1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 11-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 22 ottobre - 5 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia in materia di localizzazione dei luoghi di culto - Installazione di nuove attrezzature religiose - Subordinazione alla previa approvazione del piano delle attrezzature religiose (PAR) - Compressione irragionevole della liberta' di culto, non giustificata da reali esigenze di buon governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia in materia di localizzazione dei luoghi di culto - Piano delle attrezzature religiose (PAR) - Necessita', decorsi diciotto mesi dall'entrata in vigore della novella regionale, che sia approvato unitamente al nuovo piano di governo del territorio (PGT) - Compressione irragionevole della liberta' di culto, non giustificata da reali esigenze di buon governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 72, commi 1, 2 e 5, secondo periodo, come modificati dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 19, 97, 114, secondo comma, 117, commi secondo, lettera m), e sesto, e 118, primo comma. (T-190254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 11-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 72, commi 1,
2 e 5, secondo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), come modificati
dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Lombardia
3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi
per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi»,
promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con
decisioni del 3 agosto e dell'8 ottobre 2018, rispettivamente
iscritte ai numeri 159 e 172 del registro ordinanze 2018 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 45 e 48, prima serie
speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione dell'Associazione Culturale
Islamica Ticinese (già Associazione Comunità Islamica Ticinese),
nonchè gli atti di intervento della Regione Lombardia e, fuori
termine, dell'Associazione culturale Assalam di Cantù;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Piera Pujatti per la Regione Lombardia e Aldo
Travi per l'Associazione Culturale Islamica Ticinese (già
Associazione Comunità Islamica Ticinese).

Ritenuto in fatto

1.- Con sentenza non definitiva del 3 agosto 2018, iscritta al
reg. ord. n. 159 del 2018, il Tribunale amministrativo regionale per
la Lombardia ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 72, commi 1 e 2, della legge della Regione Lombardia 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nel testo
risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma 1, lettera
c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n. 2,
recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi», per contrasto con gli artt. 2, 3
e 19 della Costituzione.
L'art. 72, comma 1, stabilisce che «[l]e aree che accolgono
attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse
sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature
religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove
vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali,
valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose
di cui all'articolo 70». Il comma 2 dispone che «[l]'installazione di
nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1;
senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova
attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'articolo 70».
Il TAR riferisce che l'Associazione Culturale Madni, una
associazione volta a mantenere e valorizzare le tradizioni culturali
dei paesi di origine dei musulmani residenti nel territorio e a
rafforzare il legame con i cittadini locali, ha ottenuto il 15
gennaio 2016 un permesso edilizio al fine di adibire un complesso
immobiliare ad attività di culto. Successivamente tale permesso è
stato annullato d'ufficio dal Comune di Castano Primo con
determinazione del 13 marzo 2017, dal momento che l'intervento
edilizio, essendo preordinato alla realizzazione di un'attrezzatura
religiosa ai sensi della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, avrebbe
richiesto la preventiva approvazione del piano delle attrezzature
religiose (di seguito: PAR), di cui invece il Comune di Castano Primo
ha ritenuto di non dotarsi. L'Associazione ha impugnato
l'annullamento d'ufficio (e il rapporto della Polizia locale del 9
novembre 2016) e ha chiesto il risarcimento del danno.
Il rimettente ricostruisce la cornice normativa in cui si
inquadra la controversia e ricorda che la sentenza n. 63 del 2016
della Corte costituzionale, resa nell'ambito di un giudizio in via
principale, ha annullato alcune delle norme introdotte dalla legge
reg. Lombardia n. 2 del 2015 in materia di attrezzature religiose,
senza però toccare - in quanto non impugnate - le previsioni
dell'art. 72 che subordinano la realizzazione di tali attrezzature
all'approvazione di un apposito piano.
Il TAR respinge come infondati tutti i numerosi motivi di ricorso
presentati dall'associazione ricorrente, ad eccezione di quello
relativo all'illegittimità costituzionale dell'art. 72 della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, come modificato nel 2015.
1.1.- Quanto alla rilevanza, il TAR spiega che la decisione della
causa dipende esclusivamente dalla soluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 72 della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005, sulla cui base è stato assunto il provvedimento di
autotutela censurato. L'esercizio del potere di autotutela richiede,
infatti, ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990,
n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di
diritto di accesso ai documenti amministrativi), anzitutto
l'illegittimità del provvedimento annullato, e l'accertamento di
tale profilo «riposa esclusivamente nella soluzione delle questioni
di legittimità costituzionale prospettate nei confronti della legge
regionale».
Il TAR non ritiene, invece, che incida sulla rilevanza della
questione la sopravvenuta legge della Regione Lombardia 25 gennaio
2018, n. 5 (Razionalizzazione dell'ordinamento regionale. Abrogazione
di disposizioni di legge), la quale, all'art. 2 dispone che «[a]
decorrere dall'entrata in vigore della presente legge sono o restano
abrogate: [...] b) le seguenti leggi o disposizioni operanti
modifiche alla legislazione regionale [...] 69) L.R. 3 febbraio 2015,
n. 2 (Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi)». In primo luogo, il TAR rileva
che il provvedimento impugnato nel presente giudizio è precedente
alla legge reg. Lombardia n. 5 del 2018, sicchè la norma regionale
abrogatrice sopravvenuta non potrebbe comunque far venire meno la
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative al
testo della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nella formulazione
in vigore al tempo del rilascio del permesso di costruire e della
determinazione di autotutela censurata nel giudizio amministrativo.
In secondo luogo, il TAR ritiene che comunque l'art. 72 della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005 sia a tutt'oggi vigente nel tenore
risultante dalle modificazioni apportate dalla legge reg. Lombardia
n. 2 del 2015. La legge reg. Lombardia n. 5 del 2018, infatti,
avrebbe attuato un mero riordino legislativo, come risulterebbe
dall'art. 1 e in particolare dall'art. 4, ove si dispone che restano
«confermate [...] le variazioni testuali apportate alla legislazione
vigente dalle leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate
da integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi
intervenute successivamente». Le leggi modificate, dunque, non
sarebbero state toccate dall'intervento di riordino.
Infine, il TAR precisa che nel giudizio a quo non è rilevante
l'eventuale illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma 5,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui «indica
come meramente facoltativa l'adozione del Piano delle attrezzature
religiose entro il termine di diciotto mesi dall'entrata in vigore
della legge regionale n. 2 del 2015».
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il TAR ritiene che
l'art. 72, commi 1 e 2, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005,
nel prevedere che in assenza o comunque al di fuori delle previsioni
del PAR i comuni non possano consentire l'apertura di spazi destinati
all'esercizio del culto, sia di dubbia costituzionalità in quanto
preordina «una completa e assoluta programmazione pubblica della
realizzazione di "attrezzature religiose", in funzione delle
"esigenze locali" - rimesse all'apprezzamento discrezionale del
Comune - a prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali
opere, e persino della loro destinazione alla fruizione da parte di
un pubblico più o meno esteso, introducendo così un controllo
pubblico totale, esorbitante rispetto alle esigenze proprie della
disciplina urbanistica, in ordine all'apertura di qualsivoglia spazio
destinato all'esercizio del culto».
Secondo il rimettente, «l'equivoco di fondo» da cui muove il
legislatore regionale consisterebbe nell'individuazione di una
«corrispondenza biunivoca» tra le «attrezzature religiose di
interesse comune», di cui all'art. 71, comma 1, della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005, costituenti opere di urbanizzazione
secondaria, e le «attrezzature religiose» di cui all'art. 72, di modo
che «tutte tali attrezzature sono trattate allo stesso modo, ossia
quali opere di urbanizzazione secondaria soggette alla necessaria
previa programmazione comunale», «prescindendo [...] dalla
circostanza che tali attrezzature siano o non siano strettamente
necessarie ad assicurare la dotazione di standard urbanistici
funzionale a un dato insediamento residenziale».
Che sia così si evincerebbe, secondo il rimettente, dal
combinato disposto dell'art. 71, comma 1, e dell'art. 72, comma 2,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005; inoltre, tale
interpretazione sarebbe accolta nella prassi amministrativa fondata
sulla circolare regionale 20 febbraio 2017, n. 3, recante «Indirizzi
per l'applicazione della legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2
"Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (legge per il
governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi"».
1.3.- Tale impostazione contrasterebbe anzitutto con l'art. 19
Cost. Il TAR Lombardia richiama le sentenze della Corte
costituzionale n. 59 del 1958 (secondo la quale la libertà religiosa
comprende «tutte le manifestazioni del culto, ivi indubbiamente
incluse, in quanto forma e condizione essenziale del suo pubblico
esercizio, l'apertura di templi ed oratori») e n. 63 del 2016, che,
giudicando proprio della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, ha
ribadito che l'apertura di luoghi di culto «ricade nella tutela
garantita dall'art. 19 Cost.».
Il TAR non intende negare che la Regione, nell'esercizio della
propria potestà legislativa in materia di governo del territorio,
attribuitale dall'art. 117, terzo comma, Cost., possa dettare una
disciplina legislativa specificamente dedicata all'inserimento
urbanistico delle attrezzature religiose e degli edifici di culto.
Tuttavia, in base alla sentenza n. 63 del 2016, la legislazione
regionale in materia di edilizia del culto «trova la sua ragione e
giustificazione [...] nell'esigenza di assicurare uno sviluppo
equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione
dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione,
che comprende perciò anche i servizi religiosi», mentre non sarebbe
«consentito al legislatore regionale, all'interno di una legge sul
governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o
compromettano la libertà di religione». In virtù delle norme
impugnate, i luoghi di culto dovrebbero essere necessariamente
realizzati nelle aree stabilite dai comuni, ai quali spetterebbe
«ogni discrezionalità in ordine all'apertura di luoghi di culto,
pubblici o privati, sul proprio territorio».
Secondo il TAR, un conto è che il PAR si preoccupi di assicurare
l'adeguata dotazione di edifici di culto a servizio degli
insediamenti residenziali, in base alle esigenze locali, un altro è
che, in assenza o comunque al di fuori delle sue previsioni, non sia
consentita l'apertura di alcun edificio di culto, «a prescindere dal
contesto e dal carico urbanistico generato dalla specifica opera».
Ciò determinerebbe «un ostacolo di fatto al libero esercizio del
culto», poichè la possibilità di esercitare collettivamente e in
forma pubblica i riti non contrari al buon costume, garantita
dall'art. 19 Cost., verrebbe «a essere subordinata alla
pianificazione comunale e, quindi, al controllo pubblico».
Si avrebbe un'indebita limitazione della libertà di religione
perchè la pianificazione comunale interviene necessariamente con
cadenze periodiche pluriennali, con conseguente differimento nella
possibilità di soddisfare le esigenze di culto della collettività.
Inoltre, il piano dei servizi non garantirebbe la previsione di
luoghi di culto per tutte le confessioni religiose o per le singole
comunità di fedeli.
La libertà di culto non potrebbe «risentire in termini così
stringenti della programmazione urbanistica»; la Costituzione
garantirebbe l'esercizio pubblico del culto, con il solo limite del
rispetto del buon costume, anche a una comunità composta da pochi
fedeli, come nel caso oggetto del giudizio a quo, riguardante la sede
di un'associazione religiosa cui aderiscono circa sessanta famiglie.
1.4.- Inoltre, le limitazioni all'apertura di luoghi di culto
stabilite dalla legge regionale eccederebbero lo scopo di assicurare
il corretto inserimento sul territorio delle attrezzature religiose,
con conseguente violazione «dei fondamentali canoni di
ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione posti
dall'art. 3 della Costituzione».
Il TAR ricorda che l'art. 72, comma 7, della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005 stabilisce quali caratteristiche costruttive debbano
avere le attrezzature religiose e quali dotazioni aggiuntive di
parcheggi debbano essere assicurate. Gli edifici religiosi sarebbero
realizzabili, in linea di principio, nelle zone residenziali, ferma
restando la potestà comunale di porre limitazioni, in relazione alle
dimensioni della struttura e al contesto (viabilità, parcheggi
ecc.). Il rispetto di tutte le previsioni costruttive e di
inserimento urbanistico delle attrezzature religiose potrebbe essere
assicurato mediante le ordinarie prescrizioni degli strumenti
urbanistici.
Il rimettente rileva che l'apertura di un luogo di culto non
differisce dalla realizzazione di altri luoghi di aggregazione
sociale, quali scuole, centri culturali, case di cura, palestre ecc.:
per tali strutture, tuttavia, non sarebbe prevista analoga rigida
programmazione comunale. Il differente trattamento previsto dalla
legge regionale per le attrezzature religiose sarebbe «del tutto
ingiustificato e discriminatorio, rispetto a quello riservato ad
altre attrezzature comunque destinate alla fruizione pubblica,
potenzialmente idonee a generare un impatto analogo, o persino
maggiore, nel contesto urbanistico».
Secondo il rimettente, in definitiva, «l'avocazione al Comune
dell'integrale programmazione della localizzazione e del
dimensionamento delle attrezzature religiose» finirebbe «per eccedere
gli scopi propri della disciplina dell'assetto del territorio
comunale, producendo, di fatto, effetti simili all'autorizzazione
governativa all'apertura dei luoghi di culto, prevista dall'art. 1
del regio decreto 28 febbraio 1930, n. 289, già dichiarato
costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 59 del 1958».
1.5.- La violazione degli artt. 3 e 19 Cost. ridonderebbe anche
nella lesione dei diritti inviolabili della persona, tutelati
dall'art. 2 Cost. (si richiama la sentenza n. 195 del 1993), «stante
la centralità del credo religioso quale espressione della
personalità dell'uomo, tutelata nella sua affermazione individuale e
collettiva».
2.- È intervenuta in giudizio la Regione Lombardia, con atto
depositato il 14 novembre 2018, eccependo l'inammissibilità e
l'infondatezza delle questioni.
2.1.- Le questioni sarebbero inammissibili per irrilevanza
perchè, mentre il TAR censura la sproporzione tra l'oggetto della
norma in questione, che pone l'obbligo di approvare il PAR prima di
aprire un luogo di culto, e le ipotesi «in cui un gruppo di fedeli
intenda allestire una "piccola sala di preghiera"», il giudizio a quo
riguarderebbe invece un luogo di preghiera frequentabile da un numero
non determinato di fedeli e destinato a incidere in modo rilevante e
permanente sul tessuto urbano, come rilevato dal Comune attraverso il
rapporto della Polizia locale.
2.2.- Nel merito, le questioni sarebbero non fondate.
La Regione rileva che i luoghi dedicati al culto concorrono a
conformare l'assetto urbanistico dei centri abitati e non possono
prescindere da una regolamentazione urbanistico-edilizia. Ricorda che
il concetto urbanistico di attrezzature religiose è stato introdotto
per la prima volta dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765), e osserva che l'impostazione che lascia
ampio spazio alla pianificazione comunale in relazione agli edifici
di culto come opere di urbanizzazione secondaria deriverebbe dalla
legislazione statale.
La Regione riferisce i contenuti della sentenza della Corte
costituzionale n. 63 del 2016 e, in relazione all'art. 72, comma 5,
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, osserva che «la parola
"intendono" utilizzata dalla norma non può certo essere intesa come
intenzione soggettiva, ma come legata al nostro ordinamento
giuridico»; «[o]ve i Comuni non dovessero attivarsi immotivatamente a
fronte di richieste di nuove attrezzature religiose, tale
comportamento potrà essere sanzionato nelle sedi competenti». I
comuni non avrebbero discrezionalità nel valutare le esigenze di
tipo religioso che il territorio esprime, ma dovrebbero sottoporre a
valutazione tutte quelle legittimamente emerse; qualunque confessione
religiosa avrebbe il diritto di vedere esaminata, da un punto di
vista urbanistico-edilizio, la propria volontà di installare
attrezzature religiose.
La norma censurata realizzerebbe un «punto di equilibrio» tra il
diritto ad uno spazio per l'esercizio del proprio diritto
fondamentale e il diritto della Regione di governare il proprio
territorio: punto di equilibrio che la legislazione statale avrebbe
lasciato alla pianificazione comunale.
Il TAR muoverebbe da un punto di vista erroneo: la norma
regionale, lungi dal lasciare alla discrezionalità dei comuni le
scelte in questa materia, compirebbe «una operazione di
regolamentazione, obbligando i comuni a prendere in considerazione
questo aspetto e a pianificare il proprio territorio anche con
riferimento all'art. 19 Cost. e alla possibilità che tutte le
confessioni religiose possano richiedere un proprio luogo di culto».
Prevedendo la pianificazione comunale, la norma regionale censurata
cercherebbe di rimediare alla situazione degli ultimi anni, in cui
sono frequenti le decisioni dei giudici amministrativi su
provvedimenti comunali di chiusura, per ragioni urbanistiche, di
luoghi di culto.
Secondo la Regione, gli edifici di culto avrebbero «un impatto,
che è spesso visivo, ma anche sul carico urbanistico», in quanto
destinati «ad avere un accesso massiccio in un determinato momento».
Quanto alla pretesa sproporzionalità della norma, la Regione
precisa, fra l'altro, che essa «non si applica alle opere
temporanee».
Quanto alla asserita discriminazione rispetto ad altre strutture
di aggregazione sociale, come le scuole, la Regione rileva che le
situazioni sarebbero diverse, in particolare a causa della necessaria
visibilità del luogo di culto «per richiamare i fedeli», e ricorda
di aver già adottato discipline specifiche per alcune categorie di
opere, come le grandi strutture di vendita. La Regione avrebbe scelto
di non distinguere le strutture religiose a seconda delle loro
dimensioni per non avvantaggiare le confessioni religiose con pochi
aderenti. Inoltre, una limitazione basata sul numero dei
frequentatori sarebbe contraria alla logica dell'edilizia di culto,
che presuppone luoghi utilizzabili da tutti i fedeli di una
determinata religione.
Infine, il parametro dell'art. 2 Cost. sarebbe «del tutto
inconferente».
2.3.- Il 15 marzo 2019 la Regione Lombardia ha chiesto che la
causa iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018 fosse discussa in udienza
pubblica.
2.4.- Il 9 aprile 2019 la Regione Lombardia ha depositato una
memoria integrativa. In essa ribadisce l'irrilevanza della questione
di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Lombardia. Nel
merito, evidenzia che la norma censurata rispetta l'art. 19 Cost. in
quanto non distingue le confessioni religiose a seconda della
presenza o meno dell'intesa con lo Stato. Inoltre, il PAR sarebbe «un
mezzo proporzionato e congruo rispetto al fine», consistente nella
«razionale sistemazione urbanistica» di tali attrezzature. Infine, la
Regione ricorda che la Corte costituzionale ha considerato legittimo
l'art. 31-bis della legge della Regione Veneto 23 aprile 2004, n. 11
(Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio),
inserito dall'art. 2 della legge della Regione Veneto 12 aprile 2016,
n. 12 (Modifica della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme
per il governo del territorio e in materia di paesaggio" e successive
modificazioni), riguardante la pianificazione delle attrezzature
religiose (è richiamata la sentenza n. 67 del 2017).
3.- Il 25 settembre 2019 l'Associazione culturale Assalam di
Cantù, parte di un giudizio amministrativo oggetto di sospensione
cosiddetta "impropria" (cioè, disposta in attesa della decisione
della Corte sulle presenti cause), ha depositato atto di intervento
ad adiuvandum.
4.- Con sentenza dell'8 ottobre 2018, iscritta al reg. ord. n.
172 del 2018, il TAR Lombardia ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 5, della legge reg. Lombardia n.
12 del 2005, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), della
legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, per contrasto con gli artt. 2, 3,
5, 19, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera m), e
sesto comma, e 118, primo comma, Cost.
La disposizione censurata stabilisce che «[i] comuni che
intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad
adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale
recante "Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi". Decorso detto termine il piano
è approvato unitamente al nuovo PGT».
Il TAR riferisce che l'Associazione Comunità Islamica Ticinese
(ora Associazione Culturale Islamica Ticinese), ricorrente nel
giudizio amministrativo, formata da circa trecento persone di
religione islamica residenti prevalentemente a Sesto Calende e nei
comuni limitrofi, aveva chiesto al Comune di Sesto Calende fin dal
2011, nel corso della formazione del piano di governo del territorio
(di seguito PGT), di prevedere nel proprio strumento urbanistico
un'area per il culto islamico. Il Comune aveva rigettato la richiesta
e l'Associazione aveva impugnato il PGT nella parte in cui non
prevedeva alcuna area da destinare al culto islamico. Il ricorso era
stato accolto con sentenza del TAR Lombardia 8 novembre 2013, n.
2485. A fronte dell'inerzia del Comune, l'Associazione aveva poi
notificato un ricorso per ottemperanza, a seguito del quale il TAR
(con sentenza 15 gennaio 2015, n. 146, non impugnata) aveva indicato
le modalità per l'esecuzione della sua precedente pronuncia. Il
procedimento avviato per adeguarsi alla sentenza di ottemperanza,
tuttavia, era stato sospeso dal Comune per il sopraggiungere della
legge reg. Lombardia n. 2 del 2015 (che richiedeva il parere della
Consulta regionale per la valutazione delle istanze relative alle
attrezzature religiose). L'Associazione aveva quindi notificato un
nuovo ricorso, ritenendo che la nuova legge regionale non potesse
costituire ostacolo all'esecuzione delle precedenti statuizioni
giurisdizionali, ma questo ricorso veniva respinto dal TAR (sentenza
16 aprile 2015, n. 943, non impugnata). Dopo la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma relativa al parere della
Consulta regionale (sentenza n. 63 del 2016), al fine di non fare
decorrere il termine di diciotto mesi previsto dalla legge regionale
per l'approvazione dei piani comunali delle attrezzature religiose,
l'Associazione aveva notificato al Comune un atto di diffida. Il
Comune respingeva la domanda con provvedimento del Responsabile dei
servizi dell'Area tecnica del Comune di Sesto Calende 25 ottobre
2016, n. prot. 24471, rilevando l'assenza dei requisiti di ente di
confessione religiosa richiesti dalla legge 24 giugno 1929, n. 1159
(Disposizioni sull'esercizio dei culti ammessi nello Stato e sul
matrimonio celebrato davanti ai ministri dei culti medesimi).
Quest'ultimo diniego dava luogo al giudizio a quo e veniva sospeso
dal TAR con ordinanza cautelare 20 gennaio 2017, n. 112, (poi
confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza 5 maggio 2017, n.
1885).
Il Comune adottava quindi la delibera consiliare 20 settembre
2017, n. 39, con cui respingeva la domanda per una pluralità di
motivi. Il nuovo diniego veniva impugnato dall'Associazione con
motivi aggiunti, sui quali il TAR deve dunque pronunciarsi nel
merito.
4.1.- Il TAR rileva che la delibera n. 39 del 2017 avrebbe
«natura di provvedimento di secondo grado» rispetto all'atto di
diniego n. 24471 del 2016 e, dunque, avrebbe privato quest'ultimo di
efficacia. Per questa ragione dichiara improcedibile il ricorso
principale.
Quanto ai motivi aggiunti, il TAR afferma di dubitare «della
legittimità costituzionale dell'art. 72 della L.R. Lombardia n.
12/2005 nella misura in cui tale norma, avuto riguardo alla tutela
costituzionale riservata alla libertà religiosa, non detta alcun
limite alla discrezionalità del Comune nel decidere quando (comma 5)
e in che senso (commi 1 e 2) determinarsi a fronte della richiesta di
individuazione di edifici o aree da destinare al culto».
Tuttavia, dopo avere ricordato di avere già rimesso la questione
di costituzionalità relativa all'art. 72, commi 1 e 2, con la
sentenza non definitiva iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018, il TAR
«[s]otto questo profilo [...] reputa opportuno sospendere il giudizio
ai sensi dell'art. 79 c.p.a. in attesa della decisione» della Corte
costituzionale, e quindi solleva soltanto la questione relativa
all'art. 72, comma 5, «per un ulteriore profilo di
incostituzionalità della norma regionale, non sollevato nella
precedente decisione di rinvio».
4.2.- Sulla rilevanza, il TAR riferisce che con il primo motivo
aggiunto l'Associazione lamenta che «l'Amministrazione comunale non
può legittimamente negare la sussistenza dei presupposti ad una
individuazione di area di culto da assegnare a fedeli della religione
islamica, nè tanto meno [il che particolarmente rileva ai fini della
questione di legittimità costituzionale - n.d.r.] può
legittimamente differire ogni determinazione in tal senso ad una
successiva ed ulteriore verifica in sede di futuro aggiornamento del
PGT».
La decisione su questa prima censura, secondo il rimettente,
passerebbe necessariamente attraverso l'applicazione dell'art. 72,
comma 5, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, perchè tale
disposizione prevede che, decorsi diciotto mesi dalla data di entrata
in vigore della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, i comuni che
intendono prevedere nuove attrezzature religiose devono approvare il
piano delle attrezzature religiose «unitamente al nuovo PGT». Il
termine di diciotto mesi è spirato il 6 agosto 2016 e il Comune di
Sesto Calende non ha approvato il piano delle attrezzature religiose
e ha adottato l'atto di diniego il 20 settembre 2017. Per questa
ragione verrebbe in rilievo l'applicazione del secondo periodo
dell'art. 72, comma 5, giacchè senza l'approvazione del nuovo PGT
rimarrebbe senza tutela la posizione dell'Associazione e sarebbe
dunque «innegabile» la rilevanza della questione.
4.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, l'art. 72, comma 5,
secondo periodo, della legge regionale n. 12 contrasterebbe
innanzitutto con gli artt. 2, 3 e 19 Cost., per l'irragionevole
compressione della libertà religiosa dei fedeli, sotto il profilo
del loro diritto di trovare spazi da dedicare all'esercizio di tale
libertà, in quanto, a seguito della inutile decorrenza del termine
di diciotto mesi per l'adozione del PAR, la norma non prevede la
possibilità di «alcun intervento sostitutivo», e assegna
all'amministrazione comunale la facoltà di introdurre il piano in
sede di revisione o adozione del PGT «senza alcun ulteriore termine»
e senza «alcuna disposizione "sanzionatoria"».
Resterebbe, secondo lo stesso rimettente, «fuori discussione il
potere del Comune di decidere, all'esito di un'istruttoria adeguata,
se accogliere o respingere la domanda degli interessati». Tuttavia,
la perdurante situazione di attesa e di incertezza nella quale
versano i fedeli non sarebbe compatibile con il rango costituzionale
del diritto di libertà religiosa. La domanda di spazi da dedicare
all'esercizio di tale libertà, infatti, dovrebbe «trovare una
risposta - in un senso positivo o in senso negativo - in tempi certi,
ed entro un termine ragionevole» (si richiama la sentenza n. 63 del
2016).
4.4.- La norma regionale impugnata violerebbe anche l'art. 97
Cost. in quanto la mancata previsione di tempi certi di risposta
all'istanza dei fedeli, da un lato, contrasterebbe con il principio
di buon andamento dell'azione amministrativa e, dall'altro lato,
esprimerebbe «uno sfavore dell'Amministrazione nei confronti del
fenomeno religioso», con conseguente violazione del principio di
imparzialità dell'azione amministrativa.
Inoltre, la mancata previsione di tempi certi violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., in quanto la predeterminazione
della durata massima dei procedimenti atterrebbe ai livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili, in base
all'art. 29 della legge n. 241 del 1990.
4.5.- Sotto un ulteriore profilo, il rimettente denuncia la
violazione, da parte della norma regionale in questione, degli artt.
5, 114, secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost.
Una volta decorsi i diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge
reg. Lombardia n. 2 del 2015, «la norma regionale condiziona
l'adozione del Piano delle attrezzature religiose alla revisione
complessiva del piano di governo del territorio». Secondo il TAR,
ciò determinerebbe la ingiustificata compressione dell'autonomia dei
comuni nell'esercizio delle funzioni di loro competenza, non
comprendendosi per quale ragione sia vietato ai comuni lombardi di
adottare il PAR in un momento distinto rispetto alla revisione del
PGT; inoltre, sarebbe compressa anche la potestà regolamentare in
ordine alle funzioni attribuite ai comuni (art. 117, sesto comma,
Cost.) e sarebbe violato il principio di sussidiarietà verticale di
cui all'art. 118, primo comma, Cost.
5.- È intervenuta in giudizio la Regione Lombardia, con atto
depositato il 17 dicembre 2018, eccependo l'inammissibilità e
l'infondatezza delle questioni.
5.1.- Le questioni sarebbero inammissibili per irrilevanza,
perchè la norma della cui costituzionalità si dubita non
influirebbe sulla decisione nel giudizio a quo.
La Regione rileva che la delibera del Consiglio comunale n. 39
del 2017 ha respinto la domanda dell'Associazione per diversi motivi,
senza fare alcun cenno all'art. 72, comma 5, della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005 e alle scadenze temporali per l'approvazione
del PAR. La circostanza che il Comune di Sesto Calende non si sia
pronunciato nei diciotto mesi «non risulta essere censurata nel
giudizio, nè il provvedimento risulta motivato in relazione al
suddetto art. 72 co. 5». Tale norma, pertanto, non troverebbe
applicazione nel giudizio a quo.
La Regione ricorda che la deliberazione del Comune consegue ad
una complessa vicenda giudiziale: in essa «si legge che, in
considerazione delle ordinanze cautelari emesse dal TAR per la
Lombardia e dal Consiglio di Stato, si determina ad analizzare
l'osservazione al Piano di Governo del Territorio, prot. 18509 del
04.07.2011 presentata dall'Associazione Islamica e tesa
all'identificazione nel P.G.T. di un'area destinata ad attrezzature
per il culto islamico». L'istanza sarebbe stata dunque esaminata dal
Comune proprio in sede di approvazione del PGT, cioè «nella sede
propria, anche ai sensi dell'art. 72 oggetto del presente giudizio».
Il ricorso metterebbe in evidenza l'impossibilità, per il
Comune, di negare un provvedimento positivo in presenza di una
comunità di fedeli, per cui l'art. 72, comma 3 (recte: 5), della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 non sarebbe applicabile.
Inoltre, la norma censurata non sarebbe applicabile perchè la
vicenda amministrativa e giudiziaria riguarda «un procedimento di
approvazione di PGT già in itinere».
5.2.- Quanto al merito delle questioni, la difesa regionale, dopo
avere richiamato gli argomenti già spesi in relazione all'ordinanza
iscritta al reg. ord. n. 159 del 2018, afferma che la disposizione
dell'art. 72, comma 5, non violerebbe l'art. 19 Cost. in quanto non
distingue fra le varie confessioni religiose, che siano di grandi,
medie o piccole dimensioni.
Aggiunge che, essendo il PAR un nuovo elemento del più ampio
PGT, la legge regionale ha voluto che fosse inserito in un momento di
revisione organica di quest'ultimo. Successivamente alla prima
variante generale del PGT, tuttavia, qualsiasi altra richiesta
accolta dal comune potrebbe essere approvata con una semplice
variante al PAR, e non ogni volta con una variante generale al PGT.
Quanto alla mancata previsione di un potere sostitutivo dopo la
scadenza dei diciotto mesi, la Regione osserva che «la parola
"intendono" utilizzata dalla norma non può certo essere ritenuta
come intenzione soggettiva, ma come legata al nostro ordinamento
giuridico»: nell'ipotesi in cui vi fossero state istanze pendenti nel
lasso di tempo dal 5 febbraio 2015 al 5 agosto 2016, i comuni
sarebbero stati tenuti ad esaminarle (eventualmente respingendole,
come ha fatto il Comune di Sesto Calende). La mancanza di un potere
sostitutivo regionale non sarebbe incostituzionale perchè il nostro
ordinamento prevede rimedi contro l'inerzia della pubblica
amministrazione.
In virtù della previsione del termine di diciotto mesi, la
certezza del rapporto sarebbe insita nella norma, con conseguente
insussistenza della violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
La Regione rileva anche che, in ogni caso, i comuni possono
ancora approvare il PAR in tempi ragionevoli, con la procedura
prevista per le varianti generali al PGT, e, ove i comuni «non
dovessero attivarsi, immotivatamente, a fronte di richieste di nuove
attrezzature religiose, tale comportamento potrà essere sanzionato
nelle sedi competenti».
La norma regionale avrebbe dato «la possibilità ai comuni di
esaminare con procedimento semplificato le istanze già pendenti
proprio in considerazione della necessità di una durata ragionevole
del procedimento», e ciò dimostrerebbe che la scansione temporale
della norma de qua non contrasta con gli artt. 2, 3, 19, 97 e 117,
secondo comma, lettera m), Cost.
La previsione della variante generale del PGT non sarebbe
eccentrica perchè la gestione del territorio deve tener conto di
tutti gli interessi coinvolti e la sede propria per questa attività
è il PGT.
Il rispetto dell'autonomia comunale «deve armonizzarsi con la
verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati
ad una valutazione ampia delle esigenze diffuse sul territorio».
Dunque, la normativa regionale non violerebbe le norme
costituzionali relative all'autonomia comunale: «i Comuni ben possono
esercitare le proprie funzioni» ma «devono adottare un determinato
procedimento». La discrezionalità del legislatore regionale non
potrebbe risultare compressa al punto che ad esso non sarebbe
consentito di «normare il procedimento attraverso cui si giunge
all'approvazione» del piano delle attrezzature religiose.
6.- Nel giudizio di legittimità costituzionale si è costituita
- con atto depositato il 21 dicembre 2018 - l'Associazione Culturale
Islamica Ticinese, ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo che la
disposizione censurata sia dichiarata incostituzionale.
La parte ripercorre le vicende amministrative e giudiziarie
all'origine del giudizio di legittimità costituzionale, osservando,
fra l'altro, che all'Associazione aderiscono oltre 150 capifamiglia e
che tale comunità islamica non dispone di uno spazio per la
preghiera, ragion per cui dal 2006 chiede al Comune di Sesto Calende
l'individuazione di uno spazio nel territorio comunale. In occasione
dell'approvazione del PGT, la richiesta dell'Associazione sarebbe
stata respinta per ragioni «elettorali», e il rigetto è stato poi
annullato dal TAR Lombardia. Nelle more del giudizio di ottemperanza
per l'esecuzione di tale sentenza, la Regione approvava la legge reg.
Lombardia n. 2 del 2015, «meglio nota in Lombardia come "legge
antimoschee"».
L'Associazione ricorda di aver contestato la delibera del
Consiglio comunale n. 39 del 2017 in quanto «la disposizione
regionale avrebbe consentito di subordinare a valutazioni ampiamente
discrezionali [...] la previsione di aree di culto»: invece si
dovrebbe escludere che «in proposito l'amministrazione comunale
fruisca dell'ordinaria discrezionalità (sia quanto ai contenuti, sia
quanto ai tempi) di cui gode [...] in materia di pianificazione
urbanistica e cui fa rinvio l'art. 72, quinto comma, della l. reg.
12/2005». Secondo l'Associazione, l'amministrazione comunale, «alla
stregua dei principi costituzionali, può "modulare" l'esercizio
della libertà di culto nell'ambito del territorio comunale, per
esempio attraverso l'individuazione delle aree più idonee, alla
integrazione architettonica, ecc.», ma una legge regionale non può
assegnare al comune «una potestà di pianificazione urbanistica come
strumento per decidere "se" e "quando" individuare un luogo di culto
nel territorio comunale sulla base di propri apprezzamenti ampiamente
discrezionali». In altre parole, «non può essere conferita al Comune
la possibilità di consentire o meno l'esercizio del culto nel
territorio comunale (come invece si verifica nei Paesi dove non è
riconosciuta la libertà religiosa)»: ai comuni dovrebbe spettare
soltanto l'individuazione del luogo più adatto.
Con la deliberazione n. 39 del 2017, il Comune avrebbe esercitato
l'ampia discrezionalità attribuita dall'art. 72, comma 5, della
legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, ragion per cui la questione
sarebbe rilevante.
Quanto alla non manifesta infondatezza, l'Associazione rileva
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, i principi
costituzionali della laicità "positiva" dello Stato e della libertà
religiosa condizionano l'esercizio delle potestà urbanistiche. Per
questo motivo i poteri di programmazione territoriale non potrebbero
«prevaricare rispetto ai principi costituzionali sulla garanzia del
culto» e la legislazione regionale non potrebbe penalizzare
surrettiziamente l'insediamento delle attrezzature religiose. La
giurisprudenza costituzionale imporrebbe di «differenziare con
chiarezza l'individuazione di luoghi di culto dalla discrezionalità
(che attiene sia all''an', che al 'quomodò, che al 'quando') di cui
fruisce ordinariamente l'amministrazione comunale nelle scelte in
materia di pianificazione urbanistica».
L'Associazione nega la possibilità di un'interpretazione
adeguatrice: l'interpretazione dell'art. 72, comma 5, seguita dal
Comune di Sesto Calende, sulla cui base è stata sollevata la
questione, sarebbe costantemente riscontrabile nella prassi
amministrativa lombarda, tanto è vero che nella provincia di Varese
sarebbe stato rilasciato un solo permesso per costruire un luogo di
culto islamico. Infatti, i membri dell'Associazione, per celebrare il
culto, si recano ogni settimana in provincia di Novara.
7.- Il 9 aprile 2019 la Regione Lombardia ha depositato una
memoria integrativa. In essa ribadisce l'irrilevanza e l'infondatezza
della questione sollevata dal giudice a quo.
8.- Il 17 aprile 2019 la Associazione Culturale Islamica Ticinese
ha depositato a sua volta una memoria integrativa, in cui, in primo
luogo, replica all'eccezione di inammissibilità per irrilevanza,
osservando che la norma censurata assume rilievo nel giudizio a quo
in quanto la sua applicazione comporterebbe il rigetto dei motivi
aggiunti per carenza d'interesse. Infatti, il Comune ha respinto la
richiesta dell'Associazione in una sede diversa dalla formazione del
nuovo PGT, per cui, visto il contenuto dell'art. 72, comma 5, e il
decorso del termine di diciotto mesi in esso previsto, la norma
censurata «precluderebbe qualsiasi possibilità di risultato utile
per l'Associazione ricorrente». Il TAR avrebbe espresso questo
concetto osservando che la rilevanza deriva dal fatto che, senza
l'avvio del procedimento di approvazione del nuovo PGT, «rimane senza
tutela la posizione dell'Associazione».
Nel merito, l'Associazione rileva che la legislazione regionale
sulla pianificazione urbanistica non può rendere più difficoltoso
l'esercizio del diritto fondamentale di libertà religiosa: eppure
questo sarebbe l'effetto della norma censurata, che vincola
l'individuazione di luoghi di culto (e non delle altre opere di
urbanizzazione secondaria) all'adozione del nuovo PGT. Nel complesso,
le norme della Regione Lombardia avrebbero determinato l'«esclusione
sistematica di luoghi di culto islamico».
9.- Il 25 settembre 2019 l'Associazione culturale Assalam di
Cantù, parte di un processo amministrativo oggetto di sospensione
c.d. "impropria" (in attesa della decisione della Corte sulle
presenti cause), ha depositato anche in questo giudizio atto di
intervento ad adiuvandum.
10.- Il 30 settembre 2019 la Regione Lombardia ha depositato una
ulteriore memoria integrativa, in cui ribadisce gli argomenti svolti
a sostegno dell'inammissibilità e dell'infondatezza della questione.
Inoltre, la Regione osserva che, «non motivando sugli ulteriori
profili di ricorso, nonostante la loro priorità logico-giuridica, di
fatto il Giudice a quo svincola la proposizione del dubbio di
costituzionalità dal nesso di pregiudizialita'».

Considerato in diritto

1.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 159 del 2018 il
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 72, commi 1 e 2, della legge
della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo
del territorio), nel testo risultante dalle modifiche apportate
dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Lombardia
3 febbraio 2015, n. 2, recante «Modifiche alla legge regionale 11
marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi
per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi», per
contrasto con gli artt. 2, 3 e 19 della Costituzione.
L'art. 72, comma 1, stabilisce che «[l]e aree che accolgono
attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse
sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature
religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove
vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali,
valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose
di cui all'articolo 70». Il comma 2 dispone che «[l]'installazione di
nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1;
senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova
attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'articolo 70». Le
attrezzature religiose sono identificate dall'art. 71 della stessa
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
Secondo il TAR, i citati commi 1 e 2 dell'art. 72, nel prevedere
che, in assenza o comunque al di fuori delle previsioni del piano
delle attrezzature religiose (di seguito, PAR), i comuni non possano
consentire l'apertura di spazi destinati all'esercizio del culto, a
prescindere dal contesto e dal carico urbanistico generato dalla
specifica opera, violerebbero: a) l'art. 19 Cost., in quanto la
possibilità di esercitare collettivamente e in forma pubblica i riti
non contrari al buon costume verrebbe a essere subordinata alla
discrezionale pianificazione comunale e, quindi, al controllo
pubblico; b) l'art. 3 Cost., in quanto le norme censurate
eccederebbero lo scopo di assicurare il corretto inserimento sul
territorio delle attrezzature religiose e assegnerebbero a queste un
trattamento discriminatorio rispetto a quello riservato ad altre
attrezzature comunque destinate alla fruizione pubblica, con
conseguente violazione «dei fondamentali canoni di ragionevolezza,
proporzionalità e non discriminazione»; c) l'art. 2 Cost., «stante
la centralità del credo religioso quale espressione della
personalità dell'uomo, tutelata nella sua affermazione individuale e
collettiva».
2.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 172 del 2018, lo stesso
TAR Lombardia dubita della legittimità costituzionale del comma 5,
secondo periodo, dell'art. 72 della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge
reg. Lombardia n. 2 del 2015, per contrasto con gli artt. 2, 3, 5,
19, 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera m), e sesto
comma, e 118, primo comma, Cost.
La disposizione censurata stabilisce che «[i] comuni che
intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad
adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale
[...]. Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al
nuovo PGT».
Secondo il TAR, l'art. 72, comma 5, secondo periodo, in base al
quale, una volta decorsi diciotto mesi dalla data di entrata in
vigore della legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, il PAR è approvato
unitamente al nuovo piano per il governo del territorio (di seguito,
PGT), senza «alcun limite alla discrezionalità del Comune nel
decidere quando [...] determinarsi a fronte della richiesta di
individuazione di edifici o aree da destinare al culto», violerebbe:
a) gli artt. 2, 3 e 19 Cost., per l'irragionevole compressione della
libertà religiosa dei fedeli, sotto il profilo del loro diritto di
trovare spazi da dedicare all'esercizio di tale libertà, in quanto,
a seguito della inutile decorrenza del termine di diciotto mesi per
l'adozione del PAR, la norma non prevede «alcun intervento
sostitutivo», e demanda all'amministrazione comunale la facoltà di
introdurre il piano in sede di revisione o adozione del PGT «senza
alcun ulteriore termine» e senza «alcuna disposizione
"sanzionatoria"»; b) l'art. 97 Cost., in quanto la mancata previsione
di tempi certi di risposta all'istanza dei fedeli, da un lato,
contrasterebbe con il principio di buon andamento dell'azione
amministrativa e, dall'altro lato, esprimerebbe «uno sfavore
dell'Amministrazione nei confronti del fenomeno religioso», con
conseguente violazione del principio di imparzialità dell'azione
amministrativa; c) l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., in
quanto la predeterminazione della durata massima dei procedimenti
atterrebbe ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili, in base all'art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi); d) gli artt. 5, 114, secondo
comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto, una
volta decorsi i diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge reg.
Lombardia n. 2 del 2015, «la norma regionale condiziona l'adozione
del Piano delle attrezzature religiose alla revisione complessiva del
piano di governo del territorio», con conseguente ingiustificata
compressione dell'autonomia dei comuni.
3.- I due giudizi, riguardando norme sotto più profili connesse
e sollevando questioni in parte sovrapponibili, vanno riuniti per
essere definiti con un'unica pronuncia.
4.- L'intervento dell'associazione Assalam di Cantù è avvenuto
in entrambi i giudizi oltre il termine previsto dall'art. 4, comma 4,
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, in quanto l'atto di intervento è stato depositato il
25 settembre 2019, ben dopo i venti giorni dalla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del giudizio, avvenuta il
14 novembre 2018 per la causa di cui al reg. ord. n. 159 del 2018 e
il 5 dicembre 2018 per la causa di cui al reg. ord. n. 172 del 2018.
L'intervento è dunque inammissibile in quanto, secondo il costante
orientamento di questa Corte, il termine per l'intervento nei giudizi
dinanzi a essa è perentorio (tra le molte, sentenze n. 106, n. 90 e
n. 78 del 2019).
5.- Venendo all'esame delle questioni sollevate nella prima causa
(reg. ord. n. 159 del 2018), occorre innanzitutto precisare il thema
decidendum sottoposto a questa Corte e affrontare i profili
processuali.
Il TAR Lombardia censura i primi due commi dell'art. 72 della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005: il comma 2 perchè subordina in
modo assoluto l'apertura di luoghi di culto alla previa adozione del
PAR; il comma 1 perchè, «anche dopo l'approvazione del Piano,
nessuna attrezzatura è realizzabile al di fuori delle aree a ciò
specificamente destinate».
A sostegno delle sue censure il giudice a quo sviluppa per le due
disposizioni un'argomentazione unica, articolata in riferimento ai
tre parametri invocati. In realtà, le due norme censurate presentano
un contenuto differenziato e sono in effetti oggetto di distinte
doglianze da parte del TAR, che contesta per un verso la
subordinazione dei luoghi di culto alla previa approvazione del PAR
(prevista al comma 2) e per altro verso il necessario rispetto della
zonizzazione operata nel PAR stesso (prescritto al comma 1). Le
censure devono dunque essere distinte anche in relazione all'oggetto,
e non solo in relazione al parametro.
5.1.- Precisato ciò, le questioni relative all'art. 72, comma 1,
sono inammissibili per irrilevanza. Il TAR censura infatti il
carattere vincolante delle previsioni localizzative del PAR per
l'insediamento di qualsivoglia nuova attrezzatura religiosa, ma, nel
caso oggetto del giudizio a quo, il PAR non risulta adottato, con la
conseguenza che al giudizio stesso è estraneo il tema - anche
logicamente, oltre che fattualmente, subordinato al tema della previa
esistenza del PAR - della necessaria conformità alla zonizzazione
del piano e dunque in esso non viene in rilievo la questione di
costituzionalità della norma che la prescrive (art. 72, comma 1).
5.2.- Passando alle questioni proposte con riferimento all'art.
72, comma 2, occorre esaminare, in primo luogo, l'eccezione di
irrilevanza sollevata dalla Regione, secondo la quale, mentre il TAR
censura la sproporzione tra l'obbligo generalizzato previsto dalla
norma, che impone l'esistenza del PAR come condizione per
l'installazione di qualsiasi attrezzatura religiosa, e le ipotesi in
cui questa consista per esempio in una piccola sala di preghiera, il
giudizio a quo riguarderebbe invece un luogo di culto potenzialmente
frequentabile da un numero non determinato di fedeli e destinato a
incidere in modo rilevante e permanente sul tessuto urbano.
L'eccezione non è fondata.
Anche senza entrare nel merito del presupposto di fatto
dell'eccezione (cioè, l'asserita rilevante consistenza della
dimensione dell'immobile oggetto del giudizio a quo), si deve
osservare che il TAR non censura l'art. 72, comma 2, solo nella parte
in cui si applica ai luoghi di culto di dimensioni modeste, ma chiede
una pronuncia ablativa dell'intera disposizione. Il riferimento
all'applicazione della norma anche alle «modeste sale di preghiera»
è diretto a mettere in evidenza gli effetti irragionevoli della
norma stessa, non a limitare il petitum. L'effettiva consistenza
della struttura oggetto del giudizio a quo non è dunque
significativa ai fini della rilevanza delle questioni.
Complessivamente, la motivazione del TAR sulla rilevanza risulta
adeguata. Il giudice a quo censura l'art. 72, comma 2, cioè
esattamente la norma posta alla base del provvedimento di
annullamento d'ufficio, impugnato nel giudizio a quo. Si sofferma
inoltre espressamente sugli effetti della sopravvenuta legge della
Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 5 (Razionalizzazione
dell'ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge),
che ha abrogato la legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, argomentando
in modo plausibile sulla permanenza della rilevanza delle questioni.
Si può osservare, infine, che la parte dell'atto di rimessione
in cui si sollevano le questioni di legittimità costituzionale ha
una propria autonomia e delinea in modo chiaro le questioni stesse,
mettendone in evidenza la rilevanza ai fini della decisione del
quinto motivo di ricorso (l'unico non deciso dal rimettente). Non
rilevano dunque in questa sede eventuali profili di non coerenza fra
la parte dell'atto di rimessione che solleva le questioni e altri
capi della pronuncia in cui vengono respinti gli altri motivi di
ricorso, in alcuni casi applicando le disposizioni che il TAR ha poi
sottoposto al giudizio di questa Corte.
6.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 72, comma 2, proposta in relazione agli artt. 2, 3, primo
comma, e 19 Cost., è fondata.
È opportuno, innanzitutto, ricordare la cornice costituzionale
in cui si inserisce l'oggetto dei presenti giudizi.
La libertà religiosa garantita dall'art. 19 Cost. è un diritto
inviolabile (sentenze n. 334 del 1996, n. 195 del 1993 e n. 203 del
1989), tutelato «al massimo grado» (sentenza n. 52 del 2016) dalla
Costituzione. La garanzia costituzionale ha valenza anche "positiva",
giacchè il principio di laicità che contraddistingue l'ordinamento
repubblicano è «da intendersi, secondo l'accezione che la
giurisprudenza costituzionale ne ha dato (sentenze n. 63 del 2016, n.
508 del 2000, n. 329 del 1997, n. 440 del 1995, n. 203 del 1989), non
come indifferenza dello Stato di fronte all'esperienza religiosa,
bensì come tutela del pluralismo, a sostegno della massima
espansione della libertà di tutti, secondo criteri di imparzialita'»
(sentenza n. 67 del 2017).
Della libertà di religione il libero esercizio del culto è un
aspetto essenziale, che lo stesso art. 19 Cost. garantisce
specificamente disponendo che «[t]utti hanno diritto di professare
liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale
o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in
pubblico il culto, purchè non si tratti di riti contrari al buon
costume». L'esercizio pubblico e comunitario del culto, come questa
Corte ha più volte precisato, va dunque tutelato, e va assicurato
ugualmente a tutte le confessioni religiose, a prescindere
dall'avvenuta stipulazione o meno dell'intesa con lo Stato e dalla
loro condizione di minoranza (sentenze n. 63 del 2016, n. 195 del
1993 e n. 59 del 1958).
La libertà di culto si traduce anche nel diritto di disporre di
spazi adeguati per poterla concretamente esercitare (sentenza n. 67
del 2017) e comporta perciò più precisamente un duplice dovere a
carico delle autorità pubbliche cui spetta di regolare e gestire
l'uso del territorio (essenzialmente le regioni e i comuni): in
positivo - in applicazione del citato principio di laicità - esso
implica che le amministrazioni competenti prevedano e mettano a
disposizione spazi pubblici per le attività religiose; in negativo,
impone che non si frappongano ostacoli ingiustificati all'esercizio
del culto nei luoghi privati e che non si discriminino le confessioni
nell'accesso agli spazi pubblici (sentenze n. 63 del 2016, n. 346 del
2002 e n. 195 del 1993).
Naturalmente, nel destinare spazi pubblici alle sedi di attività
di culto delle diverse confessioni, regioni e comuni devono tener
conto della loro presenza nel territorio di riferimento, dal momento
che, in questo contesto, il divieto di discriminazione «non vuol dire
[...] che a tutte le confessioni debba assicurarsi un'eguale porzione
dei contributi o degli spazi disponibili: come è naturale allorchè
si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o
la facoltà di consumare suolo, si dovranno valutare tutti i
pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo
all'entità della presenza sul territorio dell'una o dell'altra
confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle
esigenze di culto riscontrate nella popolazione» (sentenza n. 63 del
2016).
6.1.- Il quadro costituzionale descritto ha trovato attuazione
nella normativa, sia statale che di molte regioni, che garantisce la
previsione di adeguati spazi per i luoghi di culto per l'esercizio
della libertà religiosa.
Quanto alla disciplina statale, è sufficiente ricordare che, in
base all'art. 3 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765), i luoghi di culto rientrano tra le
«attrezzature di interesse comune» che devono essere previste dagli
strumenti urbanistici al fine di soddisfare gli standard fissati
dallo stesso decreto. Inoltre, l'art. 16, comma 8, del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), ha
confermato che gli oneri di urbanizzazione secondaria riguardano
anche «chiese e altri edifici religiosi».
A livello regionale, negli anni Ottanta e Novanta molte regioni
hanno dettato norme dirette a riservare alle attrezzature religiose
un trattamento differenziato rispetto alle altre opere di
urbanizzazione secondaria, al fine di agevolarne la realizzazione, in
particolare con la previsione di contributi finanziari (regionali e
comunali) e con l'innalzamento della dotazione minima richiesta dalla
disciplina statale (così, fra le altre: legge della Regione Liguria
24 gennaio 1985, n. 4, recante «Disciplina urbanistica dei servizi
religiosi»; legge della Regione Piemonte 7 marzo 1989, n. 15, recante
«Individuazione negli strumenti urbanistici generali di aree
destinate ad attrezzature religiose. Utilizzo da parte dei Comuni del
fondo derivante dagli oneri di urbanizzazione»; legge della Regione
Campania 5 marzo 1990, n. 9, recante «Riserva di standard urbanistici
per attrezzature religiose»).
6.2.- In questo filone si inseriva anche la legge della Regione
Lombardia 9 maggio 1992, n. 20 (Norme per la realizzazione di edifici
di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi), che
riservava alle attrezzature religiose il 25% della dotazione
complessiva di attrezzature per interesse comune e prevedeva, fra
l'altro, che in ciascun comune almeno l'8% delle somme riscosse per
oneri di urbanizzazione secondaria fosse destinato alla loro
realizzazione e manutenzione. Poichè tuttavia tali contributi erano
riservati alla Chiesa cattolica e alle altre confessioni religiose
dotate di intesa, questa Corte ha dichiarato costituzionalmente
illegittima la disposizione che li prevedeva, nella parte in cui
prescriveva il requisito dell'intesa (sentenza n. 346 del 2002).
La successiva legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio), disciplinava poi, agli artt.
da 70 a 73, la realizzazione di attrezzature religiose, stabilendo
che esse sarebbero state regolate, insieme alle altre attrezzature di
interesse pubblico, dal piano dei servizi. Tale normativa è stata
oggetto, a partire dal 2006, di varie modifiche, che hanno
progressivamente sottoposto l'apertura di luoghi di culto a controlli
e limiti sempre più penetranti.
La prima modifica è stata apportata con la legge della Regione
Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 «legge per il governo del
territorio»), che ha assoggettato a permesso edilizio i mutamenti di
destinazione d'uso di immobili, anche senza opere, «finalizzati alla
creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali»
(art. 52, comma 3-bis, aggiunto alla legge reg. Lombardia n. 12 del
2005).
Una nuova restrizione è stata introdotta dalla legge regionale
14 marzo 2008, n. 4, recante «Ulteriori modifiche e integrazioni alla
legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del
territorio)», che, aggiungendo il comma 4-bis nell'art. 72 della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, ha limitato le zone in cui
potevano essere realizzate le attrezzature religiose fino
all'approvazione del piano dei servizi.
La successiva legge regionale 21 febbraio 2011, n. 3 (Interventi
normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di
modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato
ordinamentale 2011), ha poi allargato la nozione di attrezzature
religiose, comprendendovi «gli immobili destinati a sedi di
associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma
costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da
ricondurre alla religione, all'esercizio del culto o alla professione
religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri
culturali» (art. 71, comma 1, lettera c-bis, aggiunta alla legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005).
È infine intervenuta la legge reg. Lombardia n. 2 del 2015,
oggetto del presente giudizio, che ha dettato una complessa
disciplina in materia di attrezzature religiose, modificando l'art.
70 e sostituendo l'art. 72 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
La disciplina del 2015 è stata impugnata, in alcune sue parti,
dal Governo, e questa Corte ha deciso il ricorso con la sentenza n.
63 del 2016, fra l'altro dichiarando costituzionalmente illegittimi
l'art. 70, commi 2-bis (nella parte in cui fissava alcuni requisiti
solo per le confessioni non cattoliche senza intesa) e 2-quater (che
istituiva la consulta regionale), e l'art. 72, comma 4, primo periodo
(che prevedeva i pareri relativi ai profili di sicurezza pubblica,
nel corso del procedimento di formazione del PAR), e comma 7, lettera
e) (che richiedeva un impianto di videosorveglianza negli edifici di
culto), della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
La sentenza n. 63 del 2016 non si è pronunciata nel merito sulle
norme qui in esame, poichè i commi 1 e 2 dell'art. 72 non erano
stati impugnati dal Governo e l'art. 72, comma 5, è stato oggetto di
una pronuncia di manifesta inammissibilità.
6.3.- Così illustrato il contesto di riferimento, si possono ora
esaminare le questioni sollevate dal giudice rimettente.
La disposizione censurata (art. 72, comma 2, della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dalla legge reg. Lombardia n. 2
del 2015) subordina l'installazione di tutte le nuove attrezzature
religiose al PAR (atto separato facente parte del piano dei servizi),
che rappresenta a sua volta una novità introdotta dalla stessa legge
reg. Lombardia n. 2 del 2015.
Occupandosi della potestà legislativa regionale in tema di
edilizia di culto, questa Corte ne ha già chiarito finalità e
limiti, affermando che «[l]a legislazione regionale in materia di
edilizia di culto "trova la sua ragione e giustificazione - propria
della materia urbanistica - nell'esigenza di assicurare uno sviluppo
equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione
dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione,
che comprende perciò anche i servizi religiosi" (sentenza n. 195 del
1993)» (sentenza n. 63 del 2016). In questo contesto «la Regione è
titolata, nel regolare la coesistenza dei diversi interessi che
insistono sul proprio territorio, a dedicare specifiche disposizioni
per la programmazione e la realizzazione dei luoghi di culto e,
nell'esercizio di tali competenze, può imporre quelle condizioni e
quelle limitazioni, che siano strettamente necessarie a garantire le
finalità di governo del territorio affidate alle sue cure» (sentenza
n. 67 del 2017). Nell'esercizio delle sue competenze, tuttavia, il
legislatore regionale «non può mai perseguire finalità che
esorbitano dai compiti della Regione», non essendogli consentito in
particolare di introdurre «all'interno di una legge sul governo del
territorio [...] disposizioni che ostacolino o compromettano la
libertà di religione» (sentenza n. 63 del 2016).
In sintesi dunque, nel regolare, in sede di disciplina del
governo del territorio, l'edilizia di culto, le regioni possono
perseguire esclusivamente finalità urbanistiche, nell'ambito delle
quali deve essere ricondotta anche la necessaria specifica
considerazione delle esigenze di allocazione delle attrezzature
religiose. In ragione del peculiare rango costituzionale della
libertà di culto, inoltre, la stessa disciplina urbanistico-edilizia
deve far fronte, con riferimento alle attrezzature religiose,
all'ulteriore esigenza della necessaria previsione di luoghi per il
loro insediamento, con la conseguenza che essa non può comportare
l'esclusione o l'eccessiva compressione della possibilità di
realizzare strutture di questo tipo.
In questo quadro, la previsione - ad opera della legislazione
regionale in materia di governo del territorio - di uno speciale
piano dedicato alle attrezzature religiose, riconducibile al modello
della pianificazione urbanistica di settore, non è di per sè
illegittima. Non lo è, tuttavia, alla duplice condizione che essa
persegua lo scopo del corretto insediamento nel territorio comunale
delle attrezzature religiose aventi impatto urbanistico, e che, in
questo orizzonte, tenga adeguatamente conto della necessità di
favorire l'apertura di luoghi di culto destinati alle diverse
comunità religiose (corrispondendo così anche agli standard
urbanistici, cioè alla dotazione minima di spazi pubblici).
A tali condizioni non risponde l'art. 72, comma 2, della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, che subordina l'installazione di
qualsiasi attrezzatura religiosa all'esistenza del PAR. Questa Corte
non può non rilevare infatti che tale soluzione legislativa per un
verso non consente un equilibrato e armonico sviluppo del territorio
e per altro verso finisce con l'ostacolare l'apertura di nuovi luoghi
di culto.
A questo riguardo viene in evidenza innanzitutto il carattere
assoluto della previsione, che riguarda indistintamente (ed
esclusivamente) tutte le nuove attrezzature religiose, a prescindere
dal loro carattere pubblico o privato, dalla loro dimensione, dalla
specifica funzione cui sono adibite, dalla loro attitudine a ospitare
un numero più o meno consistente di fedeli, e dunque dal loro
impatto urbanistico, che può essere molto variabile e potenzialmente
irrilevante. L'effetto di tale assolutezza è che anche attrezzature
del tutto prive di rilevanza urbanistica, solo per il fatto di avere
destinazione religiosa (si pensi a una piccola sala di preghiera
privata di una comunità religiosa), devono essere preventivamente
localizzate nel PAR, e che, per esempio, i membri di un'associazione
avente finalità religiosa non possono riunirsi nella sede privata
dell'associazione per svolgere l'attività di culto, senza una
specifica previsione del PAR. Al contrario, qualsiasi altra attività
associativa, purchè non religiosa, può essere svolta senz'altro
nella sede sua propria, liberamente localizzabile sul territorio
comunale nel solo rispetto delle generali previsioni urbanistiche. In
questa prospettiva, la potenziale irrilevanza urbanistica di una
parte almeno delle strutture investite dalla previsione contestata
rende evidente l'esistenza di un obiettivo ostacolo all'insediamento
di nuove strutture religiose.
Va sottolineato inoltre il regime differenziato che, a dispetto
dello specifico riconoscimento costituzionale - sopra ricordato - del
diritto di disporre di un luogo di esercizio del culto, colpisce solo
le attrezzature religiose e non le altre opere di urbanizzazione
secondaria, quali per esempio scuole, ospedali, palestre, centri
culturali. Si tratta in tutti i casi di impianti di interesse
generale a servizio degli insediamenti abitativi che, in maniera non
diversa dalle attrezzature religiose, possono presentare maggiore o
minore impatto urbanistico in ragione delle loro dimensioni, della
funzione e dei potenziali utenti. Il fatto che il legislatore
regionale subordini solo le attrezzature religiose al vincolo di una
specifica e preventiva pianificazione indica che la finalità
perseguita è solo apparentemente di tipo urbanistico-edilizio, e che
l'obiettivo della disciplina è invece in realtà quello di limitare
e controllare l'insediamento di (nuovi) luoghi di culto. E ciò
qualsiasi sia la loro consistenza, dalla semplice sala di preghiera
per pochi fedeli al grande tempio, chiesa, sinagoga o moschea che
sia.
In conclusione, la compressione della libertà di culto che la
norma censurata determina, senza che sussista alcuna ragionevole
giustificazione dal punto di vista del perseguimento delle finalità
urbanistiche che le sono proprie, si risolve nella violazione degli
artt. 2, 3, primo comma, e 19 Cost.
7.- Passando a esaminare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 5, secondo periodo, della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, occorre soffermarsi in primo luogo
sulle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione
Lombardia.
7.1.- Secondo la Regione Lombardia, la questione è irrilevante
innanzitutto perchè l'atto impugnato davanti al giudice rimettente
non farebbe riferimento alla previsione censurata (art. 72, comma 5),
che non troverebbe dunque applicazione nel giudizio a quo.
Sebbene sia vero che l'atto impugnato non menziona l'art. 72,
comma 5, e che esso si pronuncia su un'osservazione presentata nel
procedimento di approvazione del PGT, l'eccezione di irrilevanza non
è fondata. Il TAR infatti non si limita a contestare la
discrezionalità delle scelte urbanistiche affidate ai comuni in
relazione al quando deliberare sulle istanze di individuazione di un
luogo di culto, ma precisa espressamente che, nel caso di specie,
viene in rilievo il secondo periodo dell'art. 72, comma 5, e la
necessità, in esso prevista, che il PAR venga approvato «unitamente
al nuovo PGT», con la conseguenza che resterebbero incerti e aleatori
i tempi di risposta sull'istanza degli interessati, dato che, secondo
il TAR, «l'Amministrazione non ha alcun obbligo di avviare il
procedimento di revisione del PGT, per individuare le aree destinate
a luogo di culto». E, in effetti, il baricentro delle questioni
sollevate è proprio quello della necessaria approvazione del PAR
contestualmente al nuovo PGT.
Ciò precisato, la motivazione offerta dal rimettente sulla
rilevanza delle questioni investe due distinti profili.
Innanzitutto, è valorizzato il fatto che nel primo dei motivi
aggiunti la ricorrente in due punti lamenta l'illegittimità del
diniego perchè, nella sua parte finale, la delibera impugnata
afferma che «ogni determinazione in tal senso sarà oggetto di
successiva ed ulteriore verifica in sede di futuro aggiornamento del
PGT», come prescritto proprio all'art. 72, comma 5, secondo periodo.
In secondo luogo, dopo aver affermato che l'art. 72, comma 5, vigente
dal 2015, trova applicazione nel procedimento oggetto del giudizio a
quo (iniziato con un'osservazione al PGT presentata nel 2011), il TAR
osserva che, in base all'art. 72, comma 5, secondo periodo, «senza
l'avvio del nuovo Piano del Governo del Territorio rimane senza
tutela la posizione dell'Associazione: in tal senso è quindi
innegabile la rilevanza della questione nel caso di specie».
Secondo il rimettente, pertanto, da un lato la legittimità
dell'art. 72, comma 5, secondo periodo, condiziona la legittimità
del rinvio, operato dal provvedimento impugnato, al futuro
aggiornamento del PGT, dall'altro la questione è comunque rilevante
perchè il Comune non avrebbe potuto accogliere l'istanza senza
avviare il procedimento per il nuovo PGT, a causa del vincolo
discendente dall'art. 72, comma 5, secondo periodo.
La motivazione fornita sulla rilevanza è dunque sufficiente e
plausibile.
7.2.- La seconda eccezione di inammissibilità è sviluppata
dalla Regione Lombardia nella memoria depositata il 30 settembre
2019, nella quale lamenta che, «non motivando sugli ulteriori profili
di ricorso, nonostante la loro priorità logico-giuridica, di fatto
il Giudice a quo svincola la proposizione del dubbio di
costituzionalità dal nesso di pregiudizialita'».
In realtà il TAR rimettente afferma espressamente, basandosi
sull'ordine dei motivi aggiunti fissato dalla stessa ricorrente, che
la seconda censura può essere esaminata solo dopo aver deciso sulla
prima, e poi argomenta (come appena visto) sulla rilevanza della
questione di costituzionalità relativa all'art. 72, comma 5, ai fini
della decisione del primo dei motivi aggiunti.
È comunque il caso di ricordare che, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, non è sindacabile l'ordine di esame delle questioni
seguito dal rimettente, qualora esso si sviluppi in modo non
implausibile (ad esempio, sentenze n. 120 del 2019 e n. 125 del
2018).
Nemmeno questa eccezione, dunque, è fondata.
8.- Nel merito, anche la questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 72, comma 5, secondo periodo, della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005, sollevata in riferimento agli artt. 2, 3 e
19 Cost., è fondata.
Come visto, la norma censurata stabilisce che, decorso il termine
di diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge reg. Lombardia n.
2 del 2015, il PAR «è approvato unitamente al nuovo PGT», il che
significa che - come del resto precisato, con riferimento alla
previsione in esame, anche nella circolare n. 3 del 20 febbraio 2017,
recante gli indirizzi per l'applicazione della suddetta legge
regionale - il PAR non può essere approvato «separatamente da un
nuovo strumento di pianificazione urbanistica (PGT o variante
generale)».
Seguendo un modello diffuso nella legislazione urbanistica
regionale più recente, anche il legislatore regionale lombardo ha
previsto un piano urbanistico comunale, denominato PGT, che si
articola in tre atti: documento di piano, piano dei servizi e piano
delle regole (art. 7 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005). Il
documento di piano ha un contenuto ricognitivo-conoscitivo e
determina gli obiettivi e le politiche di sviluppo del territorio.
Esso ha validità quinquennale ed è sempre modificabile (art. 8
della citata legge regionale). Il piano dei servizi serve ad
assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e
di interesse pubblico e generale, non ha termini di validità ed è
sempre modificabile (art. 9 della stessa legge regionale). Infine, il
piano delle regole ha i diversi contenuti indicati nell'art. 10 della
legge regionale in questione, e anch'esso non ha termini di validità
ed è sempre modificabile (art. 10, comma 6). Il complesso
procedimento di approvazione degli atti costituenti il PGT è
regolato dall'art. 13 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005; la
stessa disciplina si applica «anche alle varianti agli atti
costituenti il PGT» (art. 13, comma 13).
La contestualità di approvazione del PAR e del nuovo PGT (o di
una sua variante generale), imposta dall'art. 72, comma 5, secondo
periodo, fa sì che le istanze di insediamento di attrezzature
religiose siano destinate a essere decise in tempi del tutto incerti
e aleatori, in considerazione del fatto che il potere del comune di
procedere alla formazione del PGT o di una sua variante generale,
condizione necessaria per poter adottare il PAR (a sua volta
condizione perchè la struttura possa essere autorizzata), ha per sua
natura carattere assolutamente discrezionale per quanto riguarda l'an
e il quando dell'intervento.
La norma censurata, ostacolando la programmazione delle
attrezzature religiose da parte dei comuni (a loro volta condizionati
nell'esercizio della loro autonomia amministrativa in materia
urbanistica, su cui, da ultimo, sentenza n. 179 del 2019), determina
una forte compressione della libertà religiosa (che può addirittura
spingersi fino a negare la libertà di culto), senza che a ciò
corrisponda alcun reale interesse di buon governo del territorio.
Secondo le regole generali, infatti, la realizzazione di un impianto
di interesse pubblico che richieda la modifica delle previsioni di
piano si può tradurre in una semplice variante parziale. E comunque,
quand'anche la previsione del nuovo impianto possa richiedere una
riconsiderazione dell'intero ambito interessato, la valutazione in
concreto dell'impatto della nuova struttura sul contesto circostante
spetterebbe in via esclusiva al comune. La previsione ad opera della
legge regionale della necessaria e inderogabile approvazione del PAR
unitamente all'approvazione del piano che investe l'intero territorio
comunale (il PGT o la sua variante generale) è dunque ingiustificata
e irragionevole, e tanto più lo è in quanto riguarda
l'installazione di attrezzature religiose, alle quali, come visto, in
ragione della loro strumentalità alla garanzia di un diritto
costituzionalmente tutelato, dovrebbe piuttosto essere riservato un
trattamento di speciale considerazione.
È significativo che per gli altri impianti di interesse pubblico
la legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 non solo non esiga la variante
generale del PGT ma non richieda neppure sempre la procedura di
variante parziale, visto che «[l]a realizzazione di attrezzature
pubbliche e di interesse pubblico o generale, diverse da quelle
specificamente previste dal piano dei servizi, non comporta
l'applicazione della procedura di variante al piano stesso ed e`
autorizzata previa deliberazione motivata del consiglio comunale»
(art. 9, comma 15, della citata legge regionale).
Anche nel caso dell'art. 72, comma 5, secondo periodo, si deve
concludere che la disposizione censurata determina una limitazione
dell'insediamento di nuove attrezzature religiose non giustificata da
reali esigenze di buon governo del territorio e che essa, dunque,
comprimendo in modo irragionevole la libertà di culto, viola gli
artt. 2, 3 e 19 Cost.
9.- A seguito dell'accoglimento delle censure esaminate, le
questioni riferite all'art. 97, all'art. 117, secondo comma, lettera
m), e agli artt. 5, 114, secondo comma, 117, sesto comma, e 118,
primo comma, Cost. restano assorbite.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili gli interventi spiegati
dall'Associazione culturale Assalam di Cantù nei giudizi indicati in
epigrafe;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma
2, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il governo del territorio), come modificato dall'art. 1, comma 1,
lettera c), della legge della Regione Lombardia 3 febbraio 2015, n.
2, recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio) - Principi per la
pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 72, comma
5, secondo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, come
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge reg.
Lombardia n. 2 del 2015;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 1, della legge reg. Lombardia n.
12 del 2005, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), della
legge reg. Lombardia n. 2 del 2015, sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia, in riferimento agli artt.
2, 3 e 19 della Costituzione, con l'ordinanza iscritta al reg. ord.
n. 159 del 2018.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA