1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 10-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 840 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2004
Ordinanza emessa il 16 aprile 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Latina sul ricorso proposto da Refini Giuseppe e figli S.n.c. contro Agenzia delle entrate - Ufficio di Formia Riscossione delle imposte - Riscossione mediante ruoli - Cartella recante il ruolo derivante dalla liquidazione (ex art. 36-bis d.P.R. n. 600/1973) delle imposte dovute in base alla dichiarazione dei redditi - Notifica al contribuente - Termine di decadenza - Mancata fissazione - Violazione del diritto di difesa - Lesione del principio di eguaglianza e del principio di certezza nell'adempimento degli obblighi tributari. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 25, come modificato dal d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193. - Costituzione, artt. 3 e 24. (004C1153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 10-11-2004)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE

In relazione al procedimento n. 1980/2003 promosso da Refini
Giuseppe &amp; Figli S.n.c. contro: Agenzia delle entrate - Ufficio di
Formia, Banca Monte dei Paschi di Siena concessionario per la
provincia di Latina, ha emesso la seguente ordinanza.
Refini Giuseppe &amp; Figli, in persona dell'amministratore sig.
Refini Vincenzo, rappresentato e difeso dall'avv. Walter Tammetta,
con studio in Fondi, giusta procura a margine dell'atto introduttivo,
ha adito questa C.T.P. per l'annullamento della cartella esattoriale
n. 057 2003 00531239.
A sostegno del ricorso, depositato in data 11 novembre 2003 e
notificato all'ufficio a mezzo R.R. del 10 novembre 2003, il
ricorrente eccepisce una serie di vizi di invalidità della cartella
impugnata e precisamente:
1) Irritualità della notifica; l'omessa sottoscrizione in
calce alla relata di notifica della copia da luogo ad inesistenza
della notifica, e ciò anche se la firma esiste sull'originale;
2) Omessa indicazione del responsabile del procedimento;
3) Omessa sottoscrizione della cartella;
4) Tardività del ruolo - Decandenza del diritto alla
riscossione.
1. - Espone il ricorrente: la relata di notifica va apposta in
calce all'originale e alla copia dell'atto (art. 48 c.p.c.). Nella
specie invece la relata di notifica della cartella impugnata è stata
compilata e sottoscritta solo sull'esemplare rimasto alla banca
mentre nella cartella consegnata al destinatario la relata risulta
compilata e sottoscritta solo grazie alla carta copiativa inserita
tra i due esemplari, e non è stata quindi formalmente sottoscritta.
La proposizione del ricorso non sana l'irritualità della notifica.
Appare arbitrario pretendere di applicare alla notificazione della
cartella la disciplina delle nullità delle notificazioni degli atti
processuali delineata dagli artt. 156 e 160 c.p.c..
2. - La cartella impugnata è altresì illegittima - e va
annullata - in quanto in essa non risulta indicato il nominativo del
responsabile del procedimento.
3. - La cartella impugnata è parimenti illegittima - e va
annullata - in quanto non sottoscritta dal soggetto organicamente
responsabile del concessionario del servizio di riscossione dei
tributi.
4. - L'amministrazione è comunque decaduta dal diritto alla
riscossione dell'imposta: il procedimento previsto dall'art. 36-bis
del d.P.R. n. 600/1973, infatti, deve effettuarsi entro il
31 dicembre del 2 anno successivo alla presentazione della
dichiarazione così come espressamente previsto dall'art. 17 lett. a)
d.P.R. n. 600/1973. Nella specie quindi - poichè l'anno in esame è
il 1999, e la dichiarazione è stata presentata nel 2000 - il termine
ultimo per l'iscrizione a ruolo ex art. 36-bis era il 31 dicembre
2002. Il ruolo reso esecutivo in data 10 dicembre 2002 è stato
invece notificato soltanto nel 2003 e quindi ben oltre il termine
utile del 31 dicembre 2002. Non esistendo più il termine previsto
per la notifica delle cartelle dall'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 e
mancando quindi qualsiasi termine sul punto, il termine ultimo per la
notifica delle cartelle stesse non può che coincidere con quello
previsto dall'art. 17 del d.P.R. n. 602/1973.
Il ricorrente conclude significando che qualora non si ritenga di
condividere la tesi indicata, la Commissione dovrà sollevare
questione di legittimità costituzionale, e dovrà chiedere alla
Corte costituzionale di dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 17
d.P.R. n. 602/1973 nella parte in cui, prevedendo solo il termine per
la dichiarazione di esecutività, non prevede anche il termine per la
notificazione della cartella di pagamento.
Richiama in proposito la sentenza n. 107/2003 della Corte
costituzionale «con la quale è stato affermato che, a garanzia del
contribuente, e per evitare l'indefinita soggezione dello stesso
all'azione del fisco, ci deve sempre essere una data ultima per la
notifica delle cartelle esattoriali». Si è costituito ritualmente
l'Ufficio prendendo posizione ampiamente sui singoli motivi,
deducendo che il ricorso non è meritevole di accoglimento.
Ritiene del tutto arbitraria l'affermazione secondo la quale non
esistendo più il termine previsto per la notifica delle cartelle
dall'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 e mancando quindi qualsiasi termine
sul punto, il termine ultimo per la notifica delle cartelle stesse
non può che coincidere con quello previsto dall'art. 17 d.P.R.
n. 602/1973. Fa presente che non si vede quale logica, se non lo
strumentale interesse di parte, possa portare a far ritenere
«necessariamente» coincidere termini espressamente previsti per
adempimenti palesemente differenti. In assenza di espressa previsione
normativa, il termine di prescrizione non può che essere quello
ordinario previsto dall'art. 2946 cod. civ.
Si è costituita la banca Monte Paschi di Siena S.p.A.
concessionario servizio riscossione tributi della provincia di
Latina. Dopo ampia dissertazione conclude per la reiezione del
ricorso in quanto inammissibile per carenza di legittimazione passiva
del concessionario e comunque perchè infondato.
La controversia è stata trattata alla pubblica udienza del
19 marzo 2004. Le parti presenti concludevano come da verbale. La
Commissione assumeva il ricorso in decisione.

D i r i t t o

Preliminarmente deve rilevarsi l'assoluta infondatezza dei motivi
1, 2, 3 tutti destituiti da qualsiasi giuridico fondamento.
Per quanto riguarda il motivo n. 1 trattasi di mera irregolarità
che non comporta nè l'inesistenza della notificazione, ove non
sorgano contestazioni circa l'avvenimento della notificazione come
indicato sull'originale dell'atto, nè la nullità prevista nella
diversa ipotesi di difformità del contenuto delle due relate (Cass.
sent. n. 1532 del 5 febbraio 2002).
Il motivo n. 2 è parimenti privo di pregio. La mancata
indicazione del responsabile del procedimento non è sanzionata da
alcuna norma e non comporta nullità dell'atto. Il responsabile del
procedimento va indicato sugli atti prodromi, quelli presupposti ma
non sulla cartella.
La sottoiscrizione della cartella parimenti non è prevista da
alcuna norma, le sentenze citate a sostegno della tesi sono una
minoranza e non condivisibili. Il modello ufficiale, approvato con
legge dello Stato, non prevede tale formalità. Per cui anche il
motivo n. 3 non ha pregio giuridico.
Quindi non sono condivisibili le eccezioni formali rivolte dal
ricorrente nei confronti della cartella esattoriale condividendo sul
punto le argomentazioni svolte dall'ufficio resistente,
argomentazioni che la Commissione fa proprie e si hanno per qui
riprodotte.
Meritevole di approfondimento è il motivo n. 4, sotto il profilo
procedurale ovvero della tempestiva conoscenza della pretesa erariale
da parte del contribuente stante la richiesta di invio della
questione alla Corte costituzionale.
Giova premettere che la questione, seppure sotto un angolo
visuale diverso, è stata già sottoposta all'esame della Corte
costituzionale che con due ordinanze ha dichiarato la questione
manifestamente inammissibile, pur sottolineando fondamentali esigenze
di certezza, universalmente valide, a tutela del diritto di difesa
del contribuente.
Lo stato della legislazione è delineato dall'art. 4 del d.l.
n. 209/2002 il quale ha sostituito l'art. 59-bis del d.lgs.
n. 112/1999, individuando specifici termini per la notificazione
della cartella di pagamento, pena, in difetto, la perdita del diritto
del concessionario al discarico per inesigibilità. Permane,
peraltro, un vuoto legislativo, non essendo espressamente previsto un
termine entro il quale il contribuente dovrebbe aver diritto alla
notificazione della cartella di pagamento, determinando così una
indefinita soggezione del contribuente all'azione del fisco.
Dal dato normativo, emerge, a tutt'oggi che la decadenza
dell'esercizio della riscossione non è correlata alla notificazione
della cartella di pagamento, essendo ricondotta al momento in cui il
ruolo viene sottoscritto e, per ciò stesso, reso esecutivo.
Con la modifica dell'art. 25 d.P.R. n. 602/1973 sparisce il
termine di notifica della cartella di pagamento che doveva avvenire
entro l'ultimo giorno del quarto mese successivo a quello di consegna
del ruolo.
La difesa sostiene che non esistendo più il termine previsto per
la notifica delle cartelle dell'art. 25 d.P.R. n. 602/3 e mancando
quindi qualsiasi termine sul punto il termine ultimo per la notifica
delle cartelle stesse non può che coincidere con quello previsto
dall'art. 17 dello stesso decreto.
Questa Commissione, come peraltro sostenuto anche dall'Ufficio
con riferimento alla giurisprudenza della Suprema corte non ritiene
possibile detta equiparazione. La suprema corte infatti ha distinto
tra la fase di organizzazione della riscossione, disciplinata
dall'art. 17 del d.P.R. n. 602/1973, con il suo termine perentorio
decadenziale per il fisco, e la fase di esecuzione della riscossione
(art. 25 d.P.R. n. 602/7), escludendo che il termine di cui
all'art. 17 del d.P.R. n. 602/1973 possa applicarsi alla notifica
della cartella esclusivamente dall'art. 25.
Allo stato il concessionario soggiace solo agli ordini di
prescrizione che l'ufficio ex art. 2946 cod. civ. ha individuato in
dieci anni per la notifica della cartella. Trattasi del termine di
prescrizione ordinaria che in via residuale l'ufficio fa riferimento
a fronte del vuoto legislativo creatosi con l'abrogazione
dell'art. 25 ad opera dell'art. 1 del d.lgs. n. 193/2001, in vigore
dal 9 giugno 2001.
La suprema Corte aveva fondato il suo ragionamento sull'esistenza
del termine di quattro mesi a disposizione del concessionario per
escludere «un'indefinita soggezione del contribuente all'azione
esecutiva del fisco; con il che, evidentemente, riconosceva come
neppure ipotizzabile una conseguenza di tal genere.
La stessa Corte costituzionale con l'ordinanza n. 107/2003,
incidentalmente ha affermato che il previgente art. 25 del d.P.R.
n. 602/1973 «per il suo tenore letterale (non oltre il giorno (deve
notificare) ben si presta ad essere interpretato in senso tale da
escludere la paventata indefinita soggezione del contribuente
all'azione esecutiva del fisco, essendo soggetto ai ristretti termini
di cui all'art. 25 per la notificazione della cartella».
Appare evidente che soppresso il termine perentorio previsto
dall'art. 25 si incorre in un profilo di illegittimità
costituzionale, in ragione della durata indeterminata ed eccessiva
della soggezione del contribuente al fisco. L'esistenza di una norma
che consente all'amministrazione di portare a conoscenza del
contribuente una prestazione patrimoniale senza termini massimi, si
pone in contrasto con ogni principio di civiltà giuridica e
segnatamente col principio di difesa, ma anche di contribuzione in
ragione della capacità contributiva statuito dall'art. 53, dato che
tale capacità non può presumersi cristallizzata nel tempo
indeterminato.
La tesi del fisco di applicare il termine decennale è
altrettanto infondata in quanto il legislatore ha fissato al
concessionario un termine più breve per il discarico per
inesigibilità e quindi non si vede come possa notificare la cartella
nel termine decennale; rimarrebbe, comunque, da stabilire se il
generalissimo termine di prescrizione ordinario decennale decorre
dalla data di presentazione della dichiarazione dei redditi oppure
dall'esecutività del ruolo, che rappresenta il momento in cui il
credito diviene certo e liquido.
Un'altra soluzione pure in astratto possibile potrebbe essere
quella di far riferimento al termine di cinque mesi dalla consegna
dei ruoli, previsto dall'art. 19 del d.lgs. n. 112/1999, stabilito ai
fini del discarico per inesigibilità per le quote iscritte a ruolo
da parte del concessionario. Tale via, comunque non sembra
percorribile in quanto l'art. 19 del d.lgs. n. 112/1999 riguarda
esclusivamente i rapporti interni tra l'amministrazione finanziaria
ed il concessionario e, pertanto, non fornisce il contribuente di
alcuna tutela per il ritardo nella notifica; la mancata possibilità
del discarico costituisce «una sanzione collegata ai diritti del
concessionario, non certo alle esigenze di certezza del
contribuente», che, comunque, può ricevere la notifica della
cartella di pagamento.
Ritiene il collegio che nessuna delle ipotesi sopra formulate
possa colmare la lacuna legislativa creatasi con la sopressione del
termine già previsto dall'art. 25. Ovviamente la difesa erra quando
fa riferimento all'art. 17 d.P.R. come costituzionalmente
illegittimo, il termine soppresso era previsto dall'art. 25 d.P.R.
n. 602/1973.
È chiaro, per richiamarci espressamente ai principi già fissati
incidentalmente da cotesta Ecc.ma Corte, che il fine è quello di far
si che il contribuente sappia che decorso un certo lasso di tempo non
sarà più esposto alla pretesa erariale, e che quindi può far
affidamento sul fatto che nessun provvedimento il fisco gli potrà
notificare successivamente a tale data.
L'assenza di univocità nell'individuazione del predetto termine
fa si che ogni giudice può ritenere applicabile uno qualsiasi dei
detti termini per cui mancherebbe una data certa per il contribuente,
ai fini dell'esercizio al diritto di difesa, così rendendo il
termine indefinito e come tale suscettibile di compromettere non solo
la certezza del diritto ma anche la parità di trattamento.
Viceversa è interesse per il contribuente conoscere una data
certa per la notifica della cartella di pagamento, altrimenti rimane
pregiudicato il diritto del contribuente all'effettiva conoscenza
dell'iscrizione a ruolo per la difesa avverso gli atti esecutivi nei
casi di inesistenza o nullittà della notificazione della cartella di
pagamento.
In conclusione l'assenza dell'espressa previsione di un termine
per la notifica della cartella di pagamento compromette il diritto
del contribuente all'effettiva conoscenza dell'iscrizione a ruolo,
procastinandola a tempo indeterminato e ledendo, in tal modo, il
diritto di difesa del contribuente.
La fissazione di un termine appare indispensabile in vista
dell'attuazione del coordinamento normativo (art. 16 della legge
n. 212/2000), al fine di tutelare il diritto del contribuente a
conoscere, entro un termine ragionevole, eventuali iscrizioni a ruolo
effettuate nei suoi confronti, nel rispetto dell'art. 6 della legge
n. 212/2000.
Alla stregua delle suesposte considerazioni le lacune normative
segnalate non contrastano soltanto con i principi generali
dell'ordinamento tributario; apparendo prive di ragionevole
giustificazione, danno adito a dubbi di legittimità costituzionale.
A parere del collegio la disciplina legislativa è
incostituzionale e gravemente lesiva del diritti dei contribuenti
infatti secondo l'insegnamento di cotesta ecc.ma Corte il
contribuente non può essere esposto ad una indefinita soggezione
alle azioni del fisco e l'unico termine plausibile indicato
dall'ufficio, quello di dieci anni appare non pertinente alla
materia.
Infatti, il nuovo art. 25 d.P.R. n. 602/1973, come modificato
dall'art. 1 comma 1 lettera b) d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193, in
vigore dal 9 giugno 2001, sopprimendo la parola «entro l'ultimo
giorno del quarto mese successivo a quello di consegna del ruolo» ha
innovato le antiche regole restringendo l'azione dei contribuenti nei
confronti del fisco arrecando pregiudizio al diritto di difesa
costituzionalmente garantito, stante la situazione di incertezza
normativa che incide sui cittadini destinatari di una cartella di
pagamento.
Tutto quanto sopra premesso, si rileva che le indicate censure di
illegittimità costituzionale non sono manifestamente infondate e che
la decisione relativa alla loro legittimità costituzionale si pone
come rilevante al fine della decisione della controversia in oggetto,
la quale risulterebbe adottata in virtù di una norma non conforme
alla Carte costituzionale.
Il collegio ritiene che il giudizio in corso non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale.
Applicando la normativa vigente la domanda preposta dal
ricorrente essere rigettata in quanto l'unico termine esistente è
quello dell'art. 2946 cod. civ., termine che questo collegio non
ritiene applicabile sia perchè irragionevole e contraddittorio con
le precedenti statuizioni di cotesta ecc.ma Corte, comunque un lasso
di tempo eccessivo tra il fatto e la contestazione, rendendo
inevitabile inefficace ogni strumento difensivo atteso che i
documenti contabili dovrebbero essere conservati per un tempo
indeterminato. L'interesse del contribuente a poter fare affidamento,
decorso un certo periodo sull'impossibilità che un provvedimento
impositivo possa essergli utilmente notificato dal fisco. Allo stato
esaurendosi l'onere dell'amministrazione nel compimento, nel termine
previsto della sola iscrizione a ruolo e quindi di un atto interno
all'amministrazione, del tutto a prescindere dalla comunicazione al
contribuente, possibile in qualsiasi momento successivo.
Parimenti contraddittoria appare l'equiparazione al termine
previsto dall'art. 17 d.P.R. n. 602/1973 per cui il ruolo dovrebbe
essere non solo reso esecutivo ma parimento notificato al
contribuente mediante la cartella di pagamento nello stesso termine.
Detta equiparazione non sembra realisticamente ipotizzabile: un
inquadramento della fattispecie in esame è stato già escluso dalla
suprema Corte.
Neppure si ritiene possibile applicare in via analogica il
termine di cinque mesi dalla consegna dei ruoli, previsto
dall'art. 19 del d.lgs. n. 112/1999, ai fini del discarico per
inesigibilità per le quote iscritte a ruolo dal concessionario.
L'art. 19 non lascia spazi ad ulteriori significati, per l'espresso
riferimento ai rapporti interni tra l'amministrazione finanziaria ed
il concessionario e, pertanto, non fornisce il contribuente di alcuna
tutela per il ritardo nella notifica; la mancata possibilità di
discarico costituisce «una sanzione collegata ai diritti del
concessionario, non certo all'esigenza di certezza del contribuente»
al quale la cartella di pagamento potrà comunque essergli
notificata.
Occorre, in conclusione, avuto riguardo alla non manifesta
infondatezza delle questioni in argomento, alla loro rilevanza, a
fini del decidere ed all'impossibilità di ottemperare compiutamente
all'onere di interpretazione adeguatrice, elevare, di ufficio,
l'incidente di costituzionalità, non essendo possibile correggere in
sede interpretativa ed applicativa della legge gli effetti
determinati dalla modifica apportata all'art. 25 del d.lgs.
n. 193/2001 riconducendo la notifica della cartella esattoriale al
termine decadenziale dell'iscrizione a ruolo previsto dall'art. 17
d.P.R. n. 602/1973 o a quello decadenziale sanzionatorio a carico del
concessionario previsto per il discarico, nè a quello previsto
dall'art. 2946 cod. civ. proprio per l'esistenza del termine per il
discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo. Bisogna
anche tener conto che per effetto dell'art. 3 del d.l. 8 luglio 2002,
n. 138, convertito, con modificazione, dalla legge 8 agosto 2002,
n. 178, sono espressamente contemplate tra le cause di perdita del
diritto al discarico anche «i vizi e le irregolarità compiute
nell'attività di notifica della cartella di pagamento». Quindi la
previsione di un termine certo non superabile si impone. La decadenza
deve essere prevista espressamente dal legislatore, non potendosi
riconoscere all'interprete alcun potere creativo.
Per le ragioni sopra esposte gli atti devono essere inviati alla
Corte costituzionale e il procedimento deve essere sospeso in attesa
delle determinazioni del giudice delle leggi.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 25 d.P.R. n. 602/1973, come
modificato dal d.lgs. n. 193/2001 in relazione agli artt. 3 e 24
della Costituzione nella parte in cui non prevede più il termine per
la notifica al debitore iscritto della cartella esattoriale.
Sospende il giudizio proposto nell'interesse di Refini Giuseppe &amp;
figli avverso la cartella di pagamento sino all'esito della
questione.
Manda alla segreteria di provvedere all'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Manda alla segreteria affinchè la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Manda alla segreteria di comunicare la presente ordinanza ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Latina, il 16 aprile 2004.
Il Presidente: Rega
Il relatore: Moscarino 04C1153