1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 12 SENTENZA 11 - 20 gennaio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Abruzzo - Ricorso del Governo avverso lo statuto - Costituzione in giudizio della Regione - Atto privo della procura ad litem - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 25, 31 e 34; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23, comma 1. Regione Abruzzo - Statuto - Partecipazione della Regione all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali dello Stato - Ricorso del Governo - Espresso riferimento al rispetto della procedura stabilita dallo Stato - Denunciata omissione in contrasto con la previsione costituzionale - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 2, comma 3. - Costituzione, art. 117, quinto comma. Regione Abruzzo - Statuto - Assessori sfiduciati dal Consiglio - Obbligo del Presidente di provvedere alla sostituzione - Ricorso del Governo - Contrasto con la previsione costituzionale che attribuisce al Presidente l'iniziativa della nomina e revoca dei componenti la Giunta - Illegittimita' costituzionale. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 45, comma 3. - Costituzione, art. 122, quinto comma. Regione Abruzzo - Statuto - Programma di governo del Presidente - Approvazione da parte del Consiglio - Efficacia di sfiducia dell'eventuale mancata approvazione - Ricorso del Governo - Contrasto con la forma di governo regionale prevista dalla Costituzione - Illegittimita' costituzionale. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 46, comma 2. - Costituzione, art. 126, secondo e terzo comma. Regione Abruzzo - Statuto - Approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta - Decadenza della Giunta stessa e scioglimento del Consiglio - Ricorso del Governo - Contrasto con la previsione costituzionale che prevede l'obbligo di dimissioni della Giunta - Illegittimita' costituzionale. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 47, comma 2. - Costituzione, art. 126, terzo comma. Regione Abruzzo - Statuto - Pareri del Collegio regionale per le garanzie statutarie - Deliberazione in senso contrario del Consiglio - Obbligo di motivazione - Ricorso del Governo - Denunciata limitazione della potesta' legislativa del Consiglio, lesione del principio dell'irrilevanza della motivazione degli atti legislativi, lesione del potere di promulgazione del Presidente della Giunta, arbitraria creazione di nuovo sindacato di legittimita' di una legge - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 79, comma 2, in relazione al comma 1, lettera c). - Costituzione, artt. 121, secondo e quarto comma, e 134. Regione Abruzzo - Statuto - Impugnazione della deliberazione statutaria davanti alla Corte costituzionale - Sospensione della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione e successivo riesame limitatamente alle disposizioni dichiarate illegittime - Ricorso del Governo - Contrasto con il procedimento e i termini previsti dalla Costituzione, esorbitanza dai limiti posti all'autonomia statutaria - Illegittimita' costituzionale. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 86, comma 3, in relazione ai commi 1, 2 e 4. - Costituzione, art. 123, secondo e terzo comma. Regione Abruzzo - Statuto - Impugnazione della deliberazione statutaria davanti alla Corte costituzionale - Sospensione della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione e successivo riesame limitatamente alle disposizioni dichiarate illegittime - Dichiarazione di incostituzionalita' - Necessita' di estendere la declaratoria alle altre norme inscindibilmente collegate - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Statuto della Regione Abruzzo, approvato in prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il 21 settembre 2004, art. 86, commi 1, 2 e 4. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. (006C0034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2,
comma 3; 45, comma 3; 46, comma 2; 47, comma 2; 79, comma 2 in
relazione al comma 1, lettera c); 86, comma 3 in relazione ai
commi 1, 2 e 4, dello statuto della Regione Abruzzo, approvato in
prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il
21 settembre 2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 4 novembre 2004, depositato in
cancelleria il successivo 10 novembre 2004 ed iscritto al n. 106 del
registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 4 novembre 2004 e depositato il
successivo 10 novembre 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha
promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,
comma 3; 45, comma 3; 46, comma 2; 47, comma 2; 79, comma 2 in
relazione al comma 1, lettera c); 86, comma 3 in relazione ai
commi 1, 2 e 4, dello statuto della Regione Abruzzo, approvato in
prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il
21 settembre 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione
n. 101 dell'8 ottobre 2004, in riferimento agli artt. 1, 3, 117,
quinto comma, 121, 122, 123, 126 e 134 della Costituzione.
1.1. - L'art. 2, comma 3, dello statuto impugnato stabilisce, tra
l'altro, che la Regione «partecipa [...] all'attuazione e
all'esecuzione degli accordi internazionali dello Stato». Ad avviso
del ricorrente tale norma si porrebbe in contrasto con l'art. 117,
quinto comma, Cost., in quanto ometterebbe di riferirsi al necessario
rispetto delle «norme di procedura stabilite da legge dello Stato»,
la quale deve disciplinare anche le modalità di esercizio del potere
sostitutivo in caso di inadempienza.
1.2. - L'art. 45, comma 3, dello statuto in esame dispone che «Il
Presidente della Giunta nel caso in cui il Consiglio sfiduci uno o
più assessori provvede alla loro sostituzione». Secondo la difesa
erariale tale norma, vincolando il Presidente della Giunta ad
adeguarsi alla volontà espressa dal Consiglio, risulterebbe
incoerente con la scelta istituzionale della elezione a suffragio
universale e diretto del vertice dell'esecutivo di cui all'art. 43,
comma 2, dello statuto (norma, quest'ultima, ritenuta dal ricorrente
conforme alla previsione dell'art. 122, quinto comma, Cost.) e con le
«conseguenti implicazioni costituzionali inerenti all'attribuzione ad
esso di forti e tipici poteri per la gestione unitaria dell'indirizzo
politico e amministrativo della Regione», che da tale elezione
discenderebbero. In particolare, osserva l'Avvocatura dello Stato,
l'art. 122, quinto comma, Cost., là dove assegna al Presidente della
Giunta eletto a suffragio universale e diretto il potere di nomina e
revoca dei componenti della Giunta, risulterebbe «ferito e limitato»
dalla norma statutaria de qua.
1.3. - L'art. 46 dello statuto della Regione Abruzzo, dopo aver
stabilito al comma 1 che il Presidente della Giunta, nella prima
seduta del Consiglio regionale, si presenta per l'esposizione del
programma, dispone al comma 2 che «Il programma è approvato dal
Consiglio regionale. Il voto contrario produce gli stessi effetti
dell'approvazione della mozione di sfiducia».
L'Avvocatura dello Stato censura solo il comma 2 dell'art. 46 ed
in particolare l'ultimo inciso, in quanto stabilirebbe una causa di
scioglimento del Consiglio regionale non prevista dall'art. 126 Cost.
Questa norma costituzionale, osserva il ricorrente, conterrebbe «una
tassativa previsione dei casi in cui possono realizzarsi i
presupposti di operatività del meccanismo del simul stabunt simul
cadent legato al sistema di elezione a suffragio universale e
diretto».
Inoltre, l'art. 46, comma 2, non sarebbe «coerente con la scelta
istituzionale dell'elezione a suffragio universale e diretto del
Presidente della Giunta di cui all'art. 43, comma 2, dello statuto
(conforme alla previsione del quinto comma dell'art. 122 Cost.)», in
quanto, stabilendo come «passaggio necessario ed indispensabile» la
preventiva approvazione del programma, instaurerebbe
«irragionevolmente e contraddittoriamente» tra Presidente e Consiglio
regionale un rapporto diverso rispetto a quello che dovrebbe
discendere dall'anzidetto sistema di elezione. In particolare, la
difesa erariale si sofferma sulle differenze tra la mancata
approvazione del programma di governo e «un giudizio eventuale e
successivo su comportamenti, quale può essere l'approvazione di una
mozione di sfiducia». La mancata approvazione del programma, infatti,
escluderebbe sin dall'inizio la possibilità per il Presidente e per
la Giunta di «operare per l'attuazione del programma» e
vanificherebbe «la legittimazione democratica» di cui il Presidente
gode in virtù dell'elezione a suffragio universale e diretto.
Sempre ad avviso del ricorrente, la previsione di un'approvazione
consiliare del programma condurrebbe a degli esiti contrastanti con
quelli derivanti dalla previsione della maggioranza assoluta per
l'approvazione della mozione di sfiducia. Infatti, mentre
quest'ultima sarebbe finalizzata ad un «rafforzamento della
stabilità dell'esecutivo», l'approvazione consiliare del programma
rappresenterebbe un «indebolimento della posizione del Presidente
della Giunta, incompatibile con la sua investitura popolare».
L'Avvocatura dello Stato aggiunge che sarebbe «evidente l'assurdo
di richiedere, dopo l'investitura da parte del popolo, l'investitura
da parte dei rappresentanti del popolo»; una siffatta previsione si
risolverebbe, tra l'altro, in una «limitazione ed anzi in una
vanificazione della sovranità popolare».
Per queste ragioni, il ricorrente ritiene che l'art. 46, comma 2,
dello statuto si ponga in contrasto, oltre che con gli artt. 122 e
126 Cost., anche con l'art. 1 Cost. e con i fondamentali canoni di
coerenza e ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
1.4. - L'art. 47, comma 2, dello statuto de quo stabilisce che
«l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del
Presidente della Giunta comporta la decadenza della Giunta e lo
scioglimento del Consiglio». Questa norma, ad avviso del ricorrente,
sarebbe in contrasto con l'art. 126, terzo comma, Cost., là dove
dispone che l'approvazione della mozione di sfiducia comporta le
dimissioni della Giunta e non la sua decadenza automatica.
L'Avvocatura dello Stato osserva che la norma statutaria in esame
comporterebbe una limitazione dei poteri dell'esecutivo regionale.
Nel caso di dimissioni, infatti, alla Giunta competerebbe una
«valutazione sui tempi delle medesime e quindi dello scioglimento del
Consiglio regionale» che, invece, verrebbe meno qualora fosse
prevista la decadenza. Allo stesso modo, nel caso di decadenza,
verrebbe meno la possibilità da parte dell'esecutivo regionale di
porre in essere nel frattempo atti ritenuti necessari ed
indifferibili, «che non potrebbero in ogni caso sottrarsi alla
verifica di legittimità costituzionale».
1.5. - Lo statuto della Regione Abruzzo istituisce, all'art. 78,
il Collegio regionale per le garanzie statutarie, organo di
consulenza della Regione, composto da cinque esperti. L'art. 79, il
quale individua le funzioni del Collegio, stabilisce che esso
«esprime pareri e rende valutazioni», tra l'altro, «sui rilievi di
compatibilità con lo statuto delle deliberazioni legislative
sollevati da un quarto dei consiglieri» (art. 79, comma 1,
lettera c).
L'art. 79, comma 2, impugnato dal Presidente del Consiglio dei
ministri, dispone che «Il Consiglio regionale può deliberare in
senso contrario ai pareri e alle valutazioni del Collegio con
motivata decisione».
Ad avviso della difesa erariale la disposizione in parola sarebbe
censurabile già solo per il fatto di avere un «significato
tutt'altro che chiaro»; essa, inoltre, si presterebbe ad
interpretazioni diverse tutte costituzionalmente illegittime. In
particolare, osserva l'Avvocatura, non sarebbe chiaro se la
«deliberazione legislativa» di cui all'art. 79, comma 1, lettera c),
sia ancora da adottare e quindi il parere del Collegio intervenga su
un progetto di legge o sia stata già adottata e dunque il parere
abbia ad oggetto una legge già approvata.
Inoltre, il ricorrente si chiede se la «motivata decisione» con
la quale il Consiglio può deliberare in senso contrario al parere o
alla valutazione del Collegio (art. 79, comma 2) consista in una
«motivata delibera di approvazione della legge» o in una «motivata
delibera di riapprovazione della legge» ovvero ancora in una
«determinazione amministrativa del Consiglio regionale che preceda o
accompagni la delibera legislativa di approvazione o di
riapprovazione della legge o che addirittura segua ad una legge già
definitivamente approvata come condizione della sua promulgazione».
Secondo l'Avvocatura dello Stato è, invece, certo che sulla base
delle disposizioni anzidette il Collegio regionale per le garanzie
statutarie, «organo burocratico amministrativo estraneo al Consiglio
regionale e privo di legittimazione democratica», «composto da
«esperti» non meglio statutariamente qualificati», potrebbe essere
«coinvolto» nel procedimento legislativo. In questo modo, a detta del
ricorrente, si avrebbe un palese aggravamento dell'iter legislativo,
«con illegittima interferenza sui poteri legislativi del Consiglio
regionale e/o sui poteri di promulgazione del Presidente della
Giunta».
Ed ancora, rileva la difesa erariale, l'imposizione dell'obbligo
di motivare in senso contrario rispetto al parere del Collegio di
garanzia limiterebbe l'esercizio della potestà legislativa da parte
del Consiglio, in contrasto con l'art. 121, secondo comma, Cost., e
violerebbe il «principio dell'irrilevanza della motivazione della
norma frutto dell'attività legislativa, di natura politica e libera
nei fini, non assoggettabile ad obbligo di motivazione», oltre a
costituire, eventualmente, un «condizionamento dei poteri del
Presidente della Giunta in violazione dell'art. 121, quarto comma,
Cost.».
Ad avviso del ricorrente, inoltre, non sarebbe chiaro se la
motivazione del Consiglio regionale, di cui all'art. 79, comma 2,
dello statuto, debba essere di natura tecnico-giuridica, come,
secondo la difesa erariale, sembrerebbe implicare il riferimento al
«senso contrario» rispetto alla valutazione del Collegio di garanzia
e come avviene per i provvedimenti amministrativi assunti in
difformità dell'avviso espresso dall'organo consultivo, ovvero possa
essere «una decisione di contenuto squisitamente politico».
La conseguenza della necessità di una motivata decisione
sarebbe, in entrambi i casi, secondo l'Avvocatura dello Stato,
«"un'amministrativizzazione" della legge regionale (e del
procedimento legislativo)».
Osserva, ancora, la difesa statale, che non sarebbe chiaro se
dall'eventuale elusione dell'obbligo di motivazione derivi un vizio
dell'atto legislativo, per violazione della previsione statutaria,
«deducibile in via principale e/o incidentale in sede
costituzionale».
Infine, secondo il ricorrente, se il parere del Collegio di
garanzia dovesse avere ad oggetto una legge già definitivamente
approvata, «in contraddizione con la natura di organo di consulenza
di questo», sarebbe violato l'art. 134 Cost; verrebbe, infatti,
attribuito ad un organo amministrativo un sindacato di legittimità
su una legge, «produttivo di specifici effetti giuridici».
1.6. - Infine, oggetto di censure da parte dell'Avvocatura dello
Stato è l'art. 86, comma 3, dello statuto, in relazione ai commi 1,
2 e 4 della stessa disposizione.
Al riguardo, l'art. 86, comma 1, stabilisce che, dopo la seconda
deliberazione a maggioranza assoluta, lo statuto è pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della regione per la decorrenza del termine di
trenta giorni ai fini dell'eventuale impugnazione da parte del
Governo della Repubblica dinanzi alla Corte costituzionale.
Il comma 2 del medesimo articolo aggiunge che, nel caso in cui il
Governo non promuova il ricorso dinanzi alla Corte entro il termine
indicato, lo statuto è pubblicato «nuovamente» nel Bollettino
Ufficiale della regione per la decorrenza del termine di tre mesi
utile per la presentazione della richiesta di referendum popolare
confermativo.
Il comma 3, oggetto del presente giudizio, dispone che
«l'impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale sospende la
pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione; dopo la
sentenza della Corte costituzionale lo statuto è riesaminato dal
Consiglio regionale limitatamente alle disposizioni dichiarate
illegittime per le deliberazioni consequenziali. Lo statuto subito
dopo è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione».
Il comma 4 precisa che lo statuto è promulgato e pubblicato
trascorso il termine di tre mesi, qualora non sia stato richiesto
referendum, o se è approvato dalla maggioranza dei voti validi, nel
caso in cui il referendum sia stato richiesto.
Occorre aggiungere che il comma 5 dell'art. 86 prevede l'entrata
in vigore dello statuto il giorno successivo alla pubblicazione e, da
ultimo, il comma 6 stabilisce che le disposizioni sopra menzionate si
applicano anche alle modifiche dello statuto.
L'Avvocatura dello Stato sottolinea, in via preliminare,
«l'infelice formulazione della norma (che non fa cenno, tra l'altro,
alla necessità della doppia deliberazione per l'eventuale
sostituzione di disposizioni dichiarate illegittime)»; da siffatta
«infelice formulazione» deriverebbe la possibilità di dare diverse
letture alla disposizione in parola, tutte costituzionalmente
illegittime.
Il ricorrente passa, pertanto, ad illustrare le possibili
letture.
Secondo una prima interpretazione, sembrerebbe che «il termine di
trenta giorni per l'impugnativa, decorrente dalla prima pubblicazione
notiziale, rimanga sospeso per effetto dell'impugnazione medesima» e
che riprenda a decorrere a seguito della successiva pubblicazione
notiziale, prevista «subito dopo» il riesame e le deliberazioni
consiliari consequenziali alle intervenute dichiarazioni di
illegittimità, «al fine di un'eventuale impugnativa relativa a dette
delibere consequenziali, per quanto ancora residui degli iniziali
trenta giorni».
In questo modo, osserva la difesa erariale, si avrebbe una
illegittima compressione (o addirittura una totale vanificazione,
qualora il ricorso sia proposto nell'ultimo dei trenta giorni utili)
del termine previsto dall'art. 123, secondo comma, Cost.
Una seconda lettura dell'art. 86, comma 3, invece, porterebbe ad
escludere la possibilità di un controllo di legittimità
costituzionale sulle nuove disposizioni statutarie; ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, infatti, volendo seguire questa seconda
opzione interpretativa si dovrebbe concludere che la pubblicazione
notiziale successiva alle deliberazioni consequenziali ad una
precedente declaratoria di illegittimità della Corte costituzionale
sia finalizzata esclusivamente a far decorrere il termine della
richiesta referendaria.
Anche questa seconda lettura, che sembrerebbe avallata
dall'art. 86, comma 4, dello statuto, si porrebbe in contrasto con
l'art. 123 Cost.
Secondo una terza lettura, la pubblicazione notiziale successiva
alle delibere consequenziali di cui all'art. 86, comma 3, farebbe
decorrere sia il termine per l'ulteriore controllo di legittimità
costituzionale sia il termine per la richiesta di referendum.
Stando a questa interpretazione, però, a detta del ricorrente la
norma impugnata, oltre a porsi in contrasto con il «collegamento
topografico» esistente tra l'ultima parte del comma 3 e la prima
parte del comma 4, darebbe vita ad un'«incoerenza di sistema interna
allo stesso art. 86», con conseguente violazione dell'art. 3 Cost.
Infatti, la lettura in parola contraddirebbe la regola di cui ai
commi 1 e 2 dell'art. 86, che riconduce a differenti pubblicazioni
notiziali la decorrenza dei termini per il controllo di legittimità
costituzionale e per la richiesta di referendum.
Infine, la difesa erariale dà menzione di una quarta lettura
che, però, la stessa Avvocatura dello Stato ritiene non praticabile.
Secondo questa ulteriore interpretazione la pubblicazione notiziale
di cui all'ultima parte del comma 3 dell'art. 86 sarebbe funzionale
solo al decorso del termine di trenta giorni per il controllo di
legittimità costituzionale, mentre il termine di tre mesi per la
richiesta di referendum di cui alla prima parte del comma 4
decorrerebbe da un'ulteriore pubblicazione notiziale.
Ad avviso del ricorrente questa ricostruzione sarebbe ostacolata
dalla lettera della legge e determinerebbe un «abnorme ed
irragionevole allungamento dei termini del procedimento, in
violazione degli artt. 3 e 123 Cost.».
La difesa statale conclude rilevando che, «comunque», non appare
in armonia con la Costituzione la dissociazione degli effetti della
pubblicazione notiziale dello statuto rispetto alla sua unitaria
funzione di provocare l'apertura dei termini previsti dal secondo e
dal terzo comma dell'art. 123 Cost. Questa dissociazione, osserva
l'Avvocatura dello Stato, limiterebbe gli effetti legali dell'atto
costituzionalmente considerato e costituirebbe il «fulcro» della
disciplina statutaria che prevede una reiterazione della
pubblicazione notiziale di identico contenuto dello statuto.
2. - Per la regione Abruzzo è stato depositato un atto di
costituzione a margine del quale è conferita procura relativa ad un
ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la
legge regionale 5 agosto 2004, n. 22 (Nuove disposizioni in materia
di politiche di sostegno all'economia ittica) e non invece avverso lo
statuto regionale.
3. - In prossimità dell'udienza la regione Abruzzo ha depositato
fuori termine un'ulteriore memoria.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso notificato il 4 novembre 2004 e depositato il
successivo 10 novembre 2004, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha
promosso questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,
comma 3; 45, comma 3; 46, comma 2; 47, comma 2; 79, comma 2 in
relazione al comma 1, lettera c); 86, comma 3 in relazione ai
commi 1, 2 e 4, dello statuto della regione Abruzzo, approvato in
prima deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il
21 settembre 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione
n. 101 dell'8 ottobre 2004, in riferimento agli artt. 1, 3, 117,
quinto comma, 121, 122, 123, 126 e 134 della Costituzione.
2. - In via preliminare va dichiarata inammissibile - ai sensi
degli artt. 25, 31 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e
dell'art. 23, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale - la costituzione in giudizio della regione
Abruzzo, per la quale è stato depositato un atto privo della procura
ad litem: la stessa risulta infatti conferita in relazione ad un
ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la
legge regionale 5 agosto 2004, n. 22 (Nuove disposizioni in materia
di politiche di sostegno all'economia ittica) e non invece avverso lo
statuto regionale.
3. - Passando alle singole censure di illegittimità
costituzionale avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
viene per prima in rilievo quella riguardante l'art. 2, comma 3,
dello statuto impugnato, là dove dispone, tra l'altro, che la
regione «partecipa [...] all'attuazione e all'esecuzione degli
accordi internazionali dello Stato». Secondo la difesa erariale tale
norma si porrebbe in contrasto con l'art. 117, quinto comma, Cost.,
in quanto ometterebbe il riferimento al necessario «rispetto delle
norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le
modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di
inadempienza».
La questione non è fondata.
Lo statuto di una regione è valida fonte primaria e fondamentale
dell'ordinamento regionale, a condizione che esso sia «in armonia con
la Costituzione» (art. 123, primo comma, Cost.). Il sistema
costituzionale complessivo, che si articola nei principi contenuti
nelle singole norme della Carta fondamentale e delle leggi ordinarie
di diretta attuazione, rappresenta pertanto il contesto, all'interno
del quale si deve procedere alla lettura ed all'interpretazione delle
norme statutarie, che in quel sistema vivono ed operano.
Dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione,
l'attribuzione alle Regioni, nelle materie di loro competenza, della
funzione attuativa ed esecutiva degli accordi internazionali e degli
atti della Unione europea viene esplicitamente subordinata al
rispetto delle norme di procedura stabilite da leggi dello Stato
(art. 117, quinto comma, Cost.). In materia è intervenuta anche la
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3), la quale, negli artt. 5 e 6, contiene le
regole procedurali per l'attuazione della suddetta norma
costituzionale.
Tutte le attività delle Regioni volte all'attuazione ed
all'esecuzione di accordi internazionali devono muoversi all'interno
del quadro normativo contrassegnato dall'art. 117, quinto comma,
Cost. e dalle norme interposte di cui alla citata legge n. 131 del
2003. Tale quadro normativo costituisce ad un tempo il parametro di
valutazione della legittimità costituzionale degli atti legislativi
dello Stato e delle Regioni in materia ed il criterio interpretativo
degli stessi. Il riferimento testuale dell'impugnata norma statutaria
alla dizione usata dall'art. 117, quinto comma, Cost. («attuazione ed
esecuzione degli accordi internazionali») vale a confermare il suo
inserimento nel quadro normativo di cui sopra, senza che sia
rinvenibile alcuna espressione che possa far pensare ad una
illegittima volontà derogatoria della regione Abruzzo.
Questa Corte ha già chiarito che non è fondata una questione di
legittimità costituzionale se la norma statutaria che richiama la
competenza regionale in materia di attuazione ed esecuzione di
accordi internazionali «appare agevolmente interpretabile in modo
conforme al sistema costituzionale» (sentenza n. 379 del 2004). Tale
agevole interpretazione in senso coerente al sistema costituzionale
è possibile anche nel caso de quo, con la conseguenza che la norma
statutaria impugnata deve essere dichiarata esente dalla censura di
illegittimità costituzionale formulata dal ricorrente.
4. - La seconda censura di illegittimità avanzata dal Presidente
del Consiglio dei ministri riguarda l'art. 45, comma 3, del citato
statuto, il quale dispone che «Il Presidente della Giunta nel caso in
cui il Consiglio sfiduci uno o più assessori provvede alla loro
sostituzione». Secondo la difesa erariale, tale norma, vincolando il
Presidente della Giunta ad adeguarsi alla volontà espressa dal
Consiglio, risulterebbe incoerente con la scelta istituzionale della
elezione a suffragio universale e diretto del vertice dell'esecutivo,
sancita dall'art. 43, comma 2, del medesimo statuto. Poichè
l'art. 122, quinto comma, Cost. attribuisce al Presidente della
Giunta eletto a suffragio universale e diretto il potere di nomina e
revoca dei componenti della Giunta stessa, la norma statutaria
impugnata limiterebbe in modo illegittimo tale potere.
La questione è fondata.
Il quinto comma dell'art. 122 Cost. ha una struttura, lessicale e
logica, semplice. Con il primo inciso viene attribuita alle Regioni
la facoltà di prevedere nei propri statuti modi di elezione del
Presidente diversi dal suffragio universale e diretto. Con il secondo
inciso viene fissata una conseguenza necessaria dell'opzione in
favore dell'elezione a suffragio universale e diretto, nel senso che
il Presidente «eletto» nomina e revoca di sua iniziativa gli
assessori. Non sembrano possibili altre interpretazioni di tale
disposizione costituzionale, giacchè la parola «eletto» non potrebbe
riferirsi a qualsiasi tipo di elezione, con la conseguenza eccessiva
che anche in caso di opzione per una forma di governo diversa da
parte del singolo statuto regionale il Presidente conservasse il
potere di nominare e revocare, in piena autonomia, i componenti della
Giunta. Peraltro non si capirebbe l'inserimento dell'aggettivo
«eletto», giacchè sarebbe stato sufficiente, in caso di previsione
generalizzata e generalizzabile, riferirsi, puramente e
semplicemente, al Presidente della Giunta.
La presenza del citato aggettivo indica un potere consequenziale
e indefettibile proprio del Presidente individuato mediante voto
popolare. Il corpo elettorale investe contemporaneamente il
Presidente del potere esecutivo ed il Consiglio del potere
legislativo e di controllo nei confronti del Presidente e della
Giunta, sul presupposto dell'armonia dell'indirizzo politico
presuntivamente garantita dalla simultanea elezione di entrambi nella
medesima tornata elettorale e dai medesimi elettori.
Il principio funzionale largamente noto con l'espressione aut
simul stabunt aut simul cadent esclude che possano essere introdotti
circuiti fiduciari collaterali ed accessori rispetto alla presuntiva
unità di indirizzo politico derivante dalla contemporanea
investitura popolare di Presidente e Consiglio. L'approvazione di una
mozione di sfiducia da parte del secondo o le dimissioni del primo
fanno venir meno la presunzione di consonanza politica derivante
dalla consultazione elettorale e rendono necessario, in modo
coerente, un nuovo appello al popolo, al quale si chiede di
restaurare il presupposto fondamentale della omogeneità di indirizzo
politico che deve caratterizzare i programmi e le attività sia del
Presidente che del Consiglio.
Nel quadro prima delineato non trova posto la rottura di un
ipotetico rapporto fiduciario tra Consiglio e singoli assessori, che
si risolverebbe esclusivamente in una pura e semplice riduzione dei
poteri spettanti al Presidente, investito della carica dal corpo
elettorale proprio per il suo essere ed agire quale unico soggetto
esponenziale del potere esecutivo nell'ambito della Regione, munito
di poteri che lo rendono interamente responsabile, sul piano
politico, dell'operato di tutti i componenti della Giunta.
L'equilibrio tra poteri configurato nel modello disegnato dalla
Costituzione verrebbe alterato se si privasse il Presidente della
possibilità di scegliere e revocare discrezionalmente gli assessori
della propria Giunta, del cui operato deve rispondere al Consiglio ed
al corpo elettorale.
Questa Corte ha chiarito che l'ammissibilità della mozione di
sfiducia individuale al singolo ministro va inquadrata nella forma di
governo parlamentare, che caratterizza la relazione tra Parlamento e
Governo, consistente in un'articolazione di rapporti che fa perno
sulla responsabilità collegiale del Governo e sulla responsabilità
individuale dei ministri, entrambe esplicitamente contemplate
nell'art. 95, secondo comma, Cost. (sentenza n. 7 del 1996). Da
questo presupposto discende che la diversa forma di governo prevista
dalla Costituzione per le Regioni e sinteticamente designata con le
parole «Presidente eletto a suffragio universale e diretto» appare
«caratterizzata dall'attribuzione ad esso di forti e tipici poteri
per la gestione unitaria dell'indirizzo politico e amministrativo
della Regione (nomina e revoca dei componenti della Giunta, potere di
dimettersi facendo automaticamente sciogliere sia la Giunta che il
Consiglio regionale)» (sentenza n. 2 del 2004).
Una volta scelta la forma di governo, caratterizzata
dall'elezione a suffragio universale e diretto del Presidente, nei
confronti del Consiglio esiste solo la responsabilità politica del
Presidente stesso, nella cui figura istituzionale confluiscono la
responsabilità collegiale della Giunta e la responsabilità
individuale dei singoli assessori. La sfiducia individuale agli
assessori si pone, di conseguenza, in contrasto con l'art. 122,
quinto comma, Cost., in cui si riflettono i principi ispiratori
dell'equilibrio costituzionale tra i supremi organi regionali
derivante dall'investitura popolare del Presidente.
5. - È stato pure impugnato dal Presidente del Consiglio dei
ministri l'art. 46, comma 2, del citato statuto della regione
Abruzzo, il quale - riferendosi all'obbligo del Presidente della
Giunta di presentare il programma nella prima seduta del Consiglio
regionale successiva alle elezioni - dispone che «Il programma è
approvato dal Consiglio regionale. Il voto contrario produce gli
stessi effetti dell'approvazione della mozione di sfiducia».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, anche questa norma sarebbe
incoerente rispetto alla scelta, effettuata dallo stesso statuto,
dell'elezione popolare del Presidente della Giunta, introducendo
peraltro una causa di scioglimento del Consiglio non prevista dalla
Costituzione.
La questione è fondata.
Questa Corte ha già chiarito che la previsione in uno statuto
regionale del potere del Consiglio di discutere e approvare il
programma di governo predisposto dal Presidente non è in contrasto
con la Costituzione, a condizione che dalla mancata approvazione del
programma stesso non derivino conseguenze di tipo giuridico
«certamente inammissibili ove pretendessero di produrre qualcosa di
simile ad un rapporto fiduciario» (sentenza n. 379 del 2004). Valgono
in proposito i rilievi sviluppati al punto 4 delle presenti
considerazioni in diritto, integrate dall'osservazione che lo stesso
tenore letterale del secondo e terzo comma dell'art. 126 Cost. non
consente l'equiparazione tra mozione di sfiducia e mancata
approvazione iniziale del programma di governo. Per la presentazione
e l'approvazione di una mozione di sfiducia sono previste infatti
alcune precise modalità procedurali - motivazione, sottoscrizione di
almeno un quinto dei componenti del Consiglio, intervallo di tre
giorni prima della messa in discussione, maggioranza assoluta - che
verrebbero eluse se un altro atto, non assistito dalle medesime
garanzie, potesse produrre gli stessi effetti.
L'articolazione concreta dei rapporti politici tra Presidente
della Giunta e Consiglio prende le mosse, come s'è detto, dalla
simultanea investitura politica di entrambi da parte del corpo
elettorale. Ogni atto di indirizzo dell'uno o dell'altro si pone come
svolgimento, precisazione e arricchimento del mandato a rappresentare
e governare conferito dagli elettori della regione ai titolari dei
poteri legislativo ed esecutivo. È intrinseca a questo modello una
iniziale presunzione di consonanza politica, che può essere superata
solo da un atto tipico quale la mozione di sfiducia.
Estendere gli effetti di questa ad un atto di approvazione del
programma politico del Presidente della Giunta equivarrebbe ad un
conferimento di fiducia iniziale senz'altro coerente in una forma di
governo che non prevede l'elezione a suffragio universale e diretto
del vertice dell'esecutivo, ma contraddittorio con un sistema di
rapporti tra poteri fondato sul conferimento da parte del popolo di
un mandato a governare ad entrambi gli organi supremi della regione,
ciascuno nei suoi distinti ruoli. Il Presidente eletto a suffragio
universale e diretto ha già presentato il suo programma agli
elettori e ne ha ricevuto il consenso. La presentazione di un
programma al Consiglio può avere solo il significato di precisare e
integrare l'indirizzo politico originariamente elaborato e ritenuto
dalla maggioranza degli elettori convergente con il proprio. Tali
precisazioni e integrazioni saranno apprezzate di volta in volta dal
Consiglio, che, nell'ipotesi di divergenza estrema, potrà adottare
la decisione di provocare una nuova consultazione elettorale.
Da quanto detto sopra si trae la conseguenza che non esiste tra
Presidente della Giunta e Consiglio regionale una relazione
fiduciaria assimilabile a quella tipica delle forme di governo
parlamentari, ma un rapporto di consonanza politica, istituito
direttamente dagli elettori, la cui cessazione può essere
ufficialmente dichiarata sia dal Presidente che dal Consiglio con
atti tipici e tassativamente indicati dalla Costituzione. Anche
nell'ipotesi che il Consiglio, subito dopo le elezioni, volesse
costringere il Presidente alle dimissioni, con conseguente proprio
scioglimento, risulterebbe indispensabile la procedura solenne della
mozione di sfiducia, giacchè sarebbe necessario rendere trasparenti
e comprensibili per i cittadini i motivi di una decisione di tale
gravità. Nè sarebbe ammissibile che alla maggioranza assoluta
richiesta dall'art. 126, secondo comma, Cost. si potesse sostituire
una maggioranza semplice, quale quella resa possibile dall'impugnato
art. 46, comma 2, dello statuto della regione Abruzzo.
6. - L'art. 47, comma 2, del citato statuto della Regione Abruzzo
dispone che l'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti
del Presidente della Giunta comporta la decadenza della Giunta stessa
e lo scioglimento del Consiglio. Il Presidente del Consiglio dei
ministri impugna tale disposizione per contrasto con l'art. 126,
terzo comma, della Costituzione, che prevede invece l'obbligo di
dimissioni della Giunta, e non la decadenza, come effetto
dell'approvazione di una mozione di sfiducia.
La questione è fondata.
L'art. 126 Cost. disciplina in modo differenziato distinte
ipotesi di cessazione del Presidente dal suo ufficio. Mentre al primo
comma parla di «rimozione» dello stesso per atti contrari alla
Costituzione, gravi violazioni di legge o ragioni di sicurezza
nazionale, nel terzo comma usa la diversa espressione «dimissioni».
Nel primo caso esiste la necessità di un immediato allontanamento
dalla carica di chi si sia reso responsabile di gravi illeciti o
risulti pericoloso per la sicurezza nazionale. Nel secondo caso si
detta invece una disciplina adatta alla natura prettamente politica
della cessazione, che non richiede quell'immediatezza e perentorietà
di allontanamento dalla carica necessari nella prima ipotesi. La
previsione di decadenza - per sua natura, immediata e perentoria -
varrebbe ad equiparare due ipotesi che la norma costituzionale
considera e disciplina diversamente, in coerenza con la loro
differenza qualitativa e con gli interessi pubblici da tutelare.
La maggiore elasticità dell'obbligo di dimissioni rispetto alla
decadenza automatica serve peraltro a rendere sicuramente ammissibile
l'emanazione di atti urgenti e indifferibili. Nel bilanciamento dei
valori, la norma costituzionale ha dato decisamente la prevalenza,
rispetto a possibili urgenti necessità dell'amministrazione,
all'esigenza di allontanare immediatamente dalla carica chi si trovi
nelle condizioni previste per la «rimozione», mentre ha lasciato un
margine di flessibilità - ovviamente entro ristretti limiti
temporali - nell'ipotesi che l'allontanamento non derivi da
comportamenti antigiuridici o pericolosi per la sicurezza nazionale,
ma da un atto politico del Consiglio. Introdurre la decadenza della
Giunta come effetto dell'approvazione di una mozione di sfiducia
finirebbe per equiparare il disvalore giuridico alla necessità
politica, trattati e considerati dall'art. 126, primo e terzo comma,
Cost. in modo ben distinto.
7. - Il ricorso del Presidente del Consiglio contiene anche
l'impugnazione dell'art. 79, comma 2, del citato statuto della
regione Abruzzo, in quanto impone al Consiglio un obbligo di
motivazione, se questo voglia deliberare in senso contrario ai pareri
del Collegio regionale per le garanzie statutarie. Secondo la difesa
erariale, si limiterebbe l'esercizio della potestà legislativa del
Consiglio regionale, in contrasto con l'art. 121, secondo comma,
Cost. e si violerebbe il principio dell'irrilevanza della motivazione
degli atti legislativi, frutto di un'attività politica libera nei
fini e quindi non assoggettabile ad alcun dovere di motivare. Ove poi
il parere del suddetto Collegio intervenisse su una legge
definitivamente approvata, si limiterebbe in modo indebito il potere
del Presidente della Giunta di promulgare le leggi, sancito
dall'art. 121, quarto comma, Cost. e si introdurrebbe, in contrasto
con l'art. 134 Cost., un nuovo sindacato di legittimità di una
legge, produttivo di effetti giuridici.
La questione non è fondata.
Questa Corte ha già stabilito che l'introduzione di un organo di
garanzia nell'ordinamento statutario regionale non è, come tale, in
contrasto con la Costituzione, mentre resta da valutare, nei singoli
specifici profili, la compatibilità delle norme attributive allo
stesso di competenze determinate (sentenza n. 378 del 2004).
Se si passa ad esaminare la censura particolare rivolta dal
ricorrente alla norma impugnata, si devono svolgere le seguenti
considerazioni. Innanzitutto, nessuna limitazione viene a soffrire la
potestà legislativa del Consiglio regionale, che rimane intatta sia
nelle materie sia nell'estensione della sua capacità regolativa.
L'introduzione di un particolare, eventuale passaggio procedurale,
consistente nel parere del Collegio regionale per le garanzie
statutarie, rientra nella disciplina del procedimento legislativo
regionale, ricompresa indubbiamente nei «principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento» attribuiti dall'art. 123, primo
comma, Cost. alla potestà statutaria delle Regioni. Inoltre, la
motivazione richiesta perchè il Consiglio regionale possa deliberare
in senso contrario ai pareri e alle valutazioni del Collegio di
garanzia non inerisce agli atti legislativi, ma alla decisione di non
tener conto del parere negativo, che costituisce atto consiliare
distinto dalla deliberazione legislativa e non fa corpo con essa.
Infine, la norma statutaria impugnata si riferisce esplicitamente
alle «deliberazioni legislative» e non alle leggi. Tale constatazione
fa venir meno ogni perplessità circa una possibile, illegittima
limitazione del potere presidenziale di promulgazione e sulla
asserita introduzione di una nuova forma di controllo di legittimità
costituzionale delle leggi.
8. - Il ricorrente censura, da ultimo, l'art. 86, comma 3, del
citato statuto della regione Abruzzo, nel quale, con riferimento alla
pubblicazione e all'entrata in vigore dello statuto stesso, è
stabilito che l'impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale
sospende la pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione e
che, dopo la sentenza della stessa Corte, esso è riesaminato dal
Consiglio regionale limitatamente alle disposizioni dichiarate
illegittime per le deliberazioni consequenziali. Secondo la difesa
erariale, si possono dare più letture di tale disposizione, tutte in
contrasto con la Costituzione, o perchè si verificherebbe
l'illegittima compressione del termine per promuovere il controllo
preventivo di legittimità costituzionale previsto dall'art. 123,
secondo comma, Cost., o perchè si arriverebbe addirittura ad
escludere il controllo di legittimità costituzionale sulle nuove
norme statutarie successive alla pronuncia della Corte
costituzionale, o perchè essa conterrebbe un'intrinseca
contraddizione - tale da porre la norma in contrasto con l'art. 3
Cost. - tra il comma 4, che prevede un'unica pubblicazione notiziale,
idonea far decorrere entrambi i termini ed i commi 1 e 2, che
introducono invece una dissociazione tra la pubblicazione per la
decorrenza del termine di trenta giorni per l'eventuale impugnazione
del Governo della Repubblica (comma 1) e la pubblicazione per la
decorrenza del termine di tre mesi per la presentazione della
richiesta di referendum popolare confermativo (comma 2).
La questione è fondata.
La disposizione impugnata mal si presta ad essere ricondotta
nell'alveo dell'art. 123, secondo e terzo comma, Cost., dal quale si
deduce che si deve far luogo inizialmente ad una sola pubblicazione
notiziale, idonea a far decorrere sia il termine per l'eventuale
impugnazione governativa, sia quello per la richiesta di referendum
popolare. L'incoerenza della norma impugnata e le sue possibili
interpretazioni in contrasto con la Costituzione derivano pertanto
dall'essere, la stessa, parte di una più vasta disciplina della
pubblicazione della deliberazione statutaria, fondata sulla sua
duplicazione, non prevista dall'art. 123 Cost. Quest'ultima norma
costituzionale si pone infatti come regola da applicare in via
generale ed è sottratta pertanto all'autonomia statutaria. Ogni
valutazione sugli eventuali inconvenienti nascenti da essa non può
trovare risposta in inammissibili sue «rettifiche» da parte della
fonte statutaria, ma in accorgimenti validamente utilizzabili - e di
fatto utilizzati da molte regioni - per evitare la sovrapposizione di
procedimenti nell'ipotesi di impugnazione dello statuto da parte del
Governo.
Poichè il comma 3 dell'art. 86 dello statuto in questione fa
parte integrante, in modo inscindibile, della disciplina complessiva
dettata da tale articolo, la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma impugnata rende necessaria la
dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dell'intero
articolo 86 del medesimo statuto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) Dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della
regione Abruzzo;
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45,
comma 3, dello statuto della regione Abruzzo, approvato in prima
deliberazione il 20 luglio 2004 ed in seconda deliberazione il
21 settembre 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione
n. 101 dell'8 ottobre 2004;
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 46,
comma 2, del citato statuto;
4) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 47,
comma 2, del citato statuto;
5) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 86, comma 3
in relazione ai commi 1, 2 e 4, del citato statuto;
6) Dichiara, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953
n. 87, l'illegittimità costituzionale in via consequenziale dei
commi 1, 2 e 4 dell'art. 86 del citato statuto;
7) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 3, del citato statuto, in
riferimento all'art. 117, quinto comma, della Costituzione;
8) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 79, comma 2 in relazione al comma 1,
lettera c), in riferimento agli artt. 121, secondo e quarto comma, e
134 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 gennaio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0034