1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 211 SENTENZA 14 - 21 giugno 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Volontariato civile - Servizio prestato all'estero - Indennita' economica di maternita' - Omessa previsione - Preminenza della finalita' altruistica del servizio civile - Funzione alimentare del trattamento economico relativo e non di corrispettivo - Inapplicabilita' delle assicurazioni sociali obbligatorie fatte salve solo quelle contro gli infortuni e le malattie professionali - Discrezionalita' legislativa - Esigenza di una interpretazione in senso lato del concetto della malattia comprensiva anche della maternita' - Inapplicabilita' della tutela speciale delle lavoratrici madri in assenza di una disciplina previdenziale e assistenziale speciale - Non fondatezza. (Legge 9 febbraio 1979, n. 38, art. 34; legge 26 febbraio 1987, n. 49, art. 31). (Cost., artt. 3, 31 e 32). (096C0927) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY,
prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 34 della
legge 9 febbraio 1979, n. 38 (Cooperazione dell'Italia con i Paesi in
via di sviluppo), e 31 della legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova
disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di
sviluppo), promosso con ordinanza emessa l'8 novembre 1995 dal
Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra l'INPS e
Marilisa Giordano ed altro, iscritta al n. 928 del registro ordinanze
1995 e pubblicata nell Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3,
prima serie speciale, dell'anno 1996;
Visto l'atto di costituzione dell'INPS nonchè l'atto di intervento
del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 maggio 1996 il giudice relatore
Luigi Mengoni;
Udito l'avvocato Mario Passaro per l'INPS e l'avvocato dello Stato
Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'INPS avverso
la sentenza del Pretore di Alba che lo aveva condannato a
corrispondere alla signora Marilisa Giordano l'indennità economica
di maternità di cui all'art. 17, secondo comma, della legge 30
dicembre 1971, n. 1204, in relazione al servizio prestato dal 13
marzo 1987 al 13 settembre 1989 nello Ziniare'-Burkina Faso in base a
un contratto di servizio civile volontario stipulato
con la Comunità Internazionale Volontari Laici (L.V.I.A.), il
Tribunale di Torino, con ordinanza dell'8 novembre 1995, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 31 e 32 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 34 della legge 9
febbraio 1979, n. 38, e 31 della legge 26 febbraio 1987, n. 49
(abrogatrice della precedente), nelle parti in cui non prevedono il
trattamento economico di maternità di cui all'art. 17 della legge n.
1204 del 1971 a favore delle volontarie in servizio civile.
Le norme impugnate prevedono l'iscrizione dei volontari in servizio
civile alle assicurazioni sociali, ma limitano espressamente
l'assicurazione per le malattie (da intendersi in senso ampio,
comprensivo anche della maternita') alle prestazioni sanitarie.
Perciò, osserva il Tribunale, la richiesta indennità non può
essere concessa nemmeno in base all'art. 14 del contratto tipo,
definito dal Comitato direzionale per la cooperazione allo sviluppo
con delibera n. 52 del 10 luglio 1987, il quale prevede in caso di
gravidanza l'applicazione della legge di tutela della lavoratrice
madre: tale clausola contrattuale deve essere interpretata
restrittivamente, in conformità del limite stabilito dal riferimento
della legge alla sola tutela sanitaria.
Ciò premesso, il giudice rimettente denuncia le norme citate per
contrasto: a) col principio di eguaglianza, perchè la specialità
del rapporto di servizio civile volontario non è tale da
giustificare una così rilevante differenza di trattamento della
lavoratrice; b) col principio di tutela della maternità, che include
anche previdenze economiche; c) con la tutela della salute, perchè
la limitazione della garanzia assicurativa incide negativamente sul
benessere fisico e sull'equilibrio psichico della gestante.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è
costituito l'INPS chiedendo che la questione sia dichiarata
infondata.
Secondo l'Istituto, il giudice rimettente non tiene nel debito
conto la specificità del rapporto di volontariato in servizio
civile, regolato dalle leggi citate, la quale si riflette sul
rapporto assicurativo-previdenziale, tant'è che, ai sensi dell'art.
35 della legge n. 38 del 1979 e dell'art. 31 della legge n. 49 del
1987, l'obbligo assicurativo-contributivo non grava sulle parti del
contratto di servizio civile volontario (lavoratore-organizzazione
non governativa, di cui agli artt. 28 sgg. della legge del 1987),
bensì su un terzo, cioè il Ministero degli affari esteri -
Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo. Ne consegue che
non appare incongrua la previsione normativa che limita l'onere
contributivo - gravante su un terzo - alle sole prestazioni
sanitarie.
Riguardo al dedotto contrasto con l'art. 31 Cost., l'INPS richiama
il principio di gradualità osservato dalla giurisprudenza costante
di questa Corte nella valutazione dell'intervento legislativo per
l'attuazione di un sistema ottimale di prestazioni previdenziali.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata manifestamente infondata.
Ad avviso dell'interveniente la qualità di lavoratore subordinato
in senso stretto e tecnico non è riconoscibile a soggetti i quali
"prescindendo da fini di lucro e nella ricerca prioritaria dei valori
della solidarietà e della cooperazione internazionale, assumono
contrattualmente un impegno di lavoro nei Paesi in via di sviluppo".
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Torino ha sollevato, in riferimento agli artt.
3, 31 e 32 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 34 della legge 9 febbraio 1979, n.38, e 31
della legge 26 febbraio 1987, n. 49 (abrogatrice della precedente),
nelle parti in cui non prevedono il trattamento economico di
maternità di cui all'art. 17 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204,
a favore delle volontarie in servizio civile.
2.1. - La questione non è fondata.
Il servizio di volontariato civile, regolato dagli artt. 33 sgg.
della legge n. 38 del 1979, vigente all'epoca della stipulazione del
contratto di cui è causa, e dagli artt. 31 sgg. della legge n. 49
del 1987, vigente all'epoca della cessazione del rapporto, è
definito dall'art. 31, primo comma, di quest'ultima come un contratto
della durata di almeno due anni, con il quale il volontario si
impegna a svolgere attività di lavoro autonomo di cooperazione nei
Paesi in via di sviluppo, nell'ambito di programmi predisposti da
organizzazioni non governative riconosciute idonee (artt. 28 e 29).
L'analisi della disciplina della legge n. 49 del 1987 (integrata, ai
sensi dell'art. 31, secondo comma, dalla delibera 10 luglio 1987, n.
52, del Comitato direzionale per la cooperazione allo sviluppo
istituito presso il Ministero degli affari esteri intervenuta nel
corso del rapporto di cui è causa), dimostra che la locuzione
"lavoro autonomo", mancante nel corrispondente art. 33 della legge
precedente, non è usata nel senso tecnico di prestazione d'opera
"senza vincolo di subordinazione" (art. 2222 cod.civ.). L'attività
del volontario in servizio civile "si inserisce" nel programma di
cooperazione, predisposto dall'istituzione che lo "assume", e nella
struttura organizzativa destinata a realizzarlo: egli presta servizio
non in base a un rapporto di natura autonoma, come impropriamente si
esprime la legge, bensì in stato di dipendenza, come precisano
l'art. 5 della citata delibera e gli artt. 1 e 4 del contratto
stipulato dalla ricorrente in data 27 gennaio 1987 "ai sensi e per
gli effetti delle disposizioni di cui al titolo III della legge n. 38
del 1979", la quale, all'art. 34, qualificava il contratto come
"contratto di lavoro". Del resto tale qualificazione è
sostanzialmente ripetuta dalla nuova legge là dove prevede
l'iscrizione dei volontari all'assicurazione invalidità e vecchiaia
"dei lavoratori dipendenti". Nel contesto della normativa in esame
la frase "attività di lavoro autonomo" non nega il carattere
subordinato della prestazione, ma vuole significare che, nel rispetto
delle direttive del programma e sotto il controllo dei "responsabili
che gli verranno indicati", è lasciata al lavoratore un'ampia
autonomia di iniziativa e di determinazione della propria attivita':
il che non è incompatibile col concetto di subordinazione, la
soggezione al potere di conformazione del datore essendo una
modalità normale (propria del modello tradizionale di riferimento,
oggi in declino), ma non essenziale del lavoro subordinato. In
questo senso sono indicative anche la prescrizione di un orario di
lavoro e l'attribuzione del diritto a un congedo annuale per ferie.
2.2. - Sono però riscontrabili altri elementi di disciplina che
impediscono la sussunzione del rapporto sotto il tipo del contratto
di lavoro oneroso (a prestazioni corrispettive) retto da una causa di
scambio (art. 2094 cod.civ.), e lo qualificano, invece, come
contratto di lavoro atipico a causa mista, nel quale con la gratuità
di fondo della prestazione si combinano elementi di onerosità privi
della nota specifica della corrispettività, integrati da altri
benefici per il prestatore di lavoro a carico di terzi. Secondo la
definizione dell'art. 33 della legge n. 38 del 1979, sostanzialmente
ripetuta nell'art. 31 della legge n. 49 del 1987, il contratto di
volontariato in servizio civile è stipulato dal prestatore di lavoro
"prescindendo da fini di lucro e nella ricerca prioritaria dei valori
della solidarietà e della cooperazione internazionale", cioè per
uno scopo altruistico omogeneo alle finalità istituzionali
dell'organizzazione alle dipendenze della quale egli si impegna a
lavorare. Ne consegue che il "trattamento economico" del volontario
(inclusivo di un'indennità di fine servizio), pur configurando un
aspetto di onerosità del contratto, non è propriamente un
corrispettivo soggetto al criterio di proporzione alla quantità e
qualità del lavoro prestato (art. 36 Cost.), ma ha in sostanza una
funzione alimentare o, più in generale, indennitaria, essendo
regolato dal criterio dell'"adeguatezza alle condizioni di vita del
Paese ospitante e tenuto conto dello spirito e della finalità del
volontariato" (art. 34 della legge n. 38 del 1979). La preminenza
della finalità altruistica del servizio civile è confermata dalla
natura dei benefici accordati ai volontari dagli artt. 33 e 35 della
legge del 1987 (artt. 38 e 40 della legge del 1979): diritto al
collocamento in aspettativa, computabile per intero ai fini della
progressione della carriera, attribuito ai dipendenti pubblici
autorizzati a impegnarsi in qualità di volontari in servizio civile
nei limiti di appositi contingenti; diritto alla conservazione del
posto di lavoro alla medesima stregua dei lavoratori chiamati alle
armi per il servizio di leva, quando si tratti di giovani volontari
che hanno ottenuto il rinvio del servizio militare; diritto alla
dispensa definitiva al termine di un biennio di effettivo e
continuativo servizio nei Paesi in via di sviluppo.
3. - La prevalenza della causa non lucrativa comporta
l'inapplicabilità delle assicurazioni sociali obbligatorie, salva
l'assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali. A
questa soltanto è soggetto il datore di lavoro (nella specie la
Comunità Internazionale Volontari Laici - L.V.I.A.). Per
l'assicurazione per invalidità e vecchiaia e l'assicurazione per le
malattie è prevista una disciplina speciale, secondo cui
all'iscrizione devono provvedere gli stessi lavoratori interessati,
mentre i contributi sono interamente accollati alla Direzione
generale per la cooperazione allo sviluppo, cioè al Ministero degli
affari esteri, che è terzo rispetto al contratto. L'impegno del
Ministero per l'assicurazione contro le malattie è limitato alle
prestazioni sanitarie, secondo una valutazione discrezionale del
legislatore giustificata appunto dall'estraneità dell'impegno al
sistema della previdenza obbligatoria. Le prestazioni economiche,
commisurate alla retribuzione, sono a carico del datore di lavoro nei
termini precisati dall'art. 15 del contratto di assunzione, che
prevede "un congedo speciale retribuito" per il periodo di
impedimento della prestazione di lavoro.
La medesima regola deve ritenersi applicabile nel caso di
gravidanza e puerperio. Il silenzio a questo riguardo dell'art. 31
della legge n. 49 del 1987, mentre preclude il riferimento quanto
meno alla parte economica della legge 30 dicembre 1971, n. 1204 - il
cui richiamo nell'art. 14 della citata delibera va inteso
limitatamente all'assistenza sanitaria -, d'altro canto impone una
interpretazione lata del concetto di malattia comprensiva anche della
maternità. Quando non è provvista di una disciplina previdenziale o
assistenziale speciale, la maternità è tradizionalmente equiparata
alla malattia.
L'inapplicabilità della tutela speciale delle lavoratrici madri, e
in particolare dell'art. 17, secondo comma, della legge n. 1204 - che
prevede una ultrattività del diritto all'indennità giornaliera ove
l'inizio del periodo di interdizione dal lavoro cada entro sessanta
giorni dalla cessazione del rapporto di lavoro - non contrasta con
nessuno dei parametri costituzionali evocati dall'ordinanza di
rimessione: non con l'art. 3 Cost., perchè il rapporto di cui si
tratta ha natura e finalità diverse da quelle del contratto tipico
di lavoro, al quale si riferisce la legge n. 1204 del 1971; non con
l'art. 31 Cost., perchè le misure economiche e altre provvidenze per
la tutela della maternità possono essere graduate dal legislatore in
relazione alla diversità dei rapporti in cui è impegnato il lavoro
della donna e dell'entità dei mezzi finanziari volta a volta
disponibili; non, infine, con l'art. 32 Cost., perchè la tutela
costituzionale della salute non comporta per sè sola diritti a
indennità economiche, mentre, per quanto riguarda l'assistenza
sanitaria, nel caso di sopravvenienza del periodo di interdizione dal
lavoro dopo la cessazione del rapporto di volontariato, la
lavoratrice rimasta disoccupata può sempre accedere al servizio
sanitario nazionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 34 della legge 9 febbraio 1979, n. 38 (Cooperazione
dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo) e 31 della legge 26
febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia
con i Paesi in via di sviluppo), sollevata, in riferimento agli artt.
3, 31 e 32 della Costituzione, dal Tribunale di Torino con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mengoni
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 giugno 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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