1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 24-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 152 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2014
Ordinanza del 20 febbraio 2014 emessa dal Tribunale di Ancona nei procedimenti civili riuniti promossi da Ritossa Gabriele, Zaffiro Ancona S.r.l. e Zaffiro Montesicuro S.r.l. contro Agenzia delle entrate - Direzione provinciale di Ancona.. Impiego pubblico - Compensi conferiti a pubblici dipendenti da soggetti privati o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza (nella specie, incarichi professionali conferiti a dipendenti della Marina militare da societa' commerciali) - Previsto obbligo, sanzionato con pena pecuniaria, di comunicazione dei compensi, entro quindici giorni dall'erogazione, all'amministrazione di appartenenza dei soggetti incaricati - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione del diritto di difesa - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 53, comma 15. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 77; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4; legge 23 ottobre 1992, n. 421. (14C00221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 24-9-2014)

TRIBUNALE DI ANCONA

Il Giudice del Lavoro, dott.ssa Arianna Sbano, sciogliendo la
riserva assunta all'udienza del 7.2.2013;
nelle cause tra: Ritossa Gabriele, Zaffiro Ancona s.r.l. e
Zaffiro Montesicuro s.r.l., rappresentati e difesi dagli avv.ti P.
Niccolaini, G.P. Businello, A. Ventura ed elettivamente domiciliato/a
presso lo studio in Ancona, Via Goito 3 ricorrente e Agenzia delle
Entrate - Direzione Provinciale di Ancona in persona del Direttore
Provinciale, elettivamente domiciliata presso la sede di Ancona, via
Palestro 15 resistente, ha pronunciato la seguente

Ordinanza

1. - Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale
nel giudizio a quo.
Preliminarmente, si dà atto che è stata disposta la riunione
dei procedimenti n. 2276 e 2277 del 2011 a quello di più remota
iscrizione portante il n. 2275/2011R.G.L. per ragioni di connessione
parzialmente oggettiva e soggettiva ed in quanto procedimenti
interessati dalla soluzione della medesima questione di legittimità
costituzionale.
In tali procedimenti, parte ricorrente propone opposizione
avverso una serie di ordinanze ingiunzione (le nn. 10155/2001,
101559/2011, 101539/2011) emesse dall'Agenzia delle Entrate per il
pagamento delle sanzioni amministrative (ammontanti ad un totale di
oltre 242.000 euro) previste dall'art. 6 del d.l. n. 79/1997 per
avere conferito a due dipendenti della Marina Militare incarico di
attività professionale senza la preventiva autorizzazione rilasciata
dall'amministrazione pubblica di appartenenza (anni 2008 e 2009) e
per non avere comunicato alla stessa i compensi erogati nei medesimi
anni.
Ebbene, pacifico risulta tra le parti che parte ricorrente non
abbia ottemperato agli obblighi di comunicazione previsti, in caso di
conferimento di incarichi a dipendenti pubblici, dall'art. 53 d.lgs.
n. 165/2001.
Pacifico risulta, inoltre, dal ricorso il fatto che la società
opponente fosse a conoscenza del fatto che i propri collaboratori
erano dipendenti pubblici militari.
Ai fini di miglior inquadramento della questione, risulta utile
riportate per esteso le disposizioni rilevanti in materia, nella
versione attualmente in vigore.
L'art. 53 citato dispone, al comma 5, che il conferimento di
incarichi operato direttamente dall'amministrazione, nonchè
l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da
amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da
società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o
commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo
criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica
professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di
diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della
pubblica amministrazione.
Ai sensi del successivo comma 6, poi, «i commi da 7 a 13 del
presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui
all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro
a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al
cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari
a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai
quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di
attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai
commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non
compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto,
sotto qualsiasi forma, un compenso».
Il comma 7, poi, precisa che «I dipendenti pubblici non possono
svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o
previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Con
riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i
regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il
rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto.
In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e
ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto
per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura
dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata
del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per
essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi
equivalenti».
Ai sensi del comma 9 «Gli enti pubblici economici e i soggetti
privati non possono con ferire incarichi retribuiti a dipendenti
pubblici senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di
appartenenza dei dipendenti stessi. In caso di inosservanza si
applica la disposizione dell'articolo 6, comma 1, del decreto legge
28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
maggio 1997, nn. 140 e successive modificazioni ed integrazioni.
All'accertamento delle violazioni e all'irrogazione delle sanzioni
provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di
finanza, secondo le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689
e successive modificazioni ed integrazioni. Le somme riscosse sono
acquisite alle entrate del Ministero delle finanze».
Secondo il comma 10 «L'autorizzazione, di cui ai commi
precedenti, deve essere richiesta all'amministrazione di appartenenza
del dipendente dai soggetti pubblici o, privati, che intendono
conferire l'incarico; può, altresì, essere richiesta dal dipendente
interessato. L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi
sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione
della richiesta stessa. Per il personale che presta comunque servizio
presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza,
l'autorizzazione è subordinata all'intesa tra le due
amministrazioni. In tal caso il termine per provvedere è per
l'amministrazione di appartenenza di 45 giorni e si prescinde
dall'intesa se l'amministrazione presso la quale il dipendente presta
servizio non si pronunzia entro 10 giorni dalla ricezione della
richiesta di intesa da parte dell'amministrazione di appartenenza.
Decorso il termine per provvedere, l'autorizzazione, se richiesta per
incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende
accordata; in ogni altro caso, si intende definitivamente negata.»
Il comma 11 e 12, poi, prevedono che «Entro il 30 aprile di
ciascun anno, i soggetti pubblici o privati che erogano compensi a
dipendenti pubblici per gli incarichi di cui al comma 6 sono tenuti a
dare comunicazione all'amministrazione di appartenenza dei dipendenti
stessi dei compensi erogati nell'anno precedente». «Entro il 30
giugno di ciascun anno, le amministrazioni pubbliche che conferiscono
o autorizzano incarichi retribuiti ai propri dipendenti sono tenute a
comunicare, in via telematica o su apposito supporto magnetico, al
Dipartimento della finzione pubblica l'elenco degli incarichi
conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi nell'anno precedente,
con l'indicazione dell'oggetto dell'incarico e del compenso lordo
previsto o presunto. L'elenco è accompagnato da una relazione nella
quale sono indicate le norme in applicazione delle quali gli
incarichi sono stati conferiti o autorizzati, le ragioni del
conferimento o dell'autorizzazione, i criteri di scelta dei
dipendenti cui gli incarichi sono stati conferiti o autorizzati e la
rispondenza dei medesimi ai principi di buon andamento
dell'amministrazione, nonchè le misure che si intendono adottare per
il contenimento della spesa. Nello stesso termine e con le stesse
modalità le amministrazioni che, nell'anno precedente, non hanno
conferito o autorizzato incarichi ai propri dipendenti, anche se
comandati o fuori ruolo, dichiarano di non aver conferito o
autorizzato incarichi».
Ai sensi del comma 13 «Entro lo stesso termine di cui al comma 12
le amministrazioni di appartenenza sono tenute a comunicare al
Dipartimento della funzione pubblica, in via telematica o su apposito
supporto magnetico, per ciascuno dei propri dipendenti e
distintamente per ogni incarico conferito o autorizzato, i compensi,
relativi all'anno precedente, da esse erogati o della cui erogazione
abbiano avuto comunicazione dai soggetti di cui al comma 11».
Il comma 15, poi, dispone che «le amministrazioni che omettono
gli adempimenti di cui ai commi da 11 a 14 non possono conferire
nuovi incarichi fino a quando non adempiono. I soggetti di cui al
comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al commi 11 incorrono
nella sanzione di cui allo stesso comma 9».
Ebbene, sostiene, in primo luogo, parte ricorrente che non
dovrebbe ricevere sanzione, per i militari, l'omessa comunicazione
all'amministrazione di appartenenza dei compensi erogati imposta dal
comma 11 del citato art. 53 in quanto il comma 6 che regola l'ambito
di applicazione della norma fa riferimento ai commi da 7 a 13,
escludendo, dunque, il comma 15 contenente l'apparato sanzionatorio,
differentemente da quanto disposto nella versione precedente del
predetto comma 6 che richiamava, al contrario, anche i commi fino al
16.
In realtà, considerato che il comma 6 definisce l'ambito di
applicazione degli obblighi imposti ai commi seguenti in riferimento
a tutti i dipendenti di pubbliche amministrazioni, sia quelli ex art.
1 che quelli ex art. 3 d.lgs n. 165/2001, accogliendo la tesi
attorea, si avrebbe l'assurdo che il comma 15 non dovrebbe applicarsi
a nessuno, sicchè sarebbe una norma inutiliter data, senza senso.
Al contrario, deve ritenersi che l'eliminazione dal comma 6 del
riferimento al comma 15 trovi ragione nel fatto che la sanzione per
l'omessa comunicazione non viene irrogata ai dipendenti pubblici ma
soltanto ai soggetti che si avvalgono della loro opera.
D'altronde, apparirebbe irragionevole e, pertanto, affetta da
illegittimità costituzionale, una norma che, fermo restando
l'obbligo di comunicazione dei compensi in relazione a tutti i
dipendenti pubblici, senza distinzione, prevedesse la punibilità
della relativa omissione solo in relazione ai dipendenti
contrattualizzati, in assenza di alcuna ragione giustificatrice.
Va, pertanto, affermata la piena applicabilità, in relazione a
tutti i dipendenti pubblici destinatari di incarichi retribuiti,
della sanzione amministrativa di cui all'art. 6 d.l. n. 79/1997
convertito nella legge 140/1997 in caso di omessa comunicazione da
parte dell'amministrazione o ente conferente dei compensi erogati
ogni anno.
In proposito, si osserva, poi, che, secondo quanto affermato
dalla Corte di Cassazione, nelle sentenze n. 21029/2008 e 6974/2011,
per effetto della modifica disposta dal d.lgs. 29 ottobre 1998, n.
387, art. 16 «che ha ripristinato in pieno il campo di applicazione
del comma 15, l'obbligo di comunicare i compensi erogati a dipendenti
pubblici è rimasto in vita per tutti i soggetti pubblici e privati
che si avvalgono dell'opera di pubblici dipendenti, anche se
previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza.
L'inosservanza di tale obbligo resta sanzionata a norma del comma 9.
La deroga all'obbligo di preventiva autorizzazione prevista dal comma
6 per i dipendenti ai quali è consentito da disposizioni speciali lo
svolgimento di attività libero professionale, non si applica dunque
al diverso obbligo di comunicazione dei compensi erogati, che rimane
autonomamente sanzionabile».
Dunque, secondo la Corte, la modifica in parola avrebbe avuto
l'unico scopo di ampliare con riferimento a tutti i dipendenti
pubblici titolari di incarichi, sottoposti a previa autorizzazione o
meno, l'obbligo di comunicazione dei compensi.
Deve confermarsi, pertanto, pienamente applicabile al caso qui in
esame la normativa di cui al citato comma 15 dell'art. 53 d.lgs. n.
165/2001 con conseguente rilevanza ai fini della decisione della
sollevata questione di legittimità costituzionale.
2. - Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale formulata.
Ritiene parte ricorrente che tale comma 15 sia affetto da
illegittimità costituzionale per difetto o eccesso della delega
legislativa contenuta nella legge n. 59/1997.
La questione non appare manifestamente infondata.
In proposito, si deve premettere che la Corte Costituzionale ha
più volte affermato che «Il controllo della conformità della norma
delegata alla norma delegante richiede un confronto tra gli esiti di
due processi ermeneutici paralleli, l'uno relativo alla norma che
determina l'oggetto, i principi e i criteri direttivi della delega;
l'altro relativo alla norma delegata da interpretare nel significato
compatibile con questi ultimi. Il contenuto della delega deve essere
identificato tenendo conto del complessivo contesto normativo nel
quale si inseriscono la legge delega e i relativi principi e criteri
direttivi, nonchè delle finalità che la ispirano, che costituiscono
non solo base e limite delle norme delegate, ma anche strumenti per
l'interpretazione della loro portata. La delega legislativa non
esclude ogni discrezionalità del legislatore delegato, che può
essere più o meno ampia, in relazione al grado di specificità dei
criteri fissati nella legge delega; pertanto, per valutare se il
legislatore abbia ecceduto tali margini di discrezionalità, occorre
individuare la ratio della delega, per verificare se la norma
delegata sia con questa coerente» (ex plurimis: sentenze 272/2012 n.
230 del 2010, n. 98 del 2008, nn. 340 e 170 del 2007).
In particolare, circa i requisiti che devono fungere da cerniera
tra i due atti normativi, «i principi e i criteri direttivi della
legge di delegazione devono essere interpretati sia tenendo conto
delle finalità ispiratrici della delega, sia verificando, nel
silenzio del legislatore delegante sullo specifico tema, che le
scelte del legislatore delegato non siano in contrasto con gli
indirizzi generali della stessa legge delega» (sentenza n. 341 del
2007, ordinanza n. 228 del 2005).
Infatti, per quanta ampiezza possa a questo riconoscersi, «il
libero apprezzamento del legislatore delegato non può mai assurgere
a principio od a criterio direttivo, in quanto agli antipodi di una
legislazione vincolata, quale è, per definizione, la legislazione su
delega» (v. sentenze n. 340/2007, n. 68 del 1991; e, sul carattere
derogatorio della legislazione su delega rispetto alla regola
costituzionale di cui all'art. 70 Cost., cfr. anche la sentenza n.
171 del 2007).
Ciò premesso, nel caso in esame, la delega è contenuta
nell'art. 11 comma 4 della legge n. 59/1997 che così recita: «Anche
al fine di conformare le disposizioni del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, alle disposizioni
della presente legge recanti principi e criteri direttivi per i
decreti legislativi da emanarsi ai sensi del presente capo, ulteriori
disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, possono essere
emanate entro il 31 dicembre 1998. A tal fine il Governo, in sede di
adozione dei decreti legislativi, si attiene ai principi contenuti
negli articoli 97 e 98 della Costituzione, ai criteri direttivi di
cui all'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, a partire dal
principio della separazione tra compiti e responsabilità di
direzione politica e compiti e responsabilità di direzione delle
amministrazioni, nonchè, ad integrazione, sostituzione o modifica
degli stessi ai seguenti principi e criteri direttivi: a) completare
l'integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del
lavoro privato e la conseguente estensione al lavoro pubblico delle
disposizioni del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro
privato nell'impresa; estendere il regime di diritto privato del
rapporto di lavoro anche ai dirigenti generali ed equiparati delle
amministrazioni pubbliche, mantenendo ferme le altre esclusioni di
cui all'articolo 2, commi 4 e 5, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29; b) prevedere per i dirigenti, compresi quelli di cui
alla lettera a), l'istituzione di un ruolo unico interministeriale
presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, articolato in modo
da garantire la necessaria specificità tecnica; c) semplificare e
rendere più spedite le procedure di contrattazione collettiva;
riordinare e potenziare l'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN) cui è conferita la
rappresentanza negoziale delle amministrazioni interessate ai fini
della sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali, anche
consentendo forme di associazione tra amministrazioni, ai fini
dell'esercizio del potere di indirizzo e direttiva all'ARAN per i
contratti dei rispettivi comparti; d) prevedere che i decreti
legislativi e la contrattazione possano distinguere la disciplina
relativa ai dirigenti da quella concernente le specifiche tipologie
professionali, fatto salvo quanto previsto per la dirigenza del ruolo
sanitario di cui all'articolo 15 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, e stabiliscano altresì una
distinta disciplina per gli altri dipendenti pubblici che svolgano
qualificate attività professionali, implicanti l'iscrizione ad albi,
oppure tecnico-scientifiche e di ricerca; e) garantire a tutte le
amministrazioni pubbliche autonomi livelli di contrattazione
collettiva integrativa nel rispetto dei vincoli di bilancio di
ciascuna amministrazione; prevedere che per ciascun ambito di
contrattazione collettiva le pubbliche amministrazioni, attraverso
loro istanze associative o rappresentative, possano costituire un
comitato di settore; f) prevedere che, prima della definitiva
sottoscrizione del contratto collettivo, la quantificazione dei costi
contrattuali sia dall'ARAN sottoposta, limitatamente alla
certificazione delle compatibilità con gli strumenti di
programmazione e di bilancio di cui all'articolo 1-bis della legge 5
agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, alla Corte dei
conti, che può richiedere elementi istruttori e di valutazione ad un
nucleo di tre esperti, designati, per ciascuna certificazione
contrattuale, con provvedimento del Presidente del Consiglio dei
ministri, di concerto con il Ministro del tesoro; prevedere che la
Corte dei conti si pronunci entro il termine di quindici giorni,
decorso il quale la certificazione si intende effettuata; prevedere
che la certificazione e il testo dell'accordo siano trasmessi al
comitato di settore e, nel caso di amministrazioni statali, al
Governo; prevedere che, decorsi quindici giorni dalla trasmissione
senza rilievi, il presidente del consiglio direttivo dell'ARAN abbia
mandato di sottoscrivere il contratto collettivo il quale produce
effetti dalla sottoscrizione definitiva; prevedere che, in ogni caso,
tutte le procedure necessarie per consentire all'ARAN la
sottoscrizione definitiva debbano essere completate entro il termine
di quaranta giorni dalla data di sottoscrizione iniziale dell'ipotesi
di accordo; g) devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice
ordinario, tenuto conto di quanto previsto dalla lettera a), tutte le
controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, ancorchè concernenti in via incidentale
atti amministrativi presupposti, ai fini della disapplicazione,
prevedendo: misure organizzative e processuali anche di carattere
generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del
contenzioso; procedure stragiudiziali di conciliazione e arbitrato;
infine, la contestuale estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici, prevedendo altresì un regime processuale transitorio per i
procedimenti pendenti; h) prevedere procedure facoltative di
consultazione delle organizzazioni sindacali firmatarie dei contratti
collettivi dei relativi comparii prima dell'adozione degli atti
interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro; i)
prevedere la definizione da parte della Presidenza del Consiglio dei
ministri - Dipartimento della funzione pubblica di un codice di
comportamento dei dipendenti della pubblica amministrazione e le
modalità di raccordo con la disciplina contrattuale delle sanzioni
disciplinari, nonchè l'adozione di codici di comportamento da parte
delle singole amministrazioni pubbliche; prevedere la costituzione da
parte delle singole amministrazioni di organismi di controllo e
consulenza sull'applicazione dei codici e le modalità di raccordo
degli organismi stessi con il Dipartimento della funzione pubblica».
Non contenendo la predetta norma alcun riferimento alla specifica
materia qui in esame, occorre rifarsi al citato art. 2 legge n.
421/1992 che, oltre a prevedere la riserva di legge in materia di
«disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra
l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo
di impieghi e incarichi pubblici» (v. lett. c) n. 7), alla lettera p)
dava al Governo delega di «prevedere che qualunque tipo di incarico a
dipendenti della pubblica amministrazione possa essere conferito in
casi rigorosamente predeterminati; in ogni caso, prevedere che
l'amministrazione, ente, società o persona fisica che hanno
conferito al personale dipendente da una pubblica amministrazione
incarichi previsti dall'articolo 24 della legge 30 dicembre 1991, n.
412, entro sei mesi dell'emanazione dei decreti legislativi di cui al
presente articolo, siano tenuti a comunicare alle amministrazioni di
appartenenza del personale medesimo gli emolumenti corrisposti in
relazione ai predetti incarichi, allo scopo di favorire la completa
attuazione dell'anagrafe delle prestazioni prevista dallo stesso
articolo 24».
Proprio in attuazione di tale delega legislativa era, d'altronde,
stato emanato il d.lvo 29/1993 che, nell'originaria formulazione
dell'art. 58 (ora art. 53 d.lvo n. 165/2001) prevedeva l'obbligo di
pubblicità degli incarichi conferiti da privati o enti pubblici ai
dipendenti pubblici e l'obbligo di comunicazione dei compensi, senza
prevedere alcuna sanzione («Incompatibilità, cumulo di impieghi e
incarichi. 1. Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la
disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e
seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica lo gennaio 1957, n. 3, nonchè, per i rapporti di lavoro a
tempo parziale, dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989, n. 117. Restano ferme
altresì le disposizioni di cui agli articoli da 89 a 93 del decreto
del Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n. 417, agli articoli
da 68 a 70 della legge 11 luglio 1980, n. 312, e successive
modificazioni, all'articolo 9, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre
1992, n. 498, all'articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991,
n. 412, ed all'articolo 1, comma 9, del decreto-legge 30 dicembre
1992, n. 510. 2. Le pubbliche amministrazioni non possono conferire
ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di
ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge
o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati.
3. Ai fini previsti dal comma 2, con appositi regolamenti, da
emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2 della legge 23 agosto
1988, n. 400, entro il termine di centocinquanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, sono emanate norme dirette a
determinare gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati
ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonchè agli avvocati
e procuratori dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i
rispettivi istituti. 4. Decorso il termine, di cui al comma 3,
l'attribuzione degli incarichi è consentita nei soli casi
espressamente previsti dalla legge o da altre fonti normative. 5. In
ogni caso, il conferimento operato direttamente dall'amministrazione,
nonchè l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da
amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da
società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o
commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo
criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica
professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di
diritto che di fitto, nell'interesse del buon andamento della
pubblica amministrazione. 6. Ai fini della compiuta attuazione
dell'anagrafe delle prestazioni, disciplinata dall'articolo 24 della
legge 30 dicembre 1991, n. 412, i soggetti pubblici o privati che
conferiscono un incarico al dipendente pubblico sono tenuti a farne
immediata comunicazione alla amministrazione di appartenenza. 7.
Sono, altresì, comunicati, in relazione a tali conferimenti
d'incarico in ragione d'anno, sia gli emolumenti conferiti e
corrisposti, sia i successivi aggiornamenti inerenti l'espletamento
dell'incarico. 8. Ciascuna amministrazione è tenuta a comunicare
immediatamente alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della finzione pubblica tutte le notizie relative agli
incarichi, sia direttamente conferiti che autorizzati.
L'aggiornamento dei dati forniti deve essere effettuato con
riferimento al 31 dicembre di ciascun anno. 9. In sede di prima
applicazione, gli adempimenti di cui ai commi 6 e 7 sono attuati
entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto,
mentre a quelli di cui al comma 8 dovrà provvedersi entro nove mesi
dalla medesima data di entrata in vigore.»).
Poco dopo l'emanazione della legge delega qui in esame (legge n.
59 del 15 marzo 1997) tuttavia, veniva emanato il decreto legge 28
marzo 1997, n. 79, poi convertito, con modificazioni, nella legge 28
maggio 1997, n. 140 che, con l'art. 6, comma 1, per la prima volta,
introduceva la sanzione amministrativa in capo ai soggetti
inadempienti all'obbligo della comunicazione all'amministrazione di
appartenenza dell'incarico conferito al pubblico dipendente («1. Nei
confronti dei soggetti pubblici e privati che non abbiano ottemperato
alla disposizione dell'articolo 58, comma 6, del decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, o che comunque si
avvalgano di prestazioni di lavoro autonomo o subordinato rese dai
dipendenti pubblici in violazione dell'articolo 1, commi 56, 58, 60 e
61, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, oltre alle sanzioni per le
eventuali violazioni tributarie o contributive, si applica una
sanzione pecuniaria pari al doppio degli emolumenti corrisposti sotto
qualsiasi forma a dipendenti pubblici»).
Dunque, al momento di approvazione del d.lgs. n. 80/1998, il
legislatore si era già pronunciato per la sanzionabilità della
condotta consistente nella mancata comunicazione dell'incarico
affidato al pubblico dipendente, con esclusione, invece, della
sanzione per la mancata comunicazione del compenso.
Tuttavia, l'art. 26 del d.lgs. n. 80/1998, nell'introdurre
importanti modifiche al suddetto art. 58, per quanto qui interessa,
da un lato, sostitutiva l'obbligo della mera comunicazione
dell'incarico con l'obbligo di ottenere la previa autorizzazione e,
pertanto, ai fini del necessario coordinamento con la normativa già
in vigore, prevedeva che la sanzione amministrativa come già
introdotta dal citato d.l. n. 79/1997 si applicasse all'inadempimento
all'obbligo di autorizzazione, essendo, ora questo, l'adempimento
richiesto al soggetto conferente l'incarico e non la mera
comunicazione. Dall'altro, oltre a tale sanzione, come visto già
esistente nell'ordinamento, ne introduceva un'altra identica anche in
caso di inottemperanza all'obbligo di comunicazione dei compensi
erogati. (v. art. 26 comma 1: «Nell'articolo 58 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, i compiti 6, 7, 8 e 9 sono
sostituiti dai seguenti: «6. I commi da 7 a 16 del presente articolo
si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 2, commi
4 e 5, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo
parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per
cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo
definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è
consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività
libero- professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi
seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi
nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto
qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti: a)
dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; b)
dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di
opere dell'ingegno e di invenzioni industriali; c) dalla
partecipazione a convegni e seminari; d) da incarichi per i quali è
corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; e) da incarichi
per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di
aspettativa, di comando o di fiori ruolo; f) da incarichi conferiti
dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse
distaccati o in aspettativa non retribuita. 7. I dipendenti pubblici
non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati
conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di
appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo
pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i
criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi
previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto,
salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità
disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente
svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del
percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione
di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del
fondo di produttività o di fondi equivalenti. 8. Le pubbliche
amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a
dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa
autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti
stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti
incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso
infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del
procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal
caso l'importo previsto come corrispettivo dell'incarico, ove gravi
su in disponibilità dell'amministrazione conferente, è trasferito
all'amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del
fondo di produttività o di fondi equivalenti. 9. Gli enti pubblici
economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi
retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione
dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. In caso
di inosservanza si applica la disposizione dell'articolo 6, comma 1,
del decreto legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140. All'accertamento
delle violazioni e all'irrogazione delle sanzioni provvede il
Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di finanza,
secondo le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689. Le
somme riscosse sono acquisite alle entrate del Ministero delle
finanze. 10. L'autorizzazione di cui ai commi precedenti, deve essere
richiesta all'amministrazione di appartenenza del dipendente dai
soggetti pubblici o privati che intendono conferire l'incarico; puoi,
altresì, essere richiesta dal dipendente interessato.
L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta
di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta
stessa. Per il personale che presta comunque servizio presso
amministrazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza,
l'autorizzazione è subordinata all'intesa tra le due
amministrazioni. In tal caso il termine per provvedere è per
l'amministrazione di appartenenza di 45 giorni e si prescinde
dall'intesa se l'amministrazione presso la quale il dipendente presta
servizio non si pronunzia entro 10 giorni dalla ricezione della
richiesta di intesa da parte dell'amministrazione di appartenenza.
Decorso il termine per provvedere, l'autorizzazione, se richiesta per
incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende
accordata; in ogni altro caso, si intende definitivamente negata. 11.
Entro il 30 aprile di ciascun anno, i soggetti pubblici o privati che
erogano compensi a dipendenti pubblici per gli incarichi di cui al
comma 6 sono tenuti a dare comunicazione all'amministrazione di
appartenenza dei dipendenti stessi dei compensi erogati nell'anno
precedente. 12. Entro il 30 giugno di ciascun anno, le
amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi
retribuiti ai propri dipendenti sono tenute a comunicare, in via
telematica o su apposito supporto magnetico, al Dipartimento della
finzione pubblica l'elenco degli incarichi conferiti o autorizzati ai
dipendenti stessi nell'anno precedente, con l'indicazione
dell'oggetto dell'incarico e del compenso lordo previsto o presunto.
L'elenco è accompagnato da una relazione nella quale sono indicate
le norme in applicazione delle quali gli incarichi sono stati
conferiti o autorizzati, le ragioni del conferimento o
dell'autorizzazione, i criteri di scelta dei dipendenti cui gli
incarichi sono stati conferiti o autorizzati e la rispondenza dei
medesimi ai principi di buon andamento dell'amministrazione, nonchè
le misure che si intendono adottare per il contenimento della spesa.
Nello stesso termine e con le stesse modalità le amministrazioni
che, nell'anno precedente, non hanno conferito o autorizzato
incarichi ai propri dipendenti, anche se comandati o fuori ruolo,
dichiarano di non aver conferito o autorizzato incarichi. 13. Entro
lo stesso termine di cui al comma 12, le amministrazioni di
appartenenza sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione
pubblica, in via telematica o su apposito supporto magnetico, per
ciascuno dei propri dipendenti e distintamente per ogni incarico
conferito o autorizzato, i compensi, relativi all'anno precedente, da
esse erogati o della cui erogazione abbiano avuto comunicazione dai
soggetti di cui al comma 11. 14. Al fine della verifica
dell'applicazione delle norme di cui all'articolo 1, commi 123 e 127,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, le amministrazioni pubbliche
sono tenute a comunicare al Dipartimento della finzione pubblica, in
via telematica o su supporto magnetico, entro il 30 giugno di ciascun
anno, i compensi percepiti dai propri dipendenti anche per incarichi
relativi a compiti e doveri d'ufficio; sono altresì tenute a
comunicare semestralmente l'elenco dei collaboratori esterni e dei
soggetti cui sono stati affidati incarichi di consulenza, con
l'indicazione della ragione dell'incarico e dell'ammontare dei
compensi corrisposti. 15. Le amministrazioni che omettono gli
adempimenti di cui ai commi 11, 12, 13 e 14 non possono conferire
nuovi incarichi fino a quando non adempiono. I soggetti di cui al
comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono
nella sanzione di cui allo stesso comma 9. 16. Il Dipartimento della
finzione pubblica, entro il 31 dicembre di ciascun anno, riferisce al
Parlamento sui dati raccolti e formula proposte per il contenimento
della spesa per gli incarichi e per la razionalizzazione dei criteri
di attribuzione degli incarichi stessi.».).
Ebbene, fatto questo excursus normativo, si osserva come la legge
delega non contenesse alcun riferimento alla possibilità di
introduzione di sanzioni amministrative in caso di inottemperanza
agli obblighi di pubblicità degli incarichi conferiti ai pubblici
dipendenti pur se codesta Corte Costituzionale ha più volte
sottolineato che anche per le sanzioni amministrative, che, pur
essendo afflittive in minor grado rispetto alle sanzioni penali,
rispondono anch'esse al principio di legalità, i criteri della
delega devono essere precisi e vanno rigorosamente interpretati (v.
sent. n. 49/1999).
Laddove, poi, si ritenesse di ricondurre la valutazione di
necessarietà della sanzione amministrativa per la tutela degli
interessi sostanziali, cui le norme assistite da tale sanzione si
riferiscono, ad un apprezzamento in precedenza espresso dallo stesso
legislatore, avendo riguardo ai quei settori dell'ordinamento già
caratterizzati dalla presenza di norme sanzionatorie (argomento
tratto dalla medesima sent. cit.) si deve osservare, come, sebbene il
legislatore avesse provveduto ad introdurre nella precipua materia
un'ipotesi di illecito amministrativo, tuttavia, ciò era stato
limitato espressamente alla condotta relativa alla mancata
comunicazione dell'incarico, con esclusione, invece, della diversa ma
conseguente condotta della mancata comunicazione di compensi, pur se
obbligo del pari già esistente, con ciò esprimendo una valutazione
di maggiore disvalore del primo fatto (di cui il secondo è solo una
necessaria conseguenza).
Sotto questo profilo, dunque, deve ritenersi che non si evinca
alcuna valida delega legislativa, nè esplicita nè implicita, che
consentisse l'introduzione, ad opera del citato art. 26 decreto
legislativo n. 80/1998, del secondo illecito amministrativo.
Si osserva, poi, che codesta Corte costituzionale ha più volte
affermato il principio in base al quale le disposizioni della legge
delega devono essere integrate con il criterio della ragionevolezza
ed inoltre che tale criterio costituisce il parametro e il limite del
potere di controllo e di intervento della Corte sull'esercizio in
concreto della discrezionalità riconosciuta al legislatore. Nella
specie, può, altresì, dubitarsi che l'introduzione di una doppia
sanzione, peraltro particolarmente afflittiva nel quantum, essendo
pari al doppio degli emolumenti corrisposti, sia per la mancata
richiesta di autorizzazione che per la mancata comunicazione dei
compensi, soddisfi il criterio della ragionevolezza, atteso che tale
ultima condotta, secondo la normalità, consegue necessariamente alla
prima che racchiude già in sè il disvalore amministrativo
(apparirebbe veramente singolare la condotta di chi, pur non avendo
chiesto l'autorizzazione al conferimento dell'incarico, si
autodenunci comunicando, invece, i compensi erogati).
Sotto questo profilo, le esigenze di buon andamento della p.a.,
di trasparenza e di compatibilità dell'incarico privato con
l'impiego pubblico sono garantite dalla necessità di ottenere la
previa autorizzazione allo svolgimento dell'incarico, ponendosi
l'obbligo aggiuntivo della comunicazione dei compensi come una mero
adempimento accessorio, volto solo a facilitare la pubblica
amministrazione nell'acquisizione dei dati relativi all'incarico, da
ritenersi, peraltro, già previamente acquisiti in sede di
conferimento dell'autorizzazione (essendo normale che in tale sede si
valuti anche il compenso previsto) con conseguente irragionevolezza
della autonoma sanzionabilità di tale condotta.
Inoltre, come già osservato, la previsione di un autonomo
illecito amministrativo per la mancata comunicazione dei compensi
pone il soggetto che, per ignoranza o negligenza, non abbia chiesto
la previa autorizzazione all'incarico nell'alternativa di perseguire
nell'illecito, con rischio di comminazione della doppia sanzione,
laddove scoperto, o di autodenunciarsi, provvedendo alla
comunicazione del compenso, con la certezza dell'applicazione della
sanzione per la mancata richiesta di autorizzazione, con conseguente
violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost..
Per tali motivi si dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 53 comma 15 decreto legislativo n. 165/2001 nella versione
introdotta dall'art. 26 decreto legislativo n. 80/1998 laddove
prevede che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le
comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo
stesso comma 9» con riferimento ai parametri costituzionali di cui
agli artt. 3, 24, 76 e 77 Cost. e alle leggi delega un. 59/1997 e
421/1992.
3. - Conclusivamente, il giudice del lavoro, per le
considerazioni che precedono, non ravvisando la possibilità di
procedere oltre nel giudizio in corso, senza la preventiva decisione
della Corte Costituzionale sulla predetta pregiudiziale questione di
illegittimità prospettata nei sensi come sopra esposti, solleva
d'ufficio la relativa questione.

P.Q.M.

Visti gli artt. 134 e ss. Cost., 1 legge 9 febbraio 1948, n. 1 e
23, II comma e ss. legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra
pronuncia in rito, nel merito e sulle spese,
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 53 comma 15 decreto legislativo
n. 165/2001 nella versione introdotta dall'art. 26 decreto
legislativo n. 80/1998 laddove prevede che «I soggetti di cui al
comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono
nella sanzione di cui allo stesso comma 9» con riferimento ai
parametri costituzionali di cui agli artt. 3, 24, 76 e 77 Cost. e
alle leggi delega nn. 59/1997 e 421/1992, rimettendola alla Corte
costituzionale per la sua decisione;
Sospende il presente giudizio in attesa della decisione del
Giudice delle Leggi sulla questione prospettata;
Dispone che, a cura cancelleria, gli atti siano immediatamente
trasmessi alla Corte costituzionale e siano eseguite notifica della
presente ordinanza alle parti in causa nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicazione ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento.
Ancona, 20 febbraio 2014

Il Giudice: dott.ssa Arianna Sbano