1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 12-4-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 159 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 1999
Tribnale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto dal Consorzio provinciale trasporti casertani contro comune di Pastorano Giustizia amministrativa - Controversie, in materia di pubblici servizi, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ordinanza ingiunzione di cui all'art. 186-ter cod. proc. civ. per il pagamento di somme non contestate - Mancata previsione - Disparita' di trattamento rispetto ad altri istituti processualistici civili per lo snellimento delle procedure estesi al processo amministrativo - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio della tutela giurisdizionale. - D.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 35, comma 3. - Costituzione, art. 3 primo comma, 24 primo e secondo comma, 113 primo e secondo comma. (000C0300) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 12-4-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso "per ingiunzione
di pagamento" n. 2400/1999 reg. gen. proposto dal Consorzio
provinciale trasporti casertani (CPTC), in persona del presidente
pro-tempore avv. Giuseppe Sagliocco, rappresentato e difeso
dall'avv. Achille Vellucci, con lo stesso elettivamente domiciliato
in Napoli al corso Umberto I n. 381 presso lo studio legale
associato Pellegrino;
Contro comune di Pastorano, in persona del sindaco pro-tempore,
n.c., per la condanna al pagamento dei contributi dovuti in
relazione alla partecipazione al Consorzio per gli anni 1978-1992,
nella misura di L. 243.361.173, oltre interessi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti di causa;
Alla camera di consiglio del 31 marzo 1999, relatore il cons.
Donadono;
Uditi gli avvocati presenti di cui al verbale di udienza.

F a t t o

Con ricorso notificato il 1o marzo 1999, il Consorzio provinciale
trasporti casertani (CPTC) deduceva di vantare crediti insoluti,
nei confronti del comune di Pastorano, partecipante al suddetto
Consorzio fino al 1994, per un ammontare complessivo di
L. 248.666.252, a titolo di contributi consortili dovuti per gli
anni 1978-1992.
In relazione a quanto precede, la CPTC proponeva la domanda in
epigrafe, invocando nella circostanza l'emanazione di ordinanza ai
sensi dell'art. 186-ter del c.p.c.
L'amministrazione comunale non si costituiva in giudizio.

D i r i t t o

1. - Nell'ambito del ricorso - il cui oggetto rientra tra le
controversie in materia di pubblici servizi, devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998 - il Consorzio ricorrente chiede l'emanazione
di una ordinaza-ingiunzione, ai sensi dell'art. 186-ter del c.p.c.
Tale richiesta esula, nella prospettazione di parte, dalla fase
cautelare propria del processo amministrativo; e, del resto,
neppure è allegata la sussistenza di un pericolo derivante dalla
mora.
2. - Al riguardo va premesso che non si ritiene di poter
pervenire in via interpretativa ad ammettere l'applicabilità della
norma invocata dal ricorrente. Infatti, l'art. 35 del citato d.lgs.
n. 80, nel profilare il regime processuale delle controversie
trasferite alla competenza del giudice amministrativo, prevede le
forme ed i limiti nel cui ambito va estesa la disciplina del codice
processual-civilistico sull'istruzione probatoria, demandando ad
opportune modifiche del regio decreto n. 642 del 1907 gli eventuali
adattamenti suggeriti dalla "specificità del processo
amministrativo in relazione alle esigenze di celerità e
concentrazione del giudizio".
Esso, tuttavia, non contempla la modifica o l'integrazione delle
forme e delle modalità in cui si esprime l'attività decisoria del
giudice amministrativo.
La pretesa avanzata dalla ricorrente andrebbe, dunque, respinta
alla stregua del quadro normativo vigente.
3. - Nel contempo, però, non risultano manifestamente infondati
i dubbi sulla legittimità costituzionale della disciplina
processuale, relativamente alla giurisdizione esclusiva in materia
di pubblici servizi, nella parte in cui esclude il ricorso a
strumenti di rapido soddisfacimento della pretesa creditoria,
nonostante la sussistenza, secondo i presupposti previsti per il
rito ordinario innanzi al giudice ordinario, di una elevata
probabilità di fondatezza delle ragioni dedotte dal creditore.
Difatti l'ampia potestà discrezionale del legislatore nella
conformazione degli istituti processuali e nella predisposizione di
strumenti di tutela differenziati (cfr., tra le sentenze con
maggiore attinenza ai temi qui in esame, Corte cost., 18 maggio
1989, n. 251; 5 luglio 1995, n. 295; 8 marzo 1996, n. 65) incontra
un limite, oltre che ovviamente nella necessità di osservare i
principi ed i precetti costituzionali in materia di tutela
giurisdizionale, anche nell'esigenza di non adottare soluzioni
manifestamente irrazionali (cfr., con particolare riferimento al
processo amministrativo, Corte cost., 28 giugno 1985, n. 190; 23
aprile 1987, n. 146).
Ebbene, non si ritiene di poter escludere che la mancanza nel
processo amministrativo dei rimedi in questione si ponga in
conflitto con il principio di uguaglianza e con il connesso canone
di ragionevolezza (art. 3 Cost.), con la tutela del diritto di
difesa (art. 24 Cost.), con la giustiziabilità garantita per le
situazioni giuridiche soggettive vantate nei confronti della
pubblica amministrazione (art. 113 Cost.).
4. - Va, anzitutto, rilevato che questi provvedimenti rivestono
una importanza non secondaria.
Corrisponde, infatti, ad un dato di comune esperienza che la
prevedibile durata del giudizio necessario per la realizzazione
della pretesa creditoria non è priva di influenza sul valore
attualizzato dello stesso credito, fino al punto che non sono
infrequenti i casi in cui il titolare è addirittura dissuaso o
scoraggiato, specie per i crediti di più modesto ammontare o per
le fasce di creditori più vulnerabili, dall'intrapresa di lunghe,
defatiganti e dispendiose iniziative giudiziarie.
La possibilità di conseguire con prontezza un esito satisfattivo
- sia pure parziale e non definitivo (a meno che il processo non si
estingua) - assume, dunque, una significativa rilevanza ai fini
della effettività della tutela giurisdizionale, che può dirsi
vulnerata non solo quando il tempo necessario per la decisione
determina addirittura l'impossibilità di realizzare gli effetti
della decisione definitiva, ma anche quando la durata del giudizio
non è giustificata e corrispondente alle particolarità del caso.
Peraltro, i provvedimenti in esame, influendo sui "tempi" di
soddisfacimento della pretesa creditoria, hanno un impatto
sostanziale sulla qualità stessa della tutela, poichè fanno
gravare l'onere dell'impulso e dell'attesa della decisione
conclusiva del giudizio non più sulla parte che vanta il diritto,
ma sulla parte che resiste alla pretesa; in tal guisa il disagio
derivante dalle more processuali non ricade, in maniera sistematica
ed invariabile, sul solo creditore, ma piuttosto viene addossato,
per effetto di una decisione del giudice, su quello dei due
antagonisti che, di volta in volta, in base al grado di certezza
delle rispettive ragioni, risulta meno meritevole di tutela.
È pur vero che le ordinanze ex art. 186-ter del c.p.c. (come
pure quelle ex art. 186-bis, concernenti il pagamento delle somme
non contestate dai contraddittori) hanno avuto, nella pratica
giudiziaria, un'applicazione marginale che ha forse disatteso le
aspettative riposte nella novella del 1990. Tuttavia va considerato
che, nel sistema processuale civile, le ordinanze interinali si
affiancano ad altri strumenti - di utilizzo più agevole e
frequente - che hanno scopo e caratteristiche non dissimili.
In particolare va segnalato il procedimento monitorio, che
assolve assai efficacemente all'esigenza di offrire al creditore un
celere mezzo di accertamento giudiziario del diritto vantato, senza
appesantire, più del necessario, i carichi di lavoro degli uffici
giudiziari.
Senonchè, è stato ritenuto che il procedimento monitorio
presenti caratteri del tutto peculiari e sostanzialmente estranei
alle modalità organizzative funzionali della giustizia
amministrativa. Ciò ha già comportato la reiezione, da parte del
presidente di questo stesso tribunale amministrativo, di domande
proposte per la concessione di un decreto ingiuntivo da parte del
giudice amministrativo.
Non è invece estranea agli schemi operativi del processo
amministrativo la tendenziale aspirazione ad adattare le proprie
forme, caratterizzate da una certa elasticità e flessibilità, al
perseguimento, pur nella limitatezza delle strutture e delle
risorse disponibili, delle esigenze di celerità e di
concentrazione del giudizio.
Già nella legge istitutiva dei tribunali amministrativi
regionali è delineato, nell'art. 27 della legge n. 1034 del 1971,
un procedimento camerale riservato a determinate questioni di
pronta ed agevole soluzione.
Un'ulteriore ipotesi di rito camerale accelerato è stato
introdotto con l'art. 25 della legge n. 241 del 1990, in materia di
tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Con l'art. 6 della legge n. 146 del 1990 è stato esteso, innanzi
al giudice amministrativo, il modello procedurale del rito
giuslavoristico per la trattazione delle controversie in tema di
repressione della condotta antisindacale, mutuando appieno la
struttura plurifase delle analoghe cause trattate in sede
pretorile.
Da ultimo (ma non per ultimo) l'art. 19 del decreto-legge n. 67
del 1997, per le cause relative alla realizzazione di opere
pubbliche, ha introdotto la possibilità, in occasione dell'esame
domanda di sospensione, di definire immediatamente il giudizio nel
merito con motivazione in forma abbreviata.
Ed è sintomatico che il legislatore, con il progetto di riforma
della giustizia amministrativa attualmente in discussione, sembra
orientato ad estendere e generalizzare gli strumenti per una rapida
soluzione dei processi amministrativi.
Rispetto alle linee di tendenza del processo amministrativo, si
rivela incoerente che l'art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 80, pur
enunciando esplicitamente le suddette esigenze di "celerità e
concentrazione" del giudizio, segni un oggettivo arretramento
rispetto a questi obiettivi che la stessa norma impugnata valorizza
ed enfatizza e - quel che più conta ai nostri fini - rispetto alle
possibilità di difesa che fino al trasferimento della
giurisdizione erano a disposizione della parte.
E se è pure vero che l'attribuzione della materia al giudice
amministrativo è significativa di un diverso approccio
giurisdizionale centrato prevalentemente sulla verifica del
corretto esercizio della funzione, non va neanche dimenticato che
le vicende del rapporto obbligatorio hanno anche in questa ottica
una rilevanza non marginale perchè sono insieme effetto e sintomo
di una anomalia nella gestione: cosicchè una più pronta
possibilità di intervento da parte del giudice si manifesta anche
come un efficace strumento di controllo sull'esercizio della
funzione.
Tutto ciò lascia ipotizzare insieme la violazione dei principi
che presiedono al diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del principio
di eguaglianza (art. 3), non apparendo giustificato il diverso
trattamento di situazioni che storicamente si presentano identiche.
5. - Sotto altro profilo va rilevato che le ordinanze ex art.
186-ter (e 186-bis) hanno come principale finalità, quella di
anticipare i tempi di soddisfacimento della pretesa creditoria.
Contemporaneamente esse perseguono, implicitamente, un ulteriore
obiettivo sul piano dell'amministrazione della giustizia, nella
misura in cui tali strumenti tendono a deflazionare il contenzioso,
per tutte quelle controversie che, in concreto, non palesano la
necessità di una cognizione piena e che, almeno potenzialmente,
possono esaurirsi, con il soddisfacimento dell'avente diritto,
mediante un provvedimento di tipo sommario, potenzialmente idoneo
ad acquistare efficacia di sentenza, nel caso di estinzione del
processo.
Infatti, a seguito dell'emanazione di un'ordinanza della specie,
il ricorrente che fosse rimasto parzialmente insoddisfatto, ovvero
l'amministrazione soccombente che intendesse contestare, in tutto o
in parte, il provvedimento, avrebbero l'onere di dare impulso
all'ulteriore corso del guidizio, nelle forme e nei termini
previsti dall'art. 23 della legge n. 1034 del 1971, a pena di
perenzione, ai sensi del successivo art. 25.
L'importanza dell'aspetto in esame è di tutta evidenza
nell'ambito di un processo che - non si può negare - ha tempi
patologicamente lunghi e comunque inadeguati ad un sollecito
soddisfacimento di una pretesa creditoria, tenuto anche conto
dell'attuale assetto delle strutture e delle risorse disponibili
della giustizia ammnistrativa, cosicchè la mancanza di tali
strumenti diventa un grave ostacolo all'efficacia del sistema
processuale.
Invero la Corte ha più volte ribadito che il principio di buon
andamento dell'amministrazione riguarda, nel settore della
giustizia, unicamente le leggi che regolano l'ordinamento degli
uffici giudiziari e non è riferibile alle norme che disciplinano
il corso del processo e l'esercizio della funzione giurisdizionale
(cfr., in particolare, Corte cost. 11 dicembre 1997, n. 385).
Tuttavia non sembra si possa negare che il difetto del "buon
andamento" assuma anche nel nostro campo un indiretto rilievo per i
suoi riflessi sull'effettività della tutela ex art. 113 Cost.
Va rammentato a questo proposito che l'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo (resa esecutiva
con la legge 4 agosto 1955, n. 848) contempla il diritto delle
persone ad ottenere una decisione giurisdizionale "entro un termine
ragionevole".
La valutazione della durata ragionevole di un processo equo non
può certo prescindere dalla complessità della causa; il che
implica che una controversia di agevole soluzione deve avere
strumenti decisionali solleciti e tempestivi, quando la evidenza
del buon diritto del ricorrente rende ingiustificati, e quindi
ingiusti, i tempi dell'ordinario corso della giustizia (cfr. Corte
eur. dir. uomo, 24 maggio 1991; 15 novembre 1996).
Al riguardo è stato, invero, chiarito che le norme
internazionali pattizie, ancorchè generali, ivi comprese quelle
contenute nella Convenzione sui diritti dell'uomo, non rientrano
nell'ambito del meccanismo di adeguamento automatico
dell'ordinamento giuridico italiano alle norme di diritto
internazionale generalmente riconosciute, sancito dall'art. 10
Cost., il quale fa piuttosto riferimento alle norme internazionali
di carattere consuetudinario.
Il citato art. 6 della Convenzione, pertanto, pur avendo forza
vincolante nel diritto interno, per effetto della ratifica
autorizzata con una legge ordinaria, non assume valore prevalente
sulle disposizioni di pari rango primario e non può essere assunto
come parametro costituzionale di riferimento (cfr. Corte cost., 30
luglio 1997, n. 288).
Nondimeno, tale disposizione - nella misura in cui comporta, per
gli Stati contraenti, l'impegno ad organizzare il sistema
processuale secondo regole che consentano di rispettare il suddetto
principio di celerità - contribuisce ad evidenziare
l'irrazionalità di un intervento normativo che realizza di fatto,
da questo punto di vista, un oggettivo affievolimento della tutela
giurisdizionale.
6. - Per quanto riguarda la rilevanza delle suddette questioni,
nella specie, e da riconoscere che il Consorzio ricorrente ha
fornito prove scritte sulla sussistenza del credito vantato
(desumibile in particolare dalla delibera dell'assemblea consortile
n. 48 dell'11 luglio 1994, avente ad oggetto l'approvazione del
conto consuntivo), secondo i presupposti indicati nell'art. 633,
comma 1, n. 1) e comma 2 e nell'art. 634 del c.p.c.
Pertanto, relativamente alla richiesta di emanazione
dell'ordinanza ingiuntiva, la questione di legittimità
costituzionale risulta rilevante, in quanto la declaratoria di
incostituzionalità dell'art. 35, comma 3, del d.lgs. n. 80 del
1998, nella parte in cui non prevede che il giudice amministrativo
possa disporre provvedimenti sommari anticipatori di condanna,
consentirebbe l'accoglimento dell'istanza.
7. - Tutto ciò considerato, va disposta la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la decisione sulla questione pregiudiziale di
legittimità costituzionale, mandando la segreteria per gli
adempimenti di competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevante per la decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale - con
riferimento all'art. 3, primo comma, all'art. 24, 1 e 2 comma, ed
all'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione -
dell'art. 35, comma 3, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nella parte
in cui non prevede che il giudice amministrativo, nelle
controversie di cui al comma 1 del suddetto art. 35, può disporre
i provvedimenti previsti dall'art. 186-ter del codice di procedura
civile;
Ordina alla segreteria del tribunale amministrativo regionale di
notificare la presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè di darne
comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della
medesima segreteria, alla Corte costituzionale e sospende il
giudizio in corso.
Così deciso in Napoli, addì 31 marzo 1999, in camera di
consiglio.

Il presidente: Coraggio
L'estensore: Donadono
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