1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 8-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 486 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 aprile 1998
N. 486 Ordinanza emessa il 25 aprile 1998 dal tribunale di Mistretta nel procedimento civile vertente tra Bono Rosario e comune di Tusa Espropriazione per pubblica utilita' - Area utilizzata sine titulo per la costruzione di opera pubblica - Acquisizione del terreno da parte dell'ente proprietario dell'opera pubblica (cd. accessione invertita) - Previsione in favore del proprietario espropriato di un indennizzo pari a circa la meta' del valore venale del bene - Ingiustificato eccessivo deteriore trattamento del proprietario espropriato da ente pubblico rispetto a quello espropriato da privato, cui spetta un indennizzo pari al doppio del valore del suolo, oltre al risarcimento del danno. (C.C., art. 938; d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 7-bis, convertito in legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., art. 3). (098C0736) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 8-7-1998)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa tra Bono Rosario,
avv. Biagio Riolo, contro comune di Tusa, avv. Andrea Cuva.
Letti gli atti, sentiti i procuratori delle parti, il tribunale
osserva quanto segue in fatto e in diritto.
La presente controversia presenta ad oggetto la domanda di
risarcimento avanzata da Rosario Bono nei confronti del comune di
Tusa con atto di citazione del 23 ottobre 1993.
Parte attrice allega che detto ente, in presenza di una
dichiarazione di p.u. di una costruenda opera pubblica, consistente
nel primo stralcio della strada "G.M. Pellegrini-Logo", avrebbe
irreversibilmente trasformato, a fini espropriativi, il già occupato
fondo sito in Tusa (particella 9, foglio 25 del N.C.T.) di proprietà
attorea, omettendo di provvedere all'emissione di un tempestivo
decreto di esproprio.
Il convenuto ha resistito, costituendosi in giudizio.
Nel corso dell'istruttoria, l'espletata C.T.U. ha accertato la
irreversibile trasformazione del fondo attoreo, finalizzata alla
realizzazione dell'opera dichiarata di pubblica utilità.
È risultato altresì che, malgrado tale irreversibile
trasformazione, il comune non ha provveduto, entro i limiti temporali
di legge, ad emettere il rituale decreto di esproprio.
Coerentemente all'indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato, la
vicenda in oggetto appare rientrare nell'ambito di applicazione di
quell'istituto chiamato "accessione invertita" od "occupazione
appropriativa", in virtù del quale, come è noto, la p.a. occupante
acquista la proprietà del suolo irreversibilmente manipolato.
Orbene, l'art. 5-bis, del d.-l. 11 luglio 1992, convertito dalla
legge 8 agosto 1992, n. 359, come recentemente modificato dall'art.
3, comma 65, della legge n. 662/1996, che vi ha aggiunto il comma
7-bis, nel presupporre detta elaborazione dottrinale e
giurisprudenziale, prevede, in caso di occupazioni illegittime di
suoli per causa di pubblica utilità, il diritto del privato ad
ottenere, a titolo di liquidazione del danno, una somma
corrispondente alla indennità di esproprio (senza abbattimento del
40%), maggiorata del 10%.
Il tribunale, dovendo fare applicazione nel caso di specie del
suddetto criterio di liquidazione del danno, sospetta
l'incostituzionalità, sotto il profilo della violazione dell'art. 3
Cost.: del combinato disposto degli artt. 5-bis, comma 7-bis, del
d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito dalla legge 8 agosto 1992,
n. 359, e 938 cod. civ. Il tribunale rileva come il diritto
vivente, al fine di giustificare l'istituto della accessione
invertita in favore della p.a. costruttrice, abbia rintracciato
nell'ordinamento "un principio generale in base al quale regola per
la composizione del conflitto (tra costruttore e proprietario del
fondo) è l'attribuzione della proprietà sia del suolo sia della
costruzione al soggetto portatore dell'interesse ritenuto prevalente,
secondo una valutazione d'ordine economico-sociale correlata al
livello di sviluppo della società civile" (Cass. s.u. 1464 del 1983
e Cass. s.u. 3940 del 1988). In particolare, la giurisprudenza ha
identificato nell'ente pubblico-costruttore, che persegue un
interesse (non egoistico, ma) comune a tutti i consociati, il
"soggetto portatore dell 'interesse ritenuto prevalente", con
conseguente riconoscimento, in capo ad esso ente, anche della
proprietà del suolo. Nel dettaglio, è l'art. 938 cod. civ. ad
esplicitare il citato principio generale e a costituire il più
diretto fondamento positivo dell'istituto dell'accessione invertita
in favore della p.a., secondo la consolidata interpretazione che ne
ha dato la Corte di cassazione in termini di diritto vivente.
Infatti è esclusivamente sulla base della norma contenuta in detto
articolo che si rende possibile, nel conflitto tra proprietario di un
fondo e costruttore, l'inversione della ordinaria regola
dell'accessione, che privilegia, com'è noto, il proprietario del
fondo.
Rintracciato quindi nel contenuto dell'art. 938 cod. civ. il
fondamento positivo di un'accessione "invertita" per pubblica
utilità, questo collegio sospetta l'incostituzionalità del
combinato disposto degli artt. 5-bis, comma 7-bis del d.-l. 11
luglio 1992, n. 333, convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, e
938 cod. civ., rispetto al principio di eguaglianza e di
ragionevolezza sancito dall'art. 3 Cost., laddove ingiustificatamente
discrimina il proprietario del fondo in conflitto con un soggetto
pubblico (costruttore di un'opera di pubblica utilita'), rispetto al
proprietario del fondo in conflitto con un soggetto privato, in una
situazione analoga.
Infatti, nei rapporti tra costruttore privato e proprietario, le
conseguenze economiche previste dal codice civile, a carico del
costruttore, beneficiario dell'accessione invertita, sono quelle di
cui all'art. 938 cod. civ., e cioe':
corresponsione del doppio del valore del suolo occupato;
risarcimento del danno.
Assolutamente differenti, nei rapporti tra costruttore pubblico e
proprietario, sono le conseguenze economiche che l'art. 5-bis, comma
7-bis, del cit. d.-l., pone a carico della p.a., per accessione
invertita, e cioè la somma corrispondente all'indennità di
espropriazione (legittima), con maggiorazione del 10%.
In termini meramente contabili, le conseguenze riferibili alle due
distinte fattispecie descritte si appalesano macroscopicamente ed
ingiustificatamente sperequate e dispari. Infatti mentre nel caso di
conflitto tra privati il proprietario ha diritto al doppio del valore
del fondo occupato, oltre al risarcimento del danno, nel caso di
conflitto con un ente pubblico-costruttore il proprietario del fondo
non ha diritto ad alcun trattamento indennitario, ma solo al
risarcimento del danno (impropriamente compensativo della stessa
perdita della proprieta'), per di più quantificato ex lege in una
somma corrispondente alla indennità di esproprio, maggiorata del
10%, e cioè (visto il richiamo alla legge n. 2892 del 1885 di cui al
comma 1 del citato art. 5- bis), a circa la metà del valore venale
del fondo occupato. In sintesi, nell'ultima fattispecie descritta,
il proprietario ha diritto a circa un quarto della somma a cui
avrebbe diritto nell'ipotesi in cui il soggetto costruttore fosse un
privato.
Tale macroscopica differenza di trattamento non appare
giustificabile alla luce delle diversità pur esistenti tra le due
vicende.
Non lo è, certo, sulla scorta del riferimento operato dall'art.
938 cod. civ., alla buona fede, elemento ritenuto invece non
coessenziale nella ricostruzione dell'accessione invertita per p.u.
operata dalla Corte di cassazione.
Infatti, se qualche rilievo potesse essere attribuito alla buona
fede del costruttore, esso dovrebbe giustificare, quanto agli
effetti, un trattamento di favore Al contrario e paradossalmente, al
soggetto costruttore privato in buona fede è riservato un
trattamento di evidente disfavore rispetto al soggetto costruttore
pubblico, il quale (non importa se in mala o buona fede) risulta
obbligato a versare al proprietario del suolo una somma
corrispondente a circa un quarto di quanto risulta dovuto dal suo
omologo privato. Quanto alla circostanza della avvenuta
dichiarazione di p.u. dell'opera costruita dall'ente pubblico, il
Tribunale ritiene che siffatto elemento pubblicistico non sia idoeo a
giustificare la rilevata disparità di trattamento. Invero solo la
ritualità del procedimento ablatorio attualizza la funzione sociale
della proprietà e ne legittima il sacrificio a condizioni eque, non
necessariamente corrispondenti al controvalore del bene ablato.
Purchè il ristoro del pregiudizio economico subito dal privato non
sia fissato in misura irrisoria o meramenie simbolica, come è stato
affermato in più di un'occasione dalla Corte costituzionale (cfr.
Corte cost. n. 5/1980, Corte cost. n. 22/1965, Corte cost. n.
741/1963).
E questo principio vale tanto più nel caso di espropriazione di
fatto, che incontra un parametro di disciplina nell'art. 938 cod.
civ. Da ciò discende che l'ablazione a fini espropriativi del
diritto di proprietà con le modalità dell'accessione invertita
potrà sì comportare un riconoscimento non integrale del diritto che
al proprietario sarebbe riconosciuto ove il costruttore fosse un
soggetto privato (e cioè il doppio del valore più il risarcimento),
ma mai potrà determinare la compressione di tale diritto a un quarto
circa dello stesso, atteso che la compressione nella misura indicata,
del diritto del proprietario deve essere evidentemente qualificata
come ristoro "non serio" o meramente "simbolico".

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene non
manifestamente infondata, in relazione all'art. 3 della Costituzione,
la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto
degli artt. 938 cod. civ. (nella consolidata interpretazione che ne
ha dato la Corte di cassazione in termini di diritto vivente) e
5-bis, comma 7-bis, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui, nel
disciplinare gli effetti della c.d. accessione invertita per pubblica
utilità, prevedono in favore del privato, espropriato di fatto, un
trattamento economico pressocchè pari al valore venale dimezzato del
bene e perciò manifestamente sperequato e dispari rispetto a quello
disciplinato dallo stesso art. 938 cod. civ. che, nei rapporti tra
privati, riconosce al proprietario sacrificato il diritto al doppio
del valore del suolo occupato, oltre al risarcimento del danno;
Dispone la sospensione della presente causa e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina altresì che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della cancelleria, alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera
dei deputati.
Mistretta, addì 25 aprile 1998
Il presidente: Fazio
98C0736