1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 258 ORDINANZA 30 giugno - 9 luglio 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Appalto - Esclusione automatica delle offerte nelle procedure non soggette alla disciplina comunitaria - Analoga questione gia' dichiarata non fondata dalla Corte con sentenza n. 40/1998 - Congruita' e coerenza della scelta del legislatore - Manifesta infondatezza. (Legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 21, comma 1-bis, ultimo periodo, aggiunto con l'art. 7, del d.-l. 3 aprile 1995, n. 101, convertito, con modificazioni, nella legge 2 giugno 1995, n. 216). (Cost., artt. 3 e 97). (098C0843) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1-bis,
ultimo periodo, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici) - aggiunto con l'art. 7 del d.-l. 3
aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 giugno 1995, n. 216 -
promossi con due ordinanze emesse il 29 aprile e l'11 luglio 1997 dal
tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sui ricorsi
proposti dall'Impresa Binda C. S.p.a. contro l'Azienda USSL n. 29 di
Monza ed altre e da Luigi Assolari C. S.p.a. contro il comune di
Senago ed altra, iscritte ai nn. 654 e 844 del registro ordinanze
1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 41 e
50, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di costituzione dell'Impresa Binda C. s.p.a. e del
comune di Senago, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 17 giugno 1998 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto che con ordinanza emessa il 29 aprile 1997 (reg. ord. n.
654 del 1997) nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento
del provvedimento di aggiudicazione di un appalto di lavori pubblici,
essendo stata esclusa un'offerta con ribasso del prezzo superiore a
quello ammesso, il tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia ha sollevato, in riferimento agli artt. 97 e 3 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 21,
comma 1-bis, ultimo periodo, della legge 11 febbraio 1994, n. 109
(Legge quadro in materia di lavori pubblici) - aggiunto con l'art. 7,
del d.-l. 3 aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 2 giugno 1995,
n. 216 - che prevede che fino al 1 gennaio 1997 sono escluse, per gli
appalti di lavori pubblici di importo (superiore ed) inferiore alla
soglia comunitaria, le offerte che presentino una percentuale di
ribasso superiore ad un quinto della media aritmetica dei ribassi
delle offerte ammesse;
che il giudice rimettente ritiene che la disposizione denunciata
possa essere in contrasto con il principio di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), perchè l'esclusione
automatica delle offerte nelle procedure di appalto non soggette alla
disciplina comunitaria impedirebbe di accettare le offerte più
convenienti; inoltre il metodo di calcolo adottato per determinare i
ribassi ammessi determinerebbe in modo irragionevole una fascia di
oscillazione ristretta, consentendo a gruppi di imprese di
condizionare, con offerte preventivamente concordate, l'esito delle
gare. L'esclusione senza verifica delle offerte con un prezzo
anormalmente basso, operante solo per gli appalti di importo
inferiore alla soglia comunitaria, comporterebbe inoltre una
diversità di disciplina ancorata unicamente al valore economico
dell'appalto e, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
determinerebbe una disparità di trattamento rispetto agli appalti di
importo superiore, per i quali l'esclusione deve essere preceduta da
una verifica delle offerte che presentino caratteri di anomalia;
che la società ricorrente per l'annullamento della gara
d'appalto si è costituita in giudizio per sostenere l'illegittimità
costituzionale della norma denunciata;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione, analoga ad altra già sollevata dal
tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sia
dichiarata non fondata;
che, con ordinanza emessa l'11 luglio 1997 (reg. ord. n. 844 del
1997), nel corso di altro giudizio relativo all'aggiudicazione di un
appalto per l'esecuzione di lavori pubblici, lo stesso tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato analoga
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 97
della Costituzione;
che si è costituito il comune appaltante, condividendo i dubbi
di legittimità costituzionale proposti dal giudice rimettente e
sostenendo, in una successiva memoria, che la dichiarazione di non
fondatezza di analoga questione (sentenza n. 40 del 1998) non
comprenderebbe uno dei profili ora proposti, concernente il metodo di
calcolo della soglia dell'anomalia in sè considerato;
che anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione, del tutto analoga
ad altra in precedenza sollevata dal medesimo giudice, sia dichiarata
non fondata.
Considerato che le due questioni di legittimità costituzionale
investono, con prospettazioni analoghe, la medesima disposizione,
sicchè i relativi giudizi possono essere riuniti per essere decisi
con unica pronuncia;
che, successivamente all'emanazione delle ordinanze di
rimessione, analoghe questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 1-bis, ultimo periodo, della legge 11 febbraio
1994, n. 109, sono state dichiarate non fondate (sentenza n. 40 del
1998), perchè l'esclusione automatica, operante soltanto sino al 1
gennaio 1997, delle offerte che presentino una percentuale di ribasso
considerato anomalo rispetto alla media delle offerte ammesse,
riguarda esclusivamente appalti di minore importo, non soggetti alla
disciplina comunitaria, per i quali potrebbe essere eccessivamente
onerosa una più complessa procedura di analisi delle offerte; mentre
la scelta del legislatore di escludere la discrezionalità
dell'amministrazione nel valutare l'anomalia delle offerte,
aggiudicando l'appalto al prezzo più basso, ma in una fascia
delimitata secondo un criterio predeterminato, nel cui ambito si
presume che l'offerta sia affidabile, non appare palesemente
arbitraria nè incoerente o incongrua rispetto al fine di acquisire
con il minor onere economico la prestazione richiesta, evitando
tuttavia che un ribasso eccessivo ponga a rischio la corretta e
tempestiva esecuzione dei lavori;
che è stato anche escluso che le prospettate distorsioni, che
potrebbero derivare da accordi tra partecipanti alla gara nella
presentazione delle offerte, possano essere poste a base di una
pronuncia di illegittimità costituzionale, giacchè tali distorsioni
non attengono al normale funzionamento della disciplina denunciata,
ma configurano piuttosto una situazione patologica di illecita
turbativa della gara;
che le ordinanze di rimessione non mutano il quadro delle
questioni già esaminate dalla Corte, ma integrano i precedenti dubbi
di legittimità costituzionale in relazione al criterio di
determinazione della fascia dei ribassi ammissibili e prospettano la
irragionevolezza della diversità di disciplina tra appalti di
importo superiore ed appalti di importo inferiore alla soglia
comunitaria, per i quali ultimi opera l'esclusione automatica;
che, tuttavia, la limitazione della scelta in una fascia
delimitata secondo un criterio predeterminato, basato sulla media
aritmetica dei ribassi di tutte le offerte ammesse, aumentata di un
quinto, attribuisce appunto rilievo ad una valutazione "media" degli
offerenti ed è espressione di una scelta legislativa che non appare
palesemente irragionevole;
che, infine, non determina una disparità di trattamento la
limitazione dell'esclusione automatica ai soli appalti di minore
importo, giacchè non è irragionevole la differenziazione del
procedimento di verifica dell'anomalia delle offerte, tenendo conto
della complessità della verifica e del valore dei lavori da
eseguire;
che, pertanto, le questioni sollevate devono essere dichiarate
manifestamente infondate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 1-bis,
ultimo periodo, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici) - aggiunto con l'art. 7 del d.-l. 3
aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 2 giugno 1995, n. 216 -,
sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal
tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 giugno 1998.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C0843