1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 2-4-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 SENTENZA 24 - 28 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Universita' - Ricercatori e professori universitari - Imposizione di vincoli e limiti alle assunzioni. - Decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualita' del sistema universitario e della ricerca), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1, art. 1, commi 1 e 3. - (T-140060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 2-4-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e
3, del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti
per il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la
qualità del sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con
ordinanza del 28 marzo 2012 e dal Consiglio di Stato con ordinanze
del 22 novembre 2012 e del 23 gennaio 2013, iscritte rispettivamente
al n. 134 del registro ordinanze 2012 e ai numeri 42 e 58 del
registro ordinanze 2013, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2012 e numeri 11 e
13, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di P.L. e di P.M., nonchè gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 e nella camera
di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice relatore Alessandro
Criscuolo;
uditi gli avvocati Gennaro Notarnicola e Pietro Paolo Lettieri
per P.L., Angelo Clarizia per P.M. e l'avvocato dello Stato Ettore
Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con ordinanza
del 22 novembre 2012 (r.o. n. 42 del 2013), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del
sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n. 1
- nel testo ante modifica, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lettera
b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina per la
programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di
bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega
prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n.
240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1,
lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi
stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5].
1.1.- Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciare su
un ricorso in appello proposto dalla professoressa P.M. nei confronti
del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
nonchè della Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro,
avverso la sentenza del Tribunale amministrativo per il Lazio (d'ora
in avanti TAR) del 22 febbraio 2011, n. 1775.
Al riguardo espone che - come riferito dall'appellante - la
prof.ssa P.M., nel corso del 2008, aveva partecipato alla procedura
di valutazione comparativa indetta dalla citata università, per la
copertura di un posto di professore ordinario presso la facoltà di
giurisprudenza - settore scientifico-disciplinare Ius/14 (Diritto
dell'Unione europea), ed era stata dichiarata idonea all'esito della
relativa procedura; che quest'ultima era stata indetta dalla medesima
università presso cui ella già prestava servizio in qualità di
professore associato nel medesimo settore scientifico-disciplinare;
che, con delibera in data 24 novembre 2010, il Consiglio della
facoltà di giurisprudenza, considerate le esigenze
didattico-scientifiche della facoltà stessa, aveva deliberato di
chiamare la docente a ricoprire il posto di ruolo di prima fascia per
il menzionato settore scientifico-disciplinare Ius/14; che
l'Università non aveva assunto l'appellante come professore di prima
fascia nell'insegnamento da lei già ricoperto in qualità di
professore associato; che ella aveva rivolto formale richiesta alla
detta Università, al fine di essere nominata e immessa in ruolo, ma
il Rettore aveva respinto l'istanza, in asserita ottemperanza al
disposto della circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (emanata
in applicazione del d.l. n. 180 del 2008), in quanto l'Università in
questione non sarebbe stata legittimata a procedere all'assunzione
sulla base della propria dotazione di posti in organico.
Il rimettente ricorda che la circolare ministeriale menzionata,
nell'attuare il disposto dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, si è
soffermata, in particolare, sul contenuto degli obblighi ricadenti
sulle università cosiddette "virtuose" (ossia sugli atenei che, al
pari di quello catanzarese, non abbiano superato, per quanto riguarda
le spese fisse e obbligatorie relative al personale di ruolo, il
limite parametrico di cui all'art. 51, comma 4, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, recante «Misure per la stabilizzazione della
finanza pubblica», pari al novanta per cento dei trasferimenti
statali sul fondo per il finanziamento ordinario), stabilendo le
modalità concrete con cui determinare il limite di spesa fissato per
procedere alle nuove assunzioni di personale (in base all'art. 1,
comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, tale limite è fissato in una
soglia di spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al
personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio
nell'anno precedente).
Il Consiglio di Stato riferisce, altresì, che il provvedimento
rettorale di cui sopra era stato impugnato dalla prof.ssa P.M.
dinanzi al TAR del Lazio che, dopo avere accolto l'istanza di
sospensione cautelare dell'atto impugnato, aveva respinto nel merito
il ricorso; ed aggiunge che la sentenza in questione è stata
impugnata in sede di appello dalla prof.ssa P.M. la quale ne ha
chiesto la riforma articolando i seguenti motivi: 1) violazione e
falsa applicazione dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009; 2) motivazione illogica
e contraddittoria; 3) illegittimità dei provvedimenti impugnati in
primo grado per illegittimità derivata dall'art. 1, comma 3, del
d.l. n. 180 del 2008, stante la violazione degli artt. 3, 33 e 97
Cost.
Con riguardo al motivo sub 1), secondo l'appellante, il TAR
avrebbe dovuto rilevare l'illegittimità delle previsioni di cui alla
circolare ministeriale 27 marzo 2009, la quale avrebbe erroneamente
desunto dalle disposizioni del d.l. n. 180 del 2008 un divieto di
assunzione. In particolare, ad avviso della docente, qualora si
ammettesse - come ritenuto dal TAR - che la citata circolare
ministeriale sia conforme alle previsioni di legge e che a
quest'ultima sia effettivamente riferibile il divieto di assunzione a
lei opposto, ne conseguirebbero effetti «illogici e irragionevoli»,
tali da palesare l'implausibilità della proposta ricostruzione
interpretativa. La lettura del pertinente quadro legislativo offerta
dal Tribunale sarebbe erronea, in quanto comporterebbe che, mentre
alle università caratterizzate da una deteriore situazione
finanziaria sarebbe, comunque, consentito procedere ad assunzioni dei
professori associati (recte: ricercatori) risultati vincitori di
concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione - senza il rispetto di alcuna percentuale e con il solo
limite del non aggravio di spesa - al contrario, la medesima facoltà
sarebbe preclusa alle università cosiddette "virtuose", anche nelle
ipotesi in cui ciò non determini alcun aggravio di spesa.
Sotto tale aspetto, il Tribunale non avrebbe tenuto adeguatamente
conto del fatto che l'assunzione dell'appellante non avrebbe
determinato alcun aggravio di spesa a carico dell'Università degli
Studi "Magna Graecia", in considerazione del fatto che: a) essa già
prestava servizio presso quell'ateneo in qualità di professore
associato; b) gli oneri complessivi connessi allo status di
professore associato con alcuni anni di anzianità di servizio erano
addirittura superiori a quelli che sarebbero stati connessi
all'immissione in servizio in qualità di professore ordinario.
Inoltre, il TAR non avrebbe considerato che, nel caso in esame, i
divieti e i limiti alle nuove assunzioni non potevano trovare
applicazione dato che l'appellante già prestava servizio presso
l'ateneo catanzarese, con la conseguenza che il passaggio alla
qualifica di professore ordinario costituiva un mero passaggio di
livello e, in quanto tale, inidoneo a determinare l'instaurazione di
un nuovo rapporto d'impiego.
Con riguardo al motivo di appello sub 2), in via subordinata
rispetto alle argomentazioni sub 1) e per l'ipotesi in cui l'art. 1,
comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, sia effettivamente da interpretare
nel senso che per le università ivi contemplate il legislatore
avrebbe inteso fissare un generalizzato limite alle assunzioni, senza
riconoscere le deroghe ammesse nel caso delle università "non
virtuose", l'appellante ha chiesto che il Collegio sollevi questione
di legittimità costituzionale in ordine alle previsioni di legge
ostative alla sua effettiva immissione in servizio, per violazione
degli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il rimettente riferisce che si sono costituiti in giudizio il
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca nonchè
l'Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro, chiedendo il
rigetto dell'appello; che, con ordinanza n. 1333 del 2012, è stata
accolta l'istanza di sospensione cautelare degli effetti della
sentenza appellata; che, alla pubblica udienza del 3 luglio 2012, il
ricorso è stato trattenuto in decisione.
1.2.- Il Consiglio di Stato ritiene che, ai fini della decisione,
risulti necessario esaminare le deduzioni dell'appellante sulla
legittimità costituzionale delle previsioni di cui ai commi 1 e 3
dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
Il collegio, nel riportare il contenuto dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, poi convertito (nella formulazione, rilevante
ai fini del giudizio, anteriore alle modifiche di cui al comma 1,
lettera b, dell'art. 11 del d.lgs. n. 49 del 2012), pone in evidenza
come la disposizione in esame imponesse un generale divieto di
procedere a nuove assunzioni nei confronti delle università
cosiddette "non virtuose", le quali avessero superato, per quanto
riguarda le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo, il
limite parametrico di cui all'art. 51, comma 4, della legge n. 449
del 1997. Il rimettente sottolinea che, in sede di conversione, la
rigidità del vincolo in questione era stata attenuata, prevedendo
per le medesime università la possibilità di completare le
assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al
decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per
assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2007-2008 ed in
materia di concorsi per ricercatori universitari), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176, e di
cui al decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97 (Disposizioni urgenti in
materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione
della spesa pubblica, nonchè in materia fiscale e di proroga di
termini), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 2 agosto 2008, n. 129, a condizione che l'attenuazione del
vincolo avvenisse «senza oneri aggiuntivi a carico della finanza
pubblica».
Il rimettente, nel riportare, altresì, il contenuto del comma 3
del citato art. 1 (la cui formulazione non è stata modificata nel
corso del tempo), pone in rilievo come la disposizione in questione
stabilisca nei confronti degli atenei "virtuosi" - quale quello
appellato e i cui effetti sono limitati al triennio 2009-2011 - non
già un divieto assoluto di procedere a nuove assunzioni, ma la
possibilità di nuove assunzioni limitata a un contingente
numericamente tale da produrre una spesa non superiore al cinquanta
per cento di quella relativa personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente.
Il rimettente evidenzia come il comma 3 del citato art. 1 non
preveda alcuna clausola di salvaguardia diretta a favorire il
completamento delle procedure concorsuali in atto, sia pure ad
invarianza di spesa.
Ad avviso del collegio, non sarebbero manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, per la
parte in cui prevede che le università "virtuose" siano astrette in
modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per cento del costo
connesso alle cessazioni di personale verificatesi nell'anno
precedente, senza che alle stesse sia riconosciuta la possibilità di
accedere ad una clausola di salvaguardia - quale quella volta al
completamento delle procedure concorsuali in atto - neppure nel caso
in cui ciò si renda possibile «senza oneri aggiuntivi a carico della
finanza pubblica».
1.3.- In punto di rilevanza, il Consiglio di Stato osserva che
l'oggetto principale dell'impugnativa è rappresentato dalla
circolare ministeriale 27 marzo 2009, n. 478, la quale,
nell'interpretare le previsioni dettate dall'art. 1 del d.l. n. 180
del 2008, poi convertito, ha concluso nel senso che il nuovo regime
impediva l'assunzione del docente universitario in ipotesi quale
quella di interesse della ricorrente.
Ad avviso del giudice a quo, la circolare in questione -
nell'escludere la possibilità di procedere all'assunzione
dell'appellante - avrebbe correttamente interpretato le disposizioni
di legge della cui legittimità costituzionale si dubita, per cui
l'impedimento all'assunzione deriverebbe in via immediata dall'art. 1
del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, e
l'appellante avrebbe potuto in concreto aspirare all'assunzione solo
in assenza (o previa rimozione) della richiamata disciplina primaria.
In particolare, il rimettente deduce che la circolare impugnata,
laddove non tiene in considerazione il fatto che l'assunzione non
avrebbe determinato alcun aggravio di spesa - ma, al contrario,
avrebbe prodotto nell'immediato un risparmio - avrebbe attuato in
modo coerente il paradigma legislativo di riferimento, il quale non
consente di declinare in modo differenziato il divieto a seconda
dell'eventuale risparmio connesso alla singola assunzione. Al
riguardo, il collegio sottolinea come il comma 3 dell'art. 1 del d.l.
n. 180 del 2008, poi convertito, faccia scattare in modo
sostanzialmente automatico il divieto di procedere a nuove assunzioni
non appena risulti superato il parametro della spesa, pari al
cinquanta per cento di quella del personale a tempo indeterminato
complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente. La
medesima disposizione, quindi, non consentirebbe di tenere in
considerazione i maggiori o minori oneri conseguenti alle ulteriori
assunzioni, una volta che il richiamato parametro risulti superato.
Il collegio ritiene, altresì, la circolare impugnata conforme al
pertinente paradigma legislativo per la parte in cui ammette che gli
atenei "non virtuosi" completino le assunzioni dei docenti vincitori
di concorsi - sia pure con il vincolo dell'assenza di oneri
aggiuntivi a carico della finanza pubblica - mentre per gli atenei
"virtuosi" impone un indifferenziato limite alle nuove assunzioni a
prescindere dal fatto che tali assunzioni comportino o meno nuovi o
maggiori oneri (che nel caso in esame, almeno inizialmente, non vi
sarebbero, atteso che il trattamento economico del professore
ordinario, all'atto della prima nomina, è, nei fatti, inferiore a
quello del professore associato con alcuni anni di anzianita').
Il Consiglio di Stato esclude la possibilità di una lettura
costituzionalmente orientata, suggerita dall'appellante in relazione
al combinato disposto dei commi 1 e 3 del citato art. 1, in quanto
dal disposto testuale dei medesimi commi emergerebbe che, per le
università di cui al comma 3, il vincolo assunzionale ricondotto nel
limite del cinquanta per cento non ammetterebbe deroga alcuna in
relazione ai vincitori di procedure concorsuali in essere alla data
di entrata in vigore della legge (e ciò, neanche nel caso in cui
l'ulteriore assunzione, almeno in una fase iniziale, non comporti
alcun onere aggiuntivo per le casse dell'ateneo).
Il rimettente ritiene, altresì, di non condividere la tesi
secondo cui il passaggio da professore associato a professore
ordinario non determinerebbe l'instaurazione di un nuovo rapporto di
lavoro. Infatti, anche ad ammettere che tra le due qualifiche in
questione sussista un nesso di sostanziale continuità (Consiglio di
Stato, sezione sesta, sentenza 16 novembre 2004, n. 7483), ciò non
impedirebbe di ritenere che il passaggio dall'una all'altra di esse
comporti la soluzione di continuità rispetto al primo rapporto e
l'instaurazione di un rapporto lavorativo nuovo e diverso (sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 407 del 2005 e
n. 194 del 2002).
Il collegio ritiene di dover fare applicazione, nel caso di
specie, dei principi di cui alla sentenza del Consiglio di Stato,
Adunanza plenaria, 28 maggio 2012, n. 17, la quale ha chiarito che il
divieto di assunzione previsto dall'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008,
poi convertito, opera anche per l'inquadramento in ruolo, in una
fascia superiore, di docenti già in servizio presso la medesima
università, atteso che il nuovo inquadramento in ruolo del docente
è frutto dell'esito positivo di una procedura concorsuale aperta,
che dà luogo ad un'assunzione in senso proprio e non al mero
passaggio di qualifica per effetto di procedura riservata.
Per conseguenza, il rimettente esprime l'avviso che alla
fattispecie in questione si applichino i limiti alle nuove assunzioni
di cui al citato art. 1, comma 3; e, stante il recente pronunciamento
della Adunanza plenaria (sentenza 28 maggio 2012, n. 17), esclude
che, nel caso in esame, possa trovare applicazione la giurisprudenza
amministrativa secondo cui il cosiddetto «blocco delle assunzioni»
non potrebbe applicarsi in relazione ai cosiddetti «passaggi di
livello» (Consiglio di Stato, sesta sezione, sentenza 16 novembre
2004, n. 7483).
In conclusione, il giudice a quo ritiene che la circolare
ministeriale 27 marzo 2009, n. 478 (ossia l'atto in base al quale
l'università ha respinto l'istanza volta all'immissione in servizio
della parte privata quale professore ordinario) non abbia introdotto
limiti alle assunzioni nuovi e diversi rispetto a quelli già
desumibili dal richiamato dettato normativo. La fissazione di un
sistema di computo atto a valutare le retribuzioni medie (attraverso
il ricorso al metodo dei cosiddetti «punti organico») al fine di
determinare la spesa complessivamente riferibile al personale cessato
dal servizio nell'anno precedente, costituirebbe un parametro
applicativo di per sè non irragionevole e certamente compatibile con
la lettera e la ratio della disciplina legislativa del 2008.
Il Consiglio di Stato, poi, osserva che il secondo aspetto, in
relazione al quale occorre verificare la sussistenza della rilevanza
della questione di legittimità costituzionale, riguarderebbe il
fatto che il comma 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito
dalla legge n. 1 del 2009, trovava applicazione soltanto in relazione
al triennio 2009-2011. Da ciò deriverebbe che, al momento in cui
l'appello è stato proposto (la notifica dell'atto di appello risale
al marzo 2012), la disposizione censurata aveva ormai cessato di
produrre i suoi effetti e non poteva risultare preclusiva della
possibilità di proporre una nuova istanza di assunzione.
Inoltre, ai fini del giudizio di rilevanza, andrebbe considerato
che, nelle more del giudizio, è entrato in vigore il d.lgs. n. 49
del 2012, il cui art. 11 ha abrogato il primo periodo dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del
2009; mentre il comma 3 dell'art. 14 del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n.
135, ha aggiunto il comma 13-bis all'art. 66 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n.
133, il quale ha previsto ulteriori limiti assunzionali per le
università statali relativamente al triennio 2012-2014, nonchè agli
anni 2015 e 2016.
Ad avviso del collegio, la circostanza per cui, nelle more del
giudizio, la disposizione su cui si fondava il diniego di assunzione
(ossia l'art. 1, comma 3) abbia cessato di produrre i suoi effetti,
nonchè la circostanza per cui l'ulteriore disposizione relativa al
caso delle università "non virtuose" (art. 1, comma 1, primo
periodo, assunto a parametro del vaglio di ragionevolezza sulla
disposizione di cui al successivo comma 3) sia stata espressamente
abrogata, non incidono sulla rilevanza della questione di
legittimità costituzionale relativa al richiamato art. 1, comma 3,
in combinato disposto con il comma 1 del medesimo articolo.
Al riguardo, è richiamato l'orientamento della Corte
costituzionale secondo cui è rilevante la questione di legittimità
costituzionale di una disposizione che, medio tempore, sia stata
abrogata e sostituita da altra norma. Ciò in quanto l'abrogazione di
una disposizione non toglie, di per sè, rilevanza alla questione di
legittimità costituzionale avente ad oggetto la disposizione
precedente, atteso che, ove un determinato atto amministrativo sia
adottato sulla base di una norma poi abrogata, la legittimità
dell'atto deve essere esaminata, in virtù del principio tempus regit
actum, con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente
al momento della sua adozione (sentenza n. 177 del 2012).
Il rimettente ritiene che la richiamata giurisprudenza
costituzionale (formatasi sull'ipotesi di questione di legittimità
concernente una legge medio tempore abrogata), possa trovare
applicazione anche in relazione all'ipotesi di norma di legge che,
nelle more del giudizio, abbia aliunde cessato di produrre i propri
effetti (ad esempio, per decorso del lasso temporale al quale era ab
initio limitata la sua efficacia). Pertanto, è dell'avviso che la
questione di legittimità costituzionale, relativa al combinato
disposto dei commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia
rilevante ai fini della definizione del giudizio a quo, quanto meno
in relazione ai profili risarcitori della vicenda.
Al riguardo, il collegio richiama il comma 3 dell'art. 34 del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), il quale dispone che
«Quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento
impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice
accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini
risarcitori» (Consiglio di stato, sezione sesta, ordinanza 18 giugno
2012, n. 3541).
Il rimettente osserva che, se, per un verso, è vero che la
disposizione sulla quale è stato fondato il diniego di assunzione
(ossia, l'art. 1, comma 3) ha cessato di produrre i suoi effetti
nelle more del giudizio, per altro verso ciò non ha determinato il
venire meno, in punto di fatto, dell'ostacolo all'assunzione in
servizio dell'appellante, essendo entrato in vigore il comma 3
dell'art. 14 del d.l. n. 95 del 2012, il quale ha introdotto per le
università ulteriori limiti alle nuove assunzioni.
1.4.- Il Consiglio di Stato ritiene che la questione di
legittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 1 e 3
dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, sia, altresì, non manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost.
In primo luogo, osserva che il combinato disposto delle due
richiamate disposizioni potrebbe risultare in contrasto con il
generale canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Il rimettente rileva che le disposizioni censurate potrebbero
avere instaurato un sistema il quale - in modo del tutto
irragionevole - avrebbe applicato, per ciò che riguarda i vincoli e
i limiti alle assunzioni (in particolare, per ciò che attiene alla
possibilità di procedere alle assunzioni di vincitori delle
procedure già avviate al momento dell'entrata in vigore della legge
di conversione del d.l. n. 180 del 2008), un ingiustificato
trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non virtuosi"
rispetto agli atenei "virtuosi". E, infatti, mentre per gli atenei
"non virtuosi" il rigido divieto di nuove assunzioni sarebbe
temperato dalla rilevantissima eccezione rappresentata dalla
possibilità di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori
delle procedure selettive ivi espressamente richiamate (nonchè dei
vincitori di concorsi comunque espletati alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del d.l. n.180 del 2008), al
contrario per gli atenei "virtuosi" il limite alle nuove assunzioni
(che possono essere effettuate per un contingente massimo
corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella
relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato
dal servizio nell'anno precedente) non conoscerebbe alcun
temperamento o eccezione, neanche nell'ipotesi in cui la singola
assunzione - come nel caso in esame - sarebbe possibile, almeno in
una prima fase, senza aggravio finanziario per le casse
dell'università.
Al riguardo, il collegio rileva la difficoltà di individuare,
nelle previsioni di cui al comma 1 del citato art. 1 del d.l. n. 180
del 2008, poi convertito, un effettivo tertium comparationis per ciò
che riguarda la disciplina dei limiti assunzionali nei confronti
delle università "virtuose" di cui al successivo comma 3, stante i
numerosi punti di eterogeneità che caratterizzano le due
disposizioni.
In particolare, il rimettente osserva che nel caso di atenei "non
virtuosi", al più favorevole trattamento per ciò che concerne
l'assunzione dei vincitori delle procedure selettive già in atto, fa
«da contraltare» un più rigido limite generale alle nuove assunzioni
(il quale si concreta in un divieto sotto ogni aspetto assoluto e
generalizzato); mentre, al contrario, nel caso degli atenei
"virtuosi" al meno favorevole trattamento per ciò che concerne il
perfezionamento delle procedure pregresse, fa «da contraltare» un
trattamento oggettivamente di maggior favore per ciò che concerne i
vincoli assunzionali (per i quali è posto un limite numerico e non
un divieto assoluto).
Il giudice a quo rileva come l'impossibilità di individuare una
sorta di "simmetria" tra le due richiamate disposizioni renda
difficile operare un giudizio di legittimità sulla complessiva
scelta legislativa sotto il profilo del rispetto del principio di
eguaglianza e parità di trattamento (a meno di entrare nel merito
delle scelte rimesse all'interpositio legislatoris).
Esso ritiene, tuttavia, che il concreto assetto disciplinare
risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate possa
palesare evidenti profili di irragionevolezza, in considerazione
degli effetti concreti che quell'assetto è in grado di determinare.
Al riguardo, osserva che, anche a volere considerare l'oggettivo
carattere di maggior rigore che caratterizza la disciplina in esame
per ciò che riguarda i divieti generali di assunzione a carico degli
atenei "non virtuosi", l'effetto pratico prodotto dalla norma è
quello di consentire a tale tipologia di atenei un rilevante numero
di assunzioni di ricercatori (viene richiamata l'ipotesi in cui, alla
data di entrata in vigore del d.l. n. 180 del 2008, la singola
università avesse in corso di svolgimento numerose procedure
concorsuali).
Il collegio pone in evidenza come, in definitiva, il complessivo
assetto della disciplina dettato dal citato comma 1, sarebbe tale da
consentire che, nei fatti, l'eccezione (possibilità di assumere i
ricercatori vincitori dei concorsi in precedenza espletati)
travalichi del tutto la regola (divieto generalizzato di nuove
assunzioni), sino a renderla nei fatti inoperante.
Diversamente, i limiti e vincoli assunzionali, complessivamente
imposti agli atenei "virtuosi", non presenterebbero alcuna possibile
deroga o eccezione, neanche per l'ipotesi in cui - come nel caso in
esame - la singola assunzione non potrebbe comunque produrre alcun
aggravio di spesa per l'ateneo.
Il Consiglio di Stato ritiene, sotto tale aspetto, che il
combinato operare delle due richiamate disposizioni sia irragionevole
anche per un diverso profilo, da esaminarsi sotto l'angolo visuale
del generale obiettivo di contenimento della spesa di cui al d.l. n.
180 del 2008.
Al riguardo, il giudice a quo sottolinea che, mentre nel caso
degli atenei "non virtuosi" il limite "fisiologico" all'espansione
della spesa per nuove assunzioni è rappresentato dall'assenza di
oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, ossia, nei fatti,
dall'invarianza degli oneri per il personale registrati nel corso
dell'anno precedente, al contrario, nel caso degli atenei "virtuosi"
il medesimo limite "fisiologico" all'espansione della spesa per nuove
assunzioni è posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia
nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il
personale cessato dal servizio nel corso dell'anno precedente.
Pertanto, il rimettente dubita della legittimità costituzionale
del combinato disposto delle disposizioni richiamate, sotto il
profilo della manifesta irragionevolezza, in quanto: 1) la scelta
normativa risulterebbe maggiormente penalizzante nei confronti degli
enti che abbiano tenuto comportamenti "virtuosi" (e maggiormente
compatibili con il perseguimento degli obiettivi di contenimento di
spesa fissati), rispetto agli enti che abbiano operato in senso
contrastante rispetto a tali obiettivi; 2) il risultato concreto
della richiamata scelta legislativa sarebbe nel senso di consentire
ai soli soggetti meno virtuosi di disporre di deroghe tali da
vanificare la tenuta concreta del principio di contenimento della
spesa cui il complessivo intervento normativo mirava.
Peraltro, il collegio ritiene che non si potrebbe pervenire a
conclusioni diverse rispetto a quelle delineate neanche qualora si
considerasse che le deroghe consentite dal comma 1 del citato art. 1,
in favore degli atenei "non virtuosi", riguardino la sola assunzione
di ricercatori universitari, mentre nel caso in esame si fa questione
dell'assunzione di un professore ordinario.
In proposito, il rimettente osserva che, se si riguarda alla
questione sotto il più generale angolo visuale della coerenza e
ragionevolezza del complessivo disegno normativo delineato nel 2008,
ciò che viene in rilievo è la possibilità, in sè, di potere
fruire di eccezioni ai divieti e ai limiti alle nuove assunzioni e
non la circostanza puntuale relativa alla tipologia di assunzioni
oggetto della deroga legale.
Anche sotto tale aspetto, il collegio sottolinea che è censurata
non la disparità di trattamento tra le ipotesi disciplinate al comma
1 e quelle disciplinate al comma 3 del richiamato art. 1 (censura
resa complicata dal carattere eterogeneo delle previsioni in
questione e dalla difficoltà di individuare un effettivo tertium
comparationis nell'ambito di un giudizio di eguaglianza), quanto,
piuttosto, il carattere complessivamente irragionevole ed
ingiustificato della scelta normativa operata nel corso dell'anno
2008.
Ad avviso del Consiglio di Stato, impostati in tal modo i termini
concettuali della questione, non sembrerebbe ostare al giudizio di
non manifesta infondatezza la circostanza per cui il comma 1 del
citato art. 1 non consente deroghe per il caso di assunzioni di
professori ordinari (ossia, per ipotesi assimilabili a quella
all'origine dei fatti di causa).
Il rimettente ritiene, altresì, non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei
commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, in
riferimento all'art. 33 Cost., in materia di limiti e vincoli
all'autonomia universitaria.
Al riguardo, osserva che, se, per un verso, il legislatore può
imporre legittimamente vincoli e limiti al pieno esercizio di tale
autonomia, laddove siffatta imposizione risulti finalizzata al
perseguimento di interessi e finalità di rilievo costituzionale
(come, nel caso di specie, il perseguimento di imprescindibili
obiettivi di sostenibilità del bilancio), per altro verso,
l'imposizione di tali vincoli potrebbe risultare costituzionalmente
illegittima laddove - per le medesime ragioni sopra esposte - essa
non rinvenga un'effettiva giustificazione nel perseguimento dei
richiamati obiettivi di carattere economico e finanziario.
Infine, il collegio censura il combinato disposto dei commi 1 e 3
del citato art. 1, in riferimento all'art. 97 Cost. sotto il profilo
del buon andamento e dell'imparzialità nella disciplina e nella
gestione dell'amministrazione pubblica.
A tal proposito, rileva che, se per un verso, può ammettersi
l'incidenza dell'interpositio legislatoris sulle variabili sottese ad
alcune tra le principali scelte organizzative e gestionali delle
amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di
personale), per altro verso, non può ammettersi la legittimità
costituzionale di tali interventi, laddove gli stessi presentino
carattere di irragionevolezza e incidano in modo contraddittorio ed
ingiustificato sulle richiamate variabili organizzative.
2.- Con memoria depositata in data 28 febbraio 2013 si è
costituita in giudizio la professoressa P.M. la quale, nel far
proprie le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione, chiede
l'accoglimento della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
3.- Con atto depositato in data 2 aprile 2013, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
Quanto alla censura mossa in riferimento all'art. 3 Cost. - in
relazione alla circostanza che la disposizione sul blocco delle
assunzioni applicabile alle università "non virtuose", nel prevedere
la possibilità di assunzione dei ricercatori vincitori delle
procedure concorsuali in precedenza espletate, predisporrebbe a
favore di queste ultime un sistema di maggior favore rispetto a
quello previsto per le università "virtuose" - la difesa erariale
sottolinea la disomogeneità dei termini di comparazione.
Al riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea
che, mentre per le università "non virtuose", le assunzioni ammesse
sono solo quelle ivi indicate - essendo stato istituito per la
restante tipologia e provvista di personale universitario un regime
di blocco assunzionale assoluto - per gli atenei "virtuosi" è
prevista la possibilità di assunzione di tutte le categorie di
personale entro il limite del cinquanta per cento della spesa
relativa al personale cessato, con il vincolo di destinare non meno
del sessanta per cento delle risorse investibili al reclutamento di
ricercatori a tempo indeterminato. La difesa erariale evidenzia come
anche per le università "virtuose" sia prevista una clausola di
salvaguardia per l'assunzione dei ricercatori selezionati attraverso
le procedure concorsuali di cui all'art. 1, comma 648, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007), nei
limiti delle risorse residue previste dal comma 650 del predetto art.
1.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, i
numerosi e considerevoli tratti distintivi delle discipline
raffrontate renderebbero non fondata la censura di irragionevole
disparità di trattamento.
La difesa statale ritiene non convincente la tesi del rimettente,
in quanto non tiene conto dell'esigenza di tutelare l'affidamento dei
ricercatori vincitori di concorsi espletati prima dell'entrata in
vigore della norma, i quali, se aspirassero ad essere assunti da
un'università "non virtuosa", in mancanza della clausola di
salvaguardia, verrebbero del tutto pregiudicati dal divieto di
effettuare nuove assunzioni di cui al citato art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008.
Il paventato pregiudizio non si verificherebbe nel caso di
università "virtuose", in quanto la disposizione di cui al
successivo comma 3 ammette nuove assunzioni, sebbene entro il
predetto limite di spesa del cinquanta per cento dei risparmi per il
personale cessato dal servizio.
La suddetta difesa sottolinea come il combinato disposto delle
due richiamate disposizioni sia del tutto coerente, se analizzato dal
punto di vista della tutela dei diritti dei ricercatori vincitori dei
concorsi già espletati, perchè entrambe le norme, secondo modalità
diverse in ragione degli interessi che le stesse sono destinate a
soddisfare, assicurano la realizzazione di tale esigenza evitando di
compromettere in modo definitivo le chance professionali e di vita di
candidati che si trovano in una fase cruciale per l'effettuazione
delle proprie scelte professionali. Il Presidente del Consiglio dei
ministri rileva come il meccanismo del "blocco delle assunzioni",
delineato dal legislatore nel 2008, persegua non solo finalità di
carattere finanziario, ma anche di incentivazione del ricambio
generazionale del personale docente.
In particolare, le due disposizioni risulterebbero coerenti nel
predisporre un sistema che, se per un verso mira a guidare l'ateneo
al rientro nei parametri di legge (riguardo al rapporto tra spese
fisse e obbligatorie per il personale di ruolo e l'entità dei
trasferimenti statali sul fondo di finanziamento ordinario),
dall'altro salvaguarda la figura del ricercatore, consentendone le
assunzioni in deroga al divieto (comma 1) e prevedendo, per le
università "virtuose", la destinazione di una quota non inferiore al
sessanta per cento delle somme disponibili per le nuove assunzioni a
favore di professionalità (ricercatori e contrattisti) che
intraprendono la carriera universitaria (comma 3).
Ad avviso della difesa statale, le differenze tra le due regole
previste dai commi 1 e 3 dell'art. 1 andrebbero interpretate alla
luce degli scopi complessivi che la normativa è diretta a realizzare
ed in ragione dei quali le dedotte censure di disparità di
trattamento non risulterebbero fondate data la unitaria linea di
politica legislativa volta a valorizzare la figura del ricercatore.
La circostanza che la normativa in esame persegue finalità
ulteriori e diverse rispetto al mero risparmio di spesa varrebbe -
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri - a confutare anche
la censura secondo cui l'assunzione dei vincitori dei concorsi
espletati costituirebbe un'eccezione di portata tale da travalicare
la regola (divieto generalizzato di nuove assunzioni) sino a
renderla, nei fatti, inoperante.
Si tratterebbe, in primo luogo, di un assunto meramente
ipotetico, che oblitera l'opposta ed espressa previsione secondo cui
le assunzioni devono avvenire «senza oneri aggiuntivi per la finanza
pubblica» ed, in secondo luogo, di una conclusione che non terrebbe
conto della complessiva ratio della normativa.
Quanto alle censure mosse in riferimento agli artt. 33 e 97
Cost., la difesa dello Stato sottolinea come gli argomenti a sostegno
delle stesse costituiscano dei corollari dell'articolata
ricostruzione operata con riguardo all'assunta lesione dell'art. 3
Cost.
4.- In data 26 settembre 2013, la prof.ssa P.M. ha depositato
memoria illustrativa, insistendo per l'accoglimento delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza r.o. n. 42 del 2013.
La parte privata pone in evidenza come, in virtù dell'art. 1 del
d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1
del 2009, mentre le università "non virtuose" possono assumere i
ricercatori - e dunque anche i professori associati e ordinari -
risultati vincitori di concorsi espletati alla data di entrata in
vigore della legge n. 1 del 2009, senza alcuna percentuale e con il
solo limite del non aggravio della spesa pubblica, le università
"virtuose" non possono assumere lo stesso personale, se si superano i
limiti di spesa prefissati, ancorchè l'assunzione non comporti alcun
aggravio di spesa. Peraltro, le università "virtuose" sono tenute a
destinare le somme a disposizione, per una quota non inferiore al
sessanta per cento, all'assunzione dei ricercatori a tempo
indeterminato e per una quota non superiore al dieci per cento
all'assunzione di professori ordinari.
Da qui l'irragionevolezza della disciplina di cui al comma 3 del
citato art. 1, letto in correlazione con quanto previsto dal comma 1
dello stesso articolo. La parte privata evidenzia come la norma
censurata determini, infatti, un'evidente disparità di trattamento
tra coloro che hanno partecipato a concorsi e/o procedure comparative
indette da università in deficit e coloro che hanno partecipato alle
stesse procedure indette da università "virtuose". Questi ultimi,
risultati vincitori di concorsi e/o procedure comparative, già
bandite prima dell'entrata in vigore della legge n. 1 del 2009,
verrebbero immotivatamente penalizzati solo perchè già dipendenti,
seppure con diversa qualifica, presso università "virtuose" anzichè
presso università con un bilancio deficitario. Conseguentemente, ad
avviso della parte privata, la disposizione si manifesterebbe
irragionevole anche in riferimento agli obiettivi perseguiti dal
legislatore.
La prof.ssa P.M. rileva, inoltre, come la norma in questione leda
anche il principio di autonomia costituzionalmente riconosciuto alle
università, atteso che il divieto di procedere all'«assunzione» di
nuovo personale, che non comporta aggravi di spesa pubblica e che,
quindi, non determina una riduzione degli stanziamenti di bilancio di
cui le università dispongono, inciderebbe, senza ragione, sulla
libera scelta della loro destinazione, con violazione dell'art. 33
Cost.
Infine, ad avviso della parte privata, la norma censurata
violerebbe il canone della ragionevolezza consistente
nell'apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la causa
normativa che la deve assistere (sentenza n. 211 del 2011). Nel caso
di specie, mentre le università in deficit possono assumere il
personale vincitore dei precedenti concorsi, qualora ciò non
comporti aggravi di spesa, il divieto di assunzione dello stesso
personale per le università "virtuose" non appare coerente con la
ratio dell'intera disposizione, finalizzata esclusivamente al
contenimento dei costi della spesa pubblica e non già alla
compressione degli organici delle università.
Alla luce delle suddette argomentazioni,la prof.ssa P.M. insiste
per l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale
prospettate dal collegio rimettente.
5.- In data 21 gennaio 2014, la parte privata ha depositato
parere pro veritate del prof. Luigi Ventura a sostegno
dell'illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 33
e 97 Cost., dell'art. 1, comma 3, del d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito, nonchè, in via consequenziale, dell'art. 66, comma
13-bis, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 133 del 2008, inserito dall'art. 14, comma 3, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, norma contenente la disciplina del «blocco delle assunzioni»
per il periodo successivo al triennio 2009-2011.
Nel parere si sottolinea la completezza della motivazione della
ordinanza di rimessione in punto di rilevanza, in quanto, il
Consiglio di Stato ha osservato, da un lato, che l'esito del giudizio
amministrativo, dipende dall'esito del giudizio di legittimità
costituzionale (per essere l'impugnata circolare ministeriale - sulla
cui base è stato adottato il provvedimento rettorale di diniego
dell'assunzione di P.M. - conforme alla disposizione legislativa
censurata) e, dall'altro, che lo ius superveniens non ha comportato
il venire meno della rilevanza della sollevata questione, quantomeno
ai fini risarcitori, in quanto la legittimità dell'atto
amministrativo, adottato sulla base di una norma poi abrogata, deve
essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione (sentenze n. 177 del 2012, n. 209 del 2010 e n.
509 del 2000).
Inoltre, sempre in punto di ammissibilità della sollevata
questione, si osserva che, nell'ordinanza di rimessione, è stata
implicitamente esclusa la possibilità di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma censurata sulla base del
dato letterale del testo di legge che, nel prevedere il limite del
cinquanta per cento al vincolo assunzionale, non ammetterebbe alcuna
deroga con riguardo ai vincitori di procedure concorsuali in atto.
Sotto il profilo dell'ammissibilità, nel parere si rileva,
altresì, che il collegio rimettente ha chiarito il petitum, nel
senso di una pronuncia additiva, ed, in particolare, di una pronuncia
di illegittimità costituzionale del comma 3 dell'art. 1 del d.l. n.
180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del
2009, nella parte in cui prevede che le "università virtuose" siano
astrette in modo rigido al vincolo assunzionale del cinquanta per
cento, senza riconoscere loro la possibilità di accedere ad una
«clausola di salvaguardia», quale quella del completamento delle
procedure concorsuali in atto, neanche nel caso in cui ciò possa
avvenire senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
In punto di non manifesta infondatezza, si osserva che il
principio di eguaglianza in senso soggettivo (art. 3 Cost.), inteso
come divieto di trattamento diseguale tra soggetti che versino in
condizioni analoghe, non può cedere e, dunque, essere oggetto di
bilanciamento con altri principi, anche se di rango costituzionale.
Nel caso di specie, il principio di eguaglianza in senso soggettivo
(ovvero in senso cosiddetto "forte") sarebbe stato violato in quanto,
mentre gli atenei "non virtuosi", in virtù della clausola di
salvaguardia e, dunque, in deroga al "blocco delle assunzioni",
potrebbero procedere ad assunzioni di un numero considerevole di
docenti (ricercatori) già vincitori di concorso, gli atenei
"virtuosi", in considerazione del limite assunzionale del cinquanta
per cento ed in difetto della suddetta clausola di salvaguardia,
sarebbero discriminati nell'assunzione di docenti già vincitori,
anche se ciò non comportasse un maggiore onere finanziario a carico
dell'amministrazione.
Peraltro, tale limite assunzionale del cinquanta per cento,
valevole per le università "virtuose", non potrebbe giustificarsi
neanche alla luce dell'obiettivo, perseguito dal legislatore, del
contenimento della spesa pubblica. Nel caso di specie, l'avanzamento
di carriera dalla seconda alla prima fascia di docenza comporterebbe,
peraltro, una riduzione di costi, in quanto il trattamento economico
ad inizio carriera sarebbe inferiore rispetto a quello già maturato.
Nel parere si evidenzia poi l'irragionevolezza dei limiti imposti
dal legislatore, con la norma censurata, all'autonomia universitaria
(art. 33 Cost.), in quanto l'obiettivo del contenimento della spesa
pubblica non sarebbe bilanciabile con il principio di eguaglianza.
Infine, si sottolinea come la norma censurata sia affetta da un
vizio di illegittimità costituzionale anche sotto il profilo
dell'assunta violazione dell'art. 97 Cost. (nella parte in cui si
prevede che agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, salvi
i casi stabiliti dalla legge), in quanto, ingiustificatamente,
degrada la posizione del vincitore di concorso, riconducibile a
quella di diritto soggettivo all'assunzione, a quella di mero
interesse legittimo.
6.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con
ordinanza del 28 marzo 2012 (r.o. n. 134 del 2012), ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
nel testo ante modifica, ai sensi dell'art. 11, comma 1, lettera b),
del d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui subordina la non
operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire, all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
6.1.- Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
proposto dal dott. P.L. nei confronti dell'Università degli studi di
Bari e del Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, per l'annullamento - previa concessione di misure cautelari
- della nota a firma del Rettore, protocollo n. 26729-VII/2 del 28
aprile 2011, pervenuta in data 2 maggio 2011, recante diniego di
assunzione in ordine ad un posto di ricercatore presso la facoltà di
giurisprudenza per il settore scientifico-disciplinare Ius/01
(Diritto privato), e per l'accertamento del diritto del ricorrente
all'assunzione con decorrenza dal 25 gennaio 2010 o, quanto meno, dal
1° novembre 2010.
Il giudice a quo espone che il dott. P.L. è stato dichiarato
vincitore - con decreto rettorale n. 12350 del 22 dicembre 2009 -
della procedura di valutazione comparativa, di cui al concorso per la
copertura di un posto di ricercatore, bandito dall'Università degli
studi di Bari con decreto rettorale n. 10053 del 10 ottobre 2005; che
lo stesso, tuttavia, non è stato assunto; che la impugnata nota
rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011 ha dichiarato
l'impossibilità di assumere il ricorrente, stante il superamento, al
termine sia dell'anno 2009 che del 2010, del valore del novanta per
cento nel rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il
fondo di funzionamento ordinario.
Il rimettente deduce, altresì, che P.L. ha impugnato la nota
rettorale protocollo n. 26729-VII/2 del 28 aprile 2011; che i motivi
a fondamento dell'impugnativa si concretano: 1) nella assunta
violazione ed erronea applicazione dell'art. 1 del d.l. n. 180 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, anche
in relazione all'art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006 e
agli artt. 3 e 97 Cost., eccesso di potere per erronea
presupposizione, erronea motivazione, carente istruttoria,
illogicità, ingiustizia manifesta; 2) nella assunta illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, per contrasto con gli artt. 3 e
97 Cost.; che il ricorrente ha chiesto anche l'accertamento del suo
diritto all'assunzione; che si è costituita l'Università degli
studi di Bari, resistendo al gravame; che, nella pubblica udienza del
giorno 11 gennaio 2012, la causa è passata in decisione.
6.2.- Il collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, dalla legge n. 1 del 2009, assuma rilevanza
pregiudiziale ai fini della decisione del giudizio a quo e sia non
manifestamente infondata.
6.3.- Sotto il profilo della rilevanza, il giudice a quo premette
che la nota rettorale impugnata si basa sulla considerazione della
impossibilità per l'amministrazione di emanare il provvedimento di
nomina del richiedente a ricercatore universitario, con decorrenza
dall'inizio dell'anno accademico (1° novembre 2010) oppure in corso
d'anno, ai sensi dell'art. 6 della legge 19 ottobre 1999, n. 370
(Disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica e
tecnologica), in quanto, la normativa vigente, non riconosce alla
detta Università la facoltà di procedere ad assunzioni di
personale, all'infuori delle ipotesi espressamente previste
(ricercatori cofinanziati dal Ministero), avendo superato al termine
sia dell'anno 2009 che del 2010, il valore del novanta per cento nel
rapporto tra spese fisse per il personale di ruolo e il fondo di
funzionamento ordinario.
Essendo detto provvedimento chiaramente applicativo della
preclusione assunzionale di cui all'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180
del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, ne conseguirebbe - ad
avviso del rimettente - la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale della citata previsione normativa ai fini della
decisione del giudizio a quo, tenuto conto dei motivi del ricorso
(sub 1 e 2), che si incentrano sulla valutazione della
costituzionalità della disposizione de qua, ostativa alla assunzione
del ricorrente.
Invero, secondo il rimettente, unicamente la declaratoria di
illegittimità costituzionale della prescrizione di cui all'art. 1,
comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla
legge n. 1 del 2009 - nei termini di seguito esposti - potrebbe
consentire al ricorrente di essere assunto dall'Università degli
studi di Bari. Non inciderebbe, infatti, ai fini della valutazione
della rilevanza della questione, la clausola di salvezza contenuta
nell'art. 1, comma 646, della legge n. 296 del 2006, la cui
applicazione è invocata dal ricorrente, avendo lo stesso partecipato
ad una procedura di concorso già avviata alla data del 30 settembre
2006.
Il rimettente richiama il contenuto di tale ultima disposizione,
secondo cui: «Ai fini dell'applicazione dei commi 643 e 645, sono
fatte salve le assunzioni conseguenti a bandi di concorso già
pubblicati ovvero a procedure già avviate alla data del 30 settembre
2006 e i rapporti di lavoro costituiti all'esito dei medesimi sono
computati ai fini dell'applicazione dei predetti commi».
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale, tale previsione
normativa dovrebbe ritenersi superata dal d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito. In tal senso deporrebbe la constatazione per cui, quando
il legislatore d'urgenza del 2008-2009 ha inteso fare salve
determinate assunzioni contemplate dalla legge n. 296 del 2006, lo ha
fatto espressamente (si fa riferimento al comma 3 dell'art. 1 del
d.l. n. 180 del 2008 che fa salve le assunzioni di cui all'art. 1,
comma 648, della legge n. 296 del 2006).
Per il resto, secondo il ricorrente, si dovrebbe ritenere che il
regime del blocco assunzionale disposto dall'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009,
rappresenti un implicito superamento di ogni altra previsione
normativa previgente (ivi compreso l'art. 1, comma 646, della legge
n. 296 del 2006) e trovi applicazione ratione temporis ad ogni
procedura di concorso svoltasi nell'arco temporale cui la norma fa
espresso riferimento (e, quindi, anche a quella riguardante il
ricorrente).
Nel caso di specie, quest'ultimo è, infatti, vincitore di un
concorso per ricercatore universitario bandito nel 2005 e conclusosi
con il decreto rettorale di approvazione degli atti del 22 dicembre
2009.
Pertanto, secondo il Tribunale, con riferimento alla posizione
del ricorrente troverebbe applicazione la regola generale del blocco
delle assunzioni di cui al primo periodo dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009.
Il giudice a quo esclude che, nel caso di specie, possa
ravvisarsi un'ipotesi di progressione di carriera da un livello
professionale di grado inferiore ad uno superiore (per esempio, da
ricercatore universitario confermato a professore associato, ovvero
da professore associato a professore ordinario), come tale non
rientrante nell'ambito di operatività del blocco assunzionale di cui
all'art. 1, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi
convertito (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 21 aprile
2010, n. 2217; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 16
novembre 2004, n. 7483; Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza
27 novembre 2001, n. 5958; TAR Bari, sezione prima, sentenza 16 marzo
2012, n. 572; TAR Palermo, sezione terza, sentenza 1° aprile 2011, n.
647; TAR Campobasso, sentenza 2 ottobre 2003, n. 697).
Il rimettente pone in evidenza come il primo comma, secondo
periodo, dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito,
relativo alla specifica posizione dei ricercatori vincitori di
concorso (esentati, a determinate condizioni, dal blocco assunzionale
di cui al primo periodo) lasci chiaramente intendere che gli stessi
ricercatori, al di fuori delle ipotesi previste dal secondo periodo
di detto comma, rientrano nell'ambito operativo del divieto
assunzionale.
In particolare, la situazione del dott. P.L. - vincitore di un
concorso per ricercatore universitario - sarebbe sicuramente
riconducibile entro l'alveo del divieto di assunzioni di cui all'art.
1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008.
Ad avviso del rimettente, la parte privata, in base alla
scansione temporale del concorso al quale ha partecipato, non
potrebbe fruire della eccezione al divieto contenuto nell'art. 1,
comma 1, secondo periodo, del detto decreto-legge.
In virtù di tale disposizione: «Alle stesse università è data
facoltà di completare le assunzioni dei ricercatori vincitori [...]
di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica».
Essendosi il concorso, cui ha partecipato il dott. P.L., concluso
con il decreto rettorale di approvazione degli atti emesso il 22
dicembre 2009 (e, quindi, in data successiva rispetto a quella del 10
gennaio 2009 che stabiliva l'entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009), in base all'art. 1, comma 1, secondo
periodo, del d.l. n. 180 del 2008 (letto a contrario),
all'Università degli studi di Bari non sarebbe data la facoltà di
completare le assunzioni dei ricercatori vincitori di concorso
espletati in data successiva all'entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009, dovendosi, applicare nei confronti del
ricorrente la regola generale del blocco assunzionale di cui all'art.
1, comma 1, primo periodo, del citato d.l. n. 180 del 2008.
6.4.- Il Tribunale amministrativo ritiene che l'art. 1, comma 1,
secondo periodo, di tale provvedimento normativo si ponga in
contrasto con il principio di parità di trattamento di cui all'art.
3 Cost., prevedendo una disciplina differente per situazioni
giuridiche identiche.
Al riguardo, la disposizione censurata subordina la non
operatività del blocco delle assunzioni al dato «neutro» e «casuale»
dell'espletamento ovvero della conclusione della procedura
concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerità
ovvero della lentezza con cui si è svolto un determinato concorso,
celerità o lentezza certamente non imputabili al partecipante, ma
semmai a responsabilità e, in ipotesi, alla mera volontà
dell'amministrazione.
Nel caso di specie - ad avviso del rimettente - il blocco delle
assunzioni di cui alla legge di conversione n. 1 del 2009
discriminerebbe irragionevolmente la posizione del ricorrente
rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa procedura
selettiva -ovvero anche a procedure concorsuali successive - e,
tuttavia, hanno avuto la "fortuna" di vedere "espletata" la procedura
prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e,
quindi, di rientrare nella esenzione di cui all'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito.
Si tratterebbe, per lo più, di soggetti la cui assunzione -
possibile perchè ratione temporis non rientrante, in base
all'attuale formulazione dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del
d.l. n. 180 del 2008, nell'ambito operativo del blocco -
verosimilmente andrebbe ad incidere, in termini negativi, sugli
equilibri finanziari dell'Università degli studi di Bari, equilibri
che - secondo le valutazioni contenute nel gravato provvedimento -
impedirebbero l'assunzione del ricorrente.
Pertanto, secondo il giudice a quo, la subordinazione disposta
dall'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, dell'esenzione dal divieto di
assunzioni all'espletamento della procedura concorsuale prima
dell'entrata in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009,
attribuirebbe all'amministrazione universitaria un inammissibile
potere di determinare quali candidati assumere e quali no, anche
nell'ambito della stessa procedura selettiva, dandosi origine ad
inaccettabili disparità di trattamento a fronte di identiche
posizioni, in violazione del principio costituzionale di cui all'art.
3 Cost.
Al riguardo, il rimettente richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 35 del 2004 che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 2, della legge 13 maggio 1997, n.
132 (Nuove norme in materia di revisori contabili), nella parte in
cui non prevede che siano esonerati dall'esame per l'iscrizione nel
registro dei revisori contabili anche coloro che fossero iscritti o
acquisissero il diritto ad essere iscritti nell'albo professionale
dei dottori commercialisti o nell'albo professionale dei ragionieri e
periti commerciali in base ad una sessione di esame in corso alla
data di entrata in vigore della medesima legge.
Nella citata pronuncia, la Corte - premesso che rientra nella
discrezionalità del legislatore, allorchè introduce una disciplina
transitoria di favore che consente, in assenza dei requisiti di legge
previsti a regime, ma in presenza di determinati altri requisiti
(nella specie, conseguimento del diritto di iscrizione nell'albo dei
ragionieri o in quello dei dottori commercialisti), l'iscrizione in
un registro e l'esercizio di una professione (nella specie di
revisore contabile), fissare una data entro la quale questi ultimi
requisiti debbano essere posseduti dagli interessati e dopo la quale
invece valga la disciplina definitiva - ha ritenuto manifestamente
irragionevole la scelta del legislatore che, nel riaprire la
disciplina transitoria per la iscrizione nel registro dei revisori
contabili, ha omesso di considerare che, al momento della entrata in
vigore della legge, vi era una sessione di esami ancora parzialmente
in corso, sicchè lo sbarramento temporale rigido introdotto
determinava una discriminazione ingiustificata tra coloro che avevano
o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella stessa sessione annuale,
prima e dopo la data indicata, in base alla casuale durata delle
prove.
Dalla disamina di detta pronuncia - ad avviso del rimettente - si
desumerebbe il principio in forza del quale uno sbarramento
legislativo temporale ancorato al dato «casuale» della durata della
procedura selettiva, quale quello fissato dall'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, creerebbe
una ingiustificata e inammissibile disparità di trattamento, in
violazione dell'art. 3 Cost., tra soggetti che hanno partecipato alla
stessa procedura concorsuale.
Alla luce delle argomentazioni di cui sopra, il collegio solleva,
in riferimento all'art. 3 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle
assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto espletamento -
e quindi alla conclusione - della procedura concorsuale alla data di
entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 di conversione del d.l.
n. 180 del 2008.
7.- Con memoria depositata il 23 luglio 2012 si è costituito in
giudizio il dott. P.L., chiedendo l'accoglimento della sollevata
questione di legittimità costituzionale.
Il ricorrente nel giudizio a quo, nel condividere le
argomentazioni esposte nell'ordinanza di rimessione, chiede
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 «nella parte in cui
subordina la non operatività del blocco delle assunzioni per i
ricercatori universitari all'avvenuto espletamento - e, quindi,
all'avvenuta conclusione - della procedura concorsuale alla data di
entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180».
Ad avviso della parte privata, sarebbe evidente la
irragionevolezza della norma censurata che fa salve le assunzioni di
vincitori di concorso già espletati ad una determinata data,
omettendo di considerare che la conclusione del procedimento
amministrativo costituisce circostanza del tutto accidentale,
indipendente non solo dalla volontà dei candidati, ma anche dalla
data di inizio della procedura concorsuale.
8.- Con atto depositato in data 24 luglio 2012, è intervenuto il
Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile o, comunque,
non fondata.
In primo luogo, la difesa statale eccepisce l'inammissibilità
della questione di legittimità costituzionale, per difetto di
descrizione puntuale della fattispecie del giudizio a quo che non
consentirebbe di verificare la sua effettiva rilevanza.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene la
questione destituita di fondamento.
Al riguardo, richiama la giurisprudenza consolidata della Corte
costituzionale secondo cui deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale di una norma solo qualora non sia possibile darne
interpretazioni costituzionalmente orientate e trovare significati
compatibili sia con il tenore del testo che con il principio
dell'art. 3 Cost. (ex plurimis, sentenze n. 496 del 2002 e n. 194 del
1990).
La legge n. 1 del 2009, nell'obiettivo di incentivare le
università a comportamenti virtuosi e nell'ottica di guidare l'ente
universitario ad un miglioramento qualitativo del servizio e di
contenimento delle spese fisse, preclude alle università "non
virtuose" - quelle la cui spesa per il personale dipendente superi il
novanta per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il
finanziamento ordinario - di bandire nuove procedure concorsuali e
valutazioni comparative, nonchè di assumere personale.
Nello stesso articolo si prevede, tuttavia, che le università
"non virtuose" possano completare le assunzioni di ricercatori
vincitori di concorsi di cui all'art. 3, comma 1, del decreto-legge 7
settembre 2007, n. 147 (Disposizioni urgenti per assicurare
l'ordinato avvio dell'anno scolastico 2007-2008 ed in materia di
concorsi per ricercatori universitari), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 25 ottobre 2007, n. 176,
all'art. 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno del 2008, n. 97
(Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei
meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonchè in materia
fiscale e di proroga di termini), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2008, n. 129, e, comunque,
di concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto.
Secondo la difesa dello Stato sarebbe necessario verificare se
nei confronti del ricercatore, vincitore di un concorso bandito nel
2005 e la cui assunzione era già contemplata nella clausola di
salvaguardia contenuta nella finanziaria 2007 (art. 1, comma 646,
della legge n. 296 del 2006), debba applicarsi il blocco delle
assunzioni di cui al comma 1 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008,
convertito dalla legge n. 1 del 2009, sulla base dell'interpretazione
strettamente letterale del testo, che omette di richiamare le
clausole poste in deroga al blocco del turn over da precedenti leggi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che
l'interpretazione della disposizione censurata possa essere
ricondotta ad un risultato compatibile sia con il tenore del testo,
che con il principio di cui all'art. 3 Cost.
In particolare, ad avviso della difesa statale, se il legislatore
ha inteso salvare dal blocco delle assunzioni i partecipanti a
concorsi, non ancora conclusi, banditi sulla base di leggi del 2007 e
del 2008, non ancora espletati, a maggior ragione si dovrebbe
ritenere che egli abbia inteso tutelare la posizione di procedure
concorsuali già avviate e fatte oggetto di clausole di salvaguardia
ad opera di precedenti interventi normativi (come quelle poste dal
comma 4 dell'art. 51 della legge n. 449 del 1997 e dal comma 646
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, invocato dal ricorrente), di
cui non si poteva immaginare, dato il notevole lasso di tempo
trascorso, che fossero ancora in corso di svolgimento.
Tale conclusione, raggiunta sul piano dell'interpretazione
logica, trova conferma, secondo la difesa dello Stato, sul piano
dell'interpretazione genetica della norma, nell'esame dei lavori
preparatori della legge n. 1 del 2009.
In sede di esame al Senato del disegno di legge di conversione
del d.l. n. 180 del 2008, si legge nel dossier di documentazione: «al
comma 1 è stato aggiunto un periodo finale che fa salve, rispetto al
divieto posto, le assunzioni relative alle procedure concorsuali per
ricercatore già espletate e a quelle che si stanno espletando, senza
che ciò comporti oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
Si citano, in particolare, le procedure avviate sulla base degli
artt. 3, comma 1, d.l. n. 147 del 2007 e 4-bis, comma 17, d.l. n. 97
del 2008» (dossier studio n. 35 e 44 del 10 dicembre 2008).
La difesa statale evidenzia come la disposizione corrispondente
del testo approvato dava già per scontata e salva la deroga al
blocco delle assunzioni contemplata da precedenti discipline
normative, aggiungendo "solamente" quelle iniziate sulla base di
bandi emanati in virtù di provvedimenti più recenti e che,
pertanto, si poteva immaginare fossero ancora in corso alla data di
entrata in vigore del decreto (recte: legge di conversione).
9.- In data 1° ottobre 2013, il dott. P.L. ha depositato memoria
illustrativa insistendo per l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale sollevata dal TAR Puglia
In primo luogo, la parte privata sottolinea la persistente
rilevanza della questione di legittimità costituzionale anche dopo
l'abrogazione del primo periodo dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180
del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009, in forza del d.lgs.
n. 49 del 2012.
Sul punto, il dott. P.L. precisa che, a seguito della detta
abrogazione, il ricorrente è stato assunto dall'Università di Bari,
con decorrenza dal 1° dicembre 2012. Egli pone in evidenza che, pur
dopo tale assunzione, permarrebbe la rilevanza della proposta
questione, in quanto la domanda formulata nel giudizio a quo è
quella di accertamento del diritto all'assunzione, con decorrenza, ai
sensi dell'art. 6, comma 1, della legge n. 370 del 1999, dalla data
(25 gennaio 2010) della chiamata con delibera del Consiglio di
Facoltà ovvero quantomeno dal 1° novembre 2010.
Quanto alla assunta irragionevolezza della norma censurata, il
dott. P.L. rileva come siano stati assunti in servizio ricercatori
vincitori di concorsi banditi nella stessa sessione del suo concorso
(terza sessione 2005), nonchè i ricercatori vincitori di concorsi
banditi anche successivamente, in quanto espletati prima dell'entrata
in vigore della legge di conversione n. 1 del 2009.
Il dott. P.L. sottolinea che, dopo il bando del concorso da lui
vinto, è stato consentito, in virtù della stessa norma censurata,
il reclutamento "straordinario" di ricercatori vincitori di concorsi
di cui all'art. 3, comma 1, del d.l. n. 147 del 2007, convertito
dalla legge n. 176 del 2007, nonchè all'art. 4-bis, comma 17, del
d.l. n. 97 del 2008, convertito dalla legge n. 129 del 2008. La
suddetta circostanza, ad avviso del dott. P.L., aggraverebbe i
profili discriminatori della norma censurata nella parte in cui ha
consentito che il protrarsi di un procedimento amministrativo oltre
ogni ragionevole durata andasse a discapito di chi aveva subito
incolpevolmente il ritardo (il ricorrente ha vinto un concorso per
ricercatore durato oltre quattro anni, tre in più rispetto alla
durata stabilita dalla legge) e che vincitori di concorsi banditi
successivamente fossero oggetto di piani di reclutamento
"straordinari" sottratti al blocco delle assunzioni.
Il dott. P.L. sottolinea la pertinenza del richiamo contenuto
nell'ordinanza di rimessione alla sentenza della Corte costituzionale
(n. 35 del 2004) in base alla quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale di una norma che prevedeva la
possibilità di iscriversi al registro dei revisori contabili senza
sostenere alcuna ulteriore prova per chi avesse conseguito
l'abilitazione all'esercizio della professione di commercialista
entro la data di entrata in vigore della legge n. 132 del 1997, data
in cui erano in corso le prove orali dell'esame di abilitazione.
Nella detta pronuncia, la Corte ha ritenuto irragionevole la
previsione dello sbarramento temporale, che, nel caso di specie,
andava a discriminare ingiustificatamente la situazione giuridica di
più soggetti in base alla data in cui un certo procedimento
amministrativo si era concluso in loro favore.
La parte privata richiama un altro precedente (sentenza n. 209
del 1995) con cui la Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 2, del decreto legislativo 23
novembre 1988, n. 509 (Norme per la revisione delle categorie delle
minorazioni e malattie invalidanti, nonchè dei benefici previsti
dalla legislazione vigente per le medesime categorie, ai sensi
dell'articolo 2, comma 1, della legge 26 luglio 1988, numero 291),
«nella parte in cui non prevede che restino salvi anche i diritti dei
cittadini per i quali il riconoscimento dell'esistenza dei requisiti
sanitari all'epoca della domanda, presentata anteriormente alla data
di cui al comma primo, sia intervenuto, da parte della competente
commissione medica, posteriormente a tale data». Alla luce delle
suddette argomentazioni, il dott. P.L. insiste per l'accoglimento
della questione di legittimità costituzionale sollevata dal
rimettente.
10.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
ordinanza - e sentenza parziale - del 23 gennaio 2013 (r.o. n. 58 del
2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1
del 2009 - nel testo ante modifica ai sensi dell'art. 11, comma 1,
lettera b), del d.lgs. n. 49 del 2012 - «nella parte in cui nel
prevedere il divieto di assunzione - a carico delle università "non
virtuose" - non prevede anche una sospensione del termine di durata
delle idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore
universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di
assunzione».
10.1.- Il rimettente premette che è stato investito della
decisione di quattro appelli proposti da diversi soggetti (professori
associati confermati o ricercatori confermati presso l'Università
degli studi "Mediterranea" di Reggio Calabria). Essi hanno superato,
con valutazione di idoneità, rispettivamente i concorsi per
professore ordinario e per professore associato banditi nel giugno
2008, oppure, nella qualità di professori associati confermati o
ricercatori confermati presso la indicata Università, hanno
conseguito una valutazione di idoneità presso altro Ateneo, sempre
nella seconda sessione del 2008.
Essi hanno chiesto all'Università "Mediterranea" di essere
assunti nella qualifica per la quale sono risultati idonei, ma a tali
richieste la suddetta Università ha opposto un diniego, fondato
sulla ritenuta applicabilità del cosiddetto "blocco delle
assunzioni" disposto dal d.l. n. 180 del 2008 (art. 1, commi 1 e 3),
poi convertito, in quanto l'Università medesima risultava aver
superato il limite del novanta per cento del rapporto tra le spese
fisse e la misura del fondo di finanziamento ordinario, alla data del
31 dicembre 2010.
Contro il diniego le parti private hanno proposto separati
ricorsi al TAR della Calabria, sezione di Reggio Calabria, il quale,
con sentenza 12 agosto 2011, n. 666 li ha respinti. Tale pronuncia è
stata impugnata con quattro separati appelli, contenenti censure
d'identico tenore, salvo una censura aggiuntiva per i ricorrenti che
hanno conseguito l'idoneità presso università diverse da quella in
cui prestano servizio attualmente come ricercatori o professori
associati.
Per quanto qui rileva, il Consiglio di Stato, sezione sesta,
riunite le impugnazioni, ha ritenuto prioritaria, per ragioni di
ordine logico, la decisione del terzo motivo di appello e, rilevata
sul punto l'esistenza di un contrasto di giurisprudenza, ne ha
rimesso l'esame e la soluzione all'Adunanza plenaria. Quest'ultima si
è pronunciata sul solo terzo motivo e lo ha respinto con sentenza
parziale 28 maggio 2012, n. 17 rimettendo per il prosieguo gli atti
alla sezione, che ha esaminato e respinto tutte le censure, tranne
quella, contenuta nel primo motivo di appello, con la quale si è
dedotto che « l'idoneità nei concorsi universitari ha una durata di
cinque anni, sicchè il divieto di assunzione, imposto alle
università "non virtuose", rischia di tradursi in una definitiva
penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l'Università non
rientri nei parametri di legge durante l'arco temporale di durata
dell'idoneita'».
Tale questione è stata ritenuta dal collegio rilevante e non
manifestamente infondata.
Il giudicante, dopo avere riportato il contenuto dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009 - nel testo vigente ed applicabile ratione
temporis prima che il primo periodo fosse soppresso dal d.lgs. n. 49
del 2012 - osserva che detta disposizione si limita a porre un
divieto di assunzione per le università "non virtuose", senza
considerare la possibile penalizzazione per i vincitori di procedure
concorsuali per i quali il rischio non è solo il differimento
dell'assunzione, ma anche quello della perdita definitiva della
chance di assunzione, tutte le volte in cui l'università non
virtuosa non rientri nei parametri di legge nell'arco temporale di
durata dell'idoneità (pari a cinque anni).
In tal modo, secondo il rimettente, una misura che mira a
razionalizzare la finanza pubblica e l'organizzazione universitaria,
si traduce anche in una penalizzazione per soggetti che hanno
partecipato, con esito vittorioso, ad un concorso pubblico.
Tale penalizzazione si potrebbe ritenere giustificata dalle
superiori esigenze di finanza e organizzazione pubblica solo se sia
un sacrificio temporalmente limitato (differimento dell'assunzione) e
non anche se sia un sacrificio definitivo (perdita della chance di
assunzione) che sarebbe manifestamente sproporzionato rispetto alle
finalità perseguite.
L'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, si
limita, invece, a vietare le assunzioni alle università "non
virtuose", senza preoccuparsi del decorso del termine di durata delle
idoneità.
In tal modo, la disposizione avrebbe come possibile effetto una
penalizzazione definitiva dei vincitori di concorsi.
Ad avviso del rimettente, tale penalizzazione sembra contrastare
con il principio di razionalità e ragionevolezza della legge, dando
luogo ad eccesso di potere legislativo, nonchè con il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione, atteso che, a causa
del divieto delle assunzioni, in combinazione con il decorso del
termine di durata delle idoneità, si toglie efficacia a procedure
concorsuali già espletate, sicchè le università devono bandire
all'occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e di
costi.
La citata disposizione normativa - secondo il Collegio - avrebbe
dovuto prevedere, per il periodo di operatività del divieto di
assunzioni, una sospensione del termine di durata delle idoneità.
Pertanto, il rimettente considera rilevante nel giudizio in corso
e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del 2009,
nella parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione - a carico
delle università "non virtuose" - non stabilisce anche una
sospensione del termine di durata delle idoneità conseguite nei
concorsi di ricercatore e professore universitario, per tutto il
tempo in cui opera il divieto di assunzione, così determinando
l'effetto sproporzionato, irragionevole ed in contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione, che il termine di
durata dell'idoneità decorre durante il periodo in cui opera il
divieto di assunzione. Siffatto divieto si traduce anche in una
perdita, definitiva per gli idonei, della chance di assunzione tutte
le volte in cui le università non rientrino nei parametri di legge
durante il periodo di validità dell'idoneità.
11.- Con atto depositato in data 16 aprile 2013, è intervenuto
il Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso
dalla Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
In ordine alla censura mossa in riferimento all'art. 3 Cost., la
difesa erariale osserva, in primo luogo, come il conseguimento
dell'idoneità non determina un dovere di assunzione da parte
dell'università.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che la
disciplina per il conseguimento dell'idoneità a professore
universitario era dettata dal decreto del Presidente della Repubblica
23 marzo 2000, n. 117 (Regolamento recante modifiche al d.P.R. 19
ottobre 1998, n. 390, concernente le modalità di espletamento delle
procedure per il reclutamento dei professori universitari di ruolo e
dei ricercatori a norma dell'articolo 1 della legge 3 luglio 1998, n.
210) e dalla legge 3 luglio 1998, n. 210 (Norme per il reclutamento
dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo) - poi
sostituiti dalle procedure di reclutamento di cui alla legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
Università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega
al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario) - che prevedevano apposite procedure locali in
relazione alle esigenze di ciascun ateneo, il quale indiceva i
singoli bandi.
La difesa dello Stato deduce che la posizione di coloro che
ottenevano l'idoneità non è, pertanto, assimilabile alle
graduatorie dei pubblici concorsi, atteso che l'assunzione è rimessa
ai singoli atenei i quali hanno la facoltà e non il dovere di
provvedere alla chiamata in servizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea come
l'idoneità, ai sensi della legge n. 210 del 1998, attesti solo la
qualificazione scientifica e l'attitudine a svolgere le funzioni di
professore universitario e come sia un mero presupposto della nomina
in ruolo. La stessa si differenzierebbe, pertanto, dalle idoneità
conseguite in altre procedure concorsuali ove l'utile collocamento
nelle graduatorie finali di merito determina nell'interessato una ben
precisa posizione giuridica soggettiva.
In particolare, in base all'art. 2 della legge n. 210 del 1998
(articolo abrogato dall'art. 1, comma 22, della legge 4 novembre
2005, n. 230, recante «Nuove disposizioni concernenti i professori e
i ricercatori universitari e delega al Governo per il riordino del
reclutamento dei professori universitari»), l'università che ha
emanato il bando poteva, nel caso di procedure relative a professori
associati e ordinari, entro sessanta giorni dalla data di
accertamento della regolarità formale degli atti da parte del
rettore: 1) nominare in ruolo, previa delibera motivata assunta dal
consiglio che ha richiesto il bando, uno dei due idonei, il quale, in
caso di rinuncia, perde il titolo alla nomina in ruolo anche da parte
degli altri atenei; 2) non nominare in ruolo, previa delibera
motivata assunta dal consiglio di facoltà che ha richiesto il bando,
nessuno dei due idonei.
In attuazione di tale norma, l'art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 117
del 2000, ha disposto che per le procedure concernenti posti da
professore ordinario o associato, entro sessanta giorni dalla data di
accertamento della regolarità degli atti, il consiglio di facoltà
che ha richiesto il bando, sulla base dei giudizi espressi dalla
commissione e con riferimento alle proprie specifiche esigenze
didattiche e scientifiche, propone la nomina di uno dei candidati
dichiarati idonei ovvero decide di non procedere alla chiamata di
nessuno di loro.
Il comma 8 dell'art. 5 del d.P.R. n. 117 del 2000, ha previsto
che, nel caso in cui il candidato, risultato idoneo nelle procedure
di valutazione comparativa relative a posti di professore associato e
ordinario, non venga chiamato dalla facoltà che ha richiesto il
bando nel termine di cui al comma 4, può essere nominato in ruolo a
seguito di chiamata da parte di altra università entro un triennio
dalla data di accertamento della regolarità degli atti.
La difesa dello Stato evidenzia come non esista, quindi, un
dovere di assunzione da parte degli atenei e come il conseguimento
dell'idoneità non possa considerarsi omogeneo ad una graduatoria.
Quest'ultima comporta la formazione di un elenco sulla base del
punteggio conseguito ai fini dell'assunzione nell'ambito dell'ente
che ha bandito il concorso; l'idoneità a professore universitario,
conseguita nell'ambito delle valutazioni comparative ai sensi della
legge n. 210 del 1998, invece, oltre a determinare la mera facoltà -
e non il dovere - per gli atenei di nominare in ruolo gli idonei, non
implicava affatto la costituzione di una graduatoria: in particolare,
tali procedure prevedevano l'attribuzione della idoneità ad un unico
candidato o a due, a seconda della normativa vigente al momento della
indizione della procedura.
La difesa statale rileva come si tratti di conclusioni avallate
dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale, in materia di
assunzione all'impiego, gli interessati non vantano un diritto
soggettivo alla nomina, ma solo un interesse legittimo, in quanto si
rientra nella potestà organizzatoria della pubblica amministrazione
per cui, quando, nelle more del completamento della procedura
concorsuale, subentrano circostanze preclusive all'assunzione stessa,
sia di natura normativa che organizzativa o finanziaria,
l'amministrazione può congelare l'assunzione o annullare la
procedura di reclutamento (ex plurimis, TAR Lazio, terza sezione,
sentenza 13 aprile 2005, n. 2719).
Quanto alla durata delle idoneità, il Presidente del Consiglio
dei ministri ricorda come la legge n. 210 del 1998 e il d.P.R. n. 117
del 2000, di attuazione, prevedessero il termine di tre anni dalla
data di accertamento della regolarità degli atti. Successivamente,
l'art. 1, comma 6, della legge n. 230 del 2005 ha stabilito che
l'idoneità conseguita dai candidati nelle procedure di valutazione
comparativa, ai sensi della legge n. 210 del 1998 e del d.P.R. n. 117
del 2000, ha una durata di cinque anni.
La difesa dello Stato sottolinea come l'art. 1, commi 1 e 3, del
d.l. n. 180 del 2008, poi convertito, non ha inciso sull'effettività
della durata dell'idoneità ma, al contrario, ha dettato un doppio
regime per quanto concerne il meccanismo delle assunzioni.
La difesa dello Stato ricorda come la giurisprudenza
amministrativa abbia affermato che la disciplina in oggetto persegue
non solo finalità di carattere finanziario, ma anche scopi di
organizzazione generale, con l'obiettivo di incentivare le
università a comportamenti virtuosi nell'ottica del conseguimento
dei livelli qualitativi di autodisciplina sinteticamente descritti
nella stessa struttura del fondo di finanziamento ordinario e nella
più generale architettura del sistema di finanziamento pubblico
delle università. Pertanto, il divieto di assunzione di nuovo
personale non persegue solo lo scopo di evitare l'incremento di
spesa, ma mira alla finalità di guidare l'ente universitario al
rientro nei parametri, costringendolo a sospendere il reclutamento di
personale e concorrendo a sostenere quella complessiva opera di
miglioramento qualitativo del servizio universitario che il
legislatore si è prefisso (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria,
sentenza 28 maggio 2012, n. 17).
In tale ottica, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
l'art. 1, commi 1 e 3, non disporrebbe un blocco assoluto di
assunzioni e non pregiudicherebbe l'effettività dell'idoneità
conseguita dai professori associati e ordinari, potendo questi ultimi
essere chiamati da atenei "virtuosi" per i quali non vige il divieto
di reclutamento in oggetto.
Peraltro, la difesa erariale osserva che, quando il cosiddetto
blocco delle assunzioni è stato assoluto, il legislatore ha
appositamente previsto una proroga delle idoneità conseguite nelle
procedure di valutazione comparativa per la copertura di posti di
professore ordinario o associato. Questo, è avvenuto - ricorda il
Presidente del Consiglio dei ministri - con le leggi finanziarie per
il 2003 e il 2004.
La difesa dello Stato osserva che, a decorrere dal 2008, il
legislatore, anzichè prevedere un blocco assunzionale assoluto, ha
previsto una disciplina diversa basata sul criterio del doppio regime
sopra richiamato.
Pertanto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
atteso che il legislatore non ha previsto blocchi assoluti delle
assunzioni nelle università, ma solamente vincoli parziali delle
stesse, coerentemente ha ritenuto di non prevedere - come in passato
- la proroga delle idoneità a professore universitario.
Le proroghe degli anni 2003-2004 si configurano, quindi, -
secondo la difesa erariale - quali norme eccezionali non suscettibili
di alcuna applicazione analogica, in quanto sprovviste del requisito
della identità di ratio giustificatrice.
Alla luce delle suddette argomentazioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri esclude la assunta illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, in
riferimento all'art. 3 Cost., in quanto la ratio della norma sopra
evidenziata non si porrebbe in contrasto con il principio di
ragionevolezza ed eguaglianza, siccome inserita nel sistema
legislativo diretto ad un generale contenimento della spesa pubblica,
che ha coinvolto anche altre categorie di pubblici dipendenti,
nonchè al riequilibrio e al bilanciamento dei profili professionali
universitari al fine del rispetto di altri principi costituzionali,
tra cui quello del buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
Le disposizioni di legge in esame, non ponendo un divieto
assoluto delle assunzioni, lungi dal produrre riflessi preclusivi
assoluti tali da incidere sull'effettività della durata
dell'idoneità si limitano - ad avviso del Presidente del Consiglio
dei ministri - a disciplinare le facoltà di assunzioni delle
università, in un'ottica di razionalizzazione dell'utilizzo delle
risorse pubbliche.
Secondo la difesa dello Stato, il rimettente avrebbe erroneamente
ritenuto che le università "virtuose" siano soggette a vincoli più
rigorosi di quelli stabiliti per le "non virtuose": alle prime si
applicherebbe la regola che consente nuove assunzioni nei limiti del
cinquanta per cento del costo connesso alle cessazioni del personale
verificatesi nell'anno precedente, con l'asserita omissione di misure
di salvaguardia delle procedure concorsuali già espletate; viceversa
agli atenei "non virtuosi", a fronte del divieto assoluto di
effettuare nuove assunzioni, sarebbe consentito di completare le
assunzioni dei ricercatori sopra richiamati. Ciò si risolverebbe in
un ingiustificato trattamento di maggior vantaggio a favore di tali
ultimi atenei, in violazione dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
della ragionevolezza, dell'art. 33 Cost., in quanto si imporrebbe un
vincolo all'autonomia universitaria non giustificato dal
perseguimento di finalità e di interessi di rilievo costituzionale,
dell'art. 97 Cost., in quanto la norma inciderebbe in termini
rilevanti e contraddittori sulle scelte organizzative e gestionali
delle università.
Tale tesi, ad avviso della difesa statale, non terrebbe conto
dell'esigenza di tutelare l'affidamento dei ricercatori vincitori di
concorsi espletati prima dell'entrata in vigore della norma, i quali,
se aspirassero ad essere assunti da un'università "non virtuosa", in
mancanza di una clausola di salvaguardia verrebbero del tutto
pregiudicati dal previsto divieto di effettuare nuove assunzioni.
Inoltre, il rimettente avrebbe trascurato di considerare che il
paventato pregiudizio non si verifica nel caso di università
"virtuosa", posto che la disposizione di cui al successivo comma 3
ammette nuove assunzioni, sebbene entro il limite di spesa del
cinquanta per cento delle economie prodottesi in dipendenza delle
cessazioni del servizio di personale.
Il combinato disposto delle due richiamate disposizioni
risulterebbe - ad avviso della difesa erariale - del tutto coerente,
se analizzato dal punto di vista della tutela dei diritti dei
ricercatori vincitori di concorsi già espletati, poichè entrambe le
norme, secondo modalità diverse a seconda degli interessi che le
stesse sono destinate a perseguire, assicurano la soddisfazione di
tale esigenza, così evitando di compromettere le chance
professionali e di vita dei candidati.
Peraltro, la difesa dello Stato sottolinea come costituiscano
delle mere eventualità sia la possibilità che i vincitori di
procedure concorsuali vedano differito il momento dell'effettiva
assunzione, sia la possibilità che alcuni perdano la chance di
assunzione.
Sotto il profilo teleologico, il Presidente del Consiglio dei
ministri sottolinea che la disposizione in esame, se certamente
rientra tra quelle con finalità di contenimento dei costi e degli
oneri finanziari, è altresì rivolta ad incentivare il ricambio
generazionale del personale docente, come evidenziato dal Consiglio
di Stato, Adunanza plenaria, nella sentenza n. 17 del 2012.
Il perseguimento di finalità ulteriori e diverse rispetto al
mero risparmio di spesa varrebbe a confutare anche la censura secondo
cui l'assunzione dei vincitori dei concorsi espletati costituirebbe
un'eccezione di portata tale da travalicare e rendere inoperante la
regola del divieto generalizzato di nuove assunzioni.
Le disposizioni in esame risulterebbero del tutto coerenti nel
predisporre un sistema che, se, per un verso, mira a guidare l'ateneo
al rientro (o al mantenimento) dei parametri di legge riguardo al
rapporto tra spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo ed
entità dei trasferimenti statali sul FFO, dall'altro, salvaguarda la
figura del ricercatore, sia consentendone le assunzioni in deroga al
divieto, sia disponendo, per le università "virtuose", la
destinazione di una quota non inferiore al sessanta per cento delle
somme disponibili per le nuove assunzioni a favore di personalità
che intraprendono la carriera universitaria.
Pertanto, ad avviso della difesa dello Stato, le differenze tra
le regole previste ai commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del
2008, poi convertito, dovrebbero essere interpretate alla luce degli
scopi complessivi che la normativa è diretta a realizzare, in
ragione dei quali andrebbe esclusa la assunta disparità di
trattamento, stante l'unitaria linea di politica legislativa volta a
valorizzare la figura del ricercatore.
Inoltre, la difesa erariale osserva che l'art. 33, ultimo comma,
Cost., prevede il diritto delle università di darsi ordinamenti
autonomi «nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato». Pertanto,
dato che la Costituzione demanda alle leggi dello Stato di porre
limiti all'autonomia universitaria, non potrebbe ritenersi
incostituzionale una legge per il solo fatto che ponga dei limiti a
detta autonomia.
L'Avvocatura dello Stato richiama la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo cui il legislatore può modificare in senso
sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata
anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, purchè tali modifiche non trasmodino in regolamenti
irrazionali, frustranti l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica, quale elemento fondante dello Stato di diritto (sentenze
n. 236 e n. 24 del 2009, n. 11 del 2007, n. 409 del 2005, n. 446 del
2002, n. 416 del 1999, n. 360 del 1995, n. 573 del 1990, n. 822 del
1988 e n. 349 del 1985).
Nel caso di specie, ad avviso della difesa statale, il limite
imposto dal legislatore per esigenze di finanza pubblica e di
razionalizzazione delle assunzioni presso le università, non risulta
nè irragionevole, nè sproporzionato.
Analoghe considerazioni varrebbero in riferimento all'asserita
violazione del principio di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.
L'infondatezza di detta censura di incostituzionalità
risulterebbe evidente, considerati gli obiettivi perseguiti dalla
disposizione censurata di contenimento della spesa pubblica, di
razionalizzazione delle assunzioni presso le università nonchè di
ricambio generazionale del personale docente.
Tali norme, di regolazione e non di divieto assoluto delle
assunzioni, si limiterebbero, infatti, a disciplinare le facoltà di
assunzione delle università in un'ottica di efficiente utilizzo
delle risorse pubbliche.
La previsione legislativa censurata non soltanto sarebbe conforme
al principio dell'autonomia universitaria, ma corrisponderebbe, ad
avviso della difesa dello Stato, ad esigenze organizzative e di buona
amministrazione degli atenei, nonchè all'interesse generale al
contenimento della spesa pubblica.
Pertanto, il Presidente del Consiglio dei ministri esclude
l'assunta violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013), dubita, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3, del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per il
diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità del
sistema universitario e della ricerca), come convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, nel testo anteriore alla modifica di cui all'art. 11, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 [Disciplina
per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle
politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione
della delega prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30
dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi
previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e
i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed
f) e al comma 5].
Ad avviso del rimettente, la normativa censurata violerebbe:
a) l'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di
ragionevolezza ed uguaglianza, in quanto il combinato disposto
dell'art. 1, commi 1 e 3, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, avrebbe previsto, per
quanto riguarda i vincoli e i limiti alle assunzioni, un
ingiustificato trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non
virtuosi" rispetto agli atenei "virtuosi". Infatti, mentre per i
primi il divieto di nuove assunzioni sarebbe temperato dalla
rilevantissima eccezione costituita dalla possibilità di assumere i
ricercatori vincitori delle procedure selettive già in atto, al
contrario per gli atenei "virtuosi" il limite alle assunzioni,
corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella
relativa al personale a tempo indeterminato cessato dal servizio
nell'anno precedente, non conoscerebbe alcun temperamento o
eccezione, neanche nell'ipotesi in cui la singola assunzione, come
nel caso oggetto del giudizio a quo, sarebbe possibile, almeno nella
prima fase, senza nessun aggravio finanziario per le casse
dell'università. Inoltre, il concreto assetto disciplinare,
risultante dal combinato operare delle disposizioni censurate,
presenterebbe evidenti profili di irragionevolezza, considerando che
esso, come determinato dal comma 1 dell'art. 1, sarebbe tale da
consentire che l'eccezione (possibilità di assunzione dei vincitori
dei concorsi in precedenza espletati) travalichi del tutto la regola
(divieto generalizzato di nuove assunzioni) fino a renderla nei fatti
inoperante, mentre i limiti e vincoli assunzionali, imposti agli
atenei "virtuosi", non presenterebbero alcuna possibile deroga o
eccezione, neanche nell'ipotesi in cui, come nel caso in esame, la
singola assunzione non potrebbe produrre alcun aggravio di spese per
l'ateneo. Infine, il combinato operare delle due richiamate
disposizioni si presenterebbe nel complesso irragionevole e
ingiustificato, sotto l'angolo visuale del generale obiettivo di
contenimento della spesa che caratterizza la previsione del d.l. n.
180 del 2008, considerando che, mentre nel caso degli atenei "non
virtuosi", il limite "fisiologico" all'espansione della spesa per
nuove assunzioni è rappresentato dall'assenza di oneri aggiuntivi a
carico della finanza pubblica, al contrario per gli atenei
"virtuosi", il medesimo limite all'espansione della spesa per nuove
assunzioni è posto ad un livello di gran lunga inferiore, ossia
nella richiamata misura del cinquanta per cento della spesa per il
personale cessato dal servizio nel corso dell'anno precedente. Tale
scelta normativa risulterebbe più penalizzante nei confronti degli
enti che abbiano tenuto comportamenti virtuosi e compatibili con il
perseguimento degli obiettivi fissati, rispetto agli enti che abbiano
operato in contrasto con tali obiettivi. La normativa in esame non
sarebbe qui censurata sotto il profilo della disparità di
trattamento tra le ipotesi disciplinate nel comma 1 e quelle regolate
nel comma 3 del menzionato art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (il che
sarebbe reso difficoltoso dal carattere eterogeneo delle previsioni
in questione e dalla oggettiva difficoltà di individuare un
effettivo tertium comparationis nell'ambito di un giudizio di parità
di trattamento). La censura avrebbe ad oggetto, piuttosto, «il
carattere complessivamente irragionevole e ingiustificato della
scelta normativa operata nel 2008»;
b) l'art. 33 Cost., in tema di limiti e vincoli all'autonomia
universitaria, in quanto, ancorchè il legislatore possa
legittimamente vincolare e limitare il pieno esercizio di detta
autonomia, laddove ciò risulti finalizzato al perseguimento di
interessi e finalità di rilievo costituzionale - come, nella specie,
sono da considerare gli obiettivi di sostenibilità di bilancio - si
deve, tuttavia, ritenere che l'imposizione di tali vincoli e limiti
possa rivelarsi costituzionalmente illegittima laddove, per le
ragioni in precedenza esposte, essa non trovi una effettiva
giustificazione nel perseguimento dei richiamati obiettivi di
carattere economico e finanziario;
c) l'art. 97 Cost., sotto il profilo dei principi di buon
andamento e d'imparzialità della pubblica amministrazione, in
quanto, se può ammettersi l'interpositio legislatoris, tale da
incidere in modo rilevante sulle variabili sottese ad alcune tra le
principali scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni
pubbliche - come quelle relative alla provvista di personale - non si
potrebbe ammettere la legittimità costituzionale di tali interventi
qualora essi presentino caratteri di non ragionevolezza ed incidano
in modo contraddittorio e ingiustificato sulle richiamate variabili
organizzative.
2.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (d'ora in
avanti, TAR), con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134 del
2012), ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo,
del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 1 del 2009, nella parte in cui subordina la non operatività del
blocco delle assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto
espletamento - vale a dire, all'avvenuta conclusione - della
procedura concorsuale alla data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009.
Ad avviso del rimettente, la norma censurata, nel testo anteriore
alla modifica di cui all'art. 11, comma 1, lettera b), del d.lgs. n.
49 del 2012, violerebbe l'art. 3 Cost., sotto il profilo dei principi
di uguaglianza e di parità di trattamento, in quanto subordinerebbe
la non operatività del blocco delle assunzioni al dato neutro e
casuale dell'espletamento, ovvero della conclusione, della procedura
concorsuale prima della data di entrata in vigore della legge di
conversione n. 1 del 2009 e, quindi, al dato fortuito della celerità
o della lentezza con cui la detta procedura si è svolta. In tal
guisa la disposizione: 1) discriminerebbe irragionevolmente la
posizione del ricorrente (dichiarato vincitore di concorso per
ricercatore universitario con decreto rettorale del 22 dicembre 2009,
cioè dopo la data di entrata in vigore della legge di conversione n.
1 del 2009) rispetto a coloro che hanno partecipato alla stessa
procedura selettiva o anche a procedure concorsuali successive e,
tuttavia, hanno avuto la "fortuna" di vedere espletata la procedura
prima della data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2009 e,
quindi, di beneficiare dell'esenzione di cui all'art. 1, comma 1,
secondo periodo, del d.l. n. 180 del 2008; 2) attribuirebbe
all'amministrazione universitaria un inammissibile potere di
determinare quali candidati assumere e quali no, anche nell'ambito
della stessa procedura selettiva, dando origine ad inaccettabili
disparità di trattamento a fronte di identiche posizioni.
3.- Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013), ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, nel testo
anteriore alla modifica di cui all'art. 11, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 49 del 2012, «nella parte in cui, nel prevedere il divieto
di assunzione - a carico delle Università "non virtuose" - non
prevede anche una sospensione del termine di durata delle idoneità
conseguite nei concorsi di ricercatore e professore universitario,
per tutto il tempo in cui opera il divieto di assunzione, così
determinando l'effetto sproporzionato, irragionevole e in contrasto
con il principio di buon andamento dell'amministrazione, che il
termine di durata dell'idoneità decorre durante il periodo in cui
opera il divieto di assunzione, sicchè il divieto di assunzione
imposto alle Università si traduce anche in una perdita definitiva,
per gli idonei, della chance di assunzione, tutte le volte in cui le
Università non rientrino nei parametri di legge durante il periodo
di validità dell'idoneita'».
Ad avviso del rimettente, la disposizione censurata violerebbe
gli artt. 3 e 97 Cost., perchè «l'idoneità nei concorsi
universitari ha una durata di cinque anni, sicchè il divieto di
assunzione, imposto alle Università non virtuose, rischia di
tradursi in una definitiva penalizzazione per gli idonei, ove, in
ipotesi, l'Università non rientri nei parametri di legge durante
l'arco temporale di durata dell'idoneita'».
Il Consiglio di Stato, dopo aver richiamato il disposto dell'art.
1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito dalla legge n. 1 del
2009, osserva che esso «si limita a porre un divieto di assunzione
per le Università non virtuose, senza considerare la possibile
penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali, per i quali
il rischio non è solo il differimento dell'assunzione, ma anche
quello della perdita definitiva della chance di assunzione, tutte le
volte in cui l'Università non virtuosa non rientri nei parametri di
legge durante l'arco temporale di durata dell'idoneità (pari a
cinque anni)».
In tal modo, una misura mirante a razionalizzare la finanza
pubblica e l'organizzazione universitaria si tradurrebbe anche in una
penalizzazione per soggetti che hanno partecipato, con esito
vittorioso, ad un concorso pubblico. Invero, tale sarebbe il
possibile effetto della norma censurata che, quindi, si porrebbe in
contrasto «con il principio di razionalità e ragionevolezza della
legge, dando luogo ad eccesso di potere legislativo, nonchè con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione, atteso
che, a causa del divieto delle assunzioni, in combinazione con il
decorso del termine di durata delle idoneità, si toglie efficacia a
procedure concorsuali già espletate, sicchè le Università devono
bandire all'occorrenza nuove procedure, sostenendo aggravi di tempi e
di costi».
La disposizione, dunque, avrebbe dovuto prevedere, in
concomitanza con il dovere di assunzione e per tutta la sua durata,
una sospensione del termine di scadenza delle idoneità.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale, riassunte nei
paragrafi che precedono, censurano sotto vari profili le stesse norme
di legge. Pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti, per essere
decisi con unica pronuncia.
5.- In merito all'asserita irragionevolezza del combinato
disposto dei commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008 (r.o.
n. 42 del 2013), in quanto realizzerebbe un ingiustificato
trattamento di maggior vantaggio per gli atenei "non virtuosi"
rispetto agli atenei "virtuosi" (tra i quali si colloca l'Università
Magna Graecia di Catanzaro), la questione non è fondata.
Questa Corte ha più volte ribadito che una disposizione deve
essere dichiarata costituzionalmente illegittima non quando sia
possibile trarne un significato in contrasto con il dettato
costituzionale, ma quando non sia possibile dedurne alcun significato
conforme a Costituzione.
Il rimettente muove dall'assunto che la facoltà di completare le
assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi espletati, di cui
al comma 1 dell'art. 1 del d.l. n. 180 del 2008, sia limitata ai soli
atenei "non virtuosi", mentre quelli "virtuosi" incorrerebbero nel
limite complessivo del cinquanta per cento di cui al comma 3 del
citato art. 1. Da qui discenderebbe la conseguenza che gli atenei
"non virtuosi" ben potrebbero, nel completare le assunzioni dei
ricercatori di cui sopra, oltrepassare il limite del cinquanta per
cento che, invece, è operativo per le università "virtuose".
Orbene, il citato comma 1, nel testo - rilevante ai fini del
presente giudizio - in vigore quando fu adottato il provvedimento
impugnato ed applicabile alla fattispecie in forza del principio
tempus regit actum (sentenze n. 177 del 2012 e n. 209 del 2010),
così disponeva:
«Le università statali che, alla data del 31 dicembre di ciascun
anno, hanno superato il limite di cui all'art. 51, comma 4, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 12, comma 1, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n.
248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n.
31, non possono procedere all'indizione di procedure concorsuali e di
valutazione comparativa, nè all'assunzione di personale. Alle stesse
università è data facoltà di completare le assunzioni dei
ricercatori vincitori dei concorsi di cui all'articolo 3, comma 1,
del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147, convertito, con
modificazioni dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176 e all'articolo
4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129, e comunque di
concorsi espletati alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico
della finanza pubblica».
A sua volta, il comma 3 dell'art. 1 (la cui formulazione non è
stata modificata nel corso del tempo) stabilisce quanto segue:
«Il primo periodo del comma 13, dell'articolo 66 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è sostituito dai seguenti: per il
triennio 2009-2011, le università statali, fermi restando i limiti
di cui all'articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale
nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al
cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo
indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell'anno
precedente. Ciascuna università destina tale somma per una quota non
inferiore al 60 per cento all'assunzione di ricercatori a tempo
indeterminato, nonchè di contrattisti ai sensi dell'articolo 1,
comma 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230, e per una quota non
superiore al 10 per cento all'assunzione di professori ordinari. Sono
fatte salve le assunzioni dei ricercatori per i concorsi di cui
all'articolo 1, comma 648, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nei
limiti delle risorse residue previste dal predetto articolo 1, comma
650».
Ciò posto, la ricostruzione del dato normativo operata dal
rimettente si fonda su un erroneo presupposto interpretativo;
infatti, ritenere che le università "virtuose" siano escluse dalla
possibilità di completare le assunzioni dei ricercatori di cui al
comma 1 dell'art. 1 equivale a sovvertire la ratio dell'intervento
legislativo censurato, che presenta un carattere sanzionatorio (sia
pure con qualche deroga) per gli atenei "non virtuosi" e una natura
premiale (sia pure entro i limiti dettati dall'attuale contesto
economico-finanziario) per gli atenei "virtuosi". Pertanto, secondo
un argomento a minori ad maius, i commi 1 e 3 dell'art. 1 del d.l. n.
180 del 2008 devono essere interpretati nel senso che anche le
università rispettose dei parametri legislativi possono completare
le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui al comma
1, e, conseguentemente, il limite del cinquanta per cento (comma 3)
deve essere inteso come relativo alla assunzione di personale
ulteriore rispetto ai ricercatori di cui al comma 1.
Così definito l'ambito di operatività delle norme suddette, le
censure mosse dal rimettente risultano non fondate.
6.- Anche le questioni sollevate dall'ordinanza di rimessione con
riferimento agli artt. 33 e 97 Cost. non sono fondate.
Invero, entrambe muovono dall'assunto che il legislatore può
legittimamente imporre vincoli e limiti all'esercizio dell'autonomia
universitaria (art. 33 Cost.), quando tale imposizione risulti
finalizzata al perseguimento di interessi e finalità di rilievo
costituzionale (come, nel caso di specie, il perseguimento di
imprescindibili obiettivi di sostenibilità di bilancio), oppure può
incidere anche in modo rilevante «sulle variabili sottese ad alcune
fra le principali scelte organizzative e gestionali delle
amministrazioni pubbliche (come quelle relative alla provvista di
personale)» (art. 97 Cost.).
Tuttavia, la legittimità costituzionale di tali interventi non
potrebbe ammettersi laddove essi risultino frutto di scelte
irragionevoli e ingiustificate.
Come si è visto nel paragrafo che precede, una interpretazione
della normativa censurata conforme a Costituzione conduce ad
escludere il carattere irragionevole di essa. Ne deriva la non
fondatezza delle questioni anche con riferimento ai parametri ora
indicati.
7.- La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (r.o. n. 134 del
2012), relativa all'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
per contrasto con l'art. 3 Cost. «nella parte in cui subordina la non
operatività del blocco delle assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008 n. 180», è inammissibile.
Ad avviso del rimettente, la posizione della parte privata,
vincitore di un concorso per ricercatore universitario bandito nel
2005 e concluso con decreto rettorale di approvazione degli atti in
data 22 dicembre 2009, sarebbe senz'altro riconducibile nell'ambito
applicativo del divieto di assunzione di cui all'art. 1, comma 1, del
d.l. n. 180 del 2008, e non potrebbe fruire delle eccezioni a tale
divieto previste dall'art. 1, comma 1, secondo periodo, del citato
decreto-legge. Infatti, la legge di conversione di quest'ultimo è
entrata in vigore il 10 gennaio 2009, cioè ben prima
dell'espletamento (o conclusione) della procedura concorsuale.
Pertanto, la norma censurata si porrebbe in contrasto con il
principio di parità di trattamento di cui all'art. 3 Cost., per le
ragioni esposte nel precedente paragrafo 2.
Si deve, però, osservare che rientra nella discrezionalità del
legislatore - nel momento in cui, per esigenze di contenimento della
spesa pubblica, ritenga di stabilire, nei confronti delle università
statali che si trovano in determinate condizioni, un blocco nelle
assunzioni di personale - la determinazione sia delle modalità di
tale blocco, sia di eventuali eccezioni, sia dei tempi entro i quali
queste ultime sono destinate ad operare.
In particolare, appartiene alla detta sfera discrezionale (nel
cui esercizio il legislatore incontra il solo limite della manifesta
irragionevolezza) l'individuazione della data alla quale fare
riferimento per l'assunzione di una o più categorie di personale
sottratte al blocco: nella specie, i ricercatori vincitori dei
concorsi nella norma stessa indicati e, comunque, «di concorsi
espletati alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, senza oneri aggiuntivi a carico della finanza
pubblica». Il riferimento alla data di entrata in vigore della legge
di conversione non può certo essere definito manifestamente
irragionevole, specialmente avuto riguardo alla natura transitoria
della disciplina introdotta, destinata a venir meno con il ritorno
dell'ateneo tra le università "virtuose". Anzi, di norma e in via
generale, «il riferimento alla data di entrata in vigore della stessa
legge che introduce una disciplina transitoria può rispondere ad un
ovvio criterio di ragionevolezza» (sentenza n. 35 del 2004, paragrafo
2 del Considerato in diritto). In realtà, il rimettente omette di
considerare che il discrimine nella applicazione di diverse
discipline normative, basato su dati cronologici, non può dirsi
fonte di ingiustificata disparità di trattamento perchè, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, lo stesso naturale fluire
del tempo è valido elemento diversificatore delle situazioni
giuridiche (ex plurimis, sentenza n. 94 del 2009, paragrafo 7.2 del
Considerato in diritto, e sentenza n. 341 del 2007, paragrafo 3.2 del
Considerato in diritto, ordinanza n. 61 del 2010).
Il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 35 del 2004, non è
pertinente, perchè, come la stessa sentenza ha cura di precisare,
«nella specie, la vicenda legislativa presenta una particolarita'».
E, dopo aver esposto i punti salienti della fattispecie, la Corte
stessa è giunta alla conclusione che, «poichè il legislatore ha
dato alla nuova disciplina, per questa parte, un contenuto quasi
"provvedimentale", di proroga di un precedente regime, esso non
poteva, senza incorrere in un vizio di manifesta irragionevolezza,
ignorare i connotati concreti della situazione nella quale
interveniva. Non poteva, cioè, trascurare la circostanza che vi era
una sessione di esami ancora parzialmente in corso in quel momento e
che, quindi, lo "sbarramento" temporale rigido che si intendeva
introdurre avrebbe prodotto una discriminazione ingiustificata tra
coloro che avevano o avrebbero sostenuto lo stesso esame, nella
stessa sessione annuale, prima o dopo la data indicata, in base alla
casuale durata delle prove».
Come si vede, si tratta di un caso particolare, non comparabile
con la vicenda qui in esame.
Da ultimo, si deve osservare che l'ordinanza di rimessione
presenta un petitum incerto, perchè non indica se a questa Corte sia
chiesta una pronuncia di illegittimità costituzionale che cancelli
la norma censurata, sia pure «nella parte in cui subordina la non
operatività del blocco per le assunzioni per i ricercatori
universitari all'avvenuto espletamento - vale a dire, all'avvenuta
conclusione - della procedura concorsuale alla data di entrata in
vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1 di conversione del
decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180» (in tal caso, però, la
posizione dei ricercatori vincitori di concorsi espletati resterebbe
priva di qualsiasi riferimento cronologico), oppure una pronuncia
additiva, dai contenuti non chiariti (ordinanza n. 318 del 2013).
Ne deriva l'inammissibilità della questione.
8.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, del d.l. n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 1 del 2009, «nella parte in cui, nel prevedere il
divieto di assunzione - a carico delle università "non virtuose" -
non prevede anche una sospensione del termine di durata delle
idoneità conseguite nei concorsi di ricercatore e professore
universitario, per tutto il tempo in cui opera il divieto di
assunzione, così determinando l'effetto sproporzionato,
irragionevole e in contrasto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione, che il termine di durata dell'idoneità decorre
durante il periodo in cui opera il divieto di assunzione, sicchè il
divieto di assunzione imposto alle università si traduce anche in
una perdita definitiva, per gli idonei, della chance di assunzione,
tutte le volte in cui le università non rientrino nei parametri di
legge durante il periodo di validità dell'idoneita'», sollevate dal
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (r.o. n. 58 del 2013) in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., sono inammissibili.
Il rimettente deduce che l'idoneità nei concorsi universitari ha
una durata di cinque anni, «sicchè il divieto di assunzione, imposto
alle università non virtuose, rischia di tradursi in una definitiva
penalizzazione per gli idonei, ove in ipotesi l'università non
rientri nei parametri di legge durante l'arco temporale di durata
dell'idoneita'». Dopo aver trascritto la disposizione censurata, il
giudice a quo ribadisce che essa «si limita a porre un divieto di
assunzione per le università "non virtuose", senza considerare la
possibile penalizzazione per i vincitori di procedure concorsuali,
per i quali il rischio non è solo il differimento dell'assunzione,
ma anche quello della perdita definitiva della chance di assunzione,
tutte le volte in cui l'università non virtuosa non rientri nei
parametri di legge durante l'arco temporale di durata dell'idoneità
(pari a cinque anni)».
Come si vede, la questione è sollevata in relazione ad una mera
eventualità, perciò in termini ipotetici e astratti o comunque
prematuri, che la rendono non rilevante nel giudizio a quo. Ne deriva
l'inammissibilità della stessa (ex plurimis, sentenza n. 317 del
2009, ordinanze n. 96 del 2010, n. 77 del 2009, n. 311 e n. 56 del
2007).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dei commi 1 e 3 dell'art. 1
del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180 (Disposizioni urgenti per
il diritto allo studio, la valorizzazione del merito e la qualità
del sistema universitario e della ricerca), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 gennaio 2009, n.
1, sollevate dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe (r.o. n. 42 del 2013);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, secondo periodo, del d.l. n. 180
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009,
«nella parte in cui subordina la non operatività del blocco delle
assunzioni per i ricercatori universitari all'avvenuto espletamento -
vale a dire, all'avvenuta conclusione - della procedura concorsuale
alla data di entrata in vigore della legge 9 gennaio 2009, n. 1, di
conversione del decreto-legge 10 novembre 2008, n. 180», sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, in riferimento
all'art. 3 Cost., con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 134
del 2012);
3) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, del d.l. n. 180 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009, «nella
parte in cui, nel prevedere il divieto di assunzione - a carico delle
università "non virtuose" - non prevede anche una sospensione del
termine di durata delle idoneità conseguite nei concorsi di
ricercatore e professore universitario, per tutto il tempo in cui
opera il divieto di assunzione», sollevate dal Consiglio di Stato, in
sede giurisdizionale, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con
l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 58 del 2013).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI