1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 novembre 1995
N. 54 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 novembre 1995 (della regione Toscana) Sanita' pubblica - Previsione dell'obbligo delle regioni di garantire assumendone integralmente le relative obbligazioni, la contabilita' economico-finanziaria e patrimoniale e la contabilita' finanziaria delle unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere relative agli anni precedenti al 1995 - Previsione, altresi', dell'adozione entro il 30 settembre 1995 di un decreto del Ministro della sanita', di concerto con i Ministri del bilancio e del tesoro e in accordo con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, con il quale devono essere stabiliti le modalita' ed i criteri di ripianamento del debito eventualmente accertato fino alla data di costituzione in aziende delle unita' sanitarie locali e degli ospedali - Lamentata lesione della autonomia finanziaria delle regioni per l'accollo indiscriminato alle regioni di tutte le obbligazioni delle uu.ss.ll. e degli ospedali - Violazione dei principi di copertura finanziaria nonche' di buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 245/1984, 452/1989, 355/1993 e 416/1995. (D.-L. 30 ottobre 1995, n. 448, art. 2). (Cost., artt. 81, ultimo comma, 97, 117 e 119). (095C1575) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1996)

Ricorso della regione Toscana in persona del presidente pro-tempore
in forza della delibera di giunta n. 4350 del 13 novembre 1995,
rappresentata e difesa per mandato in calce al presente ricorso
dall'avv. Vito Vacchi, domiciliato in Roma, presso lo studio
dell'avv. Fabio Lorenzoni, via Alessandria n. 130 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2 del d.-l. 30 ottobre 1995
n. 448, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 254 del 30 ottobre
1995, recante disposizioni urgenti in materia di assistenza
farmaceutica e di sanità.
L'art. 2 del d.-l. n. 448/1995 dispone che a decorrere dal 1
gennaio 1995 la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e
la contabilità finanziaria delle unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere dovranno essere tenute separate rispetto a quella
degli anni 1994 e precedenti, fatta salva la possibilità di
utilizzare gli eventuali avanzi di gestione per estinguere le
situazioni debitorie preesistenti. La norma prosegue poi stabilendo
che "la contabilità economico-finanziaria e patrimoniale e la
contabilità finanziaria delle unità sanitari locali e delle aziende
ospedaliere relative agli anni precedenti al 1995 sono garantite
direttamente dalle Regioni, che ne assumono integralmente le relative
obbligazioni"; si prevede poi che entro il 30 settembre 1995 con
decreto del Ministero della sanità, adottato di concerto con i
Ministri del bilancio e della programmazione economica e del tesoro e
in accordo con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome devono essere stabiliti le
modalità ed i criteri di ripianamento del debito eventualmente
accertato fino alla data di costituzione in aziende delle unità
sanitarie locali e degli ospedali.
La norma appare costituzionalmente illegittima per i seguenti
motivi:
1. - Essa lede l'autonomia finanziaria garantita alle regioni ai
sensi dell'art. 119 della Costituzione, perchè accolla integralmente
e con effetto immediato in capo alle regioni tutte le obbligazioni
delle USL e degli ospedali, senza che si distingua in alcun modo fra
disavanzi o quote di disavanzo derivanti da fattori controllabili e
governabili da parte delle regioni e disavanzi derivanti da fattori
interamente governati dagli organi centrali o con strumenti di
carattere nazionale.
Come immediata conseguenza della pubblicazione di tale
disposizione, molti debitori delle USL e degli ospedali hanno
ottenuto dai giudici di merito decreti ingiuntivi provvisoriamente
esecutivi nei confronti della regione ricorrente, per elevati
importi, e la legittimazione passiva della regione viene riconosciuta
proprio in virtù dell'impugnata norma.
La lesione dell'autonomia finanziaria di cui all'art. 119 della
Costituzione risulta quindi evidente, specie ricordando i principi
stabiliti in materia dalla suprema Corte costituzionale.
Già nella sentenza n. 245 del 1984 la Corte ha affermato che "la
parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera non può non
gravare sullo Stato ... per l'evidente ragione che il diritto alla
salute spetta ugualmente a tutti i cittadini e va salvaguardato
sull'intero territorio nazionale"; che "non è pertanto casuale che
la spesa in questione sia prevalentemente rigida e non si presti ad
essere manovrata, in qualche misura, se non dagli organi centrali di
governo"; che "l'esigenza di pari trattamento, sottesa all'intera
riforma sanitaria" spiega il fatto che le regioni non possano
incidere sulle voci più rilevanti della spesa sanitaria, e che "per
non violare l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del Servizio"
la stessa sfera di operatività delle norme che riconoscono alle
regioni il potere di stabilire quote di partecipazione degli
assistiti al costo della prestazione "deve essere ...ridotta ai
minimi termini", mentre "è solo lo Stato che dispone, ancora una
volta, della potestà di circoscrivere in tal senso la spesa"; ancora
è affermato che non si può presupporre "che le amministrazioni
regionali portino ... l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle USL", in quanto gran parte della spesa sanitaria si
forma indipendentemente dalle scelte regionali.
Lo stesso principio è stato riconfermato dalla Corte nella
sentenza n. 452 del 1989, ove è stato ritenuto contrastante con
l'autonomia finanziaria delle regioni l'art. 2 della legge n. 37/1989
nella parte in cui disponeva che eventuali eccedenze di spesa non
potessero essere poste a carico dello Stato.
Nè può obiettarsi che i suddetti principi sanciti dalla
giurisprudenza costituzionale siano superati a seguito del riordino
della disciplina in materia sanitaria disposto con i decreti
leqislativi n. 502/1992 e n. 517/1993: vero è infatti che essendo
divenute le USL enti strumentali delle regioni (art. 3 comma primo
del decreto legislativo n. 502/1992), le regioni stesse vengono ad
avere alcuni poteri che permettono di governare la spesa delle USL
medesime, diversamente da quanto avveniva invece nel passato in cui
le USL erano configurate come strutture operative dei Comuni con la
conseguenza che la responsabilità finanziaria del servizio poteva
gravare sulle regioni solo nei limiti della quota sanitario loro
attribuita.
Ciò nonostante è richiesta una gradualità nell'attuazione del
nuovo meccanismo: infatti la Corte con la sentenza n. 355/1993 ha
dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 13 del citato
decreto legislativo n. 502/1992 nella parte in cui, nello stabilire
l'esonero immediato e totale dello Stato da interventi finanziari
volti a far fronte ai disavanzi di gestione delle aziende sanitarie,
non prevede una disciplina diretta a rendere graduale il passaggio e
la messa a regime del sistema di finanziamento previsto dal decreto
delegato; tale gradualità è indispensabile per far fronte nella
prima fase al possibile scarto, presumibilmente elevato, fra i costi
delle prestazioni assistenziali ipotizzati, secondo un parametro
ottimale, dallo Stato e la situazione di partenza effettivamente
esistente nelle unità sanitarie locali.
Nuovamente la Corte ha riconfermato i sopradetti principi nella
recente sentenza n. 416/1995, in riferimento all'art. 10 della legge
n. 724/1994 ove si legge nuovamente che "lo Stato non può addossare
al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria che
derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse", e quindi
"una norma che impone alle regioni di provvedere al ripiano dei
disavanzi di gestione anche in relazione a scelte legislative dello
Stato, viola l'autonomia finanziaria, di bilancio e di spesa delle
regioni, operando un condizionamento della medesima finanza regionale
ed urta contro il principio del parallelismo tra responsabilità di
disciplina e di controllo e responsabilità finanziaria".
Ciò quanto avviene ad opera della disposizione impugnata, che
accolla alle regioni integralmente ogni obbligazione assunta dalle
USL e dagli ospedali, consentendo così una immediata "aggressione"
da parte dei creditori delle USL verso i bilanci regionali, per
debiti del tutto indipendenti da decisioni regionali e quindi non
imputabile all'amministrazione ricorrente.
2. - La norma impugnata viola altresì il principio di copertura
finanziaria delle nuove spese sancito dall'articolo 81, quarto comma
della Costituzione, perchè, per quanto sopra esposto, essa pone a
carico delle regioni maggiori spese, peraltro non quantificate, senza
contestualmente disporre l'assegnazione delle risorse finanziarie per
farvi fronte.
La violazione del principio di cui all'art. 81, u.c. della
Costituzione è ravvisabile anche perchè l'obbligo del legislatore
di indicare i mezzi per fare fronte a nuove o maggiori spese va
osservato con puntualità rigorosa per le spese che - come quelle in
esame - incidono sull'esercizio in corso, per il quale è stato
consacrato con l'approvazione del Parlamento l'equilibrio tra le
entrate e le spese stesse (sentenza n. 12/1987).
3. - La norma impugnata appare poi in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione a causa della sua irragionevolezza: la disposizione
infatti non ha alcuna motivazione (a cui pure il decreto-legge è
costituzionalmente tenuto) che legittimi l'assunzione integrale da
parte delle regioni di tutte le obbligazioni sanitarie; in
particolare la misura in questione non è affatto giustificabile con
le esigenze di contenimento del deficit sanitario, perchè essa
riguarda solo la ripartizione della spesa tra lo Stato e le regioni,
nell'evidente tentativo di scaricare il più possibile la spesa
sanitaria sulle regioni e di alterare i principi costituzionali e le
garanzie poste per evitare l'invasione delle competenze garantite
dall'art. 119 della Costituzione. Il che è rilevante tanto sotto il
profilo dell'irragionevolezza quanto sotto quello dell'eccesso di
potere legislativo.
L'irragionevolezza della disposizione è poi aggravata dal fatto
che si dispone l'emanazione di un futuro decreto ministeriale, per
stabilire le modalità ed i criteri di ripianamento del debito, entro
il 30 settembre 1995: detto termine, tuttavia, è già
abbondantemente decorso al momento dell'entrata in vigore del
decreto-legge in oggettoº
Ciò crea una notevole confusione legislativa e rende evidente che
la previsione dell'emanando decreto ministeriale è un fatto
puramente formale ed eventuale, che non impedisce l'integrale
assunzione da parte delle regioni dei debiti delle USL e degli
ospedali con efficacia immediata, come, del resto, testimoniano i
molteplici decreti ingiuntivi concessi dai giudici di merito, con
tanto di provvisoria esecuzione mai sospesa, nei confronti della
regione ricorrente, seguiti da puntuali pignoramenti delle somme
giacenti presso le tesorerie regionali.
La norma quindi è costituzionalmente illegittima quanto meno là
dove non subordina l'assunzione da parte delle regioni delle spese
sanitarie alla contestuale entrata in vigore delle disposizioni che
determinino le modalità ed i criteri del ripianamento del debito, in
conformità ai principi stabiliti dalla giurisprudenza
costituzionale, e quindi con accollo da parte delle regioni solo
delle spese ad esse riferibili in quanto causate da fattori
governabili dalle amministrazioni regionali medesime.
4. - I dedotti profili di illegittimità costituzionale della norma
sono aggravati dal fatto che l'accollo in capo alle regioni
dell'integrale onere sanitario è disposto con decreto-legge e quindi
con uno strumento che consente al Governo, in virtù
dell'immediatezza degli effetti, di diminuire istantaneamente la
spesa dello Stato, addossandola integralmente alle regioni, senza
consentire loro di poter almeno svolgere le programmazioni e le
previsioni necessarie, con ulteriore violazione dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita ai sensi dell'art. 119 della
Costituzione.
Ciò determina una grava menomazione delle attribuzioni regionali:
come già detto i pignoramenti che i creditori stanno eseguendo
determinano un immobilizzato di notevole parte delle entrate
regionali, così vanificando per la regione la possibilità di dare
attuazione alle decisioni già assunte e, al tempo stesso, di
continuare un razionale esercizio della propria potestà
programmatoria e della propria autonomia decisionale, con conseguente
violazione anche dell'art. 117 della Costituzione.

P. Q. M.
Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
l'illegittimità dell'art. 2 del d.-l. 30 ottobre 1995 n. 448 per
violazione degli artt. 81, ultimo comma, 97, 117 e 119 della
Costituzione.
Roma, addì 8 novembre 1995
Avv. Vito VACCHI
95C1575