1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 4-8-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 347 SENTENZA 20 - 28 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Lombardia - Edilizia residenziale pubblica - Determinazione del canone locatizio ad opera di legge regionale che ricomprende fra gli alloggi di edilizia residenziale pubblica non solo quelli costruiti con i contributi statali ma anche quelli acquistati dagli enti locali con fondi propri - Indebita interferenza della regione in materia riservata alla competenza statale - Esclusione - Non fondatezza della questione. (Legge regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91, art. 1, secondo comma). (Cost., art. 117). (093C0870) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 4-8-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale delle leggi della Regione
Lombardia 5 dicembre 1983, nn. 91 (Disciplina dell'assegnazione e
della gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica) e 92
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n.
91), promosso con ordinanza emessa il 16 ottobre 1990 dal Tribunale
di Como nel procedimento civile vertente tra Pizzuto Lorenzo e il
Comune di Como, iscritta al n. 670 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 43, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 1993 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 16 ottobre 1990, e pervenuta alla
Corte costituzionale il 24 settembre 1992 (R.O. n. 670 del 1992) il
Tribunale di Como ha sollevato, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale delle leggi
della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina
dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica), e n. 92, di pari data (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n. 91), nella
parte in cui ricomprendono gli alloggi costruiti dai Comuni ed
acquisiti con fondi propri del bilancio di questi, all'interno delle
categorie degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
determinandone la commisurazione del canone locatizio.
La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio proposto
da Lorenzo Pizzuto, assegnatario in locazione di un appartamento di
edilizia economica e popolare a seguito di concorso indetto dal
Comune di Como, in cui il ricorrente, dopo avere avuto la consegna
dell'immobile assegnato, ha chiesto l'applicazione del canone di
locazione previsto dalla legge regionale Lombardia 5 dicembre 1983,
n. 92, la cui misura risulta ridotta del 33 per cento rispetto a
quella prevista dalla legge statale 27 luglio 1978, n. 392.
In punto di rilevanza, il Tribunale osserva come non sia
controverso in causa che l'alloggio assegnato al Pizzuto è stato
costruito ed acquisito con fondi propri del Comune e senza il
concorso di altri enti: pertanto, nel caso in cui la legge impugnata
fosse illegittima, e dovesse conseguentemente non tenersi conto della
dilatazione del concetto definitorio di "edilizia residenziale
pubblica" ivi contenuto, non potrebbero applicarsi i parametri di
canone definiti da detta legge regionale, e la determinazione del
canone dovrebbe seguire alla stregua delle norme ordinarie.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale fa propri i
motivi prospettati dal convenuto Comune di Como, secondo il quale la
materia degli alloggi costruiti dai Comuni con fondi propri di
bilancio, e senza contributi di altri enti, non sarebbe compresa tra
quelle contemplate nell'art. 117 della Costituzione, nè sarebbe mai
stata delegata al legislatore regionale, ex art. 117, terzo (rectius:
secondo) comma, della Costituzione, mentre i d.P.R. 30 dicembre 1972,
nn. 1035 e 1036 avrebbero consentito alle Regioni di integrare la
normativa statale in materia di alloggi di "edilizia residenziale
pubblica" soltanto per settori diversi dalla definizione degli
alloggi stessi (di cui all'art. 1, secondo comma, del d.P.R. n. 1035
del 1972), come di quelli cioè costruiti o da costruirsi da parte
degli enti pubblici a totale carico o con il contributo o con il
concorso dello Stato.
Nè un allargamento della materia sarebbe ricavabile, sempre a
parere del giudice a quo, dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(richiamato nella relazione del progetto di legge regionale), in
quanto questo riguarderebbe il trasferimento alle Regioni (art. 87,
primo comma, ed art. 93) soltanto di funzioni amministrative (e non
legislative), conservando allo Stato (art. 88, primo comma, n. 13) le
competenze amministrative in ordine ai criteri per le assegnazioni e
per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica.
La legge 5 agosto 1978, n. 457 (art. 55, secondo comma) avrebbe
consentito inoltre alle Regioni di integrare la normativa statale di
cui al d.P.R. n. 1035 del 1972 soltanto in relazione alla disciplina
del procedimento di assegnazione, nulla prevedendo invece in ordine
alla definizione e/o alla individuazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica.
Osserva infine il giudice remittente come la disposizione
impugnata sia mutuata, con l'aggiunta di "enti locali," dalla
deliberazione CIPE del 19 novembre 1981: normativa che risulterebbe
anch'essa illegittima in quanto avente natura regolamentare, come
tale non idonea a modificare od integrare una norma di legge. Anche
ritenendo infatti che la competenza del CIPE in materia sia
conseguente alla delega stabilita dalla legge n. 457 del 1978, si
osserva come essa debba intendersi riferita esclusivamente ai
"criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni
delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica", e non anche
quindi per la definizione e/o la individuazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica, mentre con la legge 8 agosto 1977, n.
513 (artt. 22 e 24) il legislatore statale avrebbe implicitamente
confermato la distinzione tra "alloggi di edilizia residenziale
pubblica" ed "alloggi di proprietà di enti pubblici".
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Como ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, della
legge della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina
dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica), integrata dalla legge n. 92, di pari data
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n.
91), nella parte in cui commisura il canone locatizio e definisce la
nozione di edilizia residenziale pubblica come comprendente non solo
gli alloggi costruiti con il concorso o con il contributo dello Stato
(secondo quanto previsto dal d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035), ma
altresì quelli "acquisiti a qualunque titolo, realizzati o
recuperati da enti locali o da enti pubblici non economici, per le
finalità sociali proprie della edilizia residenziale pubblica".
Malgrado l'imprecisa prospettazione della questione operata dal
giudice a quo, questa deve essere correttamente riferita all'art. 1,
secondo comma, della legge regionale Lombardia 5 dicembre 1983, n.
91, contenente la definizione di edilizia residenziale pubblica cui
si estende l'ambito di applicazione della legge stessa.
Alla disposizione denunziata è collegata quella contenuta
nell'art. 28 della stessa legge, come modificato dall'art. unico,
lettera N), della legge regionale 5 dicembre 1983, n. 92, il quale
prevede una riduzione del canone di locazione per gli alloggi
ricompresi nella nozione in oggetto: di tale disposizione era stata
invocata l'applicazione, nel giudizio a quo, da parte del conduttore
di un alloggio di proprietà comunale dato in locazione, insieme ad
altri, per le finalità sociali risultanti da specifico regolamento
comunale, nonchè dalla delibera di acquisto degli immobili ed anche
dalla pubblica gara di assegnazione a particolari categorie di
cittadini, in cui si teneva conto altresì della modesta misura del
loro reddito.
2. - La questione non appare meritevole di accoglimento.
La soluzione dei quesiti circa l'ambito dell'edilizia residenziale
pubblica come materia di competenza regionale presenta alcune
difficoltà, per i motivi, avvertiti anche dalla dottrina, del
sovrapporsi nel tempo di numerosi e non chiari provvedimenti
legislativi ed amministrativi.
Di ciò sembra aver coscienza lo stesso legislatore, secondo
quanto può dedursi dalla relazione alla proposta di legge delega
presentata in data 28 aprile 1992 per l'elaborazione di un testo
unico sulla materia, presentato alla Camera dei deputati nel corso
dell'XI legislatura, in cui si osserva, tra l'altro, che "le
disposizioni di legge relative all'edilizia residenziale e alle
materie ad essa attinenti, costituiscono ormai un aggrovigliato
complesso normativo del quale è difficile venire a capo".
Malgrado le difficoltà connesse a tale situazione, possono trarsi
dalle norme che si sono susseguite e dagli orientamenti
giurisprudenziali di questa Corte le linee evolutive del sistema che
va ritenuto vigente, in base al quale la questione prospettata dal
Tribunale di Como risulta non fondata.
3. - Nei primi anni '70, la materia dell'edilizia residenziale
pubblica è stata organicamente disciplinata con d.P.R. 30 dicembre
1972, n. 1035, che all'art. 1 ha definito la relativa nozione con
riguardo agli alloggi sovvenzionati dallo Stato, stante le finalità
cui la normativa si riferiva. Già il d.P.R. n. 1036 di pari data,
peraltro, stabiliva (art. 1) che "la realizzazione unitaria degli
obiettivi stabiliti nei programmi di interventi di edilizia abitativa
pubblica e di edilizia sociale di cui all'art. 1 della legge 22
ottobre 1971, n. 865, è affidata al Ministro per i lavori pubblici e
alle Regioni in conformità con gli indirizzi del CIPE e con le
modalità stabilite dal presente decreto". E la giurisprudenza di
questa Corte (sentenza n. 221 del 1975) affermava, a proposito della
legge della Regione Lombardia 10 maggio 1973, relativa alla
costruzione di alloggi di edilizia residenziale, che "le funzioni
amministrative (e quindi anche quelle legislative) sulla materia in
oggetto sono ormai di competenza della Regione, ovviamente entro il
limite della dimensione regionale degli interessi al cui
soddisfacimento le relative attività sono rivolte"; ciò soprattutto
per la considerazione che "tanto la materia dell'urbanistica quanto
quella dei lavori pubblici di interesse regionale sono comprese
nell'elenco dell'art. 117 senza riserve od ulteriori distinzioni nel
loro interno e senza perciò che sia lecito postulare la esclusione
da quest'ultima di quel che più particolarmente concerne l'edilizia
residenziale pubblica, nella sua accezione più ampia".
4. - È noto che proprio dal 1975 (legge delega 22 luglio 1975, n.
382) si sviluppa e si razionalizza l'ambito dei poteri di competenza
regionale non più per materie analiticamente elencate, ma in ordine
a "settori organici". Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ricomprende
(artt. 87 e 93) l'edilizia residenziale e abitativa pubblica di
interesse regionale fra le materie in cui alle regioni viene
riconosciuta una plena cognitio, sia per le funzioni amministrative,
sia (in virtù del parallelismo di cui all'art. 118 della
Costituzione) per i poteri legislativi, residuando allo Stato la
competenza (art. 88, n. 13) relativa soltanto alla "programmazione
nazionale e (al)la ripartizione sulla sua base fra le regioni del
fondo nazionale per gli interventi di edilizia residenziale pubblica,
(al)la previsione di programmi congiunturali di emergenza, nonchè
(al)la determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi e
per la fissazione dei canoni".
La successiva legge 5 agosto 1978, n. 457 contiene la previsione
(art. 1) di un piano decennale di edilizia residenziale comprendente
anche gli interventi pubblici di edilizia convenzionata, agevolata, e
diretti al recupero del patrimonio edilizio esistente, affidando
(art. 2) ampi poteri di indirizzo al C.I.P.E. ed alle Regioni (art.
4).
In attuazione del citato art. 2, il C.I.P.E., con deliberazione
del 19 novembre 1981, ha stabilito i "criteri generali per le
assegnazioni e per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica" premettendo che tali criteri "si applicano a
tutti gli alloggi realizzati o recuperati da enti pubblici a totale
carico o con il concorso o contributo dello Stato o delle regioni,
nonchè a quelli acquistati, realizzati o recuperati da enti pubblici
non economici per le finalità sociali proprie dell'edilizia
residenziale pubblica", specificando le ipotesi da ritenersi escluse
da tale ambito, ed attribuendo alle regioni la possibilità di
"stabilire ulteriori particolari esclusioni per edifici le cui
caratteristiche o la cui destinazione non si prestino alle finalità
sociali proprie dell'edilizia residenziale pubblica".
Tale delibera ha stabilito infine (par. 11) che "il canone di
locazione degli alloggi indicati al paragrafo 2 è diretto a
compensare i costi di amministrazione, di gestione e di manutenzione,
nonchè a consentire il recupero di una parte delle risorse impiegate
per la realizzazione degli alloggi stessì; ed inoltre che "la
regione disciplina la determinazione dei canoni di locazione tenendo
conto delle caratteristiche oggettive dell'alloggio espresse dai
parametri della legge 27 luglio 1978, n. 392 e del reddito del
nucleo familiare dell'assegnatario".
Da quanto fin qui esposto si evince come l'evoluzione della
disciplina richiamata sia nel senso di un ampliamento della nozione
di edilizia residenziale pubblica (quale comprendente altresì ogni
intervento operato da enti pubblici non economici per il
conseguimento di finalità sociali), e di un ampliamento dei poteri
delle regioni in questa materia.
Ulteriori conferme normative di questa evoluzione si ravvisano
nella legge 8 agosto 1977 n. 513, che ha riconosciuto in capo ai
Comuni la competenza a realizzare "programmi costruttivi occorrenti
alle temporanee esigenze di alloggio dei nuclei familiari soggetti a
sgombero per consentire il recupero o il risanamento del patrimonio
edilizio esistente" (art. 16), la cui pertinenza alla materia
dell'edilizia residenziale pubblica si deduce dall'essere detta
disposizione inserita nel titolo che ad essa espressamente si
richiama. Analogamente può dirsi, sebbene con riferimento a
fattispecie in parte diversa (e cioè relativamente all'acquisto da
parte dei Comuni di immobili per assegnare gli alloggi a soggetti nei
cui confronti sia stato emesso provvedimento esecutivo di rilascio),
con riguardo all'art. 7 del decreto legge 15 dicembre 1979, n. 629,
convertito in legge 15 febbraio 1980, n. 255.
5. - Le nuove prospettive circa l'ambito della materia e le
competenze regionali in tema di edilizia residenziale pubblica sono
state ribadite dalla giurisprudenza di questa Corte. Dopo la sentenza
n. 221 del 1975 già richiamata, va ricordata la senteenza n. 140 del
1976, che riconosce alle regioni a statuto ordinario potestà
legislativa in materia di edilizia pubblica abitativa; la sentenza n.
217 del 1988, che sottolinea il "dato storico dell'evoluzione
legislativa della materia" .. ed "il principio giustificativo che
consiste nella predisposizione di interventi pubblici di varia natura
comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale della
provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti",
precisando che nell'ambito dell'edilizia pubblica "deve considerarsi
compresa anche la sub-materia relativa al reperimento (o al recupero)
e all'assegnazione degli alloggi e che quest'ultima non può essere
circoscritta alle abitazioni costruite con fondi pubblici o,
comunque, con il concorso degli stessi".
Con sentenza n. 727 del 1988, infine, si è affermato che, a
seguito dell'evoluzione normativa della materia dell'edilizia
residenziale pubblica, alle regioni deve essere riconosciuta "la più
ampia potestà legislativa" (analogamente v. anche le sentenze n.
1134 del 1988, 594 del 1990, 393 e 486 del 1992).
6. - In attesa del nuovo testo unico che aggiorni più
coerentemente tutta la materia, precisando funzioni, organi e
competenze, appare logico dedurre dalle osservazioni che precedono
alcune linee del vigente sistema, riferibili alla questione
sottoposta all'esame di questa Corte.
Dall'evoluzione normativa descritta emerge anzitutto come la
nozione iniziale di edilizia residenziale pubblica, di cui all'art. 1
del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, sia stata successivamente
sviluppata, a partire dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come questa
Corte ha in più occasioni affermato, nel senso che, in tema di
edilizia residenziale e abitativa pubblica o di edilizia cosiddetta
sociale, alle regioni spettano ampi poteri amministrativi e
legislativi, nei limiti del territorio o degli interessi regionali,
in coordinamento con i programmi, i criteri e le disposizioni in sede
nazionale; ed inoltre, che l'ambito dell'edilizia residenziale
pubblica è ravvisabile quando ricorrono gli elementi propri delle
finalità sociali della destinazione di immobili comunque acquisiti
da enti pubblici non economici; finalità riscontrabili, oltre che
nella tipologia non di lusso degli stessi, nella loro destinazione a
categorie di cittadini non abbienti, cui vengono offerti gli alloggi
con gare pubbliche di assegnazione in base a determinati requisiti.
Tali elementi appaiono ricorrere nella presente fattispecie, per
le modalità di comportamento del Comune; e la legge regionale della
Lombardia oggetto del presente giudizio ha correttamente preso atto
del contesto normativo statale, senza eccedere dai limiti delle
materie di competenza regionale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, secondo comma, della legge regionale Lombardia 5
dicembre 1983, n. 91 (Disciplina dell'assegnazione e della gestione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica) sollevata, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dal Tribunale di Como
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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