1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 9-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 gennaio 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Copertura dei posti disponibili nella dotazione organica - Utilizzazione di eventuali graduatorie di idonei dei concorsi pubblici regionali, prima di indire concorsi pubblici - Ritenuta possibilita' di coprire tutti i posti in organico - Lamentata violazione dei vincoli e dei limiti in materia di assunzioni stabiliti dal legislatore statale, nell'ambito del patto di stabilita' interno, allo scopo di ridurre la spesa pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'obbligo della copertura finanziaria. - Legge della Regione Abruzzo 17 novembre 2010, n. 49, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 117, comma terzo; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Autorizzazione alla Giunta regionale ad attivare procedure selettive per l'assunzione di personale a tempo determinato - Previsione di agevolazioni per chi abbia gia' maturato una esperienza lavorativa presso l'amministrazione regionale - Lamentata violazione dei vincoli e dei limiti stabiliti dal legislatore statale, nell'ambito del patto di stabilita' interno, allo scopo di ridurre la spesa pubblica, nonche' contrasto con la normativa statale che consente il ricorso al tempo determinato solo per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali e non per fini di stabilizzazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Abruzzo 17 novembre 2010, n. 49, art. 11. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l), e terzo; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 28; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 36. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Autorizzazione alla Giunta regionale a bandire una o piu' procedure selettive per l'assunzione di lavoratori a tempo indeterminato - Previsione che il numero dei posti da mettere a concorso non debba superare le disponibilita' previste dai vigenti atti programmatori della dotazione organica - Lamentata violazione dei vincoli e dei limiti in materia di assunzioni stabiliti dal legislatore statale, nell'ambito del patto di stabilita' interno, allo scopo di ridurre la spesa pubblica - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile, violazione dell'obbligo della copertura finanziaria. - Legge della Regione Abruzzo 17 novembre 2010, n. 49, art. 12. - Costituzione, artt. 81, comma quarto, e 117, comma terzo; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 9. (011C0103) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 9-3-2011)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ope
legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della Regione
Abruzzo, in persona del presidente della Giunta regionale pro
tempore, per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
legge della Regione Abruzzo n. 49 del 17 novembre 2010 recante
«Interventi normativi e finanziari per l'anno 2010», pubblicata nel
B.U.R. n. 76 del 1° dicembre 2010.
La legge regionale in epigrafe viene impugnata, giusta delibera
del Consiglio dei ministri in data 21 gennaio 2011, nelle sotto
indicate disposizioni e con riferimento ai parametri che di seguito
si espongono.
1) a) Violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
La legge regionale n. 49/2010, recante interventi normativi e
finanziari per il 2010 all'art. 5 comma 1 intitolato «Utilizzazione
degli idonei dei concorsi pubblici regionali», prevede che ai fini
del contenimento della spesa pubblica il consiglio e la giunta
regionale, per la copertura dei posti disponibili nella propria
dotazione organica, prima di indire concorsi pubblici e previo
esperimento della procedura di mobilità, devono utilizzare eventuali
graduatorie di idonei derivanti da pubblici concorsi ancora vigenti
espletati o dalla Giunta regionale o dal Consiglio regionale, tenuto
conto del profilo professionale.
La disposizione regionale appena riportata, nel consentire la
copertura di tutti i posti in organico, si pone in contrasto con i
principi stabiliti dall'art. 14, comma 9 del decreto-legge n.
78/2010, convertito in legge n. 122/2010.
A norma di tale disposizione, intitolata «Patto di stabilità
interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali», a decorrere
dal 1° gennaio 2011, è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza
delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese
correnti, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo
e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono
procedere ad assunzioni di personale nei limiti del 20% della spesa
corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente.
Trattasi di una disposizione di contenimento della spesa pubblica
che, al pari delle ulteriori norme di cui al richiamato decreto-legge
n. 78 del 2010, risulta emanata al fine della straordinaria
necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il contenimento
della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione fiscale ai fini
della stabilizzazione finanziaria, nonchè per il rilancio della
competitività economica (In tal senso la premessa al citato
decreto-legge).
La norma regionale, dunque, non tenendo conto in alcun modo nella
propria politica di assunzioni, dei vincoli stabiliti ai fini delle
assunzioni dal legislatore statale al fine di ridurre la spesa
pubblica, viola l'art. 117, comma terzo della Costituzione. Essa
dispone, infatti, in maniera difforme dalla legislazione statale che,
dettando principi fondamentali in materia di coordinamento della
finanza pubblica, regola quei vincoli per chiari fini di contenimento
della spesa pubblica (Corte cost. sent. n. 333 del 2010).
I principi fissati dalla normativa statale nella delicata materia
del coordinamento della finanza pubblica, costituiscono, invero,
espressione di indefettibili esigenze di carattere unitario che, in
quanto tali, condizionano l'esercizio della potestà normativa
concorrente regionale nell'ambito della quale è inclusa la materia
del coordinamento della finanza pubblica.
Si tratta di principi fondamentali che, come ricordato da codesta
Ecc.ma Corte, sono spinti da istanze di coesione nazionale e che
pertanto, «possono imporre limiti complessivi alla crescita della
spesa corrente degli enti autonomi» (Corte cost. sent. n. 82 del
2007).
Secondo la giurisprudenza della Corte, del resto, le norme
statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti
locali possono qualificarsi principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo
luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della
medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in secondo
luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per
il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenze n. 289 del 2008, n.
412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006) ed incidano temporaneamente su
una complessiva e non trascurabile voce di spesa (sent. n. 94 del
2009 ma v. anche sentenze n. 289 e n. 120 del 2008).
Di conseguenza, dal punto di vista della competenza regionale a
legiferare, tali principi non sono derogabili dalla potestà
regionale concorrente, al fine di assicurare il corretto impiego
delle risorse in connessione alla ripartizione delle competenze tra i
vari livelli di governo.
Con particolare riferimento all'oggetto disciplinato dalla
disposizione regionale qui censurata, la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che rientri nella potestà normativa
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica introdurre
temporanei divieti di assunzione siccome rispondenti ad oggettive
finalità di contenimento della spesa di cui anche gli enti regionali
devono rendersi partecipi nel rispetto del Patto stabilità interno
(sentt. 304 del 2004; sul rispetto del Patto di stabilità interno:
Corte cost. sentt. n. 4 e 6 del 2004).
Pertanto, l'art. 5 comma primo della legge regionale in epigrafe,
consentendo assunzioni fino alla copertura dei posti in organico, al
di là dei vincoli e dei limiti previsti al riguardo dalla normativa
statale, vanifica i principi e le finalità che il legislatore
statale ha posto con il decreto-legge n. 78/2010 nel perseguire il
chiaro obiettivo di contenere entro limiti prefissati una frequente
causa del disavanzo pubblico, quale la spesa per il personale
pubblico, che certamente ha una rilevanza strategica ai fini
dell'attuazione del patto di stabilità interno e concerne un non
trascurabile aggregato della stessa spesa.
La regione, così legiferando ha, pertanto, travalicato la
propria potestà normativa, ponendosi in diretto contrasto con l'art.
117 terzo comma, con riferimento al profilo indicato.
1) b) - Violazione dell'articolo 81 comma quarto della Costituzione.
L'art. 5 primo comma, nel prevedere la copertura di tutti i posti
in organico tramite le graduatorie ancora valide richiederebbe un
idonea copertura di spesa al fine di far fronte agli oneri derivanti
dall'assunzione di personale così disposta.
La disposizione regionale, per contro, introduce oneri per
l'assunzione del relativo personale non quantificati ed in relazione
ai quali non vengono indicati, nè nell'articolo in riferimento, nè
in altre parti della medesima legge, i mezzi per farvi fronte.
L'art. 5 primo comma, oltre ad incorrere nelle cesure sopra
descritte si pone, dunque, anche in violazione dell'art. 81, comma
quarto, della Costituzione ai sensi della quale disposizione, ogni
legge che comporti nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per
farvi fronte.
2) a) - Violazione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
Parimenti censurabile è l'art. 11 della legge regionale in
epigrafe («Procedura selettiva perla copertura di posti a tempo
determinato») ai sensi del quale «La Giunta regionale è autorizzata
ad attivare procedure selettive per l'assunzione di personale a tempo
determinato» (primo comma), esentando dalla preselezione per
l'accesso a detta procedura selettiva coloro che abbiano maturato
presso uffici dell'Amministrazione regionale o di un ente ad esso
strumentale un triennio, anche non continuativo, di impiego con
contratto di collaborazione coordinata e continuativa e/o a tempo
determinato, nei cinque anni anteriori alla data del 28 settembre
2007 (secondo comma); al fine dell'attuazione della procedura di cui
al comma 1, recita inoltre il successivo comma terzo, la Giunta
regionale stabilisce, previa comunicazione alle rappresentanze
sindacali, i requisisti e le modalità di valutazione da applicare in
sede di procedura selettiva. Quest'ultima in ogni caso, deve
prevedere la valutazione dell'attività lavorativa svolta presso
l'ente da ciascun singolo candidato nonchè una riserva di posti per
il personale di cui al comma 2, che non può eccedere il 50% dei
posti messi a procedura selettiva.
La disposizione regionale sopra riportata si pone in contrasto
con la normativa vigente in materia di contenimento della spesa
pubblica di cui all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 7/2010 conv. in
legge n. 122/10.
Detto comma prevede che, a decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni possono avvalersi di personale a tempo determinato o
con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse
finalità nell'anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa
per il personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad altri
rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al
lavoro accessorio, non può essere superiore al 50% di quella
sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009.
È inoltre espressamente sancito che le disposizioni di cui al
comma 28, costituiscono principi generali ai fini del coordinamento
della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome e gli enti del Servizio sanitario nazionale.
La natura di principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica - in quanto tali non travalicabili dalla potestà regionale
- pare innegabile sia alla luce della stessa definizione riportata
nell'art. 9 comma 28 del decreto -legge n. 78/2010 sia a fronte dei
criteri dettati al riguardo dalla giurisprudenza sopra richiamata:
trattasi, senza dubbio, di norme di carattere generale dettate nel
chiaro intento di riequilibrare la spesa pubblica, di andare incontro
ad esigenze di carattere unitario, di contenere entro limiti
prefissati una frequente causa del disavanzo pubblico, quale la spesa
per il personale pubblico, di rilevanza strategica anche ai fini
dell'attuazione del patto di stabilità interno.
Con la disposizione da ultimo censurata, dunque, la Regione
Abruzzo disciplina le modalità di assunzione di personale mediante
contratti a tempo determinato, al di là dei limiti stabiliti dal
legislatore statale mediante l'art. 9 comma 28 del decreto-legge n.
78 del 2010 in tal modo violando l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, in materia di coordinamento della finanza pubblica
(ovvero in relazione a materia riconducibile a potestà normativa
concorrente).
2) b) - Violazione dell'art. 117, comma 2, lett. L), in materia di
ordinamento civile.
L'art. 11 della legge regionale qui censurata si pone altresì in
contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, ove si dispone
che, per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario, le
pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di
lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di
reclutamento previste dall'art. 35. Il successivo comma 2, prevede
una deroga a tale principio, soltanto per rispondere ad esigenze
temporanee ed eccezionali: in questo caso, infatti, le
amministrazioni pubbliche possono avvalersi delle forme contrattuali
flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal
codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa, nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti.
Come sopra esposto la norma regionale di cui all'art. 11 prevede
che il personale che abbia già maturato un'esperienza lavorativa
presso l'amministrazione regionale possa beneficiare di una riserva
del 50% dei posti (nonchè altre agevolazioni tra cui l'esenzione
dallo svolgimento della prova preselettiva). Tali previsioni,
tuttavia, si pongono in contrasto con la normativa statale vigente in
materia, in base alla quale si può ricorrere al tempo determinato
soltanto per «rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali».
È agevole rilevare tuttavia, che la riserva di posti per chi ha
già svolto attività lavorativa presso l'amministrazione fa cadere,
di fatto, il carattere della temporaneità e della eccezionalità che
deve contraddistinguere tale forma di lavoro.
La regione in effetti, ricorre al contratto determinato - che,
come visto, non sarebbe in linea di principio utilizzabile in luogo
del contratto a tempo indeterminato, quest'ultimo subordinato alla
generale procedura di reclutamento di cui all'art. 35 ovvero al
pubblico concorso - non già per rispondere ad esigenze eccezionali o
di carattere temporaneo, bensì per provvedere ad una sostanziale
stabilizzazione del personale già impiegato presso la stessa
Amministrazione regionale.
L'art. 11 qui censurato, dunque, va a regolare la tipologia
contrattuale del contratto a tempo determinato ed il relativo regime
giuridico - oltretutto individuando nuove ipotesi in cui lo stesso
può essere adottato - in contrasto con la regolamentazione di cui
alla normativa statale che, si ripete, prevede l'adozione di tale
contratto solo per rispondere ad esigenze eccezionali e temporanee,
in tal caso non ricorrenti.
In tal modo la competenza regionale finisce per incidere
nell'ambito della materia dell'ordinamento civile che la lett. 1)
dell'art. 117 Cost., tuttavia, riconduce alla competenza esclusiva
dello Stato, ponendosi in contrasto con essa.
3) - Violazione dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione in
materia di coordinamento della finanza pubblica.
L'art. 2 della legge regionale n. 49/2010 (Concorsi pubblici per
l'assunzione di lavoratori a tempo determinato), nell'autorizzare la
Giunta regionale a bandire una o più procedure selettive per
l'assunzione di lavoratori a tempo indeterminato (primo comma),
dispone che il numero dei posti da mettere a concorso pubblico non
deve superare le disponibilità previste dai vigenti atti
programmatori della dotazione organica (terzo comma).
Così disponendo, il legislatore regionale, nell'ancorare le
facoltà di assunzione della Regione unicamente agli atti
programmatori della dotazione organica, si pone in contrasto con i
principi stabiliti dall'art. 14, comma 9, del decreto-legge n.
78/2010.
Tale disposizione prevede che, a decorrere dal primo gennaio
2011, è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di
personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti, di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con
qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono
procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento
della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente.
Nel caso di cui alla norma qui censurata, dunque, la regione, in
contrasto con la normativa statale richiamata, da considerarsi norma
interposta, programma le assunzioni sulla base di propri atti,
unilateralmente adottati, senza tenere conto dei vincoli e dei limiti
imposti dalla legislazione statale.
Tali vincoli e limiti, come già esposto al precedente paragrafo
(sub l) a)) rappresentano espressione della potestà demandata al
legislatore statale di stabilire principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, materia rimessa ex art. 117,
terzo comma Cost. alla competenza ripartita tra Stato e regioni.
I principi fissati dalla normativa statale, in effetti,
costituiscono espressione di indefettibili esigenze di carattere
unitario che, ponendosi l'obiettivo di contenere la spesa pubblica -
con riferimento ad una voce particolarmente significativa, quale la
spesa per il personale - condizionano l'esercizio della potestà
normativa regionale.
La competenza regionale, di carattere concorrente, eccede dunque
dai limiti ad essa assegnati dalla Costituzione, e violando i
suindicati principi si pone in diretto contrasto con l'art. 117,
terzo comma della Costituzione.
3) b) - Violazione dell'art. 81, quarto comma della Costituzione.
La medesima disposizione regionale di cui all'art. 12 comporta
degli oneri che non vengono quantificati e per i quali non vengono
indicati i mezzi per farvi fronte. La stessa, di conseguenza, viola
l'art. 81, comma quarto della Costituzione, a norma del quale ogni
altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi
per farvi fronte.

P. Q. M.

Si conclude affinchè sia dichiarata [illegittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo n. 49 del 17
novembre 2010 nei limiti delle disposizioni sopra indicate e con
riferimento alle censure esposte.
Si allega l'originale della delibera di impugnativa del Consiglio
dei ministri in data 21 maggio 2011 e relazione del Ministro
proponente.
Roma, addì 28 gennaio 2011

L'Avvocato dello Stato: Paola Palmieri