1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 11-12-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 512 SENTENZA 20 novembre - 4 dicembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Liberta' personale - Provvedimenti restrittivi - Divieto di accesso a competizioni sportive - Obbligo di comparizione presso gli uffici di polizia - Lamentata mancanza della possibilita' di verifica della sussistenza dei presupposti di necessita' e urgenza all'adozione della misura - Non fondatezza della questione. - Legge 13 dicembre 1989, n. 401, art. 6, comma 2. - Costituzione, art. 13, terzo comma. (002C1137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 11-12-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 6, comma 2,
della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del
giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello
svolgimento di manifestazioni sportive), promosso con ordinanza
emessa il 28 gennaio 2002 dalla Corte di cassazione sul ricorso
proposto da Franchi Claudio, iscritta al n. 214 del registro
ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 20, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 23 ottobre 2002 il giudice
relatore Ugo De Siervo.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 28 gennaio 2002, la terza
sezione penale della Corte di cassazione ha rimesso alla Corte
costituzionale la questione di costituzionalità dell'articolo 6,
comma 2, della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore
del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza
nello svolgimento di manifestazioni sportive), nella parte in cui,
disciplinando una misura restrittiva della libertà personale
applicabile dalla autorità di pubblica sicurezza, oltre a prevederne
la successiva convalida da parte dell'autorità giudiziaria, non ne
subordina l'adozione al presupposto della "eccezionale necessità ed
urgenza" richiesto dall'art. 13, terzo comma, della Costituzione.
2. - La questione trae origine dal ricorso presentato avverso
l'ordinanza emessa dal giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Udine che convalidava il provvedimento con cui il
questore di Udine - ai sensi dell'art. 6 della legge n. 401 del 1989
- aveva disposto a carico di Franchi Claudio, oltre al divieto di
accesso agli stadi ove si svolgono partite della squadra del Brescia,
anche l'obbligo di presentarsi presso la Questura di Brescia mezz'ora
dopo l'inizio di ogni incontro di calcio disputato dalla medesima
squadra; il provvedimento - notificato in data 28 maggio 2001 - si
riferiva ai fatti commessi da Franchi Claudio durante la partita
Brescia Udinese giocata il 1 ottobre 2000.
Rispetto ai diversi motivi di gravame prospettati dal ricorrente
- tra i quali la violazione della stessa norma impugnata - il giudice
remittente ritiene logicamente prioritaria la prospettazione della
questione di costituzionalità dell'art. 6, comma 2, della legge
n. 401 del 1989, questione che ritiene rilevante e non manifestamente
infondata per le ragioni che seguono.
3. - In primo luogo, il giudice a quo richiama l'orientamento
univoco della giurisprudenza costituzionale ed ordinaria nel
configurare il provvedimento di cui al comma 2 dell'art. 6 della
legge n. 401 del 1989 come misura limitativa della libertà personale
(a differenza della misura prevista dal primo comma dell'articolo
impugnato); in base a tale qualificazione, il provvedimento con il
quale il questore dispone l'obbligo di presentarsi presso l'ufficio
di polizia dovrebbe rispettare le norme previste dall'art. 13, terzo
comma, della Costituzione.
Ciò non è, in quanto, ai sensi del comma 2 dell'art. 6 della
legge n. 401 del 1989, il questore può disporre l'obbligo di
comparizione personale del "tifoso pericoloso" a prescindere da
qualsiasi urgenza.
Infine, in punto di rilevanza, la Corte di cassazione osserva che
se la norma impugnata avesse previsto il presupposto della
"eccezionale necessità ed urgenza", il provvedimento convalidato
risulterebbe chiaramente illegittimo, in quanto disposto fuori da
ogni urgenza (i fatti contestati risalgono al 1 ottobre 2000, mentre
il provvedimento del questore è del 28 maggio 2001).
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di inammissibilità od
infondatezza della questione, sostenendo che, anche in assenza di una
prescrizione esplicita, nella disposizione impugnata, concernente i
requisiti della necessità e dell'urgenza, "non pare dubbio che tali
requisiti debbono sussistere". La giurisprudenza costituzionale,
infatti, avrebbe evidenziato, da un lato, come sia riservato al
legislatore individuare i casi di necessità ed urgenza in presenza
dei quali - ai sensi dell'art. 13 della Costituzione - possono essere
adottati provvedimenti provvisori restrittivi della libertà
personale al di fuori della riserva di giurisdizione nel medesimo
articolo prevista; dall'altro, avrebbe messo in luce come
all'autorità di pubblica sicurezza sia demandata la verifica della
sussistenza, in concreto, dei presupposti di necessità ed urgenza.
L'autorità di pubblica sicurezza, peraltro - sempre secondo la
giurisprudenza costituzionale citata dalla Avvocatura dello Stato -
avrebbe l'obbligo di adottare le proprie decisioni nella materia in
questione sulla base di una ponderata valutazione delle circostanze
oggettive e soggettive che giustificano l'adozione delle misure
preventive. Tale quadro sarebbe completato dalla configurazione del
giudizio di convalida del provvedimento del questore da parte
dell'autorità giurisdizionale - operata dall'Avvocatura anche sulla
scorta della considerazione di alcune decisioni della Corte
costituzionale - non come un "mero controllo estrinseco di
legalita'", ma come "una rilevante ed incisiva forma di controllo
sulla legittimità del provvedimento".
Sulla base di tali argomentazioni, nell'atto di intervento si
afferma che - contrariamente a quanto sostenuto nell'ordinanza di
rimessione - "il legislatore ordinario non ha necessità di fare
espresso riferimento ai presupposti della necessità e dell'urgenza":
viceversa, è sufficiente "che si limiti a individuare le fattispecie
nelle quali si concretizzano i predetti presupposti", essendo poi
demandato all'autorità di pubblica sicurezza - ed alla autorità
giurisdizionale in sede di controllo - verificarne la sussistenza in
concreto.
Quanto alla questione concernente la possibilità che i requisiti
della necessità e dell'urgenza sussistano anche a distanza di tempo
rispetto ai fatti che hanno dato luogo alla misura del questore,
l'Avvocatura dello Stato ritiene che i predetti requisiti vadano
rapportati non al momento della commissione del fatto, ma "al momento
in cui viene adottata, anche successivamente, la prescrizione in
argomento, ossia al momento in cui si manifestano oggettivi elementi
che rendano necessario (e urgente, ai fini di prevenzione) ricorrere
all'obbligo della comparizione personale".

Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, nel corso di un giudizio sulla
legittimità di una ordinanza di convalida resa dal giudice per le
indagini preliminari di Udine, dubita della legittimità
costituzionale dell'articolo 6, comma 2, della legge 13 dicembre
1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse
clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di
manifestazioni sportive), nella parte in cui, disciplinando una
misura restrittiva della libertà personale applicabile dalla
autorità di pubblica sicurezza, oltre a prevederne la successiva
convalida da parte dell'autorità giudiziaria, non ne subordina
l'adozione alla verifica della sussistenza della "eccezionale
necessità ed urgenza" di cui all'art. 13, terzo comma, della
Costituzione.
2. - L'oggetto evocato dall'ordinanza di rimessione consiste
nella disciplina legislativa del provvedimento con il quale il
questore può prescrivere al soggetto, cui sia stata applicata la
misura del divieto di accesso a competizioni sportive, di comparire
nell'ufficio o comando di polizia competente per il luogo di
residenza od in quello specificamente indicato, in orario compreso
nel periodo di tempo in cui si svolgono le competizioni per le quali
opera il divieto di accesso di cui sopra.
Tale provvedimento, nella sua definizione legale, presenta alcune
caratteristiche la cui sintetica illustrazione appare necessaria per
affrontare la questione sottoposta dalla Corte suprema di cassazione.
2. 1 - In primo luogo, il provvedimento che dispone l'obbligo di
comparizione può essere adottato dal questore, ai sensi del comma 2
dell'art. 6 della legge n. 401 del 1989, esclusivamente nei confronti
di persone alle quali sia stata applicata la misura del divieto di
accesso di cui al comma 1 dell'art. 6 della medesima legge, dunque di
persone che risultino denunciate o condannate per porto
ingiustificato di armi o di oggetti atti ad offendere, ovvero che
abbiano preso parte attiva ad episodi di violenza in occasione o a
causa di manifestazioni sportive o che nelle medesime abbiano
incitato, inneggiato o indotto alla violenza.
In secondo luogo, l'obbligo di comparizione non segue
automaticamente al divieto di accesso di cui al comma 1 dello stesso
articolo; esso, pur avendo una funzione accessoria rispetto a
quest'ultima misura, è frutto di una autonoma valutazione del
questore, il quale deve stabilire se esistano specifiche circostanze
in base alle quali affiancare al divieto di accesso alle competizioni
anche l'obbligo di comparizione presso gli uffici della polizia.
In terzo luogo, il provvedimento de quo deve contenere
l'indicazione specifica delle competizioni sportive per le quali
opera l'obbligo di comparizione, nonchè la durata del medesimo,
durata che - come si evince dal comma 5 dell'articolo 6 della legge
n. 401 del 1989 - deve essere ragionevolmente commisurata alle
condizioni che lo giustificano e, comunque, non superiore ad un anno
(termine elevato, solo successivamente alla vicenda che ha originato
il presente giudizio, a tre anni dal decreto legge 20 agosto 2001,
n. 336, convertito, con modificazioni, in legge 19 ottobre 2001,
n. 377).
Infine, il provvedimento del questore così configurato,
dev'essere comunicato al procuratore della Repubblica, il quale, ove
ritenga sussistenti i presupposti previsti dalla legge, entro
quarantotto ore dalla notifica del provvedimento, ne chiede la
convalida al giudice per le indagini preliminari, che nelle
quarantotto ore successive deve provvedere; in caso contrario, la
prescrizione della autorità di pubblica sicurezza perde efficacia.
Contro l'ordinanza di convalida è proponibile ricorso per
cassazione.
3. - Più volte questa Corte è stata chiamata a pronunciarsi su
tale assetto normativo; le indicazioni che provengono dalla
giurisprudenza costituzionale permettono di precisare ulteriormente
il quadro appena descritto in ordine alla questione sottoposta.
3. 1 - Una linea giurisprudenziale pacificamente acquisita anche
dalla giurisprudenza ordinaria e richiamata tanto nell'ordinanza di
rimessione quanto nell'intervento dell'Avvocatura generale, è nel
senso che il provvedimento di cui si sta discutendo - a differenza
del divieto di accesso alle competizioni sportive - configura "un
atto idoneo ad incidere sulla libertà personale del soggetto tenuto
a comparire, imponendone la presenza negli uffici addetti al
controllo dell'osservanza della misura" (sentenza n. 193 del 1996).
Dunque, ancorchè prefiguri una compressione di "portata e
conseguenze molto più limitate sulla libertà personale del
destinatario" rispetto a misure quali l'arresto o il fermo di polizia
giudiziaria (sentenza n. 144 del 1997), il provvedimento del questore
rientra pur sempre ed a pieno titolo nelle previsioni dell'art. 13
della Costituzione (come d'altronde testimoniano i lavori
parlamentari riguardanti l'articolo in questione).
3. 2 - Da tale qualificazione discendono alcuni corollari.
In primo luogo, la necessità di una adeguata motivazione del
provvedimento da parte del questore, il quale, come questa Corte ha
ribadito nella già richiamata sentenza n. 193 del 1996, è sempre
tenuto a documentare e valutare accuratamente le "circostanze
oggettive e soggettive" che lo inducono a ritenere necessario, oltre
il divieto di accesso, anche l'obbligo di presentazione al posto di
polizia.
In secondo luogo, la natura di atto suscettibile di incidere
sulla libertà personale impone che il giudizio di convalida
effettuato dal giudice per le indagini preliminari non possa
limitarsi ad un mero controllo formale, bensì, come la
giurisprudenza ordinaria ha precisato, debba essere svolto in modo
pieno.
A questo proposito, la Corte ha specificato ulteriormente alcuni
caratteri fondamentali di tale giudizio di convalida: esso deve
coinvolgere la personalità del destinatario e le modalità di
applicazione della misura (sentenza n. 143 del 1996), sostanziandosi
in un controllo sulla ragionevolezza ed "esigibilita'" della misura
disposta con il provvedimento medesimo (sentenza n. 136 del 1998) e
consentendo, infine, al destinatario una piena e previa conoscenza
dei diritti di difesa di cui può fruire in tale giudizio (sentenza
n. 144 del 1997).
4. - Tanto premesso, la questione di legittimità costituzionale
risulta basata su una ricostruzione parziale del quadro normativo e
costituzionale in cui si inserisce il provvedimento la cui disciplina
è oggetto del presente giudizio e, perciò, risulta infondata.
Il presupposto della eccezionale necessità ed urgenza, richiesto
dall'art. 13 della Costituzione, affinchè l'autorità di pubblica
sicurezza possa temporaneamente adottare provvedimenti incidenti
sulla libertà personale, al contrario di quanto ritiene il
remittente, è pienamente vigente nell'ordinamento giuridico,
rappresentando attualmente sia un presupposto dell'azione
amministrativa, sia un criterio per il relativo giudizio di convalida
effettuato dall'autorità giudiziaria. Come la Corte ha già avuto
modo di affermare con riferimento ad altre misure restrittive della
libertà personale emanate da autorità di pubblica sicurezza
(sentenza n. 64 del 1977), il fatto stesso che tali misure siano
qualificate dalla legge come facoltative - come accade nel caso di
specie - obbliga il soggetto titolare del potere a "verificare la
ricorrenza in concreto della necessità ed urgenza dell'intervento",
consentendo, conseguentemente al giudice della convalida di
verificarne l'effettiva esistenza. Il fatto che la legge, in ossequio
all'art. 13 della Costituzione, abbia definito tassativamente i casi
in cui il questore può imporre l'obbligo di comparizione, implica
infatti che la stessa autorità di pubblica sicurezza debba motivare
il provvedimento in relazione all'esistenza di situazioni di
eccezionale necessità ed urgenza. La non automaticità del
provvedimento e, quindi, la necessità di una sua ponderata
motivazione e conformazione, richiedono anzitutto che l'autorità
amministrativa, in presenza di un soggetto al quale ha irrogato il
divieto di accesso, valuti comunque le ragioni di necessità e di
urgenza che richiedono anche l'adozione dell'obbligo di comparizione
(e ciò a maggior ragione in seguito alla recente modifica,
introdotta dal d.l. n. 336 del 2001, convertito, con modificazioni in
legge n. 377 del 2001, in base alla quale il provvedimento può
arrivare ad una durata massima di tre anni).
In secondo luogo, spetterà alla autorità giudiziaria, in
ossequio al sistema di garanzie previsto dall'art. 13 della
Costituzione, valutare, in sede di convalida del provvedimento, la
sussistenza delle condizioni richieste per la sua adozione sul piano
della necessità ed urgenza, nonchè l'adeguatezza del suo contenuto
anche sotto il profilo della durata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 2, della legge 13 dicembre 1989, n. 401
(Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e
tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni
sportive), sollevata, in riferimento all'art. 13, terzo comma, della
Costituzione, dalla Corte di cassazione, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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