1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 17-11-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 685 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 luglio 1993
N. 685 Ordinanza emessa il 26 luglio 1993 dal pretore di Torino nel procedimento civile vertente tra la S.p.a. Comital e la S.r.l. I.C.L.A. Esecuzione forzata - Precetto - Debitore: EFIM e societa' controllate - Disciplina speciale - Divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive per i creditori di detti enti per i crediti aventi titolo o causa anteriore al 18 luglio 1992 - Inapplicabilita' dell'azione revocatoria agli atti compiuti dopo tale data dal commissario liquidatore o, su specifica autorizzazione di questi, dalle societa' controllate - Mancata previsione, tra i fini del programma commissariale, della realizzazione dell'interesse dei creditori - Previsto pagamento parziale, per ragioni di utilita' e urgenza, su autorizzazione del Ministro del tesoro, dei debiti delle societa' non integralmente controllate dall'EFIM - Lamentata possibile inapplicabilita' della sospensione dei pagamenti dei debiti delle societa' di cui sopra nei confronti di altre societa' controllate - Prevista convertibilita' in capitale della societa' mutuataria dei crediti nascenti da prestiti concessi da societa' non interamente controllata dell'EFIM ad altra societa' controllata - Violazione del principio della par condicio tra creditori - Compressione del diritto alla tutela giurisdizionale senza alcun apporto all'interesse pubblico generale. (D.L. 19 dicembre 1992, n. 487, art. 6, sesto comma, convertito, con modificazioni, nella legge 17 febbraio 1993, n. 33, in relazione al d.l. 19 dicembre 1992, n. 487, artt. 2, secondo comma, 6, primo e secondo comma, lett. d), 7, terzo comma, e 8, primo comma). (Cost., artt. 3, 24 e 41). (093C1132) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 17-11-1993)

IL PRETORE
Letti gli atti e sciogliendo la riserva;
OSSERVA IN FATTO E IN DIRITTO
1. - Con atto di precetto notificato in data 23 aprile 1993, la
I.C.L.A. S.r.l. intimava alla Comital S.p.a. il pagamento della somma
complessiva di L. 4.924.298, riservandosi di agire in separata sede
per l'esazione della residua parte del credito risultante dal decreto
dichiarato esecutivo, per mancanza di opposizione, in data 31 marzo
1993 e spedito in forma esecutiva in data 15 aprile 1993, con il
quale il presidente del tribunale di Torino aveva ingiunto alla
società debitrice il pagamento dell'importo di L. 25.495.357, oltre
interessi e spese.
Avverso tale precetto, la Comital S.p.a. proponeva opposizione con
atto di citazione notificato in data 28 aprile 1993.
Esponeva l'attrice che il precetto de quo era da considerarsi
nullo, sia perchè l'atto di intimazione conteneva l'errata
indicazione della data di notificazione del decreto ingiuntivo, sia,
soprattutto, perchè il d.l. 19 dicembre 1992, n. 487, convertito in
legge con modificazioni della legge 17 febbraio 1993, n. 33, avente
ad oggetto la soppressione dell'Efim, stabiliva all'art. 6, sesto
comma, il divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive per i
creditori dell'ente stesso e di tutte le società controllate,
qualora il credito azionato avesse titolo o causa anteriori al 18
luglio 1992.
Nel caso di specie sussistevano ambedue i presupposti della norma,
in quanto il credito fatto valere dalla I.C.L.A. mediante la
procedura monitoria era documentato dalle fatture commerciali n.
1.140/91 e 7/92, emesse rispettivamente in data 19 dicembre 1991 e 31
gennaio 1992, mentre il decreto del Ministro del tesoro in data 31
ottobre 1992, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n.
264 del 9 novembre 1992, indicava la Comital tra le società
direttamente o indirettamente controllate dall'Efim.
Si costituiva ritualmente la I.C.L.A., contestando gli assunti
avversari.
In particolare, la convenuta prospettava sotto diversi profili
l'illegittimità costituzionale della norma di cui all'art. 6, sesto
comma, del d.l. n. 487/1992.
Secondo la prospettazione della I.C.L.A., l'impianto previsto dal
d.l. n. 487/1992 non avrebbe contemplato alcun intervento o
controllo giurisdizionale per la tutela delle ragioni dei creditori,
nè istituito alcun organo preposto alla cura di tali interessi;
sarebbe stato inoltre violato il principio della par condicio
creditorum, in quanto la sospensione dei pagamenti dei debiti imposta
al commissario liquidatore, necessario pendant del divieto di azioni
esecutive in vista dell'attuazione del programma di cui all'art. 2,
secondo comma, sarebbe stata illegittimamente derogata per alcune
categorie di creditori, creando così una disparità che poteva
determinare l'insufficienza del patrimonio delle società interessate
a soddisfare tutti i creditori nella misura dovuta.
La compressione dei diritti dei creditori, infine sarebbe stata
ulteriormente aggravata dalla inapplicabilità degli artt. 2901 del
c.c. e 67 della l.f. agli atti compiuti dal commissario e, su sua
autorizzazione, dalle società controllate, con la conseguente
impossibilità di sottoporre tali atti al sindacato previsto dalle
azioni revocatorie (art. 8, primo comma, del d.l. n. 487/1992).
Con memoria in data 12 luglio 1993, la I.C.L.A. indicava altri
motivi di censura della normativa in questione.
In violazione degli artt. 3, 24 e 41 della Costituzione, l'art. 5
del d.l. n. 487/1992 avrebbe previsto il pagamento integrale dei
debiti dell'Efim e delle società interamente controllate, sia
direttamente sia indirettamente: poichè la Comital risulta
controllata indirettamente dall'Efim per il 99,99% (non si tratta
quindi di società interamente controllata), l'esigua percentuale di
azioni possedute da terzi costituirebbe mero dato formale,
insufficiente a giustificare la disparità di trattamento nei
confronti delle società interamente controllate.
Argomentava ancora la convenuta sostenendo che il "blocco" delle
azioni esecutive non era motivato da alcun interesse pubblico
prevalente, in quanto il procedimento disciplinato dal d.l. n.
487/1992 presentava anomalie tali da non poter venire qualificato
come procedura concorsuale indirizzata al soddisfacimento dei
creditori, mentre solo una simile procedura avrebbe costituito
"contropartita" idonea a giustificare il sacrificio dei diritti dei
creditori.
Per tutto quanto fino esposto, la I.C.L.A. instava affinchè gli
atti del presente procedimento fossero trasmessi alla Corte
costituzionale.
2. - Deve essere preliminarmente affrontato un problema di ordine
processuale.
Si potrebbe argomentare che le questioni di legittimità
prospettate non siano proponibili nel presente procedimento, poichè,
mentre l'art. 6, sesto comma, vieta le azioni esecutive e
l'esecuzione stessa inizia con il pignoramento, la mera notifica
dell'atto di precetto non sarebbe ancora idonea a giustificare
l'eccezione di nullità ex art. 6, sesto comma.
L'opinione è infondata.
È noto che la notificazione del precetto manifesta in modo
esplicito e solenne il proposito del creditore di procedere ad
esecuzione forzata.
Si tratta, inoltre, di un atto necessario, non potendosi procedere
all'esecuzione senza prima intimare formalmente al debitore di
adempiere a quanto dovuto.
Se, quindi, la notifica del precetto non fa ancora parte del
processo esecutivo, è tuttavia innegabile che tale notifica è già
sufficiente per prospettare come imminente l'inizio
dell'esecuzione,così da rendere attuale l'interesse ad apporsi ad
essa, se ritenuta illegittima.
L'art. 615 del c.p.c. prevede pertanto che, quando si contesta il
diritto della parte istante a procedere ad esecuzione forzata e
questa non è ancora iniziata, si può proporre opposizione al
precetto.
Di fronte alla domanda ex art. 615 del c.p.c. con cui la Comital
ha contestato il diritto di controparte a procedere all'esecuzione in
base al disposto dell'art. 6, sesto comma, legittimamente dunque la
I.C.L.A. ha replicato sollevando la questione di incostituzionalità.
3. - La complessità delle questioni sollevate dalla convenuta
richiede, ancor prima di affrontare i profili relativi alla rilevanza
e alla manifesta infondantezza delle eccezioni prospettate, alcune
premesse di carattere generale. Il d.l. 19 dicembre 1992, n. 487,
convertito in legge con modifiche dalla legge 17 febbraio 1993, n.
33, disciplina sia lo scioglimento e la liquidazione dell'Efim, sia
la sorte di tutte le società controllate dall'ente, direttamente o
indirettamente, totalmente o parzialmente.
Per raggiungere questo obbiettivo (in riferimento soprattutto alle
società controllate), il commissario liquidatore predispone un
apposito programma che, al fine di consentire la razionalizzazione
industriale delle imprese interessate, deve individuare, tra l'altro,
le società, le aziende o parti di esse che possono essere trasferite
a terzi, quelle che non sono suscettibili di utile trasferimento,
indicando le procedure più idonee alla dismessione delle relative
attività, e i principi di ristrutturazione delle società operanti
nel settore dell'alluminio, secondo un piano triennale (art. 2,
secondo comma).
Il commissario, con gli amplissimi poteri concessigli dall'art. 4,
deve poi provvedere all'attuazione del programma, previa approvazione
da parte del Ministro del tesoro di concerto con i Ministri
dell'industria e delle partecipazioni statali. Trascorsi due anni
dalla data dell'approvazione ministeriale, l'Efim e le società che a
tale data risultino ancora controllate verranno poste in liquidazione
coatta amministrativa (art. 4, terzo comma).
Nelle sue linee essenziali, il disegno generale della normativa in
questione risulta pertanto il seguente: a seguito di una vasta opera
di riorganizzazione industriale, tendente sia a salvaguardare i
livelli patrimoniali e occupazionali delle società controllate sia a
rendere "appetibili" ai terzi compratori le imprese più toniche,
l'intero sistema economico controllato dall'Efim dovrà essere
"smantellato", o mediante il trasferimento a terzi o mediante la
liquidazione delle società non suscettibili di utile trasferimento,
che trascorsi i due anni dovrà avvenire nella forma della
liquidazione coatta amministrativa.
È prevista una disciplina particolare per le società operanti
nel settore dell'alluminio, quale è la Comital, nei cui confronti
dovranno venire attuali i principi di ristrutturazione risultanti dal
citato piano triennale. Per quanto riguarda i debiti delle società
del gruppo, l'art. 5 prevede il pagamento integrale dei debiti
dell'Efim e delle società controllate per intero, sia direttamente
sia indirettamente (tra di esse, come si è detto, non è ricompresa
la Comital), quando nel programma di cui all'art. 2, secondo comma,
ne sia prevista la liquidazione, e limitatamente ai debiti assunti
nel periodo in cui il controllo era totale.
Per le restanti società, i debiti dovranno venire accollati dal
compratore; in caso di liquidazione, invece, la società risponderà
nei limiti del patrimonio.
Al fine di permettere una corretta predisposizione e successiva
attuazione del programma da parte del commissario, e di evitare
ulteriori perdite in capo alle aziende del gruppo, il legislatore ha
poi disposto la "cristallizzazione" della situazione patrimoniale
dell'Efim e di tutte le società controllate alla data del 18 luglio
1992, stabilendo, da un lato, la sospensione dei pagamenti dei debiti
da parte di tutte le società interessate, con le eccezioni di cui si
dirà, a far tempo da tale data, e, dall'altro, il divieto di azioni
esecutive, concorsuali e cautelari in capo ai creditori per titolo o
causa anteriori al 18 luglio 1992, sul patrimonio dell'ente soppresso
o delle società controllate. Come si vede, il legislatore ha
delineato un procedimento amministrativo ad hoc, integralmente
predeterminato, in luogo di ricorrere ad una delle procedure tipiche
previste dall'ordinamento.
Ora, mentre per quanto riguarda l'Efim la disciplina non si
discosta sostanzialmente dai principi generali che sottendono alle
procedure liquidative attualmente vigenti (cfr. la legge 8 dicembre
1956, n. 1404, per la liquidazione degli enti pubblici non economici,
gli artt. 11 e 21 delle disp. att. del c.c. per la liquidazione delle
associazioni e fondazioni, nonchè, riguardo agli enti pubblici
economici, la normativa relativa alla liquidazione coatta
amministrativa), tranne che per il carattere amministrativo e non
giurisdizionale di ogni fase del procedimento, compresa quella di
formazione dell'elenco dei crediti ammessi (art. 5, quarto comma),
per quanto riguarda le società controllate la disciplina appare del
tutto singolare ed anomala, tanto da aver suscitato in dottrina
parecchi dubbi di legittimità.
In realtà, una corretta valutazione dell'istituto non può
prescindere anzitutto dall'individuazione della sua esatta natura.
Sotto questo profilo, sono state spesso sopravvalutate le affinità
sia con la liquidazione coatta amministrativa, sia con l'istituto
della straordinaria amministrazione delle grandi imprese in crisi.
È innegabile che anche questi ultimi due istituti siano
giustificati dalle finalità pubblicistiche connesse all'attività
delle diverse categorie di imprese ad esse soggette, le quali
involgono molteplici interessi, o perchè attengono a particolari
settori dell'economia nazionale o esercitano su di essa una concreta
influenza per le loro dimensioni, o perchè si trovano in posizione
di complementarietà, dal punto di vista teleologico o organizzativo,
con la p.a. (cfr. Corte costituzionale nn. 159/1975 e 87/1969).
Purtuttavia, esistono importanti argomenti per sostenere la
prevalenza, in tali due procedure, della natura satisfattiva dei
creditori, rispetto a quella conservativa e risanatoria delle imprese
interessate.
La stessa Corte costituzionale, con le sentenze nn. 222/1984 e
155/1980 (in tema di liquidazione coatta amministrativa), e 181 e 185
del 1987 e 41/1985 (in tema di amministrazione straordinaria), si è
soffermata sugli aspetti giurisdizionali delle procedure de quibus,
sottolineandone le affinità negli obbietttivi con la procedura
fallimentare.
In particolare, per quanto concerne l'amministrazione
straordinaria, basterà ricordare che la procedura viene
disciplinata, salvo contraria indicazione, dagli artt. 195 e segg. e
237 della l.f. (art. 1, quinto comma, del d.l. n. 26/1979), e che la
continuazione dell'esercizio dell'impresa costituisce ipotesi
meramente eventuale, dovendosi in mancanza procedere direttamente
alla fase concorsuale (art. 2 del d.l. n. 26/1979); del resto la
Corte costituzionale, dichiarando la legittimità dell'estensione
alla amministrazione straordinaria delle norme che disciplinano la
liquidazione coatta amministrativa, e soprattutto di quelle aventi ad
oggetto i delitti di bancarotta, ha precisato che " .. accomuna le
due procedure la finalità di attuare la responsabilità patrimoniale
delle imprese soggette mediante la soddisfazione dei creditori .."
(Corte costituzionale n. 185/1987). Ancora, non va dimenticato che
la suprema Corte, nel ritenere manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale delle leggi nn. 95/1979 e 544/1981
nella parte in cui pongono il divieto di azioni esecutive
individuali, pur facendo riferimento alla funzione di risanamento
perseguita dalla normativa dell'amministrazionestraordinaria, non ha
mancato di aggiungere che tale risanamento si risolve in un vantaggio
per gli stessi creditori, sottolineando così la permanenza della
finalità satisfattiva della procedura (Cass. n. 11445/90).
Nel procedimento che qui interessa, invece, deve ritenersi
prevalente l'aspetto conservativo (pur se inteso non come
mantenimento delle strutture patrimoniali ed occupazionali in capo
all'ente disciolto e alle società controllate, ma come continuazione
dell'attività in seguito a cessione a terzi) e risanatorio.
L'assunto è confortato da diversi argomenti.
La procedura di cui al d.l. n. 487/1992 vale anzitutto per tutte
le società controllate dall'Efim, e quindi anche per quelle non
insolventi, o altrimenti in stato di crisi, o comunque responsabili
di irregolarità di funzionamento, tanto è vero che l'art. 6,
secondo comma, prevede che il commissario possa proporre al Ministro
del tesoro la deroga alla sospensione dei pagamenti, purchè si
tratti di società che abbiano chiuso in attivo il bilancio dell'anno
1991 o di uno degli anni del biennio precedente.
La messa in liquidazione coatta amministrativa, inoltre, è
considerata solamente come ipotesi residuale, qualora la società,
allo scadere dei due anni dalla data di approvazione del programma,
risulti ancora controllata dall'Efim, mentre è evidente che la legge
individua la cessione a terzi (o, in subordine, la liquidazione
attuata dal commissario) come la soluzione preferibile.
Non va neppure dimenticato che per le società operanti nel
settore dell'alluminio, quale la Comital, la funzione satisfattiva
della procedura sembra comunque porsi in secondo piano rispetto
all'attuazione dei principi di ristrutturazione delle imprese
interessate, secondo il piano triennale di cui si è detto.
4. - Se quanto finora detto è vero, deve preliminarmente
prospettarsi la questione della legittimità del divieto delle azioni
esecutive a fronte di un programma con prevalenti funzioni conserva-
tive e risanatorie, e non immediatamente satisfattive. Bisogna
ammettere che la legittimità di tale divieto non può essere posta
in dubbio. Di fronte al prevalente interesse generale diretto a
evitare l'incontrollato diffondersi degli effetti della crisi di un
importante gruppo di imprese, quale è quello controllato dall'Efim,
il legislatore ben può sottoporre a temporanea e limitata
compressione il diritto di agire da parte dei creditori, senza che ne
risulti la rilevante violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Il nostro ordinamento, del resto, prevede già almeno un altro
istituto con prevalenti finalità risanatorie a fronte del quale è
sancito il divieto delle azioni esecutive, e cioè l'amministrazione
controllata disciplinata dagli artt. 187 e segg. della l.f.
Ora, poichè per opinione unanime l'amministrazione controllata
deve considerarsi un beneficio concesso all'imprenditore per tentare
di risanare le sorti dell'impresa (e, si noti bene, di una singola
impresa), a maggior ragione si può ritenere che una temporanea
limitazione dei diritti dei creditori sia giustificata da una crisi
diffusa e importante quale è quella dell'intero gruppo delle aziende
facenti capo all'Efim. Senonchè, in virtù, dei principi generali
dell'ordinamento, si deve comunque escludere che la compressione dei
mezzi di tutela dei creditori possa assumere connotazioni tali da
portare alla perdita del diritto (cfr. Corte costituzionale nn.
159/1975 e 87/1969, cit.).
Ciò significa che la compressione dovrà essere temporanea, e
tale da non privare il soggetto della tutela giurisdizionale
necessaria per non svuotare di effettività il proprio diritto.
Ancora, per evitare una illegittima violazione del principio di
uguaglianza e del principio di libertà dell'attività economica
(qualora il creditore sia un imprenditore), non potranno essere
previste ingiustificate deroghe al divieto di azione e al correlativo
obbligo del creditore di non effettuare pagamenti in spregio della
par condicio.
Invero, è evidente che a un creditore può essere imposto un
differimento nella soddisfazione del proprio diritto, in quanto anche
gli altri creditori subiscano analogo sacrificio, e in quanto siano
adottate le opportune cautele affinchè il debitore non sminuisca
ingiustificatamente l'integrità del patrimonio con cui deve
adempiere alle obbligazioni assunte (art. 2740 del c.c.). Qualora,
invece, l'improponibilità delle azioni esecutive non fosse
accompagnata dalle garanzie che devono in ogni caso controbilanciare
il sacrificio sopportato dai creditori, l'improponibilità stessa
assumerebbe il carattere di una sostanziale ed inammissibile
espropriazione del credito.
Si stratta quindi, attesa l'astratta legittimità del principio di
cui all'art. 6, sesto comma, del d.l. n. 487/1992 in relazione alle
finalità perseguite dal legislatore, di verificare se la regola de
qua sia inserita in un contesto di norme che tutelino i creditori,
oppure se il tenore globale del complesso normativo di riferimento
sia tale da compromettere i diritti di questi.
In quest'ultima ipotesi, invero, non è chi non veda che il
mancato rispetto delle condizioni che devono accompagnare il divieto
delle azioni esecutive si rifletterebbe direttamente sul divieto
stesso, rendendolo illegittimo. Ora, sotto il profilo della
temporaneità del divieto ex art. 6, sesto comma, la normativa in
esame non appare costituzionalmente viziata. Al più tardi trascorso
un biennio dall'approvazione del programma, le società ancora
controllate dall'Efim dovranno essere assoggettate a liquidazione
coatta amministrativa, e verrà quindi avviata la procedura
satisfattiva (art. 4, terzo comma). È vero che esiste tra
quest'ultima norma e l'art. 2, secondo comma, un problema di
coordinamento, poichè i principi di ristrutturazione delle società
operanti nel settore dell'alluminio, indicati nel programma del
commissario, devono essere attuati secondo un piano triennale,
destinato pertanto a protrarsi oltre la scadenza del termine di cui
all'art. 4, terzo comma.
È ragionevole ritenere, tuttavia, che allo spirare del triennio
non si potranno adottare soluzioni diverse da quella già illustrata,
nel senso che le imprese, non liquidate o cedute in precedenza,
dovranno essere sottoposte a liquidazione coatta amministrativa. Per
quanto concerne invece la tutela giurisdizionale di cui possono
usufruire i creditori delle società controllate non totalmente, la
questione è più complessa. Nella procedura disegnata dal d.l. n.
487/1992, sono atribuiti al commissario poteri molto vasti,
finalizzati ad attuare con la più ampia discrezionalità la
razionalizzazione industriale delle società controllate; solo con
l'avvio della eventuale liquidazione coatta amministrativa si ritorna
ad un procedimento tipico, con collaudate garanzie giurisdizionali.
Ora, stante la difficoltà dell'opera affidata al commissario, il
legislatore ha ritenuto di limitare la sua responsabilità alle
ipotesi di dolo e colpa grave, secondo un principio di opportunità
di cui esistono nell'ordinamento altre applicazioni (es. art. 2236
del c.c.); inoltre, con l'evidente scopo di conferire stabilità agli
atti posti in essere in esecuzione del programma (e per non
"scoraggiare" i terzi interlocutori), ha sancito l'inapplicabilità a
tali atti delle disposizioni di cui agli artt. 2901 del c.c. e 67
della l.f. (art. 8, primo comma).
Senonchè, la scelta legislativa in ordine all'inammissibilità
delle revocatorie suscita notevoli perplessità, poichè viene a
determinare un sensibile aggravamento della posizione dei creditori,
non legittimati ad impugnare gli atti commissariali ed intanto
immobilizzati nelle azioni esecutive. Si può ammettere che,
nell'ambito della riorganizzazione di un vasto ed importante gruppo
industriale, il commissario debba avere di mira esclusivamente
l'attuazione del piano generale, e che questo ampio disegno debba
pertanto prevalere di fronte agli aspetti particolari delle singole
vicende aziendali. Il commissario, però, non ha certo il potere di
sacrificare ingiustificatamente i diritti di alcuno, nè risulta
ragionevole, per attribuire certezza agli atti commissariali, rendere
insindacabili quelli tra essi incidenti sulla consistenza
patrimoniale delle società del gruppo, e quindi idonei a influire
direttamente sulle possibilità di soddisfacimento dei creditori.
Sotto questo aspetto, la non assogettabilità alle azioni revocatorie
della gestione commissariale non appare nè giustificata nè
proporzionata allo scopo che si intende perseguire, nè tantomeno
rispettosa delle ragioni dei creditori, le cui aziende, non va
dimenticato, potrebbero a loro volta risentire, in seguito alla
sospensione dei pagamenti, di una crisi di non minore gravità di
quella che affligge le aziende del gruppo Efim. Quanto appena detto,
da porre in relazione agli atti di diritto privato occorrenti per
l'attuazione del programma (cfr. art. 4, primo comma), offre lo
spunto per un'ulteriore censura della normativa de qua.
La stessa disposizione di cui all'art. 8, primo comma, unitamente
ad altre previsioni del decreto-legge (l'applicazione della
sospensione dei pagamenti anche alle società controllate in bonis,
salvo il disposto di cui all'art. 6, terzo comma, nonchè
l'indicazione, come unico fine del programma, della razionalizzazione
industriale delle società controllate), dimostra che il legislatore
ha inteso perseguire esclusivamente l'interesse ad una organica e
completa liquidazione del gruppo, omettendo di richiamare, anche
quale criterio sussidiario nell'ambito delle scelte da operare,
l'interesse dei creditori. Ora, se si considera che in tutti gli
istituti di analoga natura tale interesse è sempre tenuto in
considerazione (si veda, per l'amministrazione controllata, la
deliberazione dei creditori di cui all'art. 189 della l.f.; per la
liquidazione coatta amministrativa, l'istituzione del comitato di
sorveglianza di cui all'art. 198 della l.f., i cui membri devono
essere possibilmente scelti tra i creditori; per l'amministrazione
straordinaria, la necessaria presenza di uno o due creditori nel
comitato di sorveglianza, nonchè l'esigenza di tener conto anche
dell'interesse dei creditori nella scelta della continuazione
dell'esercizio dell'impresa), sorge il dubbio se il divieto delle
azioni esecutive non debba essere quantomeno accompagnato dalla
previsione tra i fini del programma della realizzazione
dell'interesse dei creditori.
In relazione a tale profilo, la questione di legittimità
dell'art. 6, sesto comma, non è manifestamente infondata. Invero
l'utilità sociale di giungere alla liquidazione dell'intero gruppo
facente capo all'Efim non può far passare in secondo piano la
considerazione dell'interesse dei creditori. Questi, con la
sospensione dei pagamenti ed il divieto delle azioni esecutive,
sopportano un pesante aggravio nella gestione delle loro aziende, e
tale temporaneo sacrificio dei loro diritti non può non essere
bilanciato, almeno, da una accurata valutazione dei loro interessi in
sede di attuazione del programma. Del resto se è vero, come si è
detto, il d.l. n. 487/1992 persegue finalità risanatorie più che
immediatamente satisfattive, è altrettanto vero che il legislatore
non poteva predisporre un'adeguata procedura se non incidendo
direttamente sulla sfera giuridica dei creditori: le loro ragioni
devono pertanto venire in considerazione, poichè l'utilità sociale,
sottesa al procedimento de quo, non può prescindere da un equo
contemperamento di tutti gli interessi in gioco.
Non vi è quindi alcun motivo per non considerare anche
l'interesse dei creditori tra i criteri di valutazione che devono
giudare le scelte discrezionali del commissario.
Va ancora aggiunto che, ritenendo ammissibile la totale
pretermissione dell'interesse dei creditori dai fini della procedura,
verrebbe inoltre a concretarsi per i creditori una irragionevole
limitazione della tutela giurisdizionale in sede amministrativa. È
chiaro, infatti, che gli atti di approvazione ministeriale
dell'operato del commissario (operato, va ripetuto, incidente sulla
consistenza del patrimonio aziendale del debitore, che conserva la
sua funzione essenziale di garanzia) possono utilmente essere
impugnati dai creditori di fronte agli organi di giurisdizione
amministrativa, solo in quanto sia prospettato un vizio dell'atto
amministrativo circa il modo di intendere e realizzare il proprio
interesse (cfr. Cass. n. 11445/90, cit.). Qualora, invece,
l'interesse dei creditori non fosse ricompreso tra i criteri di
indirizzo dell'azione commissariale, i creditori stessi vedrebbero
svuotato di contenuto il loro diritto di azione innanzi al giudice
amministrativo, essendo assai dubbio che il perseguimento del solo
fine della razionalizzazione industriale del gruppo Efim possa
determinare il sorgere in capo ai creditori di un interesse legittimo
al corretto esercizio dell'azione amministrativa (e non determinare,
al contrario, la natura meramente fattuale di quest'interesse).
Al contrario, la diretta incidenza delle scelte commissariali
sulla loro sfera giuridica, nonchè la loro particolare e qualificata
posizione nei confronti della procedura, impone il riconoscimento ai
creditori della posizione sostanziale dell'interesse legittimo ad
invocare in proprio favore le norme stabilite per l'esercizio del
potere amministrativo.
Ritornando alla verifica delle condizioni che devono accompagnare
il divieto delle azioni esecutive, si è più sopra detto che la
temporanea compressione dei diritti dei creditori può essere
giustificata solo in quanto sia rispettata la par condicio, e in
quanto il patrimonio del debitore non venga ingiustificatamente
depauperato. Tali condizioni non sono rispettate da tre disposizioni
del decreto de quo. In primo luogo, viene in considerazione l'art.
6, primo comma, nella parte in cui stabilisce che il commissario può
disporre, per ragioni di utilità ed urgenza e con l'autorizzazione
del Ministro del tesoro, il pagamento parziale dei debiti delle
società controllate (il pagamento totale, com'è ovvio, non crea
pregiudizio ad alcun creditore, nè va dimenticato che tutta la
normativa in esame viene valutata in riferimento ai creditori delle
società controllate non integralmente, per le quali non è previsto
il pagamento totale dei debiti, ma solo nei limiti del patrimonio).
Ora, tale norma non può essere interpretata nel senso di prevedere
degli acconti ai creditori, o ad alcune categorie di essi (in questo
caso ne risulterebbe palese la legittimita'), poichè tale finalità
è già contemplata dall'art. 4, dodicesimo comma, che richiama i
criteri di cui all'art. 2, settimo comma, della legge Prodi, ma nel
senso di prevedere il pagamento soltanto di alcuni creditori.
Sotto questo profilo, la norma appare ingiustamente
discriminatoria e idonea a condizionare gravemente l'attività
economica delle imprese non favorite, le quali non solo continuano a
non vedere pagati i propri crediti e sono bloccate sul fronte delle
azioni esecutive, ma vedono pregiudicata dall'attuale pagamento ad
altri creditori anche la prospettiva futura del soddisfacimento. Non
si vede, del resto, quali ragioni di utilità ed urgenza potrebbero
giustificare la violazione della par condicio, che, al contrario,
permette la compressione dei diritti dei creditori proprio a
condizione che venga rispettata la posizione di uguaglianza.
Le altre due disposizioni che contribuiscono a rendere
eccessivamente gravosa la preclusione per i creditori dell'esercizio
delle azioni esecutive, sono strettamente connesse tra loro. La
prima è l'art. 6, secondo comma, lett. d), nella parte in cui
prevede che non si applichi la sospensione dei pagamenti dei debiti
da una società controllata non totalmente dall'Efim nei confronti di
un'altra società controllata. Occorre premettere che l'art. 6,
secondo comma, disciplina le ipotesi in cui non si applica la
sospensione dei pagamenti da parte dell'Efim e delle società
controllate. Si tratta di ipotesi in cui il mancato pagamento
potrebbe ostacolare l'attività del commissario e l'attuazione del
programma (ad esempio, i debiti della gestione commissariale), oppure
per le quali la sospensione non avrebbe utilità alcuna, stante la
previsione di pagamento integrale (ad esempio, per i debiti dell'Efim
e delle società interamente controllate per le quali sia prevista la
liquidazione).
Tra le varie ipotesi previste, vi è anche quella di cui alla
lett. d), per la quale la sospensione non si applica ai debiti delle
società controllate nei confronti di altre società controllate.
Senonchè, mentre tale previsione è giustificata qualora la
società debitrice sia controllata integralmente dall'Efim, essendo
in questo caso disposto il pagamento totale dei debiti, non si
giustifica invece qualora l'ente debitore sia una società
controllata solo parzialmente, per l'evidente alterazione della par
condicio. In altri termini, si viene a creare una disparità di
trattamento tra i creditori di una società controllata solo
parzialmente dall'Efim, a seconda che il creditore sia un soggetto
"normale" oppure un'altra società controllata, poichè quest'ultima
ha diritto al pagamento. Neppure tale disparità acquista
ragionevolezza se posta in relazione al buon esito del programma, in
quanto non vi è motivo per ritenere che gli spostamenti di denaro
all'interno del gruppo possano agevolare la riorganizzazione
industriale, mentre i creditori subiscono un immediato pregiudizio
per la diminuzione patrimoniale del proprio debitore. In altri
termini, se la legge dispone di "cristallizzare" la situazione
patrimoniale delle società interessate esistente alla data del 18
luglio 1992, appare conforme ai principi che tutti i creditori
subiscano lo stesso trattamento, anche se uno di essi sia per
avventura un'altra società del gruppo. La norma de qua, tuttavia,
non vale per i debiti di qualsiasi natura, ma deve essere coordinata
con il disposto dell'art. 7, terzo comma, il quale prevede che i
crediti derivanti da prestiti tra società controllate siano
convertiti in capitale sociale delle società mutuatarie.
In altri termini, la norma di cui all'art. 6, secondo comma, lett.
d), riguarda tutti i debiti delle società controllate verso altre
società controllate, ad eccezione di quelli nascenti da prestiti tra
società del gruppo, per i quali vale la disciplina di cui all'art.
7, terzo comma.
Anche quest'ultima norma, però, non si sottrae a censura per la
disparità di trattamento tra i creditori delle società controllate
non totalmente, a seconda che la società debitrice abbia effettuato
dei prestiti ad altra società controllata, oppure no. Invero, a
parte i problemi derivanti dall'applicazione della norma, interessa
in questa sede rilevare il pregiudizio subito dai creditori della
società mutuante. Mentre tale società dovrebbe di regola concorrere
con gli altri creditori, e soddisfarsi in pari proporzione (con la
conseguenza che il suo patrimonio si incrementerebbe del ricavato, e
i propri creditori ne trarrebbero il corrispondente vantaggio), in
seguito alla disposizione di cui all'art. 7, terzo comma, la
prospettiva diventa più difficile. A fronte della conversione del
credito in capitale sociale, invero, trova applicazione l'art. 2350
del c.c., che prevede per ogni azione l'attribuzione del diritto alla
parte proporzionale del patrimonio netto risultante dalla
liquidazione, e cioè dopo il pagamento di tutti i creditori.
È quindi evidente che la procedura ex art. 7, terzo comma,
determina il peggioramento delle aspettative dei creditori della
società mutuante rispetto ai creditori delle altre società
controllate. Riassumendo quanto finora detto, la norma di cui
all'art. 6, sesto comma, che pone il divieto delle azioni individuali
esecutive, appare in linea astratta legittima in relazione alle
finalità perseguite dal legislatore. Tuttavia, in riferimento ai
creditori delle società controllate dall'Efim in maniera non
integrale, vi sono singoli aspetti del d.l. n. 487/1982 che rendono
non manifestamente infondata la questione della legittimità
costituzionale del divieto de quo, poichè determinano la
possibilità che tali creditori subiscano delle conseguenze
pregiudizievoli ben più gravi di quelle legittimamente imposte, e
più precisamente:
l'art. 8, primo comma, nella parte in cui sancisce
l'inapplicabilità degli artt. 2901 del c.c. e 67 della l.f. agli
atti compiuti dopo il 18 luglio 1992 dal commissario liquidatore e,
su specifica autorizzazione di questi, dalle società controllate;
l'art. 2, secondo comma, nella parte in cui non prevede, tra le
finalità che deve realizzare il programma commissariale, l'interesse
dei creditori;
l'art. 6, primo comma, nella parte in cui prevede che il
commissario, per motivate ragioni di utilità ed urgenza, su
autorizzazione del Ministro del tesoro, possa sempre disporre il
pagamento parziale dei debiti delle società controllate non
totalmente;
l'art. 6 secondo comma, nella parte in cui prevede che la
sospensione dei pagamenti non si applica ai debiti delle società
controllate non totalmente nei confronti di altre società
controllate;
l'art. 7, terzo comma, qualora la società mutuante sia
controllata non totalmente.
In altre parole, questi singoli aspetti del d.l. n. 487/1992
impediscono che la preclusione dell'esercizio delle azioni esecutive
sia bilanciata da una adeguata "contropartita", creando al contrario
uno squilibrio, che appare ingiustificato, tra la ratio del divieto e
le conseguenze da esso derivanti. Si tratta ora di affrontare il
profilo della rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, sesto comma, così come prospettata.
La questione è rilevante.
Invero, a fronte dell'intenzione della I.C.L.A. di procedere ad
esecuzione forzata nei confronti della Comital, e dell'immediata
eccezione di quest'ultima in ordine alla nullità dell'azione
esecutiva ex art. 6, sesto comma, la società creditrice ha
legittimamente lamentato l'ingiustizia del sacrificio ad essa
imposto. Ne deriva che il presente procedimento non può essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione (art. 23
della legge n. 87/1953). Si potrebbe opporre che, costituendo il
divieto delle azioni esecutive uno degli strumenti portanti e
necessari di qualsiasi procedura liquidatoria o conservativa, non
sarebbe corretto prospettare la questione di legittimità dell'art.
6, sesto comma, ma il creditore dovrebbe eventualmente sollevare
l'eccezione nei confronti delle altre norme sopra illustrate, qualora
ne risultasse concretamente pregiudicato (ad esempio, nell'ipotesi in
cui il commissario abbia posto in essere un atto suscettibile di
impugnazione e x art. 2901 del c.c.).
L'assunto è infondato.
Anzitutto, il problema della costituzionalità delle disposizioni
citate non è direttamente pertinente al presente processo. Tali
norme interessano in questa sede perchè costituiscono il contesto in
cui si inserisce il divieto delle azioni esecutive: è però
quest'ultimo istituto ad essere immediatamente sospettato di
illegittimità, in quanto, proprio per l'impianto normativo in cui è
operante, appare ingiustamente discriminatorio. In secondo luogo,
sarebbe in palese contrasto con l'art. 24 della Costituzione imporre
intanto una non lieve compressione del diritto di azione, e
costringere poi il creditore, in nome di una intoccabile presunzione
di legittimità del divieto delle azioni esecutive nell'ambito di una
procedura liquidativa o risanatoria, ad un gravoso onere di controllo
delle attività del debitore, per essere in grado di sollevare
tempestivamente la questione di legittimità delle norme (diverse
dall'art. 6, sesto comma) nei suoi confronti pregiudizievoli. Le
conclusioni esposte sono del resto conformi a quanto affermato in
tema di amministrazione controllata dalla suprema Corte, la quale ha
ritenuto rilevante la questione di legittimità avente ad oggetto il
divieto delle azioni esecutive in relazione all'intera legge Prodi,
osservando che " .. il procedimento in corso ha per oggetto
l'inefficacia del pignoramento immobiliare nell'ambito
dell'amministrazione controllata; onde appare evidente la diretta in-
fluenza su di esso della contestazione, involgente in ogni sua parte
la legge in esame, secondo cui il legislatore speciale avrebbe
precluso ai creditori, senza contropartita, l'esercizio dell'azione
esecutiva, con pregiudizio dello stesso diritto sostanziale di
credito .." (Cass. n. 11445/90, cit). Deve pertanto dichiararsi
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, sesto comma, in relazione alle norme del
d.l. n. 487/1992 sopra indicate.
5. - Non possono invece venire accolte le altre censure
prospettate dalla I.C.L.A.
In particolare:
a) deve ritenersi manifestamente infondata la questione
derivante dalla presunta disparità di trattamento dei creditori,
discriminati sulla base di un dato puramente formale, quale la
percentuale di controllo.
In altri termini, la convenuta lamenta la disparità di
trattamento tra i creditori di una società controllata integralmente
dall'Efim (per i quali è previsto, per il periodo corrispondente, il
pagamento totale), e i creditori di una società controllata solo
parzialmente (per i quali il pagamento viene contenuto nei limiti del
patrimonio), qualora la pluralità degli azionisti sia un dato privo
di qualsiasi rilevanza sostanziale. Nell'ipotesi della Comital,
infatti, l'Efim ha un controllo azionario pari al 99,99%. A questo
proposito, occorre sottolineare che la previsione del d.l. n.
487/1992 in ordine al pagamento integrale dei debiti dell'Efim e
delle società interamente controllate, riposa sul principio ex art.
2362 del c.c., in base al quale, in caso di insolvenza, per le
obbligazioni sociali sorte nel periodo in cui le azioni risultano
essere appartenute ad una sola persona, questa risponde
illimitatamente.
Ora, la giurisprudenza costante ed unanime ha sempre precisato che
l'applicazione dell'art. 2362 del c.c. richiede il controllo
azionario nella misura del 100%, non potendosi ritenere unico
l'azionista qualora le azioni facciano al contrario capo a più
persone, indipendentemente dall'esiguità della percentuale posseduta
da qualche socio. Verrebbero altrimenti messi in crisi tutti i
principi in materia societaria, introducendo inoltre una
inammissibile "correzione" della volontà delle parti e dell'oggetto
del contratto sociale sulla base di un inafferrabile criterio di
esiguità della partecipazione. Ne consegue che il dato formale
della presenza di più azionisti può venire messo in discussione
solo quando, per il tramite di mandatari o di intestazioni fittizie o
fraudolente, tutte le azioni facciano sostanzialmente capo ad un
unico soggetto (v. per tutte, Cass. nn. 2879/85 e 6712/82).
Risulta pertanto evidente che la disciplina del d.l. n. 487/1992
sotto questo profilo è del tutto conforme ai principi generali;
b) è parimenti manifestamente infondata, ed irrilevante, la
questione di legittimità dell'art. 6, secondo comma, lett. f), nella
parte in cui dispone che la sospensione dei pagamenti non si applica
ai prestiti obbligazionari di cui alla legge 22 ottobre 1986, n. 910
(legge finanziaria 1987), al d.l. 19 ottobre 1985, n. 547,
convertito nella legge 20 dicembre 1985, n. 749, e alla legge 27
dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria 1984). La legge finanziaria
del 1987 (art. 3, undicesimo e tredicesimo comma), quella del 1984
(art. 38), nonchè il d.l. n. 547/1985 (artt. 1 e 3) hanno infatti
previsto l'autorizzazione per gli enti di gestione delle
partecipazioni statali a fare ricorso alla BEI per la contrazione di
appositi mutui, nonchè ad emettere obbligazioni sul mercato interno.
Ora, poichè l'onere dei suddetti mutui ed obbligazioni è stato
assunto a carico del bilancio dello Stato, correttamente l'art. 6,
secondo comma, lett. f), in esame dispone che il pagamento verrà
effettuato dal Tesoro. Deriva dalla normativa illustrata che
solamente l'Efim aveva il potere di emettere le obbligazioni e di
contrarre i prestiti de quibus, per cui nessun pagamento è dovuto
dalle società controllate.
È quindi evidente che tale normativa non interessa minimamente le
società controllate, nè i loro creditori;
c) è infine, manifestamente infondata la questione di
legittimità dell'art. 6, quarto comma, nella parte in cui prevede
che la sospensione dei pagamenti non si applichi agli enti
finanziatori delle società controllate.
L'interpretazione prospettata della norma, infatti, non può
essere accolta. Premesso che l'art. 6, sesto comma, pone non facili
problemi esegetici, ai fini che qui interessano, tuttavia, il secondo
periodo dello stesso art. 6, sesto comma, non lascia adito a dubbi
interpretativi, statuendo chiaramente che "Ad essi (ai contratti ed
alle operazioni di finanziamento) si applicano le norme di cui
all'art. 5, primo comma, qualora si tratti di obbligazioni assunte
dall'ente soppresso o dalle società di cui alla lett. b) del
predetto comma". Risulta quindi ovvio che la disciplina dei debiti
nei confronti delle banche e degli enti finanziatori non assume
connotati diversi rispetto agli altri creditori, in quanto è
previsto il pagamento integrale di tali debiti solo se contratti
dall'Efim o dalle società controllate totalmente, mentre per le
altre società controllate vale il consueto regime del pagamento nei
limiti del patrimonio, con il conseguente divieto delle azioni
esecutive e la correlativa sospensione dei pagamenti. Nessun
pregiudizio reca pertanto l'art. 6, quarto comma, alle ragioni dei
creditori delle società controllate.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 3, 24 e 41 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6, sesto comma, del d.l. 19
dicembre 1992, n. 487, convertito con modifiche dalla legge 17
febbraio 1993, n. 33 (in relazione all'art. 8, primo comma, dello
stesso decreto-legge, nella parte in cui dispone l'inapplicabilità
degli artt. 2901 del c.c. e 67 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267, agli
atti compiuti, dopo il 18 luglio 1992, dal commissario liquidatore e,
su specifica autorizzazione di questi, dalle società controllate
dall'Efim; all'art. 2, secondo comma, dello stesso decreto-legge,
nella parte in cui non prevede tra i fini del programma commissariale
la realizzazione dell'interesse dei creditori; all'art. 6, primo
comma, dello stesso decreto-legge, nella parte in cui prevede che il
commissario può sempre disporre, per motivate ragioni di utilità e
urgenza, su autorizzazione del Ministro del tesoro, il pagamento
parziale dei debiti delle società controllate dall'Efim in maniera
non integrale; all'art. 6, secondo comma, lett. d), dello stesso
decreto-legge, nella parte in cui provede che la sospensione dei
pagamenti dei debiti di cui al primo comma non si applica ai debiti
di società controllate non totalmente dall'Efim nei confronti di
altre società controllate; all'art. 7, terzo comma, dello stesso
decreto-legge, nella parte in cui prevede che i crediti nascenti da
prestiti concessi da una società controllata non totalmente
dall'Efim ad altra società controllata, su proposta del commissario
liquidatore, ivi compresi quelli nascenti dalla escussione relativa a
garanzie rilasciate antecedentemente alla data del 17 luglio 1992,
siano convertiti in capitale della società mutuataria);
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso, iscritto al n. 4468
r.g. 1993 della pretura di Torino e vertente tra la Comital S.p.a. e
la I.C.L.A. S.r.l.;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Torino il 26 luglio 1993
Il pretore: FABBRO

93C1132