1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 13-12-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 dicembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1o dicembre 2000 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Istruzione pubblica - Assistenza scolastica - Attuazione degli interventi, di cui alla legge della Regione Lombardia n. 1 del 2000, relativi alla erogazione di buoni scuola alle famiglie degli allievi frequentanti le scuole statali e non statali - Modalita' stabilite con deliberazione della Giunta regionale e con atti antecedenti, in particolare, con deliberazione del consiglio regionale - Rifiuto, opposto al Commissario del Governo con nota del Presidente della giunta regionale, di sottoporre la deliberazione della giunta al controllo di cui all'art. 17, comma 32, della legge n. 127 del 1997 - Conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri - Lamentata inosservanza dei criteri stabiliti dalla legge della Regione Lombardia n. 1 del 2000, avendo la deliberazione della giunta regolamentato soltanto in parte le modalita' per l'attuazione degli interventi, disciplinate, per la parte residua, con deliberazione del consiglio, mero atto interno al procedimento - Contrasto, comunque, con i criteri di ripartizione dei buoni scuola dettati dalla suddetta legge regionale, nonche' con i principi fondamentali posti dalla legge n. 62 del 2000 - Ingiustificato rifiuto di sottoporre a controllo statale disciplina avente natura oggettivamente regolamentare - Istanza di sospensione. - Deliberazione della giunta della Regione Lombardia 22 settembre 2000, n. VIII 1253; deliberazione del consiglio della Regione Lombardia 27 luglio 2000, n. 18; nota del Presidente della giunta della Regione Lombardia 30 ottobre 2000, n. 44574. - Legge Regione Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1; legge 10 marzo 2000, n. 62; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 38. (000C1390) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 13-12-2000)

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti della Regione
Lombardia, in persona del Presidente in carica della giunta
regionale, propone conflitto di attribuzione in relazione alla
deliberazione 22 settembre 2000 n. VIII 1253 della giunta
regionale, deliberazione pubblicata nel Bollettino Ufficiale n. 41
del 9 ottobre 2000 pag. 1916 ed intitolata "attuazione degli
interventi relativi al buono scuola di cui alla legge reg.
5 gennaio 2000 n. 1 (art. 4 comma 121 lettera e)", ed agli atti
antecedenti del procedimento concluso da detta deliberazione tra
essi compresa la deliberazione 27 luglio 2000 n. 18 del consiglio
regionale, nonchè in relazione al rifiuto di sottoporre
l'anzidetta deliberazione di giunta al controllo di cui all'art. 17
comma 32 della legge statale 15 maggio 1997 n. 127, rifiuto
espresso nella nota 30 ottobre 2000 n. 44574 del Presidente della
giunta regionale, di risposta a nota 3 ottobre 2000 del Commissario
del Governo nella regione.
Il Consiglio dei ministri ha deliberato nella seduta del
23 novembre 2000 di sollevare il presente conflitto di
attribuzione.
1. - L'art. 4, comma 121, lettera e), della legge reg. Lombardia
5 gennaio 2000 n. 1 (pubblicata in suppl. ord. del Bollettino
Ufficiale n. 2 del 10 gennaio 2000) per quanto qui interessa
dispone ".... la regione esercita le funzioni amministrative
relative .... e) .... alla attribuzione, nei limiti delle risorse
regionali disponibili, di buoni scuola alle famiglie degli allievi
frequentanti le scuole statali e non statali legalmente
riconosciute e parificate, al fine di coprire, in tutto o in parte,
le spese effettivamente sostenute ... Le modalità per l'attuazione
degli interventi sono definite dalla giunta regionale sulla base
degli indirizzi del consiglio regionale". La legge regionale ha
dunque attribuito alla giunta e solo ad essa, il compito di emanare
norme secondarie sulle "modalità per l'attuazione degli
interventi"; "gli indirizzi" del consiglio sono configurati come
atto interno a procedimento destinato a concludersi con delibera
della giunta.
In applicazione di questa disposizione il consiglio regionale
della Lombardia con delibera 27 luglio 2000 n. 18 (in suppl. ord.
al Bollettino Ufficiale n. 37 del 14 settembre 2000), ha a
maggioranza approvato "gli indirizzi e i criteri per l'erogazione
del buono scuola". Questa delibera consiliare, invero, anzichè
limitarsi a dare gli "indirizzi" previsti dalla legge, ha indicato
alla giunta regole parecchio dettagliate, sostanzialmente invadendo
l'ambito di competenza della giunta.
Comunque, alla delibera consiliare non è seguita immediatamente
come sarebbe stato doveroso, una delibera regolamentare della
giunta.
Sullo stesso Bollettino ufficiale testè citato la delibera
consiliare è seguita da un "decreto" emesso da funzionario
dirigente e precisamente dal direttore generale preposto alla
direzione formazione, istruzione e lavoro; decreto non previsto
dalla legge e che ha recepito le dettagliate indicazioni del
consiglio regionale. Questo "decreto" è stato conosciuto
informalmente, tramite internet, dal Commissariato del Governo, che
con nota 8 settembre 2000 n. 1801 ha garbatamente segnalato al
Presidente della regione la necessità di emanare una delibera di
giunta, e quindi implicitamente la illegittimità del "decreto".
Su proposta dell'assessore a istruzione formazione e lavoro la
giunta regionale ha approvato la menzionata deliberazione
22 settembre 2000, ove si legge il seguente dispositivo "delibera
di prendere atto del contenuto del decreto ... 3 agosto 2000 e di
adottarlo nella parte in cui si definiscono le spese
ammissibili...". A ben vedere una siffatta delibera ha
regolamentato (mediante "adozione") soltanto "parte" della "
modalità per l'attuazione degli interventi", le quali per la
residua parte - che include punti fondamentali, quali il "tasso di
copertura" il "tetto di reddito" e "l'importo minimo del contributo
erogabile" - sono rimaste prive di legittima fonte secondaria non
potendo ritenersi tale nè il "decreto" del funzionario nè la
delibera consiliare di "indirizzi".
Non è dato conoscere la ragione di questo anomalo modo di
provvedere, in modo per così dire frazionato e mediante due atti
di diversa provenienza e tipologia. Un dato oggettivo si rinviene
nella deliberazione di giunta 22 settembre 2000, dove si legge
"dato atto che il presente provvedimento (come si è detto,
incompleto) non è soggetto a controllo ai sensi dell'art. 17 comma
32 della legge 15 maggio 1997 n. 127".
Questo comma 32 dispone "il controllo di legittimità sugli atti
amministrativi della regione, esclusa ogni valutazione di merito,
si esercita esclusivamente sui regolamenti ..."; ed oggettivamente
il frazionare le disposizioni, il limitare quelle prodotte dalla
giunta ed il non usare esplicitamente la parola "regolamento",
tutto ciò concreta un tentativo, non rileva se consapevole o meno
(e però v'era già stata la nota 8 settembre 2000 dianzi citata),
di eludere il controllo anzidetto.
Cinque giorni dopo, il presidente della regione ha risposto alla
citata nota 8 settembre 2000, per esprimere l'opinione "non pare di
poter condividere l'interpretazione suggerita dalla S.V." in quanto
il contenuto della deliberazione 22 settembre 2000 è stato
"vincolato dagli indirizzi e criteri approvati dal consiglio
regionale" e quindi sarebbe privo di "elementi di innovativita'".
Palesemente, questa opinione non poteva essere condivisa dal
Commissario del Governo, il quale ha con nota 3 ottobre 2000
n. 1975 fatto presente che la legge (ossia il riportato comma 121)
configura la deliberazione consiliare di "indirizzi" come atto
interno al procedimento, e quindi come atto privo di "efficacia
normativa erga omnes"; efficacia - questa - che la legge
attribuisce soltanto alla deliberazione, avente contenuto e natura
oggettivamente regolamentare, della giunta regionale.
Il descritto dialogo tra Commissario del Governo e regione è
stato troncato dalla nota 30 ottobre 2000 n. 44574 del presidente
della regione, menzionata come occasione del conflitto di
attribuzione.
Gli atti regionali descritti - sia quello consiliare sia quello
dirigenziale sia quello di giunta - appaiono affetti da vizi di
violazione della legge regionale 5 gennaio 2000 n. 1. In questa
sede rileva soprattutto il rifiuto di sottoporre a controllo
statale la disciplina avente natura oggettivamente regolamentare
delle "modalità per l'attuazione degli interventi", in particolare
per l'attribuzione dei buoni scuola alle famiglie. Detto rifiuto
non può essere giustificato nè dall'invasività degli "indirizzi"
dati dalla maggioranza del consiglio (che può essere solo un
alibi) nè dalla incompletezza e dalla atecnica formulazione della
delibera della giunta: queste circostanze palesemente non possono
cagionare la vanificazione (e neppure la compressione) della
potestà statale di controllo e la violazione (o la elusione) del
citato art. 17 comma 32, e non possono consentire alla regione di
porre in essere senza controllo alcuno le regole sulle "modalità
per l'attuazione degli interventi" di che trattasi.
2. - L'art. 4 comma 121 lettera e) della legge reg. Lombardia
5 gennaio 2000 n. 1 dispone anche "i buoni scuola dovranno essere
rapportati al reddito, alle disagiate condizioni economiche, al
numero dei componenti del nucleo familiare e all'entità delle
spese scolastiche gravanti complessivamente sul nucleo medesimo".
Inoltre, come già scritto, la disposizione regionale testè citata
prevede che i buoni scuola siano attribuiti alle famiglie degli
allievi frequentanti sia le "scuole statali" sia le "scuole non
statali legalmente riconosciute e parificate".
Le regole poste in essere di fatto mediante i tre atti
amministrativi (delibera consiliare di "indirizzi", "decreto"
dirigenziale, e delibera di giunta) vistosamente contrastano con la
disposizione legislativa che la stessa regione (seppure a
malincuore, come si accennera') si era data pochi mesi prima.
Inoltre, quelle regole contrastano anche con i principi
fondamentali e con le disposizioni posti dall'articolo unico della
legge statale 10 marzo 2000 n. 62, a cominciare dalle statuizioni
organizzatorie contenute nei commi da 4 a 7, e passando poi alle
norme di sostegno economico contenute nei commi da 9 e 12 ed
integrate mediante d. P.C.M. quanto alla "individuazione dei
beneficiari in relazione alle condizioni reddituali delle
famiglie". Ed infatti:
A) le famiglie degli allievi frequentanti scuole statali sono
in pratica escluse dai buoni scuola per il congiunto operare dello
"importo minimo del contributo erogabile" (L. 100.000,
corrispondente a spese per L. 400.000) e delle esclusioni di talune
spese (trasporto, libri di testo, etc.) dalle voci ammissibili;
malgrado si parli anche di "tasse", i buoni scuola di fatto mirano
a coprire (in parte) le "rette" delle scuole private; in sostanza,
la regione ha reintrodotto in via amministrativa la norma "buoni
scuola alle famiglie che frequentano scuole private" che non aveva
potuto introdurre nella delibera legislativa poi divenuta - dopo
rinvio governativo la legge reg. n. 1 del 2000;
B) il "tasso di copertura" è indicato in misura costante
(per ora, 25%), salvo il correttivo del "tetto massimo di
contributo erogabile" (corrispondente a spese ammissibili per
L. 8.000.000), e non per scaglioni differenziati secondo parametri"
rapportati" alle situazioni (disagiate condizioni economiche etc.)
considerate nel citato comma 121 lettera e) periodo secondo; ne
consegue che il beneficio dei buoni scuola è destinato
essenzialmente al cosiddetto "ceto medio", anche perchè i meno
provveduti di risorse incontrano difficoltà nel sopportare il
residuo 75% delle "rette";
C) il "tetto di reddito", indicato "in fase di prima
applicazione" in L. 60.000.000 lorde, è espresso in termini di
"reddito individuale lordo" definito "reddito complessivo lordo
diviso per il numero dei componenti del nucleo familiare"; non è
chiaro però se la espressione "reddito complessivo" sia riferita
al nucleo familiare od a ciascun percettore di reddito, anche
perchè equivoca è anche la parola "individuale" (può essere
riferita agli individui percettori di reddito od agli individui
considerati nella anzidetta divisione);
D) alle famiglie che versano in disagiate condizioni
economiche è riconosciuta solo una priorità (numero 10 del
"decreto" dirigenziale); giova precisare che questa priorità a
livello amministrativo è diversa dalla priorità prevista a
livello legislativo dal comma 11 della legge statale n. 62 del
2000;
E) i buoni scuola sono erogabili solo alle famiglie residenti
(deve ritenersi anagraficamente) in Lombardia, con esclusione degli
altri iscritti in scuole aventi sede nel territorio regionale.
In sintesi, oltre che affetta dai vizi indicati al punto 1 del
presente ricorso, le regole elaborate con confuse modalità
dell'amministrazione regionale lombarda contrastano anche con la
legge regionale lombarda 5 gennaio 2000, n. 1 e con principi
stabiliti dalla legge statale 10 marzo 2000 n. 62, e concretano una
sostanziale "correzione", sul piano politico-economico, degli
interventi previsti da questa legge statale (e non soltanto una
mera aggiunta integrativa degli stessi).
Occorre incidentalmente considerare che lo strumento di
intervento buoni scuola non è previsto dall'art. 138 del d.lgs.
31 marzo 1998 n. 112, pur evocato nello incipit del menzionato
comma 121. II predetto art. 138 al comma 1 prevede soltanto una
delega (di funzioni statali) alle regioni ai sensi dell'art. 118
comma secondo Cost., e non conferisce nè delega alle regioni
compiti in tema di aiuti alle famiglie degli allievi, ancorchè a
carico del bilancio regionale.
Si rammenta inoltre che pende innanzi a codesta Corte ricorso
proposto dalla Regione Lombardia nell'aprile scorso avverso alcune
disposizioni della legge 10 marzo 2000 n. 62.
La gravità e vistosità del vulnus arrecato alle attribuzioni
statali (fumus boni iuris) e l'esigenza di impedire distorsioni e
di prevenire emulazioni (periculum in mora) conducono a ritenere
palesemente fondata l'istanza - che si formula - di sospensione
degli atti occasione del conflitto e degli atti esecutivi degli
stessi. È appena il caso di osservare che la sospensione appare
rispondente anche ad esigenze di prudenza amministrativa e
contabile.

P. Q. M.
Chiede:
I) dichiararsi che spetta allo Stato controllare le regole -
comunque prodotte e formulate, ossia anche se non inserite in atti
esplicitamente qualificati regolamento - con le quali la Regione
Lombardia intende disciplinare "le modalità per l'attuazione degli
interventi" di cui all'art, 4 comma 121 lettera e) della legge reg.
5 gennaio 2000 n. 1, e che non spetta alla regione Lombardia
sottrarre le anzidette regole al controllo statale e produrre
regole che contrastano con la citata propria legge e con i principi
stabiliti dalla legge statale 10 marzo 2000 n. 62 e concretano una
sostanziale correzione degli interventi da questa legge statale
previsti;
II) annullarsi gli atti indicati come occasione del conflitto
e gli altri atti amministrativi (delibera consiliare e decreto
dirigenziale) posti in essere nell'ambito del procedimento
conclusosi con la menzionata deliberazione di giunta 22 settembre
2000;
III) sospendersi l'esecuzione degli atti applicativi delle
regole contenute negli atti di cui al precedente punto II), con la
sola eccezione degli elenchi previsti al numero 10 del decreto
dirigenziale 3 agosto 2000 n. 19449 e delle erogazioni a favore
degli iscritti negli elenchi stessi.
Si depositeranno delibera 23 novembre 2000 del Consiglio dei
ministri e gli atti menzionati nel ricorso.
Roma, addì 24 novembre 2000.
Il vice Avvocato generale dello Stato: Favara
00C1390