1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 maggio 2015
Ordinanza del 14 maggio 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Associazione Dacci una Zampa - ONLUS contro Comune di Reggio Calabria e Associazione Aratea. Patrocinio a spese dello Stato - Ammissione al gratuito patrocinio di enti o associazioni - Limitazione agli enti ed associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attivita' economica - Lesione del principio di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza per l'ingiustificato deteriore trattamento degli enti che esercitano attivita' economica rispetto alle persone fisiche - Incidenza sul diritto di difesa e di azione in giudizio. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, art. 119, ultima parte. - Costituzione, artt. 2, 3 e 24. (15C00288) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-2015)

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione
Staccata di Reggio Calabria, ha pronunciato la presente Ordinanza sul
ricorso numero di registro generale 605 del 2014, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Associazione Dacci Una Zampa Onlus, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Maria Letizia
Monterosso, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultima in
Reggio Calabria, via Santa Lucia n. 4/C;
Contro Comune di Reggio Calabria, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Emidio
Morabito e Fedora Squillaci, con domicilio eletto in Reggio Calabria,
via S. Anna II Tr. - Palazzo Cedir;
Nei confronti di Associazione Aratea, in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Giorgio
Vizzari, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in
Reggio Calabria, via Rausei n. 38;
Per l'annullamento del provvedimento n. 309/14 G.P. del 16
dicembre 2014 con cui la Commissione per il patrocinio a spese dello
Stato, sedente presso questo Tribunale, ha deliberato di rigettare la
richiesta dell'Associazione «Dacci una Zampa» ONLUS di ammissione al
gratuito patrocinio.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 9 aprile 2015 la
dott.ssa Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con provvedimento n. 309/14 G.P. del 16 dicembre 2014, la
Commissione per il patrocinio a spese dello Stato, sedente presso
questo Tribunale, ha deliberato di rigettare, poichè «difetta il
requisito previsto dall'art. 119 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 115/2002 inerente il non esercizio dell'attività
economica» , la richiesta dell'Associazione «Dacci una Zampa» ONLUS
di ammissione al gratuito patrocinio.
Avverso tale atto, l'interessata ha proposto reclamo dinanzi a
questo Collegio, ai sensi dell'art. 126, terzo comma, decreto del
Presidente della Repubblica n. 115/2002, lamentando l'erroneità
dell'esclusione in quanto «non ha mai esercitato attività economica
e non è certo che mai l'esercitera'».
Il mancato esercizio di attività economica, a detta della
reclamante, si evincerebbe dalle seguenti circostanze, che si
espongono in via di sintesi.
a) l'associazione, nel rispetto dei principi sanciti dalla legge
quadro sul volontariato n. 166 del 1991, non persegue scopo di lucro:
l'art. 23 dello Statuto pone il divieto di distribuzione, anche
indiretta, di utili o avanzi di gestione, comunque denominati,
nonchè fondi, riserve o capitale, durante la vita dell'associazione
e fa obbligo alla stessa di impiegare gli utili o gli avanzi di
gestione per la realizzazione delle attività istituzionali e di
quelle ad esse connesse ed accessorie;
b) L'associazione deve qualificarsi alla stregua di ente non
commerciale ai sensi dell'art. 148 del T.U.I.R. (decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917);
c) l'aver partecipato alla gara per l'affidamento del servizio di
gestione del canile comunale di Mortara «non fa della stessa
un'associazione che esercita attività economica anzitutto poichè la
stessa non è risultata assegnataria della gara e inoltre, in caso di
esito positivo del ricorso, la stessa si troverebbe ad esercitare
comunque un'attività considerata marginale rispetto allo scopo
sociale»; inoltre, dalla proposta tecnica di gestione presentata, si
evincerebbe che «la stessa ha inteso partecipare senza discostarsi
... dai dettami della legge 266/1991, infatti per alcuno dei servizi
e delle attività espletate all'interno della struttura viene
previsto un corrispettivo e viene previsto l'utilizzo di personale
volontario coperto esclusivamente dalla polizza assicurativa sul
volontariato.
È previsto infatti che le somme di cui alla base di gara
verranno esclusivamente utilizzate per far fronte all'espletamento
del servizio di cui al bando di gara con esclusione pertanto della
possibilità di percepire utili. In ogni caso seppur dovessero
residuare degli utili è espressamente esclusa dallo statuto la
distribuzione degli stessi con obbligo per l'associazione di
impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per la realizzazione
delle attività istituzionali e di quelle ad esse connesse e
accessorie».
Parte reclamante deposita, al fine della dimostrazione del
rispetto dei limiti di reddito richiesti dall'art. 74 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 115/2002, un «Rendiconto 2013»,
sottoscritto dal legale rappresentante, nel quale si dichiara un
patrimonio pari a zero.
Tanto premesso in fatto, si osserva quanto segue in diritto.
Dacci una Zampa ONLUS è un organismo di volontariato ex legge n.
266/1991, costituitosi in forma di associazione non riconosciuta il
13 maggio 2010 per atto rep. n. 6760 del Notar Alessandra Maltese in
Reggio Calabria.
Emerge ex actis l'iscrizione dell'associazione nel Registro
provinciale delle organizzazioni di volontariato di cui all'art. 6
della legge n. 266/1991 e la conseguente qualifica di ONLUS ai sensi
dell'art. 10, ottavo comma, decreto legislativo n. 460/1997.
Deve immediatamente chiarirsi che, vertendo la questione
sull'interpretazione ed applicazione dell'art. 119 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 115/2002, è inconferente qualsivoglia
richiamo sia alla disciplina tributaria e, segnatamente, alla
definizione di ente non commerciale di cui al T.U.I.R., come
prospettato dalla ricorrente, che alla legge quadro sul volontariato
ed al decreto legislativo n. 460/1991 in materia di ONLUS,
provvedimenti, questi ultimi, che non incidono sulla disciplina
civilistica degli enti operanti nel terzo settore, limitandosi a
prevedere tutta una serie di meccanismi di promozione (fra i quali
anche agevolazioni fiscali) a favore degli stessi, in considerazione
della rilevanza sociale dell'attività svolta e dell'idoneità e
meritevolezza degli stessi a svolgerla.
La disciplina contenuta nella Parte III del Testo Unico in
materia di Spese di Giustizia (decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002 n. 115) regola il «Patrocinio a spese dello
Stato» che è diretta attuazione del diritto di azione e difesa in
giudizio costituzionalmente garantito dall'art. 24, terzo comma,
Cost. Trattasi di un diritto fondamentale che non può affatto
assimilarsi ai meccanismi di agevolazione fiscale e di promozione in
senso lato riconosciuti alla variegata pluralità di enti operanti
nel terzo settore e, comunque, agli enti c.d. non commerciali di cui
al T.U.I.R., da altre branche dell'ordinamento.
Ne deriva che al fine della delimitazione dell'ambito soggettivo
di applicazione del patrocinio a spese dello Stato deve farsi
riferimento alla sola disciplina civilistica.
D'altro canto, l'art. 73 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 115/2002 richiama il T.U.I.R. al solo fine di calcolare
i limiti reddituali.
L'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115/02,
rubricato «Equiparazione dello straniero e dell'apolide», dispone
testualmente che «Il trattamento previsto per il cittadino italiano
è assicurato, altresì, allo straniero regolarmente soggiornante sul
territorio nazionale al momento del sorgere del rapporto o del fatto
oggetto del processo da instaurare e all'apolide, nonchè ad enti o
associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano
attività economica».
Affinchè un ente, sia esso di natura corporativa od
istituzionale, possa essere ammesso al c.d. gratuito patrocinio
(naturalmente purchè sussistano anche le ulteriori condizioni
previste dalla legge ovvero il rispetto dei limiti reddituali e la
non manifesta infondatezza della pretesa) non è sufficiente
l'assenza dello scopo di lucro, ma è altresì necessario che l'ente
non profit non eserciti attività economica.
La distinzione tra i due concetti è ormai pacifica: lo scopo di
lucro o metodo lucrativo di esercizio dell'attività ricorre quando
le modalità di gestione tendono alla realizzazione di ricavi
eccedenti i costi; il metodo economico ricorre quando le ridette
modalità di gestione tendono alla copertura dei costi con i ricavi.
Questo significato dell'espressione «attività economica» è
chiaramente presente agli aziendalisti, che su di esso fondano la
distinzione tra aziende di produzione e aziende di erogazione.
Non può qualificarsi come economica l'attività che si svolge
strutturalmente e necessariamente in perdita; mentre svolge attività
con metodo economico il soggetto che eroga servizi di utilità
sociale anche se ispirato da un fine ideale ed anche se le condizioni
di mercato non gli consentono poi di remunerare, in fatto, i fattori
produttivi, che ben possono essere rappresentati dalle prestazioni
spontanee e gratuite degli aderenti all'associazione di volontariato.
Nel caso di specie è indubbio, alla stregua dell'art. 23 dello
Statuto, che l'Associazione Dacci una Zampa non persegua scopi di
lucro, bensì la finalità ideale di «agire attivamente in difesa
degli animali e dei loro diritti e sensibilizzare l'opinione pubblica
e promuovere una cultura del rispetto che riconosca gli animali come
soggetti di diritti», essendo statutariamente vietata la
distribuzione di utili, anche in forma indiretta.
L'Associazione, al contrario, non ha dimostrato di non svolgere
attività economica, dal chè è scaturito il normativamente
necessitato rigetto dell'istanza di ammissione qui reclamato.
Ritiene il Collegio che non si tratti tanto di analizzare le
entrate dell'Associazione bensì di prendere atto della circostanza
che non è affatto provato che l'Associazione non intenda prestare i
servizi che si prefigge di erogare (elencati nell'art. 4, terzo
comma, dello Statuto) tendendo al pareggio fra costi e ricavi; ricavi
che ben possono essere conseguiti non necessariamente a titolo di
corrispettivo delle prestazioni rese (che pure non viene
esplicitamente escluso) bensì in ragione di tutte le entrate
indicate dall'art. 22 dello Statuto.
La reclamante, peraltro, ha depositato in giudizio un rendiconto
che fa presumere l'idoneità, almeno tendenziale, dell'attività
esercitata a perseguire il pareggio di bilancio, effettivamente
conseguito nell'anno 2013, proprio in ragione, pare, di una dilazione
dei pagamenti dovuti ai fornitori; dilazione che non avrebbe avuto
senso alcuno ove fossero gli associati od altri donatori a coprire le
relative spese sostenute dall'associazione; associazione che, dunque,
alla stregua di autonomo soggetto di diritto, tende al pareggio di
bilancio.
De iure condito, in definitiva, non v'è spazio per scrutinare la
sussistenza degli ulteriori requisiti di ammissione al gratuito
patrocinio: non essendovi prova dell'assenza di esercizio
dell'attività economica, l'ente non profit Dacci una Zampa ONLUS non
rientra fra i soggetti legittimati all'ammissione.
Il Collegio, tuttavia, dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 119 in parte qua in quanto preclude l'accesso al gratuito
patrocinio ad un ente non profit che svolge un'attività di sicuro
rilievo sociale solo poichè esercente un'attività economica.
La norma in questione si pone in contrasto con gli artt. 2, 3 e
24 della Costituzione.
È indubbio che le associazioni di volontariato, e gli enti non
profit in generale, siano formazioni sociali ove si svolge la
personalità dell'uomo ed alle quali l'art. 2 della Costituzione, in
ragione del principio pluralista, riconosce la titolarità di diritti
inviolabili; così tutelando l'homme situè ossia l'uomo nelle
formazioni sociali, garantendo alle stesse i medesimi diritti degli
individui.
Vi è dunque una grave ed ingiustificata disparità di
trattamento, con conseguente violazione del principio di uguaglianza
formale e sostanziale di cui all'art. 3 della Costituzione, nel
consentire l'accesso al gratuito patrocinio ad una persona fisica che
eserciti attività economica e non ad un ente, con ulteriore
violazione del diritto inviolabile di azione e di difesa di cui
all'art. 24 Cost.
Mentre è ragionevole escludere gli enti che, perseguendo uno
scopo di lucro, assumono istituzionalmente il rischio delle perdite,
non lo è escludere enti che non perseguono un siffatto scopo pur
esercitando attività economiche e che, proprio in ragione della
meritevolezza degli scopi sociali perseguiti, dall'inizio degli anni
Novanta sono stati destinatari di interventi normativi volti a
promuoverli e sostenerli mediante la previsione di benefici fiscali,
di contributi pubblici, della possibilità di stipulare convenzioni
con la p.A. per la gestione di servizi di pubblico interesse ecc...
Si pensi, ad esempio, alla legge quadro sul volontariato n.
266/1991; alla legge n. 381/1991 sulle cooperative sociali; al
decreto legislativo n. 460/1997 sulle ONLUS; alla legge n. 383/2000
che disciplina le c.d. associazioni di promozione sociale; al decreto
legislativo n. 155/2006 sulle imprese sociali.
D'altro canto ogni organizzazione stabile mira al pareggio tra
entrate ed uscite, che se così non fosse metterebbe a repentaglio la
sua stessa perdurante esistenza.
A ben vedere, l'assenza di gestione dell'attività con metodo
economico può riscontrarsi solo con riferimento a soggetti
collettivi caratterizzati da episodicità, con conseguente esclusione
della moltitudine di organismi operanti nel terzo settore.
La violazione del principio di uguaglianza, infine, si apprezza
anche in ragione della ingiustificata disparità di trattamento tra
gli organismi di volontariato che esercitano attività economica e
quelli che non la esercitano, vieppiù ove si consideri che è il
Legislatore stesso a ritenere che, ove si tratti di attività
commerciali e produttive marginali (cfr. art. 5, primo comma, lett.
g), esse non incidono in alcun modo sulla disciplina giuridica degli
stessi.
Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalità dell'articolo 119, ultima
parte, del decreto del Presidente della Repubblica n. 115/2002 per
violazione degli artt. 2, 3 e 24 della Costituzione.
Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria - Sezione
Staccata di Reggio Calabria, visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio
1948 n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra
pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità
dell'articolo 119, ultima parte, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 115/2002 in relazione agli artt. 2, 3 e 24 della
Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale, sospendendo il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati
e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 9 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente;
Angela Fontana, Referendario;
Donatella Testini, Referendario, Estensore.

Il Presidente: Politi


L'estensore: Testini