1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 novembre 2009
Ordinanza del 1° dicembre 2009 emessa dal Tribunale di Napoli nel procedimento civile promosso dal Consorzio Unico di Bacino delle province di Napoli e Caserta - Articolazione territoriale CE/2 contro Di Gennaro S.p.a.. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie «comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti» - Violazione dei principi sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, difettando l'esercizio di poteri amministrativi della pubblica amministrazione in materia. - Decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, art. 4, convertito, con modificazioni, nella legge 14 luglio 2008, n. 123. - Costituzione, art. 103, primo comma. (010C0441) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2010)

IL TRIBUNALE

Ha pronunziato la seguente ordinanza, nel procedimento
repertoriato al n. 3433/2009 R.G., tra Consorzio Unico di Bacino
delle province di Napoli e Caserta - articolazione territoriale CE/2
(già Consorzio GEOECO S.p.A.) in persona responsabile Prefetto dott.
Biagio Giliberti, con l'avv. Raffaele Marciano, opponente la Di
Gennaro S.p.A. (Partita Iva 01619050634), con sede legale in Napoli,
al Centro Direzionale Isola C2, scala D, in persona
dell'amministratore delegato e legale rappresentante Giuseppe Di
Gennaro, rappresentata e difesa dall'avv. Marianna Fragalà Coppola
unitamente alla quale elettivamente domicilia in Napoli alla Galleria
Umberto I, n. 27 presso lo studio dell'avv. Massimo Vincenti,
opposta;

Osserva


1. - Con atto di citazione notificato in data 30 gennaio 2009, il
Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta -
Articolazione Territoriale Ce/2 (già Consorzio GEOECO S.p.A.)
conveniva in giudizio la Di Gennaro S.p.A. proponendo opposizione
avverso il decreto ingiuntivo n.11894/08, emesso dal Tribunale di
Napoli il 26 novembre 2008 e notificato il 23 dicembre 2008 nella
qualità di debitore ingiunto, relativo al pagamento dell'importo di
€ 11.060,72, oltre interessi moratori ex art. 5 d.lgs. n. 231/2002 a
decorrere dal novantesimo giorno successivo la data di emissione
delle singole fatture e spese della procedura monitoria liquidate in
complessive € 532,00 oltre IVA e CPA.
A conforto della spiegata opposizione eccepiva in primo luogo la
carenza di giurisdizione del giudice ordinario ex art. 4, d.l. n.
90/2008 convertito in legge n. 123/2008.
Radicatasi la lite, si costituiva in giudizio la Di Gennaro
S.p.A., la quale affermava la infondatezza e dilatorietà della
proposta eccezione, all'uopo richiamando il pronunciato di T.A.R.
Lazio 28 gennaio 2009.
Ribadiva, inoltre, che il decreto ingiuntivo era stato chiesto e
concesso in relazione al servizio di conferimento dei rifiuti
ingombranti, rifiuti tessili e plastica, chiarendo che i relativi
quantitativi erano facilmente deducibili dai formulari di
identificazione rifiuto (FIR), prodotto in atti ed il cui utilizzo è
prescritto dall'art. 193 del d.lgs. n. 152/2006 (già art. 15 d.lgs.
n. 22/1997).
Ne derivava, pertanto, a sua opinione che tali formulari, nonchè
i riepiloghi degli stessi allegati alle fatture, costituissero una
prova certa dei quantitativi di rifiuto conferito e, di guisa, del
servizio espletato da essa società opposta.
Ora, ogni esame nel merito da parte di questo Tribunale di quanto
dedotto dall'istante in monitorio, oggi convenuto in senso formale,
rimane precluso in virtù dell'art. 4 d.l. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito con legge 14 luglio 2008, n. 123, che radica nella
soggetta materia la giurisdizione del g.a., giacchè esso dispone che
siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo «tutte le controversie ... comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere
con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla
stessa equiparati».
2. - Epperò, dubita questo giudice della conformità al dato
costituzionale della mentovata disposizione di legge.
In effetti, per quanto concerne innanzitutto la rilevanza di
siffatta questione ai tini della decisione cui è chiamato l'odierno
giudicante, occorre evidenziare, come sopra anticipato, che
l'applicazione nel caso de quo della disposizione di cui all'art. 4
debba ritenersi pacifica, essendo la data del deposito del ricorso
per decreto ingiuntivo successiva alla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 90 del 2008.
Nè all'uopo rileva che la vicenda che occupa trovi la sua
scaturigine in un contratto di anni addietro concluso.
È infatti principio normativo (art. 5 cpc) quello per cui il
momento determinativo della giurisdizione sia fissato non soltanto
con riguardo allo stato di fatto esistente al momento della
proposizione della domanda, ma anche con riferimento alla legge
vigente in quel momento (Cass., Sez. Un. , primo luglio 1997, n.
5899).
Del pari incontrovertibile è la sussumibilità nell'ambito
applicativo della pretesa di pagamento, la quale trae origine da
crediti - asseritamente - insoluti conseguenti all'espletamento del
servizio di gestione integrata dei rifiuti.
La valutazione sulla rilevanza della questione non può poi
prescindere dall'esame dei rapporti esistenti tra la citata
disposizione ed il tradizionale assetto normativo concernente il
riparto della giurisdizione nella materia degli appalti pubblici. È
chiaro infatti come, investendo la domanda di parte ricorrente
crediti derivanti dalla conclusione di un contratto di appalto di
servizi con la P.A., la rilevanza della questione di legittimità
dell'art. 4 potrebbe essere esclusa in radice qualora dovesse
ritenersi applicabile la normativa in materia di appalti (normativa
da ultimo codificata all'art. 244 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163),
tanto più che - come ben noto - il riparto della giurisdizione nella
suddetta materia è imperniato in linea di principio
sull'attribuzione al giudice amministrativo delle sole controversie
concernenti le procedure di affidamento dell'appalto (comprese quelle
relative a comportamenti posti in essere dalla pubblica
amministrazione dopo l'aggiudicazione ma prima della stipula del
contratto - cfr. Cass. Civ., sez. Un, sent. del 17 dicembre 2008, n.
29425), restando invece devolute alla giurisdizione del giudice
ordinario le controversie attinenti alla fase dell'esecuzione del
contratto, avendo queste ad oggetto «posizioni di diritto soggettivo
inerenti a rapporti contrattuali di natura privatistica, nelle quali
non hanno incidenza i poteri discrezionali ed autoritativi della
P.A.» (in tal senso, cfr. Cass. Civ., sez. Un. , ord. del 27 febbraio
2007, n. 4425; Cass. Civ., sez. Un. , sent. del 13 giugno 2006, n.
13690).
Nondimeno, il tenore letterale del citato art. 4 (che si
riferisce a tutte le controversie comunque attinenti all'azione di
gestione dei rifiuti, senza fare distinzione ai fini che strettamente
occupano fra rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali), nonchè il
fatto che si tratti di disposizione avente un ambito di applicazione
più limitato (investendo infatti essa la sola e specifica materia
della gestione dei rifiuti) inducono a ritenere che si tratti di
norma speciale, come tale applicabile in virtù del principio lex
specialis derogat generali.
3.1. - Posto dunque che nel caso di specie appare senz'altro
applicabile il disposto dell'art. art. 4 d.l. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito con legge 14 luglio 2008, n. 123, occorre a questo punto
enucleare il significato e chiarire i limiti della prima facie
amplissima devoluzione di giurisdizione in favore del giudice
amministrativo operata dalla disposizione in esame.
È noto infatti come, secondo quanto affermato dalla costante
giurisprudenza costituzionale, spetta innanzitutto al giudice del
rinvio interpretare le norme secundum constitutionem. La Corte
costituzionale ha più volte chiarito come nessuna disposizione di
legge possa essere dichiarata costituzionalmente illegittima sol
perchè suscettibile di essere interpretata in contrasto con precetti
costituzionali, ma debba esserlo soltanto quando non sia possibile
attribuirle un significato che la renda conforme a Costituzione (si
vedano, in tal senso, la sentenza n. 188 del 1995; le ordinanze
numeri 272, 187, 143 e 57 del 2006; nonchè l'ordinanza n. 464 del
2007). Ciò significa, pertanto, che, di fronte ad una pluralità di
interpretazioni di una medesima disposizione, il giudice è tenuto a
ricercare e preferire quella costituzionalmente adeguata, sicchè la
via della rimessione alla Corte diventa praticabile (oltre che
necessaria) solo qualora egli abbia vanamente accertato
l'impossibilità di un'interpretazione conforme al dettato
costituzionale.
È altrettanto chiaro, tuttavia, oltre che implicito nella
predisposizione di un sistema «accentrato» di controllo sulla
costituzionalità delle leggi, che la possibilità di procedere ad
interpretazione adeguatrice è legata pur sempre al presupposto
oggettivo dell'esistenza di un testo normativo «polisenso»,
suscettibile cioè di letture alternative tra le quali l'interprete
è chiamato a scegliere. Laddove invece la disposizione censurata non
consenta che una sola interpretazione (costituzionalmente
incompatibile), sarà ovviamente inevitabile per il giudice del
rinvio prenderne atto e rimettere di conseguenza la questione alla
Corte costituzionale. Diversamente, infatti, il giudice non
opererebbe più nei limiti di una pur legittima interpretazione
conforme, bensì si affogherebbe un potere (quello di disapplicare
una disposizione di legge per l'illegittimità costituzionale della
stessa) che non gli compete, vanificando cosi la predisposizione
stessa di un sistema accentrato di costituzionalità.
Tanto premesso, e venendo all'esegesi testuale dell'art. 4 del
d.l. n. 90/2008, come convertito dalla legge n. 123/2008, giova in
primo luogo sottolineare il carattere onnicomprensivo e generale
della devoluzione di giurisdizione in favore del giudice
amministrativo operato dalla suddetta disposizione.
Il menzionato art. 4 si riferisce invero a «tutte le
controversie» concernenti l'azione di gestione dei rifiuti posta in
essere dalla pubblica amministrazione, senza operare alcuna
distinzione o precisazione.
Anzi, la disposizione in esame si limita a ricondurre la
devoluzione di giurisdizione al giudice amministrativo in subiecta
materia all'esistenza di un generico collegamento tra la controversia
e l'azione amministrativa di gestione dei rifiuti, vincolo la cui
sufficienza è ben evidenziato dall'impiego dell'avverbio «comunque».
Nella medesima ottica, poi, non va trascurato come l'art. 4
faccia riferimento alla «complessiva azione di gestione dei rifiuti,
seppure posta in essere con comportamenti ...».
Orbene, proprio il richiamo alla globalità dell'attività della
P.A. in materia di gestione dei rifiuti, nonchè la precisazione che
tale attività rileva anche se posta in essere con comportamenti
materiali, palesano come la giurisdizione del G.A. sussista anche
qualora l'azione di gestione dei rifiuti sia posta in essere dalla
pubblica amministrazione con meri comportamenti materiali, cioè con
comportamenti che non siano riconducibili - nemmeno mediatamente -
all'esercizio di poteri autoritativi della P.A.
In altri termini, l'impiego da parte del legislatore di un
linguaggio univoco nella sua progressione logica e connotante in
senso onnicomprensivo la prevista ipotesi di giurisdizione esclusiva
(«tutte le controversie ... comunque attinenti alla complessiva
azione ... seppure posta in essere con comportamenti») rende
inequivocabile che l'intenzione del legislatore sia stata di
attribuire alla cognizione del G.A. la totalità delle controversie
attinenti alla attività posta in essere nel campo della gestione dei
rifiuti.
Dal che se ne deve far discendere che tutte le controversie in
qualche modo legate alla gestione amministrativa dei rifiuti,
quand'anche totalmente estranee all'esercizio di un potere
autoritativo della P.A. (come ricorre nella fattispecie in cui si
controverte su mere pretese di pagamento conseguenti a rapporti
obbligatori derivanti da pattuizioni di tipo negoziale), rientrino
nella previsione di giurisdizione esclusiva contemplata dall'art. 4
d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito con legge 14 luglio 2008, n.
123.
3.2.- Le considerazioni che precedono consentono altresì di
comprendere le ragioni per le quali deve escludersi la possibilità
di una diversa interpretazione secundum constitutionem.
Non ignora questo Tribunale che alcuna giurisprudenza (T.A.R.
Lazio, Roma, Sez. I - 18 febbraio 2009, n. 1655) ha sposato
un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma a
scrutinarsi, secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo tutte le controversie comunque attinenti
alla complessiva azione di gestione dei rifiuti seppure posta in
essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica, porta a
ritenere, in coerenza con i principi espressi dalle sentenze della
Corte costituzionale n. 204/2004 e n. 191/2006, che la norma attiene
a situazioni che postulano l'esercizio di un potere pubblico, con
conseguente esclusione della giurisdizione amministrativa nelle
ipotesi in cui la censura ha ad oggetto il mero accertamento di
diritti di carattere patrimoniale senza incidere sull'azione
amministrativa di gestione dei rifiuti.
Il Tribunale non condivide siffatta interpretazione.
Infatti, una volta appurata l'esistenza di una univoca
corrispondenza tra il testo di legge ed il significato che ne è
ricavabile, risulta evidente come non sia praticabile una diversa
opzione ermeneutica, che distingua in particolare tra controversie
attinenti a comportamenti riconducibili all'esercizio dei poteri
autoritativi dell'Amministrazione (devolute alla giurisdizione
esclusiva del G.A.) e controversie invece totalmente estranee
all'esercizio di poteri pubblici (da ritenersi quindi attribuite alla
giurisdizione del G.O., tra le quali quelle relative all'esecuzione
di rapporti contrattuali), atteso che l'attività dell'interprete, in
presenza di un inequivoco dato testuale, non può spingersi al punto
da stravolgere il significato emergente dal testo normativo.
Del resto, anche l'esame dei lavori preparatori aventi ad oggetto
la legge n. 123/2008 (con la quale è stato convertito il d.l. n.
90/2008) conforta l'assunto sopra esposto.
Non è infatti pleonastico rammentare come, in sede di esame del
disegno di legge di iniziativa governativa n. 1145, già la I e la II
Commissione Permanente della Camera dei deputati (rispettivamente,
Affari Costituzionali e Giustizia) avevano sollecitato la Commissione
di merito a valutare, sulla scorta della consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale in materia di riparto di giurisdizione tra
G.O. e G.A., l'opportunità di precisare che i comportamenti della
pubblica amministrazione, oggetto delle controversie devolute alla
competenza del giudice amministrativo, dovessero essere comunque
riconducibili all'esercizio di un pubblico potere (cfr. Atti
Parlamentari n. 1145-A, nonchè n. 1145-A/R; in particolare dal
resoconto della II Commissione - Mercoledi 11 giugno 2008, si ricava
che la Commissione Giustizia, nel rendere parere favorevole,
sollecitava la Commissione di merito a valutare l'opportunità di
specificare che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
in materia di gestione dei rifiuti comprende i «comportamenti» della
pubblica amministrazione o dei soggetti equiparati solo qualora essi
siano collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico
potere). Nondimeno, siffatte indicazioni non sono state recepite,
sicchè il testo dell'art. 4 è rimasto inalterato.
Alla luce di tale circostanza, anche in applicazione del canone
di ermeneutica per cui ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit,
appare evidente come non possa questo giudice, procedendo in via
interpretativa ed, a fronte di un dato letterale che depone
indubbiamente in senso contrario, introdurre surrettiziamente la
precisazione de qua, in quanto ciò si risolverebbe in una
(ovviamente inammissibile) modifica in via giudiziaria del testo di
legge (bandita ex art. 101 Cost., a norma del quale il giudice è
servo della legge e non creatore della stessa).
4.- Circa la valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, va aggiunto che, una volta
ricostruito (nei termini dianzi precisati) il tenore della norma in
rassegna, risulta palese il suo contrasto con l'art. 103, I comma,
Cost.
In effetti, con la sentenza n. 204/2004 la Corte costituzionale,
nel dichiarare la parziale illegittimità dell'art. 33, comma 1 e 2
d.lgs. n. 80/1998 come sostituito dall'art. 7, lett. a), della legge
n. 205/2000, ha precisato che l'art. 103, comma 1, Cost. non ha
conferito al legislatore ordinario un'assoluta ed incondizionata
discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di
materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha
solamente conferito il potere di indicare «particolari materie»
rispetto alle quali la cognizione del G.A. investe anche le posizioni
di diritto soggettivo. Tali materie, tuttavia, devono essere
«particolari» rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale
di legittimità, nel senso che devono partecipare della loro medesima
natura, la quale è contrassegnata dalla circostanza che
l'amministrazione pubblica agisce come autorità. Ciò comporta
quindi che la mera partecipazione dell'amministrazione al giudizio o
il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sè sufficienti a
radicare la giurisdizione esclusiva del G.A.
Sulla scorta degli stessi principi, la Corte ha poi dichiarato
l'illegittimità dell'art. 53 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 327/2001 nella parte in cui, devolvendo alla
giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie relative anche ai
comportamenti delle pubbliche amministrazioni nella materia
espropriativa non esclude quei comportamenti che non siano
riconducibili, neppure mediatamente, all'esercizio di un pubblico
potere (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 191 del 2006).
Tale convincimento non è contraddetto da Corte costituzionale,
27 aprile 2007, n. 140, con la quale il Giudice delle leggi, pur
affermando che la natura «fondamentale» dei diritti coinvolti in tali
controversie non osta alla devoluzione delle controversie alla
giurisdizione del giudice amministrativo, ha premesso che l'oggetto
delle controversie considerate nella disposizione in tale occasione
denunciata (art. 1, comma 552, legge 30 dicembre 2004, n. 311,
censurato, in riferimento all'art. 103, Cost., nella parte in cui
devolve alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie aventi
ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di
energia elettrica ex d.l. 7 febbraio 2002, n. 7, conv., con
modificazioni, in legge 9 aprile 2002, n. 55) era rigorosamente
circoscritto alle particolari «procedure e provvedimenti», tipizzati
dalla legge e concernenti una materia specifica: quella degli
impianti di generazione di energia elettrica.
La mancata limitazione normativa nella soggetta materia della
devoluzione al giudice amministrativo unicamente di particolari
«procedure e provvedimenti», tipizzati dalla legge, bensì
l'attribuzione in via generale al medesimo di tutte le controversie
... comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei
rifiuti rende palese la non equiparabilità della fattispecie in
esame a quella già delibata dalla Corte costituzionale con
l'epigrafata pronuncia.
La più recente giurisprudenza costituzionale ha adunque chiarito
come la possibilità per il legislatore di attribuire in talune
materie al G.A. anche la cognizione sui diritti soggettivi (oltre
quella generale su interessi legittimi) non possa tradursi in una
ripartizione di giurisdizione per «blocchi di materie», essendo una
simile opzione contrastante con la ratio di fondo sottesa all'art.
103, comma 1, della Costituzione.
Orbene, le considerazioni svolte mostrano come in previsione
dell'art. 4 d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito con legge 14
luglio 2008, n. 123, fondando un'amplissima devoluzione di materie
alla giurisdizione esclusiva del G.A., devoluzione peraltro sganciata
da qualsivoglia collegamento con l'esercizio di poteri autoritativi
della P.A. e radicata piuttosto sulla mera inerenza della
controversia alla complessiva attività di gestione amministrativa
dei rifiuti, contrasti con il sistema di riparto della giurisdizione
contemplato a livello costituzionale.
Tuttavia, per le ragioni anzidette, atteso che nella fattispecie,
si ribadisce, si versa nel mero esperimento di un'azione di
pagamento, tale idea deve ritenersi incompatibile con la previsione
di cui all'art. 103, comma 1, della Costituzione.
Il che impone di sollevare d'ufficio la questione di
costituzionalità della citata disposizione.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, d.l.. 23 maggio 2008, n. 90,
convertito con legge 14 luglio 2008, n. 123, in riferimento all'art.
103, primo comma, Cost.;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri e di comunicarla ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Si comunichi altresì alle parti costituite.
Napoli, addì 17 novembre 2009

Il giudice: Troncone