1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 229 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 dicembre 2008
Ordinanza del 5 gennaio 2009 emessa dal Tribunale di Sanremo sul ricorso proposto da Living Garden S.r.l. contro Comune di Sanremo ed altre. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Criteri per la determinazione dei canoni annui per concessioni rilasciate o rinnovate con finalita' turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei per i quali si applicano le disposizioni relative alle utilizzazioni del demanio marittimo - Disciplina delle concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime - Applicazione, a decorrere dal 1° gennaio 2007, per le pertinenze destinate ad attivita' commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, di un canone risultante dalla riduzione percentuale di un importo ottenuto attraverso la moltiplicazione della superficie complessiva del manufatto per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi indicati dall'Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento, e per un coefficiente pari a 6,5 - Ricorso cautelare di societa' concessionaria di area demaniale avverso nota comunale recante la determinazione del maggior canone dovuto per l'anno 2007 in applicazione dei suddetti criteri di calcolo - Irragionevolezza - Contraddittorieta' rispetto ad altri interventi legislativi in materia di concessioni turistico-balneari - Ingiustificata commisurazione del canone demaniale ai valori di mercato - Violazione del principio di uguaglianza, avuto riguardo al deteriore trattamento riservato alle pertinenze adibite alle specifiche destinazioni indicate dalla legge, nonche' all'assoggettamento a diverso canone demaniale di pertinenze di identico valore - Incidenza sul principio di capacita' contributiva - Lesione del canone di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 251. - Costituzione, artt. 3, 53 e 97. (009C0565) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-2009)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso per l'adozione
di misura cautelare ex art. 700 c.p.c. intesa ad inibire il pagamento
del canone demaniale marittimo di cui alla richiesta del Comune di
Sanremo 10 ottobre 2007 n. 53984 proposto dalla S.r.l. Living Gar
Den, in persona del legale rappresentante sig. Stefano Battagli,
assistito e rappresentato dagli avv. prof. Lorenzo Acquarone, prof.
Giovanni Acquarone, Francesco Massa e Filiberto Viani ed
elettivamente domiciliata in Sanremo, via A. Manzoni n. 61, presso lo
studio di quest'ultimo;
Contro il Comune di Sanremo, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Borea; l'Agenzia del Demanio
- filiale Liguria, corrente in Genova, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dalla Avvocatura
dello Stato di Genova, l'Agenzia delle Entrate - Direzione regionale
della Liguria, corrente in Genova, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dalla Avvocatura
dello Stato di Genova;
La Regione Liguria, con sede in Genova, in persona del Presidente
in carica.
Il Tribunale in composizione monocratica in persona del giudice
unico designato dott. Gianfranco Boccalatte;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sanremo,
dell'Agenzia del Demanio, dell'Agenzia delle Entrate;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi nell'udienza del 23 luglio 2008 l'avv. prof. Lorenzo
Acquarone per la società ricorrente, l'avv. Antonio Borea per il
Comune di Sanremo;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.
I n f a t t o
La S.r.l. Living Garden è titolare di una concessione demaniale
marittima per la occupazione e la conduzione di un bar gelateria su
un'area demaniale di complessivi mq. 922, comprendenti un'area
scoperta di mq. 259, un'area coperta con opere di facile rimozione di
mq. 46, un'area coperta con impianti di difficile rimozione di mq.
142 ed una pertinenza demaniale di circa mq. 475 (costituita da un
fabbricato incamerato).
Per l'intero compendio immobiliare la società ha pagato negli
anni passati un canone poco superiore ad € 2.500,00, periodicamente
aggiornato nella misura indicata con appositi decreti ministeriali.
Per l'anno 2007, ha corrisposto, come richiesto dal Comune di
Sanremo con nota 12 giugno 2007, un canone di € 2.663,09, oltre
all'addizionale regionale del 10% (per un totale di € 2.929,40).
Espone la società ricorrente che la legge finanziaria 2007 ha
introdotto nuovi criteri di calcolo dei canoni demaniali, quanto meno
per le cosiddette pertinenze demaniali, determinando spropositati
aumenti dei canoni, addirittura superiori alla misura del 300%, già
prevista dal d.l. n. 269/2003, convertito nella legge n. 326/2003 e
successivamente abrogato proprio per eccessiva onerosità.
Il comma 251 della finanziaria 2007, in particolare, ha stabilito
che per le concessioni comprensive di pertinenze demaniali marittime
(gli immobili incamerati al demanio marittimo ex art. 29 reg. cod.
nav.) «destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di
produzione di beni e servizi il canone è determinato moltiplicando
la superficie complessiva del manufatto per la media dei valori
mensili unitari minimi e massimi indicati dall'Osservatorio del
mercato immobiliare per la zona di riferimento».
Secondo la nuova disposizione normativa il valore così ottenuto
deve essere moltiplicato per il coefficiente 6,5 e poi ridotto
percentualmente a seconda delle dimensioni della pertinenza (il
valore diminuisce con l'aumentare delle dimensioni).
Con l'impugnato provvedimento, in epigrafe indicato, il Comune di
Sanremo, in applicazione delle nuove disposizioni della legge
finanziaria 2007, ha ricalcolato il canone 2007 che è risultato
ammontante a € 41.878,92 ovvero ad una misura di oltre quindici volte
superiore a quella dovuta e regolarmente corrisposta in precedenza.
In tale situazione la società Living Garden si è rivolta al
Tribunale di Sanremo chiedendo l'adozione di una misura cautelare in
grado di ricondurre il canone demaniale all'importo quantificato con
la precedente nota comunale 12 giugno 2007 o comunque ad un importo
«più ragionevole» tale da consentire la prosecuzione dell'attività.
Con atto depositato la Società ricorrente ha dedotto
innanzitutto la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma
251, legge 27 dicembre 2006, n. 296, per difetto di presupposto,
esponendo che la pertinenza demaniale in concessione alla società
Living Garden non sarebbe compresa in alcuna delle categorie di
destinazione soggette al disposto aumento, trattandosi di un
fabbricato destinato ad attività di bar gelateria.
In subordine a sostegno del ricorso è stata dedotta
l'illegittimità costituzionale del medesimo articolo 1, comma 251
della legge n. 296/2007, che ne costituisce presupposto normativo, in
quanto il criterio innovativo di quantificazione del canone demaniale
marittimo violerebbe gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale viene dedotta in particolare
sotto i seguenti profili:
a) Violazione dell'art. 3 sotto il profilo
dell'irragionevolezza e del principio di uguaglianza. Si sostiene in
particolare che la censurata norma, partendo dai valori medi indicati
dall'Osservatorio del mercato Immobiliare presso l'Agenzia del
territorio e quindi equiparando di fatto il canone demaniale relativo
all'uso delle «pertinenze demaniali» al valore degli affitti nel
libero mercato, avrebbe irragionevolmente equiparato gli immobili
demaniali agli immobili di proprietà privata, omettendo di
considerare che si tratta di categorie di beni soggette ad una
diversa disciplina giuridica (si espone in particolare che il
concessionario demaniale è soggetto al pagamento dell'ICI, non ha
alcuna garanzia di durata nel tempo del rapporto, è soggetto
all'obbligo di manutenzione anche straordinaria dell'immobile ed
all'obbligo di assicurazione dell'immobile per il valore commerciale)
che non può non riflettersi sul corrispettivo per l'utilizzazione.
Viene inoltre evidenziato che la disparità di trattamento
sussiste anche nell'ambito della stessa categoria delle pertinenze
demaniali posto che solo alcune pertinenze (immobili commerciali e
per la produzione di beni e servizi) sono assoggettate al nuovo
criterio di determinazione del canone commisurato al valore di
mercato mentre altre (quali le civili abitazioni) risultano soggette
al criterio previgente.
Si osserva, infine, che un ulteriore profilo di disparità deriva
dal fatto che il riferimento ai valori medi individuati dall'OMI
determina un diverso canone per pertinenze di identico valore (ad.
esempio: immobili sullo stesso lungomare ma ricadenti nel territorio
di comuni confinanti di diverso rilevo turistico, si pensi alla
diversità dei comuni situati sul litorale ligure quali Sanremo e
Taggia o Ospedaletti).
b) Violazione dell'art. 41 della Costituzione sotto il
profilo della violazione del principio di libertà di impresa. Si
sostiene che l'incremento del canone (non riversabile se non in
minima parte sulla tariffe praticate alla clientela) potrebbe
determinare l'estromissione dal mercato di alcune imprese.
c) Violazione dell'art. 97 della Cost. ed in particolare
violazione del principio di buona amministrazione. Si espone che il
nuovo criterio di calcolo del canone demaniale ha di fatto violato
l'affidamento ingenerato nei concessionari da una disciplina
consolidata nel tempo.
I n d i r i t t o
In via preliminare il tribunale non ritiene, allo stato, fondato
il primo motivo di ricorso con il quale la ricorrente ha censurato il
provvedimento impugnato sotto il profilo della violazione e falsa
applicazione dell'art. 1, comma 251, della legge n. 296 del 2006,
asserendo che gli esercizi di ristorazione e somministrazione di
alimenti e bevande dovrebbero avere distinta regolamentazione quanto
alla determinazione dei canoni demaniali rispetto alle attività
commerciali, terziario-direzionali e di produzioni di beni e servizi.
Ad avviso del tribunale il testo novellato del citato art. 1
impedisce di operare la citata distinzione, talchè anche gli
esercizi di ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande
rientrano nell'ampia nozione di attività commerciali.
Per contro il tribunale ritiene rilevante ai fini del decidere e
non manifestamente infondata la sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Per quanto concerne la rilevanza, essa è in re ipsa posto che il
provvedimento impugnato costituisce pedissequa applicazione delle
nuove norme che regolano i contestati canoni demaniali.
Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza va osservato
che, come è stato ripetutamente affermato dalla Corte
costituzionale, il legislatore ha, anche nei confronti della
disciplina dei rapporti giuridici di durata, ampia discrezionalità
nell'emanare norme modificatrici ma tale discrezionalità è
censurabile allorquando emergano profili di manifesta
irragionevolezza tali da ledere il buon andamento della pubblica
amministrazione o da determinare situazioni di disuguaglianza.
A tale proposito nel caso di specie la lesione del principio di
ragionevolezza e di uguaglianza potrebbe ravvisarsi perchè le nuove
norme determinano immotivate discriminazioni all'interno della
medesima categoria delle pertinenze demaniali, assoggettando al nuovo
criterio solo le pertinenze adibite a specifiche destinazioni ben
indicate («attività commerciali, terziario direzionali e di
produzioni di beni e servizi») mentre le altre pertinenze restano
soggette al criterio, più favorevole, previdente.
Il criterio introdotto, inoltre, oltre che discriminatorio appare
in netta contraddizione con i provvedimenti legislativi che proprio
al fine di ricondurre il canone ad una misura equa e ragionevole
avevano in un primo tempo rinviato l'entrata in vigore
dell'incremento del canone del 300% previsto dalla legge n. 326/2003
per le concessioni turistico-balneari e quindi successivamente
abrogato le stesse norme che lo avevano istituito.
In proposito, come ha giustamente ricordato la difesa della
società ricorrente, la Corte costituzionale, pur ammettendo che «non
è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
vengono a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia
costituito da diritti soggetti perfetti» ha però precisato che
l'unica condizione essenziale è che «tali disposizioni non
trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando l'affidamento
del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello stato di diritto» (Corte cost. 7 luglio 2005, n.
264).
La non manifesta infondatezza dei prospettati motivi di
violazione del principio di eguaglianza per irragionevole disparità
di trattamento comporta altresì la declaratoria della non manifesta
infondatezza dei dubbi di costituzionalità in ordine alla lesione
del canone di buon andamento dell'amministrazione (art. 97).
Sotto ulteriore profilo non paiono infondate le censure sollevate
in ordine al fatto che il canone demaniale non sia predeterminato con
atto legislativo, ma rimesso alle valutazioni dell'O.M.I. -
Osservatorio del mercato immobiliare - per loro natura non soggette a
predeterminati criteri normativi, così violando il principio
costituzionale di capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost.
In particolare appaiono degne di particolare considerazione le
censure della società ricorrente in ordine alle quali l'importo del
canone delle pertinenze, per il fatto di essere calcolato partendo
dai valori medi indicati dall'OMI (e quindi dai valori effettivi di
mercato degli immobili), è di fatto equiparato al valore di mercato
della locazione di un corrispondente immobile di proprietà privata.
Il che non pare ragionevole e conforme ai principi discendenti
dall'art. 3 Cost., sussistendo plurimi motivi che impediscono di
commisurare il canone demaniale (tra l'altro solo con riguardo ad una
parte di una sola categoria - le pertinenze demaniali - di beni
demaniali marittimi) ai valori di mercato.
Ha rilevato correttamente la difesa della società ricorrente che
il concessionario demaniale, oltre al fatto di non poter disporre
dell'immobile (per natura incommerciabile e dunque fuori mercato), è
pesantemente svantaggiato rispetto al conduttore di immobili privati,
e ciò in quanto:
è soggetto al pagamento integrale dell'I.C.I. (in ossequio a
quanto disposto dall'art. 3, comma 2, d.lgs. n. 504/1992 come
integrato dall'art. 18, comma 3, legge n. 388/2000);
non ha garanzie di durata del rapporto che è soggetto a
risoluzione in qualsiasi momento, senza necessità di giusta causa ma
per ragioni di interesse pubblico difficilmente sindacabili («a
giudizio discrezionale dell'Amministrazione marittima»: art. 42 cod.
nav.);
è soggetto all'obbligo di manutenzione anche straordinaria
dell'immobile demaniale e secondo le previsioni censurate
(diversamente dal regime previgente) senza che le spese e gli
investimenti sostenuti possano essere tenuti in considerazione al
fine della determinazione del canone;
è soggetto alla assicurazione obbligatoria dell'immobile per
il valore commerciale ed al versamento di una cauzione maggiore di
quella richiesta all'«inquilino» (tre mensilità invece di due).
Ed è proprio in considerazione di tali elementi che i canoni
demaniali sono risultati sempre inferiori ai canoni di locazione
degli immobili di proprietà privata, in applicazione del principio
di eguaglianza che non consente di equiparare posizioni differenti.
Rilevante e non manifestamente infondata appare infine la censura
di incostituzionalità delle nuove norme regolatrici dei canoni
demaniali laddove le stesse, imponendo di far riferimento ai valori
medi individuati dall'O.M.I. per ciascun Comune, assoggettano del
tutto illogicamente a diverso canone demaniale «pertinenze» di
identico valore: si pensi ad immobili su aree confinanti di uno
stesso lungomare ricadenti però nel territorio di comuni diversi
aventi diverso valore immobiliare medio.
Tanto premesso, ritenendo non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dedotte dalla società
ricorrente, il tribunale intende sollevare - con riferimento agli
artt. 3, 53 e 97 Cost. - la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 251, legge 27 dicembre 2006, n. 296, nella parte
in cui prevede un immotivato incremento (di oltre il 300%) del canone
demaniale delle pertinenze demaniali.

P. Q. M.
Previa declaratoria di infondatezza del vizio dedotto con il
primo motivo del ricorso, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 251, legge 27 dicembre 2006, n. 296, sollevata con il secondo
motivo, nei termini sopra indicati;
Conseguentemente solleva la questione di legittimità
costituzionale delle norme citate per violazione degli artt. 3, 53 e
97 Cost.;
Sospende il presente giudizio in corso ed ordina la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Rinvia la trattazione della domanda principale introdotta col
ricorso ex art. 700 c.p.c. alla prima udienza utile successiva alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed alle autorità destinatarie
normativamente del provvedimento;
Ordina alla Autorità amministrativa competente di eseguire il
disposto della presente ordinanza.
Così deciso in Sanremo, il 31 dicembre 2008.
Il giudice unico: Boccalatte