1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 143 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 ottobre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 ottobre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Lazio - Previsione che in caso di contrasto tra le perimetrazioni del PTPR e l'effettiva esistenza dei beni sottoposti a vincolo ai sensi dell'art. 134, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) e successive modifiche, come risultano definiti ed accertati dal PTPR, la Regione procede all'adeguamento della perimetrazione del PTPR alle citate disposizioni, con deliberazione del Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale e che qualora le riperimetrazioni comportino una estensione dei vincoli, la deliberazione del Consiglio regionale deve essere preceduta dalla forma di pubblicita' di cui all'art. 23 - Previsione che l'adeguamento delle perimetrazioni ai sensi dei commi 1, 2 e 2-bis puo' essere attivato dai comuni con deliberazione del consiglio e da chiunque vi abbia interesse per il tramite dei comuni che, entro trenta giorni dalla richiesta, inviano alla Regione la documentazione comprovante l'erronea perimetrazione delle aree di naturale interesse pubblico o di beni sottoposti a vincolo - Previsione, altresi', che ove l'ipotesi di cui al comma 2-bis riguardi beni identitari archeologici e storici, puntuali e lineari, l'istanza di rettifica e la relativa documentazione sono trasmessi ai competenti uffici del Ministero per i beni e le attivita' culturali, ai fini della verifica della sussistenza dell'interesse archelogico e paesaggistico e che la regione, a seguito dell'accertamento ministeriale provvede alla rettifica con la procedura di cui al comma 2-bis, comunicando, entro sessanta giorni dalla ricezione della documentazione, al comune eventuali controdeduzioni in ordine alla richiesta di adeguamento della perimetrazione - Previsione che, in attesa dell'adeguamento cartografico delle perimetrazioni, si fa riferimento, ai fini delle autorizzazioni e dei pareri paesistici di cui all'art. 25, alla declaratoria dei provvedimenti di apposizione del vincolo ai sensi del d.lgs. 42/2004 e l'effettiva esistenza dei beni come definita ed accertata ai sensi degli artt. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13, nonche' all'accertata sussistenza dell'interesse archeologico e paesaggistico di cui al comma 3 - Previsione che fino all'approvazione del PTPR la Regione procede all'adeguamento delle perimetrazioni del PTPR adottato ai sensi dell'art. 23, comma 2, nei casi di cui ai commi 1, 2 e 2-bis, con deliberazione della Giunta regionale e successiva approvazione del Consiglio regionale - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di tutela di beni paesaggistici, per contrasto con gli artt. 135 e ss. del Codice dei beni culturali che attribuisce la riperimetrazione paesaggistica alla pianificazione congiunta tra Stato e Regioni - Denunciata violazione dei principi costituzionali di tutela del paesaggio, di limitazioni alla sovranita' nazionale per adeguamento a trattati e norme di diritto internazionale - Denunciata violazione della sfera di competenza statale per inosservanza di obblighi derivanti dal diritto comunitario. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2012, n. 12, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 9, 10, 11 e 117, commi primo e secondo, lett. s). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Interventi finalizzati al riutilizzo del patrimonio edilizio dismesso attraverso il cambiamento della destinazione in altra non residenziale - Previsione che in deroga agli strumenti urbanistici ed edilizi comunali vigenti o adottati nonche' nei comuni sprovvisti di tali strumenti, sono consentiti cambi di destinazione ad altro uso non residenziale attraverso interventi di ristrutturazione edilizia, di sostituzione edilizia, con determinazione e ricostruzione e di completamento previa acquisizione del titolo abilitativo edilizio di cui all'art. 6, degli edifici di cui all'art. 2 aventi destinazione non residenziale con esclusione di teatri e cinema, che siano dismessi o mai utilizzati alla data del 30 settembre 2010, ovvero che alla stessa data siano in corso di realizzazione e non siano ultimati e/o per i quali sia scaduto il titolo di abilitativo edilizio ovvero limitatamente agli edifici con destinazione d'uso discrezionale, che siano in via di dismissione a condizione che: a) gli interventi non riguardino edifici ricompresi all'interno della zona D di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nell'ambito di consorzi industriali o di piani degli insediamenti produttivi; b) edifici ricompresi all'interno delle zone omogenee E di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444; c) interventi finalizzati al cambio di destinazione superiori a 2500 metri quadrati di superficie utile lorda; d) interventi realizzati nel rispetto delle altezze e della distanza previsti dagli artt. 8 e 9 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 - Previsione che gli interventi di modifica della destinazione d'uso di cui al comma 1 determinano automaticamente la modifica della destinazione di zona dell'area di sedime e delle aree pertinenziali dell'edificio - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio per contrasto con l'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 che nelle zone sprovviste di strumenti urbanistici consente esclusivamente gli interventi di manutenzione ordinaria, gli interventi di manutenzione straordinaria e gli interventi di restauro e di risanamento conservativo - Denunciata violazione della sfera di competenza statale in materia di governo del territorio. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2012, n. 12, art. 1, comma 7. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Lazio - Programmi integrati di riqualificazione urbana e ambientale - Attribuzione ai comuni di funzioni ed obiettivi volti al recupero ed alla riqualificazione di zone sottoposte a vincoli ambientali e paesaggistici mediante adozione di programmi d'intesa con i competenti uffici del Ministero per i beni e le attivita' culturali - Previsione, limitatamente ai comuni costieri, che i programmi integrati di cui al comma 3 possono prevedere un incremento premiale delle volumetrie ai fini della ricostruzione degli edifici demoliti fino al massimo del 150 per cento della volumetria demolita e che gli stessi destinano le aree recuperate alla funzione pubblica del litorale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, per contrasto con gli artt. 135 e 143 del Codice dei beni culturali - Denunciata violazione dei principi costituzionali di tutela del paesaggio, di limitazione alla sovranita' nazionale in adempimento a trattati e a norme di diritto internazionale - Denunciata violazione della sfera di competenza statale per inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario. - Legge della Regione Lazio 6 agosto 2012, n. 12, art. 1, comma 19. - Costituzione, artt. 9, 10, 11 e 117, commi primo e secondo, lett. s). (012C0418) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2012)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona
del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici ha
domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12 - PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, ricorrente;
Contro la REGIONE LAZIO, in persona del legale rappresentante
pro-tempore, resistente, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale, dell'art. 1 commi 1, 7, 11 e 19 della legge della
Regione Lazio n. 12/2012, pubblicata nel B.U. Lazio 9 agosto 2012, n.
36 "Modifiche alla L.R. 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in materia di
aree naturali protette regionali), alla L.R. 6 luglio 1998, n. 24
(Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico) e alla L.R. 11 agosto 2009, n. 21 (Misure
straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l'edilizia
residenziale sociale), come da ultimo modificate dalla legge
regionale 13 agosto 2011, n. 10 e modifiche alla L.R. 2 luglio 1987,
n. 36 (Norme in materia di attività urbanistico-edilizia e
snellimento delle procedure), alla L.R. 9 marzo 1990, n. 27
(Contributi sugli oneri di urbanizzazione a favore degli enti
religiosi per gli edifici destinati al culto. Interventi regionali
per il recupero degli edifici di culto aventi importanza storica,
artistica od archeologica), alla L.R. 6 agosto 1999, n. 12
(Disciplina delle funzioni amministrative regionali e locali in
materia di edilizia residenziale pubblica), alla L.R. 22 dicembre
1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio), alla L.R. 19 luglio
2007, n. 11 (Misure urgenti per l'edilizia residenziale pubblica) e
alla L.R. 16 aprile 2009, n. 13 (Disposizioni per il recupero a fini
abitativi dei sottotetti esistenti) e successive modifiche.
Con la legge n. 12 del 2012, la Regione Lazio ha modificato
numerose leggi regionali in materia di urbanistica, edilizia,
riqualificazione ambientale, aree naturali protette regionali,
pianificazione paesistica e tutela delle aree sottoposte a vincolo
paesaggistico. I commi 1, 7, 11 e 19 dell'art. 1 della suddetta Legge
si espongono a censure di legittimità costituzionale per le seguenti
ragioni di

Diritto

Le disposizioni impugnate sono riconducibili ai tre fondamentali
settori della pianificazione paesaggistica, della tutela delle aree
naturali protette e del governo del territorio.
Con riferimento ai principi fondamentali che disciplinano
l'attività legislativa in ciascuno dei predetti settori, per ragioni
di coerenza sistematica, si ritiene di formulare le censure di
incostituzionalità in riferimento alle singole aree di intervento.
In tema di pianificazione paesaggistica.
L'art. 1, commi 1 e 11, modifica alcune disposizioni della legge
regionale n. 24/1998 e della legge regionale n. 21/2009 introducendo
una pluralità eterogenea di norme che hanno un impatto diretto
sull'assetto dei beni paesaggistici.
Tali disposizioni si pongono in manifesto contrasto con i
principi generali della materia, che appartiene alla competenza
esclusiva dello Stato.
Si rileva, in particolare, che la parte III del Codice dei Beni
culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del
2004, e successive modificazioni, delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell'autorizzazione
paesaggistica in un sistema organico di pianificazione paesaggistica
del territorio, che deve essere elaborato concordemente da Stato e
Regione.
Tale pianificazione prevede, per ciascuna area tutelata, le cd.
prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione del vincolo, volti
ad orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce la tipologia delle
trasformazioni compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni
delle eventuali trasformazioni.
Si tratta di una scelta di principio, la cui validità ed
importanza è già stata affermata più volte da codesta Ecc.ma Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei Comuni e delle Regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione (cfr., tra
le tante, Corte Cost., sent. n. 182 del 2006 e n. 272 del 2009).
Le disposizioni regionali sopra richiamate svuotano di ogni reale
contenuto la sede istituzionale propria della tutela, della gestione
e della valorizzazione del paesaggio, costituita, secondo le
disposizioni del citato Codice di settore, dalla nuova pianificazione
paesaggistica, che deve essere obbligatoriamente definita in base ad
accordi tra Stato e Regione, per quanto attiene ai beni
paesaggistici, comunque vincolati.
In contrasto con tali principi, le censurate disposizioni della
legge regionale in esame dispongono direttamente sui beni vincolati,
appropriandosi indebitamente del potere di decisione delle linee di
sviluppo di numerose aree paesaggistiche; le stesse predefiniscono
unilateralmente assetti urbanistico territoriali, regimi di
interventi ed interventi puntuali, che svuotano di ogni utilità lo
strumento istituzionalmente previsto dalla legge nazionale per la
copianificazione concordata e privano in tal modo lo Stato di ogni
effettivo ruolo decisionale sulla sorte dei beni tutelati.
Queste considerazioni di carattere generale trovano conferma
nell'analisi puntuale delle singole nonne impugnate.
I.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione dell'articolo 117,
comma 2, lett. s), Cost., con riferimento al d.lgs. n. 42 del 2004.
L'art. 1, comma 1, della legge della Regione Lazio n. 12/2012
modifica l'art. 26 ("Errata o incerta perimetrazione dei vincoli")
della l.r. n. 24/1998 (recante "Pianificazione paesistica e tutela
delle aree sottoposte a vincolo paesistico"), inserendovi i commi
2-bis e 4-bis e sostituendo i commi 3 e 4. In particolare la norma
così dispone: "All'art. 26 della L.R. n. 24/1998 e successive
modifiche sono apportate le seguenti modifiche:
a) dopo il comma 2 è inserito il seguente:
«2-bis. In caso di contrasto tra le perimetrazioni del PTPR e
l'effettiva esistenza dei beni sottoposti a vincolo ai sensi
dell'art. 134, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai
sensi dell'art. 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137) e successive
modifiche, come risultano definiti e accertati dal PTPR, la Regione
procede all'adeguamento delle perimetrazioni del PTPR alle citate
disposizioni, con deliberazione del Consiglio regionale, su proposta
della Giunta regionale. Qualora le riperimetrazioni comportino una
estensione dei vincoli, la deliberazione del Consiglio regionale deve
essere preceduta dalle forme di pubblicità di cui all'art. 23.»;
b) il comma 3 è sostituito dal seguente:
«3. Nell'ambito della collaborazione tra pubbliche
amministrazioni, l'adeguamento delle perimetrazioni ai sensi dei
commi 1, 2 e 2-bis può essere attivato dai comuni con deliberazione
del consiglio e da chiunque vi abbia interesse per il tramite dei
comuni che, entro trenta giorni dalla richiesta, inviano alla Regione
la documentazione comprovante l'erronea perimetrazione delle aree di
notevole interesse pubblico o dei beni sottoposti a vincolo.
Nell'ambito della copianificazione, ai sensi dell'art. 135, comma 1,
del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche, ove l'ipotesi di cui al
comma 2-bis riguardi beni identitari archeologici e storici, puntuali
e lineari, l'istanza di rettifica e la relativa documentazione sono
trasmesse ai competenti uffici del Ministero per i beni e le
attività culturali, ai fini della verifica della sussistenza
dell'interesse archeologico e paesaggistico. La Regione, a seguito
della comunicazione dell'accertamento ministeriale, provvede alla
rettifica con le procedure di cui al comma 2-bis. La Regione, entro
sessanta giorni dalla ricezione della documentazione, comunica al
comune eventuali controdeduzioni in ordine alla richiesta di
adeguamento delle perimetrazioni.»;
c) il comma 4 è sostituito dal seguente:
«4. In attesa dell'adeguamento cartografico delle
perimetrazioni in attuazione dei commi 1, 2, 2-bis e 4-bis, si fa
riferimento, ai fini delle autorizzazioni e dei pareri paesistici di
cui all'art. 25, alla declaratoria dei provvedimenti di apposizione
del vincolo ai sensi del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche e alla
effettiva esistenza dei beni come definita ed accertata ai sensi
degli articoli 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13 nonchè alla accertata
sussistenza dell'interesse archeologico e paesaggistico di cui al
comma 3.»;
d) dopo il comma 4 è inserito il seguente:
«4-bis. Fino all'approvazione del PTPR, la Regione procede
all'adeguamento delle perimetrazioni del PTPR adottato ai sensi
dell'art. 23, comma 2, nei casi di cui ai commi 1, 2 e 2-bis, con
deliberazione della Giunta regionale e successiva approvazione del
Consiglio regionale».
Le disposizioni così introdotte o modificate si pongono in
contrasto con l'art. 117, comma 2 lettera s) della Costituzione per i
seguenti motivi:
a) Il neo introdotto comma 2-bis della l.r. n. 24/1998
introduce una procedura speciale di correzione di eventuali contrasti
tra le perimetrazioni del Piano territoriale paesistico regionale e
l'effettiva esistenza dei beni sottoposti a vincolo ai sensi
dell'art. 134, c. 1, lett. e) d.lgs. n. 42/2004, disponendo che "la
Regione procede all'adeguamento delle perimetrazioni del PTPR (...)
con deliberazione del Consiglio Regionale, su proposta della Giunta".
Orbene, lo stesso risulta invasivo della potestà legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni paesaggistici
(art. 117, c. 2, lett. s) affidata alla pianificazione paesaggistica
congiunta tra Stato e Regione ai sensi degli articoli 135 e ss. del
Codice dei beni culturali. Dalla data di approvazione del d.lgs. n.
42/2004, infatti, la riperimetrazione dei vincoli paesaggistici è
affidata unicamente alla pianificazione paesaggistica - sede a ciò
deputata dall'art. 143 del suddetto Codice - con la conseguente
illegittimità costituzionale di leggi regionali con tali contenuti
(di qui, oltre alla illegittimità costituzionale del comma 1 della
l.r. n. 12/2012, anche l'illegittimità costituzionale dell'intera
legge modificata, la l.r. n. 24/1998, da ritenersi implicitamente
abrogata in forza della l. n. 53/1953);
b) per le medesime ragioni (violazione dell'art. 117, c. 2,
lett. S Cost.) andrà dichiarata l'illegittimità del comma 3 del
medesimo art. 26 l.r. n. 24/1998, come sostituito dall'art. 1, comma
1, della legge della Regione Lazio n. 12/2012, che disciplina la
procedura di riperimetrazione, oltre che per le aree di interesse
pubblico e per i beni sottoposti a vincolo, anche nelle ipotesi di
"beni identitari archeologici e storici, puntuali e lineari".
La legge regionale, infatti, invade l'ambito della potestà
legislativa esclusiva statale disciplinando un modello procedimentale
di esercizio di funzioni amministrative non previsto dal Codice dei
beni culturali, peraltro introducendo nuovi e diversi tipi giuridici
sconosciuti alla disciplina nazionale.
Con riferimento a tale ultima previsione, si rileva che il
riferimento alla copianificazione (ex art. 135, c. 2 del d.lgs. n.
42/2004) e il coinvolgimento del Ministero per i beni culturali e
ambientali nel relativo procedimento di ripetrimetrazione (che
peraltro è limitata al caso in cui "l'ipotesi di cui al comma 2-bis
riguarda i beni identitari, archeologici, storici, puntuali e
lineari") non fanno venir meno i profili di illegittimità
trattandosi di intervento che si sovrappone a quello statale
garantito dalla competenza esclusiva della più volte citata norma
costituzionale;
c) sono parimenti incostituzionali per violazione dell'art.
117, c. 2, lett. s) Cost. i commi 4 e 4-bis dell'art. 26 della l.r.
n. 24/1998, come risultanti dalle modifiche apportate dall'art. 1,
comma 1 della l.r. n. 12/2012.
La prima disposizione, infatti, prevede che "in attesa
dell'adeguamento cartografico delle perimetrazioni (...) si fa
riferimento, ai fini delle autorizzazioni e dei pareri paesaggistici
di cui all'art. 25 (...) all'effettiva esistenza dei beni (...)
nonchè all'accertata sussistenza dell'interesse archeologico e
paesaggistico di cui al comma 3". Quanto al comma 4-bis, è
incostituzionale la previsione che attribuisce alla Regione il potere
di procedere unilateralmente, senza alcun coinvolgimento del
Ministero, fino all'approvazione del nuovo PTPR, all'adeguamento
delle perimetrazioni del PTPR adottato".
I.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione degli artt. 9, 10, 11
e 117, commi 1 Cost., con riferimento al d.lgs. n. 42 del 2004.
Alla luce delle suesposte argomentazioni l'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Lazio n. 12/2012 si pone altresì in contrasto
con gli artt. 9, 10, 11 e 117, I co., della Costituzione.
In particolare, la violazione delle disposizioni stabilite dalla
legge statale in tema di pianificazione paesaggistica (d.lgs. n.
42/2004) comporta di per sè la violazione dei principi
costituzionali in materia di tutela del paesaggio, recepiti anche
dalla Convenzione Europea del Paesaggio aperta alla Firma a Firenze
il 20 ottobre 200 e ratificata dall'Italia con legge 9 gennaio 2006,
n. 14. E ciò per l'evidente ragione che la pianificazione
costituisce strumento necessario per la salvaguardia di tali valori
primari.
Risultano, pertanto, violati gli artt. 9, 10, 11 e 117, I co.,
della Costituzione, secondo cui la Repubblica Italiana tutela il
paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico e si obbliga a
rispettare le convenzioni internazionali cui abbia aderito ed i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
I.3. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11, della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione dell'art. 117, comma 2
lett. s), Cost., con riferimento al d.lgs. n. 42 del 2004.
L'articolo 1 comma 11 della legge della Regione Lazio n. 12/2012
così dispone: "All'art. 7 della L.R. n. 21/2009, come da ultimo
modificato dalla L.R. n. 10/2011, sono apportate le seguenti
modifiche:
a) al comma 1 le parole: "di riqualificare e recuperare" sono
sostituite dalle seguenti: "di valorizzare";
b) all'alinea del comma 3 le parole: "volti al recupero e alla
riqualificazione di aree sottoposte a vincoli ambientali e
paesaggistici" sono sostituite dalle seguenti: "volti, in conformità
alla pianificazione paesaggistica ai sensi dell'art. 145, comma 3,
del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche, alla valorizzazione di
aree caratterizzate dalla presenza di elevate valenze naturalistiche,
ambientali e culturali";
c) alla lettera b) del comma 3 le parole: "aree esterne a
quelle vincolate" sono sostituite dalle seguenti: "aree esterne a
quelle caratterizzate dalla presenza di elevate valenze
naturalistiche, ambientali e culturali";
d) dopo il comma 3 è inserito il seguente:
"3-bis. Qualora il programma di riqualificazione ambientale
comprenda aree interessate da beni paesaggistici, i comuni, ai sensi
dell'art. 145, comma 5, del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche
adottano il programma d'intesa con i competenti uffici del Ministero
per i beni e le attività culturali.";
e) al comma 4 le parole: "nelle aree di valore paesaggistico"
sono sostituite dalle seguenti: "nelle aree di cui al comma 3";
f) il comma 8 è sostituito dal seguente:
"8. Limitatamente ai comuni costieri, i programmi integrati
di cui al comma 3 possono prevedere un incremento premiale delle
volumetrie, ai fini della ricostruzione degli edifici demoliti ai
sensi del comma 3, lettera b), fino a un massimo del 150 per cento
della volumetria demolita e destinano le aree recuperate alla
fruizione pubblica del litorale.".
La norma modifica l'art. 7 della l.r. n. 21/2009, in materia di
programmi integrati di riqualificazione urbana e ambientale. Tale
ultima norma era stata oggetto di modifiche apportate dalla l.r. n.
10/2011, è stata oggetto di impugnativa a seguito di con delibera
del Consiglio dei Ministri in data 24 ottobre 2011 e la questione è
tuttora pendente davanti a codesta Corte.
Le ultime modifiche non superano le censure già prospettate con
riferimento al precedente testo, continuando ad attribuire ai
programmi integrati di riqualificazione urbana e ambientale compiti
che il Codice dei beni culturali assegna in via esclusiva alla
pianificazione paesaggistica: pertanto, il suesposto comma 11 si pone
in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. S) della Costituzione
(tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali).
Così come per la precedente versione della disposizione è
possibile osservare che le funzioni e gli obiettivi attribuiti dalla
norma impugnata ai programmi di riqualificazione ambientale adottati
dai Comuni, appartengono ai piani paesaggistici disciplinati dagli
articoli 135 e 143 del Codice dei Beni culturali.
Secondo l'art. 143 cit. del Codice, infatti, uno dei contenuti
minimi essenziali del piano paesaggistico, da redigere e approvare
obbligatoriamente in base ad accordi tra Stato e Regione per i beni
vincolati, consiste proprio nella ricognizione delle aree vincolate,
nella loro qualificazione, anche in termini di area compromessa o
degradata, per la conseguente previsione di misure di recupero e
riqualificazione, anche mediante la creazione di nuovi paesaggi.
Questi contenuti pianificatori, appartenenti allo Stato in base alla
Costituzione e al Codice di settore, vengono affidati dalla norma
regionale ad altri strumenti pianificatori urbanistici comunali da
considerarsi inidonei (cfr. Corte cost. n. 182 del 2006).
In tal modo, vengono predeterminati, con riferimento ad un ambito
territoriale e ad un livello istituzionale non adeguati (quello
comunale), previsioni che, secondo il Codice e le relative
prospettive attuative, devono trovare la loro sede propria
nell'emanando PTPR della Regione Lazio, in guisa che viene vanificata
l'attività di copianificazione in essere.
In particolare:
- la lettera b) del comma 11, che modifica l'art. 7, comma 3,
sostituendo alle parole "aree sottoposte a vincoli ambientali e
paesaggistici" le parole "aree caratterizzate dalla presenza di
elevate valenze naturalistiche, ambientali e culturali", ha carattere
meramente nominalistico e non risolve i problemi di costituzionalità
derivanti dall'indebita attribuzione ai piani integrati di
riqualificazione urbana e ambientale di funzioni di qualificazione
dei paesaggi, anche degradati e compromessi, nonchè di
programmazione di interventi di riqualificazione, che il codice dei
beni culturali considera contenuto essenziale e necessario del piano
paesaggistico congiunto. Identica censura deve essere mossa contro la
lettera e) del comma 11, che apporta la medesima modifica comma 4
dell'art. 7 della legge n. 21 del 2009;
- la lettera c) del comma 11, che riformula l'art. 7, c. 3,
lettera b) della l.r. n. 21/2009 è peggiorativa rispetto al testo
precedente nella parte in cui sostituisce alle parole "aree esterne a
quelle vincolate" le parole "aree esterne a quelle caratterizzate
dalla presenza di elevate valenze naturalistiche, ambientali e
culturali". La nuova formulazione, infatti, ha un significato incerto
e non ben definito. Di conseguenza, la norma (in combinato disposto
con quanto previsto dal comma 8 dell'art. 7, come sostituito dalla
lettera f) del comma 11) consente la delocalizzazione, rispetto alla
fascia costiera tutelata, di volumetrie già esistenti (con un premio
di cubatura sino al 50% in piu') entro ambiti connotati in termini
assai generici e impropri;
- la lettera d) del comma 11, pur contenendo un generico
riferimento all'art. 145, comma 5, del Codice dei beni culturali, è
invasivo della potestà legislativa esclusiva statale prevista
dall'art. 117, co. 2, lett. S), in quanto introduce una procedura
speciale e innovativa di adozione dei programmi integrati di
riqualificazione urbana d'intesa con il Ministero, prescindendo
tuttavia dalla previa approvazione definitiva del piano paesaggistico
congiunto che, come risulta chiaro dalla lettera del comma 5
dell'art. 145 del Codice, è una condizione necessaria perchè si
possa parlare di adeguamento degli strumenti urbanistici comunali.
I.4. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 11 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione degli artt. 9, 10, 11
e 117, comma 1 della Cost., con riferimento al d.lgs. n. 42 del 2004.
Alla luce delle suesposte argomentazioni l'art. 1, comma 1, della
legge della Regione Lazio n. 12/2012 si pone altresì in contrasto
con gli artt. 9, 10, 11 e 117, I co., della Costituzione.
In particolare, la violazione delle disposizioni stabilite dalla
legge statale in tema di pianificazione paesaggistica (d.lgs. n.
42/2004) comporta di per sè la violazione dei principi
costituzionali in materia di tutela del paesaggio, recepiti anche
dalla Convenzione Europea del Paesaggio aperta alla Firma a Firenze
il 20 ottobre 200 e ratificata dall'Italia con legge 9 gennaio 2006,
n. 14. E ciò per l'evidente ragione che la pianificazione
costituisce strumento necessario per la salvaguardia di tali valori
primari.
Risultano, pertanto, violati gli artt. 9, 10, 11 e 117, I co.,
della Costituzione, secondo cui la Repubblica Italiana tutela il
paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico e si obbliga a
rispettare le convenzioni internazionali cui abbia aderito ed i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
II. DISPOSIZIONI IN TEMA DI TUTELA DELLE AREE NATURALI PROTETTE.
Le disposizioni di cui all'articolo 1 comma 19 della legge
regionale n. 12/2012 che modifica alcune disposizioni della l.r. n.
29/1997, invadono la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che pure appartiene alla
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma lett. s) della Costituzione. In particolare, esse incorrono
nelle seguenti censure di incostituzionalita':
II.1 Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 19 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione dell'art. 117, comma
2, lett. s), Cost., con riferimento al d.lgs. n. 42 del 2004
L'art. 1, comma 19, lett. a) della legge della Regione Lazio n.
12/2012 dispone che "Alla L.R. n. 29/1997 e successive modifiche sono
apportate le seguenti modifiche:
a) alla lettera d) del comma 4 dell'art. 8 le parole: "piani di
miglioramento aziendale autorizzati dagli organi tecnici competenti"
sono sostituite dalle seguenti: "piani di utilizzazione aziendale
(PUA) disciplinati dall'art. 57 della legge regionale 22 dicembre
1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche
e dall'art. 18 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24
(Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico)";
b) la lettera d) del comma 1 dell'art. 31 è sostituita dalla
seguente:
"d) la possibilità di realizzare gli interventi e le
attività previste dall'art. 8, comma 3, lettera q) e comma 4,
lettera d).";
c) dopo il comma 2-bis dell'art. 46 è inserito il seguente:
"2-ter. Fino all'approvazione degli strumenti di cui agli
articoli 26 e 27, le previsioni di cui all'art. 8, comma 4, lettera
d) si applicano anche alle aree naturali protette regionali istituite
prima della data di entrata in vigore della presente legge.".
Tale norma pertanto modifica l'art. 8, c. 4, lett. d) della l.r.
29/1997 (recante «Norme in materia di aree naturali protette
regionali») consentendo la realizzazione nelle zone A - di massima
protezione - di tutti gli interventi previsti dall'art. 18 della
legge regionale n. 24/1998. Tale ultima disposizione consente
"Nell'ambito delle aziende agricole (...) ubicate in aree sottoposte
a vincolo ai sensi della l. n. 1497 del 1939 e della l. n. 431 del
1985 e comunque classificate dai P.T.P. o dal P.T.P.R. (...) la
realizzazione di manufatti, strettamente funzionali e dimensionati
all'attività agricola e/o alla relativa trasformazione dei prodotti
provenienti dalle aziende stesse per almeno il 75 per cento, anche
mediante ampliamenti dei fabbricati esistenti, nonchè la costruzione
di piccoli ricoveri per attrezzi. Nelle aree classificate nei P.T.P.
o nel P.T.P.R. al massimo livello di tutela, le nuove costruzioni
sono consentite solo se non sono possibili o ammissibili ampliamenti
dei fabbricati esistenti." Inoltre, al secondo comma dell'art. 18 è
previsto che "Gli interventi di cui al presente articolo sono
subordinati, se in deroga alle norme dei P.T.P., del P.T.P.R. e/o
della presente legge, all'approvazione, da parte dell'organo
competente, del Piano di utilizzazione aziendale (P.U.A.), secondo le
modalità indicate con deliberazione della Giunta regionale e sono
corredati del S.I.P. di cui agli articoli 29 e 30.".
Il comma 19 dell'articolo uno della legge della Regione Lazio n.
12/2012 ora impugnato, richiamando l'art. 18 della l.r. 24/1998,
consente quindi che nelle zone di massima protezione siano consentiti
interventi di nuova costruzione e di realizzazione di manufatti
funzionali all'attività agricola anche in deroga alle previsioni del
piano paesaggistico, individuati nell'ambito del P.U.A. La
disposizione, pertanto, contrasta con il principio della prevalenza
del piano paesaggistico su tutti gli altri strumenti di
pianificazione previsto all'art. 145 del codice dei beni culturali ed
espressione della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente e dei beni culturali prevista dall'art. 117, co. 2,
lett. s). Come sostenuto da codesta ecc.ma Corte, "l'art. 145 del
d.lgs. n. 42 del 2004 pone il principio della prevalenza del piano
paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
posti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette". (Si vd., tra le altre, Corte
cost., 4 giugno 2010, n. 193).
II.2. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 19 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione dell'art. 117, comma
2, lett. s), Cost., con riferimento agli artt. 6, commi 3 e 4, 11,
commi 1 e 3, e 22, comma 1, lett. 4), della l. n. 394 del 1991.
L'art. 1, comma 19, lett. a) della legge della Regione Lazio n.
12/2012 dispone che "Alla L.R. n. 29/1997 e successive modifiche sono
apportate le seguenti modifiche:
a) alla lettera d) del comma 4 dell'art. 8 le parole: "piani di
miglioramento aziendale autorizzati dagli organi tecnici competenti"
sono sostituite dalle seguenti: "piani di utilizzazione aziendale
(PUA) disciplinati dall'art. 57 della legge regionale 22 dicembre
1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio) e successive modifiche
e dall'art. 18 della legge regionale 6 luglio 1998, n. 24
(Pianificazione paesistica e tutela dei beni e delle aree sottoposti
a vincolo paesistico)";
b) la lettera d) del comma 1 dell'art. 31 è sostituita dalla
seguente:
"d) la possibilità di realizzare gli interventi e le
attività previste dall'art. 8, comma 3, lettera q) e comma 4,
lettera d).";
c) dopo il comma 2-bis dell'art. 46 è inserito il seguente:
"2-ter. Fino all'approvazione degli strumenti di cui agli
articoli 26 e 27, le previsioni di cui all'art. 8, comma 4, lettera
d) si applicano anche alle aree naturali protette regionali istituite
prima della data di entrata in vigore della presente legge.".
Tale norma pertanto modifica l'art. 8, c. 4, lett. d) della l.r.
29/1997 (recante «Norme in materia di aree naturali protette
regionali») consentendo la realizzazione nelle zone A - di massima
protezione - di tutti gli interventi previsti dall'art. 18 della
legge regionale n. 24/1998. Tale ultima disposizione consente
"Nell'ambito delle aziende agricole (...) ubicate in aree sottoposte
a vincolo ai sensi della L. n. 1497 del 1939 e della L. n. 431 del
1985 e comunque classificate dai P.T.P. o dal P.T.P.R (...) la
realizzazione di manufatti, strettamente funzionali e dimensionati
all'attività agricola e/o alla relativa trasformazione dei prodotti
provenienti dalle aziende stesse per almeno il 75 per cento, anche
mediante ampliamenti dei fabbricati esistenti, nonchè la costruzione
di piccoli ricoveri per attrezzi. Nelle aree classificate nei P.T.P.
o nel P.T.P.R. al massimo livello di tutela, le nuove costruzioni
sono consentite solo se non sono possibili o ammissibili ampliamenti
dei fabbricati esistenti.". Inoltre, al secondo comma dell'art. 18 è
previsto che "Gli interventi di cui al presente articolo sono
subordinati, se in deroga alle norme dei P.T.P., del P.T.P.R. e/o
della presente legge, all'approvazione, da parte dell'organo
competente, del Piano di utilizzazione aziendale (P.U.A.), secondo le
modalità indicate con deliberazione della Giunta regionale e sono
corredati del S.I.P. di cui agli articoli 29 e 30.".
La suesposta norma nella parte in cui prevede la possibilità di
effettuare interventi edificatori quali ampliamenti dei fabbricati
agricoli esistenti o costruzione di piccoli ricoveri, contrasta con
le disposizioni contenute nella legge quadro statale in materia di
aree protette n. 394/1991, che costituiscono espressione della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
In particolare, la norma in esame determina la violazione dei
commi 3 e 4 dell'art. 6, della citata legge n. 394/1991, che, al fine
di assicurare un livello di salvaguardia pressochè totale delle aree
protette de quibus, prevedono rispettivamente che "Sono vietati fuori
dei centri edificati di cui all'art. 18 della legge 22 ottobre 1971,
n. 865 , e, per gravi motivi di salvaguardia ambientale, con
provvedimento motivato, anche nei centri edificati, l'esecuzione di
nuove costruzioni e la trasformazione di quelle esistenti, qualsiasi
mutamento dell'utilizzazione dei terreni con destinazione diversa da
quella agricola e quant'altro possa incidere sulla morfologia del
territorio, sugli equilibri ecologici, idraulici ed idrogeotermici e
sulle finalità istitutive dell'area protetta. In caso di necessità
ed urgenza, il Ministro dell'ambiente, con provvedimento motivato,
sentita la Consulta, può consentire deroghe alle misure di
salvaguardia in questione, prescrivendo le modalità di attuazione di
lavori ed opere idonei a salvaguardare l'integrità dei luoghi e
dell'ambiente naturale. Resta ferma la possibilità di realizzare
interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di cui alle
lettere a) e b) del primo comma dell'art. 31 della legge 5 agosto
1978, n. 457, dandone comunicazione al Ministro dell'ambiente e alla
regione interessata" e che "dall'istituzione della singola area
protetta sino all'approvazione del relativo regolamento operano i
divieti e le procedure per eventuali deroghe di cui all'art. 11".
Profili di contrasto con la citata legge quadro statale sono
rinvenibili anche con riferimento ai commi 1 e 3 dell'art. 11,
secondo i quali "Il regolamento del parco disciplina l'esercizio
delle attività consentite entro il territorio del parco ed è
adottato dall'Ente parco, anche contestualmente all'approvazione del
piano per il parco di cui all'art. 12 e comunque non oltre sei mesi
dall'approvazione del medesimo" e ". . nei parchi sono vietate le
attività e le opere che possono compromettere la salvaguardia del
paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riguardo
alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat." e tali
norme, in base all'art. 22, comma 1, lettera d) della medesima legge,
costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree
naturali protette regionali.
L'impugnata norma viola pertanto il precetto costituzionale di
cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., che vieta alle
Regioni di derogare alle norme riservate alla competenza esclusiva
dello Stato in materia ambientale.
III. DISPOSIZIONI IN TEMA DI GOVERNO DEL TERRITORIO.
L'art. 1 comma 7 della legge della Regione Lazio n. 12/2012
risulta costituzionalmente illegittimo in quanto viola i principi
fondamentali in tema di Governo del Territorio dettati dalla legge
statale e rientranti nella competenza esclusiva di cui all'art. 117
comma 3 della Cost. per le seguenti ragioni
III.1. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 7 della legge
della regione Lazio n. 12/2012, per violazione dell'art. 117, c. 3,
della Costituzione
L'art. 1 comma 7 della legge della Regione Lazio n. 12/2012 così
dispone: "Dopo l'art. 3-ter della L.R n. 21/2009, come da ultimo
modificato dalla L.R. n. 10/2011, è inserito il seguente:
"Art. 3-quater (Interventi finalizzati al riutilizzo del
patrimonio edilizio dismesso attraverso il cambiamento della
destinazione in altro uso non residenziale). - 1. In deroga alle
previsioni degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali vigenti o
adottati nonchè nei comuni sprovvisti di tali strumenti, sono
consentiti cambi di destinazione ad altro uso non residenziale
attraverso interventi di ristrutturazione edilizia, di sostituzione
edilizia, con demolizione e ricostruzione, e di completamento, previa
acquisizione del titolo abilitativo edilizio di cui all'art. 6, degli
edifici di cui all'art. 2 aventi destinazione non residenziale con
esclusione di teatri e cinema, che siano dismessi o mai utilizzati
alla data del 30 settembre 2010, ovvero che alla stessa data siano in
corso di realizzazione e non siano ultimati e/o per i quali sia
scaduto il titolo abilitativo edilizio ovvero, limitatamente agli
edifici con destinazione d'uso direzionale, che siano anche in via di
dismissione. Gli interventi di cui al presente comma sono consentiti
nel rispetto delle seguenti condizioni:
a) gli interventi non possono riguardare edifici ricompresi
all'interno delle zone D di cui al decreto del Ministro per i lavori
pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nell'ambito di consorzi
industriali o di piani degli insediamenti produttivi, fatti salvi gli
interventi nelle zone omogenee D inferiori a 10 ha, che riguardino
edifici dismessi o mai utilizzati alla data del 31 dicembre 2005;
b) gli interventi non possono riguardare gli edifici ricompresi
all'interno delle zone omogenee E di cui al decreto del Ministro per
i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;
c) gli interventi finalizzati al cambio di destinazione d'uso
sono consentiti fino ad un massimo di 2.500 metri quadrati di
superficie utile lorda;
d) gli interventi sono realizzati nel rispetto delle altezze e
delle distanze previste dagli articoli 8 e 9 del decreto del Ministro
per i lavori pubblici 2 aprile 1968. n. 1444.
2. Gli interventi di modifica di destinazione d'uso di cui al
comma 1 determinano automaticamente la modifica della destinazione di
zona dell'area di redime e delle aree pertinenziali dell'edificio.".
La norma è costituzionalmente illegittima per violazione dei
principi fondamentali in materia di governo del territorio (art. 117,
c. 3, della Costituzione). La disposizione censurata, che consente
anche nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici "cambi di
destinazione ad altro uso non residenziale attraverso interventi di
ristrutturazione edilizia, di sostituzione edilizia, con demolizione
e ricostruzione, e di completamento" si pone in contrasto con quanto
previsto all'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 che nelle zone sprovviste
di strumenti urbanistici consente esclusivamente gli interventi di
manutenzione ordinaria, gli interventi di manutenzione straordinaria,
e gli interventi di restauro e risanamento conservativo. La
definizione degli interventi edilizi realizzabili in assenza di
strumenti urbanistici effettuata dall'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001
costituisce un principio fondamentale della materia del governo delle
regioni, in relazione al quale le leggi regionali possono introdurre
unicamente limiti più restrittivi (art. 9, c. 1).
Codesta Corte ha infatti già ricondotto nell'ambito della
normativa di principio in materia di governo del territorio le
disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli
interventi edilizi (si vd. sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del
considerato in diritto).

P. Q. M.

Alla luce di quanto si è venuto sin qui esponendo e deducendo
si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'articolo 1 commi 1, 7, 11 e 19 della legge della Regione Lazio
n. 12/2012, pubblicata nel B.U.R. Lazio 9 agosto 2012, n. 36
"Modifiche alla L.R. 6 ottobre 1997, n. 29".
Si deposita determinazione della PCM di proposizione del ricorso.
Roma, 4 ottobre 2012

L'Avvocato dello Stato: Varone