1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 10-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 829 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 giugno 2004
Ordinanza emessa il 8 giugno 2004 dal tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da Hossain Kamal contro l'Ufficio territoriale del Governo di Napoli Straniero e apolide - Straniero - Espulsione amministrativa - Regolarizzazione - Esclusione per l'extracomunitario espulso dall'area Schengen in conseguenza di segnalazione per minaccia all'ordine ed alla sicurezza pubblica o per inosservanza delle disposizioni in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza e dell'eguale trattamento di situazioni diverse. - Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (convertito, con modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222), art. 1, comma 8, lett. b). - Costituzione, art. 3, primo comma. (004C1142) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 10-11-2004)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2303/2004
proposto dal Signor Hossain Kamal, rappresentato e difeso
dall'Avvocato Mario Ambrosio, con il quale è elettivamente
domiciliato in Napoli alla via Toledo n. 265.
Contro l'Ufficio territoriale del Governo di Napoli, in persona
del Prefetto pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Napoli presso la quale è ope legis
domiciliato alla via Diaz n. 11, per l'annullamento previa
sospensione dell'esecuzione, dei seguenti provvedimenti:
decreto del Prefetto di Napoli, emesso in data 12 dicembre
2003, con il quale è stato disposto il rigetto della richiesta di
emersione di lavoro irregolare, presentata dal sig. Ambrosio Umberto
in favore del ricorrente;
ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata e i documenti dalla stessa depositati;
Udito nella camera di consiglio del 5 maggio 2004 il relatore,
ref. Carlo Polidori ed udita altresì l'Avvocatura dello Stato per
l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto e diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe viene chiesto l'annullamento,
previa sospensione dell'esecuzione, del decreto del Prefetto di
Napoli, emesso in data 12 dicembre 2003, con cui è stata respinta la
domanda di regolarizzazione, ai sensi dell'art. 1 della legge 9
ottobre 2002, n. 222 (di conversione, con modificazioni, del
decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195), presentata dal datore di
lavoro del lavoratore extracomunitario ricorrente.
L'impugnato decreto prefettizio costituisce, in realtà, una mera
applicazione della rigorosa disposizione normativa contenuta
nell'art. 1, comma 8, lett. b) della citata legge 9 ottobre 2002,
n. 222, che esclude dalla regolarizzazione i lavoratori
extracomunitari che risultino segnalati, anche in base ad accordi o
convenzioni internazionali in vigore in italia, ai fini
dell'ammissione nel territorio dello Stato.
Con ordinanza cautelare, pronunciata all'esito della camera di
consiglio del 5 maggio 2004, il collegio ha accolto l'istanza di
sospensione presentata in via incidentale dal ricorrente, in quanto
la norma dell'art. 1, comma 8, lett. b) suscita seri dubbi circa la
sua conformità all'art. 3, comma 1, della Carta costituzionale.
Il collegio intende, quindi, sollevare d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8, lett. b). della
legge 9 ottobre 2002, n. 222, perchè lo stesso sembra porsi in
contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall'art. 3
dell'art. 3 della Costituzione, che vieta di trattare in modo
identico situazioni tra loro diverse.
2. - Innanzi tutto, occorre considerare che le ragioni della
segnalazione cui si riferisce l'art. 1, comma 8, lett. b), non sono
tra loro omogenee, essendo costituite o dalla «circostanza che la
presenza di uno straniero costituisce una minaccia per l'ordine e la
sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale» (art. 96, comma 2,
della Convenzione applicativa dell'Accordo di Schengen del 19 giugno
1990, resa esecutiva dalla legge 30 settembre 1993, n. 388), o dal
«fatto che lo straniero è stato oggetto di una misura di
allontanamento, di respingimento o di espulsione non revocata ne
sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d'ingresso o
eventualmente di soggiorno, fondata sulla non osservanza delle
regolamentazioni nazionali in materia di ingresso e di soggiorno
degli stranieri» (art. 96, comma 3, della citata convenzione
applicativa dell'Accordo di Schengen).
Nonostante l'evidente diversità di tali fattispecie (tra loro
non comparabili, anche perchè la seconda può dipendere da una
semplice irregolarità amministrativa), tuttavia le stesse
determinano l'identico effetto di precludere la regolarizzazione
della posizione dell'extracomunitario, a differenza di quanto
previsto all'art. 1, comma 8, lett. a), della citata legge 9 ottobre
2002, n. 222, secondo il quale le disposizioni in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare non si applicano ai rapporti di
lavoro riguardanti lavoratori extracomunitari «nei confronti dei
quali sia stato emesso un provvedimento di espulsione per motivi
diversi dal mancato rinnovo del permesso di soggiorno, salvo che
sussistano le condizioni per la revoca del provvedimento in presenza
di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale».
Pertanto, il collegio rileva che, mentre in base all'art. 1,
comma 8, lett. a), della legge 9 ottobre 2002, n. 222, lo straniero
espulso dall'Italia - laddove sussistano le condizioni per la revoca
del provvedimento di espulsione, in presenza di circostanze obiettive
riguardanti l'inserimento sociale - può ottenere la regolarizzazione
della sua posizione; tale possibilità non è invece prevista
dall'art. 1 comma 8, lett. b), legge 9 ottobre 2002, n. 222, in caso
di segnalazione ai fini dell'ammissione nel territorio dello Stato
derivante da un provvedimento di espulsione da un Paese dell'area
Schengen.
4. - Al riguardo sono emersi due distinti orientamenti in seno
alla giurisprudenza dei tribunali amministrativi regionali.
Secondo il primo (Tribunale amministrativo regionale Veneto,
sez. III, 14 gennaio 2004, n. 43, in materia di applicazione
dell'art. 33, comma 7, della legge 30 luglio 2002, n. 189 - come
sostituito dall'art. 9 della legge 9 ottobre 2002, n. 222 - il cui
testo corrisponde a quello dell'art. 1, comma 8, dalla legge
9 ottobre 2002, n. 222), è irrilevante la questione di
costituzionalità delle disposizioni che, da una parte, consentono
allo straniero espulso dall'Italia di ottenere la regolarizzazione
della sua posizione mentre dall'altra, escludono tale possibilità in
caso di espulsione disposta da uno Stato dell'area Schengen e
risultante da segnalazione inserita nel sistema informativo previsto
dalla Convenzione applicativa dell'Accordo di Schengen, perchè è
possibile interpretare tali disposizioni in senso conforme alla
Costituzione, ossia nel senso che l'amministrazione italiana, ai fini
del diniego di regolarizzazione, deve preventivamente informarsi
sulle ragioni della segnalazione. In sostanza secondo questo
orientamento, la fattispecie ostativa prevista dall'art. 1 comma 8,
lett. b) non può essere interpretata nel senso di creare un vero e
proprio automatismo tra la segnalazione e il divieto di regolarizzare
la posizione dell'extracomunitario, pena il vizio di
costituzionalità.
Viceversa, secondo un altro orientamento (Tribunale
amministrativo regionale Lombardia, 3 maggio 2004, n. 1607),
l'autorità italiana non ha alcun obbligo di effettuare la
consultazione dello Stato che ha effettuato la segnalazione, la quale
è di per sè stessa ostativa alla regolarizzazione, senza alcuna
necessità di indagare le ragioni per cui è sta effettuata.
5. - Ritiene il collegio che - stante il chiaro disposto
dell'art. 1, comma 8, lett. b) della legge 9 ottobre 2002, n. 222 -
il legislatore abbia effettivamente previsto il divieto di
regolarizzare la posizione dell'extracomunitario espulso da un paese
dell'area Schengen quale conseguenza automatica della segnalazione ai
fini della non ammissione nel territorio dello Stato e, quindi, che
la norma in esame si ponga in contrasto con il principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3, comma 1, della Carta costituzionale,
sotto un duplice profilo.
Da una parte, come sopra esposto, sono accomunate, quanto agli
effetti preclusivi della regolarizzazione, ipotesi di segnalazione
tra loro del tutto differenti (minaccia all'ordine e alla sicurezza
pubblica ed espulsione per inosservanza delle disposizioni in materia
di ingresso e soggiorno degli stranieri), ed è noto che la
ragionevolezza delle scelte legislative vieta di trattare in modo
eguale situazioni soggettive profondamente diverse.
Dall'altra, non appare giustificata la disparità di trattamento
che viene a determinarsi tra situazioni del tutto simili. L'art. 1,
comma 8, lett. a), consente infatti allo straniero espulso
dall'Italia di ottenere la regolarizzazione, laddove sussistano le
condizioni per la revoca del provvedimento espulsivo in presenza di
circostanze riguardanti il suo inserimento sociale. Viceversa,
l'art. 1, comina 8, lett. b), non lascia alcun margine di
apprezzamento circa la possibilità di rimuovere la segnalazione,
quali che ne siano le ragioni, e quindi non consente di effettuare -
pur nel ristretto ambito della gestione dei flussi di immigrazione
clandestina, oggetto di normativa per sua natura di carattere
eccezionale - alcuna valutazione in ordine all'avvenuto inserimento
sociale dello straniero parimenti espulso da un Paese dell'area
Schengen.
Ora, l'avere escluso, in capo all'autorità amministrativa
competente a disporre la regolarizzazione, qualunque possibilità di
valutazione discrezionale in relazione al caso concreto, sembra al
collegio indice della non manifesta infondatezza della violazione dei
principi fondamentali di ragionevolezza, desumibile dall'art. 3 della
Costituzione, e di buon andamento dell'amministrazione, di cui
all'art. 97 della Costituzione. E non vi è dubbio che il principio
di uguaglianza, nonostante il riferimento letterale dell'art. 3 Cost.
ai cittadini, debba ritenersi esteso agli stranieri, allorchè si
tratti della tutela dei diritti inviolabili dell'uomo (Corte
costituzionale n. 104/1969).
Al riguardo, è appena il caso di sottolineare che la
giurisprudenza della Corte ha, da tempo ed in più occasioni,
rilevato come l'ordinamento giuridico appaia sempre più orientato ad
escludere rigidi automatismi, avulsi da un confacente rapporto di
adeguatezza e di proporzionalità nel caso concreto, e ciò sia nel
campo penale che in quello amministrativo.
6. - La questione di legittimità costituzionale appare rilevante
- già nella fase cautelare del presente giudizio - in quanto, da un
lato, in base alla delibazione sommaria tipica della trattazione
dell'incidente di sospensione, le censure prospettate nel ricorso
appaiono prive di pregio giuridico in quanto l'impugnato decreto del
Prefetto di Napoli costituisce, come già evidenziato, una mera
applicazione dell'art. 1, comma 8, lett. b) della legge 9 ottobre
2002, n. 222, e, dall'altro, l'esecuzione degli atti amministrativi
gravati sarebbe suscettibile di provocare l'irreversibile e
gravissimo pregiudizio delle posizioni giuridiche soggettive del
ricorrente.
Pertanto, la presente fase cautelare della controversia, ad
avviso del collegio, non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della sollevata questione di legittimità costituzionale
(che, per le ragioni sinteticamente indicate, appare non
manifestamente infondata), dal momento che l'istanza di sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato dovrà essere
definitivamente accolta oppure respinta, a seconda che la
disposizione normativa denunciata sarà o meno dichiarata
incostituzionale in parte qua nella sede competente.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
sollevata questione di legittimità costituzionale, ordina la
sospensione dell'ulteriore corso del giudizio iniziato con il ricorso
indicato in epigrafe e deferisce alla Corte costituzionale la
definizione della costituzionalità, in parte qua, dell'art. 1, comma
8, lett. b) della legge 9 ottobre 2002, n. 222, in relazione
all'art. 3, comma 1, della Carta costituzionale.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 5 maggio
2004.
Il Presidente: Monteleone
L'estensore: Polidori
04C1142