1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 202 SENTENZA 6 - 28 ottobre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Recupero degli immobili abbandonati e degradati - Termine richiesto per poter avviare il piano di recupero dell'immobile - Misure incentivanti rappresentate dall'incremento dei diritti edificatori e dall'esenzione dall'obbligo di reperimento degli standard urbanistici - Possibilita' di derogare alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento e sulle distanze - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di funzioni fondamentali dei Comuni, e del principio di sussidiarieta' verticale - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Norme che dispongono l'ultrattivita' di altre disposizioni sul recupero degli immobili abbandonati e degradati dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 40-bis, introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18; art. 40-bis, comma 11-bis, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera m), della legge della Regione Lombardia 24 giugno 2021, n. 11. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma, 117, commi secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118. (T-210202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 40-bis della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, (Legge per il
governo del territorio) come introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18,
recante «Misure di semplificazione e incentivazione per la
rigenerazione urbana e territoriale, nonchè per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)
e ad altre leggi regionali», promossi dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione seconda, con tre ordinanze del 10
febbraio 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri 47, 48 e 49 del
registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia, della
MDV_Newco 40 srl, nella qualità di subentrante alla C-Quadrat Asset
Management France sas, e del Comune di Milano;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari per la Regione
Lombardia, Alfonso Celotto per la MDV_Newco 40 srl, nella qualità di
subentrante alla C-Quadrat Asset Management France sas, Antonello
Mandarano per il Comune di Milano;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con tre ordinanze del 10 febbraio 2021 di contenuto
sostanzialmente identico, iscritte ai numeri 47, 48 e 49 del registro
ordinanze 2021, il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 40-bis della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18, recante «Misure di
semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e
territoriale, nonchè per il recupero del patrimonio edilizio
esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi
regionali», in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma,
117, commi secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118 della
Costituzione.
1.1.- Il Tribunale rimettente premette di dover decidere della
legittimità della deliberazione del Consiglio comunale di Milano del
14 ottobre 2019, n. 34, avente ad oggetto «controdeduzioni alle
osservazioni e approvazione definitiva del nuovo Documento di Piano,
della variante del Piano dei Servizi, comprensivo del Piano per le
Attrezzature religiose, e della variante del Piano delle Regole,
costituenti il Piano di Governo del Territorio, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 13 della L.R. 11 marzo 2005 n. 12 e s.m.i.».
Tale atto è stato impugnato dalle società ricorrenti (C-Quadrat
Asset Management France sas nei giudizi iscritti ai numeri 47 e 48
reg. ord. 2021 ed Egeo Real Estate srl nel giudizio di cui al n. 49
del medesimo registro), proprietarie di immobili ricompresi tra gli
«edifici abbandonati e degradati» di cui alla tavola "R10 Carta del
consumo del suolo" del piano delle regole del piano di governo del
territorio (PGT), con conseguente assoggettamento alla disciplina
prevista dall'art. 11 delle relative norme di attuazione (NdA).
Secondo tale previsione, tra l'altro, si considerano abbandonati
«gli edifici dismessi da più di 1 anno, che determinano pericolo per
la sicurezza o per la salubrità o l'incolumità pubblica o disagio
per il decoro e la qualità urbana o in presenza di amianto o di
altri pericoli chimici per la salute» (comma 2). Ai proprietari di
tali edifici, così come individuati mediante l'inclusione nella
suddetta tavola R10, «è data facoltà di presentare proposta di
piano attuativo o idoneo titolo abilitativo finalizzato al recupero
dell'immobile; i lavori dovranno essere avviati entro 18 mesi dalla
loro prima individuazione» (comma 3). In alternativa, il manufatto è
destinato alla demolizione: per tale ipotesi, la lettera a) del
medesimo comma 3 prevede che, «in caso di demolizione dell'edificio
esistente su iniziativa della proprietà è riconosciuta
integralmente la S[uperficie] L[orda] esistente. I diritti
edificatori saranno annotati nel Registro delle Cessioni dei Diritti
Edificatori, con possibilità di utilizzo in loco o in altre
pertinenze dirette per mezzo di perequazione, secondo la normativa
vigente». Ai sensi della successiva lettera b), invece, «in caso di
mancata demolizione dell'edificio esistente da parte della
proprietà, fatto salvo l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte
del comune finalizzati alla demolizione, è riconosciuto l'Indice di
edificabilità Territoriale unico pari a 0,35 mq/mq».
2.- Avverso il predetto atto, i ricorrenti nei giudizi a quibus
hanno fatto valere plurimi motivi di illegittimità, attinenti al
mancato coinvolgimento nel procedimento amministrativo, al difetto di
istruttoria e motivazione, all'incongruità del termine di diciotto
mesi per dare avvio ai lavori e alla violazione del principio di
legalità.
In tutti e tre i giudizi, il Tribunale rimettente ha tuttavia
ritenuto assorbente il motivo di ricorso con il quale era stato
dedotto il contrasto dell'atto impugnato con l'art. 40-bis della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, che ha dettato
una disciplina della materia contrassegnata dall'«identico perimetro
applicativo» del richiamato art. 11 delle NdA del piano delle regole.
2.1.- Ad avviso del TAR Lombardia, le due previsioni, per il
fatto di disciplinare l'individuazione degli immobili degradati e
abbandonati e le forme volte a incentivare il loro recupero,
risultano del tutto sovrapponibili, sicchè la norma legislativa
regionale non potrebbe che operare quale parametro di legittimità
della norma regolamentare dettata dal Comune di Milano.
Non sarebbe infatti possibile interpretare l'art. 40-bis della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 in modo da salvaguardare
l'operatività dell'art. 11 delle richiamate NdA, atteso che essi
risultano per più aspetti inconciliabili.
In primo luogo, perchè, secondo il citato art. 11, l'arco
temporale per l'avvio dei lavori di recupero degli immobili
«abbandonati o degradati» è di diciotto mesi dalla loro
individuazione, a prescindere dal momento in cui si è ottenuto il
titolo abilitativo, mentre il comma 4 dell'art. 40-bis della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005 fissa in tre anni il termine entro cui
presentare la richiesta di rilascio del titolo edilizio o gli atti
equipollenti - quali la segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA) o la certificazione di inizio lavori asseverata (CILA) -
oppure l'istanza preliminare funzionale all'ottenimento dei medesimi
titoli edilizi.
In secondo luogo, perchè il richiamato art. 11 NdA non riconosce
alcun incremento di diritti edificatori, ma al più consente
l'integrale conservazione dell'immobile o della superficie lorda
esistente, laddove il citato art. 40-bis, ai commi 5 e 6,
attribuisce, in fase di recupero dell'immobile, un incremento pari al
20 per cento dei diritti edificatori o, se maggiore, della superficie
lorda esistente, cui si può aggiungere un ulteriore incremento del 5
per cento.
In terzo luogo, la prescrizione tecnica comunale prevede, in caso
di mancato tempestivo adeguamento o di demolizione d'ufficio,
l'attribuzione di un indice di edificabilità pari a 0,35 mq/mq,
mentre i commi 8 e 9 del citato art. 40-bis riconoscono la superficie
lorda esistente «fino all'indice di edificabilità previsto dallo
strumento urbanistico». Infine, a fronte del silenzio dell'art. 11
delle NdA, l'art. 40-bis, comma 5, della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005 prevede, di regola, l'esenzione dall'eventuale obbligo di
reperimento di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di
interesse pubblico o generale.
3.- Tanto premesso, il rimettente si sofferma sull'eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 40-bis della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005, sollevata dalla difesa del Comune di
Milano.
3.1.- In punto di rilevanza, il TAR osserva come, in forza della
rilevata incompatibilità tra la disciplina legislativa regionale e
quella comunale, dalla eventuale caducazione della prima si
ricaverebbe la necessità di applicare alle fattispecie in esame
l'art. 11 delle NdA.
A un medesimo esito di rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale, ma con effetti che «trascende[rebbero] le conseguenze
dirette che l'art. 40 bis della legge regionale produce sull'art. 11
delle NdA», si giungerebbe peraltro anche nel caso in cui venisse in
seguito annullato l'art. 11 delle NdA in ragione della fondatezza,
anche parziale, dei restanti motivi di ricorso. In tal caso, infatti,
dalla risoluzione del dubbio di legittimità costituzionale
discenderebbero conseguenze decisive in ordine alla disciplina
applicabile ai casi di specie. Ove, infatti, non fosse più
applicabile la normativa regionale, al recupero degli immobili
degradati si attaglierebbe a quel punto quanto stabilito dai
«principi generali afferenti alla materia edilizia e urbanistica».
Anche con riguardo alla posizione del Comune di Milano, l'eventuale
caducazione della norma di legge regionale lascerebbe intatto il
potere di quest'ultimo di disciplinare ex novo la materia, laddove
l'annullamento dell'art. 11 delle NdA per contrasto con l'art. 40-bis
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 «non lascerebbe all'Ente
locale alcuno spazio per intervenire con un proprio regolamento sulla
materia».
4.- Ritenuta pertanto la rilevanza delle questioni, il Tribunale
rimettente, in punto di non manifesta infondatezza, osserva
preliminarmente come la disposizione regionale censurata si riveli
sostanzialmente completa ed esaustiva quanto alla disciplina del
recupero degli immobili abbandonati o degradati, «residuando in capo
ai Comuni compiti meramente attuativi ed esecutivi», con l'unica,
parziale, eccezione dei Comuni aventi popolazione inferiore ai
ventimila abitanti, i quali, per motivate ragioni di tutela
paesaggistica, possono individuare gli ambiti del proprio territorio
a cui non si applica, in caso di riqualificazione, l'incremento del
20 per cento dei diritti edificatori e in relazione ai quali non si
può derogare alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie
di intervento e sulle distanze.
4.1.- Da un primo punto di vista, la disposizione censurata
comprimerebbe in maniera eccessiva la potestà pianificatoria
comunale, perchè non consentirebbe «a siffatti Enti alcun intervento
correttivo o derogatorio in grado di valorizzare, oltre alla propria
autonomia pianificatoria, anche le peculiarità dei singoli territori
di cui i Comuni sono la più immediata e diretta espressione», con la
conseguente violazione degli artt. 5, 97, 114, secondo comma, 117,
commi secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118 Cost.
L'eccessiva rigidità della disciplina regionale, in particolare,
produrrebbe un impatto sull'esercizio dei poteri di pianificazione
dei Comuni idoneo a «stravolgere l'assetto del territorio» rispetto a
quanto stabilito nello strumento urbanistico generale.
In relazione agli immobili già individuati dal Comune come
abbandonati o degradati, in particolare, il generalizzato e
automatico riconoscimento di un indice edificatorio premiale di
portata rilevante (oscillante tra il 20 e il 25 per cento),
accompagnato dall'esenzione dall'eventuale obbligo di reperimento
degli standard e dalle deroghe alle norme morfologiche e sulle
distanze, introdurrebbe un regime pianificatorio che prescinde del
tutto dalle scelte comunali già esercitate e che si presta ad avere
conseguenze potenzialmente assai rilevanti sull'effettivo carico
urbanistico.
4.2.- La disciplina regionale censurata contrasterebbe, poi, con
l'art. 3 Cost., perchè essa si rivelerebbe non proporzionata
rispetto all'obiettivo, pur meritorio, perseguito dal legislatore
regionale, consistente nel favorire il recupero degli immobili
abbandonati e degradati.
Anche sotto tale profilo, l'applicazione dell'art. 40-bis della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 agli immobili già individuati
dai Comuni determinerebbe uno stravolgimento della pianificazione
territoriale, in considerazione delle ricadute degli interventi di
riqualificazione così consentiti sul tessuto urbano esistente. Il
beneficio dell'aumento dell'indice edificatorio determina infatti,
tanto più se raffrontato al criterio di invarianza contenuto
nell'art. 11 delle NdA, un considerevole impatto sull'assetto
pianificatorio in relazione, prima di altro, all'aumento del peso
insediativo dell'immobile recuperato, che non risulterebbe
«bilanciato dal contestuale reperimento degli standard urbanistici e
dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione».
4.3.- L'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
sarebbe altresì irragionevole, e pertanto lesivo dell'art. 3 Cost.,
nella parte in cui «non si rapporta» ai principi contenuti in altre
norme della stessa legge regionale n. 12 del 2005 e della successiva
legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni
per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del
suolo degradato), in materia di riduzione del consumo di suolo.
L'attività di riqualificazione e recupero degli immobili abbandonati
e degradati, pur costituendo uno strumento volto a favorire la
rigenerazione urbana, non può non armonizzarsi con l'obiettivo
consistente nella limitazione del consumo di suolo libero, che
altrimenti risulterebbe del tutto recessivo rispetto al recupero del
patrimonio edilizio esistente dismesso e non utilizzabile (è
richiamata la sentenza di questa Corte n. 179 del 2019).
4.4.- Ad essere lesa sarebbe inoltre la funzione amministrativa
comunale inerente alla attività pianificatoria, qualificata come
funzione fondamentale dei Comuni ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. L'adozione di una disposizione come quella
censurata, per il fatto di contenere una disciplina esaustiva e
idonea ad essere immediatamente applicata, non soltanto impedirebbe
al Comune «qualsiasi possibilità di autonoma scelta in sede di
pianificazione generale, ma [sarebbe] potenzialmente idonea a
stravolgerla in ampi settori, alterando i rapporti tra il carico
urbanistico e le dotazioni pubbliche e private».
Ad avviso del rimettente, pertanto, l'illegittimità
dell'intervento legislativo regionale sarebbe da rinvenirsi nel fatto
che esso priverebbe in misura irragionevole gli enti locali del
potere di esercitare funzioni fondamentali ad essi attribuite, senza
che ciò sia giustificato dal perseguimento di interessi generali che
richiedano una disciplina necessariamente uniforme a livello
regionale (sono richiamate le sentenze n. 179 del 2019 e n. 119 del
2020 di questa Corte). Ai Comuni non sarebbe stata infatti
riconosciuta alcuna «riserva di tutela» che consenta loro «di
sottrarsi, per an o per quomodo, all'applicazione della normativa
derogatoria oggetto di scrutinio, e neppure è stato previsto il
ricorso ad una fase di cooperazione finalizzata al coordinamento
degli strumenti di pianificazione incidenti sul governo del
territorio». Proprio in tale direzione, del resto, si è in
precedenza mosso il legislatore lombardo, allorchè ha riconosciuto
ai Comuni un potere di escludere o limitare la portata di
disposizioni regionali derogatorie, idonee a compromettere
l'esercizio del loro potere di pianificazione urbanistica, come nel
caso dell'art. 5, comma 6, della legge della Regione Lombardia 16
luglio 2009, n. 13 (Azioni straordinarie per lo sviluppo e la
qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della
Lombardia), per l'attuazione del «Piano casa», successivamente
ribadito dall'art. 3, comma 4, della legge della Regione Lombardia 13
marzo 2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio
esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia),
ovvero dell'art. 65 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, sul
recupero a fini abitativi dei sottotetti.
4.5.- L'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 si
porrebbe, inoltre, in contrasto con il principio espresso dall'art.
3-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)», secondo il quale la
riqualificazione delle aree non più compatibili con gli indirizzi
della pianificazione può essere favorita «attraverso forme di
compensazione incidenti sull'area interessata e senza aumento della
superficie coperta». Anche se l'art. 103, comma 1, della stessa legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005 ha dichiarato non applicabile nella
Regione la previsione statale ora richiamata, sarebbe comunque fatta
salva, secondo il Tribunale rimettente, l'applicazione dei principi
in essa contenuti, «al cui novero certamente appartiene il divieto di
consentire un aumento della superficie coperta in sede di
riqualificazione di un immobile».
4.6.- La disposizione regionale censurata, infine, sarebbe lesiva
dei principi di uguaglianza e imparzialità della pubblica
amministrazione, discendenti dagli artt. 3 e 97 Cost., perchè essa,
per quanto detto, riconoscerebbe ai titolari di immobili mantenuti in
cattivo stato di conservazione un vantaggio di cui sarebbero, invece,
privati quei titolari diligenti che, per aver fatto fronte agli oneri
e agli obblighi derivanti dal loro diritto di proprietà, si
vedrebbero impossibilitati a beneficiare degli incentivi da essa
riconosciuti.
5.- Con atti depositati il 6 maggio 2021, è intervenuta in tutti
i giudizi indicati in epigrafe la Regione Lombardia, in persona del
suo Presidente, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili o comunque non fondate.
5.1.- Secondo la difesa regionale, le questioni sarebbero
irrilevanti perchè l'atto impugnato nei giudizi a quibus, adottato
il 14 ottobre 2019 dal Consiglio comunale di Milano, precede
l'entrata in vigore della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, con
cui è stata introdotta la disposizione censurata. Nel rispetto del
principio tempus regit actum, pertanto, non sussisterebbe alcun
contrasto tra l'atto impugnato e la normativa censurata e, per
l'effetto, il TAR non potrebbe in alcun modo annullare il primo per
contrasto con la seconda. Peraltro, le due discipline (regionale e
comunale) ben potrebbero coesistere tra loro, perchè, con l'art.
40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, il legislatore
regionale non ha inteso vietare al Comune nè l'introduzione di
«specifiche regolazioni incentivanti», nè gli usi ordinari del
suolo, su dette aree, in conformità alla pianificazione comunale.
5.2.- Le questioni sarebbero comunque non fondate.
La disciplina censurata non determinerebbe infatti alcun
irragionevole sacrificio per la potestà pianificatoria del Comune,
restando quest'ultimo titolare non solo del potere di determinare
quali funzioni urbanistiche siano ammesse in una porzione del proprio
territorio, ma anche di individuare quali edifici abbandonati o
dismessi possano essere avviati al recupero.
Le deroghe apportate dalla norma di legge regionale alle
prescrizioni di piano non sarebbero in ogni caso idonee a dar luogo
ad una menomazione costituzionalmente rilevante delle attribuzioni
comunali. Esse, infatti, sarebbero di portata temporalmente limitata
(dieci anni) e si riferirebbero solo all'incremento volumetrico, da
rapportare però ad immobili già esistenti. Proprio tale circostanza
renderebbe scarsamente significative, al fine di una valutazione sul
rispetto delle funzioni riservate al Comune, le previsioni contenute
nel comma 10 del citato art. 40-bis, che consentono una deroga alle
distanze e alle tipologie morfologiche degli interventi, e quelle che
introducono l'esenzione dell'obbligo del reperimento delle aree a
standard, le quali varrebbero unicamente per le superfici e
volumetrie aggiuntive, «posto che per quelle insediate - e da
recuperare - gli standard sono già stati garantiti al momento
dell'edificazione originaria».
5.2.1.- Il legislatore regionale, inoltre, sarebbe intervenuto
delimitando le circostanze e i presupposti necessari per il ricorso
alle predette misure incentivanti, rinvenendoli in quegli edifici
dismessi da oltre cinque anni che «causano criticità per uno o più
dei seguenti aspetti: salute, sicurezza idraulica, problemi
strutturali che ne pregiudicano la sicurezza, inquinamento, degrado
ambientale e urbanistico-edilizio». Si tratterebbe, ad avviso della
difesa regionale, di fattispecie riconducibili ad ambiti di
competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, ciò
che non solo attesterebbe la legittimità della disciplina in esame,
ma soprattutto - come richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte
(sono richiamate le sentenze n. 119 del 2020, n. 179 del 2019, n. 245
del 2018, n. 160 del 2016 e n. 378 del 2000) - renderebbe manifesti
gli obiettivi in vista dei quali sono state disposte le limitate
compressioni alla potestà pianificatoria comunale, riassumibili
nella «esigenza di introdurre un meccanismo che incentivi i
proprietari delle aree a dar vita ad iniziative di recupero degli
edifici dismessi, con indubbi benefici per l'ambiente e per l'intera
collettività, il tutto in piena coerenza con il contenimento del
consumo di suolo».
5.2.2.- Non sussisterebbe, inoltre, alcun contrasto tra la
disciplina regionale in esame e la previsione contenuta nell'art.
3-bis del d.P.R. n. 380 del 2001. In disparte la non applicabilità
di essa in Lombardia, per effetto del già richiamato art. 103 della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, a rilevare sarebbe in ogni caso
il diverso ambito di applicazione delle due previsioni, preso atto
che gli «edifici esistenti non più compatibili con gli indirizzi
della pianificazione» di cui alla disposizione statale si
riferirebbero a «funzioni, legittimamente insediate, che sono
divenute in contrasto con la pianificazione urbanistica
successivamente introdotta» e non riguarderebbero, pertanto, gli
immobili abbandonati e degradati.
5.2.3.- Non avrebbero infine alcun fondamento le censure relative
alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e alla incoerenza della
disciplina regionale rispetto all'obiettivo da essa perseguito,
consistente nella limitazione del consumo di suolo.
La difesa regionale osserva come il problema degli immobili
abbandonati e degradati sia imputabile a condizioni oggettive, non
adeguatamente rimosse dagli strumenti pianificatori sinora
intervenuti, che giustificano l'introduzione di misure quali quelle
oggetto della disposizione censurata. Inoltre, tali misure non
avrebbero alcuna incidenza sul consumo di suolo, per esso
intendendosi non quello posto nelle immediate adiacenze di un
immobile, ma il suolo "vergine", che sarebbe anzi indirettamente
preservato dagli incentivi volti al recupero degli immobili dismessi,
poichè dal riutilizzo di essi discende una minore pressione al
consumo di spazi per nuove costruzioni.
6.- Con atti depositati il 10 maggio 2021, si è costituita, nei
giudizi iscritti ai numeri 47 e 48 del registro ordinanze 2021,
MDV_Newco 40 srl, nella qualità di attuale proprietaria (giusta atti
di vendita stipulati in data 11 marzo 2021) degli immobili oggetto
dei procedimenti di cui ai giudizi a quibus, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e comunque non fondate.
6.1.- Le questioni sarebbero da ritenersi innanzi tutto
inammissibili, perchè il Tribunale rimettente, prospettando la
possibile illegittimità dell'art. 11 delle NdA, non avrebbe
dimostrato l'inequivocabile necessità di dare applicazione all'art.
40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, il che renderebbe
meramente esplorative e, quindi, non rilevanti le questioni di
legittimità costituzionale sollevate.
Al medesimo esito si perverrebbe, da un ulteriore punto di vista,
ove si consideri che il rimettente, nel momento in cui ha motivato
sulle conseguenze derivanti dall'eventuale accoglimento delle
questioni di legittimità costituzionale alla luce del quadro
normativo esistente, avrebbe nella sostanza chiesto a questa Corte un
«avallo interpretativo», come del resto sarebbe testimoniato dal
mancato assolvimento all'obbligo di interpretazione conforme e,
conseguentemente, dalla prospettazione di una questione perplessa.
Da ultimo, le questioni sollevate non meriterebbero ingresso nel
giudizio di costituzionalità anche perchè il TAR Lombardia avrebbe
dovuto necessariamente, prima di sollevarle, pronunciarsi sul vizio
di incompetenza lamentato nel ricorso introduttivo, logicamente
preliminare, «consistente nell'auto-attribuzione, da parte del
Consiglio comunale, dell'esercizio di un potere di natura
provvedimentale-sanzionatoria che tuttavia non gli è stato conferito
da nessuna norma di legge».
6.2.- Le questioni sarebbero comunque non fondate.
L'asserito esautoramento della potestà pianificatoria comunale
non sussisterebbe ove si consideri che al Comune spetta il potere di
individuare quali immobili siano da ritenersi abbandonati e
degradati, mirando la disposizione censurata unicamente a tracciare
la disciplina per il loro recupero, coerentemente col fine perseguito
dalla legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, consistente nella
limitazione del consumo di suolo.
Le ordinanze di rimessione non avrebbero dimostrato alcuna
illegittima compressione della potestà pianificatoria comunale,
atteso che tale potestà è posta anche in capo alla Regione, come
del resto è dimostrato dalle normative regionali sul «Piano casa»,
che, pur derogando in maniera più significativa, rispetto alla
disciplina censurata dal rimettente, agli strumenti pianificatori
comunali, hanno trovato ampia e, soprattutto, non contestata
applicazione.
Non avrebbe inoltre rilievo l'asserita violazione dell'art. 3-bis
del d.P.R. n. 380 del 2001, sia perchè esso non è applicabile in
Lombardia, sia perchè regola fattispecie diverse da quelle del
recupero degli immobili abbandonati e degradati.
Non sarebbero fondate, da ultimo, le censure consistenti nella
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., perchè nulla induce a ritenere
che gli immobili vengano abbandonati unicamente a causa dell'incuria
dei proprietari, che si troverebbero così avvantaggiati rispetto a
quelli diligenti, dipendendo tale condizione di abbandono da ragioni
oggettive, cui il legislatore ha inteso porre rimedio proprio con la
disposizione censurata nel presente giudizio.
7.- Con atti depositati il 10 maggio 2021, si è costituito in
tutti i giudizi indicati in epigrafe il Comune di Milano, resistente
nei giudizi a quibus, chiedendo che questa Corte dichiari ammissibili
e fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
TAR Lombardia.
7.1.- Aderendo alla prospettazione contenuta nelle ordinanze di
rimessione, la difesa del Comune di Milano ritiene innanzi tutto
ammissibili le questioni sollevate, perchè la radicale
incompatibilità tra l'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005 e l'art. 11 delle NdA rende necessaria la previa risoluzione
del dubbio sulla legittimità della disposizione regionale, in
considerazione del fatto che una sua eventuale caducazione lascerebbe
intatto il potere del Comune di disciplinare modalità e termini per
il recupero degli immobili in questione, fermo restando il potere del
Tribunale di apprezzare le modalità di esercizio del potere nel caso
di specie.
7.2.- Le questioni sarebbero inoltre fondate, in riferimento agli
artt. 5, 114, comma secondo, 117, commi primo, secondo, lettera p), e
terzo, e 118, primo e secondo comma, Cost. perchè il carattere
analitico e autoapplicativo della disposizione regionale censurata
riduce il Comune al «rango di mero esecutore materiale di scelte
pianificatorie effettuate a livello regionale», con la conseguente
compressione degli spazi per l'esercizio della funzione fondamentale
della pianificazione urbanistica, attribuita ai Comuni dagli artt. 4,
7 e 8 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e
dall'art. 14, comma 27, lettera d), del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122, secondo il quale «sono funzioni fondamentali
dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p),
della Costituzione: [...] d) la pianificazione urbanistica ed
edilizia di ambito comunale nonchè la partecipazione alla
pianificazione territoriale di livello sovracomunale».
La disciplina censurata sarebbe altresì non necessitata e non
proporzionale, perchè lo scopo del recupero del patrimonio edilizio
si sarebbe potuto perseguire senza esautorare la potestà del Comune
in materia di pianificazione e perchè i premi volumetrici e le
deroghe riconosciute in via generale e a priori, «senza alcuna
valutazione del contesto in cui è posto in essere l'intervento»,
contrastano con le finalità di rigenerazione urbana perseguite dalla
legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, che richiedono una valutazione
della qualità dell'abitato e dell'incidenza degli interventi posti
in essere sul paesaggio.
Secondo la difesa comunale, sarebbero lesi, inoltre, gli artt.
24, 32 e 42 Cost., perchè la scelta di attribuire ai proprietari
diritti edificatori extra ordinem mediante legge provvedimento
determina una violazione del diritto degli altri cittadini di
partecipare al relativo procedimento - ciò che invece sarebbe
garantito nel caso in cui tali conseguenze fossero l'effetto di un
provvedimento di pianificazione urbanistica - e di impugnare i
relativi provvedimenti ampliativi di fronte all'autorità
giurisdizionale.
La disciplina censurata contrasterebbe anche con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., perchè sottrarrebbe le
trasformazioni urbanistiche da essa consentite alla disciplina della
Valutazione ambientale strategica (VAS), richiesta dall'art. 6 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), nonchè con l'art. 117, terzo comma, Cost. per le
deroghe che essa introduce alle previsioni sul rapporto tra carico
urbanistico e corrispondenti dotazioni pubbliche contenute nel
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765).
Il medesimo art. 40-bis, e in particolare i suoi commi 1, 5, 6 e
10, lederebbe altresì gli artt. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., unitamente agli artt. 5, 114, 117, terzo comma, e 118 Cost.,
per violazione della norma interposta contenuta nel già richiamato
art. 3-bis del d.P.R. n. 380 del 2001.
Un contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. andrebbe poi ravvisato,
secondo il Comune, per il fatto che la disposizione censurata avrebbe
l'effetto di premiare condotte di abbandono del patrimonio privato,
mentre gli artt. 3 e 9 Cost. sarebbero violati in ragione della
previsione, priva di adeguata giustificazione, che consente
unicamente ai Comuni con popolazione al di sotto dei ventimila
abitanti di individuare ambiti del proprio territorio in cui, per
ragioni di tutela paesaggistica, non si applicano i commi 5 e 10
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, relativi,
rispettivamente, ai premi volumetrici e alle deroghe alle norme
ordinarie contenute negli strumenti urbanistici.
Sussisterebbe, infine, la violazione degli artt. 5, 114, 117,
secondo comma, lettera p), e 118 Cost., perchè la disposizione
oggetto di censura, applicandosi anche agli immobili già qualificati
come abbandonati e degradati nei precedenti atti comunali di
pianificazione, finirebbe per sovrapporre indebitamente una
previsione urbanistica di dettaglio, quale quella avente ad oggetto
la concessione di un aumento volumetrico, «ad un'individuazione fatta
dai Comuni ai fini di una disciplina urbanistica differente, con
effetti distorsivi e, nella specie del Comune di Milano, del tutto
conflig[g]enti con quelli dello strumento urbanistico generale, con
lesione della potestà pianificatoria comunale».
8.- L'11 maggio 2021 Legambiente Onlus ha depositato, nel
giudizio iscritto al n. 49 del registro ordinanze 2021, un'opinione
scritta in qualità di amicus curiae.
Nel sollecitare l'accoglimento delle questioni sollevate dal
giudice a quo, Legambiente sottolinea lo stretto legame intercorrente
tra le politiche di rigenerazione urbana e la limitazione del consumo
di suolo, idoneo, al di là delle sole azioni di recupero del
patrimonio edilizio e urbanistico, a ricomprendere «azioni complesse
quali il risanamento urbanistico, ambientale e sociale di aree urbane
degradate». A fronte di ciò, il legislatore lombardo, adottando la
disposizione oggetto di censure, avrebbe invece introdotto una
previsione che, per il fatto di concedere consistenti deroghe agli
standard urbanistici e rilevanti premialità, contravverrebbe allo
scopo indicato dall'art. 1 della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019,
consistente nella riduzione del consumo di suolo, nel miglioramento
della qualità funzionale, ambientale e paesaggistica dei territori e
degli insediamenti, nonchè delle condizioni socio-economiche della
popolazione.
L'opinione è stata ammessa con decreto presidenziale del 21
luglio 2021.
9.- Il Comune di Milano ha depositato memoria in prossimità
dell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021, con cui ribadisce le
ragioni a supporto della ammissibilità e della fondatezza delle
questioni sollevate dal rimettente, confutando le deduzioni della
difesa regionale e della parte privata.
Il Comune osserva, peraltro, come non potrebbe incidere sulla
perdurante rilevanza delle questioni sollevate la modifica della
disposizione censurata ad opera dell'art. 1 della legge della Regione
Lombardia 24 giugno 2021, n. 11, recante «Disposizioni relative al
patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all'articolo
40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio)», sia perchè la legittimità dell'art. 11
delle NdA dovrà essere valutata alla luce del principio tempus regit
actum, e quindi in base all'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n.
12 del 2005 vigente al momento della introduzione dei giudizi, sia
perchè il comma 11-quinquies del medesimo art. 40-bis, introdotto
dall'ultima novella, ha stabilito che continui a trovare applicazione
il precedente testo dell'art. 40-bis «rispetto ai titoli edilizi e
alle richieste di titoli edilizi già presentate rispetto ad immobili
già individuati dai Comuni come abbandonati [e] degradati».
Circostanza, quest'ultima, che si sarebbe verificata rispetto
all'immobile della società Egeo Real Estate srl, per il quale è
stata presentata una segnalazione certificata di inizio attività
(SCIA) in data 11 gennaio 2021, volta al rilascio del titolo edilizio
finalizzato ad applicare gli incrementi volumetrici e le deroghe alle
norme morfologiche di cui alla disciplina censurata.
In considerazione di ciò, la difesa comunale ritiene che
l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR dovrebbe comportare
l'illegittimità costituzionale in via derivata, ex art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), del comma 11-quinquies
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
attualmente vigente.
10.- Anche MDV_Newco srl e la Regione Lombardia hanno depositato
memoria, insistendo per l'inammissibilità e la non fondatezza delle
questioni e contestando gli assunti della difesa comunale.
La difesa della Regione, in particolare, contesta anche le
argomentazioni spese da Legambiente Onlus in qualità di amicus
curiae, ribadendo come i progetti di recupero consentiti dalla
disposizione censurata non determinerebbero in alcun modo consumo di
suolo, non potendosi intendere per tale il terreno immediatamente
prospiciente agli immobili in questione, ma solamente quello agricolo
o comunque non urbanizzato.
Quanto, poi, all'incidenza dello ius superveniens, viene
osservato come il nuovo testo del citato art. 40-bis «ponga nel nulla
tutte le possibili ipotesi di illegittimità costituzionale della
disciplina introdotta mediante l'art. 40 bis della l.r. 12/2005» e
sarebbe applicabile ai giudizi a quibus, a nulla rilevando il tenore
del richiamato comma 11-quinquies, posto che di fronte al rimettente
è stata impugnata la delibera comunale di approvazione del PGT e non
un provvedimento di diniego di richiesta di titolo abilitativo già
presentata.

Considerato in diritto

1.- Con tre ordinanze del 10 febbraio 2021 di contenuto
sostanzialmente identico, iscritte ai numeri 47, 48 e 49 del registro
ordinanze 2021, il Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 40-bis della legge della Regione Lombardia
11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge della
Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18, recante «Misure di
semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e
territoriale, nonchè per il recupero del patrimonio edilizio
esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e ad altre leggi
regionali», in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma,
117, commi secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118 della
Costituzione.
1.1.- Il Tribunale rimettente è stato adito da alcune società,
che hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Milano
del 14 ottobre 2019, n. 34, con cui è stato approvato il piano di
governo del territorio (PGT), perchè alcuni immobili di loro
proprietà sono stati individuati come «edifici abbandonati e
degradati» dalla tavola "R10 Carta del consumo di suolo" allegata al
piano delle regole del medesimo PGT e, per l'effetto, sottoposti alla
disciplina contenuta nell'art. 11 delle relative norme di attuazione
(NdA). Tale previsione stabilisce che ai proprietari degli immobili
così individuati è data facoltà di presentare proposta di piano
attuativo o idoneo titolo abilitativo finalizzato al loro recupero e
che, in tal caso, i lavori dovranno essere avviati entro diciotto
mesi dall'individuazione degli immobili. Ove non venga presentato
alcun progetto di recupero, ovvero il termine per l'avvio dei lavori
non sia rispettato, l'immobile è destinato alla demolizione, ferma
restando, in tal caso, l'attribuzione al proprietario di diritti
edificatori di entità variabile a seconda che la demolizione sia
avvenuta su sua iniziativa o per effetto dell'intervento sostitutivo
del Comune.
1.2.- A fronte dei plurimi motivi di illegittimità fatti valere
dai ricorrenti, il TAR Lombardia ha ritenuto assorbente quello avente
ad oggetto l'illegittimità dell'art. 11 delle norme di attuazione
per contrasto con il diverso regime per il recupero degli immobili
abbandonati e degradati di cui all'art. 40-bis della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005. Questo articolo, introdotto dall'art. 4,
comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019
(entrata in vigore il 14 dicembre 2019), contiene una disciplina per
il recupero degli immobili abbandonati e degradati applicabile anche
a quelli già così individuati dai Comuni (comma 1, secondo
periodo). Osserva il rimettente come tale disciplina risulti per più
aspetti incompatibile con quella comunale, sia con riguardo al
termine richiesto per poter avviare il piano di recupero
dell'immobile - fissato in tre anni dall'avvenuta individuazione per
la richiesta di titolo abilitativo (comma 4) - sia, soprattutto, in
relazione alle misure incentivanti consistenti nell'incremento dei
diritti edificatori e nell'esenzione dall'obbligo di reperimento
degli standard urbanistici (comma 5), nonchè nella possibilità di
derogare alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di
intervento e sulle distanze, «fatte salve le norme statali e quelle
sui requisiti igienico-sanitari» (comma 10).
2.- Il TAR rimettente ha quindi ritenuto rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, per
contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma, 117, commi
secondo, lettera p), terzo e sesto, e 118 Cost.
2.1.- I dubbi sarebbero rilevanti perchè l'art. 40-bis della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, per il fatto di sovrapporsi alla
prescrizione comunale di piano di cui all'art. 11 delle NdA,
renderebbe illegittima la disciplina in esso contenuta. Ove la
questione di legittimità costituzionale fosse accolta, lo scrutinio
del rimettente investirebbe unicamente il citato art. 11 delle NdA, e
anche l'eventuale annullamento di quest'ultimo, per altri motivi, non
farebbe venir meno la rilevanza delle questioni sollevate, atteso che
esso «produrrebbe effetti sensibilmente diversi rispetto a quelli che
scaturirebbero dalla permanente vigenza dell'art. 40 bis della legge
regionale n. 12 del 2005».
2.2.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale, il rimettente deduce la violazione di
tutti i richiamati parametri costituzionali innanzi tutto perchè la
disposizione censurata, attesa la sua natura «completa ed esaustiva»,
comprime in modo non proporzionato, e quindi irragionevole,
l'autonomia dei Comuni, non consentendo loro alcun intervento
correttivo e derogatorio rispetto a misure incentivanti idonee a
stravolgere l'esercizio delle loro scelte pianificatorie.
Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il TAR
perviene anche con riferimento alla lesione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., perchè il citato art. 40-bis
non sarebbe coerente con l'obiettivo della riduzione del consumo di
suolo, perseguito da altre disposizioni contenute nella legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005 e nella legge della Regione Lombardia 28
novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di
suolo e per la riqualificazione del suolo degradato). Inoltre, il
rimettente ritiene che l'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005 contrasti con il principio fondamentale in materia di
governo del territorio di cui all'art. 3-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)» e, infine, leda i principi di uguaglianza (art. 3
Cost.) e imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)
a causa degli incentivi che la disposizione riconosce ai proprietari
che non hanno evitato che l'immobile venisse abbandonato o versasse
comunque in condizioni di degrado.
3.- In considerazione dell'identità delle disposizioni censurate
e della coincidenza delle ragioni svolte dal rimettente a sostegno
delle sollevate questioni di legittimità costituzionale, i giudizi
devono essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
4.- La difesa della Regione Lombardia eccepisce preliminarmente
il difetto di rilevanza delle questioni sollevate, perchè l'atto
impugnato di fronte al TAR Lombardia andrebbe sindacato alla luce del
principio tempus regit actum, ciò che escluderebbe l'incidenza,
sulla fattispecie oggetto dei giudizi, dell'art. 40-bis della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, entrato in vigore in un momento
successivo (14 dicembre 2019) all'adozione della delibera consiliare
con cui è stato definitivamente approvato il PGT del Comune di
Milano (14 ottobre 2019).
4.1.- L'eccezione non è fondata.
Fermo il principio, costantemente ribadito da questa Corte, per
cui, ai fini dell'instaurazione del giudizio di costituzionalità in
via incidentale, la legittimità di un atto amministrativo deve
essere esaminata, in virtù del principio tempus regit actum, con
riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento
della sua adozione (sentenze n. 170, n. 109 e n. 7 del 2019;
ordinanza n. 76 del 2018), ad assumere valore dirimente nel caso di
specie è la circostanza che la disposizione censurata non opera solo
pro futuro, ma estende temporalmente l'applicabilità della
disciplina in essa contenuta anche agli «immobili già individuati
dai Comuni come abbandonati e degradati» (art. 40-bis, comma 1,
secondo periodo, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005). Ciò,
pertanto, comporta la necessità, per il giudice rimettente, di
applicare ratione temporis, alle vicende demandate al suo esame, la
disposizione legislativa regionale della cui legittimità
costituzionale egli dubita.
5.- Anche la difesa di MDV_Newco 40 srl eccepisce, da plurime
angolazioni, il difetto di rilevanza delle questioni.
Per un verso, il TAR Lombardia avrebbe omesso di prendere in
esame, prima di sollevare l'incidente di legittimità costituzionale,
il vizio con cui, nei ricorsi introduttivi, era stata fatta valere
l'incompetenza del Comune di Milano ad adottare la disciplina di cui
all'art. 11 delle NdA. Lo scrutinio di tale censura, in ragione della
sua natura logicamente preliminare, avrebbe reso superfluo rivolgersi
a questa Corte perchè, una volta accertatane la sussistenza, il
rimettente avrebbe dovuto ritenere assorbite le altre censure, tra
cui quella il cui esame ha reso necessaria la sollevazione
dell'odierno incidente di legittimità costituzionale.
Per altro verso, il Tribunale rimettente non avrebbe escluso che,
anche in seguito all'eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale del richiamato art. 40-bis, l'art. 11 delle NdA possa
comunque essere annullato, in tutto o in parte, in accoglimento degli
altri motivi di ricorso. La parte privata ritiene che ciò
dimostrerebbe il carattere non indispensabile, e quindi non
rilevante, delle questioni sollevate, perchè il TAR non avrebbe
adeguatamente motivato in ordine all'inequivocabile necessità di
dare applicazione alla disposizione censurata.
5.1.- L'eccezione non può essere condivisa in riferimento ad
alcuno dei profili in cui essa si articola.
Al fondo, la parte privata lamenta che il giudice avrebbe dovuto
anteporre all'esame del vizio attinente al contrasto dell'art. 11
delle NdA con l'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, e alla conseguente sollevazione dei dubbi di legittimità
costituzionale di quest'ultimo, l'esame di ulteriori vizi del
provvedimento dedotti dai ricorrenti nei giudizi a quibus.
Come questa Corte ha già chiarito, «non è richiesto al giudice
a quo di osservare un rigido ordine nell'affrontare le diverse
domande proposte in giudizio, nel senso di individuare questioni
pregiudiziali e preliminari, da ritenersi prioritarie nell'ordine di
trattazione rispetto alla questione di costituzionalità e quindi
tali da essere necessariamente esaminate prima di proporre
quest'ultima, salvo che la valutazione dell'ordine delle questioni
sottoposte al suo giudizio non trasmodi in manifesta arbitrarietà,
comportando la mancata trattazione di domande o motivi aventi
"priorità logica"» (ordinanza n. 179 del 2014).
Nel caso di specie, non può ritenersi che assuma carattere
logicamente preliminare l'esame del vizio con cui, nei ricorsi
introduttivi, è stata fatta valere «l'incompetenza» del Comune di
Milano ad adottare la disciplina di cui all'art. 11 delle NdA,
poichè con esso è stato in realtà dedotto un vizio non di
incompetenza, ma di violazione di legge (il Consiglio comunale
avrebbe, secondo quanto riportato nelle ordinanze introduttive dei
presenti giudizi, esercitato un potere sanzionatorio non previsto
dalla legge, in violazione dell'art. 23 Cost.).
Non può quindi ritenersi manifestamente implausibile o incongrua
la scelta del rimettente di modificare l'ordine di trattazione dei
motivi di ricorso (sentenze n. 120 del 2019 e n. 188 del 2018), dando
rilievo assorbente al contrasto con la disciplina legislativa, in
quanto idoneo a determinare l'annullamento in toto delle norme
regolamentari di piano e quindi «la più radicale illegittimità
dedotta» (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 27 aprile
2015, n. 5).
5.2.- Nè a un esito diverso conduce la prospettata eventualità
- in esito alla declaratoria di illegittimità costituzionale
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 - che
l'atto amministrativo impugnato venga comunque annullato, in
accoglimento totale o parziale di altri motivi di ricorso.
Oltre a non incorrere in un'alterazione dell'ordine dei motivi di
ricorso idonea a ripercuotersi, secondo quanto detto, sui termini di
ammissibilità dei presenti giudizi, il rimettente ha infatti
motivato, anche qui in modo non implausibile, sulle ragioni che lo
hanno indotto a ritenere le odierne questioni di legittimità
costituzionale in ogni caso pregiudiziali alla definizione dei
giudizi dinnanzi ad esso pendenti, con riguardo, in particolare, alle
ricadute applicative che comunque discenderebbero dalla decisione di
questa Corte in ordine alla legittimità degli atti amministrativi
impugnati e ai termini di un eventuale rinnovato esercizio del potere
amministrativo da parte del Comune di Milano.
Peraltro, come questa Corte ha costantemente ribadito, il
requisito per ritenere ammissibile lo scrutinio di legittimità
costituzionale di una disposizione legislativa è che l'applicazione
della norma in essa contenuta si ponga come necessaria ai fini della
definizione del giudizio, mentre deve ritenersi «totalmente
ininfluente sull'ammissibilità della questione di legittimità
costituzionale il "senso" degli ipotetici effetti che potrebbero
derivare per le parti in causa da una pronuncia sulla
costituzionalità della legge» (sentenze n. 15 del 2021 e n. 98 del
2007; analogamente, sentenza n. 241 del 2008 e ordinanza n. 53 del
2010). Ne discende, pertanto, che compete al Tribunale rimettente, e
non a questa Corte, valutare le conseguenze applicative che
potrebbero discendere da una eventuale pronuncia di accoglimento.
6.- Con l'ultima eccezione di inammissibilità, prospettata tanto
dalla Regione Lombardia che da MDV_Newco 40 srl, si lamenta il
mancato tentativo di interpretazione conforme da parte del
rimettente. Ad avviso della difesa regionale, infatti, la censurata
disciplina dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
non vieterebbe al Comune di introdurre specifiche regolazioni
incentivanti rivolte a perseguire i medesimi o simili obiettivi.
Secondo la parte privata, il Tribunale rimettente non avrebbe invece
sperimentato la possibilità di sottoporre il citato art. 40-bis a
un'interpretazione costituzionalmente orientata, con la conseguenza
che la sollevazione dell'incidente di costituzionalità, tanto più a
fronte della possibile illegittimità della disciplina pianificatoria
comunale di cui all'art. 11 delle NdA, non mirerebbe ad altro che a
ottenere dalla Corte un avallo interpretativo «del proprio
orientamento in ordine alla legittimità dell'art. 40-bis L.R. n.
12/2005».
6.1.- Neanche tale eccezione è meritevole di accoglimento.
Diversamente da quanto ritenuto dalla Regione e dalla parte
privata, il giudice a quo ha esplorato, e consapevolmente escluso, la
possibilità di un'interpretazione conforme alla Costituzione della
disposizione censurata (punto 3. delle motivazioni in diritto).
Come chiarito ormai da tempo e in modo costante da questa Corte,
la valutazione circa la condivisibilità dell'esito interpretativo
raggiunto dall'autorità rimettente attiene al merito, e cioè alla
successiva verifica di fondatezza della questione stessa (sentenze n.
150, n. 89 e n. 32 del 2021, n. 168 e n. 32 del 2020, n. 189 del
2019).
7.- Devono invece essere dichiarati inammissibili i profili di
censura avanzati dalla difesa del Comune di Milano in relazione a
parametri costituzionali non evocati dalle ordinanze di rimessione,
in riferimento, segnatamente, agli artt. 9, 24, 32, 42, 117, commi
primo e secondo, lettera s), Cost.
L'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale è infatti limitato alle disposizioni e ai parametri
indicati nelle ordinanze di rimessione (sentenza n. 109 del 2021),
senza che possano essere presi in considerazione, oltre i limiti
fissati nelle medesime ordinanze, «ulteriori questioni o profili di
legittimità costituzionale dedotti dalle parti, tanto se eccepiti ma
non condivisi dal giudice a quo, quanto se diretti ad ampliare o
modificare successivamente (come nella specie) il contenuto del
provvedimento di rimessione (sentenze n. 35 del 2021, n. 186 e n. 165
del 2020)» (sentenza n. 172 del 2021).
8.- Così delimitato il thema decidendum, debbono ora prendersi
in esame gli effetti che, sul presente giudizio, dispiega lo ius
superveniens rappresentato dall'art. 1 della legge della Regione
Lombardia 24 giugno 2021, n. 11, recante «Disposizioni relative al
patrimonio edilizio dismesso con criticità. Modifiche all'art.
40-bis della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio)», che ha modificato l'originaria disciplina
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, sulla
quale si sono appuntate le censure dell'odierno rimettente.
8.1.- Tra le modifiche apportate alla disposizione censurata,
devono in particolare essere evidenziate quelle riguardanti i commi 1
e 5, siccome intimamente connesse con le questioni sollevate dal TAR
Lombardia.
Con riguardo al comma 1 del testo novellato dell'art. 40-bis
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, assume innanzi tutto
rilievo l'attribuzione a tutti i Comuni (e non più solamente a
quelli con popolazione inferiore a 20.000 abitanti) della facoltà di
individuare «gli ambiti del proprio territorio ai quali non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 5, 6 e 10 del presente
articolo, in relazione a motivate ragioni di tutela paesaggistica
[...] che nel concreto dimostrino l'insostenibilità degli impatti
generati da tali disposizioni rispetto al contesto urbanistico ed
edilizio in cui si collocano gli interventi».
Per effetto delle modifiche apportate al comma 5 dell'art. 40-bis
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, viene ora attribuito ai
Comuni il potere di stabilire l'entità degli incrementi volumetrici,
riconosciuti in caso di recupero dell'immobile, in misura variabile
tra il 10 e il 25 per cento. Il medesimo comma 5 novellato stabilisce
anche, da ultimo, che per i medesimi interventi «i comuni possono
richiedere la dotazione di aree per servizi e attrezzature pubbliche
e di interesse pubblico o generale, corrispondente al dimostrato
incremento di fabbisogno delle stesse, per la sola quota correlata
all'incremento dei diritti edificatori».
8.2.- Se quindi, per gli aspetti da ultimo evidenziati, lo ius
superveniens modifica in modo sostanziale la disciplina censurata,
ciò non giustifica la restituzione degli atti al rimettente
affinchè si pronunci nuovamente sulla persistenza del requisito
della rilevanza ovvero di quello della non manifesta infondatezza.
Ad essere di ostacolo a tale esito è il fatto che il novellato
comma 1 del citato art. 40-bis prevede, al secondo periodo, che
l'applicabilità del novum legislativo è subordinata all'adozione,
entro il 31 dicembre 2021, di una delibera comunale che individui gli
immobili dismessi con criticità da almeno un anno, anche nel caso in
cui essi siano stati già individuati dai Comuni nei propri strumenti
urbanistici. A differenza della originaria disciplina dell'art.
40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, censurata con le
odierne questioni, che si applicava retroattivamente e senza
condizioni agli immobili in precedenza individuati dai Comuni come
abbandonati e degradati, la nuova disciplina fa quindi dipendere la
sua applicabilità pro praeterito all'avverarsi di una condizione
(l'inclusione degli immobili già individuati dai Comuni come
abbandonati e degradati nella delibera comunale di cui al comma 1)
che, tuttavia, al momento non si è ancora realizzata.
Ciò, pertanto, conduce a ritenere che la disciplina censurata -
pur a fronte di modifiche che intaccano, ancorchè non integralmente,
«il meccanismo contestato» dal rimettente (sentenze n. 51 del 2019 e
n. 194 del 2018; ordinanza n. 55 del 2020) - sia ancora applicabile
nei giudizi a quibus in base al principio tempus regit actum e che
questa Corte debba quindi pronunciarsi sulle questioni sollevate. La
restituzione degli atti al giudice a quo, infatti, si
giustificherebbe solo laddove la norma sospettata di illegittimità
costituzionale, per effetto di una disposizione sopravvenuta avente
portata retroattiva, non fosse più in concreto applicabile, sempre
che la modifica non presenti «un'incidenza solo parziale sulla
disposizione della cui costituzionalità si dubita» (sentenza n. 203
del 2016).
Il rilievo da accordare alla portata applicativa che la
disposizione censurata ha avuto medio tempore, in vista
dell'esclusione della restituzione degli atti al giudice a quo, è
peraltro ulteriormente evidente ove si consideri che il comma
11-quinquies dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera m), della legge reg.
Lombardia n. 11 del 2021, ha stabilito che il contenuto originario
dell'art. 40-bis continui ad applicarsi alle richieste di titolo
abilitativo volte al recupero di immobili dismessi presentate, prima
dell'entrata in vigore della predetta legge reg. Lombardia n. 11 del
2021, dai titolari di immobili già individuati come tali negli
strumenti urbanistici comunali.
In disparte, quindi, le implicazioni derivanti dall'avere una
delle società ricorrenti nei giudizi a quibus presentato richiesta
di titolo abilitativo nel gennaio 2021, tale clausola normativa di
ultrattività della disposizione censurata testimonia il perdurare
della sua efficacia, ciò che ne giustifica l'esame da parte di
questa Corte.
9.- Alla luce delle ragioni ora esposte, deve quindi procedersi
all'esame delle sollevate questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nel testo
vigente prima delle modifiche ad esso apportate dall'art. 1 della
legge reg. Lombardia n. 11 del 2021.
Con un primo ordine di questioni, il TAR Lombardia ritiene che
tale previsione normativa, introdotta dall'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, si ponga in contrasto
con plurimi parametri costituzionali (artt. 3, 5, 97, 114, secondo
comma, 117, commi secondo, lettera p, terzo e sesto, e 118 Cost.),
perchè il legislatore regionale avrebbe introdotto una disciplina
per il recupero degli immobili abbandonati e degradati che comprime
illegittimamente, da più angolazioni, la potestà pianificatoria
comunale, essenzialmente in ragione della sua portata temporalmente
indefinita, dell'assolutezza delle sue prescrizioni e dell'assenza di
una procedura di interlocuzione con i Comuni.
10.- Le questioni sono fondate.
10.1.- È utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 18 del
2019, con cui è stato introdotto nella legge reg. Lombardia n. 12
del 2005 il censurato art. 40-bis, individua quali obiettivi da
perseguire lo «sviluppo sostenibile» e stabilisce che gli interventi
finalizzati alla rigenerazione urbana e territoriale, riguardante
ambiti, aree ed edifici, costituiscono «azioni prioritarie per
ridurre il consumo di suolo, migliorare la qualità funzionale,
ambientale e paesaggistica dei territori e degli insediamenti,
nonchè le condizioni socio-economiche della popolazione» (art. 1).
Il recupero e la rigenerazione degli immobili dismessi, pertanto,
rappresentano uno strumento a cui il legislatore regionale ha
ritenuto di ricorrere nell'ambito di una rinnovata declinazione degli
strumenti di governo del territorio e, in particolare, dell'azione
pianificatoria, che in Lombardia ha trovato una significativa
attuazione già con la legge reg. Lombardia, n. 31 del 2014. In essa,
secondo quanto si ricava dal suo art. 1, comma 1, sono infatti
dettate disposizioni «affinchè gli strumenti di governo del
territorio, nel rispetto dei criteri di minimizzazione del consumo di
suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le
aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell'articolo 1
della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12».
10.2.- Così ricostruita la finalità che il legislatore lombardo
ha inteso perseguire con la disposizione censurata, è di tutta
evidenza come essa si presti a incidere sull'esercizio della potestà
pianificatoria comunale, per il fatto di dettare una disciplina sul
recupero degli immobili dismessi idonea, in ragione della sua natura
autoapplicativa, a ripercuotersi su scelte attinenti all'uso del
territorio.
La disciplina regionale oggetto di esame, infatti, si sovrappone
ad attribuzioni assegnate ai Comuni in tale ambito e, in particolare,
ai contenuti necessari del piano delle regole fissati dall'art. 10
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005. Il comma 2 di tale
articolo prevede, in particolare, che, anche in vista dell'obiettivo
della minimizzazione del consumo di suolo, stabilito dall'art. 8,
comma 1, lettera b), della medesima legge regionale, spetti al piano
delle regole definire «le caratteristiche fisico-morfologiche che
connotano l'esistente, da rispettare in caso di eventuali interventi
integrativi o sostitutivi, nonchè le modalità di intervento, anche
mediante pianificazione attuativa o permesso di costruire
convenzionato, nel rispetto dell'impianto urbano esistente». Il
successivo comma 3 demanda poi al medesimo piano delle regole il
compito di identificare una serie di parametri da rispettare «negli
interventi di nuova edificazione o sostituzione», tra i quali
«caratteristiche tipologiche, allineamenti, orientamenti e percorsi»
(lettera a), «consistenza volumetrica o superfici lorde di pavimento
esistenti o previste» (lettera b), «rapporti di copertura esistenti e
previsti» (lettera c) e «altezze massime e minime» (lettera d).
10.3.- A fronte di tale sovrapposizione alle funzioni comunali,
assume rilievo la previsione con cui il legislatore statale,
nell'esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., ha individuato,
«[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento
delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117,
commi terzo e quarto, della Costituzione», quali funzioni
fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di
ambito comunale, nonchè la partecipazione alla pianificazione
territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica», convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122).
Con tale previsione è stato legislativamente riconosciuto un
orientamento costante della giurisprudenza costituzionale, secondo
cui quella attinente alla pianificazione urbanistica rappresenta una
funzione che non può essere oltre misura compressa dal legislatore
regionale, perchè «il potere dei comuni di autodeterminarsi in
ordine all'assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non
costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in
materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del
2000) e la suddetta competenza regionale «non può mai essere
esercitata in modo che ne risulti vanificata l'autonomia dei comuni»
(sentenza n. 83 del 1997).
Al tempo stesso, questa Corte ha sempre ribadito che l'autonomia
comunale «non implica una riserva intangibile di funzioni, nè
esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi
dell'autonomia municipale a fronte di esigenze generali che
giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già
assegnate agli enti locali (sentenza n. 160 del 2016). Più
specificamente, la Corte ha escluso che «il "sistema della
pianificazione" assurga a principio così assoluto e stringente da
impedire alla legge regionale - che è fonte normativa primaria
sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali - di
prevedere interventi in deroga a tali strumenti» (sentenza n. 245 del
2018 e, analogamente, sentenza n. 46 del 2014).
10.4.- Poste in questi termini le coordinate entro le quali sono
chiamate a coesistere e a dinamicamente integrarsi, nel quadro del
principio di sussidiarietà verticale, l'autonomia comunale e quella
regionale, questa Corte ha di recente stabilito che, laddove si
assuma lesa la potestà pianificatoria comunale, lo scrutinio di
legittimità costituzionale si concentrerà «dapprima, in astratto
sulla legittimità dello scopo perseguito dal legislatore regionale e
quindi in concreto con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e
al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti», così da
verificare se la sottrazione di potere ai Comuni costituisca
effettivamente «il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del
legislatore regionale» (sentenza n. 179 del 2019). Tale giudizio di
proporzionalità, mirante a verificare l'«esistenza di esigenze
generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni
legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti
locali» (sentenza n. 286 del 1997), consente quindi di appurare «se,
per effetto di una normativa regionale rientrante nella materia del
governo del territorio, come quella sub iudice, non venga menomato il
nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai Comuni all'interno
del "sistema della pianificazione", così da salvaguardarne la
portata anche rispetto al principio autonomistico ricavabile
dall'art. 5 Cost.» (sentenza n. 119 del 2020).
11.- In questi termini, l'art. 40-bis della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge reg. Lombardia n. 18 del 2019, si pone in violazione del
combinato disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni
fondamentali dei Comuni, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo
comma, Cost., in riferimento al principio di sussidiarietà
verticale.
11.1.- Per quanto, come si è detto, la previsione di incentivi
per il recupero degli immobili dismessi, anche in deroga agli
strumenti urbanistici, possa essere ricondotta a un obiettivo
legittimamente perseguibile dal legislatore regionale in quanto
rientrante nella sua competenza legislativa in materia di governo del
territorio, le modalità con cui questi incentivi sono stati previsti
dalla disciplina in esame, e la loro stessa entità, determinano una
compressione della funzione fondamentale dei Comuni in materia di
pianificazione urbanistica che si spinge «oltre la soglia
dell'adeguatezza e della necessita'» (sentenza n. 119 del 2020).
L'alterazione dell'equilibrio che deve sussistere tra esercizio
delle competenze regionali e salvaguardia dell'autonomia dei Comuni
è innanzi tutto determinata dalla previsione, contenuta nella
disposizione censurata, di ampliamenti di volumetria riconosciuti a
chi intraprenda operazioni di recupero di immobili abbandonati,
stabiliti in misura fissa e in percentuale significativa, oscillante
tra il 20 e il 25 per cento rispetto al manufatto insediato. Se a
ciò si aggiunge la generalizzata esenzione dal reperimento degli
standard urbanistici e l'altrettanto indiscriminata previsione di
deroghe a norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di
intervento e sulle distanze (con l'unica eccezione di quelle previste
da fonte statale), si evince agevolmente come i Comuni lombardi
vedano gravemente alterati i termini essenziali di esercizio del loro
potere pianificatorio, per il fatto che risulta loro imposta una
disciplina che genera un aumento non compensato, di portata
potenzialmente anche significativa, del carico urbanistico e, più in
generale, della pressione insediativa, che per certi aspetti potrebbe
risultare poco coerente con le finalità perseguite dalla stessa
legge regionale.
Peraltro, ai medesimi Comuni non è attribuita alcuna
possibilità di influire sull'applicazione delle misure incentivanti,
sia perchè ad essi (ove abbiano una popolazione superiore a 20.000
abitanti) non è attribuita alcuna "riserva di tutela" rispetto ad
ambiti del proprio territorio ritenuti meritevoli di una difesa
rafforzata del paesaggio, sia perchè - ancora prima - la scelta di
intervenire con legge regionale li ha ulteriormente privati di
qualsiasi compensazione procedurale (quale, in ipotesi, si sarebbe
potuta avere in sede di interlocuzione nel corso della procedura di
adozione del piano di governo del territorio, ovvero all'atto della
pianificazione regionale), con l'effetto - costituzionalmente
intollerabile - di «estromettere tali Enti dalle decisioni
riguardanti il proprio territorio» (sentenza n. 478 del 2002).
Nè, infine, gli esiti ravvisati possono essere attenuati dalla
natura temporanea degli incentivi e delle deroghe introdotte, atteso
che nessuna delle misure in discussione, contrariamente a quanto
ritenuto dalla difesa regionale, è soggetta a un termine di
efficacia: esse si prestano, quindi, a comprimere in modo stabile il
potere pianificatorio comunale, con l'unica e circoscritta eccezione
dell'incremento dei diritti edificatori riconosciuto dal comma 5,
ultimo periodo, del citato art. 40-bis ai proprietari degli immobili
in caso di demolizione, applicabile per un periodo massimo di dieci
anni dalla data di individuazione dell'immobile quale dismesso.
Anche da ciò, pertanto, si ricava come la disposizione in esame
non faccia residuare in capo ai Comuni alcun reale spazio di
decisione, con l'effetto di farli illegittimamente scadere a meri
esecutori di una scelta pianificatoria regionale, per questo lesiva
dell'autonomia comunale presidiata dall'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., oltre che del principio di sussidiarietà
verticale di cui al combinato disposto degli artt. 5 e 118, commi
primo e secondo, Cost.
11.2.- Gli argomenti addotti dalla Regione Lombardia e dalla
parte privata a sostegno della legittimità costituzionale del
richiamato art. 40-bis non scalfiscono le conclusioni raggiunte.
11.2.1.- Non colgono nel segno, innanzi tutto, gli argomenti
spesi dalla difesa di MDV_Newco 40 srl per ritenere che la funzione
comunale non sarebbe compromessa in ragione del mantenimento in capo
ai Comuni del potere di individuare gli immobili abbandonati e
degradati. I presupposti fissati dall'art. 40-bis della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005 per tale individuazione, infatti, rendono
l'esercizio della funzione dei Comuni sostanzialmente vincolata sul
punto, perchè essa viene ristretta tanto con riguardo al periodo a
partire dal quale gli immobili devono ritenersi abbandonati (da oltre
cinque anni), quanto in relazione ai profili di criticità che, da
soli o congiuntamente, sono idonei a rivelarne lo stato di abbandono
e di degrado.
11.2.2.- La difesa regionale ha invece sostenuto che la
disposizione censurata non intacca il potere dei Comuni di scegliere
quali funzioni insediare sul proprio territorio, ciò che potrebbe
salvaguardare la loro autonomia per il fatto di consentire
un'applicazione diversificata delle misure incentivanti e delle
deroghe sul territorio di riferimento.
Tale assunto è innanzi tutto smentito nel momento in cui la
disposizione censurata ha visto retroattivamente estendere la sua
portata anche agli immobili già individuati dai Comuni come
dismessi, sottraendosi così a qualsiasi forma di raccordo con gli
atti pianificatori già assunti.
Questa circostanza incide in modo significativo sulla potestà
pianificatoria municipale, perchè riconnette a una scelta effettuata
dal Comune in un determinato momento e, quindi, nel quadro delle
complessive politiche pianificatorie da questo perseguite,
conseguenze che lo stesso non avrebbe potuto prevedere al momento di
adozione di quelle scelte e che finiscono potenzialmente per
stravolgere l'esercizio del nucleo incomprimibile delle sue funzioni.
Ciò è del resto dimostrato dalle ricadute che la norma in esame
ha prodotto nel caso che ha dato origine al giudizio a quo, in cui il
Comune di Milano si è dotato di una disciplina sul recupero degli
immobili dismessi, quale quella contenuta nel richiamato art. 11
delle NdA, nel quadro della più generale scelta pianificatoria
consistente nell'adozione del principio dell'indifferenza funzionale,
vale a dire della generale libertà delle funzioni da insediare sul
proprio territorio (art. 8 NdA). Che il medesimo Comune, in un
secondo momento, si veda imposta la scelta di consentire il recupero
degli immobili dismessi con misure incentivanti ampie e stabilite in
modo fisso, senza poterne più modulare la portata sulla base delle
distinte funzioni insediate sul territorio, dimostra quanto dalla
scelta pianificatoria in precedenza adottata scaturiscano conseguenze
che esso non poteva prevedere, di cui non può più modulare
l'efficacia e la portata e che conseguentemente stravolgono
l'impianto della sua pianificazione.
11.2.3.- Più in generale, l'imposizione ai Comuni, per di più
al di fuori di qualsiasi procedura di raccordo collaborativo, di una
disciplina quale quella in esame finisce per alterare i termini
essenziali di esercizio della funzione pianificatoria, anche perchè
obbliga i medesimi Comuni a far dipendere le loro scelte fondamentali
sulle forme di uso e sviluppo del territorio da una decisione
legislativa destinata a incidere in modo assai significativo
sull'aumento dell'edificato e sulla conseguente pressione
insediativa. Ciò contrasta con l'assunto, che questa Corte
condivide, per cui «il potere di pianificazione urbanistica non è
funzionale solo all'interesse all'ordinato sviluppo edilizio del
territorio [...], ma è rivolto anche alla realizzazione contemperata
di una pluralità di differenti interessi pubblici, che trovano il
proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti» (Consiglio
di Stato, sezione quarta, sentenza 9 maggio 2018, n. 2780).
12.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 40-bis della legge reg. Lombardia n. 12 del
2005, introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 18 del 2019, nel testo vigente prima dell'entrata in
vigore della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021 (14 dicembre 2019).
Restano assorbite le altre questioni di legittimità
costituzionale sollevate dalle ordinanze di rimessione.
12.1.- La declaratoria di illegittimità costituzionale di tale
disposizione comporta, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), l'illegittimità costituzionale in via
conseguenziale del comma 11-quinquies dell'art. 40-bis della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera m), della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021, che ha
stabilito, al ricorrere dei presupposti ivi indicati, l'ultrattività
delle disposizioni originariamente contenute nell'art. 40-bis della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, pur a seguito delle modifiche ad
esso apportate dall'art. 1 della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 40-bis
della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio), introdotto dall'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Lombardia 26 novembre 2019, n. 18,
recante «Misure di semplificazione e incentivazione per la
rigenerazione urbana e territoriale, nonchè per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)
e ad altre leggi regionali», nel testo vigente prima dell'entrata in
vigore della legge della Regione Lombardia 24 giugno 2021, n. 11,
recante «Disposizioni relative al patrimonio edilizio dismesso con
criticità. Modifiche all'art. 40-bis della legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)»;
2) dichiara, in via conseguenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale del comma 11-quinquies dell'art. 40-bis della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, introdotto dall'art. 1, comma 1,
lettera m), della legge reg. Lombardia n. 11 del 2021.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 ottobre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA