1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 2019
Ordinanza del 27 marzo 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Confindustria Pavia, Ascom - Associazione commercianti della Provincia di Pavia e altri contro Ministero dello sviluppo economico e altri.. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Legge delega al Governo sul riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Decreto legislativo di attuazione - Previsione del parere, anziche' dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nell'adozione del decreto legislativo. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 3. (19C00311) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Ter

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro
generale 4081 del 2018, proposto da Confindustria Pavia, Ascom -
Associazione commercianti della Provincia di Pavia, Federazione
provinciale coldiretti di Pavia, ILV Industria Laterizi Vogherese
S.r.l., Albergo Moderno S.r.l., in persona del rispettivo legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato
Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da pec da
registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in
Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro:
Ministero dello sviluppo economico, Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Unioncamere - Unione italiana delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da pec da registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio
dè Cavalieri n. 11;
Nei confronti:
Camera di commercio di Mantova, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Claudio Arria, Guido Francesco Romanelli, con domicilio digitale come
da pec da registri di giustizia;
Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e
Province autonome di Trento e Bolzano, Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Cremona, Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Pavia, Unioncamere Lombardia
- Unione regionale delle camere di commercio, industria artigianato e
agricoltura della Lombardia, Confindustria Mantova, Marco Zanini
quale commissario ad acta per la costituzione della CCIAA di
Cremona-Mantova-Pavia, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento:
del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 16
febbraio 2018 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo
2018) nonchè di tutti gli atti presupposti, consequenziali e
connessi, e in particolare:
della deliberazione assunta da Unioncamere in data 30
maggio 2017, di approvazione della proposta di rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, di razionalizzazione delle sedi delle
singole camere di commercio e delle unioni regionali, di
razionalizzazione e riduzione delle aziende speciali, nonchè di
razionalizzazione organizzativa ai sensi dell'art. 3 decreto
legislativo n. 219/2016 e della deliberazione del Comitato esecutivo
di Unioncamere assunta in data 25 maggio 2017, di approvazione della
documentazione relativa all'accorpamento delle camere di commercio;
della nota n. 12872 dell'8 giugno 2017 di trasmissione al
Ministero dello sviluppo economico della suddetta proposta;
del verbale della Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
dell'11 gennaio 2018 (repertorio atti n. 7 CSR dell'11 gennaio 2018)
che sancisce la mancata intesa sullo schema di decreto ministeriale
concernente la rideterminazione delle circoscrizioni territoriali
delle camere di commercio;
della deliberazione del Consiglio dei ministri dell'8
febbraio 2018, assunta ai sensi dell'art. 3, comma 3, decreto
legislativo n. 281/1997, di autorizzazione del Ministero dello
sviluppo economico all'adozione del suddetto decreto;
della relazione ministeriale al decreto ministeriale 16
febbraio 2018;
della nota Mise dell'1 marzo 2018 che impartisce istruzioni
e termini al fine di realizzare il processo di riforma;
della norma statutaria adottata dal commissario ad acta,
dott. Marco Zanini, di costituzione del nuovo Consiglio
(determinazione del commissario ad acta n. 1 dell'1 marzo 2018),
nonchè di ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso al
processo di accorpamento della Camera di commercio di Pavia con
quelle di Cremona e di Mantova, con particolare riguardo alle
determinazioni del Commissario ad acta numeri 2, 3, 4 e 5 dell'1
marzo 2018;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello
sviluppo economico, della Presidenza del Consiglio dei ministri, di
Unioncamere - Unione italiana delle camere di commercio, della Camera
di commercio di Mantova;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

Le associazioni e le imprese di cui in epigrafe con il presente
ricorso hanno impugnato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018 e
gli atti connessi nella parte in cui, in attuazione dell'art. 3
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 e recependo la proposta
avanzata da Unioncamere (delibera del 30 maggio 2017), dispongono
l'accorpamento della Camera di commercio di Pavia con quelle di
Cremona e di Mantova.
Il decreto ministeriale impugnato è identico al decreto
ministeriale 8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del
19 settembre 2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte
costituzionale (sentenza n. 261/2017, depositata il 13 dicembre 2017)
che ha dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma
4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella parte
in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo
economico dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa con
detta Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, terzo comma, del decreto legislativo n. 281/1997
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 vengono
articolate le seguenti doglianze:
violazione e falsa applicazione dell'art. 76 della
Costituzione. Violazione dell'art. 117 della Costituzione, violazione
dei principi in materia di legislazione delegata e di leale
collaborazione; illegittimità costituzionale dell'art. 3, decreto
legislativo n. 219/2016 e dell'art. 10, comma 2, legge n. 124/2015;
carenza di potere in concreto. Violazione e falsa
applicazione dell'art. 3, commi 3 e 4, decreto legislativo n.
219/2016. Violazione dell'art. 10, legge n. 124/2015;
violazione e falsa applicazione dell'art. 3, decreto
legislativo n. 281/1997, violazione degli articoli 1 e 3, legge n.
241/1990; violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 97 e 117
della Costituzione, violazione del principio di leale collaborazione
tra Stato e regioni, eccesso di potere, sviamento, difetto assoluto
di motivazione;
violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 1, decreto
legislativo n. 219/2016, violazione e falsa applicazione degli
articoli 1 e 3, legge n. 241/1990, eccesso di potere nella forma
sintomatica dello sviamento; irragionevolezza e contraddittorietà
del provvedimento; difetto assoluto di motivazione.
Si sono costituiti il Ministero dello sviluppo economico, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, Unioncamere e la Camera di
commercio di Mantova per resistere all'accoglimento del ricorso.
All'udienza pubblica del 30 gennaio 2019 il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.
Rilievo della questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge n. 124/2015 e dell'art. 3 del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219.
In virtù dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 è stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580 e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia.
Segnatamente l'art. 10, primo comma, lettera b) della legge n.
124/2015 prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di
due o più camere di commercio; possibilità di mantenere la singola
camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificità geo-economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine, nonchè definizione delle
condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni
regionali o interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2 cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza Unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle Camere di commercio prevista nella legge di delega.
In particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana
delle camere di commercio industria artigianato e agricoltura)
dovesse trasmettere al Ministero una propria proposta di
accorpamento, sulla base di criteri desunti dalla legge di delega o
introdotti direttamente dal decreto legislativo, contemplando anche
«un piano complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole
Camere di commercio nonchè delle unioni regionali, con
individuazione di una sola sede per ciascuna nuova camera di
commercio e con razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi
distaccate».
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtù del citato decreto è stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento camerale avverso il quale le ricorrenti propongono
l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno, questo Tribunale dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (norma
di delega) e dell'art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
219 (norma delegata) ed intende pertanto sottoporli al sindacato
della Corte costituzionale, per violazione del principio di leale
collaborazione Stato-regioni nell'esercizio della funzione
legislativa (articoli 5, 117, 120 della Costituzione).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
La questione di costituzionalità ha carattere rilevante in
quanto, come innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio
2018 oggetto di gravame viene adottato in diretta applicazione
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219/2016, a sua volta emanato
in ragione della delega contenuta nell'art. 10 della legge n.
124/2015, disposizioni della cui legittimità costituzionale si
dubita.
Ne consegue che l'eventuale declaratoria di illegittimità delle
disposizioni legislative non solo influirebbe sulla disciplina in
base alla quale giudicare la legittimità del decreto ministeriale
impugnato ma farebbe venire meno, integralmente, la base legislativa
che disciplina e legittima il contestato accorpamento camerale.
La questione di costituzionalità rientra peraltro nel petitum
sostanziale dell'impugnativa proposta, ove si deduce «che lo stesso
art. 10, comma 2, della legge n. 124/2015, è costituzionalmente
illegittimo (nella parte in cui pretermette l'intesa tra Stato e
regioni) e che tale illegittimità costituzionale si riverbera
necessariamente sull'intero testo del decreto legislativo n.
219/2016, adottato in pretesa esecuzione della delega parlamentare,
ma in difetto dei passaggi procedimentali necessari al fine di
garantire la leale collaborazione tra Stato e regioni».
Di conseguenza, la risoluzione della questione di
costituzionalità relativa alla disciplina avente forza di legge,
sulla base della quale è stato adottato il richiamato decreto
ministeriale, è presupposto necessario per la pronuncia definitiva
di questo giudice.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via principale,
con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma, del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219.
L'illegittimità veniva dichiarata perchè l'art. 3, quarto
comma, cit. disponeva che il decreto ministeriale per il riordino
delle camere di commercio fosse emanato previa acquisizione del
parere della Conferenza permanente Stato-regioni, anzichè previa
intesa con la stessa Conferenza, in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimità
della norma di delega (cit. art. 10, primo comma della legge n.
124/2015); tale questione veniva dichiarata inammissibile per
tardività essendo superato il termine perentorio di sessanta giorni
stabilito dall'art. 127, secondo comma, della Costituzione.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimità, questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
sentenza n. 261/2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalità
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata.
La giurisprudenza costituzionale ha infatti già ritenuto
ammissibile l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di
censurare le modalità di attuazione della leale collaborazione tra
Stato e regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia
emanato previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza
(Corte costituzionale sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggettivi per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina camere di commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali è stato già
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n.
261/2017 punto 12.1.1) in quanto il catalogo dei compiti svolti da
questi enti è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato,
sia concorrenti e residuali delle Regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle camere di commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attività delle camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 della Costituzione «sia
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potestà
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessità del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007, n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251/2016 cit.
punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attività
delle Camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 della Costituzione - la
riforma legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del principio
di leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sent. n.
261/2017 cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di ciò il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato, le regioni e le Province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sentenza n.
261/2017 cit.).
Va peraltro distinta, ad avviso del Collegio, la necessità
dell'intesa in sede di adozione del decreto ministeriale, prevista
dalla normativa delegata, dall'omessa previsione legislativa
dell'intesa, con riferimento all'emanazione del decreto legislativo
sulla cui base è stato poi adottato il decreto ministeriale
attuativo. La legge delega ha previsto, su quest'ultimo piano,
l'acquisizione del mero parere della Conferenza unificata, e il vizio
di tale previsione, nella parte in cui non si è richiesta viceversa
l'intesa, non è stato sanato nè legislativamente, nè di fatto,
essendo pacifico che il Governo non abbia neppure ricercato l'intesa
con il sistema regionale ai fini dell'adozione del decreto
legislativo n. 219 del 2016. Ciò ha comportato che la proposta di
accorpamento di Unioncamere, di cui il decreto ministeriale impugnato
è attuazione, sia stata formulata sulla base di criteri legislativi
contenuti nel decreto legislativo n. 219 del 2016 vincolanti, e come
tali sottratti all'apprezzamento sia del proponente, sia, in
particolare, delle autonomie regionali, quando queste ultime sono
state coinvolte ai fini dell'intesa sul solo decreto ministeriale. La
partecipazione del sistema regionale all'elaborazione delle linee
guida fondanti ai fini dell'accorpamento è perciò del tutto
mancata, con la conseguenza che la leale collaborazione ha potuto
manifestarsi solo per la minima parte del decreto ministeriale non
pregiudicata dai criteri normativi formulati dal decreto legislativo
n. 219 del 2016.
In conclusione stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124) avrebbe dovuto prevedere
- come presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 della Costituzione» i
quali «finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di
leale collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251/2016 cit., dove si
evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione è stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Balzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non può invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimità della disposizione delegante (art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) si ripercuote, in via immediata e
derivata per le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimità
costituzionale della norma delegata (art. 3 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219) in forza della quale è stato
adottato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018, oggetto del
giudizio a quo.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 per violazione del principio di
leale collaborazione nella funzione legislativa di cui agli articoli
5, 117, 120 della Costituzione, poichè prevedono che l'esercizio
delegato della potestà legislativa sia condotto all'esito di un
procedimento nel quale l'interlocuzione fra Stato e regioni si
realizzi (e si è realizzata) nella forma inadeguata del parere e non
già attraverso l'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.
Ciò posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sezione terza
ter:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219, nella parte in cui prevede il parere, anzichè
l'intesa, con riferimento al principio di leale collaborazione, nei
termini evidenziati in parte motiva;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere;
Luca De Gennaro, consigliere, estensore.

Il Presidente: Lo Presti


L'estensore: De Gennaro