1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 13-2-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 2012
Ordinanza del 20 dicembre 2012 emessa dal Tribunale regionale giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Albatici Rossano ed altri contro Universita' degli studi di Trento, Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca e Provincia autonoma di Trento. . Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati, che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36 e 97. (13C00033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 13-2-2013)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 217 del 2011, proposto da:
Rossano Albatici, Marco Bee, Riccardo Ceccato, Giovanni
Ciappelli, Diego Colombo, Roberta Cuel, Antonella Degl'Innocenti,
Alessandra Di Ricco, Giuseppe Espa, Alessandro Fambrini, Roberto
Gabriele, Paolo Gatti, Stefano Gialanella, Elena Maria Liverani,
Carla Locatelli, Claudio Migliaresi, Gabriella Moretti, Antonella
Motta, Amabile Penati, Sandra Pietrini, Gian Domenico Soraru,
rappresentanti difesi dagli avv.ti Eugenio Barrile e Michele Kumar,
con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Trento,
piazza Mostra n. 15;
Contro:
Università degli Studi di Trento, in persona del legale
rappresentante pro tempore, Ministero dell'Istruzione
dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Trento, nei cui uffici in Largo Porta Nuova, n. 9, sono per
legge domiciliati;
Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli,
Marialuisa Cattoni e Lucia Bobbio ed elettivamente domiciliata presso
l'Avvocatura della Provincia in Trento, piazza Dante, n. 15;
Per l'accertamento:
del diritto dei ricorrenti a godere della progressione
economica così come prevista e disciplinata dagli articoli 36 e 38
del d.P.R. n. 382/1980 e del conseguente diritto a percepire
l'adeguamento stipendiale e le differenze retributive legate alla
maturazione delle c.d. classi biennali ed ai c.d. scatti biennali
medio tempore eventualmente intervenuta; del diritto dei ricorrenti a
vedersi comunque computata, sia ai fini giuridici che economici,
l'anzianità da essi maturata nel periodo compreso tra 1° gennaio
2011 ed il 31 dicembre 2013; del diritto à percepire «l'aumento»,
previsto, per i soli ricercatori in attesa di conferma, dopo il primo
anno di servizio, dall'art. 1, comma 2, del d.l. n. 7/2005;
nonchè, per quanto occorrer possa,
per l'annullamento dei cedolini stipendiali nella parte in
cui «bloccano» i c.d. contatori dell'anzianità maturata in asserita
applicazione dell'art. 9, comma 21, del d.l. 78/2010 come convertito
in legge 30 luglio 2010 a 122;
per l'annullamento del c.d. «Patto di stabilità per
l'Universita'» nella parte in cui dispone per il personale docente
l'esclusione della maturazione delle classi e degli scatti di
stipendio e di qualsiasi altro atto collegato ancorchè non
conosciuto ed eventualmente precedente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università degli
Studi di Trento, del Ministero dell'Istruzione dell'Università e
della Ricerca e della Provincia autonoma di Trento;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2012 il cons.
Fiorenzo Tomaselli e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, i ricorrenti
in epigrafe, tutti docenti universitari di ruolo (ordinari,
associati, ricercatori) in servizio presso l'Università degli Studi
di Trento, hanno contestato il blocco delle classi e degli scatti
stipendiali previsto dal d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito in
L. 30 luglio 2010 n. 122, e applicato dall'Ateneo agli istanti sulla
base dell'art. 9, comma 21, della citata legge n. 122/2010 (c.d.
Finanziaria Tremonti), nonchè delle prescrizioni di recepimento
dello stesso d.l. n. 78/2010, contenute nel c.d. «Patto di stabilità
per l'Universita'», approvato dalla Provincia autonoma di Trento e
dall'Università di Trento, ai sensi dell'art. 9 della L.P. 27
dicembre 2010, n. 27.
2. Il Tribunale ha deciso con sentenza parziale in ordine alle
doglianze dedotte con i primi tre motivi di gravame ed ha lasciato
impregiudicata la censura di cui al quarto motivo, in cui i
ricorrenti, in quanto destinatari delle disposizioni di cui all'art.
9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, come convertito in L. 30
luglio 2010 n. 122, eccepiscono l'illegittimità costituzionale di
tale norma, recante il blocco delle dinamiche stipendiali per il
triennio 2011-2013, per le seguenti ragioni:
A) contrasto con l'art. 3 Cost. (violazione del principio di
eguaglianza tra categorie di lavoratori sostanzialmente omogenee e
addirittura interne al medesimo comparto).
Il blocco degli adeguamenti e degli scatti previsto dal
menzionato comma 21 sarebbe incostituzionale perchè colpisce una
categoria di lavoratori (c.d. «non contrattualizzati»), lasciando
immuni altre categorie ed, all'interno della categoria stessa,
penalizzerebbe maggiormente i docenti con minore anzianità. Inoltre,
la durata del sacrificio economico non è circoscritta ad un periodo
breve ma si prolunga per ben tre anni e comunque violerebbe il
principio di capacità contributiva.
Inoltre, l'esclusione di successivi recuperi rispetto ai
meccanismi di adeguamento retributivo comporta effetti non
transitori, ma permanenti ed irreversibili sulle future dinamiche
retributive dei docenti universitari;
B) contrasto con gli artt. 36 e 37 Cost. (violazione del
principio della proporzionalità tra retribuzione e prestazione
lavorativa e del principio della parità di retribuzione a parità di
lavoro). La citata normativa di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. n.
78/2010, comportante il blocco degli automatismi stipendiali (classi
e scatti) legati all'anzianità di servizio, violerebbe i principi di
proporzionalità di cui all'art. 36 della Costituzione, il quale
intende tutelare il lavoratore, garantendogli un rapporto di
corrispondenza tra la retribuzione e la quantità e qualità del
lavoro prestato.
Le norme sub judice avrebbero un effetto diretto (per di più
irrecuperabile) sulla retribuzione del lavoratore in senso
drasticamente riduttivo, senza che vi sia alcuna proporzionalità tra
detto decremento della retribuzione e livello qualitativo e
quantitativo dell'attività lavorativa prestata.
Inoltre, il decurtamento dell'incremento della retribuzione
avviene sulla base di un mero meccanismo temporale senza distinzione
alcuna tra le categorie di personale universitario interessate, nè
tra i diversi soggetti della stessa categoria;
C) contrasto con l'art. 77 Cost.
La mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza
dell'intervento attuato con il citato art. 9, comma 21, del d.l. n.
78/2010 apparirebbero evidenti nella misura in cui si dispongono
correzioni alle politiche di spesa pubblica con effetto differito
rispetto al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge;
D) contrasto con gli artt. 3, 33 e 34 Cost. (violazione del
principio di ragionevolezza con riguardo agli effetti retroattivi
della previsione legislativa, nonchè del combinato disposto degli
artt. 3, comma secondo, 9, comma primo, 33 e 34 della Costituzione).
L'effetto retroattivo delle richiamate norme legislative statali,
sostanziandosi in una modifica delle condizioni lavorative di
personale del settore dell'università pubblica già in servizio, del
quale riduce drasticamente la retribuzione (ed il futuro trattamento
pensionistico), contrasterebbe con l'interesse costituzionalmente
garantito ad un sistema di formazione e ricerca universitario in
grado di svolgere la sua funzione istituzionale;
E) contrasto con l'art. 53 Cost. e violazione del criterio
della progressività.
Il più volte richiamato comma 21 introdurrebbe in via
surrettizia una forma di prelievo tributario, in aperto contrasto con
i principi di uguaglianza, di capacità contributiva e di
progressività sanciti dall'articolo 53 della Costituzione, colpendo
in modo illogico e discriminatorio la retribuzione dei soli
dipendenti pubblici, e, tra questi, in particolare, di quelli c.d.
«non contrattualizzati». La manovra, infatti, prevedendo il blocco
del sistema delle classi e degli scatti degli stipendi dei docenti
universitari, rappresenterebbe una prestazione patrimoniale coattiva.
I ricorrenti chiedono dunque che, previa rimessione alla Corte
Costituzionale della sollevata questione di legittimità
costituzionale sotto gli indicati profili, sia accertato il loro
diritto alla percezione della retribuzione integrale, senza tener
conto dei tagli apportati dal citato d.l. n. 78/2010.
3. La rilevanza della sollevata questione di legittimità
costituzionale discende dalla considerazione che:
a) i ricorrenti sono tutti docenti universitari, appartenenti
ad una categoria non contrattualizzata, come tali colpiti dalla
censurata norma di legge, con una incidenza significativa del loro
trattamento retributivo;
b) la riportata norma del d.l. n. 78 è stata fatta oggetto
di plurimi motivi di ricorso, con i quali sono state prospettate
molteplici lesioni di precetti costituzionali;
c) il presente giudizio ha un proprio, specifico petitum,
separato e distinto dalla questione di costituzionalità, sul quale
questo giudice remittente è legittimamente chiamato a decidere, in
ragione della propria giurisdizione esclusiva e competenza
territoriale (cfr.: Corte Cost., sentt. n. 4 del 2000 e n. 38 del
2009). Tale petitum consiste nel riconoscimento del diritto dei
ricorrenti a conservare la propria retribuzione, senza le
decurtazioni disposte dal citato comma 21 dell'art. 9 del d.l. n.
78/2010 e, trattandosi di disposizione di diretta ed immediata
applicazione, sarebbe difficile accedere al riconoscimento di tale
diritto, se non attraverso la rimozione della norma, cui si può
pervenire unicamente attraverso la declaratoria di illegittimità
costituzionale della stessa e non certo mediante applicazioni od
interpretazioni alternative.
Ritiene inoltre il Collegio che la questione di legittimità
costituzionale, come prospettata dai ricorrenti e comunque rilevabile
d'ufficio, sia non manifestamente infondata sotto plurimi e
concorrenti aspetti, di seguito esplicitati.
4. Va premesso che il decreto-legge n. 78 del 2010 è stato
adottato, come recita il suo preambolo, in considerazione della
«straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il
contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione
fiscale ai fini della stabilizzazione finanziaria, nonchè per il
rilancio della competitività economica».
Nel quadro di una serie di previsioni finalizzate al contenimento
ed alla riduzione della spesa pubblica si colloca, appunto, l'art. 9,
relativo al contenimento delle spese in materia di pubblico impiego,
che al comma 21 così recita: «I meccanismi di adeguamento
retributivo per il personale non contrattualizzato di cui
all'articolo 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, così
come previsti dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di
acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi. Per le
categorie di personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, che fruiscono di un
meccanismo di progressionè automatica degli stipendi, gli anni 2011,
2012 e 2013 non sono utile ai fini della maturazione delle classi e
degli scatti di stipendio previste dai rispettivi ordinamenti. Per il
personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 e successive modificazioni le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici.»
In concreto e con riferimento specifico al personale c.d. non
contrattualizzato il controverso comma 21 dell'art. 9 fissa due punti
rilevanti:
a) i "meccanismi di adeguamento retributivo", come previsti
dall'articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, "non si
applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di
acconto, e non danno comunque luogo a successivi recuperi»;
b) per le medesime categorie di personale «che fruiscono di
un meccanismo di progressione automatica degli stipendi, gli anni
2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini della maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio previsti dai rispettivi
ordinamenti». Circa i criteri di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 della L. n. 448 del 1998, giova rammentare che secondo
tale disposizione «a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi,
l'indennità integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi
dei docenti e dei ricercatori universitari...sono adeguati di diritto
annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'ISTAT,
conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici
dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa
l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo Istituto
per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali»
(comma 1) e che «la percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal
comma 1 è determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri
per la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica. A tal fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT
comunica la variazione percentuale di cui al comma 1. Qualora i dati
necessari non siano disponibili entro i termini previsti,
l'adeguamento è effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno
precedente, salvo successivo conguaglio» (comma 2).
Il sistema di adeguamento, dunque, è un criterio di
determinazione stipendiale per relationem, con riferimento
all'andamento delle dinamiche retributive degli altri settori del
pubblico impiego, di cui il meccanismo dell'adeguamento rappresenta
l'indice rilevatore di variazioni del livello retributivo già
intervenute per effetto della contrattazione collettiva di comparto e
di cui si deve tener conto per assicurare che lo stipendio erogato ai
dipendenti pubblici non contrattualizzati risponda ai principi
fissati nell'art. 36 della Costituzione; altrimenti, per il predetto
personale le dinamiche salariali assicurate dalla contrattazione
dovrebbero essere di volta in volta determinate con i procedimenti
autoritativi di produzione eteronoma.
Per quanto concerne, invece, gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del d.P.R. n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza
universitaria», e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi
negli anni) prevede che la progressione economica dei docenti di
ruolo delle università si sviluppa in una serie di «classi» e
«scatti» biennali di stipendio, analogamente a quanto avviene per le
altre categorie di impiegati pubblici non privatizzate.
In applicazione del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per
l'intero triennio 2011 - 2013 le retribuzioni dei docenti
universitari sono escluse tanto dai meccanismi di adeguamento di cui
all'art. 24 della L. n. 448 del 1998, quanto dall'applicazione degli
aumenti retributivi («scatti» e «classi» di stipendio) collegati
all'anzianità di ruolo; gli adeguamenti ed aumenti ricominceranno a
decorrere a partire dal 2014, con espressa esclusione, però, di ogni
possibilità di «recupero» degli incrementi che sarebbero spettati
per il triennio 2011 - 2013.
La manovra posta in essere dal Governo nei confronti dei docenti
universitari appare tanto più illegittima, ove si consideri che le
ricordate misure di congelamento delle dinamiche salariali in verità
non sono le prime ad incidere negativamente sulle retribuzioni dei
docenti universitari, in quanto i trattamenti retributivi degli
stessi, anche negli anni antecedenti l'intervento d'urgenza del 2010,
sono stati oggetto di analoghe politiche restrittive, sempre
orientate ad esigenze di contenimento della spesa pubblica. Già per
l'anno 2007, infatti, in applicazione dell'art. 1, comma 576, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007 la prima del Governo
Prodi), l'adeguamento retributivo previsto dall'art. 24 della L. n.
448 del 1998 è stato corrisposto solo nella misura del 70%.
Successivamente, l'art. 69 d.l. n. 112 del 25 giugno 2008 (c.d.
decreto Brunetta) come convertito in L. 6 agosto 2008, n. 133 ha
previsto, per il c.d. personale «non contrattualizzato», il
differimento di 12 mesi della maturazione dell'aumento biennale o
della classe di stipendio, nel limite del 2,5%.
5. Ciò chiarito, ritiene il Collegio che la sollevata questione
di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, d.l. n. 78/2010
(come convertito con L. n. 122/2010) vada anzitutto riguardata sotto
il profilo della violazione dell'art. 3 Cost.
In proposito, occorre rammentare che la Corte costituzionale, in
occasione di pregresse manovre economiche, recanti deroghe temporanee
ai ricordati meccanismi rivalutativi di adeguamento, disposte, in
particolare, in occasione dell'altrettanto grave congiuntura
economica del 1992, ha già indicato i limiti entro i quali un tale
intervento può ritenersi rispettoso dei richiamati principi
costituzionali, osservando che «norme di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarietà sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso».
In quel caso il sacrificio era limitato ad un anno.
Nella fattispecie disciplinata del censurato comma 21,
l'intervento normativo in questione non solo copre potenzialmente un
arco di tempo superiore alle individuate esigenze di bilancio ( come
si specificherà tra poco), ma soltanto apparentemente è limitato
nel tempo, se si considerano le analoghe misure pregresse che hanno
già colpito i meccanismi di adeguamento, in particolare, con
riferimento all'art. 1, comma 576, della ricordata legge 27 dicembre
2006, n. 296, che riduceva la corresponsione dell'adeguamento
maturato.
In definitiva, la disciplina censurata eccede i ragionevoli
limiti temporali del raffreddamento delle dinamiche retributive, per
di più disposto in danno di una sola categoria di pubblici
dipendenti.
Peraltro, a ulteriore conferma del carattere non «eccezionale» e
non «transeunte» della disciplina, si consideri come di recente il
d.l. n. 98 del 2011, convertito nella L. n. 111 del 2011, all'art.
16, comma 1, lett. b), preveda la «proroga fino al 31 dicembre 2014
delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime».
Ora, in presenza di una reiterazione a percussione di misure
patrimoniali afflittive, la natura eccezionale e transitoria di una
disposizione non può più essere predicata, credibilmente e
plausibilmente anche per la prevedibilità della sua reiterazione nel
tempo futuro; il Legislatore così sta violando i criteri della
certezza e prevedibilità delle norme giuridiche ed, in definitiva,
della loro ragionevolezza.
D'altra parte, la violazione del principio di eguaglianza e
ragionevolezza, ex art. 3 Cost., è stata recentemente recepita dalla
stessa Corte costituzionale con riferimento all'analoga norma
contenuta nel comma 22 del citato art. 9, relativamente al blocco del
meccanismo di adeguamento automatico delle retribuzioni dei
magistrati, per la disparità di trattamento che deriva in danno di
tale categoria di pubblici dipendenti (sentenza n. 223 dell'11
ottobre 2012).
6. Degna di rilievo appare pure la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del ricordato d.l. n. 78 del
2010, in relazione all'art. 6, comma 14, e all'art. 8, comma 1, della
L. n. 240 del 2010, per violazione degli artt. 3 e 36 Cost., con
riferimento al diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del lavoro prestato.
Invero, il meccanismo delle «classi» e degli «scatti» dei docenti
universitari è in corso di profonda revisione ed è destinato ad
essere radicalmente innovato a seguito dell'entrata in vigore della
ricordata legge 30 dicembre 2010, n. 240 ( Norme in materia di
organizzazione delle università, di personale accademico e
reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e
l'efficienza del sistema universitario ), il cui art. 8 prevede che,
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa legge, il
Governo adotti regolamenti "per la revisione della disciplina del
trattamento economico dei professori e dei ricercatori universitari",
introducendo, tra l'altro, la «trasformazione della progressione
biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale».
L'art. 6, comma 14, della legge n. 240 stabilisce che i nuovi
«scatti» triennali non saranno più automaticamente collegati al mero
decorso del tempo, ma saranno attribuiti, previa richiesta
dell'interessato accompagnata da una «relazione triennale sul
complesso delle attività didattiche, di ricerca e gestionali
svolte», a seguito di una valutazione, demandata alle singole
università, sull'insieme delle attività svolte dal docente nel
triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non
si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «la richiesta di
attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che sia
trascorso almeno un anno accademico».
Dunque, gli «automatismi» per classi e scatti su cui incide
l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, sono destinati a
scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del tutto diverso,
che presenta cadenza triennale anzichè biennale e non ha più alcun
carattere di «automatismo» per assumere, invece, valenza premiale sul
piano retributivo.
Per effetto dell'art. 6, comma 4, e dell'art. 8 della legge n.
240/2010, il nuovo regime degli scatti per i docenti universitari
resterà soggetto alla sospensione di cui all'art. 9, comma 21, del
d.l. n. 78 del 2010 e dunque avrà applicazione solo a decorrere dal
1° gennaio 2014.
Ebbene, appare allora illogico applicare tale blocco, riferito
alle (sole) progressioni «automatiche», anche a forme di progressione
stipendiale che non presentano più alcun «automatismo», con
conseguente violazione dell'art. 3 cost. e del generale canone della
ragionevolezza.
Inoltre, l'applicazione del richiamato art. 9, comma 21, produce
l'irragionevole slittamento in avanti di tre anni (dopo il 2014)
degli effetti di una riforma che, superando il sistema degli
automatismi stipendiali «a pioggia» a favore di una progressione
economica intimamente legata alla valutazione dell'effettiva
attività didattica e di ricerca svolta dal docente negli anni
precedenti, è volta ad introdurre meccanismi di premialità fondati
sul merito, e quindi ad assicurare, come prevede appunto l'art. 9
Cost., la promozione e lo sviluppo della cultura e della ricerca
scientifica e tecnica, nonchè, più in generale, il principio di
efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, sancito dall'art.
97 .
È violato, infine, l'art. 36 Cost., in quanto il meccanismo
degli scatti, specie se legato ad una valutazione dell'attività
effettivamente svolta, come previsto dalla riforma, è collegato al
principio di proporzionalità tra la retribuzione percepita e la
qualità e la quantità del lavoro prestato dal docente.
6.1 L'applicazione del blocco determina inoltre sperequazioni
all'interno della stessa categoria dei docenti perchè viene
applicata una misura indistinta a classi di stipendio disomogenee,
provocando un effetto regressivo, perchè colpisce in maniera più
penalizzante le fasce stipendiali più basse.
In particolare è da evidenziare al riguardo che:
per i professori, ordinari o associati, la progressione
economica si sviluppa in sei classi biennali di stipendio pari
ciascuna all'8 per cento della classe attribuita ai medesimi all'atto
della nomina ad ordinario ovvero del giudizio di conferma ed in
successivi scatti biennali del 2,50 per cento calcolati sulla classe
di stipendio finale (art. 36 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382);
per i ricercatori confermati, la progressione economica si
sviluppa in sette classi biennali di stipendio pari ciascuna all'8
per cento del parametro iniziale 330 ed in successivi scatti biennali
del 2,50 per cento (art. 38 d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, cit.).
È quindi palese che, a seguito del blocco di classi e scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è più incisivo sulle fasce di
stipendio dei docenti con minore anzianità, che non hanno ancora
maturato tutte le classi dell'8%, rispetto a quelli con oltre 16 anni
di anzianità che, per tale condizione, hanno già maturato tutte le
classi e ricevono ormai soltanto scatti del 2,50%, il cui
congelamento pesa dunque in maniera assai minore sulla retribuzione
percepita.
6.2 Oltre a ciò, il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma
21, comporta l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli
scatti, rispetto ai «meccanismi di adeguamento retributivo», di cui
all'art. 24 della ricordata legge n. 448/1998.
Ogni possibilità di recupero è esclusa anche per quanto attiene
alla «maturazione delle classi e degli scatti di stipendio», e
l'anzianità di servizio riprenderà a decorrere, a partire dal 2014,
come se il triennio 2011- 2013 non fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i meccanismi
di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere, saltando del
tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità di carriera e
sui correlati istituti saranno perduti definitivamente.
Si genera così un'alterazione del meccanismo di adeguamento
delle retribuzioni di cui all'art. 24 della L. n. 448 del 1998, che
era ed è finalizzato a salvaguardarne il valore reale delle
retribuzioni rispetto all'aumento del costo della vita.
Oltretutto, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismi di «adeguamento retributivo» di cui all'art. 24 citato
per ridimensionarne temporaneamente la portata (in misura e con
effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto accade oggi), è
stato previsto espressamente che, pur rimanendo esclusa la
corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a decorrere al
cessare della misura temporanea, senza cancellare gli effetti del
tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d.l. n. 112 del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo.
7. A parere del Collegio non è, invece, condivisibile
l'argomento svolto dai ricorrenti secondo cui vi sarebbe violazione
del principio di capacità contributiva ex art. 53 Cost.
Tale argomento presuppone, infatti, che alla disposizione in
esame sia riconosciuta natura tributaria.
Sennonchè il blocco degli automatismi, delle classi e degli
scatti non costituisce ablazione di somme trattenute da parte del
datore di lavoro e da costui successivamente versate nelle casse
dell'erario, ma soltanto un non aumento, cioè un congelamento del
trattamento economico in atto.
Non sussiste quindi una riduzione della retribuzione in
godimento, con la conseguenza che manca uno degli elementi essenziali
della fattispecie tributaria e cioè quello della effettiva
decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo.
8. Ciò premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, il Tribunale Regionale di Giustizia
Amministrativa solleva questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010 n. 78, convertito con
legge 30 luglio 2010 n. 122, per contrasto con gli artt. 3, 36 e 97
della Costituzione, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata secondo i profili e per le ragioni sopra indicate, con
sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana della decisione della Corte
Costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 e 80
del c.p.a. ed all'art. 295 c.p.c.

P. Q. M.

Dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78 convertito, con
modificazioni, in L. 30 luglio 2010 n. 122 in relazione agli artt. 3,
36 e 97 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale.
Ordina alla Segreteria di questo Tribunale di provvedere alla
notifica della presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè alla comunicazione
della stessa al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei Deputati.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Cosi deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 21
giugno 2012.

Il Presidente: Pozzi


L'estensore: Tomaselli