Serie Generale n. 38 del 15-2-2001
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE
DETERMINAZIONE 31 gennaio 2001
La progettazione dell'opera pubblica con particolare riferimento ai contenuti del progetto esecutivo. (Art. 16, comma 5, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni). (Determinazione n. 4/2001). (GU Serie Generale n.38 del 15-02-2001)

IL CONSIGLIO

Premesso:
Il comune di Roma ha in corso di realizzazione il nuovo Auditorium,
opera di particolare complessità, il cui progetto, elaborato
dall'architetto Renzo Piano, prevede soluzioni architettoniche
innovative.
Il progetto prevede tre sale destinate alla musica, emergenti da un
giardino pensile che ricopre le restanti aree funzionali dell'opera.
In data 23 novembre 2000, presso l'Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici, è stata tenuta un'audizione per la discussione di
alcune questioni relative ai contenuti della progettazione, con
particolare riferimento al grado di definizione del progetto
esecutivo, come fissato dall'art. 16, comma 5, della legge
11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni.
L'interesse della questione era derivato dall'esame di una
segnalazione dell'impresa IRTI, mandataria dell'ATI costituita con
l'impresa SAISEB per la partecipazione all'appalto dei lavori di
completamento dell'Auditorium, che lamentava presunte irregolarità
nella compilazione del progetto esecutivo posto a base di gara,
consistenti in un grado di definizione non coerente con quanto
richiesto dal predetto art. 16, comma 5.
La società IRTI, contestava inoltre l'accollo in capo
all'appaltatore della c.d. cantierizzazione - prevista dal capitolato
speciale a base di gara - nella misura in cui, mediante tale
prescritto incombente, il comune in pratica trasferiva all'esecutore
l'obbligo di rendere esecutivo il progetto, dissimulando tale
adempimento con il termine "cantierizzazione". L'esponente si
riferiva, in particolare, alla parte del C.S.A. dedicata al
"contrasto tra documenti contrattuali" (art. 2.2.2); alla parte
relativa alla "verifica del progetto e sua cantierizzazione" (art.
2.3.2 sub 3.2. laddove, fra l'altro, è stabilito che l'appaltatore
dà atto che - attraverso la cantierizzazione del progetto - si
assume la piena responsabilità tecnica del progetto ...); alla parte
dedicata ai "termini ultimi totali per la cantierizzazione degli
elaborati complementari della cantierizzazione del progetto", in cui
si stabilisce che costituiscono "elaborati complementari della
cantierizzazione ... sia quelli rappresentativi dei dettagli
costruttivi delle lavorazioni relative ai completamenti edili, alle
strutture, agli impianti ...".
La segnalazione traeva origine dalla licitazione privata avviata
dal comune di Roma per l'appalto dei lavori di completamento
dell'Auditorium, a cui l'esponente aveva manifestato la volontà di
partecipare. Il nuovo appalto si era reso necessario, per la parte
non eseguita, a seguito della rescissione in danno del precedente
contratto a suo tempo stipulato con l'ATI Gepco-Salc, inadempiente,
secondo la stazione appaltante, alle obbligazioni contrattuali
soprattutto in ordine alla realizzazione degli elaborati di
cantierizzazione posti dagli articoli 2.3.4 e seguenti del capitolato
speciale a carico dell'appaltatore.
A seguito della disposta risoluzione, il raggruppamento citava in
giudizio il comune dinanzi al tribunale civile di Roma chiedendo il
risarcimento del danno per colpa dell'amministrazione.
In conseguenza della risoluzione del rapporto, l'amministrazione
attivava le procedure per il riappalto delle opere sulla base di un
progetto di completamento redatto in ragione anche dell'accertamento
tecnico preventivo disposto dal tribunale di Roma, su richiesta
dell'appaltatore, mediante la redazione dello stato di consistenza
dei lavori realizzati e dei materiali presenti in cantiere.
Il progetto di completamento posto a base dell'appalto rimaneva
sostanzialmente invariato rispetto a quello originario così come
rimanevano immutate le condizioni tecnico-economiche di realizzazione
dell'intervento, mentre veniva aggiornato il capitolato speciale
limitatamente agli aspetti connessi al frazionamento dell'opera ed
alle normative intervenute successivamente alla stesura del progetto
iniziale, in particolare la legge n. 415/1998, nonchè quella
relativa alla sicurezza dei cantieri.
La procedura concorsuale, esperita prima dell'entrata in vigore del
nuovo regolamento generale sui lavori pubblici, di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, si concludeva
con l'aggiudicazione all'impresa Impregilo per l'importo di Lire 129
mld circa.
I lavori sono in corso d'esecuzione.
Considerato:
Le questioni sollevate dall'esponente e discusse in sede di
audizione ruotano sostanzialmente intorno al concetto di
cantierabilità, e quindi alla definizione di progetto esecutivo e
alla connessa tematica relativa all'ampiezza dei compiti
dell'appaltatore che nella fase esecutiva deve tradurre gli elaborati
tecnici progettuali non come nudus minister, bensì conservando la
sua qualità imprenditoriale di soggetto che con gestione a proprio
rischio organizza in autonomia i fattori produttivi.
Giova dunque richiamare alcune regole in tema di progettazione,
tenendo conto soprattutto delle importanti novità introdotte dalla
legge n. 109/1994 e successive modifiche.
È noto che la legge quadro sui lavori pubblici, avente natura di
legge ordinaria, non costituisce mero recepimento di direttive
comunitarie bensì si configura come regolamentazione generale ed
unitaria nella materia dei lavori di qualunque importo in una
prospettiva di riforma organica nel rispetto dei principi del diritto
comunitario.
In tale mutato quadro normativo, anche alla luce della sentenza
della Corte costituzionale n. 482/1995, l'attività di progettazione
prevista dall'art. 16 della citata legge n. 109 si pone come cardine
fondamentale della riforma ed il progetto - risultato finale di tale
attività - assume un ruolo decisivo ed una posizione di effettiva
centralità nel procedimento di realizzazione delle opere pubbliche.
Il progetto, infatti, parte integrante del contratto, costituisce
il contenuto dell'appalto ed identifica l'obbligazione posta a carico
dell'appaltatore.
La progettazione peraltro si correla con altri aspetti quali la
programmazione, i sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, le
varianti, le garanzie, gli espropri, i piani di sicurezza in un
contesto di reciproca influenza, dominato dall'esigenza della
chiarezza, fin dall'inizio, dei costi e delle finalità che si
intendono raggiungere.
Prima della legge n. 109, la normativa sulla progettazione, invero
alquanto risalente, era contenuta in vari contesti normativi (tra cui
in particolare il decreto ministeriale lavori pubblici 29 maggio
1895, modificato con decreto provvisorio del Capo dello Stato
15 luglio 1947, n. 763, il regio decreto n. 422/1923, per la
progettazione delle opere di competenza statale, il regio decreto n.
383/1934, per la progettazione degli enti locali).
Il quadro normativo in materia, con il passare del tempo diveniva
inadeguato rispetto a nuove esigenze ad esempio in tema di tutela
ambientale, di difesa del suolo, di sicurezza dei cantieri, di
pianificazione urbanista e non offriva più un contesto compiuto ed
organico.
In precedenza il livello di progettazione si distingueva
normativamente nel progetto di massima e in quello esecutivo e non
era sancito l'obbligo di redigere sempre il progetto di massima,
stante la discrezionalità, ampiamente utilizzata, di redigere
soltanto quello esecutivo, salvo poi verificarne l'effettivo
contenuto.
Si può dunque affermare che in passato la progettazione era
imperniata su un sistema bipartito, mentre il contenuto dei due
livelli di progettazione (di massima ed esecutiva) non era
precisamente determinato e, d'altra parte, era lasciata
all'amministrazione la scelta di ricorrere all'apporto tecnico
esterno per speciali lavori mediante il sistema dell'appalto
concorso; dal che, il consolidarsi di una prassi caratterizzata, in
generale, da un eccessivo ricorso alle varianti in corso d'opera, con
la conseguenza che l'opera finale era spesso ben diversa dalla sua,
peraltro, generica, configurazione iniziale, con dilatazione del
costo effettivo e del tempo di realizzazione.
Proprio su tali aspetti la nuova legge sui lavori pubblici ha
profondamente inciso capovolgendo il sistema, dettando nuove e
precise regole e ponendo un legame di interdipendenza con gli altri
istituti che fanno parte dell'appalto di opera pubblica, a cui prima
si è fatto cenno.
In particolare e brevemente si ricorda che, alla luce del citato
art. 16, oggi la progettazione si distingue, come in molti Paesi
dell'Unione europea, in tre livelli, denominati: preliminare,
definitivo ed esecutivo. I tre livelli di progettazione devono tra
loro necessariamente interagire secondo uno sviluppo di definizione e
di approfondimento progressivo e senza soluzione di continuità. È
fatta salva la facoltà del responsabile del procedimento (art. 16,
comma 2, della legge n. 109/1994 e art. 15, comma 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999) - soggetta a motivazione -
di integrare ovvero modificare il contenuto dei singoli livelli di
progettazione, compresa la possibilità di ridurre il numero e il
peso delle prescrizioni che i commi 3, 4 e 5 dell'art. 16 della legge
n. 109/1994 e degli articoli da 15 a 45 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999 stabiliscono, in modo distinto, per ogni
ambito progettuale, nonchè di ridurre, in casi particolari, anche il
numero dei livelli progettuali.
Detta ultima disposizione, giova precisare, non può però
riguardare il livello "esecutivo", in quanto questo costituisce la
base per la materiale esecuzione dell'intervento.
Tutta l'attività di progettazione - che di per sè costituisce un
vero e proprio procedimento amministrativo a forte valenza tecnica e
contemporaneamente si pone, rispetto alla complessa procedura di
realizzazione delle opere pubbliche, come sub-procedimento, a cui è
preposto il responsabile del procedimento - deve necessariamente
osservare un percorso predeterminato dal legislatore ed ogni fase di
approfondimento presuppone che sia esaurita la precedente in un
contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato, dove le
scelte e decisioni assunte non possono essere smentite nel livello
successivo, tranne la (residuale) possibilità di rivedere sulla base
di precise ed obiettive esigenze le scelte compiute nella fase
progettuale precedente.
Si può dunque ora affermare che l'attività di progettazione dei
lavori pubblici si articola in un sistema tripartito in un quadro
tendenzialmente rigido in cui la discrezionalità
dell'amministrazione è ben delimitata e le stesse scelte tecniche
progettuali si collocano in ambiti precisati e si snodano all'interno
di un percorso normativo che il legislatore ha tracciato sia
nell'art. 16 più volte citato che in sede di delegificazione con
l'approvazione del regolamento generale di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 554/1999, dedicando l'intero capo II
del titolo III, articoli 15-49, in vigore dal 28 luglio 2000.
A differenza che nel passato, l'inizio dell'attività progettuale
delle opere pubbliche coincide necessariamente con la redazione del
documento preliminare alla progettazione (art. 15, commi 4 e 5, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) a cui segue
prima il progetto preliminare, e - dopo l'inserimento dell'opera
nell'elenco annuale delle opere programmate ex art. 14, comma 6,
della legge n. 109/1994 - la progettazione di dettaglio (definitiva
ed esecutiva), complessa operazione tecnico-amministrativa
finalizzata al massimo livello di approfondimento possibile, in modo
che sia definito ed identificato ogni elemento progettuale in forma,
tipologia, dimensione, prezzo, qualità. Il progetto esecutivo,
nell'attuale significazione, deve comprendere tutti gli aspetti che
sono necessari per la realizzazione dell'opera (Cassazione 3 novembre
1981, n. 5786, 2 febbraio 1980, n. 736, 2 aprile 1977, n. 1245,
10 marzo, n. 692, 5 settembre 1970, n. 1225).
Tutta l'attività progettuale rientra di norma nei compiti ed
attribuzioni della stazione appaltante tranne che nei seguenti casi,
nei quali - a certe condizioni normativamente previste - la
progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva) compete
all'impresa concorrente ovvero all'aggiudicatario: a) appalto
concorso; b) concessione di costruzione e gestione; c) appalto
integrato; d) lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici.
Tranne che per i lavori di manutenzione e per gli scavi
archeologici, tutte le opere pubbliche non possono avere inizio se
non quando sia stato redatto il progetto esecutivo e non sia
intervenuta l'approvazione da parte dell'amministrazione. Da ciò il
principio secondo cui il progetto esecutivo è condizione
indispensabile per l'esecuzione lavori (art. 19, comma 5-bis, della
legge n. 109/1994).
Il quadro delle nuove regole precedentemente delineato, che ha
sostanzialmente sancito nel dettaglio l'effettivo contenuto
dell'attività progettuale a carico dell'amministrazione e il
corrispondente limite che demarca gli obblighi di quest'ultima e
quelli dell'appaltatore, non esclude la possibilità di introdurre
modifiche, nè la qualità esecutiva del progetto è, di per sè, un
ostacolo assoluto al maggior dettaglio degli elaborati progettuali,
quando ciò si rilevi necessario od utile, anche in rapporto alle
specifiche tecnologie che può offrire l'impresa. Ma ciò in limiti
precisi che saranno di seguito indicati.
Una conferma indiretta si ricava dall'art. 25, terzo comma, prima
parte, laddove è previsto che il direttore lavori introduca
modifiche per risolvere aspetti di dettaglio.
Nè, sotto il profilo in esame, appare irrilevante la qualità
dell'appaltatore come esecutore qualificato e non come nudus
minister, e cioè come mero esecutore materiale, perchè si
svilirebbe l'apporto che discende dalle necessarie valutazioni che
autonomamente l'impresa è tenuta a fare dei dati in base ai quali
realizzare l'opera (vedere oneri di collaborazione con l'esecuzione
dei lavori).
Il principio civilistico della diligenza professionale (art. 1176,
comma 2, del codice civile), la natura imprenditoriale che ogni
soggetto esecutore riveste (ex art. 2082 codice civile), il grado di
specializzazione tecnica che l'attività di costruzione richiede ed
il necessario possesso di significativi requisiti di idoneità
tecnica, organizzativa e finanziaria (qualificazione), consentono
all'appaltatore di interloquire con la stazione appaltante, ma nel
rispetto delle previsioni del progetto esecutivo come documento
compiutamente definito dall'amministrazione e da essa approvato, e
che, ordinariamente, le imprese concorrenti conoscono in sede di
gara.
Orbene, per quanto precede, si può, in primo luogo, affermare che
il progetto esecutivo, in coerenza con i livelli di progettazione
precedenti, deve necessariamente fornire una chiara rappresentazione,
in relazione a qualunque opera da realizzare, di tutte le
caratteristiche dimensionali e tipologiche e di ogni sua componente
con un grado di definizione e di dettaglio che sia il maggiore
possibile.
In tal senso l'art. 35 del nuovo regolamento n. 554/1999 definisce
il progetto esecutivo come "la ingegnerizzazione di tutte le
lavorazioni", con la conseguenza che esso di norma costituisce uno
strumento operativo direttamente utilizzabile in cantiere per
l'esecuzione dei lavori.
Fermo restando che i particolari costruttivi devono far parte del
progetto esecutivo e non possono essere rinviati alla fase esecutiva
e rimessi a carico dell'appaltatore, occorre tenere conto che taluni
elementi costruttivi, non espressamente descritti nel progetto
esecutivo, possono essere desunti dalla lettura coordinata del
complesso degli elaborati; oppure una migliore definizione può
aversi in corso d'opera a cura della direzione dei lavori. Altre
volte si tratta di elementi non espressamente descritti, ma da
dimensionare in sede di dettaglio costruttivo per gli inevitabili
adattamenti di cantiere in concreto necessari.
Sulla base di quanto da ultimo indicato non risulta oggi
ammissibile prevedere a carico dell'impresa la possibile modifica del
progetto ovvero l'assunzione della piena responsabilità tecnica
dell'esecuzione quale che sia la effettività esecutiva del progetto.
Inoltre, è possibile prospettare che, in progetti caratterizzati
da una notevole complessità tecnica, anche in relazione alla
articolata conformazione architettonica non modulare dell'opera ed in
cui può sussistere un inevitabile margine di relativa
approssimazione nella completezza della rappresentazione progettuale,
ove non si ricorra a procedure diverse quale l'appalto concorso o
l'appalto integrato, l'amministrazione - in base alla norma che
attribuisce alla potestà del direttore dei lavori di fornire in
corso d'opera le istruzioni necessarie alla perfetta realizzazione
anche mediante la risoluzione di aspetti di dettaglio in relazione a
circostanze contingenti - possa prevedere, nell'atto di conferimento
dell'incarico di progettazione a terzi, l'impegno del progettista a
collaborare alle integrazioni di dettaglio che emergessero, secondo
la direzione lavori, come necessarie in sede esecutiva.
Tutto ciò con il risultato di evitare maggiori oneri e di far
rimanere il costo della progettazione e quello della esecuzione nei
limiti originari.
In base a quanto ora precisato può chiarirsi il significato e la
portata che assume la cosiddetta "cantierizzazione" che,
eventualmente, venga indicata nel capitolato speciale di appalto e
negli altri atti contrattuali come attività posta a carico
dell'appaltatore.
La "cantierizzazione" è un termine, ormai, di uso comune. Essa non
può certo consistere nel completamento del progetto esecutivo il
quale non deve, in base alle nuove norme, risultare tale da rendere
necessari ulteriori livelli progettuali in senso proprio, nè
implicare attività progettuale destinata a colmare lacune
eventualmente presenti nel progetto esecutivo, ma deve intendersi
come produzione di quella documentazione che l'esecutore elabora per
tradurre le indicazioni e scelte contenute nel progetto in istruzioni
e piani operativi, cioè, l'attività propria dell'impresa che ha
piena competenza nel determinare la organizzazione dei lavori.
Rientrano, pertanto, fra gli oneri ed i compiti a carico
dell'appaltatore esclusivamente quelli relativi all'organizzazione
delle attività costruttive e alle elaborazioni necessarie a ciascun
operatore (tecnici, maestranze, fornitori) per assolvere ai propri
compiti.
Nella pratica ciò si verifica, per esempio, nel caso di impiego di
manufatti prefabbricati, prodotti in serie. Infatti, il progettista
è responsabile essenzialmente dell'organico inserimento e della
previsione di utilizzazione dei manufatti (art. 9, ultimo comma,
della legge 5 novembre 1971, n. 1086), mentre il relativo
dimensionamento e calcolo rientra principalmente tra i compiti del
produttore.
D'altra parte, la scelta delle ditte fornitrici dei prodotti
prefabbricati deve essere riservata all'appaltatore e non può essere
predefinita, se non violando le norme di mercato, e gli elaborati
redatti in ragione delle caratteristiche specifiche del prodotto
prefabbricato, sovente soggetto ad omologazione, sono appunto il
frutto di attività di "cantierizzazione".
Anche nel caso delle forniture e posa in opera di macchine o parti
di impianto, l'appaltatore redige elaborati di "cantierizzazione", in
aggiunta a quelli progettuali, in relazione ai prodotti industriali
prescelti sulla base delle specifiche tecniche previste nel progetto
esecutivo; ad esempio, nel caso di impianti tecnologici, il compito
del progettista è quello di individuare le caratteristiche
prestazionali dell'impianto ma non il marchio e le conseguenti
specifiche condizioni di posa in opera che tengano conto delle
esigenze di ingresso ed uscita delle canalizzazioni e dei
collegamenti che determinano, in generale, anche la predisposizione
degli alloggiamenti e dei fori nelle strutture e nelle pareti
murarie.
Per le svolte considerazioni è da ritenere che la
"cantierizzazione" costituisca la redazione degli eventuali documenti
di interfaccia tra il progetto e l'esecuzione, consentendo di
coniugare le esigenze progettuali con quelle di realizzazione delle
opere, nel rispetto dell'autonomia imprenditoriale dell'esecutore. In
sostanza la stessa costituisce l'insieme di quelle attività e
relativi documenti (piani operativi, piani di approvvigionamento e
calcoli e grafici delle opere provvisionali) che l'art. 35 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 non prevede
facciano parte del progetto esecutivo.
Roma, 31 gennaio 2001

Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito