1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 100 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 2019
Ordinanza del 26 marzo 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Surace Michele, Bingo S.r.l. e Ascob - Associazione concessionari Bingo contro Ministero dell'economia e delle finanze e Agenzia delle dogane e dei monopoli. Gioco e scommesse - Concessioni per la raccolta del gioco del Bingo - Termine assegnato all'Agenzia delle dogane e dei monopoli per procedere alla gara per l'attribuzione delle concessioni - Rideterminazione dell'importo dovuto, per ogni mese o frazione di mese, dai concessionari in scadenza, in regime di proroga tecnica, che intendano partecipare alla gara. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 1047, modificativo dell'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)"). (19C00173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3333 del 2018, proposto da:
Michele Surace e Bingo S.r.l. unipersonale, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Luca Giacobbe e Matilde Tariciotti, nonchè dall'avvocato
stabilito Massimiliano Perrone, con domicilio digitale come da PEC da
registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Luca Giacobbe in Roma, via Po, 10;
contro Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del
Ministro pro tempore, e Agenzia delle dogane e dei monopoli, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
e con l'intervento di ad adiuvandum:
ASCOB - Associazione concessionari Bingo, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del
difensore in Roma, via Po, 10;
per l'annullamento della circolare prot. n. 2018/ 2115 in data 8
gennaio 2018, con la quale l'Agenzia delle dogane e dei monopoli -
Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi - Ufficio
Bingo, in attuazione di quanto previsto dalla legge 27 dicembre 2017,
n. 205, art. 1, comma 1047, ha comunicato ai concessionari del Bingo,
ivi compresa la ricorrente, che «le somme mensili dovute dai
concessionari per la prosecuzione in proroga della gestione delle
concessioni sono rideterminate in euro 7.500 ed euro 3.500
rispettivamente per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici
giorni ovvero per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni»
e che «pertanto, a far data dal 1° gennaio 2018 le SS. LL. sono
tenute a versare gli importi rideterminati anzidetti ferme restando
le modalità e i termini di versamento ad oggi previsti»;
di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente;
previa disapplicazione per contrasto con il TFUE, articoli 49-55
e 56-62, e/o rimessione alla Corte costituzionale, per contrasto con
gli articoli 3, 41, 42, 97 e 117 della Costituzione, dell'art. 1,
comma 1047, della legge n. 205 del 2017, recante modifiche all'art.
1, comma 636, della legge n. 147 del 2013.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'economia e delle finanze e dell'Agenzia delle dogane e dei
monopoli;
Visto l'atto di intervento di ASCOB - Associazione concessionari
Bingo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 la
dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e udita la difesa della ricorrente
e dell'interveniente, come specificato nel verbale;
1. La ricorrente è una società titolare di una concessione del
gioco del Bingo rilasciata nel 2001, rinnovata nel 2007 e venuta
definitivamente a scadenza nel mese di dicembre 2013. La società
opera, pertanto, in regime di c.d. proroga tecnica, in attesa dello
svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle
concessioni, ai sensi dell'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre
2013, n. 147 (legge di stabilità 2014).
2. Con la proposizione del ricorso introduttivo del presente
giudizio, la suddetta società ha impugnato la nota dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli in data 8 gennaio 2018, con la quale è
stata data applicazione alle previsioni dell'art. 1, comma 1047,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020»), che ha modificato il comma 636 dell'art. 1
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014),
innovando la disciplina del regime di proroga tecnica delle
concessioni scadute o in scadenza.
La ricorrente lamenta l'aggravamento del suddetto regime - già
precedentemente modificato in senso peggiorativo per gli operatori
dalla legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) - a
causa dell'ulteriore innalzamento della somma dovuta mensilmente da
parte dei concessionari che intendano partecipare al bando di gara
per la riattribuzione della concessione. La misura del versamento è
stata infatti elevata da euro 5.000,00 per ogni mese o frazione di
mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 2.500,00 per ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni (secondo quanto
previsto dalla legge di stabilità 2016), a euro 7.500,00 per ogni
mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro
3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.
3. Il ricorso è affidato a quattro motivi di impugnazione, con i
quali la società ha allegato:
I) l'illegittimità della nota dell'Agenzia delle dogane e
dei monopoli in data 8 gennaio 2018 per vizi propri e, in
particolare, per violazione dell'art. 1, comma 636, lettera c), della
legge n. 147 del 2013, come modificato dall'art. 1, comma 1047, della
legge n. 205 del 2017, nonchè per sviamento e perplessità
dell'azione amministrativa; ciò in quanto l'Agenzia, nel dare
applicazione alle innovazioni apportate al regime di proroga tecnica
dalla legge n. 205 del 2017, si sarebbe occupata solo dell'aumento
dell'importo dovuto mensilmente da parte degli operatori, omettendo
di prendere in considerazione gli ulteriori profili della suddetta
disciplina, la quale contempla anche:
(i) la necessaria sottoscrizione da parte dei concessionari, al fine
della partecipazione alla futura gara, di un apposito atto
integrativo, della cui stipulazione l'Agenzia avrebbe dovuto farsi
carico;
(ii) la possibilità, in alcuni casi, di trasferire i locali
destinati allo svolgimento dell'attività da parte del concessionario
in regime di proroga: previsione, questa, che avrebbe richiesto
apposite precisazioni da parte dell'Agenzia in ordine al relativo
ambito applicativo;
II) illegittimità derivata della nota dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli, a causa dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione
degli articoli 3 e 41 della Costituzione; ciò in quanto la suddetta
previsione costituirebbe una tipica legge-provvedimento, la quale
risulterebbe irragionevole, per ragioni analoghe a quelle che hanno
indotto questo Tribunale amministrativo, con la sentenza n. 1065 del
2013, a sollevare la questione di legittimità costituzionale delle
norme in materia di «minimi garantiti» nel settore delle scommesse,
questione parzialmente accolta dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 275 del 2013: anche l'art. 1, comma 1047, della legge n.
205 del 2017 si connoterebbe, infatti, per profili di lacuna
istruttoria e di irragionevolezza simili a quelli che hanno portato
la Corte costituzionale a riscontrare la contrarietà alla
Costituzione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16 del 2012;
a rivelare i suddetti profili di illegittimità sarebbe il carattere
del tutto immotivato dell'incremento dell'importo mensile dovuto
dagli operatori in regime di proroga tecnica delle concessioni del
Bingo; l'aumento risulterebbe, quindi, dettato dall'unico fine di
assicurare maggiori introiti all'Erario, senza che sia stato svolto
alcun approfondimento in ordine alla ragionevolezza e alla
proporzionalità della misura, la quale verrebbe a incidere in un
mercato nel quale si registrerebbe una contrazione del fatturato del
33 per cento; la scelta operata dal legislatore sarebbe ancora più
irragionevole alla luce del fatto che la temporaneità della misura
sarebbe affermata solo formalmente, stanti i ripetuti prolungamenti
della durata del regime di proroga tecnica; per questa via, la
previsione legislativa censurata risulterebbe contraria non solo
all'art. 3 della Costituzione, ma anche all'art. 41, essendo
destinata a incidere sull'attività imprenditoriale degli operatori
che ne sono destinatari; l'irragionevolezza dell'importo dovuto
mensilmente dai concessionari sarebbe rivelata, inoltre, dalla
circostanza che la base d'asta della futura gara per l'aggiudicazione
delle concessioni è stata stabilita dalla legge in euro 350.000,00 a
fronte di una durata novennale dei nuovi titoli: la predetta somma
corrisponde, infatti, a un onere mensile di 3.240,74 euro per
ciascuno dei centootto mesi di durata delle nuove concessioni, ossia
a un importo considerevolmente inferiore rispetto a quello dovuto
dagli operatori durante il periodo di proroga tecnica; la nuova
disciplina non sarebbe giustificata neppure alla luce di quanto
statuito da questo Tribunale amministrativo nella sentenza n. 11347
del 2014, con la quale si è ritenuta la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale prospettate da alcuni
operatori nei confronti del tenore originario dell'art. 1, comma 636,
della legge n. 147 del 2013, atteso che l'attuale aumento della somma
dovuta dai gestori delle sale Bingo non solo risulterebbe abnorme, ma
si accompagnerebbe all'impossibilità di fatto per gli operatori di
sottrarsi al regime di proroga tecnica, a causa dell'inconoscibilità
della data effettiva di svolgimento della gara finalizzata
all'attribuzione delle nuove concessioni e, comunque,
dell'antieconomicità della scelta di partecipare alla futura
procedura come «nuovi operatori»;
III) illegittimità derivata della nota dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli, a causa dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione
degli articoli 3 e 41 della Costituzione e per violazione del
principio del legittimo affidamento e del principio della certezza
del diritto;
in particolare, la violazione del principio del legittimo affidamento
emergerebbe in considerazione della sussistenza dei due presupposti
della consolidata fiducia nella permanenza nel tempo dell'assetto
regolatorio esistente e della sproporzione dell'intervento
legislativo incidente su di esso; peraltro, anche a voler ritenere
che il susseguirsi delle precedenti disposizioni volte a disciplinare
il regime di proroga tecnica non potesse ingenerare alcuna fiducia
sulla permanenza nel tempo dell'assetto raggiunto da tale regime,
l'innovazione introdotta dalla legge n. 205 del 2017 si porrebbe
comunque in contrasto con il principio della certezza del diritto;
IV) illegittimità derivata della nota dell'Agenzia delle
dogane e dei monopoli, a causa dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione
degli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, sotto altro
profilo, nonchè per contrasto con gli articoli 49-55 e 56-62 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE); ciò in quanto
gli operatori in regime di proroga tecnica sarebbero ingiustamente
assoggettati anche al divieto di trasferimento dei locali per tutta
la durata della proroga, salve le limitate ipotesi di deroga a tale
divieto espressamente previste dalla legge, previa comunque
l'autorizzazione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli; la
suddetta previsione sarebbe del tutto ingiustificata e, perciò,
contraria agli articoli 3 e 41 della Costituzione, nonchè incoerente
con i principi desumibili dagli articoli 49-55 e 5662 TFUE, i quali
sanciscono il diritto al libero esercizio delle attività economiche,
imponendo agli Stati di evitare l'adozione di misure atte a
interferire con tali attività ovvero a renderne meno attraente
l'esercizio.
4. Si sono costituiti, per resistere al ricorso, il Ministero
dell'economia e delle finanze e l'Agenzia delle dogane e dei
monopoli.
È, inoltre, intervenuta ad adiuvandum ASCOB - Associazione
concessionari Bingo.
5. Il Collegio condivide in parte i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati dalla ricorrente e, specificamente,
ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
attinenti alla compatibilità con gli articoli 3 e 41 della
Costituzione dell'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205, che ha modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma 1047,
alla lettera a), dispone che l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni del gioco
del Bingo «entro il 30 settembre 2018» e, al contempo, alla lettera
b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi
precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall'art.
1, comma 636, lettera c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore
risultante dalle modifiche apportatevi dall'art. 1, comma 934, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208.
6. Per ciò che attiene alla rilevanza delle questioni nel
presente giudizio, si osserva quanto segue.
6.1. Nell'economia del ricorso, assumono carattere centrale le
censure dirette nei confronti dell'art. 1, comma 1047, della legge n.
205 del 2017. L'unico motivo di impugnazione volto a dedurre vizi
propri della nota dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli dell'8
gennaio 2018 - ossia il primo motivo - si riferisce, infatti, ad
aspetti del tutto secondari della disciplina del regime di proroga
tecnica, ossia alla ritenuta necessità che l'Agenzia assicuri la
sottoscrizione, da parte degli operatori che intendano partecipare
alla futura gara, di un apposito atto integrativo e provveda,
inoltre, a precisare la portata applicativa delle previste eccezioni
al divieto generale di trasferimento dei locali durante il regime di
proroga tecnica.
Anche laddove le censure prospettate con il primo motivo fossero
accolte, rimarrebbe, perciò, del tutto impregiudicato il nucleo
centrale in cui si sostanzia la proposta impugnazione, consistente
nelle questioni esposte nei successivi motivi di censura, con i quali
si deducono vizi di illegittimità derivata della medesima nota
dell'Agenzia, in considerazione dei ritenuti profili di
illegittimità costituzionale e - quanto al quarto motivo - di
incompatibilità europea della norma primaria applicata.
6.2. Deve osservarsi, poi, che l'art. 1, comma 1047, della legge
n. 205 del 2017 reca una previsione destinata a incidere su un gruppo
determinato di operatori, costituito dai soli titolari di concessioni
del gioco del Bingo venute a scadenza. La disposizione presenta,
perciò, i caratteri propri della legge-provvedimento, tali dovendosi
definire, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, le
leggi «che "contengono disposizioni dirette a destinatari
determinati" (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del
1997), ovvero "incidono su un numero determinato e limitato di
destinatari" (sentenza n. 94 del 2009), che hanno "contenuto
particolare e concreto" (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n.
137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997),
"anche in quanto ispirate da particolari esigenze" (sentenze n. 270
del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l'attrazione alla sfera
legislativa "della disciplina di oggetti o materie normalmente
affidati all'autorità amministrativa" (sentenze n. 94 del 2009 e n.
241 del 2008)» (così Corte costituzionale, sentenza n. 275 del
2013).
Peraltro, secondo la costante giurisprudenza della Corte, «in
assenza nell'ordinamento attuale di una "riserva di amministrazione"
apponibile al legislatore - non può ritenersi preclusa alla legge
ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di
disciplina oggetti o materie normalmente affidate all'azione
amministrativa» (Corte costituzionale, sentenza n. 62 del 1993; nello
stesso senso Corte costituzionale, sentenza n. 231 del 2014), per cui
le leggi-provvedimento non sono di per sè incompatibili con
l'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione (Corte
costituzionale, sentenza n. 85 del 2013). In questi casi, tuttavia,
il diritto di difesa «verrà a connotarsi secondo il regime tipico
dell'atto legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della
giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia
costituzionale» (così ancora la sentenza n. 62 del 1993; nello
stesso senso anche la sentenza n. 20 del 2012). Spetterà, pertanto,
alla Corte costituzionale valutare le suddette leggi «in relazione
alloro specifico contenuto» (per tutte: sentenze n. 275 del 2013, n.
154 del 2013, n. 270 del 2010), «essenzialmente sotto i profili della
non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore regionale» (sentenza n. 288 del 2008).
La circostanza che il ricorso si sostanzi principalmente nella
prospettazione di questioni di legittimità costituzionale e -
limitatamente al quarto motivo - di incompatibilità europea
dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017 è, perciò,
coerente con la natura di legge-provvedimento della suddetta
previsione, avente portata immediatamente lesiva per la ricorrente.
La decisione della causa dipende perciò anzitutto dalle censure
prospettante nei confronti della norma primaria e, conseguentemente,
lo scrutinio del primo motivo di ricorso non condiziona la
sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di
legittimità costituzionale sopra indicate, atteso che proprio alla
luce dell'interesse dedotto dalla ricorrente le suddette questioni
assumono carattere prioritario ai fini della definizione della
controversia.
6.3. Ciò posto, il Collegio ritiene di dover condividere in
parte, nei termini e limiti che saranno di seguito illustrati, i
dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla ricorrente nel
secondo e nel terzo motivo di impugnazione.
6.4. Quanto, invece, ai dubbi di legittimità costituzionale
prospettati con il quarto motivo di ricorso, il Collegio ritiene che
questi da un lato non condizionino la rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale ora richiamate e, dall'altro lato, non
debbano essere sottoposti a loro volta alla Corte.
6.4.1. Come sopra detto, con il suddetto motivo si deduce non
solo l'illegittimità costituzionale, ma anche l'incompatibilità
europea del divieto generalizzato - salvo limitate eccezioni - di
trasferire i locali durante il periodo di proroga tecnica.
Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che - come meglio si dirà
nella ricostruzione del quadro normativa proposta di seguito - il
divieto in esame non è stato introdotto dall'art. 1, comma 1047,
della legge n. 205 del 2017, bensì dall'art. 1, comma 934, della
legge n. 208 del 2015. Inoltre, tale divieto, originariamente
previsto come illimitato, è stato persino alleggerito dall'art. 6,
comma 4-bis, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96. Si tratta, quindi,
di una previsione non introdotta nè modificata dall'art. 1, comma
1047, della legge n. 205 del 2017, censurato nel presente giudizio.
6.4.2. Ad avviso del Collegio, comunque, il divieto di
trasferimento dei locali non è suscettibile di essere disapplicato,
non essendo ravvisabile il dedotto contrasto con le libertà previste
dal TFUE.
Si tratta, infatti, di una misura applicabile, alle medesime
condizioni, a tutte le imprese, quale che sia la relativa
nazionalità o sede di stabilimento, che siano titolari di
concessioni scadute. Non emerge, inoltre, alcun elemento che possa
indurre a ritenere che la portata del divieto sia idonea a produrre
l'effetto di ostacolare per gli operatori in regione di proroga
tecnica eventualmente non italiani o non stabiliti in Italia lo
svolgimento dell'attività di gestore di sale Bingo.
La questione di compatibilità europea prospettata nel quarto
motivo non influisce, perciò, sulla ricostruzione della complessiva
portata della disciplina normativa censurata, in quanto non conduce,
come detto, alla disapplicazione del divieto di trasferimento dei
locali contenuto nella medesima disciplina. Conseguentemente, tale
questione non influisce sulla rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale da sottoporre alla Corte costituzionale,
come sopra delineate.
6.4.3. D'altro canto, l'attuale complessiva disciplina del regime
di proroga tecnica, a seguito dell'intervento della predetta legge n.
205 del 2017, non sembra comunque porre dubbi di legittimità
costituzionale in relazione al divieto di trasferimento dei locali in
essa contenuto.
Occorre, infatti, tenere presente che l'art. 1, comma 936, della
legge n. 208 del 2015 ha stabilito che «Entro il 30 aprile 2016, in
sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche
dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonchè i
criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al
fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della
salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di
prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese
raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni
parlamentari competenti».
In questo contesto, il divieto di trasferimento dei locali
destinati alla raccolta del gioco del Bingo in regime di proroga
tecnica non è, perciò, da ritenere ingiustificato, bensì dovuto
alla necessità di non pregiudicare gli esiti del processo di
definizione concordata dei criteri per la distribuzione e
concentrazione territoriale dei luoghi destinati alla raccolta del
gioco pubblico, in modo da assicurare le distanze dai c.d. luoghi
sensibili, e quindi in funzione dell'interesse primario alla tutela
della salute mediante il contrasto della ludopatia.
A queste conclusioni è, del resto, pervenuta la Sezione in un
altro contenzioso, trattenuto in decisione insieme alla presente
controversia, nel quale si è ritenuta la manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale prospettata con
riferimento all'art. 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015, che
aveva originariamente introdotto il divieto di trasferimento dei
locali durante il regime di proroga tecnica.
Conseguentemente, non vanno rimesse alla Corte costituzionale le
questioni di legittimità della normativa primaria prospettate nel
quarto motivo di ricorso.
6.5. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, il Collegio
ritiene quindi, come sopra anticipato, di non potersi esimere dal
sottoporre alla Corte le questioni di legittimità costituzionale
attinenti al contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione,
dell'art. 1, comma 1047, della legge n. 207 del 2015, laddove la
suddetta disposizione ha elevato l'importo dovuto mensilmente dagli
operatori in regime di proroga tecnica, prolungando, al contempo, la
durata di tale regime. Tali questioni risultano infatti rilevanti nel
presente giudizio, in quanto da esse dipende la decisione della
causa.
7. Ciò posto, prima di passare all'esposizione delle ragioni per
le quali si ritiene che le questioni non siano manifestamente
infondate, si rende necessario ricostruire il quadro giuridico e
fattuale nel quale si inserisce la presente controversia.
7.1. Il gioco del Bingo è stato istituito con decreto del
Ministro delle finanze 31 gennaio 2000, n. 29, emanato in forza
dell'art. 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133, ove si
prevede che, con riferimento a nuovi tipi di scommessa sulle
competizioni sportive nonchè ad ogni altro tipo di gioco, concorso
pronostici e scommesse, «il Ministro delle finanze emana regolamenti
a norma dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ,
per disciplinare le modalità e i tempi di gioco, la corresponsione
di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo, ivi compresi
quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni».
Le concessioni attribuite in esito alla procedura selettiva
indetta a seguito dell'entrata in vigore del predetto decreto
ministeriale erano gratuite, non essendo previsto un corrispettivo
correlato al rilascio della concessione. La durata dei titoli era
stabilita in sei anni, decorsi i quali le concessioni erano
rinnovabili per una sola volta (secondo quanto disposto dall'art. 2,
comma l, lettera e), del decreto ministeriale n. 29 del 2000).
7.2. La legge di stabilità 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147)
si è trovata ad affrontare il problema della scadenza delle prime
concessioni, a seguito del decorso, per alcuni titoli, del termine di
dodici anni (i sei originariamente previsti e i successivi sei di
rinnovo).
Al riguardo, con la previsione dell'art. 1, comma 636, della
suddetta legge, il legislatore ha ritenuto di dover «(...)
contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le
concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la
loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con
l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la
raccolta del Bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali
concessioni». In questa prospettiva, è stato introdotto il regime
c.d. di proroga tecnica delle concessioni, stabilendo - per quanto
qui rileva - che «relativamente a queste concessioni in scadenza
negli anni 2013 e 2014 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede
nel corso dell'anno 2014 alla riattribuzione delle medesime
concessioni attenendosi ai seguenti criteri direttivi:
a) introduzione del principio dell'onerosità delle
concessioni per la raccolta del gioco del Bingo e fissazione nella
somma di euro 200.000 della soglia minima corrispettiva per
l'attribuzione di ciascuna concessione;
b) durata delle concessioni pari a sei anni;
c) versamento della somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero
frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400
per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del
concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando
di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero
frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e
comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione
riattribuita; (...)».
Le previsioni così introdotte sono state sottoposte al vaglio di
questo Tribunale amministrativo da un gruppo di società
concessionarie del gioco del Bingo, le quali, trovatesi a operare nel
suddetto regime di proroga tecnica, hanno veicolato una serie di
censure di illegittimità costituzionale e di incompatibilità
europea nei confronti dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del
2013 attraverso l'impugnazione della nota dell'Agenzia delle dogane e
dei monopoli deputata a darvi applicazione.
Il giudizio si è concluso con la sentenza di questo Tribunale
amministrativo n. 11347 del 2014, passata in giudicato, con la quale
il ricorso è stato respinto.
7.3. Il legislatore è poi nuovamente intervenuto in materia con
l'art. 1, comma 934, lettera a), numeri 1) - 4), della legge 28
dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), mediante il quale
sono state apportate una serie di modifiche all'originario tenore
dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013.
In particolare, per quanto qui rileva:
il regime di proroga tecnica è stato esteso a tutte le
concessioni «in scadenza negli anni dal 2013 al 2016»;
si è stabilito che l'Agenzia delle dogane e dei monopoli
dovesse procedere «nel corso dell'anno 2016 a una gara per
l'attribuzione di 210 concessioni» del gioco del Bingo;
si è elevata a 350.000,00 euro la soglia minima
corrispettiva per l'attribuzione di ciascuna concessione;
si è stabilita in nove anni (e non più in sei anni) la
durata delle nuove concessioni;
si è elevato a 5.000,00 euro per ogni mese ovvero frazione
di mese superiore ai quindici giorni e a 2.500,00 euro per ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni il versamento dovuto da
parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare
al bando di gara per la riattribuzione della concessione;
si è previsto «il divieto di trasferimento dei locali per
tutto il periodo della proroga».
7.4. Le disposizioni dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147
del 2013 sono state, poi, modificate dall'art. 6, comma 4-bis, del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, che ha temperato il divieto di
trasferimento dei locali, prevedendo un'eccezione in favore dei
«concessionari che, successivamente al termine del 31 dicembre 2016,
si trovino nell'impossibilità di mantenere la disponibilità dei
locali per cause di forza maggiore e, comunque, non a loro imputabili
o per scadenza del contratto di locazione oppure di altro titolo e
che abbiano la disponibilità di un altro immobile, situato nello
stesso comune, nel quale trasferirsi, ferma, comunque, la valutazione
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli».
7.5. È quindi intervenuto l'art. 1, comma 1047, della legge 27
dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020») -
oggetto specificamente del presente giudizio - il quale ha disposto
che «All'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) all'alinea, le parole: "anni dal 2013 al 2016" sono
sostituite dalle seguenti: "anni dal 2013 al 2018" e le parole: "nel
corso dell'anno 2016" sono sostituite dalle seguenti: "entro il 30
settembre 2018, con un introito almeno pari a 73 milioni di euro";
b) alla lettera c), le parole: "euro 5.000" e "euro 2.500"
sono sostituite, rispettivamente, dalle seguenti: "euro 7.500" e
"euro 3.500"; dopo le parole: "legge 13 dicembre 2010, n. 220" sono
inserite le seguenti: ", anche successivamente alla scadenza dei
termini ivi previsti".».
In altri termini, la legge n. 205 del 2017 ha esteso il regime di
proroga tecnica alle «concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al
2018», fissando al 30 settembre 2018 il termine entro il quale
l'Agenzia delle dogane e dei monopoli procede alla gara per
l'attribuzione di 210 concessioni, «con un introito almeno pari a 73
milioni di euro». La stessa disposizione ha, inoltre, elevato
l'importo che deve essere versato da parte del concessionario in
scadenza che intenda partecipare al bando di gara per la
riattribuzione della concessione, stabilendolo nella somma di euro
7.500,00 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici
giorni, oppure di euro 3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore
ai quindici giorni, in luogo della precedente previsione, che - come
sopra detto - fissava il medesimo importo in euro 5.000,00 per ogni
mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni ed euro
2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.
7.6. Deve, infine, aggiungersi che, successivamente al passaggio
in decisione della causa, l'art. 1, comma 1096, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»)
ha incluso nel regime di proroga tecnica anche le concessioni in
scadenza nell'anno 2019, senza introdurre ulteriori modifiche al
quadro normativa preesistente.
Il Collegio si è fatto carico di valutare tale sopravvenienza
normativa nella camera di consiglio del 6 marzo 2019, appositamente
convocata, addivenendo alla conclusione che la previsione così
introdotta non abbia fatto venir meno la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale e che, inoltre, confermi i dubbi di
legittimità costituzionale che si ritiene di dover sottoporre alla
Corte costituzionale.
8. Venendo, a questo punto, alla non manifesta infondatezza delle
questioni, il Collegio osserva quanto segue.
8.1. Con la sentenza n. 11347 del 2014, passata in giudicato,
questo Tribunale amministrativo ha escluso, come sopra detto,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 636, della legge
n. 147 del 2013, nel suo originario tenore.
Successivamente alla suddetta sentenza, un gruppo di operatori ha
sottoposto a questo Tribunale amministrativo la questione di
legittimità costituzionale della medesima disposizione normativa, a
seguito delle modificazioni apportatevi dall'art. 1, comma 934, della
legge n. 208 del 2015. La causa è stata trattenuta in decisione
nella stessa udienza di trattazione del presente giudizio e definita
anch'essa con una sentenza di rigetto.
8.2. Il Collegio è tuttavia dell'avviso che le ulteriori
modifiche dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013
introdotte dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, a
differenza delle precedenti, abbiano determinato l'alterazione
dell'intrinseca ragion d'essere del regime di proroga tecnica,
inducendo a questo punto a dubitare della legittimità costituzionale
delle innovazioni apportate alla relativa disciplina.
8.3. Deve infatti osservarsi che l'originaria previsione della
legge n. 147 del 2013, introducendo il regime di proroga tecnica
delle concessioni, ha previsto bensì l'onerosità di tale regime, ma
ciò ha fatto:
(i) fissando l'importo dovuto mensilmente da parte degli
operatori titolari di concessioni scadute che intendessero
partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione
in una somma (2.800,00 euro) che era stata determinata sulla base di
precise valutazioni di sostenibilità, in modo da incidere in misura
pari al 3 per cento dell'utile lordo ricavato dalla raccolta media
per sala nell'anno 2012, come risulta dalla sentenza n. 11347 del
2014 di questo Tribunale amministrativo;
(ii) prevedendo una durata limitatissima del periodo di
proroga tecnica, in quanto la disposizione originaria stabiliva che
le concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014 dovessero essere
riattribuite «nel corso dell'anno 2014».
8.4. Successivamente, la legge n. 208 del 2015 ha innalzato il
suddetto importo a 5.000,00 euro mensili, senza tuttavia indurre a
dubitare della legittimità costituzionale della norma risultante
all'esito delle modifiche, in quanto:
(i) il mero aumento dell'importo da versarsi mensilmente da
parte degli operatori, pur potendo determinare un'incidenza
sull'utile lordo dei gestori delle sale Bingo superiore a quello
derivante dalla previsione originaria, non costituisce, di per sè,
indice di arbitrarietà o irragionevolezza della misura;
(ii) il termine finale del periodo di proroga tecnica, pur
essendo stato differito, risultava tuttavia contenuto entro un
termine molto ristretto dall'entrata in vigore della nuova
disciplina, in quanto l'Agenzia delle dogane e dei monopoli avrebbe
dovuto procedere a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni del
gioco del Bingo «nel corso dell'anno 2016».
8.5. Le suddette previsioni hanno, quindi, introdotto
disposizioni dirette a un numero determinato di operatori, ma ciò
hanno fatto in modo manifestamente immune da dubbi di
irragionevolezza, anche in considerazione dell'assegnazione al
periodo di proroga tecnica di una durata contenuta entro precise
scadenze temporali. Gli operatori sono stati messi in grado, perciò,
di svolgere liberamente le proprie valutazioni al fine di effettuare
razionalmente le conseguenti scelte economiche.
Deve, infatti, rimarcarsi che il periodo di proroga tecnica
consiste in una situazione transitoria nella quale, per ragioni
particolari, la legge stessa legittima la prosecuzione dell'attività
del titolare della concessione scaduta, in attesa che sia bandita la
dovuta procedura selettiva. Nel caso del gioco del Bingo, il predetto
regime è stato previsto, in via transitoria, per l'esigenza di
assicurare il riallineamento delle concessioni destinate via via a
scadere nel corso di diverse successive annualità, ossia al fine di
attribuire le concessioni scadute mediante un'unica procedura.
Il regime di proroga tecnica conferisce quindi un'utilità
economica ai concessionari uscenti, i quali beneficiano, in attesa
delle nuove gare, della possibilità di proseguire la propria
attività, e ciò sulla base di una propria scelta di convenienza
economica. Come infatti, evidenziato nella sentenza di questo
Tribunale amministrativo n. 11347 del 2014, più volte richiamata,
«(...) sui concessionari non grava alcun obbligo in ordine alla
prosecuzione dell'attività concessoria, e (...) se pure tale
prosecuzione, come assistita dall'estensione della garanzia e dal
pagamento dei corrispettivi mensili, costituisce condizione di
partecipazione alla gara per la riattribuzione delle concessioni, è
pur sempre rimessa alla libera scelta dei concessionari non avvalersi
della facoltà di proroga e partecipare alle gare di assegnazione
delle concessioni in veste di nuovi concessionari, secondo le proprie
scelte imprenditoriali e di convenienza».
La ragionevolezza del regime di proroga tecnica e la sua
neutralità rispetto alla libertà di iniziativa economica privata
riposa, pertanto, sulla temporaneità di tale regime e sulla certezza
in ordine all'orizzonte temporale entro il quale dovranno svolgersi
le gare. Solo a queste condizioni, infatti, gli operatori potranno
scegliere consapevolmente se proseguire nell'attività, versando
l'importo stabilito per un periodo determinato, al fine di
partecipare alla nuova gara quali gestori uscenti, ovvero se cessare
l'attività, potendo confidare nella possibilità di partecipare alle
nuove gare entro una data prossima e comunque collocata entro un
orizzonte predeterminato.
Ove, invece, la durata del regime di proroga tecnica non sia
conoscibile da parte degli operatori, questi ultimi non disporranno
di alcun elemento per poter svolgere le proprie valutazioni e,
quindi, non saranno in grado di autodeterminarsi nell'effettuazione
delle scelte conseguenti.
8.6. Proprio quest'ultima situazione risulta essersi determinata,
secondo l'avviso del Collegio, a seguito dell'entrata in vigore delle
modifiche apportate all'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del
2013 dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, inducendo
a dubitare della compatibilità di quest'ultima previsione normativa
con gli articoli 3 e 41 della Costituzione.
8.7. Appare violato, anzitutto, l'art. 3 della Costituzione, in
quanto la disposizione in esame costituisce una legge-provvedimento
che sembra incidere irragionevolmente su un gruppo di operatori
economici precisamente determinato.
Da un lato, infatti, la nuova previsione ha incrementato
ulteriormente del cinquanta per cento - e quindi in misura niente
affatto trascurabile - l'importo dovuto dagli operatori in regime di
proroga tecnica che intendano partecipare alla gara per la
riattribuzione delle concessioni, senza che risulti essere stata
svolta alcuna indagine in ordine all'effettiva sostenibilità di tale
onere e senza che l'importo stesso presenti alcuna correlazione con
la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare (ossia 350.000,00
euro, corrispondenti, in rapporto alla durata novennale prevista per
le nuove concessioni, a un onere mensile di euro 3.240,74, e quindi a
una somma pari a meno della metà di quella dovuta durante la proroga
tecnica).
Dall'altro lato, questo aumento si accompagna all'ulteriore
protrarsi del regime di proroga tecnica, già in corso dal 2013, di
fatto senza una precisa delimitazione temporale. Se è vero, infatti,
che la legge n. 205 del 2017 ha stabilito formalmente che l'Agenzia
dovesse procedere alla gara «entro il 30 settembre 2018», deve
tuttavia osservarsi che l'indicazione di questo termine è valsa
anzitutto a «sanare» la circostanza che il regime di proroga tecnica
si fosse già prolungato oltre il termine del 2016, precedentemente
stabilito, proiettando ne ulteriormente in avanti la durata. D'altro
canto, il nuovo termine fissato è parso sin da subito inattendibile,
come la ricorrente non ha mancato di evidenziare nel ricorso, atteso
che la ripetuta proroga delle precedenti scadenze non poteva che
indurre gli operatori a dubitare di dover confidare sul rispetto
della data da ultimo stabilita.
Tale previsione è stata, del resto, puntualmente confermata
dalla circostanza che, alla data in cui la causa è stata trattenuta
in decisione (7 novembre 2018), nessuna gara fosse stata bandita
dall'Agenzia.
Da ultimo, la circostanza che il regime di proroga tecnica sia
stato ormai svincolato da ogni precisa scadenza risulta comprovata
dal fatto che la legge n. 145 del 2018 abbia incluso nel regime di
proroga tecnica anche le concessioni in scadenza nell'anno 2019,
senza neppure modificare il termine per procedere alla gara, che è
rimasto fissato nella data già trascorsa del 30 settembre 2018.
In questa situazione, il Collegio ritiene che, come anticipato,
gli operatori siano definitivamente privati della possibilità di
svolgere precisi calcoli in ordine alla convenienza economica del
regime di proroga tecnica, la cui durata è ormai sostanzialmente
indeterminata. Tali soggetti risultano essere stati incisi, perciò,
in modo che appare arbitrario e irragionevole da una misura -
l'innalzamento immotivato del cinquanta per cento del versamento
dovuto mensilmente - senza avere alcuna possibilità nè di influire
sulla durata del regime di proroga tecnica, nè di avere alcuna
certezza in ordine alla cessazione di tale regime, reputato dalla
ricorrente eccessivamente oneroso in relazione all'attuale situazione
di mercato.
In questo contesto, gli operatori non sono messi in grado,
inoltre, di valutare possibili alternative economiche, poichè la
scelta di cessare l'attività li esporrebbe, di fatto, all'espulsione
dal mercato a tempo indeterminato, stante l'assenza di certezze in
ordine all'avvio della nuova gara.
Da ciò i dubbi di irragionevolezza della misura.
8.8. Per analoghe ragioni, appare violato anche l'art. 41 della
Costituzione, atteso che la libertà di iniziativa economica privata
è da ritenere compromessa a causa dell'impossibilità per gli
operatori di compiere consapevolmente le proprie scelte economiche,
rimanendo essi soggetti di fatto a un regime che reputano troppo
gravoso, cui tuttavia non possono realmente sottrarsi, non essendo
dato stabilire quando potranno eventualmente rientrare nel mercato, a
seguito della partecipazione alla nuova gara.
9. Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale ritiene
rilevanti e non manifestatamente infondate le questioni attinenti
alla compatibilità con gli articoli 3 e 41 della Costituzione
dell'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha
modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
nella parte in cui il suddetto comma 1047, alla lettera a), dispone
che l'Agenzia delle dogane e dei monopoli proceda alla gara per la
riattribuzione delle concessioni del gioco del Bingo «entro il 30
settembre 2018» e, al contempo, alla lettera b), eleva a euro
7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi precedentemente fissati in
euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall'art. 1, comma 636, lettera c),
della legge n. 147 del 2013, nel tenore risultante dalle modifiche
apportatevi dall'art. 1, comma 934, della legge 28 dicembre 2015, n.
208.
Conseguentemente, dispone la sospensione del giudizio e la
rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Seconda) rimette alla Corte costituzionale le questioni di
legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative
all'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha
modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.
Dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio.
Manda alla Segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di
competenza, e in particolare la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè la comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 7
novembre 2018 e 6 marzo 2019, con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente;
Rita Tricarico, consigliere;
Floriana Venera Di Mauro, primo referendario, estensore.

Il Presidente: Savo Amodio


L'estensore: Di Mauro