1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 2 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 gennaio 1993
N. 2 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 gennaio 1993 (del Commissario dello Stato per la regione Sicilia) Regione Sicilia - Impiego pubblico - Norme integrative della legge regionale 27 maggio 1987, n. 32, concernente nuove norme in materia di personale e di organizzazione dei servizi delle UU.SS.LL. e norme in materia di personale dell'istituto materno infantile del Policlinico dell'Universita' di Palermo - Previsione dell'incremento di 206 unita' appartenenti all'area funzionale socio-assistenziale del contingente destinato al Policlinico di Palermo - Immissione in ruolo di personale risultato idoneo ad un concorso bandito dall'Universita' di Palermo con decreto del rettore n. 90 del 22 ottobre 1986 - Violazione del principio del pubblico concorso per l'accesso all'impiego pubblico nonche' dei principi che disciplinano le procedure di assunzione di personale nella p.a., quali si desumono dalla legge n. 56/1987, recepita nell'ordinamento regionale siciliano con l.r. n. 12/1991, che impone il ricorso alla utilizzazione degli iscritti nella lista di collocamento per l'assunzione di personale sino alla quarta qualifica funzionale, fascia in cui rientrano gli agenti socio- sanitari - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' del principio di copertura finanziaria. (Legge regione Sicilia del 23 dicembre 1992). (Cost., artt. 2, 51, 97 e 81; statuto regione Sicilia, art. 17, lettere b), c) e d)). (093C0023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-1993)

L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 23 dicembre
1992, ha approvato il disegno di legge n. 117/147 dal titolo: "Norme
integrative della legge regionale 27 maggio 1987, n. 32, concernente
nuove norme in materia di personale e di organizzazione dei servizi
delle uità sanitarie locali e norme in materia di personale
dell'istituto materno infantile del policlinico dell'università di
Palermo", comunicato a questo commissariato, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il successivo 28
dicembre 1992.
Il provvedimento legislativo testè approvato dispone all'art. 1
un'integrazione della precedente legge regionale n. 32, del 27 maggio
1987, che prevedeva l'istituzione di un contingente aggiuntivo di 244
unità di medici e di 6 unità di biologi delle posizioni iniziali
(assistenti medici e biologi collaboratori).
In base alla suddetta legge n. 32/1987 tale personale è stato
assegnato alla U.S.L. n. 58 di Palermo, gode dello stato giuridico ed
economico previsto dalle vigenti norme per i dipendenti delle unità
sanitarie locali, e viene utilizzato esclusivamente per soddisfare le
esigenze assistenziali delle strutture operative del policlinico
universitario della Città.
La predetta legge ha previsto, inoltre, una innovativa forma di
copertura finanziaria della spesa derivante dall'assunzione del
personale sanitario in questione, atteso che l'ammontare di
quest'ultima, secondo il disposto dell'art. 5, deve essere portato in
detrazione dalle somme dovute dall'assessorato regionale per la
sanità all'Università degli studi di Palermo, in base alla
convenzione stipulata ai sensi dell'art. 39 della legge n. 833/1978,
con conseguente assegnazione dei fondi corrispondenti alla U.S.L. che
gestisce il personale in questione.
L'attuale disegno di legge, nel prevedere l'incremento di 206
unità appartenenti all'area funzionale socio-assistenziale del
contigente aggiuntivo destinato al policlinico di Palermo, secondo
quanto esposto nella relazione illustrativa, sembrerebbe perseguire
il medesimo fine della già citata legge regionale n. 32/1987,
consistente nell'assicurare una più efficace utilizzazione della
convenzione, ma si discosta dalla precedente normativa per quanto
attiene alle modalità di assunzione del personale.
L'ultimo comma dell'art. 5 della legge regionale n. 32/1987,
infatti conteneva una sorta di sanatoria per coloro i quali avevano
prestato servizio, alla data del 30 novembre 1986, in qualità di
collaboratori straordinari retribuiti per non meno di 28 ore
settimanali presso il policlinico di Palermo.
La norma stabiliva, infatti, che in sede di prima applicazione
l'U.S.L. era autorizzata a bandire un apposito concorso riservato ai
predetti collaboratori e da espletarsi secondo le procedure stabilite
dal decreto del Ministro della sanità del 30 gennaio 1982 e dal
d.P.R. n. 761/1979, con piena osservanza dei criteri e dei requisiti
richiesti dalle vigenti disposizioni statali in materia di personale
delle UU.SS.LL.
La disposizione dell'art. 2 del disegno di legge n. 117/1947,
invece, stabilisce "in sede di prima applicazione"(!) l'immediata
immissione nel ruolo sanitario regionale di personale risultato
idoneo ad un concorso bandito dall'Università di Palermo con decreto
rettoriale n. 90 del 22 ottobre 1986, di cui non è dato conoscere le
prove superate ed i requisiti richiesti per l'ammissione e,
soprattutto, il numero degli eventuali beneficiari.
Sulla effettiva portata della disposizione legislativa citata per
ultimo non emergono ulteriori elementi chiarificatori nè dalla
lettura della relazione illustrativa al d.d.l. nè dallo svolgimento
dei lavori assembleari che, sul punto, non registrano il ben che
minimo dibattito che consenta di conoscere e valutare la rario delle
disposizioni introdotte.
Qunato sopra premesso appare evidente che le disposizioni di cui
agli artt. 1 e 2 si prestano a censure sotto il profilo della
legittimità costituzionale per violazione dei principi sanciti dagli
artt. 97, 51 e 3 dela Costituzione nonchè in relazione ai limiti
posti dall'art. 17 lettere b), c) e d) dello statuto alla competenza
del legislatore regionale in materia di sanità e di istruzione
universitaria.
In particolare, con riferimento alla disposizione dell'art. 1, si
ritiene che il previsto incremento di 206 unità di personale
appartenente all'area funzionale socio-sanitaria non corrisponda al
principio del buon andamento della pubblica amministrazione in quanto
esso sembra essere determinato non da precise, specifiche, accertate
esigenze di funzionamento delle strutture universitarie erogatrici di
assistenza sanitaria bensì da mal celate ravvisate ragioni di
carattere occupazionale come si avrà modo di delucidare meglio in
prosieguo.
Infatti, il numero di 206 unità coincide con la pari richiesta di
personale avanzata dal rettore dell'Università degli studi di
Palermo al competente Ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica che, nel respingerla, segnalava
l'opportunità di far fronte alle esigenze dell'attività
assistenziale del policlinico mediante il ricorso sistematico al
reclutamento di personale trimestralista, ai sensi dell'art. 18 della
legge n. 808/1977 e con le modalità del d.P.R. n. 276/1971.
Si rileva, pertanto, del tutto ingiustificato il ricorso
all'ampliamento delal dotazione organica dell'U.S.L. n. 58 di Palermo
anche in relazione al predetto diniego opposto dal M.U.R.S.T. che, è
dato presumere, avrà certamente valutato le esigenze di personale
prospettate dal rettore, e soprattutto nella considerazione che,
nell'attuale congiuntura economico-finanziaria, l'apparato pubblico
nel suo complesso è impegnato nell'adozione di misure di drastico
contenimento della spesa erariale sul fronte del personale dipendente
e con particolare riguardo al settore della sanità, contenimento da
cui non può certo ritenersi esonerata la regione siciliana.
Sul punto si rileva, altresì, che nè dai lavori preliminari, nè
dal mancato dibattito in aula al momento dell'approvazione del
provvedimento legislativo, nè tantomento da documenti di
qualsivoglia provenienza è dato evincere, in base ad elementi
obiettivi (statistiche, numero dei posti letto, periodi medi di
degenza ecc.) l'esigenza di incrementare in modo talmente rilevante,
e in un'unica soluzione, la dotazione di personale destinato a pre-
stare servizio presso il policlinico di Palermo.
La violazione del principio di cui all'art. 97, primo comma
realizzata dall'art. 1 si appalesa ancor più evidente se messa in
relazione con la disposizione contenuta nel successivo art. 2.
Quest'ultimo, infatti, prevede - come già accennato - con
un'evidente fictio iuris, che nella fase di prima applicazione
l'unità sanitaria locale n. 58 di Palermo provveda a soddisfare la
sopracennata esigenza "mediante utilizzo della graduatoria degli
idonei" del concorso bandito nel lontano 1986 dal rettore
dell'Università degli studi di Palermo.
Ed anche con tale previsione il legislatore regionale viola
principi costituzionali e nello specifico gli artt. 3, 51 e 97, terzo
comma.
Appare, invero, arbitrario ed assolutamente irragionevole che si
debba procedere all'assunzione di personale da inserire nel ruolo
sanitario, per il quale le procedure concorsuali sono
specificatamente disciplinate da apposite norme statali (d.P.R. n.
761/1979 e decreto del Ministro della sanità del 30 gennaio 1982),
attingendo ad una graduatoria - la cui validità, peraltro è già
venuta meno - di un concorso bandito da una diversa amministrazione,
seppure statale, che ha seguito criteri e procedure di reclutamento
peculiari al proprio ordinamento.
Siffatto modus procedendi si pone, altresì, in aperto contrasto
con i principi che disciplinano le procedure di assunzione di
personale nella pubblica amministrazione, quali si desumo dalla legge
n. 56/1987, recepita nell'ordinamento regionale siciliano con legge
regionale n. 12/1991.
Queste disposizioni, com'è noto, impongono il ricorso
all'utilizzazione degli iscritti nelle liste di collocamento per
l'assunzione di personale sino alla IV classifica funzionale, fascia
in cui rientrano per l'appunto gli agenti socio-sanitari.
In merito è, altresì, da tenere nella dovuta considerazione che
oltre al superamento dei limiti posti dall'art. 17 dello statuto
speciale - realizzato, come sopra enunciato, in relazione ai principi
di cui alla legge n. 56/1987, al d.P.R. n. 761/1979 ed al decreto del
Ministro della sanità del 30 gennaio 1982 - l'art. 2 del disegno di
legge configura un'ingiustificata disparità di trattamento nei
confronti dei soggetti iscritti nelle liste di collocamento, che in
assenza di tale norma avrebbero legittimamente titolo all'ammissione
nei ruoli della pubblica amministrazione, sempre che sia ritenuto, da
codesta eccellentissima Corte, costituzionalmente legittimo e quindi
in linea con il principio dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione il previsto incremento della dotazione organica dall
U.S.L. n. 58 di Palermo.
Totalmente immotivata, in assenza anche di consolidate situazioni
di precariato, infatti, risulta la norma che privilegia gli idonei di
un concorso rispetto alla generalità degli iscritti alle liste di
collocamento che potrebbero eventualmente vantare più validi
requisiti qualora l'U.S.L. bandisse un regolare concorso pubblico in
ossequio ai principi della sopracitata disposizione.
Dà inoltre adito a rilievi di carattere costituzionale l'art. 3
del d.d.l., ce testualmente recita: "Al fine di garantire la
continuazione della gestione sanitaria, tecnica e amministrativa
dell'istituto materno infantile del policlinico dell'Università
degli studi di Palermo il contingente di cui all'art. 1 è
incrementato, altresì, di 39 unità di cui 16 medici specialisti, 13
biologi e 10 tecnici-amministrativi.
In sede di prima applicazione della presente legge l'U.S.L. n. 58
è autorizzata a bandire, entro trenta giorni dalla data di
pubblicazione della presente legge, apposito concorso da espletare
con le procedure previste per i concorsi pubblici di assunzione,
riservato al personale che ha prestato servizio presso l'istituto
materno infantile del policlinico dell'Università degli studi di
Palermo assunto con contratto triennale ai sensi dell'art. 26 del
d.P.R. n. 382 dell'11 luglio 1989 e della legge regionale 27 luglio
1988, n. 12.
La spesa inerente al personale medesimo viene portata in
detrazione dalle somme dovute dall'assessorato regionale della
sanità all'Università degli studi di Palermo per effetto delle
convenzioni previste dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n.
833. I fondi corrispondenti sono assegnati alla U.S.L. n. 58".
Detta previsione normativa, a giudizio dello scrivente, esula dai
principi informatori dell'art. 39 della legge n. 833/1978 ove viene
prevista la stipula di convenzioni fra università e regioni sulla
base di appositi schemi-tipo "al fine di realizzare un idoneo
coordinamento delle rispettive fonzioni istituzionali" (di ricerca e
di insegnamento da parte delle facoltà di medicina e di assistenza
sanitaria da parte della regione, e per essa dalla U.S.L.).
Invero, il porre a fondamento del previsto incremento del
contingente di personale dell'U.S.L. n. 58, per esigenze connesse
alla continuazione della gestione sanitaria tecnica ed amministrativa
dell'istituto materno infantile, palesemente non corrisponde alle
finalità di assistenza demandate alla regione dal predetto art. 39.
Sul punto si ritiene dover porre in rilievo che, nella medesima
ottiva di scissione fra attività di ricerca e di assistenza
sanitaria, l'art. 6 del d.m. della pubblica istruzione del 12 maggio
1986, con cui è stato approvato lo schema-tipo di convenzione tra
università e regioni, espressamente esclude il personale medico dal
contingente di unità appartenenti ai ruoli nominativi del servizio
sanitario regionale di cui può avvalersi il policlinico in
situazioni di provvisoria carenza della propria pianta organica.
Non risulta, d'altronde, compatibile con la potestà legislativa
della regione la previsione di un apposito ulteriore incremento della
pianta organica della più volte citata U.S.L. n. 58 di Palermo delle
n. 39 unità, di cui 13 biologi e 10 tecnici-amministrativi,
trattandosi di personale da assegnare ad un istituto con finalità
precipuamente di ricerca, e non assistenziali, anche nella
considerazione che in atto le regioni, per le sopra esposte ragioni
di contenimento della spesa pubblica, non possono procedere ad
assunzioni indiscriminate se non nei limiti percentuali rispetto alle
vigenti piante organiche.
La soluzione approntata dalla regione per garantire la
continuazione della gestione dell'istituto universitario in
questione, ad avviso del riccorrente, si sostituisce alle
determinazioni eventualmente anche di senso contrario, del Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, unico
competente nella materia a valutare le reali esigenze strutturali e
funzionali del medesimo istituto.
Ancor più censurabile è la disposizione del secondo comma dello
stesso articolo che prevede, in sede di prima, e, anche in questo
caso, unica applicazione, l'avvio di una procedura concorsuale
riservata al personale attualmente in servizio presso l'istituto
materno infantile ed assunto con contratto triennale stipulato ai
sensi dell'art. 26 del d.P.R. n. 382/1980.
Al riguardo, giova osservare che la sopracitata norma statale
espressamente dispone che in contratti di diritto privato a tempo
determinato per "prestazioni professionali relative all'uso di
attrezzature scientifico-didattiche di particolare complessita'" non
possono essere stipulati per un periodo superiore a tre anni e non
sono rinnovabili con gli stessi soggetti.
Il legislatore regionale, pertanto, prevedento l'inserimento,
grazie ad un concorso riservato di detto personale nei ruoli del
servizio sanitario pone in essere una netta elusione della norma
statale, tesa ad evitare situazioni di precariato, e privilegia,
comunque, soggetti addivenuti ad un rapporto contrattuale con la
pubblica amministrazione, violando i canoni della pubblicità e
dell'imparziale selezione che assistono le regolari procedure di
reclutamento del personale.
In relazione a quanto sopra esposto, lo scrivente ritiene doveroso
inoltre considerare in via assorbente che il provvedimento
legislativo oggetto di censura si colloca nella materia del
trattamento giuridico ed economico del personale del servizio
sanitario, materia nella quale il legislatore regionale siciliano non
dispone di competenza esclusiva ed è vincolato alla stretta
osservanza della normativa statale di riferimento ai fini della mera
attuazione in ambito locale.
Il provvedimento legislativo de quo è infine censurabile per
violazione dell'art. 81 della Costituzione in quanto non viene fatto
in esso alcun riferimento preciso all'ammontare della spesa relativa
al pagamento degli emolumenti per il personale da assumere e che
viene genericamente portato in detrazione alle somme da corrispondere
all'Università di Palermo per effetto della convenzione di cui,
peraltro, non è dato conoscere l'ammontare che potrebbe, in ipotesi,
risultare insufficiente.

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo, commissario dello
Stato per la regione siciliana, con il presente atto impugna il
disegno di legge n. 117-147 dal titolo: "Norme integrative della
legge regionale 27 maggio 1987, n. 32, concernente nuove norme in
materia di personale e di organizzazione dei servizi delle unità
sanitarie locali e norme in materia di personale dell'istituto
materno infantile del policlinico dell'Università di Palermo",
approvato dall'assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1992, per
violazione degli artt. 3, 51, 81, quarto comma, 97, primo e terzo
comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 17 lettere b), c) e d)
dello statuto speciale, in relazione alle disposizioni contenute
nell'art. 39 della legge n. 833/1978, nell'art. 12 del d.P.R. n.
761/1979 e nella legge n. 56/1987.
Il commissario dello Stato per la regione Sicilia: PIRANEO

93C0023