1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 27 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 2015
Ordinanza del 23 settembre 2015 della Corte di cassazione nel procedimento penale a carico di P. P.. Reati e pene - Produzione, traffico e detenzione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope - Provvedimenti a tutela della sicurezza pubblica - Denunciata introduzione di una serie di misure di prevenzione in sede di conversione di un decreto-legge. - Decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), art. 75-bis, introdotto dall'art. 4-quater del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonche' la funzionalita' dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49. (16C00039) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2016)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sesta Sezione penale

Composta da:
Giovanni Conti; Presidente;
Giorgio Fidelbo;
Stefano Mogini, relatore;
Gaetano De Amicis;
Alessandra Bassi;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da P.P.
nato a ... il ... avverso il decreto del 31 luglio 2014 emesso nei
suoi confronti dal Giudice di pace di Alessandria;
letti gli atti, il decreto impugnato e il ricorso;
udita la relazione del consigliere Stefano Mogini;
lette le conclusioni del Sostituto Procuratore generale Vito
D'Ambrosio, che, ha chiesto l'annullamento del provvedimento
impugnato.

Ritenuto in fatto

1. Con decreto del 31 luglio 2014 il Giudice di pace di
Alessandria ha convalidato il provvedimento del Questore di
Alessandria in data 23 luglio 2014 con il quale sono state applicate
a P.P. tutte le misure di cui all'art. 75-bis decreto del Presidente
della Repubblica n. 309/1990 per la durata di anni due.
2. P.P. ha proposto a mezzo del suo difensore di fiducia ricorso
per cassazione avverso il decreto del Giudice di Pace descritto in
epigrafe deducendo:
a) violazione di legge in relazione al mancato rispetto del
diritto di difesa, per essere stato decreto di convalida del
provvedimento del Questore emesso prima che fosse trascorso termine
di quarantotto ore dalla notifica del medesimo provvedimento
all'interessato;
b) violazione di legge e assenza di motivazione in ordine alla
sussistenza delle condizioni previste dal citato art. 75-bis decreto
del Presidente della Repubblica n. 309/1990, in particolare per
quanto riguarda la necessità e urgenza del provvedimento in
relazione all'inesistenza dei pericolo per la sicurezza pubblica e
all'adeguatezza del suo contenuto, anche sotto il profilo e della
specie e della durata delle misure imposte.

Considerato in diritto

1. Il ricorrente lamenta l'erronea applicazione delle norme
procedurali e sostanziali contenute nei citato art. 75-bis del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990, in base alle
quali il soggetto sottoposto a sanzione amministrativa perchè
ritenuto responsabile delle condotte descritte nell'art. 75 decreto
del Presidente della Repubblica cit., che risulti essere già stato
condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati contro la
persona, contro il patrimonio o per quelli previsti dal testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti o dalle norme
sulla circolazione stradale, ovvero sanzionato per violazione delle
norme del medesimo testo unico o destinatario di misure di
prevenzione o di sicurezza, può, con provvedimento del questore
soggetto a convalida da parte del giudice di pace nei termini e con
le cadenze ivi previsti, essere inoltre sottoposto, qualora in
relazione alle modalità o alle circostanze dell'uso delle sostanze
da quelle condotte possa derivare pericolo per la sicurezza pubblica,
ad una o più delle seguenti misure: a) obbligo di presentarsi almeno
due volte a settimana presso il locale ufficio della Polizia di Stato
o presso il Comando dell'Arma dei Carabinieri territorialmente
competente; b) obbligo di rientrare nella propria abitazione entro
una determinata ora e di non uscirne prima di un'ora prefissata; c)
divieto di frequentare determinati locali pubblici; d) divieto di
allontanarsi dal comune di residenza; e) obbligo di comparire in un
ufficio o comando di polizia specificamente indicato negli orari di
entrata e uscita dagli istituti scolastici; f) divieto di condurre
qualsiasi veicolo a motore.
La durata massima di tali misure è fissata dallo stesso art.
75-bis in due anni e - a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 3,
comma 51, lettera b) della legge 15 luglio 2000, n. 94 - in quattro
anni per quella indicata nella lettera f).
2. L'art. 75-bis è stato inserito nel decreto del Presidente
della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza) dall'art. 4-quater del decreto-legge 30 dicembre
2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al
testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 febbraio 2006, 49, art. 1, comma l.
Con sentenza n. 32 del 2014 la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale degli articoli 4-bis e 4-vicies ter
del citato decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272. La Corte
costituzionale ha nell'occasione rilevato la manifesta "assenza di
ogni nesso di interrelazione funzionale tra le disposizioni impugnate
e le originarie disposizioni del decreto-legge", sicchè, "in difetto
del necessario legame logico-giuridico, richiesto dall'art. 77,
secondo comma, Cost., i censurati artt. 4-bis e 4-vicies ter devono
ritenersi adottati in carenza dei presupposti per il legittimo
esercizio del potere legislativo di conversione".
Il Collegio ritiene che analogo dubbio di costituzionalità,
afferente al peculiare vizio procedurale derivante dall'eterogeneità
delle disposizioni aggiunte in sede di conversione rispetto "ai
contenuti già disciplinati dal decreto-legge ovvero alla ratio
dominante del provvedimento originario considerato nel suo
complesso", possa essere plausibilmente formulato anche in
riferimento all'art. 4-quater del decreto-legge n. 272 del 2005,
anch'esso inserito in sede di conversione.
Va al riguardo rilevato che poichè la decisione di entrambi i
motivi di ricorso richiede l'applicazione delle disposizioni
procedurali e sostanziali recate dall'art. 75-bis decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990 introdotto dal citato art.
4-quater - in particolare per quanto riguarda le cadenze procedurali
fissate al comma 2 e le condizioni alle quali il comma 1 subordina
l'applicazione delle misure indicate alle lettere a), b), c), d), e)
ed f) del medesimo comma - il Collegio ritiene che la questione
rilevante nel presente giudizio e da sottoporre alla Corte
costituzionale in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
debba essere circoscritta all'art. 4-quater del decreto-legge 30
dicembre 2005, n. 272, introdotto dalla legge di conversione 21
febbraio 2006, n. 49, che ha inserito nel Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza il citato art. 75-bis e ha così permesso
l'applicazione, per ragioni e ad opera dell'autorità di pubblica
sicurezza, di un'inedita serie di misure restrittive della libertà
personale e di movimento nei confronti di "qualificati" assuntori di
sostanze stupefacenti.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale di quella
disposizione determinerebbe infatti l'annullamento del decreto
impugnato e venir meno del provvedimento del Questore col quale al
ricorrente sono state cumulativamente applicate tutte le misure
preventive previste dal citato art. 75-bis.
3. Appare opportuno ancora precisare che la questione che in
questo giudizio assume rilevanza e viene quindi sollevata riguarda
dunque le specifiche norme, come dianzi individuate e delimitate.
Invero, sebbene la questione venga prospettata con riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost., e quindi per un vizio formale,
sembra plausibile, stante il particolare tipo di vizio, che una
eventuale pronuncia di annullamento possa incidere non sull'insieme
delle disposizioni, ma sulle singole norme introdotte dalla legge di
conversione che dovessero essere ritenute sganciate dal contenuto
originario del decreto-legge.
Difatti, il prospettato vulnus al parametro costituzionale di
riferimento non discende dall'operazione di integrazione, in sè
considerata, bensì dalla totale estraneità, per materia e
finalità, delle norme inserite, con la conseguenza che la verifica
del rispetto del parametro va condotta caso per caso, avuto riguardo
al contenuto delle norme stesse.
Si tratta infatti, come puntualmente statuito dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 32 del 2014 in riferimento alla
questione di costituzionalità sollevata dalla Terza Sezione Penale
di questa Corte con ordinanza n. 272 dell'11 giugno 2013, "di un
vizio procedurale peculiare, che per sua stessa natura può essere
evidenziato solamente attraverso un esame del contenuto sostanziale
delle singole disposizioni aggiunte in sede parlamentare, posto a
raffronto con l'originario decreto-legge. All'esito di tale esame, le
eventuali disposizioni intruse risulteranno affette da vizio di
formazione, per violazione dell'art. 77 Cost., mentre saranno fatte
salve tutte le componenti dell'atto che si pongano in linea di
continuità sostanziale, per materia o per finalità, con
l'originario decreto-legge".
4. Quanto alla non manifesta infondatezza, va preliminarmente
ricordato che, come è ben noto giudice non deve stabilire se la
questione sia fondata o infondata, compito questo di esclusiva
competenza della Corte costituzionale, bensì unicamente se sia o non
sia manifestamente infondata.
Il giudice deve quindi limitarsi ad una valutazione sommaria, per
rilevare, anche d'ufficio, che esista, a prima vista, un dubbio
plausibile di costituzionalità ed a svolgere un controllo
finalizzato a escludere le questioni prive di serietà e di
ponderazione.
Nella specie, la cennata questione di legittimità costituzionale
è, oltre che rilevante, anche plausibile e seria. Sussiste almeno un
serio dubbio di illegittimità costituzionale, il che è sufficiente
ad escludere la manifesta infondatezza della questione.
5. Ciò posto, si rammenta, in linea con quanto già puntualmente
argomentato dalla Terza Sezione Penale di questa Corte nella citata
ordinanza n. 227 del 2013, che la Corte costituzionale ha ricordato,
con sentenza n. 22 del 2012, come uno degli indici in base ai quali
verificare se in un decreto-legge risulti evidente o meno la carenza
del requisito della straordinarietà del caso di necessità e
d'urgenza di provvedere, è costituito dalla evidente estraneità
della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da altre
disposizioni del decreto-legge in cui è inserita (sentenza n. 171
del 2007; sentenza n. 128 del 2008).
Il riconoscimento dei presupposti di cui all'art. 77, secondo
comma, Cost. è quindi collegato a una intrinseca coerenza delle
norme contenute in un decreto-legge o dal punto di vista oggettivo e
materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico. La urgente
necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme
accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate,
ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente
eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati
all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare.
Da ciò la Corte ha tratto la conclusione che la semplice
immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge
oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere,
per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle
altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di
finalità.
Pertanto, l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla
finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere e "i
provvedimenti provvisori con forza di legge. Invero, la ratio
implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost. impone collegamento
dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessità e
urgenza che ha indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento, e di tale ratio costituisce esplicitazione,
pur non avendo rango costituzionale, l'art. 15, terzo comma, legge 23
agosto 1988, n. 400, laddove prescrive che il contenuto del
decreto-legge deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo.
Per quanto concerne in particolare la legge di conversione, la
citata sentenza n. 22 del 2012 ha affermato che "La necessaria
omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in
relazione all'apprezzamento politico operato dal Governo e
controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di
conversione".
La Corte ha quindi enunciato il "principio della sostanziale
omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione di un
decreto-legge, principio costituzionale confermato dal regolamento
del Senato e richiamato da messaggi e lettere del Presidente della
Repubblica.
Alla stregua di tale principio, deve dunque ritenersi che
"l'esclusione della possibilità di inserire nella legge di
conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto estranei
all'oggetto e alle finalità del testo originario non risponda
soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo
stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di
interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal Governo ed
emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione,
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto
a quello ordinario", anche sotto il profilo della particolare
rapidità e della necessaria accelerazione dei tempi di questo
procedimento.
La Corte costituzionale ha riconosciuto che le Camere ben
possono, "nell'esercizio della propria ordinaria potestà
legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che
valgano a modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a
seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della
disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime
finalità, o anche solo per esigenze meramente tecniche o formali, ma
ha specificato che esorbita invece dalla sequenza tipica del
procedimento "l'alterazione dell'omogeneità di fondo della normativa
urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta,
possieda tale caratteristica" (in caso contrario vi sarebbero
problemi di legittimità dello stesso decreto-legge). In definitiva,
"l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria funzione
legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di
economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale
tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se tale legame
viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per
le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e
inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni
preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso improprio, da
parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli
attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico
di convertire, o non, in legge un decreto-legge".
In sostanza, secondo questa sentenza costituzionale, le norme
inserite nel decreto-legge nel corso del procedimento di conversione
che siano "del tutto estranee alla materia e alle finalità del
medesimo", sono costituzionalmente illegittime, per violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost.
Questi principi sono stati poi confermati dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza n. 34 del 2013, che ha ribadito i
limiti alla emendabilità del decreto-legge indicati dalla sentenza
n. 22 del 2012 "in una prospettiva contenutistica ovvero finalistica,
richiamando le norme procedimentali che riflettono la natura della
legge di conversione come legge "funzionalizzata e specializzata",
che non può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore".
Le Camere pertanto possono emendare il testo del decreto-legge
nel rispetto del contenuto o della finalità del provvedimento
governativo e, "nel caso di provvedimenti governativi ab origine a
contenuto eterogeneo, il limite all'introduzione di ulteriori
disposizioni in sede di conversione è costituito dal rispetto della
ratio".
Quando le norme introdotte in sede di conversione risultassero
del tutto estranee alla ratio del decreto-legge, si registrerebbe uno
"scostamento intollerabile della funzione legislativa" dal parametro
costituzionale.
Sulla stessa linea si pone del resto, con specifico riferimento
agli articoli 4-bis e 4-vicies ter del decreto-legge n, 272 del 2005,
la sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014. Dopo aver
ricordato che "La legge di conversione ... segue un iter parlamentare
semplificato e caratterizzato dal rispetto di tempi particolarmente
rapidi, che si giustificano alla luce della sua natura di legge
funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza
di legge, emanato provvisoriamente dal Governo e valido per un lasso
temporale breve e circoscritto", la sentenza afferma che in ragione
della sua "connotazione di legge a competenza tipica derivano i
limiti alla emendabilità del decreto-legge". "La legge di
conversione non può, quindi, aprirsi a qualsiasi contenuto
ulteriore, come del resto prescrivono anche i regolamenti
parlamentari (art. 96-bis del Regolamento della Camera dei Deputati e
art. 97 del Regolamento del Senato della Repubblica, come
interpretato dalla Giunta per il regolamento con il parere dell'8
novembre 1984). Diversamente, l'iter semplificato potrebbe essere
sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano l'atto con
forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto
parlamentare. Pertanto, l'inclusione di emendamenti e articoli
aggiuntivi che non siano attinenti alla materia oggetto del
decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo, determina un vizio
della legge di conversione in parte qua."
La sentenza n. 32 del 2014 sottolinea al riguardo che "la
richiesta coerenza tra il decreto-legge e la legge di conversione non
esclude, in linea generale, che le Camere possano apportare
emendamenti al testo del decreto-legge, per modificare la normativa
in esso contenuta, in base alle valutazioni emerse nel dibattito
parlamentare; essa vale soltanto a scongiurare l'uso improprio di
tale potere, che si verifica ogniqualvolta sotto la veste formale di
un emendamento si introduca un disegno di legge che tenda a immettere
nell'ordinamento una disciplina estranea, interrompendo il legame
essenziale tra decreto-legge e legge di conversione, presupposto
dalla sequenza delineata dall'art. 77, secondo comma, Cost.".
La stessa sentenza puntualizza inoltre che "ciò vale anche nel
caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto plurimo,
come quello di specie", e ribadisce che "in relazione a questa
tipologia di atti - che di per sè non sono esenti da problemi
rispetto al requisito dell'omogeneità (sentenza n. 22 del 2012) -
ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve
essere strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati
dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento
originario considerato nel suo complesso", per concludere quindi che
"Nell'ipotesi in cui la legge di conversione spezzi la suddetta
connessione, si determina un vizio di procedura, mentre resta
ovviamente salva la possibilità che la materia regolata dagli
emendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separato
disegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalità
previste dall'art. 72 Cost.".
Insomma, secondo la Corte costituzionale, le norme aggiunte in
sede di conversione, ove siano del tutto eterogenee al contenuto o
alle ragioni di necessità ed urgenza proprie del decreto, devono
ritenersi illegittime perchè esorbitano dal potere di conversione
attribuito dalla Costituzione al Parlamento.
Questi principi erano stati del resto ribaditi, dopo la sentenza
n. 22 del 2012, dal Presidente della Repubblica in una lettera del 22
febbraio 2012 ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, con la quale, richiamati il precedente
messaggio presidenziale del 29 marzo 2002 (di rinvio del disegno di
legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002), viene ribadita
"la necessità di limitare gli emendamenti ammissibili, in sede di
conversione dei decreti-legge, a quelli sostanzialmente omogenei
rispetto al testo originario del decreto, in considerazione della
particolare disciplina costituzionale e regolamentare del
procedimento di conversione nonchè a garanzia del vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione del
decreto-legge e di quello successivo sulla legge di conversione,
anche per la difficoltà di esercitare la facoltà di rinvio prevista
dall'art. 74 della Costituzione in prossimità della scadenza del
termine tassativo di 60 giorni fissato per la conversione in legge" e
viene ricordato che il mancato rispetto di tale regola espone le
disposizioni "al rischio di annullamento da parte della Corte
costituzionale per ragioni esclusivamente procedimentali ma di
indubbio rilievo istituzionale".
6. La disposizione e le norme che qui vengono in rilievo non
facevano parte del testo originario del decreto-legge sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica, ma sono state inserite nel
decreto-legge n. 272 del 2005 per effetto di emendamenti approvati in
sede di conversione. Come già correttamente segnalato dalla Terza
Sezione Penale di questa Corte nella citata ordinanza n. 227 del
2013, si tratta di norme facenti parte di un corpo di nuove
disposizioni, con le quali non vengono disciplinate situazioni
esistenti e bisognose di urgente intervento normativo per le ragioni
che avevano ispirato il decreto-legge, bensì viene posta una
normativa "a regime" sulla disciplina delle condotte illecite aventi
ad oggetto sostanze stupefacenti. Questa nuova normativa
effettivamente appare del tutto slegata da contingenze particolari ed
è stata tuttavia introdotta dalla legge di conversione in un
decreto-legge avente contenuto e finalità del tutto estranei,
denominato "Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire recupero di tossicodipendenti recidivi".
Il preambolo del provvedimento provvisorio con forza di legge
così recita: "Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di
prevenire e contrastare il crimine organizzato ed terrorismo interno
ed internazionale, anche per le esigenze connesse allo svolgimento
delle prossime Olimpiadi invernali, nonchè di assicurare la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Ritenuta altresì la
straordinaria necessità ed urgenza di garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva". Il testo originario conteneva sei articoli,
rubricati rispettivamente: "Assunzione di personale della Polizia di
Stato" (art. 1) al fine "di prevenire e contrastare il crimine
organizzato ed il terrorismo interno ed internazionale, anche per le
esigenze connesse allo svolgimento delle Olimpiadi invernali, nonchè
per assicurare la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno";
"Personale della carriera prefettizia" (art. 2); "Finanziamenti per
le Olimpiadi invernali" (art. 3), anche con la istituzione di una
lotteria istantanea; "Esecuzione delle pene detentive per
tossicodipendenti in programmi di recupero" (art. 4); "Adempimenti
finalizzati all'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani
residenti all'estero" (art. 5); "Entrata in vigore" (art. 6).
Le finalità pertanto erano diverse: rafforzare le forze di
polizia e la funzionalità del ministero dell'interno per prevenire e
combattere la criminalità organizzata e il terrorismo nazionale e
internazionale; garantire il finanziamento per le olimpiadi
invernali; favorire il recupero dei tossicodipendenti detenuti;
assicurare il diritto di voto degli italiani residenti all'estero. E
tuttavia, almeno per molte delle disposizioni, si sarebbe forse
potuta anche ravvisare una certa sostanziale omogeneità finalistica,
una comunanza di ratio, individuabile probabilmente nella urgente
necessità di garantire l'effettivo e sicuro svolgimento delle
olimpiadi invernali.
Nel testo originario del decreto erano quindi contenute due sole
disposizioni, inserite nell'art. 4, che riguardavano non già la
disciplina, il trattamento sanzionatorio e le misure preventive di
pubblica sicurezza relative alle condotte illecite aventi ad oggetto
sostanze stupefacenti, quanto piuttosto lo specifico e circoscritto
tema dell'esecuzione di pene detentive nei confronti di
tossicodipendenti recidivi che avessero in corso programmi
terapeutici di recupero presso servizi pubblici o una struttura
autorizzata.
In particolare, il citato art. 4 si limitava a statuire in ordine
all'abrogazione dell'art. 94-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990, introdotto dalla allora recentissima
legge 5 dicembre 2005, n. 251 (c.d. legge ex Cirielli), con la
specifica finalità di evitare che le innovazioni portate da tale
legge potessero causare come conseguenza una massiva e
pregiudizievole ricarcerizzazione di condannati tossicodipendenti,
categoria questa ritenuta naturalmente recidivante.
Ed invero, l'art. 8 della detta legge 5 dicembre 2005, n. 251,
aggiungendo l'art. 94-bis al decreto del Presidente della Repubblica
n. 309 del 1990 sugli stupefacenti, riduceva da 4 a 3 anni, per i
recidivi, la pena massima che consentiva l'affidamento in prova
finalizzato all'attuazione del programma terapeutico; mentre l'art. 9
aggiungeva la lettera c) al comma 9 dell'art. 656 codice di procedura
penale, escludendo dalla sospensione della esecuzione della pena i
recidivi, compresi i tossicodipendenti che avessero già in corso un
programma terapeutico. Dopo pochi giorni dalla loro entrata in
vigore, queste disposizioni (effettivamente dissonanti rispetto al
disegno di legge governativo sugli stupefacenti da tempo fermo al
Senato) furono eliminate dall'art. 4 del decreto-legge 30 dicembre
2005, n. 272, il quale dispose: a) l'abrogazione dei citato art.
94-bis appena introdotto dall'art. 8 della legge ex Cirielli; b) la
modifica della lettera c) aggiunta dall'art. 9 di detta legge al nono
comma dell'art. 656 codice di procedura penale, nel senso di
ripristinare la sospensione della esecuzione della pena fino a 4 anni
per i tossicodipendenti con programma terapeutico in atto, anche se
recidivi. Come si è già ricordato, nel preambolo del decreto-legge
le disposizioni dell'art. 4 vennero appunto giustificate con la
"straordinaria necessità ed urgenza di garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva",
Facendo riferimento a detto art. 4, nella seduta del Senato del
19 gennaio 2006, fu presentato, direttamente in aula, un
maxiemendamento governativo, interamente sostitutivo dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 272,
nel quale venne inserita una buona parte del contenuto del disegno
S-2953, del novembre 2003, fermo nelle competenti Commissioni
referenti del Senato, e cioè una articolata, ampia e fortemente
innovativa disciplina della materia mediante addizione di
disposizioni del tutto nuove (è il caso dell'art. 4-quater) ovvero
sostituzione di quelle corrispondenti già contenute nel testo unico
sulle sostanze stupefacenti di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990.
Nella seduta alla Camera del 6 febbraio 2006, poi, il Governo
pose la fiducia sul disegno di legge di conversione nel testo delle
Commissioni, identico a quello già approvato dal Senato.
7. Ora, appare non manifestamente infondato il dubbio di una
profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra il
decreto-legge n. 272 del 2005 in generale, anche con specifico
riferimento alle disposizioni dell'art. 4, e le nuove norme
introdotte in sede di conversione con le quali è stato tra l'altro
introdotto l'inedito complesso di stringenti misure di prevenzione
limitative della libertà personale e di movimento alle quali il
questore può, per ragioni di pubblica sicurezza, sottoporre, anche a
prescindere dall'esistenza di una precedente condanna penale passata
in giudicato e di un programma terapeutico in corso, i soggetti
sanzionati in via amministrativa ai sensi dell'art. 75 decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990. La distonia appare evidente
se si considera la finalità, la ratio, ossia la ragione di
necessità e urgenza che giustificava il decreto-legge nel suo
complesso, che era quella di garantire, sotto l'aspetto finanziario e
di polizia, un effettivo e sicuro svolgimento delle prossime
olimpiadi invernali.
Ma la distonia contenutistica e teleologica appare sussistere
anche se ci si limita a considerare l'art. 4 del decreto, e cioè
l'unica disposizione che aveva un labile riferimento al tema degli
stupefacenti, ed anzi, più precisamente, al tema dell'esecuzione
delle pene detentive per gli assuntori abituali di sostanze
stupefacenti condannati. Questo articolo, infatti, non toccava
nemmeno incidentalmente o indirettamente la materia delle sostanze
stupefacenti e la disciplina del trattamento sanzionatorio o la
prevenzione di pubblica sicurezza dei relativi illeciti, ma
riguardava esclusivamente aspetti concernenti le modalità di
esecuzione della pena per i tossicodipendenti recidivi già
condannati, tanto che recava il titolo "Esecuzione delle pene
detentive per tossicodipendenti in programmi terapeutici", mentre nel
preambolo del provvedimento d'urgenza si dichiarava che la sua ratio
e finalità era quella di "garantire l'efficacia dei programmi
terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in caso di
recidiva". Era dunque questo il "caso straordinario" che giustificava
la "necessità e urgenza" di provvedere e legittimava l'esercizio
della funzione legislativa senza delega da parte del Parlamento. Con
la legge di conversione, invece, l'art. 4 venne fatto seguire da una
serie di ben 23 articoli aggiuntivi (dall'art. 4-bis all'art.
4-vicies-ter, a loro volta articolati in numerosissimi commi e con i
relativi allegati), che non apportavano modifiche in qualche grado
interrelate funzionalmente con le previsioni dell'originario art. 4,
bensì modificavano profondamente l'assetto disciplinatorio "a
regime" in materia di stupefacenti.
Per quanto più specificamente concerne le norme rilevanti in
questo giudizio, mediante l'aggiunta dell'art. 4-quater e il
conseguente inserimento dell'art. 75-bis al Testo Unico sugli
stupefacenti veniva introdotto nell'ordinamento un articolato e
dettagliato sistema di misure preventive di pubblica sicurezza, in
quanto tali soggette a controllo giudiziario, applicabili a
"qualificati" assuntori di stupefacenti, eventualmente anche a
prescindere dall'esecuzione di pene detentive, dalla recidiva penale
dei soggetti sottoposti e finanche dall'esistenza di un programma
terapeutico in corso nei loro confronti (oltre che su altri
importanti aspetti che non rilevano in questo giudizio, come la
soglia quantitativa oltre la quale la detenzione è punibile, il
previgente sistema classificatorio delle sostanze stupefacenti e
psicotrope, le pene edittali per gli illeciti aventi ad oggetto c.d.
droghe leggere, equiparate a quelle pesanti, le conseguenze
amministrative, e così via).
Secondo la richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'oggetto della legge di conversione deve tendere a coincidere con
quello del decreto di urgenza e comunque le nuove norme da essa poste
devono possedere una omogeneità funzionale-finalistica con quelle
del decreto originario. Ora, non appare sussistere una tendenziale
coincidenza, una omogeneità materiale e teleologica tra la
disposizione abrogatrice contenuta nell'art. 4 del decreto d'urgenza
e la riforma organica del testo unico sugli stupefacenti posta con la
legge di conversione, in particolare, per quanto qui rileva, con
l'introduzione dell'inedito e stringente sistema di misure di
preventive di pubblica sicurezza in applicazione nel presente
giudizio.
Invero, come già puntualmente rilevato dalla Terza Sezione
Penale di questa Corte nella citata ordinanza n. 227 del 2013,
l'unica norma in materia di stupefacenti aggiunta in sede di
conversione che non appare del tutto estranea alla ratio dell'art. 4
è l'art. 4-undecies, strettamente connesso all'esecuzione del
programma terapeutico del tossicodipendente recidivo detenuto o
suscettibile di esserlo.
La sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014 afferma del
resto chiaramente che l'art. 4 del decreto-legge n. 272 del 2005
"contiene norme di natura processuale, attinenti alle modalità di
esecuzione della pena, il cui fine è quello di impedire
l'interruzione dei programmi di recupero dalla tossicodipendenze. La
Corte sottolinea al proposito che quelle norme "riguardano, cioè, la
persona del tossicodipendente e perseguono una finalità specifica e
ben determinata: il suo recupero dall'uso di droghe, qualunque reato
egli abbia commesso, sia esso in materia di stupefacenti o non".
Non così le norme di cui all'art. 4-quater, pure introdotte
dalla legge di conversione, le quali invece sono norme a connotazione
sostanziale, dei tutto svincolate da finalità di recupero del
tossicodipendente ed espressamente orientate a fini di prevenzione di
un eventuale pericolo per sicurezza pubblica.
Si tratta, dunque, di fattispecie diverse per materia e per
finalità, evidentemente sintomatiche dell'estraneità delle
disposizioni censurate, aggiunte in sede di conversione, rispetto ai
contenuti e alle finalità del decreto-legge in cui sono state
inserite.
Può osservarsi che qualora si ritenesse che la mera circostanza
che primo comma dell'art. 4 richiamava, per sopprimerlo, l'art.
94-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990
(ivi inserito da 22 giorni), sia sufficiente a rendere "non del tutto
estranea" alle ragioni di necessità e urgenza che lo supportavano
l'intera riscrittura del testo unico sugli stupefacenti, allora,
seguendo il medesimo ragionamento, dovrebbe pure ritenersi che,
poichè il secondo comma del medesimo art. 4 richiamava, per
modificarlo, l'art. 656, comma 9, lettera c), codice di procedura
penale, nel caso di specie si sarebbe potuto pure riscrivere, con
apposito maxiemendamento - saltando quindi anche l'esame in sede
referente - tutta la disciplina sulla esecuzione penale. In tal modo
si consentirebbe ad ogni Governo, e alla sua maggioranza, di
approfittare di qualunque, anche marginale ed effimera, "emergenza"
per riformare interi settori dell'ordinamento, utilizzando
l'eccezionale potere di legiferare mediante provvedimenti d'urgenza e
la speciale procedura privilegiata della loro conversione, che al
contrario costituisce una fonte funzionalizzata e specializzata.
Appare dunque non manifestamente infondato ritenere che
l'introduzione delle nuove norme, ed in particolare delle norme
d'anzi indicate poste dall'art. 4-quater, abbia travalicato i limiti
della potestà emendativa del Parlamento tracciati dalle richiamate
pronunce della Corte costituzionale.
8. Può aggiungersi che la totale estraneità delle nuove norme
rispetto all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge fu
evidenziata anche in sede parlamentare già col parere sul disegno di
legge n. 297 espresso dal Comitato per la legislazione della Camera
nella seduta del 1° febbraio 2006 col quale si richiamava il
messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 29 marzo
2002 di rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del
2002, e si prospettava la contrarietà delle nuove norme con
"l'esigenza di garantire la specificità e l'omogeneità dei
contenuti normativi recati nei provvedimenti di urgenza anche nella
fase di esame parlamentare". La mancanza di omogeneità fu inoltre
manifestata da diversi parlamentari della minoranza in sede di
dibattito sulla legge di conversione sia al Senato sia alla Camera.
D'altronde, potrebbe ritenersi che la totale estraneità
all'oggetto ed alla ratio originari del provvedimento governativo
d'urgenza delle modifiche al testo unico sugli stupefacenti sia stata
ammessa ed enunciata dalla stessa legge di conversione, la quale, da
ultimo, ha aggiunto nel titolo del decreto-legge le seguenti parole:
"e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309".
Questa aggiunta sembra appunto mostrare che la modifica della
normativa sugli stupefacenti di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990 (a parte la specifica e limitatissima
norma sulla esecuzione della pena detentiva per i tossicodipendenti
recidivi) non rientrava nell'oggetto e nelle finalità
dell'originario provvedimento normativo come configurato dal Governo
ed emanato dal Presidente della Repubblica, altrimenti non si sarebbe
reso necessario modificarne il titolo aggiungendovi un nuovo oggetto.
Nè sembra potersi ritenere che con questo escamotage, ossia
modificando e ampliando lo stesso titolo del decreto-legge in sede di
conversione, si possano legittimamente inserire nel testo
dell'originario decreto-legge norme "del tutto estranee alla materia
e alle finalità del medesimo", in sostanziale elusione del ricordato
principio costituzionale posto dall'art. 77, secondo comma, Cost.
Per completezza può altresì osservarsi che nel caso in esame
gli aspetti patologici delle modalità di svolgimento dell'iter
legislativo potrebbero apparire ancora maggiori di quelli che avevano
indotto il Presidente della Repubblica a rinviare alle Camere la
legge di conversione dei decreto-legge 25 gennaio 2002, n, 4. Nella
specie, invero, la legge di conversione fu definitivamente approvata
l'8 febbraio, ossia pochi giorni prima dello scioglimento delle
Camere e dell'inizio delle olimpiadi, e fu poi promulgata il 21
febbraio. Quindi il Presidente della Repubblica, non potendo disporre
un rinvio parziale, avrebbe potuto esercitare la sua prerogativa, a
Camere sciolte e nell'imminenza della scadenza del termine di
conversione, solo assumendosi la responsabilità di mettere a rischio
le esigenze di sicurezza e lo stesso svolgimento delle olimpiadi di
Torino.
Può ancora osservarsi come il vulnus al sistema di ripartizione
delle competenze normative costituzionalmente configurato potrebbe
derivare anche dal c.d. abuso della prassi, da tempo invalsa, con cui
il Governo presenta, nella prima lettura parlamentare dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione, un maxi-emendamento
innovativo rispetto al contenuto originario del decreto-legge, al
fine di sostituirne parzialmente o interamente il testo e sul quale
sarà poi posta la questione di fiducia. In tal modo il contenuto
della legge di conversione viene svincolato da quello del
decreto-legge, ed è possibile approvare con un solo voto, con una
discussione ridotta al minimo e senza possibilità da parte
dell'assemblea di votare emendamenti, una disciplina legislativa del
tutto nuova e completamente sganciata dal contenuto originario del
decreto. In questo modo, in sostanza, il procedimento dì conversione
previsto dall'art. 77 Cost. non serve più a convertire in legge il
contenuto di quei provvedimenti provvisori adottati dal Governo in
casi straordinari di necessità e di urgenza, ma viene utilizzato
come escamotage per far approvare un'iniziativa legislativa del tutto
nuova, di fatto inemendabile, eludendo le regole ordinarie del
procedimento legislativo.
9. Di conseguenza, l'indicata questione di legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. -
prospettata sotto profilo della totale estraneità, rispetto
all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge, delle norme aggiunte
in sede di conversione con cui è stata introdotta una nuova
disciplina "a regimè in materia di sostanze stupefacenti, e in
particolare, mediante la introduzione di un vero e proprio sistema di
misure preventive di pubblica sicurezza applicabili a soggetti
assuntori di sostanze stupefacenti appare plausibile, seria e non
manifestamente infondata ed, essendo rilevante nei giudizio, merita
di essere sottoposta al naturale sindacato dei giudice delle leggi.
10. Deve altresì essere sollevata in via subordinata altra
questione, sempre in riferimento all'art. 77 Cost., ma sotto il
profilo della carenza del presupposto della necessità ed urgenza.
Come si è dianzi osservato, si ritiene ravvisabile, per i motivi
indicati, una totale estraneità ed eterogeneità tra le nuove norme
ed il contenuto e le finalità di quelle del decreto-legge, e proprio
sotto questo profilo viene sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Qualora però la Corte costituzionale dovesse invece ritenere che
le norme dianzi specificate "non siano del tutto estranee rispetto al
contenuto della decretazione d'urgenza", allora dovrebbe essere
effettuata anche per esse la valutazione in termini di necessità e
di urgenza. Non appare invero manifestamente infondata l'eccezione
secondo cui il difetto di tale requisito sarebbe evidente (nel senso
indicato dalla sentenza n. 171 del 2007), risultando da diversi
indici anche emergenti dal testo del decreto-legge come convertito.
Va invero qui sommariamente ricordato che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 171 del 2007, ha ritenuto che non
è possibile sottrarre il decreto-legge al sindacato di legittimità
per difetto del presupposto della necessità ed urgenza a causa della
sua conversione, giacchè "affermare che la legge di conversione sana
in ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in
concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto
costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto
alla produzione delle fonti primarie". Tale sindacato, peraltro,
veniva limitato, da questa sentenza, agli aspetti di "evidente"
carenza del suddetto requisito, La Corte, in sostanza, attraverso la
via delle "norme intruse" giunse a scrutinare la mancanza dei
presupposti, dichiarando incostituzionale una disposizione tesa a
correggere un problema di ineleggibilità del sindaco di Messina,
aggiunta in sede di conversione ad un decreto relativo alla materia
della finanza degli enti locali.
Anche con la sentenza n. 128 del 2008, la Corte dichiarò
l'illegittimità di una norma, aggiunta in sede di conversione, che
disponeva l'esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di
Bari, per l'assenza di collegamento con le altre disposizioni (in
materia tributaria e finanziaria) del decreto-legge, sintomo peraltro
della sua estraneità alle ragioni di straordinaria necessità ed
urgenza che lo giustificavano.
In entrambi questi casi la Corte, attraverso la verifica di un
collegamento tra disposizione introdotta in sede di conversione e i
presupposti del decreto, ha verificato se i presupposti del
decreto-legge originario potessero reggere anche le norme aggiunte.
Sulla base di questa giurisprudenza costituzionale si è quindi
ritenuto che tutte le disposizioni di un decreto-legge devono essere
ancorate al presupposto del caso straordinario di necessità e
urgenza che legittima l'esercizio del potere legislativo senza delega
da parte del Governo. E l'estraneità di taluna di dette disposizioni
alla disciplina cui il presupposto della necessità e urgenza si
riferisce sarebbe segno evidente della carenza del presupposto
stesso, che non può essere sanata dalla conversione del decreto. Si
aggiunge che, se è vero che la legge di conversione non può sanare
l'assenza dei requisiti di taluna delle disposizioni del
decreto-legge, dovrebbe anche ritenersi che essa neppure possa
legittimamente inserire ex novo nel decreto disposizioni che appaiono
estranee alle ragioni di necessità e urgenza che giustificano le
norme del decreto stesso.
Sul punto, peraltro, con la sentenza n. 355 del 2010, la Corte ha
cercato di distinguere tra "norme aggiunte eterogenee" e "norme
aggiunte non eterogenee", sottolineando che va "ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessità e di urgenza
deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte
dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto
estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza", mentre
questa valutazione non occorre quando la norma aggiunta sia
eterogenea rispetto al detto contenuto, essendo tale eterogeneità di
per sè sintomo della mancanza dei presupposti. Anche questa
sentenza, quindi, ha confermato il principio che tutte le
disposizioni del decreto-legge convertito, ivi comprese quelle
introdotte con la legge di conversione e non del tutto dissonanti
rispetto al contenuto originario del decreto, devono essere
assistite, pena l'illegittimità, dai requisiti della straordinaria
necessità e urgenza.
Con la già ampiamente richiamata sentenza n. 22 del 2012,
infine, la Corte ha scelto di non seguire la linea della verifica dei
presupposti della disposizione aggiunta, ma ha limitato la stessa
possibilità di emendare il decreto, in base alla funzione della
conversione, rinforzando il collegamento funzionale tra i due atti,
alla stregua delle tesi più tradizionali che vedevano la legge di
conversione come "condizionata" alla disciplina adottata dal governo.
Nel caso in esame, pertanto, qualora si ritenesse infondata la
questione di legittimità costituzionale qui sollevata in via
principale per la ragione che le nuove norme in materia di
stupefacenti non si trovino "in una condizione di totale
eterogeneità rispetto al contenuto del decreto-legge" in virtù del
formale aggancio all'art. 4 del medesimo, dovrebbe svolgersi su di
esse il sindacato di sussistenza del necessario requisito della
necessità ed urgenza.
11. Sotto questo profilo non appare manifestamente infondata
l'eccezione, che qui si propone in via subordinata, secondo cui la
mancanza del requisito appare nella specie "evidente".
Può innanzitutto rilevarsi la assoluta mancanza di una
motivazione nel preambolo dell'atto normativa e nella discussione
parlamentare, su quale fosse la straordinaria necessità che rendeva
urgente, in quel momento, una riscrittura "a regime" del testo unico
sugli stupefacenti, Gli interventi al Senato favorevoli
all'emendamento, lo giustificarono con il richiamo all'indirizzo
minoritario e ormai da tempo superato dalla Corte costituzionale,
secondo cui la legge di conversione, per definizione, non sarebbe
legata al requisito della necessità ed urgenza, con il che però
sembra che implicitamente venisse riconosciuto che nella specie tali
requisiti non ricorrevano.
Inoltre, l'originario disegno di legge S-2953, il cui contenuto
venne in gran parte incorporato nel maxiemendamento, non era stato
inserito nel calendario dei provvedimenti da approvare
prioritariamente, tanto che l'ultima seduta in cui le Commissioni
riunite del Senato lo avevano esaminato risaliva alla primavera del
2005, il che sembra confermare che gli emendamenti aggiuntivi non
rispondessero ai requisiti dell'urgenza e della necessità. Del
resto, nella discussione al Senato il maxiemendamento venne
illustrato e giustificato proprio quale conclusione di un lungo
percorso legislativo che raccoglieva tre anni di esperienza
parlamentare e con quale si voleva chiudere una "annosa vicenda".
Appare chiara l'analogia di questa situazione non solo con quella
oggetto della sentenza n. 32 del 2014, ma anche con quella esaminata
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 128 del 2008, che
dichiarò l'illegittimità costituzionale di una disposizione
aggiunta in sede di conversione finalizzata appunto a risolvere una
"annosa vicenda" relativa alla proprietà e alla gestione del teatro
Petruzzelli di Bari, il che, secondo la Corte, rivelava "l'assenza di
ogni carattere di indispensabilità ed urgenza".
Del resto l'aggiunta, con la legge di conversione, di un nuovo
oggetto nel titolo del decreto-legge, oltre all'eterogeneità delle
nuove norme, sembra evidenziare anche l'estraneità delle stesse alle
ragioni di necessità ed urgenza del provvedimento governativo.
Deve al riguardo sottolinearsi che all'evidenza l'art. 4-quater
pone una "normativa a regime, del tutto slegata da contingenze
particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione di un
decreto-legge", che non fa riferimento a "situazioni già esistenti e
bisognose di urgente intervento normativo, ma in via generale e
ordinamentale per tutti i casi futuri" (sent. n. 22 del 2012).
12. In conclusione, l'indicata questione di legittimità
costituzionale, incidendo sull'applicabilità al ricorrente delle
misure preventive alle quali è stato sottoposto col provvedimento
del Questore convalidato col decreto del Giudice di Pace di
Alessandria oggetto di impugnazione (e quindi sulla decisione dei
relativi motivi di ricorso) appare rilevante in questo giudizio nei
limiti dianzi specificati, ossia in relazione all'art. 4-quater del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, introdotto dalla legge di
conversione 21 febbraio 2006, n. 49, laddove inserisce l'art. 75-bis
nel decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 e
introduce una serie di misure di prevenzione consistenti in
significative limitazioni della libertà personale applicabili a
soggetti assuntori di stupefacenti per ragioni di pubblica sicurezza
e definisce al riguardo condizioni, competenze e cadenze
procedimentali per la loro applicazione e l'esercizio del necessario
controllo dell'autorità giudiziaria.
La questione è poi non manifestamente infondata in riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost., in via principale, sotto il
profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla legge di
conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio dell'originale
contenuto del decreto-legge, e, in via subordinata, sotto il profilo
della evidente carenza del presupposto del caso straordinario di
necessità e urgenza.
Va pertanto sollevata questione di legittimità costituzionale
delle suddette norme, nei limiti, sotto i profili e nei termini
dianzi specificati.
Il giudizio deve essere sospeso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 75-bis del decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990 n. 309, inserito dall'art. 4-quater del
decreto-legge 30 dicembre 2005 n. 272, convertito con modificazioni
dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, riferimento all'art. 77, secondo
comma, Cost.
Sospende giudizio in corso e dispone che, a cura della
cancelleria, gli atti siano immediatamente trasmessi alla Corte
costituzionale, e che la presente ordinanza sia notificata alle parti
in causa e al Pubblico ministero nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e che sia comunicata ai presidenti delle due Camere del
Parlamento,

Così deciso il 4 giugno 2015

Il Presidente: Conti


Il consigliere estensore: Mogini