1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 454 ORDINANZA 13 - 28 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento in giudizio di soggetto estraneo al procedimento a quo - Inammissibilita'. Gioco e scommesse - Rilascio della licenza per l'esercizio delle scommesse - Conseguimento della concessione «dello Stato italiano» - Necessita' - Dedotta disparita' di trattamento in danno dei titolari di concessioni rilasciate in un altro Stato dell'Unione europea, nonche' asserita lesione della liberta' di iniziativa economica - Prospettazione di dubbi in ordine alla compatibilita' comunitaria delle norme interne censurate - Omessa motivazione in ordine all'applicabilita' delle norme stesse nei giudizi principali - Conseguente difetto di motivazione sulla rilevanza delle questioni - Manifesta inammissibilita'. - R.D. 18 giugno 1931, n. 773, art. 88, richiamato dalla legge 13 dicembre 1989, n. 401, art. 4, comma 4-bis. - Costituzione, artt. 3 e 41. (006C1199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 88 del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza), come richiamato dall'art. 4,
comma 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel
settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della
correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive), promossi
dal Tribunale di Teramo con ordinanze del 25 ottobre 2004 (n. 8
ordinanze) e del 10 dicembre 2004 (n. 3 ordinanze), rispettivamente
iscritte ai nn. da 28 a 35, da 74 a 76 del registro ordinanze 2005 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7 e 9, 1ª
serie speciale, dell'anno 2005, nonchè dal Tribunale di Sassari con
ordinanza del 19 novembre 2004, iscritta al n. 234 del registro
ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 18, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di De Felice Gianni, Giancola
Michele, Martegiani Mauro, Di Gaetano Andrea, Picca Alfonso, Rapone
Alessandro, Iannetti Pasquale, Peroni Gabriele, Sanna Maria Rita,
Serafini Domenico nonchè gli atti di intervento della Newbet S.r.l.
in liquidazione e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2006 e nella Camera
di consiglio del 22 novembre 2006 il giudice relatore Giuseppe
Tesauro;
Uditi l'avvocato Daniela Agnello per De Felice Gianni, Giancola
Michele, Martegiani Mauro, Di Gaetano Andrea, Picca Alfonso, Rapone
Alessandro, Iannetti Pasquale, Peroni Gabriele, Sanna Maria Rita, gli
avvocati Roberto A. Jacchia, Antonella Terranova e Alberto M. Quaglia
per Serafini Domenico e l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con otto ordinanze del 25 ottobre 2004 e tre
ordinanze del 10 dicembre 2004, di tenore analogo, il Tribunale di
Teramo ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 88
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), «così come richiamato»
dall'art. 4, comma 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401
(Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e
tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni
sportive), nella parte in cui richiede, quale conditio sine qua non
della licenza per l'esercizio delle scommesse, «il preventivo
rilascio della concessione da parte esclusivamente dello Stato
italiano»;
che il rimettente è investito del riesame di decreti di
sequestro preventivo adottati nel corso di procedimenti penali a
carico di soggetti indagati per il reato di esercizio abusivo di
attività di giuoco o di scommesse di cui all'art. 4, comma 4-bis,
della legge n. 401 del 1989, per aver esercitato, in assenza di
licenza, la raccolta di scommesse su eventi sportivi, in collegamento
con un bookmaker stabilito e regolarmente autorizzato nel Regno
Unito;
che, a fronte dell'eccezione dei soggetti passivi dei decreti
di sequestro preventivo, volta a far valere l'incompatibilità della
normativa italiana in materia di gestione delle scommesse e dei
concorsi pronostici con gli artt. 43 e 49 del Trattato che istituisce
la Comunità europea del 25 marzo 1957, reso esecutivo con legge
14 ottobre 1957, n. 1203 (come modificato dal Trattato di Amsterdam
del 2 ottobre 1997, reso esecutivo con legge 16 giugno 1998, n. 209),
il Tribunale di Teramo osserva che già la Suprema Corte, a sezioni
unite, «raccogliendo la sollecitazione della Corte di giustizia»
(sentenza della Corte di giustizia, 6 novembre 2003, in causa
C-243/01, GAMBELLI), ha affermato che le restrizioni ai principi
della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi
determinate dalla disciplina in parola sono giustificate ai sensi
dell'art. 46 del Trattato CE, perseguendo finalità di controllo per
motivi di ordine pubblico (sentenze della Corte di cassazione, sez.
unite penali, 26 aprile 2004, nn. 23271, 23272 e 23273);
che il giudice a quo condivide l'orientamento della Corte di
cassazione limitatamente alla valutazione della compatibilità con
gli artt. 43 e seguenti del Trattato CE della previsione dell'art. 88
del r.d. n. 773 del 1931 concernente la necessità di ottenere la
licenza di polizia per l'esercizio delle scommesse, mentre, posto che
l'art. 88 citato «si giustifica per la tutela dell'ordine pubblico,
ma non si giustifica per la limitazione che pone in ordine al
requisito della nazionalità della concessione», ritiene che
l'art. 4, comma 4-bis, della legge n. 401 del 1989, nella sola parte
in cui sanziona l'esercizio dell'attività in assenza di concessione,
vada disapplicato per contrasto con il diritto comunitario, «tanto
più che la possibilità per le società di partecipare alle gare,
anche se introdotta dall'art. 22, comma 11, legge n. 289 del 2002 è
rimandata di molti anni, apparendo attualmente inapplicabile»;
che, prosegue il rimettente, permanendo, al contrario, la
rilevanza penale dell'esercizio dell'attività in assenza di licenza
di polizia, in quanto «il giudice non sembra possa disapplicare
l'art. 88 t.u.l.p.s. soltanto in parte», va sollevata questione di
costituzionalità;
che, invero, «pur essendo la normativa sulle concessioni
incompatibile con il Trattato», il citato art. 88 consente
l'esercizio dell'attività di scommesse «soltanto ai titolari di
concessione italiana» e, per tale via, configura una ingiustificata
disparità di trattamento in danno dei titolari di concessione di
altro Stato membro dell'Unione europea nonchè un ostacolo alla loro
libertà di iniziativa economica;
che, con l'unica eccezione del giudizio di costituzionalità
promosso con l'ordinanza n. 33 del 2005, si sono costituiti gli
indagati nei procedimenti penali a quibus, concludendo per
l'accoglimento della questione e svolgendo, in tal senso, ampie
argomentazioni, con ricostruzione del quadro normativo nazionale
nonchè della giurisprudenza nazionale e comunitaria sul tema della
compatibilità della disciplina censurata con le disposizioni del
Trattato CE;
che nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 28 del 2005 ha
depositato atto d'intervento la Newbet S.r.l. in liquidazione,
deducendo, a sostegno della legittimazione all'intervento medesimo,
di essere titolare di un interesse sostanziale contrario a quello
posto a base della censura di costituzionalità, insistendo, quindi,
per la manifesta inammissibilità o la manifesta infondatezza della
questione;
che nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 34 del 2005 è
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo di dichiarare
la questione inammissibile o manifestamente infondata;
che, con ordinanza del 19 novembre 2004, il Tribunale di
Sassari - pronunciando anch'esso in sede di riesame avverso il
decreto di sequestro preventivo emesso dal Giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Sassari in un procedimento penale
a carico di persona indagata in ordine al reato di cui all'art. 4,
comma 4-bis, della legge n. 401 del 1989, per aver esercitato la
raccolta delle scommesse, in collegamento con un bookmaker inglese,
in assenza di licenza - ha sollevato, in riferimento ai medesimi
parametri costituzionali, analoga questione di legittimità
costituzionale dell'art. 88 del r.d. n. 773 del 1931, «così come
richiamato dall'articolo 4, comma 4-bis, della legge 481/1989»
(recte: legge n. 401 del 1989), nella parte in cui «richiede, quale
condizione indispensabile per il rilascio della licenza di polizia,
il preventivo conseguimento della concessione, da parte
esclusivamente dello Stato italiano»;
che il rimettente esclude di poter far luogo ad un nuovo
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, avendo quest'ultima
già statuito che «una normativa nazionale contenente divieti -
penalmente sanzionati - di svolgere attività di raccolta,
accettazione, prenotazione e trasmissione di proposte di scommessa,
relative, in particolare, a eventi sportivi, in assenza di
concessione o autorizzazione rilasciata dallo Stato membro
interessato, costituisce una restrizione alla libertà di
stabilimento e alla libera prestazione dei servizi» e che «spetta al
giudice del rinvio verificare se tale normativa, alla luce delle sue
concrete modalità di applicazione, risponda realmente ad obiettivi
tali da giustificarla e se le restrizioni che essa impone non
risultino sproporzionate rispetto a detti obiettivi» (sentenza della
Corte di giustizia 6 novembre 2003, in causa C-243/01, GAMBELLI);
che lo stesso rimettente richiama le decisioni con cui le
sezioni unite penali della Corte di cassazione sono intervenute, dopo
la citata sentenza della Corte di giustizia, a ribadire la
compatibilità della legislazione italiana con le disposizioni del
Trattato CE (sentenze della Corte di cassazione, sez. unite penali,
26 aprile 2004, nn. 23271, 23272 e 23273);
che, a suo avviso, se l'art. 88 del r.d. n. 773 del 1931,
alla luce dei principi enunciati dalla suprema Corte, «trova la sua
giustificazione, nonchè la sua compatibilità con la normativa
comunitaria, nella tutela dell'ordine pubblico, non può dirsi
altrettanto, allorchè pone il requisito della nazionalità della
concessione»;
che, pertanto, la disposizione determina un'ingiustificabile
discriminazione in danno dei titolari di concessioni rilasciate in
altro Stato dell'Unione europea, ponendosi, al contempo, in contrasto
con il principio della libertà di iniziativa economica privata
stabilito dall'art. 41 della Costituzione;
che si è costituito nel giudizio l'indagato nel procedimento
a quo, concludendo per l'accoglimento della questione, anche in base
a profili ulteriori rispetto a quelli dedotti dal rimettente.
Considerato che il Tribunale di Teramo, in funzione di giudice
del riesame, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 88
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), così come richiamato
dall'art. 4, comma 4-bis, della legge 13 dicembre 1989, n. 401
(Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e
tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni
sportive), nella parte in cui subordina il rilascio della licenza per
l'esercizio delle scommesse al previo conseguimento della concessione
«dello Stato italiano»;
che, secondo il rimettente, le norme censurate violano gli
artt. 3 e 41 della Costituzione, in quanto, consentendo l'esercizio
dell'attività di scommessa «soltanto ai titolari di concessione
italiana», operano una ingiustificata disparità di trattamento in
danno dei «titolari di concessioni rilasciate in altro Stato
dell'Unione europea (da equiparare a quelle nazionali)», ostacolando
la libertà di iniziativa economica di questi ultimi;
che analoga questione di costituzionalità dell'art. 88 del
r.d. n. 773 del 1931, come richiamato dall'art. 4, comma 4-bis, della
legge n. 401 del 1989, è sollevata, in riferimento ai medesimi
parametri, dal Tribunale di Sassari, in funzione di giudice del
riesame;
che, attenendo le questioni di costituzionalità alle
medesime norme, i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti
con un'unica decisione;
che, preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato dalla Newbet S.r.l. in liquidazione,
trattandosi di soggetto estraneo al procedimento a quo, in capo al
quale non è configurabile una posizione giuridica garantita
suscettibile di essere direttamente incisa dalla decisione di questa
Corte (ordinanza letta all'udienza del 6 giugno 2006, allegata a
sentenza n. 279 del 2006; ordinanza letta all'udienza del 21
giugno 2005, allegata a sentenza n. 345 del 2005);
che, prima ancora di valutare l'ammissibilità delle
questioni di costituzionalità sotto diverso profilo, va rilevato che
il Tribunale di Teramo ed il Tribunale di Sassari evidenziano
problemi di compatibilità comunitaria delle norme denunciate;
che, infatti, i giudici a quibus muovono dalla premessa
secondo cui la previsione della necessaria titolarità della
concessione «nazionale» ai fini dell'esercizio delle scommesse
integra una restrizione alla libertà di stabilimento ed alla libera
circolazione dei servizi, in contrasto rispettivamente con gli
artt. 43 e 49 del Trattato CE, senza che la normativa restrittiva
possa essere interamente giustificata da ragioni rilevanti per il
diritto comunitario;
che, a loro avviso, in particolare, l'art. 88 del r.d. n. 773
del 1931, mentre appare confortato da ragioni di ordine pubblico
nella parte in cui stabilisce l'obbligo dei gestori dell'attività di
scommesse di munirsi dell'autorizzazione di polizia, non lo è là
dove pone il requisito della titolarità di una previa concessione
rilasciata esclusivamente dall'autorità italiana;
che, peraltro, il Tribunale di Teramo fa cenno anche alle
perduranti conseguenze della discriminazione in danno degli operatori
stabiliti in altro Stato dell'Unione europea determinata, in ipotesi,
dal regime che, fino all'emanazione della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), impediva alle
società di capitali quotate in borsa della Comunità la
partecipazione alle gare per l'affidamento delle concessioni,
nonostante lo stesso Tribunale, in altro procedimento, abbia posto, a
tale proposito, un quesito pregiudiziale alla Corte di giustizia, non
ancora deciso;
che la discriminazione prospettata dai giudici rimettenti
come violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione configura in
sostanza una questione di compatibilità delle disposizioni censurate
con norme comunitarie provviste di effetto diretto, quali gli
artt. 43 e 49 del Trattato;
che la soluzione di una questione di compatibilità
comunitaria assume priorità logica e giuridica rispetto
all'incidente di costituzionalità;
che - in base alla consolidata giurisprudenza di questa
Corte, fondata sull'art. 11 della Costituzione - il giudice nazionale
deve dare piena ed immediata attuazione alle norme comunitarie
provviste di efficacia diretta e non applicare in tutto o anche solo
in parte le norme interne con esse ritenute inconciliabili, ove
occorra previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi
dell'art. 234 del Trattato CE; e, inoltre, lo stesso giudice può
investire questa Corte della questione di compatibilità comunitaria
nel caso di norme dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante
osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al nucleo
essenziale dei suoi principi, nell'impossibilità di una
interpretazione conforme, nonchè qualora la non applicazione della
disposizione interna determini un contrasto, sindacabile
esclusivamente dalla Corte costituzionale, con i principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale ovvero con i diritti
inalienabili della persona (sentenze n. 168 del 1991, n. 232 del
1989, n. 170 del 1984, n. 183 del 1973, n. 98 del 1965, ordinanze
n. 536 del 1995 e n. 132 del 1990);
che, in conclusione, posto che le censure si risolvono nel
dubbio circa la compatibilità comunitaria delle norme impugnate,
manifestato dai rimettenti sotto profili diversi, taluno dei quali
attualmente all'esame della Corte di giustizia, non è adeguatamente
motivata l'applicabilità delle disposizioni di diritto interno nei
giudizi a quibus;
che, pertanto, le questioni di legittimità costituzionale
devono essere dichiarate inammissibili per difetto di motivazione
sulla rilevanza.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'inammissibilità dell'intervento in giudizio della
Newbet S.r.l. in liquidazione;
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 88 del regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), così come richiamato dall'art. 4, comma 4-bis,
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del
giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello
svolgimento di manifestazioni sportive), sollevate, in riferimento
agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Tribunale di Teramo e dal
Tribunale di Sassari con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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