1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 390 SENTENZA 4 - 11 luglio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali per l'esercizio delle funzioni delegate - Personale - Determinazione dei contingenti e trasferimento del personale regionale - Modalita' - Non fondatezza della questione. (Legge regione Toscana riapprovata il 14 febbraio 1989, artt. 2 e 3). (Cost., artt. 3, 97, primo comma, e 117). (089C0808) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO,
dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele
PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della
legge della Regione Toscana 96/1988 riapprovata il 14 febbraio 1989
dal Consiglio regionale, avente per oggetto: "Norme per
l'assegnazione del personale, dei mezzi finanziari per oneri
aggiuntivi e dei beni agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni
delegate", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificato il 2 marzo 1989, depositato in cancelleria l'11
successivo ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1989 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio, per il ricorrente, e
l'avv. Calogero Narese per la regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della legge della Regione Toscana (Norme
per l'assegnazione del personale, dei mezzi finanziari per oneri
aggiuntivi e dei beni agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni
delegate), riapprovata dal Consiglio regionale il 14 febbraio 1989,
in quanto ritiene che gli artt. 2 e 3 di tale legge violino gli artt.
3, 97, primo comma, e 117 della Costituzione.
Secondo il ricorrente, nel determinare il contingente numerico del
personale da comandare presso gli enti locali per l'esercizio delle
funzioni delegate, l'art. 2 della legge impugnata ne prevede uno
particolarmente numeroso senza una preventiva verifica delle esigenze
operative di ciascun ente delegatario delle attività regionali. Con
ciò risulterebbero violati il principio di ragionevolezza e quello
del buon andamento della pubblica amministrazione regionale che la
Costituzione garantisce agli artt. 3 e 97, primo comma, e 117.
Sempre ad avviso del ricorrente, gli stessi articoli della
Costituzione sarebbero violati dall'art. 3 della legge impugnata, il
quale, nel disciplinare le procedure per il trasferimento del
personale regionale agli enti delegati, consente modalità di
inquadramento derogatorie della disciplina contrattuale, violando
così il principio di parità di trattamento rispetto al personale
del ruolo regionale, nonchè il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. - Si è regolarmente costituita la Regione Toscana per chiedere
il rigetto del ricorso.
Dopo aver ricordato che la legge impugnata completa il riassetto
delle deleghe e ne costituisce condizione necessaria per il loro
pieno svolgimento in attuazione dell'art. 118 della Costituzione (per
il quale le funzioni amministrative regionali vengono normalmente
esercitate mediante delega alle province, ai comuni e agli enti
locali) e dell'art. 64 del proprio Statuto (che demanda alla legge
regionale il compito di stabilire le norme generali sulle predette
deleghe), la Regione Toscana rileva che, per valutare correttamente
la legge impugnata, occorrerebbe tener presente che tale regione è
quella che più di ogni altra ha provveduto a delegare le proprie
funzioni agli enti locali. Sulla base di questa premessa, ad avviso
della resistente non dovrebbe apparire irragionevole la
determinazione del contingente di personale operata dall'art. 2, che
corrisponde a quello attualmente adibito allo svolgimento delle
funzioni delegate maggiorato del 10% onde permettere una migliore
organizzazione delle predette funzioni. Allo stesso modo, non
dovrebbe apparire irragionevole, sempre secondo la regione, quanto
disposto dall'art. 3, secondo comma, sul riequilibrio qualitativo e
quantitativo del contingente, trattandosi di una previsione legata a
verifiche successive delle esigenze concrete degli enti delegatari.
In relazione alle restanti disposizioni dell'art. 3, censurate
perchè, nel prevedere modalità di inquadramento in deroga alla
disciplina dell'accordo nazionale recepito con legge regionale n. 62
del 1987, violerebbero i principi di parità di trattamento e del
buon andamento dell'amministrazione regionale, la resistente afferma
che tali deroghe, in quanto rispondenti alle peculiarità della
Regione Toscana, sarebbero pienamente giustificate alla luce della
sentenza n. 219 del 1984 di codesta Corte e dell'art. 2 della legge
n. 426 del 1985.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha depositato
una memoria, con la quale, oltre ad addurre più dettagliati
argomenti a sostegno delle proprie tesi, sottolinea, in relazione
alle censure sull'art. 2, che, a norma del successivo art. 3, il pur
modesto incremento del contingente del 10% è destinato ad essere
riassorbito una volta effettuata l'operazione di riequilibrio e, in
relazione alle censure sull'art. 3, che la stessa legislazione
statale prevede numerose ipotesi di benefici stabiliti per
incentivare la mobilità del personale.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti della legge della
Regione Toscana (Norme per l'assegnazione del personale, dei mezzi
finanziari per oneri aggiuntivi e dei beni agli enti locali per
l'esercizio delle funzioni delegate), riapprovata senza modifiche dal
Consiglio regionale il 14 febbraio 1989, concernono in particolare
gli artt. 2 e 3 della predetta legge.
L'art. 2 è sospettato d'incostituzionalità per violazione del
principio di ragionevolezza e di quello del buon andamento della
amministrazione pubblica regionale (artt. 3, 97, primo comma, e 117
della Costituzione), in quanto, nel determinare l'ammontare di
personale da comandare presso gli enti locali per l'esercizio delle
funzioni delegate, stabilirebbe un contingente troppo elevato e non
giustificato da una preventiva verifica delle effettive necessità
funzionali derivanti dall'attribuzione delle deleghe stesse.
L'art. 3, invece, nel regolare le procedure per il trasferimento
del personale regionale agli enti delegati consentendo modalità di
inquadramento derogatorie rispetto alla disciplina contrattuale,
violerebbe tanto il principio del buon andamento dell'amministrazione
pubblica regionale (artt. 97, primo comma, e 117 della Costituzione),
quanto il principio della parità di trattamento tra il personale
suddetto e quello del ruolo regionale (art. 3 della Costituzione).
2. - Vanno innanzitutto respinte le censure sollevate nei
confronti degli artt. 2 e 3 della legge impugnata sotto il profilo
della violazione del principio della ragionevolezza e di quello del
buon andamento dell'amministrazione pubblica regionale (artt. 3, 97,
primo comma, e 117 della Costituzione).
È un punto fermo della giurisprudenza di questa Corte che il
giudizio di legittimità costituzionale di una legge che si presume
contrastante con i parametri ora indicati non può comportare un
esame sul merito o sull'opportunità delle norme impugnate, nè
tantomeno può implicare una revisione o una riformulazione della
ponderazione degli interessi che il legislatore ha compiuto
nell'esercizio della sua insindacabile discrezionalità. In tali casi
il giudizio di legittimità costituzionale non può consistere che in
una valutazione meramente esterna delle scelte legislative, che
riguardi la palese arbitrarietà o la manifesta irragionevolezza
della disciplina denunciata (v., ad esempio, sentt. nn. 123 del 1968,
10 e 16 del 1980, 185 del 1982, 277 del 1983, 1032 e 1130 del 1988 ).
Del resto, non va neppure dimenticato che la legge regionale, al
pari di ogni altro atto avente valore di legge, non esige una
motivazione, nè richiede come elemento di validità che le esigenze
che intende soddisfare con le proprie disposizioni debbano essere
documentate sia sotto il profilo quantitativo sia sotto quello
qualitativo.
Posto in questi ristretti limiti, il giudizio sui dubbi di
costituzionalità sollevati, sotto i profili indicati, in relazione
agli artt. 2 e 3 della legge impugnata non può essere che negativo.
2.1. - In attuazione di quanto disposto dall'art. 6 del d.P.R. 13
maggio 1987, n. 268 (Norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo sindacale per il triennio 1985-87, relativo al comparto
del personale degli enti locali), che ha demandato alle leggi
regionali la disciplina del trasferimento del personale necessario
all'esercizio delle funzioni delegate agli enti locali, nonchè di
quanto disposto dall'art. 6 della legge regionale 29 dicembre 1987,
n. 62, che ha recepito l'accordo sindacale prima ricordato, l'art. 2
della legge impugnata, nel dettare norme vo'lte ad assicurare agli
enti locali risorse umane adeguate all'espletamento delle funzioni
delegate, ha definito, in sede di prima applicazione, in 2498 posti
il contingente numerico complessivo del personale da comandare o
trasferito agli enti locali per lo svolgimento delle predette
funzioni.
Considerato che attualmente in posizione di comando vi sono 2078
dipendenti del ruolo unico regionale, la relativa maggiorazione non
può dirsi frutto di una decisione legislativa arbitraria o
palesemente irragionevole, ove si tengano presenti tre elementi di
particolare rilievo. Innanzitutto, a seguito dell'entrata in vigore
di numerose leggi regionali che hanno delegato a vari enti locali
l'esercizio di funzioni amministrative di spettanza regionale, è
sostanzialmente mutata la distribuzione del personale fra gli enti
delegatari, pur restando fermo il numero complessivo di 2078 unità
di personale del ruolo unico regionale in posizione di comando presso
gli enti locali. Inoltre, si deve tener presente che la stessa legge
impugnata, all'art. 3, secondo comma, prevede che, entro centottanta
giorni dall'entrata in vigore della medesima legge, la Giunta
regionale, previo confronto con le organizzazioni sindacali,
definisca, nei limiti del contingente complessivo prima indicato, il
riequilibrio quantitativo e qualitativo del personale fra le varie
qualifiche funzionali, riequilibrio che è espressamente finalizzato
alla garanzia della migliore funzionalità delle attività e dei
servizi oggetto di delega. Infine, va considerato che, stando alle
disposizioni della legge impugnata, dalla destinazione del personale
regionale agli enti locali a seguito di comando o di trasferimento
non discende un incremento del personale del ruolo unico regionale.
Nè va trascurato come elemento di sfondo che, nel dare attuazione
all'art. 118, terzo comma, della Costituzione e all'art. 64 del
proprio Statuto, i quali esigono che le funzioni amministrative
regionali siano normalmente esercitate mediante delega alle Province,
ai Comuni e agli altri enti locali, la Regione Toscana ha
comparativamente dato particolare sviluppo a tale modalità
organizzativa.
2.2. - Per le ragioni ora accennate non può considerarsi viziato
di manifesta irragionevolezza, nè appare contrario al buon andamento
dell'amministrazione regionale, l'art. 3 della legge impugnata, il
quale contiene una deroga rispetto alla disciplina contrattuale
nazionale recepita dall'art. 6 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, in
quanto conferisce un beneficio non previsto nella suddetta disciplina
a favore del personale in posizione di comando che intende transitare
nei ruoli degli enti locali.
Premesso che, ai sensi dell'art. 10 u.c. della legge 29 marzo
1983, n. 93, come modificato a seguito della sentenza n. 219 del 1984
di questa Corte, dall'art. 2 della legge 8 agosto 1985, n. 426, la
legge regionale che recepisce nel proprio ordinamento la disciplina
contenuta nell'accordo nazionale può introdurre, entro i limiti
delle disponibilità finanziarie appositamente stanziate dal bilancio
regionale, gli opportuni adeguamenti della normativa recepita alle
peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali e degli enti
pubblici dipendenti dalla regione, non può apparire irrazionale che
il legislatore regionale stabilisca una disciplina derogatoria
rispetto a quella nazionale in considerazione del particolare
sviluppo in Toscana del settore delle funzioni amministrative
delegate agli enti infraregionali.
Del resto, nel disporre che, ove i posti non risultino ricoperti
al termine del riequilibrio quantitativo e qualitativo, questi sono
messi a concorso tra il personale in posizione di comando
appartenente alle qualifiche funzionali immediatamente inferiori a
quelle cui si riferisce il concorso stesso e nel prevedere, pertanto,
l'incentivo di un passaggio alla qualifica superiore non prefigurato
dal contratto nazionale, l'art. 3 non contempla una concessione
automatica del beneficio, ma subordina espressamente tale passaggio
al superamento di un concorso per titoli e per esame, ancorchè
riservato.
Nè, infine, va trascurata la circostanza che anche nella
legislazione statale i procedimenti relativi alla mobilità del
personale sono sovente accompagnati dalla previsione di incentivi
rappresentati da benefici di carriera o da vantaggi economici (v.
art. 8, quarto comma, del decreto del Ministro per la funzione
pubblica 2 marzo 1989, nonchè già art. 68 del d.P.R. 30 giugno
1972, n. 748).
3. - Del pari infondata è la censura mossa all'art. 3 per la
dedotta violazione del principio di parità di trattamento (art. 3
della Costituzione).
L'infondatezza del dubbio relativo alla presunta disparità di
trattamento che si creerebbe tra il personale comandato che può
beneficiare dei concorsi riservati e il restante personale regionale
discende dal semplice rilievo che la dedotta disparità riguarda
categorie non omogenee e non comparabili. La differenza di
trattamento, infatti, discende dal superamento di concorsi pubblici,
al termine dei quali i vincitori sono trasferiti nei ruoli degli enti
delegati. In conseguenza di ciò, costoro vengono a trovarsi in una
posizione non comparabile con quella relativa ai dipendenti inseriti
nel ruolo unico regionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 2 e 3 della legge della Regione Toscana (Norme per
l'assegnazione del personale, dei mezzi finanziari per oneri
aggiuntivi e dei beni agli Enti locali per l'esercizio delle funzioni
delegate), riapprovata il 14 febbraio 1989, in riferimento agli artt.
3, 97, primo comma, e 117 della Costituzione, sollevate dal
Presidente del Consiglio dei Ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 luglio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0808