1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 25-1-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 792 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 1994
N. 792 Ordinanza emessa il 7 novembre 1994 dal p.m. presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Sicilia nel procedimento nei confronti di Sammaritano Gaspare ed altri Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' amministrativa e contabile - Competenza per territorio per i procedimenti che riguardano i magistrati contabili - Richiamo alle norme del codice di procedura penale che ne disciplinano lo spostamento - Omessa previsione - Lesione del principio di eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge - Irragionevole diverso trattamento di eguale situazione (rispetto ai magistrati ordinari per i quali e' previsto lo spostamento nell'ambito dei processi penali) - Incidenza sull'effettivita' del diritto di difesa e sul principio di imparzialita'. (R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 26). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (095C0073) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 25-1-1995)

IL PUBBLICO MINISTERO
Ha emesso la seguente ordinanza nel procedimento nei confronti di:
Sammaritano Gaspare, Gandolfo Matteo, Adamo Aldo, Alagna Egidio,
Titone Pasquale, Genna Vincenzo, Caimi Michele, Sciacca Luigi, Leone
Michele, Ferrantelli Pellegrino Guglielmo, Pizzo Pietro, Anselmi
Ludovico, Fernandez Gaspare, Figuccia Ernesto, Valenti Giuseppe.
F A T T O
Il comitato regionale di controllo, sezione provinciale di Trapani
con nota del 2 febbraio 1994 trasmetteva a questa procura copia della
delibera n. 1855 approvata dalla giunta municipale di Marsala il 31
dicembre 1993 e concernente la liquidazione e pagamento, in via
transattiva, alla signora Vincenza Rallo, della somma di L.
35.000.000 a titolo di risarcimento per i danni arrecati al terreno
di sua proprietà, sito in contrada Buttagana, dai fumi derivanti
dalla combustione dei rifiuti solidi urbani, esalazioni provenienti
dalla vicina discarica comunale; controversia per la quale la
presunta creditrice aveva già notificato atto di citazione in
giudizio il 26 aprile 1985.
Questo p.m. effettuati i necessari accertamenti istruttori,
ravvisati sufficienti elementi di responsabilità amministrativa a
carico degli amministratori indicati in epigrafe, tutti sindaci ed
assessori alla N.U. in carica nel periodo durante il quale si
sarebbero verificati i danni lamentati dalla Rallo, i quali avevano
omesso di adottare i necessari provvedimenti e la richiesta vigilanza
affinchè fossero evitati danni a terzi conseguenti dall'esercizio di
quella discarica, in data 6 settembre 1994 emetteva nei loro
confronti l'avviso di cui all'art. 5 del decreto-legge n. 453/1993.
Dalle deduzioni e dagli atti depositati dai presunti responsabili
questo p.m. maturava il convincimento dell'assenza del requisito
dell'elemento psicologico colposo richiesto dal vigente ordinamento
al fine di potere radicare la responsabilità amministrativa e,
pertanto, si determinava nel senso dell'archiviazione del
procedimento.
Tuttavia, nelle more dell'istruttoria e successivamente
all'emanazione dei suddetti avvisi ex art. 5 del decreto-legge
citato, in data 4 ottobre 1994 il consiglio di presidenza della Corte
dei conti procedeva ad incardinare presso la sezione giurisdizionale
per la regione siciliana il consigliere Egidio Alagna, magistrato di
nomina governativa, il cui nominativo figura tra quelli "avvisati",
per la sua pregressa attività politica e nella qualità di ex
sindaco di Marsala, nel corso del presente procedimento.
Tale circostanza induce questo p.m. a sospendere ogni giudizio
sulla vicenda sottoposta al suo esame ed a rimetterne gli atti al
giudice delle leggi, per le considerazione che seguono.
D I R I T T O
Preliminarmente deve affrontarsi la questione se, innanzi al p.m.
contabile ricorrano le condizioni per la proposizione di un giudizio
costituzionale in via incidentale su norme delle quali il p.m.
medesimo debba fare applicazione.
Quattro i requisiti posti dalla giurisprudenza costituzionale
(confermati recentemente anche dall'ordinanza n. 168/1992) perchè
una questione possa qualificarsi ammissibile sotto il profilo della
legittimazione dell'autorità proponente:
a) che si tratti di un'autorità giurisdizionale;
b) che si versi nel corso di un giudizio;
c) che l'autorità abbia potere decisorio in ordine alla
controversia;
d) che il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della detta questione.
Dei primi tre (del quarto si darà contezza in prosieguo di
motivazione) non può che riscontrarsene, in questa sede, la
sussistenza.
Che il p.m. sia, nel nostro ordinamento, autorità
giurisdizionale, costituisce dato assolutamente acquisito e non
revocabile in dubbio in virtù di quanto disposto dal Titolo IV della
Costituzione, oltre che dall'ordinamento giudiziario approvato con
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 e successive modificazioni ed
integrazioni, quest'ultimo applicabile a tutte le magistrature per le
materie ed i principi non diversamente disciplinati dalle relative
leggi speciali.
Parimenti non può dubitarsi che, sia pure in una fase ancora
istruttoria, innanzi al p.m. contabile ci si trovi nel corso di un
giudizio.
In disparte la censurabile rarefazione normativa nella quale il
legislatore ha lasciato languire i modi di esercizio dei poteri
conferiti e recentemente rafforzati in capo al p.m. contabile (la
vetustà ed inadeguatezza del regolamento di procedura ne è
riprova), appare chiaro che, comunque, l'attivazione di quest'ultimo,
come di quello penale, sulla base di una notitia damni, inneschi un
procedimento che in quanto finalizzato a verificare la
riconducibilità della fattispecie concreta ai parametri normativi
astratti nell'ottica dell'eventuale esercizio obbligatorio
(argomentando analogicamente ex art. 112 della Costituzione)
dell'azione di responsabilità, comporti, in positivo od in negativo
una valutazione di fatti (rectius: giudizio) in funzione
giurisdizionale (iuris dicere).
Il p.m. contabile esercita tutta una serie di poteri istruttori
(in quanto tali esclusivamente funzionali ad un giudizio) e
inquisitori (autoritativi in quanto funzionali alla tutela di
interessi pubblici), prima molto sinteticamente indicati nell'art. 74
del t.u. delle leggi della Corte dei conti, ed adesso analiticamente
elencati dalla legge n. 19/1994, sfocianti in sede predibattimentale
nell'avviso ex art. 5 del decreto-legge n. 453/1993.
Potrebbe da taluno obiettarsi che il potere di archiviazione del
p.m. nel contenzioso contabile non trovi conforto legislativo, non
essendo disciplinato da alcuna fonte positiva.
L'osservazione si palesa priva di pregio giuridico.
In disparte la pur fondamentale considerazione che, da sempre, i
pubblici ministeri hanno esercitato un tale potere ponendo in essere
provvedimenti che, indipendentemente dalla denominazione formale,
avevano come effetto quello di archiviare un procedimento in corso,
in considerazione dell'assenza dei presupposti per l'esercizio
dell'azione, radicando così nell'ordinamento norme di comportamento
procedurale ben connotabili come "diritto vivente", deve comunque
rilevarsi che l'obbligatorietà dell'azione di responsabilità
amministrativa (principio radicato nella dottrina e nella
giurisprudenza contabile) implica sempre l'adozione di un "giudizio"
finale in ordine all'esame della fattispecie esaminata: giudizio che
sarà di archiviazione (o qualunque altra denominazione si voglia
adottare) nel senso di ritenere esente da responsabilità l'indagato;
sarà invece di citazione in giudizio (rectius: di rinvio innanzi al
Collegio) in caso di ritenuta sussistenza della responsabilità.
Nel primo caso la decisione del p.m. ha valore definitorio, in
quanto manda esente da responsabilità l'indagato senza l'ulteriore
fase dibattimentale e senza che, soprattutto, la sezione possa
comunque obbligare il p.m. ad esperire ulteriore attività
istruttoria o, di più, ad esercitare altrimenti l'azione.
Può quindi affermarsi che il p.m. contabile, volendo istaurare
quanto mai opportuni parallelismi col giudizio penale, dopo
l'emanazione dell'avviso ex art. 5 decreto-legge citato, esercita le
funzioni che in quel rito sono proprie del giudice dell'udienza
preliminare, dovendo operare una prima delibazione delle posizioni
degli indagati al fine dell'emissione del successivo provvedimento di
citazione in giudizio, emettendo una decisione a carattere
definitorio nel caso in cui ritenga il convenuto esente da
responsabilità, e rinviando (rectius: citando) in giudizio in caso
contrario.
Anche il terzo elemento, quello del potere decisionale, è quindi
presente in capo al p.m. contabile in modo pieno sul fronte
dell'archiviazione o, se si vuole, dell'esercizio negativo
dell'azione.
Sulla base di tali considerazioni e per il modo in cui si atteggia
l'esito cui ritiene di dovere pervenire il p.m. nel presente giudizio
di merito, va affrontata la problematica che qui di seguito viene
sottoposta al giudizio di compatibilità costituzionale.
L'art. 11 del vigente codice di procedura penale detta talune
disposizioni concernenti lo spostamento della competenza per
territorio degli uffici giudiziari nel caso in cui ad essere
inquisito sia un magistrato che all'epoca dei fatti o in atto
eserciti le proprie funzioni nell'ambito del distretto nel quale si
trova l'ufficio che sarebbe competente secondo le norme generali.
Il principio, già presente nell'abrogato codice di rito del 1930
(art. 60 c.p.p., la cui costituzionalità fu riconosciuta con
sentenza del 7 giugno 1963 della Corte costituzionale), va inquadrato
tra gli istituti di c.d. "bonifica processuale", diretti a
correggere, o ad eliminare, situazioni processuali patologiche, al
fine di riportare il processo alla sua normale fisiologia.
Come per istituti analoghi, quali l'astensione e la ricusazione
del giudice, il principio sopra delineato si giustifica
eziologicamente con l'ombra del sospetto che gravita sul giudice
investito del procedimento: questi, capax et abolis, tuttavia può
denunciarsi judex suspectus, e quindi inhabilis, in relazione al
rapporto che lo lega alla causa o ad i suoi protagonisti (astensione
e ricusazione), o in relazione al rapporto tra la causa stessa (ed i
suoi protagonisti) e l'ambiente presso il quale il procedimento
relativo si svolge, in relazione alla sua topografia giurisdizionale.
Lo strumento processuale qui in esame, prima conosciuto come
l'unico caso di rimessione obbligatoria, non presuppone quindi, come
la ricusazione, suspectus il giudice in vista delle sue qualità o
rapporti personali, ma in relazione all'ambiente nel quale l'organo
giurisdizionale deve giudicare una determinata causa: in tal caso, e
nel concorso delle condizioni volute dalla legge, la rimessione del
procedimento determina la sostituzione di un organo giurisdizionale
non sospetto ad uno ritenuto tale, con eccezione alle norme che
regolano la competenza territoriale.
L'istituto risponde, in presenza dei preminenti interessi pubblici
protetti dalle norme penali, alla tutela di valori costituzionalmente
garantiti, quali l'eguaglianza sostanziale dei cittadini innanzi alla
legge (art. 3 della Costituzione), l'effettività del diritto alla
difesa (art. 24 della Costituzione) e, ma non da ultimo,
l'imparzialità della p.a. (art. 97 della Costituzione), concetto nel
quale ben si comprende anche quello dell'aministrazione della
giustizia.
In ambito processuale penale militare questo strumento trova
identica applicazione, in forza della legge 7 maggio 1981, n. 180,
che ha abrogato la diversa disciplina prima esistente.
Nessuna traccia di un tale meccanismo di spostamento della
competenza territoriale è dato invece rinvenire nel rito civile, al
quale rinvia l'art. 26 del regolamento di procedura per i giudizi
innanzi alla Corte dei conti, a differenza dell'astensione e della
ricusazione, pure presenti, invece, nel codice di procedura civile;
nè, nell'ambito delle specifiche norme che disciplinano il processo
contabile è possibile individuare qualunque altra disposizione
afferente l'istituto in questione.
Ne deriva, essendo le norme sulla competenza e la giurisdizione di
stretta interpretazione, l'impossibilità di applicare nell'ambito di
questa giurisdizione l'istituto della c.d. rimessione obbligatoria ad
altro ufficio giudiziario per i procedimenti a carico dei magistrati
della Corte dei conti ritenuti perseguibili a titolo di
responsabilità amministrativa o contabile e che si trovino nelle
medesime condizioni previste dall'art. 11 c.p.p.
L'assenza di un tale meccanismo di salvaguardia solleva, però,
fondati dubbi di legittimità costituzionale del sistema processuale
contabile sotto tale specifico profilo.
Deve innanzi tutto chiarirsi, anche al fine della rilevanza della
questione nel presente giudizio, che la c.d. "rimessione" si applica
nel rito penale anche per la semplice pronuncia del decreto di
archiviazione (Cass. 15 marzo 1980), in quanto, considerato il
particolare valore del provvedimento in questione, appare vieppiù
necessario eliminare in radice l'ombra di qualsiasi sospetto in
ordine alla sua adozione, e ciò anche se il provvedimento di
archiviazione emesso dal p.m. contabile dopo l'emissione degli avvisi
ex art. 5 del decreto-legge citato sembrerebbe assimilabile
maggiormente al proscioglimento operato dal giudice penale in sede di
udienza preliminare.
Nel rito contabile esercizio dell'azione come pure l'archiviazione
della notitia damni competono allo stesso organo, il pubblico
ministero, il quale nella fase istruttoria pre-dibattimentale somma
in sè, come già detto, le funzioni di titolare dell'azione,
istruttore e giudice, senza l'intermediazione di un organo che debba
valutare in posizione di terzietà, come nel rito penale, l'effettiva
assenza di ogni responsabilità a carico dell'indagato.
Tale condizione, in presenza dell'obbligatorietà dell'azione di
responsabilità contabile a tutela degli interessi del pubblico
erario, esalta maggiormente quegli stessi motivi che nel processo
penale hanno determinato l'introduzione di quel particolare
meccanismo di spostamento della competenza per territorio degli
uffici giudiziari.
Basti pensare che, mentre nel processo penale il giudice
dell'udienza preliminare può obbligare il pubblico ministero che
abbia chiesto l'archiviazione od il proscioglimento dell'indagato ad
effettuare un supplemento istruttorio, o addirittura ad esercitare
comunque l'azione per il rinvio a giudizio, nulla di tutto ciò è
possibile nel processo contabile, nel quale il pubblico ministero è
giudice unico ed insindacabile nel caso in cui ritenga di dovere
archiviare il procedimento, mandando esente l'indagato da ogni
responsabilità.
Questa stessa struttura procedimentale che risente della
originaria struttura civilistica dell'azione di responsabilità
amministrativa, ormai inadeguata ed ampiamente superata dalla
legislazione vigente che ha rimodulato le caratteristiche della
giurisdizione contabile sempre più assimilandola a quella
sanzionatoria penale, consacrandone la natura inquisitoria e di
diritto oggettivo, radica in capo al p.m. il potere decisorio finale
in ordine al giudizio sull'esistenza dei presupposti per l'esercizio
dell'azione e lo legittima, secondo i parametri fin qui elaborati
dalla giurisprudenza, a poter sollevare questioni di
costituzionalità di norme delle quali, in corso di procedimento, e
maggiormente per la definizione di quest'ultimo, debba fare
applicazione.
V'è da dire che, probabilmente è lo stesso rinvio al codice di
procedura civile per i giudizi di responsabilità amministrativa che
nel vigente ordinamento, con gli accresciuti poteri del p.m. appare
ormai inadeguato ad un corretto svolgersi della dialettica
processuale contabile, e, forse, anche per la vetustà e lacunosità
del vigente regolamento di procedura, pure in contrasto con qualche
parametro costituzionale afferente, innanzitutto, l'effettività del
diritto alla difesa, attesa la manifesta sproporzione tra i poteri
riconosciuti al soggetto agente (p.m.) ed a quello convenuto
(privato), in una struttura processuale tutta fondamentalmente
proiettata al ne cives ad arma veniant ed alla regolamentazione di
interessi privati, con un giudice in rigorosa posizione di terzietà
e che certo non conosce (in quanto non puo'), come invece avviene nel
processo contabile, alcun potere di stimolo dell'azione delle parte
pubblica nella ricerca della verità oggettiva.
Orbene, in assenza di ogni norma specifica in materia di
rimessione nell'ambito dell'ordinamento processual-contabile, questo
p.m. è tenuto a dare applicazione alla generale norma di rinvio
contenuta nell'art. 26 del regolamento di procedura, il quale prevede
che, per quanto non disposto, viga il rinvio dinamico al codice di
procedura civile, il quale, essendo finalizzato alla regolamentazione
e tutela di interessi essenzialmente privati non possiede (e non
poteva contemplare) alcuna norma del genere di quella dettata
dall'art. 11 c.p.p.
Tale omessa previsione, non appare però costituzionalmente
compatibile con gli interessi pubblici preminenti, al pari di quelli
oggetto di tutela penale, garantiti dall'azione di responsabilità
del p.m. contabile, tenuto pure conto della sempre maggiore
assimilazione alle potestà esercitate nel processo penale di quelle
già esistenti o recentemente introdotte nel processo contabile dalle
recenti leggi 19 e 20 del 1994.
Appare difatti non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26 del regolamento di procedura
dei giudizi innanzi alla Corte dei conti, nella parte in cui non
rinvia, per i giudizi di responsabilità amministrativa e contabile,
alle disposizioni vigenti nel codice di procedura penale in materia
di competenza territoriale per i procedimenti a carico di magistrati,
in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Se è vero che ad ogni cittadino deve essere garantita
un'effettiva eguaglianza davanti alla legge (art. 3 della
Costituzione), questa deve consistere, innanzitutto, nella garanzia
di un giudizio obiettivo e sganciato da ogni influenza o refluenza
derivante dall'essere il giudicando in posizione qualificata e
differenziata nei confronti dell'organo chiamato a iuris dicere nei
suoi confronti, e ciò, maggiormente qualora si versi nell'ambito
della tutela di interessi pubblici costituzionalmente protetti, come
del caso della tutela penale e di quella contabile, situazione che
non si verifica laddove l'organo giudiziario chiamato a pronunciarsi
sulla responsabilità amministrativa del magistrato sia lo stesso nel
quale quello era all'epoca dei fatti o è in atto incardinato.
Peraltro non è dato comprendere sulla base di quale principio di
razionalità si possano trattare in modo radicalmente difforme due
situazioni, quella dei magistrati ordinari nell'ambito del processo
penale e quella dei magistrati contabili nell'ambito di quello di
responsabilità amministrativa, sostanzialmente identiche.
Analoghe argomentazioni valgono per l'effettività del diritto
alla difesa (art. 24 della Costituzione) che può esplicarsi soltanto
in un contesto il più possibile asettico - ed impermeabile a
condizionamenti provenienti da fattori ambientali che, nel caso della
denunciata appartenenza organica all'ufficio giudicante da parte del
convenuto raggiungono, anche sotto il profilo presuntivo dell'id quod
plerumque accidit, livelli di massima rilevanza, e non
necessariamente pro reo.
Infine, il principio di imparzialità (art. 97 della Costituzione)
che può dirsi immanente, per definizione, all'organizzazione delle
strutture giudiziarie ed all'impianto del giusto processo, verrebbe
gravemente compromesso dalla presenza di elementi procedurali, quali
quelli in atto nel rito contabile, capaci di elidere l'immagine
stessa di terzietà del giudice innanzi al convenuto e nei confronti
dell'opinione pubblica, con grave nocumento per il prestigio stesso
della funzione giurisdizionale.
Sotto tali profili la norma appare pertanto ampiamente
censurabile.
La questione, poi, è rilevante al fine di decidere.
Infatti, nel caso in cui il giudice delle leggi dovesse ritenere
infondate le censure qui prospettate, questo p.m. potrà provvedere
alla definizione del procedimento mediante l'emissione del decreto di
archiviazione, mentre, in caso contrario, dovrà provvedere a
rimettere gli atti alla procura regionale competente ai sensi del
combinato disposto di cui all'art. 11 c.p.p. e 1 delle norme di
attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura
penale.

P. Q. M.
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante al fine di
decidere la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26 del
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti,
approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, nei termini di
cui in motivazione visto l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina la sospensione del presente procedimento e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che copia della presente ordinanza sia notificata alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Onera la segreteria per l'esecuzione della presente ordinanza.
Palermo, addì 7 novembre 1994
Il pubblico ministero sostituto procuratore generale: ZINGALE

95C0073