1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 29-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 251 SENTENZA 10 novembre - 23 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Costa Ripagnola" - Misure di salvaguardia - Possibilita' di concedere, nelle zone 2 e 3 e fino all'approvazione del piano del parco, parziali deroghe ai divieti previsti per la realizzazione di opere pubbliche, di pubblica utilita' e di pubblico interesse - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Cota Ripagnola" - Possibili autorizzazioni a determinati interventi di ristrutturazione edilizia nelle zone 1 e 2 e a nuove edificazioni nella zona 3, fino all'approvazione del piano per il parco - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Costa Ripagnola" - Possibili autorizzazioni a determinati interventi di trasformazione e/o ampliamento degli edifici esistenti nella misura massima del 15 per cento della loro superficie utile - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale parziale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Mar Piccolo" - Misure di salvaguardia - Possibilita' di concedere, nelle zone 2 e 3 e fino all'approvazione del piano del parco, parziali deroghe ai divieti previsti per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilita' - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Mar Piccolo" - Possibili autorizzazioni a determinati interventi di ristrutturazione edilizia nella zona 3 e a nuove edificazioni nella zona 3, fino all'approvazione del piano per il parco - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Puglia - Istituzione del parco naturale regionale "Mar Piccolo" - Possibili autorizzazioni a determinati interventi, sull'intero territorio del parco, di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo di bonifica - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela del paesaggio - Non fondatezza della questione, nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Puglia 21 settembre 2020, n. 30, artt. 8, comma 6; 9, comma 1, lettere f), g) e h); 25, comma 5; 26, comma 1, lettere g), h), i) e j). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s). (T-210251) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 29-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 8, comma
6, 9, comma 1, lettere f), g) e h), 25, comma 5, 26, comma 1, lettere
g), h), i), e comma 2 (recte: art. 26, comma 1, lettera j), della
legge della Regione Puglia 21 settembre 2020, n. 30 (Istituzione dei
parchi naturali regionali «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo»),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 20-27 novembre 2020, depositato in cancelleria il 24
novembre 2020, iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2020 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 2020.
Udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 10 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 20-27 novembre 2020 (reg. ric. n.
98 del 2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni
di legittimità costituzionale degli artt. 8, comma 6, 9, comma 1,
lettere f), g) e h), 25, comma 5 e 26, comma 1, lettere g), h), i), e
comma 2 (recte: art. 26, comma 1, lettera j), della legge della
Regione Puglia 21 settembre 2020, n. 30 (Istituzione dei parchi
naturali regionali «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo») in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La legge regionale impugnata istituisce i parchi naturali
regionali «Costa Ripagnola» (disciplinato dal Capo I) e «Mar Piccolo»
(disciplinato dal Capo II) ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n.
394 (Legge quadro sulle aree protette) e della legge della Regione
Puglia 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per l'istituzione e la gestione
delle aree naturali protette nella Regione Puglia).
Il ricorrente ritiene che ciò sia avvenuto:
- quanto agli artt. 8, comma 6, 9, comma 1, lettere f), g) e h),
25, comma 5, e 26, comma 1, lettere g), h) e i), in violazione
dell'art. 145, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che sancisce il principio
della cogente prevalenza dei piani paesaggistici sulla pianificazione
delle aree naturali protette, comprendenti i parchi naturali
regionali;
- quanto all'art. 26, comma 1, lettera j), in violazione degli
articoli da 239 a 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), che disciplinano la bonifica dei siti
inquinati.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che i territori
dei parchi «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo», già dichiarati di
notevole interesse pubblico con decreti ministeriali del 23 dicembre
1982 e 1°agosto 1985, risultano attualmente disciplinati dal Piano
paesaggistico territoriale regionale (PPTR) della Regione Puglia,
approvato nel 2015.
2.1.- La prima disposizione oggetto delle censure del ricorrente,
come detto per violazione dell'art. 145, comma 3, cod. beni
culturali, è l'indicato art. 8, comma 6, in tema di misure di
salvaguardia del parco «Costa Ripagnola», ai sensi del quale, fatte
salve le previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio e
quelle contenute nel PPTR, l'ente di gestione può concedere, fino
all'approvazione del piano per il parco e limitatamente alle zone 2 e
3 di cui all'art. 3, motivate deroghe ai divieti - elencati al comma
5 - di realizzare nuove costruzioni, nuove strade e mutamenti nella
destinazione dei terreni; le deroghe sono ammesse per la
realizzazione di opere pubbliche, di pubblica utilità e di pubblico
interesse se sussistono rilevanti motivi di interesse pubblico e,
comunque, nel rispetto delle finalità istitutive del parco.
La disposizione impugnata violerebbe il principio di
sovraordinazione dei piani paesaggistici rispetto a tutti gli altri
strumenti di pianificazione territoriale sancito dal citato art. 145,
comma 3, cod. beni culturali in quanto, nonostante il richiamo in
essa contenuta al codice dei beni culturali e del paesaggio e al
PPTR, nella sostanza consentirebbe all'ente gestore, in via
transitoria, di realizzare opere pubbliche, di pubblica utilità e di
pubblico interesse in contrasto con le previsioni del PPTR, in
particolare con gli artt. 95 e 37 delle Norme tecniche di attuazione
(NTA).
In particolare, l'art. 95 NTA ammette - in deroga alle misure di
salvaguardia previste dallo stesso PPTR - la sola realizzazione di
opere pubbliche e di pubblica utilità (non quindi quelle
genericamente di interesse pubblico), unicamente se compatibili con
gli obbiettivi di qualità di cui all'art. 37 NTA e se difettano
alternative localizzative e/o progettuali, nonchè attribuisce alla
Regione (e non all'ente gestore) la competenza ad adottare il
provvedimento di deroga.
2.2.- Il ricorrente censura con argomentazioni analoghe l'art.
25, comma 5, della legge reg. Puglia n. 30 del 2020 che, in relazione
al parco «Mar Piccolo», riproduce in termini identici l'art. 8, comma
6, testè riportato con riguardo al parco «Costa Ripagnola», con
l'unica differenza di ammettere deroghe ai divieti di nuove
costruzioni solo per la realizzazione di opere pubbliche o di
pubblica utilità e non per quelle genericamente di interesse
pubblico.
2.3.- Sarebbe coinvolto nella dedotta illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 145, comma 3, cod. beni
culturali, anche l'art. 9, comma 1, lettere f), g) e h) della legge
regionale impugnata, rubricato «Regime autorizzativo», che consente -
fino all'approvazione del piano per il parco «Costa Ripagnola» -
determinate attività ed interventi.
La disposizione oggetto di censura, pur facendo formalmente salvi
«eventuali vincoli maggiormente restrittivi», ammetterebbe alle
lettere indicate la realizzazione di interventi edilizi in tutto il
territorio del parco in contrasto con la disciplina d'uso contenuta
nel PPTR.
In particolare, la lettera g) consente «limitatamente alla zona 3
di cui all'articolo 3 e ai fabbricati di recente edificazione, non
aventi valore storico-documentale, legittimamente autorizzati alla
data di entrata in vigore del parco ricadenti in zona 2 e zona 1 di
cui all'articolo 3, la realizzazione di interventi di
ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d),
del d.p.r. 380/2001 e gli interventi di nuova costruzione di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera e), del d.p.r. 380/2001».
Secondo il ricorrente, tale previsione consentirebbe la
realizzazione, nelle zone 1 e 2 del parco «Costa Ripagnola» (cioè
quelle sottoposte a maggior grado di tutela ai sensi dell'art. 3
della legge regionale in esame) interventi di ristrutturazione dei
fabbricati esistenti e legittimi, privi di valore storico-documentale
e, nelle zone 3, anche gli interventi di nuova costruzione, tra i
quali sono compresi la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o
interrati e l'ampliamento di quelli esistenti.
Tale disciplina sarebbe in contrasto con la norma di tutela della
fascia costiera contenuta nella scheda PAE 008 relativa al parco
«Costa Ripagnola», parte integrante del PPTR, secondo cui entro 300
metri dalla costa non è consentita la realizzazione di qualsivoglia
opera edilizia, salvo la trasformazione di manufatti legittimamente
preesistenti (esclusa la demolizione e ricostruzione di manufatti di
particolare valore storico e identitario) per una volumetria
aggiuntiva non superiore al 20 per cento, a condizione che gli
interventi:
- siano finalizzati all'adeguamento strutturale o funzionale,
all'efficientamento energetico e alla sostenibilità ecologica degli
immobili;
- comportino la riqualificazione paesaggistica dei luoghi;
- non interrompano la continuità naturalistica della fascia
costiera, assicurando nel contempo l'incremento della superficie
permeabile e la rimozione degli clementi artificiali che
compromettono visibilità, fruibilità e accessibilità del mare
nonchè percorribilità longitudinale della costa;
- garantiscano il mantenimento, il recupero o il ripristino, di
tipologie, materiali, colori coerenti con i caratteri paesaggistici
del luogo, evitando l'inserimento di elementi dissonanti e
privilegiando l'uso di tecnologie eco-compatibili;
- promuovano attività che consentono la produzione di forme e
valori paesaggistici di contesto (agricoltura, allevamento. ecc.) e
fruizione pubblica (accessibilità ecc.) del bene paesaggio.
2.4.- Analogamente viziato sarebbe l'art. 26, comma 1, lettere
g), h) e i), della legge regionale impugnata, che alle lettere
indicate ammetterebbe con riguardo al parco «Mar Piccolo» interventi
edilizi in contrasto con la disciplina d'uso contenuta nel PPTR ed in
particolare con la norma di tutela della fascia costiera contenuta
nella scheda PAE 140, identica alla scheda PAE 008 concernente il
parco «Costa Ripagnola».
2.5.- In definitiva, secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri, con le disposizioni impugnate sin qui richiamate, la
Regione Puglia avrebbe disciplinato unilateralmente, in modo diverso
e meno restrittivo rispetto alla disciplina d'uso dettata dal PPTR
vigente, adottato d'intesa con lo Stato, beni paesaggisticamente
vincolati, richiamando solo formalmente il rispetto della disciplina
contenuta nel PPTR che verrebbe svuotata dei suoi contenuti
essenziali di tutela, nonostante l'art. 145, comma 3, cod. beni
culturali le attribuisca assoluta e cogente prevalenza rispetto a
tutti gli altri strumenti di pianificazione.
Sul punto, il ricorrente rileva come per costante giurisprudenza
costituzionale non possa ritenersi ammissibile che una disposizione
di legge regionale limiti o alteri, in qualsiasi forma, il principio
di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico sancito dall'art.
145 cod. beni culturali, che assurge a valore imprescindibile e non
derogabile in quanto espressione di metodologia uniforme sull'intero
territorio nazionale nella tutela dei beni culturali e paesaggistici
(è citata la sentenza n. 210 del 2016); al legislatore regionale
sarebbe quindi riconosciuta la facoltà di disciplinare le aree
vincolate solo con previsioni aggiuntive di tipo restrittivo, volte a
tutelare in modo ancora più pregnante il paesaggio e l'ambiente.
2.6.- Da ultimo, il ricorrente impugna, per mero errore
materiale, l'art. 26, comma 2, in realtà da intendersi riferito
all'art. 26, comma 1, lettera j), della legge reg. Puglia n. 30 del
2020 concernente il solo parco «Mar Piccolo», per violazione degli
articoli da 239 a 253 cod. ambiente, contenenti la disciplina della
bonifica dei siti inquinanti, che rientrerebbe nella competenza
legislativa statale esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Ai sensi della disposizione oggetto di censura, «[f]ermi restando
eventuali vincoli maggiormente restrittivi» e fino all'approvazione
del piano per il parco, sono consentiti: «j) gli interventi di
bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove
necessario, le ulteriori misure di riparazione e di ripristino
ambientale definiti nell'ambito della procedura di approvazione della
caratterizzazione e del progetto di bonifica del Sito di interesse
nazionale di cui al decreto del Ministero dell'Ambiente 10 gennaio
2010 (Perimetrazione del sito di interesse nazionale di Taranto) e
finalizzati a minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio
derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito».
Secondo il ricorrente un'interpretazione «rigorosa» della
disposizione potrebbe portare a ritenere non consentiti gli
interventi diversi da quelli in essa specificamente menzionati, tra
cui le misure d'emergenza.
Al contrario, un'interpretazione «sistematica» della norma
condurrebbe all'opposta soluzione di includere tra gli interventi
ammessi anche le ulteriori misure previste dalle norme invocate del
codice dell'ambiente, contenute nella Parte quarta, Titolo V del
decreto legislativo n. 152 del 2006, rubricato «Bonifica di siti
contaminati».
L'eventuale adesione, dunque, alla prima delle due opzioni
interpretative, ritenuta maggiormente «rigorosa», farebbe emergere
profili di illegittimità costituzionale della disposizione regionale
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la materia
della «tutela dell'ambiente», in cui sarebbe ricompresa la disciplina
dei rifiuti e della bonifica dei siti inquinati per giurisprudenza
costante della Corte Costituzionale (è citata la sentenza di questa
Corte n. 180 del 2015).
3.- Ai sensi dell'art. 4-ter delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale sono state depositate due
opinioni scritte, a titolo di amici curiae.
Con decreto presidenziale del 20 settembre 2021, è stata ammessa
- perchè conforme ai criteri previsti al citato art. 4-ter -
esclusivamente la opinione scritta presentata dall'associazione
«Italia Nostra Onlus» a sostegno della fondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale in esame, in cui viene ricostruito il
quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 8, comma 6, 9, comma 1, lettere f), g) e
h), 25, comma 5, e 26, comma 1, lettere g), h), i), e comma 2 (recte:
art. 26, comma 1, lettera j) della legge della Regione Puglia 21
settembre 2020, n. 30 (Istituzione dei parchi naturali regionali
«Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo»), in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La legge regionale impugnata istituisce i parchi naturali
regionali «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo» ai sensi della legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) e della
legge della Regione Puglia 24 luglio 1997, n. 19 (Norme per
l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette nella
Regione Puglia).
Il ricorrente ritiene che ciò sia avvenuto:
- quanto agli artt. 8, comma 6, 9, comma 1, lettere f), g) e h),
25, comma 5, e 26, comma 1, lettere g), h) e i), in violazione
dell'art. 145, comma 3, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), che sancisce il principio
della cogente prevalenza dei piani paesaggistici sulla pianificazione
delle aree naturali protette, comprendenti i parchi naturali
regionali;
- quanto all'art. 26, comma 1, lettera j), in violazione degli
articoli da 239 a 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), che disciplinano la bonifica dei siti
inquinati.
La materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema viene
quindi evocata con riguardo sia alla disciplina delle aree naturali
protette che a quella della bonifica dei siti inquinati,
ripetutamente ricondotte da questa Corte all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. (da ultimo, rispettivamente: sentenze n. 158 del
2021 e n. 276 del 2020; sentenze n. 231 e n. 28 del 2019).
2.- È da premettere che l'intero territorio della Regione Puglia
è coperto dal piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR),
approvato con delibera della Giunta regionale 16 febbraio 2015, n.
176, e tuttora vigente.
In particolare, i territori dei parchi naturali regionali «Costa
Ripagnola» e «Mar Piccolo» - in quanto beni paesaggistici ai sensi
dell'art. 134, lettere a) e b), cod. beni culturali, trattandosi
rispettivamente di aree dichiarate di notevole interesse pubblico
(lettera a) con decreti ministeriali del 1° agosto 1985 e di aree
tutelate per legge (lettera b) - sono assoggettati alla disciplina
d'uso contenuta nel PPTR.
Tutte le disposizioni impugnate dettano un regime transitorio del
territorio dei parchi «Costa Ripagnola» e «Mar Piccolo» (suddivisi in
zone 1, 2 e 3 a tutela decrescente, valide sino all'approvazione del
rispettivo piano per il parco) e contengono una clausola di salvezza
in relazione a vincoli maggiormente restrittivi eventualmente
previsti dal PPTR.
Alcune delle disposizioni impugnate per violazione dell'art. 145,
comma 3, cod. beni culturali - di seguito esaminate singolarmente -
introducono però delle deroghe alla disciplina d'uso dettata dal
PPTR.
3.- In tema di misure di salvaguardia del parco «Costa
Ripagnola», l'art. 8, comma 6, della legge regionale impugnata
dispone che, fatte salve le previsioni del codice dei beni culturali
e del paesaggio e quelle contenute nel PPTR, l'ente gestore del parco
(d'intesa con l'Ufficio parchi e riserve naturali dell'Assessorato
regionale all'ambiente) può concedere, fino all'approvazione del
piano per il parco e limitatamente alle zone 2 e 3, motivate deroghe
ai divieti - previsti dal comma 5 - di realizzare nuove costruzioni,
nuove strade e mutamenti nella destinazione dei terreni; le deroghe
sono ammesse per la realizzazione di opere pubbliche, di pubblica
utilità e di pubblico interesse se sussistono rilevanti motivi di
interesse pubblico e, comunque, nel rispetto delle finalità
istitutive del parco.
Secondo il ricorrente la disposizione impugnata violerebbe il
principio della sovraordinazione dei piani paesaggistici rispetto a
tutti gli altri strumenti di pianificazione territoriale, sancito dal
citato art. 145, comma 3, cod. beni culturali, in quanto - nonostante
il richiamo in essa contenuto al codice dei beni culturali e del
paesaggio e al PPTR - «nella sostanza» consente all'ente gestore del
parco, in via transitoria, di derogare con propri provvedimenti alla
disciplina d'uso contenuta nel PPTR.
In particolare, tali deroghe permetterebbero di realizzare opere
pubbliche, di pubblica utilità e di pubblico interesse in violazione
delle previsioni di cui agli artt. 37 e 95 delle Norme tecniche di
attuazione (NTA) del PPTR.
Precipuamente, l'art. 95 NTA ammette - in deroga alle misure di
salvaguardia previste dallo stesso PPTR - la sola realizzazione di
opere pubbliche e di pubblica utilità (non quindi quelle
genericamente definite di interesse pubblico) unicamente se
compatibili con gli specifici obbiettivi di qualità di cui all'art.
37 NTA e in difetto di alternative localizzative e/o progettuali,
nonchè attribuisce alla Regione (e non all'ente gestore del parco)
la competenza ad adottare il provvedimento di deroga.
3.1.- La questione è fondata.
Per costante giurisprudenza costituzionale (da ultimo, sentenze
n. 276 e n. 134 del 2020, e n. 68 del 2018) il principio della
prevalenza del piano paesaggistico rispetto a tutti gli strumenti di
pianificazione territoriale, inclusi quelli relativi alle aree
protette, sancito dall'art. 145, comma 3, cod. beni culturali,
integra una regola di tutela primaria del paesaggio in nessun modo
derogabile ad opera della legislazione regionale che, nella cura di
interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali, deve rispettare gli standard minimi uniformi di tutela
previsti dalla normativa statale, potendo al limite introdurre un
surplus di tutela e non un regime peggiorativo (ex plurimis, sentenze
n. 141 del 2021 e n. 215 del 2018).
Del resto, questa Corte ha di recente ribadito che il principio
di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel
senso che al legislatore regionale è impedito adottare normative che
deroghino o contrastino specificatamente con norme di tutela
paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di
tutela in senso stretto (sentenze n. 101, n. 74, n. 54 e n. 29 del
2021). A queste ultime appare certamente riconducibile l'art. 145,
comma 3, cod. beni culturali, in quanto «espressione di un intervento
teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della
legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero
territorio nazionale» (sentenza n. 182 del 2006).
La disposizione oggetto di censura non rispetta la gerarchia dei
piani fissata dal legislatore nazionale, in quanto disciplina
unilateralmente in modo diverso e meno restrittivo rispetto al PPTR
vigente, adottato d'intesa con lo Stato, beni paesaggisticamente
vincolati (il parco «Costa Ripagnola»), richiamando solo formalmente
il rispetto delle disposizioni contenute nel PPTR, che tuttavia
vengono svuotate dei loro essenziali contenuti di tutela.
Infatti, la disposizione impugnata consente - in virtù di
provvedimento di deroga emesso dall'ente gestore del parco - la
realizzazione di opere pubbliche, di pubblica utilità e di pubblico
interesse se sussistono rilevanti motivi di interesse pubblico,
mentre le NTA del PPTR prevedono - in virtù di un provvedimento
della Regione - esclusivamente la realizzazione di opere pubbliche e
di pubblica utilità solo se compatibili con gli specifici obbiettivi
di qualità dettati dalle medesime NTA e in difetto di alternative
localizzative e/o progettuali.
È proprio detto profilo di competenza ad integrare un evidente
contrasto tra disposizione impugnata e norma paesaggistica, poichè
il provvedimento di deroga adottato dall'ente parco assurge non a
titolo aggiuntivo, bensì sostitutivo di quello regionale, salvi
naturalmente gli ulteriori titoli edilizi e paesaggistici del caso.
A fronte delle evidenziate difformità di disciplina, deve dunque
ritenersi che la clausola di salvezza contenuta nella disposizione
impugnata con riguardo al piano paesaggistico e al codice dei beni
culturali e del paesaggio costituisca una mera clausola di stile,
priva di reale portata precettiva e in nessun modo in grado di
elidere il sostanziale svuotamento della disciplina d'uso di cui al
PPTR.
In conclusione, introducendo un regime peggiorativo del bene
paesaggistico, la disposizione impugnata si pone in contrasto con il
parametro interposto invocato (art. 145, comma 3, cod. beni
culturali), con conseguente invasione della sfera di competenza
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
4.- Il ricorrente censura con argomentazioni analoghe l'art. 25,
comma 5, della legge regionale impugnata che, in relazione al parco
«Mar Piccolo», riproduce in termini identici l'art. 8, comma 6,
testè esaminato con riguardo al parco «Costa Ripagnola», con l'unica
differenza di ammettere deroghe ai divieti di nuove costruzioni solo
per la realizzazione di opere pubbliche e di pubblica utilità e non
per quelle genericamente di interesse pubblico.
4.1.- La questione è fondata.
Nonostante siano suscettibili di essere autorizzate solo opere
pubbliche e di pubblica utilità analogamente a quanto previsto
dall'art. 95 NTA, permangono le differenze già evidenziate tra
disposizione impugnata e normativa paesaggistica con riguardo sia
all'organo decisorio (l'ente gestore del parco in luogo della
Regione), sia alle condizioni previste per l'adozione del
provvedimento di deroga, assai più stringenti nel caso del PPTR
(compatibilità con gli obbiettivi di qualità previsti dalle NTA e
difetto di alternative localizzative e/o progettuali).
5.- È altresì censurato l'art. 9, comma 1, lettere f), g) e h),
della legge regionale impugnata (rubricato «Regime autorizzativo»)
che ammette, fino all'approvazione del piano per il parco «Costa
Ripagnola» e salvi eventuali vincoli maggiormente restrittivi, la
realizzazione di determinati interventi edilizi, che secondo il
ricorrente sarebbero in contrasto con la disciplina d'uso della
fascia costiera contenuta nel PPTR, con conseguente violazione del
parametro interposto di cui all'art. 145, comma 3, cod. beni
culturali.
6.- In particolare, la lettera g) consente «limitatamente alla
zona 3 di cui all'articolo 3 e ai fabbricati di recente edificazione,
non aventi valore storico-documentale, legittimamente autorizzati
alla data di entrata in vigore del parco ricadenti in zona 2 e zona 1
di cui all'articolo 3, la realizzazione di interventi di
ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d),
del d.p.r. 380/2001 e gli interventi di nuova costruzione di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera e), del d.p.r. 380/2001».
Nelle zone 1 e 2 del parco «Costa Ripagnola» è quindi ammessa la
realizzazione di interventi di ristrutturazione dei fabbricati
esistenti e legittimi, privi di valore storico-documentale, e nella
zona 3 anche la realizzazione degli interventi di nuova costruzione,
tra i quali sono compresi la costruzione di manufatti edilizi fuori
terra o interrati e l'ampliamento di quelli esistenti.
Secondo il ricorrente tale disciplina sarebbe in contrasto con la
norma di tutela della fascia costiera contenuta nella scheda PAE 008
(Scheda di identificazione e di definizione delle specifiche
prescrizioni d'uso degli immobili e delle aree di notevole interesse
pubblico) relativa al parco «Costa Ripagnola», parte integrante del
PPTR.
6.1.- La questione è fondata.
Infatti, la scheda PAE 008 prevede che entro 300 metri dalla
costa è vietata la realizzazione di qualsivoglia opera edilizia,
salvo la trasformazione di manufatti legittimamente preesistenti -
esclusa la demolizione e ricostruzione di manufatti di particolare
valore storico e identitario - per una volumetria aggiuntiva non
superiore al 20 per cento, purchè vengano rispettate ulteriori
condizioni, ovvero che tali interventi: «siano finalizzati
all'adeguamento strutturale o funzionale, all'efficientamento
energetico e alla sostenibilità ecologica degli immobili; -
comportino la riqualificazione paesaggistica dei luoghi; - non
interrompano la continuità naturalistica della fascia costiera,
assicurando nel contempo l'incremento della superficie permeabile e
la rimozione degli clementi artificiali che compromettono
visibilità, fruibilità e accessibilità del mare nonchè
percorribilità longitudinale della costa; - garantiscano il
mantenimento, il recupero o il ripristino, di tipologie, materiali,
colori coerenti con i caratteri paesaggistici del luogo, evitando
l'inserimento di elementi dissonanti e privilegiando l'uso di
tecnologie eco-compatibili; - promuovano attività che consentono la
produzione di forme e valori paesaggistici di contesto (agricoltura,
allevamento ecc.) e fruizione pubblica (accessibilità ecc.) del bene
paesaggio».
La disposizione impugnata, invece, consente in zona 3 la
realizzazione di interventi di nuova costruzione e, nell'intero
territorio del parco (zone 1, 2 e 3), interventi di ristrutturazione
dei fabbricati esistenti e legittimi, privi di valore
storico-documentale, senza alcun vincolo di volumetria e senza il
rispetto delle ulteriori condizioni elencate dalla scheda PAE 008.
Di conseguenza, in ragione delle manifeste difformità testè
evidenziate tra disciplina d'uso dettata dal PPTR e disposizione
oggetto di censura, la clausola di salvezza in quest'ultima contenuta
con riguardo a «eventuali vincoli maggiormente restrittivi» assurge
ancora una volta a mera clausola di stile, priva di reale portata
precettiva e in alcun modo in grado di elidere il sostanziale
svuotamento del contenuto della norma di tutela paesaggistica
statale.
In conclusione, la disposizione impugnata si pone in contrasto
con il principio di sovraordinazione della pianificazione
paesaggistica, introducendo un trattamento peggiorativo del bene
paesaggistico parco «Costa Ripagnola», con conseguente invasione
della sfera di competenza esclusiva statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
7.- L'art. 9, comma 1, lettera f), della legge regionale
impugnata ammette «limitatamente alla zona 2 di cui all'articolo 3,
la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia di cui
all'articolo 3, comma 1, lettera d) del d.p.r. 380/2001».
7.1.- La questione prospettata dal Governo nei termini già
indicati in precedenza è fondata.
Invero, anche tale disposizione consente interventi di
ristrutturazione vietati dal PPTR, non escludendo la demolizione e
ricostruzione di manufatti di particolare valore storico e
identitario, eccezione prevista dalla scheda PAE 008, e non
prescrivendo il rispetto dei limiti di volumetria e delle ulteriori
condizioni elencate nella scheda in questione.
8.- L'art. 9, comma 1, lettera h), della legge regionale
impugnata ammette con riguardo alle zone 2 e 3 e con riguardo alla
zona 1 limitatamente ai fabbricati di recente edificazione, non
aventi valore storico-documentale, la realizzazione di interventi di
trasformazione e/o ampliamento degli edifici esistenti nella misura
massima del 15 per cento della loro superficie utile, nonchè la
realizzazione di interventi di adeguamento tecnologico e/o
igienico-sanitario.
8.1.- La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.
Quanto alla prima previsione (interventi di trasformazione e/o
ampliamento degli edifici esistenti nella misura massima del 15 per
cento della loro superficie utile) la censura è fondata, in quanto
la disposizione impugnata non prescrive il rispetto dei limiti di
volumetria e delle ulteriori condizioni elencate dalla scheda PAE 008
per la trasformazione di manufatti legittimamente esistenti, oltre a
non escludere per le zone 2 e 3 la demolizione e ricostruzione di
manufatti di particolare valore storico e identitario (eccezione
prevista dalla scheda PAE 008).
Diversamente, gli interventi di adeguamento tecnologico e/o
igienico-sanitario non risultano vietati dalla scheda PAE invocata,
che per sua espressa previsione - oltre agli interventi di
trasformazione di manufatti legittimamente esistenti alle condizioni
già descritte - consente tutti quegli interventi da essa non
esplicitamente vietati, elencati al punto 2 della scheda; non
rientrando in tale elenco, gli interventi considerati devono
ritenersi conformi alle previsioni del PPTR.
È pertanto necessario dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 1, lettera h), della legge reg. Puglia n. 30 del
2020, limitatamente all'inciso «la realizzazione di interventi di
trasformazione e/o ampliamento degli edifici esistenti nella misura
del 15 per cento della loro superficie utile e».
9.- L'art. 26, comma 1, lettere g), h) e i), della legge
regionale impugnata (rubricato «Regime autorizzativo») ammette, fino
all'approvazione del piano per il parco «Mar Piccolo» e salvi
eventuali vincoli maggiormente restrittivi, la realizzazione di
determinati interventi edilizi, che secondo il ricorrente sarebbero
in contrasto con la disciplina d'uso della fascia costiera contenuta
nel PPTR di cui alla scheda PAE 140, identica per contenuto alla
scheda PAE 008 già esaminata con riguardo al parco «Costa
Ripagnola», con conseguente violazione del parametro interposto di
cui all'art. 145, comma 3, cod. beni culturali.
10.- In particolare, la lettera h) consente limitatamente alla
zona 3 «la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia
di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d) del d.p.r. 380/2001».
10.1.- La questione è fondata.
Invero, la disposizione impugnata ammette gli interventi di
ristrutturazione indicati senza escludere la demolizione e
ricostruzione di manufatti di particolare valore storico e
identitario, eccezione prevista dalla scheda PAE 140, e senza
prescrivere il rispetto dei limiti di volumetria e delle ulteriori
condizioni elencate dalla scheda considerata.
11.- L'art. 26, comma 1, lettera g), impugnato prevede
«sull'intero territorio del parco, la realizzazione degli interventi
di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria, restauro e
risanamento conservativo di cui all'articolo 3, comma 1, lettere a),
b) e c) del d.p.r. 380/2001».
11.1.- La questione non è fondata, nei termini di seguito
precisati.
La disposizione impugnata deve essere intesa come riferita ai
soli interventi non vietati dalla scheda PAE 140, che per sua
espressa previsione - oltre a quelli di trasformazione di manufatti
legittimamente esistenti alle condizioni già descritte - consente
tutti quelli da essa non esplicitamente vietati, elencati al punto 2
della scheda.
12.- L'art. 26, comma 1, lettera i), della legge regionale
impugnata ammette «limitatamente alle zone 2 e 3, la realizzazione di
interventi di adeguamento di tipo tecnologico e igienico-sanitario
connessi all'applicazione delle normative vigenti in materia
agro-zootecnica, nonchè di interventi necessari alla messa a norma
delle strutture, degli edifici e degli impianti relativamente a
quanto previsto in materia igienico-sanitaria, sismica, di sicurezza
ed igiene sul lavoro, di superamento delle barriere architettoniche».
12.1.- La questione non è fondata, nei termini precisati al
punto 11.1.
13.- Da ultimo, viene impugnato, per mero errore materiale,
l'art. 26, comma 2, in realtà da intendersi riferito all'art. 26,
comma 1, lettera j) della legge reg. Puglia n. 30 del 2020,
concernente il solo parco «Mar Piccolo», per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli articoli da
239 a 253 cod. ambiente in tema di bonifica dei siti inquinati.
Ai sensi della disposizione oggetto di censura, fino
all'approvazione del piano per il parco e fermi restando eventuali
vincoli maggiormente restrittivi, sono consentiti: «j) gli interventi
di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove
necessario, le ulteriori misure di riparazione e di ripristino
ambientale definiti nell'ambito della procedura di approvazione della
caratterizzazione e del progetto di bonifica del Sito di interesse
nazionale di cui al decreto del Ministero dell'Ambiente 10 gennaio
2000 (Perimetrazione del sito di interesse nazionale di Taranto) e
finalizzati a minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio
derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito» (il parco
«Mar Piccolo» rientra nel territorio del sito di bonifica di
interesse nazionale indicato).
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri
un'interpretazione «rigorosa» della disposizione potrebbe indurre a
ritenere non consentiti gli interventi diversi da quelli in essa
specificamente menzionati, tra cui le misure d'emergenza. Al
contrario, un'interpretazione «sistematica» della norma condurrebbe
all'opposta soluzione di includere tra gli interventi ammessi anche
le ulteriori misure e procedure previste dalle norme invocate del
codice dell'ambiente, contenute nel Titolo V della Parte quarta, del
decreto legislativo n. 152 del 2006, rubricato «Bonifica di siti
contaminati» (articoli da 239 a 253).
L'eventuale adesione, dunque, alla prima delle due opzioni
interpretative, ritenuta maggiormente «rigorosa», farebbe emergere
profili di illegittimità costituzionale della disposizione regionale
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la materia
«tutela dell'ambiente», in cui è ricompresa la disciplina dei
rifiuti e della bonifica dei siti inquinati.
13.1.- La questione non è fondata, nei termini di seguito
precisati.
In tema di bonifica dei siti inquinati - la cui disciplina
rientra nella materia di competenza esclusiva statale della «tutela
dell'ambiente» (da ultimo, sentenze n. 231 e n. 28 del 2019) - la
legislazione regionale può introdurre solo norme idonee a realizzare
un innalzamento dei livelli di tutela ambientale o comunque non
derogatorie in senso peggiorativo rispetto a quelle contenute nel
codice dell'ambiente (sentenze n. 215 del 2018, n. 247 del 2009 e n.
214 del 2008).
Al riguardo, va rimarcato che la disposizione impugnata è immune
da effetti peggiorativi, anzi nemmeno introduce una disciplina
attinente ai livelli di tutela ambientale.
Questo perchè la medesima si limita a richiamare, quale
disciplina transitoria, quelle misure ed interventi definiti
nell'ambito della procedura di approvazione della caratterizzazione e
del progetto di bonifica del sito di interesse nazionale di Taranto
(procedura oggetto di disciplina assai stratificata, che non si
esaurisce negli articoli del codice dell'ambiente dedotti dal
ricorrente quali parametri interposti), senza contenere alcun
riferimento a specifiche norme del codice di settore e senza
introdurre espresse deroghe alle medesime.
Di conseguenza, l'eventuale omessa menzione di alcune delle
misure e/o procedure previste dal codice dell'ambiente non può certo
escluderne l'applicazione.
Tale conclusione è avallata da una interpretazione sistematica
della norma oggetto di censura, interpretazione peraltro indicata
come plausibile dallo stesso ricorrente, che deve tener conto della
disciplina vigente in cui la medesima si inserisce ed escludere quei
significati che renderebbero il testo incoerente con il sistema.
Tra gli interventi ammessi vanno dunque incluse le ulteriori
misure e procedure disciplinate dal codice dell'ambiente e dalla
legislazione di settore, anche se non espressamente menzionate dalla
norma impugnata.
In definitiva, l'art. 26, comma 1, lettera j) della legge reg.
Puglia n. 30 del 2020 non deroga alle disposizioni del codice
dell'ambiente invocate dal ricorrente, nè - trattandosi di mera
norma di rinvio - introduce una disciplina riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 6,
della legge della Regione Puglia 21 settembre 2020, n. 30
(Istituzione dei parchi naturali regionali «Costa Ripagnola» e «Mar
Piccolo»);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1,
lettere f) e g), della legge reg. Puglia n. 30 del 2020;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 1,
lettera h), della legge reg. Puglia n. 30 del 2020, limitatamente
alle parole «la realizzazione di interventi di trasformazione e/o
ampliamento degli edifici esistenti nella misura del 15 per cento
della loro superficie utile e»;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, comma
5, della legge reg. Puglia n. 30 del 2020;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma
1, lettera h), della legge reg. Puglia n. 30 del 2020;
6) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 1,
lettere g), i) e j), della legge reg. Puglia n. 30 del 2020,
promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA