1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 30-6-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 185 SENTENZA 21 - 24 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Friuli - Venezia Giulia - Case da gioco Istituzione e disciplina con legge regionale - Ricorso del Governo - Lesione della competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento penale - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Friuli - Venezia Giulia - Case da gioco - Istituzione e disciplina con legge regionale - Destinazione di una quota degli utili al potenziamento delle forze dell'ordine nel territorio - Ricorso del Governo - Lesione della competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'ordine pubblico e sicurezza - Declaratoria di incostituzionalita' dell'intera legge - Assorbimento della specifica censura. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17, art. 1, comma 9. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h). (004C0790) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 30-6-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17 (Istituzione di case da
gioco nel Friuli-Venezia Giulia), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 13 settembre 2002,
depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al n. 59 del
registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il giudice relatore
Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato dello Stato Antonio Cingolo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 13 settembre 2002 e depositato il
successivo 23 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17 (Istituzione di
case da gioco nel Friuli-Venezia Giulia), denunciandone il contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettere l) ed h), della Costituzione.
Il ricorrente, premesso che la legge impugnata prevede che
l'amministrazione regionale possa promuovere la costituzione, ai
sensi dell'art. 2458 del codice civile, di una società per azioni
con lo scopo di gestire case da gioco ovvero possa affidare lo
svolgimento di tale attività, in regime di concessione, ad una
società con sede in uno Stato membro dell'Unione europea, ricorda
che il gioco d'azzardo è attività punita dall'ordinamento giuridico
penale come reato contravvenzionale (artt. 718 e ss. cod. pen.).
Il ricorrente sostiene quindi che l'art. 1 della legge regionale
n. 17 del 2002 si porrebbe in palese contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato l'ordinamento penale. E giacchè
gli artt. 718 e ss. cod. pen. prevedono un divieto generalizzato del
gioco d'azzardo, derogabile (e derogato) di volta in volta da leggi
statali, risulterebbe evidente che alla predetta competenza
legislativa debba restare riservata l'individuazione di ogni altro
caso in cui si renda necessaria una deroga alle disposizioni penali.
Del resto la stessa giurisprudenza costituzionale ha richiamato la
necessità di una disciplina organica e razionalizzatrice della
materia, sollecitando il legislatore nazionale a provvedere in tal
senso; sicchè nelle more dell'adozione della normativa a carattere
generale risulta ormai consolidata la prassi per cui le case da gioco
possano istituirsi soltanto con leggi statali, le sole a poter
derogare ai divieti posti dall'ordinamento penale.
Ad avviso del ricorrente, sarebbe poi illegittimo anche il
comma 9 dell'art. 1 della legge regionale impugnata, il quale
stabilisce che una quota del 20 per cento degli utili provenienti
dalla gestione delle case da gioco sia destinato al rafforzamento
delle strutture delle forze dell'ordine presenti nel territorio
regionale. La disposizione contrasterebbe infatti con l'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., che riserva allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordine pubblico e
sicurezza; nozione, quella di sicurezza pubblica, da interpretarsi in
senso restrittivo, in ragione della connessione con la formula
«ordine pubblico» e dell'esclusione esplicita della «polizia
amministrativa locale».
Il ricorrente sostiene infine che le previsioni della legge
regionale impugnata travalicherebbero i poteri che lo statuto
speciale d'autonomia e le relative norme d'attuazione riservano alla
Regione Friuli-Venezia Giulia, giacchè essi non contemplerebbero in
alcun modo le materie dell'ordinamento penale e della sicurezza
pubblica.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
3. - Con successiva memoria, depositata in prossimità
dell'udienza, la Regione ha ampiamente argomentato le proprie difese,
criticando la premessa fondamentale da cui muove il ricorso dello
Stato e cioè che gli artt. 718 e ss. cod. pen. prevedono un divieto
generalizzato del gioco d'azzardo, oggetto di specifica deroga, in
determinati casi, da parte di leggi statali.
Dopo aver sinteticamente passato in rassegna la disciplina
giuridica delle case da gioco nei maggiori Paesi europei, la Regione
si sofferma sulla situazione italiana, evidenziando che, nonostante
il divieto posto dagli artt. 718 ss. cod. pen., nel nostro Paese
operano quattro case da gioco. La prima ad essere autorizzata
all'esercizio di tale attività fu quella del Comune di San Remo e
ciò in base al r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448 («Provvedimenti a
favore del Comune di San Remo», convertito nella legge 27 dicembre
1928, n. 3125), che dava facoltà al Ministro dell'interno di
«autorizzare, anche in deroga alle leggi vigenti, purchè senza
aggravio per il bilancio dello Stato, il Comune di San Remo ad
adottare tutti i provvedimenti necessari per poter addivenire
all'assestamento del proprio bilancio e all'esecuzione di opere
pubbliche indilazionabili». Con provvedimenti analoghi fu poi
disposta l'apertura delle case da gioco di Campione (r.d.l. 2 marzo
1933, n. 201: «Provvedimenti a favore del Comune di Campione»,
convertito nella legge 8 maggio 1933, n. 505) e di Venezia (r.d.l.
16 luglio 1936, n. 1404: «Estensione al Comune di Venezia delle
disposizioni del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448, recante
provvedimenti a favore del Comune di San Remo», convertito nella
legge 14 gennaio 1937, n. 62).
Diversa fu la vicenda dell'istituzione della casa da gioco di
Saint-Vincent, che si ebbe con un decreto del Presidente della Giunta
regionale della Valle d'Aosta; tuttavia, la legittimità della sua
istituzione fu ricondotta, stante l'illegittimità di detto decreto,
all'art. 2, lettera a), della legge 6 dicembre 1971, n. 1065
(Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta),
nella parte in cui disponeva che la Regione provvedesse al suo
fabbisogno finanziario con le entrate tributarie costituite, tra
l'altro, «da altre consimili entrate di diritto pubblico, comunque
denominate, derivanti da concessioni ed appalti».
In definitiva, prosegue la Regione, sulla base di tale quadro
normativo, sebbene privo di riferimenti a deroghe al codice penale e
all'apertura di case da gioco, si formò un'interpretazione,
accettata come diritto vivente, che ravvisava in esso «una
legittimazione delle quattro case da gioco esistenti», pur
ammettendosi che la situazione non corrispondesse «ad un ordinato
sistema giuridico». Anzi, proprio a partire dalla sentenza n. 152 del
1985, la Corte costituzionale rilevò che la normativa in materia era
contrassegnata «da un massimo di disorganicita» e che si imponeva la
necessità di una legislazione organica che razionalizzasse il
settore su scala nazionale. Un monito che è stato reiterato con la
più recente sentenza n. 291 del 2001, dalla quale si potrebbe anche
desumere che la scelta costituzionalmente legittima non sia quella
delle deroghe al divieto penale del gioco d'azzardo; tuttavia,
sostiene la difesa regionale, nell'attuale situazione di fatto e di
diritto, tale opzione sarebbe da escludere e, al contrario, conforme
a Costituzione sarebbe soltanto un «sistema di liceità dei giochi a
certe condizioni».
Alla luce di tali osservazioni, si argomenta ancora nella
memoria, non può dunque ritenersi che l'art. 718 cod. pen. ponga un
divieto assoluto del gioco d'azzardo, giacchè sarebbe «impensabile»
che, a fronte dell'incriminazione penale, le situazioni di deroga
possano essere state costituite senza che nelle leggi che le
riguardano venissero mai inseriti nè riferimenti all'attività da
svolgere, nè riferimenti al superamento della norma incriminante. Al
contrario, tali vicende troverebbero spiegazione considerando che,
nei singoli casi, il legislatore ha operato «nella convinzione che
l'apertura di una casa da gioco autorizzata dalla pubblica autorità
fosse operazione perfettamente lecita». In definitiva, secondo la
Regione, la fattispecie di reato di cui all'art. 718 cod. pen. non
escluderebbe provvedimenti dell'autorità pubblica volti alla
creazione di speciali luoghi nei quali il gioco d'azzardo sia
consentito. Questa dovrebbe essere la sola interpretazione
costituzionalmente corretta dell'art. 718 cod. pen., il quale
altrimenti non potrebbe sottrarsi a censura di incostituzionalità
«proprio in quanto non limita la sua portata alle case da gioco non
legalmente autorizzate dall'autorità amministrativa».
La Regione Friuli-Venezia Giulia conclude quindi per una
declaratoria di non fondatezza della questione «previa, ove
necessario, dichiarazione di illegittimità costituzionale in parte
qua dell'art. 718, primo comma, del codice penale, come integrato e
derogato dalla legislazione speciale».
Nel caso in cui non si dovesse condividere tale impostazione, la
Regione chiede comunque che l'eventuale pronuncia di
incostituzionalità della legge impugnata venga circoscritta alla
parte in cui essa «non subordina la propria operatività alla previa
rimozione del divieto penale, in relazione alle case da gioco
autorizzate». Sicchè, una volta intervenuta la rimozione del divieto
penale, «la legge regionale sarebbe legittimamente già pronta e
perfettamente idonea a disciplinare il fenomeno senza ulteriori
ritardi».
Viene infine contestata la censura specificamente mossa al
comma 9 dell'art. 1 della legge. Ad avviso della Regione non
sussisterebbe la lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione perchè la disposizione si limiterebbe a
prevedere, ai fini della sicurezza della popolazione, un intervento
che non obbliga i beneficiari ad accettare le risorse all'uopo
destinate, le quali rappresenterebbero soltanto «un investimento
della comunità regionale sulla sua sicurezza, aggiuntivo rispetto
alle risorse che nell'esercizio delle sue responsabilità
istituzionali impiega lo Stato».

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17
(Istituzione di case da gioco nel Friuli-Venezia Giulia).
La legge denunciata, che consta di un solo articolo suddiviso in
15 commi, disciplina l'istituzione di case da gioco nel territorio
della Regione Friuli-Venezia Giulia, prevedendo che l'amministrazione
regionale possa promuovere la costituzione, ai sensi dell'art. 2458
del codice civile, di una società per azioni con lo scopo di gestire
case da gioco ovvero possa affidare lo svolgimento di tale attività,
in regime di concessione, ad una società con sede in uno Stato
membro dell'Unione europea; la medesima legge detta poi le
disposizioni relative all'affidamento in concessione delle case da
gioco e rinvia ad un successivo regolamento la disciplina di tale
attività.
Secondo il ricorrente, tale legge, travalicando i poteri che lo
statuto speciale d'autonomia e le relative norme d'attuazione
riservano alla Regione medesima, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, che riserva alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato l'ordinamento penale, dovendo
restare riservata a tale competenza l'individuazione di ogni caso in
cui si renda necessaria una deroga alle disposizioni penali che
vietano il gioco d'azzardo (artt. 718 e seguenti del codice penale).
Ulteriore e più specifica censura è rivolta poi al comma 9
dell'art. 1, il quale stabilisce che una quota del 20 per cento degli
utili provenienti dalla gestione delle case da gioco sia destinato al
rafforzamento delle strutture delle forze dell'ordine presenti nel
territorio regionale. La disposizione contrasterebbe con l'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., che riserva allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di ordine pubblico e
sicurezza.
2. - La questione è fondata.
Rileva il ricorrente che, a fronte della disciplina contenuta
nello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia (legge
costituzionale n. 1 del 1963) e nelle relative norme di attuazione,
che non attribuiscono una competenza alla Regione stessa in materia
penale, un'estensione della competenza regionale non è desumibile
neppure dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, che
rende applicabile alle Regioni ad autonomia speciale le disposizioni
della novella costituzionale del 2001 che comportino per esse una
più ampia autonomia. L'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
riserva infatti allo Stato la materia dell'«ordinamento penale», da
intendersi come sistema normativo riguardante il diritto sostanziale,
giacchè la disciplina processuale è enumerata nel primo periodo
della stessa lettera l).
Si deve ricordare che la riserva allo Stato di tale competenza
non è una novità introdotta in sede di revisione del Titolo V.
Nella giurisprudenza di questa Corte era infatti ricorrente
l'affermazione secondo cui la sola fonte del potere punitivo è la
legge statale e le Regioni non dispongono di alcuna competenza che le
abiliti a introdurre, rimuovere o variare con proprie leggi le pene
previste dalle leggi dello Stato in tale materia; non possono in
particolare considerare lecita un'attività penalmente sanzionata
nell'ordinamento nazionale (tra le altre, si vedano le sentenze
n. 234 del 1995, n. 117 del 1991, n. 309 del 1990, n. 487 del 1989).
Dalla riforma costituzionale del 2001, questo orientamento
giurisprudenziale ha ricevuto una esplicita conferma, giacchè è
oggi positivamente previsto che la materia dell'ordinamento penale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., è di esclusiva
competenza dello Stato.
Resta aperto l'ordine dei problemi sui quali questa Corte si è
già in passato soffermata. La «materia penale», intesa come
l'insieme dei beni e valori ai quali viene accordata la tutela più
intensa, non è di regola determinabile a priori; essa nasce nel
momento in cui il legislatore nazionale pone norme incriminatici e
ciò può avvenire in qualsiasi settore, a prescindere dal riparto di
attribuzioni legislative tra lo Stato e le Regioni. Si tratta per
definizione di una competenza dello Stato strumentale, potenzialmente
incidente nei più diversi ambiti materiali ed anche in quelli
compresi nelle potestà legislative esclusive, concorrenti o
residuali delle Regioni, le cui scelte potranno risultarne talvolta
rafforzate e munite di una garanzia ulteriore, talaltra semplicemente
inibite.
Di qui l'esigenza che l'esercizio della potestà statale in
materia penale sia sempre contenuto nei limiti della non manifesta
irragionevolezza, non soltanto in ossequio al criterio della extrema
ratio, al quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze
n. 487 del 1989, n. 364 del 1988, n. 189 del 1987), deve essere
sempre ispirata la repressione criminale. Alla stregua del criterio
anzidetto la compressione delle competenze legislative regionali è
giustificata quando la legge nazionale sia protesa alla salvaguardia
di beni, valori e interessi propri dell'intera collettività
tutelabili solo su base egalitaria.
3. - Alla luce delle considerazioni che precedono è in primo
luogo infondata la tesi difensiva della Regione, secondo la quale gli
artt. 718 e ss. cod. pen. - che puniscono l'esercizio del gioco
d'azzardo e considerano addirittura una aggravante l'apertura e la
gestione di una casa da gioco - andrebbero interpretati nel senso di
escludere dall'ambito dell'incriminazione i comportamenti posti in
essere in base a provvedimenti derogatori dell'autorità pubblica.
Una simile virtualità interpretativa è estranea all'art. 718 cod.
pen., che non contempla alcuna deroga a favore di non meglio
specificate autorità pubbliche. È certo vero che l'attuale assetto
delle case da gioco in Italia è caratterizzato da lacunosità e
disorganicità, che questa Corte non ha mancato di sottolineare,
sollecitando un intervento di razionalizzazione da parte del
legislatore (sentenze n. 438 del 2002, n. 291 del 2001, n. 152 del
1985). E tuttavia le attuali deroghe (che riguardano l'esercizio del
gioco d'azzardo in apposite case da gioco nei Comuni di San Remo,
Venezia, Campione d'Italia e Saint-Vincent) sono state dalla
giurisprudenza, anche di questa Corte, ricondotte a disparate
discipline statali, diverse da quella contenuta negli artt. 718 e ss.
cod. pen., che resta di per sè inderogabile.
Si aggiunga che questa norma incriminatrice è espressione non
irragionevole di quella discrezionalità del legislatore di cui si è
appena detto, sebbene la ratio dell'incriminazione non risieda nel
disvalore che il gioco d'azzardo esprimerebbe in sè, come pure
talvolta si è sostenuto. Anche in esso si manifestano infatti
propensioni individuali (impiego del tempo libero, svago,
divertimento) che appartengono di norma ai differenti stili di vita
dei consociati; stili di vita, i quali, in una società pluralistica,
non possono formare oggetto di aprioristici giudizi di disvalore. Le
fattispecie penali di cui agli artt. 718 e ss., rispondono invece
all'interesse della collettività a veder tutelati la sicurezza e
l'ordine pubblico in presenza di un fenomeno che si presta a fornire
l'habitat ad attività criminali. La stessa preoccupazione è stata
del resto avvertita anche a livello comunitario: la Corte di
giustizia, in più di una occasione (sentenza 21 ottobre 1999, causa
C-67/98 e sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92), ha affermato che
spetta agli Stati membri determinare l'ampiezza della tutela
dell'impresa con riferimento al gioco d'azzardo ed ha fondato la
discrezionalità di cui devono godere le autorità nazionali, oltre
che sulle sue dannose conseguenze individuali e sociali, proprio
sugli elevati rischi di criminalità e di frode che ad esso si
accompagnano.
L'incriminazione in esame non può dunque dirsi in alcun modo
eccedente il complesso di beni e valori che lo Stato, nei termini
già chiariti, può tutelare con la sanzione penale, sebbene ciò non
elida la necessità, già avvertita dalla Corte, di un intervento
legislativo di riordino dell'attuale normativa del settore.
4. - In conclusione, la legge regionale impugnata, disciplinando
l'istituzione di case da gioco nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia, introduce una deroga al generale divieto di
cui si è detto e nel far ciò invade la materia «ordinamento
penale», dall'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, riservata in via esclusiva allo Stato.
L'unitarietà dell'oggetto della disciplina recata dall'unico
articolo della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio
2002, n. 17, fa sì che la declaratoria di incostituzionalità debba
investire l'intera legge, con conseguente assorbimento dell'ulteriore
e più specifica censura proposta dallo Stato.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 17 luglio 2002, n. 17 (Istituzione di
case da gioco nel Friuli-Venezia Giulia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 giugno 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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