1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 luglio 2003
Ordinanza emessa il 4 luglio 2003 dal tribunale amministrativo regionale del Molise sul ricorso proposto da Stanziano Giuseppe ed altri contro Regione Molise ed altri Enti locali - Regione Molise - Comunita' montane - Scioglimento, sospensione del consiglio e commissariamento - Attribuzione dei relativi poteri al Presidente della giunta regionale - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di autonomia degli enti locali e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio della riserva di legge statale in materia di organi di governo e funzionamento degli enti locali. - Legge Regione Molise 8 luglio 2002, n. 12, art. 17. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 114, 117 e 123. (004C0077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 190 del 2003,
proposto da Stanziano Giuseppe, Fratangelo Ida, De Lisio Maddalena,
Fratangelo Lisetta, iscritti nelle liste elettorali del Comune di
Castellino del Biferno, ricorrenti ex art. 9 del decreto legislativo
n. 267 del 2000, nell'interesse dell'amministrazione comunale,
rappresentati e difesi dall'avv. Italo Spagnuolo Vigorita e
dall'avv. Giovanni Fratangelo, presso il cui studio in Campobasso,
via Roma n. 64, hanno eletto domicilio;
Contro la Regione Molise, in persona del presidente pro tempore
rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
presso la cui sede in Campobasso, via Garibaldi n. 124, è legalmente
domiciliata, e nei confronti di comunità montana «Molise Centrale»,
con sede in Terracciano, in persona del rappresentante legale pro
tempore rappresentata e difesa dall'avv. Vincenzo Colalillo, presso
il cui studio in Campobasso, via Umberto I n. 43, ha eletto
domicilio, Comune di Castellino del Biferno, in persona del sindaco
pro tempore, non costituitosi;
Con l'intervento ad adiuvandum di Fabris Giannantonio e
Fratangelo Giovanni, consiglieri comunali di Oratino e Castellino del
Biferno, rappresentati e difesi dall'avv. Giovanni Fratangelo, presso
il cui studio in Campobasso, hanno eletto domicilio, per
l'annullamento del decreto n. 17 del 27 gennaio 2003, con il quale il
presidente della giunta regionale del Molise ha disposto lo
scioglimento del consiglio della comunità montana «Molise Centrale»,
provvedendo alla nomina del commissario straordinario per la gestione
provvisoria dell'ente, sino all'insediamento degli organi ordinari,
nonchè di ogni altro atto premesso, connesso e consequenziale, e per
la declaratoria di rilevanza e di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale della l.r. 8 luglio 2002
n. 12, recante il riordino e la ridefinizione delle comunità
montane;
Visto il ricorso con i relativi allegati, nonchè la successiva
memoria e l'atto di integrazione del contraddittorio dei ricorrenti;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dai ricorrenti;
Visti gli atti di costituzione e le memorie delle amministrazioni
intimate, nonchè l'atto di intervento ad adiuvandum;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, nella Camera di Consiglio del 4 giugno 2003, la relazione
del Primo Referendario Orazio Ciliberti;
Udite, altresì, le parti, come da verbale di Camera di
Consiglio;
Ritenuto, in fatto e in diritto, quanto segue.

Fatto e diritto

I. - I ricorrenti, cittadini del comune di Castellino del
Biferno, facente parte della comunità montana «Molise Centrale»,
propongono azione popolare, in sostituzione e nell'interesse del loro
comune, avverso il decreto n. 17 del 27 gennaio 2003 con il quale il
presidente della giunta regionale del Molise ha disposto lo
scioglimento del Consiglio della comunità Montana «Molise Centrale»
- provvedendo contestualmente alla nomina del commissario
straordinario per la gestione provvisoria dell'ente, sino
all'insediamento degli organi ordinari - motivandolo con la
difficoltà di funzionamento degli organi comunitari e con la mancata
approvazione nei termini dell'atto di riequilibrio di bilancio. I
ricorrenti deducono i seguenti motivi: illegittimità costituzionale
degli artt. 13 e ss. l.r. 8 luglio 2002 n. 17 per contrasto con gli
artt. 3, 5, 114, 117, 118, 120 e 128 della Costituzione, nonchè con
i principi generali dell'ordinamento degli enti locali e con la
normativa statale di cui agli artt. 4, 27, 28, 32 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, violazione e falsa applicazione
degli artt. 4, 27, 28, 32 del decreto legislativo n. 267/2000,
nonchè delle norme e dei principi generali in materia di enti
locali, eccesso di potere sotto i profili del travisamento dei fatti,
dell'errore sui presupposti di fatto e di diritto,
dell'irragionevolezza, violazione del principio dell'imparzialità
nella nomina del commissario, difetto assoluto di interesse pubblico
all'adozione dell'atto, sviamento di potere, assoluta carenza di
potere e illegittima intromissione nell'esercizio di funzioni
spettanti ad altro ente.
Con successiva memoria difensiva, i ricorrenti ribadiscono e
precisano le proprie deduzioni e conclusioni.
Con atto del 24 aprile 2003 i ricorrenti integrano il
contraddittorio nei confronti del commissario straordinario della
comunità montana.
Si costituisce la regione, eccependo l'inammissibilità del
ricorso - per carenza dei presupposti dell'azione popolare
sostitutiva - nonchè l'infondatezza. Conclude per la reiezione.
Si costituisce la comunità montana, deducendo la
inammissibilità e la infondatezza del ricorso.
Con autonomo atto, intervengono ad adiuvandum un consigliere
comunale di Oratino ed un consigliere comunale di Castellino del
Biferno.
Nella camera di consiglio del 4 giugno 2003, la causa viene
introitata ai fini della decisione cautelare.
II. - La domanda cautelare appare ammissibile, sotto il profilo
della legittimazione attiva. I ricorrenti, esperendo l'azione
popolare di cui all'art. 9 del decreto legislativo n. 267 del 2000,
deducono in via sostitutiva l'interesse diretto, concreto e attuale
del Comune di Castellino del Biferno a vedersi rappresentato
all'interno della comunità montana «Molise Centrale» da propri
consiglieri all'uopo nominati, opponendosi, dunque, al
commissariamento regionale dell'Ente montano, che sostituisce alla
rappresentanza politica comunale un funzionario di nomina
presidenziale regionale. Non può essere revocata in dubbio la
titolarità in capo al comune di un interesse sostanziale, personale
e diretto a conservare la propria rappresentatività in seno agli
organi della comunità montana, di guisa che, stante la generalità
della norma che riconosce a ciascun elettore il potere di «far valere
in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla
provincia» la legittimazione processuale dei ricorrenti cittadini
elettori appare sufficientemente radicata (cfr.: Cons. Stato V, 28
maggio 2001, n. 2889; Tribunale amministrativo regionale Latina, 17
settembre 2002, n. 836).
III. - Il collegio ritiene rilevante, anche ai fini della
decisione cautelare, e non manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimità costituzionale prospettata con i motivi del ricorso e
relativa alle norme di cui all'art. 17 della legge regionale 8 luglio
2002 n. 12 - pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Molise
del 10 luglio 2002 n. 15 - con riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114,
117 e 123 della Costituzione, nella parte in cui affidano ai poteri
del presidente della giunta regionale lo scioglimento, la sospensione
e il commissariamento del consiglio della comunità montana.
L'art. 17 della legge regionale n. 12 del 2002 prevede, invero,
la possibilità che in caso di mancata approvazione del bilancio
dell'ente montano o di mancata approvazione nei termini dello statuto
montano, il presidente della giunta regionale del Molise, con proprio
decreto, sciolga il consiglio della comunità montana e provveda alla
nomina di un commissario che eserciti le attribuzioni degli organi
comunitari fino alla ricostituzione degli stessi.
IV. - Se è vero che alle comunità montane non è stato
riconosciuto il rango costituzionale che la riforma del titolo V
della parte seconda della Costituzione ha attribuito agli altri enti
locali - comuni, province e città metropolitane - va del pari
riconosciuto che tale esclusione non comporta l'estromissione degli
enti montani dall'alveo dei principi costituzionali. L'art. 117 della
Costituzione, come modificato dalla l.c. 18 ottobre 2001, n. 3,
affida l'ordinamento degli enti locali quasi interamente alla cura
della legislazione regionale, atteso che tale materia rientra nella
competenza legislativa residuale della regione, fatta eccezione per
la legislazione elettorale, degli organi di governo e delle funzioni
fondamentali di comuni, province e città metropolitane, riservate
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Non vi è dubbio che, in materia di comunità montane, le regioni
abbiano il potere di darsi una propria disciplina, senza neppure il
limite rappresentato dal rispetto dei principi fondamentali riservati
alla legislazione dello Stato, considerato che non si tratta di
legislazione concorrente e che il primo comma dell'art. 117 della
Costituzione pone quali unici vincoli al potere di normazione
regionale quelli costituiti dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali.
Sennonchè, la comunità montana era e resta non già un ente
sub-regionale, bensi un ente a carattere associativo intercomunale,
una forma di rappresentanza di comunità, individuate dalle
caratteristiche oro-geografiche del territorio, vale a dire di
collettività qualificate dall'appartenenza alla zona montana. La
localizzazione in essa di funzioni di livello sovracomunale
costituisce una particolare forma di cooperazione fra enti locali.
Non a caso, l'art. 27 primo comma del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267
definisce le comunità montane «unioni di comuni, enti locali
costituiti da comuni montani e parzialmenze montani ...».
Nei territori montani, caratterizzati da una bassa consistenza
demografica, da una variegata ricchezza di risorse ecologiche, da
problematiche ambientali come i dissesti idrogeologici, da una
considerevole estensione territoriale è frequente il reiterarsi di
situazioni quali la inadeguatezza dei servizi di base, le difficoltà
di trasporto, la carenza di presidi istituzionali, la qual cosa rende
opportuna, se non proprio indispensabile la presenza di organismi
istituzionali attrezzati che sopperiscano alle deficienze
organizzative e gestionali dei piccoli comuni montani.
È da considerarsi che, a tenore delle norme di cui agli artt. 28
comma settimo e 32 comma quinto del citato d.lgs. n. 267 del 2000,
alle comunità montane si applicano, in quanto compatibili, i
principi previsti per l'ordinamento dei comuni. Quanto sopra rilevato
induce a ritenere che la riserva di legge statale che copre la
materia elettorale, nonchè quello degli organi di governo e delle
funzioni fondamentali degli enti locali debba essere estesa, per
ragioni di coerenza e sistematicità dell'ordinamento, anche
all'elezione ed al funzionamento degli organi della comunità
montana, di guisa che la previsione di un potere regionale di
controllo sostitutivo sugli enti montani, contenuta in una legge
regionale, collide con il riconoscimento della parità di rango
costituzionale tra regione e comuni di cui all'art. 114 della
Costituzione, nonchè con la riserva di legge statale di cui
all'art. 117, comma secondo, lett. p), della Costituzione.
Si osservi, inoltre - ma, solo per inciso - che è tuttora in
vigore l'art. 44 comma secondo della Costituzione, a mente del quale
i provvedimenti a favore delle zone montane sono riservati alle leggi
dello Stato.
È noto al collegio il diverso orientamento espresso dal
Consiglio di Stato, in sede consultiva, nell'ordinanza 5 giugno 2002
n. 1506. dove è detto, a proposito della legittimazione dello Stato
a dettare norme in materia di comunità montane, che «tale materia
non pare ricompresa tra quelle oggetto della potestà legislativa
esclusiva dello Stato», ma appare evidente che si tratta di una
interpretazione basata sul dato meramente letterale dell'art. 117,
comma secondo, lett. p), della Costituzione.
Nondimeno, inteso - senza concederlo - che la regione possa
legiferare in materia di elezioni e di legittimazione degli organi
della comunità montana, il collegio rileva alcuni ulteriori profili
di contrasto della normativa regionale in esame con l'ordinamento
costituzionale.
Invero, il potere di scioglimento e di commissariamento della
comunità montana, viene affidato dall'art. 17 ultimo comma della
l.r. n. 12 del 2002, al presidente della giunta regionale, in veste
monocratica, senza alcuna previsione di un limite temporale di durata
della supplenza da parte dell'organo commissariale straordinario.
Se la funzione di controllo sostitutivo sugli organi di un ente
pubblico territoriale è una funzione politica, ovvero di controllo
politico della comunità, l'affidamento di essa ad un organo politico
monocratico della regione, senza alcuna scansione procedimentale,
nonchè in assenza di particolari garanzie e con previsione di durata
sine die, appare in contrasto con il principio della riserva di legge
in materia di organizzazione amministrativa nonchè con quelli
dell'imparzialità e del buon andamento, di cui all'art. 97 della
Costituzione, in quanto demanda all'arbitrio di chi debba provvedere
alla sostituzione di determinare la durata di essa (cfr.: Corte
costit. 4 maggio 1992 n. 208).
Inoltre, la mancata previsione di una consultazione con gli enti
locali che costituiscono, alla base, la struttura associativa della
comunità montana appare in palese contrasto con il principio della
consultazione tra Regione ed enti locali, di cui all'art. 123 ultimo
comma della Costituzione.
È, altresi, rilevabile un attrito della normativa regionale in
esame con i principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di autonomia
degli enti locali (art. 5 Cost.), sol che si consideri la
incongruenza di un assetto normativo che affida ad un organo
monocratico politico della regione il controllo sugli organi
collegiali di un ente territoriale di diritto pubblico, autonomo ed a
base comunitaria, espressione dell'autonomia dei comuni montani e del
loro potere di associarsi per il perseguimento di fini comuni.
V. - Per le esposte considerazioni, pertanto, questa sezione,
visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953, ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
delle norme di cui all'art. 17 della l.r. Molise 8 luglio 2002 n. 12,
con riferimento agli artt 3, 5, 97, 114, 117 e 123 della
Costituzione, nella parte in cui affidano ai poteri del presidente
della giunta regionale lo scioglimento, la sospensione e il
commissariamento del consiglio della comunità montana.
Sospende, dunque, il giudizio cautelare, in attesa della
pronuncia della Corte costituzionale sulla questione prospettata e
dispone la trasmissione degli atti alla stessa Corte.
Manda alla segreteria di provvedere alle notifche di rito alle
parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè di darne comunicazione alle due Camere del Parlamento.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953, ritiene rilevante,
anche ai fini della decisione cautelare, e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme di
cui all'art. 17 della l.r. 8 1ug1io 2002 n. 12, con riferimento agli
artt. 3, 5, 97, 114, 117 e 123 della Costituzione, nella parte in cui
affidano ai poteri del presidente della giunta regionale lo
scioglimento, la sospensione e il commissariamento del consiglio
della comunità montana.
Sospende il giudizio cautelare e quello di merito, in attesa
della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di
costituzionalità sollevata e dispone la rimessione degli atti alla
stessa Corte.
Manda alla segreteria della sezione di provvedere alla notifica
della presente ordinanza alle parti in causa ed alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione alle
Presidenze delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Campobasso, presso la sede del Tribunale
amministrativo regionale, nella camera di consiglio del 4 giugno
2003.
Il Presidente: Piscitello
L'estensore: Ciliberti
04C0077