1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 8-10-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 307 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio - 10 gennaio 2008
del 28 febbraio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania sui ricorsi riuniti proposti da Calvo Biagio ed altri contro Ufficio elettorale circoscrizionale di Ragusa ed altri Elezioni - Operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali - Ricorso avverso gli atti endoprocedimentali attualmente lesivi anteriormente alla proclamazione degli eletti - Esclusione secondo la prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato - Irrazionalita' - Violazione del principio di certezza del diritto per l'ambigua formulazione della norma censurata - Lesione del diritto di azione e del principio di tutela giurisdizionale - Violazione del diritto di elettorato attivo e passivo, del diritto di partecipare alla formazione della volonta' politica degli enti locali e del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione. - Decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, art. 83/11, aggiunto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147. - Costituzione, artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113. (008C0756) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 8-10-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nei ricorsi:
1) n. 934/2007 proposto da: Calvo Biagio e La Terra Rita,
rappresentati e difesi da Cariola avv. Agatino e Giurdanella avv.
Carmelo con domicilio eletto in Catania via E. A. Pantano n. 118
presso lo studio del primo; contro l'Ufficio elettorale
circoscrizionale di Ragusa, in persona del rappresentante legale pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, con domicilio eletto in, Catania, via Vecchia Ognina n. 149,
presso la sua sede, e nei confronti di Pasquale Ferrara, Giuseppe Di
Natale, Giuseppe Caldarera, Giovanni Francesco Antoci, Giuseppe detto
Uccio Barone, Mario Coco, Agosta Giuseppe, Bellassai Rosa, Di Martino
Marco, Battaglia Biagio, La Perna Rosario, Roccuzzo Paolo, Guerrieri
Pietro, Maria L. Tavolino, Di Prima Ezechiele, Bellone Giovanni,
DiStefano Giuseppe, Bocchieri Salvatore, Di Giacomo Giovanni,
Baldanza Antonino, Battaglia Salvatore, Camillieri Andrea, Amato
Angela, Bocchieri Sebastiano, Storaci Barbara, Schembari Alberto, La
Mesa Sebastiano, Corallo Franco, Dipasquale Giuseppe, Licitra
Giorgio, Blandino Salvatore, Burgio Rosario, Cugnata Giovanni,
Occhipinti Giovanni, tutti non costituiti ad eccezione di: Giuseppe
Barone, Paolo Roccuzzo ed Angela Amato, rappresentati e difesi
dall'Avv. Andrea Scuderi e dall'avv. Giovanni Mania, con domicilio
eletto presso il loro studio in Catania, via Vincenzo Giuffrida
n. 37; la Provincia regionale di Ragusa, in persona del Presidente
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Michele Alì, con
domicilio eletto in segreteria e con l'intervento ad opponendum di
Cutello Mario, Genovese Giuseppe e Bertucci Lucia, rappresentati e
difesi da Paterniti La Via avv. Pietro, con domicilio eletto presso
il suo studio, in Catania viale XX Settembre n. 19, per
l'annullamento del verbale dell'Ufficio circoscrizionale Elettorale
presso il Tribunale di Ragusa del 21 aprile 2007 e del relativo
provvedimento di eliminazione della lista PRI Partito Repubblicano
Italiano dalla consultazione elettorale per il rinnovo del Consiglio
della Provincia regionale di Ragusa, indetta per i giorni 13-14
maggio 2007 e di ogni altro atto connesso, ivi compresa, ove occorra,
la nota del medesimo ufficio del 20 aprile 2007;
2) n. 935/2007 proposto da: Calvo Biagio e Roccuzzo Giovanni,
rappresentati e difesi da Cariola avv. Agatino e Giurdanella avv.
Carmelo con domicilio eletto in Catania via E. A. Pantano n. 118,
presso lo studio del primo, contro l'Ufficio elettorale
circoscrizionale di Modica, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, con domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognuna n. 149; la
Provincia regionale di Ragusa, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Michele Alì, con domicilio eletto
in segreteria e nei confronti di: Ferrara Pasquale, Di Natale
Giuseppe, Caldarera Giuseppe, Antoci Giovanni Francesco, Barone
Giuseppe, Coco Mario, Ruta Carmelo, Mirabella Ignazio, Di Martino
Angelo, Massenzio Natale, Di Giacomo Giorgio, Occhipinti Angelo, Di
Martino Salvatore, Marchisello Rosa Maria, Borrometi Paolo, Livia
Ketty, Abate Ignazio, Di Rosa Giovanni, Iemmolo Rosario, La Terra
Salvatore, Cavallo Vincenzo, Pitino Vincenzo, Crescenti Gaetano,
Migliore Antonio, Minardo Riccardo, Baglieri Graziana, Assenza
Giovanna, Baglieri Maria, Failla Sebastiano, Battaglia Pietro,
Pellegrino Salvatore, Mavilla Giovanni, Agosta Giovanni, Eredia
Giuseppe, non costituiti, per l'annullamento del verbale dell'Ufficio
circoscrizionale elettorale presso il Tribunale di Modica del 21
aprile 2007 e del relativo provvedimento di eliminazione della lista
PRI Partito Repubblicano Italiano dalla consultazione elettorale per
il rinnovo del Consiglio della Provincia regionale di Ragusa, indetta
per i giorni 13-14 maggio 2007 e di ogni altro atto connesso, ivi
compresa, ove occorra, la nota del medesimo ufficio del 20 aprile
2007;
3) n. 1325/2007 proposto da: Calvo Biagio, in proprio come
elettore e nella qualità di candidato del PRI alle elezioni per il
Consiglio provinciale di Ragusa, rappresentato e difeso da Cariola
avv. Agatino e Giurdanella avv. Carmelo con domicilio eletto in
Catania via E. A. Pantano n. 118, presso lo studio del primo; contro
l'Ufficio elettorale circoscrizionale di Ragusa, l'Ufficio elettorale
circoscrizionale di Modica, l'Ufficio elettorale provinciale presso
il Tribunale di Ragusa, ciascuno in persona del proprio legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Catania, via
Vecchia Ognuna n. 149, presso la sua sede e nei confronti di:
Provincia regionale di Ragusa, in persona del legale rappresentante
pro tempore rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore Mezzasalma e
dall'avv. Michele Alì, con domicilio eletto presso lo studio di
quest'ultimo in Catania, via Crociferi n. 60; Giovanni Francesco
Antoci; Giovanni Occhipinti; Salvatore Mandarà; Giovanni Mallia;
Riccardo Minardo; Salvatore Moltisanti; Giovanni Di Giacomo;
Salvatore Crescione; Raffaele Schembari; Bartolo Ficili; Vincenzo
Pitino; Enzo Pelligra; Salvatore Minardi; Marco Nani; Sebastiano
Failla; Rosario Burgio; Silvio Galizia; Ignazio Nicosia; Alessandro
Tumino; Franco Poidomani; Ignazio Abbate; Fabio Nicosia; Venerina
Padua; Giuseppe Mustile; Giovanni Iacono; Angela Barone; Giuseppe
Alfano; Giovanni Venticinque, non costituiti, per l'annullamento
delle operazioni elettorali svoltesi nei giorni 13 e 14 giugno 2007
per l'elezione del Consiglio provinciale e del Presidente della
Provincia regionale di Ragusa, e dei risultati consacrati nei verbali
dell'Ufficio elettorale provinciale, rispettivamente, del 17 maggio
2007 di proclamazione dell'ing. Franco Antoci a Presidente eletto
della Provincia regionale di Ragusa e del 4 giugno 2007 di
proclamazione dei consiglieri eletti nel Consiglio provinciale di
Ragusa per il quinquennio 2007-2012 e di ogni altro atto presupposto
e connesso, ivi compresi - ove occorresse - i verbali dell'Ufficio
elettorale circoscrizionale presso il Tribunale di Ragusa dell'11
maggio 2007 di ammissione della lista Partito Repubblicano Italiano
alle elezioni per il Consiglio provinciale di Ragusa, Collegio di
Ragusa; e dell'Ufficio elettorale circoscrizionale presso il
Tribunale di Modica dell'11 maggio 2007, verbali nn. 15 e 16 di
ammissione della lista Partito Repubblicano Italiano alle elezioni
per il Consiglio provinciale di Ragusa, Collegio di Modica;
Visti i ricorsi introduttivi del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con ciascun ricorso;
Visto l'atto di costituzione in ciascun giudizio dell'Avvocatura
di Stato; della Provincia regionale di Ragusa; nel giudizio
n. 934/2007, dei signori Giuseppe Barone, Paolo Roccuzzo, ed Angela
Amato;
Visto l'atto di intervento ad opponendum nel giudizio n. 934/2007
dei signori Mario Cutello, Giuseppe Genovese e Lucia Bertucci;
Designato relatore, alla udienza pubblica del 10 gennaio 2008, il
referendario Salvatore Gatto Costantino;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto, in fatto ed in diritto, quanto segue;
I n f a t t o
Con il ricorso introduttivo n. 934/2007, i signori Biagio Calvo e
Rita La Terra, il primo nella qualità di candidato nella lista
P.R.I. per l'elezione del Consiglio provinciale della Provincia
regionale di Ragusa, la seconda nella qualità di delegata alla
presentazione della medesima lista per il Collegio di Ragusa, hanno
proposto gravame contro l'esclusione della lista medesima dalle
consultazioni elettorali predette, contenuta nel verbale dell'Ufficio
circoscrizionale elettorale presso il Tribunale di Ragusa del 21
aprile 2007, deducendo articolate censure.
Medesimo gravame è stato proposto dal sig. Biagio Calvo e dal
sig. Giovanni Roccuzzo (il primo nella qualità di candidato ed il
secondo nella qualità di presentatore di lista) con il ricorso
n. 935/2007 avverso l'esclusione della lista del suddetto Partito
dalle competizioni elettorali per il Consiglio provinciale di Ragusa,
nel Collegio di Modica.
Nel ricorso n. 934/2007, con d.p. n. 548/2007, del 3 maggio 2007,
è stata concessa la misura cautelare prevista dall'art. 21 comma IX
della legge n. 1034/1971; medesima pronuncia cautelare monocratica,
in pari data, è stata emanata nel ricorso n. 935/2007 con d.p.
n. 549/2007.
Alla camera di consiglio del 10 maggio 2007, il Collegio ha
accolto la domanda cautelare in entrambi i ricorsi, con distinte
ordinanze (rispettivamente, nn. 571/2007 e 572/2007 entrambe
depositate il 10 maggio 2007).
Celebratesi le elezioni, in data 13 e 14 maggio 2007, il sig.
Biagio Carlo (in proprio quale elettore e nella qualità di candidato
del PRI), con il ricorso n. 1325/2007 ne ha impugnato il risultato,
chiedendone l'annullamento e l'integrale ripetizione per articolate
motivazioni in fatto ed in diritto.
All'accoglimento dei primi tre ricorsi resiste l'Avvocatura di
Stato che ne sostiene l'inammissibilità per intempestività.
Si sono costituiti la Provincia regionale di Siracusa nei ricorsi
nn. 934/2007 e 935/2007; nel giudizio n. 934/2007, i signori Giuseppe
Barone, Paolo Roccuzzo, ed Angela Amato; hanno inoltre proposto atto
di intervento ad opponendum nel giudizio n. 934/2007 i signori Mario
Cutello, Giuseppe Genovese e Lucia Bertucci, i quali, tutti,
resistono all'accoglimento dei rispettivi ricorsi, deducendone
l'inammissibilità e l'infondatezza.
Alla udienza pubblica del 10 gennaio 2008 le cause sono state
trattenute in decisione.
I n d i r i t t o
Con i primi due ricorsi trattenuti in decisione, i signori Calvo
(candidato della lista P.R.I.), La Torre e Roccozzo, (presentatori di
lista), si dolgono dell'esclusione della propria lista dalle
competizioni elettorali per il rinnovo degli organi elettivi della
Provincia regionale di Ragusa, assumendone l'illegittimità per
articolate ragioni in fatto ed in diritto.
I suddetti ricorsi sono stati presentati immediatamente dopo
l'adozione dei provvedimenti di esclusione della lista e dunque prima
della tenuta della consultazione elettorale.
La lista dei ricorrenti non è stata ammessa alle competizioni
elettorali per irregolarità nella presentazione delle
sottoscrizioni, in quanto registrate in «moduli privi del
contrassegno della lista e dell'elenco dei candidati in violazione
dell'art. 11 lett. "e" l.r. 9 maggio 1969, n. 14».
Previa concessione delle misure cautelari monocratiche, avvenuta
con decreti presidenziali d.p. n. 548/2007 e 549/2007, del 3 maggio
2007, in accoglimento delle domande cautelari, con le ordinanze
richiamate in parte narrativa, il Collegio ha ritenuto che la CEC,
escludendo la lista, ha errato nel non consentire la regolarizzazione
ai sensi del comma 2 dell'art. 18 del d.p. Reg. Sicilia, n. 3/1960,
in quanto non ha fatto uso del proprio potere di «invito alla
regolarizzazione previsto dal comma 2 dell'art. 18 d.p. Reg. Sicilia
n. 3/1960, nella ipotesi di irregolarità formali ed addirittura di
mancanza di documenti e dichiarazioni come prescritti» (Tribunale
amministrativo regionaleCatania, IL, 7 novembre 2003 nr. 1854; cfr.
anche Tribunale amministrativo regionaleCatania, II, 25 luglio 2003,
n. 1203).
Ottenuta l'ammissione provvisoria della lista per effetto delle
pronunce cautelari di questa Sezione, il sig. Calvo ha poi impugnato
il risultato elettorale, lamentando l'insufficienze spazio di
propaganda elettorale che l'Autorità gli avrebbe riconosciuto, non
avendo correttamente e tempestivamente ottemperato alle pronunce
cautelari (specialmente quelle contenute nei decreti monocratici
emessi sin dal 3 maggio 2007) e vanificando così, in concreto, il
proprio diritto di elettorato. Afferma che, anche a voler considerare
i termini delle sole ordinanze cautelari, la tutela del diritto di
partecipare alle elezioni avrebbe potuto essere ottenuta anche
mediante il differimento della data di celebrazione delle stesse.
Con il ricorso n. 1325/2007 ne ha chiesto dunque l'annullamento e
l'integrale ripetizione.
All'ammissione alle elezioni della lista del P.R.I. si sono
opposti l'Avvocatura di Stato ed alcuni tra i controinteressati, le
cui difese sono affidate essenzialmente alla ritenuta
inammissibilità per intempestività del gravame introdotto con i
ricorsi n. 934/2007 e n. 935/2007 (presentati prima della
proclamazione degli eletti).
Più precisamente, richiamando la recentissima giurisprudenza,
formatasi sulla scorta della sentenza dell'Adunanza plenaria
n. 10/2005, i controinteressati sostanziali sostengono che i gravami
avverso le operazioni elettorali possono essere proposti, a norma
dell'art. 83/11 del T.U. n. 570 del 1960 (introdotto dall'art. 2
della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, le cui norme di carattere
procedurale sono tuttora vigenti in quanto richiamate dall'art. 19
dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034), solamente dopo la
proclamazione degli eletti, ossia ad operazioni elettorali concluse.
Sul punto, tale orientamento ha ricevuto recentissima conferma
dalla sentenza del C.G.A. n. 907/2007, con la quale è stata
riformata la sentenza di questa Sezione n. 2380 del 28 novembre 2006.
Gli orientamenti appena indicati del giudice di appello inducono
pertanto il Collegio a dover esaminare gli odierni gravami alla luce
di quella che, per il giudice di primo grado, è da ritenersi oramai
una regola di diritto vivente, ossia la regola della inammissibilità
per intempestività del gravame avverso le operazioni elettorali
proposto prima della proclamazione degli eletti.
Tuttavia, il Collegio dovendo applicare, tale regola tratta
dall'art. 83/11 del .T.U. di cui al d.P.R. n. 570/1960, introdotto
dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147, le cui norme di
carattere procedurale sono tuttora vigenti in quanto richiamate
dall'art. 19 dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nella lettura che
sostanzialmente il giudice di appello ha fatto propria e che quindi
si impone al giudizio di primo grado, deve rilevare che essa non
sfugge a gravi dubbi di incostituzionalità e pertanto va sollevata
la questione di legittimità costituzionale della predetta
disposizione, oppure dell'art. 83/11 del T.U. di cui al d.P.R.
n. 570/1960 (introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966,
n. 1147, le cui norme di carattere procedurale sono tuttora vigenti
in quanto richiamate dall'art. 19 dalla legge 6 dicembre 1971,
n. 1034) laddove possa essere interpretato nel senso di impedire
l'immediata esperibilità di tutela giurisdizionale contro atti
elettorali endoprocedimentali lesivi.
La questione costituzionale che si pone in relazione alla norma in
esame, a giudizio del Collegio, è rilevante e non manifestamente
infondata per le seguenti ragioni.
Sulla rilevanza della questione.
Essendo in decisione tre ricorsi tra loro connessi rivolti ad
avversare il risultato delle elezioni per il rinnovo
dell'Amministrazione provinciale di Ragusa, sia in relazione ad atti
endoprocedimentali compiuti nel relativo procedimento (esclusione di
liste) e sia in relazione al risultato delle elezioni, si rileva che
la risoluzione dei suddetti giudizi dipende pregiudizialmente dalla
ammissibilità o meno dei primi due gravami in relazione alla
applicazione dell'art. 83/11 più volte citato.
Infatti, applicando tale disposizione, nella lettura di essa che
ne ha formulato la giurisprudenza che sostiene il principio della
«concentrazione dei mezzi di tutela», tutti e tre gli odierni ricorsi
andrebbero respinti, in quanto i primi due inammissibili per
intempestività ed il terzo improcedibile per carenza di interesse
sopravvenuta: mentre, infatti, i primi due (n. 934 e n. 935/2007)
sono rivolti ad avversare l'esclusione della lista dalla competizione
elettorale, il terzo ricorso (n. 1325/2007) censura il risultato
elettorale (impugnando la relativa proclamazione degli eletti) solo
per le ragioni e nella parte in cui - presupponendo l'avvenuta
ammissione - si lamenta che non è stato dato ai ricorrenti
sufficiente spazio per la propaganda elettorale.
L'impostazione ermeneutica dalla quale scaturisce la lettura
dell'art. 83/11 del d.P.R. n. 570/1960 (introdotto dall'art. 2 della
legge 23 dicembre 1966, n. 1147, le cui norme di carattere
procedurale sono tuttora vigenti in quanto richiamate dall'art. 19
dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034) nel senso di escludere la
possibilità immediata di impugnazione degli atti di ammissione o di
esclusione di liste o candidati, discende, come indicato in premessa,
dalla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ed, in
particolare, dalla pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 10/2005 (alla
quale, peraltro, anche questa Sezione con diverso Collegio, ha
mostrato adesione - cfr. sent. n. 1357/2006) cui ha fatto seguito la
sent. n. 907/07 del C.G.A. che ha riformato la sentenza di questa
Sezione n. 2380/2006.
Con quest'ultima pronuncia, la Sezione aveva accolto più ricorsi,
tra loro connessi, presentati contro l'ammissione alle competizioni
elettorali, per il rinnovo delle cariche elettive del Municipio della
Città di Messina, di una lista presentata per il «Nuovo P.S.I.», da
parte di chi, secondo i ricorrenti, non aveva titolo a presentarla
(in quanto carente della necessaria legittimazione assembleare e
della carica di Segretario nazionale del partito). Nel primo dei
ricorsi riuniti, proposto anteriormente alla proclamazione degli
eletti, era stata concessa la pronuncia cautelare interdittiva
dell'ammissione della lista (con decreto monocratico) e le elezioni
si erano dunque svolte senza che la suddetta lista vi prendesse
parte. Successivamente alla proclamazione degli eletti, la medesima
parte ricorrente aveva riproposto il gravame con autonomo ricorso
rivolto ad impugnare la proclamazione degli eletti, così come, dal
canto loro, facevano con diversi gravami altri elettori e/o candidati
risultati eletti (tutti ricorsi rivolti a fare valere
l'illegittimità della ammissione della lista del Nuovo PSI).
La circostanza che, a seguito della proclamazione degli eletti,
fosse stato proposto l'identico gravame già sollevato all'atto
dell'ammissione della lista, aveva indotto il Collegio a ritenere non
più rilevante ai fini del giudizio la problematica
dell'ammissibilità o meno, nell'attuale Ordinamento,
dell'impugnabilità degli atti endoprocedimentali immediatamente
lesivi nella fase anteriore alla proclamazione degli eletti, posto
che, in ogni caso, sotto un profilo processuale, anche a volerla
ritenere non ammissibile, come sostenuto da A.P. 10/2005, i ricorsi
successivi erano da ritenersi tempestivi anche secondo l'orientamento
dell'A.P. 10/2005.
Il C.G.A., nella pronuncia n. 907/2007 ha invece disatteso tale
impostazione, ribaltandola ed affermando che a nulla vale la
presentazione dei ricorsi dopo la proclamazione degli eletti quando,
in esito ad un inammissibile ricorso anteriore a tale provvedimento
(inammissibile ai sensi dell'art. 83/11 del T.U. n. 570/1960),
l'effetto di una misura cautelare abbia influito sull'andamento delle
elezioni alterandone (in maniera quindi irrimediabile) il corso.
Sulla base di ciò, il giudice di appello ha accolto il gravame,
ritenendo inammissibili le questioni introdotte dagli altri ricorsi
riuniti.
Tale essendo il disegno ricostruttivo che il giudice
amministrativo offre del tema della impugnabilità degli atti
endoprocedimentali del procedimento elettorale, osserva il Collegio
che, se è vero, ovviamente, che il giudice di primo grado non è
tenuto al rispetto del precedente costituito dalle decisioni del
giudice di appello, che nei suoi confronti non esplicano efficacia
vincolante (a differenza di quanto è statuito dall'art. 384, primo
comma, c.p.c., per il giudice di rinvio che deve uniformarsi al
principio di diritto enunciato dalla Corte di cassazione allorchè
accoglie il ricorso per violazione o falsa applicazione di norme di
diritto), è altresì vero che la interpretazione del CGA al riguardo
e - per il suo contesto motivazionale - di tale portata da assumere
indubbio rilievo in relazione alla insopprimibile esigenza di
assicurare, comunque nei limiti della libertà di coscienza del
giudice, la certezza del diritto.
Invero, è appena il caso di richiamare i consueti principi
ordinamentali, secondo cui la certezza del diritto, o sicurezza
giuridica, è un vero e proprio corollario dell'astrattezza e della
generalità della norma giuridica, posto che la efficacia e
l'effettività del precetto dipendono dal grado di affidabilità che
tutti i soggetti devono avere in ordine al trattamento che ad essi
sarà riservato non appena divengano destinatari concreti di quelle
situazioni giuridiche soggettive, attive o passive, che sono
astrattamente contemplate dalla norma di riferimento, in dipendenza
del verificarsi dei fatti giuridici o delle condizioni pure in essa
norma previsti (cfr. Tribunale amministrativo regionaleCatania, III,
ord. n. 35 del 1° febbraio 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
del 21 agosto 1996, 1ª serie speciale, n. 34).
Per come sarà meglio evidenziato nel prosieguo, nell'ambito della
trattazione delle ragioni di non manifesta infondatezza della
questione sollevata, il tema della possibilità di ricorrere
immediatamente contro l'esclusione o l'ammissione ad un procedimento
elettorale, costituisce uno dei temi forse più controversi nella
giurisprudenza amministrativa italiana, fonte di una tale
oscillazione di pronunce, sia di primo che di secondo grado (cfr.
infra, sub IV), che neppure l'autorevole intervento dell'Adunanza
plenaria, con la citata decisione n. 10/2005, è stato in grado di
sopire, non essendo essa riuscita a dirimere, come si vedrà, i gravi
dubbi interpretativi e di tutela sostanziale che pone la norma di cui
all'art. 83/11 del d.P.R. n. 570/1960 (introdotto dall'art. 2 della
legge 23 dicembre 1966, n. 1147, le cui norme di carattere
procedurale sono tuttora vigenti in quanto richiamate dall'art. 19
dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034), norma che può essere definita
come un vero e proprio relitto giuridico proveniente da un'epoca
segnata da un sistema assai diverso di tutela e sopravvissuta
nell'attuale ordinamento, senza esservi più ben coordinata.
Ciò posto, deve osservare il Collegio che un contrasto
giurisprudenziale così accentuato e prolungato nel tempo si rivela
quanto mai dannoso sia in relazione all'azione della Pubblica
Amministrazione a tutela degli interessi pubblici, che in relazione
all'assetto degli interessi legittimi in contestazione, tanto più
ove essi (come nel caso di specie) accedono alla tutela
dell'esercizio dei diritti politici di elettorato attivo e passivo.
Pertanto, il tribunale, prendendo atto dell'orientamento del
proprio esclusivo giudice di appello, che assume come «diritto
vivente», osserva che la questione di costituzionalità di cui
trattasi riveste necessariamente carattere di rilevanza al fine della
decisione definitiva sulle domande introdotte con i gravami in esame:
come accennato prima, applicando la regola della «concentrazione
processuale» fatta propria dalla giurisprudenza del C.G.A., i primi
due ricorsi dovrebbero essere respinti per «intempestivita» ed il
terzo per carenza di interesse.
Come reiteratamente affermato dalla Corte costituzionale, deve
ritenersi rilevante e quindi ammissibile la questione di
costituzionalità di una norma di legge allorchè il giudice
remittente, pur mostrando di non condividere l'interpretazione
consolidatasi nella giurisprudenza, non ne pretende una revisione sul
piano ermeneutico, bensì, assumendo proprio quella interpretazione
come «diritto vivente», ne chiede una verifica sul piano della
costituzionalità (che pacificamente rientra nel sindacato della
Corte: cfr. sent. n. 188 del 23 maggio 1995, n. 58 del 24 febbraio
1995, n. 110 del 6 aprile 1995, n. 345 del 21 luglio 1995; cfr.
inoltre la già richiamata ordinanza di rimessione del Tribunale
amministrativo regionaleSicilia, III, n. 35/1996).
La stessa Corte ha, del resto, significativamente precisato che la
questione di legittimità costituzionale è validamente posta anche
quando il giudice a quo, affermando motivatamente di dubitare
dell'orientamento giurisprudenziale prevalente o dominante, Ritiene
di dovere applicare la disposizione contestata in un diverso od
opposto significato normativo, semprechè l'interpretazione offerta
non risulti del tutto implausibile ovvero arbitraria (Corte cost.
sent. n. 58/1995, punto 2 della motivazione che richiama numerosi
precedenti giurisprudenziali della medesima Corte; ord. Tribunale
amministrativo regionaleSicilia, III, 35/1996).
Muovendo, pertanto, dalla constatazione del suesposto orientamento
ermeneutico inerente la norma in esame, fatto proprio dal giudice di
appello, e rilevandone l'evidente contrasto con le norme ed i
principi costituzionali a tutela del diritto di difesa e di azione in
giudizio, nonchè del diritto di elettorato attivo e passivo e del
relativo diritto di partecipare alla formazione della vita politica
di governo degli enti locali, il tribunale non può che trarne le
logiche ed inevitabili conclusioni affermative in ordine alla
sussistenza del primo requisito prescritto dalla legge (la rilevanza
della questione) affinchè il giudice a quo possa sollevare questioni
di costituzionalità.
Sulla non manifesta infondatezza.
Quanto al requisito della non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità di cui si discute, ritiene il
tribunale che, alla stregua della interpretazione restrittiva del
C.G.A. e del Consiglio di Stato dell'art. 83/11 del d.P.R.
n. 570/1960, introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966,
n. 1147 (da assumere quale diritto vivente), tale disposizione (o la
predetta disposizione intesa come limitativa della proponibilità
immediata del giudizio contro l'atto di esclusione o di ammissione di
una lista o di un candidato alle elezioni) appare gravemente
illegittima per violazione degli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e,
particolarmente, 113 della Costituzione.
I diversi profili di illegittimità costituzionale della norma in
esame possono essere esposti come segue.
I) Violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
La norma tratta dall'art. n. 83/11 citata è in contrasto con
l'art. 24 della Costituzione, che recita: «Tutti possono agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La
difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento..» e con l'art. 113 della Costituzione, che recita:
«contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa...
tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a
particolari mezzi di impugnazione o a particolari categorie di atti».
Come sarà meglio argomentato oltre, l'impedimento a proporre il
ricorso ex art. 83/11 cit., unico caso nell'Ordinamento di
preclusione processuale all'esercizio dell'azione in presenza di
fatto o evento o atto lesivo, costituisce una limitazione del diritto
di difesa a particolari mezzi di impugnazione (e cioè soltanto alla
tutela di merito, con esclusione della tutela cautelare) ed a
particolari categorie di atti (e cioè soltanto quelli conclusivi del
procedimento, con esclusione di quelli endoprocedimentali
immediatamente lesivi, posti in essere prima della proclamazione
degli eletti nell'ambito del procedimento elettorale).
Tale limitazione è apertamente giustificata e sostenuta dalla
giurisprudenza che aderisce all'impostazione di A.P. n. 10/2005
facendo proprio il principio della «concentrazione processuale dei
mezzi di tutela», così come da essa è riconosciuto il carattere
immediatamente lesivo degli atti infraprocedimentali di ammissione o
esclusione della lista o del candidato, pervenendo, ciononostante,
alla conclusione secondo cui è legittima la suddetta riduzione di
tutela.
Tuttavia, viene esclusa la illegittimità costituzionale della
suddetta limitazione, in quanto avente carattere di mera
temporaneita': invece, ad avviso del Collegio (come già affermato
dalla Sezione, sia pure incidentalmente, nella sentenza n. 2380/2006
sopra richiamata e ritenuto, anche se con diverso contesto
motivazionale, nella sentenza n. 1357/2006) tale limitazione è
illegittima anche se temporanea e, comunque, diviene impedimento vero
e proprio della difesa giudiziale (non solo temporaneo), se
l'interprete si colloca sul piano sostanziale dell'interesse
elettorale (in merito a quest'ultimo aspetto, si veda il successivo
par. II).
Invero, a giudizio del Collegio, la norma nella interpretazione in
esame determina l'inammissibile elisione della tutela cautelare e con
essa di interessi sostanziali, perchè, per quanto provvisoria, la
tutela interinale risponde comunque a precisi requisiti e
presupposti, riassunti nella formula del «danno grave ed
irreparabile»: in questi casi, invero, o la tutela è interinale o,
per definizione, non è tutela.
In altre parole, è contraddittorio ritenere che essa possa essere
posticipata nel tempo a fronte di un evento che per definizione è
attualmente lesivo ed irreparabile: assumere che la tutela cautelare
possa essere neutraliter posticipata equivale ad un non senso,
poichè il suo presupposto giuridico (parte del diritto alla difesa
costituzionalmente garantito, Corte cost. 27 dicembre 1974, n. 284;
Corte cost. n. 403/2007 dep. il 30 novembre 2007) è costituito
proprio della indifferibilità della tutela a pena della
irreparabilità del danno.
La norma in esame determina, pertanto, a giudizio del Collegio (ed
anche secondo la maggioranza dei più attenti commentatori che, in
dottrina, hanno trattato l'argomento), una soppressione della tutela
cautelare rispetto agli atti endoprocedimentali immediatamente
lesivi, per tutta la serie dei casi in cui, una volta partecipato (o
non partecipato a seconda dei casi) alle consultazioni elettorali, in
relazione al concreto interesse fatto valere, l'eventuale ripetizione
delle elezioni determinerà una differenza di contesto rilevante per
le parti, cosa che potrebbe portare le parti medesime a non avere
più interesse alle consultazioni successive (ciò che può avvenire
per mutati contesti politici che, al momento delle elezioni
contestate, erano invece favorevoli all'interessato).
Questi argomenti necessitano essere meglio sviluppati ed
approfonditi.
Ia) In primo luogo, va ritenuto che, con la disciplina
dell'istituto di cui al citato art. 83/11, il legislatore ha espunto
la tutela cautelare dal giudizio elettorale, impedendo
l'esperibilità di uno strumento di tutela, componente essenziale del
diritto di difesa, senza che sussistano motivate ed effettive ragioni
di tutela di interessi pubblici prevalenti su quest'ultimo diritto
costituzionalmente garantito (cfr. in merito alla assenza di
effettive ragioni giustificative della disparità di trattamento,
quanto sarà esposto sub IV).
Tale limitazione deriva, da un primo angolo visuale, in via di
fatto: pure ammettendo formalmente che dopo la proclamazione degli
eletti il ricorrente elettorale può chiedere la sospensione
cautelare dell'atto conclusivo del procedimento elettorale, per vizi
attinenti alla fase dell'ammissione delle liste, è facilmente
intuibile come, una volta celebratesi le elezioni e venuti così ad
esistenza i rinnovati organi amministrativi elettivi, l'efficacia dei
provvedimenti lesivi relativi alla ammissione o alla esclusione di
candidati o liste è definitivamente consumata e quindi qualsiasi
esigenza di tutela di posizioni dei singoli candidati o delle singole
formazioni politiche sarà logicamente recessiva, nel bilanciamento
degli interessi, di fronte all'esigenza di pubblico interesse di
consentire il funzionamento degli organi elettivi proclamati in
carica a fronte della richiesta di sospendere atti i cui effetti si
sono oramai completamente prodotti.
Ib) Inoltre, sotto un profilo di rigorosa interpretazione della
disciplina dell'istituto del processo elettorale come disciplinato
dall'art. 83/11 cit., la tutela cautelare di cui all'art. 21 della
legge n. 1034/1971 non solo diviene praticamente impossibile, ma è
anche formalmente inapplicabile: se il termine per ricorrere viene
fatto decorrere dalla proclamazione degli eletti (e si considerano
quindi come non oppugnabili in sè gli atti infraprocedimentali
lesivi, ossia come se non fossero produttivi di un «arresto») tale
deroga al sistema ordinario di tutela processuale amministrativa non
può che condurre l'interprete a ritenere che la disciplina del
processo elettorale è esaustivamente contenuta nella disposizione in
esame che non contempla alcuna previsione di misure cautelari.
Considerazione quest'ultima facilmente sostenibile, se solo si pone
attenzione al fatto che la genesi dell'istituto risale ad un contesto
storico e normativo completamente differente dall'attuale, che,
invece, conosce uno sviluppo della misura cautelare giudiziale
amministrativa particolarmente articolato e complesso.
Se si considerasse, invece, come aveva ritenuto la precedente
giurisprudenza, che l'art. 83/11 disciplina solo il termine finale
per la proposizione del gravame, derogando quindi l'istituto di cui
all'art. 21, legge n. 1034/1971 solamente in relazione al computo
finale del suddetto termine, allora potrebbero trovare applicazione i
principi generali in tema di decorrenza del termine e,
conseguentemente, sarebbe possibile l'integrazione della disciplina
delle due disposizioni in esame (artt. 21, legge n. 1034/1971 e
n. 83/11 d.P.R. n. 570/1969) anche con riferimento alla tutela
cautelare; sul piano sostanziale, peraltro, ciò troverebbe
corrispondenza nel fatto che, in presenza di un atto
infraprocedimentale che non ha ancora esaurito gli effetti, è ancora
materialmente possibile intervenire per correggere l'azione della
p.a. e consentire il regolare andamento del procedimento, funzione
cui appunto assolve la misura cautelare.
A giudizio del Collegio, la non manifesta infondatezza della
questione, nei termini esposti, è dimostrata anche dalla
recentissima pronuncia della Corte costituzionale, n. 403 del 30
novembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 5 dicembre
2007, emessa in relazione all'art. 1, comma 11 della legge 31 luglio
1997, n. 249, nella parte in cui inibisce la proposizione del ricorso
giurisdizionale prima del tentativo obbligatorio di conciliazione e,
con essa, anche la tutela cautelare: in questa fattispecie,
strutturalmente non dissimile da quella all'odierno esame del
tribunale, la Corte, richiamando la propria giurisprudenza in materia
di tutela cautelare, ha respinto la questione sollevata, affermando
(nonostante la dizione espressa della norma) che essa è comunque
possibile anche prima del tentativo di conciliazione obbligatoria
(ricorrendone i presupposti). Tale principio, applicato alla
questione della impugnabilità immediata degli atti elettorali
endoprocedimentali, dovrebbe condurre a confermare la
incostituzionalità dell'orientamento del giudice di appello che
questo remittente considera quale diritto vivente, posto che, a
differenza della norma di cui all'art. 1, comma 11 della legge
n. 249/1997, l'art. 83/11 non è neppure certo che possa essere
letto, sintatticamente, come vorrebbe la giurisprudenza della
«concentrazione processuale» (cfr. oltre, quanto esposto sub IV e V).
II) Violazione degli artt. 24 e 113 sotto altro profilo; violazione
degli artt. 48, 49 e 51 della Costituzione (violazione del diritto di
elettorato passivo ed attivo). Violazione art. 3 della Costituzione e
del principio di eguaglianza sostanziale. Violazione dell'art. 97
della Costituzione.
Consegue a quanto esposto che il legislatore, in caso di esito
vittorioso della lite, limita il risarcimento in forma specifica
(costituito dalla partecipazione al procedimento elettorale del
ricorrente oppure dalla esclusione del controinteressato ammesso al
procedimento elettorale) di colui o coloro i quali sono stati lesi
dal provvedimento illegittimo dell'Autorità solo al rinnovo delle
operazioni elettorali, che avverrà per ovvi motivi in un tempo
successivo a quelle comunque già celebratesi.
Ma in questo modo viene gravemente compromesso, oltre che il
diritto di difesa, anche il diritto di elettorato attivo e passivo,
ed il diritto, connesso, di partecipare alla formazione della
volontà politica dei Corpi amministrativi locali, secondo la
disciplina tutelata agli artt. 48, 49 e 51 della Costituzione.
Conseguentemente, viene altresì leso anche l'art. 97 della
Costituzione, in quanto il deficit di tutela cautelare impedisce alle
parti di ottenere l'azione correttiva del giudice quando ancora è
possibile intervenire per ripristinare la legittimità dell'azione
amministrativa, a maggiore garanzia della stabilità del risultato
elettorale e degli organi eletti in carica.
IIa) Per i competitori politici, ottenere la ripetizione in un
tempo successivo della competizione elettorale, in caso ragione, non
è realmente satisfattivo.
Il vizio di fondo di tale impostazione, sta nel fatto che -
acriticamente e formalisticamente - si tratta la competizione
elettorale come se fosse equivalente ad procedimento di gara
d'appalto o un concorso per pubblici impieghi. Questi ultimi, però,
sono procedimenti interamente ed esclusivamente soggetti all'evidenza
pubblica disciplinata dalle regole meccanicistiche contenute nella
lex specialis e nelle norme di riferimento, presupposti normativi,
quindi, che non mutano nella eventualità di una loro ripetizione nel
tempo. Invece, la competizione elettorale avviene in un contesto
specifico, nel tempo mutevole, che costituisce specifico e peculiare
oggetto di interesse per chi vi partecipa, nella sua attualità e
concretezza storica.
IIb) Il competitore elettorale sa bene, intanto, che preparare la
candidatura implica una disposizione di risorse ed energie, sia
organizzative che finanziarie ed economiche, non facilmente
ripetibili (specie per le formazioni politiche minori, come i piccoli
partiti nazionali o le liste civiche locali); in ogni caso, la loro
reiterazione è sicuramente un impegno ed un onere rilevante che già
di per sè incide, limitandolo senza ragione, sul diritto di
elettorato passivo.
Ma, più radicalmente, si consideri che l'elettorato è esposto a
comunemente noti fattori di influenza che alterano il quadro
politico: si pensi, specie nelle elezioni comunali, a quanto varie si
rivelano le disparate questioni locali; ma anche a quale incidenza
esercitano sugli elettori quelle nazionali, o la percezione della
situazione economica o del contesto sociale, gli avvenimenti di
particolare clamore, e finanche gli scenari internazionali, a tacere
poi degli schieramenti e delle alleanze politiche.
Infine, ciò che al Collegio pare dimostrare l'assoluta non
omogeneità tra due procedimenti elettorali reiterati nel tempo - con
conseguente violazione del principio di eguaglianza sostanziale, del
principio di pari opportunità nell'accesso alle cariche elettive e
nell'esercizio del diritto di elettorato passivo - è che, nelle more
del giudizio, chi ha ottenuto la vittoria nelle elezioni invalide
continua a conversare l'amministrazione locale per un determinato
periodo di tempo (il tempo necessario a concludere il processo), il
che non è ovviamente senza effetto sul consolidamento di posizioni
di vantaggio politico ottenute a danno di chi da quelle elezioni è
stato illegittimamente escluso o, di chi, in esse, si è dovuto
confrontare - subendoli - con candidati o formazioni che non
avrebbero dovuto esservi ammessi (cfr. quanto esposto oltre, sub IV).
Il decorrere del tempo, nella materia elettorale, non è dunque un
fattore neutrale: ed anche il legislatore mostra apertamente di
considerarlo discriminante, quando vieta il rinnovo della candidatura
al sindaco dopo il secondo mandato. Anche in tal senso, infatti, si
riconosce nell'esercizio del mandato elettorale della massima carica
politico-amministrativa locale un fattore di influenza del contesto
politico atto a consolidarsi in posizioni di vantaggio
sostanzialmente idonee a creare rigidità tra le opportunità di
altri candidati e, come tale, viene appunto limitato in un tempo
massimo posto che, intuibilmente, la ricaduta politica della
leadership di un primo cittadino influenza, avvantaggiandola, anche
la posizione dei componenti della sua coalizione.
IIc) Anche le ricadute negative sull'elettorato della reiterazione
delle votazioni per motivi di illegittimità nell'ammissione o
esclusione di liste, sono virtualmente irreparabili e ciò comporta
la violazione delle norme costituzionali in epigrafe sotto l'aspetto
della lesione del diritto di elettorato attivo, connesso alla
esigenza di tendenziale certezza nella stabilità e
nell'affidabilità degli schieramenti che si sottopongono al giudizio
dell'elettorato (aspetto e ragione di tutela, questa, che la sezione
aveva particolarmente considerato nella citata pronuncia
n. 2380/2006).
Si pensi, a tacer d'altro, all'impatto negativo in termini di
sfiducia da parte degli elettori nei confronti del sistema elettorale
(e delle regole democratiche che lo connotano), che si determinerebbe
in chiunque fosse chiamato a ritornare nuovamente alle urne dopo poco
tempo dalla precedente consultazione e, magari, dopo un lungo lasso
di tempo con il comune retto da organismi commissariali (come appunto
è accaduto nel caso della città di Messina, nella fattispecie
esaminata da Tribunale amministrativo regionaleCatania n. 2380/2006,
e C.G.A. n. 907/2007).
Non a caso, peraltro, sono legittimati a ricorrere in materia
elettorale i cittadini elettori, perchè ciascuno di loro ha
interesse giuridicamente tutelato a poter contare su un quadro
politico certo, nell'ambito del quale formare la propria scelta ed
esprimere il voto, la cui centralità nel sistema democratico è di
tale evidenza che non necessita commento o esposizione alcuna.
Quindi, sottrarre l'interesse al ricorso del cittadino elettore
alla possibilità di una tutela immediata, significa costringere
colui che, nella espressione del voto, sente di essere leso
dall'ammissione o dalla esclusione che reputa illegittima a
sopportare la celebrazione di una competizione elettorale che egli
chiederà di annullare e, in definitiva, concorre a scoraggiare
l'affluenza alle urne e la partecipazione al voto.
IId) Per le suesposte ragioni appare evidente anche il profilo di
illegittimità che induce a ritenere violato l'art. 97 della
Costituzione: il differire l'impugnazione degli atti
endoprocedimentali all'esito della competizione elettorale finisce
con il fare gravare con assoluta sicurezza il rischio della
invalidità dell'intero procedimento e della invalidità
dell'insediamento dei nuovi organi rappresentativi, con necessità di
ricorrere a gestioni commissariali che interrompono il naturale
andamento del governo dell'ente locale (il commissario è un organo
di governo per definizione straordinario, perchè non legittimato da
una votazione popolare e dunque derogante al principio della
democraticità del governo dell'ente).
Vero è che tale rischio non è eliminato dall'ammissione della
immediata impugnazione degli atti endoprocedimentali lesivi (cfr.
oltre sub IV): ma, in ogni caso, tale considerazione induce il
Tribunale a ritenere (come, appunto, sarà meglio esposto sub IV e V)
che è proprio la disciplina dell'art. 83/11 ad essere carente sotto
questo aspetto, qualsiasi possa essere la sua differente
intepretazione. E comunque, tra l'ammettere la tutela immediata
contro gli atti endoprocedimentali ed il differirla al momento
successivo alla proclamazione degli eletti, non pare dubitabile che
la efficacia e la efficienza del procedimento elettorale, sotto
l'aspetto della stabilità del risultato elettorale, sono certamente
aiutate dall'intervento tempestivo del giudice, quantomeno nella
misura in cui una revisione dei motivi di censura che le parti
possono far valere (e che avranno già proposto all'Autorita) induce,
già per semplice evidenza logica e probabilistica, a ridurre il
rischio dell'errore, anche se l'intervento del giudice è limitato
(ratione temporis) alla sola fase cautelare.
III) Contrasto implicito con giurisprudenza della Corte
costituzionale (sent. n. 154/1995).
Quanto esposto in precedenza trova esplicita conferma nelle
considerazioni che già altro giudice remittente aveva fatto proprie
nel denunciare alla Corte costituzionale la illegittimità di una
norma regionale che, disponendo in materia elettorale, espressamente
impediva la impugnabilità degli atti endoprocedimentali.
Più precisamente, si fa riferimento alla questione di
legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo
regionalePalermo con ordinanze nn. 766, 767, 768, 769, 770, 771
dell'11 ottobre 1994, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 1ª s.s.
n. 3 del 18 gennaio 1995, in relazione alla norma: regionale di cui
alla legge regionale Sicilia n. 11 del 5 aprile 1952 art. 22. Tale
norma (a differenza di quello della norma nazionale) era chiara nel
recare la «previsione della impugnabilità delle decisioni della
commissione elettorale mandamentale con ricorso, anche di merito, al
Consiglio di giustizia amministrativa, dopo la proclamazione degli
eletti e non oltre un mese dalla stessa». La questione di
legittimità costituzionale è stata sollevata per la ritenuta
violazione del principio affermatosi nella giurisprudenza del
Consiglio di Stato della immediata impugnabilità, ancor prima della
proclamazione degli eletti, del decreto di indizione delle elezioni,
dell'ammissione od esclusione di lista o di candidati dalla
competizione elettorale con eccesso dai limiti della competenza
legislativa della Regione e quindi per la ritenuta incidenza sul
diritto di difesa in giudizio, sul principio della tutela
giurisdizionale, nonchè sui principi di imparzialità e buon
andamento della p.a. (in relazione agli artt. 3, 24, e 97 Cost).
Più precisamente, il giudice a quo dopo aver ricostruito
l'evoluzione (a quella data) della giurisprudenza amministrativa sul
tema, che era pervenuta a ritenere ammissibile l'impugnazione
immediata dell'atto endoprocedimentale immediatamente lesivo,
censurava la norma regionale siciliana indicata poichè essa era
applicata dal C.G.A. per negare l'ammissibilità di tale impugnativa.
Per tale ragione, ritenuta la disparità di trattamento processuale
dei cittadini siciliani rispetto a quelli del resto della Nazione (ai
quali era riconosciuta la possibilità di ricorrere immediatamente
avverso gli atti endoprocedimentali immediatamente lesivi), ed
essendo stata emanata detta norma in una materia (la disciplina
processuale) interdetta al legislatore regionale, se ne sollevava la
questione di legittimità costituzionale.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 154/1995, ha dichiarato
incostituzionale l'art. 22 della l.r. Sicilia 5 aprile 1952, n. 11,
«poichè detta disposizione, nella parte riprodotta dall'art. 18,
ultimo comma, del decreto del Presidente della regione Ssiciliana
n. 3 del 1960, ... ., fuoriesce dai limiti della competenza
legislativa di tipo esclusivo che l'art. 14, lettera o), e l'art. 15
dello Statuto speciale attribuiscono alla medesima regione in materia
di regime degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
Tuttavia, va rilevato che, anche se la norma regionale siciliana
citata è stata annullata dalla Corte per superamento dei limiti
della competenza legislativa, nella relativa sentenza non può non
riconoscersi (per effetto indiretto della prospettazione della
questione da parte del giudice a quo) una implicita conferma del
contrasto di tale norma con il principio processuale dell'immediata
ricorribilità contro gli atti lesivi anteriori alla proclamazione
degli eletti.
Nella pronuncia in esame, infatti, è stato ritenuto che «non si
è in presenza di un ''rinvio improprio'', cioè di un'ipotesi di
legge regionale che richiama una legge statale, di per sè
applicabile al solo fine di facilitare l'individuazione delle norme
regolanti i rapporti indicati (v. sentenza n. 304 del 1986), ma si ha
a che fare con disposizioni di legge regionale, sostanzialmente
riproduttive di norme statali, che disciplinano un aspetto del regime
delle impugnazioni, vale a dire un profilo inerente alla materia
giurisdizionale e processuale».
Per tale ragione, prosegue la Corte, «poichè la disciplina di
tale materia, in base all'art. 108, primo comma, della Costituzione,
spetta esclusivamente alla legislazione statale e rispetto ad essa
gli organi legislativi regionali, nel disciplinare gli oggetti
rientranti nelle loro competenze, anche di tipo esclusivo, debbono
astenersi da qualsivoglia interferenza, si deve pervenire, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio, sentenze
n. 76 del 1995, n. 303 del 1994, n. 210 e n. 113 del 1993, n. 505 del
1991, n. 203 del 1987, n. 72 del 1977), alla declaratoria di
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata»).
La differenza lessicale tra le due disposizioni, quella regionale
e quella nazionale, palesemente rappresentata dal giudice a quo è
dunque il presupposto logico della questione sollevata ed è altresì
il presupposto logico-giuridico dell'avvenuto superamento del limite
della potestà legislativa regionale: se le norme fossero state
identiche, allora non sarebbe sorta alcuna differenza interpretativa
tra la giurisprudenza di appello regionale e quella del resto
d'Italia e si sarebbe dovuta riconoscere alla norma regionale il solo
mero valore ricognitivo, o di richiamo della norma nazionale,
finalizzata ad agevolare l'interprete (cfr. Corte cost. n. 304/1986),
che non avrebbe giustificato la decisione di accoglimento della
questione proposta dai giudici a quo, così come invece emessa.
Nel pensiero della Corte, come espresso nella sentenza in esame,
la locuzione «sostanzialmente riproduttiva di quella nazionale»
appare soprattutto la indicazione della coincidenza materiale
dell'ambito di disciplina sotteso alla norma regionale (ossia materia
processuale), non certo come espressiva di un giudizio di identità
dei contenuti.
Da ciò deriva, invero, che la norma regionale è stata
considerata dalla Corte come non solo adottata al di fuori
dall'ambito legislativo regionale, ma soprattutto come recante
differente contenuto da quella nazionale.
Non può non osservarsi, quindi, che la intepretazione di «diritto
vivente» della norma di cui all'art. 83/11, imposta dalla rinnovata
giurisprudenza del Consiglio di Stato e del C.G.A., fornisce pratica
applicazione alla norma «materiale» già dichiarata incostituzionale,
con la ulteriore (abnorme) conseguenza che la suddetta norma
«materiale», espunta nel 1995 dall'Ordinamento regionale, è venuta
adesso a trovare applicazione in tutto il territorio nazionale.
IV) Violazione dell'art. 3 della Costituzione - irrazionalità della
norma - disparità di trattamento processuale - disparità di
trattamento sostanziale tra i candidati alle elezioni locali e
violazione degli artt. 3, 51 primo comma, primo inciso, e 97 della
Costituzione.
La norma in esame, come visto, è causa di limitazioni del diritto
di difesa, nonchè dei diritti politici attivi e passivi; essa causa,
inoltre, grave disparità di trattamento e si rivela affetta da
illogicità oltre che contraddittorietà con la materia del processo
amministrativo e la più generale connotazione dei principi
processuali generali sotto vari aspetti.
In ipotesi che, rispetto alla materia elettorale, sono di
altrettanta gravità ed importanza per l'interesse pubblico ad esse
connesso (cfr. le materie di cui all'art. 23-bis della legge
n. 1034/1971) rispetto agli atti endoprocedimentali immediatamente
lesivi è oggi possibile una intensa e celere tutela sia cautelare
che di merito, ed addirittura la tutela ante causam con la
possibilità del ricorso al decreto monocratico di cui all'art. 21 l.
t.a.r.
Si pensi, ad esempio, al caso paradigmatico della impugnazione
dell'aggiudicazione provvisoria o di altro atto intermedio del
procedimento di gara (o di pubblico concorso), la quale viene
considerata dalla giurisprudenza «mera facoltà del
controinteressato» che può anche attendere l'emanazione del
successivo provvedimento di aggiudicazione definitiva al fine di
gravare quest'ultimo con tutti i provvedimenti presupposti precedenti
(ex multis, da ultimo, Tribunale amministrativo regionaleLombardia,
Milano, I, 22 novembre 2007, n. 6410; Tribunale amministrativo
regionaleAbruzzo, Pescara, I, 20 ottobre 2007, n. 833; Consiglio di
Stato, V, 9 ottobre 2007, n. 5253; Tribunale amministrativo
regionaleCampania, Salerno, I, 27 settembre 2007, n. 1991). In questi
casi, si è addirittura affermato che l'impugnazione della esclusione
dalla gara può ed anzi, deve essere proposta prima
dell'aggiudicazione, la quale, poi, deve essere a sua volta impugnata
con motivi aggiunti, in quanto solo così si tutelano «quelle
esigenze di speditezza, di concentrazione processuale e di prevalenza
della tutela in forma specifica che permeano e giustificano il
peculiare regime normativo della tutela giurisdizionale in materia di
appalti pubblici» (cfr. Consiglio di Stato, V, 1° agosto 2007,
n. 4268).
Il contrasto processuale appare stridente, dunque, se si pone caso
al fatto che, secondo la giurisprudenza che aderisce all'A.P.
10/2005, le limitazioni e la (riconosciuta) disparità di trattamento
sarebbero giustificate in quanto nel procedimento elettorale
opererebbe una esigenza di concentrazione particolare, finalizzata ad
evitare ritardi e possibili manipolazioni del risultato elettorale
(cfr. in particolare C.G.A. n. 907/2007): medesime esigenze, queste
(ossia la concentrazione processuale, la speditezza e la prevalenza
della tutela in forma specifica) che si riconoscono nel sistema di
tutela apprestata agli appalti di opere pubbliche (laddove, peraltro,
la ripetizione della gara rispetto a quella originaria non
avverrebbe, come invece per le elezioni, neppure in un contesto
mutevole, essendo soggetta a precise regole procedurali
meccanicistiche e determinate nella lex specialis) ove, come visto,
l'impugnativa immediata degli atti infraprocedimentali immediatamente
lesivi è non solo possibile, ma da alcune pronuncie, considerata
necessaria.
Ad avviso del Collegio, dunque, l'esigenza di tutela che il
giudice di appello ha individuato nella norma non giustifica, sotto
l'aspetto costituzionale in esame, nè la restrizione dei diritti di
difesa, nè la disparità di trattamento processuale, per più ordini
di ragioni che possono essere esaminate come segue.
IVa) Ferma restando l'esigenza di tutelare la maggiore stabilità
possibile del risultato elettorale, Osserva il Collegio che la
vulnerazione di tale interesse pubblico, ossia ciò che (puo)
falsa(re) l'andamento corretto e tempestivo della scansione
procedimentale elettorale non è l'intervento del giudice, ma il
provvedimento (di esclusione o di ammissione) illegittimo
dell'Autorità.
Questa semplice considerazione è del tutto pretermessa dal
legislatore quando impedisce la immediata tutela giurisdizionale di
chi viene leso dall'esclusione o dalla ammissione illegittima, nel
timore di azioni strumentali alla alterazione del procedimento
elettorale.
Invero, la prospettiva da cui muove l'A.P. n. 10/2005, può essere
simmetricamente capovolta (cfr. Tribunale amministrativo
regionaleCatania, I, sent. n. 1357/2006 e quanto esposto oltre sub
IVb e V): e, comunque, si può osservare che le ragioni di tutela
desunte dalla ratio della norma che l'Adunanza plenaria, nella sua
decisione n. 10/2005, ha mostrato di condividere quale ragione per
negare l'an processuale della esperibilità del rimedio cautelare,
potrebbero essere, caso per caso, altrettante motivazioni per un
rigetto nel merito della domanda di tutela. Peraltro, riconoscere al
giudice il potere di ricevere la domanda giudiziale e valutare i
presupposti di una tutela cautelare (comprese le ragioni di gravità
della censura, della particolarità del contesto, dell'apprezzamento
della misura da adottarsi) appare al Collegio la migliore garanzia
contro azioni strumentali (e quindi a tutela dei principi sanciti
nell'art. 97 della Costituzione, come esposto prima sub II).
IVb) Il legislatore ha considerato che, stante la serrata cadenza
procedimentale che scandisce la tempistica elettorale, l'intervento
del giudice non trova materiali spazi di intervento (C.G.A.
n. 907/2007); che, anzi, non essendo possibile nei termini del
procedimento elettorale una pronuncia definitiva e stante la naturale
precarietà della tutela cautelare, tale intervento introduce un
elemento di instabilità nell'andamento della procedura elettorale,
utilizzabile secundum eventum litis (A.P. n. 10/2005).
La lettura della ratio legis accolta nella giurisprudenza di cui
all'A.P. n. 10/2005, a prescindere dai dubbi sulla razionalità di
essa, appare esaurire l'ambito dell'indagine sul solo piano
processuale, obliterando così il sostrato sostanziale dell'interesse
elettorale e dei vizi del procedimento che lo ledono.
Incidentalmente, deve osservare il Collegio che non è
condivisibile l'opinione secondo cui la tutela cautelare non possa
essere assicurata compiutamente in breve termine o comunque con tempi
tali da inserirsi nella scansione procedimentale, orientandola e non
alterandola: invero, nel caso esaminato dalla sentenza del C.G.A.
n. 907/2007 (ed oggetto della pronuncia del Tribunale amministrativo
regionaleCatania, I sezione, n. 2380 del 28 novembre 2006) si è
verificato che la fase cautelare ha conosciuto un tempo notevolmente
lungo, tanto da essere decisa unitamente al merito della causa, ma
ciò è accaduto per fatti eccezionali e niente affatto ordinari
(ovvero l'impossibilità di stabilire il contraddittorio perchè
alcuni tra i controinteressati non risultavano reperibili agli
indirizzi che essi stessi avevano fornito in sede di accettazione
delle candidature), e quindi non è esemplificativo del principio che
vorrebbe trarne la giurisprudenza che aderisce all'A.P. n. 10/2005,
rivelandosi più che altro una eccezione alla regola dei tempi -
ordinariamente - ristretti della fase cautelare (cfr. Tribunale
amministrativo regionaleCatania, n. 2380/2006 e le connesse
ordinanze, riportate per esteso nel testo della motivazione della
sentenza).
Ma, più approfonditamente, pare evidente al Collegio che la ratio
della norma sacrifica i diritti effettivi di difesa non già per
assicurare la corretta consultazione elettorale e la correlativa
formazione della volontà del Corpo elettorale (esigenze queste che
secondo la giurisprudenza del giudice di appello giustificherebbero
la diversità di trattamento), ma per assicurare, invece, solo la
cadenza dei tempi procedurali e quindi, in definitiva, per tutelare
il lavoro e l'attività degli organi preposti al governo del
procedimento elettorale medesimo.
Sul piano sostanziale, infatti, ammettere o meno la esperibilità
dei rimedi giurisdizionali immediatamente o dopo la proclamazione
degli eletti non aumenta, nè diminuisce, la possibilità che le
elezioni siano travolte dall'accoglimento dei gravami o dal loro
rigetto (a seconda dei casi).
Ciò che può incidere sulla stabilità del risultato elettorale,
invero, è solo il concreto andamento delle procedure elettorali ed
il loro riflesso diretto sulle consultazioni e sulla campagna
elettorale, in particolare circa i tempi della pubblicità elettorale
ed il correlativo grado di affidabilità che l'elettore può
raggiungere circa la legittima partecipazione alle competizioni
elettorali delle liste e dei candidati.
Ad esempio, si ipotizzi innanzitutto la fattispecie in cui si
ricorre contro un provvedimento di esclusione (di lista o di
candidato).
In tale ipotesi, l'eventuale ammissione cautelare dell'esclusa/o,
non confermata da una pronuncia nel merito favorevole alla parte
ricorrente che l'ha ottenuta e se ne è avvantaggiata, segnerebbe
ovviamente la necessità di ripetizione delle elezioni (salvo il
caso, peraltro controverso in giurisprudenza, della incidenza della
prova di resistenza sul permanere dell'interesse a ricorrere).
Tuttavia, ad analoga conclusione si dovrebbe egualmente pervenire se,
rinviata l'esperibilità del rimedio giurisdizionale a dopo la
proclamazione degli eletti, si ottenesse ex post l'annullamento della
esclusione.
Speculare appare quindi il caso del gravame proposto contro la
illegittima ammissione di lista o candidato concorrente.
In questo caso, il quadro appare simmetrico e capovolto: una
esclusione giudiziale in sede cautelare di una lista o candidato
ammessi dall'Autorità comporterà, in caso di successivo rigetto del
gravame nel merito o di estinzione del giudizio per altre ragioni, la
necessità di rinnovare le procedure elettorali. Ma, analogamente,
l'ammissione disposta dall'Autorità e gravata solo dopo la
proclamazione degli eletti, una volta che il relativo ricorso
risulterà accolto nel merito, comporterà anche in tal caso
l'annullamento delle elezioni (salva, come l'ipotesi precedente, la
sola prova di resistenza, nei limiti in cui se ne riconosca la
rilevanza).
Pertanto, ad avviso del Collegio, non si può escludere che, in
entrambi gli scenari (sia nella prospettiva della immediata
ricorribilità che in quella della concentrazione processuale dei
mezzi di tutela), si precostituisca un futuro titolo di invalidazione
delle elezioni, da utilizzarsi a seconda del loro esito: questa
considerazione, peraltro, ha indotto la Sezione, con diversa
composizione del collegio, ad invocare in materia l'intervento del
legislatore, con motivazioni che è opportuno riportare per esteso,
nella parte di interesse (cfr. Tribunale amministrativo
regionaleCatania, I, n. 1357/06 del 10 agosto 2006).
Dopo aver ricordato le motivazioni della pronuncia dell'Adunanza
plenaria n. 10/2005, la sezione afferma che «non può dirsi... che
sotto il profilo degli effetti l'esclusione di una lista possa essere
equiparata alla illegittima ammissione. Invero, posto che nel secondo
caso dopo l'espletamento dello scrutinio e della proclamazione degli
eletti sarà possibile verificare la refluenza della illegittima
ammissione di una o più liste (con la prova di resistenza)...,
questo stesso risultato sarà comunque pregiudicato nella diversa
ipotesi di illegittima esclusione di una lista, la quale, in quanto
esclusa, non potrà mai manifestare l'influenza della sua
partecipazione in seno alla competizione elettorale... Probabilmente,
un giusto punto di equilibrio sarebbe possibile mediante la riforma
della disciplina elettorale, con la previsione di una immediata
necessità di impugnazione nei casi di provvedimenti riguardanti
l'ammissione delle liste, accompagnata con l'anticipazione dei
termini per la presentazione delle stesse e con la riduzione dei
termini processuali.
In sintesi, sarebbe auspicabile una procedura simile a quella
prevista per le elezioni nazionali, che appare compiuta rispetto a
detta fase (cfr. Tribunale amministrativo regionaleCatania, I, 22
aprile 2006, n. 629; 10 luglio 2006, n. 1143). ...... . In altri
termini, il regolare svolgimento delle elezioni e la pedissequa
possibilità di impugnativa delle fasi antecedenti e compiute, quali
quelle relative all'ammissione delle liste elettorali, proprio per la
sicura incidenza sul risultato elettorale finale (determinato, si
sottolinea, dalla libera scelta dei cittadini elettori), non possono
essere lasciate alle scelte, anche ''strategiche'', dei cittadini,
oveppiù, come nel caso di specie, siano essi, per altro, in parte
candidati non eletti. ... Il Collegio, in tal senso, ritiene di dover
sottolineare come, nel caso di specie, l'intervento del giudice
amministrativo non venga invocato al fine di correggere il risultato
elettorale rispetto ad espressioni di voto malamente valutate dagli
organi elettorali a ciò preposti, nè di evidenziare irregolarità
intervenute nelle singole sezioni durante le operazioni di scrutinio,
ma si rivolga ad una fase anteriore ed autonoma del procedimento
elettorale.
Pertanto, il giudizio, pur essendo volto a sindacare l'illegittima
partecipazione o esclusione di liste - rilevabile, diversamente dai
suddetti casi di valutazione sulle operazioni di scrutinio, prima
della consultazione elettorale - può comportare i medesimi effetti
di annullamento del risultato democraticamente conseguito. In altri
termini, qui il vizio attiene ad una fase antecedente e, come tale,
non suscettibile di correzione senza il necessario pregiudizio delle
libere scelte operate dal corpo elettorale, mentre nelle operazioni
di scrutinio è possibile quasi sempre (tranne nelle ipotesi di gravi
vizi attinenti alle sezioni in quanto tali) riordinare le
irregolarità attinenti all'espressione del voto. Anzi, a ben vedere,
la correzione delle schede ristabilisce l'esatta espressione del
voto, a garanzia della democrazia..... Come già cennato, ove si
abbia riguardo a censure afferenti alle modalità di espressioni di
voto, il g.a. non farà altro che correggere il risultato elettorale
riconducendolo alla reale volontà degli elettori. Ove, inoltre, le
censure riguardino anomalie formali nelle sezioni, si potrà ripetere
l'elezione in maniera parziale (salvando l'espressione di voto
generale) e solo ove ciò sia necessario per effetto della prova di
resistenza. Quest'ultima, però, nel caso delle suddette anomalie,
appare non solo esattamente quantificabile (in quanto riferita al
numero degli elettori nella sezione ed all'esatto numero di voti
dagli stessi espressi), ma consente di rispettare l'espressione di
voto altrove acquisito.
Nel caso in esame, relativo alla ammissione delle liste, invece,
un'espressione di voto ''priva di alcun vizio'' e particolarmente
consapevole dell'intero corpo elettorale può venire meno per effetto
di un errore (altrui) a monte della procedura, in fatto, non più
emendabile. Siffatto risultato, quindi, ad avviso del Collegio, mina
le stesse fondamenta dell'espressione della sovranità popolare e del
corretto procedimento amministrativo (artt. 1, secondo comma, e 97
Cost.), introducendo, per altro, la possibilità di consentire
pericolosi ed antidemocratici espedienti, finalizzati a porre nel
nulla competizioni elettorali altrimenti determinate in maniera
democratica. In altri termini, la mancata previsione di un termine
decadenziale breve rispetto all'impugnativa di provvedimenti
conclusivi di una fase antecedente all'effettivo svolgimento della
competizione elettorale, consente di restare ''alla finestra'' in
attesa del risultato favorevole o meno e di utilizzare l'arma
dell'annullamento dell'intera competizione, in quanto, per l'appunto,
perduta».
In tutti i casi appena esposti, peraltro, la prova di resistenza
non avrà rilevanza alcuna (e quindi non sarà idonea ad introdurre
un correttivo al pericolo del rifacimento delle elezioni) laddove si
aderisca alle opinioni espresse nella sentenza del C.G.A. n. 907/2007
(che il Collegio, sul punto, condivide) secondo cui non è possibile
in ogni caso (specie in presenza di voto disgiunto) ricostruire quale
sarebbe stata la volontà dell'elettorato senza la partecipazione di
quella determinata lista o candidato che non avrebbe dovuto
partecipare alle elezioni e che, quindi, avendo partecipato, ha
alterato in maniera irreversibile la genuinità della consultazione.
In entrambi gli scenari interpretativi che si sono illustrati,
infatti, non si può escludere che, in forza di una illegittima
ammissione di lista o di candidato o di una ammissione provvisoria in
base a provvedimento cautelare non confermato, l'alterazione o
inquinamento del procedimento elettorale si verifichi: anche nel caso
in cui gli ammessi non conseguano risultati elettorali utili, essi
avranno comunque drenato preferenze che sono state quindi
potenzialmente sottratte ad altri candidati, anche solo in termini di
chances (dovendosi pur sempre considerare l'incidenza degli astenuti)
ed in ogni caso non si può ricostruire la reale volontà degli
elettori in presenza del meccanismo del c.d. voto disgiunto.
Quest'ultima considerazione porta dunque il Collegio a dover
disattendere le conclusioni cui pure è pervenuta una parte
minoritaria della giurisprudenza, secondo la quale è immediatamente
impugnabile solo l'esclusione di una lista o di un candidato, in
quanto la lesività di tale provvedimento sarebbe immediata, a
differenza del caso in cui ci si dolga di una ammissione illegittima
di un concorrente, la cui lesività si potrebbe verificare solo dopo
la proclamazione del risultato elettorale (in termini, la
recentissima pronuncia del Tribunale amministrativo
regionaleLombardia, Brescia, n. 1135 del 6 novembre 2007; cfr. anche
Consiglio di Stato, V, n. 2368 del 16 maggio 2006).
Invero, dunque, la stabilità del risultato elettorale è
certamente un interesse meritevole di tutela e assurge ad elemento
centrale dell'interesse elettorale, individuale e collettivo: ma non
è l'intervento giudiziale nè, nella specie, quello cautelare a
metterlo in forse, in quanto esso dipende sempre e comunque solo
dalla correttezza del procedimento elettorale.
IVc) Si aggiunga che, secondo la esposta lettura dell'art. 83/11
cit., ulteriore evidente contraddittorietà della soluzione
perseguita, rispetto alla tutela della esigenza del risultato
elettorale, sta nel fatto che la tutela della campagna elettorale e
dei relativi tempi sarebbe tale da far preferire la ripetizione delle
elezioni, in caso di esito vittorioso della lite di un candidato o di
una lista esclusa, anziche - in ipotesi - disporre un breve o
brevissimo rinvio delle elezioni in itinere per il tempo necessario
ad assicurare - ove necessario - una proroga dei tempi procedimentali
previsti.
Eppure tale ultima soluzione, ove necessaria, non inciderebbe
sulla par condicio dei candidati, se non nei ristretti limiti in cui
alcuni tra essi potrebbero avvantaggiarsi di un supplemento di
pubblicità elettorale: invece, la ripetizione delle elezioni
assicurerebbe, come visto sopra, alla coalizione uscita vittoriosa
nelle elezioni illegittimamente tenutesi, la possibilità di
consolidare la propria posizione di indubbio vantaggio con un periodo
di amministrazione di governo (elemento rilevantissimo per
assicurarsi un rafforzamento delle proprie posizioni politiche, a
scapito dei concorrenti) e non assicurerebbe comunque a nessuno di
coloro che erano già stati ammessi alle precedenti elezioni invalide
di essere nuovamente ammessi alle successive (dovendosi ripetere il
procedimento integralmente: cfr. C.G.A. sent. n. 907/2007).
Sotto questo aspetto, dunque, la disciplina contenuta nell'art.
83/11 è causa di gravissima disparità di trattamento sostanziale
tra i candidati risultati eletti in forza di elezioni invalide ed i
candidati che, ottenuta ragione dal giudice amministrativo, dovranno
confrontarsi con i primi in una posizione di svantaggio. In tal
senso, la norma viola il diritto alla pari opportunità
nell'esercizio dei diritti politici che è espressamente sancito
nell'art. 51, primo comma, primo inciso della Costituzione. Ed
infine, la norma in esame collide con l'esigenza di tutela del
pubblico interesse alla correttezza, imparzialità e buon andamento
della p.a., sancita dall'art. 97 della Costituzione, perchè
consente, per definizione, ad un organo elettivo proclamato in carica
all'esito di un procedimento elettorale invalido, di governare per un
periodo di tempo consistente, senza legittimazione popolare
effettiva.
Per tutte le suesposte considerazioni, pertanto, appare evidente
al tribunale, che la norma, così com'è è irrazionale e non
consente di offrire adeguata tutela a chi subisce il provvedimento
illegittimo dell'Autorità nel procedimento elettorale.
V) Irrazionalità della norma sotto altro profilo - impossibilità di
interpretazione.
Quest'ultimo aspetto conduce a rilevare ulteriormente che la norma
è irrazionale in quanto irrimediabilmente ambigua e come tale viola
il principio della certezza del diritto, date le diverse letture che
essa, nella sua formulazione letterale, è atta a supportare.
È bene premettere, a tale proposito, che l'art. 83/11 del T.U.
n. 570 del 1960 (introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966,
n. 1147, le cui norme di carattere procedurale sono tuttora vigenti
in quanto richiamate dall'art. 19 dalla legge 6 dicembre 1971,
n. 1034) stabilisce quanto segue: «Contro le operazioni per
l'elezione dei consiglieri comunali successive alla emanazione del
decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del
comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, può proporre
impugnativa davanti alla sezione per il contenzioso elettorale (ora:
al tribunale amministrativo regionale - n.d.r.) con ricorso che deve
essere depositato nella segreteria entro il termine di giorni trenta
dalla proclamazione degli eletti».
Il dato letterale («entro il termine di giorni trenta dalla
proclamazione degli eletti») che disciplina il tempo della
proponibilità del ricorso, può prestarsi a due diverse
interpretazioni. Secondo la prima, la «decorrenza» è solo un
criterio di computo e quindi la perentorietà del termine è
riferibile al solo dies ad quem. Secondo la diversa prospettiva della
concentrazione dei rimedi processuali, la «decorrenza» ha invece
valore giuridico e quindi la perentorietà del termine è riferibile
anche al dies a quo.
Quest'ultima è l'impostazione di cui alla sentenza dell'Adunanza
plenaria n. 10/9005: l'orientamento fatto proprio dalla citata
decisione dell'a.p. era stato sostanzialmente seguito dalla
prevalente giurisprudenza fino alla fine degli anni '80 (Consiglio di
Stato, V, 27 agosto 1971, n. 745; 14 dicembre 1971, n. 1460; 14
febbraio 1984, n. 122; 7 marzo 1986, n. 158).
A partire dalla decisione del Consiglio di Stato, sez. V, n. 322
del 3 aprile 1990, si era invece affermato un diverso indirizzo,
secondo il quale si riteneva che oggetto del giudizio elettorale ben
può essere la singola fase del procedimento e che, pertanto, sono
immediatamente ed autonomamente impugnabili, ancora prima della
proclamazione degli eletti, il decreto di indizione delle
consultazioni elettorali e l'esclusione di un candidato o di una
lista (cfr. ex plurimis oltre alla decisione citata, anche Consiglio
di Stato, V, 31 dicembre 1993 n. 1408; 30 marzo 1994, n. 217; 15
febbraio 1994, n. 92; Ad. plen. 24 luglio 1997, n. 15; Consiglio di
Stato, sez. V, 18 giugno 2001, n. 3212; cfr. anche Cons. Stato, sez.
V, 28 gennaio 2005, n. 187; 3 febbraio 1999, n. 116, le cui decisioni
sottolineano il carattere facoltativo della impugnazione avverso gli
atti endoprocedimentali attualmente lesivi, determinandosi poi la
necessità della impugnazione anche della proclamazione degli
eletti).
Anche dopo la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 10/2005 si sono
avute pronuncie di segno opposto: il Consiglio di Stato, V, con
pronuncia n. 2368 del 16 maggio 2006 ha ritenuto che fosse
immediatamente impugnabile la esclusione di lista, essendo il profilo
della lesività in questo caso diretto ed immediato; analogamente ha
ritenuto Tribunale amministrativo regionaleLombardia, Brescia, con la
sentenza n. 1135 del 6 novembre 2007; questa sezione, dal canto suo,
ha aderito alla Adunanza plenaria con la sentenza n. 1357/2006, ed in
altra fattispecie, con diverso Collegio, ha dapprima ritenuto
ammissibile il gravame precedente alla proclamazione degli eletti,
considerando poi irrilevante la questione per la successiva
proposizione di tempestivi gravami contro la proclamazione degli
eletti (sentenza n. 2380/2006).
A giudizio di questo remittente, la altalenante (ed esasperante,
si potrebbe dire) oscillazione interpretativa giurisprudenziale è
prova del fatto che la norma è oggettivamente ambigua e formulata in
un contesto che non consente alcuna sicura interpretazione, con
evidente lesione dei principi di certezza del diritto, specie
perchè, come esposto al paragrafo precedente, non è possibile
risolvere detta ambiguità alla luce della ratio legis.
L'impossibilità di interpretazione emerge anche più nettamente
se si considera che le interpretazioni di essa sono addirittura tre
(immediata impugnabilità dell'ammissione o dell'esclusione;
inammissibilità di tale impugnazione; ammissibilità della sola
impugnazione immediata dei provvedimenti di esclusione) come visto
nel paragrafo che precede.
A quanto esposto, consegue dunque che l'insufficienza della norma,
derivante dalla sua oramai evidente impossibilità di essere
univocamente interpretata, senza offrire inoltre piena tutela agli
interessi legittimi ed ai diritti politici dei competitori
elettorali, ne impone la declaratoria di incostituzionalità per
contrasto con le norme ed i principi costituzionali che si sono
indicati o, quantomeno, impone che ne sia dichiarata
l'incostituzionalità nella parte in cui può essere interpretata
come ostativa alla immediata ricorribilità di fronte al giudice
naturale a tutela dai provvedimenti illegittimi di esclusione o di
ammissione di liste o candidati.
Per le suesposte considerazioni, a norma dell'art. 23, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione
della questione incidentale di costituzionalità di cui trattasi,
disponendosi conseguentemente le sospensione del giudizio cautelare
instaurato col ricorso in epigrafe.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 83/11 del d.P.R.
n. 570/1960 (introdotto dall'art. 2 della legge 23 dicembre 1966,
n. 1147, le cui norme di carattere procedurale sono richiamate
dall'art. 19 dalla legge 6 dicembre 1971, n. 1034), o, in subordine,
dell'art. 83/11 del d.P.R. n. 570/1960 (introdotto dall'art. 2 della
legge 23 dicembre 1966, n. 1147, le cui norme di carattere
procedurale sono richiamate dall'art. 19 dalla legge 6 dicembre 1971,
n. 1034) nella parte in cui si interpreti nel senso che impedisce la
proposizione del ricorso avverso atti endoprocedimentali attualmente
lesivi anteriormente alla proclamazione degli eletti, in relazione
agli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale della norma di legge
sopraindicata.
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri, al Presidente del Senato della Repubblica, ed
al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Catania, nella Camera di consiglio del 10 gennaio
2008.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino