1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 maggio 2012
Ordinanza del 9 maggio 2012 emessa dal Tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti promossi da Ditrani Carla ed altri contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Personale docente, amministrativo, tecnico ed ausiliario della scuola (A.T.A.) - Previsione che gli anni 2010, 2011 e 2012 non sono utili ai fini della maturazione delle posizioni stipendiali e dei relativi incrementi economici previsti dalle disposizioni contrattuali vigenti - Lesione del principio di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo del deteriore trattamento del personale scolastico rispetto agli altri dipendenti pubblici contrattualizzati - Violazione del principio di progressivita' dell'imposizione tributaria e di capacita' contributiva - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di autonomia negoziale nell'ambito della contrattazione collettiva - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 23. - Costituzione, artt. 2, 3, 35, 39, 42, 53, e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Lavoratori alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, come individuate dall'ISTAT - Previsione che il computo dei trattamenti di fine servizio si effettua secondo le regole di cui all'art. 2120 del c.c., con applicazione dell'aliquota del 6,91 per cento - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo del deteriore trattamento dei dipendenti pubblici rispetto a quelli privati - Lesione del principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 10. - Costituzione, artt. 3 e 36. (012C0272) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-2012)

IL TRIBUNALE

Verbale della causa n. r.g. n. 19402/2011, tra Maria Antonietta
Lopriore, Concetta Saldi, Michelina Fasciocco, Michela Orazi, Teodora
Poti, Assunta Cardone, Giulia Pantani, Elisabetta Genovesi Luigia
Castrignanò, Gabriella del Core, Maria Teresa Benini, Barbara
Ercole, Carla Ditrani, Isabella Macarini Daniela Gizzi, Annabella
Quartararo, Enrica Grigoli, Edviger Corsetti, Antonia Carbone,
Massimo Ceccaccio, attore/i,
e:
Ministero istruzione università e ricerca ministero
dell'istruzione università e ricerca MIUR, convenuto/I.
Oggi 9 maggio 2012, alle ore 10,00, innanzi al dott. Ileana
Fedele, sono comparsi.
Per i ricorrenti, presenti Genovesi, Poti, Cardone, Ditrani,
l'avv. Campilongo Sandro.
Per Ministero istruzione università e ricerca l'avv. Molfese
Alessandra.
I procuratori si riportano ai rispettivi scritti ed insistono
nelle rispettive richieste.
Il Giudice
Si ritira in camera di consiglio.
Il giudice designato, dott. Ileana Fedele, all'udienza del 9
maggio 2012 ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta
al R.G.L. n. 19402/2011 (ad essa riunita quelle recanti i
nn. 19403/2011, 19405/2011, 19406/2011, 19408/2011, 19466/2011,
19468/2011, 19470/2011, 19472/2011, 19474/2011, 19482/2011,
19485/2011, 19486/2011, 19487/2011, 19489/2011, 19491/2011,
21651/2011, 21652/2011, 21653/2011, 21654/2011) promossa da: Carla
Ditrani, Annabella Quartararo, Daniela Gizzi, Isabella Macarini,
Elisabetta Genovesi, Maria Teresa Benini, Gabriella del Core, Luigia
Castrignanò, Giulia Pantani, Barbara Ercole, Assunta Cardone,
Teodora Poti, Michela Orazi, Concetta Saldi, Maria Antonietta
Lopriore, Michelina Fasciocco, Massimo Ceccaccio, Antonia Carbone,
Edviger Corsetti, Enrica Grigoli elettivamente domiciliati in via
Aurelia n. 386, Roma, rappresentati e difesi dagli avv.ti Stefano
Tarullo e Sandro Campilongo come da procura estesa a margine dei
rispettivi ricorsi; Ricorrente;
Contro Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della
Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente
domiciliato presso l'Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio, sito
in via Luigi Pianciani n. 32, Roma, rappresentato e difeso ex art.
417-bis c.p.c. dalle dott.sse Alessandra Molfese e Azzurra Mottolese,
Resistente.
All'esito della camera di consiglio,
Visti gli atti,
Premesso in fatto che:
con distinti atti gli odierni ricorrenti, nella dedotta
qualità di docenti ed insegnanti in servizio presso istituti
scolastici ricompresi nell'ambito di competenza territoriale
dell'adito giudice del lavoro, instavano:
a) per la declaratoria di illegittimità della sospensione
delle posizioni ed incrementi stipendiali disposta dal comma 23
dell'art. 9 del d.l. 31 marzo 2010, n. 78, come convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, con consequenziale
riconoscimento del diritto al trattamento giuridico e retributivo
spettante in virtù delle previsioni contrattuali vigenti, senza
tener conto delle contestate riduzioni, a tal fine prospettando
violazioni di legge e sollevando dubbi di illegittimità
costituzionale della richiamata normativa primaria rispetto a diversi
parametri (artt. 2, 3, 35, 36, 39, 41, 42 53, 97 e 98 Cost.);
b) per l'accertamento dell'avvenuta abrogazione della
disciplina sull'indennità di buonuscita a decorrere dal 1 gennaio
2011 per effetto del comma 10, art. 12 del medesimo d.l. n. 78/2010,
con conseguente declaratoria di illegittimità del perdurante
prelievo del 2,50% sull'80% della retribuzione - operata a titolo di
rivalsa sull'accantonamento per l'indennità di buonuscita - e
domanda di restituzione degli accantonamenti eseguiti, prospettando,
in via subordinata, questione di costituzionalità per la disparità
di trattamento a carico dei lavoratori dipendenti del settore
pubblico rispetto ai lavoratori privati, non assoggettati ad alcun
prelievo in relazione all'accantonamento del trattamento di fine
rapporto da parte del datore di lavoro;
si costituiva in giudizio l'Amministrazione intimata
formulando preliminarmente istanza per la riunione dei giudizi e, nel
merito, richiamando il contesto di eccezionalità della grave
situazione economica internazionale entro il quale erano state
adottate le contestate misure di riduzione della spesa, consistenti
nel blocco della contrattazione e nel congelamento degli stipendi; in
particolare, con la soppressione delle anzianità di carriera per gli
anni 2010-2011-2011 le spese per docenti ed ATA erano state ridotte
rispettivamente di 320-640-960 milioni di euro; inoltre, erano stati
previsti ulteriori tagli alla spesa pubblica ed una riduzione dei
costi della politica e della pubblica amministrazione
complessivamente intesa; in ogni caso, l'Amministrazione si rimetteva
al giudicante sulla prospettata questione di legittimità
costituzionale del comma 23 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010;
si provvedeva alla riunione dei giudizi, considerata
l'identità delle questioni di diritto implicate;
Considerato in diritto, con distinto riferimento alle questioni
prospettate, che:
a) il comma 23, art. 9 d.l. n. 78/2010, convertito in legge
n. 122/2010, prevede che: "Per il personale docente, Amministrativo,
Tecnico ed Ausiliario (A.TA.) della Scuola, gli anni 2010, 2011 e
2012 non sono utili ai fini della maturazione delle posizioni
stipendiali e dei relativi incrementi economici previsti dalle
disposizioni contrattuali vigenti. È fatto salvo quanto previsto
dall'art. 8, comma 14." In virtù di tale previsione, anche tenendo
conto della clausola di salvezza ivi enunciata (che non imprime
alcuna garanzia in ordine alla sicura finalizzazione delle risorse
ivi menzionate), il personale scolastico è chiamato a subire il
blocco della maturazione delle posizioni stipendiali previste dalla
contrattazione collettiva (in particolare: art. 79 C.C.N.L. di
settore, rubricato "progressione professionale", che rinvia alla
tabella II per la concreta individuazione del periodo di servizio
utilmente prestato ai fini del passaggio da una posizione stipendiale
all'altra), per gli anni sopra indicati.
Tale disposizione, valutata nell'ambito complessivo del contesto
in cui è inserita fa emergere, in parte qua e per quanto di ragione,
non manifestamente infondato, il dubbio di legittimità
costituzionale sotto molteplici e concorrenti parametri.
In particolare, sussistono, ad avviso del giudicante, i
presupposti per sollevare la questione di legittimità costituzionale
con riguardo ai seguenti profili:
1. violazione dell'art. 53 Cost., anche in relazione all'art.
3: infatti, la norma della cui legittimità costituzionale si dubita
è inserita nel d.l. n. 78/2010, come convertito con modificazioni
dalla legge n. 122/2010, rubricato "Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e competitività economica"; il preambolo
del d.l. riconduce le sue disposizioni alla matrice comune della
"straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per il
contenimento della spesa pubblica e per il contrasto all'evasione
fiscale, alle finalità di stabilizzazione finanziaria e del rilancio
della competitività economica"; gli ulteriori commi dell'art. 9
introducono per tutti i dipendenti pubblici decurtazioni sul
trattamento retributivo superiore ad una certa quota ovvero altre
misure per il personale non contrattualizzato ed alcune specifiche
solo per i magistrati.
Tali vincoli e limitazioni, sebbene presentati come mere
riduzioni della spesa pubblica, consistono di fatto in veri tributi,
come già ritenuto in diverse ordinanze (T.A.R. Campania, Salerno, 23
giugno 2011, n. 1162, T.A.R. Piemonte, 28 luglio 2011, n. 846; T.A.R.
Veneto, 15 novembre 2011, n. 1685, T.A.R. Palermo 14 dicembre 2011,
n. 2375; T.A.R. Umbria, 25 gennaio 2012, n. 11). A conferma della
natura di tributo anche della disposizione in contestazione, in base
ai criteri a tal fine enucleati dalla giurisprudenza costituzionale a
prescindere dalla formale qualifica utilizzata dal legislatore (e
sintetizzabili nella doverosità della prestazione, nella mancanza di
un rapporto sinallagmatico tra le parti e nel collegamento di detta
prestazione alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto
economicamente rilevante: ex multis, Corte costituzionale, sentenze
nn. 141/2009, 64/2008), basti considerare che la sospensione degli
scatti stipendiali è stata disposta: a) in via autoritativa dallo
Stato a prescindere da qualsivoglia rapporto sinallagmatico (nel
senso che esse non trovano ragione in una controprestazione in favore
del dipendente); b) in relazione al presupposto economicamente
rilevante della percezione del reddito da lavoro ed in collegamento
con la spesa pubblica, come reso evidente dagli obiettivi di
carattere finanziario richiamati nel preambolo del d.l. 78/2010.
Deve, quindi, concludersi che la disposizione in esame ha natura
tributaria, e, in quanto tale, deve essere necessariamente
assoggettata ai principi di universalità, capacità contributiva e
progressività di cui all'art. 53 Cost.; principi che, nel caso di
specie, risultano violati in quanto la misura varata con il comma 23
dell'art. 9, da un lato, colpisce solo il personale scolastico
all'interno dell'amplissima categoria dei cittadini, e, all'interno
di questa, dei lavoratori, risultando i dipendenti pubblici
discriminati rispetto a quelli privati e, comunque, il personale
scolastico discriminato all'interno della categoria dei dipendenti
pubblici contrattualizzati, senza alcuna espressa (o almeno
apprezzabile) motivazione; dall'altro, la misura disposta incide
senza considerare il principio di progressività, di cui al secondo
comma dell'art. 53 Cost., nel senso che la sospensione della
maturazione degli incrementi stipendiali verrà ad operare senza
considerare la capacità contributiva e penalizzando di fatto il
personale agli inizi della carriera, con livelli retributivi iniziali
più bassi, così evidenziando anche profili di intrinseca non
ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost.
2. Violazione dell'art. 2, anche in relazione all'art. 3:
anche a non voler ritenere la natura tributaria della disposizione in
contestazione, essa solleva comunque ulteriori ed autonomi dubbi di
non manifesta infondatezza per violazione dei principi di
uguaglianza, ragionevolezza legislativa e di solidarietà sociale, di
cui agli artt. 3 e 2 Cost.. Infatti, a fronte delle esigenze
contingenti che hanno sollecitato l'agire del legislatore d'urgenza,
come rese evidenti dal già richiamato preambolo, le misure di
risanamento sono state adottate agendo sulle retribuzioni dei soli
pubblici dipendenti, ed in particolare del personale scolastico, ciò
che prospetta la contemporanea violazione del principio di
uguaglianza tra i cittadini e del dovere di solidarietà politica,
sociale ed economica di cui rispettivamente agli artt. 3 e 2 Cost. In
effetti, ove l'esigenza inderogabile di riduzione della spesa derivi
dalla richiamata "eccezionalità della situazione economica
internazionale", ne discenderebbe la necessità di accollare tale
onere sulla collettività considerata nel suo insieme e non già solo
su di una parte dei cittadini (i pubblici dipendenti), ed in misura
ancora maggiore su di una cerchia ristretta dei predetti pubblici
dipendenti, ossia il personale scolastico. Tale approccio appare,
pertanto, in contrasto anche con l'art. 2 Cost. e con i principi di
solidarietà sociale, politica ed economica ivi indicati, cui
corrispondono ben precisi "doveri inderogabili", che devono essere
rapportati all'intera comunità.
3. Violazione degli artt. 42 e 97 Cost., anche in relazione
all'art. 3 Cost.: infatti, la disposizione in contestazione si
atteggia quale nonna di carattere provvedimentale che determina nei
confronti dei soggetti interessati un effetto ablatorio di diritti di
contenuto economico già acquisiti nella sfera soggettiva del
dipendente pubblico in virtù delle vigenti disposizioni
contrattuali, alterando il sinallagma proprium dei rapporti di durata
e senza prevedere alcun misura compensativa o indennitaria, neppure
sul piano della fruibilità del rapporto complessivo (orario, riposi,
ferie, etc.), in tal modo, peraltro, sottraendo alla stessa pubblica
amministrazione la fase istruttoria e decisoria di ponderazione degli
interessi, volta alla piena cognizione della situazione di fatto, con
conseguente compromissione anche dei principi propri dell'agire
amministrativo. Inoltre, la norma della cui legittimità si dubita ha
inciso sulle aspettative e sull'affidamento dei dipendenti del
settore scolastico al di fuori dei canoni di uguaglianza e
ragionevolezza prospettati dalla Corte costituzionale (Corte Cost.
sentenze nn. 446/2002; 264/2005; 282/2005), avuto riguardo, da un
lato, al sacrificio unilateralmente imposto a tale categoria a fronte
di una situazione contingente di crisi che dovrebbe interessare
l'intera comunità, dall'altro alla non transitorietà della misura,
considerato che non è previsto il diretto recupero della disposta
sospensione degli scatti di anzianità e stipendiali.
4. Violazione degli artt. 35 e 39 Cost. nonchè dell'art. 36
Cost.: la sospensione della maturazione delle posizioni stipendiali
viene a determinare, indirettamente, anche un'anomala interruzione
dell'efficacia delle disposizioni contrattuali vigenti e, quindi, del
valore dell'autonomia negoziale riservata alle parti nell'ambito
della contrattazione collettiva, in virtù della esclusiva posizione
dello Stato-datore di lavoro. Peraltro, in un regime normativo nel
quale la retribuzione è determinata da accordi di categoria, il
rispetto del principio costituzionale della proporzionalità tra il
lavoro svolto e la sua remunerazione è affidato proprio allo
strumento del contratto collettivo (tanto che i minimi retributivi
previsti dalla contrattazione collettiva sono assunti come parametro
di riferimento della giusta retribuzione spettante al lavoratore ex
art. 36 Cost. anche indipendentemente dall'iscrizione o meno del
datore di lavoro ad un'associazione sindacale stipulante: ex multis
Cass. 15.10.2010 n. 21274); conseguentemente, un'alterazione degli
equilibri raggiunti in sede contrattuale, anche sul piano della
naturale progressione economica e di carriera, può sollevare il
legittimo dubbio di una conseguente violazione del principio di
proporzionalità e sufficienza della retribuzione.
Quanto alla rilevanza della questione, essa sussiste certamente
atteso che il vaglio di costituzionalità della norma di cui al comma
23 dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010 costituisce unico ed immediato
paradigma normativo di riferimento per l'eventuale riconoscimento
dell'azionato diritto dei ricorrenti al mantenimento della precedente
disciplina del trattamento economico e giuridico (già pregiudicato,
come reso evidente dallo slittamento degli scatti riportati sui
cedolini stipendiali dell'anno 2011 rispetto all'anno precedente).
b) il comma 10, art. 12 d.l. n. 78/2010, convenuto in legge
n. 122/2010, prevede che: "Con effetto sulle anzianità contributive
maturate a decorrere dal l gennaio 2011, per i lavoratori alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi
del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, per i
quali il computo dei trattamenti di fine servizio, comunque
denominati, in riferimento alle predette anzianità contributive non
è già regolato in base a quanto previsto dall'art. 2120 del codice
civile in materia di trattamento di fine rapporto, il computo dei
predetti trattamenti di fine servizio si effettua secondo le regole
di cui al citato art. 2120 del codice civile, con applicazione
dell'aliquota del 6,91 per cento.".
Parte ricorrente assume che, per effetto di tale disposizione,
che ha comportato l'estensione del regime di cui all'art. 2120 c.c.
(ai fini del computo dei trattamenti di fine servizio) sulle
anzianità contributive maturate a far tempo dal 1° gennaio 2011, con
applicazione dell'aliquota del 6,91%, sarebbe dovuta venir meno la
trattenuta a carico del dipendente pari al 2,50% dell'80% della
retribuzione, in quanto operata proprio a titolo di rivalsa
sull'accantonamento per l'indennità di buonuscita. Tale
interpretazione è stata prospettata da parte ricorrente sul rilievo
che l'art. 37 del d.P.R. 29 dicembre 1973 n. 1032, sulla cui base è
operata la trattenuta, dovrebbe ritenersi abrogato per
incompatibilità con la disposizione in commento (vale a dire proprio
il comma 10 dell'art. 12 del d.l. n. 78/2010), in quanto, a decorrere
dal 1° gennaio 2011, la ritenuta a carico dello Stato datore di
lavoro non è più del 9,60% sull'80% dello stipendio bensì del
6,91% sull'intera retribuzione; a riprova della perdurante
illegittimità del prelievo parte ricorrente ha depositato agli atti
un cedolino di una mensilità 2011, dal quale risulta effettuata la
trattenuta del 2,50% sull'80% della retribuzione.
In via subordinata, parte ricorrente ha prospettato la questione
di illegittimità costituzionale della norma per violazione dell'art.
3 Cost., sul rilievo che la disciplina di cui all'art. 2120 c.c.
verrebbe ad incidere, a parità di retribuzione, in misura deteriore
sui dipendenti pubblici rispetto a quelli privati, nei cui confronti
non è prevista la rivalsa del datore di lavoro, e dell'art. 36
Cost., nella prospettiva che la protrazione della trattenuta sulla
retribuzione determinerebbe un'illegittima ed irragionevole riduzione
dell'accantonamento sul trattamento di fine rapporto. Quanto alla
prima prospettazione, relativa alla dedotta abrogazione dell'art. 37
del d.P.R. n. 1032/1973, ritiene il giudicante che, sebbene la
disciplina introdotta dalla disposizione in commento presenti degli
indubbi caratteri di novità, la stessa non consenta, almeno prima
facie, una ricostruzione complessiva della disciplina in un insieme
organico ed unitario, tale da sostituirsi al d.P.R. n. 1032/1973, sì
da poterne inferire in termini sicuri la abrogazione implicita per
incompatibilità ai sensi dell'art. 15 delle c.d. preleggi, in ciò
condividendosi il giudizio espresso in proposito da T.A.R. Umbria 25
gennaio 2012 n. 11. A tale conclusione si perviene anche argomentando
ex Cass. 1° ottobre 2002 n. 14129, secondo cui "L'incompatibilità
tra le nuove disposizioni di legge e quelle precedenti, che
costituisce una delle due ipotesi di abrogazione tacita ai sensi
dell'art. 15 delle preleggi, si verifica solo quando tra le norme
considerate vi sia una contraddizione tale da renderne impossibile la
contemporanea applicazione, cosicchè dalla applicazione ed
osservanza della nuova legge non possono non derivare la
disapplicazione o l'inosservanza dell'altra", non ravvisandosi, nel
caso di specie un'ipotesi di impossibilità di contemporanea
applicazione delle norme considerate. D'altro canto, non possono non
apprezzarsi alcuni profili di contraddittorietà che derivano dalla
contemporanea applicazione della disposizione in contestazione e del
meccanismo di rivalsa del 2,50% a carico del dipendente: in effetti,
a seguito dell'introduzione del comma 10 in commento, il perdurare
della rivalsa appare in contrasto con i parametri di cui agli artt. 3
e 36 Cost. nei sensi sopra sintetizzati, comportando una
irragionevole disparità di trattamento nei confronti dei dipendenti
pubblici rispetto a quelli privati, che non subiscono tale rivalsa,
ed una illegittima riduzione della retribuzione, in vista
dell'accantonamento finalizzato al trattamento di fine rapporto.
Anche in questo caso la questione è rilevante perchè, esclusa
in questa sede la diretta abrogazione della norma per
incompatibilità, solo attraverso il vaglio di costituzionalità è
possibile valutare la domanda avanzata dai ricorrenti.
Ritenuto, pertanto, che, alla luce dei predetti rilievi, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 23, e
dell'art. 12, comma 10, d.l. n. 78/2010, convertito con modificazioni
in legge n. 122/2010, si appalesano rilevanti, in quanto le
disposizioni richiamate costituiscono il paradigma normativo di
riferimento per l'eventuale riconoscimento dei diritti azionati dai
ricorrenti, e non manifestamente infondate, alla luce delle esposte
considerazioni critiche;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalità;

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 23, d.l. n. 78/2010,
convertito con modificazioni in legge n. 122/2010, per contrasto con
gli artt. 2, 3, 35, 36, 39, 42, 53, 97 della Costituzione;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 10, d.l. n. 78/2010,
convertito con modificazioni in legge n. 122/2010, per contrasto con
gli artt. 3 e 36 della Costituzione;
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione immediata degli
atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè per la comunicazione della stessa al Presidente del Senato
della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Roma, addì 9 maggio 2012

Il giudice: Fedele