1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 12-7-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 292 SENTENZA 26 giugno - 5 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Lombardia - Personale regionale - Trattamenti economici accessori - Elevazione, per il solo personale consiliare, a non piu' di 120 ore di straordinario all'anno, rispetto alle non piu' di 70 gia' previste, della somma destinata ad alimentare il "fondo per il miglioramento dell'efficienza dei servizi" - Modifica, in contrasto con principio fondamentale della legislazione statale, di pregressi, e tuttora, anche se in via transitoria, efficaci, accordi sindacali adottati ai sensi della legge-quadro sul pubblico impiego n. 93/1983 - Violazione dei limiti della competenza regionale - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altro profilo di incostituzionalita' dedotto. Legge Regione Lombardia riapprovata il 26 ottobre 1994 (Cost., artt. 117 e 81). (095C0861) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 12-7-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Lombardia, riapprovata il 26 ottobre 1994 dal Consiglio regionale
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 8 maggio 1990, n.
38 "Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il personale
dipendente delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale"), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
28 novembre 1994, depositato in cancelleria il 6 dicembre 1994 ed
iscritto al n. 85 del registro ricorsi 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Claudio Linda, per il ricorrente, e
l'avv. Valerio Onida per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 novembre 1994, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della legge regionale della Lombardia, riapprovata a
maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il 26 ottobre 1994,
recante "Modificazioni ed integrazioni alla l.r. 8 maggio 1990, n. 38
'Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/1990 riguardante il personale
dipendente delle regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale'".
Osserva il ricorrente che la legge, costituita da un solo
articolo, si pone in netto contrasto con il decreto legislativo n. 29
del 1993, e successive modificazioni, che demanda alla contrattazione
collettiva la disciplina dei trattamenti economici accessori, nonchè
con l'art. 72 dello stesso decreto, modificato dall'art. 36 del
decreto legislativo n. 546 del 1993, che dispone, in attesa della
predetta disciplina, che la normativa contrattuale recepita con
decreti del Presidente della Repubblica in base alla legge n. 93 del
1983, resta in vigore sino alla sottoscrizione dei nuovi contratti
collettivi previsti nel nuovo ordinamento.
Le disposizioni del decreto legislativo n. 29 del 1993
costituiscono, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso, principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e perciò, ad
avviso del ricorrente, la legge regionale impugnata viola detto
articolo della Costituzione.
Inoltre, manca nel provvedimento impugnato una norma finanziaria
che indichi i mezzi di copertura degli oneri scaturenti dallo stesso,
con violazione, pertanto, anche dell'art. 81 della Costituzione.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia,
concludendo per l'inammissibilità, o, comunque, l'infondatezza della
questione.
Premette la difesa della Regione che, per effetto della legge
impugnata (articolo unico), il fondo annuo denominato "per il
miglioramento dell'efficienza dei servizi", previsto dall'art. 5
della legge regionale n. 38 del 1990, viene alimentato, per quanto
riguarda il personale del Consiglio regionale, da una somma
determinata in misura pari a 120 ore di straordinario per dipendente
- così come già previsto dall'art. 15, comma 3, della precedente
legge regionale n. 59 del 1988 - anzichè 70 ore annue, come previsto
per gli altri dipendenti regionali.
Ciò posto, si osserva che, per quanto attiene alla generica
contestazione di contrasto con i principi fondamentali posti dal
decreto legislativo n. 29 del 1993, manca del tutto nel ricorso una
precisa identificazione dello specifico principio che si assume
violato; non si può infatti condividere l'affermazione del
ricorrente secondo la quale, poichè le disposizioni del suddetto
decreto legislativo, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso,
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione, qualsiasi tipo di difformità tra la norma regionale e
la fonte statale violerebbe il medesimo art. 117 della Costituzione
(cfr., in tal senso, la sentenza di questa Corte n. 359 del 1993
proprio con riferimento alla più recente disciplina del pubblico
impiego).
Ne consegue che l'impugnazione della norma regionale per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione non può essere ritenuta
ammissibile senza la precisa indicazione del principio che si assume
posto dal decreto legislativo n. 29 del 1993, nonchè violato dalla
norma impugnata.
Ove poi - prosegue la Regione - la censura dovesse intendersi
riferita al disposto di cui all'art. 49, comma 1, del decreto
legislativo n. 29 del 1993, secondo cui "il trattamento economico
fondamentale e accessorio è definito dai contratti collettivi", va
rilevato anzitutto che, ai sensi del comma 2 dello stesso articolo, e
secondo il principio generale valido in materia di contrattazione
collettiva, i trattamenti economici che le amministrazioni pubbliche
assicurano ai loro dipendenti devono essere "non inferiori a quelli
previsti dai rispettivi contratti collettivi"; e nella specie tale
vincolo non è in nulla violato. Peraltro, la norma impugnata non è
intesa propriamente a disciplinare un trattamento economico
accessorio, tanto meno un trattamento contrastante con quello
previsto dai contratti collettivi: essa si limita a determinare la
misura di una delle componenti del "fondo per il miglioramento
dell'efficienza dei servizi".
Nè può dirsi violato l'art. 72 del decreto legislativo n. 29 del
1993, che dispone la perdurante efficacia transitoria delle norme
derivanti dai pregressi accordi sindacali stipulati sulla base della
legge n. 93 del 1983.
Infatti, per le ragioni ora dette, la legge censurata non è
affatto in contrasto con la disciplina contrattuale, limitandosi a
fissare l'entità del fondo di incentivazione, peraltro rapportandola
a parametri stabiliti proprio in attuazione di una precedente
disciplina derivante da accordi sindacali.
Precisamente la previsione normativa contestata si limita a
confermare, per i dipendenti del Consiglio, la disponibilità di un
fondo corrispondente ad un monte ore per le prestazioni straordinarie
in misura pari a quanto già determinato per tutto il personale
regionale in base all'accordo nazionale di lavoro 1985/1987, recepito
nell'ordinamento regionale con la legge regionale 16 dicembre 1988,
n. 59: si tratta quindi, con tutta evidenza, non già di una nuova e
superiore determinazione di emolumenti accessori, ma di una conferma,
per una parte soltanto del personale regionale, di una disciplina
già in atto del fondo di incentivazione.
Tale particolare previsione - con effetti dunque meramente
conservativi - si giustifica del resto in considerazione della
particolare natura dell'organo consiliare, la cui operatività
comporta spesso l'impiego del personale fuori dal normale orario di
servizio e, di conseguenza, un più frequente ricorso alle
prestazioni straordinarie.
Infine, conclude la difesa della Regione, l'effetto meramente
confermativo della disciplina di cui si discute, quindi già tenuta
presente in sede di stima del fabbisogno finanziario e di
predisposizione del bilancio regionale, consente anche di chiarire la
infondatezza della censura di violazione dell'art. 81 della
Costituzione, non dovendosi ritenere necessaria una norma di
copertura finanziaria qualora non si determinino "nuove o maggiori
spese".
Considerato in diritto
1. - L'oggetto del presente giudizio, introdotto con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, è costituito dalla legge
della Regione Lombardia, riapprovata dal Consiglio regionale il 26
ottobre 1994, il cui unico articolo aggiunge un comma all'art. 5
dell'allegato alla legge regionale 8 maggio 1990, n. 38, recante
"Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il personale
dipendente delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale".
Rileva il ricorrente che la legge impugnata incrementa, per il
personale del ruolo consiliare, le somme destinate al fondo per il
miglioramento dell'efficienza dei servizi, determinandone l'ammontare
in misura pari a 120 ore annue di straordinario per dipendente,
anzichè a 70 ore, come previsto dalla normativa contrattuale
vigente.
Ciò determinerebbe la violazione, innanzitutto, dell'art. 117
della Costituzione, per contrasto con il decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29 (e successive modificazioni) - le cui
disposizioni costituiscono principi fondamentali ai sensi del
menzionato articolo della Costituzione -, il quale demanda alla
contrattazione collettiva la disciplina dei trattamenti economici
accessori, nonchè con l'art. 72 del decreto legislativo medesimo, il
quale dispone, in via transitoria, che la normativa derivante dagli
accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della
Repubblica, in base alla legge n. 93 del 1983, conserva efficacia
fino alla sottoscrizione dei nuovi contratti collettivi previsti nel
nuovo ordinamento. In secondo luogo, la mancanza nella legge
impugnata di una norma finanziaria che indichi i mezzi di copertura
degli oneri da essa derivanti comporterebbe, altresì, ad avviso del
ricorrente, la violazione dell'art. 81 della Costituzione.
2. - La Regione Lombardia eccepisce l'inammissibilità della
questione posta in riferimento all'art. 117 della Costituzione, in
quanto mancherebbe nel ricorso la precisa indicazione dello specifico
principio contenuto nel decreto legislativo n. 29 del 1993 che si
assume violato, non essendo sufficiente denunciare una qualsiasi
generica difformità tra norma regionale e fonte statale.
L'eccezione deve essere rigettata.
Appare del tutto evidente, infatti, che il ricorrente ha
individuato nella "contrattualizzazione" del rapporto di pubblico
impiego (sotto lo specifico profilo del trattamento economico),
nonchè nella disciplina transitoria dettata dall'art. 72 del decreto
n. 29, i principi fondamentali ritenuti violati, a nulla rilevando,
nel primo caso, la mancata esplicita indicazione degli articoli in
cui il principio stesso è contenuto.
3.1. - La questione è fondata per violazione dell'art. 117 della
Costituzione.
Va premesso che indubbiamente (nè ciò, del resto, è contestato
dalla resistente) sia l'inquadramento dei rapporti di pubblico
impiego nella contrattazione collettiva e individuale, sia la
disciplina transitoria relativa all'efficacia temporale dei pregressi
accordi sindacali, costituiscono oggettivamente, al di là della
qualifica formale (cfr. art. 2, comma 1, lettera a), e comma 2, della
legge n. 421 del 1992 e art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
29 del 1993), principi fondamentali che le regioni sono tenute ad
osservare (v. la sentenza n. 359 del 1993 e, in tema di
determinazione uniforme della cadenza temporale degli accordi
collettivi, la sentenza n. 296 del 1993).
Deve, poi, rilevarsi che la legge impugnata, aggiungendo, come
detto, un comma all'art. 5 dell'allegato alla legge regionale n. 38
del 1990, prevede che il "fondo per il miglioramento dell'efficienza
dei servizi" (istituito dal medesimo art. 5) è alimentato, per il
solo personale del ruolo consiliare, anzichè - fra l'altro - da una
somma non superiore al corrispettivo di 70 ore annue di lavoro
straordinario per dipendente (come previsto dalla lettera a)
dell'art. 5 citato), da una somma non superiore a 120 ore di
straordinario all'anno, pari, cioè, al limite massimo di spesa per
lavoro straordinario previsto per tutti i dipendenti dall'art. 15
della legge regionale n. 59 del 1988, che recepì il precedente
accordo sindacale per i dipendenti regionali relativo al triennio
1985-87.
Ne deriva che, con l'indicata modifica, si incrementa (per una
sola categoria di dipendenti) il menzionato fondo, e cioè (v. art. 6
dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990) l'ammontare dei
compensi incentivanti erogabili per lo svolgimento di determinate
attività dirette al miglioramento dell'efficienza dei servizi: in
definitiva, aumentando la misura di una delle componenti del fondo,
appare indubbio che si viene ad accrescere (contrariamente a quanto
sostiene la Regione), per il personale consiliare, un trattamento
economico accessorio.
3.2. - Ciò posto, la normativa impugnata si pone chiaramente in
contrasto con i principi invocati dal ricorrente.
È pur vero - come osserva la difesa della Regione - che l'art. 49
del decreto n. 29 del 1993, dopo aver affermato che "il trattamento
economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti
collettivi" (comma 1), dispone, al comma 2, che "le amministrazioni
pubbliche garantiscono ai propri dipendenti .. trattamenti non
inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi".
Tuttavia, è agevole osservare che, a parte il rilievo che eventuali
trattamenti migliorativi dovranno pur sempre essere adottati mediante
lo strumento contrattuale, la norma in esame (che introduce nella
materia de qua un principio strettamente collegato alla
"privatizzazione" del rapporto di impiego) diverrà operativa
soltanto dopo la stipulazione dei nuovi contratti collettivi, secondo
la procedura prevista dal titolo III del menzionato decreto n. 29.
Ai fini della decisione assume, invece, rilievo determinante il
citato art. 72 del decreto medesimo, il quale, come si è detto
sopra, dispone la perdurante efficacia, in via transitoria, della
normativa derivante dai pregressi accordi sindacali adottati ai sensi
della legge-quadro n. 93 del 1983, fino alla sottoscrizione dei nuovi
contratti collettivi.
Ne deriva che alle regioni non è consentito apportare modifiche
al contenuto di detti accordi, in particolare - per quanto qui
interessa - in tema di trattamento economico, il quale già in base
alla citata legge n. 93 del 1983 (v. artt. 3 e 11) costituiva materia
la cui disciplina era riservata agli accordi sindacali.
Resta assorbito il profilo di censura relativo all'art. 81 della
Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Lombardia, riapprovata dal Consiglio regionale il 26 ottobre 1994
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 8 maggio 1990, n.
38 "Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia
dell'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il personale
dipendente delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case
popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonchè dai
consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale").
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 5 luglio 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0861