1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 599 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 1998
N. 599 Ordinanza emessa il 28 ottobre 1998 dal tribunale amministrativo del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Lazzaroni Marco ed altri contro Universita' Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del Consiglio nazionale universitario, dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (099C1059) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 12165/98,
12166/98, 12169/98, 12485/98, 12487/98, 12488/98 e 12489/98,
proposti, rispettivamente, da Lazzaroni Marco (ric. n. 12165/98),
Comotti Rinaldo (ric. n. 12166/98) e Casilli Licia (ric. n.
12169/98), rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Ramadori e
Mauro Ballarini, elettivamente domiciliati nello studio del primo
difensore, in Roma, via Marcello Prestinari n. 13; contro
l'Università degli studi di Brescia e Ministero dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, ex lege domiciliata in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, per l'annullamento del decreto del Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 21 luglio
1997, n. 245, del decreto 11 giugno 1998 dello stesso Ministro nella
parte in cui limita, rispettivamente, a 22 ed a 136 il numero massimo
di ammissibili a frequentare i corsi di laurea di odontoiatria e di
medicina e chirurgia presso l'Università di Brescia per l'anno
1998/1999 delle deliberazioni dell'Università di Brescia che
fissano, rispettivamente, in 22 ed in 136 il numero di posti massimi
disponibili per l'ammissione ai detti corsi; della deliberazione del
senato accademico 29 giugno 1998; del bando del rettore
dell'Università di Brescia 20 luglio 1998 in parte qua; dell'esito
del concorso per l'ammissione ai detti corsi di laurea; nonchè di
ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale.
Nonchè, rispettivamente, da Ferrara Fortunato F., Catalano
Domenico, Barreca Dario, Monterosso Antonio, Vita Viviana, Parisi
Giuseppa, Marando Luisa e Pizzata Tiziana (ric. n. 12485/98); da
Pezzimenti Maria V.; Borgo Rosario, Mandarini Marcello, Morabito
Annunziato e Di Giuseppe Veronica (ric. n. 12487/98); da Micale
Rosanna, Bolignano Davide, Genovese Francesco A., D'Amico Maria
Claudia, Romeo Angela, Longordo Caterina, Bonanno Alessandro,
Quattromano Esterina, Mafrica Federica, Ristagno Rita, Zappia
Cristina, Zappia Giacomo, Biondo Anna Elisa, Quartarone Marco,
Migliara Marco, Cavallaro Laura, Lucisano Andrea, Soliera Massimo,
Califano Andrea Domenico, Busacca Roberta, Papadakis Vasileios, La
Rosa Maria Barbara, Ielo Davide, Foti Michelangelo, Bosurgi Andrea,
Panama Giuseppe, Panama Luciano, Pirrotta Antonio, La Spina Tiziana,
Nasso Elena, Puglisi Guerra Vincenzo, Laganà Giada Lidia, Pellicano
Demetrio (ric. n. 12488/98); da Barillaro Andrea, Piffari Maurizio,
Crialesi Esposito Enzo, Puntorieri Alessandro, Muscì Ivan, Rizzo
Rosa, Velo Alessia, Coello Bruno, Scalisi Vincenzo, Romeo Orazio,
Crea Concetta Patrizia, Mafrici Italo, Surace Antonio Renato, Scarfò
Maria, Cuzzocrea Claudia, Mantovani Enzo, Giuliano Massimiliano e
Curatola Federico (ric. n. 12489/98); tutti rappresentati e difesi
dall'avv. Antonino Pellicanò, elettivamente domiciliati in Roma, via
Filippo Corridoni n. 23, nello studio dell'avv. Enzo Antonucci;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro in carica; l'Università degli
studi di Messina, in persona del rettore pro-tempore legale
rappresentante; il consiglio della facoltà di medicina e chirurgia e
consiglio di facoltà di medicina e chirurgia - corso di laurea in
odontoiatria - Università degli studi di Messina in persona del
preside pro-tempore legale rappresentante, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato ex lege domiciliata in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, per l'annulIamento:
a) delle graduatorie generali di merito, pubblicate in data 15-16
settembre 1998 relative alla prova di ammissione ai corsi di laurea
in medicina e chirurgia e in odontoiatria e protesi dentaria
dell'Università di Messina per l'anno accademico 1998/1999 nella
parte in cui non risultano inseriti i ricorrenti tra i vincitori
ammessi all'iscrizione al primo anno di detti corsi;
b) del decreto ministeriale del Ministero dell'università e
della ricerca scientifica e tecnologica dell'11 giugno 1998
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 143 del 22 giugno 1998 che
fissa, relativamente all'anno accademico 1998/1999, il numero degli
studenti da ammettere ai detti corsi; e i relativi bandi di concorso
pubblicati dall'Università di Messina;
c) del decreto ministeriale n. 245 del 21 luglio 1997;
d) di ogni altro provvedimento, delibera e/o atto amministrativo,
presupposto contestuale e comunque connesso agli atti impugnati,
assunti dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica ovvero dagli organi accademici cui è diretto il presente
ricorso e non conosciuto dai ricorrenti.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore, per la camera di consiglio del 28 ottobre 1998,
il consigliere Bruno Mollica;
Uditi, altresì, i difensori delle parti, come da verbale
d'udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto;
Fatto e diritto
1. - Con i ricorsi all'esame della Sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi universitari cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1998/1999, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione: e su tale richiesta cautelare la sezione è chiamata a
decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni.
L'agire dell'amministrazione, - in particolare il decreto
ministeriale 21 luglio 1997 n. 245 ("Regolamento recante norme in
materia di accessi alla istruzione universitaria e di connesse
attività di orientamento" - trova dichiaratamente supporto normativo
nell'art. 9, quarto comma, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come
modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n.
127, che ha attribuito ad un atto emanato dal Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il potere
di determinare la limitazione degli accessi di cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 citato, a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministro "definisce, su conforme parere del
Consiglio universitario nazionale, i criteri generali per la
regolamentazione dell'accesso alle scuole di specializzazione ed ai
corsi universitari, anche a quelli per i quali l'atto emanato dal
Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio per i profili
non trattati dai ricorrenti, la relativa questione di
costituzionalità, per contrasto col principio della riserva di legge
e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 della Costituzione.
2. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
Da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela cui mira
l'azione intrapresa discende, nella specie, dalla eventuale
eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione che,
conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla stessa
di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: sì che
viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione. È infatti evidente che la caducazione delle norme
che consentono al Ministro dell'università di porre limitazioni alle
iscrizioni consentirebbe la soddisfazione piena dell'interesse
dedotto in giudizio dai ricorrenti, consentendo agli stessi
l'iscrizione al corso senza sottomettersi a procedure selettive,
mentre le altre censure sollevano questioni che, ove fondate,
assicurerebbero un grado minore di soddisfazione all'interesse dei
ricorrenti e si presentano subordinate all'esito eventualmente
negativo dell'incidente di costituzionalità.
Dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce la
fonte del potere nella specie esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
3. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista in base agli artt. 33 e 34 della Costituzione
una riserva relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di
norme legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel
rispetto dei caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere
di stabilire limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi
illegittimi i provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali
limitazioni prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso, T.A.R. Lazio, III sez., 3 aprile 1996
n. 763 e 14 settembre 1994, n. 1632; TA.R. Toscana, I sez., 24 aprile
1997, n. 78; T.A.R. Veneto, I sez., 13 giugno 1992, n. 222 e, II
sez., 13 giugno 1997, n. 1015; T.A.R. Liguria, II sez., 21 marzo
1995, n. 197).
Ed invero, è l'art. 33, secondo comma, della Costituzione a
stabilire espressamente che "la Repubblica detta le norme generali
sull'istruzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado"
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione, per le Università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma direttamente (basti ricordare
l'art. 24, secondo comma, della legge 7 febbraio 1958, n. 88, che, in
ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 della legge 21 luglio
1961, n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/62 al
1964/65, per un numero predeterminato di posti da assegnare mediante
concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione del
relativo potere alla pubblica amministrazione nell'ambito, peraltro,
fissato dalla legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38
della legge 14 agosto 1982, n. 590, con cui, al fine di consentire
l'avvio programmato dei corsi dì laurea, si è attribuito
all'amministrazione universitaria il potere di determinare, peraltro
con espressa limitazione temporale - ai primi sei anni successivi
all'attivazione di ciascun corso di laurea - il numero massimo delle
iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per una determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali
ed adeguati criteri" (Corte costituzione 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentenze nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordinanza nn. 31 e 139
del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art. 9, quarto comma, della
legge n. 341 del 1990, come modificata dal l'art. 17, comma 116, non
sembra esente da precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò fa non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro stesso,
con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (Consiglio
universitario nazionale), la stessa definizione dei "criteri generali
per la regolamentazione dell'accesso... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale, del
principio della tutela del diritto allo studio, postulalo dagli artt.
33 e 34 della Costituzione.
4. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata; la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
quarto comma citato, per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 della
Costituzione.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q. M.
Previa riunione dei ricorsi in epigrafe ai soli fini della
trattazione della presente fase incidentale dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 4, della legge 19 novembre 1990, n. 341, come
modificato dall'art. 17, comma 116, della legge 15 maggio 1997, n.
127, in relazione al principio costituzionale della riserva di legge
nonchè agli artt. 33 e 34 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 ottobre
1998.
Il presidente: Cossu
Il consigliere, est.: Mollica
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