1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Energia - Norme della Regione Toscana - Disposizioni in materia di geotermia - Previsione che l'individuazione delle aree non idonee per l'installazione di impianti di produzione di energia geotermica e' immediatamente efficace e si applica anche ai procedimenti in corso. - Legge della Regione Toscana 27 luglio 2020, n. 73 (Disposizioni in materia di occupazioni del demanio idrico da parte dei gestori del servizio idrico integrato e in materia di geotermia), art. 2. (20C00255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (c.f. 80224030587, per il ricevimento degli
atti, FAX 06/96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it)
presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla via dei Portoghesi
n. 12, nei confronti della Regione Toscana, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge regionale n. 73
del 24 luglio 2020, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Toscana n. 73 del 29 luglio 2020, recante «Disposizioni in materia di
occupazioni del demanio idrico da parte dei gestori del servizio
idrico integrato e in materia di geotermia. - giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 10 settembre 2020.
La Regione Toscana ha dettato disposizioni in materia di
occupazioni del demanio idrico, da parte dei gestori del servizio
idrico integrato e in materia di geotermia, stabilendo, all'art. 2
della legge regionale n. 73/2020 - rubricato: Applicazione della
disciplina delle aree non idonee - che: «L'individuazione delle aree
non idonee per l'installazione di impianti di produzione di energia
geotermica in Toscana effettuata mediante la deliberazione del
Consiglio regionale 7 luglio 2020, n. 41 (Modifica del Piano
ambientale ed energetico regionale (PAER) ai fini della definizione
delle aree non idonee per l'installazione di impianti di produzione
di energia geotermica in Toscana, Adozione ai sensi dell'art. 19
della legge regionale n. 65/2014) è immediatamente efficace e si
applica anche ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore
della presente legge».
È avviso del Governo che, con tale disposizione, la Regione
Toscana abbia travalicato i limiti fissati dalla Costituzione alla
propria competenza legislativa, risultando la norma in contrasto con
gli articoli 9, 11, 97 e 117, 1° comma, 2° comma, lettera s) e 3°
comma della Costituzione, con gli articoli 4 e 8 della direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 2001/42/CE del 27 giugno 2001
nonchè con la normativa interposta di cui agli articoli 135, 142,
comma 1, lettera m), 143 e 145 del decreto legislativo n. 42/2004
(Codice dei beni culturali), con gli articoli 3, 5, 13, 14 e 15 del
decreto legislativo n. 152/2006 (TUA) e con l'art. 1, comma 3-bis,
del decreto legislativo n. 22/2010 come si chiarirà attraverso
l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. Violazione degli articoli 3, 9, 11, 97 e 117 1° e 2° comma,
lettera s), della Costituzione in relazione agli articoli 135, 142,
comma 1, lettera m), 143 e 145 del decreto legislativo n. 42/2004
(Codice dei beni culturali).
L'art. 2 della legge regionale n. 73/2020 prevede testualmente
che: «L'individuazione delle aree non idonee per l'installazione di
impianti di produzione di energia geotermica in Toscana effettuata
mediante la deliberazione del Consiglio regionale 7 luglio 2020, n.
41 (Modifica del Piano ambientale ed energetico regionale (PAER) ai
fini della definizione delle aree non idonee per l'installazione di
impianti di produzione di energia geotermica in Toscana, Adozione ai
sensi dell'art. 19 della legge regionale n. 65/2014) è
immediatamente efficace e si applica anche ai procedimenti in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge.»
Tale norma attribuisce, quindi, alla deliberazione del Consiglio
regionale 7 luglio 2020, n. 41 - di modifica del PAER con cui sono
state individuate le aree non idonee per l'installazione di impianti
di produzione di energia geotermica in Toscana - immediata efficacia
anche rispetto ai procedimenti in corso.
Simile previsione tuttavia, nel rendere immediatamente efficace
la delibera del Consiglio regionale della Toscana del 7 luglio 2020,
n. 41, contrasta con la normativa sopra censurata. Anzitutto, in
quanto il procedimento relativo alla modifica del Piano ambientale ed
energetico regionale (PAER), ai fini della definizione delle aree non
idonee per l'installazione di impianti di produzione di energia
geotermica in Toscana, risulta ancora in fase istruttoria. In
particolare, l'avviso di adozione della modifica del PAER risulta
essere stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione
Toscana (BURT) del 29 luglio 2020, n. 31 - parte seconda, e, dalla
predetta pubblicazione, ha iniziato a decorrere il termine (sessanta
giorni) entro il quale qualunque interessato può presentare
osservazioni, dipanandosi in parallelo anche la procedura di
valutazione ambientale strategica (VAS), dando avvio appunto alla
fase istruttoria.
Proprio dall'esame istruttorio emerge, poi, che, nel Piano
adottato, le richieste formulate, in fase preliminare, dagli organi
del Ministero per i beni e le attività culturali sono state in larga
parte disattese dalla Regione, con disposizioni non condivise,
concernenti ambiti tutelati dalla Parte II e dalla Parte II del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (di seguito, «Codice»).
(A conferma di tale circostanza è, infatti, emerso che, a
seguito dell'avvio della procedura di valutazione ambientale
strategica (ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo n.
152/2006, dell'art. 23 della legge regionale n. 10/2020 e dell'art.
17 della legge regionale n. 65/2014) da parte della Regione Toscana,
tutti gli Istituti periferici del Ministero per i beni e le attività
culturali hanno rilevato l'estrema sinteticità della documentazione,
richiedendo all'Autorità competente, in considerazione dei rilevanti
valori paesaggistici interessati, di integrare i documenti di piano,
il quadro conoscitivo e il rapporto ambientale con appositi
documenti, anche cartografici, utili a definire precisamente le aree
non idonee (ANI) e a valutarne gli effetti sul patrimonio culturale.
La Regione Toscana, con due note del 30 luglio 2020, ha trasmesso
la deliberazione 7 luglio 2020, n. 41, di adozione del Piano in
oggetto (pubblicata sul BURT n. 31 - parte seconda - del 29 luglio
2020) e la relativa documentazione, integrata a seguito della fase
preliminare di VAS, comunicando contestualmente, ai soggetti con
competenze ambientali, il termine del 27 settembre 2020 entro cui
presentare osservazioni e ulteriori elementi conoscitivi e
valutativi).
La procedura di VAS, quindi, risulta tuttora aperta, in
conformità a quanto previsto dal decreto legislativo n. 152/2006, e
le osservazioni formulate dagli organi competenti in fase di adozione
(ai sensi degli articoli 14 e 15 del decreto legislativo n. 152/2006,
dell'art. 25 della legge regionale n. 10/2010 e dell'art. 19 della
legge regionale n. 65/2014) dovranno formare oggetto di apposita
valutazione da parte dell'Autorità competente.
La gravità degli effetti derivanti dall'applicazione immediata
della predetta delibera, anche ai procedimenti pendenti, è
dimostrata dalla circostanza che, per alcuni procedimenti in corso -
VIA nazionale per gli impianti geotermici «pilota» e VIA regionale -
la valutazione negativa di compatibilità degli impianti proposti con
i valori paesaggistici interferiti è stata espressa dai competenti
Uffici ministeriali, con riferimento ad aree che risulterebbero
idonee in applicazione della delibera regionale n. 41 del 2020.
La Regione ha ritenuto idonee per l'installazione di impianti con
potenza superiore a 20 MWe, le zone all'interno di coni visuali,
disattendendo anche sotto quest'ultimo profilo le richieste di
esclusione di tali zone avanzate dalle competenti Soprintendenze in
fase di VAS. La previsione introdotta non è neppure conforme alla
disciplina del PIT, elaborato d'intesa con lo Stato, che impone di
provvedere alla tutela dell'intervisibilità, tra i diversi insiemi
di valore storico-testimoniale, nonchè le visuali panoramiche che li
traguardano, e alla non alterazione della godibilità della
percezione visiva degli insiemi di valore storico-testimoniale, ivi
compreso il loro intorno territoriale, anche in riferimento alle
eventuali installazioni tecnologiche, inclusi gli impianti per la
produzione di energie rinnovabili.
Ciò comporta che l'art. 2 della legge regionale in esame,
rendendo immediatamente efficace la modifica al Piano ambientale ed
energetico regionale (PAER) e applicandola anche ai procedimenti in
corso alla data di entrata in vigore della legge de qua, nonostante
la procedura di VAS sia ancora in corso, impedisce di fatto ai
preposti organi statali la partecipazione al processo decisionale,
pur in presenza di Piano di indirizzo territoriale con valenza di
piano paesaggistico (PIT), elaborato congiuntamente con il Ministero
per i beni e le attività culturali, ai sensi degli articoli 135, 143
e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Infatti, svariate sono le previsioni in contrasto col suddetto
Codice e con quanto richiesto dagli organi competenti del MiBACT in
fase preliminare di VAS.
In particolare, con l'Allegato A.1 «Modifica PAER A.3 allegato 7
Aree Non Idonee agli impianti di produzione di energia elettrica da
fonte geotermica» alla citata deliberazione di adozione di modifica
del Piano, la Regione ha ritenuto idonee per l'installazione di
impianti di produzione di energia elettrica da fonte geotermica di
potenza inferiore o uguale a 20 MWe le aree sottoposte a tutela, ai
sensi dell'art. 136 (immobili ed aree di notevole interesse pubblico)
e dell'art. 142, comma 1, lettera f), del Codice (parchi e riserve
naturali nazionali o regionali) e, per l'installazione di impianti di
potenza superiore a 20 MWe, le aree sottoposte a tutela ai sensi
dell'art. 142, comma 1, lettera m), del Codice (zone di interesse
archeologico).
Pertanto, la Regione Toscana non ha recepito le osservazioni
formulate dalle competenti Soprintendenze, in fase di VAS,
osservazioni con le quali si richiedeva l'esclusione, dalle aree
idonee, di quelle di cui agli articoli 136 e 142, comma 1, lettera
m), del Codice di settore.
Nè la Regione ha inserito l'obbligo di valutazione della
compatibilità di tale idoneità rispetto alla disciplina contenuta
nel Piano di indirizzo territoriale con valenza di piano
paesaggistico (PIT), peraltro, assumendo tali deliberazioni
unilateralmente, ed escludendo, quindi, il MiBACT dal processo
decisionale concernente le aree tutelate dal Codice e oggetto di
co-pianificazione, di sua esclusiva competenza.
Risultando ancora in corso l'iter di formazione del piano, la
disposizione censurata mira ad anticipare gli effetti della delibera
del Consiglio regionale n. 41 del 2020, applicandone le relative
previsioni anche ai procedimenti pendenti, e, quindi, prescindendo,
come detto, dalle osservazioni già formulate nel corso
dell'istruttoria, o ancora da formularsi, anche nell'ambito del
procedimento VAS, da parte, tra l'altro, di Amministrazioni statali
preposte alla tutela di beni di grado primario, quali l'ambiente e il
paesaggio e i beni culturali.
Conseguentemente, la norma viola gli articoli 3 e 97 della
Costituzione, in quanto l'anticipazione dell'individuazione delle
aree potenzialmente idonee alla localizzazione degli impianti
geotermici, con effetti anche sui procedimenti pendenti, risulta
irragionevole e contraria al principio del buon andamento
dell'amministrazione.
L'entrata in vigore anticipata della normativa regionale
renderà, infatti, assai arduo negare l'autorizzazione alla
localizzazione di impianti geotermici nelle aree, pur sottoposte a
vincolo paesaggistico, ma non incluse tra le aree non idonee (tra le
quali rientrano, come detto, anche le zone archeologiche).
Laddove, poi, le predette aree dovessero essere incluse tra
quelle non idonee, in sede di approvazione del piano, ed
eventualmente in accoglimento delle osservazioni formulate dagli
uffici statali del Ministero per i beni e le attività culturali,
potrebbe rilevarsi l'impossibilità di eliminare gli effetti prodotti
dalle autorizzazioni già legittimamente rilasciate sulla base della
legge regionale censurata.
Si tratta di una conseguenza del tutto arbitraria, in quanto
potrebbe verificarsi un trattamento di favore limitato ai soli
procedimenti pendenti nell'attuale fase transitoria, con conseguenze
anche in termini di disparità di trattamento tra gli operatori
economici.
La norma qui impugnata viola anche l'art. 11, per contrasto con
gli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, in
considerazione della violazione della direttiva n. 2001/42/CE del 27
giugno 2001, rispetto al quale costituiscono parametri interposti le
previsioni sopra richiamate degli articoli 4 e 11 del decreto
legislativo n. 152/2006, nonchè l'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione che riserva alla competenza statale la materia
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, in quanto non
tiene conto degli apporti procedimentali dei soggetti statali
deputati a quella tutela in tema di VAS ed, infine, l'art. 9 della
Costituzione che attribuisce allo Stato la tutela del paesaggio.
Con riferimento specifico alla materia dei beni culturali, si
censura la violazione delle norme del decreto legislativo n. 42/2004
- articoli 135, 136, 142, 143 e 145 - normativa interposta, che
attribuisce all'Amministrazione statale, per quanto concerne la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi, la tutela
dei beni culturali.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, la modifica del PAER,
oggetto della delibera del Consiglio regionale n. 41 del 2020 - che
ha individuato le aree «non idonee» per l'installazione di impianti
di produzione di energia geotermica in Toscana - comporta che tutte
le altre aree, non classificate come «non idonee», divengano
classificabili come potenzialmente idonee.
Tra queste ultime vengono a ricadere anche le zone archeologiche,
sottoposte a tutela ai sensi dell'art. 142, comma 1, lettera m), del
Codice dei beni culturali e del paesaggio - di cui decreto
legislativo n. 42/2004 - laddove sia accertata la presenza di risorsa
geotermica.
L'effetto dell'applicazione anticipata della modifica del PAER,
quindi, non è quello di incrementare la tutela, salvaguardando le
aree non idonee, bensì di qualificare, sin da subito, come aree non
classificate come «non idonee» - e, quindi, come ambiti
potenzialmente atti alla localizzazione di impianti geotermici -
anche aree di pregio e di interesse culturale, urtando con le
esigenze della tutela sancita a livello costituzionale (art. 117, 2°
comma, lettera s) nonchè con le previsioni del Piano di indirizzo
territoriale con valenza di piano paesaggistico (PIT), elaborato
d'intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali, ai
sensi degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali.
E ciò, senza prima attendere di esaminare gli apporti
partecipativi degli interessati, i contributi formulati dalle
Amministrazioni direttamente coinvolte e gli esiti della procedura di
VAS.
Conseguentemente, mentre finora, in sede di rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica alla localizzazione di impianti
geotermici, è stata operata una valutazione caso per caso, avendo
come unico parametro di riferimento il PIT - si ripete, frutto di
intesa tra Regione e Ministero per i beni e le attività culturali -
l'introduzione di una normativa ad hoc in materia di impianti
geotermici in Toscana, renderà particolarmente arduo negare la
predetta autorizzazione nei confronti di impianti ricadenti in aree
di pregio, che non risultano incluse nel novero di quelle «non
idonee».
2. Violazione degli articoli 11 e dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, degli articoli 4 e 8 della direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 2001/42/CE del 27 giugno 2001, degli articoli
4, comma 1, 11, comma 3 e 5, 13, 14 e 15 del decreto legislativo n.
152/2006.
La disposizione si pone in contrasto con la normativa in materia
di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) che trova origine nella
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi, n.
2001/42/CE del 27 giugno 2001.
La direttiva prevede, al «considerando» n. 15, che: «Allo scopo
di contribuire ad una maggiore trasparenza dell'iter decisionale
nonchè allo scopo di garantire la completezza e l'affidabilità
delle informazioni su cui poggia la valutazione, occorre stabilire
che le autorità responsabili per l'ambiente ed il pubblico siano
consultate durante la valutazione dei piani e dei programmi e che
vengano fissate scadenze adeguate per consentire un lasso di tempo
sufficiente per le consultazioni, compresa la formulazione di
pareri».
Appare di tutta evidenza una sequenza temporale delle fasi
procedurali tale da assicurare lo svolgimento della VAS,
necessariamente prima della approvazione di piani e programmi
soggetti alla predetta procedura.
L'art. 4, paragrafo 1, della direttiva stabilisce, poi, che: «La
valutazione ambientale di cui all'art. 3 deve essere effettuata
durante la fase preparatoria del piano o del programma ed
anteriormente alla sua adozione o all'avvio della relativa procedura
legislativa.» e, coerentemente, il successivo art. 8 prevede che: «In
fase di preparazione del piano o del programma e prima della sua
adozione o dell'avvio della relativa procedura legislativa si
prendono in considerazione il rapporto ambientale redatto ai sensi
dell'art. 5, i pareri espressi ai sensi dell'art. 6 nonchè i
risultati di ogni consultazione transfrontaliera avviata ai sensi
dell'art. 7».
A riguardo, proprio nel rispetto di tali indicazioni, l'art. 4
(Obblighi generali) del decreto legislativo n. 152/2006, recante
«Norme in materia ambientale», dispone che: «1. La valutazione
ambientale di cui all'art. 3 deve essere effettuata durante la fase
preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua
adozione o all'avvio della relativa procedura legislativa».
Il successivo art. 11 (Modalità di svolgimento) stabilisce, al
comma 3, che: «La fase di valutazione è effettuata anteriormente
all'approvazione del piano o del programma, ovvero all'avvio della
relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di
predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli
impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione di
detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro
elaborazione e prima della loro approvazione.» ed al comma 5 che: «La
VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le
disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento
di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di
approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale
strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di
legge.».
Le disposizioni richiamate stabiliscono, quindi, la necessità
che il procedimento relativo alla VAS accompagni l'iter del piano e
sia concluso in una fase anteriore all'entrata in vigore dello
strumento.
La previsione regionale censurata, invece, anticipando gli
effetti della modifica del PAER a un momento endoprocedimentale,
senza che sia conclusa la procedura di VAS, e senza che tale
anticipata efficacia sia diretta a una maggior tutela ambientale (per
le ragioni sopra dette) si pone, quindi, in diretto contrasto sia con
la disciplina nazionale richiamata che, prima ancora, con la
normativa europea di riferimento.
Viene, infatti, vanificata la finalità stessa della procedura di
VAS, in quanto si attribuisce efficacia a previsioni per le quali la
verifica è ancora in corso.
Risultano, quindi, violate le previsioni gli articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione, per contrasto con gli obblighi
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, in considerazione
della violazione della direttiva sopra richiamata e l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva alla
competenza statale la materia dell'ambiente, rispetto al quale
costituiscono parametri interposti le previsioni sopra richiamate
degli articoli 4 e 11 del decreto legislativo n. 152/2006.
3. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione e degli articoli 135, comma 4, 143, comma 1 e 9, e 145,
comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, costituenti
parametri interposti.
Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della norma
regionale censurata è ravvisabile nella violazione all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione con riferimento agli
articoli 135, 143, e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, costituenti parametri interposti.
Le disposizioni normative richiamate pongono, infatti, il
principio - coessenziale all'impianto della tutela del paesaggio -
dell'obbligo di pianificazione congiunta tra Stato e Regione dei beni
paesaggistici.
Al riguardo, la parte III del Codice dei beni culturali e del
paesaggio delinea un sistema organico di tutela paesaggistica,
inserendo i tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del
vincolo e dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della
pianificazione paesaggistica del territorio, che deve essere
elaborata concordemente da Stato e Regione.
Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
In questo quadro, pertanto, spetta alla pianificazione
paesaggistica, ai sensi dell'art. 135, comma 4, del Codice, di
definire «apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:
a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle
morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto
anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali
costruttivi, nonchè delle esigenze di ripristino dei valori
paesaggistici;
b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;
c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche
degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor
consumo del territorio;
d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed
edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori
paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione
alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista
del patrimonio mondiale dell'UNESCO».
Coerentemente con queste previsioni, il successivo art. 143,
comma 1, dello stesso Codice, nel delineare i contenuti propri del
piano paesaggistico, riserva al predetto strumento il compito di
operare la «analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio
ai fini dell'individuazione dei fattori di rischio e degli elementi
di vulnerabilità del paesaggio, nonchè comparazione con gli altri
atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo»
(lettera f), la «individuazione delle misure necessarie per il
corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di
trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo
sostenibile delle aree interessate» (lettera h), la «individuazione
dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini
dell'art. 135, comma 3» (lettera i).
Infine, l'art. 145, comma 3, stabilisce, poi, che: «Le previsioni
dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono
derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti
urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province,
sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi
eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono
norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli
strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi
settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le
disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle
disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza
territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli
degli enti gestori delle aree naturali protette».
Gli ambiti riservati al piano paesaggistico non possono,
pertanto, essere surrogati da una disciplina dettata unilateralmente
dalla Regione, nè tanto meno è consentito ad alcuno strumento
pianificatorio di derogare alle previsioni del piano paesaggistico. E
ciò, in considerazione della posizione di assoluta preminenza, nel
contesto della pianificazione territoriale, che il legislatore
nazionale, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in
materia, ha assegnato al piano paesaggistico.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di settore
sanciscono, infatti, l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180/2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità ed
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei Comuni e delle Regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione.
La Corte ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio
obbligo, costituente un principio inderogabile della legislazione
statale, di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con
riferimento ai beni vincolati (Corte costituzionale n. 86/2019) e ha
rimarcato che l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica
«è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte Costituzionale, n. 182/2006; cfr. anche la sentenza n.
272/2009).
La norma regionale qui contestata è, pertanto, suscettibile di
incidere direttamente sulle prescrizioni d'uso (co-pianificate) dei
vincoli paesaggistici, laddove inserisce gli ambiti tutelati, per
differenza, tra le aree astrattamente idonee alla localizzazione
degli impianti geotermici, non effettuando neppure alcun richiamo
all'obbligo di coerenza con le predette prescrizioni d'uso, che, come
detto, non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti
nazionali o regionali di sviluppo economico, ai sensi dell'art. 145
del Codice dei beni culturali.
Inoltre, a fronte dell'esistenza di un Piano paesaggistico
co-pianificato, la Regione non solo non ha ritenuto di coinvolgere
preventivamente il Ministero per i beni e le attività culturali
nell'ambito dello studio svolto ai fini dell'individuazione delle
aree non idonee, ma anche, pur a fronte delle valutazioni degli
uffici ministeriali espresse in sede di VAS, ancora in corso, con la
deliberazione del Consiglio regionale n. 41 del 7 luglio 2020 ha
proceduto ad includere, tra le aree potenzialmente idonee, alcuni
ambiti vincolati e subito dopo, con l'emanazione della norma in
questione, ha reso detta individuazione immediatamente efficace e
applicabile finanche ai procedimenti in corso.
La norma, dunque, si pone in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione che riserva alla potestà
esclusiva statale la materia di ambiente e di beni culturali, in
quanto introduce e disciplina procedimenti pianificatori che incidono
su beni soggetti a vincolo paesaggistico, senza il coinvolgimento del
Ministero, e quindi in diretta violazione delle norme interposte
individuabili negli articoli 135, 143 e 145 del Codice di settore,
meglio descritti in rubrica, che pongono l'obbligo di
co-pianificazione dei beni paesaggistici e stabiliscono il principio
di sovraordinazione del piano paesaggistico, elaborato d'intesa con
lo Stato, rispetto a ogni altro strumento pianificatorio.
Ne risulta, altresì, violato l'art. 9 della Costituzione, alla
stregua del quale la tutela del paesaggio assurge a valore «primario
e assoluto» (Corte costituzionale n. 367/2007), in considerazione
dell'effetto di diminuzione della tutela determinato dalla norma
censurata.
4. Violazione del principio di leale collaborazione tra Regione e
Stato. Violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione
L'art. 2 della legge regionale si pone altresì in contrasto con
il principio costituzionale di leale collaborazione, in quanto
costituisce il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla
Regione, al di fuori del percorso condiviso con lo Stato che ha
condotto all'adozione del PIT. Va ricordato al riguardo che, secondo
l'insegnamento della Corte costituzionale, il principio di leale
collaborazione «deve presiedere a tutti i rapporti che intercorrono
tra Stato e Regioni», atteso che «la sua elasticità e la sua
adattabilità lo rendono particolarmente idoneo a regolare in modo
dinamico i rapporti in questione, attenuando i dualismi ed evitando
eccessivi irrigidimenti» (così in particolare, tra le tante, Corte
costituzionale n. 31/2006).
In particolare, la Corte ha chiarito che: «Il principio di leale
collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (così ancora la sentenza
richiamata).
La scelta della Regione Toscana di assumere iniziative
unilaterali, al di fuori del percorso di collaborazione attuato con
lo Stato, si pone, pertanto, in contrasto anche con il predetto
principio.
5. Violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, in
relazione all'art. 1, comma 3-bis, del decreto legislativo n.
22/2010.
Ulteriore profilo di illegittimità è rappresentato dal
contrasto della norma con la materia, di legislazione concorrente,
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art.
117, 3° comma, della Costituzione).
La suddetta normativa regionale indica, infatti, le aree ove non
possono essere collocati, in generale, gli impianti geotermici sul
territorio regionale, senza, tuttavia, escludere dal proprio ambito
di applicazione gli «Impianti geotermici pilota», la cui disciplina
è riservata alla competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 1,
comma 3-bis, del decreto legislativo n. 22/2010.
Nè tale esclusione può considerarsi implicita, laddove nel PAER
è stato invece espressamente specificato che: «Le aree non idonee
sopra riportate non si applicano alle "piccole utilizzazioni locali"
ex art. 10 del decreto legislativo n. 22/2010».
Al riguardo, si fa presente preliminarmente che, in ossequio a
quanto stabilito dall'art. 117, comma terzo, la materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» è attribuita alla
competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni.
Il decreto legislativo n. 112/1998 ha espressamente delegato alle
Regioni le funzioni relative al conferimento di titoli minerari per
risorse geotermiche nella terraferma, lasciando allo Stato la
determinazione degli indirizzi della politica mineraria nazionale ed
i relativi programmi, il compito di rilasciare i titoli in mare, le
funzioni di inventario, i relativi aggiornamenti, l'acquisizione di
dati, e la promozione di nuove tecnologie, nonchè la dichiarazione
di aree indiziate di minerale, sentite le Regioni interessate.
Con il citato decreto legislativo n. 22/2010 è stata
successivamente introdotta la sperimentazione degli «Impianti
geotermici pilota» al fine di promuovere la ricerca e lo sviluppo di
nuove centrali geotermoelettriche a ridotto impatto ambientale con
re-iniezione del fluido geotermico nelle stesse formazioni di
provenienza, con emissioni nulle e con potenza installata non
superiore a 5 MW per ciascuna centrale.
La disciplina di tali Impianti viene rimessa alla competenza
esclusiva statale, in base alle previsioni della legge 9 agosto 2013,
n. 98.
L'art. 3, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 112/1998
prevede, inoltre, che: «Nel caso di sperimentazione di impianti
pilota di cui all'art. 1, comma 3-bis, l'autorità competente e il
Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che
acquisiscono l'intesa con la regione interessata, all'atto del
rilascio del permesso di ricerca, l'autorità competente stabilisce
le condizioni e le modalità con le quali è fatto obbligo al
concessionario di procedere alla coltivazione dei fluidi geotermici
in caso di esito della ricerca conforme a quanto indicato nella
richiesta di permesso di esercizio».
Così formulata, la norma regionale in esame è in evidente
contrasto con la disciplina dell'allocazione di questi particolari
Impianti finalizzati alla sperimentazione geotermica a basso impatto
ambientale, riservata alla competenza legislativa statale.
La violazione delle citate norme statali di principio comporta il
contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione con
riferimento alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia».

P.Q.M.

Tutto quanto considerato in narrativa, si conclude perchè l'art.
2 della legge regionale n. 73/2020 della Regione Toscana sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo per contrasto con gli
articoli 9, 11, 97 e 117, 1° comma, 2° comma, lettera s), e 3° comma
della Costituzione, con gli articoli 4 e 8 della direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio 2001/42/CE del 27 giugno 2001
nonchè con la normativa interposta di cui agli articoli 135, 142,
comma 1, lettera m), 143 e 145 del decreto legislativo n. 42/2004
(Codice dei beni culturali), con gli articoli 3, 5, 13, 14 e 15 del
decreto legislativo n. 152/2006 (TUA) e con l'art. 1, comma 3-bis,
del decreto legislativo n. 22/2010.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 10 settembre 2020 e dell'allegata relazione del Ministro
per i rapporti con le Regioni.
Roma, 23 settembre 2020

L'Avvocato dello Stato: Spina