1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 SENTENZA 20 novembre - 20 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Lazio - Ricostituzione dei soprassuoli percorsi da incendio - Possibilita', nei primi quindici mesi dall'evento calamitoso, di realizzare con mera comunicazione gli interventi non finanziati con risorse pubbliche - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di principi fondamentali della legislazione statale nelle materie "governo del territorio" e "protezione civile" - Non fondatezza della questione. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Installazione di strutture abitative temporanee e amovibili "previa autorizzazione comunale" - Possibilita' per i proprietari di immobili dichiarati inagibili a causa degli eventi sismici del 2016 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di principi fondamentali della legislazione statale nelle materie "governo del territorio" e "protezione civile" - Non fondatezza della questione. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lazio - Ristrutturazioni edilizie con modifiche di sagoma - Possibilita', a fini di ricostruzione di edifici legittimi, nelle zone agricole dei Comuni colpiti dagli eventi sismici del 2016 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di principi fondamentali della legislazione statale nelle materie "governo del territorio" e "protezione civile" - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7, artt. 3, comma 1, lettera c), e 24. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-190281) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, comma
1, lettera c), e 24 della legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018,
n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 24-28 dicembre 2018, depositato in cancelleria il 28
dicembre 2018, iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
udito l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Rodolfo Murra per la Regione
Lazio.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 87 del reg. ric. 2018, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, tra le altre,
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 24 della
legge della Regione Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la
semplificazione e lo sviluppo regionale), in riferimento all'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- È impugnato l'art. 3, comma 1, lettera c), della citata
legge regionale che introduce un nuovo art. 67-bis alla legge della
Regione Lazio 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in materia di gestione
delle risorse forestali), rubricato «Ricostituzione dei soprassuoli
percorsi da incendio», il quale così dispone: «Nel rispetto di
quanto previsto dall'articolo 10 della L. 353/2000 e successive
modifiche, ai fini della ricostituzione dei soprassuoli delle zone
boscate e dei pascoli percorsi dal fuoco censiti nel catasto incendi
di cui al comma 2 del medesimo articolo, i proprietari, gli
affittuari, i locatari o i soggetti che esercitano un diritto reale
di godimento sui suddetti soprassuoli possono procedere
all'esecuzione di interventi a carattere selvicolturale o di
ingegneria naturalistica. Nei primi quindici mesi dall'evento
calamitoso, gli interventi di cui al primo periodo che non prevedono
l'impiego di risorse finanziarie pubbliche possono essere realizzati
senza l'autorizzazione di cui all'articolo 45, previa comunicazione.
Per i soprassuoli compresi all'interno delle aree naturali protette
regionali, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 33, comma
3, della L.R. 29/1997».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri tale nuova
disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione alla norma interposta di cui all'art. 10 della
legge 21 novembre 2000, n. 353 (Legge-quadro in materia di incendi
boschivi). Essa infatti introdurrebbe una tutela insufficiente a
evitare i pregiudizi conseguenti alla ricostruzione del soprassuolo
percorso dal fuoco, avuto riguardo a quanto dispone la richiamata
norma statale la quale, al comma 1, quarto (recte: sesto) periodo,
prevede quanto segue: «Sono vietate per cinque anni, sui predetti
soprassuoli, le attività di rimboschimento e di ingegneria
ambientale sostenute con risorse finanziarie pubbliche, salvo
specifica autorizzazione concessa dal Ministro dell'ambiente, per le
aree naturali protette statali, o dalla regione competente, negli
altri casi, per documentate situazioni di dissesto idrogeologico e
nelle situazioni in cui sia urgente un intervento per la tutela di
particolari valori ambientali e paesaggistici». Mentre, quindi, la
legge statale, «a prescindere dalla presenza di risorse pubbliche»
(come si specifica in ricorso), obbligherebbe in ogni caso le Regioni
a rilasciare i necessari atti autorizzatori, la norma regionale
impugnata, rispondendo unicamente a un'esigenza di semplificazione,
introdurrebbe la possibilità di intervenire senza autorizzazione e
in base a una mera comunicazione, così finendo per ridurre i margini
di salvaguardia fissati a livello statale senza, tuttavia, bilanciare
le esigenze di semplificazione con quelle di salvaguardia. Tale
norma, inoltre, non conterrebbe alcuna clausola di salvaguardia per
quelle fattispecie peculiari (quali le aree contermini a parchi
naturalistici, riserve nazionali o regionali e/o z.p.s. - zone a
protezione speciale - ovvero in caso di aree con rischio
idrogeologico) in cui la tutela dell'ambiente imporrebbe più alti
margini di attenzione e sarebbe, quindi, ancor più necessaria la
previa autorizzazione anche a fini di salvaguardia dell'incolumità
pubblica.
Risulterebbe, pertanto, violato il riparto costituzionale delle
competenze legislative, relativamente alle materie del «governo del
territorio» e della «protezione civile» oggetto di competenza
concorrente delle Regioni, in quanto, nel caso di specie, l'attività
legislativa regionale avrebbe i connotati di «una produzione
normativa autonoma e originale nel quadro e nel contesto dei principi
fondamentali della materia dettati dalla legislazione nazionale».
1.2.- L'art. 24 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, rubricato
«Misure urgenti in favore delle aree colpite dagli eventi sismici del
2016. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1999, n. 38 "Norme
sul governo del territorio" e successive modifiche», è censurato, in
primo luogo, limitatamente ai commi da 1 a 8 e, in secondo luogo,
relativamente al comma 9. Quanto ai primi otto commi, si deduce la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, nel
consentire ai proprietari di immobili dichiarati inagibili, a seguito
dell'evento sismico del 2016, di installare strutture temporanee e
amovibili senza necessità di alcun titolo abilitativo, fatta
eccezione per la sola autorizzazione comunale, introdurrebbe una
disciplina che andrebbe al di là del mero intervento di dettaglio o
di completamento della normativa statale sulla ricostruzione dei
territori colpiti dagli eventi sismici, con particolare riguardo
all'art. 4-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189 (Interventi
urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del
2016), convertito, con modificazioni, in legge 15 dicembre 2016, n.
229.
Il comma 9 del citato art. 24, mediante la sua lettera b),
introduce un nuovo comma 3-ter all'art. 55 della legge della Regione
Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo del territorio), il
quale così dispone: «Ai fini della ricostruzione degli edifici
legittimi o legittimati, esistenti nelle zone agricole alla data del
24 agosto 2016, ricadenti nei comuni della Regione individuati
nell'allegato 1 del d.l. 189/2016 convertito dalla L. 229/2016, sono
consentiti gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano
modificazioni della sagoma di cui all'articolo 3, comma 1, lettera e)
e dell'articolo 10, comma 1, lettera c) del D.P.R. 380/2001 e
successive modifiche». Questa disposizione si porrebbe a propria
volta in contrasto con lo stesso parametro costituzionale sopra
indicato per difformità rispetto alla disciplina statale di
riferimento costituita, in particolare, dall'art. 30 del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, in legge 9
agosto 2013, n. 98, la quale avrebbe limitato l'operatività delle
nuove disposizioni sul rispetto della sagoma solo per quegli edifici
situati nel centro storico urbano, e non anche per quelli posti in
zona agricola, ferma restando la necessità del permesso di
costruire.
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, in persona del
proprio Presidente pro tempore, depositando documenti e chiedendo il
rigetto del ricorso.
La Regione preliminarmente osserva che l'intendimento dell'intera
legge reg. Lazio n. 7 del 2018, come risulterebbe anche dalla sua
intitolazione, sarebbe stato quello di velocizzare e rendere più
snelle e fruibili talune procedure amministrative, anche allo scopo
di favorire l'accesso dei consociati ai vantaggi, benefici e misure
di sostegno che la Regione mette a disposizione della collettività.
Si tratterebbe, cioè, di una complessiva operazione di
«semplificazione amministrativa», in chiave di accelerazione dei
processi decisionali, di fruibilità delle opportunità esistenti, di
«approccio pragmatico alla soluzione di problemi (creati anche da
eventi calamitosi ed imprevedibili)».
Con riguardo alla dedotta illegittimità costituzionale dell'art.
3 della legge regionale de qua, la Regione evidenzia che tale
disposizione, contrariamente a quanto assunto dal ricorrente, si
porrebbe nel solco di quanto previsto dalla normativa statale di
principio che, all'art. 10, comma 1, della legge n. 353 del 2000, con
riferimento alle attività di rimboschimento e di ingegneria
ambientale sui soprassuoli percorsi dal fuoco, si sarebbe limitata a
imporre un vincolo di natura temporale (consistente nel divieto
quinquennale di esercizio) solo per quelle attività che risultino
sostenute con risorse finanziarie pubbliche, rispondendo con ciò
alla ratio di consentire una preventiva verifica sul corretto impiego
di queste ultime. In definitiva, la norma impugnata non si porrebbe
in contrasto con la legislazione statale di principio, ma si
limiterebbe a introdurre, nel rispetto del menzionato art. 10 della
legge n. 353 del 2000, misure di semplificazione atte a favorire
concretamente, per un periodo di tempo limitato, il recupero dei
territori percorsi dal fuoco, facendo comunque salvo l'obbligo di
comunicazione preventiva in capo ai soggetti esecutori degli
interventi e favorendo di conseguenza l'attività di controllo, a
valle, da parte delle competenti autorità.
Con riguardo, poi, alle norme di cui ai commi da 1 a 8 dell'art.
24 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, nonchè al nuovo comma 3-ter
dell'art. 55 della legge reg. Lazio n. 38 del 1999, introdotto dal
comma 9 del medesimo art. 24 impugnato, la difesa regionale evidenzia
che esse detterebbero misure non prettamente emergenziali nè di
protezione civile, non potendosi quindi intendere quale normativa di
dettaglio rispetto a quella prevista dal d.l. n. 189 del 2016, come
convertito. In particolare, l'intendimento di queste norme regionali
- laddove consentono l'installazione di strutture temporanee e
rimuovibili senza necessità di titolo edilizio, salva
l'autorizzazione comunale, e laddove consentono interventi di
ristrutturazione edilizia pur se comportanti modificazione della
sagoma - sarebbe stato quello di scongiurare fenomeni di abbandono
del territorio, specialmente da parte dei proprietari degli immobili
dichiarati inagibili ma non residenti negli stessi (i titolari delle
cosiddette seconde case), ossia da parte di quei soggetti che, come
tali, sarebbero esclusi dalle misure statali di protezione civile.
Del resto - aggiunge la difesa regionale - la collocazione sul
suolo di manufatti in via transitoria e momentanea (consentita, come
visto, dai commi da 1 a 8 dell'art. 24 citato) sarebbe rispondente
alla legge statale di riferimento (in quanto «attività libera»), a
condizione che il bene sia effettivamente utilizzato per finalità
provvisorie e che sia facilmente rimuovibile. Nel caso di specie, la
«transitorieta'» sarebbe legata ai tempi di ricostruzione, non
dipendenti dalla volontà dei proprietari, e consentirebbe a costoro
di mantenere un «punto di appoggio precario» nei territori colpiti
dal sisma. Quanto alla possibilità, consentita dal comma 9 dell'art.
24 citato, di modificare nelle zone agricole la sagoma dell'edificio
in sede di ristrutturazione edilizia (comunque, a parità di volume),
la Regione evidenzia che essa dipenderebbe dall'esigenza di
ricostruire gli edifici crollati o demoliti anche su un più esteso
unico piano. Ciò comunque non contrasterebbe con la previsione
statale invocata dal ricorrente (e relativa solo alle parti storiche
degli insediamenti urbani), in quanto riferita esclusivamente alle
zone rurali.
3.- Con successiva memoria, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha ribadito le censure di cui al ricorso. In particolare, ha
sottolineato che l'art. 10 della legge n. 353 del 2000, invocato -
come visto - quale norma interposta, introdurrebbe un complessivo
sistema di divieti per le attività da compiersi sui territori
percorsi dal fuoco, mitigato dalla previsione della possibilità di
interventi di rimboschimento e di ingegneria ambientale qualora
finanziati con risorse pubbliche e, comunque, previa autorizzazione.
Risulterebbero viceversa vietati gli interventi da realizzarsi con
risorse private. In contrasto con quest'ultima previsione, la legge
regionale impugnata introdurrebbe invece la possibilità di
realizzare interventi finanziati con risorse private, senza
autorizzazione e in base alla mera comunicazione entro i primi
quindici mesi dall'evento.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, tra le
altre, diverse disposizioni della legge della Regione Lazio 22
ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo
regionale).
Riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni proposte con il medesimo ricorso, lo scrutinio deve essere
qui limitato a quelle aventi a oggetto gli artt. 3 e 24, rispetto
alle quali è dedotta la violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione per contrasto con la normativa statale di principio
dettata nelle materie concorrenti del «governo del territorio» e/o
della «protezione civile».
La prima delle questioni sollevate riguarda il nuovo art. 67-bis
della legge della Regione Lazio 28 ottobre 2002, n. 39 (Norme in
materia di gestione delle risorse forestali), quale introdotto
dall'art. 3, comma 1, lettera c), della legge reg. Lazio n. 7 del
2018, rubricato «Ricostituzione dei soprassuoli percorsi da
incendio». Le censure statali si appuntano, in particolare, sul
regime di assenso che la legge regionale stabilisce per gli
«interventi a carattere selvicolturale o di ingegneria naturalistica»
finalizzati alla ricostituzione dei soprassuoli delle zone boscate e
dei pascoli percorsi dal fuoco: la norma impugnata prevede che, entro
i primi quindici mesi dall'evento calamitoso, tali interventi,
qualora non finanziati con risorse pubbliche, possono essere
realizzati con mera comunicazione, senza l'autorizzazione che la
stessa legge regionale n. 39 del 2002 prescrive, all'art. 45, per gli
«interventi di utilizzazione forestale» non previamente oggetto di
pianificazione.
Tale previsione si porrebbe in contrasto con quanto stabilisce
l'art. 10, comma 1, sesto periodo, della legge 21 novembre 2000, n.
353 (Legge-quadro in materia di incendi boschivi), a norma del quale
sarebbe invece prevista, per simili interventi di ricostituzione
naturalistica, un'apposita autorizzazione del Ministro dell'ambiente
o della Regione competente. La norma regionale impugnata, escludendo
l'autorizzazione e prevedendo la sola comunicazione, introdurrebbe
quindi «una tutela insufficiente a evitare pregiudizi conseguenti
alla ricostruzione del soprassuolo percorso dal fuoco». Le censure
dello Stato lamentano inoltre la mancanza, nella norma regionale
impugnata, di alcuna «clausola di salvaguardia» per «fattispecie
peculiari» nelle quali la tutela dell'ambiente richiederebbe più
alti margini di attenzione. Si fa riferimento, qui, alle «aree che
siano contermini a parchi naturalistici, riserve nazionali o
regionali e/o zps [zone a protezione speciale]», nonchè a quelle
«situazioni ove siano riscontrabili aree di rischio idrogeologico».
1.1.- La questione non è fondata.
L'art. 10, comma 1, della legge n. 353 del 2000 detta previsioni
volte a garantire il recupero naturalistico dei soprassuoli boschivi
e pascolivi distrutti dal fuoco, con l'obiettivo di combattere il
fenomeno degli incendi provocati "ad arte" (per convertire le zone di
vegetazione in zone "cementificate") e mirando, quindi, a impedire
che l'area possa ricevere una diversa destinazione per il solo fatto
dell'evento incendiario, salva comunque la possibilità di costruirvi
opere pubbliche a salvaguardia della pubblica incolumità e
dell'ambiente. A tal fine essa impone stringenti divieti ad tempus
(non può essere mutata la destinazione dei luoghi per almeno
quindici anni, con vincolo da richiamarsi negli atti di compravendita
a pena di nullità; non possono essere costruiti edifici, o strutture
o infrastrutture per insediamenti civili o produttivi per un periodo
di dieci anni; si fa divieto di pascolo e di caccia per dieci anni).
La previsione di siffatti divieti costituisce uno standard di tutela
ambientale non derogabile, in peius, dal legislatore regionale, come
questa Corte ha affermato dichiarando l'illegittimità costituzionale
di una legge regionale che aveva fissato un divieto di caccia su
detti soprassuoli per soli dodici mesi dall'evento, con evidente
«riduzione della soglia minima di tutela» (sentenza n. 303 del 2013,
punto n. 11 del Considerato in diritto).
Tra i divieti così imposti dalla disposizione dello Stato vi è
anche quello, rilevante per il presente giudizio, riguardante le
«attività di rimboschimento e di ingegneria ambientale sostenute con
risorse finanziarie pubbliche». Tali attività non possono essere
eseguite per un periodo di cinque anni dall'evento calamitoso, salva
la specifica autorizzazione ministeriale o regionale. è importante
evidenziare che detto divieto è previsto solo per quelle attività
che risultino «sostenute con risorse finanziarie pubbliche». Nulla
viene, invece, prescritto per le attività di ricostituzione
naturalistica che siano finanziate con risorse non pubbliche che, di
conseguenza, devono considerarsi sempre consentite.
L'art. 67-bis della legge reg. Lazio n. 39 del 2002 si pone in
linea con la previsione statale. Esso, invero, si riferisce
testualmente solo agli interventi «che non prevedono l'impiego di
risorse finanziarie pubbliche», ammettendone la realizzazione previa
semplice comunicazione. Così disponendo, questa norma persegue
evidenti finalità di semplificazione, in quanto viene ridotta l'area
di intervento necessario dell'autorizzazione prevista dall'art. 45
della stessa legge regionale n. 39 del 2002 (autorizzazione che, in
base a quest'ultima norma, dovrebbe normalmente assistere gli
«interventi di utilizzazione forestale» da compiersi al di fuori
della programmazione regionale), mantenendosi al contempo entro
l'area non normata dalla legge statale assunta quale parametro
interposto, quella cioè degli interventi non finanziati con risorse
pubbliche. Di conseguenza, non sussiste la lamentata riduzione della
«soglia minima di tutela» imposta dal legislatore statale.
A conclusioni analoghe deve pervenirsi circa la dedotta mancanza,
nell'art. 67-bis introdotto dall'impugnato art. 3, comma 1, lettera
c), della legge reg. Lazio n. 7 del 2018, di una qualche «clausola di
salvaguardia» per quelle fattispecie «peculiari» che, secondo il
ricorrente, non potrebbero prescindere da una tutela ambientale
rafforzata.
Anche sotto questo ulteriore profilo non è, infatti, ravvisabile
alcun arretramento per effetto della disposizione da ultimo
richiamata rispetto alla tutela ambientale tipica delle aree protette
(quali richiamate dall'art. 10, comma 1, della legge n. 353 del
2000), e ciò avuto riguardo alla formulazione del terzo periodo del
citato art. 67-bis, nel quale viene richiamato l'art. 33, comma 3,
della legge della Regione Lazio 6 ottobre 1997, n. 29 (Norme in
materia di aree naturali protette regionali), a norma del quale
«Qualsiasi intervento sul patrimonio forestale all'interno dell'area
naturale protetta deve essere comunque sottoposto a preventivo nulla
osta dell'organismo di gestione ai sensi dell'articolo 28».
Quest'ultima disposizione, a sua volta, impone una stringente
verifica di conformità con le prescrizioni di natura ambientale che
caratterizzano la specifica area protetta interessata dagli
interventi. Anche quelli di ricostituzione dei soprassuoli percorsi
da incendio, qualora ubicati all'interno di un'area naturale protetta
regionale, dovranno pertanto essere sottoposti al previo nulla-osta
dell'ente di gestione dell'area protetta, con ciò essendo quindi ben
individuabile quella particolare «clausola di salvaguardia» la cui
mancanza è invece lamentata nel ricorso.
Tale clausola di salvaguardia, peraltro, è senz'altro
estensibile pure ai soprassuoli dei territori pascolivi (nonostante
che il richiamato art. 33, comma 3, della legge reg. Lazio n. 29 del
1997 imponga il nulla-osta dell'organismo di gestione solo per gli
interventi che riguardino il «patrimonio forestale» dell'area
naturale protetta). L'estensione della tutela anche ai terreni
pascolivi deriva, infatti, direttamente dallo stesso art. 67-bis
della legge reg. Lazio n. 39 del 2002 il quale, laddove effettua il
richiamo all'art. 33, comma 3, della legge reg. Lazio n. 29 del 1997,
ciò fa con riferimento a qualsiasi intervento oggetto del medesimo
art. 67-bis, quindi anche con riferimento alla «ricostituzione dei
soprassuoli [...] dei pascoli percorsi dal fuoco».
Il mantenimento di un adeguato grado di protezione ambientale,
del resto, non viene meno neanche nell'ipotesi (pure indicata dal
ricorrente) in cui i territori percorsi dal fuoco, ubicati
all'interno delle aree protette regionali, siano interessati da
profili di rischio idrogeologico. Soccorre, in proposito, quanto
dispone l'art. 3 della legge reg. Lazio n. 29 del 1997, secondo cui
la «difesa degli equilibri idraulici ed idrogeologici» costituisce
uno degli obiettivi del sistema delle aree naturali protette
regionali. Appare dunque imprescindibile che l'ente di gestione, al
momento di rilasciare il nulla-osta ai sensi degli artt. 33 e 28
della stessa legge, debba procedere a valutare anche gli aspetti più
strettamente collegati all'equilibrio idrogeologico del territorio,
in particolar modo laddove l'area risulti già interessata da vincoli
idrogeologici o da una determinata classificazione di rischio
idrogeologico. Ciò, peraltro, è confermato al livello della legge
statale di riferimento, che è la legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), il cui art. 1 indica anche nella
«difesa e ricostituzione degli equilibri idraulici e idrogeologici»
la finalità dell'istituzione delle aree naturali protette.
Infine, le preoccupazioni del ricorrente in merito a un possibile
abbassamento del livello di tutela ambientale per quei territori che,
pur non rientrando all'interno di un'area naturale protetta, siano a
essa «contermini», sono parimente destituite di fondamento se si ha
riguardo all'incipit della norma impugnata, che fa espressamente
salvo il «rispetto di quanto previsto dall'articolo 10 della L.
353/2000 e successive modifiche». Questa previsione rende chiaro
l'effettivo intendimento del legislatore regionale. Si sottopongono
in tal modo tutte le attività di ricostituzione dei soprassuoli
percorsi da incendio alle medesime garanzie di salvaguardia
ambientale prescritte a livello statale, anche nelle situazioni in
cui il territorio da ricostituire, pur ubicato al di fuori di un'area
naturale protetta regionale, soffra - per riprendere i termini
utilizzati dalla norma statale - di «documentate situazioni di
dissesto idrogeologico», ovvero venga a trovarsi «nelle situazioni in
cui sia urgente un intervento per la tutela di particolari valori
ambientali e paesaggistici».
2.- La seconda questione promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri sulla legge reg. Lazio n. 7 del 2018 concerne l'art. 24,
rubricato «Misure urgenti in favore delle aree colpite dagli eventi
sismici del 2016. Modifiche alla legge regionale 22 dicembre 1999, n.
38 "Norme sul governo del territorio" e successive modifiche»,
limitatamente ai commi da 1 a 8. Si tratta di disposizioni che, al
dichiarato fine di «scongiurare fenomeni di abbandono del
territorio», consentono ai proprietari degli immobili divenuti
inagibili a seguito degli eventi sismici del 2016 di installare
strutture abitative temporanee e amovibili «previa autorizzazione
comunale», sullo stesso sito oppure anche su diversi terreni ubicati
nello stesso Comune (così il comma 1).
La difesa regionale ha evidenziato l'intendimento qui perseguito,
quello cioè di rendere più facile e veloce l'iter preordinato
all'installazione di tali strutture. A tal fine, in particolare, sono
stati dettati i commi seguenti, recanti numerose e varie norme di
contorno che disciplinano le condizioni e le modalità di rilascio
dell'autorizzazione comunale (comma 2: le spese di installazione sono
a carico dei richiedenti; comma 3: non è richiesto alcun titolo
abilitativo, a eccezione dell'autorizzazione, e nemmeno è richiesta
la conformità allo strumento urbanistico generale del Comune; commi
4 e 5: vengono indicate le condizioni in presenza delle quali è
concessa l'autorizzazione e le modalità per la presentazione della
relativa domanda; comma 6: si prevede il termine di 30 giorni per il
rilascio dell'autorizzazione, salvo il successivo formarsi del
silenzio-assenso; comma 7: si specifica che le strutture amovibili
dovranno essere rimosse entro il termine prescritto, altrimenti
innescandosi il regime sanzionatorio previsto per le opere abusive;
comma 8: si rimanda alla Giunta regionale l'adozione di apposite
linee guida per il corretto inserimento paesaggistico delle strutture
abitative temporanee, invitandosi al contempo la Regione a promuovere
intese finalizzate all'individuazione di procedure in via d'urgenza
per il rilascio dell'autorizzazione).
Anche in questo caso il ricorrente evoca il parametro dell'art.
117, terzo comma, Cost., sostenendo che questa complessiva disciplina
andrebbe al di là del mero intervento di dettaglio o di
completamento della normativa statale sulla ricostruzione dei
territori colpiti dagli eventi sismici. Come norma interposta viene
richiamato l'art. 4-bis del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189
(Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi
sismici del 2016), convertito, con modificazioni, in legge 15
dicembre 2016, n. 229.
2.1.- Si deve qui preliminarmente osservare che l'articolo
oggetto della presente questione è stato modificato con la legge
della Regione Lazio 18 dicembre 2018, n. 12 (Disposizioni in materia
di prevenzione e riduzione del rischio sismico. Ulteriori
disposizioni per la semplificazione e l'accelerazione degli
interventi di ricostruzione delle aree colpite dagli eventi sismici
del 2016 e successivi), entrata in vigore in concomitanza con la
presentazione del ricorso dello Stato. Questa novella aveva
introdotto un inciso in coda al comma 1 dell'art. 24.
La successiva legge della Regione Lazio 20 maggio 2019, n. 8
(Disposizioni finanziarie di interesse regionale e misure correttive
di leggi regionali varie) ha, peraltro, fatto venir meno
quell'inciso, provvedendo sia alla formale abrogazione della norma
che lo aveva inserito, sia alla effettiva sua soppressione (così,
rispettivamente, l'art. 16, commi 17, lettera c, e 16, lettera b,
della medesima legge regionale n. 8 del 2019), cosicchè la
disposizione oggi all'esame di questa Corte non risulta influenzata
dalle successive modifiche.
Pertanto, le modifiche di cui si è detto non determinano
cessazione della materia del contendere, in quanto non satisfattive.
2.2.- Nel merito, la questione non è fondata.
L'art. 24 della legge reg. Lazio n. 7 del 2018 è intervenuto, a
distanza ragguardevole di tempo dal verificarsi dell'evento sismico,
con la finalità - come già visto, espressamente indicata dal
legislatore nel suo incipit - di «scongiurare fenomeni di abbandono
del territorio». Si intendeva, quindi, venire incontro non tanto
all'impellente necessità della popolazione locale di un immediato
rientro nelle case di abitazione (finalità, quest'ultima,
perseguita, a livello di legislazione statale di emergenza, con le
apposite norme del d.l. n. 189 del 2016), quanto piuttosto
all'esigenza di favorire il rientro nel territorio di quanti, avendo
perso i propri immobili, si erano recati a vivere altrove. In tale
quadro, il legislatore regionale, proprio attraverso le disposizioni
dei commi da 1 a 8 dell'art. 24 impugnato, ha introdotto misure volte
ad agevolare l'ottenimento del titolo edilizio, con modalità che non
fossero pregiudizievoli dei concorrenti interessi della tutela del
paesaggio e dell'ordinato sviluppo del territorio. In questa
prospettiva, non appare dunque pertinente il riferimento del
ricorrente alla «normativa emergenziale» dettata dal d.l. n. 189 del
2016 e, con esso, alla stessa materia della «protezione civile»,
venendo semmai in rilievo questioni riconducibili all'ambito - pur
sempre di legislazione concorrente - del «governo del territorio».
Il riferimento del ricorrente anche a quest'ultima materia di
legislazione concorrente non può valere ai fini di una declaratoria
di illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate. Il
profilo dei necessari assensi edilizi per l'installazione delle
strutture abitative temporanee e amovibili non risulta, invero,
disciplinato da quella che lo Stato, nel ricorso, ha indicato come
norma statale interposta. L'art. 4-bis del d.l. n. 189 del 2016,
infatti, nel dettare «Disposizioni in materia di strutture e moduli
abitativi provvisori», ha stabilito i passaggi procedurali per
l'individuazione delle aree da destinare all'insediamento dei
containers, nonchè per la immediata stipula dei contratti di appalto
aventi a oggetto la fornitura di questi ultimi (anche in deroga alle
norme del codice dei contratti pubblici), fissando in generale forme
di raccordo tra i Comuni interessati e la Protezione civile.
Si tratta quindi, come è evidente, di un complesso di norme che
non afferma nulla di specifico in merito agli atti di assenso
edilizio per l'installazione delle strutture provvisorie, in merito
cioè a quello che costituisce il nucleo delle censure statali
avverso la normativa regionale impugnata. La disciplina statale sulla
specifica questione degli atti di assenso edilizio per le zone
colpite dal sisma del 2016, semmai, si rinviene in altre e diverse
disposizioni dello stesso d.l. n. 189 del 2016, non specificamente
richiamate nè invocate dal ricorrente ai fini dell'odierna disamina
di costituzionalità (si vedano, in particolare, l'art. 8-bis,
rubricato «Interventi eseguiti per immediate esigenze abitative»,
nonchè gli artt. 11 e 12, che dettano ulteriori disposizioni sui
titoli edilizi necessari per la ricostruzione degli immobili
danneggiati dal sisma).
Deve, pertanto, respingersi la questione promossa dal ricorrente
anche sotto quest'ultimo profilo.
3.- La terza questione sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri concerne, specificamente, il comma 9 dell'art. 24 della
legge reg. Lazio n. 7 del 2018. Le censure sono dirette a contestare
la lettera b) che introduce un nuovo comma 3-ter all'art. 55 della
legge della Regione Lazio 22 dicembre 1999, n. 38 (Norme sul governo
del territorio), che così dispone: «Ai fini della ricostruzione
degli edifici legittimi o legittimati, esistenti nelle zone agricole
alla data del 24 agosto 2016, ricadenti nei comuni della Regione
individuati nell'allegato 1 del d.l. 189/2016 convertito dalla L.
229/2016, sono consentiti gli interventi di ristrutturazione edilizia
che comportano modificazioni della sagoma di cui all'articolo 3,
comma 1, lettera e) e dell'articolo 10, comma 1, lettera c) del
D.P.R. 380/2001 e successive modifiche».
Secondo l'Avvocatura dello Stato, questa disposizione violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost. per difformità rispetto alla
disciplina statale di riferimento costituita dall'art. 30 del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il
rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, in legge 9
agosto 2013, n. 98. La tesi del ricorrente è che quest'ultima
disposizione, nel modificare il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia), in specie, all'art. 10, per quanto attiene al titolo
edilizio necessario per gli interventi di ristrutturazione edilizia
che comportano modifica della sagoma (consentendo la SCIA, in luogo
del permesso di costruire), avrebbe limitato l'applicazione delle
nuove norme solo agli edifici situati nel centro storico urbano, e
non anche in zona agricola. Il contrasto, pertanto, sarebbe nel fatto
che la legge regionale impugnata avrebbe introdotto una «innovazione»
che si riferisce «alle zone agricole, e non a quelle urbane»,
differentemente da quanto in proposito avrebbe disposto l'art. 30 del
d.l. n. 69 del 2013.
3.1.- La questione non è fondata per erroneità del presupposto
interpretativo.
Rispetto al testo precedentemente in vigore, l'art. 10, comma 1,
lettera c), del t.u. edilizia, quale modificato dall'art. 30 del d.l.
n. 69 del 2013 (senza tener conto delle modifiche sopravvenute, non
rilevanti per il presente giudizio), non contempla più il
riferimento alla «sagoma» laddove individua gli interventi di
ristrutturazione edilizia che necessitano del permesso di costruire.
Di conseguenza, il mutamento della sagoma è reso possibile mediante
semplice SCIA, a meno che non si tratti di immobili vincolati ai
sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), come emerge dalla parte finale della
disposizione, parimente modificata dal d.l. n. 69 del 2013. Il
riferimento a una distinzione tra «zone storiche urbane» e non
(distinzione cui, in particolare, si soffermano le doglianze del
ricorrente) non si rinviene in questa norma ma, semmai, emerge dal
testo (parimente introdotto dallo stesso legislatore del 2013)
dell'art. 23-bis del t.u. edilizia. Il comma 4 ha qui previsto che,
all'interno delle zone omogenee A di cui al decreto ministeriale 2
aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della L. 6 agosto 1967, n. 765), ossia - per l'appunto -
all'interno delle zone urbane che rivestono carattere storico,
artistico o di particolare pregio ambientale, i Comuni, con apposita
deliberazione da adottarsi entro il 30 giugno 2014, sono chiamati a
individuare le aree nelle quali non è applicabile la SCIA «per
interventi di demolizione e ricostruzione, o per varianti a permessi
di costruire, comportanti modifiche della sagoma». In assenza di tale
individuazione, ha ulteriormente precisato il comma 4, «non trova
applicazione per le predette zone omogenee A) la segnalazione
certificata di inizio attività con modifica della sagoma».
Resta fermo che tale possibilità presuppone la previa, coerente
registrazione catastale degli immobili interessati dagli interventi
in esame.
La giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che, in generale, la
novella apportata dal d.l. n. 69 del 2013 ha espunto il limite della
sagoma ai fini della possibilità di qualificare come
ristrutturazione edilizia gli interventi di demolizione e
ricostruzione, facendo comunque salva l'ipotesi degli immobili
sottoposti a vincoli, ovvero ricadenti in zone vincolate ai sensi del
cod. beni culturali, per i quali continua a valere il rispetto della
sagoma, oltre che del volume (Consiglio di Stato, sezione sesta,
sentenza 9 ottobre 2018, n. 5801, con specifico riferimento all'art.
10, comma 1, lettera c, del t.u. edilizia). Questa Corte, d'altronde,
ha avuto occasione di affermare che i mutamenti introdotti dalla
novella del 2013 «hanno rimosso il divieto di alterazione della
sagoma nelle ristrutturazioni edilizie» (sentenza n. 224 del 2016).
Erra, pertanto, il ricorrente, laddove afferma che la novella del
2013 avrebbe consentito di effettuare ristrutturazioni edilizie con
modifica di sagoma, senza permesso di costruire, nelle sole «zone
storiche urbane». Al contrario, in base alla normativa statale
richiamata, si ricava la regola generale per cui la ristrutturazione
edilizia con modifica di sagoma può sempre prescindere dal rilascio
del permesso di costruire, a meno che non si tratti di immobili
vincolati (così il nuovo art. 10, comma 1, lettera c, del testo
unico), e a meno che non si tratti delle zone omogenee A di cui al
d.m. n. 1444 del 1968 specificamente individuate con delibera
comunale ovvero in caso di mancanza, per le medesime zone, di tale
delibera (così il nuovo art. 23-bis, comma 4, del t.u. edilizia). La
previsione regionale impugnata non coinvolge alcuna di queste
eccezioni, ma riguarda, esclusivamente, le modifiche di sagoma da
compiersi nelle zone agricole dei Comuni colpiti dal sisma.
Limitatamente ai profili di censura sollevati dal ricorrente, essa
non si discosta quindi dalla descritta normativa statale invocata
quale parametro interposto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3, comma 1, lettera c), e 24 della legge della Regione
Lazio 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo
sviluppo regionale), promosse, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2019.

F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA