1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 6-5-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 196 SENTENZA 15 - 28 aprile 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento giudiziario - Magistrati - Disciplina - Titolarita' ed esercizio dell'azione disciplinare - Ministro della giustizia e P.G. presso la Corte di cassazione - Eventualita' del superamento dell'anno dalla conoscenza dell'addebito da parte di uno dei due titolari - Discrezionalita' della preliminare valutazione della rilevanza disciplinare dei fatti in un sistema che preveda l'imprescrittibilita' dell'azione disciplinare - Non fondatezza. (D.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, art. 59, sesto comma, come modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1). (Cost., artt. 3, 24, 101, secondo comma, e 104, primo comma). (092C0540) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 6-5-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 59, comma
sesto, del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di
attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195,
concernente la costituzione e il funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura e disposizioni transitorie), come
modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, promosso
con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 dal Consiglio superiore della
magistratura - Sezione disciplinare nel procedimento disciplinare a
carico di Scaduto Rosa Alba iscritta al n. 639 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Ritenuto in fatto
1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, con ordinanza emessa il 12 aprile 1991 nel procedimento
disciplinare a carico della dottoressa Rosa Alba Scaduto, ha
sollevato di ufficio questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli articoli 3, 24, 101 e 104 della Costituzione,
dell'articolo 59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916,
modificato dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, nella parte
in cui la disposizione viene interpretata come diritto vivente nel
senso che l'esercizio dell'azione disciplinare è consentito a
ciascuno dei titolari dell'azione stessa (Ministro della giustizia o
Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione) entro
l'anno dalla conoscenza del fatto che ha dato luogo all'addebito,
anche quando è già decorso un anno dalla intervenuta conoscenza del
medesimo fatto da parte dell'altro titolare, così indeterminatamente
dilatando nel tempo l'assoggettabilità del magistrato all'azione
disciplinare.
2. - Il giudice a quo ha rilevato che nel momento in cui il
Procuratore generale presso la Corte suprema di cassazione aveva
promosso l'azione disciplinare era già trascorso oltre un anno da
quando il Ministro della giustizia aveva avuto notizia dei medesimi
fatti, con la conseguenza che si sarebbero verificate le condizioni
che determinano l'estinzione del procedimento se fosse accolta la
questione di legittimità costituzionale. La norma sospettata di
incostituzionalità stabilisce il termine di un anno per la decadenza
dell'azione disciplinare senza provvedere a contrastare l'ipotesi che
la notizia dei fatti di rilevanza disciplinare possa pervenire ai due
titolari dell'azione stessa in tempi diversi: così consente
l'eventuale esposizione del magistrato all'azione disciplinare senza
limiti di tempo.
Dalla esigenza di evitare questo inconveniente e nella
impossibilità di assumere la diversa interpretazione, per cui il
termine di decadenza, maturato nei confronti anche del solo Ministro
della giustizia o anche del solo Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione, ha valore assoluto e pertanto estingue a quel
momento il potere di azione anche per l'altro titolare, la Sezione
disciplinare del Consiglio superiore della magistratura ritiene di
poter individuare nell'ordinamento un interesse alla "conoscenza
contestuale" delle notizie di tutti quei comportamenti che appaiono
suscettibili di valutazione in sede disciplinare sia da parte del
Ministro della giustizia sia da parte del Procuratore generale presso
la Corte suprema di cassazione, interesse confermato e perseguito
anche nel disegno di legge in materia sottoposto all'esame del
Parlamento.
L'attuale sistema, nel quale non è prevista reciproca
informazione tra i titolari dell'azione disciplinare, violerebbe - ad
avviso della Sezione rimettente - il principio di indipendenza del
giudice garantito dagli articoli 101, comma secondo e 104, comma
primo, della Costituzione come condizione estrinseca di corretto
esercizio della funzione giurisdizionale; renderebbe inoltre più
difficile l'esercizio del diritto di difesa dell'incolpato, tutelato
dall'art. 24 della Costituzione, a causa del prolungato decorso del
tempo fra l'infrazione ed il giudizio disciplinare che ne segue;
comporterebbe altresì una disparità di trattamento dei magistrati,
che sarebbero più o meno garantiti a seconda che la notizia del
fatto di rilievo disciplinare sia pervenuta ai titolari dell'azione
contestualmente o meno.
Pertanto, secondo il giudice a quo, la disposizione in questione
sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3, 24, 101, comma
secondo (disposizione questa ultima non enunciata nel dispositivo
dell'ordinanza ma contenuta nella motivazione) e 104, comma primo,
della Costituzione, "nella parte in cui non prevede a carico di
ciascun titolare dell'azione disciplinare, qualora riceva notizia di
infrazioni che non risultino contestualmente portate a conoscenza
anche dell'altro titolare, l'obbligo di comunicarla a questo
immediatamente al fine di consentire un tempestivo inizio del decorso
del termine di decadenza di un anno per l'esercizio dell'azione
stessa per entrambi i soggetti preposti all'esercizio dell'azione
dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati".
L'ordinanza è stata ritualmente pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, del 16
ottobre 1991.
3. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la questione
sia dichiarata infondata.
Sulla base della constatazione dell'esistenza di due distinti
organi titolari dell'azione disciplinare, l'Avvocatura ha osservato
che l'eventuale decorrenza del termine annuale per uno di essi non
potrà avere alcuna influenza sulla facoltà di promovimento
dell'azione disciplinare da parte dell'altro titolare dell'azione.
Altrimenti si verrebbe a creare una indebita limitazione
nell'esercizio di un potere riconosciuto dalla Costituzione, mentre
è da ritenere corretta la possibilità che il termine per
l'esercizio dell'azione disciplinare possa decorrere e spirare in
momenti diversi per il Ministro della giustizia e per il Procuratore
generale presso la Corte suprema di cassazione.
Per l'Avvocatura dello Stato, che richiama in proposito le
sentenze della Corte costituzionale n. 145 del 1976 e n. 579 del
1990, si deve ritenere che a mettere in pericolo l'indipendenza e
l'autonomia del magistrato inquisito non è il tempo di potenziale
esposizione alla possibilità di azione disciplinare, ma quello della
durata del procedimento una volta iniziate le indagini.
In relazione all'eventuale contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, l'Avvocatura nega che vi sia diversità di trattamento
di situazioni uguali e che l'eventuale sfasatura nei tempi di
indagine del Procuratore generale presso la Corte suprema di
cassazione e del Ministro della giustizia possa ledere in alcun modo
il diritto di difesa dell'interessato.
Considerato in diritto
1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura dubita della legittimità costituzionale dell'articolo
59, comma sesto, d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, modificato
dall'art. 12, legge 3 gennaio 1981 n. 1, nella parte in cui prevede,
secondo la interpretazione dominante, che l'esercizio dell'azione
disciplinare è consentito a ciascuno dei titolari dell'azione stessa
(Ministro della giustizia o Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione) entro l'anno dalla conoscenza del fatto che ha
dato luogo all'addebito, anche se è già decorso un anno dalla
intervenuta conoscenza del medesimo fatto da parte dell'altro
titolare dell'azione disciplinare. La questione di legittimità
costituzionale è stata sollevata in riferimento agli artt. 3, 24 e
104 della Costituzione, menzionati nel dispositivo dell'ordinanza di
remissione. La motivazione dell'ordinanza integra e precisa il
riferimento alle norme costituzionali, indicando gli artt. 101, comma
secondo e 104, comma primo, della Costituzione. Segnala inoltre che
la ritenuta illegittimità costituzionale potrebbe essere superata
ove fosse posto l'obbligo, a carico di ciascuno dei due titolari
dell'azione disciplinare che riceva notizie di infrazioni che non
risultino contestualmente portate a conoscenza anche dall'altro
titolare, di comunicarle immediatamente anche a questi, al fine di
consentire il contemporaneo inizio del decorso del termine di
decadenza.
2. - Preliminarmente è opportuno ricordare che il sistema
disciplinare relativo ai magistrati non prevede termini di
prescrizione. Le infrazioni sono perseguibili anche dopo un lungo
periodo di tempo dalla commissione del fatto considerato
disciplinarmente rilevante, secondo un principio di
imprescrittibilità dell'azione che, "mentre si giustifica in base
all'esigenza di una rigorosa tutela del prestigio dell'ordine
giudiziario, che rientra senza dubbio tra i più rilevanti dei beni
costituzionalmente protetti, non sacrifica oltre quanto necessario a
tal fine il diritto di difesa e l'indipendenza del singolo
magistrato" (sentenza n. 145 del 1976).
La imprescrittibilità dell'azione disciplinare è tuttavia
bilanciata, a difesa dei diritti del singolo magistrato, da una
sequenza di decadenze per l'esercizio dell'azione e per ciascuna fase
del relativo procedimento, ad evitare che, avuta notizia del fatto
qualificabile come disciplinarmente rilevante o iniziato il relativo
procedimento, ciascuno dei soggetti investiti di un potere di azione,
di istruttoria o di giudizio possa differire indefinitamente nel
tempo l'esercizio del proprio potere, con il rischio di incidere
sulla indipendenza del magistrato. In ragione di questa esigenza la
legge 3 gennaio 1981, n. 1, ha integrato la disciplina già prevista
dall'art. 59 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, disponendo (con la
norma in ordine alla quale è stato prospettato il dubbio di
legittimità costituzionale) che l'azione disciplinare non può
essere promossa dopo un anno dal giorno in cui il Ministro della
giustizia o il Procuratore generale presso la Corte suprema di
cassazione hanno avuto notizia del fatto che forma oggetto
dell'addebito; che, successivamente, entro un anno dall'inizio del
procedimento deve essere comunicato all'incolpato il decreto che
fissa la discussione orale davanti alla Sezione disciplinare; che,
infine, nei due anni successivi dalla predetta comunicazione deve
essere pronunciata la sentenza. Questa sequenza di decadenze risulta
completata dalla estensione dei termini fissati per il giudizio di
prima ed unica istanza anche al giudizio di rinvio che segua
l'eventuale pronuncia della Corte di cassazione (sentenza n. 579 del
1990).
Nel sistema così congegnato, in coerenza con la scelta di fondo
discrezionalmente operata dal legislatore, già ritenuta non
illegittima costituzionalmente, di escludere la prescrittibilità
dell'azione disciplinare (ancorata per la sua decorrenza alla
commissione del fatto disciplinarmente apprezzabile), la garanzia per
il singolo magistrato viene assicurata in modo idoneo dalla
limitazione temporale dell'esercizio del potere (di azione, di
istruttoria o di giudizio) da parte di chi abbia conoscenza dei fatti
(quanto al promovimento dell'azione) o sia investito di una
consequenziale fase processuale (quanto alla istruttoria o al
giudizio nelle sue diverse fasi). Risulta coerente con il sistema
delle successive e concatenate decadenze che il termine per il
promovimento dell'azione disciplinare decorra dalla conoscenza dei
fatti da parte di chi è investito del potere di promovimento
dell'azione e non dalla conoscenza che altri, sia pure titolari di
autonomo ed analogo potere, abbiano dei medesimi fatti.
Del resto proprio a questo ordine di considerazioni finisce per
portare argomenti la stessa ordinanza di rimessione, laddove segnala
che non sembra neppure possibile che il termine di decadenza maturato
nei confronti di uno dei due titolari dell'azione disciplinare abbia
valore assoluto e pertanto estingua a quel momento il potere di
azione anche per l'altro titolare, che pur non abbia avuto conoscenza
del fatto e non abbia quindi dato causa direttamente al verificarsi
della decadenza. La Sezione disciplinare del Consiglio superiore
della magistratura sottolinea anzi che sarebbe "assai discutibile,
sul piano della stessa legittimità costituzionale, prevedere un
meccanismo di estinzione per causa altrui di un potere istituzionale
riconosciuto dalla legge", sì che questa ipotesi "non appare
comunque ragionevolmente applicabile all'azione disciplinare di
competenza del Ministro della giustizia al quale è riconosciuta
addirittura dalla Costituzione ex art. 107, comma secondo, messa a
repentaglio - in ipotesi - nella stessa sua sperimentabilità per
disposto di legge (solamente) ordinaria". Aggiunge ancora l'ordinanza
di rimessione che dalla estinzione del potere di azione anche per il
titolare che non abbia conoscenza dei fatti "ne verrebbe su un piano
generale una seria menomazione alla tutela del prestigio della
funzione giudiziaria, tutela che trova in Costituzione un sicuro
riconoscimento". Considerazioni tutte sulle quali si può convenire,
ma che portano ad escludere la fondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata, con riferimento ai diversi
profili segnalati ed attinenti alla indipendenza del giudice (art.
101, comma secondo e 104 della Costituzione). Nè si vede, quanto
agli altri parametri dedotti per la valutazione della legittimità
costituzionale della norma denunciata (artt. 3 e 24 della
Costituzione), come il prolungato decorso del tempo fra l'infrazione
e il giudizio disciplinare che ne segue possa essere riferito non
già al principio di imprescrittibilità dell'azione, ma al
differenziato termine di decadenza per i due titolari dell'azione
stessa, egualmente e separatamente decorrente per ciascuno di essi
dalla conoscenza dei fatti. Inoltre essendo identico il termine
(annuale) di decadenza e, segnatamente per ciascuno dei titolari
dell'azione, identica la circostanza che da luogo alla decorrenza del
termine (conoscenza del fatto), non se ne può dedurre una disparità
di trattamento nei confronti dei magistrati e di garanzie tra
magistrati.
3. - L'ordinanza di rimessione prefigura conclusivamente la
reciproca comunicazione dei fatti da parte dei titolari dell'azione
disciplinare come idonea a superare i dubbi di legittimità
costituzionale affacciati o comunque idonea a contemperare in modo
equilibrato i diversi interessi in gioco. In effetti il legislatore
già tende a limitare e prevenire le sfasature temporali che possano
derivare dalla configurazione del sistema, disponendo che "i rapporti
relativi a fatti suscettibili di valutazione in sede disciplinare
sono trasmessi al Ministro ed al Procuratore generale presso la Corte
suprema di cassazione" (art. 59 della legge n. 916 del 1958); questa
disposizione prevede inoltre atti che rendono sempre reciprocamente
noto ai titolari dell'azione disciplinare il promovimento della
stessa. Tuttavia le sfasature temporali nella decorrenza del termine
in questione non possono essere escluse in assoluto in un sistema nel
quale il promovimento della azione è discrezionale e presuppone una
preliminare valutazione della rilevanza disciplinare dei fatti.
Nell'attuale assetto l'obbligo di reciproca comunicazione dei fatti
tra i due titolari dell'azione non varrebbe in realtà a prevenire ed
a dissolvere definitivamente le sempre possibili sfasature temporali
nella decorrenza dei termini di decadenza, giacchè la mancata
specificazione delle fattispecie di illecito disciplinare consente
che siano legittimamente differenti, da parte dei due diversi
titolari dell'azione la valutazione della stessa apprezzabilità
disciplinare e della rilevanza dei comportamenti, che possono
attingere o meno alla soglia dell'illecito disciplinare e dare
ingresso al conseguenziale procedimento secondo distinte e separate
valutazioni del Ministro della giustizia e del Procuratore generale
presso la Corte suprema di cassazione; valutazioni svolte senza
reciproci condizionamenti o preclusioni e destinate ad attuare, con
la doppia titolarità dell'azione, una duplice possibilità di
accedere alla verifica della deontologia professionale dei
magistrati.

P. Q. M.
La Corte costituzionale dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 59, comma sesto, d.P.R. 16
settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di attuazione e di coordinamento
della legge 24 marzo 1958, n. 195, concernente la costituzione e il
funzionamento del Consiglio superiore della magistratura e
disposizioni transitorie) come modificato dall'art. 12, legge 3
gennaio 1981 n. 1 (Modificazioni alla legge 24 marzo 1958, n. 195 e
al decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1958, n. 916,
sulla costituzione e il funzionamento del Consiglio superiore della
magistratura), sollevata, in riferimento agli articoli 3, 24, 101,
comma secondo e 104, comma primo, della Costituzione, dalla Sezione
disciplinare del Consiglio superiore della magistratura con ordinanza
del 12 aprile 1991.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 28 aprile 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0540