1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 14-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 168 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 novembre - 2 dicembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 dicembre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Caccia - Norme della Regione Lombardia - Piano di cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria 2011/2012 - Autorizzazione in deroga alla cattura di 47.000 uccelli - Adozione con legge anziche' con atto amministrativo - Mancata acquisizione del parere dell'ISPRA - Contrasto con le modalita' di adozione previste dalla normativa statale, per asserita finalita' di aggiramento del potere di annullamento da parte del Consiglio dei ministri - Lamentata assenza dei presupposti e delle condizioni poste dalla normativa comunitaria per l'autorizzazione in deroga e particolarmente del requisito della piccola quantita' - Lamentato contrasto con la normativa internazionale che inibisce l'uso di impianti e mezzi di cattura non selettivi e che impone il vaglio di soluzioni alternative - Lamentata riproposizione di norma gia' dichiarata illegittima con la sentenza n. 190 del 2011 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, violazione dell'obbligo di osservanza dei vincoli comunitari e della normativa internazionale, violazione del giudicato costituzionale - Istanza di sospensione. - Legge della Regione Lombardia 26 settembre 2011, n. 16. - Costituzione, artt. 117, commi primo e secondo, lett. s), e 136; legge 11 febbraio 1992, n. 157, artt. 4, comma 3, e 19-bis; legge della Regione Lombardia 5 febbraio 2007, n. 3, art. 1, comma 3; direttiva 2009/147/CE del 30 novembre 2011, artt. 8, comma 1, e 9; convenzione di Parigi 18 ottobre 1950, art. 5 D, ratificata con legge 24 novembre 1978, n. 812; sentenza della Corte di Giustizia CE del 7 marzo 1996, C-118/94; sentenza della Corte di Giustizia CE dell'11 novembre 2010, C-164/09; legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26, all. D, comma 5. (011C0796) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 14-12-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri in data 21 novembre 2011,
rappresentato e difeso ex lege dall'avvocatura generale dello Stato e
presso la medesima domiciliato in Roma, via dei portoghesi 12, contro
la regione Lombardia, in persona del Presidente p.t., nella sede di
Milano, piazza città di Lombardia 1, per sentir dichiarare
l'illegittimità costituzionale della l.r. Lombardia n. 16/2011,
pubblicata sul BUR n. 39 del 29 settembre 2011, riguardante
«Approvazione del piano di cattura dei richiami vivi per la stagione
venatoria 2011/2012» per contrasto con gli artt. 117, primo comma,
117, secondo comma, lett. s, 136 della costituzione e degli artt. 8 e
9 dello statuto della regione autonoma Trentino Alto Adige

Premesso

La legge, che approva il piano di cattura dei richiami vivi per
la stagione venatoria 2011/2012, ai sensi della legge regionale 5
febbraio 2007, n. 3 (Legge quadro sulla cattura di richiami vivi),
presenta diversi aspetti di illegittimità costituzionale.
Violazione dell'art. 117, comma secondo s) Cost. - profilo
formale delle modalità di adozione dell'atto di deroga alla
disciplina dell'art. 9 direttiva 2009/147/CE, fissato da legge dello
Stato avente carattere di principio fondamentale.
In via preliminare, si rappresenta che la scelta dello strumento
legislativo per dettare tale disciplina anzichè quella dell'atto
amministrativo - trattasi di legge provvedimento - rappresenta una
violazione della normativa statale di riferimento, in quanto, come
anche ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 250 del
25 giugno 2008, l'esercizio delle deroghe con legge provvedimento
preclude l'esercizio del potere di annullamento da parte del
Consiglio dei Ministri di cui all'art. 19-bis della legge n.
157/1992, «finalizzato a garantire una uniforme ed adeguata
protezione della fauna selvatica su tutto il territorio nazionale».
Inoltre, nonostante le regioni abbiano una competenza in materia
di autorizzazione alla approvazione del piano di cattura dei richiami
vivi, secondo quanto disposto dall'art. 4, comma 3 della legge n.
157/1992, tale potestà deve essere esercitata, ai sensi dell'art.
117, comma 1, della Costituzione, nel rispetto del diritto
comunitario nonchè dei principi stabiliti dal legislatore statale
con la normativa su richiamata, contenente gli standards minimi ed
uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza
esclusiva statale, secondo quanto disposto dall'art. 117, comma 2,
lettera s, Cost. In tale quadro l'art. 19-bis legge n. 157/1992 è
norma interposta, facente parte della serie di presidi a tutela dei
requisiti minimi di tutela della fauna selvatica, che attraverso il
sistema della legge provvedimento viene aggirata. Infatti, fa parte
delle norme di tutela anche la norma strumentale che preveda il
procedimento per applicare tali minimi uniformi, e tale è la
procedura di annullamento del piano di cattura previsto dall'art
19-bis, non applicabile in presenza di legge provvedimento. Per
questo la legge deve essere dichiarata incostituzionale.
Violazione art. 117, primo comma Cost. sotto il profilo sostanziale
delle condizioni della deroga ai disposti dell'art. 9 direttiva e
della normativa internazionale.
In primo luogo, l'autorizzazione alla cattura delle specie
indicate nell'Allegato A della legge impugnata avviene in assenza dei
presupposti e delle condizioni poste dall'art. 9 della direttiva
2009/147/CE, configurandosi, pertanto, la chiara violazione del
vincolo comunitario, di cui all'art. 117, comma 1, Cost. Infatti, la
direttiva su richiamata subordina la possibilità di autorizzare in
deroga la cattura di determinate specie di uccelli in piccole
quantità alla comprovata assenza di altre soluzioni soddisfacenti,
al rispetto di condizioni rigidamente controllate e all'impiego di
modalità selettive in modo che le catture vengano effettuate solo
nella misura in cui siano strettamente necessarie a soddisfare le
richieste del mondo venatorio. A1 contrario, leggiamo nell'allegato
A, viene autorizzata la cattura di 47.000 uccelli. Quantità che non
può definirsi piccola ai sensi dell'art. 9 direttiva 147, cit., che
viene quindi violata puntualmente dalla legge impugnata, che deve
quindi essere dichiarata incostituzionale Ma vi è di più. La legge
impugnata costituisce esecuzione della l.r. quadro sulla cattura di
uccelli da richiamo n. 3/2007, che all'art. 1, comma 3 prevede che le
catture sono attuate secondo le disposizioni di cui all'all. D della
l.r. n. 26/93, ed è leggendo l'allegato D che si evince trattarsi di
catture di massa con l'uso di reti, vietate dall'art. 5 D della
Convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950 ratificata con legge n.
812/78, e dall'art. 8, comma 1, direttiva 2009/147/CE e relativo all.
IV, lettera a). In particolare il comma 5 dell'all. D alla l.r. n.
26/93 dispone che: «Gli impianti possono essere fissi o mobili, a
reti verticali od orizzontali di tipo tramaglio o mist-netz, gli
impianti fissi, costituiti da roccoli, bressane, copertoni o prodine,
dovranno essere adeguatamente tabellati a cura della Provincia. «Ora
la Corte costituzionale, con sentenza n. 165/09, richiamando
precedente giurisprudenza, ha dichiarato l'illegittimità di
disposizioni di una l.r. della regione Friuli che consentivano
l'utilizzo della bressana, del roccolo e della prodina, perchè mezzi
non selettivi in contrasto con la normativa internazionale (Conv.
Berna del 1979 rat. con l. n. 503/81). La legge impugnata consente il
riuso di tali impianti assolutamente inibiti dal diritto
internazionale e va dichiarata incostituzionale.
Violazione art. 117, primo comma, lettera s) Cost. - Profilo
sostanziale di violazione delle condizioni di esercizio della deroga
all'art. 9 direttiva 2009/147/CE fissati da normativa nazionale
inderogabile.
La normativa in esame, disponendo l'autorizzazione del piano di
cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria in corso, in
assenza del parere favorevole dell'ISPRA, contrasta con l'art. 4,
comma 3 della legge n. 157/1992 che richiede espressamente il
suddetto parere. Nè basta rifarsi, come la l.r. fa, a remoti pareri
dell'ISPRA, perchè l'art. 4, comma 3 prevede un parere in sede di
concessione, e se tale concessione avviene in deroga al citato art.
9, deve essere rinnovata, con valutazioni aggiornate, anno per anno.
Infatti la disciplina dettata dalla citata norma statale prevede
che il ricorso al regime di deroga implica la necessità di attenersi
a quanto previsto dall'art. 9, della direttiva n. 2009/147/CE, che
prevede la possibilità di autorizzare deroghe «per consentire in
condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la
detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in
piccole quantita'», subordinandole alla comprovata assenza di altre
soluzioni soddisfacenti.
Pertanto l'ISPRA (ex INFS), nello svolgere il compito di
«certificazione e controllo» dell'attività degli impianti
assegnatogli dalla legge statale indica alle diverse regioni
interessate la necessità di rispettare alcuni presupposti essenziali
per ottemperare agli obblighi derivanti dalla normativa comunitaria.
Tale normativa vieta (art. 8 Direttiva) i metodi di cattura
indiscriminati, e tali sono quelli degli impianti di cattura degli
uccelli da richiamo, consistenti in boschi appositamente coltivati e
muniti di reti, e vieta (art. 8, secondo comma, all. IV alla medesima
direttiva) la cattura di uccelli con reti.
Perciò la legge deve essere dichiarata incostituzionale.
Violazione art. 117, primo comma Cost., sotto il profilo del vincolo
comunitario per cui le deroghe all'art. 9 direttiva 2009/147/CE
devono essere motivate.
Infine, la motivazione posta a corredo dell'autorizzazione del
piano di cattura regionale non appare rispettare il vincolo
comunitario e nazionale, dettato da CGCE 8 giugno 06, C-118/94, che
prevede che l'obbligo motivazionale faccia riferimento esplicito e
adeguatamente circostanziato alla sussistenza di tutte le condizioni
prescritte dall'art. 9, paragrafi 1 e 2, tra cui il vaglio di
soluzioni alternative. Infatti, l'affermazione regionale secondo cui
«gli allevamenti presenti sul territorio regionale non sono in grado
di soddisfare le richieste dei richiami da parte dei cacciatori e
che, pertanto, l'unica soluzione perseguibile, per quanto da
accompagnarsi con la riproduzione in cattività, pare essere quella
della cattura di esemplari viventi allo stato naturale» non è
sufficiente a chiarire perchè una campagna di allevamento in
cattività, tempestivamente promossa e realizzata, non sia idonea a
fornire il fabbisogno necessario di richiami vivi, così come
rilevato già dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 190 del
2011 che ha giudicato illegittima analoga disposizione della stessa
regione Lombardia riferita alla passata stagione venatoria.
Violazione del giudicato costituzionale (art. 136 Cost.).
Si ricorda, infatti, che la Corte costituzionale, con sentenza n.
266/2010 ha dichiarato illegittima la legge della stessa regione
Lombardia n. 19/09, impugnata dal Governo e con sentenza n. 190 del
2011 ha dichiarato illegittima la legge regionale n. 16 del 2010,
dagli analoghi contenuti, leggi regionali riferite alle stagioni
venatorie 2009/2010 e 2010/11. La violazione del giudicato
costituzionale si dà quando la medesima norma dichiarata illegittima
dalla Corte viene nuovamente emanata dal legislatore. Cfr. C Cost. n.
922/88.
Nel caso deciso da Corte cost. n. 266/10, la corte, con
riferimento alla l.r. Lombardia n. 19/09, così motivava.
La costante giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito che
si tratta di «un potere di deroga esercitabile in via eccezionale»
che ammette «l'abbattimento o la cattura di uccelli selvatici
appartenenti alle specie protette dalla direttiva medesima, alle
condizioni ed ai fini di interesse generale indicati dall'art. 9.1, e
secondo le procedure e le modalità di cui al punto 2 dello stesso
art. 9» (sentenze n. 168 del 1999 e n. 250 del 2008).
Il carattere eccezionale del potere in questione è stato
peraltro ribadito anche dalla giurisprudenza comunitaria (in
particolare, Corte di giustizia CE, 8 giugno 2006, causa C-118/94),
secondo la quale l'autorizzazione degli Stati membri a derogare al
divieto generale di cacciare le specie protette è subordinata alla
adozione di misure di deroga dotate di una motivazione che faccia
riferimento esplicito e adeguatamente circostanziato alla sussistenza
di tutte le condizioni prescritte dall'art. 9, paragrafi 1 e 2.
Detti requisiti, infatti - precisa sempre la Corte di giustizia
della Comunità europea (oggi Corte di giustizia dell'Unione europea)
- perseguono il duplice scopo di limitare le deroghe allo stretto
necessario e di permettere la vigilanza degli organi comunitari a
ciò preposti.
In particolare, il paragrafo 2 dell'art. 9 della citata direttiva
prevede che le deroghe debbano menzionare: a) le specie che formano
oggetto delle medesime; b) i mezzi, gli impianti o i metodi di
cattura o di uccisione autorizzati; c) le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d) l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite
sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possono
essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone; e) i
controlli che saranno effettuati.
Alla luce di tali considerazioni, dunque, il rispetto del vincolo
comunitario derivante dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE (oggi
art. 9 della direttiva 2009/147/CE) impone l'osservanza dell'obbligo
della puntuale ed espressa indicazione della sussistenza di tutte le
condizioni in esso specificamente indicate, e ciò a prescindere
dalla natura (amministrativa ovvero legislativa) del tipo di atto in
concreto utilizzato per l'introduzione della deroga al divieto di
caccia e di cattura degli esemplari appartenenti alla fauna selvatica
stabilito agli articoli da 5 a 8 della medesima direttiva.
7. - Ebbene, tale onere non risulta rispettato in alcuno degli
atti legislativi impugnati. In particolare, quanto alla legge della
Regione Lombardia n. 19 del 2009, deve rilevarsi la completa
omissione di qualsiasi cenno in ordine alla sussistenza delle
condizioni e dei presupposti richiesti dalla direttiva. Quanto
all'art. 2 della legge della Regione Toscana n. 53 del 2009, invece,
la motivazione, seppure formalmente esistente, risulta fondata su
petizioni di principio prive di alcun riferimento alle condizioni
concrete che avrebbero potuto, in ipotesi, giustificare la deroga
adottata.
Inoltre, il mancato assolvimento di tale onere risulta ancora
più evidente se si considerano le puntuali obiezioni svolte
dall'ISPRA (nel parere datato 14 agosto 2009), secondo il quale «i
dati relativi ai richiami attualmente detenuti» dalla Regione Toscana
avrebbero mostrato «come la riproduzione in cattivita'» non solo
rappresentasse «una valida alternativa alla cattura», ma costituisse
anche «la principale fonte di approvvigionamento per i cacciatori».
8. - Pertanto, in accoglimento dei ricorsi del Presidente del
Consiglio dei Ministri, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale di entrambe le disposizioni regionali impugnate, per
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 9
della direttiva 79/409/CEE - oggi riprodotto nell'art. 9 della
direttiva 2009/147/CE.
È del tutto evidente che anche la l.r. qui impugnata presenta
gli stessi vizi, come l'omissione del parere dell'ISPRA e la
violazione dell'art. 9 della direttiva.
Nel caso deciso da Corte cost. n. 190/11 la Corte, con
riferimento alla l.r. Lombardia n. 16/10, così motivava.
3.1. - Questa Corte, infatti, già con la recente sentenza n. 266
del 2010, è stata chiamata a scrutinare delle disposizioni normative
adottate dalla Regione Lombardia e dalla Regione Toscana aventi ad
oggetto la disciplina della cattura dei richiami vivi. In quella
occasione è stato precisato che l'art. 9 della direttiva 2009/147/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici) prevede che gli Stati membri,
«sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti», possano
derogare alle misure di protezione poste dalla medesima direttiva per
il conseguimento di una serie di interessi generali tassativamente
indicati fra i quali, per quanto riguarda il presente giudizio,
quello di «consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo
selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di
uccelli in piccole quantita'».
Il carattere eccezionale del potere in questione è stato
peraltro ribadito anche dalla giurisprudenza comunitaria (in
particolare, con riferimento alla previsione, peraltro avente lo
stesso tenore di quella ora richiamata, contenuta nell'art. 9 della
direttiva 79/409/CEE: Corte di giustizia CE, 8 giugno 2006, causa
C-118/94), secondo la quale l'autorizzazione degli Stati membri a
derogare al divieto generale di cacciare le specie protette è
subordinata alla adozione di misure di deroga dotate di una
motivazione che faccia riferimento esplicito e adeguatamente
circostanziato alla sussistenza di tutte le condizioni prescritte
dall'art. 9, paragrafi 1 e 2.
Detti requisiti, infatti, perseguono il duplice scopo di limitare
le deroghe allo stretto necessario e di permettere la vigilanza degli
organi comunitari a ciò preposti.
In particolare, il paragrafo 2 dell'art. 9 della citata direttiva
prevede che le deroghe debbano menzionare: a) le specie che formano
oggetto delle medesime; b) i mezzi, gli impianti o i metodi di
cattura o di uccisione autorizzati; c) le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d) l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite
sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possono
essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone; e) i
controlli che saranno effettuati.
Alla luce di tali considerazioni, dunque, il rispetto del vincolo
comunitario derivante dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE (oggi
art. 9 della direttiva 2009/147/CE) impone l'osservanza dell'obbligo
della puntuale ed espressa indicazione della sussistenza di tutte le
condizioni in esso specificamente indicate, e ciò a prescindere
dalla natura (amministrativa ovvero legislativa) del tipo di atto in
concreto utilizzato per l'introduzione della deroga al divieto di
caccia e di cattura degli esemplari appartenenti alla fauna selvatica
stabilito agli articoli da 5 a 8 della medesima direttiva.
Chiarito quanto sopra, rileva questa Corte che, per ciò che
concerne la legge regionale della Lombardia n. 16 del 2010, la quale
riproduce in termini sostanzialmente testuali il contenuto della
legge regionale n. 19 del 2009, valgono le medesime considerazioni
già svolte riguardo a quest'ultima nella citata sentenza n. 266 del
2010; cioè che in essa vi è la completa omissione di qualsiasi
cenno in ordine alla sussistenza delle condizioni e dei presupposti
richiesti dalla direttiva.
Quanto all'art. 2 della legge regionale della Toscana n. 50 del
2010, anche se è dato riscontrare nel suo preambolo, rispetto a
quanto contenuto in quello della legge regionale n. 53 del 2009, lo
sviluppo di qualche ulteriore linea argomentativa, va tuttavia
evidenziato che, non diversamente che per il passato, è fondata su
di una mera petizione di principio la affermazione secondo la quale
«Non esiste al momento altra condizione soddisfacente a fronte delle
richieste pervenute se non quella del metodo delle catture» (punto 11
del preambolo della legge regionale n. 50 del 2010), non essendo
affatto chiarito perchè una campagna di allevamento in cattività,
tempestivamente promossa e realizzata, non sia idonea a fornire il
fabbisogno necessario di richiami vivi, in tal modo costituendo,
secondo le prescrizioni rese in sede consultiva dall'ISPRA, «una
valida alternativa alla cattura» dei medesimi.
L'affermazione della illegittimità costituzionale delle norme
censurate per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. assorbe
l'ulteriore profilo di censura sollevato dal Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Parimenti assorbita viene ad essere la questione della
sospensione dell'efficacia delle disposizioni legislative impugnate
posta nei ricorsi (sentenze n. 326 e n. 10 del 2010).
Anche qui si ripresenta la violazione negli stessi termini
dell'art. 9 della direttiva anche per questa ragione la legge va
dichiarata incostituzionale.
La norma regionale quindi, oltre a violare il giudicato
costituzionale con riferimento alle citate sentenze, si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 1 della Costituzione, non rispettando
i vincoli comunitari, e viola altresì la competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui
all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost.
Istanza cautelare di sospensione.
Considerato, inoltre, che con la recente sentenza della Corte di
Giustizia Cee in causa C-164/09, la Repubblica italiana è stata
condannata a causa di una deroga immotivata agli artt. 5/8 della
Direttiva 79/409/CEE, circa le specie cacciabili, operata da una
legge regionale del Veneto, si ritiene che ricorrano i presupposti
per la sospensione dell'esecuzione delle norme impugnate di cui
all'articolo 35 della legge n. 87/1953, così come modificato
dall'articolo 9, comma 4, della legge n. 131/2003. Infatti, poichè
la stagione di caccia si chiude, per le specie oggetto delle norme
regionali in esame, tra il 31 dicembre 2011 e il 31 gennaio 2012,
quindi ben prima della ragionevole conclusione di questo giudizio,
sussistono il fumus boni juris (confortato da precedenti giudicati
costituzionali) e il periculum in mora di cui all'art. 35 legge n.
87/53, consistente nel rischio, irreparabile, di una condanna della
Repubblica italiana. Alle sanzioni per inadempimento dell'obbligo
già accertato come inadempiuto dalla CGCE nella citata sentenza
c-164/09, rischio irreparabile in questi momenti drammatici per la
finanza pubblica. Sussiste, poi, il rischio di un pregiudizio
permanente per l'ordinamento, ogni anno violato e beffato dalla
reiterazione delle stesse norme già dichiarate incostituzionali
dalla Corte, sicchè unico rimedio è la sospensione delle stesse in
corso di causa.

P. Q. M.

Alla luce dei suddetti motivi di censura, si ritiene che la legge
provinciale debba essere impugnata dinanzi la Corte costituzionale e
si richiede ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione, sia
dichiarata, previa sospensione dell'efficacia, l'illegittimità
costituzionale della l.r. Lombardia n. 16/11, pubblicata sul
Bollettino ufficiale - n. 39 del 29 settembre 2011 riguardante
«Approvazione del piano di cattura dei richiami vivi per la stagione
venatoria 2011/2012» per contrasto con gli artt. 117, primo comma,
117, secondo comma, lettera s), 136 della Costituzione.
Roma, 21 novembre 2011

p. L'Avvocato dello Stato: De Felice