1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 aprile 2019
Ordinanza del 23 aprile 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana sul ricorso proposto da Escavazione Marmi Lorano II S.r.l. contro Comune di Carrara.. Miniere, cave e torbiere - Norme della Regione Toscana - Disposizioni in materia di cave - Varianti all'autorizzazione - Condizioni - Rilascio di nuova autorizzazione a seguito di ampliamento delle volumetrie di scavo eccedenti il limite massimo di 1000 metri cubi. - Legge della Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35 (Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla L.R. n. 104/1995, L.R. n. 65/1997, L.R. n. 78/1998, L.R. n. 10/2010 e L.R. n. 65/2014), art. 23, comma 1, lettera a). (19C00227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1176 del 2018, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Escavazione Marmi Lorano II S.r.l. in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Ferdinando Genovesi, con domicilio digitale come da PEC da registri
di giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in
Carrara, viale Galileo Galilei n. 134;
Contro il Comune di Carrara in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Vannucci e Sonia
Fantoni, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
Per l'annullamento con il ricorso introduttivo:
dell'Ordinanza del Dirigente del settore servizi
ambientali/marmo del Comune di Carrara, prot. n. 59205, del 27 luglio
2018, notificata via pec in pari data, nonchè di ogni atto
propedeutico o presupposto, ancorchè non noto, ed in specie dei
verbali di contestazione prot. n. 5990/173 del 27 gennaio 2017 e
prot. n. 19704 del 16 marzo 2018, salvo se altri;
con i motivi aggiunti presentati il 17 dicembre 2018:
della determinazione n. 1054 dell'8 novembre 2018 del
dirigente del Settore servizi ambientali/marmo, Unità organizzativa
tutela ambientale e igienico-sanitaria del Comune di Carrara, avente
ad oggetto «Determinazione ai sensi del comma 6 dell'art. 58-bis
della legge regionale n. 35/2015 come modificata dalla legge
regionale n. 54/2018»;
dell'Ordinanza del dirigente del Settore servizi
ambientali/marmo del Comune di Carrara n. 986/18, prot. n. 91001 del
27 novembre 2018, notificata via pec in data 28 novembre 2018, avente
ad oggetto «Ordinanza ex art. 58-bis, legge regionale n. 35/2015 e
successive modificazioni e integrazioni per difformità volumetrica
superiore ai 1.000 metri cubi rispetto al progetto di coltivazione
autorizzato - cava n. 21 «Lorano II»» previa questione di
legittimità costituzionale art. 58-bis L.R.T. 35/2015, e richiesta
di condanna al risarcimento del danno.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carrara;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2019 il dott.
Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
1. Con deliberazione della giunta della Regione Toscana 19
dicembre 2016, n. 1299, è stato approvato un protocollo di intesa
fra la regione stessa, la Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Massa, la Procura della Repubblica presso il Tribunale
di Lucca e il Comando regionale del corpo forestale dello Stato della
Toscana, poi integrato con l'adesione della Direzione marittima della
Toscana, al fine di coordinare le azioni di vigilanza e controllo
sull'attività estrattiva nelle cave. La ricerca e l'attività
estrattiva nelle cave sono regolate dalla legge della regione Toscana
25 marzo 2015, n. 35, che al capo terzo indica i requisiti necessari
per svolgere l'escavazione. A tal fine è richiesta, oltre alla
disponibilità giuridica del terreno da parte dell'interessato, anche
un'autorizzazione comunale che viene rilasciata a seguito dello
svolgimento di una conferenza di servizi, il cui provvedimento finale
sostituisce ogni atto di assenso compresi gli atti autorizzativi
urbanistico-edilizi, paesaggistici, ambientali e igienico sanitari.
A norma dell'art. 17 la domanda di autorizzazione deve essere
corredata, tra l'altro, di un progetto di coltivazione di cui
costituisce contenuto essenziale anche la descrizione delle aree di
intervento.
Il successivo art. 18, intitolato «oggetto e contenuto
dell'autorizzazione», prescrive al comma uno che il provvedimento «ha
per oggetto il sito estrattivo, gli interventi di risistemazione
ambientale, durante e al termine della coltivazione, l'indicazione
delle garanzie finanziarie per il suo ripristino» e al comma due
stabilisce che lo stesso deve indicare la localizzazione del sito
estrattivo e le prescrizioni per l'esercizio dell'attività.
Il contenuto dell'autorizzazione non è definitivo e a richiesta
dell'interessato può essere modificato, come stabilisce l'art. 23,
comma 1, della legge, nel caso in cui (tra l'altro) si intenda
ampliare la volumetria di scavo oltre il limite di 1.000 m³ rispetto
a quanto originariamente autorizzato. Si tratta delle cosiddette
«variazioni essenziali» che richiedono il rilascio di una nuovo atto
autorizzativo; al di fuori dei casi indicati da detto articolo e in
particolare, per quanto qui interessa, ove si intenda aumentare la
volumetria di scavo entro 1.000 m³, il contenuto dell'autorizzazione
rilasciata può essere modificato con segnalazione certificata di
inizio attività.
L'art. 21 della legge commina la decadenza dall'autorizzazione,
tra l'altro, per il caso in cui l'interessato abbia realizzato
interventi in difformità dal progetto autorizzato che configurino
variazioni sostanziali così come definite dal citato art. 23, comma
1, della medesima legge regionale.
I profili sanzionatori sono disciplinati dall'art. 52 della
stessa legge che, per quanto rileva nella presente sede, al comma
quattro impone la cessazione immediata dell'attività di escavazione,
con obbligo di risistemazione ambientale dell'area, in caso di
esercizio dell'attività estrattiva in assenza di autorizzazione; al
comma cinque commina invece una sanzione pecuniaria (nella misura tra
euro 5.000,00 e euro 50.000,00) qualora l'attività venga esercitata
in violazione delle prescrizioni e dei contenuti del provvedimento
autorizzatorio. Non si applica la sanzione amministrativa per
l'estrazione di materiale in aree la cui superficie sia inferiore
all'1 per cento di quella autorizzata e ricadano in area a
destinazione estrattiva.
2. Nel corso dei controlli avviati in esecuzione del citato
protocollo d'intesa è stata rilevata una prassi
amministrativa-interpretativa della legislazione in materia
consistente nell'intendere il perimetro autorizzato per lo
svolgimento dell'attività estrattiva come coincidente con l'intera
area in disponibilità del proponente, e non invece con la linea
contenente i fronti di coltivazione individuati nelle planimetrie del
progetto di coltivazione autorizzato, ammettendosi le «varianti
compensative postume» entro il complesso estrattivo. Il corpo dei
Carabinieri forestali della Toscana - Gruppo di Massa Carrara ha
allora sollevato dubbi sulla correttezza di questa prassi, chiedendo
un chiarimento all'amministrazione regionale. Quest'ultima ha
espresso un parere in data 29 giugno 2018, i cui esiti sono stati
comunicati con nota 11 luglio 2018, prot. 357162. La regione ha
indicato che per «perimetro estrattivo autorizzato» deve intendersi
la porzione di fondo corrispondente all'area indicata nello specifico
progetto di coltivazione, e non genericamente l'intera area a
disposizione del gestore della cava. Secondo la regione, ai fini
della definizione del perimetro autorizzato non sono rilevanti le
cartografie indicanti un'area più estesa rispetto a quella
interessata dal progetto di coltivazione, pur se allegate
all'autorizzazione, poichè tale documentazione è finalizzata solo a
dimostrare la disponibilità dell'area in cui si intende intervenire.
Inoltre, secondo la regione nel caso di interventi svolti in
difformità dal progetto autorizzato e integranti le caratteristiche
di varianti sostanziali, l'onere di controdeduzioni non può
ritenersi assolto presentando varianti progettuali in sanatoria, sia
pure a volume zero, ma l'interessato deve limitarsi a dimostrare
l'eventuale infondatezza dei fatti contestati.
In passato erano stati rilevati casi di difformità
nell'esercizio dell'escavazione che, secondo tale sopravvenuta
interpretazione, avrebbero potuto dar luogo alla decadenza dalle
autorizzazioni rilasciate; tuttavia alcune amministrazioni comunali
non le hanno contestate sotto questo profilo grazie
all'interpretazione precedente del concetto di «perimetro
autorizzato» come coincidente con l'intero fondo in disponibilità
del gestore della cava.
In conseguenza della nuova interpretazione propugnata dalla
regione, l'estrazione del materiale lapideo effettuata al di fuori
dell'area di intervento delimitata nel progetto di coltivazione
(anche se dentro il complesso estrattivo di cui il richiedente ha la
disponibilità, a titolo di proprietà o in concessione dal comune)
non costituisce una semplice difformità nell'attuazione del progetto
di coltivazione punibile con la sanzione pecuniaria ex art. 52, comma
5, legge regionale n. 35/2015. Tale fattispecie invece integra
l'illecito di escavazione svolta in assenza di autorizzazione, per la
quale è prevista la più grave sanzione della decadenza
dall'autorizzazione medesima. La Regione Toscana ha allora promulgato
la legge regionale 2 ottobre 2018, n. 54, la quale ha introdotto
l'art. 58-bis nel corpo della legge regionale n. 35/2015. Il primo
comma dell'articolo statuisce che «Fino all'approvazione dei piani
attuativi previsti dall'art. 113 della legge regionale n. 65/2014 e
comunque non oltre la data del 5 giugno 2019, qualora il titolare di
un'autorizzazione in corso di validità abbia realizzato una
difformità volumetrica superiore ai 1000 metri cubi rispetto al
progetto di coltivazione autorizzato, ma comunque all'interno
dell'area in disponibilità a destinazione estrattiva, il comune
ordina la cessazione immediata dell'attività nell'area oggetto della
difformità e la presentazione di una perizia giurata attestante la
ricorrenza del presupposto di cui al comma 4 del presente articolo.
L'ordinanza dispone altresì la presentazione e realizzazione di un
progetto di messa in sicurezza e risistemazione ambientale dell'area
che tenga conto degli impatti complessivi derivanti dalle lavorazioni
difformi, nonchè l'applicazione delle sanzioni amministrative
previste dall'art. 52, comma 4».
La norma prosegue stabilendo, al comma due, che l'autorizzazione
venga sospesa fino all'approvazione del progetto e del completamento
delle opere di messa in sicurezza, stabilendo ai fini del primo
adempimento un termine di sessanta giorni in deroga alle procedure
stabilite dall'art. 19, comma 3, della stessa legge regionale n.
35/2015.
Il comma tre commina la decadenza dall'autorizzazione laddove le
opere di risistemazione ambientale non vengano realizzate entro
centottanta giorni dall'approvazione del progetto o qualora venga
rilevata un'ulteriore difformità in seguito ad un nuovo
accertamento.
Il comma quattro dell'art. 58-bis prevede infine che le norme
contenute nell'articolo si applichino esclusivamente alle difformità
eseguite fino alla data di entrata in vigore della legge regionale n.
54/2018, avvenuta il 25 ottobre 2018.
3. Il 16 marzo 2018 il responsabile del Settore marmo del Comune
di Carrara ha trasmesso alla ditta «Escavazione Marmi Lorano II
S.r.l.» un verbale di contestazione per avere svolto attività di
escavazione in asserita difformità all'autorizzazione rilasciata",
specificando che dopo la trasmissione dell'aggiornamento annuale
dello stato dei lavori era emerso che le lavorazioni in galleria sul
fronte N tra quota 893,75 e quota 887,40 s.l.m., già oggetto di
contestazione il 27 gennaio 2017, erano proseguite difformemente e
parte di esse all'interno del parco regionale delle Alpi Apuane. È
stata intimata quindi la sospensione delle lavorazioni non previste
dall'autorizzazione e applicata la sanzione pecuniaria prevista
dall'art. 52, comma 5, della legge regionale n. 35/2015.
Il 27 luglio 2018, all'esito del relativo procedimento, il Comune
ha emesso l'ordinanza 27 luglio 2018, prot. 59205 con cui, richiamato
il parere dell'Avvocatura regionale in tema di varianti
sostanziali/varianti in sanatoria, è stata disposta la sospensione
dell'autorizzazione all'attività estrattiva rilasciata all'impresa
per avere svolto attività in difformità alla stessa integrante le
caratteristiche di «variante sostanziale». L'impresa ha controdedotto
rappresentando di avere proposto un progetto di variante a volume
zero in compensazione e ha chiesto la revoca del provvedimento; non
avendo il comune aderito alla richiesta, essa ha allora impugnato
l'ordinanza con ricorso principale, notificato il 21 agosto 2018 e
depositato il 10 settembre 2018, per violazione di legge ed eccesso
di potere sotto diversi profili.
Si è costituito il Comune di Carrara chiedendo la reiezione del
ricorso.
Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda
cautelare, la stessa è stata oggetto di rinuncia.
4. L'ordinanza gravata è poi stata revocata con provvedimento 30
ottobre 2018, prot. 83299. Il comune ha infatti ritenuto di applicare
al caso di specie la norma di cui al nuovo art. 58-bis della legge
regionale n. 35/2915 e con successiva determinazione 8 novembre 2018,
n. 1054, ha ribadito che per tutte le autorizzazioni vigenti, ai fini
della conformità delle lavorazioni deve farsi riferimento unicamente
al progetto di coltivazione approvato e autorizzato e non alla mappa
allegata che corrisponde all'area disponibilità dell'impresa
escavatrice.
Con ulteriore determinazione 27 novembre 2018, prot. 91001, il
Comune ha infine ordinato alla ricorrente la sospensione
dell'attività estrattiva per avere scavato materiali in misura
superiore a 1.000 m³ rispetto al progetto di coltivazione autorizzato
e di produrre, entro novanta giorni, una perizia giurata attestante
la ricorrenza del presupposto di cui al comma 4 dell'art. 58-bis,
legge regionale n. 35/2015, nonchè un progetto di messa in sicurezza
e risistemazione ambientale dell'area. Tali provvedimenti sono allora
stati impugnati dalla Escavazione Marmi Lorano II con ricorso per
motivi aggiunti, notificato e depositato il 17 dicembre 2018, per
violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili,
contestando la nuova interpretazione sostenuta dalla Regione e dal
Comune di Carrara.
Con ordinanza 10 gennaio 2019, n. 20, è stata parzialmente
accolta la domanda cautelare limitando l'ordine di sospensione
dell'attività estrattiva irrogato dall'amministrazione ai soli
perimetri di cava in cui sono state realizzate le difformità
rispetto all'autorizzazione rilasciata.
Con sentenza parziale 16 aprile 2019, n. 571, è stata confermata
l'interpretazione normativa sostenuta dalle amministrazioni intimate.
L'autorizzazione all'escavazione deve ritenersi valevole nei soli
siti di escavazione da essa individuati e non si estende all'intera
area a destinazione estrattiva che è nella disponibilità del
gestore della cava. Inoltre, è stato statuito che non sono
ammissibili varianti in sanatoria poichè il controllo sull'utilizzo
della risorsa marmo non può che essere preventivo, e non successivo.
Tanto statuito, però, il Collegio rileva una problematica di
costituzionalità nella legislazione regionale.
L'autorizzazione prevede un limite massimo di volumetria di
materiale escavabile con riferimento ai singoli siti estrattivi; la
legislazione regionale, precisamente l'art. 23, comma 1, lettera a)
della legge regionale n. 35/2015, stabilisce però un margine di
tolleranza nella misura di 1.000 m³: ne segue che il superamento
della volumetria autorizzata contenuto entro tale limite non
necessita di una nuova autorizzazione, ma obbliga l'impresa
unicamente ad inoltrare una segnalazione certificata di inizio
attività senza configurare una fattispecie di escavazione in assenza
di titolo, cui conseguirebbe la grave sanzione della decadenza
dall'autorizzazione a carico dell'impresa.
Il fatto è che, come rappresentato dalla ricorrente senza
contestazione sul punto, il lavoro di escavazione del marmo non è
esattamente programmabile a priori. In linea generale, una corretta
progettazione ed un'efficace direzione lavori sono in grado,
rispettivamente, di prevenire e risolvere le problematiche che
emergono nel corso degli scavi ma non si può escludere che, per
fatti imprevedibili anche con la diligenza professionale, nel corso
delle lavorazioni nasca l'esigenza di procedere rapidamente
all'aumento della volumetria di scavo. Si può pensare alla
necessità di rafforzare una parete nella cava a cielo aperto o di
abbassare la quota di una galleria, rispetto a quanto progettato, per
evitare il rischio di crolli. È quindi ragionevole che
all'escavatore venga concesso un margine di tolleranza entro il quale
procedere a variazioni in aumento delle volumetrie autorizzate, senza
dover attendere i tempi del nuovo procedimento autorizzatorio. Appare
però irragionevole la predeterminazione legislativa di un limite
quantitativo valido in linea generale per tutte le cave, a
prescindere dalle dimensioni di ciascuna di esse.
Il limite di 1.000 m³ può essere sufficiente ad affrontare gli
imprevisti in una cava di dimensioni modeste, ma può rivelarsi del
tutto insufficiente con riguardo ad una cava di dimensioni ampie. Si
tratta di situazioni differenti tra loro che il legislatore regionale
invece, ai fini che qui interessa, tratta in modo eguale. Un conto
infatti è una cava con fronte pari, ad esempio, a metri 500; altro
conto è la cava con fronte esteso per chilometri: in quest'ultima si
può ragionevolmente ritenere che sia facile arrivare, si ripete per
fatti anche non addebitabili all'escavatore, a colmare il margine di
tolleranza oggi vigente o addirittura a superarlo anche senza averne
la percezione, e ciò comporta la gravissima conseguenza della
decadenza dall'autorizzazione.
La questione è rilevante al fine del decidere poichè i
provvedimenti impugnati si fondano sul superamento, da parte della
ricorrente, di tale limite quantitativo di tolleranza negli scavi.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, è
orientamento costante della Corte costituzionale (fin dalla sentenza
n. 53/1958) quello secondo cui costituisce violazione del principio
di eguaglianza il fatto di parificare situazioni oggettivamente
diverse; mentre per contro non sussiste detta violazione laddove una
diversità di disciplina corrisponda ad una diversità di situazioni,
sempre con il limite generale dei principi di proporzionalità e
ragionevolezza (Corte costituzionale nn. 79/2016 e 85/2013). Si ha
quindi violazione del principio di uguaglianza ogni qualvolta la
legge, senza un ragionevole motivo, prevede un trattamento eguale in
situazione diverse (Corte costituzionale n. 125/1977; 48/1977;
135/1976). Nel caso in esame non appare ragionevole che a fronte
della diversità delle dimensioni delle cave la legislazione
regionale toscana preveda un limite di tolleranza generale negli
scavi, rispetto ai volumi autorizzati, espresso in termini
quantitativi anzichè in termini proporzionali alle dimensioni di
ciascun sito estrattivo.
Per questi motivi il Collegio ritiene di proporre d'ufficio
questione di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 1,
lettera a) della legge regionale n. 35/2015 per contrasto con l'art.
3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio
di eguaglianza in quanto prevede un medesimo trattamento per
situazione diverse tra loro. Il processo deve quindi essere sospeso e
gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale, apparendo
rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità esposta.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese è riservata alla decisione definitiva.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione
seconda) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma 1, lettera a) della legge della
Regione Toscana 25 marzo 2015, n. 35, così come indicata in
motivazione.
Sospende, per l'effetto, il giudizio fino alla definizione
dell'incidente di costituzionalità di cui alla questione data e
ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente della giunta regionale toscana, nonchè
comunicata al Presidente del Consiglio regionale della Toscana.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 2
aprile 2019 con l'intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente;
Alessandro Cacciari, consigliere, estensore;
Nicola Fenicia, primo referendario.

Il Presidente: Trizzino


L'estensore: Cacciari