1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 20-10-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 agosto 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 agosto 2004 (della Regione Umbria) Stupefacenti e sostanze psicotrope - Linee di indirizzo amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle politiche per prevenire e contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze correlate - Previsione, tra le altre, delle seguenti funzioni del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga: assicurazione del necessario supporto amministrativo alle funzioni di indirizzo e coordinamento del Comitato nazionale di coordinamento per l'azione antidroga [art. 2, lett. a)]; effettuazione dell'attivita' istruttoria necessaria ai fini del potere di indirizzo e coordinamento del Governo [art. 2, lett. b)]; predisposizione, in applicazione degli indirizzi generali del Governo, di un piano di contrasto alla diffusione del fenomeno della droga, nonche' di ulteriori proposte e piani operativi [art. 2, lett. f)]; verifica del rispetto, da parte della amministrazione dello Stato e degli altri soggetti pubblici e privati operanti nel settore, delle indicazioni previste dal Piano di interventi, sia per l'utilizzazione delle risorse finanziarie, sia per l'attuazione degli interventi [art. 2, lett. i)]; aggiornamento del Piano nazionale degli interventi [art. 3, lett. g)] - Ricorso della Regione Umbria - Denunciato indebito esercizio del potere statale di indirizzo e coordinamento in materia di competenza regionale - Lesione del principio di sussidiarieta' - Indebita previsione di controlli sull'attivita' delle Regioni. - Decreto del Vice Presidente del Consiglio dei ministri del 31 maggio 2004, artt. 2, lett. a), b), f) e i) e 3, lett. g). - Costituzione, artt. 114, 117, commi 2, 3 e 4, e 118. (004C0993) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 20-10-2004)

Ricorso della Regione Umbria, in persona del presidente pro
tempore Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Giovanni Tarantini, unitamente ed anche disgiuntamente
all'avv. Paola Manuali ed elettivamente domiciliato in Roma, presso
lo studio dell'avv. Goffredo Gobbi, Via Maria Cristina n. 8, in base
a procura a margine del presente ricorso e giusta delibera di
incarico della giunta regionale n. 1076 del 28 luglio 2004;

Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente on. dott. Silvio Berlusconi, per conflitto di attribuzione
in relazione al decreto del Vice Presidente del Consiglio dei
ministri del 31 maggio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 132 dell'8 giugno 2004, contenente «Linee di indirizzo
amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle politiche,
per prevenire e contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e
delle alcooldipendenze correlate.

F a t t o

1. - Con decreto del 31 maggio 2004, pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 132 dell'8 giugno 2004, contenente «Linee di indirizzo
amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle politiche,
per prevenire e contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e
delle alcooldipendenze correlate»", il Vice Presidente dei Consiglio
dei Ministri, in conformità alla delega di funzioni in materia di
politiche di contrasto e recupero al diffondersi delle
tossicodipendenze, conferitagli dal Presidente dello stesso organo
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 2 aprile
2004, pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 17 aprile 2004, ha
«ritenuto opportuno specificare le linee di indirizzo generale
politico ed amministrativo del dipartimento nazionale per le
politiche antidroga"».
Prima di esaminare il contenuto del decreto e di evidenziare i
profili che comportano l'invasione delle attribuzioni regionali,
riteniamo utile ricostruire le vicende che hanno portato
all'istituzione del Dipartimento nazionale per le politiche
antidroga, sulle cui attribuzioni è intervenuto da ultimo l'atto di
indirizzo del Vice Presidente del Consiglio dei Ministri oggi
impugnato.
2. - Il coordinamento delle politiche nazionali per l'azione
antidroga è stato affidato dal d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309,
contenente il Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza", al Comitato
nazionale di coordinamento per l'azione antidroga", comitato
interministeriale istituito presso la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, con i compiti di indirizzare e promuovere la politica
generale di prevenzione e di intervento contro la illecita produzione
e diffusione delle sostanze stupefacenti o psicotrope, a livello
interno ed internazionale" (cfr. art. 1, comma 5) e di formulare
proposte al Governo per l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento delle attività amministrative di competenza della
Regione (cfr. art. 1, comma 6). Per l'espletamento di tali compiti il
Comitato si avvale dell'Osservatorio permanente previsto dalla stessa
legge (cfr. art. 1, commi 7-11) che provvede a verificare l'andamento
del fenomeno della tossicodipendenza, acquisendo periodicamente e
sistematicamente i dati necessari alla definizione delle politiche
nazionali in materia (cfr. art. 1, comma 8). Lo stesso comitato,
avvalendosi anche delle prefetture e amministrazioni locali, può
richiedere ulteriori dati a qualunque amministrazione statale e
regionale, che è tenuta a fornirli, con l'ecccezione di quelli che
possono violare il diritto all'anonimato" (cfr. art. 1, comma 10).
Lo svolgimento dei compiti di «consultazione e raccordo, su tutto
il territorio della Repubblica, delle attività di prevenzione, di
cura e di recupero socio-sanitario delle tossicodipendenze e per la
lotta contro l'uso delle sostanze stupefacenti e psicotrope», è
attribuito alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, cui partecipa
obbligatoriamente il Ministro per gli affari sociali quando
all'ordine del giorno sono in discussione le problematiche attinenti
alla materia di cui al testo unico (cfr. art. 12).
3. - Per l'esercizio delle funzioni di determinazione e
coordinamento delle politiche antidroga, oltre al Comitato e
all'Osservatorio di cui al d.P.R. n. 309/1990, il Governo ha ritenuto
opportuno costituire presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri
anche un apposito «Dipartimento per le politiche nazionali
antidroga»".
Il Dipartimento, originariamente previsto dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001, è stato
dotato della necessaria organizzazione interna con D.p.c.m. del 15
febbraio 2002. Esso è stato configurato quale «struttura di
missione» della Presidenza del Consiglio dei ministri. L'art. 7 del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, contenente norme
sull'Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a norma
dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59" consente infatti al
Presidente del Consiglio dei ministri di costituire per lo
svolgimento di particolari compiti, per il raggiungimento di
risultati determinati o per la realizzazione di determinati
programmi, apposite strutture di missione la cui durata temporanea è
specificata dall'atto istitutivo. La durata del dipartimento, posto
funzionalmente a supporto del Commissario straordinario del Governo
per il coordinamento delle politiche antidroga, è stata fissata sino
alla scadenza del mandato del Governo in carica (cfr. art. 1, comma
2, D.p.c.m. 15 febbraio 2002 cit.).
L'art. 2, lett. b) del D.p.c.m. 23 luglio 2002, «Ordinamento
delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei
Ministri"» ha nuovamente previsto il «Dipartimento per le politiche
nazionali antidroga"», quale «struttura di missione"» e ne ha
precisato le funzioni, stabilendo che, «ferme restando le competenze
attribuite alle altre amministrazioni statali in materia"», esso ha
il compito di: effettuare le attività istruttorie necessarie ai fini
dell'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento del Governo;
predispone, in applicazione degli indirizzi generali del Governo, un
piano triennale cli contrasto alla diffusione del fenomeno della
droga nonchè ulteriori proposte e piani operativi; acquisire, per il
tramite delle ammininistrazioni competenti, ed elaborare adeguate
statistiche su tutti gli aspetti del fenomeno della
tossicodipendenza; predisporre proposte di revisione della vigente
legislazione in materia, da sottoporre al comitato nazionale di
coordinamento per l'azione antidroga; verificare il rispetto, da
parte dei Ministeri interessati e degli altri soggetti pubblici e
privati operanti nel settore, delle linee-guida e degli obiettivi
previsti dal Piano, nonchè di ogni ulteriore provvedimento del
Governo in materia di recupero dei tossicodipendenti, sia per
l'utilizzazione delle risorse finanziarie che per l'attuazione degli
interventi (cfr. art. 36, d.p.c.m. ult. cit.).
4. - Sulla natura e sulle funzioni del Dipartimento è poi
intervenuto il legislatore statale con la legge finanziaria per il
2004. L'art. 3, comma 83, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 ha
modificato il d.lgs. n. 303/1999, introducendo l'articolo 6-bis, con
il quale è stata prevista in via permanente la istituzione di un
apposito Dipartimento nell'ambito della organizzazione della
Presidenza del Consiglio.
La nuova disposizione stabilisce che «Il coordinamento delle
politiche per prevenire, monitorare e contrastare il diffondersi
delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze correlate"», di cui
al testo unico n. 309/1990 è «organizzato in apposito dipartimento,
al quale sono trasferite le risorse finanziarie, strumentali ed umane
connesse allo svolgimento delle competenze già attribuite al
Dipartimento per le politiche sociali e previdenziali del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali di cui all'art. 10, comma 4» del
d.lgs. n. 303/1999, cui si aggiungono anche quelle «previste
all'art. 127 dei citato testo unico"», d.P.R. n 309/1990, ed in
particolare le funzioni connesse alla gestione del Fondo nazionale di
intervento alla droga, con specifico riferimento al finanziamento di
progetti finalizzati e promossi dalla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento per gli affari sociali, cui è destinato il
25% delle risorse del fondo (cfr. art. 127, comma 5, d.P.R.
n. 309/1990).
La legge finanziaria ha poi meglio definito le funzioni del
Dipartimento, operandone una significativa riduzione rispetto a
quelle precedentemente attribuite dal D.p.c.m. del 23 luglio 2002. Si
è trattato di una scelta evidentemente dettata dalla necessità di
adeguare il ruolo ed i compiti di tale struttura al mutato quadro
istituzionale dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, a seguito della
revisione del Titolo V della Costituzione, con specifico riferimento
alle materie della tutela della salute e dell'assistenza sociale.
Il nuovo articolo 6-bis stabilisce che il Dipartimento: a)
collabora con le associazioni, le cooperative sociali di cui alla
legge 8 novembre 1991, n. 381, le comunità terapeutiche e i centri
di accoglienza operanti nel campo della prevenzione, recupero e
reinserimento sociale dei tossicodipendenti; b) raccoglie
informazioni e documentazione sulle tossicodipendenze, definendo e
aggiornando le metodologie per la rilevazione, l'elaborazione, la
valutazione e il trasferimento all'esterno delle informazioni sulle
tossicodipendenze.
Il Dipartimento opera ancora «secondo gli indirizzi del Comitato
nazionale di coordinamento per l'azione antidroga di cui all'art. 1
del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 1990 e successive modificazioni, ferme restando le
competenze attribuite ad altre amministrazioni pubbliche in materia
di prevenzione e contrasto alla droga e recupero delle persone dedite
all'uso di sostanze stupefacenti»" (cfr. comma 2, art. 6-bis).
Il Dipartimento ha poi il compito di trasmettere al Parlamento
«una relazione dettagliata sugli interventi effettuati ..., con
particolare riferimento alle azioni di contrasto e prevenzione della
droga e di recupero, riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, contenente altresì l'elenco delle associazioni,
comunità terapeutiche e centri di accoglienza, ritenuti validamente
idonei alle loro funzioni statutarie da una apposita Commissione
istituita senza nuovi e maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato, dal Dipartimento, che collaborano a tal fine con il
Dipartimento stesso.»." (cfr. comma 3, art. 6-bis).
In base alla legge finanziaria il «Dipartimento per gli affari
sociali» diviene «Dipartimento nazionale per le politiche antidroga"»
(cfr. art. 3, comma 84), rimanendo presso lo stesso incardinato
l'Osservatorio permanente.
5. - Con il d.p.c.m. del 15 marzo 2004 è stata soppressa la
precedente struttura di missione, ed il Dipartimento nazionale per le
politiche antidroga è stato previsto quale struttura generale
permanente della Presidenza del Consiglio dei ministri (cfr.
art. 18-bis, aggiunto al d.p.c.m. del 23 luglio 2002). Sono mantenute
al Dipartimento le funzioni già conferite dalla legge finanziaria
per il 2004 (cfr. art. 1, comma 2 del d.p.c.m. del 15 marzo 2004),
mentre viene disposta l'abrogazione dell'art 36 del d.p.c.m. del 23
luglio 2002.
6. - Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 2
aprile 2004, le funzioni relative alla promozione ed al coordinamento
delle politiche nazionali antidroga di cui al testo unico n. 309/1990
sono state delegate al Vice Presidente del Consiglio dei ministri,
precisando che, nello svolgimento delle sue funzioni, questi « si
avvale del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga».
7. - Il Vice Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio
decreto del 31 maggio 2004, ha dettato le «Linee di indirizzo
amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle politiche
per prevenire e contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e
delle alcooldipendenze correlate".».
Il decreto individua innanzi tutto alcune «Priorità politiche»,
subordinando l'attività amministrativa e la gestione del
dipartimento alla «coerenza»" con le determinazioni del Comitato
nazionale di coordinamento per l'azione antidroga di cui al d.P.R.
n. 309/1990, con le indicazioni del Vice Presidente del Consiglio dei
Ministri delegato alla materia e con le priorità politiche contenute
nel Programma triennale del Governo per la lotta alla produzione, al
traffico, allo spaccio ed al consumo di sostanze stupefacenti e
psicotrope approvato il 14 febbraio 2002.
Il Vice Presidente non si è limitato ad individuare le priorità
e a definire gli indirizzi opportuni in materia, ma ha provveduto a
ridefinire integralmente le funzioni del Dipartimento nazionale per
le politiche antidroga, estendendone i compiti al di là di quanto
espressamente previsto dalla legge finanziaria e recuperando, a tal
fine, funzioni già previste dall'art. 36 del d.p.c.m. 23 luglio
2002, espressamente abrogato dal d.p.c.m. 15 marzo 2004.
L'art. 2 del decreto oggi impugnato elenca le funzioni che il
Dipartimento deve svolgere sulla base delle priorità politiche di
cui all'art. 1, specificandole come segue: a) «assicurare il
necessario supporto amministrativo alla funzione di indirizzo e
coordinamento del Comitato nazionale di coordinamento per l'azione
antidroga» b) effettuare le attività istruttorie necessarie ai fini
dell'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento del Governo;
c) attuare le strategie di contrasto al fenomeno della
tossicodipendenza, coordinando l'azione delle amministrazioni dello
Stato competenti; d) collaborare con le regioni, gli enti locali, il
servizio pubblico per le tossicodipendenze e le organizzazioni del
privato sociale operanti nel settore della prevenzione, recupero e
reinserimento sociale e lavorativo dei tossicodipendenti; e)
concorrere a rappresentare, in ambito internazionale, gli indirizzi
generali del Governo in materia di tossicodipendenza; f) predisporre,
in applicazione degli indirizzi generali del Governo, un piano di
interventi piuriennale di contrasto alla diffusione del fenomeno
della droga, nonchè ulteriori proposte e piani operativi; g)
predisporre le opportune iniziative legislative da sottoporre al
Comitato nazionale di coordinamento per l'azione antidroga; h)
promuovere e coordinare progetti finalizzati alla prevenzione delle
tossicodipendenze e al recupero delle persone tossicodipendenti; i)
verificare il rispetto, da parte delle amministrazioni dello Stato
competenti e degli altri soggetti pubblici e privati operanti nel
settore, delle indicazioni previste dal Piano di interventi ed ogni
ulteriore provvedimento del Governo in materia di recupero dei
tossicodipendenti, sia per l'utilizzazione delle risorse finanziarie,
sia per l'attuazione degli interventi; j) promuovere campagne
informative sugli effetti negativi per la salute derivanti dall'uso
di sostanze stupefacenti o psicotrope, nonchè sull`ampiezza e sulla
gravità del fenomeno criminale del traffico di tali sostanze; k)
raccogliere informazioni e documentazione scientifica sulle
tossicodipendenze, definendo ed aggiornando le metodologie pcr la
rilevazione, ed elaborando, mediante la collaborazione con i centri
di ricerca pubblici e privati anche a livello internazionale,
indicazioni utili ad indirizzare le politiche di settore e la
divulgazione; l) curare la redazione della Relazione annuale al
Parlamento di dati relativi allo stato delle tossicodipendenze in
Italia; m) curare la redazione della Relazione annuale
all'Osservatorio europeo sulle droghe e sulle dipendenze (EMCDDA) sui
dati relativi allo stato delle tossicodipendenze in Italia; n)
provvedere all'organizzazione della Conferenza triennale sui problemi
connessi con la diffusione delle sostanze stupefacenti e psicotrope».
Il decreto passa poi a fissare gli obiettivi annuali del
Dipartimento (cfr. art. 3), tra cui merita di essere segnalato quello
previsto alla lettera g), secondo cui il Dipartimento dovrà
conseguire l'obiettivo di « aggiornare il Piano nazionale degli
interventi, anche sulla base dei contributi delle regioni e del
privato sociale».

D i r i t t o

1. - Il decreto del Vice Presidente del Consiglio dei ministri
del 31 maggio 2004 è gravemente lesivo delle attribuzioni garantite
alle regioni dal nuovo sistema costituzionale di riparto delle
competenze tra l'ordinamento centrale e gli ordinamenti regionali,
introdotto con la revisione del Titolo V della Costituzione.
L'atto impugnato, definito espressamente quale «atto di
indirizzo» (cfr. art. 3, c. 2), oltre a fissare gli obiettivi
dell'azione del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga,
comporta in effetti l'attribuzione a tale struttura di alcuni compiti
e funzioni che si pongono al di fuori dell'ambito dei poteri che la
Costituzione assegna agli organi dello Stato.
Il Decreto non si limita a riprodurre quanto già disposto
dall'art. 83 della legge finanziaria per il 2004 e dal successivo
d.p.c.m. del 15 marzo 2004, ma reintroduce alcuni compiti concernenti
l'indirizzo ed il coordinamento da parte dello Stato, la
programmazione e la pianificazione in materia di contrasto alla
diffusione del fenomeno della droga, lo svolgimento di attività di
controllo sul rispetto dei piani e di altri interventi disposti dal
Governo per l'attuazione delle politiche antidroga.
Si tratta di funzioni non previste dalla legge ed in contrasto
con gli artt. 114, 117 e 118 Cost., che erano state abrogate dal
d.p.c.m. 15 marzo 2004 in attuazione dell'art. 83 della legge
finanziaria cit., proprio al fine di garantire il miglior rispetto
del nuovo ordine costituzionale dei poteri statali e regionali.
2. - In generale, infatti, le funzioni prima indicate si pongono
in conflitto con il nuovo disegno delle competenze statali e
regionali, sia dal punto di vista istituzionale che dal punto di
vista della distribuzione delle competenze per materia.
Giova ricordare in primo luogo che l'attuale assetto dei poteri
statali nei confronti delle Regioni, sul presupposto di una loro
medesima dignità istituzionale rispetto allo Stato, quali enti
costitutivi della Repubblica (cfr. il nuovo art. 114 Cost.), è
ispirato dall'intento di eliminare tutti quegli istituti che meglio
esprimono un rapporto di subordinazione delle Regioni, quali la
funzione statale di indirizzo e coordinamento e la previsione di
controlli sugli atti regionali, non più in armonia con in nuovi
principi di equiordinazione.
Inoltre, per quanto concerne la definizione degli ambiti
materiali di competenza, appare chiaro che i compiti complessivamente
affidati al Dipartimento nazionale per le politiche antidroga
riguardano l'esercizio di funzioni normative ed amministrative che la
Costituzione ha scelto di attribuire principalmente alle Regioni ed
alle autonomie locali: la tutela della salute, materia rimessa alla
competenza concorrente della Regione, nel cui ambito competono allo
Stato i soli poteri di fissare i principi fondamentali e quello di
determinare i «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali» di cui all'art. 117, comma 2, lett. m)
della Costituzione; la materia dell'assistenza sociale, rimessa alla
potestà legislativa residuale della Regione di cui all'art. 117,
comma 4 Cost., e quindi subordinata al limite di cui all'art. 117,
comma 2, lett. m) cit. Allo Stato può invece competere in via
esclusiva la lotta alla tossicodipendenza, ma limitatamente ai
profili concernenti la tutela dell'ordine pubblico.
3. - Il decreto attribuisce al Dipartimento nazionale per le
politiche antidroga innanzi tutto il compito di «assicurare il
necessario supporto amministrativo alla funzione di indirizzo e
coordinamento del Comitato nazionale di coordinamento per l'azione
antidroga» e quello di «effettuare le attività istruttorie
necessarie ai fini dell'esercizio del potere di indirizzo e
coordinamento dello Stato» (art. 2, lett. a) e b).
L'esercizio del potere statale di indirizzo e coordinamento, già
previsto dall'art. 8 della legge 15 marzo 1997 e dall'art. 4 del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, a seguito della revisione del Titolo V
della Carta costituzionale non si pone più in armonia con il disegno
dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, ispirato, come già detto,
dal principio di «pariordinazione».
Tant'è vero che lo stesso legislatore statale, dettando le
«Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», con legge 5 giugno
2003, n. 131, ha disposto che «nelle materie di cui all'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, non possono essere adottati
gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'art. 8 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'art. 4 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112» (art. 8, comma 6).
Appare evidente che, essendo i compiti affidati al Dipartimento
per le politiche nazionali antidroga inerenti a materie concernenti
l'esercizio di funzioni normative previste dai commi tre e quattro
dell'art. 117, il Governo non ha più titolo all'esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamento.
Nè tale titolo può ravvisarsi nelle disposizioni di settore
previste dal Testo unico della disciplina delle tossicodipendenze di
cui al d.P.R. n. 309/1990, cit., adottato in vigenza del precedente
assetto costituzionale dei poteri dello Stato e delle Regioni.
L'art. 6, comma 1 attribuisce al Comitato nazionale di coordinamento
per l'azione antidroga il compito di formulare proposte al Governo
per l'esercizio della funzione di indirizzo e di coordinamento delle
attività amministrative di competenza delle regioni nel settore
(cfr. art. 1, comma 6) e l'art. 127, comma 7, attribuisce al Governo
l'adozione di un atto di indirizzo e coordinamento per la definizione
dei criteri generali necessari per la valutazione ed il finanziamento
dei progetti finalizzati alla prevenzione e al recupero delle
tossicodipendenze e dall'alcooldipendenza correlata e al
reinserimento lavorativo dei tossicodipendenti, da finanziare a
valere sulle disponibilità del Fondo nazionale di intervento per la
lotta alla droga, nei limiti delle risorse assegnate a ciascuna
regione.
Le previsioni di legge ora ricordate sono venute meno stante
l'avvenuta cessazione del potere statale di indirizzo e
coordinamento, ai sensi della già richiamata legge n. 131/2003.
L'impossibilità per lo Stato di intervenire con atti di
indirizzo e coordinamento nelle materie rimesse alla competenza
regionale dagli artt. 117, commi 3 e 4 Cost., è stata anche
affermata da codesta Corte (cfr. Corte cost. n. 329/2003) e
costituisce un principio generale che è insito nel nuovo assetto
costituzionale delle attribuzioni dello Stato e delle Regioni.
Escluso quindi ogni legittimo intervento dello Stato mediante
l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, vengono meno
i presupposti stessi che legittimano le previsioni di cui all'art. 2,
lett. a) e b) del Decreto impugnato, con il quale si cerca di
recuperare allo Stato - come detto - una funzione non più consentita
dagli artt. 114, 117, commi 3 e 4, e 118 Cost.
3. - L'atto di indirizzo impugnato dispone inoltre che il
Dipartimento nazionale per le politiche antidroga ha il compito di
«predisporre, in applicazione degli indirizzi generali del Governo,
un piano di interventi pluriennale di contrasto alla diffusione del
fenomeno della droga, nonchè ulteriori proposte e piani operativi»
(cfr. art. 2) e fissa per l'anno 2004 il conseguimento dell'obiettivo
dell'aggiornamento del «Piano nazionale degli interventi, anche sulla
base dei contributi delle Regioni e del privato sociale» (cfr.
art. 3, lett. g).
I poteri conferiti dal decreto, nonchè gli obiettivi ivi
prefissati, sono invasivi delle attribuzioni statali e regionali di
cui all'art. 117, commi 2, 3 e 4.
Con il decreto impugnato, che costituisce «atto di indirizzo» per
la definizione degli obiettivi della politica nazionale antidroga
nell'ambito delle competenze statali, il Governo ha previsto un
potere generale di pianificazione che limita le attribuzioni
generali, senza essere sorretto da alcun fondamento normativo, visto
che il d.P.R. n. 309/1990 non contiene nessuna disposizione in
materia.
La previsione di strumenti di pianificazione pluriennali ed
operativi risulta «conferita» al Dipartimento dal decreto
vicepresidenziale impugnato, che pone tra gli obiettivi annuali che
il Dipartimento è impegnato a realizzare per il 2004, quello di
aggiornare il «Piano nazionale degli interventi, anche sulla base dei
contributi delle regioni e del privato sociale».
Si tratta di funzioni e finalità che riguardano la generalità
delle politiche antidroga e quindi tutti gli aspetti concernenti la
materia della tutela della salute e l'assistenza sociale, di
competenza delle Regioni ai sensi degli artt. 117, commi 3 e 4.
L'ordinamento centrale può intervenire in tali materie, come
visto, soltanto al fine di individuare i principi fondamentali
(tutela della salute) e di determinare i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (tutela della
salute e assistenza sociale).
Il decreto si pone in conflitto con il sistema costituzionale
delle attribuzioni. Viene prevista, in capo ad una struttura dello
Stato, una funzione di pianificazione generale, il cui esercizio è
assolutamente inidoneo alla eventuale «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
Nè d'altro canto l'attribuzione di una funzione siffatta è disposta
con legge secondo le procedure e nel rispetto del principio di leale
cooperazione così come statuito da codesta Corte (cfr. sentenza
n. 303/2003).
L'osservanza del principio da ultimo ricordato non può neppure
ritenersi assolto dall'art. 12 del d.P.R. n. 309/1990, il quale, come
ricordato in punto di fatto, individua nella Conferenza Stato/regioni
il soggetto titolare dei compiti di consultazione e raccordo tra lo
Stato e le regioni in materia di tossicodipendenze. La disposizione
non specifica in quale misura l'esercizio di tali compiti garantisca
il rispetto delle prerogative e competenze regionali, che potrebbe
essere assicurato solo da un'azione concertativa mediante lo
strumento dell'intesa.
5. - Il decreto del Vice Presidente del Consiglio dei ministri
attribuisce infine al Dipartimento nazionale per le politiche
antidroga il compito di «verificare il rispetto, da parte delle
amministrazioni dello Stato competenti e degli altri soggetti
pubblici e privati operanti nel settore, delle indicazioni previste
dal Piano di interventi» oltre che di quelle contenute in «ogni
ulteriore provvedimento del Governo in materia di recupero dei
tossicodipendenti, sia per l'utilizzazione delle risorse finanziarie,
sia per l'attuazione degli interventi».
Anche l'attribuzione di dette funzioni al Dipartimento appare
gravemente lesiva dei poteri delle regioni.
La previsione è soltanto in parte collegata a quella dei poteri
di pianificazione previsti dallo stesso decreto, estendendosi sino a
consentire l'esercizio di generici poteri di controllo su «ogni
ulteriore intervento del Governo in materia di recupero dei
tossicodipendenti».
A parte la considerazione che la verifica sull'attuazione dei
piani statali (pluriennali e operativi) esorbita dalle competenze
dello Stato, perchè, come detto, è evidente che non sono
riconducibili, a monte, all'amministrazione centrale le stesse
competenze di carattere pianificatorio nella materia in esame, i
poteri di controllo in questione sono invasivi delle attribuzioni
regionali anche sotto altri aspetti di carattere generale.
Una delle peculiari novità introdotte dal nuovo Titolo V della
Costituzione consiste nell'abolizione dei controlli sugli atti delle
Regioni, sia di rango normativo che di rango amministrativo, in
ossequio alla pari dignità istituzionale che l'art. 114 Cost. ha
conferito a tutti gli enti costitutivi della Repubblica.
Il nuovo sistema delle attribuzioni consente al Governo di
intervenire in ambiti rimessi alla competenza delle Regioni soltanto
in via sostitutiva ed esclusivamente nei casi previsti dall'art. 120
della Costituzione, secondo apposite procedure espressamente
individuate dalla legge n. 131/2003 (cfr. art. 8) e dalla
giurisprudenza di codesta Corte (cfr. Corte cost. nn. 43 e 69 del
2004).
La previsione di un generico potere di «verifica» su funzioni
amministrative esercitate dalla Regione, ente che può annoverarsi
tra «gli altri soggetti pubblici ... operanti nel settore», e che è
destinatario delle principali attribuzioni in materia di tutela della
salute e di assistenza sociale, rende palese il conflitto tra la
previsione di tale potere di controllo e la soppressione delle
funzioni di controllo statale sugli atti delle Regioni, fatta salva
la previsione di cui all'art. 120 Cost. cit.
Appare in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost. anche l'altro
presupposto del potere di verifica del Governo, che può svolgersi in
ordine al rispetto di ogni «ulteriore provvedimento del Governo in
materia di recupero dei tossicodipendenti»; interventi, questi
senz'altro da ricondurre alla materia dell'assistenza sociale, parte
fondamentale dei compiti delle Regioni, la cui disciplina è
ricompresa nell'ambito del potere legislativo residuale.
Lo Stato può soltanto determinare in via legislativa i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali inerenti
il recupero dei tossicodipendenti.

P. Q. M.
Chiede che l'Ecc.ma Corte voglia: 1) dichiarare che non spetta
allo Stato, attraverso la struttura organizzativa presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri, denominata «Dipartimento
nazionale per le politiche antidroga», l'esercizio dei compiti e
delle funzioni previste dall'art. 2, lettere a), b), f), i) e
all'art. 3, lett. g) del Decreto del Vice Presidente del Consiglio
dei ministri del 31 maggio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 132 dell'8 giugno 2004; 2) pronunciare conseguentemente
l'annullamento del decreto per le parti ora indicate e comunque per i
profili evidenziati nella trattazione in diritto del presente
ricorso, in quanto invasivi delle attribuzioni regionali nelle
materie della tutela della salute e della assistenza sociale
costituzionalmente garantite.
Si producono i seguenti documenti:
1) copia del decreto del Vice Presidente del Consiglio dei
ministri del 31 maggio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 132 dell'8 giugno 2004;
2) Delibera di incarico della giunta regionale del 28 luglio
2004, n. 1076.
Perugia-Roma, addì 29 giugno 2004
Prof. Avv. Giovanni Tarantini - Avv. Paola Manuali
04C0993