1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 ottobre 2016
Ordinanza del 7 ottobre 2016 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sede di Catanzaro sul ricorso proposto da Maio Guglielmo S.r.l. contro Regione Calabria. Ambiente - Norme della Regione Calabria - Misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti - Sospensione, per il periodo di un anno, del rilascio di autorizzazioni di deposito di rifiuti e dei procedimenti di valutazione ambientale e di autorizzazione pendenti presso gli uffici della Giunta regionale. - Legge della Regione Calabria 19 febbraio 2016, n. 8 (Misure di salvaguardia in pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti), art. 1. (17C00011) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
Sezione Prima

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 414 del 2016, proposto da:
Maio Guglielmo S.r.l., in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Bice Annalisa Pasqualone,
codice fiscale PSQBNN71D57F376M, Lazzaro Di Trani codice fiscale
DTRLZR58C10I907D, con domicilio eletto presso Alessio Sculco in
Catanzaro, viale dei Normanni n. 45;

Contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Manna codice
fiscale MNNMSM69E03F839T, con domicilio eletto presso il suo studio
in Catanzaro, Uff. legale Regione Calabria;
Per l'annullamento:
1. dell'atto prot. 69076 del 2 marzo 2016 con cui la Regione
Calabria ha sospeso il procedimento VIA/AIA relativo al progetto di
discarica di rifiuti pericolosi e non da ubicarsi in località
Giammiglione del Comune di Crotone;
2. dell'atto prot. 32079 del 3 febbraio 2016 con cui la Regione
Calabria ha reso chiarimenti in relazione alla prescrizione n.1 del
parere favorevole reso dalla STV nella seduta del 18 gennaio 2016;
3. della nota Pec del 1° febbraio 2016, non conosciuta e mai
comunicata;
4. di ogni altro connesso, presupposto e conseguente, ivi
compreso, ove occorra il verbale della STV del 18 gennaio 2016.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 settembre 2016 la
dottoressa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Oggetto di questo giudizio è l'azione di annullamento,
promossa ai sensi dell'art. 29 del decreto legislativo 2 luglio 2010
n. 104, dell'atto prot. n. 0069076 del 2 marzo 2016 con cui la
Regione Calabria ha sospeso, nelle more dell'approvazione del nuovo
piano regionale di gestione dei rifiuti (e, in ogni caso, per la
durata massima di un anno), il procedimento avviato dalla Maio
Guglielmo S.r.l., con istanza del 30 luglio 2009, e diretto alla
Valutazione di impatto ambientale e al rilascio della Autorizzazione
integrata ambientale, per la realizzazione di una discarica per
rifiuti pericolosi e non pericolosi da collocarsi in località
Giammiglione, presso il Comune di Crotone.
2. Il procedimento era stato attivato dalla società
interessata sul presupposto che il piano regionale di gestione dei
rifiuti efficace ratione temporis individuava un sito idoneo nella
predetta località; si è protratto, intervallato da diversi giudizi
introdotti dinnanzi a questo Tribunale, dal 2009 fino al momento di
adozione dell'atto che ne ha disposto la sospensione ad tempus.
3. Al fine di contestualizzare la controversia in esame, pare
opportuno segnalare che:
al momento dell'adozione dell'atto di sospensione, il
procedimento amministrativo risultava essere in fase di doveroso
rinnovamento, poichè con sentenze di questo Tribunale (TAR Calabria,
Catanzaro n. 403 del 2011 e n. 998 del 2012, passate in giudicato)
erano state annullate le precedenti valutazioni negative di
compatibilità ambientale (decreti n. 5066 dell'8 aprile 2010 e n.
9549 del 1° agosto del 2011 della Regione Calabria);
da ultimo, con sentenza del TAR Calabria:, Catanzaro, I sez.,
27 aprile 2015, n. 719 (confermata con sentenza del Consiglio di
Stato, sez. V, 23 giugno 2016, n. 3794) è stata rigettata l'azione
di ottemperanza diretta ad ottenere il provvedimento favorevole di
compatibilità ambientale;
infine, con successiva sentenza, sempre di questa Sezione, n.
531 del 22 marzo 2016, è stata dichiarata cessata la materia del
contendere in relazione ad un sopravvenuto atto recante
«l'archiviazione» del procedimento in controversia e,
contestualmente, accertata l'illegittimità del predetto atto ex art.
34 comma 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104, ai fini
della eventuale azione risarcitoria.
4. La determinazione recante la sospensione procedimentale,
oggetto dell'odierna impugnazione, come chiaramente rappresentato
anche nella sua motivazione, è stata adottata in «applicazione ed
esecuzione» della legge regionale n. 8 del 16 febbraio 2016 (entrata
in vigore il giorno 20 febbraio 2016) «Misure di salvaguardia in
pendenza dell'approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei
rifiuti», il cui art. 1 - anche esso riportato testualmente nella
parte motiva del provvedimento - così statuisce: «nelle more
dell'approvazione del nuovo Piano regionale di gestione dei rifiuti
di cui all'art. 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152,
allo scopo di garantire la tutela giuridica dell'ambiente e in
considerazione della situazione particolare del territorio calabrese,
caratterizzata da una elevata concentrazione di siti di smaltimento,
è sospeso il rilascio di autorizzazioni di deposito di rifiuti sul o
nel suolo (codice D1 dell'allegato B alla parte IV del decreto
legislativo n. 152/2006) ancorchè non in contrasto con il piano
attualmente vigente. La sospensione di cui al presente comma ha la
durata di un anno (comma 1); per le medesime finalità rimangono
altresì sospesi per il periodo previsto dal comma 1 i procedimenti
di valutazione ambientale e di autorizzazione relativi al deposito di
rifiuti sul o nel suolo (codice D1 dell'allegato B alla parte IV del
decreto legislativo n. 152/2006, pendenti presso gli uffici della
Giunta Regionale (comma 2); le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non
si applicano alle autorizzazioni già concesse alla data di entrata
in vigore della presente legge e ai siti pubblici di smaltimento di
rifiuti solidi urbani rispondenti al principio dell'autosufficienza
(comma 3)».
Sul presupposto interpretativo che il procedimento avviato nel
2009 concernente il «progetto per una discarica per rifiuti
pericolosi e non, da ubicarsi in località Giammiglione del Comune di
Crotone, presentato dalla Maio Guglielmo S.r.l., rientra nella
casistica di cui alla succitata normativa» e considerando che, con la
nota del Dipartimento regionale ambiente e territorio del 3 febbraio
2016, era già stata convocata la conferenza di servizi per il
successivo 9 marzo, con l'atto gravato l'amministrazione regionale ha
quindi disposto «la sospensione del procedimento AIA e, pertanto, dei
lavori della conferenza di servizi».
5. La domanda di annullamento portata alla cognizione del
Tribunale è fondata sull'assunto della illegittimità dell'atto in
esame «derivata» dalla dedotta illegittimità costituzionale della
norma regionale di cui esso costituisce mera «applicazione ed
esecuzione»; la causa petendi è infatti integrata, nel caso
specifico, esclusivamente dalle censure di incostituzionalità della
legge regionale, alla stregua di diversi parametri costituzionali,
tra i quali quello di cui all'art. 117 comma 2 lett. s) Costituzione
che prevede la competenza esclusiva del legislatore statale nella
materia dell'ambiente e dell'ecosistema.
6. Sulla ammissibilità del ricorso contenente motivi di diritto
ex art. 40 comma 1 lett. d) del decreto legislativo 2 luglio 2010 n.
104 corrispondenti esclusivamente a censure di incostituzionalità
della norma, in applicazione della quale è adottato il provvedimento
amministrativo impugnato, il Tribunale si è già espresso
positivamente con la sentenza non definitiva TAR Catanzaro n. 1916
del 5 ottobre 2016 adottata nell'ambito di questo stesso giudizio.
7. Il rapporto di presupposizione intercorrente tra la norma
legislativa regionale e l'atto adottato dall'amministrazione si
riverbera invero sul profilo della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n.
8/2016, sollevata con riferimento all'art. 117 comma 2 lett. s) della
Costituzione che, ad avviso del Tribunale non è neanche
manifestamente infondata, cosicchè sussistono entrambi i presupposti
per l'adozione della presente ordinanza ex art. 23 l'11 marzo 1953 n.
87.
8. In particolare, quanto alla rilevanza della questione nel
presente giudizio deve osservarsi che:
la norma regionale di cui all'art. 1 legge regionale 8/2016
attribuisce all'amministrazione titolare del procedimento diretto al
rilascio delle valutazioni di impatto ambientale e delle
autorizzazioni integrate ambientali per la realizzazione e gestione
di nuovi impianti di smaltimento o recupero rifiuti sul o nel suolo,
il potere/dovere di sospendere provvisoriamente i relativi
procedimenti, qualora all'entrata in vigore della legge essi siano
ancora in corso, in attesa dell'adozione del nuovo piano regionale di
gestione dei rifiuti e, in ogni caso, per la durata massimo di un
anno dall'entrata in vigore della legge;
si tratta di un potere amministrativo privo di spazi
decisionali, sia quanto all'anche al quando, essendo rimessa
all'amministrazione regionale unicamente una valutazione
interpretativa della sussumibilità della fattispecie concreta in
quella astratta delineata dal legislatore regionale, poichè in caso
di soluzione positiva, l'adozione dell'atto di sospensione risulta,
per come è formulata la norma, doverosa sotto ogni profilo;
tant'è che, in ossequio a quanto disposto dall'art. 1 della
legge regionale n. 8/2016, e considerando che il procedimento
amministrativo avviato su istanza della Maio Guglielmo S.r.l.
rientrasse pienamente nella sfera di applicabilità dell'art. 1 della
legge regionale n. 8/2016, sia per l'oggetto (trattandosi del
progetto di realizzazione di una nuova discarica di rifiuti
pericolosi e non), che per le coordinate temporali (trattandosi di un
procedimento ancora in fase di svolgimento), il Dipartimento ambiente
e territorio della Regione Calabria ha adottato il provvedimento di
sospensione procedimentale, sulla cui illegittimità derivata il
Tribunale è ora chiamato a pronunciarsi.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale sopra richiamato, con riferimento
all'art. 117 comma 2 lett. s) Costituzione, è determinata proprio
dal rapporto di mera applicazione intercorrente tra l'atto
amministrativo gravato e la norma regionale che ne costituisce il
fondamento.
In particolare, avendo la parte ricorrente dedotto la
illegittimità derivata dell'atto amministrativo per effetto della
incostituzionalità della norma regionale, al fine di vagliare la
legittimità del provvedimento amministrativo, deve pregiudizialmente
risolversi la questione di legittimità costituzionale della norma
che ne costituisce il fondamento; una eventuale declaratoria della
norma regionale sopra indicata è infatti idonea ad incidere
direttamente sulla decisione del Tribunale, comportando
l'accoglimento della domanda di annullamento ex art. 29 decreto
legislativo 2 luglio 2010 n. 104 del provvedimento meramente
esecutivo, per il venir meno della fonte attributiva del relativo
potere amministrativo, con piena soddisfazione della pretesa della
parte ricorrente nel presente giudizio (cfr. Cons. St., sez. IV, 13
aprile 2016, n. 1458).
9. Quanto al profilo della non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
regionale n. 8 del 2016, in relazione all'art. 117 comma 2 lett. s)
della Costituzione, concernente competenza legislativa esclusiva
dello stato in materia di «ambiente ed ecosistema», pare opportuno
osservare che:
la giurisprudenza della Corte costituzionale che, pur
riconoscendo a tale materia «trasversale» la naturale vocazione ad
impattare su materie diverse, oggetto anche di competenza legislativa
regionale concorrente o residuale (Corte costituzionale sentenza n.
407 del 2002), si è consolidata nell'affermare il principio che la
sua diretta disciplina è riservata allo Stato, cui spetta in via
esclusiva «il potere di fissare standards di tutela uniformi
sull'intero territorio nazionale» (da ultimo, Corte costituzionale,
sentenza n. 210 del 2016);
alle Regioni è consentito apportare deroghe in senso
migliorativo rispetto ai parametri di tutela dell'ambiente fissati
dalla normativa statale, ma purchè la relativa disciplina sia
adottata in materie attribuite alla loro competenza legislativa;
materie che, in ragione della naturale trasversalità di quella
ambientale, intersecano quella oggetto di riserva statale ex art. 117
comma 2 lett. s) Costituzione;
le disposizioni legislative statali adottate nella materia
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» fungono infatti «da
limite alla disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale,
dettano nei settori di loro competenza, essendo ad esse consentito
soltanto eventualmente di incrementare i livelli della tutela
ambientale, senza però compromettere il punto di equilibrio tra
esigenze contrapposte espressamente individuato dalla norma dello
Stato» (Corte costituzionale sentenza n. 210 del 2016, cit.); «le
Regioni sono dunque legittimate ad intervenire in tale ambito solo a
condizione che perseguano finalità proprie attinenti a competenze
regionali e, comunque, garantendo livelli di tutela dell'ambiente
più elevati di quelli previsti dalla legislazione statale ambientale
stabilito dallo Stato» (Corte costituzionale sentenza n. 58 del 2015
che richiama quali precedenti le sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del
2008 e n. 378 del 2007);
la Corte costituzionale ha poi anche specificato che la
disciplina dei rifiuti è pienamente riconducibile alla materia
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», come attribuita in via
esclusiva alla competenza legislativa dello Stato ex art. 117, comma
2, lettera s), Costituzione, anche quando interferisce con altri
interessi e competenze, di modo che «deve intendersi riservato allo
Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale, ferma restando la competenza delle Regioni alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali» (Corte costituzionale sentenza n. 67 del 2014; in questo
senso, anche le sentenze n. 285 del 2013; n. 54 del 2012; n. 244 del
2011; n. 225 del 2009; n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008);
pertanto anche per tale specifico ambito della più complessiva
materia ambientale, si delinea come netta la ripartizione delle
competenze legislative tra Stato e Regioni, essendo riconosciuto al
primo il monopolio del potere legislativo, anche in attuazione degli
obblighi comunitari (derivanti, in particolare, quanto alla
regolamentazione delle discariche, dalla direttiva del Consiglio 26
aprile 1999, n. 1999/31/CE e dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia che ha enucleato i principi generali vigenti in materia:
sentenza 15 ottobre 2014 nella causa C-323/13).
10. Tanto premesso, il Tribunale è dell'avviso che la norma
all'art. 1 della legge regionale n. 8/2016, che viene in rilievo
quale norma conferente il potere vincolato esercitato con l'atto
oggetto di impugnazione, si colloca proprio nell'ambito materiale dei
«rifiuti» e, invadendo un campo di esclusiva competenza legislativa
statale, fa sorgere fondati dubbi circa la sua legittimità
costituzionale con riguardo alla più volta citata norma di cui
all'art. 117 comma 2 lett. s) Costituzione.
Come sopra riferito, l'art. 1 della legge regionale n. 8/2016
introduce al dichiarato scopo «di garantire tutela giuridica
dell'ambiente e in considerazione della situazione particolare del
territorio calabrese, caratterizzata da una elevata concentrazione di
siti di smaltimento» la sospensione, nelle more dell'approvazione del
nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti e, in ogni caso, per un
anno, sia dei procedimenti amministrativi diretti del rilascio di
autorizzazioni di deposito di rifiuti sul o nel suolo (codice D1
dell'allegato B alla parte IV del decreto legislativo n. 152/2006),
anche se i relativi progetti non siano, allo stato, in contrasto con
il piano regionale di gestione dei rifiuti vigente; sia dei
subprocedimenti connessi di valutazione di impatto ambientale e di
autorizzazione relativi al deposito rifiuti sul o nel suolo,
«pendenti presso gli uffici della Giunta regionale».
Invero, ad avviso del Tribunale, anche mediante lo specifico
richiamo alle «operazioni di smaltimento» dei rifiuti di cui
all'allegato B alla parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 -
cui espressamente rinvia per delimitare il perimetro della
fattispecie applicativa - e, in particolare, a quelle di deposito sul
o nel suolo («ad esempio discarica», di cui al codice D1 del sopra
indicato allegato), la norma regionale ha inteso disciplinare,
incidendo in particolare in senso dilatorio sui termini
procedimentali, direttamente la materia dei «rifiuti» e, in
particolare, quella della «discariche», così facendo ritenere non
manifestamente infondati i dubbi che vi sia stata una invasione della
sfera di competenza esclusiva del legislatore statale ex art. 117
comma 2 lett. s) Costituzione.
Militano in tal senso sia il valore semantico delle espressioni
linguistiche utilizzate nel testo, corroborate dal rinvio alle norme
nazionali di cui al decreto legislativo n. 152/2006 concernenti le
«operazioni di smaltimento di rifiuti»; sia lo scopo specifico che il
legislatore regionale, come chiaramente indicato anche nella stessa
norma, si è posto: ovvero quello di assicurare che, nelle more di
approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti, non
siano approvati progetti di realizzazione di «depositi dei rifiuti
sul e nel suolo», conformi ai criteri pianificatori vigenti, ma
eventualmente in contrasto con quelli da adottarsi.
Tale finalità è stata perseguita però non mediante
l'accelerazione, sul piano meramente amministrativo, dei tempi di
approvazione del nuovo atto di pianificazione regionale, ma mediante
una sospensione ex lege dei procedimenti autorizzatori in corso,
concernenti i progetti di nuove discariche; nè la circostanza che si
tratti di una norma ad efficacia transitoria - essendo prevista la
durata massima della sospensione di un anno, anche nell'ipotesi in
cui entro tale termine non venga approvato il nuovo piano di gestione
dei rifiuti - vale a fugare il dubbio di fondatezza della questione
di legittimità costituzionale della norma in controversia, poichè,
trattandosi di una materia di competenza legislativa riservata allo
Stato, è comunque esclusa ogni forma di interferenza normativa che
abbia ad oggetto la medesima materia (perfino se alle norme regionali
si attribuisca natura cedevole: Corte costituzionale sentenza n. 67
del 2014).
11. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 8/2016 con
riferimento all'art. 117 comma 2 lett. s ) Costituzione emerge, in
concreto, dalla considerazione che tale norma si pone in diretta
violazione della disciplina nazionale, con cui il legislatore statale
ha esercitato la propria competenza esclusiva; è infatti palese il
contrasto dell'art. 1 comma 1 della legge regionale n. 8/2016 con gli
artt. 11, comma 5, 13, commi 1 e 3, e 208 del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) che stabiliscono
termini certi per l'istruttoria e la definizione dei procedimenti
autorizzatori, il cui superamento comporta anche l'attivazione di
poteri sostitutivi di cui all'art. 5 del decreto legislativo 31 marzo
1998 n. 112 (cfr. art. 208 commi 3, 8, 9, 10 decreto legislativo 3
aprile 2006 n. 152); e dell'art. 1 comma 2 della predetta legge con
gli artt. 11, 19, 25 26, 29-bis, 29-ter, 29-quater del decreto
legislativo 3 aprile 2006 n. 152 nei quali si prevedono termini
endoprocedimentali e di definizione del procedimento certi, dettati
dal legislatore statale nell'esercizio del monopolio normativo che
gli è riconosciuto.
12. Tanto premesso, il Collegio ritiene pertanto rilevante e non
manifestamente infondata la esposta questione di costituzionalità
dell'art. 1 della legge regionale della Calabria n. 8 del 2016, con
riguardo all'art. 117 comma 2 lett. s) Costituzione.
Il giudizio deve di conseguenza sospendersi per la rimessione
delle questioni suddette all'esame della Corte costituzionale,
mandando alla segreteria di trasmettere alla Corte la presente
ordinanza, unitamente al ricorso, di notificarla alle parti in causa
e al presidente della giunta della Regione Calabria e al presidente
del Consiglio regionale, nonchè di comunicarla ai presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (sezione
prima)
Visti gli artt. 134 Cost., 1 L. Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e
23 legge 11 marzo 1953, n. 87,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n.
8/2016 in relazione all'art. 117 comma 2 lett. s) della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle previste comunicazioni e
notificazioni;
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio e al presidente della Regione
Calabria e del Consiglio Regionale della Calabria.
Così deciso in Catanzaro nella Camera di consiglio del giorno 14
settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Giovanni Iannini, consigliere
Germana Lo Sapio, referendario, estensore

Il Presidente: Salamone


L'estensore: Lo Sapio