1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 14-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 agosto 2011
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 18 agosto 2011 (della Regione Veneto). Regioni - Insindacabilita' dei consiglieri regionali - Procedimento civile intentato dalla Societa' Sigma Informatica S.p.a. nei confronti del consigliere regionale Diego Bottacin, per risarcimento dei danni asseritamente causati da dichiarazioni rese a "La Tribuna di Treviso" - Proposizione da parte dell'assessore convenuto della eccezione di insindacabilita' ex art. 122, comma quarto, della Costituzione - Provvedimento del Tribunale civile di Venezia del 19 maggio 2011 con il quale il Giudice istruttore, ammettendo le istanze formulate dalle parti, ordina l'esibizione di atti e dispone una consulenza tecnica d'ufficio (CTU), con riserva di decidere su ogni altra istanza istruttoria - Lamentato esercizio della giurisdizione in carenza di potere, nonche' mancata pronuncia sulla eccezione di insindacabilita' - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Veneto - Denunciata violazione della prerogativa di insindacabilita' dei consiglieri regionali, nonche' lesione dell'organizzazione e delle funzioni dei supremi organi regionali - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato e, per esso, al Tribunale di Venezia accertare la responsabilita' del consigliere regionale Diego Bottacin per fatti coperti dalla garanzia costituzionale dell'art. 122, comma quarto, della Costituzione, e conseguentemente di annullare il provvedimento del 19 maggio 2011, emesso dal G.I. del Tribunale civile di Venezia nel corso del procedimento iscritto nel R.G. n. 1475/2010, e, se del caso, tutti gli atti processuali adottati nei confronti del consigliere Bottacin. - Provvedimento del Tribunale civile di Venezia del 19 maggio 2011, adottato nell'ambito del giudizio civile iscritto nel R.G. n. 1475/2010, G.I. dott.ssa Balletti. - Costituzione, artt. 121,122, comma quarto, e 123. (011C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 14-9-2011)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta Regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale a margine del presente atto dagli avv.ti Ezio Zanon,
Emanuele Mio e Luigi Manzi, con domicilio eletto, agli effetti del
presente giudizio, presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi in Roma,
Via Confalonieri n. 5;
Contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura
Generale dello Stato presso gli uffici della quale è domiciliata in
Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
Notiziandone Tribunale di Venezia, in persona del Presidente pro
tempore con sede in Venezia 30125 San Polo 119;
Per regolamento di competenza in relazione al provvedimento,
datato 9 maggio 2011 del Tribunale Civile di Venezia, emesso in
violazione dell'art. 122, comma 4, della Costituzione, contenuto nel
verbale di udienza, concernente il giudizio civile, R.G. n.1475/2010,
G.I., Dott.ssa Balletti, promosso con atto di citazione dalla
Società Sigma Informatica S.p.A. contro il consigliere Diego
Bottacin ed altri, in cui il consigliere regionale Diego Bottacin è
stato convenuto in giudizio, per risarcimento danni, quale autore
delle dichiarazioni rese a «La Tribuna» di Treviso del 9 e 12 ottobre
2009.

Fatto

In seguito ad una verifica interna svolta dalla ULSS n. 9 di
Treviso tra il 2008 ed il 2009 sono emerse gravi irregolarità nel
sistema di liquidazione degli emolumenti mediante costituzione
fittizia di posizioni di pagamento a favore di soggetti non
contrattualmente legati all'Azienda sanitaria e con una conseguente
sottrazione di denaro pubblico per complessivi 4 milioni di Euro.
Tali procedure illecite sono state imputate alla Sig.ra Loredana
Bolzan, il cui rapporto lavorativo con l'ULSS n. 9 si era interrotto
in data 18 febbraio 2008 per dimissioni volontarie della stessa senza
diritto di pensione, la quale è stata inoltre tratta in arresto nei
primi mesi del 2009 facendo divenire la vicenda di dominio pubblico.
La sig.ra Bolzan è stata, poi, condannata con la sentenza n.
13/2011 dal Tribunale di Treviso, Ufficio del Giudice per le indagini
preliminari. All'epoca dei fatti, come a tutt'oggi, Diego Bottacin
rivestiva la qualità di consigliere regionale di minoranza, nonchè
di vicepresidente della Commissione regionale Sanità e, data la
rilevanza degli interessi pubblici coinvolti nell'esercizio dei
propri compiti istituzionali, ha chiesto che venisse fatta chiarezza
circa le reali responsabilità di quanto accaduto e dei provvedimenti
assunti per accertare che l'episodio fosse effettivamente
circoscritto al caso di specie.
L'interesse del consigliere Bottacin sull'esigenza di chiarezza
sulla vicenda de qua fu tale da spingerlo, in data 7 ottobre 2009, a
domandare agli uffici regionali competenti l'accesso agli atti
inerenti l'aggiudicazione e i contratti d'appalto della Società
attrice con le UULLSS venete.
Constatata l'incompletezza dei documenti trasmessigli e la
difficoltà nel loro reperimento, il consigliere ha espresso le sue
perplessità in un intervista per il quotidiano «La Tribuna» di
Treviso.
Ai sensi dell'art. 15 dello Statuto Regionale del Veneto, il
consigliere Bottacin ha chiesto, con nota del 9 ottobre 2009, a tutte
le Aziende sanitarie del Veneto di avere copia di tutte le
deliberazioni di affidamento della fornitura di beni e servizi alla
ditta Società Sigma Informatica S.p.A. Una volta raccolta la
documentazione in questione, lo stesso consigliere ne riportava il
contenuto in un successivo articolo de «La Tribuna».
Con atto di citazione (doc. n. 2) notificato la Società Sigma
Informatica S.p.A. conveniva in giudizio per l'udienza dell'11 giugno
2010 il consigliere Diego Bottacin per:
sentirlo condannare al risarcimento dei danni patrimoniali e non
patrimoniali asseritamente cagionati all'immagine commerciale
dell'attrice che vengano accertati nel giudizio, in solido con gli
altri convenuti ovvero disgiuntamente;
sentirlo condannare al pagamento della pena pecuniaria ex art. 12
della legge 8 febbraio 1948, n. 47 (Disposizioni sulla stampa) da
liquidarsi in favore della stessa Società Sigma Informatica S.p.A.;
ordinare la pubblicazione del dispositivo dell'emananda sentenza
a cura di parte attrice e a spese dei convenuti sui quotidiani La
Repubblica, La Tribuna di Treviso, La Nuova Venezia e il Mattino di
Padova, fissando, in relazione a tale richiesta, a carico del
convenuto Gruppo Editoriale L'Espresso S.p.A. una somma di denaro
dovuta per ogni giorno in caso di ritardo nell'esecuzione del
provvedimento.
La soc. Sigma S.p.A così individua la responsabilità del
consigliere Bottacin (pp. 48-52 atto di citazione): «In particolare:
quanto alle dichiarazioni del sig. Diego Bottacin.
Sin dall'inizio della vicenda il sig. Diego Bottacin in occasione
dei furti della Bolzan per innescare un'aspra polemica politica
contro la ULSS 9 e richiedere l'immediata a convocazione urgente del
Direttore Generale in sede regionale per opportuni chiarimenti (cfr.
doc. n 3: Tribuna del 6 marzo 2009).
Fin qui, tutto legittimo e rientrante nel diritto di critica
spettante al consigliere regionale. Le cose diventano diverse, invece
quando il consigliere regionale per "colpire" la ULSS 9 e la Regione
Veneto, sposta l'attenzione su Sigma, formulando (senza assumere
minimamente informazioni) pesantissime insinuazioni circa la
regolarità dei numerosi appalti pubblici aggiudicati a Sigma nel
corso degli anni grazie alla qualità delle soluzioni proposte ed
alla convenienza economica del relativo costo.
Il Bottacin, infatti, per accreditare presso la stampa una scarsa
trasparenza di rapporti tra Sigma, Regione Veneto ed altre Aziende
Sanitarie di cui Sigma è fornitrice da decenni, arriva ad inventarsi
inesistenti "muri di gomma" che gli impedirebbero l'accesso agli atti
(cfr, doc. n. 27: Tribuna del 9 ottobre 2009).
Vero è, invece, che il Bottacin ha creato ad arte il caso,
rilasciando interviste nelle quali riferiva circostanze
consapevolmente del tutte infondate e mendaci.
Prova ne sia il comunicato stampa n. 1975 emesso dal'Ufficio
Stampa della Giunta della Regione Veneto in data 10 ottobre 2009 che
si produce sub doc. n. 30, di seguito integralmente riprodotto:
"Giunta regionale su appalto informatico ULSS 9 Treviso: Mai
negata documentazione a consigliere Diego Bottaun (AVN) Venezia, 10
ottobre 2009
La Giunta regionale, in relazione alle dichiarazioni rilasciate
dal consigliere regionale del DP Diego Bottacin in merito a presunti
dinieghi di rendere disponibile la documentazione inerente l'appalto
informatico della Società Sigma all'Ulss 9 di Treviso precisa quanto
segue. È destituita di ogni fondamento l'asserzione che gli uffici
regionali della sanità abbiano negato, o anche solo frapposto
ostacolo, alla richiesta di fornire gli incartamenti richiesti. Il
consigliere Diego Bottacin ha chiesto agli uffici tecnici regionali
copia del contratto della. Società Sigma con tutte le UUllss del
Veneto in data 7 ottobre. Nella stessa data il Consigliere è stato
contattato telefonicamente con la spiegazione che era necessari e
acquisire la documentazione dall'Azienda Ospedaliera Verona, capofila
della procedura. L'8 ottobre la documentazione (bando di gara,
capitolato, verbali di aggiudicazione e contratto) è pervenuta agli
uffici regionali i quali hanno provveduto a trasportarla su supporto
informatico e, dopo averne avvisato il Consigliere richiedente, il 9
ottobre mattina ha trasmesso il tutto via e-mail al Gruppo consiliare
del Partito Democratico. Nella stessa giornata il consigliere
Bottacin chiedeva verbalmente anche i contratti accessori che varie
Aziende sanitarie potevano aver successivamente sottoscritto con
Sigma, Al Consigliere veniva spiegato che tali informazioni non erano
in possesso dell'Azienda Ospedaliera di Verona e della Regione e che
sarebbe stato necessario rivolgersi direttamente alle UUllss. La gara
per l'appalto informatico delle UUllss è stata effettuata nell'anno
2006 da parte dell'Azienda Ospedaliera di Verona con il meccanismo
dell'Azienda capofila. Alla gara europea hanno partecipato numerose
aziende ed una Commissione, nella quale erano presenti anche tecnici
non regionali, ha aggiudicato alla Sigma. Ne è conseguito che, per
la prima volta, la Regione e le sue UUllss hanno potuto conoscere in
tempo reale la situazione individuale e cumulativa delle circa 60
mila figure professionali che a vario titolo lavorano nella sanità e
nel sociale. in precedenza Sigma aveva contratti individuali con le
varie UUllss venete, che risultavano economicamente più onerosi di
quello attuale e comprendenti servizi inferiori. Si rammenta che la
Società Sigma gestisce circa un terzo del personale socio sanitario
italiano con contratti di varia tipologia. Per quanto concerne la
vicenda degli ammanchi all'Ulss 9, la verifica ispettiva della
Regione, pubblicata a puntate da un quotidiano trevigiano, affermava
che la sottrazione messa in atto da una dipendente, unica persona
arrestata tra i dipendenti dell'Ulss 9, era iniziata quando il
sistema informatico era realizzato direttamente dall'Ulss; è
continuata quando sistema informatico è stato sostituito con un
prodotto di società diversa di Sigma; è proseguita quando, con gara
ad evidenza pubblica, la Società Sigma è diventata fornitrice delle
UUllss. Si rammenta che in tutti e tre i casi la dipendente inquisita
svolgeva la finzione di amministratrice di sistema. Sia la Regione
che l 'Ulss 9 hanno dato puntuale informazione sugli eventi, in
accordo con gli inquirenti.».
Pur di fronte alle smentite documentate della Giunta Regionale,
ancora non pago, il Bottacin insisteva con pesanti insinuazioni
sull'esito della gara europea indetta dalla Regione Veneto e vinta da
Sigma, parlandone in termini di «sanatoria sospetta» avente ad
oggetto l'«ufficializzazione di un monopolio» (cfr. doc. n. 29:
Tribuna 12 ottobre 2009).
Vediamo, dunque, che, nella foga di demonizzare l'attività di
amministrazioni di colore politico diverso dal suo, il Bottacin non
si è fatto scrupolo alcuno di gettare fango su Sigma, adombrando
sospetti sulla regolarità delle procedure di («un verdetto
praticamente scritto») e dipingendo il ventennale percorso di
razionalizzazione organizzativa ed economica della sanità veneta,
non come un esempio di efficienza e riduzione di costi (che
rappresenta in Italia un modello per le ULSS delle altre Regioni), ma
come una storia di oscure trame finalizzate ad attribuire a Sigma una
indebita rispetto ad altri concorrenti (multinazionali e quant'altro)
che avrebbero voluto beneficiare dell'esito finale di questo processo
(senza però mai avere mai in passato ritenuto conveniente farsi
carico delle diverse fasi nelle quali si è articolata
l'implementazione di tale percorso).
Costituitasi nel citato giudizio, a patrocinio a ministero degli
avvocati Ezio Zanon ed Emanuele Mio della Avvocatura della Regione
del Veneto, come da relativo provvedimento di autorizzazione (doc. n.
3 fascicolo di parte del consigliere Bottacin nel giudizio) il
consigliere Bottacin eccepiva l'insindacabilità, ex art. 122, comma
4 Cost., dei fatti per cui sussisterebbe la propria responsabilità.
Il Giudice concedeva termine per la notifica dell'atto di
citazione e rinviava all'udienza del 10 dicembre 2010, al termine
della quale si riservava sulle istanze delle parti.
A scioglimento della riserva il Giudice concedeva termini ex art
183, comma 6 c.p.c..
Nelle memorie depositate ex art. 183, comma 6 c.p.c. il
consigliere Bottacin insisteva sull'eccezione di insindacabilità ex
art. 122, comma 4 Cost.
All'udienza del 13 maggio 2011 il Giudice si riservava sulle
istanze formulate dalle parti.
Con provvedimento del 19 maggio 2011, (doc. 4) comunicato al
punto d'accesso telematico l'11 giugno 2011, il G.I. non si
pronunciava espressamente sull'eccezione formulata dalla difesa del
consigliere Bottacin ed ordinava l'esibizione della sentenza del
Tribunale di Treviso di cui al procedimento penale nei confronti di
Loredana Bolzan e disponeva CTU ai fini di verificare le
caratteristiche e le procedure consentite dal software Società Sigma
Informatica S.p.A. adottato dall'ULSS 9, con particolare riguardo
alla possibilità di modificare i dati ed eventuali sistemi di
controllo e/o di garanzia, alle caratteristiche di accesso ed ai
dispostivi di sicurezza.
Detto atto si assume lesivo della prerogativa di insindacabilità
dei consiglieri regionali prevista dall'art. 122, comma 4 della
Costituzione per cui si rende necessario proporre il conflitto di
attribuzione al fine di acclarare che non spetta allo Stato
l'accertamento della responsabilità nei confronti del consigliere
regionale Diego Bottacin per fatti coperti dalla garanzia
costituzionale dell'art. 122, comma 4 della Costituzione.

Diritto

Sull'ammissibilità del conflitto.
Il sottoscritto patrocinio, ovviamente, non ignora che i
conflitti di attribuzione ammessi al vaglio di codesta ecc.ma Corte
devono intercorrere, a tacere d'altro, «tra lo Stato e le Regioni»
(art. 134 Cost.); nè che l'art. 39 della legge n. 87/1953 (recante
«Norme sulla costituzione e il funzionamento della Corte
costituzionale») ha chiarito che può produrre ricorso la Regione la
cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello
Stato, con l'ulteriore precisazione che il «ricorso per regolamento
di competenza...deve specificare l'atto dal quale sarebbe stata
invasa la sfera di competenza»; nè infine, che la tutela dei
consiglieri regionali attivata ex art. 122, quarto comma Cost. viene
azionata, classicamente, contro atti di un giudice o contro
iniziative assunte dalla magistratura inquirente penale e/o
contabile, anch'esse riconducibili, data la natura pubblica
dell'accusa, allo Stato.
Si chiede oggi di far valere lo status di consigliere regionale
non nei confronti di un atto di esercizio della funzione
giurisdizionale penale e/o contabile, bensì di quella civile, come
invero è già accaduto, in pendenza, tuttavia, del relativo giudizio
e in assenza di una decisione di merito, fosse anche solo di primo
grado.
La difficoltà consiste nel definire il momento a partire dal
quale, avviato con un atto propulsivo di parte un giudizio civile, si
può ritenere di essere in presenza di un atto statale invasivo
dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita, contro il
quale poter reagire per conflitto di attribuzione.
Il dubbio relativamente al «quando» i consiglieri regionali hanno
per realizzate le condizioni prescritte perchè la Regione possa far
valere davanti al Giudice dei conflitti l'irresponsabilità propria
del loro status, lungi dal delineare una questione meramente teorica,
è di grande momento sul piano pratico, stante la perentorietà del
termine assegnato per la proposizione del relativo ricorso e, quindi,
per azionare la specifica tutela.
Al fine di circoscrivere l'area di incertezza è, innanzitutto,
utile fissare i punti fermi dai quali dedurre, in qualità di
principi, le regole che sovrintendono, in difetto della normativa di
attuazione, il caso che ci occupa, o dai quali desumere, in qualità
di criteri interpretativi, argomenti a sostegno dell'ammissibilità
del presente conflitto.
È insegnamento di codesta Corte e, con l'avallo della migliore
dottrina, può considerarsi ius receptum, che:
a) «l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo
[Consiglio regionale] (sulla scia di consolidate giustificazioni
dell'immunità parlamentare) è vista funzionale alla tutela delle
più elevate funzioni di rappresentanza politica (sent. n. 69/1985;
in dottrina, v. L. Paladin, diritto regionale Padova, 1997, 325, per
il quale l'irresponsabilità comune ai parlamentari e ai consiglieri
si pone a garanzia che tende ad assicurare (tanto per lo stato quanto
per le Regioni) l'indipendenza funzionale dell'organo in questione»);
b) attraverso la lesione delle prerogative stabilite dall'art.
122, comma 4, rimangono violate ulteriori disposizioni della
Costituzione: quelle degli artt. 121 e 123, poichè l'alterazione
delle attribuzioni accordate dalla legge fondamentale al consigliere
regionale che esprime opinioni e dà voti si riverbera sull'intera
organizzazione dell'ente e sull'esercizio delle relative funzioni,
entrambi costituzionalmente protetti;
c) le guarentigie di cui all'art. 122, comma 4 e quelle previste
- peraltro in una più ampia prospettiva - dall'art. 68, primo comma
Cost., costituiscono «eccezionali deroghe all'attuazione della
funzione giurisdizionale»: queste ultime sono poste a salvaguardia
dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al Parlamento, le
prime, invece, pur non esprimendosi a livello di sovranità, «si
inquadrano ...nell'esplicazione di autonomie costituzionalmente
garantite» (sent. n. 81/1975; n. 382/1998);
d) la prerogativa prevista dall'art. 68, primo comma Cost., e
quella di cui all'art. 122, quarto comma Cost., salva la
summenzionata differenza (il fatto che l'immunità, in un caso,
inerisca alla sovranità dello Stato di cui il Parlamento è organo;
nell'altro, attenga ad aspetti dell'autonomia della Regione)
soggiacciono a principi analoghi, a fronte dell'identico tenore delle
disposizioni, che, rispettivamente, la regolano (in dottrina, cfr.
Tosi, Nota a Corte cost. sent. n. 81/1975, 765, per la quale «le due
disposizioni [l'art. 68, primo comma e l'art. 122, quarto comma,
Cost. ] che sottraggono al sindacato dell'autorità giudiziaria i
membri delle Camere e dei Consigli hanno lo stesso contenuto: i
problemi che si pongono per l'una non possono non interessare anche
l'altra e allo stesso modo devono essere risolti»);
e) l'immunità parlamentare e dei consiglieri regionali comporta
«la carenza di potere giurisdizionale»: quindi, la pretesa di
esercitare, ciò nonostante, la funzione del ius dicere «si traduce
... in un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze» in
quanto «comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla regione..., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare (sent. n. 70/1998; in dottrina V. P. Di
Muccio, L'insindacabilità dei parlamentari: una introduzione allo
studio dell'art. 68, primo comma della Costituzione, in Diritto e
Società, 1986, 681 secondo cui tale prerogativa costituisce un caso
di esenzione alla giurisdizione);
f) l'immunità parlamentare e dei consiglieri regionali riguarda
ogni tipo di responsabilità civile penale amministrativa, contabile,
- erariale (cfr. sent. n. 100/1986: «di questa guarentigia i
consiglieri regionali fruiscono anche nella sfera della
responsabilità patrimoniale»; v. anche S. Bartole et alli, Diritto
regionale. Dopo le riforme, Bologna, 2003, 93 e, seppure a commento
dell'art. 68, R. Moretti, in V. Crisafulli - Paladin - a cura di
Commentario breve alla Costituzione, Padova 1990, 410, secondo cui
«non vi è alcun ragionevole dubbio sull'ambito di applicazione della
prerogativa, essendo unanime il riconoscimento che essa opera sia
nella fase penale, che in quella civile e amministrativa»). La stessa
riforma dell'art. 68, primo comma, operata con legge cost. n. 3/1993,
nel modificare la formula originaria ha chiarito che la prerogativa
riguarda ogni tipo di responsabilità e non solo quella penale;
g) in particolare, benchè statuito a proposito dell'art. 68,
primo comma Cost., si è precisato che la norma costituzionale limita
«la possibilità di far valere in giudizio una ipotetica
responsabilità del parlamentare per le opinioni espresse
nell'esercizio della funzione. Siffatta limitazione vale ugualmente
in ordine a qualunque sede giurisdizionale nella quale si pretenda di
far valere una responsabilità del parlamentare e, dunque, anche in
sede di giudizio civile» (seni. n. 265/1997 ma v. già sent. n.
1150/1988);
h) all'originaria configurazione soggettiva del conflitto (come
vindicatio potestatis) se ne è aggiunta una oggettiva, più ampia
riguardante non la spettanza della competenza ma il modo di esercizio
(sostanziale e procedurale) di essa (così, Zagrebelsky, Giustizia
Costituzionale, Bologna, 1988, 339): conseguentemente, «la figura dei
conflitti di attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di
contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno
dei soggetti contendenti rivendichi a sè, ma si estende a
comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (v. sent. n.
110/1970);
i) per orientamento costante (a partire dalla sentenza n.
110/1970 ribadita in successive pronunce: cfr. sentt. n. 211 del
1972, 178 del 1973, 289 del 1974, 75 del 1977, 183 del 1981, 70 del
1985) «nulla vieta che un conflitto di attribuzione tragga origine da
un atto giurisdizionale, se ed in quanto si deduca derivarne
un'invasione della competenza costituzionalmente garantita alla
Regione ricorrente» (sent. n. 70 del 1985);
j) si è proceduto via via ad ampliare la nozione di atto
invasivo, riconoscendo a tal fine che esso possa consistere in
comportamenti concludenti, non estrinsecatesi in atti formali (sent.
n. 40 del 1977; v. già sent. 164 del 1963) o in altri atti interni
(quali le circolari all'apparato statale o regionale (v. sent n.
299/1974) o in atti preparatori (cfr. sent. n. 171/1971); o in
comportamenti omissivi, purchè si traducano in una lesione di
competenze e l'ordinamento costituzionale delle attribuzioni imponga
viceversa l'adozione di un atto (v. inter alios V. Crisafulli,
Lezioni...cit., 447 e C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico,
Padova, 1976, 1448). La dottrina ha osservato che «nella prassi
instaurata non tanto si richiede che il conflitto sia originato da un
atto giuridico vero e proprio (e meno ancora da un atto esterno
definitivo), quanto più largamente da un comportamento significante,
posto in essere da organi statali e, inversamente, regionali»
(Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, II, Padova, 1984,
447); o, ancora che alla stregua dell'ampio atteggiamento della
Corte, il conflitto può assumere il significato di strumento di
garanzia anticipata o preventiva, rispetto alla potenziale lesione
temuta, salva solo l'inammissibilità di conflitti puramente virtuali
(G. Zagrebelsky, Giustizia costituzionale, cit., 346-347);
k) l'oggetto dei giudizi sui conflitti non è tanto la validità
dell'atto asseritamene invasivo, quanto la competenza che si assume
violata e la relativa sentenza, mentre deve sempre dichiarare la
competenza, solo eventualmente sarà anche di annullamento dell'atto
adottato dal soggetto o dall'organo giudicato privo di potere.
Ora, il consigliere Bottacin è stato convenuto, con atto di
citazione davanti al Giudice civile. È stato chiamato a rispondere
per dichiarazioni per le quali, dato il suo status, gode
dell'eccezionale guarentigia dell'irresponsabilità ex art. 122,
quarto comma Cost.. Il Giudice civile ha esercitato la giurisdizione,
nonostante l'eccezione fondata sull'art. 122, quarto comma Cost.,
poichè ha disposto in relazione alle istanze istruttorie formulate
dalle parti assumendo così essere nella sua competenza il poter
giudicare.
Nell'attuale sistema processual-civilistico si può individuare
quale primo atto di esercizio della giurisdizione civile il
provvedimento con cui il Giudice dispone delle istanze istruttorie.
Infatti nella prima udienza avanti il giudice civile, prevista
dall'art. 183 c.p.c., il giudice, se richiesto, concede alle parti
termine per il deposito delle memorie previste dal comma 6 del
medesimo articolo.
Come rilevato dalla dottrina (Balena-Bove, Santangeli) il giudice
è tenuto a concedere i predetti termini, se richiesti, senza alcuna
discrezionalità. Nella fattispecie concreta, come risulta dal
verbale di udienza del 10 dicembre 2010 l'attore e i convenuti, con
l'eccezione della difesa di Bottacin e Atalmi, hanno chiesto la
concessione dei termini di cui all'art. 183 c.p.c. e, pertanto, la
concessione di detti termini costituiva un atto dovuto da parte del
magistrato. All'udienza del 13 maggio 2011 la difesa del consigliere
Bottacin insisteva nell'eccezione fondata sull'art. 122, comma 4
della Costituzione ma il Giudicante, nell'esercizio della sua
funzione giurisdizionale, disponeva dei mezzi istruttori.
È quindi palese che il primo atto lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente garantite ai consiglieri regionali nel processo
civile de quo è rappresentato dal provvedimento con cui il Giudice
ha ammesso istanze istruttorie formulate dalle parti e con ciò
esercitando la propria giurisdizione nei confronti del consigliere
regionale Diego Bottacin in violazione delle guarentigie
costituzionalmente previste.
Pare arduo, pertanto, sottrarsi alla conclusione che il Giudice,
e per esso, lo Stato, così facendo, abbia violato la posizione di
autonomia e di indipendenza costituzionalmente garantita ai
componenti il Consiglio regionale, e, loro tramite, al Consiglio
stesso.
È sufficiente attualizzare al caso di specie i punti fermi
poc'anzi evidenziati, per accorgersi che:
a) si è violata «la più ampia libertà di valutazione e di
decisione» riservata ai consiglieri regionali (per dirla con T.
Martines, Diritto costituzionale, Milano, 1994, 294);
b) si è preteso di esercitare la giurisdizioni in carenza
assoluta di potere;
c) si è invasa la sfera di autonomia costituzionalmente
riservata ai consiglieri e alla Regione.
Guardando per comparazione ai giudizi penali o contabili
intentati nei confronti di consiglieri regionali, correntemente si
conviene che l'atto lesivo della prerogativa di cui all'art. 122,
quarto comma Cost., può risiedere per esempio, nel decreto del
g.i.p. che dispone il giudizio (come in sent. n. 391/1999); o
nell'avviso di conclusione delle indagini preliminari emesso dalla
Procura della Repubblica (come in sent. n. 276/2001); o nell'invito a
presentarsi per essere interrogato in qualità di persona sottoposta
ad indagini comunicato a cura della Procura della Repubblica (come in
sent. 382/1998); o nell'atto di citazione emesso dalla Procura presso
la Corte dei conti (come in sent. n. 100/1986).
In tali casi (che sono solo alcuni dei possibili), è evidente
che, ai fini dell'ammissibilità del giudizio davanti a codesta
Corte, è sufficiente il solo fatto della pretesa dell'esercizio
della giurisdizione manifestato da un organo statale (non
necessariamente un giudice) a fronte di una situazione di immunità
ex art. 122, quarto comma Cost. e che non è affatto necessario che
l'esercizio della giurisdizione acquisti la forma di sentenza o di un
atto definitivo.
Nel giudizio civile, l'atto di citazione (recte: la notifica
della citazione) dà inizio al processo, ne determina così la
pendenza e fa sì che il giudice debba pronunciare sulla domanda
(Attardi, Diritto processuale civile. Parte generale, Padova, 1994,
57): ma, a differenza degli atti di impulso promanati da un pubblico
ministero, non è direttamente imputatile alla sfera soggettiva dello
Stato. In altre parole, la citazione in un giudizio civile, per gli
effetti che comporta, viola di per sè stessa la prerogativa del
consigliere regionale, ma non consente ancora l'accesso alla Corte,
essendo i conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato
e Regioni, tra Regioni.
Se (e quando), tuttavia, l'atto di citazione fa sì che si svolga
attività processuale davanti ad un giudice e da parte di un giudice,
non vi è chi non veda che non ci si trova più di fronte ad un mero
atto privato.
Così, nel caso di specie, allo scioglimento della riserva che
seguiva l'udienza ex art. 183, comma 6, c.p.c. il Giudice (e, quindi,
lo Stato) ha esplicato la funzione giurisdizionale disponendo mezzi
istruttori e l'ha fatto in difetto di potere nei confronti di chi, a
quella giurisdizione, è, per deroga costituzionale, sottratto. Donde
la sussistenza di un atto statale invasivo della competenza
regionale: la violazione dell'immunità conciliare diviene
ascrivibile allo Stato nel momento in cui il giudice procede, indotto
dall'attore privato, nonostante la condizione di esenzione dalla
giurisdizione.
Più precisamente, il Giudice istruttore, nell'aver disposto la
prosecuzione del giudizio secondo la tempistica del codice di rito,
ha adottato un atto processuale formale (cfr. verbale di udienza) o,
quanto meno, ha tenuto un comportamento significante sintomatico
della pretesa di giudicare al di là dei limiti esterni imposti alla
giurisdizione assegnatagli, stabiliti a garanzia dei compiti
costituzionali dei consiglieri regionali: limiti che a codesta Corte
compete sindacare (inter alia, sentt. nn. 81/1975; 15/1977; 285/1990;
27/1999; 276/2003).
A scanso di equivoci, è bene precisare che, nel radicare
l'ammissibilità del presente conflitto sull'assunto della carenza
del potere da parte di chi l'ha esercitato e sull'effetto del
pregiudizio dell'autonomia regionale, non si intende affatto
contestare, qui anzichè davanti al giudice dell'impugnazione, gli
errori in iudicando commessi dal Giudice laddove non ha dichiarato il
difetto di giurisdizione o non ha sospeso il giudizio, come pure
avrebbe dovuto: si denuncia piuttosto l'illegittimo convincimento che
ha indotto il tribunale di Venezia ad esercitare un potere che non
gli compete; e si nega, in quel giudizio civile, l'esistenza stessa
del potere giurisdizionale.
Se si vuole, l'errore di cui si duole è «sui confini stessi
della giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa» (cfr. sent.
285/1990); non si chiede pertanto un sindacato di merito
dell'attività giurisdizionale quanto piuttosto di dichiarare come
l'esercizio della giurisdizione sia stato lesivo in sè,
indipendentemente dal quomodo, delle competenze costituzionalmente
assegnate alla Regione.
È stato chiarito, sin dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 289 del 1974 che, se «da una parte è inammissibile l'impugnazione
mediante il conflitto di atti giurisdizionali quando si chieda in
sostanza la correzione di eventuali errori in indicando nei quali il
Giudice sia incorso mirando ad ottenere nel merito la revisione della
sentenza, d'altra parte il conflitto è pienamente ammissibile quando
sia denunciata una lesione derivante dal solo fatto di esercitare la
giurisdizione nei confronti di atti...che si affermino ad essa
sottratti da norme costituzionali».
Nè oggi si può dire che la parte (asseritamente) lesa dalle
opinioni espresse dal consigliere regionale rimane priva della
possibilità di esercitare le proprie difese, dal momento che, come
noto, è ammessa ad intervenire in sede di conflitto. Si è
osservato, infatti, che «qualora si rivendichi la sussistenza della
eccezionale guarentigia di non perseguibilità sancita dall'art. 122,
quarto comma della Costituzione, e si neghi pertanto in radice il
diritto di azione in capo a chi pretende di aver subito la lesione da
una condotta scriminata dalla garanzia medesima, la valutazione
sull'esistenza della garanzia svolta dalla Corte in sede di conflitto
finirebbe per sovrapporsi all'analoga valutazione demandata al
Giudice del processo comune: ove dunque si ritenesse precluso
l'intervento nel giudizio costituzionale, finirebbe per risultare in
concreto compromessa la stessa possibilità per la parte di agire in
giudizio a tutela dei suoi diritti» (sent. n. 76/2001).
Sul merito della violazione dell'art. 122, quarto comma Cost.
Partendo dalla sintetica ricostruzione dei fatti esposta in
esordio, va aggiunto che il consigliere Bottacin ha esercitato la
propria attività ricognitiva, dapprima chiedendo informazioni alla
Regione. Non avendo, poi, conseguito una risposta pertinente ha
chiesto di conoscere i criteri con i quali la singola ASL ha svolto i
propri affidamenti informatici proprio al fine di conoscere la
situazione degli affidamenti dei servizi informatici in ragione
dell'emergenza, poi riscontrata nella relazione della Regione sulle
vicende della signora Bolzan, di una serie di inadeguatezze del
sistema informatico utilizzato dalle ASL n. 9 di Treviso e
prevenzione dall'effettuarsi di comportamenti del tipo di quello
denunciato. Tale attività veniva posta in essere dal signor Diego
Bottacin in qualità di consigliere regionale di minoranza, nonchè
di vicepresidente della Commissione regionale Sanità. Peraltro
l'immunità di cui all'art. 122 Cost. si estende anche a quei
comportamenti che, pur non rientrando tra gli atti tipici, siano
collegati da nesso funzionale con l'esercizio delle attribuzioni
proprie dell'organo di appartenenza (Corte cost. sent. n. 391/1999).
È a questo punto opportuno rappresentare che il compiti di
controllo sull'andamento e sulle attività delle ASL è configurato
in modo implicito ed esplicito nelle disposizioni legislative
dell'ordinamento regionale, le quali attribuiscono alla competente
Commissione consiliare (il consigliere Bottacin era il vice
presidente della quinta Commissione Sanita') il potere di:
consultazione diretta di enti locali, di cittadini, di
organizzazioni sindacali, sociali, economiche e professionali
(articolo 22 dello Statuto);
disporre lo svolgimento di indagini conoscitive, allo scopo di
acquisire informazioni, dati, documenti o altro materiale comunque
utile alla loro attività (articolo 22 dello Statuto);
ordinare l'esibizione di atti e documenti e di convocare, previa
comunicazione alla Giunta, i dirigenti delle Segreterie regionali e
gli amministratori o, previo avviso a questi ultimi, i dirigenti di
enti, aziende e agenzie regionali («i convocati sono tenuti a fornire
alle Commissioni tutti i dati e le informazioni da esse richiesti, e
comunque relativi all'esercizio delle loro funzioni. Alle richieste
delle Commissioni non può essere opposto il segreto d'ufficio»
(articolo 23 dello Statuto);
Ma si esplica, altresì, nel potere individuale dei singoli
consiglieri rinvenibile al comma 4 dell'art. 15 del sopra menzionato
statuto e nell'art. 73 del Regolamento conciliare (provvedimento del
Consiglio regionale del 30 aprile 1987, n. 456), affermativo del
diritto all'informazione nei confronti della Regione e degli enti ad
essa subordinati (tra i quali le ASL).
Ciò premesso, riferendosi al consigliere Bottacin, parte attrice
afferma che egli: «coglie l'occasione dei furti della Bolzan per
innescare un'aspra polemica politica contro la ULSS 9 e richiedere
l'immediata convocazione urgente del direttore Generale in sede
regionale per gli opportuni chiarimenti», qualificando tali
dichiarazioni come legittima espressione del diritto di cronaca.
Tuttavia, tale diritto di cronaca verrebbe, a detta della Società
attrice, inspiegabilmente a cessare quando il consigliere Bottacin
dichiara di voler far luce sul ruolo della Società nella vicenda -
nell'opinione, del tutto erronea, della Società - «formulando (senza
assumere minimamente informazioni) pesantissime insinuazioni circa la
regolarità dei numerosi appalti pubblici aggiudicati a Sigma» (pagg.
49 atto di citazione). Il tutto, asserisce l'attrice, con l'intento
di creare «ad arte il caso, rilasciando interviste nelle quali
riferiva circostanze consapevolmente del tutto infondate e mendaci»
(pagg. 49 atto di citazione).
Nel caso di specie i fatti imputati al consigliere Bottacin in
quanto asseritamente diffamanti sono essenzialmente due:
1) l'articolo de La Tribuna di Treviso datato 9 ottobre 2009;
2) l'articolo de La Tribuna di Treviso datato 12 ottobre 2009;
Tali accuse sono infondate e prive di pregio. Infatti quanto alle
dichiarazioni contenute nel primo articolo, si evidenzia il fatto che
esse hanno avuto per contenuto la denuncia della inerzia tenuta dagli
uffici interloquiti alle richieste del consigliere Bottacin rivolte a
conoscere le modalità di affidamento dei lavori alla Società da
parte della pubblica amministrazione, nell'ambito della inchiesta
intrapresa dalla Regione e dalla Commissione Consiliare circa la
sottrazione di denaro pubblico, operato dalla signora Bolzan.
Infondato è sostenere che tali attività conoscitive possano essere
state pretestuose, dal momento che il consigliere, al tempo anche
vicepresidente della Commissione regionale Sanità, doverosamente
aveva manifestato lo scrupolo di conoscere con compiutezza l'accaduto
come testimoniato dall'espressione utilizzata nell'articolo: «con
tutto quello che è venuto a galla in questi giorni credo sia
necessario andare a guardare anche indietro nel tempo per ricostruire
la successione dei fatti».
L'accusa di una presunta colpevolezza sulla ritenuta
«strumentalita'» o «pretestuosita'» delle affermazioni ritenute
lesive della onorabilità della attrice non è accettabile perchè le
funzioni legislative di indirizzo politico e di controllo da parte
del corpo legislativo e dei suoi singoli componenti sono per
definizione libere nei fini ed espressione della sovranità
nazionale. Le attività svolte dal consigliere sono espressione del
diritto - dovere di controllo politico - sociale che spetta alla
collettività e che viene esercitato attraverso i poteri di
sovranità e il potere di indagare ed esprimerne veti ed opinioni,
assegnati dal corpo elettorale ai suoi rappresentanti, per cui ogni
manifestazione di dubbio, perplessità, ogni denuncia o
manifestazione di sospetto costituiscono un diritto e uno strumento
espressivo di questi compiti nell'interesse dell'intera
collettività.
Ma è in radice insostenibile l'accusa di pretestuosità e di
strumentalità perchè il consigliere, avendo compiti istituzionali
di controllo politico - amministrativo sul funzionamento delle
istituzioni pubbliche afferenti all'ordinamento regionale, aveva il
dovere nell'interesse collettivo di far valere il potere di controllo
politico - sociale del corpo legislativo regionale, dovendosi
rappresentare che questa è attività afferente anche all'attività
legislativa, funzione per definizione libera nei propri fini.
Peraltro, in alcun modo si può rinvenire nelle dichiarazioni del
consigliere Bottacin una lesione al buon nome della Società. L'unico
riferimento a Società Sigma Informatica S.p.A., contenuto negli
articoli menzionati, è riportato nell'unico paragrafo non
virgolettato e attinente alle dichiarazioni di altri soggetti, e non
è certo riferitile o indicato come proveniente dal consigliere
Bottacin anche se ad esso erroneamente attribuito dalla parte
attrice. Se ne riporta testualmente il passaggio: «L'azienda mestrina
creata nel 1994 (e controllata attraverso diverse catene societarie
che vanno dal Lussemburgo alle Isole Vergini Britanniche) è titolare
infatti dell'applicativo che secondo fonti titolate (dagli ispettori
della Regione agli ex dirigenti dell'Usl trevigiana Domenico Stellini
e Giovanni Spampinato) avrebbe contribuito all'ex impiegata di
provocare un buco di 4 milioni di euro alle casse dell'Usl 9. Un
applicativo per il quale gli ispettori regionali scrivono è
"consigliabile ridurre la flessibilita'"».
Quanto ci sia di lesivo nell'esposizione di questi elementi
conoscitivi, appresi nel corso dell'attività ricognitiva ancorchè
fossero stati riferiti come del consigliere, non è dato comprendere,
in quanto non c'è in questa ricognizione di elementi alcuna
affermazione connotativa, di giudizio o astrattamente valutativa
delle mere espressioni di evidenza concreta.
Il secondo articolo, apparso sul medesimo quotidiano in data 12
ottobre 2009, non fa altro che prendere atto di un'altra situazione
di fatto, ovvero della sostanziale prevalenza della Società Sigma
Informatica S.p.A. nel panorama della gestione del personale
sanitario delle varie ULSS e delle modalità di aggiudicazione dei
servizi informatici alla stessa. Anche tali informazioni riportano
fedelmente e senza dichiarazioni che possano in alcun modo ledere il
nome della Società, dei fatti storicamente presenti.
Per converso, merita a tal riguardo di essere evidenziato come
l'articolo, ritenuto pregiudizievole degli interessi della ditta
attrice, riporta delle considerazioni non attribuibili al
consigliere, ma che provengono dalla stessa Società e che convergono
nel rilevare come gli elementi posti in evidenza dal Bottacin siano
conformi al vero e riconosciuti dalla stessa attrice.
Infatti, tra le altre cose, quanto all'aggiudicazione, l'articolo
lascia spazio anche alle spiegazioni della Società in merito
all'aggiudicazione del servizio reso all'Azienda sanitaria, che
giustifica la differenza della propria offerta con quelle, molto più
onerose, delle altre società, come data dal «pluriennale ruolo di
fornitore svolto da Sigma nei confronti della quasi totalità delle
aziende sanitarie venete». Con ciò affermando il proprio ruolo
determinante e quasi monopolista nella prestazione di servizi rivolti
all'Azienda sanitaria veneta.
Si tratta, quindi, in entrambi i casi della divulgazione di
informazioni relative a fatti veri, che sono assorbiti nella normale
manifestazione della libertà di pensiero e che, quindi, non hanno in
sè il requisito della lesività dell'altrui reputazione, nè come
necessario ad integrare la fattispecie del reato di diffamazione ex
art 595 c.p., nè come elemento produttivo di danno ingiusto ex art.
2043 c.c..
Ulteriormente, non si potrebbe nemmeno indicare nella Società
Sigma Informatica S.p.A. il principale oggetto di, peraltro
legittime, critiche, e, conseguentemente, questa non può dolersi in
giudizio di una presunta lesione della propria onorabilità dato che
dette affermazioni rispettano anche gli ulteriori requisiti del
legittimo esercizio della libertà di pensiero, così come
individuati da costante giurisprudenza (Cass. civ., Sez. III, n.
20140/2005; Cass. pen., Sez. V, n. 48043/2009; Cass. pen.; Sez. V, n.
5877/2010).
Da tutto quanto fin qui esposto, si evince, con evidenza, la
violazione dell'art. 122 quarto comma Cost. e, suo tramite, degli
artt. 121 e 123 Cost. di disciplina dell'organizzazione e delle
funzioni dei supremi organi regionali.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte:
dichiari che non spetta allo Stato e, per esso, al Tribunale di
Venezia accertare la responsabilità del consigliere regionale Diego
Bottacin quale autore delle dichiarazioni rese a «La Tribuna» di
Treviso e riportate in due articoli del 9 e 12 ottobre 2009, entrambi
concernenti le gravi irregolarità emerse nel sistema di
liquidazione, a seguito di una verifica interna svolta dalla ULSS n.
9 di Treviso tra il 2008 e il 2009, con conseguente sottrazione di
denaro pubblico per complessivi curo 4 milioni;
annulli, quanto alla posizione processuale del consigliere Diego
Bottacin, il provvedimento datato 19 maggio 2011 a verbale di causa
del Tribunale di Venezia, e, se del caso, tutti gli atti processuali
adottati dal Tribunale civile di Venezia in relazione all'atto di
citazione notificato dalla Società Sigma Informatica S.p.a. e al
conseguente giudizio (R.G. n. 1475/2010) nei confronti del
consigliere regionale Diego Bottacin.
A fini istruttori si producono i seguenti documenti:
1) DGR di autorizzazione al ricorso per conflitto di
attribuzione;
2) copia atto di citazione della Società Sigma Informatica
S.p.A. e successive memorie depositate;
3) Copia fascicolo processuale del consigliere Bottacin nel
giudizio avanti il Tribunale di Venezia R.G. n. 1475/2010, G.I.
Dott.ssa Balletti.
4) copia estratto informatico comunicazione dello scioglimento
della riserva al punto d'accesso telematico;
5) copia autentica del verbale di udienza, contenente il
provvedimento del G.I. Dott.ssa Balletti del 19 maggio 2011.
6) Attestazione del Consiglio regionale del periodo del mandato
elettorale quale consigliere regionale di Diego Bottacin.

Venezia - Roma, 5 agosto 2011

Avv.ti Zanon - Mio - Manzi