1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 29-9-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 agosto 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 agosto 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Disposizioni in materia urbanistica ed edilizia - Modificazioni alla legge regionale n. 8 del 2020 - Previsione che gli interventi temporanei, assentiti con modalita' semplificate anche per le opere pubbliche e finalizzati al rispetto delle misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 per le attivita' produttive artigianali, industriali e commerciali, sono consentiti sino al 31 luglio 2025. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 16 giugno 2021, n. 15 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2021, misure di sostegno all'economia regionale conseguenti al protrarsi dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e primo provvedimento di variazione al bilancio di previsione della Regione per il triennio 2021/2023), art. 56, comma 1. (21C00200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 29-9-2021)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale 80188230587), in persona del Presidente del Consiglio
attualmente in carica, rappresentata e difesa per mandato ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587),
presso i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12
(fax 06/96514000 - PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
ricorrente;
Contro Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del Presidente
della Giunta regionale attualmente in carica, resistente;
Per l'impugnazione e la dichiarazione di incostituzionalità
dell'art. 56, comma 1 della legge regionale 16 giugno 2021, n. 15,
avente ad oggetto «Assestamento al bilancio di previsione della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2021, misure
di sostegno all'economia regionale conseguenti al protrarsi
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e primo provvedimento di
variazione al bilancio di previsione della Regione per il triennio
2021-2023», pubblicata nel BUR n. 30 del 18 giugno 2021.
La legge regionale n. 15/2021 reca norme di assestamento di
bilancio, misure di sostegno all'economia regionale per il 2021
connesse al protrarsi dell'emergenza da COVID-19 finanziate con
l'avanzo di amministrazione 2020 e altre disposizioni, tra le quali
le «Disposizioni in materia di contabilità, attività
turistico-ricettive commerciali e urbanistica» contenute nel capo I
del titolo VI.
In particolare, l'art. 56, comma 1, reca «Disposizioni in materia
urbanistica ed edilizia. Modificazioni alla legge regionale n.
8/2020» ed aggiunge all'art. 78, comma 7 della legge regionale n.
8/2020, il seguente periodo: «Gli interventi di cui al comma 6 aventi
carattere temporaneo sono assentiti sino al 31 luglio 2025».
Questa norma, ad avviso del Governo, non è in linea con i
precetti costituzionali e lede le competenze legislative dello Stato.
Essa, pertanto, va impugnata per il seguente unico

Motivo

Illegittimità costituzionale dell'art. 56, comma 1 della legge
regionale 16 giugno 2021, n. 15, per violazione dell'art. 2 dello
statuto speciale della Regione autonoma Valle d'Aosta, e degli artt.
9 e 117, secondo comma, lettere m) e s) della Costituzione.
Come detto, l'art. 56 della legge regionale interviene nella
materia urbanistica e modifica la precedente legge regionale n.
8/2020 aggiungendo un periodo all'art. 78, comma 7.
A seguito della novella, l'art. 78, comma 7, è così
riformulato: «Gli interventi di cui ai commi 3 e 6 sono assentiti
anche per le opere pubbliche; nel caso in cui gli interventi non
rientrino tra quelli realizzabili liberamente e l'attuatore
dell'intervento non sia il comune territorialmente interessato, la
realizzazione degli interventi è subordinata alla comunicazione allo
stesso comune, corredata della planimetria riportante le modifiche
interne o l'area esterna interessata, del nulla osta del proprietario
o del titolare di altro diritto reale di godimento e della
dichiarazione che l'intervento è necessario all'ottemperanza alle
misure di sicurezza prescritte per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19. Gli interventi di cui al comma 6 aventi
carattere temporaneo sono assentiti sino al 31 luglio 2025».
Quest'ultimo periodo è frutto dell'aggiunta della novella. Il
suo effetto è consentire fino al 31 luglio 2025 gli interventi
temporanei relativi ad opere pubbliche, previsti dall'art. 78, comma
6.
Per gli altri interventi resta fermo, invece, il termine generale
del 30 aprile 2022 stabilito dallo stesso comma 6.
L'art. 78 della legge regionale n. 8/2020 - già impugnato con
ricorso n. 85 del 21 settembre 2020 - prevede una disciplina
semplificata per realizzare opere e interventi edilizi necessari a
conformare i modi di esercizio delle attività alle esigenze
sanitarie di contrasto e contenimento dell'emergenza epidemiologica
da COVID-19 per le strutture ricettive alberghiere ed
extralberghiere, i complessi ricettivi all'aperto, gli esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande, gli agriturismi, le attività
artigianali, industriali e commerciali e le opere di interesse
pubblico, consentendo la deroga alla legge regionale n. 11/1998
(legge regionale urbanistica e di pianificazione territoriale), ai
relativi provvedimenti attuativi, ai piani regolatori e ai
regolamenti comunali.
L'art. 78, comma 2, lettera d) della legge regionale n. 8/2020
prevede che gli interventi indicati ai commi 3, 4, 6, 7 e 8 dello
stesso art. 78 non siano assoggettati ai pareri e alle autorizzazioni
paesaggistiche di cui all'art. 3 della legge regionale n. 18/1994.
Gli interventi indicati sono, pertanto, esonerati in modo
indiscriminato dall'autorizzazione paesaggistica, nonostante non sia
consentito alle regioni, anche a statuto speciale, individuare
ulteriori tipologie di interventi sottratte al regime autorizzatorio,
in aggiunta o in difformità rispetto a quanto previsto dalla
disciplina statale. Gli interventi di cui all'art. 78, comma 6 della
legge regionale n. 8/2020 - richiamati dalla novella introdotta
all'art. 78, comma 7 dalla legge regionale n. 15/2021 - sono
interventi temporanei finalizzati a rispettare le misure di sicurezza
prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19
per le attività produttive artigianali, industriali e commerciali,
quali:
a) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
assentito mediante installazione di allestimenti esterni,
immediatamente rimovibili, privi di platee e strutture rigide di
tamponamento o copertura e, limitatamente alle attività produttive
di tipo artigianale e industriale, di servizi igienici mobili;
b) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
assentito mediante installazione di allestimenti esterni, non
immediatamente rimovibili, comprendenti platee e strutture rigide di
tamponamento o copertura rimovibili;
c) l'ampliamento temporaneo della superficie dell'esercizio
mediante utilizzo temporaneo dei locali contigui o nell'immediata
prossimità dell'attività, senza che ciò costituisca mutamento di
destinazione d'uso.
I primi, quelli contraddistinti dalla lettera a), già rientrano
tra quelli non assoggettati ad autorizzazione paesaggistica, nella
misura in cui sono riconducibili alla fattispecie di esonero dal
predetto titolo prevista al punto A.17 dell'allegato A al decreto del
Presidente della Repubblica n. 31/2017, concernente le «installazioni
esterne poste a corredo di attività economiche quali esercizi di
somministrazione di alimenti e bevande, attività commerciali,
turistico-ricettive, sportive o del tempo libero, costituite da
elementi facilmente amovibili quali tende, pedane, paratie laterali
frangivento, manufatti ornamentali, elementi ombreggianti o altre
strutture leggere di copertura, e prive di parti in muratura o
strutture stabilmente ancorate al suolo». Tutti gli altri interventi
non sono, invece, esonerati dall'autorizzazione paesaggistica in base
alla disciplina nazionale.
Peraltro, il legislatore statale, in considerazione
dell'emergenza pandemica, per promuovere la ripresa delle attività
economiche, ha dettato precise norme a favore dei titolari di
concessioni o di autorizzazioni concernenti l'utilizzazione del suolo
pubblico esercenti attività economiche di ristorazione e simili,
l'una destinata a operare a regime e l'altra avente carattere
temporaneo, quali:
l'art. 10, comma 5 del decreto-legge n. 76/2020, come
modificato dal successivo decreto-legge n. 137/2020, in virtù del
quale non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli artt. 21,
106, comma 2-bis, e 146 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42/2004, la posa in opera
di elementi o strutture amovibili sulle aree di cui all'art. 10,
comma 4, lettera g) del medesimo codice, fatta eccezione per le
pubbliche piazze, le vie o gli spazi aperti urbani prospicienti a
siti archeologici o ad altri beni di eccezionale valore storico o
artistico;
l'art. 9-ter, comma 5 del decreto-legge n. 137/2020 che
consente entro il 31 dicembre 2021 senza necessità delle
autorizzazioni di cui al decreto legislativo n. 42/2004 e senza
necessità di osservare i limiti di cui al testo unico sull'edilizia,
entro il 31 dicembre 2021 e al fine di mantenere il distanziamento,
la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi
aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti
di cui al comma 2, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di
arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni,
purchè funzionali all'attività di cui all'art. 5 della legge n.
287/1991.
Ma i secondi e i terzi interventi, quelli contraddistinti dalle
lettere b) e c), sono ben più ampi di quelli autorizzati dal
legislatore statale, dal momento che la norma regionale si riferisce
a opere non facilmente rimovibili, mentre quella statale richiede
l'amovibilità dei manufatti per escludere la necessità dei titoli
autorizzatori.
Inoltre, fatta salva la disciplina temporanea valida solo fino al
31 dicembre 2021, la normativa statale mantiene comunque la
necessità delle autorizzazioni previste dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio negli spazi urbani prospicienti a siti
archeologici o ad altri beni di eccezionale valore storico o
artistico.
D'altro canto, lo spostamento al 31 luglio 2025, disposto
dall'art. 56, comma 1, del termine per realizzare senza
autorizzazione paesaggistica gli interventi di cui all'art. 78, comma
6, ove riguardino opere pubbliche, è sproporzionato rispetto
all'ambito oggettivo del comma 6 in questione, concernente interventi
temporanei finalizzati unicamente a rispettare le misure di sicurezza
prescritte per fronteggiare l'emergenza epidemiologica in corso da
COVID-19 per le attività produttive artigianali, industriali e
commerciali.
Come noto, la giurisprudenza costituzionale ha più volte
censurato norme regionali che dispongono proroghe, successive nel
tempo, al termine di efficacia inizialmente previsto, in quanto esse
hanno l'effetto di consolidare nel tempo l'assetto «in deroga».
E poichè le deroghe, per il fatto stesso di essere eccezionali -
cioè di legittimare eccezioni alle regole vigenti - devono
necessariamente essere circoscritte nel tempo, ogni prolungamento
(spesso più volte reiterato) di quel tempo costituisce una misura di
stabilizzazione che rende tendenzialmente permanente l'eccezionale,
producendo di fatto un'antinomia inaccettabile sotto il profilo
ordinamentale.
Del tutto irrilevante è anche la circostanza che la normativa
regionale novellata non sia stata precedentemente impugnata dal
Governo, posto che «nei giudizi in via principale non si applica
l'istituto dell'acquiescenza, atteso che la norma impugnata, anche se
riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore non
impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui
deriva l'interesse a ricorrere» (Corte costituzionale sentenze n.
56/2020, n. 39/2016, n. 231/2016 e n. 41/2017).
Alla luce di quanto sopra, l'art. 56, comma 1 della legge
regionale n. 15/2021, nella parte in cui incide sull'art. 78, comma 7
della legge regionale n. 8/2020, concentendo gli interventi
temporanei previsti dall'art. 78, comma 6 anche per le opere
pubbliche fino al 31 luglio 2025 - interventi, questi, esonerati
dall'autorizzazione paesaggistica in virtù di quanto previsto
dall'art. 78, comma 2, lettera d) della legge regionale n. 8/2020 -
contrasta con l'art. 146 del Codice dei beni culturali (decreto
legislativo n. 42/2004), e inoltre con la disciplina statale che
indica le ipotesi di esonero dai predetti titoli autorizzatori (art.
149 del codice di settore; allegato A del decreto del Presidente
della Repubblica n. 31/2017; art. 10, comma 5 del decreto-legge n.
76/2020; art. 9-ter, comma 5 del decreto-legge n. 137/2020).
Per tali motivi, l'art. 56, comma 1 della legge regionale n.
15/2021 viola:
l'art. 2, comma 1, lettera q) dello statuto speciale, che
attribuisce sì alla Regione autonoma la potestà legislativa
primaria in materia di tutela del paesaggio, ma impone che questa
competenza debba essere esercitata, come ha chiarito la Corte
costituzionale (sentenza n. 164/2009), in armonia con la Costituzione
e con i principi dell'ordinamento, nonchè delle norme fondamentali e
di riforma economico-sociale. Tra i limiti inderogabili da parte
della Regione, in quanto costituenti norme di grande riforma
economico-sociale della Repubblica, vi è il complesso delle norme
che individuano l'ambito applicativo dei titoli autorizzatori
previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al
decreto legislativo n. 42/2004. Si tratta di un principio pacifico
nella giurisprudenza costituzionale e costantemente affermato nei
confronti delle regioni a statuto speciale, inclusa la Valle d'Aosta
(cfr. sentenza n. 238/2013, con la quale la Corte ha dichiarato
illegittime alcune norme introdotte proprio dalla Regione Valle
d'Aosta, recanti fattispecie di esonero dal regime
dell'autorizzazione paesaggistica). Alle regioni, anche a statuto
speciale, non è consentito individuare - con riferimento ai beni
paesaggistici - ulteriori tipologie di interventi sottratte al regime
autorizzatorio, in aggiunta o in difformità a quanto stabilito dalla
disciplina statale;
l'art. 9 della Costituzione, in base al quale il paesaggio
costituisce valore costituzionale primario e assoluto (Corte
costituzionale sentenza n. 378/2007), poichè la Regione, ampliando
gli interventi sottratti all'autorizzazione paesaggistica, ha
determinato un ingiustificato abbassamento del livello della tutela
posto a presidio dei beni paesaggistici;
l'art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, in
quanto incide sulla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, materia riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera m) della Costituzione come già evidenziato
dalla Corte costituzionale con sentenze n. 207/2012 e n. 238/2013, le
esigenze di uniformità della disciplina in tema di autorizzazione
paesaggistica su tutto il territorio nazionale si impongono
sull'autonomia legislativa delle regioni, anche a statuto speciale,
alle quali non è consentito individuare altre tipologie di
interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica,
al di fuori di quelli tassativamente determinati ai sensi della
normativa sopra richiamata;
l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, in
quanto contrasta con le norme di grande riforma economico-sociale
dettate dallo Stato con il Codice dei beni culturali e del paesaggio
di cui al decreto legislativo n. 42/2004, ed invade la sfera di
potere che il legislatore statale ha nella materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, comprensiva tanto
della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o
culturali (per tutte, sentenza n. 51/2006) di vincolare la potestà
legislativa primaria delle regioni a statuto speciale. Principio
operante anche nei confronti specifici della Regione Valle d'Aosta,
come già riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (Corte
costituzionale sentenza n. 238/2013).

Per tutte le esposte ragioni

La Presidenza del Consiglio dei ministri come sopra rappresentata
e difesa conclude affinchè la Corte costituzionale voglia accogliere
il presente ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimità
costituzionale della norma della legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta n. 15/2021 denunciata con il presente ricorso.
Roma, 10 agosto 2021

L'Avvocato dello Stato: Corsini