffa,
appropriazione indebita, ricettazione e per ogni altro delitto non
colposo per il quale la legge commini la pena della reclusione non
inferiore, nel minimo, a due anni e, nel massimo, a cinque anni salvo
che non sia intervenuta la riabilitazione; d) avere assolto gli
impegni derivanti dalle norme relative alla scuola dell'obbligo
vigenti al momento dell'età scolare dell'interessato, conseguendo il
relativo titolo".
Dall'esame del testo si rileva che mentre i requisiti di cui alle
lettere a), b), d) e alla prima parte della lettera c) attengono al
possesso di qualità giuridiche ben definite (status di cittadino
(italiano o comunitario), di straniero residente, di titolare dei
diritti civili, di titolare di piena capacità giuridica (non
interdetto, non inabilitato, non fallito); di licenziato dalla scuola
dell'obbligo) per converso il requisito previsto nella seconda parte
della lettera c) consiste nell'assenza di condanne per una lunga ed
eterogenea serie di delitti, accomunati soltanto o dall'affinità del
bene giuridico offeso (in qualche modo attinente all'attività
propria degli agenti e rappresentanti di commercio) o dalla gravità
di alcuni dei reati previsti.
La cancellazione per difetto dei requisiti di cui alle lettere a),
b), d) e alla prima parte della lettera c) è assimilabile ai
provvedimenti meramente espulsivi di cui alle citate sentenze della
Corte costituzionale n. 326/1992 e n. 297/1993 (v. supra sub 4.1).
In entrambi i casi, infatti, l'espulsione consegue alla perdita di un
preciso requisito soggettivo per la prosecuzione del rapporto;
perdita che concreta per lo più una sopravvenuta (o preesistente)
specifica deminutio di capacità giuridica (fallimento, perdita della
cittadinanza o del godimento dei diritti civili, interdizione,
inabilitazione, ecc.).
Invece la cancellazione per una delle condanne penali di cui al
ripetuto art. 5, lettera c), seconda parte, conseguendo
automaticamente alla constatazione giudiziale della commissione di
uno qualsiasi dei molteplici illeciti penali previsti in apposita
elencazione, concreta un meccanismo giuridico di automatica
espulsione che risulta analogo a quello delle soppresse forme di
destituzione di diritto dei pubblici dipendenti e dei notai, o della
soppressa radiazione dei dottori commercialisti (v. supra sub 4.1).
In quanto tale anche questa specifica forma di cancellazione,
poichè prevista senza un previo procedimento (non può considerarsi
procedimento la mera previa audizione dell'interessato prevista
dall'art. 7, quarto comma, legge n. 204/1985), vi'ola i principi
costituzionali, pure descritti sub 4.1, più volte indicati dalla
Corte.
La stessa cancellazione, inoltre, si pone anche in contrasto col
principio di ragionevolezza sotto un diverso profilo, poichè le
condanne cui, ai sensi della disposizione gravata, consegue in ogni
caso la cancellazione presentano caratteristiche di natura e di
gravità estremamente varie; e i relativi delitti, in assenza di
ulteriori specificazioni, potrebbero spaziare da illeciti penali
anche lievi, come poteva risultare (prima dell'abrogazione dell'art.
116, R.D. n. 1736/1933) l'emissione di un assegno privo di
copertura, a reati gravissimi e di natura affatto diversa, come
l'omicidio.
La medesima cancellazione, infine, risulta in contrasto col
principio di uguaglianza, stante l'assenza nell'ordinamento, in
virtù dell'art. 9, legge n. 19/1990 e delle più volte citate
sentenze della Corte costituzionale, di norme analoghe per analoghe
situazioni.
5. - In conclusione il Collegio ravvisa la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, numero 1) della legge 3 maggio 1985, n. 207 nella parte
in cui, in caso di condanna per uno dei reati previsti nel precedente
art. 5, lettera c), prevede l'automatica cancellazione, senza un
previo procedimento disciplinare, dal ruolo degli agenti e
rappresentanti di commercio.
Ritiene in particolare il Collegio che la disposizione in esame
concreti una violazione:
del principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione, anche sotto il profilo specificato al capo 4.2 che
precede;
del principio di uguaglianza di cui allo stesso art. 3;
delle norme costituzionali a tutela del lavoro (artt. 4 e 35
Cost.) e del buon andamento della pubblica amministrazione (art.
97);
del diritto di difesa, da esercitare in apposito procedimento, di
cui all'art. 24 della Costituzione.
Va pertanto disposta - ai sensi degli artt. 134 della Costituzione;
1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in dispositivo.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87; 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte
costituzionale in data 16 marzo 1956;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata - per violazione
delle norme costituzionali indicate al capo 5 della presente
ordinanza - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
numero 1) della legge 3 maggio 1985, n. 207 nella parte in cui, in
caso di condanna per uno dei reati previsti nel precedente art. 5,
lettera c) prevede l'automatica cancellazione, senza un previo
procedimento disciplinare, dal ruolo degli agenti e rappresentanti di
commercio;
Sospende il presente giudizio;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni punto che segue;
Dispone che a cura della segreteria del tribunale la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Così deciso in Lecce, presso la sede del tribunale amministrativo
regionale, nella Camera di consiglio del 2 luglio 1993.
Il presidente f.f.: Cavallari
L'estensore: Luttazi
96C0673