Serie Generale n. 72 del 26-3-2002
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 4 marzo 2002, n. 1
Problematiche interpretative dell'art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria 2002). (GU Serie Generale n.72 del 26-03-2002)

Ai Prefetti della Repubblica
(esclusa Sicilia)
Al Presidente della giunta
regionale autonoma della Valle
d'Aosta
Al Commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al Commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
AIl'Assessorato regionale agli enti
locali - regione Sicilia
e, per conoscenza
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica
Al Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato
Ai prefetti della Repubblica (solo
Sicilia)
Al presidente della commissione di
coordinamento della Valle d'Aosta
A11'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.

L'art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, disciplina le
facoltà assunzionali, per le amministrazioni locali nell'anno 2002,
prevedendo il divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato per quegli enti che non abbiano rispettato per l'anno
2001 le disposizioni del patto di stabilità interno.
In relazione a tale disciplina numerose amministrazioni locali
hanno chiesto indicazioni e chiarimenti alle amministrazioni centrali
interessate.
Le questioni poste coinvolgono in primo luogo la competenza della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la funzione
pubblica in ragione del ruolo di indirizzo e di coordinamento
generale in materia di pubblico impiego allo stesso attribuito dalla
legge. Sotto il profilo dei riflessi sulla spesa pubblica emerge la
competenza del Ministero dell'economia e delle finanze. Questa
amministrazione è interessata per l'attività di collaborazione con
gli enti locali che essa svolge, in sede centrale e periferica, ai
sensi dell'art. 14 comma 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300.
In ragione di quanto precede, le problematiche emergenti sono state
esaminate congiuntamente in un'apposita riunione, alla quale hanno
partecipato, oltre ai rappresentanti delle suddette amministrazioni
centrali anche quelli dell'A.N.C.I., dell'U.P.I. e dell'U.N.C.E.M.
Al fine di offrire agli enti locali un utile strumento di
orientamento generale nell'applicazione della nuova normativa, si
ritiene opportuno fornire, di seguito, le risultanze del suddetto
incontro.
In via preliminare, deve rilevarsi come il contenuto dell'art. 19
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 debba essere letto alla luce
delle modifiche recentemente apportate al titolo V della parte
seconda della nostra Corta costituzionale, per cui ai sensi dell'art.
119 primo comma "i comuni, le province, le città metropolitane e le
regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa" e secondo
il disposto dell'art. 117 lo Stato ha potestà legislativa esclusiva
in tema di "perequazione delle risorse finanziarie" e concorrente in
tema di "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica"; ne deriva che il contenuto delle disposizioni
limitative alle facoltà assunzionali proprie è riferibile solo a
quegli enti che non avendo rispettato per l'anno 2001 le disposizioni
del patto di stabilità interna, si sono posti al di fuori delle
normative già dettate in tema di coordinamento della finanza
pubblica.
Relativamente, quindi, al campo di applicazione della norma,
concordemente a quanto sostenuto dal Ministero dell'economia e delle
finanze, Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, con nota
n. 3733 in data 16 gennaio 2001, il divieto, previsto al comma 1 del
citato art. 19, di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato, nell'anno 2002, per province, comuni, comunità
montane e consorzi di enti locali è applicabile solo a quegli enti
che non abbiano rispettato le disposizioni sul patto di stabilità
interno per l'anno 2001.
Al riguardo, l'art. 53 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge
finanziaria 2001), nel disciplinare il patto di stabilità interno
per l'anno 2001, ha disposto al comma 1, lettera a) che le regole del
patto si applicano alle regioni, alle province e ai comuni
escludendo, pertanto, le comunità montane e i consorzi di enti
locali, e al comma 4 che le disposizioni sul patto non si applichino
ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti.
Da ciò, consegue, che il citato divieto di assunzioni non può
valere per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, per
le comunità montane e per i consorzi di enti locali giacchè enti
non tenuti al rispetto delle regole del patto di stabilità interno
per il 2001.
Analogamente, i divieti posti dalla norma in esame non sono
riferibili alle unioni di comuni, previste dall'art. 32 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, poichè enti non sottoposti, per
l'anno 2001, al patto di stabilità interno.
La norma prevede, altresì, che i singoli enti locali, in caso di
assunzione di personale, devono autocertificare il rispetto delle
disposizioni relative al patto di stabilità per l'anno 2001. Tale
autocertificazione, prodromica alle assunzioni, dovrà far parte
integrante del piano assunzionale dell'ente, che, in ogni caso, ai
sensi dell'art. 91, comma 1 del precitato decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267, dovrà essere adottato dai competenti organi
di governo dell'ente, e sarà certificata dal competente funzionario,
responsabile dei servizi finanziari.
Per gli enti, sottoposti al blocco delle assunzioni, l'art. 19
legge 28 dicembre 2001, n. 448 prevede, comunque, alcune deroghe che
qui di seguito si esaminano.
Non sono sottoposte al blocco gli inserimenti, nella struttura
organizzativa degli enti, di personale transitato a seguito di
procedure di mobilità previste in attuazione di norme contrattuali o
legislative vigenti, ed in particolare dell'art. 30, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il quale prevede che le
amministrazioni possano ricoprire posti vacanti in organico mediante
passaggio diretto di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in
servizio presso altre amministrazioni, i quali facciano domanda di
trasferimento. Il trasferimento è disposto previo consenso
dell'amministrazione di appartenenza.
A tal fine, il precitato comma 1 dell'art. 19 legge 28 dicembre
2001, n. 448, stabilisce che alla copertura dei posti disponibili si
può provvedere mediante ricorso alle procedure di mobilità previste
dalle vigenti disposizioni legislative e contrattuali, tenendo
comunque conto degli attuali processi di riordino e di accorpamento
delle strutture, nonchè di trasferimento di funzioni.
Il ricorso alle predette procedure di mobilità avviene,
preferibilmente nell'ambito della regione di appartenenza, infatti,
per quegli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità, ai
sensi dello stesso comma, "si può ricorrere alle procedure di
mobilità fuori della regione di appartenenza dell'ente locale solo
nell'ipotesi in cui il comune ricevente abbia un rapporto
dipendenti-popolazione inferiore a quello previsto dall'art. 119,
comma 3, del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, e
successive modificazioni, maggiorato del 50%".
Tale ultima norma detta i rapporti medi, dipendenti-popolazione,
validi per gli enti in condizione di dissesto, rapporti che sono per
i comuni appartenenti alla fascia demografica fino a 999 abitanti
1/95, per quelli da 1.000 a 2.999 abitanti 1/100, da 3.000 a 9.999
abitanti 1/105, da 10.000 a 59.999 abitanti 1/95, da 60.000 a 249.999
abitanti 1/80, e oltre 250.000 abitanti 1/60. Per le amministrazioni
provinciali tali rapporti sono, per gli enti fino a 299.999 abitanti
1/520, per quelli da 300.000 a 499.999 abitanti 1/650, da 500.000 a
999.999 abitanti 1/830, da 1.000.000 a 2.000.000 abitanti 1/770,
oltre 2.000.000 abitanti 1/1000.
Per rendere possibile la copertura di posti disponibili con
personale assunto per mobilità, il cui ente, precedentemente datore
di lavoro, era posto al di fuori della regione di appartenenza, tali
rapporti - riferiti all'ente ricevente - vanno maggiorati del 50%. In
tal modo, tale facoltà è ammessa solo per gli enti che dispongono
di ridotte quantità di personale. Ad esempio, per un ente il cui
rapporto medio dipendenti-popolazione è pari a 1/100, sarà
consentito assumere personale proveniente da fuori regione, solo se
dispone di un rapporto medio dipendenti-popolazione di almeno 1/150.
Infatti, solo in tal caso, il rapporto dipendenti-popolazione
(matematicamente inteso) sarà "inferiore" a quello della fascia di
riferimento.
Sono, anche, consentite, per gli enti che non hanno rispettato il
patto di stabilità, le assunzioni connesse al passaggio di funzioni
e competenze agli enti locali, il cui onere sia coperto dai
trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione delle
unità di personale. Ovviamente, tale deroga è consentita
limitatamente e nell'ambito delle risorse erariali aggiuntive,
finalizzate a ristorare le amministrazioni locali del mancato
trasferimento del personale statale che, precedentemente gestiva i
servizi.
Sono, altresì, fatte salve le assunzioni di personale relative a
figure professionali non fungibili, la cui consistenza organica non
sia superiore all'unità. Trattasi delle assunzioni relative ai c.d.
"posti unici" d'organico, per le quali, l'ente nel momento in cui ne
programma l'assunzione in deroga, dovrà dimostrarne la non
sostituibilità, in relazione alla propria struttura organizzativa.
Pertanto, tale deroga va riferita ai singoli profili professionali e
non alla categoria di appartenenza, che, ovviamente, può riferirsi
ad una pluralità di profili.
Sono, inoltre, permesse, integralmente, le assunzioni relative alle
categorie protette, in relazione alla funzione sociale che le stesse
assolvono.
Infine, il comma 1 dell'art. 19 legge 28 dicembre 2001, n. 448,
stabilisce che i termini di validità delle graduatorie per
l'assunzione di personale presso le amministrazioni pubbliche
sottoposte al blocco delle assunzioni sono prorogati di un anno.
Ai sensi della predetta normativa, pertanto, negli enti locali
viene ad essere diversificato il termine di validità delle
graduatorie in atto, che diviene di quattro anni per le
amministrazioni che non hanno rispettato il patto di stabilità,
mentre continua ad essere di tre anni, ai sensi dell'art. 91, comma 4
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per tutte le altre.
Peraltro, deve sottolinearsi come il predetto termine di validità,
in tal modo differenziato in relazione alla tipologia degli enti,
debba, in ogni caso, decorrere dalla data di entrata in vigore della
graduatoria stessa, e non fare riferimento all'anno solare di
attinenza.
Il comma in esame, infine, stabilisce che in ogni caso, per l'anno
2002, la spesa relativa al personale a tempo determinato o con
convenzioni sostenuta dalle province, dai comuni, dalle comunità
montane e dai consorzi di enti locali, non può superare l'importo
della spesa sostenuta al medesimo titolo nell'anno 2001, con
incremento pari al tasso di inflazione programmata indicato nel
documento di programmazione economico-finanziaria.
Tale dettato normativo, come, d'altra parte, l'intero contenuto del
comma 1, dell'art. 19, legge 28 dicembre 2001, n. 448, si riferisce
esclusivamente agli enti -tenuto comunque conto delle sopracitate
esclusioni - che nell'anno 2001 non hanno rispettato il patto di
stabilità.
Per tali enti, è posto un limite di spesa relativamente alle
assunzioni a tempo determinato o con convenzioni. Per quel che
riguarda le assunzioni a tempo determinato bisogna,
esemplificativamente, fare riferimento alle facoltà di assunzione a
termine previste dagli articoli 3 (contratti di formazione e lavoro)
e 7 (contratti a termine) del C.C.N.L. in data 14 settembre 2000, ai
contratti a tempo determinato di cui all'art. 90, comma 1 (personale
addetto agli uffici di supporto agli organi di direzione politica)
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, agli incarichi a
contratto di cui all'art. 110, commi 1 e 2, del precitato decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Per le convenzioni, possiamo,
esemplificativamente, riferirci al disposto di cui all'art. 7,
comma 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e dell'art.
110, comma 6 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Pertanto, come sopra detto, in relazione a quanto
esemplificativamente indicato, gli enti che non hanno rispettato
nell'anno 2001 il patto di stabilità interno, non potranno superare
il precitato tetto di spesa.
È necessario, altresì, rammentare la sanzione prevista dal comma
7 del predetto art. 19 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, secondo
il quale le assunzioni effettuate in violazione del disposto di cui
al medesimo articolo sono nulle di diritto, e, come tali, operando in
un regime di piena privatizzazione del rapporto di lavoro,
insanabili.
Il comma 8, infine, ribadendo, per gli enti locali di cui all'art.
2 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, l'obbligo che i
documenti di programmazione del fabbisogno di personale siano
improntati al rispetto del principio della riduzione complessiva
della spesa di cui all'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
ed imponendo agli organi di revisione contabile di accertarne il
rispetto, precisa che eventuali deroghe a tale principio debbano
essere analiticamente motivate.
Tutto ciò premesso, nel tradizionale spirito di collaborazione che
contraddistingue i rapporti di questa Amministrazione con le
autonomie locali, si prega voler portare a conoscenza degli enti
interessati quanto sopra enunciato, fornendo un cortese cenno di
assicurazione.
Roma, 4 marzo 2002
Il Ministro dell'interno: Scajola