1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 422 SENTENZA 24 marzo - 7 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Corte dei conti - Sezione per il controllo dei consuntivi degli enti locali - Richieste agli organi regionali di controllo Elementi e dati relativi alla gestione degli enti e nomina di commissari éad acta per gli enti inadempienti - Spettanza allo Stato. (088C0564) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Liguria e della
Regione Lombardia notificati il 30 novembre 1984 e il 5 e l'11
gennaio 1985, depositati in cancelleria il 10 dicembre 1984 e il 15 e
il 29 gennaio 1985 ed iscritti al n. 54 del registro ricorsi 1984 e
ai nn. 2, 3 e 10 del registro ricorsi 1985 per conflitti di
attribuzione sorti a seguito delle delibere nn. 2 bis/1984, 28/1984,
33/1984 e 26/1984 della Corte dei conti - Sezione Enti locali -
concernente la gestione degli Enti locali.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Giuseppe Borzellino;
uditi gli avvocati Enrico Romanelli per la Regione Liguria, Valerio
Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Giorgio
Azzariti per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 30 novembre 1984 (confl.
54/1984) il Presidente della Giunta regionale della Liguria,
rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Cocchi e Giuseppe
Petrocelli, ha proposto conflitto per la declaratoria del difetto di
attribuzione dello Stato, e per esso della Corte dei conti,
all'emanazione della deliberazione n. 2 bis/84 assunta dalla Corte
dei conti, sez. Enti locali, nella adunanza 5 marzo 1984, in quanto
invasiva della sfera costituzionalmente garantita agli organi
regionali.
Il ricorso, premesso che il sistema dei controlli delle
amministrazioni dello Stato e degli Enti locali è disciplinato dagli
artt. 100 e 130 della Costituzione, rileva che ai sensi dell'art. 13
del d.l. 22 dicembre 1981 n. 786 convertito con modificazioni nella
legge 26 febbraio 1982 n. 51 è stato imposto alle province ed ai
comuni con popolazione superiore agli ottomila abitanti di
trasmettere i conti consuntivi alla Corte dei conti.
In detta norma è stato altresì previsto che la Corte possa
chiedere dati ed elementi di informazione "ai competenti Ministeri".
Con la deliberazione n. 2 bis/1984, pervenuta alla Regione Liguria
in data 3 ottobre 1984, la Sezione Enti locali della Corte ha
accertato l'obbligo degli organi regionali di controllo di provvedere
agli adempimenti istruttori richiesti dalla Corte ed alla
trasmissione dei relativi dati ed elementi, ravvisando la
conciliabilità di detti adempimenti con l'attività di controllo
sugli atti dagli organi medesimi espletata.
Secondo il ricorso la deliberazione appare invasiva della sfera di
attribuzione dell'organo regionale di controllo per i seguenti
motivi:
1) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, 115, 117, 118,
119, 128 e 130 della Costituzione.
La deliberazione della Sezione Enti locali della Corte dei Conti
appare finalizzata mediante un atto amministrativo alla attribuzione
agli organi di controllo di compiti e funzioni estranee alla loro
sfera di attribuzione e rientranti più propriamente nelle esclusive
attribuzioni della Corte dei conti medesima, da esplicarsi mediante
un'attività istruttoria per legge demandata ad organi od Enti di
amministrazione attiva, quali i Ministeri competenti, ovvero
direttamente agli Enti soggetti a controllo.
2) Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118, 119, 128 e 130 della
Costituzione.
La deliberazione impugnata, che si fonda sulla erronea estensiva
interpretazione dell'art. 16 T.U. 1214 del 1934 e dell'art. 13 d.l.
n. 786/1981, muove da due presupposti fondamentali:
- l'obbligo discendente dall'art. 119, primo comma, Cost.;
- la non necessità di una specifica norma impositiva di un
correlativo obbligo per l'esistenza di un dovere istituzionale di
tutti i pubblici apparati di partecipazione alla attività di
cognizione della Corte dei conti.
Peraltro la Corte dei conti - ad avviso della ricorrente - pare non
essersi avveduta:
- che il richiamo fatto all'art. 119 Cost. appare privo di rilievo
e di significato in quanto dal limite posto dalla norma
costituzionale all'autonomia finanziaria regionale non può essere
fatto discendere un obbligo per gli organi regionali di controllo di
svolgere attività istruttorie per conto della Corte;
- che in assenza di norma espressa, l'autonomia delle regioni a
statuto ordinario e la sfera di organi regionali a rilevanza
costituzionale non può essere compressa in assoluto e comunque non
certamente mediante atti atipici, quale quello in esame assunto dalla
Corte dei conti.
Sulla base delle esposte considerazioni si chiede che la Corte
costituzionale voglia dichiarare il difetto di attribuzione dello
Stato in relazione alla deliberazione n. 2 bis/1984 del 5 marzo 1984
della Corte dei conti, Sezione Enti locali, e per l'effetto annullare
detto atto.
2. - Con tre ricorsi notificati rispettivamente in data 5 gennaio
1985 (confl. 2, 3/1985) e in data 11 gennaio 1985 (confl. 10/1985)
anche il Presidente della Giunta regionale della Lombardia,
rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione alle
deliberazioni n. 28/1984, n. 33/1984 e n. 26/1984 della Corte dei
conti, Sezione Enti locali, adottate nell'adunanza plenaria del 29
ottobre 1984, in sede di esame della gestione degli Enti locali della
Provincia di Brescia (confl. n. 2/1985), del circondario di Lodi (n.
3/1985) e della Provincia di Milano (confl. 10/1985).
I ricorsi rilevano che i provvedimenti impugnati, lungi dal
richiedere alla sezione del Comitato regionale di controllo lombardo
informazioni precisamente determinate, o documenti specificamente
indicati, ordinano il deposito di dati e di elementi ed impongono,
altresì, la comunicazione di una serie numerosa di questi che non si
riferiscono a singoli procedimenti amministrativi individuati, bensì
all'intera attività di controllo e all'intera attività di gestione
degli enti controllati.
Vengono chiesti, infatti, dati e documenti in ordine alle
"osservazioni formulate... sugli atti di gestione rilevanti in
relazione ai vincoli e ai divieti posti dalla legislazione relativa
alla gestione degli Enti locali nel 1983", senza precisare di quali
categorie di atti di gestione, nè di quali divieti e di quali
vincoli si tratti.
Ancora, la Corte esige notizie "in ordine ai casi di spese ordinate
fuori bilancio, a delibere di urgenza non ratificate, alle
deliberazioni a sanatoria di forniture già effettuate il cui
pagamento sia stato dilazionato oltre i novanta giorni".
Si tratta, dunque, di una serie di atti qualificati esclusivamente
in base all'applicazione di criteri che la Corte dei conti ritiene
rilevanti ai fini del proprio esame sulla gestione, individuabili
quindi solo assumendo tali criteri a norma dell'attività di
controllo, anche al di là dei parametri normativi a cui per legge
questa deve conformarsi.
Rilevando che la Corte chiede ancora, con formula del tutto
generica, "ogni altro elemento, risultante dal controllo eseguito,
utile nell'esame dei conti consuntivi", con ciò addossando ai
Comitati l'onere di individuare essi stessi detti elementi, i ricorsi
osservano che si evidenzia l'intento di far assumere, d'autorità, ai
Comitati stessi il ruolo di organi istruttori o pre-istruttori ai
fini dell'attività della Corte, di organi "serventi" rispetto a
quest'ultima. Tale intento è confermato da ciò che la Corte ha
affermato nella deliberazione n. 2 bis/84 del 5 marzo 1984, nella
quale chiede ai Comitati di assumere a criterio del loro esame degli
atti degli enti locali non già solo i parametri normativi sulla cui
base si effettua il controllo di legittimità degli atti medesimi,
proprio dei Co.re.co., ma altri parametri, rilevanti ai fini di
valutazioni proprie della Corte dei conti.
Dichiara la Regione che nella menzionata delibera si afferma che i
Comitati dovrebbero informarsi, nell'esame degli atti sottoposti a
controllo, non ai soli criteri legali, ma altresì ai criteri
indicati dalla Corte, assumendosi l'onere di individuare
"irregolarità di gestione", "aspetti dubbi" di essa, "fenomeni e
prassi non in linea con criteri di funzionalità ed economicità di
gestione": dove, fra l'altro, l'estrema genericità delle espressioni
e dei criteri indicati conferma il fatto che non si chiedono
specifiche informazioni o specifici documenti, ma lo svolgimento di
una vera e propria attività istruttoria o pre-istruttoria in vista
dell'esame e delle valutazioni della Corte dei conti.
Ciò premesso, nei ricorsi si osserva che la Corte dei conti non
può pretendere di costruire, senza alcuna base normativa, obblighi
di esame o di istruttoria a carico dei Co.re.co. nè può guidarne
l'attività o avvalersene ai fini dell'esercizio delle proprie
funzioni.
Non rileva in contrario invocare il generico potere della Corte di
chiedere notizie e documenti alle amministrazioni (art. 16 r.d. n.
1214 del 1934), e nemmeno d'altronde può valere invocare, come fa la
Corte dei conti (delibera n. 2 bis/84), il principio del
coordinamento nell'ambito della finanza pubblica. In realtà il
principio del coordinamento e le connesse esigenze conoscitive non
possono da soli, in assenza cioè di specifiche previsioni
legislative, bastare a costruire un potere di potersi avvalere, da
parte della Corte dei conti, di altri organi come i Co.re.co., nè un
obbligo di funzionalizzare l'attività degli organi regionali di
controllo allo svolgimento dei compiti della Corte medesima.
Ne risulterebbe fra l'altro, secondo la ricorrente, violato il
principio di legalità e di riserva di legge in ordine alla
determinazione delle funzioni dei vari apparati pubblici (art. 97
Cost.).
3. - Con i ricorsi proposti dalla Regione Lombardia non dissimili
sono le considerazioni che si impongono a proposito della seconda
parte delle deliberazioni nn. 28/84, 33/84 e 26/84, relativamente
alla nomina di commissari ad acta per gli adempimenti omessi da parte
degli Enti locali in tema di approvazione e trasmissione dei conti
consuntivi.
Infatti, le forme e i casi del così detto controllo sostitutivo
nei confronti degli Enti locali sono previsti e disciplinati dalla
legge e non può ammettersi che la Corte dei conti eserciti una sorta
di alta direzione, ordinando la nomina di commissari o determinandone
l'attività.
Nei provvedimenti impugnati non ci si limita alla segnalazione di
situazioni tali da poter richiedere l'attivazione del controllo
sostitutivo, ma si dispone la nomina di commissari ad acta ad opera
dei Comitati regionali di controllo.
Conclusivamente, si chiede che la Corte costituzionale voglia
dichiarare che (impregiudicato il generale dovere di collaborazione e
di reciproca informazione fra organi dello Stato e della Regione) non
spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, in particolare
alla sezione Enti locali della medesima Corte, il potere di disporre
a carico del Comitato regionale di controllo della Regione Lombardia
e delle sue sezioni l'obbligo di fornire alla Corte dei conti
notizie, elementi e documenti, estranei alla istituzionale attività
di controllo del Comitato medesimo, concernenti la gestione degli
Enti locali; nè il potere di ordinare la nomina presso gli Enti
locali di commissari ad acta, e di disciplinarne l'attività; e per
l'effetto annullare le deliberazioni dettate dalla sezione Enti
locali della Corte dei conti.
4. - Nel giudizio promosso dalla Regione Liguria si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato; questa, nella memoria
depositata in data 20 dicembre 1984, osserva che "l'art. 16 del T.U.
n. 1214 del 1934 dimostra che i poteri istruttori della Corte dei
conti sono esercitabili in confronto di qualunque soggetto che faccia
capo all'amministrazione pubblica soggetta al suo controllo, il quale
sia istituzionalmente in possesso di elementi informativi ritenuti
dalla stessa Corte necessari all'esercizio delle sue attribuzioni.
Una volta che, in ragione dell'ordinamento della amministrazione, un
aspetto della cui attività è oggetto del controllo della Corte, i
dati informativi necessari possano trovarsi istituzionalmente in
possesso di organi estranei, l'inclusione di questi nell'area di
esercizio dei poteri istruttori della Corte rappresenta una
proiezione dell'ordinamento dell'ente controllato".
D'altronde, secondo l'Avvocatura dello Stato, la circostanza che ai
Comitati regionali di controllo siano dall'art. 130 Cost. affidati il
controllo di legittimità e di merito sugli Enti locali, non
impedisce loro di corrispondere alle richieste di informazioni e
documenti, giacchè è questa un'attività neutra, non
necessariamente propria di organi di amministrazione attiva, che solo
presuppone il possesso dei dati informativi acquisiti in occasione
dello svolgimento dell'attività dell'organo cui viene richiesto di
fornirli.
Dimostrato che non manca la norma in forza della quale i Comitati
sono tenuti a corrispondere alle richieste della Corte dei conti,
diviene - ad avviso dell'Avvocatura - privo di consistenza anche
l'altro motivo di ricorso. Si tratta di stabilire se spetti o no alla
Corte dei conti il potere di richiedere ai Comitati informazioni e
documenti; è invece irrilevante che l'affermazione del potere
consista in un atto a contenuto generale anzichè in una specifica
richiesta.
Si conclude perciò chiedendo che la Corte costituzionale dichiari
che spetta alla Corte dei conti il potere di chiedere ai Comitati
regionali di controllo i dati informativi ritenuti necessari
all'esercizio del controllo previsto dall'art. 13 del d.l. n.
786/1981 convertito con modificazioni nella legge n. 51/1982.
5. - Nei giudizi promossi dalla Regione Lombardia (Confl. 2, 3 e
10/85) si è del pari costituita l'Avvocatura generale dello Stato,
che nella memoria depositata il 24 gennaio 1985, oltre a reiterare le
già ricordate considerazioni sull'art. 16 T.U. n. 1214 del 1934,
osserva che nella specie la Corte dei conti non chiede ai Comitati di
svolgere un'attività di controllo diversa ed ulteriore, rispetto a
quella che è loro propria. La Corte chiede informazioni e documenti,
che sono in possesso dei Comitati, in quanto essi hanno svolto la
funzione di controllo loro propria sugli atti che debbono esservi
stati sottoposti.
In conclusione il primo motivo del ricorso appare privo di
fondamento.
Secondo l'Avvocatura, neppure fondati sono i ricorsi nella parte in
cui si chiede che la Corte costituzionale dichiari che la Corte dei
conti non ha il potere di ordinare che i Comitati nominino commissari
ad acta presso gli Enti locali che si rendano inadempienti
all'obbligo di trasmettere, alla stessa Corte, i propri conti
consuntivi.
Da un lato nella parte motiva della delibera della Corte è
esplicito il richiamo all'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n.
62, come base del potere di controllo sostitutivo. Le prescrizioni
contenute nel dispositivo ("della intervenuta nomina va data
comunicazione a questa Sezione alla quale va anche rimessa la
distinta della indennità corrisposta al Commissario....") sono poi
dettate in funzione dell'accertamento della responsabilità contabile
preveduta dall'art. 255 del r.d. 3 marzo 1934 n. 383, espressamente
richiamato.
Conclusivamente si chiede, perciò, che anche i ricorsi della
Regione Lombardia siano rigettati.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi concernono identiche o connesse questioni ed i
relativi giudizi vanno riuniti, pertanto, per formare oggetto di
un'unica pronuncia.
2. - L'art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786
(Disposizioni in materia di finanza locale) nel testo sostituito per
effetto della legge di conversione 26 febbraio 1982, n. 51 stabilisce
che le province e i comuni con popolazione superiore a ottomila
abitanti sono tenuti a trasmettere i propri conti consuntivi alla
Corte dei conti entro trenta giorni dall'avvenuto esame da parte
degli organi regionali di controllo, in uno alle relazioni dei
revisori e ad ogni altro documento e informazione che la Corte abbia
a richiedere.
L'apposita Sezione, all'uopo costituita in seno alla Corte dei
conti, esamina, previa adozione di un piano di rilevazioni e relativi
criteri, i consuntivi stessi, riferendone annualmente al Parlamento,
con carico di evidenziare i risultati d'indagine "sulla gestione
finanziaria e sul buon andamento dell'azione amministrativa degli
enti".
In conseguenza di tale normativa, la Corte dei conti ha richiesto
ai Comitati di controllo previsti dall'art. 130 Cost.
l'individuazione - attraverso la lettura dei singoli atti soggetti a
riscontro e ancorchè questi riconosciuti legittimi - delle eventuali
irregolarità di gestione. Inoltre, sempre ai Comitati di controllo,
la detta Corte ha richiesto, in particolare, dati sulle osservazioni
formulate in tema di bilanci, di conti consuntivi e di atti di
gestione rilevanti, oltrechè notizie sulle spese ordinate fuori
bilancio e su delibere d'urgenza non ratificate ovvero emesse in
sanatoria.
3. - Le Regioni Liguria e Lombardia contestano il potere suddetto,
quale compressivo delle autonomie locali, in assenza di specifiche
statuizioni al riguardo; attiene esso "all'esercizio della peculiare
funzione di controllo successivo" proprio della Corte dei conti che
non potrebbe pretenderne un parziale svolgimento, ancorchè
istruttorio, dai Comitati regionali di controllo.
4. - Nei termini di cui in appresso, la questione non è fondata.
Occorre ricordare anzitutto che il conto del tesoriere del Comune
(e della Provincia) dopo la deliberazione su di esso da parte del
Consiglio comunale (o provinciale) veniva, anteriormente alla
sentenza di questa Corte n. 55 del 1966, sottoposto al giudizio del
Consiglio di prefettura, giusta l'art. 310, comma quarto, del testo
unico comunale e provinciale approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383.
Tale disposizione - come è noto - è stata dichiarata illegittima
con la citata sentenza n. 55, in uno alle altre concernenti la
giurisdizione del Consiglio di prefettura.
In forza di consolidata elaborazione giurisprudenziale, l'esame
giurisdizionale del conto e delle eventuali connesse responsabilità
è ora esercitato dalla Corte dei conti a mezzo delle competenti
Sezioni del contenzioso contabile.
Senonchè, col provvedimento di approvazione del conto consuntivo,
era compito del Consiglio di prefettura porre in rilievo anche "il
risultato economico dell'esercizio", ai sensi dell'art. 289, ultimo
comma, del T.U. n. 383/1934.
La norma rimasta in vigore (fatta eccezione dell'organo)
racchiudeva già l'essenza dei compiti di riscontro sulla gestione
finanziaria degli Enti locali, che ora più razionalmente e
compiutamente, in una visione organica complessiva dell'intero
contesto della finanza pubblica, il legislatore ha affidato (art. 13
d.l. n. 786/1981 così come sostituito dalla legge n. 51/1982) alla
Corte dei conti, previa peraltro l'esame dei consuntivi "da parte
degli organi regionali di controllo".
Dalla ricostruzione anzicennata, risulta che:
a) il conto del tesoriere, per l'accertamento di possibili
responsabilità anche degli amministratori dell'ente ex artt. 252 e
ss. del T.U. n. 383/1934, è sottoposto ai competenti organi
giurisdizionali della Corte dei conti;
b) il consuntivo medesimo, nel diverso obiettivo d'esame della
regolarità e del buon andamento degli Enti locali, è soggetto alla
disciplina del ricordato art. 13, finalizzata al referto annuale al
Parlamento.
Trattasi dunque, nell'ipotesi sub b), di un riscontro delle
risultanze globali, della cui effettuazione sono resi partecipi
l'organo regionale di controllo e la Corte dei conti, all'unico scopo
di rendere di esse destinatario il Parlamento. Del resto questa Corte
ha già indicato, in passato, come il disposto dell'art. 130 Cost.
non abbracci tutti i possibili schemi di controllo sugli Enti locali
(sentenze nn. 149 e 161 del 1981).
L'interconnessione delle competenze accennate, strumentalmente
rivolte all'unico fine comune del referto alle Camere resiste, in tal
modo, alle censure: l'attuazione di un'indagine globale coinvolgente
tutti i settori interessati per gli scopi di coordinamento e
accertamento della buona gestione nell'area della finanza pubblica,
quale questa oggi si va sempre più delineando positivamente (si
vedano il titolo IV - conti della finanza pubblica - della legge 5
agosto 1978 n. 468 sulla "normalizzazione" dei conti degli enti
pubblici nonchè le successive disposizioni adeguatrici), appare fine
eminente sistematico, nell'interesse della collettività nazionale,
quanto il rispetto stesso delle autonomie cui peraltro non
contraddice.
In concreto, è pienamente attuabile la richiesta di elementi
desumibili da una ricerca materiale sui risultati del riscontro
disposto dagli organi regionali di controllo nei confronti degli atti
degli Enti locali.
Più complesso, sul piano della realizzazione pratica relativa,
può apparire l'appagamento della realtà conoscitiva, per effetto di
una rilevazione sui sintomi globali di irregolarità della gestione.
Tuttavia la detta esigenza, che rientra comunque, pur sempre e
precipuamente nelle finalità univoche dell'art. 13, può venir
soddisfatta in ambiti quanto più possibile aderenti, nel descritto
quadro delle informazioni per il Parlamento nazionale; nè la Corte
dei conti richiedente ha mostrato di disinteressarsi agli insorgenti
problemi, dandone anzi comunicazione alle Camere per una scelta di
soluzioni adeguate (pagg. 4 e 10 della deliberazione n. 2- bis del 5
marzo 1984).
5. - La Regione Lombardia contesta i contenuti delle deliberazioni
impugnate, anche nel riferimento alla nomina di commissari ad acta
per gli Enti locali inadempienti.
A tal riguardo, va rilevato che il potere relativo appartiene ab
origine ai Comitati di controllo, ex art. 59 legge 10 febbraio 1953
n. 62; ciò non appare contestato - bensì riconosciuto - dalla
stessa Corte dei conti. E quanto all'invito, in proposito, circa
l'aver notizia delle spese relative, esso ovviamente soccorre, ai
sensi dell'art. 255 T.U. n. 383 del 1934, ai meri e circoscritti fini
di segnalazione delle responsabilità contabili che potessero
derivarne.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che spetta alla Corte dei conti, giusta
l'art. 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981 n. 786 nel testo
sostituito con legge 26 febbraio 1982 n. 51, richiedere quanto forma
oggetto delle deliberazioni impugnate dalle Regioni Liguria e
Lombardia con i ricorsi in epigrafe.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BORZELLINO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 7 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0564