Serie Generale n. 253 del 28-10-2010
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 3 settembre 2010, n. 12/2010
Modalita' di presentazione della domanda di ammissione ai concorsi pubblici indetti dalle amministrazioni. Chiarimenti e criteri interpretativi sull'utilizzo della PEC. (10A12890) (GU Serie Generale n.253 del 28-10-2010)

Alle amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165

Premessa.
Come noto, le azioni e gli interventi posti in essere da questo
Governo hanno come denominatore comune anche quello di favorire, in
ogni settore, relazioni più semplici, rapide e meno onerose tra
Pubblica amministrazione e cittadini, sfruttando e traendo vantaggio
dai progressi della tecnologia, nonchè dalle innovazioni che ne
derivano nel campo della comunicazione.
Un impegno significativo è stato ed è tuttora profuso da questo
Ministero per rendere la posta elettronica certificata lo strumento
principale di comunicazione tra amministrazioni e nei rapporti con i
cittadini.
Com'è stato illustrato nelle circolari n. 1/2010/DDI del 18
febbraio 2010 e n. 2/2010 del 19 aprile 2010, il contesto normativo
si è da tempo evoluto in coerenza con l'obiettivo illustrato. Si
tratta, ora, di darvi piena attuazione con misure rapide e continue
di adeguamento dei sistemi di comunicazione, sia sotto l'aspetto
delle infrastrutture, sia sotto l'aspetto delle procedure
amministrative con soluzioni che prevedano, ove necessario, anche una
revisione delle prassi seguite ed un aggiornamento della modulistica
e delle formule standard utilizzate nei provvedimenti, al fine di
rendere il funzionamento di tutto il sistema dei processi
amministrativi coerente, sotto ogni aspetto, con la finalità di
aumentare il grado di informatizzazione e digitalizzazione dei
processi.
Il percorso è da tempo avviato e ritardarne l'evoluzione non può
che arrecare svantaggi alla comunicazione tra le amministrazioni, a
quella con i cittadini, all'esigenza di contenere i costi
dell'apparato pubblico.
Ciò posto, attesi i dubbi che alcune amministrazioni hanno
manifestato in merito alla possibilità di estendere i principi sopra
richiamati anche alle procedure concorsuali pubbliche, in particolare
per quanto riguarda l'utilizzo dello strumento di posta elettronica
per l'invio delle domande di concorso, si ritiene opportuno fornire i
seguenti chiarimenti e criteri interpretativi.
Le principali fonti di diritto in materia di concorsi pubblici.
È opportuno evidenziare che gli indirizzi contenuti nella presente
circolare tengono conto della disciplina normativa in tema di
concorsi che si applica a tutte le amministrazioni pubbliche in
indirizzo.
Le fonti in tema di procedure di reclutamento, oltre ai noti
riferimenti costituzionali di cui all'art. 51 e 97 della
Costituzione, sono rinvenibili nella legge o nei regolamenti
attuativi adottati secondo i principi e le modalità di seguito
specificati.
Innanzitutto si ricorda che il principio di riserva di legge
relativa in materia concorsuale si deduce:
dal comma 1 dell'art. 97, che la prevede in materia di
organizzazione dei pubblici uffici (il reclutamento rientra, appunto,
nella sfera dell'organizzazione);
dal comma 3 dello stesso articolo che rimette alla legge le
eventuali deroghe al principio del concorso pubblico quale modalità
di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.
Dalla predetta riserva scaturisce poi il corollario che la materia
è sottratta alla contrattazione collettiva, come risulta anche
dall'art. 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 in virtù
del richiamo, tra le materie escluse dal contesto negoziale, di
quelle di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre
1992, n. 421.
Nell'ambito delle fonti di legge in materia concorsuale si
richiamano, in questa sede, solo quelle aventi contenuto e portata
generale, non rilevando nel presente contesto eventuali disposizioni
speciali dettate per alcuni settori dell'amministrazione pubblica.
La disamina inizia dal citato d.lgs. 165/2001, che detta le norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche le cui diposizioni, secondo quanto afferma
l'art. 1, comma 3, dello stesso d.lgs., costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.
In materia concorsuale è essenziale il richiamo:
all'art. 35, del predetto decreto che stabilisce principi
fondamentali, alcuni dei quali si andranno ad illustrare per la
funzione chiarificatrice che possono svolgere;
all'art. 70, comma 13, dello stesso decreto in cui si vincolano
le amministrazioni pubbliche ad applicare la disciplina prevista dal
decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, e
successive modificazioni ed integrazioni, per le parti non
incompatibili con quanto previsto dagli articoli 35 e 36 del decreto
legislativo. Ciò qualora non si siano avvalse dell'effettivo
esercizio di un potere regolamentare, consentito a tutte le pubbliche
amministrazioni in materia di reclutamento da esercitare in coerenza
con i principi previsti dalla predetta normativa. Con il citato, art.
70, comma 13, del d.lgs 165/2001 il decreto del Presidente della
Repubblica n. 487/1994, pur essendo una fonte di rango regolamentare,
è stato «legificato» in virtù dell'espresso richiamo ivi contenuto.
Lo stesso decreto del Presidente della Repubblica, tuttavia, era già
contemplato nell'art. 89 del d.lgs 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Il predetto articolo 89 del d.lgs 267/2000, ai comma 3 e 4,
stabilisce che i regolamenti in materia di procedure per le
assunzioni fanno riferimento ai principi fissati dall'art. 35 del
d.lgs 165/2001, e successive modificazioni ed integrazioni e che in
mancanza di disciplina regolamentare sull'ordinamento degli uffici e
dei servizi o per la parte non disciplinata dalla stessa, si applica
la procedura di reclutamento prevista dal decreto del Presidente
della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487. Non si tralascia di
aggiungere che lo stesso art. 35, comma 7, del d.lgs 165/2001 prevede
che il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi degli
enti locali disciplina le modalità di assunzione agli impieghi, i
requisiti di accesso e le procedure concorsuali, nel rispetto dei
principi fissati dallo stesso articolo.
Nella rassegna delle fonti sulla materia assume perciò rilievo
primario il decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n.
487 «Regolamento recante norme sull'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi,
dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici
impieghi» adottato in attuazione dell'art. 41 del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29.
Richiamate le fonti normative di cui sopra, si procederà ad
illustrare i principi fondamentali in esse previsti, sottolineando la
loro portata generale per tutte le amministrazioni pubbliche, così
come le disposizioni che li contengono.
La possibilità di informatizzazione della gestione delle procedure
concorsuali è desumibile dall'illustrazione dei principi
fondamentali in materia, mediante una lettura attualizzata del testo
letterale delle disposizioni, in ossequio ai principi in tema di
interpretazione sistematica delle fonti del diritto, fermo restando
il rispetto della voluntas legis.
Ciascuna amministrazione terrà conto degli indirizzi rappresentati
al fine di adeguare i propri regolamenti ed i propri atti.
Gli indirizzi di cui alla presente circolare riguardano qualunque
forma di reclutamento che determina l'accesso al pubblico impiego,
sia con assunzione a tempo indeterminato, sia con contratto a tempo
determinato (si rinvia al riguardo a quanto previsto dall'art. 36 del
d.lgs. 165/2001). Vanno rispettati anche per quanto attiene al
reclutamento della dirigenza.
I presenti indirizzi interpretativi sono estensibili, ove
compatibili, anche alle procedure comparative per la stipula di
contratti di lavoro autonomo secondo le modalità disciplinate
dall'art. 7, commi 6 e seguenti, del d.lgs 165/2001.
I principi di economicità e celerità nello svolgimento del concorso
pubblico.
I principi fondamentali del concorso pubblico, di diretta
derivazione di quelli contenuti nella Costituzione, sono elencati
nell'art. 35, comma 3, del d.lgs. 165/2001.
Per le finalità di questa circolare rileva essenzialmente la
lettera a) del predetto comma che dispone in merito a modalità di
svolgimento della selezione che garantiscano l'imparzialità e
assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove
è opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a
realizzare forme di preselezione.
La medesima formulazione di cui alla predetta lettera a) è poi
contenuta anche nell'art. 1, comma 2, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 487/1994.
Le istanze a fondamento della norma richiamata sono le stesse che
stanno alla base dei principi generali dell'attività amministrativa
individuati nell'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241
secondo cui «L'attività amministrativa persegue i fini determinati
dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di
imparzialità di pubblicità e di trasparenza».
In quest'ottica le amministrazioni pubbliche devono improntare il
sistema di reclutamento cercando di favorire forme di semplificazione
delle procedure e soluzioni di economicità tanto dal lato
dell'amministrazione pubblica quanto dal lato del cittadino, nel
rispetto dell'imparzialità e della trasparenza che sono canoni
supremi in materia concorsuale.
La semplificazione e l'economicità sono criteri fondanti della
procedura fin dal suo inizio, ricorrendo, in ogni fase, anche
all'ausilio di sistemi automatizzati. In quest'ottica si sono
sviluppati presso molte amministrazioni pubbliche anche forme di
acquisizione on-line delle domande concorsuali, al fine di creare per
ogni procedura una banca dati informatizzata contenente ogni notizia
utile relativa ai candidati, favorendo una gestione più rapida ed
efficace della procedura e della comunicazione con i candidati
medesimi.
Il principio della celerità nell'espletamento delle procedure,
favorito da forme di automatizzazione anche nella gestione del
concorso oltre che eventualmente della selezione in sè, è da
collegare anche al fatto di dare un riscontro ragionevole ai
candidati sulla durata delle procedure.
In merito ai tempi delle procedure concorsuali l'art. 11, comma 5,
del decreto del Presidente della Repubblica 487/1994 prevede che le
stesse devono concludersi entro sei mesi dalla data di effettuazione
delle prove scritte o, se trattasi di concorsi per titoli, dalla data
della prima convocazione. L'inosservanza di tale termine dovrà
essere giustificata collegialmente dalla Commissione esaminatrice con
motivata relazione da inoltrare alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, o
all'amministrazione o ente che ha proceduto all'emanazione del bando
di concorso e per conoscenza al Dipartimento della funzione pubblica.
Ovviamente detta disposizione riguarda solo le amministrazioni dello
Stato e gli enti pubblici nazionali.
Tuttavia deve essere utilizzata come principio a cui devono
ispirarsi tutte le restanti amministrazioni affinchè stabiliscano
nei propri regolamenti tempi puntuali per la conclusione delle
procedure concorsuali.
Gli interventi in tema di informatizzazione nella gestione del
reclutamento, fermo restando l'obiettivo generale di graduale
digitalizzazione di tutti i processi amministrativi, rimangono nella
discrezionalità di ogni singola amministrazione in relazione alle
valutazioni che scaturiscono anche dalla disponibilità di risorse
finanziarie.
Vi sono, invece, misure necessarie che ogni amministrazione dovrà
adottare, ad esempio per quanto concerne l'utilizzo della posta
elettronica certificata nella comunicazione con i candidati,
consentendo agli stessi di utilizzare il predetto strumento anche ai
fini della trasmissione della domanda di concorso.
Si ricorda che il d.P.C.M 6 maggio 2009, articolo 4, comma 4,
prevede che le pubbliche amministrazioni accettano le istanze dei
cittadini inviate tramite PEC nel rispetto dell'art. 65, comma 1, del
decreto legislativo n. 82 del 2005. L'invio tramite PEC costituisce
sottoscrizione elettronica ai sensi dell'art. 21, comma 1, dello
stesso decreto legislativo.
Questi aspetti saranno meglio chiariti nel paragrafo che segue.
Avvio della procedura concorsuale e presentazione delle domande.
Le procedure concorsuali in genere sono ampiamente disciplinate dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994 che rappresenta
un punto di riferimento fondamentale per tutte le amministrazioni
pubbliche che non si siano dotate di un regolamento concorsuale,
nonchè per quelle che lo abbiano adottato in quanto dal citato
decreto del Presidente della Repubblica hanno potuto ricavare i
principi fondamentali cui ispirarsi a garanzia del rispetto
dell'imparzialità e del buon andamento quali pilastri fondanti delle
procedure stesse.
Il bando di concorso per pubblici impieghi, per la sua natura di
«lex specialis», rappresenta poi la fonte specifica a cui fare
riferimento per l'avvio di una procedura concorsuale e per la
regolamentazione specifica e puntuale della stessa.
Rimane fermo che il bando, per non risultare illegittimo e
suscettibile di impugnazione, deve essere conforme a quanto stabilito
dalla legge e dall'eventuale fonte regolamentare.
Ciò premesso, ai fini della gestione di una procedura concorsuale,
con esclusione da questo contesto dell'aspetto legato alle prove
d'esame e alla relativa valutazione, rileva il contenuto del bando
circa le regole, le modalità ed i tempi di presentazione della
domanda.
Il bando deve rispettare i vincoli previsti dall'art. 4 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 487/1994 che al comma 1 così
dispone «Le domande di ammissione al concorso, redatte in carta
semplice, devono essere indirizzate e presentate direttamente o a
mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento ...
all'amministrazione competente ... con esclusione di qualsiasi altro
mezzo, entro il termine perentorio di giorni trenta dalla data di
pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.»
I successivi commi stabiliscono che:
«2. La data di spedizione delle domande è stabilita e comprovata
dal timbro a data dell'ufficio postale accettante.
3. La domanda deve essere redatta secondo lo schema che viene
allegato al bando di concorso, riportando tutte le indicazioni che,
secondo le norme vigenti, i candidati sono tenuti a fornire.
4. L'amministrazione non assume responsabilità per la dispersione
di comunicazioni dipendente da inesatte indicazioni del recapito da
parte del concorrente oppure da mancata o tardiva comunicazione del
cambiamento dell'indirizzo indicato nella domanda, nè per eventuali
disguidi postali o telegrafici o comunque imputabili a fatto di
terzi, a caso fortuito o forza maggiore.»
Prima di passare alla disamina della normativa di cui sopra si
sottolinea che nella stesura originaria l'art. 4, comma 5, del
decreto del Presidente della Repubblica 487/1994 conteneva anche la
previsione che la firma da apporre in calce alla domanda dovesse
essere autenticata, a pena di esclusione, da uno dei pubblici
ufficiali di cui all'art. 20 della legge 4 gennaio 1968, n. 15.
In un'ottica di importante semplificazione della materia, il
predetto comma 5 è stato abrogato dall'art. 3, della legge 15 maggio
1997, n. 127, recante misure urgenti per lo snellimento
dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di
controllo.
Il processo di semplificazione già avviato deve seguire una
direzione evolutiva volta ad alleggerire le procedure burocratiche in
un'ottica di miglioramento dei rapporti con l'utenza e di
contenimento dei costi.
In questo percorso evolutivo si inseriscono i criteri
interpretativi del citato articolo 4, attualizzati in relazione alle
innovazioni tecnologiche ed alla luce della disciplina normativa in
tema di amministrazione digitale, senza sacrificare i valori portanti
contenuti in esso.
Detto articolo dà evidenza di alcune istanze imprescindibili che
sono tenute nella giusta considerazione così come di seguito
descritto:
1. Presentazione delle domande per via telematica mediante PEC -
Per poter essere ammessi ad un concorso occorre presentare apposita
domanda. Il riferimento alla modalità cartacea (carta semplice)
contenuto nell'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica n.
487/1994 nasceva dall'esigenza di rendere inequivocabile il
superamento di una vecchia disciplina che prevedeva la presentazione
della domanda di concorso in carta da bollo. In coerenza con
l'evoluzione della tecnologia e con l'estensione alla P.A. della
generale tendenza all'uso degli strumenti di information and
communication technology, si è sviluppata una normativa importante
volta alla dematerializzazione dei documenti e degli atti cartacei
delle pubbliche Amministrazioni. L'art. 38 del decreto del Presidente
della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione
amministrativa) prevede poi espressamente che tutte le istanze e le
dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai
gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche
per fax e via telematica. Le istanze e le dichiarazioni inviate per
via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto
dall'art. 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. Se ne
deduce che l'attualizzazione della normativa concorsuale determina la
possibilità di presentare le domande di concorso anche in via
telematica, secondo le precisazione che seguono.
2. Validità della trasmissione mediante PEC - L'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994 dispone che la
domanda di concorso deve essere presentata direttamente o a mezzo
raccomandata con avviso di ricevimento. L'art. 4 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68, recante
disposizioni per l'utilizzo della posta elettronica certificata,
prevede che l'invio di messaggi con detto strumento è valido agli
effetti di legge. La validità della trasmissione e ricezione del
messaggio di posta elettronica certificata è attestata
rispettivamente dalla ricevuta di accettazione e dalla ricevuta di
avvenuta consegna, di cui all'art. 6. Lo stesso principio è ribadito
dall'art. 16-bis, comma 5, della legge 2/2009 secondo cui l'utilizzo
della posta elettronica certificata avviene con effetto equivalente,
ove necessario, alla notificazione per mezzo della posta. Quanto
sopra asserito non può certo considerarsi ostacolato dal fatto che
l'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994
preveda quali modalità di presentazione della domanda la consegna a
mano e lo strumento della raccomandata AR «con esclusione di
qualsiasi altro mezzo». Le disposizioni sopra richiamate hanno,
infatti, chiaramente reso equivalente la trasmissione per posta
certificata alla notificazione per mezzo della posta.
3. Sottoscrizione della domanda - Come ogni manifestazione di
volontà espressa con atto scritto, la domanda di partecipazione ad
un concorso richiede la sottoscrizione da parte dell'istante quale
elemento che dà certezza giuridica, segnale di impegno rispetto alla
richiesta presentata ed ai suoi contenuti, risposta all'esigenza di
individuare l'autore della stessa. L'art. 65 del d.lgs. 7 marzo 2005,
n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale) disciplina la validità
delle istanze e delle dichiarazioni presentate alle pubbliche
amministrazioni per via telematica, stabilendo che esse sono valide:
a) se sottoscritte mediante la firma digitale; b) ovvero, quando
l'autore è identificato dal sistema informatico con l'uso della
carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi; c)
ovvero quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i
diversi strumenti previsti dalla normativa vigente (nel limite
temporale di vigenza previsto per detta modalità di
identificazione); c-bis) ovvero quando l'autore è identificato dal
sistema informatico attraverso le credenziali di accesso relative
all'utenza personale di posta elettronica certificata di cui all'art.
16-bis del d.l. n. 185 del 2008, convertito dalla legge n. 2 del
2009. Le istanze e le dichiarazioni inviate o compilate sul sito
secondo le modalità di cui alle lettere sopra elencate sono
equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma
autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento.
Nel rispetto di quanto previsto dall'art. 4 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 487/1994, pertanto, l'inoltro tramite
posta certificata di cui all'art. 16-bis del d.l. 185/2008 (vedi
sopra lettera c-bis) è già sufficiente a rendere valida l'istanza,
a considerare identificato l'autore di essa, a ritenere la stessa
regolarmente sottoscritta. Non si rinviene in alcun modo nella
normativa vigente in tema di concorsi la necessità di una
presentazione dell'istanza con le modalità qualificate di cui alle
lettere a), b) e c) sopra richiamate, fermo restando che qualora
utilizzate dal candidato sono senz'altro da considerare valide da
parte dell'amministrazione.
4. Prova della data di spedizione - Come noto, il bando di
concorso fissa un termine entro il quale la domanda di concorso deve
essere spedita (30 giorni dalla data di pubblicazione del bando in
G.U.). Il rispetto del termine è condizione essenziale per la
regolare presentazione della domanda di concorso. Ne deriva la
necessità di avere la possibilità di verificare inequivocabilmente
il rispetto del predetto termine. La previsione dell'art. 4 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994, secondo cui la
data di spedizione è comprovata dal timbro e dalla data dell'ufficio
postale accettante, è salvaguardata anche con la trasmissione
tramite posta elettronica certificata in quanto l'art. 16-bis, comma
6, della legge 2/2009, stabilisce che ogni amministrazione pubblica
utilizza la posta elettronica certificata con tecnologie che
certifichino data e ora dell'invio e della ricezione delle
comunicazioni e l'integrità del contenuto delle stesse, anche al
fine di avere la garanzia della coerenza tra quanto inviato dal
mittente e quanto ricevuto dal destinatario. Al riguardo si
sottolineano i pregi della posta elettronica certificata in relazione
alle garanzie di qualità, tracciabilità e sicurezza che può
offrire, laddove i processi di gestione cartacea dei documenti sono,
invece, caratterizzati da eccessiva onerosità, difficoltà di
condivisione e archiviazione, mancanza di trasparenza, tempi di
ricerca elevati, facilità di errori, smarrimenti ed altre
inefficienze.
5. Comunicazioni dalla P.A. al candidato - Rimane fermo che il
canale prescelto della posta certificata per l'inoltro della domanda
può essere utilizzato dall'amministrazione nel prosieguo dell'iter
concorsuale.
Regolamenti concorsuali e bandi di concorso.
Si evidenzia che la normativa sopra richiamata e gli indirizzi che
ne scaturiscono non necessitano di interventi regolamentari o di
specifiche nel bando di concorso per essere efficaci.
Rimane auspicabile, tuttavia, che le amministrazioni adeguino, per
esigenze di trasparenza e chiarezza, i propri atti a quanto sopra
descritto al fine di rendere ancora più inequivocabile per il
candidato la moderna modalità di relazionarsi con la pubblica
amministrazione e favorire, soprattutto con le nuove generazioni, il
sistema di comunicazione telematica.
Rimane, altresì, nella postestà regolamentare di ciascuna
amministrazione individuare percorsi ulteriori di semplificazione
della comunicazione con i candidati e delle modalità di acquisizione
delle domande di concorso, anche mediante appositi regolamenti o
previsioni contenute nel bando, purchè siano rispettati i principi
essenziali che attengono alla certezza del diritto ed alla
trasparenza dei processi.
La presente circolare, dopo la registrazione da parte dei
competenti organi di controllo, sarà pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 3 settembre 2010

Il Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione
Brunetta

Registrato alla Corte dei conti il 29 settembre 2010
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri
Registro n. 15, foglio n. 114