1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 28-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1114 SENTENZA 12 - 20 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro - Personale delle esattorie vacanti - Disciplina concernente la conferma del rapporto di lavoro - Obbligatorieta' e possibilita' di conferma effettuata dalla S.E.V. (Societa' esattorie vacanti) - Infondatezza. (D.-L. 6 gennaio 1986, n. 2, art. 1, sesto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 7 marzo 1986, n. 60). (Cost., artt. 3 e 35) (088C1958) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 28-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale del D.L. 6 gennaio 1986,
n. 2 (Disposizioni urgenti per assicurare la continuità della
riscossione delle imposte dirette e per il differimento di taluni
termini in materia tributaria e di interventi straordinari nel
Mezzogiorno. Disposizioni in tema di monopoli di Stato e di imposta
di registro), convertito, con modificazioni, nella legge 7 marzo
1986, n. 60, promosso con ordinanza emessa il 15 febbraio 1988 dal
Pretore di Nocera Inferiore nel procedimento civile vertente tra
Smaldone Arturo e S.p.A. S.E.V. (Società Esattorie Vacanti),
iscritta al n. 195 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,
dell'anno 1988.
Visto l'atto di costituzione della S.p.A. S.E.V. (Società
Esattorie Vacanti) nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 novembre 1988 il giudice
relatore Ugo Spagnoli
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 15 febbraio 1988, il Pretore di Nocera
Inferiore ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 35 Cost. la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 D.L. 6 gennaio
1986, n. 2, convertito nella legge 7 marzo 1986, n. 60 "nella parte
in cui richiamando, al sesto comma, in via di esclusione, il d.P.R.
15 maggio 1963, n. 858, e fondando la propria esistenza sulla legge 4
agosto 1977, n. 524, consente che l'obbligatorietà e la possibilità
di conferma in servizio del personale dell'esattoria vacante venga
effettuata dalla S.E.V. (Società Esattorie Vacanti) in ottemperanza
all'art. 2 legge 4 agosto 1977, n. 524".
Il giudice a quo premette che la legge 4 agosto 1977, n. 524 allo
scopo di garantire allo Stato la riscossione delle entrate tributarie
in un periodo in cui, dopo la modifica del sistema di riscossione
seguito alla riforma del 1973, era prevedibile che molte esattorie
sarebbero state abbandonate alla scadenza del 31 dicembre 1974 -
impose al sistema esattoriale la costituzione ed il mantenimento in
vita di una Società (la S.E.V. appunto) alla quale le esattorie non
altrimenti collocabili potessero essere assegnate d'ufficio onde
essere gestite sino al momento in cui avrebbe preso il via il nuovo
sistema.
Circa la sorte dei lavoratori in servizio presso tali esattorie,
la legge non garantì comunque il loro passaggio alla S.E.V. ma, per
evitare che su questa - già obbligata ad assumere la gestione di
aziende improduttive - gravasse l'onere di artificiosi gonfiamenti di
organici, stabilì, all'art. 2, che dovesse essere confermato il
personale in servizio al 31 dicembre 1974 che a tale data risultava
iscritto da almeno tre mesi al Fondo di previdenza degli impiegati
esattoriali. Per il personale assunto successivamente, la conferma
era prevista come facoltativa, a condizione che esso avesse la
suindicata minima iscrizione al Fondo e che "resti invariato il
numero degli addetti alla esattoria rispetto alla situazione in atto
al 31 dicembre 1974".
L'impugnato art. 1, sesto comma, del D.L. 6 gennaio 1986, n. 2,
convertito con modificazioni nella legge 7 marzo 1986, n. 60, dispone
a sua volta che "Alla Società esattorie vacanti sono conferite le
esattorie comunque vacanti dal 1 gennaio 1986 e per le quali non è
stato effettuato il collocamento nei modi previsti" dal d.P.R. 15
maggio 1963, n. 858.
Premesso, in punto di rilevanza, che tale disposizione costituisce
"presupposto dell'assegnazione alla S.E.V. dalla esattoria di
Scafati" il Pretore osserva che con essa - attraverso una proroga
indiscriminata - diventa ordinario il sistema che nella l. n. 524 del
1977 era transitorio e prefissato nel tempo, in quanto limitato al
periodo 1975-1983.
Ora, poichè il principio generale posto dall'art. 140 d.P.R. 15
maggio 1963, n. 858 (Testo unico delle leggi sui servizi della
riscossione delle imposte dirette) è quello del mantenimento in
servizio del personale in caso di trapasso di gestione dell'esattoria
(semprechè sia iscritto da almeno tre mesi al Fondo di previdenza),
l'adozione - in via non più transitoria ma definitiva - del diverso
criterio per cui la conferma è invece, in base alle predette
disposizioni, facoltativa contrasta, ad avviso del giudice a quo, con
le garanzie di pari trattamento dei lavoratori e di tutela del lavoro
poste dagli artt. 3 e 35 Cost.: senza che a giustificazione di ciò
possano addursi nè la circostanza che la S.E.V. subentra ex officio
nella gestione dell'esattoria, nè il fatto che diversi regimi di
mantenimento in servizio corrispondono a diversi modi di collocamento
del personale".
2. - La Società Esattorie Vacanti, costituitasi, premette in
fatto che l'esattoria di Scafati, dopo la decadenza dalla carica
dell'esattore Smaldone Luigi, le era stata conferita in gestione con
decreto del Ministro delle Finanze del 15 luglio 1986, e che l'attore
nel giudizio a quo Smaldone Arturo, da essa non confermato in
servizio, era stato assunto il 1 luglio 1984.
Osserva poi, che la proroga temporanea della regolamentazione
della legge n. 524 del 1977 disposta con la norma impugnata non è
valsa a rendere definitivo il sistema transitorio previsto da tale
legge: tant'è che con la l. 4 ottobre 1986, n. 657 il Governo è
stato delegato ad emanare le disposizioni occorrenti per
l'istituzione e la disciplina del servizio di riscossione dei tributi
e che il Governo, rimesso in termini dalla legge 3 ottobre 1987, n.
403, ha provveduto con d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, il cui art. 131
disciplina il "trasferimento delle esattorie gestite dalla Società
Esattorie Vacanti".
La S.E.V. sostiene, inoltre, che il principio di conservazione del
posto di lavoro in caso di trapasso di azienda di cui all'art. 140
T.U. è, a sua volta, eccezionale rispetto al principio generale di
cui all'art. 2103 (rectius: 2112) c.c., e che comunque, nell'ambito
del sistema particolare del lavoro esattoriale, la deroga a tale
principio posta dall'art. 2 l. n. 524 del 1977 si giustifica col
fatto che la S.E.V. è obbligata ad assumere la gestione di aziende
improduttive: sì che ragionevolmente il legislatore l'ha garantita
dall'onere di artificiosi gonfiamenti di organici. Tali ragioni, a
suo avviso, permangono anche in relazione alla legge di proroga del
sistema della legge del 1977; e non a caso lo stesso sistema è stato
previsto dall'art. 2 della legge 4 ottobre 1986, n. 657 e,
conseguentemente dal d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (art. 121).
D'altra parte, l'accoglimento della questione si risolverebbe in una
sperequazione retroattiva in danno degli ex dipendenti esattoriali
non confermati in servizio nel periodo 1975-1983 sotto il vigore
originario della l. n. 524 del 1977.
Analoghe argomentazioni sono svolte dalla S.E.V. in una memoria
aggiunta depositata nell'imminenza dell'udienza.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo
dell'Avvocatura dello Stato, deduce innanzitutto l'inammissibilità
della questione sia per oscurità della motivazione, sia "per
aberratio ictus e per non rilevanza", in quanto, limitandosi la norma
impugnata a confermare e prorogare la normativa del 1977, il suo
accoglimento non gioverebbe a risolvere il giudizio a quo in senso
favorevole al ricorrente.
Nel merito, poi, l'Avvocatura osserva che la pretesa
trasformazione della disciplina da provvisoria a definitiva è
smentita dalla riforma del servizio di riscossione poi attuata (l. n.
657 del 1986 e successivo decreto delegato), e che è del tutto
razionale la scelta del legislatore di evitare, nel passaggio al
nuovo regime, l'aggravio sulla finanza statale derivante dal
personale eccedentario.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Pretore di Nocera Inferiore ha per
oggetto la particolare disciplina dettata, in tema di conferma del
rapporto di lavoro del personale delle esattorie vacanti, dall'art. 2
della legge 4 agosto 1977, n. 524 per il periodo 1975-1983,
successivamente prorogata da diversi provvedimenti, tra i quali
l'impugnato D.L. 6 gennaio 1986, n. 2, convertito, con modificazioni,
nella legge 7 marzo 1986, n. 60.
La legge n. 524 del 1977 venne emanata per far fronte alla
situazione determinatasi - a seguito della riforma tributaria del
1973 - per effetto della rinuncia di numerosi titolari di esattorie
scarsamente remunerative o deficitarie, e della impossibilità di
ricollocazione delle stesse attraverso i modi normali (e cioè per
asta o d'ufficio) previsti dal d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858. Al fine
di assicurare - in attesa di una riforma generale della materia -
l'integrale riscossione dei tributi su tutto il territorio nazionale,
la legge imponeva la costituzione - da parte del Consorzio Nazionale
degli esattori in carica - di una società per azioni
(successivamente denominata Società Esattorie Vacanti - S.E.V.) alla
quale il Ministero delle Finanze avrebbe conferito per il periodo
1975-1983 la gestione delle esattorie rimaste vacanti - o che tali
sarebbero rimaste in futuro - non collocabili nei modi ordinari.
Con l'art. 2, la legge citata disciplina le vicende del rapporto
di lavoro dei dipendenti delle esattorie rimaste vacanti nei
confronti della costituenda società subentrante ex officio. Per il
primo comma di detto articolo la Società deve provvedere alla
conferma del personale in servizio al 31 dicembre 1974 e - a tale
data - iscritto da almeno tre mesi al Fondo di Previdenza degli
impiegati esattoriali. Per il secondo comma il personale assunto
successivamente al 31 dicembre 1974 può essere confermato, ma a
condizione che resti invariato il numero degli addetti all'esattoria
rispetto alle situazioni in atto alla predetta data.
La gestione delle esattorie vacanti così disposta fu
successivamente prorogata sino al 31 dicembre 1984 dal D.L. 18
ottobre 1983, n. 568, convertito, con modificazioni, dalla l. 9
dicembre 1983, n. 681 e sino al 31 dicembre 1985 dalla legge 21
dicembre 1984 n. 867. Il decreto legge 6 gennaio 1986, n. 2,
convertito nella legge 7 marzo 1986, n. 60, prorogando al 31 dicembre
1986 le gestioni delle esattorie comunali e consorziali, delle
ricevitorie provinciali delle imposte dirette e delle tesorerie
comunali e provinciali per le quali non fosse stata notificata
rinunzia da parte dei titolari, stabilisce nel comma sesto dell'art.
1 che "alla Società esattorie vacanti sono conferite le esattorie
comunque vacanti dal 1 gennaio 1986 e per le quali non è effettuato
il collocamento nei modi previsti dal decreto del Presidente della
Repubblica 15 maggio 1963, n. 858".
2. - Afferma il giudice a quo che con quest'ultima disposizione
del D.L. n. 2 del 1986 il sistema normativo dettato in via
transitoria per il periodo 1975-1983 dalla legge n. 524 del 1977,
sarebbe divenuto ordinario ed a tempo inderminato, sì da far
assumere carattere definitivo al principio espresso dall'art. 2 della
citata legge n. 524 che consente ad una società - sia pure obbligata
a subentrare nella gestione delle esattorie vacanti - di non
confermare in servizio i dipendenti assunti dopo una data
prestabilita. Si sarebbe così determinata in danno di costoro un'
ingiustificata disparità di trattamento rispetto ai dipendenti di
esattorie non affidate alla gestione della S.E.V., i quali - a norma
dell'art. 140 del d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858 (Testo unico delle
leggi sui servizi della riscossione delle imposte dirette) - hanno
diritto, alla scadenza o cessazione del contratto di esattoria o
ricevitoria, di essere mantenuti in servizio senza soluzione di
continuità, alla sola condizione di risultare iscritti da almeno tre
mesi al Fondo di previdenza. Di qui l'impugnazione, per contrasto con
gli artt. 3 e 35 Cost., dell'art.1 del D.L. 6 gennaio 1986, n. 2,
"nella parte in cui, richiamando al sesto comma, in via di
esclusione, il d.P.R. 15 maggio 1963, n. 858 e fondando la propria
esistenza sulla legge 4 agosto 1977, n. 524, consente che la
obbligatorietà e la possibilità di conferma in servizio del
personale della esattoria vacante venga effettuato dalla S.E.V.
(Società Esattorie Vacanti) in ottemperanza dell'art. 2 della legge
4 agosto 1977, n. 524".
3. - La questione non è fondata.
Infatti i sospetti di incostituzionalità del giudice remittente
si fondano sull'errato presupposto secondo il quale il sistema
normativo predisposto solo provvisoriamente dalla legge n. 524 del
1977 sarebbe divenuto definitivo per effetto della disposizione
impugnata. Innanzitutto il D.L. n. 2 del 1986 - nel quale
quest'ultima è contenuta - è un provvedimento di proroga - al pari
di altri emessi precedentemente non tale di per sè da determinare
un'alterazione del carattere transitorio della legge n. 524 del 1977.
Nè si può dire che la proroga voluta dal legislatore si sia risolta
- per effetto dell'ulteriore decorso del tempo e dell'assenza di
concrete iniziative legislative - in un rinvio sine die della
prevista riforma del settore, sì da far assumere i caratteri di
stabilità e di ordinarietà ad una disciplina sorta come
provvisoria. Ed invero, allorchè il decreto legge contenente la
norma impugnata veniva emanato, era in corso in Parlamento la
discussione del disegno di legge che avrebbe condotto alla
concessione - con la legge 4 ottobre 1986, n. 657 - della delega al
Governo per una ampia riforma del servizio di riscossione dei
tributi. Il relativo decreto delegato (d.P.R. 28 gennaio 1988, n.
43), anch'esso precedente alla ordinanza di rimessione, istituisce il
servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e
di enti pubblici, così riformando ampiamente il precedente sistema.
Così escluso che il provvedimento impugnato possa aver reso
ordinario un sistema transitorio, perdono rilievo le altre
considerazioni che l'ordinanza di remissione collega strettamente al
presupposto dell'acquisito carattere definitivo - per effetto della
norma impugnata - delle disposizioni contenute nei primi tre commi
dell'art. 2 della legge n. 524 del 1977, in ordine alla conferma del
rapporto di lavoro dei dipendenti delle esattorie vacanti. Lo stesso
giudice remittente non sembra infatti dubitare che le predette norme
- ove effettivamente destinate a dare una soluzione transitoria ai
problemi connessi alle esattorie divenute vacanti e non più
collocabili - rispondano a criteri di razionalità.
Non può invero ritenersi arbitraria la scelta del legislatore -
nell'ambito di misure dirette a rendere meno gravoso l'onere imposto
alla costituenda società chiamata a gestire le esattorie deficitarie
- di bloccare l'entità del personale da confermare obbligatoriamente
a quella in servizio ad una determinata data, imponendo altresì tale
limite numerico all'esercizio della facoltà concessa alla società
subentrante di conferma del personale assunto successivamente.
L'esigenza posta a base della scelta è quella - evidenziata nella
stessa ordinanza di rimessione - di evitare alla Società esattorie
vacanti già obbligata ad assumere la gestione di aziende
improduttive, nonchè al futuro sistema risultante dalla riforma del
settore, gli oneri connessi ad una eccedenza di personale determinata
da artificiosi gonfiamenti di organici, o - come sottolinea la
relazione al disegno di legge n. 632 presentato dal Ministro delle
Finanze - da "assunzioni di comodo da parte dell'esattoria uscente".
La particolarità della situazione alla quale il legislatore ha
dovuto far fronte per salvaguardare un interesse pubblico giustifica
pertanto che, in attesa della riforma del settore, si sia introdotta
in via transitoria una deroga al regime di stabilità disposto
dall'art. 140 del d.P.R. n. 858 del 1963. Sarebbe stato certo
auspicabile che la durata del regime transitorio fosse contenuta nei
limiti della originaria previsione, senza ricorso a proroghe, il cui
prolungato ripetersi avvicina pur sempre alla definitività la
iniziale natura transitoria della disciplina derogatoria: ma il fatto
che questa abbia comunque mantenuto tale carattere e risponda ad
esigenze pubbliche, discrezionalmente apprezzate e null'affatto
arbitrarie, induce ad escludere la lamentata lesione delle norme
costituzionali invocate.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, sesto comma, del D.L. 6 gennaio 1986, n. 2 (Disposizioni
urgenti per assicurare la continuità della riscossione delle imposte
dirette e per il differimento di taluni termini in materia tributaria
e di interventi straordinari nel Mezzogiorno. Disposizioni in tema di
monopoli di Stato e di imposta di registro), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 marzo 1986, n. 60, sollevata in
riferimento agli artt. 3 e 35 Cost. dal Pretore di Nocera Inferiore
con ordinanza del 15 febbraio 1988 (r.o. n. 195/1988).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1958