1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 febbraio 2017
Ordinanza del 6 febbraio 2017 del Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso da CGS spa - Compagnia generale per lo Spazio contro Regione Campania. Procedimento civile - Opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici - Ordinanza di sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ingiunzione - Previsione di non impugnabilita' dell'ordinanza. - Decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), art. 5, comma 1, come richiamato dall'art. 32 del medesimo decreto legislativo. (17C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2017)

TRIBUNALE DI NAPOLI
X sezione civile - n. 33194/16 di r.g.

Il Tribunale, in composizione collegiale, in persona dei giudici:
dott. Michele Magliulo - Presidente;
dott.ssa Giovanna Ascione - giudice;
dott. Ulisse Forziati - giudice rel.,
a scioglimento della riserva formulata in udienza, ha pronunciato la
seguente ordinanza.
Premesso che:
con l'ingiunzione di pagamento prot. 2016.0244831
dell'11.4.2016, notificata alla controparte in data 18 aprile 2016,
la Regione Campania, in forza di quanto previsto dall'art. 2 del r.d.
n. 639 del 1910, ha ingiunto alla CGS s.p.a. di pagarne la
complessiva somma di € 4.602.505,26, di cui € 4.287.312,96, a titolo
di «restituzione degli importi erogati e non dovuti a seguito della
revoca del contributo disposta con decreto dirigenziale n. 579/AGC 12
del 3 ottobre 2012», ed il restante importo a titolo di interessi;
la CGS ha proposto opposizione avverso la suddetta
ingiunzione amministrativa, chiedendo al giudice, in via preliminare,
di sospenderne gli effetti esecutivi, nel merito, di accertare che
nulla doveva alla Regione Campania, stante l'insussistenza del
presupposti per la revoca del contributo;
il giudice monocratico, con ordinanza resa all'udienza del 27
ottobre 2016, ha rigettato la richiesta di sospensione «in carenza
dei presupposti»;
avverso la suddetta ordinanza, la CGS ha proposto reclamo con
atto depositato in data 14 novembre 2016;
con il detto reclamo, l'attrice ha insistito per la
sospensione dell'esecutività dell'ingiunzione amministrativa
impugnata, ribadendo le proprie difese in punto di sussistenza del
fumus bonis iuris e del periculum in mora e sottolineando l'assoluta
carenza di motivazione dell'ordinanza di rigetto;
all'udienza del 14 dicembre 2016, il collegio ha sollevato
d'ufficio la questione dell'inammissibilità del reclamo alla luce
della lettera dell'art. 5 del decreto legislativo n. 150 del 2011,
che definisce «non impugnabile» l'ordinanza che decide sull'istanza
di sospensione;
con le note autorizzate, la CGS, oltre a suggerire una
lettura della norma in armonia con quanto previsto dalla legge
delega, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 del decreto legislativo n. 150 del 2011, per violazione
degli artt. 3 e 76 della Costituzione;
all'udienza dell'11 gennaio 2017, il collegio ha formulato
riserva sulla questione;

Osserva

§ 1. La questione di legittimità costituzionale è rilevante e
non appare manifestamente infondata per i motivi di seguito esposti.
§ 1.1. Come è noto, il giudizio di opposizione all'ingiunzione
prevista dall'art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910 è attualmente
disciplinato dall'art. 32 del decreto legislativo n. 150 del 2011 -
«Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione
ai sensi dell'art. 54 della legge 18 giugno 2009 n. 69».
Il suddetto articolo prevede l'applicazione del rito ordinario e,
al comma 3, il potere del giudice di sospendere l'efficacia esecutiva
del provvedimento impugnato, secondo quanto previsto dal precedente
art. 5.
Il potere dell'autorità giudiziaria adita di sospendere
l'efficacia esecutiva dell'ingiunzione era già previsto dall'art. 3,
commi 2 e 3, del regio decreto n. 639 del 1910.
Il legislatore delegato è intervenuto sulla sospensione,
dettando una disciplina del relativo sub-procedimento comune agli
altri casi in cui il decreto legislativo n. 150 del 2011 prevede la
possibilità di sospendere il provvedimento oggetto di opposizione.
Il citato art. 5, al comma 1, stabilisce che il Giudice provvede
sulla sospensione con ordinanza non impugnabile, «quando ricorrono
gravi e circostanziate ragioni esplicitamente indicate nella
motivazione».
Al secondo comma è prevista la possibilità di sospendere
l'efficacia esecutiva con decreto inaudita altera parte (da
confermare nella prima udienza successiva con l'ordinanza di cui al
comma 1), in presenza di un «pericolo imminente di un danno grave e
irreparabile».
§ 1.2. Il collegio ritiene che il provvedimento che decide sulla
sospensione abbia natura e struttura cautelare.
Ed invero, la dottrina che ha affrontato l'argomento non dubita
di tale natura, mettendo in evidenza che il sintagma «gravi e
circostanziate ragioni» consente la sospensione solo in presenza
dell'apparente fondatezza dell'opposizione e di un consistente
pregiudizio in capo all'opponente.
La natura cautelare del provvedimento è data per presupposta
anche nella relazione di accompagnamento del decreto legislativo n.
150 del 2011, che individua i presupposti della sospensione nella
«ragionevole fondatezza dei motivi su cui si fonda l'opposizione» e
nel «pericolo di un grave pregiudizio derivante dal tempo occorrente
per la decisione dell'opposizione».
Ancora, il rilievo dato dal secondo comma dell'art. 5 al
«pericolo imminente di un danno grave e irreparabile» costituisce
conferma della natura cautelare dell'ordinanza de qua, atteso che la
funzione di neutralizzare un pregiudizio ai danni dell'opponente non
può non essere comune ad entrambi i provvedimenti, soprattutto in
considerazione del fatto che il decreto va confermato con l'ordinanza
di cui al comma 1.
Come evidenziato dalla dottrina, la differenza tra i presupposti
dei due provvedimenti va ravvisata nel fatto che le «gravi e
circostanziate ragioni» sottintendono un periculum in mora più lieve
rispetto a quello correlato alla dimostrazione di un danno grave ed
irreparabile.
§ 1.3. L'art. 5 definisce «non impugnabile» l'ordinanza che
decide sulla sospensione.
Con tale espressione, il legislatore delegato ha inteso privare
le parti della possibilità di impugnare la decisione interinale del
giudice.
La lettera della legge non lascia margini interpretativi al
riguardo, come già sottolineato dalla dottrina e dalla
giurisprudenza di merito (cfr. Tribunale di Torino, sezione terza
civile, ordinanza collegiale del 20.12.2013).
Inoltre, l'art. 5 costituisce norma speciale entrata in vigore in
epoca successiva alla disciplina dei rito cautelare uniforme, con
conseguente deroga a quanto previsto dagli artt. 669-terdecies e
quaterdecies codice di procedura civile.
§ 1.4. A chiusura del presente paragrafo introduttivo, occorre
richiamare la costante giurisprudenza dalla Corte di cassazione in
punto di natura dell'ingiunzione ex art. 2 del regio decreto n. 639
del 1910.
Secondo il giudice di legittimità, la c.d. ingiunzione fiscale
è un atto amministrativo che «cumula in sè la duplice natura e
funzione di titolo esecutivo, unilateralmente formato dalla pubblica
amministrazione nell'esercizio del suo peculiare potere di
autoaccertamento e di autotutela, e di precetto» (cfr. Cass. n. 8335
del 2003, Cass. n. 24449 del 2006, Cass. n. 12263 del 2007).
Inoltre, il detto potere di accertamento non implica che nel
giudizio di opposizione l'ingiunzione sia assistita da una
presunzione di verità, dovendo piuttosto ritenersi che la posizione
di vantaggio riconosciuta alla P.A. sia limitata al momento della
formazione unilaterale del titolo esecutivo, restando escluso -
perchè del tutto ingiustificato in riferimento a dati testuali e ad
un'esegesi costituzionalmente orientata in relazione all'art. 111
Cost. - che essa possa permanere anche nella successiva fase
contenziosa, in seno alla quale il rapporto deve essere provato
secondo le regole ordinarie dall'amministrazione opposta (cfr. Cass.
n. 9989 del 2016).
§ 2. Da quanto sino ad ora esposto, risulta evidente per quale
motivo la questione di legittimità costituzionale che si intende
sollevare con la presente ordinanza è rilevante ai fini della
decisione: la previsione della non impugnabilità dell'ordinanza
impedisce al collegio di affrontare il merito del gravame proposto
dalla CGS, in quanto, in applicazione della norma sospettata di
incostituzionalità, il reclamo andrebbe dichiarato inammissibile.
§ 3. La questione di legittimità costituzionale non appare
manifestamente infondata sotto il profilo della violazione dei
principi e dei criteri direttivi della legge delega ossia dell'art.
54 della legge n. 69 del 2009.
La delega conferita al Governo aveva come scopo principale quello
di ridurre e semplificare i procedimenti civili di cognizione
rientranti nella giurisdizione ordinaria e regolati dalla
legislazione speciale.
A tal fine, il comma 4 dell'art. 54 della legge n. 69 del 2009,
prevedeva i seguenti principi e criteri direttivi:
«a) restano fermi i criteri di competenza, nonchè i criteri
di composizione dell'organo giudicante, previsti dalla legislazione
vigente;
b) i procedimenti civili di natura contenziosa autonomamente
regolati dalla legislazione speciale sono ricondotti ad uno dei
seguenti modelli processuali previsti dal codice di procedura civile:
1) i procedimenti in cui sono prevalenti caratteri di
concentrazione processuale, ovvero di offidosità dell'istruzione,
sono ricondotti al rito disciplinato dal libro secondo, titolo IV,
capo I, del codice di procedura civile;
2) i procedimenti, anche se in camera di consiglio, in cui
sono prevalenti caratteri di semplificazione della trattazione o
dell'istruzione della causa, sono ricondotti al procedimento sommario
di cognizione di cui al libro quarto, titolo I, capo Ill-bis, del
codice di procedura civile, come introdotto dall'art. 51 della
presente legge, restando tuttavia esclusa per tali procedimenti la
possibilità di conversione nel rito ordinario;
3) tutti gli altri procedimenti sono ricondotti al rito di
cui ai libro secondo, titoli I e III, ovvero titolo Il, del codice di
procedura civile;
c) la riconduzione ad uno dei riti di cui ai numeri 1), 2) e
3) della lettera b) non comporta l'abrogazione delle disposizioni
previste dalla legislazione speciale che attribuiscono al giudice
poteri officiosi, ovvero di quelle finalizzate a produrre effetti che
non possono conseguirsi con le norme contenute nel codice di
procedura civile;
d) restano in ogni caso ferme le disposizioni processuali in
materia di procedure concorsuali, di famiglia e minori, nonchè
quelle contenute nel regio decreto 14 dicembre 1933, n. 1669, nel
regio decreto 21 dicembre 1933, n. 1736, nella legge 20 maggio 1970,
n. 300, nel codice della proprietà industriale di cui al decreto
legislativo 10 febbraio 2005, n. 30, e nel codice del consumo di cui
al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206».
Come si può agevolmente notare, la delega nulla prevedeva in
tema di disciplina cautelare, tanto che la normativa contenuta nel
capo III del titolo I del libro IV del codice di procedura civile non
risulta in alcun modo richiamata.
Certo, la lettera c) del comma 4 escludeva l'abrogazione delle
«disposizioni previste dalla legislazione speciale [...] finalizzate
a produrre effetti che non possono conseguirsi con le norme contenute
nel codice di procedura civile»; e in tale previsione è possibile
rinvenire la necessità di conservare le disposizioni che prevedevano
la possibilità di sospendere l'atto amministrativo impugnato.
Tuttavia, non vi sono elementi testuali per poter ritenere che il
legislatore delegato potesse incidere sulla disciplina previgente,
modificandola.
Ebbene, l'art. 3 del regio decreto n. 610 del 1939 non
qualificava come non impugnabile l'ordinanza che disponeva la
sospensione del procedimento coattivo.
Nella relazione al decreto legislativo n. 150 del 2011 si
giustifica la scelta di prevedere e disciplinare il sub-procedimento
di sospensione con la necessità di coordinare le diverse
disposizioni delle leggi speciali in tema di poteri di sospensione
del giudice, ma l'esigenza di effettuare il necessario coordinamento
con le altre disposizioni vigenti, esigenza richiamata dal comma 2
dell'art. 54, se correttamente intesa, avrebbe imposto l'applicazione
del rito cautelare uniforme piuttosto che l'introduzione di una
disciplina in deroga ad esso, in assenza di un qualsivoglia principio
o criterio direttivo in tal senso e in violazione, come si vedrà a
breve, di quanto previsto dall'art. 3 Cost.
Dunque, ricapitolando quanto sinora esposto, l'eccesso di delega,
con conseguente violazione dell'art. 76 Cost., si ravvisa per i
seguenti motivi: a) i principi e i criteri direttivi non riguardavano
il rito cautelare, nè giustificavano l'introduzione di una
disciplina speciale per i provvedimenti cautelari previsti dalla
legislazione speciale oggetto del riordino previsto dalla legge
delega; b) il legislatore delegato non poteva introdurre alcuna
innovazione in ordine alle «disposizioni previste dalla legislazione
speciale [...] finalizzate a produrre effetti che non possono
conseguirsi con le norme contenute nel codice di procedura civile» e
quindi non poteva introdurre alcuna previsione di non impugnabilità
in precedenza non prevista; c) il necessario coordinamento imponeva
di estendere il rito cautelare uniforme anche al provvedimenti
cautelari previsti dalla legislazione speciale.
§ 4. Occorre ora spiegare per quali motivi la previsione della
non impugnabilità dell'ordinanza prevista dall'art. 5 del decreto
legislativo n. 150 del 2011 violi l'art. 3 della Costituzione.
Ad avviso del collegio, il legislatore delegato ha introdotto
un'irragionevole disparità di trattamento tra provvedimenti
cautelari.
A differenza di tutti gli altri casi di provvedimenti aventi
natura e struttura cautelare, l'ordinanza in esame non è impugnabile
mediante il reclamo previsto dall'art. 669-terdecies codice di
procedura civile.
Tale speciale mezzo di impugnazione è, infatti, esteso dall'art.
669-quaterdecies codice di procedura civile agli altri provvedimenti
cautelari previsti dal codice civile e dalle leggi speciali.
Orbene, non vi è alcun motivo per ritenere che le parti che
agiscono ex art. 32 del decreto legislativo n. 150 del 2011 debbano
essere private di un mezzo per ottenere una revisione della decisione
cautelare resa dal giudice monocratico e ciò anche in considerazione
delle gravi conseguenze che possono derivare dall'esecuzione di
ingiunzioni di pagamento aventi ad oggetto rilevanti importi di
denaro (nel caso di specie, l'importo ammonta a € 4.602.505,26).
Siamo in presenza di «un'incoerenza interna» alla disciplina
della tutelare cautelare che la Corte costituzionale ha già ritenuto
sufficiente per dichiarare costituzionalmente illegittimo il disposto
degli art. 669-quaterdecies e 695 del codice di procedura civile,
nella parte in cui non prevedevano la reclamabilità del
provvedimento di rigetto dell'istanza per l'assunzione preventiva dei
mezzi di prova di cui agli articoli 692 e 696 dello stesso codice
(cfr. sentenza n. 144 del 2008).
La discrasia è ancora più evidente se si considera che,
rispetto agli altri titoli esecutivi di natura stragiudiziale,
l'ordinanza che, in sede di opposizione pre-esecutiva (c.d.
opposizione a precetto), decide sulla sospensione dell'efficacia
esecutiva del titolo, oggi prevista dall'art. 615, comma 1, codice di
procedura civile è reclamatile ai sensi dell'art. 624, comma 2,
codice di procedura civile.
Ed invero, come messo in evidenza da autorevole dottrina, il
legislatore del 2005 ha introdotto uno specifico strumento di natura
cautelare volto ad inibire l'esecuzione del pignoramento,
sussistendone «gravi motivi».
Sulla scia di tale ricostruzione, la più attenta giurisprudenza
di merito considera ammissibile il reclamo avverso la suddetta
ordinanza, in quanto: a) è un provvedimento di natura cautelare; b)
è ad essa applicabile il disposto dell'art. 624, comma 2, codice di
procedura civile, che non distingue tra ordinanza resa ai sensi del
primo comma e ordinanza resa ai sensi del secondo comma dell'art. 615
codice di procedura civile; c) manca una previsione di non
impugnabilità (per un riepilogo delle decisioni favorevoli
all'ammissibilità del reclamo, cfr. Tribunale di Latina, ordinanza
collegiale del 21.11.2016).
Appare poi irragionevole che la possibilità di proporre reclamo
sia accordata con riferimento ad istanze di sospensione relative a
titoli esecutivi giudiziali, mentre sia negata con riferimento
all'ingiunzione amministrativa, avente natura di titolo
stragiudiziale e come tale dotata di una portata di accertamento del
diritto in contestazione di gran lunga inferiore, se non nulla (si
richiama al riguardo la già citata Cass. n. 9989 del 2016).
Infine, la dottrina ha sottolineato come la previsione della non
impugnabilità da parte dell'art. 5 crei una disparità di
trattamento anche con quanto previsto dall'art. 62 del decreto
legislativo n. 109 del 2010 (Codice del processo amministrativo).
La norma da ultimo richiamata prevede che contro i provvedimenti
cautelari resi dal Tribunale amministrativo regionale è possibile
proporre appello al Consiglio di Stato.
Dunque, confrontando le due discipline si giunge alla conclusione
che rispetto ad alcuni provvedimenti amministrativi è possibile
ottenere, sempre in sede cautelare, la revisione della decisione del
primo giudice, mentre per i provvedimenti amministrativi la cui
opposizione è regolata dal decreto legislativo n. 150 del 2011 non
è riconosciuta tale facoltà alle parti: se si considera che il
decreto legislativo n. 109 del 2010 regola pure i casi di
giurisdizione esclusiva, appare evidente la disparità di trattamento
tra ingiunzioni rimesse alla giurisdizione del giudice ordinario ed
ingiunzioni rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
In conclusione, ad avviso dei collegio, l'art. 5 del decreto
legislativo n. 150 del 2011, come richiamato dall'art. 32 del
medesimo provvedimento legislativo, viola l'art. 3 della Costituzione
nella parte in cui qualifica come non impugnabile l'ordinanza che
decide sull'istanza di sospensione, sottraendola in tal modo al
disposto degli artt. 669-terdecies e quaterdecies codice di procedura
civile.
§ 5. In conclusione, per i motivi in precedenza esposti, il
collegio solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 5
del decreto legislativo n. 150 del 2011, come richiamato dal
successivo art. 32, nella parte in cui non consente la proposizione
del reclamo ex art. 669-terdecies codice di procedura civile avverso
l'ordinanza che decide sulla sospensione dell'efficacia esecutiva
dell'ingiunzione emessa ex art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910,
per violazione degli artt. 76 e 3 della Costituzione.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 e 137 Cost., 1 della legge costituzionale
n. 1 del 1948 e 23 della legge n. 87 del 1953, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150, come richiamato dal successivo art. 32, nella
parte in cui non consente la proposizione del reclamo ex art.
669-terdecies c.p.c. avverso l'ordinanza che decide sulla sospensione
dell'efficacia esecutiva dell'ingiunzione amministrativa prevista
dall'art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910, per contrasto con gli
articoli 76 e 3 della Costituzione.
Ordina che il presente provvedimento, a cura della cancelleria,
sia notificato alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri nonchè comunicato al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati e, all'esito, sia trasmesso alla Corte
costituzionale insieme al fascicolo processuale e con la prova delle
avvenute regolari predette notificazioni e comunicazioni.
Sospende il presente procedimento di reclamo.

Napoli, 6 febbraio 2017

Il Presidente: Magliulo


Il giudice estensore: Forziati