1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 27-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 470 SENTENZA 20 - 22 novembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Intervento in giudizio - Soggetto che non era parte del giudizio a quo - Inammissibilita'. Termini della questione - Norma denunciata - Potere-dovere del giudice rimettente di procedere alla sua interpretazione. Impiego pubblico - Emolumenti retributivi - Blocco (per l'anno 1993) - Applicabilita' ai dipendenti delle Ferrovie dello Stato - Compensi per lavoro straordinario - Retribuibilita' in misura inferiore rispetto al compenso per lavoro ordinario - Prospettato contrasto con il principio di proporzionalita' e adeguatezza della retribuzione - Non fondatezza della questione. - D.l. 19 settembre 1992, n. 384 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438), art. 7, comma 5. - Costituzione, art. 36. (002C1073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 27-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e pubblico impiego, nonchè disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, in legge 14 novembre 1992,
n. 438, e successive proroghe, promosso con ordinanza del 7 marzo
2002 dalla Corte di cassazione nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra F.S. s.p.a. e Bernardo Giovanbattista, iscritta al
n. 154 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, 1a serie speciale, n. 16 dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Bernardo Giovanbattista e della
Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri e di Addato Giuseppe;
Udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2002 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Sergio Vacirca per Bernardo Giovanbattista,
Franco Carinci e Paolo Tosi per Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.,
Antonio Giordano, Guglielmo Durazzo e Sergio Vacirca per Addato
Giuseppe e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 7 marzo 2002, la Corte di
cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 36 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 5, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti
in materia di previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè
disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge
14 novembre 1992, n. 438, e successive proroghe, nella parte in cui
lo stesso - disponendo che "tutte le indennità, compensi, gratifiche
ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di
legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione
contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui
alla legge 27 maggio 1959 n. 324, e successive modificazioni, o
dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato o che
siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo
della vita", debbano essere corrisposti "per l'anno 1993 nella stessa
misura dell'anno 1992" - produce il risultato ovvero consente che il
lavoro straordinario prestato dai dipendenti delle Ferrovie dello
Stato venga retribuito in misura inferiore al lavoro ordinario o
comunque non garantisce "un compenso proporzionato alla maggiore
penosità del lavoro protratto oltre i limiti dell'orario normale".
Il giudizio civile nel corso del quale la questione è stata
sollevata venne introdotto nel 1996 da Giovanbattista Bernardo con
ricorso per decreto ingiuntivo al pretore di Paola, volto ad ottenere
la condanna delle Ferrovie dello Stato s.p.a. al pagamento di Lire
318. 690 oltre accessori a titolo di maggior compenso del lavoro
straordinario effettuato a far tempo dal novembre 1992, in base al
rilievo che quel compenso era stato calcolato in misura inferiore al
dovuto, e cioè "senza considerare i vari aumenti stipendiali
maturati dal 1992 ad oggi".
Emesso il provvedimento monitorio e proposta opposizione dalla
società ingiunta, il giudice adito, all'esito del relativo giudizio,
revocò il decreto ingiuntivo, aderendo alla tesi dell'opponente
secondo la quale correttamente il compenso per il lavoro
straordinario - calcolato mediante l'applicazione delle aliquote
di maggiorazione, di cui all'art. 44 del contratto collettivo
nazionale di lavoro 1990/1992 per i ferrovieri, alla retribuzione
convenzionale prevista dall'art. 36 della medesima fonte negoziale
(costituita da stipendio tabellare, indennità integrativa speciale e
rateo della tredicesima mensilita) - non era stato più adeguato a
partire dal 1 gennaio 1993, in considerazione delle disposizioni di
cui al citato art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992, e
della proroga operata per il triennio 1994/1996 dall'art. 3, comma
36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica).
A seguito di gravame, il Tribunale di Paola accolse tuttavia la
domanda di Giovambattista Bernardo sulla base dei seguenti rilievi:
a) l'aumento, a partire dal novembre 1992, di elementi
rientranti nel concetto di retribuzione normale, ma non facenti parte
di quello di retribuzione convenzionale - assunta ex artt. 36 e 44
CCNL 1990/1992 a base di calcolo del compenso per lavoro
straordinario - aveva determinato il superamento del compenso orario
del lavoro ordinario rispetto a quello del lavoro straordinario, e la
forbice si era ulteriormente allargata negli anni successivi, a
seguito della stipulazione dei CCNL del 1994 e del 1998, i quali,
quanto allo straordinario, avevano stabilito il mantenimento degli
importi derivanti dall'applicazione dell'art. 44 CCNL 1990/1992;
conseguentemente, mentre la retribuzione normale si era incrementata
grazie agli aumenti stipendiali contrattualmente pattuiti, i compensi
dello straordinario erano rimasti bloccati;
b) pacifico in fatto che, in conseguenza del descritto
meccanismo retributivo dello straordinario dei ferrovieri, questo -
dal 1 novembre 1992 - era stato compensato in misura inferiore al
lavoro ordinario, andava dichiarata la "nullità delle clausole
contrattuali sopra citate (...), per violazione dei principi
inderogabili di cui all'art. 2108 cod. civ. e all'art. 5 r.d.l.
692/23, da ritenersi subentrati nella regolazione dei rapporti tra le
parti, ai sensi dell'art. 1419, comma secondo, cod. civ.";
c) quanto all'applicabilità, sostanzialmente incontroversa,
"del blocco dei compensi ... operato dal quinto comma dell'art. 7
d.l. n. 384/1992", con sentenza n. 242 del 17 giugno 1999 la Corte
costituzionale, investita della questione della legittimità di tali
disposizioni per ritenuta contrarietà all'art. 36 della
Costituzione, l'aveva dichiarata infondata sulla base di una
interpretazione adeguatrice, che limitava l'ambito di applicazione
delle norme denunciate ai soli meccanismi automatici di
indicizzazione: interpretazione che, ancorchè non vincolante, doveva
tuttavia essere condivisa.
2. - Investita del ricorso per violazione e falsa applicazione
del citato art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992 da parte delle
Ferrovie dello Stato s.p.a., la Corte di cassazione, rilevato di
avere già avuto occasione di discostarsi (segnatamente con la
sentenza 12 febbraio 2002, n. 1996) dalla pronuncia del giudice delle
leggi, ha ribadito il suo convincimento che l'articolo 7, comma 5,
d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito con modificazioni nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, deve essere interpretato, in coerenza
con il tenore letterale della disposizione, nel senso che, ad essere
corrisposte per l'anno 1993 (e seguenti) nella stessa misura
dell'anno 1992 siano "tutte le indennità, compensi, gratifiche ed
emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi di una quota di
indennità integrativa speciale o dell'indennità di contingenza o
comunque rivalutabili in relazione alla variabilità del costo della
vita, e non le sole quote di indennità integrativa speciale o di
indennità di contingenza contenute nei ricordati emolumenti".
Ricorda la Corte che disposizioni - di contenuto identico o analogo a
quello della norma in esame (quali gli articoli 7, comma 16, della
legge n. 887/1984 e 6, comma 8, della legge n. 41/1986) - erano state
interpretate allo stesso modo da essa Corte e che la limitazione del
blocco ai soli automatismi retributivi - con esclusione dunque degli
emolumenti che ne sono comprensivi - non avrebbe avuto senso, posto
che quegli automatismi erano già sterilizzati prima che venisse
emanato il d.l. n. 384/1992 e che di tanto Governo e parti sociali
avevano preso atto nel Protocollo di intesa stipulato il 31 luglio
1992.
Precisa anche il rimettente che, nel giudizio definito con la
citata sentenza n. 1996 del 2002, non era stata sollevata questione
di legittimità costituzionale solo per la mancanza di un
accertamento in fatto - demandato contestualmente al giudice di
rinvio - sul se la retribuzione di un'ora di lavoro ordinario fosse
"divenuta nel periodo in contestazione, superiore alla retribuzione
di un'ora di lavoro straordinario", laddove tale accertamento era
contenuto nella sentenza impugnata del Tribunale di Paola: donde
l'indubbia rilevanza della prospettata questione, in quanto
strumentale alla decisione della controversia, senza necessità di
ulteriori accertamenti di fatto da parte del giudice di merito.
Rileva infine la Corte rimettente che la non manifesta
infondatezza della questione può essere affermata, oltre che "sulla
base della stessa motivazione che sorregge la ricordata pronuncia
della Corte costituzionale (sentenza n. 242 del 1999 cit.)", alla
stregua dei motivi esposti nell'ordinanza di questa Corte n. 716 del
1988: ivi la questione di legittimità, in riferimento all'art. 36
della Costituzione, dell'inapplicabilità, ai dipendenti delle
Ferrovie dello Stato (ai sensi dell'art. 1, comma 3, in relazione
all'art. 5 del r.d.l. n. 692/23), della previsione legale di
una maggiorazione retributiva minima (non inferiore al dieci per
cento) per il lavoro straordinario, venne ritenuta infondata sulla
base del rilievo che "il combinato disposto dell'art. 2108 cod. civ.
e delle norme della contrattazione collettiva, assicurando, per il
lavoro straordinario, una maggiorazione della retribuzione dovuta per
quello ordinario, in coerenza con l'art. 36 della Costituzione",
garantiva comunque "un compenso proporzionato alla maggiore penosità
del lavoro protratto oltre i limiti dell'orario normale". Tali
argomentazioni - conclude il rimettente - rendono ipotizzabile il
contrasto tra la disposizione impugnata e il parametro costituzionale
evocato non solo quando il "blocco" produca effettivamente il
risultato di retribuire il lavoro straordinario in misura inferiore
rispetto a quello ordinario, ma anche quando consenta semplicemente
lo stesso risultato o comunque non garantisca quel "compenso
proporzionato alla maggiore penosità del lavoro protratto oltre i
limiti dell'orario normale" cui il Giudice delle leggi fece
riferimento nell'ordinanza n. 716 del 1988.
3. - Si sono costituiti in giudizio Bernardo Giovanbattista e
Giuseppe Addato - quest'ultimo in quanto parte di un giudizio
pendente innanzi alla Corte di cassazione (Sez. lavoro R.G.
n. 14630/2000), sospeso "in attesa della decisione della Corte
costituzionale sulla questione ... sollevata" con l'ordinanza di
rimessione del 7 marzo 2002 - nonchè Rete Ferroviaria s.p.a. (già
Ferrovie dello Stato Società di Trasporti e Servizi per Azioni
s.p.a.).
3.1. - Il Bernardo sostiene l'inammissibilità della questione,
in quanto già decisa dal Giudice delle leggi con la sentenza n. 242
del 1999 di interpretazione adeguatrice, come tale vincolante per
l'interprete; in subordine auspica una conferma di quella pronuncia
ovvero la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
impugnata.
Rilevato, peraltro, che nell'ordinanza di rimessione la Corte di
cassazione, da un lato, avrebbe erroneamente ritenuto non più
sussistenti nel nostro ordinamento meccanismi di adeguamento
automatico delle retribuzioni - affermazione contraddetta invece
dall'esistenza della c.d. indennità di "vacanza contrattuale" - e,
dall'altro, avrebbe del tutto ignorato il punto nodale del
ragionamento svolto dal Giudice delle leggi nel precedente
intervento, allorchè ebbe a sottolineare che, significativamente,
dei due meccanismi attraverso i quali il legislatore del 1992
perseguì l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, -
impedire la stipulazione di nuovi accordi economici collettivi
(art. 7, comma 1); far cessare la crescita automatica delle
retribuzioni (art. 7, comma 5) - solo il secondo era stato prorogato,
da ciò deducendo che "il legislatore (aveva) inteso inibire i soli
aumenti automatici della retribuzione e non quelli contrattati".
3.2. - Analoghi argomenti sono stati esposti dall'interventore
Addato.
3.3. - La Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., dopo aver rilevato
che in virtù dell'art. 1, comma 66, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, "le disposizioni dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge
19 dicembre 1992 n. 384, convertito con modificazioni dalla legge
14 novembre 1992 n. 438 ... continuano ad applicarsi anche al
triennio 1997-1999" e che l'interpretazione della norma impugnata
accolta dal giudice di legittimità con la sentenza 12 febbraio 2002,
n. 1996, è l'unica plausibile, ricorda che già in passato la
Suprema Corte, nel confrontarsi con norme di contenuto identico o
analogo a quello della disposizione impugnata - (art. 7, comma 16,
della legge 22 dicembre 1984, n. 887 e art. 6, comma 8, della legge
28 febbraio 1986, n. 41) - aveva ritenuto che con esse il legislatore
avesse stabilito il blocco della misura retributiva unitaria dei
compensi ricomprendenti una qualsiasi forma di indicizzazione (Cass.
1 giugno 1992, n. 6576; Cass. 10 giugno 1999, n. 5719); sottolinea
che secondo la migliore dottrina e il consolidato insegnamento della
stessa Corte costituzionale (sentenza n. 164 del 1994), i criteri di
sufficienza e proporzionalità posti dall'art. 36 Cost. sono
"inscindibilmente connessi", di modo che la verifica del rispetto del
precetto costituzionale esige una valutazione globale e di sintesi
dell'intero assetto retributivo garantito al lavoratore, a
prescindere dai criteri di computo e dall'ammontare delle singole
voci; sostiene che, nella specie, il "blocco" al 1992 degli
emolumenti comprensivi di una quota di indennità integrativa
speciale, non può considerarsi lesivo del principio di adeguatezza
della cosiddetta retribuzione corrispettivo, per l'esiguità del
decremento che risulta dalla sua applicazione, peraltro accompagnato
da progressivi e considerevoli incrementi retributivi sul minimo
tabellare; osserva che nessuna norma costituzionale impone di pagare
di più il lavoro svolto oltre i limiti contrattuali dell'orario di
lavoro e che la copertura costituzionale del criterio della
proporzionalità di cui all'art. 36 Cost. sussiste nella sola ipotesi
di una particolare gravosità, e quindi di una speciale qualità
usurante della prestazione lavorativa, da escludere nella fattispecie
- in considerazione del carattere supplementare e non propriamente
straordinario del lavoro della cui remunerazione si controverte -, e
comunque indimostrata; rileva, infine, che non può non attribuirsi
adeguato rilievo alla eccezionalità e transitorietà della norma
denunciata.
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
depositando memoria nella quale sostiene l'inammissibilità per
difetto di rilevanza, e comunque l'infondatezza della questione.
Sotto il primo profilo, rileva che non è stato in alcun modo
individuato dal giudice a quo il meccanismo concreto attraverso il
quale una voce retributiva, che si articola nella contrattazione
collettiva come un emolumento maggiorato in percentuale rispetto al
compenso previsto per l'ora ordinaria, possa in concreto divenire
minore della retribuzione normale; che conseguentemente "non è dato
comprendere se l'effetto lamentato dalla Corte di cassazione derivi
dalla legge (che stabilisce un blocco generalizzato dei meccanismi di
rivalutazione), ovvero dalla contrattazione collettiva, che ha
regolato, in ipotesi contra legem, la materia dello straordinario".
Evidenzia, poi, che, contrariamente a quanto sostenuto dalla
Corte di cassazione, la sterilizzazione degli automatismi retributivi
legati all'inflazione sulle competenze accessorie, quali il compenso
per lo straordinario, costituisce un effetto della norma impugnata
(prorogata negli anni successivi al 1993, fino al triennio 2000/2002,
da ultimo con l'art. 22 della legge n. 488/1999), e non già del
protocollo del 31 luglio 1992, posto che, con questo, Governo e Parti
sociali si limitarono a suo tempo a prendere atto "dell'intervenuta
cessazione del sistema di indicizzazione dei salari di cui alla legge
13 luglio 1991 n. 191, già scaduta il 31 dicembre 1991"; che, in
definitiva l'asserita inferiorità del compenso per il lavoro
straordinario, rispetto a quello del lavoro prestato nel corso
dell'orario normale, non consegue al disposto dell'art. 7, comma 5,
del decreto-legge n. 384 del 1992, il quale, nell'interpretazione
datane dalla Corte costituzionale, si limita a bloccare i meccanismi
automatici di indicizzazione, senza interferire con le dinamiche
incrementali dei compensi per lavoro straordinario, legati agli
aumenti del trattamento economico fondamentale.
5. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, le parti private hanno
depositato memorie.
5.1. - Giovanbattista Bernardo segnala che, ad eccezione dei
dipendenti della s.p.a. Ferrovie dello Stato, in qualsiasi comparto
del pubblico impiego o rapporto di lavoro privatistico appartenente
al c.d. settore pubblico allargato cui si applichi la normativa
sospettata di incostituzionalità, non si è mai dubitato, ancor
prima che intervenisse la sentenza n. 242 del 1999 della Corte
costituzionale, che il compenso del lavoro straordinario dovesse
essere adeguato alle variazioni contrattuali della paga tabellare e
che il "blocco" riguardasse pertanto i soli meccanismi automatici di
indicizzazione delle retribuzioni. Ricorda in proposito che tutti i
contratti del pubblico impiego stipulati dall'Aran - soggetti, prima
della sottoscrizione, al vaglio della Corte dei conti - nonchè i
contratti dei dipendenti delle aziende autoferrotranviarie hanno
previsto che le misure degli stipendi da essi risultanti avessero
effetto sul compenso per il lavoro straordinario.
Sostiene poi che la questione di costituzionalità, così come
riproposta nell'ordinanza della Corte di cassazione, presenta profili
di inammissibilità, in quanto, da un lato, le argomentazioni in essa
enunciate si fondano su presupposti identici a quelli già esaminati
e decisi con la sentenza n. 242 del 1999 di questa Corte, e,
dall'altro lato, il giudice a quo si è limitato a riproporre
un'interpretazione della norma già ritenuta, sia pure in via
ipotetica, contrastante col dettato costituzionale, in violazione
quindi dei vincoli derivanti all'interprete dalla predetta decisione.
Osserva ancora il deducente che, nel disattendere la pronuncia
della Corte costituzionale n. 242 del 1999, il rimettente ha
platealmente contraddetto i propri precedenti giurisprudenziali, che
avevano attribuito a norme di identica formulazione letterale (quali
l'art. 7, comma 16, della legge n. 887 del 1984 e l'art. 6, comma 8,
della legge n. 41 del 1986) proprio il significato ritenuto
plausibile e conforme alla Costituzione dal Giudice delle leggi e
come tale da questi assunto a presupposto della pronuncia di
interpretazione adeguatrice, quale consolidato diritto vivente.
Richiama infine il Bernardo "l'esame diacronico" dei commi 1 e 5
dell'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992 compiuto dalla Corte
costituzionale nel precedente intervento nonchè il tenore letterale
dell'art. 22 della legge n. 488 del 1999 (legge finanziaria del 2000)
che, col suo generico riferimento a tutti gli emolumenti "soggetti ad
incremento in relazione alle variazioni del costo della vita", mostra
chiaramente di riferirsi ai soli meccanismi automatici di adeguamento
delle retribuzioni e non ai compensi che li contengano.
Ove mai la questione di illegittimità sollevata non fosse
ritenuta inammissibile o infondata per le ragioni sopra esposte, la
norma impugnata andrebbe, a giudizio dell'esponente, dichiarata
incostituzionale, perchè contraria all'art. 36 della Costituzione.
Contrastando le deduzioni svolte da Rete Ferroviaria Italiana
s.p.a., osserva, da un lato, che la qualificazione come straordinario
(e non già supplementare) del lavoro di cui trattasi, contenuta
nell'ordinanza di rimessione è frutto di non più contestabile
accertamento effettuato nel giudizio di merito e, dall'altro lato,
che assolutamente dirimenti, ai fini dello scrutinio di
costituzionalità, appaiono i principi estrapolabili dall'ordinanza
n. 716 del 1988, avendo in tale pronuncia la Corte costituzionale
affermato non solo la costituzionalizzazione del principio per cui il
lavoro straordinario deve essere compensato in modo superiore
rispetto a quello ordinario, ma altresì che il lavoro prestato oltre
il normale orario di lavoro è di per sè più gravoso.
Osserva infine il Bernardo che la successione delle proroghe che
hanno riguardato l'art. 7, comma 5, rende insostenibile l'assunto
dell'eccezionalità dell'intervento legislativo.
5.2. - Giuseppe Addato richiama, al fine di sostenere
l'ammissibilità del suo intervento, alcuni precedenti della Corte, e
segnatamente le sentenze n. 421 del 1995, la sentenza n. 315 del 1992
e la sentenza n. 235 del 1997.
Nel merito svolge le stesse argomentazioni difensive di
Giovanbattista Bernardo.
5.3. - Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. ribadisce che l'indagine
sulla costituzionalità della norma denunciata non può prescindere
da un passaggio fondamentale: la maggiorazione per il lavoro
straordinario prevista dall'art. 5 del r.d.l. n. 692 del 1923 non è
applicabile al rapporto di lavoro dei ferrovieri, il quale è
disciplinato da specifiche norme del settore, e in particolare dalla
legge 13 agosto 1969, n. 591, dalla legge 11 febbraio 1970, n. 34,
dai d.P.R. n. 1372 del 1971 e n. 374 del 1983. Ricorda che tale
approdo interpretativo è stato condiviso dalla Corte costituzionale
nell'ordinanza n. 716 del 1988, allorchè dichiarò la manifesta
infondatezza della questione relativa alla legittimità dell'art. 1,
comma terzo, del r.d.l. n. 692 del 1923, nella parte in cui esclude i
rapporti di lavoro degli addetti agli uffici e servizi pubblici,
anche se gestiti da assuntori privati, dalla sua applicazione e in
particolare dall'applicazione dell'art. 5, relativo al compenso del
lavoro straordinario; che le affermazioni contenute in tale pronuncia
vanno lette tenendo presente che lo straordinario al quale aveva
riguardo il Giudice delle leggi era esclusivamente quello "legale",
unico oggetto, per giurisprudenza assolutamente consolidata, della
disciplina contenuta nell'art. 2108 del cod. civ; che segnatamente
dall'ordinanza della Corte emergono due principi fondamentali: la
peculiarità del settore afferente ai servizi pubblici e il fatto che
in materia di compensi per il lavoro straordinario l'attuazione del
precetto costituzionale passa attraverso il concorso dell'art. 2108
cod. civ. con le norme della contrattazione collettiva, alle quali
soltanto spetta individuare tale compenso.
Segnala anche la R.F.I. che sia nella contrattazione collettiva,
sia nella direttiva comunitaria n. 104 del 1993, sia infine nella
legge n. 196 del 1997 (c.d. pacchetto Treu), l'abbassamento a 40 ore
della soglia legale normale dell'orario di lavoro settimanale appare
inscindibilmente connessa ad una sua flessibilizzazione, che consente
di riferire l'orario normale alla durata media delle prestazioni
lavorative in un periodo non superiore all'anno (art. 13, primo
comma); che, con riferimento alla disciplina dello straordinario del
personale delle ferrovie, si è in realtà di fronte ad un'ipotesi di
lavoro c.d. supplementare, cioè di ore di lavoro comprese tra
l'orario normale settimanale contrattuale e l'orario normale massimo
previsto dalla legge, pari, ex art. 1 del r.d.l. n. 692 del 1923, a
48 ore settimanali o otto giornaliere; che la disciplina del lavoro
prestato oltre l'orario normale contrattuale, ma al di sotto del
tetto massimo legale, appartiene alla esclusiva competenza della
contrattazione collettiva; che conseguentemente l'art. 7, comma 5, si
sottrae ad un'indagine di legittimità, almeno con riferimento al
secondo comma dell'art. 36 della Costituzione.
Posto poi che i criteri di sufficienza e proporzionalità
enunciati nel primo comma dell'art. 36 - argomenta ancora il
deducente - sono inscindibilmente connessi, e che la garanzia
costituzionale della retribuzione adeguata riguarda solo la
retribuzione corrispettivo e non la retribuzione parametro (così
Corte cost. n. 164 del 1994; Cass. 7 febbraio 1987 n. 1312), non può
non tenersi conto, nello scrutinio di legittimità delle norme
denunciate, dell'incidenza per vero assai modesta del "blocco" dalle
stesse previsto sull'assetto retributivo globale dei dipendenti delle
Ferrovie, tanto più che il decremento conseguente alla loro
applicazione è stato accompagnato da progressivi e considerevoli
incrementi retributivi del minimo tabellare nonchè da previsioni
contrattuali, come quella contenuta nell'art. 5 della Parte economica
del CCNL 1994/1995, che hanno previsto - non a caso, proprio con
riferimento al periodo in relazione al quale la retribuzione dello
straordinario ha cominciato a diventare inferiore a quella del lavoro
ordinario - "la corresponsione, a titolo integrativo, di un importo
forfetario ed una tantum, con funzione di compenso relativo al
trattamento economico concordato" (art. 5.9).
In punto di rilevanza della questione rileva infine R.F.I. che
dall'ordinanza di rimessione non risulta affatto che sia stata
accertata l'inferiorità della retribuzione del lavoro straordinario
rispetto a quella convenzionale, unico, corretto punto di raffronto
ai fini della valutazione della legittimità del sistema retributivo
in esame, bensì solo rispetto alla retribuzione normale, ricordando
che tale approccio ermeneutico è stato condiviso dalla Corte di
cassazione nella sentenza 11 febbraio 2002, n. 1932.
Peraltro, sostiene ancora la R.F.I., la decisività di tale
profilo, ai fini della valutazione anche della (in)fondatezza del
sospetto di incostituzionalità delle norme denunciate, è avvalorata
dal rilievo che la normativa contrattuale collettiva, da un lato, ha
fatto proprio, contrattualizzandolo, il blocco dello straordinario
disposto dal legislatore, e dall'altro contiene una disciplina del
lavoro straordinario costruita sull'applicazione di percentuali
di maggiorazione (superiori a quelle legali), ad una
retribuzione-parametro denominata "convenzionale", comprendente solo
alcune delle voci che compongono la retribuzione normale.

Considerato in diritto

1. - Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento di Giuseppe Addato, in quanto questi non era parte del
giudizio a quo.
Il costante indirizzo di questa Corte (da ultimo, ordinanze
n. 264, n. 145 e n. 36 del 2002) va ribadito anche nel caso di
specie; a nulla rileva che il giudizio del quale l'Addato era parte
sia stato sospeso in attesa dell'esito di quello incidentale di
costituzionalità scaturito dal giudizio di cui era parte il
Bernardo, essendo evidente che la contraria soluzione si risolverebbe
nella sostanziale soppressione del carattere incidentale del giudizio
di legittimità costituzionale e nell'irrituale esonero del giudice a
quo dal potere-dovere di motivare adeguatamente la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione sottoposta al vaglio della
Corte.
2. - La Corte di cassazione dubita, in riferimento all'art. 36
Cost., della legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonchè disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre
1992, n. 438, e successive proroghe, nella parte in cui lo stesso -
disponendo che "tutte le indennità, compensi, gratifiche ed
emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di
legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione
contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui
alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o
dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato o che
siano, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo
della vita", debbano essere corrisposti "per l'anno 1993 nella stessa
misura dell'anno 1992" - produce il risultato ovvero consente che il
lavoro straordinario prestato dai dipendenti delle Ferrovie dello
Stato venga retribuito in misura inferiore al lavoro ordinario o
comunque non garantisce "un compenso proporzionato alla maggiore
penosità del lavoro protratto oltre i limiti dell'orario normale".
3. - La Corte rimettente fonda la sua valutazione di non
manifesta infondatezza su due argomentazioni, entrambe moventi dalla
premessa - ampiamente illustrata - che l'"unica interpretazione
compatibile con il tenore letterale della disposizione" è quella
secondo la quale il "blocco" riguarda "tutte le indennità, compensi,
gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi di una
quota di indennità integrativa speciale o dell'indennità di
contingenza o comunque rivalutabili in relazione alla variabilità
del costo della vita e non le sole quote di indennità integrativa
speciale o di indennità di contingenza contenute nei ricordati
emolumenti" (così Cass. 12 febbraio 2002, n. 1996; Cass. 11 febbraio
2002, n. 1932).
3.1. - La prima argomentazione si risolve in un richiamo a quanto
questa Corte avrebbe statuito con la sentenza n. 242 del 1999:
l'interpretazione in essa proposta sarebbe stata, osserva il giudice
rimettente, "l'unica conforme alla Costituzione", sicchè
l'incompatibilità di quella interpretazione con il tenore letterale
della norma impugnata comporterebbe l'incostituzionalità
dell'"unica" disposizione con tale tenore compatibile; "tanto basta -
conclude il rimettente - per dichiarare la questione non
manifestamente infondata sulla base della stessa motivazione che
sorregge la ricordata pronuncia della Corte costituzionale".
3.2. - La seconda argomentazione si incentra sul principio, che
sarebbe desumibile dall'art. 2108 del codice civile (applicabile ove
non lo sia il disposto dell'art. 5 del r.d.l. n. 692 del 1923),
secondo il quale l'art. 36 della Costituzione garantisce
una maggiorazione per il lavoro straordinario rispetto alla
retribuzione dovuta per quello ordinario; tale principio, affermato
da questa Corte con ordinanza n. 716 del 1988, comporterebbe a
fortiori l'incostituzionalità della norma impugnata - nell'unica
interpretazione consentita dal suo tenore letterale - non solo in
quanto effettivamente comporta o soltanto consente di retribuire il
lavoro straordinario in misura inferiore rispetto all'ordinario, ma
anche in quanto "non garantisce un compenso proporzionato
alla maggiore penosità del lavoro straordinario".
4. - Preliminarmente, va disattesa l'eccezione di
inammissibilità della questione sollevata in via principale dal
lavoratore, secondo il quale la Corte rimettente avrebbe proposto una
sorta di irrituale "impugnazione" della sentenza n. 242 del 1999 di
questa Corte, laddove ad essa avrebbe dovuto attenersi.
Ed infatti, rifiutando di far propria l'interpretazione
prospettata da questa Corte e contestualmente sollevando questione di
legittimità costituzionale, la Corte di cassazione non altro ha
fatto che esercitare il potere-dovere di interpretare la legge che
l'art. 101 Cost. riconosce a qualsiasi giudice e certamente riconosce
ad un giudice cui, "quale organo supremo della giustizia",
l'ordinamento giudiziario (art. 65) affida il compito di assicurare
"l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge". Del
tutto corrette, quindi, sono, quali esercizio del potere-dovere di
interpretare la legge, le considerazioni svolte dal rimettente nel
dar conto delle ragioni per le quali disattende l'interpretazione
proposta dalla sentenza n. 242 del 1999 di questa Corte: la quale,
quindi, non può che prendere atto della conclusione raggiunta dal
rimettente circa l'"unica" interpretazione compatibile con il tenore
letterale della disposizione in questione.
5. - La questione non è fondata.
Occorre premettere, in relazione ad entrambi i profili di
incostituzionalità prospettati dal rimettente, che la valutazione
della portata sia della sentenza n. 242 del 1999, sia dell'ordinanza
n. 716 del 1988 non è stata correttamente effettuata, non potendo
tale valutazione prescindere - come, invece, il rimettente prescinde
- dal quadro complessivo coerentemente disegnato, attraverso una
serie di pronunce anche risalenti nel tempo, da questa Corte intorno
al significato del precetto espresso dall'art. 36 Cost.; sicchè
l'isolamento di quei due provvedimenti dal contesto in cui si
inserivano ha contribuito ad una non corretta percezione del loro
valore.
In effetti questa Corte, ribadendo il principio, enunciato nella
sentenza n. 141 del 1979, secondo cui l'art. 36 Cost., "nel
proclamare il diritto del lavoratore a una retribuzione proporzionata
al suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare un'esistenza
libera e dignitosa, non può essere riferito alle singole fonti della
retribuzione del lavoratore, ma alla sua globalita'", ha
esplicitamente statuito - a proposito della disciplina (art. 1, comma
terzo, della legge 15 novembre 1973, n. 734) dell'assegno
perequativo, la quale "comporterebbe una retribuzione del lavoro
straordinario inferiore a quella per il lavoro prestato nell'orario
di servizio" - che, "al fine di accertare la legittimità della
retribuzione dei lavoratori dipendenti in relazione al disposto
dell'art. 36 Cost., occorre fare riferimento non già alle singole
componenti, ma al complesso della retribuzione" (sentenza n. 227 del
1982).
Il medesimo principio - enunciato esattamente in termini dalla
sentenza da ultimo citata - è stato ribadito dalla sentenza n. 164
del 1994, dalla sentenza n. 15 del 1995 dall'ordinanza n. 368 del
1999 e, da ultimo, dall'ordinanza n. 263 del 2002.
6. - Venendo alle argomentazioni poste dall'ordinanza di
rimessione a sostegno della non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, va rilevato, quanto alla
sentenza n. 242 del 1999, che il rinvio alle considerazioni esposte
da questa Corte a sostegno della interpretazione proposta non
giustifica una dichiarazione di incostituzionalità della norma
impugnata: la circostanza che in quella sentenza non sia in alcun
modo argomentata l'incostituzionalità dell'interpretazione opposta a
quella proposta, rivela con evidenza come questa Corte si sia
limitata a prospettare la possibilità di una diversa interpretazione
che, nel quadro di quanto allora dedotto dal rimettente, sarebbe
stata idonea a fugare i dubbi di costituzionalità sollevati. Dal che
la conclusione che, "dinanzi a una scelta interpretativa suscettibile
di determinare un contrasto fra la norma censurata e la Costituzione,
l'interprete deve ricercarne una diversa che eviti il supposto
conflitto; e nel caso di specie l'opzione interpretativa del
rimettente non era l'unica plausibile".
Quanto all'ordinanza n. 716 del 1988 si impongono rilievi
sostanzialmente analoghi: chiamata a giudicare della conformità a
Costituzione della norma (art. 1, comma terzo, del r.d.l. 15 marzo
1923, n. 692) che esclude dall'applicazione dell'art. 5 r.d.l.
(compenso del lavoro straordinario) il personale addetto a pubblici
servizi, questa Corte ha dichiarato manifestamente infondata tale
questione in quanto il rinvio, operato dalla norma impugnata, a
"separate disposizioni" era giustificato - con esclusione di
irragionevole disparità di trattamento - dall'intento del
legislatore di "regolamentare, in parte qua, diversamente i relativi
rapporti di lavoro, in considerazione delle peculiarità che li
caratterizzano per la natura e la destinazione delle prestazioni che
ne sono oggetto". La successiva affermazione, secondo la quale anche
nei confronti del personale addetto a pubblici servizi "il combinato
disposto dell'art. 2108 e delle norme della contrattazione
collettiva, assicurando, per il lavoro straordinario,
una maggiorazione della retribuzione dovuta per quello ordinario, in
coerenza con l'art. 36 Cost., garantisce un compenso proporzionato
alla maggior penosità del lavoro protratto oltre i limiti
dell'orario normale" non altro costituisce che un'opzione
interpretativa circa l'applicabilità a quel personale del disposto
dell'art. 2108 del cod. civ. e circa gli effetti che tale
applicabilità, unitamente alle norme della contrattazione
collettiva, avrebbe potuto produrre.
L'affermazione secondo la quale questa Corte avrebbe enunciato il
principio del "compenso proporzionato alla maggiore penosità del
lavoro protratto oltre i limiti dell'orario normale" trascura di
considerare: a) che tale preteso principio (maggiorazione necessaria
del compenso) non è conforme a quello pretesamente fissato dalla
sentenza n. 242 del 1999 (non inferiorità del compenso); b) la
rilevanza che, in tale preteso principio, è riconosciuta alla
contrattazione collettiva; c) la natura descrittiva, più che
precettiva dell'effetto, della riportata proposizione; e pertanto d)
l'assenza di ogni argomentazione a sostegno della costituzionale
necessità di quell'effetto.
Deve conclusivamente affermarsi che il mero rinvio ad una
proposta interpretativa formulata da questa Corte non giustifica di
per sè una dichiarazione di illegittimità costituzionale della
norma impugnata.
7. - Non solo, quindi, deve ribadirsi - in assenza di qualsiasi
argomentazione che induca a discostarsene - il principio consolidato
secondo cui la proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione va
riferita non già alle sue singole componenti, ma alla globalità di
essa, ma altresì il corollario che questa Corte, nella sentenza
n. 164 del 1994, ne ha tratto affermando che "il silenzio
dell'art. 36 Cost. sulla struttura della retribuzione e
sull'articolazione delle voci che la compongono significa che è
rimessa insindacabilmente alla contrattazione collettiva la
determinazione degli elementi che concorrono a formare,
condizionandosi a vicenda, il trattamento economico complessivo dei
lavoratori, del quale il giudice potrà poi essere chiamato a
verificare la corrispondenza ai minimi garantiti dalla norma
costituzionale".

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384
(Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e di pubblico
impiego, nonchè disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, e successive
proroghe, sollevata, in riferimento all'art. 36 della Costituzione,
dalla Corte di cassazione con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 novembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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