1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 3-5-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sicurezza pubblica - Norme della Regione Veneto - Istituzione del servizio regionale di controllo e vigilanza - Previsione per il personale di polizia provinciale trasferito al servizio regionale di vigilanza del mantenimento della qualifica di agente di polizia giudiziaria. Previdenza - Norme della Regione Veneto - Modifiche alla legge regionale n. 37/2014 istitutiva dell'Agenzia Veneta per lo sviluppo nel settore primario - Previsione per i dirigenti e dipendenti del mantenimento dell'iscrizione all'INPS. Sanita' pubblica - Norme della Regione Veneto - Previsione, in presenza di riorganizzazioni dell'area tecnico-amministrativa degli enti del servizio sanitario regionale derivanti dall'istituzione dell'Azienda per il governo della sanita' della Regione Veneto-Azienda Zero, della riduzione permanente dei fondi per la contrattazione integrativa del personale dirigenziale di un importo pari ai risparmi derivanti dalla diminuzione delle strutture complesse - Previsione della destinazione dei risparmi, conseguiti dagli enti del S.S.R. per effetto delle sopraddette riorganizzazioni in quota parte dalla Regione, alla costituzione ed integrazione dei fondi per la contrattazione integrativa del personale dell'Azienda Zero - Professori e ricercatori universitari svolgenti attivita' assistenziale in aziende ospedaliere universitarie - Attribuzione di un'eventuale indennita' integrativa, a carico del S.S.R., necessaria ad assicurare un trattamento economico complessivo non inferiore a quello al personale del S.S.N. di pari anzianita' e grado - Collegio dei revisori delle aziende sanitarie locali - Previsione del diritto al rimborso delle sole spese vive e documentate, per effetto del loro trasferimento in diverse sedi aziendali, nell'esercizio delle loro funzioni - Esclusione dei rimborsi per spese di vitto, alloggio e di viaggio per il trasferimento tra la residenza o domicilio del componente e la sede legale dell'Azienda sanitaria - Chiusura definitiva delle gestioni liquidatorie delle soppresse USL al 31 dicembre 2016 e successione, in tutti i rapporti giuridici e processuali delle stesse, delle Aziende sanitarie, a decorrere dal 1° gennaio 2017 - Autorizzazione ed accreditamento delle strutture sanitarie, socio sanitarie e sociali - Attribuzione alla Giunta regionale, con esclusione del Comune, della competenza in materia di autorizzazione alla realizzazione degli ospedali di comunita', delle unita' territoriali e degli hospice. Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Veneto - Attribuzione alla Giunta regionale del potere di procedere, nelle more dell'approvazione del piano paesaggistico, alla ricognizione degli immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e delle aree tutelate per legge di cui agli artt. 136 e 142 del Codice dei beni culturali. Acque ed acquedotti - Norme della Regione Veneto - Previsione della possibilita' di interventi di manutenzione degli alvei, di opere idrauliche in alveo, delle sponde e degli argini dei corsi d'acqua, senza necessita' di autorizzazione paesaggistica. Impresa ed imprenditore - Norme della Regione Veneto - Agevolazioni concesse all'imprenditoria femminile - Previsione in considerazione della crisi economica del settore produttivo regionale che non si procede, in caso di violazioni di cui alle lett. b), c) e d), del d.P.R. n. 314 del 2000, alla revoca e al recupero dell'aiuto, o al recupero degli aiuti gia' revocati. Banca e istituti di credito - Norme della Regione Veneto - Limitazione degli interventi sul fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Veneto - Attivita' di lavorazione e stoccaggio presso cave non estinte di materiali di scavo derivanti dalla realizzazione di opere pubbliche limitata ai materiali qualificabili come sottoprodotto - Divieto di apertura per 9 anni di nuove cave di sabbia e ghiaia - Prevista possibilita' di ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia non estinte, subordinata al volume massimo assentito ai singoli operatori richiedenti e ad una soglia massima prestabilita di validita' almeno triennale dei volumi estraibili per ciascuna Provincia. Energia - Norme della Regione Veneto - Impianti a biomassa, a biogas e gas di discarica e di processi di depurazione di potenza superiore ai 1.000 e ai 3.000 KW - Previsione di distanze minime rispetto alle residenze civili sparse e concentrate - Previsione di vincoli di conformita' pianificatoria alla localizzazione - Prevista possibilita' di autorizzazione in zona agricola esclusivamente se richiesti dall'imprenditore agricolo a titolo principale - Prevista possibilita' per la giunta regionale di emanare provvedimenti esplicativi e di indirizzo. - Legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), artt. 6, comma 5; 20; 29, commi 3 e 4; 30, commi 1 e 2; 31, comma 1; 33; 34, commi 3 e 4; 63, comma 7; 68, comma 1; 79, comma 1; 83; 95, commi 2, lett. a), 4 e 5; 111, commi 2, 3, 4, 5, 7 e 8. (17C00078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 3-5-2017)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui è
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore per
la declaratoria di illegittimità costituzionale dei seguenti
articoli: art. 33, art. 34, commi 3 e 4, art. 63, comma 7, art. 68
comma 1, art. 79 comma 1, art. 95 commi 2, 4, 5, art. 83, art. 111
commi 2, 3, 4, 5, 7, 8, art. 6, comma 5, art. 20, art. 29 commi 3 e
4, art. 30 comma 1, art. 31, comma 1 della legge della Regione Veneto
n. 30 del 30 dicembre 2016, pubblicata nel B.U.R n. 127 del 30
dicembre 2016 «Collegato alla Legge di stabilità regionale 2017».
La legge n. 30 del 30 dicembre 2016 della Regione Veneto reca le
disposizioni del «Collegato alla legge di stabilità regionale 2017».
Le norme di seguito indicate presentano profili di illegittimità
costituzionale.
L'art. 33 della legge regionale in esame dispone:
«Le gestioni liquidatorie delle disciolte Unità locali socio
sanitarie di cui all'art. 45-bis della legge regionale 14 settembre
1994, n. 55 e all'art. 27 della legge regionale 14 settembre 1994, n.
56, sono definitivamente chiuse al 31 dicembre 2016, e le Aziende
Sanitarie territorialmente competenti, a decorrere dalla data del 1°
gennaio 2017, subentrano nella titolarità di tutti i rapporti
giuridici e processuali delle rispettive gestioni liquidatorie delle
disciolte Unità locali socio sanitarie.».
La disposizione, nel prevedere il subentro delle Aziende
sanitarie nella gestione liquidatoria delle disciolte Unità locali
socio sanitarie, appare costituzionalmente illegittima per il
seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione.
L'art. 33 della legge regionale in esame si pone in contrasto con
i principi fondamentali della legislazione statale in materia di
tutela della salute, di cui all'art. 6, comma 1 della legge, n.
724/1994.
L'art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, dispone
che: «In nessun caso è consentito alle Regioni di far gravare sulle
aziende di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, (e
successive modificazioni ed integrazioni) nè direttamente nè
indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni
pregresse delle unite sanitarie locali. A tal fine le regioni
dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l'ufficio
responsabile delle medesime.».
L'art. 2, comma 14, della legge 28 dicembre 1995, n. 549,
stabilisce che «(..., le regioni attribuiscono ai direttori generali
delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di
commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali
ricomprese nell'ambito territoriale delle rispettive aziende. Le
gestioni a stralcio di cui all'art. 6, comma 1, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, sono trasformate in gestioni liquidatorie.».
Quest'ultima norma esprime l'intento del legislatore che, nel
disporre la trasformazione delle «gestioni stralcio» in «gestioni
liquidatorie», attribuisce, altresì, ai direttori generali le
funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie
locali, di coordinare le gestioni liquidatorie con la gestione
ordinaria delle aziende sanitarie. Ciò al fine di assicurare che
l'esposizione debitoria delle soppresse unità sanitarie locali sia
sempre tenuta distinta dalla gestione ordinaria e non possa venire a
gravare su questa, come appunto disposto in via di principio
dall'art. 6, comma 1 cit.
Al riguardo codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza n.
116/2007, ha stabilito che i precetti di cui all'art. 6, comma 1,
ultima parte, della legge n. 724 del 1994 costituiscono principi
fondamentali in materia di tutela della salute (sentenza n. 437 del
2005).
Consegue che in nessun caso la legislazione regionale può
confondere la liquidazione dei pregressi rapporti delle unità
sanitarie locali con l'ordinaria gestione delle ASL, al duplice fine
di sottrarre le ASL al peso delle preesistenti passività a carico
delle USL e di fornire ai creditori di queste ultime la necessaria
certezza sulla titolarità passiva del rapporti e sulla
individuazione dei mezzi su cui soddisfarsi (sentenze n. 89/2000 e n.
437/2005, e sentenza n. 25/2007).
Sul punto, si espressa, più volte, anche la Corte di cassazione
(Corte di cassazione, sezione III, sentenza 15 maggio 2014, n.
10629), chiarendo che le gestioni stralcio (al pari di quelle
liquidatorie) mantengono l'autonoma soggettività giuridica delle
disciolte USL e specificando, ulteriormente, che le gestioni
liquidatorie fruiscono della stessa soggettività dell'organo
soppresso (Cass., SS.UU., sentenza n. 23022/2005).
Inoltre, è stato affermato il principio della continuità
soggettiva tra le gestioni stralcio e gli enti soppressi durante la
fase liquidatoria (Cass., sentenza n. 10135/2012).
È stato, altresì, ribadito (Cons. Stato, sez VI, 22 gennaio
2001, n. 184), che «a seguito dell'entrata in vigore del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e delle leggi nn. 724/1994 e
549/1995, le nuove Aziende sanitarie locali (ASL) non sono subentrate
nei rapporti obbligatori dei quali erano parti le Unità sanitarie
locali (USL), essendo stati trasferiti i debiti di queste ultime alle
Regioni».
La successione ex lege delle aziende sanitarie nei debiti delle
soppresse USL, inequivocabilmente disposta dalla norma impugnata in
una con la cessazione al 31 dicembre delle gestioni liquidatorie,
contrasta frontalmente con questo assetto di principi non derogabili
dalla legislazione concorrente della regione in materia di tutela
della salute.
L'art. 34 della legge regionale in esame modifica la legge
regionale 16 agosto 2002, n. 22, recante «Autorizzazione e
accreditamento della strutture sanitarie, socio sanitarie e
sociali.».
In particolare, l'art. 34 comma 3 dispone: «alla lettera b) del
comma 1 dell'art. 7 della legge regionale 16 agosto 2002, n. 22, dopo
le parole: «nei rimanenti casi» sono inserite le seguenti: «con
esclusione degli ospedali di comunità, delle unità riabilitative
territoriali e degli hospice.».
Il successivo comma 4, nell'aggiungere un ulteriore comma dopo il
comma 2 dell'art. 7 della legge regionale 16 agosto 2002, n. 22,
prevede quanto segue: «2-bis. L'autorizzazione alla costruzione,
ampliamento, trasformazione, trasferimento in altra sede degli
ospedali di comunità, delle unità riabilitative territoriali e
degli hospice richiesta da istituzioni ed organismi a scopo non
lucrativo, nonchè da strutture private è rilasciata dalla Giunta
regionale, sentita la competente Commissione consiliare, fatto salvo
quanto disposto dall'art. 2, comma 1, lettera g), n. 7, della legge
regionale 25 ottobre 2016, n. 19.».
L'effetto della novella normativa è quello di escludere la
competenza del comune in materia di autorizzazione alla realizzazione
(permesso di costruire) di ospedali di comunità (definibili come una
strutture sanitarie distrettuali in grado di seguire in regime
residenziale e semiresidenziale una quota di popolazione che in
passato afferiva alla tradizionale degenza ospedaliera; come tali
dotate di caratteristiche intermedie tra il ricovero ospedaliero
propriamente detto e le altre possibili risposte assistenziali
domiciliari (ADI) o residenziali (RSA), e quindi classificabili come
servizi sanitari extra ospedalieri), unità riabilitative
territoriali (definibili come strutture di residenzialità
extraospedaliera a carattere temporaneo per l'erogazione di
prestazioni prevalentemente di riabilitazione neurologica e motoria
per la riduzione della disabilità residua dopo eventi acuti o
riacutizzazioni di patologie croniche), e hospice (definibili come
strutture che permettono un ricovero temporaneo o permanente per le
persone malate che non possono essere più assistite in un programma
di assistenza domiciliare specialistica, o per le quali il ricovero
in un ospedale non è più adeguato).
La disposizione regionale nell'escludere la competenza del
Comune, in materia di autorizzazione alla realizzazione degli
ospedali di comunità, delle unità territoriali e degli hospice, e
demandando alla Giunta regionale tale competenza, appare
costituzionalmente illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, terzo comma, e 118 secondo comma, della
Costituzione.
L'art. 34, commi 3 e 4, della legge regionale in esame sono in
contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute, di cui all'art. 8-ter del decreto legislativo n. 502/1992.
L'art. 8-ter, comma 3 del decreto legislativo n. 502/1992
stabilisce che: «Per la realizzazione di strutture sanitarie e
sociosanitarie il comune acquisisce, nell'esercizio delle proprie
competenze in materia di autorizzazioni e concessioni di cui all'art.
4 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 e successive
modificazioni, la verifica di compatibilità del progetto da parte
della regione. Tale verifica è effettuata in rapporto al fabbisogno
complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture
presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire
l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento
prioritario di nuove strutture.».
La disposizione statale ora riportata intende coordinare le
competenze istituzionali dei comuni in materia di rilascio dei
permessi di costruire, previa verifica della compatibilità delle
opere con gli strumenti urbanistici, con la programmazione sanitaria
regionale. La disposizione statale chiaramente comporta, con
previsione di principio, che la finalità sanitaria di una
costruzione non può costituire circostanza atta a privare il comune
del potere di verificarne la compatibilità urbanistica e di
rilasciare il permesso di costruire. Tale potere rimane intangibile,
e il suo esercizio va coordinato con la programmazione sanitaria
regionale attraverso la specifica valutazione di compatibilità con
la suddetta programmazione, espressa dalla regione.
L'art. 34, commi 3 e 4, della legge regionale in esame,
escludendo gli ospedali di comunità, le unità territoriali e gli
hospice dalla competenza del Comune in materia di autorizzazioni alla
realizzazione, contrasta con la citata normativa statale di
principio, in base alla quale il Comune, in tale ambito, acquisisce,
nell'esercizio delle proprie competenze, la verifica di
compatibilità del progetto da parte della Regione, ma rimante
titolare del potere autorizzatorio della costruzione.
Al riguardo, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha recentemente
ribadito che «se è condivisibile che la competenza regionale in tema
di autorizzazione e vigilanza delle istituzioni sanitarie private
vada inquadrata nella potestà legislativa concorrente in materia di
tutela della salute (di cui all'art. 117, comma terzo, Cost.), resta,
comunque, (...) precluso alle Regioni di derogare a norme statali che
fissano principi fondamentali» (Corte cost., 7 giugno 2013, n. 132).
Inoltre, la norma regionale comporta una violazione delle
prerogative comunali ai sensi dell'art. 118, secondo comma, Cost. che
dispone: «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.».
La previsione che l'autorizzazione alla realizzazione delle
strutture sociosanitarie indicate dalla disposizione regionale in
esame venga disposta direttamente dalla regione, anche dove tali
strutture siano realizzate da soggetti privati, lede chiaramente
l'autonomia del Comune in materia di organizzazione e governo del
territorio.
Ciò in particolare perchè in tale materia priva il Comune di
una competenza, quale quella al rilascio dei permessi di costruire,
attribuitagli direttamente dalla legge statale, in ciò violando
l'art. 118, comma 2, Cost. E perchè, comunque, contrasta con il
principio di sussidiarietà e di adeguatezza di cui all'art. 118,
comma 1. Il carattere specifico delle tre descritte strutture
sanitarie, che debbono essere necessariamente di dimensioni ridotte
proprio per assicurare ai particolari malati che ne abbisognano
un'assistenza, insieme, di tipo «protetto» e «non ospedaliero»,
comporta infatti che le valutazioni edilizie e urbanistiche relative
ad esse possano e debbano essere espresse dall'ente ordinariamente
competente, cioè dal comune; e che l'intervento regionale possa e
debba, quindi, limitarsi al coordinamento delle decisioni del comune
con la programmazione sanitaria regionale, attraverso la verifica di
compatibilità sanitaria prevista dalla norma statale interposta di
cui all'art. 8-ter, comma 3, decreto legislativo n. 502/1992 citato.
Articolo 63, comma 7.
L'art. 63 comma 7, inserendo il comma 1-bis all'art. 45-ter della
legge regionale n. 11 del 2004, dispone che «La Giunta regionale, in
attuazione all'accordo con il Ministero dei beni e delle attività
culturali e del turismo (MIBACT) di cui agli articoli 135, comma 1 e
143, comma 2, del Codice, nelle more dell'approvazione del piano
paesaggistico di cui al comma 1, procede alla ricognizione degli
immobili e delle aree dichiarate di notevole interesse pubblico e
delle aree tutelate per legge di cui, rispettivamente, agli articoli
136 e 142, comma 1, del Codice».
La disposizione, prevedendo un procedimento differente e
incompatibile rispetto alle norme interposte costituite dagli
articoli 135 e 143 del codice dei beni culturali, relativi alla
pianificazione paesaggistica congiunta Stato-Regione, appare
costituzionalmente illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 2, lettera s), Cost.
L'art. 143, comma 1, del codice dei beni culturali, con
disciplina dettagliata dispone che l'elaborazione del piano
paesaggistico comprende, tra l'altro, la ricognizione degli immobili
e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi
dell'art. 136 e all'art. 142 del codice.
L'art. 135, comma 1 del codice, a sua volta, prevede che «1. Lo
Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143».
La disposizione regionale, nel prevedere la ricognizione degli
immobili e delle aree ad opera della Giunta Regionale viola la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela del
paesaggio.
La previsione impugnata comporta l'impossibilità di applicare la
norma statale appena riportata. Le aree di cui agli artt. 136 e 142,
comma 1 del codice sono infatti, rispettivamente, le «bellezze di
insieme» e le aree tutelate per legge (derivanti dal c.d. «decreto
Galasso»). Tali beni sono esattamente quelli contemplati dall'art.
143, comma 1, lettere b) e c) come oggetto minimo necessario del
piano paesaggistico; ma sono anche quelle in ordine alle quali il
riportato art. 135, comma 1 del codice prevede inderogabilmente che
la pianificazione avvenga in modo congiunto tra Ministero e regioni.
Questa previsione è tale da escludere che la regione, neppure in
via temporanea, possa operare unilateralmente la ricognizione dei
beni e delle aree in questione. D'altra parte, la garanzia che il
piano paesaggistico congiunto sia approvato, e che quindi la fase di
pendenza dell'approvazione del piano stesso non si protragga
indefinitamente, sta nella previsione dell'art. 143, comma 2 del
codice, ove si prescrive che l'accordo tra Ministero e regione
indichi il termine entro il quale il piano dovrà essere elaborato e
approvato; e che, decorso inutilmente tale termine, il piano sia
approvato dal Ministro in via sostitutiva. Il comma 9 dell'art. 143
prevede, poi, comunque, una misura di salvaguardia ex lege che opera
non appena il piano sia adottato dalla regione.
La disposizione impugnata, quindi, sovrapponendosi in modo
incompatibile con le richiamate disposizioni statali, viola la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
procedimenti di adozione dei piani paesaggistici.
Va ribadito, al riguardo, che la competenza a dettare le norme di
legge che disciplinano la materia della tutela del paesaggio spetta
in via esclusiva allo Stato. L'intervento delle regioni in materia di
beni culturali e, in particolare, per quanto qui interessa, di
paesaggio, è, invece, di livello esclusivamente amministrativo (nel
caso in esame, di tipo pianificatorio).
Nè, infine, la suddetta disposizione appare in linea con gli
obiettivi e le attività concordate e sottoscritte con il Protocollo
di Intesa tra il Ministero e la Regione Veneto e con il successivo
disciplinare del 2009 richiamati dalla disposizione.
Invero, l'accordo del 15 luglio 2009 sottoscritto tra il Ministro
dei beni culturali e il Presidente della regione (che si produce con
il presente ricorso) non prevedeva (nè avrebbe potuto prevedere)
alcuna competenza legislativa regionale in proposito, e nell'art. 6
si limitava a prevedere, conformemente a quanto previsto dall'art.
143 del codice, che "«Le parti si impegnano a completare
l'elaborazione congiunta del Piano, ai sensi dell'art. 143 del
Codice, come sostituito dall'art. 2, comma 1, lettera p) del decreto
legislativo 26 marzo 2008, n. 63, entro il 31 dicembre 2010.
Il Piano sarà oggetto di accordo tra il Ministero e la Regione,
ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale ne
stabilirà il termine di approvazione con provvedimento regionale e i
presupposti, le modalità e i tempi per la revisione ... Qualora il
Piano non sia approvato entro il termine stabilito dall'accordo esso
è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro per i beni e
le attività culturali, sentito il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare».
Inoltre, l'art. 10, comma 3 dell'accordo prevedeva che «... le
parti si impegnano sin d'ora a completare la ricognizione indicata
all'art. 143, comma 1, lettere b) e c), del Codice, ivi compresa la
determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso intese ad
assicurare, rispettivamente, la conservazione dei valori espressi e
la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e,
compatibilmente con essi, la valorizzazione, entro il 31 dicembre
2009.».
Come si vede, non era contemplato alcun intervento «sostitutivo»
o «interinale» della regione, neanche relativamente ai beni di cui
all'art. 143, comma 1, lettere b) e c), oggetto, invece, della
disposizione qui impugnata, che dunque, contrariamente a quanto in
essa dichiarato, non potrebbe trovare titolo neppure nell'accordo del
2009.
Articolo 68, comma 1 (Norme semplificative per la realizzazione
degli interventi di sicurezza idraulica) dispone che «Gli interventi
di manutenzione degli alvei, delle opere idrauliche in alveo, delle
sponde e degli argini dei corsi d'acqua, compresi gli interventi
sulla vegetazione ripariale arborea e arbustiva, finalizzati a
garantire il libero deflusso delle acque possono essere eseguiti
senza necessità di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'art.
149 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 "Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137 e successive modificazioni" e della valutazione di
incidenza ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357 "Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche" previa verifica della sussistenza di tali presupposti ai
sensi delle disposizioni statali e regionali.».
L'art. 68, disponendo la sottrazione di alcuni interventi
all'autorizzazione paesaggistica, appare costituzionalmente
illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma secondo, lettere m) e s), Cost.
Ai sensi delle disposizioni costituzionali ora citate, attuate
dagli artt. 146 e 149 del codice dei beni culturali, compete solo al
legislatore statale individuare le tipologie di interventi per i
quali l'autorizzazione paesaggistica non è richiesta.
In tal senso codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte
stabilito che «Chiare ed inequivocabili sono, quindi, le esigenze di
uniformità della disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica
su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare - grazie al
citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) - che si
impongano anche all'autonomia legislativa delle Regioni» e che «non
è consentito alla Regione autonoma di individuare altre tipologie di
interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica,
al di fuori di quelli tassativamente individuati dall'art. 149,
lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004» (sentenze n. 207
del 2012 e n. 238 del 2013).
In linea con quanto esposto l'art. 12, comma 2, del decreto-legge
31 maggio 2014, n. 83, come modificato dall'art. 25, comma 2, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, ha previsto che, con
regolamento da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dei beni e delle
attività culturali e del turismo, d'intesa con la Conferenza
unificata, sono individuate le tipologie di interventi per i quali
l'autorizzazione paesaggistica non è richiesta, ai sensi dell'art.
149 del codice, sia nell'ambito degli interventi di lieve entità
già compresi nell'allegato 1 al regolamento di cui all'art. 146,
comma 9, quarto periodo, del Codice dei beni culturali e del
paesaggio (d.P.R. n. 139 del 2010), sia mediante definizione di
ulteriori interventi minori privi di rilevanza paesaggistica.
La disposizione impugnata si pone chiaramente in contrasto con
questi principi perchè per il solo territorio della regione Veneto
crea un'area di franchigia dall'autorizzazione paesaggistica per gli
interventi in essa contemplati. Inoltre, la disposizione appare
generica, allorchè non specifica quali siano i «presupposti» la cui
verifica (non si dice da chi operata) renderebbe operante l'esonero
dall'autorizzazione prevista dalle norme statali. È, infatti,
formula del tutto inconsistente quella secondo cui gli interventi in
questione dovrebbero essere «finalizzati a garantire il libero
deflusso delle acque», giacchè, rendendo rilevante solo il fine
dell'intervento, ne trascura completamente le caratteristiche
tecniche e l'entità materiale delle conseguenze.
Costituendo le norme, anche statali, di esonero
dall'autorizzazione paesaggistica delle eccezioni al principio di cui
all'art. 146 del codice, esse debbono essere, al contrario,
tassativamente formulate e restrittivamente interpretate. È invece
evidente come una disposizione dalla formula ampia e indeterminata
come quella in commento si traduce nell'abrogazione in concreto
dell'autorizzazione per una intera classe di interventi identificati
soltanto in base al loro presunto fine.
Evidente è, quindi, la sovrapposizione del legislatore regionale
alla competenza statale esclusiva esercitata con gli artt. 146 e 149
del codice.
Nè la disposizione può assumere un più concreto e
giustificabile contenuto tramite il rinvio da essa fatto all'art. 10,
legge n. 137/2002 e al d.P.R. n. 357/1997.
La legge n. 137/2002, nell'art. 10, conteneva soltanto la norma
di delegazione in base alla quale fu adottato il codice dei beni
culturali, e non dettava quindi alcuna previsione specifica in punto
di esonero dalle autorizzazioni paesaggistiche; tanto meno per gli
interventi sugli alvei e le sponde dei corsi d'acqua.
Il d.P.R. n. 357/1997, peraltro richiamato in modo del tutto
generico nella disposizione qui impugnata, reca il «Regolamento (di)
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della
fauna selvatiche». Esso, quindi, attiene strettamente alla competenza
statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, sicchè proprio
il richiamo ad esso conferma che non vi è titolo per un intervento
legislativo regionale in materia.
L'art. 79 al comma 1, dispone che «In considerazione della
gravità della crisi economica che ha colpito il sistema produttivo
regionale veneto, al fine di non creare disparità di trattamento con
le imprese di cui all'art. 55, comma 3, della legge regionale 27
aprile 2015, n. 6 "Legge di stabilità regionale per l'esercizio
2015", non si procede alla revoca dell'agevolazione nei casi di
violazione delle lettere b), c) e d), del comma 1 dell'art. 20 del
decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 2000, n. 314
"Regolamento per la semplificazione del procedimento recante la
disciplina del procedimento relativo agli interventi a favore
dell'imprenditoria femminile" di cui alla abrogata legge 25 febbraio
1992, n. 215 "Azioni positive per l'imprenditoria femminile". Sono
fatti salvi i provvedimenti amministrativi già adottati, con
esclusione degli accertamenti e delle procedure di riscossione
coattiva non ancora concluse alla data di entrata in vigore della
presente legge».
La disposizione appare costituzionalmente illegittima per il
seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 1 e comma 2, lettera e) Cost.
L'art. 79 in esame lede i principi di tutela della concorrenza e
perequazione delle risorse finanziarie di cui all'art. 117, comma 2,
lettera e) Cost., nonchè il principio di conformità della
legislazione agli obblighi di fonte europea, specificamente sotto il
profilo del divieto di aiuti di Stato non compatibili in quanto non
giustificati dalla loro concreta utilità per fini di sviluppo
economico.
Con d.P.R. del 28 luglio 2000, n. 314, è stato adottato il
«Regolamento per la semplificazione del procedimento recante la
disciplina del procedimento relativo agli interventi a favore
dell'imprenditoria femminile (n. 54, allegato 1, della legge n.
59/1997». Il Regolamento ha profondamente innovato le modalità e le
procedure per la concessione dei contributi previsti dalla legge n.
215/1992 «Azioni positive per l'imprenditoria femminile», rispetto al
precedente Regolamento di attuazione (D.M. n. 706/1996).
Il d.P.R. n. 314/2000, all'art. 12 «Integrazione delle risorse
statali da parte delle regioni» stabilisce che le regioni possono
disporre un'integrazione delle quote di risorse statali, assegnando
fondi propri al finanziamento delle iniziative ammissibili alle
agevolazioni.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica suddetto, qualora vi sia stata un'integrazione delle
risorse da parte della regione, la domanda di ammissione alle
agevolazioni è trasmessa dalla ditta richiedente alla regione nella
quale l'iniziativa avrà luogo.
Il successivo comma 3 recita «La regione .... provvede all'esame
delle domande verificandone, in particolare, la completezza, il
contenuto, la sussistenza dei requisiti stabiliti dalla legge e dal
presente regolamento, nonchè la validità tecnica, economica e
finanziaria del progetto e, ove le caratteristiche di questo lo
consentano, il relativo impatto ambientale».
Infine, ai sensi del comma 9, art. 13 del d.P.R. n. 314/2000, la
regione, inserite in graduatoria le domande ritenute ammissibili,
approva le suddette graduatorie e provvede a trasmetterle al
Ministero, il quale a sua volta provvederà a pubblicarle.
Nell'ipotesi sopradescritta rimane in capo al Ministero la
funzione di emanazione delle norme generali regolatrici del
procedimento di ripartizione delle risorse e quella di coordinamento
operativo dell'attività delle regioni, nonchè la pubblicazione
delle graduatorie da queste approvate, che non comporta alcuna
valutazione di merito sulle stesse.
La procedura agevolativa viene invece gestita dalle Regioni, ivi
compresa l'adozione dell'eventuale provvedimento di revoca.
Ai sensi del successivo art. 20, comma 1, infatti, «le regioni o
le province autonome, ovvero il Ministero nel caso in cui le regioni
non abbiano provveduto all'integrazione delle risorse statali di cui
all'art. 12, comma 1, provvedono alla revoca totale o parziale delle
agevolazioni concesse ... », in particolare nei casi di cui:
alla lettera b) qualora «i controlli effettuati evidenziano
l'insussistenza delle condizioni previste dalla legge o dal presente
regolamento, ovvero il venir meno delle condizioni stabilite
dall'art. 2, comma 1, lettera a), della legge, in ordine alla
presenza femminile nell'impresa»;
alla lettera c) qualora «i beni oggetto dell'agevolazione
risultano essere stati ceduti, alienati o distratti, nei cinque anni
successivi alla data di concessione dell'agevolazione»; alla lettera
d) qualora «gli elementi che hanno determinato l'attribuzione del
punteggio per l'inserimento in graduatoria subiscano variazioni
superiori ai limiti di scostamento indicati con il decreto di cui
all'art. 10, comma 2».
Ciò premesso, la norma regionale in esame introduce una deroga
alla disciplina statale stabilendo in sostanza che «in considerazione
della gravità della crisi economica che ha colpito il sistema
produttivo regionale veneto», nei casi descritti non si procede alla
revoca e al recupero dell'aiuto, o al recupero degli aiuti già
revocati.
Tale previsione, nella sua assoluta genericità, nel merito non
giustifica il mancato recupero di risorse pubbliche erogate e non
utilizzate nel rispetto della normativa vigente e pertanto, appare
arbitraria e priva di un fondamento giustificativo che possa
sorreggere la differenziazione normativa introdotta a favore delle
sole imprese venete ammesse ai benefici in questione. La revoca, nei
casi sopra indicati, è un provvedimento vincolato che non può mai
essere omesso; mentre il recupero conseguente alla revoca può essere
escluso solo attraverso eccezionali valutazioni caso per caso, che
documentino l'impossibilità concreta di procedervi.
Le decisioni di revoca non possono mai essere omesse, e quelle di
recupero non possono non essere adottate per decisione regionale
basata sulla sola «considerazione della gravità della crisi che ha
colpito il sistema produttivo regionale veneto». Come è evidente,
ciò determinerebbe una ingiustificata disparità di trattamento nei
confronti delle altre imprese presenti su tutto il territorio
nazionale, parimenti coinvolte nella grave crisi economica e per le
quali occorre garantire il medesimo trattamento nel rispetto delle
regole della concorrenza. Concorrenza che, già inevitabilmente
alterata dalla concessione di queste forme di aiuto (considerate
compatibili solo perchè finalizzate all'obiettivo di interesse
generale di promuovere l'imprenditoria femminile), impone che i
presupposti per le revoche siano uguali in tutto il territorio
nazionale, e che i relativi provvedimenti siano adottati in tutti i
casi.
Quanto allo specifico profilo dell'esclusione dei recuperi, va
poi osservato che la concessione degli aiuti in questione ha
comportato un rilevante esborso di risorse pubbliche, che avrebbero
potuto essere utilizzate da altre imprese presenti nella regione ed
invece rimaste escluse dai finanziamenti. Tali risorse, una volta
accertatone il cattivo uso da parte del beneficiario, debbono quindi
essere recuperate per essere rimesse a disposizione delle iniziative
di sostegno allo sviluppo economico, e per ristabilire condizioni di
corretta concorrenza, indubbiamente alterate dall'erogazione degli
aiuti a soggetti che li hanno utilizzati in modo difforme dalla
finalità che li aveva giustificati.
La giustificazione della norma impugnata non potrebbe essere
ravvisata neppure nel riferimento che essa fa alle ipotesi
contemplate dall'art. 55, comma 3 della legge regionale n. 6/2015;
ipotesi che imporrebbero, stando alla norma impugnata, di evitare
disparità di trattamento.
In realtà, l'art. 55, comma 3, legge regionale n. 6/2015 cit.
dispone che «3. Nei casi di violazione dell'art. 20, comma 1, lettere
b) e c) del decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 2000,
n. 314 "Regolamento per la semplificazione del procedimento recante
la disciplina del procedimento relativo agli interventi a favore
dell'imprenditoria femminile", si procede alla revoca parziale delle
agevolazioni in relazione al periodo di mancato utilizzo dei beni
nella destinazione originaria o di mancato mantenimento delle
condizioni che hanno determinato la concessione del beneficio. Dalla
data di entrata in vigore della presente legge non producono effetti
gli eventuali provvedimenti di revoca totale già adottati.».
Non si vede come una disposizione (anche ammesso che sia
costituzionalmente legittima) che prevede la revoca parziale degli
aiuti non utilizzati in conformità, cioè non estesa anche al
periodo in cui vi fu utilizzazione conforme, possa giustificare «per
parità di trattamento» la rinuncia totale alle revoche e ai recuperi
in tali casi.
Inoltre, sotto altro aspetto, omettere le revoche o i recuperi
degli aiuti esclusivamente in considerazione della crisi economica e
produttiva, comporterebbe trasformare le misure in questione in aiuti
di tipo diverso: da aiuti allo sviluppo dell'imprenditoria femminile
(di cui peraltro si è costatata la mancata utilizzazione specifica,
tanto che si sono verificati i presupposti per la loro revoca), essi
si trasformerebbero in aiuti «di mero funzionamento» finalizzati a
consentire alle imprese di ridurre i costi asseritamente derivanti
dalla crisi economica e produttiva. Come tali, essi dovrebbero essere
previamente sottoposti alla valutazione della Commissione europea ai
sensi dell'art. 107 TFUE. Evidente è quindi, anche sotto questo
profilo, il contrasto della norma impugnata con i principi di
concorrenza e di conformità alle regole europee.
Quanto sopra per il contenuto di merito della norma impugnata.
Ma prima ancora essa è viziata da incompetenza.
Come si è visto, il d.P.R. n. 314/2000 costituisce una
manifestazione della competenza legislativa statale in materia di
tutela della concorrenza, perchè mira a determinare condizioni
uniformi nel territorio nazionale quanto all'erogazione degli aiuti
pubblici in questione, che attengono ad una finalità di politica
economica di rilevanza certo nazionale e non locale, come è la
promozione dell'imprenditoria femminile.
È quindi precluso in via di principio alle regioni adottare
norme legislative nella medesima materia. L'intervento delle regioni
può attuarsi soltanto al sopra descritto livello amministrativo, di
concreta istruttoria sulla concessione e sulla revoca dei benefici
previsti dalla legge statale, e ciò, inoltre, sul presupposto che la
regione abbia in parte finanziato gli interventi stessi, integrando
le risorse messe a disposizione dal bilancio statale.
La mera circostanza che le regioni si siano inserite
nell'intervento statale di sostegno, integrandone le risorse, non
può di per sè valere a fondare una competenza legislativa regionale
in materia, essendo evidente che l'intervento rimane di iniziativa e
di competenza statale.
Da ultima rendicontazione fornita dai competenti uffici della
Regione Veneto, risulta pari a € 5.888.151,667, e non a €
4.500.000,00, come riportato nel comma 2, dell'art. 79 in esame.
L'art. 95, recante «Prime disposizioni in materia di
pianificazione regionale delle attività di cava» nel dettare alcune
disposizioni per la disciplina delle attività estrattive, al comma
2, lettera a) regola le attività di lavorazione e stoccaggio presso
cave non estinte dei materiali di scavo derivanti dalla realizzazione
di opere pubbliche, prevedendo che queste ultime attività sia
consentite soltanto per materiali qualificabili come sotto prodotti
ai sensi della normativa vigente (L.R. n. 30/2016).
La disposizione prevede infatti che «2. È consentito, previa
autorizzazione della struttura regionale competente in materia di
attività estrattive, lo stoccaggio e la lavorazione, nelle cave non
estinte, di materiali da scavo costituiti da sabbie e ghiaie,
provenienti dalla realizzazione delle opere di cui al comma 1, con
almeno 500.000 metri cubi di materiale di risulta, ove sussistano le
seguenti condizioni:
a) i materiali sono qualificabili come sottoprodotti ai sensi
della vigente normativa;
b) i materiali conferiti sono equiparabili per tipologia al
materiale costituente il giacimento coltivato nella cava.».
Al comma 4 vieta per un periodo di 9 anni l'autorizzazione di
nuove cave di sabbia e ghiaia, prevedendo che «4. Per un periodo di
nove (9) anni non può essere autorizzata l'apertura di nuove cave di
sabbia e ghiaia».
Al comma 5, consente l'ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia
non estinte, ma lo condiziona alla presenza di taluni requisiti
essenziali, tra cui un limite massimo determinato a priori dei volumi
complessivamente assentiti ai singoli operatori richiedenti (lettera
a), e una soglia massima prestabilita (di validità almeno triennale)
dei volumi estraibili in ampliamento per ciascuna Provincia (lettera
d). Si prevede infatti che «5. Sono consentiti i soli ampliamenti di
cave di sabbia e ghiaia, non ancora integralmente estinte ai sensi
dell'art. 25 della legge regionale 7 settembre 1982, n. 44, quali
aree di cui all'art. 5, lettera a) della legge regionale 7 settembre
1982, n. 44, nel caso ricorrano le seguenti condizioni:
a) l'impresa richiedente sia titolare di autorizzazioni di
cava per sabbia e ghiaia che, nel complesso, non presentino un volume
residuo estraibile superiore a cinquecentomila metri cubi;
(omissis);
d) ai fini di cui all'art. 5, lettere b) e c) della legge
regionale 7 settembre 1982, n. 44, i volumi autorizzati in
ampliamento ai sensi del presente comma 5, non superino
complessivamente 8,5 milioni di metri cubi così suddivisi: 4,5
milioni di metri cubi per il territorio della provincia di Verona e 4
milioni di metri cubi per il territorio della provincia di Vicenza.
Tali previsioni, ai sensi dell'art. 7 della legge regionale 7
settembre 1982, n. 44, sono novennali e soggette a revisione almeno
ogni tre anni e comunque ogni qualvolta se ne determini la
necessita'».
La previsione dell'art. 95, commi 2, 4 e 5 appare
costituzionalmente illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera s) Cost.;
violazione degli articoli 3 e 41, Cost.; violazione dell'articolo
117, comma 2, Cost.
La disposizione regionale di cui al comma 2 incide nell'ambito
della disciplina del trattamento dei sottoprodotti previsto dall'art.
184-bis del decreto legislativo n. 152/2006, che rientra nella
competenza esclusiva statale in materia di ambiente.
Lo smaltimento delle terre e rocce da scavo è infatti materia di
legislazione statale esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Tale principio è stato reiteratamente affermato da una serie di
recenti sentenze di codesta Corte Costituzionale cn. 232 del 2014; n.
70 del 2014; n. 300 del 2013), ove si legge: «la disciplina delle
procedure per lo smaltimento delle rocce e terre da scavo attiene al
trattamento dei residui di produzione ed perciò da ascriversi alla
"tutela dell'ambiente", affidata in via esclusiva alle competenze
dello Stato, affinchè siano garantiti livelli di tutela uniformi su
tutto il territorio nazionale». Pertanto, «in materia di smaltimento
delle rocce e terre da scavo non residua alcuna competenza - neppure
di carattere suppletivo e cedevole - in capo alle Regioni e alle
Province autonome in vista della semplificazione delle procedure da
applicarsi ai cantieri di piccole dimensioni» (sentenza n. 232 del
2014).
La disposizione impugnata contrasta chiaramente con questi
principi, allorchè sul solo presupposto che il materiale provenga da
cantieri di opere pubbliche, sia classificabile come sottoprodotto e
non come rifiuto, e presenti tipologia equiparabile al giacimento
coltivato nella cava, consente senz'altro lo stoccaggio in cava del
suddetto materiale.
La disciplina statale, di competenza esclusiva ex art. 117, comma
2, lettera s) Cost., in materia di «sottoprodotti» da scavo è
contenuta negli artt. 183, comma 1, lettera qq), e 184-bis del
decreto legislativo n. 152 del 2006 e nel decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto
2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione
delle terre e rocce da scavo).
In particolare quest'ultimo decreto stabilisce, come principi
fondamentali, che i materiali e le rocce da scavo debbano essere
estratti, utilizzati, riutilizzati esclusivamente in attuazione di un
apposito «piano di utilizzo» (art. 5 decreto cit.), e che ne sia
sempre garantita la caratterizzazione, cioè l'«attività svolta per
accertare la sussistenza dei requisiti di qualità ambientale dei
materiali da scavo in conformità a quanto stabilito dagli allegati 1
e 2» (art. 1, lettera g), decreto cit.).
Queste regole valgono anche per i materiali da scavo costituenti
sottoprodotti. L'art. 4 del decreto stabilisce infatti nei commi 1 e
2 che «1. In applicazione dell'art. 184-bis, comma 1, del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni, è un
sottoprodotto di cui all'art. 183, comma 1, lettera qq), del medesimo
decreto legislativo, il materiale da scavo che risponde ai seguenti
requisiti:
a) il materiale da scavo è generato durante la realizzazione
di un'opera, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo
primario non è la produzione di tale materiale;
b) il materiale da scavo è utilizzato, in conformità al
Piano di Utilizzo:
1) nel corso dell'esecuzione della stessa opera, nel quale
è stato generato, o di un'opera diversa, per la realizzazione di
reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, ripascimenti,
interventi a mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre forme
di ripristini e miglioramenti ambientali;
2) in processi produttivi, in sostituzione di materiali di
cava;
c) il materiale da scavo è idoneo ad essere utilizzato
direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla
normale pratica industriale secondo i criteri di cui all'allegato 3;
d) il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo
specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i requisiti di
qualità ambientale di cui all'allegato 4.
2. La sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 del presente
art. è comprovata dal proponente tramite il Piano di Utilizzo.».
È evidente come la disposizione impugnata, consentendo
indiscriminatamente la destinazione dei sottoprodotti di scavo a
stoccaggio in cava, sulla sola base del generico accertamento che i
materiali siano «equiparabili» a quelli coltivati nella cava di
stoccaggio, vanifica del tutto la previsione del piano di utilizzo; e
in particolare la garanzia che i sottoprodotti in questione,
attraverso la opportuna caratterizzazione, presentino i requisiti di
qualità ambientale di cui all'allegato 4 del decreto citato.
Lo stoccaggio a tempo indeterminato in cave solo «equiparabili»
vanifica poi la previsione del decreto secondo cui, decorso il
termine di utilizzo previsto dal piano di utilizzo, il materiale di
scavo perde la qualifica di sottoprodotto e viene qualificato come
rifiuto, con applicazione della pertinente legislazione di tutela
ambientale (art. 5, commi 6, 7, 8, 9 decreto cit.).
È quindi evidente come con la disposizione impugnata la regione
si sia sovrapposta alla disciplina statale esclusiva in tema di
stoccaggio dei sottoprodotti da scavo.
Il comma 4 della legge regionale vieta per un periodo di 9 anni
l'autorizzazione di nuove cave di sabbia e ghiaia.
La norma disponendo un'aprioristica ed indiscriminata sospensione
del rilascio dei suindicati titoli minerari, impedisce per un lasso
di tempo non trascurabile sia l'avvio di nuove iniziative nello
specifico settore estrattivo, sia l'esperimento delle procedure di
valutazione di compatibilità correlate a progetti futuri, previste
dall'art. 7 del decreto legislativo n. 152/2006.
In tal modo si determina un effetto sostanzialmente interdittivo
rispetto alle attività di coltivazione di nuove cave di inerti,
eludendosi perciò l'obbligo di ponderazione di ciascuna proposta
progettuale, anche in relazione alle rispettive alternative
praticabili, imposto dalla normativa in tema di VIA riconducibile
alla potestà legislativa esclusiva statale ex art. 117, comma 2,
lettera s), Cost.
Al riguardo codesta ecc.ma Corte costituzionale ha stabilito che
«(...) le discipline relative alla valutazione di impatto ambientale
debbono essere ascritte alla materia della "tutela dell'ambiente" in
ordine alla quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (sentenze n. 67
e n. 1 del 2010, n. 234 e n. 225 del 2009)» (Corte cost. n.
199/2014).
La Corte ha già ritenuto l'illegittimità costituzionale, alla
luce del dettato dell'art. 117, comma 2 Cost. e della disciplina
comunitaria in materia ambientale, di norme regionali, che
disponevano dell'efficacia di titoli minerari in assenza di procedure
di valutazione di impatto ambientale, in base all'assunto che «(...)
una tale disciplina potrebbe "mantenere inalterato lo status quo,
sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza di
'rimodularè i provvedimenti autorizzatoci in funzione delle
modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall'ambiente"
(sentenza n. 67 del 2010), e sarebbe, quindi, "atta ad eludere
l'osservanza nell'esercizio dell'attività di cava della normativa di
VIA" (sentenza n. 246 del 2013) dettata dallo Stato in un ambito
riservato alla sua competenza legislativa esclusiva.».
Inoltre, l'art. 95, comma 4, contrasta con il combinato disposto
degli artt. 3, comma 1 e 41 della Costituzione, in quanto le
limitazioni di carattere normativo all'iniziativa economica privata,
ancorchè astrattamente legittime, debbono perseguire finalità di
utilità sociale, sicchè esse non possono che essere informate ai
principi di ragionevolezza e proporzionalità.
Ciò premesso, il generalizzato novennale divieto di rilascio dei
provvedimenti, sebbene astrattamente volto ad un fine di utilità
sociale, quali gli scopi di tutela dell'ambiente (enumerati al comma
1, dell'art. 95, legge regionale n. 30/2016), non può ritenersi
conforme a ragionevolezza e proporzionalità, in quanto impedisce in
limine l'esame delle ricadute ambientali e delle specifiche soluzioni
tecniche relative alle singole proposte progettuali, precludendo
l'assunzione di misure proporzionate rispetto al concreto contenuto
di ciascuna istanza di coltivazione mineraria.
Codesta Corte costituzionale, investita della questione relativa
all'asserita violazione del diritto alla libertà di iniziativa
economica, «ha costantemente negato che sia "configurabile una
lesione della libertà d'iniziativa economica allorchè l'apposizione
di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda
all'utilità sociale", purchè, per un verso, l'individuazione di
quest'ultima "non appaia arbitraria e che, per altro verso, gli
interventi del legislatore non la perseguano mediante misure
palesemente incongrue" (da ultimo, sentenza n. 167 del 2009).» (cfr.
Corte cost. sent. n. 152/2010).
Tale è il caso di specie, in cui la norma regionale, da un lato
sostanzialmente vieta nuove iniziative economiche nel settore delle
cave; e dall'altro, rendendo correlativamente dominante la posizione
degli attuali titolari di autorizzazione alla coltivazione di cave,
arreca a questi un beneficio sproporzionato e irragionevole, anche
rispetto alla stessa enunciata finalità di protezione dell'ambiente:
lo sfruttamento esasperato delle cave esistenti, non più
bilanciatile dall'apertura di nuove cave e dalla chiusura e
ricomposizione delle cave preesistenti, non può infatti che tradursi
in un maggior pregiudizio complessivo all'ambiente stesso, di cui non
è più programmabile un equilibrato utilizzo.
Il comma 5 della legge regionale in epigrafe, pur consentendo
l'ampliamento delle cave di sabbia e ghiaia non estinte, lo
condiziona alla presenza di taluni requisiti essenziali, ivi compresi
un limite massimo determinato a priori dei volumi complessivamente
assentiti ai singoli operatori richiedenti (comma 5, lettera a),
nonchè una soglia massima prestabilita (di validità almeno
triennale) dei volumi estraibili in ampliamento per ciascuna
Provincia (comma 5, lettera d).
Le previste limitazioni all'esercizio delle iniziative
imprenditoriali, concernenti l'ampliamento di preesistenti cave di
inerti, derivanti dall'applicazione dell'art. 95, legge regionale n.
30/2016, collidono con la competenza esclusiva statale ex art. 117,
comma 2 Cost. in materia di tutela della concorrenza; e comunque con
la competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente ex
art. 117, comma 2, lettera s).
Com'è noto, infatti, la giurisprudenza costituzionale ha
affermato che la nozione di concorrenza «riflette quella operante in
ambito comunitario e comprende: a) sia gli interventi regolatori che
a titolo principale incidono sulla concorrenza, quali le misure
legislative di tutela in senso proprio, che contrastano gli atti ed i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati e che ne disciplinano le modalità di
controllo, eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure
legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato o a
consolidarne l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o
eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità
imprenditoriale e della competizione tra imprese, rimuovendo cioè,
in generale, i vincoli alle modalità di esercizio delle attività
economiche (sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160/2009, n. 430 e
n. 401 del 2007)».
Anche in questo caso, si assiste ad una irragionevole limitazione
quantitativa e temporale dell'attività economica di cava che non
può di per sè rispondere ad una effettiva finalità di tutela
dell'ambiente; tale tutela, nel sistema delineato dal decreto
legislativo n. 152/2006, può infatti attuarsi solo attraverso una
gestione pianificata delle risorse ambientali, e non attraverso
rigide predeterminazioni legislative delle modalità di tale gestione
che, in quanto non precedute da specifica istruttoria e non
modificabili se non attraverso un nuovo iter legislativo, in caso di
impatto negativo delle misure sono suscettibili di recare danni
irreversibili all'ambiente.
Non potendo giustificarsi con finalità di tutela ambientale
(comunque rimesse alla legislazione statale esclusiva), le previsioni
dell'impugnato comma 5 si risolvono quindi in irragionevoli
restrizioni della libertà di iniziativa economica e della
concorrenza.
L'art. 83 (Limitazione degli interventi sul fondo di garanzia
costituito presso il Mediocredito Centrale Spa) dispone (enfasi
aggiunta): «1. Al fine di facilitare l'accesso al credito delle
piccole e medie imprese (PMI), tenuto conto dell'operatività del
fondo regionale di garanzia di cui all'art. 2, comma 1, lettera c),
della legge regionale 13 agosto 2004, n. 19 "Interventi di ingegneria
finanziaria per il sostegno e lo sviluppo delle piccole e medie
imprese", la Giunta regionale è autorizzata ad avviare le procedure
per limitare nel territorio della Regione del Veneto l'intervento del
fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa di
cui all'art. 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica", alla
controgaranzia delle garanzie emesse dal predetto fondo regionale e
di quelle emesse dai consorzi di garanzia fidi, aventi sede operativa
in Veneto ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera r), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59".
2. La limitazione dell'intervento del fondo di garanzia di cui al
comma 1 è richiesta in via sperimentale per un periodo massimo di
anni due e per operazioni di importo fino a 100.000,00 euro e potrà
conformarsi alle evoluzioni della normativa che regola il
funzionamento del fondo di garanzia di cui all'art. 2, comma 100,
lettera a), della legge n. 662 del 1996.».
La norma regionale, come si vede, autorizza la giunta regionale
ad avviare le procedure per limitare nel territorio della regione
Veneto l'intervento del fondo di cui all'art. 2, comma 100, lettera
a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (secondo cui «2. 100.
Nell'ambito delle risorse di cui al comma 99, escluse quelle
derivanti dalla riprogrammazione delle risorse di cui ai commi 96 e
97, il CIPE può destinare: a) una somma fino ad un massimo di 400
miliardi di lire per il finanziamento di un fondo di garanzia
costituito presso il Mediocredito Centrale Spa allo scopo di
assicurare una parziale assicurazione ai crediti concessi dagli
istituti di credito a favore delle piccole e medie imprese») alla
sola controgaranzia delle garanzie emesse dal fondo regionale
costituito ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge
regionale 13 agosto 2004, n. 19 e di quelle emesse dai consorzi
garanzia fidi, aventi sede operativa in Veneto, ai sensi dell'art.
18, comma 1, lettera r), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112.
Tale ultima disposizione prevede, invero, che la Conferenza
Unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo n. 281/1997,
possa individuare con apposita delibera, tenuto conto dell'esistenza
di fondi regionali di garanzia, le regioni sul cui territorio il
fondo limita il proprio intervento alla controgaranzia dei predetti
fondi regionali e dei consorzi di garanzia collettiva fidi di cui
all'art. 155, comma 4, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n.
385.
I commi 4 e seguenti dell'art. 155 cit. così descrivono i
consorzi di garanzia collettiva fidi o «Confidi»:
«4. I confidi, anche di secondo grado, sono iscritti in
un'apposita sezione dell'elenco previsto dall'art. 106, comma 1.
L'iscrizione nella sezione non abilita a effettuare le altre
operazioni riservate agli intermediari finanziari iscritti nel citato
elenco. A essi non si applica il titolo V del presente decreto
legislativo.
4-bis. Il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la
Banca d'Italia, determina i criteri oggettivi, riferibili al volume
di attività finanziaria e ai mezzi patrimoniali, in base ai quali
sono individuati i confidi che sono tenuti a chiedere l'iscrizione
nell'elenco speciale previsto dall'art. 107. La Banca d'Italia
stabilisce, con proprio provvedimento, gli elementi da prendere in
considerazione per il calcolo del volume di attività finanziaria e
dei mezzi patrimoniali. Per l'iscrizione nell'elenco speciale i
confidi devono adottare una delle forme societarie previste dall'art.
106, comma 3.
4-ter. I confidi iscritti nell'elenco speciale esercitano in via
prevalente l'attività di garanzia collettiva dei fidi.
4-quater. I confidi iscritti nell'elenco speciale possono
svolgere, prevalentemente nei confronti delle imprese consorziate o
socie, le seguenti attivita':
a) prestazione di garanzie a favore dell'amministrazione
finanziaria dello Stato, al fine dell'esecuzione dei rimborsi di
imposte alle imprese consorziate o socie;
b) gestione, ai sensi dell'art. 47, comma 2, di fondi
pubblici di agevolazione;
c) stipula, ai sensi dell'art. 47, comma 3, di contratti con
le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare
i rapporti con le imprese consorziate o socie, al fine di facilitarne
la fruizione.».
Vi è dunque una situazione di concorrenza nel mercato delle
garanzie fidi tra il Fondo di garanzia istituito presso il
Mediocredito centrale e i Confidi. (1)
Le indicazioni procedurali per l'adozione della menzionata
deliberazione da parte della Conferenza Unificata sono state
individuate nella seduta del 16 gennaio 2001 con l'atto di repertorio
n. 486 allo scopo di assicurare, tra l'altro, omogeneità nella
valutazione dei sistemi di garanzia operanti a livello locale e
parità di trattamento tra le PMI operanti sul territorio nazionale.
L'art. 2 del citato atto della Conferenza Unificata stabilisce
che la regione interessata presenti apposita richiesta correlata da
una relazione tecnica descrittiva delle caratteristiche del sistema
di garanzia operante sul proprio territorio, sulla cui base la
Conferenza valuta l'adozione della deliberazione di cui all'art. 18,
comma 1, lettera r), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
La previsione autorizzativa di cui al comma 1 dell'art. 83 della
legge regionale in esame, nella parte in cui circoscrive l'intervento
in controgaranzia del Fondo di Garanzia del Mediocredito Centrale
alle sole garanzie rilasciate dai Confidi aventi sede operativa in
Veneto appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 1, della Costituzione; articolo 3
e articolo 120, comma 1, articolo 117, comma 2, lettera e) Cost.
Con numerose pronunce la Autorità garante della Concorrenza e
del Mercato, in casi analoghi, ha evidenziato le conseguenze
anticoncorrenziali derivanti dalla previsione per legge e/o per atto
amministrativo attuativo di disposizioni di legge regionale, di
vincoli a carattere territoriale imposti ai Confidi ai fini
dell'accesso a contributi pubblici (AS732 del 19 luglio 2010, AS920
del 20 marzo 2012, AS 1090 del 28 ottobre 2013; da ultimo AS1190 del
18 maggio 2015 in Bollettino AGCM n. 17 del 18 maggio 2015, ove si
legge: «La richiesta che il numero minimo di imprese consorziate
necessario per partecipare all'attribuzione dei fondi abbia sede
legale e/o unità locali nella provincia di Padova, invece, rischia
di contrastare il naturale e efficiente processo di aggregazione a
livello nazionale impedendo a un confidi efficiente, che però operi
prevalentemente in un diverso ambito territoriale e che quindi non
disponga di 500 imprese consorziate aventi unità operative in
provincia di Padova, di partecipare alla ripartizione dei fondi. Tale
requisito potrebbe al contrario favorire una compartimentazione
addirittura provinciale recando un grave problema concorrenziale.
L'Autorità ritiene, pertanto, che la deliberazione della Giunta
n. 206/2014 e l'Avviso Pubblico della CCIAA di Padova integrino una
violazione dei principi a tutela della concorrenza nella misura in
cui contemplano limiti all'accesso ai fondi basati su requisiti di
natura regolamentare, finanziaria e geografica che appaiono in
contrasto con l'art. 1, comma 55, legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Legge di stabilità 2014) e consentono ai confidi vigilati di
beneficiare di un ingiustificato vantaggio concorrenziale, vietato ai
sensi degli artt. 49, 56 e 106 del TFUE».).
Più precisamente, con riguardo al requisito della sede legale
nella regione, l'Autorità ha espresso una valutazione negativa in
termini di impatto sulla concorrenza nel mercato di riferimento,
limitando tale requisito, di fatto, l'accesso al mercato geografico
di riferimento di Confidi nuovi o attivi su altri territori.
Tale valutazione negativa è ritenuta parimenti applicabile
all'ipotesi in cui il requisito territoriale riguardi, come nel caso
di specie, la sede operativa posto che essa rappresenta il luogo
deputato o stabilmente utilizzato per l'accentramento dei rapporti
interni e con i terzi in vista del compimento degli affari e della
propulsione dell'attività del Confidi e dunque la sede
commercialmente più attiva.
Permarebbe, infatti, anche in quest'ultima ipotesi l'assenza di
giustificazione e l'idoneità a produrre una compartimentazione a
livello di mercato dei Confidi limitata agli ambiti regionali. Nelle
dette pronunce l'Autorità oltre a porre l'accento sul potenziale
pregiudizio alla concorrenza di tali requisiti territoriali ne
evidenzia il contrasto con l'ordinamento comunitario e, in
particolare, con gli obiettivi di liberalizzazione perseguiti dagli
articoli 56 e 49 106 del TFUE disciplinanti rispettivamente la
libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, e la
rimozione delle posizioni di esclusiva o, comunque, di diritti
speciali in capo alle imprese, come i Confidi, incaricate di un
servizio di interesse economico generale, ma non necessarie allo
svolgimento della loro missione.
È con riferimento a tale questione che la norma appare, allora,
come chiarito nelle citate delibere dell'Autorità antitrust,
incostituzionale per contrasto con l'art. 117, comma 1, della
Costituzione che, com'è noto, impone il rispetto da parte del
legislatore statale e di quello regionale dei vincoli appena
richiamati, derivanti dall'ordinamento comunitario nonchè degli
obblighi internazionali.
Più in generale, poi, codesta Corte costituzionale con
riferimento a discriminazioni tra imprese effettuate sulla base di un
mero elemento di localizzazione territoriale, ha ripetutamente
ritenuto il contrasto delle medesime con il principio di uguaglianza
di cui all'art. 3 Cost., nonchè con la previsione di cui l'art. 120,
comma 1, Cost. secondo cui la Regione non può adottare provvedimenti
che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone
e delle cose tra le regioni nè limitare l'esercizio del diritto al
lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Da tale ultimo principio, più volte ritenuto applicabile
all'esercizio di attività professionali ed economiche, discende,
secondo la Corte, il divieto per i legislatori regionali di frapporre
barriere di carattere protezionistico alla prestazione, nel proprio
ambito territoriale, di servizi di carattere imprenditoriale da parte
di soggetti ubicati in qualsiasi parte del territorio nazionale, in
difetto di una giustificazione ragionevole. È evidente che le norme
qui in esame realizzano una ingiustificata discriminazione fra
imprese sulla base di un elemento territoriale che contrasta con il
principio di libera concorrenza di cui all'art. 41 della
Costituzione.
L'applicazione del limite territoriale determina un trattamento
differenziato ratione loci a danno dei soggetti non localizzati nel
territorio regionale, in violazione del limite generale del rispetto
della Costituzione nonchè degli obblighi internazionali.
Inoltre, viola il principio di parità di trattamento di
situazioni identiche e della uniformità di disciplina e di
trattamento nei confronti degli operatori economici su tutto il
territorio nazionale.
Infine, in punto di competenza, le disposizioni contestate,
introducendo criteri preferenziali per le imprese presenti nel
territorio regionale, invadono la competenza esclusiva statale in
tema di tutela della concorrenza ex art. 117, comma 2, lettera e)
della Costituzione. Preferenze territoriali nell'erogazione dello
specifico aiuto pubblico costituito dalla controgaranzia del Fondo di
garanzia presso il Mediocredito centrale si traducono infatti in
forme di compartimentazione dei mercati, cioè in norme di immediato
impatto anticoncorrenziale, che solo al legislatore statale, ove
ricorrano validi presupposti, può essere consentito di introdurre.
All'impatto anticoncorrenziale immediato della previsione in
esame, che tocca il mercato delle garanzie fidi, discriminando i
Confidi non aventi sede operativa in Veneto, fa poi seguito, si
osserva in chiusura, un non meno rilevante impatto anticoncorrenziale
mediato, consistente nell'indebito favore nell'accesso al credito che
viene così riservato alle imprese operanti in Veneto.
Il fondo regionale ex lege regionale n. 19/2004 individua tra i
propri beneficiari le sole PMI le cui iniziative sono ubicate nel
territorio della regione Veneto. A loro volta, i Confidi veneti
prestano normalmente, per statuto, garanzie solo a favore di
consorziati stabiliti in tale territorio.
È evidente come in tal modo l'indebito rafforzamento del sistema
delle garanzie localizzato nel territorio veneto crei una doppia
distorsione concorrenziale tra le imprese interessate alle garanzie.
Da un lato, esso favorisce nell'accesso al credito le imprese le cui
iniziative sono ubicate nel territorio veneto rispetto alle loro
concorrenti che abbiano ubicato iniziative analoghe in altri
territori regionali, anche appartenenti al medesimo bacino economico.
Dall'altro, esso determina una potenziale distorsione nelle decisioni
delle imprese circa la localizzazione delle proprie iniziative
economiche, incoraggiando la localizzazione in Veneto a discapito
della localizzazione in altri territori, così deformando mediante
l'intervento pubblico le dinamiche allocative di mercato.
Anche sotto questo profilo, appaiono dunque nette sia la
violazione del principio sostanziale di concorrenza, sia, comunque,
l'invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di concorrenza.
L'art. 111 della legge regionale in esame dispone in materia di
impianti energetici e delle condizioni per l'autorizzazione di
impianti energetici a biomassa, a biogas e gas di discarica e di
processi di depurazione.
Esso prevede: «1. Al fine di contemperare il ricorso all'uso di
fonti energetiche rinnovabili con le esigenze di tutela della salute
umana, di protezione dell'ambiente e di tutela del paesaggio, di
contenimento del consumo di suolo, di preservazione delle risorse
naturalistiche, relativamente agli impianti energetici a biomassa,
agli impianti energetici a biogas e gas di discarica e di processi di
depurazione di potenzialità uguale o superiore a 999 kW elettrici si
applicano le disposizioni di cui al presente articolo.
2. Tutti i manufatti che costituiscono gli impianti per la
produzione di energia alimentati da biogas e da biomasse quali
digestore, vasca di caricamento delle biomasse, vasca di stoccaggio
dell'effluente/concimaia, impianti di combustione o gassificazione
della biomassa per la cogenerazione di energia elettrica e calore,
devono essere collocati ad una distanza pari a:
a) per gli impianti sopra i 1.000 kW elettrici di potenza:
1) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
sparse: 150 metri;
2) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
concentrate (centri abitati): 300 metri;
b) per gli impianti sopra i 3.000 kW elettrici di potenza:
1) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
sparse: 300 metri;
2) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
concentrate (centri abitati): 500 metri.
3. I manufatti e le installazioni relativi agli impianti
energetici di cui al comma 1 possono essere autorizzati qualora
conformi alle disposizioni stabilite per gli elementi costituenti la
rete ecologica, come individuata e disciplinata nei piani urbanistici
approvati o adottati e in regime di salvaguardia ai sensi dell'art.
29 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme per il governo
del territorio e in materia di paesaggio" e dell'art. 12, comma 3,
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
"Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia". Qualora la realizzazione di tali manufatti ed
installazioni sia condizionata all'esecuzione di interventi di
mitigazione, compensazione e di riequilibrio ecologico e ambientale,
l'esercizio degli impianti è subordinato al completamento degli
interventi predetti, ovvero alla presenza di adeguate garanzie
finanziarie per la loro realizzazione.
4. In assenza di piani urbanistici con individuazione e
disciplina degli elementi della rete ecologica, le disposizioni di
cui al comma 3 si applicano con riferimento alla rete ecologica
individuata e normata nei piani gerarchicamente sovraordinati.
5. I manufatti e le installazioni relativi agli impianti
energetici di cui al comma 1 possono essere autorizzati qualora
conformi alle prescrizioni contenute negli elaborati di valutazione
ambientale strategica e pareri connessi relativi al piano energetico
regionale, al piano regionale di tutela e risanamento dell'atmosfera
e, ove presenti, ai piani energetici comunali.
6. La Giunta regionale, al fine di predisporre le linee guida
regionali per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili, ai sensi del decreto ministeriale 10 settembre 2010
"Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili", avvia attività di studio per definire le ulteriori
misure atte a garantire il rispetto delle esigenze pubbliche di
tutela, prevenzione e preservazione di cui al comma 1.
7. Sino all'entrata in vigore delle linee guida regionali di cui
al comma 6, gli impianti energetici di cui al comma 1, e loro
ampliamenti, possono essere autorizzati in zona agricola
esclusivamente qualora richiesti dall'imprenditore agricolo a titolo
principale.
8. La Giunta regionale è autorizzata ad emanare provvedimenti
esplicativi e di indirizzo in merito all'applicazione delle
disposizioni di cui al presente articolo.
9. Le norme di cui al presente articolo non si applicano agli
impianti di cui al comma 1 a servizio di opere pubbliche o di
pubblica utilità e agli ampliamenti di quelli già esistenti alla
data di entrata in vigore della presente legge».
Le disposizioni di tale norma della legge regionale in esame sono
riconducibili, ai sensi dell'art. 117, comma 3 Cost. alla potestà
legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» i cui principi fondamentali in
materia di regimi autorizzativi sono contenuti nel decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita') e nel decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
(attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili) (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 275/2012).
I citati regimi abilitativi e i relativi procedimenti sono
articolati nell'ambito delle linee guida nazionali di cui al decreto
interministeriale 10 settembre 2010 (Gazzetta Ufficiale 18 agosto
2010, n. 219) in attuazione del comma 10, dell'art. 12, del citato
decreto legislativo n. 387/2003 e richiamate nel decreto legislativo
n. 28/2011.
L'art. 12, comma 10, del decreto legislativo n. 387/2003,
stabilisce che tali linee guida sono volte, in particolare, ad
assicurare un corretto inserimento degli impianti nel paesaggio. In
attuazione di tali linee guida, le Regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti.
Questo complesso normativo costituisce la disciplina interposta
che funge da parametro della legittimità costituzionale della
disposizione in commento.
Ciò premesso, l'art. 111, commi 2, 3, 4, 5, 7 e 8 appare
illegittimo per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 3, Cost., relativo alla potestà
legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e connesse norme interposte.
A) L'art. 111, comma 2 stabilisce le distanze minime degli
impianti a biomassa, a biogas e gas di discarica e di processi di
depurazione (di potenza superiore ai 1.000 e ai 3.000 kW) rispetto
alle residenze civili sparse e concentrate.
Tali disposizioni nella parte in cui impongono l'obbligo del
rispetto di date distanze per la localizzazione degli impianti in
questione appaiono incostituzionali per contrasto con l'art. 12,
comma 10, del decreto legislativo n. 387/2003 e con il paragrafo 1.2
delle citate linee guida.
La normativa statale, come ha avuto modo di chiarire la Corte
costituzionale con la sentenza n. 13/2014, consente alle Regioni solo
di individuare «le aree e i siti non idonei» alla installazione di
impianti di produzione di energia rinnovabile, ma non di porre limiti
generali, valevoli sull'intero territorio regionale, specie nella
forma di distanze minime, perchè ciò contrasterebbe con il
principio fondamentale di derivazione comunitaria di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabili.
La citata normativa statale implica sempre una valutazione caso
per caso delle condizioni di eventuale inidoneità, e non consente di
presumere iuris et de iure l'inidoneità degli spazi compresi nelle
distanze minime fissate dal comma 2 qui impugnato. Si rinvia in
proposito, richiamandone i contenuti anche nel presente paragrafo,
all'illustrazione dell'art. 17 delle linee guida che sarà fatta nel
successivo paragrafo B).
È vero che il comma 1 del medesimo art. 111 motiva l'adozione di
dette misure «Al fine di contemperare il ricorso all'uso di fonti
energetiche rinnovabili con le esigenze di tutela della salute umana,
...» e che il territorio della regione Veneto è compreso nell'area
del Bacino padano dove più rilevanti sono i problemi di inquinamento
dovuti al frequente superamento dei limiti delle concentrazioni di
polveri sottili, rispetto ai quali gli impianti in questione possono
indubitabilmente contribuire.
Tuttavia, proprio perchè l'interesse pubblico alla massima
diffusione degli impianti a fonte rinnovabile può recedere di fronte
alle prospettate esigenze di tutela della salute, ciò conferma la
necessità di un motivato approccio «caso per caso», non potendosi
certo ritenere nè che il formale rispetto di talune distanze
assicuri di per sè dal rischio per la salute pubblica che la
concentrazione di polveri sottili o altri fattori critici possono
comportare; nè che il mancato rispetto di tali distanze rappresenti
di per sè un rischio per la salute.
B) L'art. 111, commi 3, 4 e 5, subordina l'autorizzazione dei
citati impianti alla loro conformità «alle disposizioni stabilite
per gli elementi costituenti la rete ecologica, come individuata e
disciplinata nei piani urbanistici approvati o adottati e in regime
di salvaguardia» (comma 3, primo periodo) o, in assenza, «nei piani
gerarchicamente sovraordinati» (comma 4) ovvero ancora «alle
prescrizioni contenute negli elaborati di valutazione ambientale
strategica e pareri connessi relativi al piano energetico regionale,
al piano regionale di tutela e risanamento dell'atmosfera e, ove
presenti, ai piani energetici comunali» (comma 5).
Anche tali disposizioni, ad eccezione della parte del comma 5 che
fa riferimento alle prescrizioni contenute negli elaborati di
valutazione ambientale strategica e pareri connessi relativi «al
piano regionale di tutela e risanamento dell'atmosfera», appaiono
incostituzionali alla luce dell'art. 12, comma 10, del decreto
legislativo n. 387/2003 il quale stabilisce che in attuazione delle
linee guida (poi emanate con il citato decreto ministeriale 10
settembre 2010) le Regioni possono procedere alla indicazione di aree
e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti.
Le disposizioni regionali in esame, ponendo alla localizzazione
degli impianti energetici da fonte rinnovabile generici vincoli di
conformità pianificatoria, eludono la normativa di cui alle linee
guida le quali stabiliscono che le Regioni e le Province autonome
possono porre limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o
pianificatorio per l'installazione di specifiche tipologie e impianti
alimentati a fonti rinnovabili ed esclusivamente nell'ambito e con le
modalità di cui al paragrafo 17 (punto 1.2).
Il paragrafo 17.1 stabilisce che l'individuazione della non
idoneità dell'area è operata dalle Regioni, nel rispetto dei
criteri di cui all'allegato 3 delle medesime linee guida, attraverso
un'apposita istruttoria avente ad oggetto la ricognizione delle
disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, del
patrimonio storico e artistico, che identificano obiettivi di
protezione non compatibili con l'insediamento, in determinate aree,
di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti, i quali
determinerebbero, pertanto, una elevata probabilità di esito
negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione.
L'allegato 3 stabilisce poi che l'area non idonea non può
riguardare «porzioni significative del territorio o zone
genericamente soggette a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico, nè tradursi nell'identificazione di
fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e
motivate esigenze di tutela». Gli esiti di tale istruttoria devono
contenere in relazione a ciascuna area individuata come non idonea la
descrizione delle incompatibilità riscontrate con gli obiettivi di
protezione individuati nelle disposizioni esaminate.
In base al paragrafo 17.2 le Regioni inoltre conciliano le
politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti
di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di
energia da fonti rinnovabili loro assegnata (cd. Burden sharing di
cui al decreto ministeriale 15 marzo 2012) assicurando uno sviluppo
equilibrato delle diverse fonti. Le aree non idonee sono, dunque,
individuate dalle Regioni nell'ambito dell'atto di programmazione con
cui sono definite le misure e gli interventi necessari al
raggiungimento degli obiettivi di burden sharing.
La normativa regionale contenuta nei commi in esame si pone
dunque in contrasto con il descritto processo di individuazione delle
aree non idonee che pone il principio di contemperamento delle
esigenze di tutela ambientale, paesaggistica, ecc. con le politiche
di raggiungimento degli obiettivi di consumo di energia da fonte
rinnovabile sul consumo lordo. L'assenza di qualsivoglia specifica
valutazione da parte della regione è peraltro confermata dal comma 6
dell'art. 111 il quale prevede l'avvio di attività di studio per
definire le (ulteriori) misure atte a garantire il rispetto delle
esigenze pubbliche di tutela, prevenzione e preservazione.
È evidente come il generico rinvio, per di più senza alcuna
indicazione di criteri, al parametro «aperto» della «conformita'»
degli impianti in questione ai diversi livelli di programmazione
territoriale, essenzialmente urbanistica, menzionati nei commi qui
impugnati, si traduca nella vanificazione dello specifico e
vincolante procedimento di individuazione delle aree non idonee,
appena descritto.
Proprio perchè in materia sussiste una fondamentale esigenza di
contemperare l'interesse alla massimizzazione della produzione di
energia da fonte rinnovabile con il complesso degli interessi alla
tutela del paesaggio, dell'ambiente, della salute, il procedimento di
individuazione delle aree non idonee, costituendo la sede di tale
contemperamento, si pone come un passaggio imprescindibile; e le
disposizioni di legge e delle linee guida che lo disciplinano
costituiscono principi fondamentali della materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art.
117, comma 3, Cost.
Con riguardo al valore di norma interposta delle linee guida va
ricordato che codesta Corte costituzionale ha affermato che, in
ambito tecnico (qual'è quello di specie) le linee guida
costituiscono «il completamento del principio contenuto nella
disposizione legislativa» e che in detto campo tecnico esse «vengono
ad essere un corpo unico con la disposizione legislativa che li
prevede e che ad essi (gli atti di formazione secondaria, n.d.r.)
affida il compito di individuare le specifiche caratteristiche della
fattispecie tecnica» (sentenza Corte cost. n. 11 del 2014). In tal
senso, i criteri tecnici per l'individuazione delle aree e siti non
idonei alla installazione di impianti a fonte rinnovabile,
specificamente delegati alle linee guida, rappresentano il
completamento tecnico della normativa primaria che ad esse rinvia
(art. 12, comma 10, decreto legislativo n. 387 cit.).
In più, la stessa normativa regionale di cui al comma 5
contrasta con il paragrafo 14.5 delle citate linee guida in base al
quale il superamento di eventuali limitazioni di tipo programmatico
contenute nel Piano Energetico regionale o delle quote minime di
incremento dell'energia elettrica da fonti rinnovabili non preclude
di per sè l'avvio e la conclusione favorevole del procedimento di
autorizzazione.
Ciò alla stregua del principio di procedimentalizzazione in,
base al quale è nel procedimento amministrativo di autorizzazione
che devono emergere le ragioni ostative alla realizzazione ed
esercizio degli impianti PER.
C) L'art. 111, comma 7, della legge regionale in esame,
stabilisce che «Sino all'entrata in vigore delle linee guida
regionali di cui al comma 6, gli impianti energetici di cui al comma
1, e loro ampliamenti, possono essere autorizzati in zona agricola
esclusivamente qualora richiesti dall'imprenditore agricolo a titolo
principale». Tale disposizione eccede la competenza della Regione in
materia di «produzione. Trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» di cui all'art. 117, comma 3, della Costituzione e ciò
per contrasto con la normativa statale di principio in materia di
fonti rinnovabili.
La disposizione regionale in parola contrasta infatti con i
principi fondamentali di cui all'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo n. 79/1999 secondo cui, in specifica attuazione della
Direttiva 96/92/CE (anch'essa, quindi, violata dal legislatore
regionale), «Le attività di produzione, importazione, esportazione,
acquisto e vendita di energia elettrica sono libere nel rispetto
degli obblighi di servizio pubblico contenuti nelle disposizioni del
presente decreto».
Tale principio implica che a tale attività si accede in
condizioni di uguaglianza, senza discriminazioni nelle modalità,
condizioni e termini per il suo esercizio. La disposizione regionale,
dunque, risulta affetta da incostituzionalità nella parte in cui
consente, contrariamente a quanto previsto dalla normativa statale,
soltanto a specifici soggetti (gli imprenditori agricoli a titolo
principale) di poter essere eventualmente autorizzati a costruire o
ampliare gli impianti in parola in zone agricole.
Tale disposizione contrasta quindi anche con l'art. 3 della
Costituzione ponendo una ingiustificata discriminazione tra soggetti
che possono assumere l'iniziativa economica di produzione di energia
da fonti rinnovabili.
D) Per tutte le considerazioni di cui ai paragrafi che precedono,
anche il comma 8 dell'art. 111 appare incostituzionale, in via
derivata, laddove prevede che «La Giunta regionale è autorizzata ad
emanare provvedimenti esplicativi e di indirizzo in merito
all'applicazione delle disposizioni di cui al presente art.».
L'art. 6, nei commi da 1 a 5 prevede: «1. È istituito il
Servizio regionale di vigilanza.
2. La Giunta regionale, ai sensi dell'art. 2, comma 2, lettera
b), della legge regionale 31 dicembre 2012, n. 54 "legge regionale
per l'ordinamento e le attribuzioni delle strutture della Giunta
regionale in attuazione della legge regionale statutaria 17 aprile
2012, n. 1 "Statuto del Veneto" individua la struttura di cui al
comma 1 e ne determina le relative competenze.
3. In particolare spettano al Servizio regionale di vigilanza le
attività di controllo e di vigilanza:
a) correlate alle funzioni non fondamentali conferite dalla
Regione alle province e alla Città metropolitana di Venezia, di cui
all'art. 2, comma 1, della legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19;
b) relative alla tutela e salvaguardia della fauna selvatica
e all'attività di prelievo venatorio di cui alla legge 11 febbraio
1992, n. 157 "Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio" e alla legge regionale 9 dicembre 1993,
n. 50 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per il
prelievo venatorio" nonchè della fauna ittica e della pesca nelle
acque interne di cui alla legge regionale 28 aprile 1998, n. 19
"Norme per la tutela delle risorse idrobiologiche e della fauna
ittica e per la disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque
interne e marittime interne della Regione Veneto" ricadenti nelle
funzioni non fondamentali conferite dalla Regione alle province e
alla Città metropolitana di Venezia, di cui all'art. 2, comma 1
della legge regionale 29 ottobre 2015, n. 19;
c) relative alle competenze di cui all'art. 57 della legge
regionale 31 ottobre 1980, n. 88 "Legge generale per gli interventi
nel settore primario".
4. Il personale addetto alle attività di polizia provinciale
correlate alle funzioni di cui al comma 3, lettere a) e b) già
inserito, ai sensi dell'art. 9, comma 7, della legge regionale 29
ottobre 2015, n. 19, nella dotazione organica delle province e della
Città metropolitana di Venezia viene trasferito nella dotazione
organica della Regione e assegnato al Servizio regionale di
vigilanza.
5. Al personale di cui al comma 4 sono garantite tutte le
indennità e il trattamento economico già maturati ed in godimento
nell'Amministrazione di provenienza e sono conservate le qualifiche
di cui sono titolari.».
Il comma 5 prevede, come si vede, che al personale addetto alle
attività di polizia provinciale ricollocato presso la Regione sono
garantite tutte le indennità e il trattamento economico già
maturati e in godimento e sono conservate le qualifiche di cui era
già titolare.
La disposizione appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera h) Cost.
Il mantenimento delle qualifiche previste per il personale della
polizia provinciale trasferito al servizio regionale di vigilanza,
così come disciplinato dal comma in esame comporta anche il
mantenimento la qualifica di agente di polizia giudiziaria.
In tal modo, la norma invade la competenza statale esclusiva in
materia di «ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia
amministrativa locale» di cui all' art. 117, comma 2, lettera h)
Cost.
Lo Stato ha infatti esercitato tale competenza esclusiva nel
senso di escludere che il personale delle regioni possa rivestire la
qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria.
Ciò risulta dalla legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro
sull'ordinamento della polizia municipale), e in particolare l'art.
5, giusta il quale «1. Il personale che svolge servizio di polizia
municipale, nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza e nei
limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche:
a) funzioni di polizia giudiziaria, rivestendo a tal fine la
qualità di agente di polizia giudiziaria, riferita agli operatori, o
di ufficiale di polizia giudiziaria, riferita ai responsabili del
servizio o del Corpo e agli addetti al coordinamento e al controllo,
ai sensi dell'art. 221, terzo comma, del codice di procedura penale»
tenuto conto che il vigente ordinamento non contempla che personale
regionale possa svolgere le funzioni di polizia giudiziaria,
rivestendo a tal fine la qualità di agente di polizia giudiziaria,
così come previsto per il personale che svolge servizio di polizia
municipale"; e dall'art. 57, comma 2, lettera b) c.p.p., giusta il
quale «sono agenti di polizia giudiziaria: b) le guardie delle
province e dei comuni quando sono in servizio».
Nessuna di queste disposizioni menziona personale alle dipendenze
delle regioni.
La legge regionale, nel riorganizzare i servizi di vigilanza
regionali anche mediante il trasferimento di parti del personale
della polizia provinciale o municipale, non può quindi operare in
modo da attribuire a tale personale, divenuto a tutti gli effetti
personale regionale, la suddetta qualifica di agente di polizia
giudiziaria.
D'altra parte, non vi è dubbio che nella materia di legislazione
esclusiva in questione rientri anche l'attribuzione delle qualifiche
di ufficiale e agente di polizia giudiziaria. Il possesso di tali
qualifiche è infatti essenziale per lo svolgimento delle funzioni di
tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, sicchè l'attribuzione
di tali qualifiche costituisce parte integrante della relativa
disciplina di fonte statale.
L'art. 20 dispone: «1. All'art. 12 della legge regionale 28
novembre 2014, n. 37, dopo il comma 3 è aggiunto il seguente:
"3-bis. Ai- fini del trattamento di quiescenza e previdenza i
dirigenti e dipendenti dell'Agenzia, mantengono l'iscrizione all'INPS
Gestione Dipendenti Pubblici - ex Gestione INPDAP - ex Cassa Pensioni
Dipendenti Enti Locali".».
La legge regionale n. 37/2014 ha istituito l'Agenzia veneta per
l'innovazione nel settore primario.
Ai sensi dell'art. 2 di questa legge, «1. L'Agenzia svolge
attività di supporto alla Giunta regionale nell'ambito delle
politiche che riguardano i settori agricolo, agroalimentare,
forestale e della pesca; inoltre svolge le seguenti funzioni:
a) ricerca applicata e sperimentazione finalizzate al
collaudo e alla diffusione in ambito regionale delle innovazioni
tecnologiche e organizzative volte a migliorare la competitività
delle imprese e delle filiere produttive, la sostenibilità
ambientale, nei comparti agricolo, agroalimentare, forestale e delle
pesca;
b) diffusione, supporto e trasferimento al sistema produttivo
delle innovazioni tecnologiche, organizzative, di processo e di
prodotto, ivi compresi i processi di valorizzazione e certificazione
della qualità, nonchè di diversificazione delle attività, volti a
migliorare la competitività delle imprese e la sostenibilità
ambientale nei comparti, agricolo, agroalimentare, forestale e della
pesca, anche tramite l'avvalimento di strutture produttive private
rappresentative delle diverse realtà produttive del territorio
regionale;
c) salvaguardia e tutela delle biodiversità vegetali e
animali di interesse agrario, naturalistico e ittico nonchè gestione
del demanio forestale regionale sulla base delle linee di indirizzo
approvate dalla Giunta regionale, sentita la competente commissione
consiliare;
c-bis) censire il patrimonio ambientale costituito dalla
fauna selvatica, studiarne lo stato, l'evoluzione e i rapporti con le
altre componenti ambientali, anche in funzione della predisposizione
del piano faunistico-venatorio regionale, ivi compresa la espressione
dei pareri tecnico-scientifici richiesti;
d) raccordo fra strutture di ricerca ed attività didattiche
e sperimentali degli istituti di indirizzo agrario, presenti sul
territorio regionale, al fine di trasferire e testare la domanda di
innovazione proveniente dagli operatori».
L'art. 12, nei primi tre commi, prevede che «1. Con la
deliberazione con cui la Giunta regionale impartisce le direttive cui
l'Agenzia deve attenersi nello svolgimento delle proprie attività e
gli indirizzi in materia di organizzazione, è definito il quadro
generale dell'assetto strutturale e organizzativo dell'Agenzia.
2. Il direttore, entro sessanta giorni dalla approvazione del
provvedimento di cui al comma 1, provvede ad adottare il regolamento
di organizzazione e a definire l'assetto strutturale e propone la
dotazione organica, nei limiti definiti dalla Giunta regionale.
3. Ai dirigenti e dipendenti dell'Agenzia si applica il Contratto
collettivo nazionale di lavoro delle aziende municipalizzate di
igiene ambientale, nel rispetto dei vincoli e delle limitazioni
contenute nell'art. 13».
L'art. 20 qui impugnato, come visto, aggiunge il comma 3-bis
all'art. 12 della legge regionale n. 37 del 2014 disponendo che ai
fini del trattamento di quiescenza e previdenza i dirigenti e
dipendenti dell'Agenzia, mantengano l'iscrizione all'INPS Gestione
Dipendenti Pubblici - ex Gestione INPDAP - ex Cassa Pensioni
Dipendenti Enti Locali.
La disposizione appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, comma 2, lettera o) Cost.
La materia della previdenza sociale è riservata alla competenza
esclusiva dello Stato ed è quindi regolamentata soltanto dalla
normativa nazionale.
La disposizione in esame incide direttamente sulla disciplina
della previdenza sociale poichè prevede che il personale in
questione, benchè inquadrato nella contrattazione collettiva delle
aziende municipalizzate di igiene ambientale, cioè come personale
soggetto all'iscrizione alla gestione ordinaria Inps, mantenga invece
l'iscrizione alla speciale gestione Inps per i dipendenti pubblici,
già iscritti all'Inpdap e alla Cassa pensioni dipendenti enti
locali.
In tal modo la norma impugnata dispone in modo diretto sulle
modalità di iscrizione previdenziale e sugli oneri che il
trattamento previdenziale di tali dipendenti comporta sul bilancio
dell'Inps.
Evidente è, di conseguenza, l'invasione della competenza statale
esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera o) Cost.
Articolo 29, commi 3 e 4
Queste disposizioni prevedono:
«3. Al fine del conseguimento dell'obiettivo di contenimento
della spesa di cui all'art. 2, comma 71, della legge 23 dicembre
2009, n. 191 "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)" ed all'art. 17,
comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111 "Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria", con effetto dal 1° gennaio 2017 in
presenza di riorganizzazioni dell'area tecnico-amministrativa degli
enti del Servizio sanitario regionale derivanti dall'applicazione
della legge regionale 25 ottobre 2016, n. 19 "Istituzione dell'ente
di governante della sanità regionale veneta denominato 'Azienda per
il governo della sanità della Regione del Veneto - Azienda Zerò.
Disposizioni per la individuazione dei nuovi ambiti territoriali
delle Aziende ULSS" i fondi per la contrattazione integrativa del
personale dirigenziale dei ruoli professionale, tecnico e
amministrativo sono permanentemente ridotti di un importo pari ai
risparmi derivanti dalla diminuzione delle strutture complesse
operata in attuazione di detti processi di riorganizzazione, anche
laddove non abbiano comportato riduzione del personale in servizio.
4. I risparmi conseguiti dagli enti del Servizio sanitario
regionale ai sensi del comma 3 possono essere destinati in quota
parte dalla Regione alla costituzione e integrazione dei fondi per la
contrattazione integrativa del personale dell'azienda costituita ai
sensi dell'art. 1 della legge regionale 25 ottobre 2016, n. 19, in
relazione alla dotazione organica dell'azienda predetta e delle
funzioni alla stessa trasferite dagli enti del Servizio sanitario
regionale.».
In sostanza, il comma 3 dell'art. 29 prevede che in presenza di
riorganizzazioni dell'area tecnico-amministrativa degli enti del
Servizio sanitario regionale derivanti dall'istituzione dell'«Azienda
per il governo della sanità della Regione del Veneto - Azienda Zero»
i fondi per la contrattazione integrativa del personale dirigenziale
dei ruoli professionale, tecnico e amministrativo sono
permanentemente ridotti di un importo pari ai risparmi derivanti
dalla diminuzione delle strutture complesse operata in attuazione di
detti processi di riorganizzazione, anche laddove non abbiano
comportato riduzione del personale in servizio.
Il successivo comma 4 dispone che i risparmi conseguiti dagli
enti del Servizio sanitario regionale, ai sensi del precedente comma,
possono essere destinati in quota parte dalla Regione alla
costituzione e integrazione dei fondi per la contrattazione
integrativa del personale della predetta Azienda in relazione alla
dotazione organica e delle funzioni alla stessa trasferite dagli enti
del Servizio sanitario regionale.
La disposizione in esame appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, terzo comma e secondo comma, lettera l)
Cost.
Le suddette previsioni non recano espressamente il riferimento al
limite percentuale previsto, per detta tipologia di risparmi,
dall'art. 16, commi 4 e 5, del decreto-legge n. 98/2011, secondo cui
le economie derivanti da spese di riordino e ristrutturazione
amministrativa possono essere utilizzate annualmente nell'importo
massimo del 50% per la contrattazione integrativa.
Quest'ultima previsione costituisce un principio generale di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto mira a contemperare
le esigenze di contenimento della spesa pubblica, che implicano il
definitivo consolidamento dei risparmi di spesa derivanti dalle
ristrutturazioni, con le esigenze, pure meritevoli di considerazione,
dell'incentivazione del personale tramite la contrattazione
integrativa.
Nessuna pubblica amministrazione può quindi derogare al suddetto
limite quantitativo di destinazione dei risparmi al finanziamento
della contrattazione integrativa.
Pertanto, il suddetto comma 4 si pone in contrasto sia con l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, in materia di coordinamento
della finanza pubblica; sia, comunquem con l'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione che riserva alla competenza esclusiva
dello Stato l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
È infatti nella contrattazione collettiva integrativa che
debbono trovare definitiva quantificazione le risorse destinate al
finanziamento dei relativi contratti, con la previsione delle fonti
da cui trarle, a cominciare dai risparmi di spesa di cui all'art. 16,
commi 4 e 5, decreto-legge n. 98/2011.
Articolo 30, commi 1 e 2.
Questa disposizione prevede:
«1. Dopo il comma 3 dell'art. 4 della legge regionale 14
settembre 1994, n. 56, sono aggiunti i seguenti:
"3-bis. Ai professori e ricercatori universitari inseriti
in assistenza è riconosciuto il trattamento economico previsto
dall'art. 6 del decreto legislativo n. 517/1999, dovendo pertanto
essere garantita, a carico del Servizio sanitario regionale,
l'equiparazione della retribuzione complessiva tra personale
universitario e personale del Servizio sanitario nazionale, mediante
l'attribuzione di un'eventuale indennità integrativa determinata
nella misura necessaria ad assicurare al personale universitario un
trattamento economico complessivo non inferiore a quello attribuito
al personale del Servizio sanitario nazionale di pari anzianità ed
incarico.
3-ter. La Regione, direttamente o per il tramite delle
Aziende ospedaliere di Padova e Verona, può assumere, ai sensi
dell'art. 18, comma 3, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, oneri
per la chiamata di professori ai sensi dell'art. 18, comma 1, della
predetta legge n. 240 del 2010, limitatamente ai dipendenti delle
Aziende ospedaliere di Padova e Verona muniti di abilitazione
all'insegnamento universitario.».
2. Agli oneri derivanti dall'applicazione del presente articolo
si fa fronte con le risorse del Fondo Sanitario regionale allocate
alla Missione 13 "Tutela della salute" Programma 01 "Servizio
sanitario regionale - finanziamento ordinario corrente per la
garanzia dei LEA" Titolo 1 "Spese correnti" del bilancio di
previsione 2017-2019.».
La disposizione, come si vede, è finalizzata a riconoscere ai
professori e ricercatori universitari, che svolgono attività
assistenziale all'interno delle aziende ospedaliero-universitarie, un
trattamento economico che garantisca l'equiparazione della
retribuzione complessiva tra personale universitario e personale del
Servizio sanitario nazionale, mediante l'attribuzione di un'eventuale
indennità integrativa, a carico del Servizio sanitario regionale,
determinata nella misura necessaria ad assicurare al personale
universitario un trattamento economico complessivo non inferiore a
quello attribuito al personale del servizio Sanitario nazionale di
pari anzianità ed incarico.
La norma appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione e dell'art. 81 Cost.
Diversamente da quanto stabilito nel comma in esame, l'art. 6 del
decreto legislativo n. 517/1997, superando le disposizioni dell'art.
102 del decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1980 volte a
garantire l'equiparazione economica tra personale universitario e
personale del Servizio sanitario nazionale, ha disposto che ai
professori e ricercatori universitari, che svolgono attività
assistenziale, oltre al trattamento economico a carico delle
rispettive università, debbano essere corrisposti da parte del
Servizio sanitario nazionale:
1. un trattamento aggiuntivo graduato in relazione alle
responsabilità connesse ai diversi tipi di incarico;
2. un trattamento aggiuntivo graduato in relazione ai
risultati ottenuti nell'attività assistenziale e gestionale,
valutati secondo parametri di efficacia, appropriatezza ed
efficienza, nonchè all'efficacia nella realizzazione della
integrazione tra attività assistenziale, didattica e di ricerca;
3. ove spettanti, i compensi legati alle particolari
condizioni di lavoro.
Detti emolumenti devono essere erogati nei limiti delle
disponibilità del fondo di riferimento e, comunque, nei limiti delle
risorse da attribuire ai sensi dell'art. 102, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 382/1980.
Pertanto la disposizione in esame, disponendo in maniera difforme
a quanto previsto dalla legislazione statale vigente relativamente ai
trattamenti economici riguardanti i rapporti di lavoro del personale
dipendente, contrasta con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione che riserva alla competenza esclusiva dello Stato
l'ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato
regolabili dal codice civile (contratti collettivi).
Essa, infatti, modifica unilateralmente la parte economica del
rapporto di lavoro dei medici interessati, ripristinando il regime di
equiparazione rigida tra livelli retributivi del personale sanitario
e del personale universitario adibito al servizio sanitario; laddove
la normativa statale di riferimento, a cui l'autonomia collettiva
deve uniformarsi, prevede un trattamento aggiuntivo parametrato non
ai livelli retributivi del personale sanitario, bensì alle
responsabilità, ai risultati, alle particolari condizioni di lavoro.
Ciò, allo scopo di tenere conto anche dal punto di vista retributivo
della specificità del ruolo, anche in ambito sanitario, svolto dal
personale universitario medico, evitando ogni appiattimento
retributivo rispetto a categorie professionali non omogenee.
Inoltre, l'art. 30, comma 1, consentendo l'erogazione di compensi
che potrebbero risultare superiori a quelli previsti dalla
legislazione vigente, è suscettibile di determinare oneri per i
quali la copertura indicata al comma 2 potrebbe non risultare idonea,
con conseguente contrasto con l'art. 81 della Costituzione. Le spese
in questione non sono infatti minimamente quantificate, e la stessa
effettività della copertura indicata dal comma 2 appare incerta,
poichè porta l'onere in questione a gravare sul finanziamento
ordinario dei livelli essenziali di assistenza, in aggiunta al
coacervo delle gravose spese correnti già gravanti su tale
essenziale voce contabile.
L'art. 31, comma 1 reca «Modifiche all'art. 40 della legge
regionale 14 settembre 1994, n. 55 "Norme sull'assetto
programmatorio, contabile, gestionale e di controllo delle unità
locali socio sanitarie e delle aziende ospedaliere in attuazione del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 'Riordino della
disciplina in materia sanitarià, così come modificato dal decreto
legislativo 7 dicembre 1993, n. 517".
L'art. 31 comma 1, nel modificare l'art. 40 cit., riguardante il
Collegio dei revisori delle Aziende sanitarie locali, prevede nel
nuovo comma 5 dell'art. 40 che "i componenti del Collegio hanno
diritto al rimborso delle sole spese vive e documentate, per effetto
del loro trasferimento in diverse sedi aziendali nell'esercizio delle
loro funzioni. Non sono previsti rimborsi per spese di vitto,
alloggio e di viaggio per il trasferimento tra la residenza o
domicilio del componente e la sede legale dell'Azienda sanitaria".».
La norma appare illegittima per il seguente

Motivo

Violazione dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione
La ratio della norma è volta alla riduzione dei costi degli
apparati amministrativi e al contenimento delle spese per missioni;
tuttavia va osservato che il rappresentante del Ministero
dell'economia e delle finanze, in seno ai collegi sindacali delle
aziende sanitarie, svolge il compito di controllo e vigilanza dei
conti pubblici ed è, generalmente, un Dirigente (soggetto al regime
retributivo della onnicomprensivita') che soggiace alla disciplina
primaria sul trattamento di missione dei pubblici dipendenti,
regolata dall'art. 26 della legge 18 dicembre 1973, n. 836, e dalla
legge 26 luglio 1978, n. 417 e successive modifiche ed integrazioni.
Detti compiti di vigilanza, attribuiti al Ministero dell'economia
e delle finanze, anche mediante l'operato dei propri rappresentanti
in seno ai Collegi sindacali, sono regolati dalla legge n. 196/2009.
In particolare, l'art. 16 dispone che: «1. Al fine di dare attuazione
alle prioritarie esigenze di controllo e di monitoraggio degli
andamenti della finanza pubblica di cui all'art. 14, funzionali alla
tutela dell'unità economica della Repubblica, ove non già prevista
dalla normativa vigente, è assicurata la presenza di un
rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze nei
collegi di revisione o sindacali delle amministrazioni pubbliche, con
esclusione degli enti e organismi pubblici territoriali e, fatto
salvo quanto previsto dall'art. 3-ter, comma 3, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, degli enti ed organismi da
questi ultimi vigilati, fermo restando il numero dei revisori e dei
componenti del collegio. 2. I collegi di cui al comma 1 devono
riferire, nei verbali relativi alle verifiche effettuate, circa
l'osservanza degli adempimenti previsti dalla presente legge e da
direttive emanate dalle amministrazioni vigilanti».
Ciò premesso, l'individuazione delle spese rimborsabili nelle
«sole spese vive e documentate, per effetto del loro trasferimento in
diverse sedi aziendali nell'esercizio delle loro funzioni» non
permette ai componenti del collegio dei revisori l'assolvimento della
primaria funzione di controllo della spesa pubblica.
Si evidenzia, altresì, che, ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo 30 giugno 2011, n. 123, in capo al Ministero
dell'economia e finanze sono attribuiti compiti di controllo di
regolarità amministrativa e contabile, anche mediante l'attività
dei Collegi di revisione e sindacali, al fine di assicurare la
legittimità e proficuità della spesa. Ancora, ai sensi dell'art. 20
dello stesso decreto legislativo n. 123/2011, i Collegi di cui
trattasi provvedono agli altri compiti ad essi demandati dalla
normativa vigente, compreso il monitoraggio della spesa pubblica.
Inoltre, non può non evidenziarsi che la previsione impugnata
compromette l'autonomia delle attività di vigilanza del collegio con
particolare riguardo ai componenti fuori sede e stride anche con
l'obbligo di partecipazione a tutte le attività di verifica
pianificate dallo stesso organo di controllo, potendo far venire meno
il principio di collegialità del collegio.
Pertanto, il contingentamento delle spese, così come regolato
nella legge regionale risulta non solo in contrasto con le funzioni
di controllo in capo al Ministero dell'economia e delle finanze -
tenendo altresì presente che, laddove il rappresentante sia un
dirigente dello stesso, si applicherebbe l'onnicomprensività del
trattamento retributivo, per cui non sarebbe destinatario del
compenso previsto - ma è anche limitativo dell'attività connessa ai
doveri e alle conseguenti responsabilità in capo ai Collegi
sindacali, in tutti quei casi in cui le Amministrazioni, titolari del
potere di designazione, optino, in base a valutazioni discrezionali,
per un componente sindaco non residente nel luogo in cui ha sede
l'ente.
Per queste ragioni il comma 1 del predetto articolo si pone in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
segnatamente nella parte relativa alla materia del coordinamento
della finanza pubblica, ravvisandosi, nella sostanza, elementi di
disarmonia con la normativa statale in materia di vigilanza e
controllo sulla spesa pubblica.
La compresenza di componenti statali e regionali nei collegi
sindacali in questione costituisce un essenziale meccanismo di
coordinamento finanziario nel campo della spesa sanitaria, e ne
rappresenta quindi un principio fondamentale. Misure che
irrazionalmente compromettano il funzionamento di tali organi si
pongono quindi in contrasto con tale principio.

(1) Tutte le PMI (secondo la definizione europea e cioè le imprese
che vanno dalla ditta individuale alla società con max 250
dipendenti, un fatturato di max 50 mln di euro, max 43 milioni in
attivo sullo Stato Patrimoniale) «economicamente e
finanziariamente sane» possono usufruire dei fondi accantonati
dal Ministero del Tesoro e assegnati in gestione al Medio Credito
Centrale in Roma per ottenere garanzie a copertura dei crediti
che ottengono dal sistema bancario. Tali garanzie hanno la
caratteristica di essere a prima richiesta e, per le banche,
vengono conteggiate a «ponderazione zero» il che significa che
per la quota coperta dalla garanzie non occorre che la banca
accantoni patrimonio a copertura dell'eventuale perdita. Infatti
è lo Stato pagatore di «ultima istanza» e quindi si fa garante
della solvibilità del sistema della PMI. Questa garanzia può
essere richiesta in forma diretta dalla Banca stessa al momento
in cui ritiene di affidare l'impresa. Sotto forma di
controgaranzia se la banca è già garantita da un Confidi che
provvede a sua volta a farsi garantire dal Fondo. Oppure come
cogaranzia quando il Confidi e il Fondo stesso intervengono
congiuntamente a coprire il rischio della Banca. È evidente che
il «peso» di tali garanzie rende più agevole l'accesso al
credito da parte dell'impresa e concorre a determinare un più
vantaggioso costo del credito bancario. Ovviamente possono
accedere a tale garanzia le PMI che ottengano una valutazione
positiva la quale viene assegnata secondo parametri definiti dal
gestore del Fondo stesso. La garanzia copre dal 60 al 70% del
credito concesso ed è finalizzata sia per investimenti che per
liquidità e/o partecipazioni di capitale. Le imprese femminili
sono avvantaggiate sia nell'intensità di aiuto che nel costo che
si deve riconoscere al gestore del fondo all'atto
dell'ottenimento della garanzia.

P. Q. M.

Tutto ciò premesso, il Presidente del Consiglio ricorre a
codesta Corte costituzionale affinchè voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale dei seguenti articoli: art. 33, art.
34, commi 3 e 4, art. 63, comma 7, art. 68 comma 1, art. 79 comma 1,
art. 95 commi 2, 4, 5, art. 83, art. 111 commi 2, 3, 4, 5, 7, 8, art.
6, comma 5, art. 20, art. 29 commi 3 e 4, art. 30 comma 1, art. 31,
comma 1 della legge della Regione Veneto n. 30 del 30 dicembre 2016.
Si produce per estratto copia conforme della delibera del
Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2017 completa di relazione.
Roma, addì 28 febbraio 2017

L'Avvocato dello Stato: Aiello