1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 22 ottobre - 10 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Garante della persona con disabilita' e del Garante per l'infanzia e l'adolescenza - Istituzione di un Ufficio del Garante - Autorizzazione della relativa spesa per il solo esercizio finanziario 2019 - Violazione del principio di copertura finanziaria delle spese - Illegittimita' costituzionale. Previdenza - Norme della Regione Siciliana - Trattamento pensionistico dei dipendenti regionali - Estensione del trattamento anticipato di pensione (c.d. "quota 100") e di quello di indennita' di fine servizio - Violazione del principio di copertura finanziaria delle spese - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Bilanci degli enti regionali - Differimento al 31 dicembre 2020 del termine per il recepimento dei principi di armonizzazione contabile - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 14, art. 3, 7 e 11. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 14, lettera p), e 17, lettera f); Costituzione, artt. 81 e 117, secondo comma, lettera e). (T-200235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 7 e 11
della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 14 (Collegato
alla legge di stabilità regionale per l'anno 2019 in materia di
pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore
dell'aeroporto di Trapani Birgi), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la notificazione il 7
ottobre 2019, depositato in cancelleria il 15 ottobre 2019 ed
iscritto al n. 106 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nella udienza pubblica del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Marina Valli e
Giuseppa Mistretta per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto con il
ricorso in epigrafe - in base ai parametri e per i motivi di cui
direttamente si dirà nel Considerato in diritto - questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 3, 7 e 11 della legge della
Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 14 (Collegato alla legge di
stabilità regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica
amministrazione e personale. Interventi in favore dell'aeroporto di
Trapani Birgi).
2.- La Regione Siciliana ha depositato atto di costituzione in
giudizio e, quindi, memoria in prossimità dell'udienza pubblica,
sostenendo l'inammissibilità o l'infondatezza delle proposte
questioni.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto tre distinte questioni di legittimità
costituzionale di altrettante disposizioni della legge della Regione
Siciliana 6 agosto 2019, n. 14 (Collegato alla legge di stabilità
regionale per l'anno 2019 in materia di pubblica amministrazione e
personale. Interventi in favore dell'aeroporto di Trapani Birgi).
1.1.- È impugnato, anzitutto, l'art. 3 della citata legge
regionale, il quale modifica l'art. 10, comma 1, della legge della
Regione Siciliana 10 agosto 2012, n. 47 (Istituzione dell'Autorità
Garante per l'infanzia e l'adolescenza e dell'Autorità Garante della
persona con disabilità. Modifiche alla legge regionale 9 maggio
2012, n. 26), sostituendo (al comma 1) le parole «il Garante si
avvale degli uffici e del personale dell'Assessorato regionale della
famiglia, delle politiche sociali e del lavoro senza ulteriori e
maggiori oneri a carico del bilancio della Regione» con le parole «al
Garante vengono garantite adeguate risorse umane e finanziarie. A tal
fine è istituito un ufficio alle dirette dipendenze del Garante
denominato Ufficio del Garante il cui personale è individuato con
decreto dell'Assessore regionale per la famiglia, le politiche
sociali ed il lavoro nell'ambito delle attuali dotazioni organiche».
Il comma 2 del denunciato art. 3 stabilisce, quindi, che «[p]er
le finalità del presente articolo è autorizzata, per l'esercizio
finanziario 2019, la spesa di 45 migliaia di euro per il
funzionamento dell'Ufficio e per ogni altra iniziativa promossa dal
Garante nell'ambito delle proprie funzioni. Ai relativi oneri si
provvede, per l'esercizio finanziario 2019, mediante riduzione di
pari importo delle disponibilità della Missione 20, Programma 3,
Capitolo 215704 - accantonamento 1001».
Il ricorrente sostiene che la norma impugnata contrasti con
l'art. 81 [terzo comma] della Costituzione e con l'art. 14 [lettera
p] del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, poichè avrebbe un «impatto
pluriennale sulla finanza regionale, ma non quantifica in alcun modo
gli oneri a carico della Regione per gli anni successivi al 2019
(individuati come visto al comma 2), nè individua le risorse per far
fronte agli stessi».
1.2.- Viene, poi, denunciato l'art. 7 della medesima legge
regionale n. 14 del 2019, il cui comma 1 estende ai dipendenti della
Regione l'applicazione degli istituti del trattamento anticipato di
pensione e del finanziamento dell'indennità di fine servizio
previsti, rispettivamente, dagli artt. 14 e 23, comma 1, del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia
di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26; mentre il comma 2
dello stesso art. 7 individua, per una certa categoria di dipendenti
regionali - quelli di cui all'art. 52, comma 5, della legge della
Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilità regionale) -
requisiti e modalità del trattamento pensionistico, escludendo, dai
primi, gli incrementi alla speranza di vita di cui all'art. 12 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, e
stabilendo, quanto alle seconde, la decorrenza del trattamento di
quiescenza trascorsi tre mesi dalla data di maturazione dei requisiti
pensionistici.
Al comma 3, infine, l'art. 7 censurato dispone che dalla sua
attuazione «non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del
bilancio della Regione».
Ne consegue - ad avviso della difesa erariale - la lesione degli
artt. 81 [terzo comma] Cost. e 17 [lettera f] dello statuto di
autonomia, nonchè della norma interposta dell'art. 17 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica),
giacchè, a fronte della disciplina innanzi ricordata, la «clausola
di invarianza [...] finisce con l'essere una mera clausola di stile
[...] del tutto avulsa dalla effettiva realtà economica e
finanziaria», come, del resto, sarebbe dimostrato dal fatto che «la
disposizione è del tutto sprovvista della Relazione tecnica di
accompagno», di cui al citato art. 17 della legge n. 196 del 2009.
1.3.- È, da ultimo, impugnato l'art. 11 della medesima legge
regionale n. 14 del 2019, che sostituisce le parole «31 dicembre
2018» con le parole «31 dicembre 2020» nel contesto dell'art. 7,
comma 2, della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n.8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilità regionale). Norma, quest'ultima, che, a sua volta,
rinviava alla scadenza della predetta data (del 31 dicembre 2018)
l'applicazione, nei confronti degli enti, istituti, aziende, agenzie,
consorzi ed organismi regionali comunque denominati (ad eccezione
degli enti finanziati con il fondo sanitario regionale), di cui al
comma 3 dell'art. 6 della legge della Regione Siciliana 11 agosto
2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno
2017. Legge di stabilità regionale. Stralcio I.), delle disposizioni
dell'art. 11 della legge della regione Siciliana 13 gennaio 2015, n.
3 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della
Regione per l'anno 2015. Disposizioni finanziarie urgenti.
Disposizioni in materia di armonizzazione dei bilanci), concernenti i
principi contabili e schemi di bilancio di cui al decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42).
La norma impugnata recherebbe un vulnus all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., che ascrive allo Stato la competenza
legislativa esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, giacchè - dopo l'ultimo differimento al 1° gennaio 2019
previsto dalla citata legge regionale n. 8 del 2018 - «dispone un
ulteriore rinvio di ben due anni del termine di adozione per gli
organismi e degli enti strumentali della Regione», della disciplina
sui principi contabili e sugli schemi di bilancio recata dal d.lgs.
n. 118 del 2011, mettendo in evidenza «un'innegabile volontà di
elusione di quei principi».
2.- La Regione Siciliana, costituitasi in giudizio, ha chiesto
dichiararsi «inammissibile o, comunque, non fondato il ricorso».
2.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 3 della legge reg.
Siciliana n. 14 del 2019, la resistente si limita a rappresentare che
provvederà, «con apposita modifica normativa "alla quantificazione
dell'onere annuo" con la relativa copertura finanziaria "alla legge
di bilancio"».
2.2.- In riferimento alla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della stessa legge regionale, la Regione
Siciliana ne eccepisce, anzitutto, l'inammissibilità per erronea
individuazione del parametro costituzionale che si assume vulnerato,
dovendo esso ravvisarsi non già nell'art. 17, lettera f), dello
statuto, bensì nell'art. 14, lettera q), che precede, il quale
intesta alla Regione la competenza legislativa esclusiva in materia
di «stato giuridico ed economico degli impiegati e funzionari della
Regione, in ogni caso non inferiore a quello del personale dello
Stato».
Nel merito, la difesa regionale premette, e ribadisce in memoria,
che i dipendenti destinatari della norma sarebbero solo quelli di cui
ai commi secondo e terzo dell'art. 10 della legge della Regione
Siciliana 9 maggio 1986, n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 29 ottobre 1985, n. 41, recante «Nuove norme per il
personale della Amministrazione regionale» e altre norme per il
personale comandato, dell'occupazione giovanile e i precari delle
unità sanitarie locali), il cui trattamento è regolato dall'art. 51
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2015, il quale, al comma 3,
stabilisce che «il trattamento pensionistico complessivo annuo lordo
non può superare l'ottantacinque per cento della media delle
retribuzioni degli ultimi cinque anni». Sicchè, al momento della
risoluzione del rapporto, le erogazioni di carattere pensionistico
dovrebbero ridursi di «un'aliquota non inferiore al 25%», dovendo,
altresì, tenersi conto che i dipendenti potenzialmente interessati
dalla norma censurata sarebbero circa cento, con «ricadute
patrimoniali pressochè consequenziali irrisorie».
Inoltre, quanto al comma 2 del censurato art. 7, la difesa
regionale evidenzia che il decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze del 5 dicembre 2017 (Adeguamento dei requisiti di
accesso al pensionamento agli incrementi della speranza di vita) ha
incrementato di 5 mesi i requisiti di accesso ai trattamenti
pensionistici di cui all'art. 12, commi 12-bis e 12-quater, del d.l.
n. 78 del 2010 (come convertito), per cui - avendo ciò snaturato
«l'iniziale perimetro di calcolo dei requisiti di pensione, come
previsto dalla richiamata legge reg. n. 9/2015» - il censurato comma
2 dell'art. 7 in esame risponderebbe alla ratio dell'art. 52 della
legge regionale n. 9 del 2015, e cioè quella di consentire, «ai
dipendenti che avevano già presentato istanza di ottenere il
collocamento a riposo», sterilizzando detto incremento, senza però
introdurre alcuna deroga al regime ordinario dei requisiti di accesso
al pensionamento dei dipendenti della Regione Siciliana e senza, di
conseguenza, comportare alcun incremento di spesa sul bilancio
regionale.
Argomentazioni, queste, che la resistente sostiene essere,
peraltro, coerenti «con la relazione tecnica depositata dall'ARS
sull'articolo 9 del DDL 491, corrispondente all'impugnato art. 7
della legge regionale n. 14 del 2019, utilizzata poi dal competente
Assessorato regionale nel controdedurre alle osservazioni del
Ministero dell'Economia e delle Finanze»; controdeduzioni che il
Governo non avrebbe tenuto in considerazione nel decidere
sull'impugnativa in esame.
2.3.- Infine, quanto all'ultima questione proposta con il
ricorso, relativa all'art. 11 indicato, la difesa regionale
rappresenta che la proroga ivi disposta - rispetto ad un termine già
prorogato senza censure da parte dello Stato - si sarebbe resa
necessaria affinchè alcuni enti e organismi regionali potessero
«adeguarsi alle regole dell'armonizzazione contabile», là dove,
peraltro, la Regione Siciliana avrebbe, comunque, dato «avvio ai
processi di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio», essendosi, quindi, «correttamente attenuta a tutti gli
insegnamenti» della giurisprudenza costituzionale in materia, a
partire dalla sentenza n. 178 del 2012.
3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 della
legge della Regione Sicilia n. 14 del 2019, che viene in primo luogo
in esame, è fondata.
3.1.- Giova, anzitutto, rammentare l'orientamento costante di
questa Corte secondo cui il canone costituzionale dell'art. 81, terzo
comma, Cost. («Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede
ai mezzi per farvi fronte») «opera direttamente, a prescindere
dall'esistenza di norme interposte» (ex plurimis, sentenze n. 26 del
2013 e n. 227 del 2019), applicandosi immediatamente anche agli enti
territoriali ad autonomia speciale. Del resto, è lo stesso statuto
della Regione Siciliana che, nell'attribuire alla Regione competenza
legislativa esclusiva su determinate materie e, tra queste, a quella
dell'ordinamento degli uffici e degli enti regionali (art. 14,
lettera p), ne condiziona, al suo unico comma, l'esercizio «nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato».
3.2.- Nondimeno, sussistono, nella specie, disposizioni
puntualmente attuative del precetto costituzionale, da ravvisarsi, in
primo luogo, nell'art. 19 della legge 196 del 2009 in forza del quale
si prescrive, anche nei confronti delle Regioni, la previa
quantificazione della spesa quale presupposto della copertura
finanziaria («per l'evidente motivo che non può essere assoggettata
a copertura un'entità indefinita»: così la sentenza n. 147 del
2018) e, quindi, nelle disposizioni - ulteriormente specificative
dell'art. 81, terzo comma, Cost. - di cui agli artt. 36, 38, 39 e 48
del d.lgs. n. 118 del 2011, a tenore dei quali, le leggi regionali
che prevedono spese obbligatorie a carattere continuativo (e, tra
queste, le spese «relative al pagamento di stipendi, assegni,
pensioni ed altre spese fisse»: comma 1, lettera a, del citato art.
48) debbono quantificarne l'onere annuale per ciascuno degli esercizi
compresi nel bilancio di previsione, che deve avere «un orizzonte
temporale almeno triennale» (artt. 36 e 39 citati).
Il denunciato art. 3 della legge reg. Siciliana n. 14 del 2019 ha
viceversa circoscritto al solo esercizio finanziario 2019
l'autorizzazione di spesa per il funzionamento del neo-istituito
Ufficio del Garante «e per ogni altra iniziativa promossa dal Garante
nell'ambito delle proprie funzioni», pur dotando detto Ufficio di
personale.
La norma impugnata, dunque, viene ad autorizzare spese che
comprendono (anche e soprattutto) quelle per il personale in
dotazione dell'Ufficio e, dunque, le spese per gli «stipendi»,
nonchè, comunque (e necessariamente), ulteriori «spese fisse» per il
funzionamento dell'Ufficio medesimo e per le iniziative assunte dal
Garante coerentemente con le funzioni assegnategli.
Si tratta, quindi, di «spese continuative obbligatorie», che
richiedono, alla luce di quanto evidenziato, una quantificazione
dell'onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel
bilancio di previsione: ciò che la Regione ha mancato appunto di
adottare con il denunciato art. 3, in contrasto, pertanto, con l'art.
81, terzo comma, Cost.
4.- Anche la questione di legittimità dell'art. 7 della stessa
legge reg. n. 14 del 2019 è fondata.
4.1.- Va, anzitutto, disattesa l'eccezione di inammissibilità
sollevata dalla Regione Siciliana in ragione della non corretta
individuazione del parametro statutario di riferimento, che, secondo
la resistente, andrebbe individuato nella lettera q) dell'art. 14
dello statuto di autonomia, che attribuisce alla Regione stessa
competenza legislativa esclusiva sullo stato giuridico ed economico
degli impiegati regionali.
A tal fine è dirimente rammentare quanto già evidenziato (punto
3.1., che precede) circa l'applicazione immediata, anche alla Regione
Siciliana, del precetto di cui al terzo comma dell'art. 81 Cost., là
dove, peraltro, il parametro costituzionale indicato dallo stesso
ricorrente trova comunque evidenza, nella sua più ampia portata, in
base alla sostanza delle censure svolte dall'Avvocatura generale
dello Stato.
4.2.- Venendo alla proposta questione di legittimità
costituzionale, occorre anzitutto premettere che il pagamento del
trattamento di quiescenza e dell'indennità di buonuscita del
personale regionale è a carico di apposito Fondo di Quiescenza,
(art. 15 della legge della Regione Siciliana 14 maggio 2009, n. 6,
recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2009»),
«avente natura giuridica di ente pubblico non economico» (comma 2),
con propria dotazione finanziaria iniziale, cui provvede la Regione.
Il Fondo, in particolare, è gravato (art. 15, comma 7)
dell'onere del trattamento di quiescenza del personale destinatario
delle disposizioni di cui al primo comma dell'art. 10 della legge
reg. Siciliana n. 21 del 1986, con apposito trasferimento ad esso
della contribuzione previdenziale a carico del dipendente ed a carico
dell'Amministrazione regionale (art. 15, comma 9).
Quanto, poi, al personale di cui al secondo e terzo comma del
citato art. 10, l'onere del trattamento di quiescenza, nonchè quello
relativo all'indennità di buonuscita di tutto il personale
regionale, a decorrere dall'esercizio finanziario 2010, «è a carico
del bilancio della Regione che provvede al relativo pagamento tramite
il Fondo, attraverso appositi trasferimenti» (art. 15, comma 8).
Giova rammentare, altresì, che il comma primo dell'art. 10 della
legge reg. n. 21 del 1986 aveva previsto, con decorrenza dalla data
di entrata in vigore della medesima legge regionale, che al personale
regionale - tranne per quello in servizio (o comunque assunto in base
concorsi indetti entro la predetta data) o già in quiescenza (commi
secondo e terzo dello stesso art. 10) - trovasse applicazione la
disciplina del trattamento di quiescenza e delle prestazioni
previdenziali dettata dalle norme relative agli impiegati civili
dello Stato, «restando ferma la competenza diretta della Regione per
l'amministrazione dei relativi trattamenti».
Soltanto con l'art. 20, comma 1, della legge della Regione
Siciliana 29 dicembre 2003, n. 21 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2004) si è provveduto ad estendere al
personale di cui ai citati commi secondo e terzo dell'art. 10 della
legge reg. n. 21 del 1986 il «sistema contributivo di cui
all'articolo 1, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 e
successive modifiche ed integrazioni», nonchè le norme statali
concernenti i requisiti per l'accesso alle prestazioni previdenziali;
inoltre, lo stesso art. 20, al comma 6, ha previsto che per tutto il
personale della Regione (senza eccezioni) la liquidazione
dell'indennità di buonuscita (fatta salva la quota già maturata)
avvenga con le modalità di calcolo dettate «dalle disposizioni
statali che disciplinano la materia».
Quanto, poi, al calcolo della residua quota retributiva di
pensione del personale regionale destinatario delle disposizioni di
cui all'art. 10, commi secondo e terzo, della legge reg. n. 21 del
1986, l'art. 51 della citata legge reg. n. 9 del 2015 ha stabilito
che venga effettuato «in base alle norme relative agli impiegati
civili dello Stato» (comma 1), indicando nella misura massima
dell'«ottantacinque per cento della media delle retribuzioni degli
ultimi cinque anni» il tetto del trattamento pensionistico
complessivo annuo lordo (comma 3), ma comunque non inferiore a quello
previsto per gli impiegati civili dello Stato (comma 6).
Il successivo art. 52 (richiamato dal censurato art. 7 della
legge reg. n. 14 del 2019) ha disposto, sempre nei soli confronti dei
dipendenti anzidetti - collocati, però, in quiescenza entro il 31
dicembre 2020 con i requisiti pensionistici di cui al decreto legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito nella
legge 22 dicembre 2011, n. 214, per i quali trovano applicazione i
trattamenti di pensione disciplinati dall'art. 20 della legge reg. n.
21 del 2003 - «una decurtazione della quota retributiva tale da
determinare una riduzione complessiva del 10 per cento sul
trattamento pensionistico complessivo annuo lordo finale, che non
può in ogni caso superare il novanta per cento della media delle
retribuzioni degli ultimi cinque anni per coloro che maturano i
requisiti entro il 31 dicembre 2016 e dell'ottantacinque per cento
per coloro che maturano i requisiti dal 1° gennaio 2017 al 31
dicembre 2020» (comma 1).
Il comma 5 dello stesso art. 52 (anch'esso richiamato dal
censurato art. 7 della legge reg. n. 14 del 2019) ha, quindi,
stabilito che, «al fine di ridurre ulteriormente la spesa per il
personale in servizio e di contenere la spesa pensionistica a carico
del bilancio della Regione, i dipendenti che, nel periodo dal 1°
gennaio 2017 al 31 dicembre 2020, maturino i requisiti per l'accesso
al trattamento pensionistico in base alla disciplina vigente prima
dell'entrata in vigore dell'articolo 24 del decreto legge n.
201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011,
possono presentare la domanda di collocamento anticipato in
quiescenza» entro 180 giorni decorrenti dalla data di entrata in
vigore della stessa legge reg. n. 9 del 2015.
Infine, il comma 8 del medesimo art. 52 ha previsto che il
«trattamento di fine servizio o di fine rapporto dei dipendenti
collocati in quiescenza ai sensi del presente articolo è corrisposto
con le modalità e i tempi previsti dai commi 484 e 485 dell'articolo
1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147», recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2014)»: ossia, quanto ai tempi, decorsi ventiquattro mesi
dalla cessazione del rapporto di lavoro ovvero dodici mesi in casi
particolari (cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di
età o di servizio), fatta eccezione «per i soggetti che hanno
maturato i relativi requisiti entro il 31 dicembre 2013» (comma 484).
4.3.- L'art. 7 della legge regionale n. 14 del 2019 estende, come
detto, ai dipendenti della Regione l'applicazione degli istituti del
trattamento anticipato di pensione (cosiddetta "quota 100", ossia la
sommatoria tra il requisito dell'età anagrafica non inferiore ad
anni 62 e il requisito dell'anzianità contributiva non inferiore ad
anni 38) e del finanziamento dell'indennità di fine servizio (che
consente ai beneficiari della cosiddetta "quota 100" di poter
conseguire detta indennità in via anticipata rispetto al momento di
maturazione dei requisiti ordinari di accesso alla pensione, dettati
dal citato d.l. n. 201 del 2011) previsti, rispettivamente, dagli
artt. 14 e 23 del d.l. n. 4 del 2019, come convertito; mentre il
comma 2 dello stesso art. 7, individua, per una certa categoria di
dipendenti regionali - quelli di cui all'art. 52, comma 5, della
legge reg. n. 9 del 2015 - requisiti e modalità del trattamento
pensionistico, escludendo, dai primi, l'incremento della speranza di
vita di cui all'art. 12 del d.l. n. 78 del 2010 (aggiornati a cadenza
triennale con decreto direttoriale del Ministero dell'economia e
delle finanze di concerto con il Ministero del lavoro e delle
politiche sociali, da emanare almeno dodici mesi prima della data di
decorrenza di ogni aggiornamento) e stabilendo, quanto alle seconde,
la decorrenza del trattamento di quiescenza dopo tre mesi dalla data
di maturazione dei requisiti pensionistici.
4.4.- Gli oneri derivanti dalla complessiva "manovra
pensionistica" recata dal d.l. n. 4 del 2019, tra cui in particolare
la cosiddetta "quota 100", sono individuati dall'art. 28, comma 1,
del medesimo decreto-legge e complessivamente valutati «in 4.719,1
milioni di euro per l'anno 2019, in 8.717,1 milioni di euro per
l'anno 2020», nonchè in importi progressivamente più elevati per
gli anni successivi, venendo indicate anche le risorse per farvi
fronte [comma 2, lettere a) e b)].
Quanto, poi, al finanziamento del trattamento di fine servizio di
cui all'art. 23 del medesimo d.l., il relativo accesso è garantito,
al comma 3, attraverso l'istituzione nello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze, di un apposito Fondo «con
una dotazione iniziale pari a 75 milioni di euro per l'anno 2019». La
garanzia del Fondo copre l'80 per cento del finanziamento di cui al
comma 2 e dei relativi interessi. Il Fondo è ulteriormente
alimentato con le commissioni, orientate a criteri di mercato, di
accesso al Fondo stesso, che a tal fine sono versate sul conto
corrente presso la tesoreria dello Stato.
4.5.- Secondo la resistente, l'estensione della cosiddetta "quota
100" ai dipendenti della Regione siciliana non comporterebbe - come
previsto dal comma 3 dell'art. 7 della legge regionale impugnata -
nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale; ne potrebbero
derivare, anzi, risparmi di spesa.
4.6.- A dimostrazione di quanto precede, la Regione resistente,
come detto, sostiene che i destinatari della norma denunciata
sarebbero solo i dipendenti di cui ai commi secondo e terzo dell'art.
10 della legge regionale n. 21 del 1986, da individuarsi
concretamente in soltanto circa 100 unità, là dove, poi, la
previsione del comma 2 dello stesso art. 7 risponderebbe alla ratio
dell'illustrato art. 52, comma 5, della legge regionale n. 9 del
2015, che, nel consentire di ottenere, ai dipendenti che lo avevano
già richiesto, il collocamento a riposo, non introdurrebbe alcuna
deroga al regime ordinario dei requisiti di accesso al pensionamento
dei dipendenti della Regione Siciliana, nè ciò comporterebbe un
ricambio di personale tramite nuove assunzioni, impedite - come
innanzi evidenziato - dall'art. 4 della stessa legge regionale n. 14
del 2019.
4.6.1.- Tuttavia, la asserita limitazione della platea dei
destinatari ai dipendenti di cui ai commi secondo e terzo dell'art.
10 della legge regionale n. 21 del 1986 non risulta confortata dalla
chiara formulazione dell'impugnato art. 7, comma 1, là dove,
peraltro, una siffatta limitazione neppure assume il rilievo che
intende attribuirle la Regione, poichè l'art. 20 della legge
regionale n. 21 del 2003 ha esteso - come visto - anche al personale
anzidetto i requisiti pensionistici degli impiegati civili dello
Stato.
Quanto, poi, al comma 2 impugnato, esso interviene in senso più
favorevole sui requisiti di accesso alla pensione, valorizzando
quelli previgenti al d.l. n. 201 del 2011 e sterilizzando il relativo
incremento derivante dalla cosiddetta "speranza di vita" (di cui,
anzitutto, al d.l. n. 78 del 2010), essendo quindi dubbio che, per i
dipendenti regionali cui tale disposizione fa riferimento, non si sia
consentito di andare in pensione in deroga alla disciplina ordinaria
dettata dalla legislazione statale, così da non gravare con maggiore
incidenza (essendo pensionati con minore età anagrafica) sul "Fondo
pensioni Sicilia".
4.7.- Quel che, però, più risalta, e decisamente rileva, è
che, a fronte di così incisivi interventi nel settore previdenziale
(sui trattamenti di pensione e su quelli di fine servizio) come
quelli disciplinati dagli artt. 14 e 23 del d.l. n. 4 del 2019, che
investono anche la platea dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e che hanno comportato per lo Stato ingenti oneri
finanziari, la difesa regionale - nonostante che l'art. 7 denunciato
estenda detti interventi ai dipendenti della Regione con una clausola
di invarianza finanziaria - si limita a deduzioni affatto generiche e
non del tutto concludenti quanto all'insussistenza di oneri a carico
del bilancio regionale, in toto gravato (in via diretta o indiretta)
dalla spesa per il trattamento di quiescenza e per l'indennità di
fine servizio dei dipendenti della Regione. E ciò senza, appunto,
fornire riscontro alcuno ai propri assunti.
Analogamente è da ravvisarsi per le difese regionali
contrastanti la violazione - evocata dal ricorrente - della norma
interposta di cui all'art. 17 della legge n. 196 del 2009, per
l'assenza di una relazione tecnica a corredo del disegno di legge in
punto di quantificazione delle entrate e degli oneri recati da
ciascuna disposizione, nonchè delle relative coperture.
A tal riguardo, va ricordato che, ai sensi del citato art. 17,
comma 3, «i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli
emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze
finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica,
predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal
Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione delle
entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonchè delle
relative coperture, con la specificazione, per la spesa corrente e
per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla completa
attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, della
modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e
dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti».
Il successivo comma 6-bis precisa, poi, che «[p]er le
disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la
relazione tecnica riporta la valutazione degli effetti derivanti
dalle disposizioni medesime, i dati e gli elementi idonei a
suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza
pubblica, attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già
esistenti nel bilancio e delle relative unità gestionali,
utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime
anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, la clausola
di neutralità finanziaria non può essere prevista nel caso di spese
di natura obbligatoria».
Il comma 7, primo periodo, dello stesso art. 17 stabilisce,
infine, che «[p]er le disposizioni legislative in materia
pensionistica e di pubblico impiego, la relazione di cui al comma 3
contiene un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno
decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai
soggetti beneficiari e al comparto di riferimento».
Si tratta di "metodologie di copertura" finanziaria delle leggi
di spesa che, richiamando proprio l'art. 81, terzo comma, Cost.,
l'art. 19, comma 2, della medesima legge n. 196 del 2009 prevede che
siano utilizzate anche dalle Regioni e dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano.
La resistente, a tal fine, si limita a richiamare a sostegno «la
relazione tecnica depositata dall'ARS sull'articolo 9 del DDL 491,
corrispondente all'impugnato art. 7 della legge regionale n. 14 del
2019, utilizzata poi dal competente Assessorato regionale nel
controdedurre alle osservazioni del Ministero dell'Economia e delle
Finanze»; tuttavia, non solo di tale relazione non si fornisce
dettaglio alcuno, ma l'art. 9 citato riguarda tutt'altra materia,
ossia quella delle «Convenzioni» relative al sistema di gestione del
ciclo dei rifiuti.
Questa Corte (con la sentenza n. 227 del 2019), in tema di
necessaria copertura finanziaria delle spese ai sensi dell'art. 81,
terzo comma, Cost., ha già posto in rilievo come una legge
"complessa" dovrebbe «essere corredata, quantomeno, da un quadro
degli interventi integrati finanziabili, dall'indicazione delle
risorse effettivamente disponibili a legislazione vigente, da studi
di fattibilità di natura tecnica e finanziaria e dall'articolazione
delle singole coperture finanziarie, tenendo conto del costo
ipotizzato degli interventi finanziabili e delle risorse già
disponibili».
Nella specie, come detto, le argomentazioni a sostegno della
coerenza della clausola di invarianza finanziaria con la spesa
previdenziale che comporta l'art. 7 denunciato sono generiche e prive
di riscontri ed evocano, peraltro, un assunto - quello del risparmio
di spesa in ragione della minore consistenza economica del
trattamento di pensione rispetto a quello stipendiale, senza
ulteriori oneri sotto quest'ultimo profilo in mancanza di nuove
assunzioni - che (al di là della carenza in concreto di effettiva
dimostrazione) non è neppure concludente. E ciò in quanto la
sostenibilità del sistema pensionistico regionale - anch'esso
espressione dell'art. 38 Cost., quale norma ispirata dal presupposto
per cui detta sostenibilità (ossia l'equilibrio tra spesa
previdenziale ed entrate a copertura della stessa) venga assicurata
anzitutto all'interno dello stesso sistema, in ragione della
contribuzione dei "lavoratori", essendo l'intervento statale ad
"integrazione" - vedrebbe, da un lato, aumentato il carico
finanziario della spesa per i trattamenti di quiescenza (in ragione
della più giovane età dei pensionati) e, dall'altro, non sarebbe
sostenuto, nel tempo, da adeguate risorse contributive in assenza di
nuove assunzioni.
Donde, un disequilibrio finanziario il cui rimedio non potrebbe
che essere - come, del resto, è nel sistema attuale gestito "a
ripartizione" - l'assunzione dei relativi oneri a carico del bilancio
regionale, che la norma denunciata non indica affatto.
5.- Infine, anche la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 11 della legge regionale n. 14 del 2019 è fondata.
5.1.- Va, anzitutto, ricordato che l'art. 11 della legge della
regione Siciliana n. 3 del 2015 - nelle more della definizione, in
conformità con lo statuto regionale, mediante le procedure di cui
all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), della decorrenza e modalità di applicazione delle
disposizioni del d.lgs. n. 118 del 2019 e successive modifiche ed
integrazioni, secondo quanto previsto dall'art. 79 del decreto stesso
- aveva previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 2015, la Regione e i
suoi enti e organismi strumentali (esclusi quelli del settore
sanitario) avrebbero applicato le disposizioni del medesimo d.lgs. n.
118 del 2011 «secondo quanto previsto dal presente articolo».
Per quanto concerne gli organismi e gli enti strumentali
regionali, i successivi commi 2 e 3, nel loro combinato contesto
rinviano all'esercizio finanziario 2015 l'applicazione degli artt. 2
(affiancamento della contabilità economico patrimoniale alla
contabilità finanziaria) e 4 (adozione del piano dei conti
integrato) del citato d.lgs. n. 118 del 2011.
Infine, il successivo comma 9 del medesimo art. 11 imponeva a
detti enti strumentali l'adeguamento dei propri regolamenti contabili
alle disposizioni del d.lgs. n. 118 del 2011 «entro 180 giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, fermo restando che le
disposizioni dei regolamenti in contrasto con quelle del medesimo
decreto legislativo cessano di avere efficacia dall'1 gennaio 2015».
L'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 8 del 2018,
modificando il comma 3 dell'art. 6 della legge regionale n. 16 del
2017, ha imposto agli organi di amministrazione di enti istituti,
aziende, agenzie, consorzi ed organismi regionali comunque
denominati, di adottare entro il rendiconto generale o il bilancio
d'esercizio entro il 30 giugno dell'anno successivo, pena la
decadenza dell'organo e la nullità degli atti adottati. Tale
disposizione, stabilisce il comma 2 dell'art. 7 citato, trova
applicazione dal 1° gennaio 2019.
Lo stesso art. 7 della legge regionale n. 8 del 2018 aveva
disposto, prima della novella introdotta dall'art. 11 impugnato, che
per detti enti, istituti, aziende, agenzie, consorzi ed organismi
regionali comunque denominati, le disposizioni dell'art. 11 della
legge regionale n. 3 del 2015 trovassero applicazione «entro e non
oltre il 31 dicembre 2018».
La norma denunciata ha, poi, procrastinato di due anni (dal 31
dicembre 2018 al 31 dicembre 2020) l'adozione, per gli organismi e
per gli enti strumentali della Regione della disciplina sui principi
contabili e sugli schemi di bilancio recata dal d.lgs. n. 118 del
2011, secondo quanto già disposto dal citato art. 11 della legge
regionale n. 3 del 2015.
5.2.- In forza dell'art. 79 del d.lgs. n. 118 del 2011, «la
decorrenza e le modalità di applicazione delle disposizioni» di cui
allo stesso decreto legislativo «nei confronti delle Regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano,
nonchè nei confronti degli enti locali ubicati nelle medesime
Regioni speciali e province autonome, sono stabilite, in conformità
con i relativi statuti, con le procedure previste dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42».
Nella specie, la Regione ha disposto una dilazione (ulteriore)
dell'applicazione delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 118 del
2011, in riferimento agli enti strumentali regionali, con legge
regionale e non - come, semmai, avrebbe dovuto - con la procedura
concertativa o "pattizia" richiesta dall'art. 27 della legge n. 42
del 2009 e, quindi, in forza delle norme di attuazione dello statuto,
che richiedono l'attivazione della Commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello stesso statuto.
Del resto, la stessa sentenza n. 178 del 2012 di questa Corte,
richiamata dalla difesa regionale, ribadisce che l'art. 27 citato
«non pone alcuna deroga all'adozione di tali procedure [id est.: le
procedure pattizie], con la conseguenza che, in base alla legge n. 42
del 2009, tutte le disposizioni attuative della legge di delegazione
(ivi comprese quelle dell'art. 2, che il d.lgs. n. 118 del 2011
dichiara espressamente di attuare) si applicano agli enti ad
autonomia differenziata non in via diretta, ma solo se recepite
tramite le speciali procedure previste per le norme di attuazione
statutaria».
La circostanza, poi, che la decorrenza da ultimo indicata con
l'art. 11 censurato segua altri analoghi interventi del legislatore
regionale, non fatti oggetto di impugnativa statale, non può
costituire elemento emendativo della dedotta, e sussistente, lesione
dell'evocato parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., che intesta allo Stato la competenza legislativa esclusiva
in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, tenuto conto
inoltre (come messo in evidenza dalla sentenza n. 80 del 2017) della
indefettibilità del principio di armonizzazione dei bilanci
pubblici, della natura del d.lgs. n. 118 del 2011 di norma interposta
in tale materia e del fatto che l'art. 1, comma 1, dello stesso
decreto legislativo (il quale, tra l'altro, stabilisce: «A decorrere
dal 1° gennaio 2015 cessano di avere efficacia le disposizioni
legislative regionali incompatibili con il presente decreto») è
espressione di un principio generale di armonizzazione che governa i
rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali, ivi
incluse le autonomie speciali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 3, 7 e 11
della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 14 (Collegato
alla legge di stabilità regionale per l'anno 2019 in materia di
pubblica amministrazione e personale. Interventi in favore
dell'aeroporto di Trapani Birgi).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
e Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 10 novembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE