1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 31-5-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 207 SENTENZA 17 - 26 maggio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto del giudizio - Delibera legislativa regionale - Sopravvenuta promulgazione e pubblicazione della legge regionale - Trasferimento della questione sulla legge. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Assegnazione di personale agli uffici giudiziari della Regione Siciliana attraverso l'istituto del comando - Richiesta da effettuarsi dai capi degli uffici periferici degli organi giudiziari anziche' dagli uffici centrali del Ministero della giustizia - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata lesione delle competenze del Ministero della giustizia - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, art. 1, ultimo inciso, art. 2, commi 2, ultimo inciso, 3 e 4, e artt. 3 e 4. - Costituzione, art. 110. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Assegnazione di personale e di beni agli uffici giudiziari della Regione Siciliana attraverso l'istituto del comando e del comodato - Mancata previsione di assenso degli organi statali centrali - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata lesione delle competenze statali - Non fondatezza delle questioni. - Legge Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, art. 1, ultimo inciso, art. 2, commi 2, ultimo inciso, 3 e 4, e artt. 3 e 4. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 14 e 17. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Assegnazione di personale agli uffici giudiziari della Regione Siciliana attraverso l'istituto del comando - Esclusione del diritto ad emolumenti aggiuntivi - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata incidenza su rapporti di lavoro disciplinati dal codice civile - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, art. 2, comma 4, ultimo inciso. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 14 e 17. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Assegnazione di personale agli uffici giudiziari della Regione Siciliana attraverso l'istituto del comando - Mancata fissazione di parametri per l'individuazione del personale - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana - Denunciata lesione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di copertura degli oneri finanziari - Censure meramente ipotetiche - Inammissibilita' delle questioni. - Legge Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, art. 1, ultimo inciso, art. 2, commi 2, ultimo inciso, 3 e 4, ed artt. 3 e 4. - Costituzione, artt. 81, quarto comma, e 97. (006C0456) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 31-5-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, ultimo
inciso, dell'art. 2, commi 2, ultimo inciso, 3 e 4, e degli artt. 3 e
4 del disegno di legge n. 805 (Disposizioni urgenti per il
rafforzamento dell'azione amministrativa a tutela della legalita),
approvato dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 12
aprile 2005 e successivamente promulgato e pubblicato come legge
della Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, promosso con ricorso
del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana notificato il 20
aprile 2005, depositato in cancelleria il 29 aprile 2005 ed iscritto
al n. 48 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana e gli avvocati Giovanni
Carapezza Figlia e Francesco Castaldi per la Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente della Regione Siciliana
in data 20 aprile 2005 e depositato il 29 aprile 2005, il Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana ha impugnato l'art. 1, ultimo
inciso, l'art. 2, commi 2, ultimo inciso, 3 e 4, e gli artt. 3 e 4
del disegno di legge n. 805 (Disposizioni urgenti per il
rafforzamento dell'azione amministrativa a tutela della legalita),
approvato dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del
12 aprile 2005 e successivamente promulgato e pubblicato come legge
della Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, per violazione degli
artt. 81, quarto comma, 97, 110 e 117, secondo comma, lettera g),
della Costituzione, nonchè della competenza esclusiva statale in
materia di diritto privato.
Il ricorrente premette che il disegno di legge regionale, fondato
sul presupposto che l'attività a presidio e tutela della legalità
costituisca interesse primario dell'Amministrazione regionale «in
quanto connessa allo sviluppo sociale, civile ed economico della
Sicilia», delinea un meccanismo di assegnazioni agli uffici
giudiziari di risorse umane e strumentali da parte della Regione
Siciliana, attraverso gli istituti del comando e del comodato.
A parere del Commissario dello Stato la normativa sarebbe
illegittima là dove, all'art. 2, comma 3, prevede che la richiesta
dell'amministrazione di destinazione debba provenire dai capi degli
uffici periferici degli organi giudiziari e non, invece, dagli uffici
dipendenti dal Ministro della giustizia, al quale l'art. 110 Cost.
espressamente demanda l'organizzazione e il funzionamento dei servizi
relativi alla giustizia. Inoltre, anche al di fuori della competenza
specifica del Ministro della giustizia, l'intervento regionale,
riguardando l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello
Stato, costituirebbe comunque una inammissibile interferenza in un
ambito riservato alla competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost.
Analoghe considerazioni varrebbero, secondo il ricorrente, per la
previsione contenuta nell'art. 3 del disegno di legge regionale, là
dove è attribuita al presidente della corte d'appello o al
procuratore generale, anzichè agli uffici del Ministro della
giustizia, la facoltà di segnalare le attrezzature e i servizi
reputati «necessari per garantire il funzionale espletamento delle
attività d'istituto», di cui risultino provvisoriamente carenti o
non adeguatamente forniti gli uffici giudiziari che operano nella
Regione Siciliana.
Nella prospettazione del Commissario dello Stato l'assegnazione
di risorse umane e strumentali, realizzandosi in assenza di concerto
e indipendentemente dall'assenso dei competenti organi centrali dello
Stato, potrebbe diventare «strumento indiretto, ma pervasivo, di
ingerenza» della Regione nell'esercizio delle funzioni statali,
interferendo con le politiche e gli indirizzi governativi in ambiti
materiali di competenza esclusiva dello Stato (è richiamata la
sentenza n. 51 del 2005 di questa Corte).
È impugnato, inoltre, l'art. 2, comma 4, del disegno di legge
regionale, riguardante il trattamento economico accessorio del
personale «comandato», in quanto afferente alla materia del rapporto
di lavoro dipendente, disciplinato dalle norme del codice civile e
dall'autonomia contrattuale e, come tale, interamente sottratto
all'intervento regionale.
A parere del ricorrente il meccanismo delineato dal legislatore
regionale risulterebbe ulteriormente censurabile sotto il duplice
profilo della violazione degli artt. 97 e 81, quarto comma, Cost.
A tale proposito il Commissario dello Stato assume che la mancata
indicazione dei parametri ai quali il decreto del Presidente della
Regione dovrà fare riferimento nell'individuazione del personale da
porre in posizione di comando, potrebbe creare, all'interno
dell'amministrazione regionale, disfunzioni causate dal «transito di
dipendenti non individuati preventivamente per uffici di provenienza,
per qualifiche professionali e per attitudini personali». Inoltre,
alla riduzione del personale in servizio effettivo presso gli uffici
della Regione conseguirebbe, «con ogni verosimiglianza», la
necessità di colmare i vuoti di organico attraverso nuove
assunzioni, ovvero richiedendo maggiori prestazioni ai dipendenti
rimasti in servizio effettivo, in entrambi i casi determinandosi a
carico della Regione nuovi o maggiori oneri, non previsti nè
quantificati nell'art. 4 del disegno di legge regionale.
2. - È intervenuta in giudizio la Regione Siciliana, in persona
del Presidente pro tempore, per chiedere che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o, comunque,
manifestamente infondata.
In via preliminare, la Regione assume che le censure contenute
nel ricorso risulterebbero proposte in maniera apodittica o, a tutto
concedere, fondate su motivazioni prive di sufficienti argomentazioni
logiche, con la conseguenza che dovrebbero essere dichiarate
inammissibili in applicazione della giurisprudenza della Corte (ex
plurimis, sentenza n. 176 del 2004).
Nel merito, la Regione osserva che le disposizioni impugnate non
risulterebbero invasive delle competenze statali, se correttamente
inquadrate nell'ambito normativo vigente, atteso che esse
presuppongono - senza modificarle - le disposizioni che regolano le
procedure interne agli uffici statali. Lo scopo dell'intervento
legislativo regionale, esplicitato nella relazione illustrativa del
disegno di legge, è l'attuazione di una piena «collaborazione tra le
istituzioni statali e regionali» al fine di realizzare il
«rafforzamento dell'azione amministrativa a tutela della legalita»,
al di fuori di qualsiasi intento ed effetto invasivo o di
sovrapposizione di competenze e discipline.
La resistente, dopo aver sottolineato come le disposizioni
censurate si limitino ad offrire uno «strumento volto a realizzare
l'interesse pubblico», identificabile nella finalità di agevolare le
amministrazioni statali sul piano della celerità e della
effettività dell'azione da esse svolte, richiama la sentenza n. 140
del 1992 (oltre che la sentenza n. 172 del 2005, pur riguardante
materia diversa).
Le disposizioni censurate non realizzerebbero, ad avviso della
Regione, alcuna invasione delle competenze degli organi statali, in
quanto, come desumibile sia dall'art. 1, sia dall'art. 3, comma 1,
del disegno di legge regionale, ogni valutazione circa la sussistenza
e la concreta individuazione delle esigenze di risorse umane e
strumentali sarebbe rimessa agli organi statali, e, allo stesso modo,
non risulterebbe intaccata la riserva di competenza del Ministro
della giustizia prevista dall'art. 110 Cost., dal momento che le
disposizioni regionali potrebbero trovare applicazione soltanto ed
entro i limiti di quanto convenuto dalle amministrazioni destinatarie
dell'intervento collaborativo (sentenza n. 429 del 2004 di questa
Corte).
Peraltro, la resistente osserva come il parametro di
costituzionalità dell'art. 110 Cost. risulterebbe erroneamente
invocato in riferimento agli uffici della giurisdizione ordinaria, in
quanto, come affermato dalla Corte (sentenza n. 150 del 1986), esso
è da ritenersi dettato per segnare il confine tra le competenze del
Consiglio superiore della magistratura e quelle del Ministro della
giustizia. Il parametro evocato sarebbe, inoltre, del tutto
inconferente in relazione agli interventi disposti a favore degli
uffici periferici delle giurisdizioni speciali e delle Avvocature
distrettuali dello Stato, essendo detti uffici palesemente estranei
al riparto di competenze tra Ministro della giustizia e Consiglio
superiore della magistratura.
Assume la resistente, inoltre, che la censura riguardante la
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., sarebbe del tutto
ipotetica in quanto fondata sul rilievo che dall'applicazione della
normativa impugnata potrebbe, «con ogni verosimiglianza», derivare
per la Regione la necessità di colmare i vuoti di personale, senza,
peraltro, che il ricorrente abbia tenuto conto del carattere
straordinario, e perciò temporaneo, dell'intervento regionale.
Quanto, infine, all'asserita «interferenza in materia di diritto
privato» derivante dalla disposizione contenuta nell'art. 2, comma 4,
la resistente osserva che la disposizione non inciderebbe
sull'avvenuta contrattualizzazione della disciplina del trattamento
retributivo dei dipendenti regionali comandati, limitandosi ad
escludere che eventuali oneri aggiuntivi possano ricadere sulle
amministrazioni statali beneficiarie dell'intervento straordinario, e
ciò in quanto la mancanza di siffatta previsione comporterebbe
l'assunzione dei relativi oneri a carico dell'amministrazione di
destinazione o utilizzazione nel caso in cui, in sede contrattuale,
fossero riconosciuti indennità o altri emolumenti ai dipendenti
«comandati» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 26 novembre 1997,
n. 2597).

Considerato in diritto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
impugnato l'art. 1, ultimo inciso, l'art. 2, commi 2, ultimo inciso,
3 e 4, e gli artt. 3 e 4 del disegno di legge n. 805 (Disposizioni
urgenti per il rafforzamento dell'azione amministrativa a tutela
della legalita), approvato dall'Assemblea regionale siciliana nella
seduta del 12 aprile 2005 e successivamente promulgato e pubblicato
come legge della Regione Siciliana 31 maggio 2005, n. 6, per
violazione degli artt. 81, quarto comma, 97, 110 e 117, secondo
comma, lettera g), della Costituzione, nonchè della competenza
esclusiva statale in materia di diritto privato.
2. - Preliminarmente deve rilevarsi che, essendo nel corso del
giudizio intervenute la promulgazione e la pubblicazione della legge
regionale, che completano l'iter procedimentale connesso alla
delibera legislativa impugnata, la pronuncia di questa Corte va
adottata nei confronti di tale legge (sentenze n. 55 del 2001 e
n. 271 del 1996).
3. - Il primo profilo di censura delle norme impugnate è basato
sulla presunta violazione dell'art. 110 Cost. perchè in esse si
prevede che la richiesta di comando deve essere fatta dai capi degli
uffici periferici degli organi giudiziari e non, invece, dai
competenti uffici del Ministero della giustizia.
3.1. - La questione non è fondata.
La legge regionale in questione non attribuisce ai capi degli
uffici giudiziari aventi sede in Sicilia competenze nuove, aggiuntive
o modificative, rispetto a quelle previste dalla vigente legislazione
statale. L'art. 102 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196 (Ordinamento
del personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie) dispone: «I
capi delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie hanno la
direzione dei rispettivi uffici, provvedono ad assicurare il normale
funzionamento dei servizi e ne rispondono al capo dell'ufficio
giudiziario, dal quale sono sentiti in ordine a qualsiasi
provvedimento che abbia attinenza con i servizi di cancelleria e
segreteria». Il successivo art. 103 aggiunge: «I capi delle
cancellerie e delle segreterie giudiziarie curano, sotto la
sorveglianza dei rispettivi capi degli uffici giudiziari,
l'organizzazione degli uffici di cancelleria e segreteria dipendenti,
ai fini del regolare funzionamento dei servizi».
Sulla base delle citate disposizioni legislative si è formato un
«diritto vivente», che riconosce ai capi degli uffici giudiziari
«poteri di informazione, ispezione e indirizzo» (Cass., S.U. civili,
7 agosto 1996, n. 7222), e determina un obbligo di collaborazione per
i dirigenti delle cancellerie, sanzionato in via disciplinare (Cons.
Stato, sez. IV, 21 settembre 1992, n. 786).
Le citate norme di legge statali, il «diritto vivente»
giurisprudenziale e la prassi applicativa sinora invalsa ricevono
conferma e precisazione ulteriori dall'art. 2, comma 1, lettera s),
numero 1, della legge 25 luglio 2005, n. 150 (Delega al Governo per
la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della
giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio
di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza
della giustizia amministrativa, nonchè per l'emanazione di un testo
unico), in cui si prevede che «siano attribuite al magistrato
capo dell'ufficio giudiziario la titolarità e la rappresentanza
dell'ufficio nel suo complesso, nei rapporti con enti istituzionali e
con i rappresentanti degli altri uffici giudiziari, nonchè la
competenza ad adottare i provvedimenti necessari per l'organizzazione
dell'attività giudiziaria e, comunque, concernenti la gestione del
personale di magistratura e del suo stato giuridico». L'art. 2,
comma 1, lettera s), numero 3, prevede inoltre che «sia assegnata al
dirigente dell'ufficio di cancelleria o di segreteria la gestione
delle risorse di personale amministrativo in coerenza con gli
indirizzi del magistrato capo dell'ufficio e con il programma annuale
delle attività [...]».
La legge regionale impugnata si limita, pertanto, a far
riferimento a competenze amministrative e di indirizzo, in materia di
organizzazione dei servizi giudiziari, fissate da tempo dalla
legislazione statale e recentemente ribadite e specificate dalla
legge di delega sulla riforma dell'ordinamento giudiziario. Per
quanto riguarda i rapporti tra uffici giudiziari e Ministero della
giustizia, nulla poteva dire la legge regionale in proposito. Restano
pertanto impregiudicate tutte le procedure di raccordo tra uffici
giudiziari aventi sede in Sicilia e Ministero della giustizia, il
quale allo stato non dispone, per quanto riguarda i servizi
giudiziari, di organi periferici.
Questa Corte ha peraltro chiarito che «l'art. 110 Cost. non
implica una riserva di competenza organizzativa del Ministro di
grazia e giustizia in ordine a qualunque servizio comunque in
relazione con la giustizia, ma soltanto la delimitazione del campo
d'intervento del Ministro rispetto a quello riservato,
effettivamente, al Consiglio superiore della magistratura» (sentenza
n. 287 del 1987). In altre parole, non può desumersi dalla norma
costituzionale citata una competenza esclusiva ed accentrata negli
uffici ministeriali di tutte le funzioni amministrative relative ai
servizi giudiziari, che restano distribuite tra centro e periferia
secondo le norme e le prassi statali in vigore.
3.2. - Infine, il richiamo del ricorrente all'art. 110 Cost. è
inconferente per quanto riguarda gli organi delle giurisdizioni
speciali e le Avvocature distrettuali dello Stato, nei cui confronti
non esistono competenze del Ministro della giustizia.
4. - Il ricorrente lamenta la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost., perchè verrebbe creato, con l'assegnazione
di risorse umane e strumentali senza l'assenso degli organi statali
centrali, «uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza» della
Regione nell'esercizio di funzioni statali. Viene citata in proposito
la sentenza n. 51 del 2005 di questa Corte.
4.1. - Dal complesso dei rilievi sviluppati nel ricorso, risulta
che oggetto della doglianza è il presunto contrasto della legge
impugnata con le norme di rango costituzionale che regolano le
competenze ripartite tra Stato e Regione Siciliana (artt. 14 e e 17
dello statuto di tale ultima Regione).
Così identificata, la questione è infondata.
Si deve rilevare, infatti, che le norme regionali impugnate non
introducono alterazioni di alcun tipo nell'organizzazione e nelle
procedure interne dell'amministrazione giudiziaria, nè incidono,
come già chiarito sopra, nei rapporti tra Ministero della giustizia
e uffici giudiziari siti sul territorio. Il carattere puramente
facoltativo della richiesta di comando di personale o di comodato di
beni strumentali, da parte dei capi degli uffici statali, vale
inoltre a fugare il dubbio che con legge regionale siano stati
introdotti vincoli a carico di organi dello Stato.
Nessuna attinenza al presente giudizio può riconoscersi alla
sentenza n. 51 del 2005 di questa Corte, citata dal ricorrente, che
si riferisce ai finanziamenti statali alle Regioni con destinazione
vincolata, fattispecie palesemente diversa da quella emergente dalle
norme regionali impugnate.
5. - Il ricorrente censura specificamente l'ultimo inciso del
comma 4 dell'art. 2 della legge regionale impugnata, poichè, nel
prevedere l'esclusione del diritto ad ogni altro emolumento da parte
delle amministrazioni statali destinatarie del personale comandato,
esulerebbe dalla competenza della Regione, in quanto inciderebbe su
rapporti di lavoro disciplinati dal codice civile.
5.1 - La questione non è fondata.
Pur non avendo il ricorrente indicato uno specifico parametro
statutario di riferimento, dal tenore del ricorso risulta come la
doglianza sia riferita all'esclusione della materia del diritto
privato dal novero delle competenze previste dagli artt. 14 e 17
dello statuto della Regione Siciliana.
Si deve rilevare in proposito che la norma regionale censurata
non intende precludere ogni possibile emolumento aggiuntivo futuro,
in favore del personale comandato, derivante dall'evolversi della
dinamica contrattuale, ma mira semplicemente ad escludere che dalla
legge regionale possa derivare un qualsiasi obbligo per le
amministrazioni statali, con conseguente inammissibile carico
finanziario per le stesse. L'assetto del rapporto di lavoro del
suddetto personale non viene inciso dalla norma impugnata, che si
limita a precisare che dall'assegnazione di risorse umane alle
amministrazioni statali non può derivare alcun diritto dei
dipendenti comandati ad emolumenti aggiuntivi a carico delle
amministrazioni destinatarie. Ciò risulta evidente sol che si
consideri che le prestazioni lavorative del personale in questione
sono sostitutive di quelle dovute nei confronti dell'amministrazione
regionale di provenienza.
6. - Il Commissario dello Stato prospetta infine la violazione
degli artt. 97 e 81, quarto comma, Cost., perchè dalla mancata
fissazione di parametri per l'individuazione del personale da porre
in posizione di comando potrebbe derivare «una serie di discrasie e
disfunzioni nell'amministrazione regionale causate dal transito dei
dipendenti non individuati preventivamente per uffici di provenienza,
per qualifiche professionali e per attitudini personali». D'altra
parte - aggiunge il ricorrente - dal venir meno di unità di
personale potrebbe derivare la necessità, per l'amministrazione
regionale, di nuove assunzioni o di maggiori prestazioni di lavoro
del personale esistente, con conseguenti oneri finanziari non
previsti e non quantificati dalla legge regionale impugnata.
6.1. - Entrambe le questioni sono inammissibili.
Il ricorrente si limita a prospettare delle mere eventualità,
sulla base di considerazioni generiche e probabilistiche. Ciò vale a
conferire alle questioni de quibus un carattere ipotetico e le rende
inammissibili, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, ordinanze n. 374 del 2004, n. 345 del 2002 e n. 339 del
1999).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, ultimo inciso, dell'art. 2, commi 2,
ultimo inciso, 3 e 4, e degli artt. 3 e 4 della legge della Regione
Siciliana 31 maggio 2005 n. 6 (Disposizioni per il rafforzamento
dell'azione amministrativa a tutela della legalita), in riferimento
agli artt. 81, quarto comma, e 97 della Costituzione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
delle norme citate in riferimento agli artt. 14 e 17 dello statuto
della Regione Siciliana;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
delle medesime norme in riferimento all'art. 110 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 maggio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0456