1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 107 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 ottobre 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 ottobre 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sicurezza pubblica - Norme della Regione Veneto - Norme per il riconoscimento e il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato - Riconoscimento della funzione sociale del controllo di vicinato - Interventi per la promozione e il sostegno del controllo di vicinato - Iniziative attuative - Analisi del sistema di controllo di vicinato. - Legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di vicinato nell'ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la promozione della sicurezza e della legalita'), intero testo, e articoli 1; 2, in particolare, commi 2, 3 e 4; 3, in particolare, comma 2, lettera b); 4, comma 1, lettera a); e 5. (19C00324) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2019)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
contro la Regione Veneto, in persona del presidente della giunta
regionale in carica, con sede a Venezia, Palazzo Balbi - Dorsoduro,
3901 - 30123 Venezia per la declaratoria della illegittimità
costituzionale, giusta deliberazione del Consiglio dei ministri
assunta nella seduta del giorno 3 ottobre 2019, della intera legge
della Regione del Veneto 8 agosto 2019, n. 34 - pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione del Veneto n. 89 del 9 agosto 2019
- e, comunque, degli articoli 1, 2 - e, in particolare, dei commi 2,
3 e 4 -, 3 - e, in particolare, del comma 2, lettera b) -, 4, comma
1, lettera a) - e 5.
Premessa.
In data 9 agosto 2019, sul n. 89 del Bollettino ufficiale della
Regione del Veneto, è stata pubblicata la legge regionale 8 agosto
2019, n. 34, intitolata «Norme per il riconoscimento ed il sostegno
della funzione sociale del controllo di vicinato nell'ambito di un
sistema di cooperazione interistituzionale integrata per la
promozione della sicurezza e della legalita'».
L'art. 1 enuncia le finalità della legge stabilendo che «La
Regione del Veneto concorre allo sviluppo della civile e ordinata
convivenza nelle città e nel proprio territorio, promuovendo la
collaborazione fra amministrazioni statali, istituzioni locali e
società civile, nel rispetto delle relative competenze e
responsabilità, al fine di sostenere processi di partecipazione alle
politiche pubbliche per la promozione della sicurezza urbana ed
integrata, di incrementare i livelli di consapevolezza dei cittadini
circa le problematiche del territorio e di favorire la coesione
sociale e solidale.».
Per concorrere al perseguimento di tali finalità la legge
regionale riconosce e sostiene il controllo di vicinato come
strumento di prevenzione finalizzato alla partecipazione della
regione alle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza
urbana ed integrata.
In particolare, l'art. 2, comma 2, della legge definisce
«controllo di vicinato quella forma di cittadinanza attiva che
favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al tema della
sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della qualità
della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale delle
comunità, svolgendo una finzione di osservazione, ascolto e
monitoraggio, quale contributo funzionale all'attività istituzionale
di prevenzione generale e controllo del territorio. Non costituisce
comunque oggetto dell'azione di controllo di vicinato l'assunzione di
iniziative di intervento per la repressione di reati o di altre
condotte a vario titolo sanzionabili, nonchè la definizione di
iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla riservatezza delle
persone».
Il successivo comma 3 dell'art. 2 precisa che «Il controllo di
vicinato si attua attraverso una collaborazione tra enti locali,
Forze dell'ordine, Polizia locale e con l'organizzazione di gruppi di
soggetti residenti nello stesso quartiere o in zone contigue o ivi
esercenti attività economiche, che, in conformità alla presente
legge, integrano l'azione dell'amministrazione locale di appartenenza
per il miglioramento della vivibilità del territorio e dei livelli
di coesione ed inclusione sociale e territoriale»; mentre il comma 4
prevede che «La Giunta regionale del Veneto promuove la stipula di
accordi o protocolli di intesa per il controllo di vicinato con gli
Uffici territoriali di Governo da parte degli enti locali in materia
di tutela dell'ordine e sicurezza pubblica, nei quali vengono
definite e regolate le funzioni svolte da soggetti giuridici aventi
quale propria finalità principale il controllo di vicinato, secondo
la definizione di cui alla presente legge. Ove ricorrano le
condizioni, viene sostenuto il coinvolgimento dei soggetti giuridici
di cui al presente comma, nelle forme previste nei Patti per la
sicurezza urbana, di cui al decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14,
convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 2017, n. 48,
recante «Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle citta'».
L'art. 3 della legge indica gli interventi per la promozione e il
sostegno del controllo di vicinato prevedendo, in particolare, che la
Giunta regionale del Veneto, al fine di favorire la conoscenza, lo
sviluppo e il radicamento nel territorio del controllo di vicinato e
delle relative iniziative, definisce programmi di intervento, tra gli
altri e per quanto qui interessa, nei seguenti ambiti: a) scambio di
conoscenze, informazioni ed esperienze sui diversi fenomeni
partecipativi della cittadinanza alle politiche di sicurezza urbana
ed integrata e sulla loro incidenza sul territorio, anche favorendo
l'attivazione da parte dei comuni di sportelli informativi su ruolo e
funzioni del controllo di vicinato» (comma 2, lettera a)); «b)
attività di ricerca, documentazione, comunicazione ed informazione
circa le azioni realizzate e di analisi sui risultati conseguiti, con
particolare riguardo al livello di impatto sulla sicurezza nel
contesto di riferimento» (comma 2, lettera b)).
Per l'attuazione delle iniziative di promozione e sostegno del
controllo di vicinato l'art. 4, comma 1, lettera a) della legge
prevede, in stretta correlazione con quanto disposto dal già citato
art. 2, comma 4, che la giunta regionale: «a) relativamente
all'iniziativa di cui al comma 2, lettera a) dell'art. 3, si
confronta, senza assunzione di oneri, con gli enti locali e con
soggetti giuridici aventi quale propria finalità statutaria
principale il controllo di vicinato, individuati prioritariamente tra
i gruppi di controllo che collaborano all'attuazione dei protocolli
di intesa tra le amministrazioni comunali e gli Uffici territoriali
di Governo».
L'art. 5, rubricato «Analisi del sistema di controllo di
vicinato», prevede, infine, che «1. La Giunta regionale al fine di
incentivare e sostenere la diffusione del controllo di vicinato,
promuove altresì la creazione di una banca dati, che raccolga le
misure attuative dei protocolli di intesa e dei patti per la
sicurezza urbana sottoscritti nel territorio regionale che prevedano
forme di coinvolgimento di vicinato. Tale banca dati consentirà la
gestione degli elementi informativi sul sistema provenienti dagli
enti locali che svolgono attività di controllo di vicinato; a tal
fine, la Giunta regionale stipula intese con gli enti locali e con i
soggetti istituzionali competenti in materia di ordine e sicurezza
pubblica. 2. La banca dati consentirà la definizione di analisi
sull'evoluzione dell'efficacia del controllo di vicinato e sulla
situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro
impatto sul sistema territoriale».
La legge regionale all'esame - nella sua interezza e, comunque,
con le disposizioni riportate in epigrafe -, se per un verso eccede
l'ambito della competenza legislativa regionale, dall'altro invade
quello attribuito al potere legislativo statale, così impingendo
nella violazione tanto dell'art. 117, comma 2, lettera h) della
Costituzione - che riserva allo Stato la materia dell'«ordine
pubblico e sicurezza» - quanto dell'art. 118, comma 3, della Carta -
che parimenti rimette alla legge statale la disciplina delle forme di
coordinamento fra Stato e regione nella materia de qua -; inoltre, e
nel contempo, intervenendo, come si dirà, sulle attribuzioni di
organi ed uffici statali, viola pure il limite di cui all'art. 117,
comma 2, lettera g) della Costituzione che ancora una volta riserva
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato».
La legge della Regione Veneto n. 34/2019 viene pertanto impugnata
nella sua interezza nonchè quanto alle disposizioni in apice
indicate affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i seguenti

Motivi di diritto

Per comprendere il senso delle censure che si muoveranno alla
legge e alle norme regionali impugnate, appare opportuno ricostruire,
seppure sinteticamente, la cornice normativa all'interno della quale
si colloca la disciplina regionale del controllo di vicinato.
Tale quadro normativo è rappresentato del decreto-legge 20
febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 18
aprile 2017, n. 48, recante «Disposizioni urgenti in materia di
sicurezza delle citta'», il quale, in dichiarata applicazione
dell'art. 118, comma 3, della Costituzione - che, come s'è detto,
rimette alla legge statale la disciplina delle forme di coordinamento
fra Stato e regione nella materia, tra l'altro, di cui alla lettera
h) dell'art. 117, comma 2, Cost.: «ordine pubblico e sicurezza» - ,
ha introdotto misure e strumenti in tema di sicurezza, in particolare
delle città, intesi a sviluppare al massimo grado la collaborazione,
il coordinamento e l'integrazione tra i soggetti istituzionali a
vario titolo interessati (Stato, regioni, province autonome, enti
locali, forze di polizia statali e locali).
A tale scopo il decreto ha individuato, quali settori
d'intervento, da un lato, la sicurezza integrata, dall'altro, la
sicurezza urbana.
1. La sicurezza integrata.
La sicurezza integrata è definita quale «l'insieme degli
interventi assicurati dallo Stato, dalle regioni, dalle Province
autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonchè da altri
soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito
delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e
all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il
benessere delle comunità territoriali» (così l'art. l, comma 2, del
decreto-legge n. 14/2017).
«Ferme restando le competenze esclusive dello Stato in materia di
ordine pubblico e sicurezza», il decreto-legge ha previsto che le
linee generali delle politiche pubbliche per la promozione della
sicurezza integrata sono adottate, su proposta del Ministro
dell'interno, con accordo sancito in sede di Conferenza unificata
Stato-Regioni (accordo in effetti sancito nella seduta del 24 gennaio
2018) (art. 2, comma 1).
Tali linee generali - le quali devono tenere conto della
necessità di migliorare la qualità della vita e del territorio e di
favorire l'inclusione sociale e la riqualificazione socio-culturale
delle aree interessate - (art. 2, comma 1-bis) -, sono rivolte,
prioritariamente, a coordinare, per lo svolgimento di attività di
interesse comune, l'esercizio delle competenze dei soggetti
istituzionali coinvolti, anche con riferimento alla collaborazione
tra le forze di polizia e la polizia locale, nei seguenti settori
d'intervento:
a) scambio informativo tra la polizia locale e le forze di
polizia presenti sul territorio;
b) interconnessione, a livello territoriale, tra le sale
operative della polizia locale e quelle delle forze di polizia,
nonchè regolamentazione dell'utilizzo in comune di sistemi di
sicurezza tecnologica per il controllo delle aree e delle attività
soggette a rischio;
c) aggiornamento professionale integrato per gli operatori
della polizia locale e delle forze di polizia (art. 2, comma 1).
Il successivo art. 3 del decreto ha individuato gli strumenti di
attuazione delle linee generali adottate prevedendo che «lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano possono concludere
specifici accordi per la promozione della sicurezza integrata, anche
diretti a disciplinare gli interventi a sostegno della formazione e
dell'aggiornamento professionale del personale della polizia locale»
(comma 1).
Le regioni e le province autonome, anche sulla base degli accordi
sanciti in sede di Conferenza unificata, possono poi «sostenere,
nell'ambito delle proprie competenze e funzioni, iniziative e
progetti volti ad attuare interventi di promozione della sicurezza
integrata nel territorio di riferimento, ivi inclusa l'adozione di
misure di sostegno finanziario a favore dei comuni maggiormente
interessati da fenomeni di criminalità diffusa» (comma 2).
2. La sicurezza urbana.
La sicurezza urbana è invece intesa quale «bene pubblico che
afferisce alla vivibilità e al decoro delle citta'» da perseguire,
anche attraverso gli interventi sotto descritti, mediante il
prioritario contributo integrato dello Stato, delle regioni, delle
Province autonome di Trento e Bolzano e degli enti locali, «nel
rispetto delle rispettive competente e funzioni» (art. 4, comma 1):
riqualificazione e recupero delle aree o dei siti degradati;
eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione
sociale;
prevenzione della criminalità, in particolare di tipo
predatorio;
promozione della cultura del rispetto della legalità;
affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e
convivenza civile.
In coerenza con le linee generali di cui al punto che precede e
nel rispetto di linee guida adottate, su proposta del Ministro
dell'interno, con accordo raggiunto in sede di Conferenza
Stato-città e autonomie locali - accordo poi sancito nella seduta
del 26 luglio 2018 -, l'art. 5, comma 1, del decreto prevede che il
prefetto e il sindaco possano sottoscrivere patti - definiti Patti
per l'attuazione della sicurezza urbana - con i quali individuare, in
relazione alla specificità dei singoli contesti territoriali,
interventi finalizzati alla:
«a) prevenzione e contrasto dei fenomeni di criminalità
diffusa e predatoria attraverso servizi e interventi di prossimità,
in particolare a vantaggio delle zone maggiormente interessate da
fenomeni di degrado, anche coinvolgendo, mediante appositi accordi,
le reti territoriali di volontari per la tutela e la salvaguardia
dell'arredo urbano, delle aree verdi e dei parchi cittadini e
favorendo l'impiego delle forze di polizia per far fronte ad esigenze
straordinarie di controllo del territorio, nonchè attraverso
l'installazione di sistemi di videosorveglianza;
b) promozione e tutela della legalità, anche mediante mirate
iniziative di dissuasione di ogni forma di condotta illecita,
compresi l'occupazione arbitraria di immobili e lo smercio di beni
contraffatti o falsificati, nonchè la prevenzione di altri fenomeni
che comunque comportino turbativa del libero utilizzo degli spazi
pubblici;
c) promozione del rispetto del decoro urbano, anche
valorizzando forme di collaborazione interistituzionale tra le
amministrazioni competenti, finalizzate a coadiuvare l'ente locale
nell'individuazione di aree urbane su cui insistono plessi scolastici
e sedi universitarie, musei, aree e parchi archeologici, complessi
monumentali o altri istituti e luoghi di cultura o comunque
interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde
pubblico, da sottoporre a particolare tutela ...;
d) promozione dell'inclusione, della protezione e della
solidarietà sociale mediante azioni e progetti per l'eliminazione di
fattori di marginalità, anche valorizzando la collaborazione con
enti o associazioni operanti nel privato sociale, in coerenza con le
finalità del Piano nazionale per la lotta alla povertà e
all'esclusione sociale» (art. 5, comma 2).
In sintesi, il legislatore ha affidato al prefetto e al sindaco,
attraverso la stipulazione di tali patti, l'attuazione sul territorio
- nel rispetto delle linee generali sulla sicurezza integrata e dalle
linee guida sulla sicurezza urbana - dei progetti di sicurezza urbana
aventi gli obiettivi sopra indicati.
Nel concludere la sintetica ricostruzione della disciplina
statale in materia di sicurezza pare opportuno sottolineare come la
stessa sia assolutamente in linea con l'interpretazione dell'art.
118, comma 3, Cost. offerta da codesta ecc.ma Corte la quale è da
tempo costante nell'affermare che «in materia di ordine e sicurezza
pubblica l'ordinamento statale persegue opportune forme di
coordinamento tra Stato ed enti territoriali» (cfr. sentenze n. 105
del 2006 e n. 55 del 2001) o forme di accordi fra gli enti
interessati volti «a migliorare le condizioni di sicurezza dei
cittadini e del territorio» (sentenze n. 105 del 2006 e n. 134 del
2004).
Circostanza che avrebbe dovuto indurre la Regione Veneto ad
astenersi dall'adottare la legge regionale impugnata e
dall'introdurre, con essa, disposizioni che, come si avrà modo di
dimostrare più avanti, invadono apertamente le competenze
legislative esclusive dello Stato.
A - La legge regionale del Veneto n. 34/2019.
Come si evince, all'evidenza, dalla mera lettura delle norme
sopra riprodotte nonchè delle altre da essa recate, la legge della
Regione Veneto n. 34/2019 ha un contenuto omogeneo ed unitario nel
senso che essa - e tutte le disposizioni nelle quali si articola -
detta una disciplina organica ed esaustiva del c.d. controllo di
vicinato.
Per tale ragione - e a prescindere dai vizi di costituzionalità
che inficiano singole disposizioni delle quali si dirà in seguito -,
essa viene impugnata nella sua interezza.
Non ignora questa difesa l'insegnamento di codesta Corte secondo
il quale è inammissibile l'impugnativa di una intera legge «ove ciò
comporti la genericità delle censure» (sentenza n. 195 del 2015) o
«quando le censure adeguatamente motivate riguardino solo singole
disposizioni, mentre quella indirizzata all'intero testo normativo
sia del tutto generica» (sentenze n. 137 del 2019 e n. 64 del 2007).
Cionondimeno, questo patrocinio ritiene che nella fattispecie il
ricorso sia ammissibile proprio perchè l'unitarietà e l'unicità
dell'oggetto e l'organicità ed esaustività della disciplina sono da
tali da rendere incostituzionale l'intera normativa.
Essa, infatti, interviene in materia - l'ordine pubblico e la
sicurezza - in radice preclusa al legislatore regionale dall'art.
117, comma 2, lettera h) Cost., pone regole di coordinamento
interistituzionale in detta materia anch'esse riservate al (solo)
legislatore statale dall'art. 118, comma 3, della Carta e, come se
non bastasse, «dispone» pure delle competenze e delle attribuzioni di
organi ed uffici pubblici statali in violazione della riserva di
legislazione statale ancora una volta stabilita dall'art. 117, comma
2, lettera g) della Costituzione.
Rinviando per più ampi sviluppi a quanto si dirà in prosieguo a
proposito delle singole disposizioni specificamente censurate, preme
in questa sede ribadire, in termini generali, che l'intera materia
della «sicurezza» - a prescindere dalle forme nelle quali essa viene
declinata: sicurezza integrata o sicurezza urbana - forma oggetto, al
pari dell'ordine pubblico, di riserva di legislazione statale (art.
117, comma 2, lettera h) Cost.): tant'è vero che, come pure s'è
detto, del tutto coerentemente la stessa Costituzione riserva allo
Stato la disciplina delle forme di coordinamento dell'attività dei
pubblici poteri - regioni comprese - nella suddetta materia (art.
118, comma 3, Cost.).
E proprio nell'esercizio di queste attribuzioni il legislatore
statale ha provveduto, con il decreto-legge n. 14/2017, non soltanto
a disciplinare la materia ma, in ossequio a quel principio di
reciproco rispetto delle rispettive competenze costantemente ribadito
dallo stesso decreto, a delineare - e a circoscrivere -, con assoluta
precisione, il ruolo dei vari attori istituzionali - e, tra questi, e
in primis, quello delle regioni -, gli ambiti di intervento dell'uno
e dell'altro nonchè le relative modalità.
Quanto alla sicurezza integrata, le competenze delle regioni e
delle province autonome, da esercitarsi nel quadro ed in attuazione
delle linee generali convenute in sede di Conferenza unificata, sono
limitate, essenzialmente su base pattizia - a mezzo di «specifici
accordi» con lo Stato, recita l'art. 3, comma 1, del decreto -, ai
settori d'intervento indicati dal precedente art. 2, settori tra i
quali non figura il controllo di vicinato e che essenzialmente
attengono, per un verso, allo scambio di informazioni e
all'interconnessione, a livello territoriale, tra la polizia locale e
le forze di polizia e, per un altro, all'aggiornamento professionale
dei relativi operatori.
La competenza delle regioni e delle province autonome è poi
estesa, anche sulla base degli accordi di cui sopra, al sostegno -
«nell'ambito delle proprie competenze e funzioni», chiarisce l'art.
3, comma 2, del decreto - di iniziative progettuali volte
all'attuazione di interventi di promozione della sicurezza integrata
nel territorio di riferimento, ivi inclusa l'adozione di misure di
sostegno finanziario a favore dei comuni maggiormente interessati da
fenomeni di criminalità diffusa.
Pare peraltro evidente a chi scrive che le misure di sostegno
delle quali discorre la disposizione, non soltanto debbano di regola
iscriversi anch'esse nel quadro convenzionale che caratterizza
l'intera materia, ma, soprattutto, si risolvano essenzialmente in
interventi amministrativi di supporto - di sostegno, appunto -, prima
di tutto economico - v. il riferimento esplicito alle misure di
sostegno finanziario a favore dei comuni maggiormente interessati da
fenomeni di criminalità diffusa - e, poi, eventualmente logistico e
funzionale, di attività riconducibili alla sicurezza integrata come
definita dall'art. 1 del decreto e, in particolare, ai settori
d'intervento indicati dall'art. 2.
In questa prospettiva, il «sostegno» del quale parla l'art. 3,
comma 2, del decreto-legge n. 14/2017 non può quindi estendersi alla
disciplina legislativa del controllo di vicinato sia perchè questo
è, come s'è detto, estraneo agli anzidetti settori d'intervento sia
perchè una regolamentazione per via legale del fenomeno contrasta,
per il suo carattere autoritativo ed unilaterale, con il modulo
convenzionale che informa l'intera materia sia, infine, perchè la
«legificazione» del controllo di vicinato eccede certamente l'ambito
delle misure di sostegno che, in base alla legge statale ed agli
accordi che sono a questa seguiti, le autonomie locali sono
legittimate ad adottare in un ambito, come s'è detto, per principio
precluso al legislatore regionale.
Considerazioni sostanzialmente analoghe possono svolgersi anche
quanto alla sicurezza urbana, la cui disciplina è essenzialmente
contenuta, come previsto dall'art. 5 del pluricitato decreto-legge,
nei «Patti per l'attuazione della sicurezza urbana» stipulati, nel
rispetto delle linee guida convenute in sede di Conferenza
Stato-città e autonomie locali, tra il prefetto ed il sindaco del
territorio di riferimento.
È ben vero che tra gli obiettivi prioritariamente perseguiti dai
Patti figura anche - art. 5, comma 2, lettera a) in precedenza citato
- la prevenzione ed il contrasto dei fenomeni di criminalità diffusa
e predatoria anche attraverso il coinvolgimento, mediante appositi
accordi, delle reti territoriali di volontari per la tutela e la
salvaguardia dell'arredo urbano, delle aree verdi e dei parchi
cittadini: ma è altrettanto vero che la disposizione intende
riferirsi non già al controllo di vicinato ma, come chiarito
dall'accordo raggiunto in data 26 luglio 2018 in sede di Conferenza
Stato-città e autonomie locali, a figure di volontari già da tempo
previste, disciplinate ed operanti a livello locale.
Nè a diversa conclusione può indurre la circostanza che l'art.
4 del decreto preveda il concorso prioritario - accanto allo Stato e
agli enti locali - delle regioni e delle province autonome nella
realizzazione degli interventi diretti al perseguimento del bene
pubblico sicurezza urbana perchè, anche a questo proposito, può
ripetersi quanto testè osservato in merito al fatto che il principio
del rispetto delle rispettive competenze e funzioni - non a caso
ribadito, in fine, dallo stesso art. 4 del decreto - osta a che le
regioni intervengano in via legislativa su materie che, come quella
della sicurezza, sono ad esse, per principio e norma costituzionale,
assolutamente precluse.
L'intervento regionale non può peraltro essere giustificato
neppure dalla considerazione - che qui si formula per mera
completezza difensiva - che il controllo di vicinato è estraneo alla
materia della sicurezza sia perchè così non è - posto che il
controllo di vicinato è, in sè, strettamente funzionale e
strumentale, attraverso il controllo «sociale» del territorio, al
perseguimento di più elevati livelli di sicurezza - sia perchè lo
stesso legislatore veneto lo considera tale nel momento in cui lo
qualifica espressamente come «strumento di prevenzione ... funzionale
all'attività istituzionale di prevenzione generale e controllo del
territorio» (v. art. 2, commi 1 e 2, legge regionale n. 34/2019) e,
dunque, quale strumento di prevenzione, anche criminale.
In definitiva, il controllo di vicinato avrebbe semmai potuto
trovare riconoscimento e ricevere disciplina nell'ambito degli
accordi e dei patti previsti dalla normativa statale in materia di
sicurezza, nel rispetto delle competenze dei vari soggetti
istituzionali e delle funzioni attribuite ai vari livelli di governo,
all'interno della cornice regolatoria apprestata dallo Stato con il
decreto-legge n. 14/2017 e nel quadro convenzionale ivi previsto.
Quel che è certo è che la Regione Veneto non era invece
legittimata a legiferare in materia, essendo detto coordinamento
riservato alla legislazione statale la quale, con il decreto-legge
più volte citato, ha appunto previsto un complesso di azioni e di
interventi dello Stato, delle regioni, delle province autonome, degli
enti locali e degli altri soggetti istituzionali al fine di
concorrere, secondo le competenze e le funzioni di ciascuno,
all'attuazione di un sistema unitario ed integrato di sicurezza per
il benessere delle comunità locali.
Infine, e come pure s'è detto e come meglio si dirà trattando
delle singole disposizioni, la legge regionale impugnata, attribuendo
compiti ad organi ed apparati statali (v. l'art. 2, commi 3 e 4,
della legge regionale), viola anche l'art. 117, comma 2, lettera g)
della Carta - e la riserva di legislazione statale ivi stabilita in
materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali» - atteso che, come chiarito da codesta
ecc.ma Corte, «le forme di collaborazione e di coordinamento che
coinvolgono compiti e attribuzioni di organi dello Stato non possono
essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle
regioni, nemmeno nell'esercizio della loro potestà legislativa: esse
debbono trovare il loro fondamento e il loro presupposto in leggi
statali che le prevedono o le consentano, o in accordi tra gli enti
interessati» (sentenza n. 134 del 2004).
B - Gli articoli 1, 2 - in particolare, i commi 2, 3 e 4 - e 4, comma
1, lettera a) della legge regionale del Veneto n. 34/2019.
Come s'è detto in narrativa, l'art. 2, comma 2, nel fornire una
definizione del controllo di vicinato quale «forma di cittadinanza
attiva che favorisce lo sviluppo di una cultura di partecipazione al
tema della sicurezza urbana ed integrata per il miglioramento della
qualità della vita e dei livelli di coesione sociale e territoriale
delle comunita'», attribuisce allo stesso «una funzione di
osservazione, ascolto e monitoraggio, quale contributo funzionale
all'attività istituzionale di prevenzione generale e controllo del
territorio».
Al proposito, è di tutta evidenza come la citata disposizione
regionale violi palesemente il riparto di competenze fissato dagli
art. 117, comma 2, lettera h) e 118, comma 3, della Carta
fondamentale che riserva alla potestà legislativa esclusiva statale
tanto la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza quanto la
disciplina di forme di coordinamento fra Stato e regione in detta
materia.
Ed invero, attribuendo al controllo di vicinato la funzione di
contribuire all'attività istituzionale di prevenzione generale dei
fenomeni devianti e di controllo del territorio, la disposizione
impugnata finisce, inevitabilmente, per invadere le cennate
competenze esclusive statali.
Codesta ecc.ma Corte, in una decisione in cui ha ritenuto violata
la competenza statale in materia di «ordine pubblico e sicurezza»,
ha, invero, sottolineato che la disciplina di un'attività, per
quanto connessa al contrasto di fenomeni criminali, può venire
assegnata alla legge regionale se è «tale da poter essere
ricondott[a] a materie o funzioni di spettanza regionale ovvero a
interessi di rilievo regionale» (sentenza n. 35 del 2012, con
richiamo alla sentenza n. 4 del 1991); ed infatti, «[l]a promozione
della legalità, in quanto tesa alla diffusione dei valori di
civiltà e pacifica convivenza su cui si regge la Repubblica, non è
attribuzione monopolistica, nè può divenire oggetto di contesa tra
i distinti livelli di legislazione e di governo», essendo necessario
unicamente che le «misure predisposte a tale scopo nell'esercizio di
una competenza propria della Regione [...] non costituiscano
strumenti di politica criminale; nè, in ogni caso, generino
interferenze, anche potenziali, con la disciplina statale di
prevenzione e repressione dei reati» (sentenza n. 35 del 2012, con
richiamo alle sentenze n. 325 del 2011 e n. 55 del 2001).
Interferenze, non potenziali, bensì reali, sono invece quelle
che la disposizione di cui all'art. 2, comma 2, della legge della
Regione Veneto n. 34/2019 genera all'evidenza nel momento in cui
trasforma il controllo di vicinato in uno strumento di politica
criminale.
Nè vale ad escludere la fondatezza della esposta censura il
fatto che l'art. 1 della legge regionale gravata presti formale
ossequio alle «competenze e responsabilita'» delle amministrazioni
statali o il secondo periodo della disposizione all'esame rechi una
sorta di clausola di salvaguardia con la quale viene precisato che
«Non costituisce comunque oggetto dell'azione di controllo di
vicinato l'assunzione di iniziative di intervento per la repressione
di reati o di altre condotte a vario titolo sanzionabili, nonchè la
definizione di iniziative a qualsivoglia titolo incidenti sulla
riservatezza delle persone».
Al proposito, si evidenzia che la materia dell'ordine e della
sicurezza pubblica attiene non solo alla repressione dei reati
quanto, anche, e forse soprattutto, alla prevenzione degli stessi;
funzione, quest'ultima, che la disposizione impugnata esplicitamente
attribuisce, come più sopra evidenziato, all'attività di controllo
di vicinato.
Il comma 3 dell'art. 2 stabilisce che «Il controllo di vicinato
si attua attraverso una collaborazione tra enti locali, Forze
dell'ordine, Polizia locale e con l'organizzazione di gruppi di
soggetti residenti nello stesso quartiere o in zone contigue o ivi
esercenti attività economiche, che, in conformità alla presente
legge, integrano l'azione dell'amministrazione locale di appartenenza
per il miglioramento della vivibilità del territorio e dei livelli
di coesione ed inclusione sociale e territoriale».
Il comma 4 del medesimo art. 2 prevede poi, come riferito in
narrativa, che «La Giunta regionale del Veneto promuove la stipula di
accordi o protocolli di intesa per il controllo di vicinato con gli
Uffici territoriali di Governo da parte degli enti locali in materia
di tutela dell'ordine e sicurezza pubblica, nei quali vengono
definite e regolate le funzioni svolte da soggetti giuridici aventi
quale propria finalità principale il controllo di vicinato, secondo
la definizione di cui alla presente legge.
Tali disposizioni, oltre a violare anch'essa il riparto di
competenze fissato dall'art. 117, comma 2, lettera h) della Carta
fondamentale - che, come s'è detto, riserva alla potestà
legislativa esclusiva statale la materia dell'ordine pubblico e della
sicurezza -, atteso che richiamano la definizione di controllo di
vicinato di cui all'art. 2, comma 2, della legge regionale, invadono
pure la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali» (art. 117, comma 2, lettera g) della
Costituzione).
Le regioni, infatti, non possono dettare norme che, come quelle
ora gravate, prevedano forme di collaborazione tra le Forze
dell'ordine ed altri soggetti o, anche se al solo fine di
promuoverli, la stipula di accordi dai quali deriveranno obblighi a
carico dei titolari e dei preposti ad organi ed uffici pubblici dello
Stato, quali sono le Prefetture - Uffici territoriali del Governo,
senza con ciò impingere nell'organizzazione amministrativa dello
Stato e dei suoi apparati (per riferimenti in questo senso v. Corte
costituzionale n. 134/2004).
Nè, al fine di escludere la sussistenza di tale violazione,
varrebbe affermare che il comma 4 dell'art. 2 si conclude, prevedendo
che, «Ove ricorrano le condizioni, viene sostenuto il coinvolgimento
dei soggetti giuridici di cui al presente comma, nelle forme previste
nei Patti per la sicurezza urbana, di cui al decreto-legge 20
febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 18
aprile 2017, n. 48, recante «Disposizioni urgenti in materia di
sicurezza delle citta'».
Ed invero, il richiamo alla disciplina statale in materia di
sicurezza integrata e di sicurezza urbana di cui al decreto-legge n.
14/2017 risulta condizionato alla sussistenza di non meglio precisate
«condizioni»: dal che logicamente discende che, in mancanza di tali
condizioni, gli accordi o i protocolli di intesa per il controllo di
vicinato potranno essere stipulati tra gli Uffici territoriali del
Governo e gli enti locali anche in forme diverse dai Patti per
l'attuazione della sicurezza urbana.
La medesima censura di violazione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» (art.
117, comma 2, lettera g) Cost.) vale anche per la disposizione di cui
all'art. 4, comma 1, lettera a), in quanto strettamente correlata a
quella di cui all'art. 2, comma 4; essa prevede, infatti, che per
l'attuazione delle iniziative di promozione e sostegno del controllo
di vicinato, la Giunta regionale: «a) relativamente all'iniziativa di
cui al comma 2, lettera a) dell'art. 3, si confronta, senza
assunzione di oneri, con gli enti locali e con soggetti giuridici
aventi quale propria finalità statutaria principale il controllo di
vicinato, individuati prioritariamente tra i gruppi di controllo che
collaborano all'attuazione dei protocolli di intesa tra le
amministrazioni comunali e gli Uffici territoriali di Governo».
Anche qui si fa riferimento alla stipula di accordi dai quali
deriveranno obblighi a carico dei titolari e dei preposti ad organi
ed uffici pubblici dello Stato, quali sono le Prefetture - Uffici
territoriali del Governo, con una norma regionale che, ancora una
volta, per ciò stesso impinge nell'organizzazione amministrativa
dello Stato e che, comunque, attribuisce rilievo giuridico a soggetti
privati le cui competenze risultano assolutamente generiche e
indefinite.
C - L'art. 3 e, in particolare, il comma 2, lettera b) della legge
regionale del Veneto n. 34/2019.
L'art. 3, comma 2, lettera b) della legge della Regione Veneto n.
34/19 prevede che la Giunta regionale del Veneto, al fine di favorire
la conoscenza, lo sviluppo e il radicamento nel territorio del
controllo di vicinato e delle relative iniziative, definisce
programmi di intervento, tra l'altro, nel seguente ambito: «b)
attività di ricerca, documentazione, comunicazione ed informazione
circa le azioni realizzate e di analisi sui risultati conseguiti, con
particolare riguardo al livello di impatto sulla sicurezza nel
contesto di riferimento».
Anche tale disposizione viola, apertamente, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e
sicurezza di cui all'art. 117, comma 2, lettera h) della Costituzione
atteso che, nel prevedere che i programmi di intervento definiti
dalla Giunta regionale del Veneto riguardino, tra gli altri, anche
l'ambito sopra indicato, essa genera - per usare le parole di codesta
ecc.ma Corte - «interferenze, anche [semplicemente: n.d.r.]
potenziali», sull'attività degli organi statali competenti, quali il
Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno, cui
l'art. 6, comma 1, lettera a) della legge 1° aprile 1981, n. 121 -
«Nuovo ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza» -
demanda l'analisi strategica interforze dei fenomeni criminali ai
fini del supporto dell'Autorità nazionale di pubblica sicurezza.
La norma regionale che qui si censura rischia dunque di
compromettere quelle funzioni primariamente dirette a tutelare «beni
fondamentali, quali l'integrità fisica o psichica delle persone, la
sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume prioritaria
importanza per l'esistenza stessa dell'ordinamento» (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 105 del 2006, con richiamo a sentenza n.
290 del 2001) che costituiscono l'essenza stessa della materia
dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Ne, al fine di sottrarre la disposizione alla esposta censura,
varrebbe sminuirne la portata attribuendole il solo e semplice scopo
di formare culturalmente le coscienze degli operatori o dei cittadini
che fruiscono degli eventuali servizi, atteso che tale
interpretazione riduttiva è recisamente esclusa dal significato
letterale, particolarmente chiaro, della norma.
D - L'art. 5 della legge regionale del Veneto n. 34/2019.
L'art. 5, rubricato «Analisi del sistema di controllo di
vicinato», prevede, infine, che «1. La Giunta regionale al fine di
incentivare e sostenere la diffusione del controllo di vicinato,
promuove altresì la creazione di una banca dati, che raccolga le
misure attuative dei protocolli di intesa e dei patti per la sicure
sottoscritti nel territorio regionale che prevedano forme di
coinvolgimento di vicinato. Tale banca dati consentirà la gestione
degli elementi informativi sul sistema provenienti dagli enti locali
che svolgono attività di controllo di vicinato; a tal fine, la
Giunta regionale stipula intese con gli enti locali e con i soggetti
istituzionali competenti in materia di ordine e sicurezza pubblica.
2. La banca dati consentirà la definizione di analisi
sull'evoluzione dell'efficacia del controllo di vicinato e sulla
situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro
impatto sul sistema territoriale.».
Anche tale disposizione viola, in modo evidente, il riparto di
competenze fissato dall'art. 117, comma 2, lettera h) della Carta
fondamentale che riserva alla potestà legislativa esclusiva statale
la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Essa, infatti, determina una sovrapposizione o, comunque, una
interferenza con le banche dati formate e tenute dal Centro
elaborazione dati (CED) interforze istituito presso il Dipartimento
della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno ai sensi
dell'art. 7, comma 1, della legge n. 121/1981 per la raccolta di
informazioni e dati provenienti dalle Forze di polizia finalizzate
all'attività di analisi, classificazione e valutazione delle
informazioni in materia di prevenzione e repressione dei reati e di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
La norma regionale promuove infatti la costituzione, da parte
della Giunta regionale, di una «banca dati» parallela, alimentata
dagli elementi informativi forniti da enti locali che svolgono
attività di controllo di vicinato, suscettibile, ancora una volta,
di interferire con l'attività degli organi statali competenti.
In base al comma 2 dell'art. 5 della legge regionale n. 34/2019
la «banca dati» regionale dovrebbe assolvere anche all'ulteriore
funzione di consentire «la definizione di analisi ... sulla
situazione concernente le potenziali tipologie di reati ed il loro
impatto sul sistema territoriale».
In tal modo, però, la disposizione regionale invade, in modo
eclatante, la competenza esclusiva dello Stato in tema di prevenzione
dei reati e si discosta, peraltro, da altre esperienze regionali che,
nel rispetto del riparto di competenze fissato dalla Costituzione e
dalle leggi ordinarie, hanno, invero, previsto la mera possibilità
per le polizie locali di collegarsi alla banca dati del CED
interforze.
Nè, al fine di escludere il rischio di una sovrapposizione o di
un'interferenza della banca dati regionale con le banche dati formate
dal CED interforze, varrebbe opporre che la banca dati regionale ha
il solo scopo di monitorare le attività amministrative svolte dagli
enti locali in attuazione dei protocolli di intesa e dei patti per la
sicurezza e di verificarne gli effetti: tale interpretazione
riduttiva risulta, infatti, smentita, all'evidenza, dal chiaro tenore
letterale della disposizione regionale che, come s'è detto,
attribuisce alla banca dati, tra le altre, la funzione di consentire
analisi «sulla situazione concernente le potenziali tipologie di
reati ed il loro impatto sul sistema territoriale.».
Si evidenzia, inoltre, che le già richiamate linee-guida di cui
all'accordo sancito in sede di Conferenza unificata prevedono (gia')
espressamente la possibilità di costituire, nei comuni sedi di
circoscrizioni di decentramento amministrativo di cui all'art. 17 del
T.U.E.L. - decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 - appositi
Tavoli di Osservazione (TdO), regolamentati nei Patti per la
sicurezza, coordinati da dirigenti delle Prefetture e composti dai
presidenti delle circoscrizioni e dai responsabili delle
articolazioni delle Forze di polizia e delle polizie locali. La
finalità dei predetti tavoli è appunto l'individuazione di azioni
di prevenzione e di contrasto da porre in essere con le risorse
disponibili, anche attraverso momenti di confronto con i comitati
civici e gli altri soggetti esponenziali degli interessi e dei
bisogni delle "realtà di quartiere».
Tale funzione, di carattere preventivo e propositivo, dei Tavoli
di osservazione, nei quali trovano adeguata espressione anche le
istanze espresse da gruppi di privati, dimostra, ove ve ne fosse
ancora bisogno, che la costituzione di un'ulteriore banca dati per
l'analisi di fenomeni criminali, oltre a tradursi nella invasione, da
parte della Regione Veneto, della competenza esclusiva dello Stato in
materia di ordine pubblico e sicurezza, risulta, nei fatti, del tutto
superflua.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati
ed illustrati, l'intera legge della Regione del Veneto 8 agosto 2019,
n. 34 - pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione del Veneto
n. 89 del 9 agosto 2019 - o, quantomeno, gli articoli 1, 2 - in
particolare, i commi 2, 3 e 4 -, 3 - in particolare, il comma 2,
lettera b) -, 4 - comma 1, lettera a) - e 5.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 3 ottobre 2019,
della determinazione di impugnare la legge della Regione del Veneto 8
agosto 2019, n. 34 secondo i termini e per le motivazioni di cui alla
allegata relazione del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie;
2. copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione del Veneto n. 89 del 9 agosto
2019.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 7 ottobre 2019

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Mariani