1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 13-9-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 290 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 2005
Ordinanza emessa il 29 novembre 2005 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 luglio 2006) dal tribunale di Trani nei procedimenti civili riuniti promossi da Campanella Antonio ed altri contro USL BA/1 in liquidazione coatta amministrativa. Sanita' pubblica - Regione Puglia - Soppressione delle USL - Gestioni liquidatorie delle stesse - Applicabilita' degli artt. 198, 199, comma 1, 200, comma 2, 201, 204, 206, comma 2, 207, 208, 209, 210, 212 e 213 del r.d. n. 267/1942, relativi alla liquidazione coatta amministrativa, in quanto compatibili - Ingiustificata limitazione del principio di responsabilita' patrimoniale di cui all'art. 2740 c.c. - Lesione del principio di riserva di legge statale in materia processuale e civile. - Legge della Regione Puglia 9 dicembre 2002, n. 20, art. 11, comma 3-bis, introdotto dall'art. 43, comma 2, della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n. 4, modificato dall'art. 32, comma 1, lett. a), della legge della Regione Puglia 7 gennaio 2004, n. 1. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma secondo, lett. l). (006C0740) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 13-9-2006)

IL TRIBUNALE

Esaminati gli atti dei procedimenti rinuiti sotto il n. 1368/05
RG proposti da:
1) Campanella Antonio + 4;
2) Pizzitelli Michele;
3) Lemma Luigi;
4) Pavone Vincenzo;
5) Credifarma S.p.a.;
6) Loffredo Francesca;
7) Dibenedetto Maria;
8) Dibenedetto Angela;
9) Seccia Giuseppe;
10) Petrignani Ignazio;
Contro liquidazione coatta amministrativa ex U.S.L. BA1, in
persona del commissario liquidatore pro tempore, aventi ad oggetto
opposizioni (ex art. 98 L.F.) allo stato passivo depositato presso la
cancelleria fallimentare di questo Tribunale in data 22 aprile 2005
dal commissario liquidatore della liquidazione coatta amministrativa
della ex U.S..L. Ba1 (cfr. nota prot. n. 27919 del 21 aprile 2005
trasmessa dal commissario liquidatore della A.U.S.L. BA/2 ex U.S.L.
BA/1, BA/4 e BA/6 in liquidazione coatta amministrativa) e
dichiarazioni tardive di credito (ex art. 101 L.F.);
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 3-bis, della l.r. Puglia 9 dicembre 2002, n. 20, così come
introdotto dall'art. 43, secondo comma, l.r. Puglia 7 marzo 2003,
n. 4, a sua volta modificato dall'art. 32, comma primo, lett. A),
l.r. Puglia 7 gennaio 2004 n. 1, in riferimento agli artt. 3 e 117
Costituzione, per le seguenti ragioni.
Non manifesta infondatezza della questione
L'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, così
come integrato e modificato dalla recente novella apportata dalla
legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, attribuisce alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, tra le altre, la materia della
«giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa».
Trattasi di innovazione normativa solo apparente atteso che, in
passato, la dottrina non ha mai dubitato sull'esclusiva potestà
legislativa dello Stato nelle materie in questione, così come in
quelle relative alla difesa esterna e all'ordinamento pubblico, in
quanto trattasi di materie particolarmente delicate per le
implicazioni riguardanti l'unità dello Stato e il rispetto del
principio di eguaglianza, attuabile innegabilmente attraverso
l'uniformità di disciplina in materia di diritti civili del
cittadino e tutela degli stessi.
Nonostante il chiaro dettato normativo di rango costituzionale
sopra richiamato, il legislatore della Regione Puglia, con l'art. 43,
secondo comma, l.r. Puglia 7 marzo 2003, n. 4, successivamente
modificato dall'art. 32, comma primo, lett. A), l.r. Puglia 7 gennaio
2004, n. 1, ha introdotto, all'art. 11 della l.r. Puglia 9 dicembre
2002 n. 20, il comma 3-bis, con il quale è stato espressamente
stabilito che «... alle gestioni liquidatorie, risultanti dalla
soppressione delle predette USL, ai sensi dell'art. 6, comma 1, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 e dell'art. 2, comma 14, della legge
28 dicembre 1995, n. 549, che si trovano in condizioni di grave
dissesto finanziario ovvero risultano gravemente deficitarie, si
applicano gli artt. 198, 199, comma 1, 200, comma 2, 201, 204, 206,
comma 2, 207, 208, 209, 210, 212 e 213 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267
(disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa), in quanto compatibili».
La Regione Puglia, così legiferando, ha introdotto una novella
procedura concorsuale di natura amministrativa regolando la stessa
attraverso il richiamo ad alcune norme poste dal r.d. n. 267/42 in
materia di liquidazione coatta amministrativa, in tal modo però
violando la riserva esclusiva della potestà legislativa statale come
sopra richiamata ed anche il principio di eguaglianza enunciato
dall'art. 3 della Costituzione attraverso l'introduzione, solo per la
Regione Puglia, di una regolamentazione dell'esercizio dei diritti di
credito da far valere nei confronti delle gestioni liquidatorie delle
USL sottoposte a tale procedura.
Sotto più profili, il richiamo espresso alle norme della
liquidazione coatta amministrativa finisce per incidere in maniera
diretta su diritti civili, su norme processuali, sulla giurisdizione
e, in ultima analisi, persino con indirette implicazioni di natura
penalistica si pensi ad esempio alla individuazione ed esatta
qualificazione dei reati eventualmente ascrivibili al soggetto
investito dell'incarico di liquidatore).
È pur vero che la liquidazione coatta amministrativa ha
notoriamente natura di procedimento amministrativo e non
giurisdizionale e, come tale, la sua regolamentazione non rientra
nella riserva di potestà legislativa statale. Tale principio,
tuttavia, può valere nei limiti in cui la disciplina legislativa
regionale si limiti a regolamentare il mero procedimento
amministrativo senza tuttavia incidere su posizioni soggettive di
pieno diritto, di natura civile, e persino sulla giurisdizione e
sulle norme di carattere processuale.
Nella fattispecie, il suddetto limite sembrerebbe ampiamente
superato dal legislatore regionale, come emerge dall'esame di alcune
delle norme della legislazione statale recepite dall'art. 11,
comma 3-bis, cit.
In primo luogo, attiene certamente all'ordinamento civile la
disciplina che riguarda la capacità e lo stato di un soggetto,
quand'anche di natura pubblicistica, e quindi anche la sua
sottoponibilità a procedura concorsuale, tant'è che l'art. 194,
r.d. n. 267/42 qualifica come inderogabile, tra gli altri, il
principio dell'accertamento giudiziale dello stato d'insolvenza (cfr.
art. 195), accertamento invece non previsto dalla legge regionale de
qua avendo la stessa affidato tale compito al Presidente della giunta
regionale che vi ha provveduto con decreto n. 261/2003. Sotto tale
profilo, già si intravede una indebita interferenza del legislatore
regionale in materia di giurisdizione, atteso che l'omessa previsione
dell'accertamento giudiziale, da parte del tribunale fallimentare,
così come inderogabilmente impone l'art. 194, r.d. n. 267/42,
finisce per spostare l'accertamento, in ordine alla ricorrenza dei
presupposti per l'apertura della procedura concorsuale, in sede di
giurisdizione amministrativa anzichè ordinaria.
Inoltre, l'art. 201 L.F., recepito, tra gli altri, dall'art. 11,
comma 3-bis cit., richiama a sua volta la disciplina degli effetti
dell'apertura della procedura concorsuale per i creditori (titolo II,
capo III, sez. II del n. 267 cit.) e sui rapporti giuridici
preesistenti (titolo II, capo III, sez. IV del n. 267 cit.), senza
trascurare il non meno rilevante conferimento della legittimazione,
in capo al commissario liquidatore, ad agire in revocatoria ordinaria
(art. 66 r.d. n. 267 cit.). È sufficiente dare una rapida lettura ad
alcune delle norme richiamate dall'art. 201 per appurare quanto le
stesse incidano su diritti soggettivi di natura indiscutibilmente
civilistica e sulla disciplina processuale.
Si pensi, ad esempio, all'art. 51 contenuto nella richiamata Sez.
II) L.F., che vieta la proposizione o la prosecuzione di azioni
esecutive individuali una volta aperta la procedura concorsuale. Tale
norma finisce per incidere pesantemente sul diritto soggettivo del
creditore e sulla tutela dello stesso, inibendogli la possibilità di
agire individualmente per l'esercizio del proprio diritto, dovendo
viceversa soggiacere al principio della par condicio creditorum e
conseguentemente alle modalità ed ai tempi della procedura
concorsuale. L'art. 52 L.F., anch'esso richiamato ed applicabile alla
fattispecie, impone modalità procedurali per l'accertamento in sede
concorsuale di ogni credito, stabilendo norme di carattere
processuale v'è infatti il richiamo alle norme poste dal capo V
della legge fallimentare).
L'art. 55 L.F., com'è noto, impone la sospensione del corso
degli interessi, convenzionali o legali, agli effetti del concorso,
tranne il caso di crediti assistiti da prelazione per i quali il
decorso degli interessi è regolato diversamente. Conseguentemente,
per mera opzione del legislatore regionale, in deroga al principio
generale enunciato dall'art. 1282 cod. civ., i crediti pecuniari
vantati nei confronti delle gestioni liquidatorie delle U.S.L.
insistenti nella Regione Puglia, dalla data del decreto di apertura
della procedura liquidatoria, non produrrebbero più interessi, nè
vi sarebbe possibilità alcuna di esercitare il relativo credito
accessorio in altra sede, non essendovi certamente speranza alcuna
che le suddette gestioni ritornino in bonis. Dal canto suo, l'art. 56
L.F. prevede limitazioni alla compensabilità dei crediti, in deroga
ai principi generali in materia posti dal codice civile (cfr.
art. 1241 e seg. cod. civ.).
L'art. 66 L.F., poi, attribuisce al curatore fallimentare e,
nella liquidazione coatta amministrativa, al commissario liquidatore
la legittimazione ad agire in revocatoria ordinaria a tutela degli
interessi della massa dei creditori, così sostituendo quella
dell'organo della procedura concorsuale alla legittimazione dei
singoli creditori costretti a insinuarsi nel passivo, in deroga
all'art. 2901 cod. civ.
Quanto alle norme poste sotto la sezione IV, pure applicabili
alla liquidazione coatta amministrativa, esse regolano i rapporti
preesistenti all'apertura della procedura concorsuale, incidendo,
talvolta pesantemente, sulle sorti dei diritti civili vantati da
soggetti terzi. Si pensi, ad esempio, alla facoltà, accordata al
commissario liquidatore in deroga ai principi enunciati dal codice
civile in materia di risoluzione contrattuale, di optare
unilateralmente per lo scioglimento dai rapporti sorti da contratti
di compravendita non ancora eseguiti (art. 72), di associazione in
partecipazione (art. 77), di conto corrente, mandato e commissione
(art. 78), di locazione di immobili (art. 80) e da contratti
d'appalto (art. 81).
I dubbi di illegittimità costituzionalità si accentuano
ulteriormente se si passa a considerare anche l'art. 209 L.F.,
laddove esso detta norme di natura squisitamente procedurale e/o
attinenti alla giurisdizione. In primo luogo, è previsto il
deposito, nella cancelleria del luogo dove ha sede l'impresa,
dell'elenco dei crediti ammessi o respinti: al riguardo v'è da
chiedersi quale potere abbia l'ente regionale di imporre ad un
ufficio giudiziario dello Stato e al relativo personale statale la
ricezione di atti di una sua procedura amministrativa, in difetto di
qualsivoglia norma statale che preveda tali adempiment.
Inoltre, l'art. 209 prevede la proponibilità di opposizioni ex
art. 98 e di impugnazioni ex art. 100 L.F., entro quindici giorni dal
deposito stesso, al presidente del tribunale, con l'osservanza delle
forme previste dall'art. 93, con conseguente nomina di un giudice
istruttore per l'istruzione del giudizio e i provvedimenti ulteriori
per prassi giurisprudenziale si ritiene estensibile alla liquidazione
coatta amministrativa anche la c.d. insinuazione tardiva ai sensi
dell'art. 101 L.F.).
Anche, sotto tale profilo, è evidente la violazione della
riserva esclusiva di legislazione statale, avendo la Regione Puglia,
attraverso il richiamo normativo operato dall'art. 11, comma 3-bis
cit., stabilito norme processuali, incidendo per altro indirettamente
anche sui diritti sostanziali attraverso l'imposizione di termini
decadenziali entro i quali valere innanzi all'autorità
giurisdizionale le doglianze da parte dei creditori esclusi
dall'elenco predisposto dal commissario liquidatore (il termine di
quindici giorni dalla comunicazione del deposito dell'elenco
predisposto dal commissario liquidatore è ritenuto perentorio dalla
prevalente giurisprudenza anche in materia di liquidazione coatta
amministrativa: cfr. Trib. Perugina 28 ottobre 1996; Trib. Roma,
19 luglio 1968; Trib. Milano 7 novembre 1994), e individuando persino
in maniera esclusiva il giudice competente funzionalmente a decidere
le controversie insorte, derogando alla regolamentazione della
competenza territoriale ad esempio l'art. 20 c.p.c.) e per materia
(si pensi alla competenza del giudice del lavoro ex art. 409 e seg.
c.p.c., introdotta anche per il pubblico impiego dall'art. 63 d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165) posta dal codice di rito.
Ovviamente, risulta violato dal cit. art. 11, comma 3-bis, anche
il parametro costituzionale posto dall'art. 3 della Costituzione, in
quanto, prevedendo una disciplina peculiare per le gestioni
liquidatorie delle unità sanitarie locali soppresse della Regione
Puglia, si finisce per assicurare un trattamento inspiegabilmente
diverso, e per più versi peggiorativo, rispetto ad analoghe
situazioni soggettive ed a rapporti insorti con U.S.L. insistenti
nell'ambito territoriale di altre Regioni italiane che non prevedano
analoga disciplina.
Rilevanza della questione di legittimità
È evidente la rilevanza della prospettata questione di
legittimità costituzionale nel giudizio de quo, atteso che il
giudice istruttore e, ancor prima, il tribunale, sono stati investiti
dei giudizi di opposizione e di insinuazione tardiva proprio in
applicazione degli artt. 98 e 101 L.F. così come richiamati
dall'art. 209 L.F., cui fa espresso rinvio l'art. 11, comma 3-bis
cit., della di cui legittimità costituzionale si dubita.
È in virtù infatti del richiamo espresso alla disciplina posta
dall'art. 209 L.F. che è stata avviata la procedura di liquidazione
coatta amministrativa della gestione liquidatoria U.S.L. BA1
soppressa, il commissario liquidatore ha depositato presso la
cancelleria fallimentare del Tribunale di Trani l'elenco dei crediti
ammessi o esclusi, sono state proposte le opposizioni dai creditori
esclusi e le dichiarazioni tardive di credito, è stato designato
questo giudice istruttore per la trattazione delle cause e, in ultima
analisi, questo tribunale è chiamato a pronunciarsi, nelle forme e
con le modalità stabilite per le procedure concorsuali, non ultima
la statuizione, di accoglimento o di rigetto della domanda, in ordine
all'ammissione dei crediti allo stato passivo della liquidatela (per
taluni ricorrenti il giudice è stato invitato a provvedere
all'ammissione con decreto, stante l'accordo delle parti
sull'ammontare del credito preteso [cfr. ad esempio i giudizi
promossi da Campanella Antonio + 4; Loffredo Francesca, Di Benedetto
Maria, Di Bendetto Angela, Seccia Giuseppe]), senza considerare le
implicazioni di diritto sostanziale che derivano, come già sopra
evidenziato, dall'applicazione dell'art. 201, primo comma, L.F. Si
pensi, a tal ultimo riguardo, anche alle motivazioni di talune
esclusioni, fondate sulla non opponibilità di provvedimenti monitori
non ancora divenuti definitivamente esecutivi al momento
dell'apertura della procedura concorsuale in tutta coerenza con il
consolidato principio desumibile dall'art. 52 L.F. (cfr. Cass.
26 marzo 2004, n. 6085; Cass. 22 settembre 1997, n. 9346 (l'esempio
considerato trova riscontro nell'opposizione proposta dal dott.
Michele Rizzitelli per crediti derivanti da prestazioni di
convenzionamento esterno, per i quali era stato concesso decreto
ingiuntivo n. 73 del 24 gennaio 1992, opposto dalla U.S.L. con
citazione del 21 febbraio 1992, e il conseguente giudizio di
opposizione era stato dichiarato interrotto il 4 novembre 1993 per
effetto dell'apertura della procedura concorsuale de qua [cfr. prima
e seconda facciata del ricorso in opposizione allo stato passivo
depositato in data 30 maggio 2005. Si pensi altresì alla natura
retributiva, e comunque riconducibile al rapporto di lavoro
subordinato, di taluni crediti vantati da opponenti (cfr.
l'opposizione allo stato passivo congiuntamente proposta, in data
18 maggio 2005, dai lavoratori dipendenti Campanella Antonio,
Scarciello Giuseppe, Piazzola Ruggiero, Diviesti Cosimo e Cafagna
Michele) per i quali la competenza per materia - in difetto
dell'art. 11, comma 3-bis - spetterebbe al giudice del lavoro, e non
al giudice fallimentare, investito dei presenti giudizi riuniti, con
applicazione del relativo rito processuale speciale lavoristico.
Alla luce delle considerazioni che precedono, non si ravvisa la
possibilità di procedere oltre nei giudizi riuniti in corso, senza
la preventiva decisione della Corte costituzionale sulla
pregiudiziale questione di illegittimità dell'art. 11, comma 3-bis
cit., prospettata nei sensi come sopra esposti.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,
comma 3-bis, della l.r. Puglia 9 dicembre 2002, n. 20, così come
introdotto dall'art. 43, secondo comma, l.r. Puglia 7 marzo 2003,
n. 4, a sua volta modificato dall'art. 32, comma primo, lett. a),
l.r. Puglia 7 gennaio 2004, n. 1, nella parte in cui, mediante
espresso rinvio alla disciplina stabilita in materia di liquidazione
coatta amministrativa, rende applicabili alle gestioni liquidatorie
delle USL soppresse ai sensi dell'art. 6, comma 1, legge 23 dicembre
1994, n. 724 e dell'art. 2, comma 14, legge 28 dicembre 1995, n. 549,
in grave dissesto finanziario o gravemente deficitarie, gli
artt. 198, 199 comma 1, 200, 201, 204, 206 comma 2, 207, 208, 209,
210, 212 e 213 del r.d. 16 marzo 1942, n. 267 disciplina del
fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa), in contrasto
con gli artt. 3 e 117 della Costituzione;
Sospende i processi riuniti in corso;
Rimette gli atti innanzi alla Corte costituzionale perchè
statuisca in merito alla questione di illegittimità costituzione
come sopra sollevata;
Manda alla cancelleria per la trasmissione della presente
ordinanza, unitamente al fascicolo processuale, alla Corte
costituzionale e per la notifica della detta ordinanza alle parti in
causa e ai presidenti della giunta e del consiglio della Regione
Puglia.
Trani, addì 23 novembre 2005
Il giudice istruttore: Grillo
06C0740