1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 1-4-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 49 SENTENZA 14 gennaio - 26 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reato di lottizzazione abusiva - Diritto vivente in base al quale la sanzione della confisca urbanistica consegue non solo alla sentenza definitiva di condanna ma anche alla dichiarazione di prescrizione del reato qualora la responsabilita' penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi - Sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 29 ottobre 2013, Varvara c. Italia, che vieterebbe la confisca dei beni quando non viene pronunciata una condanna per il reato di lottizzazione abusiva - Effetti delle sentenze della Corte EDU nell'ordinamento interno. - D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), art. 44, comma 2. - (T-150049) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 1-4-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2,
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), promossi
dal Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica, con
ordinanza del 17 gennaio 2014 e dalla Corte di cassazione, terza
sezione penale, con ordinanza del 20 maggio 2014, rispettivamente
iscritte ai nn. 101 e 209 del registro ordinanze 2014 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 26 e 48, prima serie
speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 2015 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi.

Ritenuto in fatto

1.- La Corte di cassazione, terza sezione penale, con ordinanza
depositata il 20 maggio 2014 (r.o. n. 209 del 2014), ha sollevato una
questione di legittimità costituzionale dell'art. 44, comma 2, del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo A), in
riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, della
Costituzione, nella parte in cui, in forza dell'interpretazione della
Corte europea dei diritti dell'uomo, tale disposizione «non può
applicarsi nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato anche
qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi
elementi».
Il giudice a quo premette di conoscere del ricorso proposto
contro una sentenza della Corte d'appello di Roma, che, tra le altre
statuizioni, ha disposto la confisca di immobili e terreni oggetto di
lottizzazione abusiva.
Si è trattato, in particolare, della realizzazione di una
struttura residenziale di 285 abitazioni, in contrasto con gli
strumenti urbanistici e in luogo del previsto «complesso di
case-albergo per anziani».
Con riferimento al reato di lottizzazione abusiva, punito
dall'art. 44, comma 1, lettera c), del d.P.R. n. 380 del 2001, gli
imputati sono stati prosciolti per estinzione del reato conseguente a
prescrizione. Al giudizio penale hanno partecipato anche acquirenti
delle abitazioni frutto della lottizzazione, in qualità di parti
civili. Il rimettente riferisce che «almeno per quindici di esse si
pone il problema della confiscabilità degli immobili», posto che
tale misura, disposta dal giudice del merito, li raggiungerebbe, in
quanto proprietari del bene, ai sensi dell'impugnato art. 44, comma
2, del d.P.R. n. 380 del 2001.
Tale disposizione stabilisce che la sentenza definitiva del
giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva
dispone la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere
abusivamente costruite. Il giudice rimettente precisa che la confisca
«può essere disposta anche in presenza di una causa estintiva del
reato, purchè sia accertata - come avvenuto nel caso in esame - la
sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il profilo oggettivo e
soggettivo, nell'ambito di un giudizio che assicuri il
contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, e
che verifichi l'esistenza di profili quantomeno di colpa sotto
l'aspetto dell'imprudenza, della negligenza e del difetto di
vigilanza dei soggetti nei confronti dei quali la misura viene ad
incidere».
Per quanto concerne la posizione degli imputati, la Corte di
cassazione esclude di poter accogliere la domanda di assoluzione per
insussistenza del fatto, perchè, quanto al proscioglimento per
intervenuta prescrizione, ai sensi dell'art. 129 c.p.p., «non può
dirsi che dagli atti emerga l'assoluta assenza della prova di
colpevolezza» a loro carico. Ne consegue che i ricorsi andrebbero
rigettati anche con riguardo ai «capi della sentenza impugnata con
cui è stata disposta la confisca delle aree e dei terreni
lottizzati».
Il rimettente, in altri termini, si troverebbe a confermare una
sentenza che, pur in presenza di una causa estintiva del reato, reca
l'accertamento della lottizzazione abusiva e a valutare se la
confisca, prevista in tal caso dall'art. 44, comma 2, del d.P.R. n.
380 del 2001, possa raggiungere il terzo acquirente dell'immobile
oggetto del reato.
Su quest'ultimo punto, la Corte di cassazione osserva che «Non
emergono [...] elementi incontrovertibili da cui possa escludersi che
i 15 acquirenti e i restanti promissari acquirenti gli immobili
abusivamente lottizzati, costituitisi parti civili nel presente
processo, fossero qualificabili come terzi di buona fede», come la
Corte d'appello avrebbe illustrato nella propria decisione oggetto di
ricorso. Pertanto «la disposta confisca dovrebbe essere confermata,
con innegabile sacrificio patrimoniale del diritto di proprietà, non
potendo gli stessi qualificarsi come terzi estranei al reato di
lottizzazione abusiva per il solo fatto di non aver mai rivestito la
qualità di persona sottoposta ad indagini od imputato, nè
l'intervenuta costituzione di parte civile è decisiva per affermarne
l'estraneita'».
Tuttavia, il giudice a quo, dopo aver dato atto che la
consolidata interpretazione dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380
del 2001, anche alla luce della sentenza n. 239 del 2009 di questa
Corte, imporrebbe di confiscare i beni, dà conto della
sopravvenienza della sentenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo 29 ottobre 2013, Varvara contro Italia (ric. n. 17475 del
2009), e ritiene che essa abbia modificato il contenuto della
disposizione censurata. La Corte europea, infatti, avrebbe statuito
che, in base all'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (d'ora in avanti
«CEDU»), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del
relativo Primo Protocollo addizionale, la confisca non possa mai
essere disposta in difetto di una sentenza di condanna per il reato
di lottizzazione abusiva, ed in particolare quando si è verificata
l'estinzione del reato.
Il rimettente osserva che simile indirizzo, non univoco nella
giurisprudenza europea, si pone in conflitto con una linea di
tendenza legislativa volta a prevedere ipotesi di «confisca senza
condanna», come ad esempio disporrebbe, in talune ipotesi, la
direttiva 3 aprile 2014, n. 2014/42/UE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa al congelamento e alla confisca dei
beni strumentali e dei proventi da reato nell'Unione europea).
Tuttavia, esso, promanando dalla Corte di Strasburgo, andrebbe in
ogni caso recepito.
Una volta assunto l'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001
nel significato attribuitogli in senso conforme alla CEDU, il giudice
a quo dubita della compatibilità di tale significato con gli artt.
2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., «i quali impongono che il
paesaggio, l'ambiente, la vita e la salute siano tutelati quali
valori costituzionali oggettivamente fondamentali, cui riconoscere
prevalenza nel bilanciamento con il diritto di proprieta'».
2.- Il rimettente specifica che la questione è rilevante,
poichè, allo stato, la disposizione impugnata osterebbe alla
confisca dei beni oggetto di lottizzazione abusiva in danno del terzo
acquirente, mentre, ove essa fosse accolta, tale misura, già
disposta dalla Corte d'appello, andrebbe confermata.
3.- Con riguardo alla non manifesta infondatezza, il giudice a
quo enuncia una premessa che accomuna tutte le censure, svolte poi
analiticamente con riferimento ai parametri sopra dedotti. La
confisca del frutto della lottizzazione abusiva sarebbe l'effetto di
una scelta legislativa conseguente agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117,
primo comma, Cost.
Infatti, il diritto di proprietà, alla cui salvaguardia sarebbe
preposta l'interpretazione dell'art. 44, comma 2, impugnato,
valorizzato dalla giurisprudenza europea, sarebbe destinato a
recedere di fronte a valori costituzionali di maggior rilievo, tra i
quali quelli espressi dalle sopracitate norme costituzionali. La
Costituzione, prosegue il rimettente, «certamente riconosce come
diritto fondamentale, da definire diritto inviolabile dell'uomo, ai
sensi dell'art. 2 Cost., non il diritto di proprietà privata senza
aggettivi, ma il diritto di "proprietà personale", quella riferibile
al soddisfacimento dei bisogni primari dell'uomo», e lo colloca «nel
Titolo dedicato ai "Rapporti economici"». Esso, pertanto, «non
costituisce un valore assoluto, un diritto fondamentale inviolabile,
ma un diritto che esiste secondo la previsione della legge, la quale,
tenuto conto del suo obbligo di assicurarne la funzione sociale e di
renderl[o] accessibile a tutti, potrebbe anche comprimerl[o]»,
riducendolo a un nucleo essenziale.
In questo contesto, aggiunge il giudice rimettente, «È, quindi,
la legge che impone, in caso di "accertata" lottizzazione [...] il
sacrificio del diritto di proprieta'». La disposizione impugnata
verrebbe invece ad impedire tale sacrificio, esponendosi al dubbio di
costituzionalità.
4.- Passando ad approfondire le censure, il giudice rimettente
ritiene leso anzitutto l'art. 2 Cost., poichè l'art. 44, comma 2,
impugnato, imporrebbe «di considerare il diritto di proprietà come
inviolabile», in contrasto con quanto osservato in senso opposto
dallo stesso giudice.
Sarebbe poi violato l'art. 9 Cost., giacchè omettendo la
confisca si pregiudicherebbe il bene dell'ambiente, mentre «La natura
di principio fondamentale della nostra Carta costituzionale della
tutela del paesaggio e del territorio giustifica, nell'ottica del
legislatore, il sacrificio della proprietà privata». La disposizione
impugnata assicurerebbe invece la «prevalenza del diritto di
proprieta'», così invertendo la contraria scelta costituzionale.
Per le medesime ragioni sarebbe leso l'art. 32 Cost. Il giudice
rimettente premette che la «legislazione urbanistica» ha «come
obiettivo non soltanto la conservazione di un ordinato assetto
territoriale, ma anche quello di garantire la tutela del diritto ad
un "ambiente" salubre e, dunque, la tutela della salute umana».
Ne consegue che «nel conflitto tra tre diversi interessi quali il
mercato, l'ambiente e la persona» è ammessa una compressione
dell'integrità ambientale «in ragione degli interessi economici
delle imprese», ma in nessun caso potrebbe venire compromesso
«l'interesse fondamentale della persona alla difesa della salubrità
dell'ambiente (Corte Cost., sentenza n. 127/1990)».
Il giudice a quo conclude che «escludere [...] la confiscabilità
dei terreni e degli immobili sequestrati determinerebbe, ancora una
volta, la prevalenza del diritto di proprietà sul diritto alla
salute», in contrasto con l'art. 32 Cost.
Infine, analogo ragionamento è svolto con riferimento agli artt.
41 e 42 Cost. La Corte di cassazione evidenzia che è lo stesso
legislatore che, assegnando prevalenza all'«interesse dello Stato a
reprimere» le violazioni urbanistiche, impone «il sacrificio del
diritto di proprietà attesa l'incompatibilità della condotta
integrante l'illecito lottizzatorio con la funzione sociale e con
l'utilità sociale».
Il rimettente conclude, rammentando che «il potere di
pianificazione urbanistica» è «funzionalmente rivolto alla
realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici,
che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente
garantiti».
Venendo meno la confisca, nel caso di lottizzazione abusiva, «si
priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di
realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli
espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma
secondo, Cost.».
5.- Alla luce di queste considerazioni, il giudice a quo,
ripercorsa la giurisprudenza costituzionale in tema di rapporti tra
CEDU e legge nazionale, rammenta che «il rispetto degli obblighi
internazionali non può mai essere causa di una diminuzione di tutela
rispetto a quelle già predisposte dall'ordinamento interno» e reputa
la norma impugnata contraria al principio di «massima espansione
delle garanzie», posto che essa frustra gli interessi costituzionali
riassunti dalle disposizioni asseritamente violate. Nè sarebbe
possibile «attivare la procedura prevista dal Protocollo n. 16 alla
Convenzione» e richiedere il parere della Corte europea, posto che
tale strumento non è ancora entrato in vigore. A parere del
rimettente, non resta perciò che sollevare una questione di
costituzionalità dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001,
nel significato da attribuirgli sulla base della giurisprudenza di
Strasburgo.
6.- Con ordinanza depositata il 17 gennaio 2014 (r.o. n. 101 del
2014), il Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica,
ha sollevato una questione di legittimità costituzionale dell'art.
44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 7 della CEDU, «nella parte
in cui consente che l'accertamento nei confronti dell'imputato del
reato di lottizzazione abusiva - quale presupposto dell'obbligo per
il giudice penale di disporre la confisca dei terreni abusivamente
lottizzati e delle opere abusivamente costruite - possa essere
contenuto anche in una sentenza che dichiari estinto il reato per
intervenuta prescrizione».
Il rimettente si trova a giudicare una persona imputata del reato
di lottizzazione abusiva previsto dall'art. 44, comma 1, lettera c),
del d.P.R. n. 380 del 2001, in qualità di proprietario dell'area e
committente dei lavori.
Il giudice a quo rileva, anzitutto, che il reato è prescritto e
che pertanto, in difetto delle condizioni per assolvere l'imputato ai
sensi dell'art. 129 c.p.p., è necessario dichiarare di non doversi
procedere per estinzione del reato stesso.
Peraltro, il rimettente reputa integrati gli estremi
dell'illecito penale, anche sotto l'aspetto della responsabilità
personale dell'imputato, se non altro a titolo di colpa.
Quest'ultimo, prosegue il rimettente, ha progressivamente alterato la
destinazione urbanistica agricola dell'area, imprimendole carattere
residenziale. Nonostante gli atti di assenso della pubblica
amministrazione, la macroscopica violazione della normativa
urbanistica, e il difetto di un reale nesso strumentale dei beni
edificati rispetto alle esigenze agricole del terreno, convincono il
giudice a quo della colpevolezza dell'imputato.
Ciò premesso, il Tribunale osserva che, alla luce
dell'interpretazione dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del
2001, vigente, a seguito della sentenza di questa Corte n. 239 del
2009, e seguita dalla Corte di cassazione, sarebbe necessario
disporre la confisca del bene oggetto di lottizzazione abusiva,
poichè essa non richiede inderogabilmente la condanna penale, ma il
solo accertamento della responsabilità della persona verso cui la
misura è disposta.
Tuttavia, il rimettente reputa che tale assetto, che costituisce
diritto vivente, dovrebbe ritenersi superato per effetto della
sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo resa nel caso
Varvara contro Italia, sopra già citata, con la quale si sarebbe
stabilito che l'art. 7 della CEDU vieta di applicare una sanzione
reputata penale nei confronti di chi non sia stato condannato.
Il giudice a quo esclude di potersi discostare in via ermeneutica
dal diritto vivente appena ricostruito, nonostante l'«ambiguità del
dato letterale» offerto dalla disposizione impugnata, ma ritiene che
esso si ponga in contrasto con l'art. 7 della CEDU, come interpretato
dalla Corte di Strasburgo, e conseguentemente con l'art. 117, primo
comma, Cost.
Secondo questa prospettiva, sarebbe necessario superare «ogni
residuo dubbio interpretativo» sull'intrinseca natura penale della
confisca, concludendo per un'attrazione di essa «nell'orbita
garantista sostanziale» assicurata dai «principi di legalità della
pena e di "colpevolezza"» di cui all'art. 25 Cost.
7.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.
L'Avvocatura ritiene che la confisca prevista dalla norma
impugnata non costituisca una sanzione penale, perchè non è diretta
a punire, ma a permettere all'amministrazione di recuperare l'area
lottizzata, ripristinando la «situazione ambientale». La misura
concernerebbe esclusivamente la tutela del territorio, come si
dovrebbe dedurre dal fatto che l'amministrazione può scegliere se
demolire l'opera o acquisirla al proprio patrimonio, e dal fatto che
la confisca, pur disposta dallo Stato, opera a favore dell'ente
locale.
L'Avvocatura aggiunge che la sentenza resa nel caso Varvara
contro Italia, peraltro solo a maggioranza dei componenti della Corte
europea, «desta allarme prima che perplessita'», perchè pone in
questione il meccanismo «consolidato» delle sanzioni amministrative,
indebolendo la risposta sanzionatoria nei confronti di condotte
assunte in danno del territorio. Ciò comporterebbe la violazione
degli artt. 9 e 42 Cost.
In ragione della prevalenza da attribuirsi a tali disposizioni
rispetto alle norme della CEDU, l'Avvocatura reputa «nel potere della
Corte costituzionale accertare e dichiarare» la inidoneità della
Convenzione nel caso di specie «ad imporre la conformazione del
diritto interno».
8.- Con memoria depositata il 18 dicembre 2014, l'Avvocatura ha
ulteriormente sviluppato gli argomenti già enunciati per sostenere
l'infondatezza della questione.
Dopo aver ripercorso il contenuto delle pronunce rese dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo nel caso Sud Fondi srl e altri contro
Italia e nel caso Varvara contro Italia, l'Avvocatura rileva che il
«principio di diritto nazionale», affermato in quest'ultima sentenza,
secondo cui non sarebbe possibile applicare una sanzione accessoria,
come la confisca per la lottizzazione abusiva, in caso di reato
estinto per prescrizione o per altra causa, non sarebbe sancito dalla
Costituzione o da norme legislative dell'ordinamento nazionale e non
troverebbe riscontro nel diritto vivente di fonte giurisprudenziale.
Il legislatore nazionale avrebbe previsto, infatti, diverse ipotesi
di confisca senza condanna, subordinandole all'accertamento della
responsabilità colpevole dell'imputato. Il diritto vivente di
origine giurisprudenziale avrebbe affermato un analogo principio in
tema di confisca di cui all'art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001.
La possibilità della confisca senza condanna sarebbe prevista
anche dal diritto dell'Unione europea (art. 4 della direttiva n.
2014/42/UE) e dal diritto internazionale (art. 54, paragrafo 1,
lettera c, della Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni unite
contro la corruzione del 31 ottobre 2003).
Secondo l'Avvocatura, «L'applicazione della "pena" della
confisca» anche in presenza di una sentenza di proscioglimento non
costituirebbe un esito illogico o incomprensibile del processo
penale. Infatti, se si attribuisse «all'etichetta "condanna penale"
il significato di applicazione di una "pena" (intesa in senso ampio,
ex art. 7, Cedu), la sentenza di proscioglimento con confisca
[sarebbe], in realtà nella sostanza, una condanna, e dunque non
[costituirebbe] un controsenso». Ricollegando all'espressione
«"condanna penale" il significato di applicazione delle sole pene
formalmente considerate tali dall'ordinamento nazionale», la confisca
di cui all'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, non sarebbe
ugualmente in «contraddizione» con il principio di legalità, in
quanto essa, nell'ordinamento italiano, costituirebbe una sanzione
amministrativa e non una pena. Il presupposto della condanna,
infatti, andrebbe inteso non come categoria astratta, «ma solo come
termine evocativo dell'accertamento della responsabilità che
giustifica la sottrazione definitiva del bene».
Pertanto, qualora si ritenga che la sentenza della Corte europea
resa nel caso Varvara «abbia inteso per "condanna" non la categoria
formale, ma solo la pronuncia evocativa di un accertamento pieno
accompagnato da tutte le garanzie difensive della responsabilità
dell'imputato», la Corte dovrebbe adottare una sentenza
interpretativa di rigetto. Ove si ritenga, invece, che tale sentenza
affermi che il legislatore «non ha previsto» o «non poteva prevedere»
un caso di confisca senza condanna, allora tale decisione, avente
«valore sub-costituzionale» sarebbe in contrasto con i principi
costituzionali che riservano alla Corte costituzionale e alla Corte
di cassazione il compito di «definire il diritto vivente interno
desumibile rispettivamente dalla Costituzione o dalle altre fonti del
diritto», e con l'art. 25 Cost., che attribuisce al legislatore
ordinario la competenza a «definire i presupposti di applicazione
delle pene e dunque della confisca».
L'Avvocatura, inoltre, sottolinea che la regola affermata dalla
Corte europea nel caso Varvara, secondo cui sarebbe priva di base
legale e arbitraria la confisca disposta ai sensi dell'art. 44 del
d.P.R. n. 380 del 2001, in assenza di una condanna penale,
rischierebbe di pregiudicare i valori fondamentali del paesaggio,
dell'ambiente, della vita e della salute, destinati a prevalere, in
considerazione del rango sub-costituzionale della Convenzione e delle
decisioni della Corte di Strasburgo. Inoltre, i valori in questione
prevarrebbero nel bilanciamento con il diritto di proprietà, il
quale non costituisce un diritto assoluto inviolabile, dovendo
comunque essere rivolto ad assicurare una funzione sociale.
L'interpretazione dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del
2001, discendente dalla giurisprudenza europea, fornendo al diritto
di proprietà una protezione maggiore di quella sancita in
Costituzione, sarebbe in contrasto con il valore costituzionale
primario del paesaggio di cui all'art. 9 Cost. Ugualmente, sarebbe
violato il diritto alla salute, nella sua accezione di diritto ad un
ambiente salubre, previsto dall'art. 32 Cost., e destinato a
prevalere sul diritto di proprietà.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 20 maggio 2014 (r.o. n. 209 del 2014), la
Corte di cassazione, terza sezione penale, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, della
Costituzione, una questione di legittimità costituzionale dell'art.
44, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), nella parte in cui vieta di applicare la confisca urbanistica
«nel caso di dichiarazione di prescrizione del reato anche qualora la
responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi».
La disposizione impugnata stabilisce che «La sentenza definitiva
del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva,
dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle
opere abusivamente costruite».
Il giudice rimettente è investito del ricorso proposto da
numerose parti contro una pronuncia della Corte d'appello di Roma,
che, rilevato il decorso del termine di prescrizione del reato, ha
ugualmente disposto la confisca urbanistica di beni oggetto di
lottizzazione abusiva, anche nei confronti dei terzi acquirenti di
essi. Il giudice rimettente, dopo avere escluso di poter assolvere
gli imputati ai sensi dell'art. 129 c.p.p., osserva che il capo della
sentenza di merito concernente la confisca meriterebbe conferma,
perchè non emergono dagli atti «elementi incontrovertibili da cui
possa escludersi» che gli acquirenti «fossero qualificabili come
terzi di buona fede», come avrebbe adeguatamente illustrato la corte
territoriale. Pertanto, l'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del
2001, secondo la lettura tradizionalmente seguita dalla
giurisprudenza di legittimità, avrebbe comportato la confisca dei
lotti unitamente alla pronuncia penale dichiarativa della
prescrizione del reato.
Tuttavia, la Corte di cassazione reputa che, per effetto della
sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 29 ottobre 2013,
Varvara contro Italia (ric. n. 17475 del 2009), la norma impugnata
abbia assunto il significato che è preclusa la confisca dei beni
quando non viene pronunciata una condanna per il reato di
lottizzazione abusiva.
La misura non potrebbe perciò essere più adottata, quando il
reato è prescritto, e nonostante sia stata, o possa venire,
incidentalmente, accertata la responsabilità personale di chi è
soggetto alla confisca.
Tale assetto appare al giudice a quo in contrasto con gli artt.
2, 9, 32, 41, 42 e 117, primo comma, Cost., in quanto esso
determinerebbe una forma di iperprotezione del diritto di proprietà,
nonostante il bene abusivo non assolva ad una funzione di utilità
sociale (artt. 41 e 42 Cost.), con il sacrificio di principi
costituzionali di rango costituzionalmente superiore, ovvero del
diritto a sviluppare la personalità umana in un ambiente salubre
(artt. 2, 9 e 32 Cost.).
2.- Con ordinanza del 17 gennaio 2014 (r.o. n. 101 del 2014), il
Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica, ha
sollevato una questione di legittimità costituzionale dell'art. 44,
comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, nella parte in cui consente che la confisca urbanistica
dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente
costruite venga disposta «anche in una sentenza che dichiari estinto
il reato per intervenuta prescrizione».
Il rimettente premette di procedere penalmente per il reato di
lottizzazione abusiva nei confronti di un imputato, la cui
responsabilità è stata dimostrata nel corso del dibattimento.
Tuttavia, aggiunge, è maturata la prescrizione, con la conseguenza
che si impone una pronuncia di non doversi procedere. In base al
diritto vivente formatosi sulla norma in questione, sarebbe parimenti
doveroso disporre la confisca dei beni oggetto di lottizzazione,
posto che a tal fine è sufficiente che sia stata accertata la
responsabilità di colui che la subisce, mentre non è richiesta la
condanna penale. La lettera della disposizione impugnata, infatti,
non menziona tale condanna, ma il solo accertamento della
lottizzazione abusiva.
Il rimettente reputa, però, che tale ultima regola, fino ad oggi
pacifica, sia entrata in collisione con l'art. 7 della CEDU,
nell'interpretazione da ultimo adottata con la ricordata sentenza
Varvara contro Italia. Con questa decisione, la Corte di Strasburgo
avrebbe escluso la conformità al principio di legalità in materia
penale di una confisca urbanistica applicata unitamente ad una
sentenza dichiarativa della estinzione del reato per prescrizione, e
dunque in assenza di condanna.
Tale contrasto è all'origine dell'odierno dubbio di legittimità
costituzionale, posto che il giudice rimettente esclude di poterlo
risolvere in via interpretativa.
3.- Le questioni sono connesse, giacchè vertono sulla medesima
disposizione, e pongono problemi affini. È perciò opportuno
disporre la riunione dei giudizi, affinchè possano essere decisi con
un'unica pronuncia.
4.- La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
Corte di cassazione è inammissibile, anzitutto perchè erroneamente
ha per oggetto l'art. 44, comma, 2, del d.P.R. n. 380 del 2001,
anzichè la legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), nella parte in cui con essa si è conferita
esecuzione ad una norma reputata di dubbia costituzionalità, ovvero
al divieto di applicare la confisca urbanistica se non unitamente ad
una pronuncia di condanna penale.
Questa Corte ha, infatti, già chiarito che il carattere
sub-costituzionale della CEDU impone un raffronto tra le regole da
essa ricavate e la Costituzione, e che l'eventuale dubbio di
costituzionalità da ciò derivato, non potendosi incidere sulla
legittimità della Convenzione, deve venire prospettato con
riferimento alla legge nazionale di adattamento (sentenze n. 349 e n.
348 del 2007; in seguito, sentenza n. 311 del 2009).
Il rimettente è convinto che, a seguito della sentenza Varvara
contro Italia, l'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, debba
assumere, in via ermeneutica, il significato che la Corte di
Strasburgo gli avrebbe attribuito, e che, proprio per effetto di un
simile processo adattativo, tale significato si presti a rilievi di
costituzionalità.
Questo modo di argomentare è errato sotto un duplice aspetto.
In primo luogo, esso presuppone che competa alla Corte di
Strasburgo determinare il significato della legge nazionale, quando,
al contrario, il giudice europeo si trova a valutare se essa, come
definita e applicata dalle autorità nazionali, abbia, nel caso
sottoposto a giudizio, generato violazioni delle superiori previsioni
della CEDU. È pertanto quest'ultima, e non la legge della
Repubblica, a vivere nella dimensione ermeneutica che la Corte EDU
adotta in modo costante e consolidato.
Naturalmente, non è in discussione che, acquisita una simile
dimensione, competa al giudice di assegnare alla disposizione interna
un significato quanto più aderente ad essa (sentenza n. 239 del
2009), a condizione che non si riveli del tutto eccentrico rispetto
alla lettera della legge (sentenze n. 1 del 2013 e n. 219 del 2008).
Tuttavia, e in secondo luogo, sfugge al rimettente che il dovere
del giudice comune di interpretare il diritto interno in senso
conforme alla CEDU, appena ribadito, è, ovviamente, subordinato al
prioritario compito di adottare una lettura costituzionalmente
conforme, poichè tale modo di procedere riflette il predominio
assiologico della Costituzione sulla CEDU (sentenze n. 349 e n. 348
del 2007).
Il più delle volte, l'auspicabile convergenza degli operatori
giuridici e delle Corti costituzionali e internazionali verso
approcci condivisi, quanto alla tutela dei diritti inviolabili
dell'uomo, offrirà una soluzione del caso concreto capace di
conciliare i principi desumibili da entrambe queste fonti. Ma, nelle
ipotesi estreme in cui tale via appaia sbarrata, è fuor di dubbio
che il giudice debba obbedienza anzitutto alla Carta repubblicana.
Nel caso sottoposto al giudizio di questa Corte, perciò, il
giudice a quo non avrebbe potuto assegnare, in sede interpretativa,
all'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, un significato che
la stessa Corte di cassazione reputa incostituzionale. La pretesa
antinomia venutasi a creare tra il diritto nazionale interpretato in
senso costituzionalmente orientato, e dunque fermo nell'escludere che
la confisca urbanistica esiga una condanna penale, e la CEDU, che a
parere del rimettente esprimerebbe una regola opposta, avrebbe
perciò dovuto essere risolta ponendo in dubbio la legittimità
costituzionale della legge di adattamento, in quanto essa permette
l'ingresso nell'ordinamento italiano di una simile regola.
5.- La questione di legittimità costituzionale proposta dalla
Corte di cassazione è inammissibile anche per difetto di motivazione
sulla rilevanza.
Come si è visto, il rimettente ritiene che solo per effetto
della sentenza Varvara sarebbe oramai preclusa l'applicazione della
confisca urbanistica nei confronti dei terzi acquirenti dei beni
lottizzati. In assenza di questa sopravvenienza, invece, avrebbe
dovuto essere confermato il capo della sentenza di merito che aveva
ordinato la misura ablativa, nonostante la prescrizione del reato. La
motivazione in ordine alla applicabilità della regola di diritto
tratta dalla giurisprudenza europea, e oggetto del dubbio di
costituzionalità, è dunque legata al presupposto secondo cui, nel
caso di specie, essa impedisce un effetto giuridico nel processo
principale, che altrimenti si sarebbe prodotto. Tuttavia, è proprio
tale motivazione a rivelarsi carente, per le ragioni che seguono.
Come è noto, la confisca urbanistica prevista dalla norma
impugnata è una sanzione amministrativa (ordinanza n. 187 del 1998),
che per lungo tempo la giurisprudenza nazionale ha ritenuto di poter
disporre sulla base del solo fatto obbiettivo costituito dal
carattere abusivo dell'opera, e dunque senza che fosse necessario
muovere un addebito di responsabilità nei confronti di chi subiva la
misura.
Questa Corte ha già avuto modo di rilevare (sentenza n. 239 del
2009) che la situazione è mutata in seguito alla sentenza della
Corte di Strasburgo 20 gennaio 2009, Sud Fondi srl e altri contro
Italia, con la quale si è deciso che la confisca urbanistica
costituisce sanzione penale ai sensi dell'art. 7 della CEDU e può
pertanto venire disposta solo nei confronti di colui la cui
responsabilità sia stata accertata in ragione di un legame
intellettuale (coscienza e volonta') con i fatti.
Si è aggiunto che, nel nostro ordinamento, l'accertamento ben
può essere contenuto in una sentenza penale di proscioglimento
dovuto a prescrizione del reato, la quale, pur non avendo condannato
l'imputato, abbia comunque adeguatamente motivato in ordine alla
responsabilità personale di chi è soggetto alla misura ablativa,
sia esso l'autore del fatto, ovvero il terzo di mala fede acquirente
del bene (sentenze n. 239 del 2009 e n. 85 del 2008).
Naturalmente, non spetta a questa Corte soffermarsi sui limiti
che l'ordinamento processuale può, di volta in volta e a seconda
della fase in cui versa il processo, imporre al giudice penale quanto
alle attività necessarie per giungere all'accertamento della
responsabilità, benchè si possa ravvisare in giurisprudenza una
linea di tendenza favorevole ad un ampliamento di essi (ad esempio,
Corte di cassazione, sezioni unite penali, 10 luglio 2008, n. 38834).
Resta il fatto che, di per sè, non è escluso che il proscioglimento
per prescrizione possa accompagnarsi alla più ampia motivazione
sulla responsabilità, ai soli fini della confisca del bene
lottizzato (misura, quest'ultima, che il giudice penale è tenuto a
disporre con la sentenza definitiva che accerta che vi è stata
lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n.
380 del 2001).
È chiaro che, una volta recepito il principio enunciato dalla
sentenza Sud Fondi srl e altri contro Italia, ed interpretato alla
luce di esso l'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, tale
motivazione non costituisce una facoltà del giudice, ma un obbligo
dal cui assolvimento dipende la legalità della confisca.
Sia che la misura colpisca l'imputato, sia che essa raggiunga il
terzo acquirente di mala fede estraneo al reato, si rende perciò
necessario che il giudice penale accerti la responsabilità delle
persone che la subiscono, attenendosi ad adeguati standard probatori
e rifuggendo da clausole di stile che non siano capaci di dare conto
dell'effettivo apprezzamento compiuto.
Ora, tali considerazioni chiariscono che il terzo acquirente di
buona fede, che ha a buon titolo confidato nella conformità del bene
alla normativa urbanistica, non può in nessun caso subire la
confisca. Va poi da sè che l'onere di dimostrare la mala fede del
terzo grava, nel processo penale, sulla pubblica accusa, posto che
una "pena", ai sensi dell'art. 7 della CEDU, può essere inflitta
solo vincendo la presunzione di non colpevolezza formulata dall'art.
6, comma 2, della CEDU (ex plurimis, Corte europea dei diritti
dell'uomo, sentenza 1° marzo 2007, Geerings contro Paesi Bassi).
Tornando al caso oggetto di giudizio, si è già ricordato che la
Corte di cassazione è giunta alla conclusione dell'applicabilità
della confisca nei confronti del terzo acquirente (impedita dalla
sopravvenienza del divieto che sarebbe stato enunciato con la
sentenza Varvara), osservando che non erano emersi dagli atti
elementi incontrovertibili, che permettessero di escludere che i
terzi acquirenti fossero in buona fede, e rinviando sul punto a
quanto dedotto dalla Corte d'appello con la sentenza di merito.
Ora, fermo il pacifico divieto di integrare per relationem la
motivazione dell'ordinanza di rimessione (ex plurimis, ordinanza n.
33 del 2014), è evidente che il giudice a quo, con tali espressioni,
non ha affatto dato conto del superamento della presunzione di non
colpevolezza del terzo, ma ha adottato un criterio di giudizio
esattamente opposto, e perciò inidoneo a sorreggere la confisca. Ai
fini della motivazione sulla rilevanza della questione, invece,
sarebbe stato necessario argomentare il raggiungimento della prova
della responsabilità del terzo acquirente, perchè, seguendo il
ragionamento del rimettente, solo in tal caso vi sarebbe stata la
necessità di applicare la contestata regola di diritto tratta dal
caso Varvara.
Nell'ipotesi opposta, al contrario, la confisca non avrebbe
potuto essere disposta neppure in applicazione del "diritto vivente"
che ha preceduto quest'ultima pronuncia della Corte EDU.
6.- Un'ulteriore causa di inammissibilità della questione
sollevata dalla Corte di cassazione, e anche di quella sollevata dal
Tribunale ordinario di Teramo, deriva dal fatto che entrambe sono
basate su un duplice, erroneo presupposto interpretativo.
I giudici rimettenti, pur divergendo in ordine agli effetti che
la sentenza Varvara dovrebbe produrre nell'ordinamento giuridico
nazionale, sono convinti che con tale pronuncia la Corte EDU abbia
enunciato un principio di diritto tanto innovativo, quanto vincolante
per il giudice chiamato ad applicarlo, raggiungendo un nuovo approdo
ermeneutico nella lettura dell'art. 7 della CEDU.
Il primo fraintendimento imputabile ai giudici a quibus verte sul
significato che essi hanno tratto dalla sentenza della Corte di
Strasburgo.
Nonostante le questioni siano state sollevate, in conformità ai
casi oggetto dei giudizi principali, con specifico riferimento al
divieto di adottare una misura riconducibile all'art. 7 CEDU
unitamente ad una sentenza che abbia accertato la prescrizione del
reato, è chiaro che il principio di diritto selezionato dai
rimettenti mostra un respiro ben più ampio. La Corte europea, in
definitiva, avrebbe affermato che, una volta qualificata una sanzione
ai sensi dell'art. 7 della CEDU, e dunque dopo averla reputata entro
questo ambito una "pena", essa non potrebbe venire inflitta che dal
giudice penale, attraverso la sentenza di condanna per un reato. Per
effetto di ciò, la confisca urbanistica, che fino ad oggi continuava
ad operare sul piano interno a titolo di sanzione amministrativa,
irrogabile anzitutto dalla pubblica amministrazione, pur con
l'arricchimento delle garanzie offerte dall'art. 7 della CEDU,
sarebbe stata integralmente riassorbita nell'area del diritto penale,
o, per dirlo in altri termini, alle tutele sostanziali assicurate
dall'art. 7 si sarebbe aggiunto un ulteriore presidio formale,
costituito dalla riserva di competenza del giudice penale in ordine
all'applicazione della misura a titolo di "pena", e perciò solo
unitamente alla pronuncia di condanna.
Ne seguirebbe un corollario: l'illecito amministrativo, che il
legislatore distingue con ampia discrezionalità dal reato (ordinanza
n. 159 del 1994; in seguito, sentenze n. 273 del 2010, n. 364 del
2004 e n. 317 del 1996; ordinanze n. 212 del 2004 e n. 177 del 2003),
appena fosse tale da corrispondere, in forza della CEDU, agli
autonomi criteri di qualificazione della "pena", subirebbe
l'attrazione del diritto penale dello Stato aderente. Si sarebbe
così operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a
livello nazionale e quello a livello europeo. Per effetto di ciò,
l'area del diritto penale sarebbe destinata ad allargarsi oltre gli
apprezzamenti discrezionali dei legislatori, persino a fronte di
sanzioni lievi, ma per altri versi pur sempre costituenti una "pena"
ai sensi dell'art. 7 della CEDU (Grande Camera, sentenza 23 novembre
2006, Jussila contro Finlandia).
I rimettenti, nell'enunciazione di una simile premessa, non
colgono che essa si mostra di dubbia compatibilità sia con la
Costituzione, sia con la stessa CEDU, per come quest'ultima vive
attraverso le pronunce della Corte di Strasburgo.
6.1.- Su questo piano, non può sfuggire che l'autonomia
dell'illecito amministrativo dal diritto penale, oltre che ad
impingere nel più ampio grado di discrezionalità del legislatore
nel configurare gli strumenti più efficaci per perseguire la
«effettività dell'imposizione di obblighi o di doveri» (sentenza n.
317 del 1996), corrisponde altresì, sul piano delle garanzie
costituzionali, al «principio di sussidiarietà, per il quale la
criminalizzazione, costituendo l'ultima ratio, deve intervenire
soltanto allorchè, da parte degli altri rami dell'ordinamento, non
venga offerta adeguata tutela ai beni da garantire» (sentenza n. 487
del 1989; in seguito, sentenze n. 447 del 1998 e n. 317 del 1996).
Difatti, «Le esigenze costituzionali di tutela non si esauriscono
[...] nella (eventuale) tutela penale, ben potendo invece essere
soddisfatte con diverse forme di precetti e di sanzioni» (sentenza n.
447 del 1998).
Tale principio, che si pone alla base delle scelte di politica
criminale operate dal legislatore, si coniuga armonicamente, del
resto, con lo sviluppo della giurisprudenza europea sull'autonomia
dei criteri di valutazione della natura penale di una sanzione, ai
fini dell'estensione delle garanzie offerte dall'art. 7 della CEDU,
rispetto alla qualificazione che l'ordinamento nazionale offre della
medesima sanzione.
Come è noto, la Corte EDU, fin dalle sentenze 8 giugno 1976,
Engel contro Paesi Bassi, e 21 febbraio 1984, Öztürk contro Germania,
ha elaborato peculiari indici per qualificare una sanzione come una
"pena" ai sensi dell'art. 7 della CEDU, proprio per scongiurare che i
vasti processi di decriminalizzazione, avviati dagli Stati aderenti
fin dagli anni 60 del secolo scorso, potessero avere l'effetto di
sottrarre gli illeciti, così depenalizzati, alle garanzie
sostanziali assicurate dagli artt. 6 e 7 della CEDU (sentenza 21
febbraio 1984, Öztürk contro Germania).
Non è stata perciò posta in discussione la discrezionalità dei
legislatori nazionali di arginare l'ipertrofia del diritto penale
attraverso il ricorso a strumenti sanzionatori reputati più
adeguati, e per la natura della sanzione comminata, e per i profili
procedimentali semplificati connessi alla prima sede amministrativa
di inflizione della sanzione. Piuttosto, si è inteso evitare che per
tale via andasse disperso il fascio delle tutele che aveva
storicamente accompagnato lo sviluppo del diritto penale, e alla cui
difesa la CEDU è preposta.
In questo doppio binario, ove da un lato scorrono senza
opposizione le scelte di politica criminale dello Stato, ma
dall'altro ne sono frenati gli effetti di detrimento delle garanzie
individuali, si manifesta in modo vivido la natura della CEDU, quale
strumento preposto, pur nel rispetto della discrezionalità
legislativa degli Stati, a superare i profili di inquadramento
formale di una fattispecie, per valorizzare piuttosto la sostanza dei
diritti umani che vi sono coinvolti, e salvaguardarne l'effettività.
È infatti principio consolidato che la "pena" può essere
applicata anche da un'autorità amministrativa, sia pure a condizione
che vi sia facoltà di impugnare la decisione innanzi ad un tribunale
che offra le garanzie dell'art. 6 della CEDU, ma che non esercita
necessariamente la giurisdizione penale (da ultimo, sentenza 4 marzo
2014, Grande Stevens e altri contro Italia, con riferimento ad una
sanzione reputata grave). Si è aggiunto che la "pena" può
conseguire alla definizione di un procedimento amministrativo, pur in
assenza di una dichiarazione formale di colpevolezza da parte della
giurisdizione penale (sentenza 11 gennaio 2007, Mamidakis contro
Grecia).
È perciò da dubitare che la sentenza Varvara si sia davvero
incamminata sulla via indicata da entrambi i giudici a quibus,
introducendo un elemento disarmonico nel più ampio contesto della
CEDU; nè i rimettenti si sono adoperati per risolvere un simile
dubbio, impiegando gli strumenti di cui dispongono a tal fine.
I canoni dell'interpretazione costituzionalmente e
convenzionalmente orientata debbono infatti trovare applicazione
anche nei confronti delle sentenze della Corte EDU, quando di esse,
anche per le ragioni che si diranno, non si è in grado di cogliere
con immediatezza l'effettivo principio di diritto che il giudice di
Strasburgo ha inteso affermare per risolvere il caso concreto
(sentenza n. 236 del 2011).
In tali evenienze, non comuni ma pur sempre possibili, a fronte
di una pluralità di significati potenzialmente compatibili con il
significante, l'interprete è tenuto a collocare la singola pronuncia
nel flusso continuo della giurisprudenza europea, per ricavarne un
senso che possa conciliarsi con quest'ultima, e che, comunque, non
sia di pregiudizio per la Costituzione.
Nell'ipotesi definita dalla sentenza Varvara, questa Corte reputa
che una tale attività per i rimettenti fosse doverosa e che il
mancato esaurimento di essa li abbia indotti ad attribuire a questa
pronuncia una portata che era invece tutta da verificare, anche alla
luce del caso concreto.
6.2.- Questa Corte ha già affermato che «Ancorchè tenda ad
assumere un valore generale e di principio, la sentenza pronunciata
dalla Corte di Strasburgo [...] resta pur sempre legata alla
concretezza della situazione che l'ha originata» (sentenza n. 236 del
2011).
Nel caso Varvara, la Corte EDU, dopo aver preso atto che la
confisca era stata disposta in ragione dell'oggettivo contrasto del
piano di lottizzazione con la normativa urbanistica (paragrafo 22), e
nonostante il reato fosse stato dichiarato estinto per prescrizione,
ha concluso che l'applicazione al ricorrente di una "sanzione
penale", quando il reato era estinto e la sua responsabilità non era
stata accertata con una sentenza di condanna, contrasta con il
principio di legalità enunciato dall'art. 7 della CEDU (paragrafo
72). Questa disposizione infatti non si concilierebbe con la
punizione di un imputato, il cui processo non si è concluso con una
condanna (paragrafo 61).
La questione da risolvere, secondo i criteri appena enunciati
dell'interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente conforme,
consiste allora nel decidere se il giudice europeo, quando ragiona
espressamente in termini di "condanna", abbia a mente la forma del
pronunciamento del giudice, ovvero la sostanza che necessariamente si
accompagna a tale pronuncia, laddove essa infligga una sanzione
criminale ai sensi dell'art. 7 della CEDU, vale a dire l'accertamento
della responsabilità.
Se si fosse realizzata quest'ultima alternativa, non vi sarebbe
ragione di dubitare che essa corrisponda ad una regola già impostasi
nell'ordinamento giuridico nazionale (sentenza n. 239 del 2009), la
cui osservanza dipende perciò non dalla normativa vigente, che la
contempla, ma dal modo con cui essa trova applicazione di volta in
volta.
Parimenti, si tratterebbe di un principio tutt'altro che
innovativo, e del tutto consono al più tradizionale filone della
giurisprudenza europea, che, in base alla presunzione di non
colpevolezza, non permette l'applicazione di una pena, quando la
responsabilità di chi la subisce non sia stata legalmente accertata
(tra le molte, sentenza 1° marzo 2007, Geerings contro Paesi Bassi,
in materia di confisca). Del resto, l'assenza di significativi
profili di innovazione ben spiegherebbe per quale ragione sia stata
respinta la richiesta del Governo della Repubblica di sottoporre il
caso Varvara al giudizio della Grande Camera.
Che sia proprio l'accertamento di responsabilità a premere al
giudice europeo è ben argomentabile sulla base sia del testo, sia
del tenore logico della motivazione svolta con la pronuncia Varvara.
Qui si sottolinea, infatti, che l'art. 7 della CEDU esige una
dichiarazione di responsabilità da parte dei giudici nazionali, che
possa permettere di addebitare il reato (paragrafo 71), poichè non
si può avere una pena senza l'accertamento di una responsabilità
personale (paragrafo 69). Non è in definitiva concepibile un sistema
che punisca coloro che non sono responsabili (paragrafo 66), in
quanto non dichiarati tali con una sentenza di colpevolezza
(paragrafo 67).
Simili espressioni, linguisticamente aperte ad un'interpretazione
che non costringa l'accertamento di responsabilità nelle sole forme
della condanna penale, ben si accordano sul piano logico con la
funzione, propria della Corte EDU, di percepire la lesione del
diritto umano nella sua dimensione concreta, quale che sia stata la
formula astratta con cui il legislatore nazionale ha qualificato i
fatti.
Come si è già ricordato, nell'ordinamento giuridico italiano la
sentenza che accerta la prescrizione di un reato non denuncia alcuna
incompatibilità logica o giuridica con un pieno accertamento di
responsabilità. Quest'ultimo, anzi, è doveroso qualora si tratti di
disporre una confisca urbanistica. Decidere se l'accertamento vi sia
stato, oppure no, è questione di fatto, dalla cui risoluzione
dipende la conformità della confisca rispetto alla CEDU (oltre che
al diritto nazionale). Ed è appunto questo compito, che
istituzionalmente le spetta in ultima istanza, che la Corte di
Strasburgo ha assolto nel caso di specie, concludendo per la
violazione del diritto, dato che era mancato un congruo accertamento
di responsabilità.
Nè va tralasciato che il giudice europeo deve essere messo nella
condizione di valutare con cognizione la natura della sentenza
dichiarativa della prescrizione, affinchè sia posto in luce il
contenuto di accertamento che essa può assumere (ed ha eventualmente
assunto nel caso a giudizio) ove il legislatore lo richieda quale
condizione per applicare contestualmente una sanzione amministrativa.
Si tratta quindi non della forma della pronuncia, ma della
sostanza dell'accertamento. La stessa Corte di Strasburgo,
pronunciandosi in altra occasione sulla compatibilità con la
presunzione di non colpevolezza di una condanna alle spese adottata
nonostante la prescrizione del reato, ha infatti escluso di poter
decidere la controversia sulla base della sola natura in rito della
sentenza adottata dal giudice nazionale, senza invece valutare come
quest'ultimo avesse motivato in concreto (sentenza 25 marzo 1983,
Minelli contro Svizzera).
Questa Corte deve concludere che i giudici a quibus non solo non
erano tenuti ad estrapolare dalla sentenza Varvara il principio di
diritto dal quale muovono gli odierni incidenti di legittimità
costituzionale, ma avrebbero dovuto attestarsi su una lettura ad esso
contraria. Quest'ultima è infatti compatibile con il testo della
decisione e gli estremi della vicenda decisa, più armonica rispetto
alla tradizionale logica della giurisprudenza europea, e comunque
rispettosa del principio costituzionale di sussidiarietà in materia
penale, nonchè della discrezionalità legislativa nella politica
sanzionatoria degli illeciti, con eventuale opzione per la (interna)
natura amministrativa della sanzione.
Le garanzie che l'art. 7 della CEDU offre rispetto alla confisca
urbanistica sono certamente imposte, nell'ottica della Corte di
Strasburgo, dall'eccedenza che tale misura può produrre rispetto al
ripristino della legalità violata (sentenza 20 gennaio 2009, Sud
Fondi srl e altri contro Italia), a propria volta frutto delle
modalità con cui l'istituto è configurato nel nostro ordinamento.
Esse però non pongono in ombra che la potestà sanzionatoria
amministrativa, alla quale tale misura è affidata prima
dell'eventuale intervento del giudice penale, ben si lega con
l'interesse pubblico alla «programmazione edificatoria del
territorio» (sentenza n. 148 del 1994), alla cui cura è preposta la
pubblica amministrazione. Un interesse, vale la pena di aggiungere,
che non è affatto estraneo agli orizzonti della CEDU (sentenza 8
novembre 2005, Saliba contro Malta).
Allo stato, e salvo ulteriori sviluppi della giurisprudenza
europea (in seguito al deferimento alla Grande Camera di controversie
attinenti a confische urbanistiche nazionali, nei ricorsi n.
19029/11, n. 34163/07 e n. 1828/06), deve perciò ritenersi erroneo
il convincimento, formulato dai rimettenti come punto di partenza dei
dubbi di costituzionalità, che la sentenza Varvara sia univocamente
interpretabile nel senso che la confisca urbanistica possa essere
disposta solo unitamente ad una sentenza di condanna da parte del
giudice per il reato di lottizzazione abusiva.
7.- Entrambe le questioni sono altresì inammissibili, perchè i
rimettenti erroneamente hanno ritenuto di essere obbligati a recepire
il principio di diritto che avevano ricavato dalla sentenza Varvara.
In tal modo essi hanno attribuito all'art. 7 della CEDU un
significato non immediatamente desumibile da tale disposizione,
benchè la pronuncia appena citata non fosse, con ogni evidenza,
espressione di un'interpretazione consolidata nell'ambito della
giurisprudenza europea.
Questa Corte non può che ribadire quanto affermato fin dalle
sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, ovvero che alla Corte di
Strasburgo compete di pronunciare la «parola ultima» (sentenza n. 349
del 2007) in ordine a tutte le questioni concernenti
l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi
Protocolli, secondo quanto le parti contraenti hanno stabilito in
forza dell'art. 32 della CEDU. Si tratta di una «funzione
interpretativa eminente» (sentenza n. 348 del 2007), con la quale si
assicura che, all'esito di un confronto ermeneutico, tale da
coinvolgere nel modo più ampio possibile la comunità degli
interpreti, sia ricavata dalla disposizione convenzionale una norma
idonea a garantire la certezza del diritto e l'uniformità presso gli
Stati aderenti di un livello minimo di tutela dei diritti dell'uomo.
Tuttavia, sarebbe errato, e persino in contrasto con queste
premesse, ritenere che la CEDU abbia reso gli operatori giuridici
nazionali, e in primo luogo i giudici comuni, passivi ricettori di un
comando esegetico impartito altrove nelle forme della pronuncia
giurisdizionale, quali che siano le condizioni che lo hanno
determinato.
Il giudice nazionale non può spogliarsi della funzione che gli
è assegnata dall'art. 101, secondo comma, Cost., con il quale si
«esprime l'esigenza che il giudice non riceva se non dalla legge
l'indicazione delle regole da applicare nel giudizio, e che
nessun'altra autorità possa quindi dare al giudice ordini o
suggerimenti circa il modo di giudicare in concreto» (sentenza n. 40
del 1964; in seguito, sentenza n. 234 del 1976), e ciò vale anche
per le norme della CEDU, che hanno ricevuto ingresso nell'ordinamento
giuridico interno grazie a una legge ordinaria di adattamento.
Certamente, il giudice comune non potrà negare di dar corso alla
decisione promanante dalla Corte di Strasburgo che abbia definito la
causa di cui tale giudice torna ad occuparsi, quando necessario,
perchè cessino, doverosamente, gli effetti lesivi della violazione
accertata (sentenza n. 210 del 2013). In tale ipotesi «la pronunzia
giudiziaria si mantiene sotto l'imperio della legge anche se questa
dispone che il giudice formi il suo convincimento avendo riguardo a
ciò che ha deciso altra sentenza emessa nella stessa causa»
(sentenza n. 50 del 1970).
Quando, invece, si tratta di operare al di fuori di un simile
presupposto, resta fermo che «L'applicazione e l'interpretazione del
sistema di norme è attribuito beninteso in prima battuta ai giudici
degli Stati membri» (sentenza n. 349 del 2007).
Ciò non vuol dire, però, che questi ultimi possano ignorare
l'interpretazione della Corte EDU, una volta che essa si sia
consolidata in una certa direzione. Corrisponde infatti a una
primaria esigenza di diritto costituzionale che sia raggiunto uno
stabile assetto interpretativo sui diritti fondamentali, cui è
funzionale, quanto alla CEDU, il ruolo di ultima istanza riconosciuto
alla Corte di Strasburgo.
Quest'ultimo, poggiando sull'art. 117, primo comma, Cost., e
comunque sull'interesse di dignità costituzionale appena rammentato,
deve coordinarsi con l'art. 101, secondo comma, Cost., nel punto di
sintesi tra autonomia interpretativa del giudice comune e dovere di
quest'ultimo di prestare collaborazione, affinchè il significato del
diritto fondamentale cessi di essere controverso. È in quest'ottica
che si spiega il ruolo della Corte EDU, in quanto permette di
soddisfare l'obiettivo di certezza e stabilità del diritto.
Questa Corte ha già precisato, e qui ribadisce, che il giudice
comune è tenuto ad uniformarsi alla «giurisprudenza europea
consolidatasi sulla norma conferente» (sentenze n. 236 del 2011 e n.
311 del 2009), «in modo da rispettare la sostanza di quella
giurisprudenza» (sentenza n. 311 del 2009; nello stesso senso,
sentenza n. 303 del 2011), fermo il margine di apprezzamento che
compete allo Stato membro (sentenze n. 15 del 2012 e n. 317 del
2009).
È, pertanto, solo un "diritto consolidato", generato dalla
giurisprudenza europea, che il giudice interno è tenuto a porre a
fondamento del proprio processo interpretativo, mentre nessun obbligo
esiste in tal senso, a fronte di pronunce che non siano espressive di
un orientamento oramai divenuto definitivo.
Del resto, tale asserzione non solo si accorda con i principi
costituzionali, aprendo la via al confronto costruttivo tra giudici
nazionali e Corte EDU sul senso da attribuire ai diritti dell'uomo,
ma si rivela confacente rispetto alle modalità organizzative del
giudice di Strasburgo. Esso infatti si articola per sezioni, ammette
l'opinione dissenziente, ingloba un meccanismo idoneo a risolvere un
contrasto interno di giurisprudenza, attraverso la rimessione alla
Grande Camera.
È perciò la stessa CEDU a postulare il carattere progressivo
della formazione del diritto giurisprudenziale, incentivando il
dialogo fino a quando la forza degli argomenti non abbia condotto
definitivamente ad imboccare una strada, anzichè un'altra. Nè tale
prospettiva si esaurisce nel rapporto dialettico tra i componenti
della Corte di Strasburgo, venendo invece a coinvolgere idealmente
tutti i giudici che devono applicare la CEDU, ivi compresa la Corte
costituzionale. Si tratta di un approccio che, in prospettiva, potrà
divenire ulteriormente fruttuoso alla luce del Protocollo addizionale
n. 16 alla Convenzione stessa, ove il parere consultivo che la Corte
EDU potrà rilasciare, se richiesta, alle giurisdizioni nazionali
superiori è espressamente definito non vincolante (art. 5). Questo
tratto conferma un'opzione di favore per l'iniziale confronto fondato
sull'argomentare, in un'ottica di cooperazione e di dialogo tra le
Corti, piuttosto che per l'imposizione verticistica di una linea
interpretativa su questioni di principio che non hanno ancora trovato
un assetto giurisprudenziale consolidato e sono perciò di dubbia
risoluzione da parte dei giudici nazionali.
La nozione stessa di giurisprudenza consolidata trova
riconoscimento nell'art. 28 della CEDU, a riprova che, anche
nell'ambito di quest'ultima, si ammette che lo spessore di
persuasività delle pronunce sia soggetto a sfumature di grado, fino
a quando non emerga un «well-established case-law» che «normally
means case-law which has been consistently applied by a Chamber»,
salvo il caso eccezionale su questione di principio, «particularly
when the Grand Chamber has rendered it» (così le spiegazioni
all'art. 8 del Protocollo n. 14, che ha modificato l'art. 28 della
CEDU).
Non sempre è di immediata evidenza se una certa interpretazione
delle disposizioni della CEDU abbia maturato a Strasburgo un adeguato
consolidamento, specie a fronte di pronunce destinate a risolvere
casi del tutto peculiari, e comunque formatesi con riguardo
all'impatto prodotto dalla CEDU su ordinamenti giuridici differenti
da quello italiano. Nonostante ciò, vi sono senza dubbio indici
idonei ad orientare il giudice nazionale nel suo percorso di
discernimento: la creatività del principio affermato, rispetto al
solco tradizionale della giurisprudenza europea; gli eventuali punti
di distinguo, o persino di contrasto, nei confronti di altre pronunce
della Corte di Strasburgo; la ricorrenza di opinioni dissenzienti,
specie se alimentate da robuste deduzioni; la circostanza che quanto
deciso promana da una sezione semplice, e non ha ricevuto l'avallo
della Grande Camera; il dubbio che, nel caso di specie, il giudice
europeo non sia stato posto in condizione di apprezzare i tratti
peculiari dell'ordinamento giuridico nazionale, estendendovi criteri
di giudizio elaborati nei confronti di altri Stati aderenti che, alla
luce di quei tratti, si mostrano invece poco confacenti al caso
italiano.
Quando tutti, o alcuni di questi indizi si manifestano, secondo
un giudizio che non può prescindere dalle peculiarità di ogni
singola vicenda, non vi è alcuna ragione che obblighi il giudice
comune a condividere la linea interpretativa adottata dalla Corte EDU
per decidere una peculiare controversia, sempre che non si tratti di
una "sentenza pilota" in senso stretto.
Solo nel caso in cui si trovi in presenza di un "diritto
consolidato" o di una "sentenza pilota", il giudice italiano sarà
vincolato a recepire la norma individuata a Strasburgo, adeguando ad
essa il suo criterio di giudizio per superare eventuali contrasti
rispetto ad una legge interna, anzitutto per mezzo di «ogni strumento
ermeneutico a sua disposizione», ovvero, se ciò non fosse possibile,
ricorrendo all'incidente di legittimità costituzionale (sentenza n.
80 del 2011). Quest'ultimo assumerà di conseguenza, e in linea di
massima, quale norma interposta il risultato oramai stabilizzatosi
della giurisprudenza europea, dalla quale questa Corte ha infatti
ripetutamente affermato di non poter «prescindere» (ex plurimis,
sentenza n. 303 del 2011), salva l'eventualità eccezionale di una
verifica negativa circa la conformità di essa, e dunque della legge
di adattamento, alla Costituzione (ex plurimis, sentenza n. 264 del
2012), di stretta competenza di questa Corte.
Mentre, nel caso in cui sia il giudice comune ad interrogarsi
sulla compatibilità della norma convenzionale con la Costituzione,
va da sè che questo solo dubbio, in assenza di un "diritto
consolidato", è sufficiente per escludere quella stessa norma dai
potenziali contenuti assegnabili in via ermeneutica alla disposizione
della CEDU, così prevenendo, con interpretazione costituzionalmente
orientata, la proposizione della questione di legittimità
costituzionale.
7.1.- I rimettenti sono consapevoli che la sentenza Varvara,
secondo la lettura che ne hanno dato, non riflette alcun orientamento
consolidato della giurisprudenza europea, e, anzi, presuppongono
dichiaratamente la carica innovativa dell'affermata incompatibilità
con l'art. 7 della CEDU di un provvedimento di confisca adottato con
una sentenza che contestualmente abbia accertato la responsabilità
personale, anzichè mediante una sentenza penale di condanna.
In questo contesto, entrambi i rimettenti avrebbero dovuto
vagliare i profili di costituzionalità implicati dalla vicenda,
muovendo dal presupposto che la sentenza Varvara non li vincolasse ad
attribuire all'art. 7 della CEDU il significato che invece ne hanno
tratto. La Corte di cassazione, inoltre, non avrebbe potuto in nessun
caso sposare un'interpretazione che lo stesso giudice rimettente
riteneva di dubbia costituzionalità.
L'erroneità del presupposto interpretativo sul vincolo derivante
dalla sentenza Varvara determina un'ulteriore ragione di
inammissibilità delle questioni.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia - Testo
A), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 9, 32, 41, 42 e 117,
primo comma, della Costituzione, dalla Corte di cassazione, terza
sezione penale, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001,
sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., dal
Tribunale ordinario di Teramo, in composizione monocratica, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI