1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 46 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2022
Ordinanza del 25 marzo 2022 del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sui ricorsi riuniti proposti da LAC - Lega per l'Abolizione della Caccia Onlus c/Regione Lombardia; Consiglio regionale della Lombardia; Provincia di Sondrio.. Ambiente - Caccia - Norme della Regione Lombardia - Divieto di caccia sui valichi montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna per una distanza di mille metri dagli stessi - Previsione che i valichi sono individuati dal Consiglio regionale su proposta della Regione o della Provincia di Sondrio per il relativo territorio, sentito l'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS), esclusivamente nel comparto di maggior tutela della zona faunistica delle Alpi. - Legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria), art. 43, comma 3, sostituito dall'art. 1, comma 21, lettera f), della legge regionale 8 maggio 2002, n. 7 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 «Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria») e successivamente modificato dall'art. 2, comma 1, lettera h), della legge regionale 16 settembre 2009, n. 21 ("Stagione venatoria 2009-2010: disciplina del regime di deroga previsto dall'articolo 9 della Direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione dell'articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio). Modifica di leggi regionali"), e dall'art. 3, comma 5, lettera p), della legge regionale 25 marzo 2016, n. 7 ("Modifiche alla legge regionale 5 dicembre 2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale) e alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria) conseguenti alle disposizioni della legge regionale 8 luglio 2015, n. 19 e della legge regionale 12 ottobre 2015, n. 32 e contestuali modifiche agli articoli 2 e 5 della l.r. 19/2015 e all'articolo 3 della l.r. 32/2015"). Ambiente - Caccia - Protezione della fauna selvatica - Disciplina dello Stato e conforme disciplina della Regione Lombardia, secondo cui a protezione della fauna selvatica e' destinato il territorio agro-silvo-pastorale per una quota dal 20 al 30 per cento, fatta eccezione per il territorio delle Alpi, che costituisce zona faunistica a se' stante ed e' riservato a protezione nella percentuale dal 10 al 20 per cento - Ricomprensione in dette percentuali dei territori ove e' comunque vietata l'attivita' venatoria anche per effetto di altre leggi o disposizioni. - Legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), art. 10, comma 3, "e di conseguenza" dell'art. 13, comma 3, lettera a), della legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria). (22C00082) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2022)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
Sezione Quarta

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2093 del 2020 proposto dall'Associazione L.A.C. -
Lega per l'Abolizione della Caccia Onlus in persona del legale
rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Claudio
Linzola ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in
Milano, via Hoepli n. 3;
contro:
il Consiglio Regionale della Lombardia in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo
Caccia, Silvia Snider e Roberto Grazzi e domiciliato in Milano, via
Filzi n. 22, presso il Servizio legislativo e legale - Ufficio legale
del medesimo Consiglio Regionale;
la Regione Lombardia in persona del Presidente pro-tempore, non
costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 1217 del 2021 proposto
dall'Associazione L.A.C. - Lega per l'Abolizione della Caccia Onlus
in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e
difesa dall'avv. Claudio Linzola ed elettivamente domiciliata presso
lo studio dello stesso in Milano, via Hoepli n. 3;
contro:
la Regione Lombardia in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Piera Pujatti e Alessandro
Gianelli e domiciliata in Milano, piazza Città di Lombardia n. 1,
presso la sede dell'Avvocatura regionale;
il Consiglio Regionale della Lombardia, in persona del
Presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo
Caccia, Silvia Snider e Roberto Grazzi e domiciliato in Milano, via
Filzi n. 22, presso il Servizio legislativo e legale - Ufficio legale
del medesimo Consiglio Regionale;
la Provincia di Sondrio in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Carrara e domiciliata ai
sensi dell'art. 25 cod. proc. amm.;
per l'annullamento quanto al ricorso n. 2093 del 2020:
della deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n.
1396 del 10 settembre 2020, avente a oggetto «Individuazione da parte
del Consiglio regionale di nuovi valichi montani interessati dalle
rotte di migrazione dell'avifauna nella Provincia di Brescia, ai
sensi dell'articolo 43, comma 3, della L.R. 16 agosto 1993, n. 26, in
ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6630/2019,
pubblicata sul B.U.R.L. - Serie ordinaria n. 44 del 6 ottobre 2020;
quanto al ricorso n. 1217 del 2021:
della deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n.
1883 del 18 maggio 2021, pubblicata sul B.U.R.L. - Serie ordinaria n.
22 del 3 giugno 2021, recante «Individuazione dei valichi montani in
Regione Lombardia ai sensi dell'art. 43, comma 3, della l.r. 16
agosto 1993, n. 26. Ottemperanza a sentenza del TAR Lombardia n. 2342
del 28 novembre 2020;
della deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n.
4370 del 3 marzo 2021, recante «Approvazione della proposta di
individuazione dei valichi montani in Regione Lombardia e
trasmissione al Consiglio regionale per l'approvazione ai sensi
dell'art. 43, comma 3, della l.r. 16 agosto 1993, n. 26. Ottemperanza
alla sentenza del TAR Lombardia, Milano n. 2342 del 28 novembre 2020
(proposta di deliberazione)»;
del parere reso dall'Osservatorio faunistico venatorio della
Regione Lombardia in data 3 febbraio 2021;
della deliberazione del Presidente della Provincia di Sondrio
n. 25 del 25 febbraio 2021.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consiglio
Regionale della Lombardia, con riguardo a entrambi i ricorsi, e della
Regione Lombardia e della Provincia di Sondrio, con riguardo al
ricorso R.G. n. 1217/2021;
Viste le istanze di riunione dei ricorsi indicati in epigrafe
formulate dall'Associazione ricorrente;
Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;
Uditi, all'udienza pubblica del 16 febbraio 2022, i difensori
delle parti, come specificato nel verbale;

Fatto

1. Con ricorso R.G. n. 2093/2020 l'Associazione ricorrente,
riconosciuta ai sensi dell'art. 13 della legge n. 349 del 1986, ha
impugnato la deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n.
1396 del 10 settembre 2020, avente a oggetto «Individuazione da parte
del Consiglio regionale di nuovi valichi montani interessati dalle
rotte di migrazione dell'avifauna nella Provincia di Brescia, ai
sensi dell'articolo 43, comma 3, della L.R. 16 agosto 1993, n. 26,
inottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6630/2019».
A conclusione del giudizio instaurato avverso la deliberazione
del Consiglio Provinciale di Brescia n. 17 del 31 marzo 2009, recante
l'individuazione di ulteriori valichi montani di potenziale interesse
per i flussi di avifauna migratoria, è stata emanata la sentenza del
Consiglio di Stato, II, n. 6630/2019 che, riformando la pronuncia del
T.A.R. Lombardia, Brescia n. 4672/2010, ha ordinato al Consiglio
Regionale della Lombardia - nel frattempo individuato quale organo
competente in materia dall'art. 2, comma 1, lett. h, della legge
regionale n. 21 del 2009 - di rideterminarsi in ordine al precedente
provvedimento adottato dal Consiglio Provinciale di Brescia che aveva
individuato, in maniera carente e non corretta, i valichi montani
interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna nella Provincia
di Brescia. Stante l'inerzia del Consiglio regionale, è stato
proposto un giudizio di ottemperanza, concluso con la sentenza del
Consiglio di Stato, II, n. 7102/2020, che ha dichiarato
l'improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse,
poichè con la deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia
del 10 settembre 2020, n. XI/1396 è stata effettuata la richiesta
rivalutazione dei siti originariamente esclusi dal Consiglio
provinciale di Brescia, in esecuzione di quanto statuito con
l'ottemperanda sentenza n. 6630/2019. Attraverso l'impugnazione
proposta nella presente sede, l'Associazione ricorrente contesta la
deliberazione del Consiglio regionale del 10 settembre 2020, n.
XI/1396 nella quale si è stabilito, in applicazione dell'art. 43,
comma 3, della legge regionale n. 26 del 1993, che la caccia può
essere vietata solo nei valichi che si trovano nel comparto di
maggior tutela della zona faunistica delle Alpi» e, quindi, che
«l'individuazione dei valichi interessati dalle rotte di migrazione,
per espressa previsione legislativa può avvenire esclusivamente nel
comparto di maggior tutela», escludendo perciò due valichi che
comunque sarebbero interessati dalle rotte migratorie (denominati
«Sella di Mandro» e «Valico di Capovalle»), perchè collocati in zone
non ricomprese nei comparti di maggior tutela della zona faunistica
delle Alpi; inoltre è stato rilevato che la protezione dei predetti
valichi avrebbe determinato il superamento della percentuale massima
del 20% del territorio da destinare a protezione della fauna
selvatica nella zona Alpi, in violazione del disposto di cui all'art.
10, comma 3, della legge n. 157 del 1992.
Con il ricorso oggetto di scrutinio è stata, in primo luogo,
eccepita l'illegittimità costituzionale dell'art. 43, comma 3, della
legge regionale n. 26 del 1993 per contrasto con l'art. 21, comma 3,
della legge n. 157 del 1992, quale norma interposta rispetto all'art.
117, secondo comma, lett. s, Costituzione, che attribuisce allo Stato
la potestà legislativa esclusiva in materia di ambiente.
Con una seconda censura è stata eccepita l'illegittima
applicazione dell'art. 10, comma 3, della legge 157 del 1992, poichè
i limiti percentuali di tutela della fauna selvatica (compreso tra il
10 e il 20% del territorio delle Alpi) non potrebbero applicarsi alle
zone di divieto assoluto di caccia.
Si è costituito in giudizio il Consiglio Regionale della
Lombardia, che ha chiesto il rigetto del gravame.
2. Con ricorso R.G. n. 1217/2021, l'Associazione ricorrente ha
altresì impugnato, unitamente agli atti presupposti, la
deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n. 1883 del 18
maggio 2021, pubblicata sul B.U.R.L. - Serie ordinaria n. 22 del 3
giugno 2021, recante «Individuazione dei valichi montani in Regione
Lombardia ai sensi dell'art. 43, comma 3, della l.r. 16 agosto 1993,
n. 26. Ottemperanza a sentenza del TAR Lombardia n. 2342 del 28
novembre 2020».
In seguito alla sentenza di questo Tribunale n. 2342/2020 con cui
è stato fatto obbligo al Consiglio regionale della Lombardia di
individuare, entro un termine prestabilito, i valichi montani da
assoggettare alle misure restrittive dell'attività venatoria, previa
proposta della Giunta regionale o della Provincia di Sondrio, per il
relativo territorio, è stata adottata la richiamata deliberazione
attraverso la quale sono stati individuati otto (8) nuovi valichi
montani e ne sono stati confermati tredici (13). A giudizio della
ricorrente i predetti valichi sarebbero stati già tutti istituiti in
precedenza o comunque individuati da parte dei Piani faunistici
venatori provinciali, mentre non sarebbero stati affatto tenuti in
considerazione gli ulteriori e preesistenti valichi già noti e
censiti che ammonterebbero a un totale di oltre quaranta (40). La
deliberazione consiliare si sarebbe semplicemente limitata a
confermare tredici (13) valichi, ignorando tutti gli altri, così
incorrendo in un difetto di istruttoria e conseguente carenza di
motivazione.
A sostegno del ricorso sono state dedotte censure di violazione
di varie disposizioni di legge e di eccesso di potere sotto
differenti profili.
Si sono costituiti in giudizio il Consiglio Regionale della
Lombardia, la Regione Lombardia e la Provincia di Sondrio che hanno
chiesto il rigetto del ricorso.
3. In prossimità dell'udienza di trattazione del merito delle
cause, i difensori delle parti hanno depositato memorie e
documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 16 febbraio 2022, su conforme richiesta
dei difensori delle parti, i ricorsi sono stati trattenuti in
decisione.

Diritto

1. In via preliminare, come richiesto dalla difesa della parte
ricorrente, va disposta la riunione dei ricorsi indicati in epigrafe,
attesa la loro connessione oggettiva e soggettiva, trattandosi
dell'impugnazione da parte della medesima Associazione di atti con
cui sono stati individuati, dal Consiglio regionale della Lombardia,
i valichi montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna
da sottoporre a tutela; la deliberazione adottata il 10 settembre
2020 e impugnata con il ricorso R.G. n. 2093/2020 è stata in parte
recepita anche nella successiva deliberazione n. 1883 del 18 maggio
2021, impugnata con il ricorso R.G. n. 1217/2021, come reso evidente
dall'espresso richiamo contenuto in quest'ultima (in particolare,
laddove si riferisce all'individuazione dei valichi in provincia di
Brescia). Quindi l'eventuale accoglimento del ricorso R.G. n.
2093/2000 determinerebbe, in via consequenziale, l'accoglimento,
almeno in parte qua, anche del successivo ricorso R.G. n. 1217/2021.
2. Principiando dall'esame dalle questioni proposte attraverso il
ricorso R.G. n. 2093/2020 - con cui è stata impugnata la
deliberazione del Consiglio regionale della Lombardia n. 1396 del 10
settembre 2020, avente a oggetto l'individuazione di nuovi valichi
montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna nella
Provincia di Brescia - deve evidenziarsi che l'atto impugnato è
fondato su due concorrenti e autonome ragioni, ossia (i) che
l'applicazione dell'art. 43, comma 3, della legge regionale n. 26 del
1993 (secondo cui la caccia può essere vietata solo nei valichi che
si trovano nel «comparto di maggior tutela della zona faunistica
delle Alpi») esclude la possibilità cli ricomprendere nel divieto i
valichi che, pur interessati dalle rotte migratorie («Sella di
Mandro» e «Valico di Capovalle»), sono collocati in zone non
ricomprese nei comparti di maggior tutela della zona faunistica delle
Alpi, e (ii) altresì che, in ogni caso, un assoggettamento a
protezione dei predetti valichi avrebbe determinato il superamento
della percentuale massima del 20% del territorio da destinare a
protezione della fauna selvatica nella zona Alpi, in violazione del
disposto di cui all'art. 10, comma 3, della legge n. 157 del 1992
(mutuato con identico contenuto nell'art. 13, comma 3, lett. a, della
legge regionale n. 26 del 1993).
Va specificato che si tratta di due ragioni autonome che sono
idonee, ciascuna singolarmente intesa, a sorreggere la deliberazione
impugnata, con la conseguenza che l'accertata legittimità di una
sola di esse determinerebbe il rigetto del ricorso; ciò impatta
sulla verifica della rilevanza, con riguardo al correlato giudizio,
delle questioni di costituzionalità di cui si tratterà nel
prosieguo.
Si deve premettere che la deliberazione regionale impugnata
risulta perfettamente conforme al dato normativo primario regionale
e/o statale che consente, da una parte, di imporre il divieto di
caccia soltanto nel comparto di maggior tutela della zona faunistica
delle Alpi e che, dall'altra, per siffatto territorio, costituente
una zona faunistica a sè stante, rende possibile un livello di
protezione che non può superare il 20% della sua estensione.
Difatti, avuto riguardo alle richiamate disposizioni normative,
si deve concludere che, al di fuori della zona di maggior tutela
delle Alpi e dei limiti percentuali massimi indicati (pari al 20% del
territorio), nessun margine residua in capo al Consiglio regionale
nella fase di individuazione di (ulteriori) valichi da sottoporre a
protezione, vietandovi l'esercizio della caccia.
A ciò consegue la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale nel citato giudizio - R.G. n. 2093/2020 - sia con
riguardo all'art. 43, comma 3, della legge regionale n. 26 del 1993
nella versione attualmente in vigore, sia dell'art. 10, comma 3,
della legge n. 157 del 1992. Se fossero dichiarate incostituzionali
le predette disposizioni, non vi sarebbe alcun impedimento normativo
ad ampliare il numero dei valichi interessati dalle rotte di
migrazione dell'avifauna da sottoporre a tutela e, quindi, ciò
imporrebbe al Consiglio regionale (previo parere dell'I.S.P.R.A. -
Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale) di
individuare, ove ne sussistessero i presupposti concreti, nuovi
valichi senza limiti numerici e/o di superficie e senza l'obbligo di
considerare soltanto quelli collocati nella zona alpina, ma
ricomprendendovi anche quelli posti sugli Appennini (esistenti nella
parte sud della Regione, in Provincia di Pavia: cfr. pag. 4 del
ricorso R.G. n. 1217/2021). Si ribadisce che entrambe le questioni
devono essere sottoposte al vaglio del Giudice delle leggi, affinchè
non venga meno il requisito della rilevanza, e che le stesse
questioni rilevano altresì ai fini della decisione del ricorso R.G.
n. 1217/2021, giacchè la deliberazione ivi impugnata (n. 1883 del 18
maggio 2021) è stata adottata anche in applicazione dell'art. 43,
comma 3, della legge regionale n. 26 del 1993, oltre che della legge
n. 157 del 1992.
3. Quanto alla non manifesta infondatezza delle questioni, le
stesse devono essere trattate separatamente, differenti essendo le
norme oggetto di scrutinio e risultando pertanto disomogenei i
parametri, anche costituzionali, di riferimento. Difatti l'art. 43,
comma 3, della legge regionale n. 26 del 1993 deve essere posto in
raffronto con l'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992, che
funge da norma interposta nel giudizio di costituzionalità, sul
presupposto della violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s,
Costituzione, che attribuisce allo Stato la potestà legislativa
esclusiva in materia di ambiente. Diversamente l'art. 10, comma 3,
della legge 157 del 1992, recepito in Lombardia con l'art. 13, comma
3, lett. a, della legge regionale n. 26 del 1993, si pone in
contrasto con le norme della Costituzione relative alla salvaguardia
del bene ambiente (artt. 3, 9 e 32 Costituzione) e con la normativa
dell'Unione europea che funge da parametro interposto, ai sensi
dell'art. 117, primo comma, Costituzione, in particolare con la
Direttiva n. 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici.
4. L'art. 43, comma 3, della legge regionale n. 26 del 1993
stabilisce che «la caccia è vietata sui valichi montani interessati
dalle rotte di migrazione dell'avifauna per una distanza di mille
metri dagli stessi; i valichi sono individuati dal Consiglio
regionale su proposta della Regione o della provincia di Sondrio per
il relativo territorio, sentito l'INFS, e esclusivamente nel comparto
di maggior tutela della zona faunistica delle Alpi e devono essere
indicali nei piani di cui agli artt. 12 e 14 e nei calendari
venatori». Invece l'art. 21, comma 3, della legge statale n. 157 del
1992 si limita a stabilire che «la caccia è vietata su tutti i
valichi montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna,
per una distanza di mille metri dagli stessi».
Come risulta evidente, la norma regionale contiene ulteriori
specificazioni rispetto alla norma statale che ne limitano
sensibilmente lo spettro di operatività, riservando una ridotta
tutela alla salvaguardia e alla conservazione delle specie di uccelli
selvatici. Nello specifico la normativa statale vieta la caccia su
tutti i valichi montani interessati dalle rotte di migrazione
dell'avifauna, per una distanza di mille metri dagli stessi, mentre
la legge regionale pone il divieto esclusivamente nel comparto di
maggior tutela della zona faunistica delle Alpi, escludendo quindi
sia le zone montane alpine che non sono ricomprese nel comparto di
maggior tutela, sia le zone montane che non si trovano nelle Alpi,
come le fasce appenniniche. A tal proposito due dei valichi collocati
in Provincia di Brescia, denominati «Sella di Mandro» e «Valico di
Capovalle» di cui al ricorso R.G. n. 2093/2020, e quelli posti sugli
Appennini, esistenti nella parte sud della Regione in Provincia di
Pavia (cfr. pag. 4 del ricorso R.G. n. 1217/2021), sono stati esclusi
dalla tutela proprio perchè non ricompresi nel comparto di maggior
tutela delle Alpi, pur essendo dei valichi montani a tutti gli
effetti e quindi rientrando (o potendo astrattamente rientrare) nello
spettro di operatività dell'art. 21, comma 3, della legge statale n.
157 del 1992.
Le disposizioni contenute in tale ultima legge (denominata «Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio») sono state considerate dalla consolidata giurisprudenza
costituzionale regole minime e uniformi, espressive della potestà
statale in tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, con la
conseguenza che, ove la normativa regionale fosse in contrasto con le
richiamate disposizioni statali, risulterebbe invasiva della sfera di
competenza legislativa dello Stato e, perciò, sarebbe
costituzionalmente illegittima (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 139 del 14 giugno 2017).
Difatti è stato evidenziato in più occasioni che «a seguito
della riforma del Titolo V della Costituzione, la mancata indicazione
della materia "caccia" nel novellato art. 117 Costituzione - in
precedenza, invece, espressamente annoverata tra le materie rimesse
alla potestà legislativa concorrente - determina la sua certa
riconduzione alla competenza residuale regionale (...) anche in tale
ambito "è tuttavia necessario, in base all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Costituzione, che la legislazione regionale rispetti la
normativa statale adottata in tema di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, ove essa esprima regole minime uniformi" (sentenza
n. 139 del 2017). Da ciò consegue che, se da un lato i precipui
livelli di protezione fissati dalla legge n. 157 del 1992 a
salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema "non sono derogabili in
peius dalla legislazione regionale (da ultimo, sentenze n. 139 e n.
74 del 2017)", dall'altro quest'ultima ben può, invece, intervenire
su tale disciplina "innalzando il livello della tutela" (sentenza n.
174 del 2017) nell'esercizio delle proprie competenze» (Corte
costituzionale, sentenza n. 7 del 17 gennaio 2019; altresì, n. 40
del 6 marzo 2020; n. 291 del 27 dicembre 2019; n. 174 del 13 luglio
2017; n. 139 del 14 giugno 2017).
La riduzione della tutela e della protezione garantite agli
uccelli migratori discendente dall'art. 43, comma 3, della legge
regionale della Lombardia n. 26 del 1993, rispetto allo standard più
elevato previsto dall'art. 21, comma 3, della legge statale n. 157
del 1992, quale parametro interposto, rende, di conseguenza,
costituzionalmente illegittima la normativa regionale per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lett. s, della Costituzione.
5. Passando all'esame dell'art. 10, comma 3, della legge 157 del
1992 - recepito in Lombardia, sostanzialmente nella identica
versione, attraverso l'art. 13, comma 3, lett. a, della legge
regionale n. 26 del 1993 - lo stesso si pone in contrasto con le
previsioni costituzionali relative alla salvaguardia del bene
ambiente (artt. 3, 9 e 32 Costituzione) e con la normativa
dell'Unione europea che funge da parametro interposto, ai sensi
dell'art. 117, primo comma, Costituzione, in particolare con la
Direttiva n. 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del
30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici (il cui recepimento ha imposto la modifica proprio della
legge n. 157 del 1992, adottata originariamente al fine di recepire
la previgente Direttiva n. 79/409/CEE «Uccelli»).
5.1. Il predetto art. 10, comma 3, stabilisce che «il territorio
agro-silvo-pastorale di ogni regione è destinato per una quota dal
20 al 30 per cento a protezione della fauna selvatica, fatta
eccezione per il territorio delle Alpi di ciascuna regione, che
costituisce una zona faunistica a sè stante ed è destinato a
protezione nella percentuale dal 10 al 20 per cento. In dette
percentuali sono compresi i territori ove sia comunque vietata
l'attività venatoria anche per effetto di altri leggi o
disposizioni»; l'art. 13, comma 3, lett. a, della legge regionale n.
26 del 1993 prevede, sulla falsariga del precedente, che «il
territorio agro-silvo-pastorale della regione, la cui estensione è
determinata con deliberazione della Giunta regionale, è destinato:
a) per una quota dal dieci al venti per cento in zona Alpi e per una
quota dal venti al trenta per cento nel restante territorio, a
protezione della fauna selvatica, in dette quote sono compresi i
territori ove è comunque vietata l'attività venatoria anche per
effetto di altre leggi o disposizioni comprese tutte le aree in cui
l'esercizio venatorio è vietato dalla presente legge e, in
particolare, dalle disposizioni di cui agli articoli 17, 18, 37 e
43».
Il limite di territorio assoggettabile a tutela in favore della
fauna selvatica - che può raggiungere al massimo il 20% per la zona
alpina e il 30% per il restante territorio - risulta in (potenziale)
contrasto con gli obiettivi di protezione della fauna selvatica
(compresa l'avifauna), poichè si fonda su un dato meramente
quantitativo che opera a prescindere dalle peculiarità del
territorio e dalle eventuali ulteriori esigenze di tutela per le
citate specie selvatiche che dovessero manifestarsi nel corso del
tempo.
Trattandosi di normativa finalizzata a garantire la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (cfr. Corte costituzionale, sentenza
n. 139 del 14 giugno 2017), la stessa deve perseguire efficacemente
tale obiettivo, visto che la tutela dell'ambiente è un valore
costituzionale primario e assoluto che non può essere compromesso
nel suo nucleo fondamentale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
378 del 14 novembre 2007; sentenza n. 367 del 7 novembre 2007;
ordinanza n. 365 del 30 luglio 1993; sentenza n. 641 del 30 dicembre
1987; sentenza n. 210 del 28 maggio 1987). Tale conclusione risulta
rafforzata a seguito della riforma entrata in vigore in data 9 marzo
2022, che ha introdotto nella Costituzione uno specifico riferimento
alla tutela dell'ambiente e degli animali («[La Repubblica] tutela
l'ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell'interesse
delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le
forme di tutela degli animali»: art. 9, terzo comma, Costituzione,
come modificato con Legge costituzionale n. 1 del 2022). La novella
costituzionale, quale esplicitazione di principi già desumibili dal
dettato costituzionale, come si può ricavare dalla giurisprudenza
costituzionale in precedenza richiamata, non risulta di carattere
innovativo, ma appare ricognitiva del valore primario e fondamentale
del bene ambiente, secondo una sua concezione unitaria «comprensiva
di tutte le risorse naturali e culturali. Esso comprende la
conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle
condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte le sue
componenti), la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici
terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso
vivono allo stato naturale ed in definitiva la persona umana in tutte
le sue estrinsecazioni» (Corte costituzionale, sentenza n. 210 del 28
maggio 1987).
Tale valore, tuttavia, non potendo avere una prevalenza assoluta
sugli altri diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione (libera
iniziativa economica, attività legate al libero sviluppo della
personalità, ecc.), deve rinvenire un punto di equilibrio con gli
stessi che «deve essere valutalo - dal legislatore nella statuizione
delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo - secondo
criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non
consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 85 del 9 maggio 2013).
Tra l'altro, proprio nella fase di individuazione da parte del
Consiglio regionale della Lombardia dei valichi montani interessati
dalle rotte di migrazione da sottoporre a tutela, non è stato
possibile vietare la caccia in relazione a una parte di essi - in
particolare quelli denominati «Sella di Mandro» e «Valico di
Capovalle» situati nella Provincia di Brescia (ricorso R.G. n.
2093/2020) - in ragione dell'avvenuto raggiungimento del limite
massimo di territorio tutelabile (non superiore al 20% nella zona
delle Alpi), a nulla rilevando l'importanza dei siti individuati e la
tipologia di avifauna interessata. Se, in linea astratta, si può
giustificare una previsione normativa che stabilisse dei criteri per
l'individuazione delle zone del territorio sottoponibili a tutela, in
modo da contemperare le finalità di carattere ambientale anche con
le esigenze correlate alla caccia e alle altre attività meritevoli
di tutela, nondimeno siffatta disposizione non potrebbe essere avulsa
dagli obiettivi che si intendono perseguire, oltre che da una
intrinseca ragionevolezza e dall'effettività delle misure adottate.
Procedendo a un bilanciamento dei diversi interessi in rilievo, si
rileva come non possa ammettersi un sacrificio totale in danno delle
specie di uccelli selvatici da proteggere in ragione dell'esistenza
di un limite quantitativo massimo di territorio tutelabile,
altrimenti si affermerebbe la (totale) recessività del bene ambiente
rispetto agli altri valori con lo stesso confliggenti, disattendendo
le chiare indicazioni della giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 85 del 9 maggio 2013). Anche la Corte di
Giustizia dell'Unione europea ha confermato che, «quando l'autorità
competente è chiamata a verificare l'assenza di altre soluzioni
soddisfacenti, essa deve procedere a una comparazione delle diverse
soluzioni che soddisfano le condizioni del regime derogatorio
istituito all'articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva
"Uccelli" per determinare quella che risulta più soddisfacente»
(Corte di Giustizia U.E., I, 17 marzo 2021, causa C-900/19, par. 37).
La rigidità del dato normativo contenuto nell'art. 10, comma 3,
della legge n. 157 del 1992, non consente di operare alcun
bilanciamento e ciò si pone in contrasto sia con la necessità di
tutelare efficacemente l'ambiente, sia con i principi di
ragionevolezza e proporzionalità, discendenti dall'art. 3
Costituzione In tal senso, la Corte costituzionale ha sottolineato
come «la scelta dello strumento amministrativo consente di motivare
in ordine alla ricorrenza delle specifiche condizioni a cui il
legislatore statale subordina l'esercizio della deroga [al divieto di
catturare e uccidere uccelli selvatici], quale strumento di carattere
eccezionale e temporaneo, mentre la previsione dell'autorizzazione
nella legge regionale impugnata determina l'assorbimento dell'obbligo
di motivazione e finisce con il trasformare la stessa deroga in un
rimedio stabile e permanente» (Corte costituzionale, sentenza n. 70
del 5 aprile 2018).
La previsione di un limite quantitativo massimo del territorio
tutelabile, non suscettibile di incremento alcuno, impedisce di
fronteggiare sopravvenute esigenze legate alla necessità di tutelare
nuove specie di uccelli migratori o di modulare la tipologia di
conservazione dei loro habitat, diversamente dovendosi procedere
all'eliminazione o alla riduzione della tutela per altre zone, al
fine di poter adottare misure di protezione per siffatti nuovi
contesti. Soltanto un consistente aumento di tale limite massimo o,
in alternativa, la previsione di meccanismi di natura qualitativa in
grado cli contemperare i diversi obiettivi possono assicurare una
efficace protezione della avifauna selvatica e garantirne la
conservazione, senza sacrificarla rispetto agli altri interessi, pur
meritevoli di tutela.
5.2. La parte della disposizione, secondo cui il territorio delle
Alpi è destinato a protezione in una misura ricompresa tra il 10 e
il 20 per cento - con la specificazione che «in dette percentuali
sono compresi i territori ove sia comunque vietata l'attività
venatoria anche per effetto di altri leggi o disposizioni» - risulta
peraltro anche irragionevole rispetto al resto della nonna che
destina il territorio agro-silvo-pastorale di ogni Regione per una
quota dal 20 al 30 per cento a protezione della fauna selvatica,
tenuto conto che per comune esperienza la fauna selvatica è più
numerosa nelle zone meno antropizzate dove si rinvengono la maggior
parte degli habitat incontaminati e non compromessi, stante il
ridotto impatto negativo delle attività umane sul contesto
circostante. Assicurare, perciò, una tutela quantitativa inferiore
agli ambiti territoriali alpini rispetto al restante territorio
rischia di compromettere in maniera irreversibile l'equilibrio
complessivo dell'ambiente naturale. Tale compromissione è tanto più
rilevante, in quanto nel limite massimo del venti per cento devono
essere ricompresi anche i territori ove sia comunque vietata
l'attività venatoria per effetto di altre leggi o disposizioni: ciò
riguarda, ad esempio, le aree ricomprese nei Parchi o nelle riserve
(nazionali, regionali o naturali), che solitamente sono situate in
zone montane, non eccessivamente popolate, rischiandosi in tal modo
di saturare soltanto con tali aree la soglia massima di tutela
territoriale prevista dalla legge e lasciandone privi tutti gli
ambiti posti all'esterno delle predette riserve.
5.3. Anche per l'ordinamento sovranazionale la necessità di
garantire la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi
naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo a un livello
che corrisponde alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali
(cfr. art. 2 della Direttiva n. 2009/147/CE), non può essere
efficacemente perseguita prevedendo dei limiti quantitativi massimi,
peraltro rigidi, con riguardo al territorio sottoponibile a tutela,
giacchè in tal modo si subordina la protezione delle specie di
uccelli selvatici al mancato raggiungimento di tali limiti massimi,
che, laddove superati, impediscono di garantire una protezione alle
richiamate specie animali, a prescindere dalla loro tipologia e dallo
stato di conservazione (cfr. i presupposti richiesti dall'art. 4
della Direttiva n. 2009/147/CE, per applicare misure speciali di
conservazione alle specie di uccelli; richiama il principio di
precauzione in materia ambientale, Corte di Giustizia U.E., 23 aprile
2020, causa C-217/19, par. 91). Risulta evidente che il disposto
normativo oggetto di scrutinio funzionalizza e pospone la tutela
delle specie di uccelli selvatici a esigenze extrambientali (nemmeno
specificamente individuate) dei contesti territoriali interessati,
invertendo l'ordine di priorità fissato dalla normativa europea che,
invece, individua la protezione degli uccelli selvatici quale
obiettivo prioritario, stante la diminuzione, in certi casi
rapidissima, della loro popolazione che «rappresenta un serio
pericolo per la conservazione dell'ambiente naturale, in particolare
poichè minaccia gli equilibri biologici» (terzo considerando della
Direttiva n. 2009/147/CE; cfr. Corte di Giustizia U.E., I, 17 marzo
2021, causa C- 900/19, par. 58), e tenuto conto che «la conservazione
delle specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel
territorio europeo degli Stati membri è necessaria per raggiungere
gli obiettivi comunitari in materia di miglioramento delle condizioni
di vita e di sviluppo sostenibile» (quinto considerando della
Direttiva n. 2009/147/CE). La rilevanza degli interessi ambientali
rispetto alle ulteriori e differenti esigenze correlate allo
svolgimento delle attività antropiche (caccia, attività produttive,
attività commerciali, ecc.) rende inidoneo un meccanismo di
protezione che, in maniera rigida, prevede una consistente
limitazione del territorio da sottoporre a tutela, tale da impedire,
anche solo potenzialmente, la salvaguardia delle specie di uccelli
selvatici che sono a rischio di sparizione o si trovano in situazioni
di particolare difficoltà. Del resto, in ragione del suo carattere
eccezionale (Corte di Giustizia U.E., I, 17 marzo 2021, causa
C-900/19, par. 29; III, 21 giugno 2018, C-557/15, par. 47), la
dispensa «al divieto generale di cacciare le specie protette è
subordinata alla adozione di misure di deroga dotate di una
motivazione che faccia riferimento esplicito e adeguatamente
circostanziato alla sussistenza di tutte le condizioni prescritte
dall'art. 9, paragrafi 1 e 2 [della Direttiva n. 2009/147/CE]» (Corte
costituzionale, sentenza n. 190 del 15 giugno 2011, che richiama
Corte di Giustizia C.E., 8 giugno 2006, causa G 118/94; più di
recente, Corte costituzionale, sentenza n. 158 del 20 luglio 2021).
Da quanto evidenziato risulta palese che l'individuazione di un
limite esclusivamente quantitativo di tutela territoriale, neppure
molto elevato e altresì nemmeno suscettibile di adattamento alcuno,
al posto di un meccanismo di tipo qualitativo in grado di garantire
efficacemente l'obiettivo di tutela delle specie migratorie di
uccelli selvatici si pone anche in contrasto con gli obiettivi
contenuti nella Direttiva europea n. 2009/147/CE, quale parametro
interposto ai sensi dell'art. 117, primo comma, Costituzione (la
deroga al regime di tutela di cui uno Stato membro intende avvalersi
deve essere proporzionata alle necessità che la giustificano: Corte
di Giustizia U.E., 23 aprile 2020, causa C-217/19, par. 67).
6. Sulla scorta delle suesposte considerazioni, i giudizi oggetto
di scrutinio devono essere sospesi e gli atti vanno trasmessi alla
Corte Costituzionale in quanto risultano rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalità (i)
dell'art. 43, comma 3, della legge regionale della Lombardia n. 26
del 1993 (sostituito dall'art. 1, comma 21, lett. f, della legge
regionale n. 7 del 2002 e successivamente modificato dall'art. 2,
comma 1, lett. h, della legge regionale n. 21 del 2009 e dall'art. 3,
comma 5, lett. p, della legge regionale n. 7 del 2016), per
violazione dell'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992, quale
norma interposta ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s,
della Costituzione, e (ii) dell'art. 10, comma 3, della legge 157 del
1992, e di conseguenza dell'art. 13, comma 3, lett. a, della legge
regionale n. 26 del 1993, per violazione degli artt. 3, 9, 32 e 117,
primo comma, della Costituzione, secondo quanto specificato in
precedenza.
7. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese
resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione
quarta), non definitivamente pronunciando, previa riunione dei
ricorsi indicati in epigrafe:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma 3, della
legge regionale della Lombardia n. 26 del 1993 (sostituito dall'art.
1, comma 21, lett. f, della legge regionale n. 7 del 2002 e
successivamente modificato dall'art. 2, comma 1, lett. h, della legge
regionale n. 21 del 2009 e dall'art. 3, comma 5, lett. p, della legge
regionale n. 7 del 2016), per violazione dell'art. 21, comma 3, della
legge n. 157 del 1992, quale norma interposta ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lett. s, della Costituzione;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3, della
legge 157 del 1992, e di conseguenza dell'art. 13, comma 3, lett. a,
della legge regionale n. 26 del 1993, per violazione degli artt. 3,
9, 32 e 117, primo comma, della Costituzione;
c) dispone la sospensione dei giudizi oggetto di scrutinio;
d) ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
e) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente
della Giunta Regionale della Lombardia e al Presidente del Consiglio
Regionale della Lombardia e sia comunicata al Presidente del
Consiglio dei Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica e
al Presidente della Camera dei Deputati;
f) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 16
febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:
Gabriele Nunziata, Presidente;
Silvia Cattaneo, consigliere;
Antonio De Vita, consigliere, estensore.

Il Presidente: Nunziata


L'estensore: De Vita