1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 161 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 2017
Ordinanza del 21 aprile 2017 del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto da Accardo Laura contro Comune di Lanciano e Regione Abruzzo. Gioco e scommesse - Norme della Regione Abruzzo - Autorizzazione all'esercizio di sale da gioco o all'installazione di apparecchi per il gioco lecito - Distanze minime da luoghi sensibili - Inclusione, nell'elenco dei luoghi sensibili, delle caserme militari. - Legge della Regione Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco), art. 2 [, comma 1], lett. c) [, IV]. (17C00255) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-2017)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'ABRUZZO
Sezione staccata di Pescara (sezione prima)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso di registro
generale 218 del 2016, proposto da:
Laura Accardo, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela
Gemma, Marco Tronci, Renzo Latorre, domiciliata ex art. 25 cpa presso
Tribunale amministrativo regionale Pescara segreteria in Pescara, via
A. Lo Feudo, 1;
Contro:
Comune di Lanciano, in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Carlini,
domiciliato ex art. 25 cpa presso Tribunale amministrativo regionale
Pescara segreteria in Pescara, via A. Lo Feudo, 1;
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, presso la sede della stessa domiciliata in l'Aquila, via
Buccio di Ranallo C/S.Domenico;
Per l'annullamento della nota prot. 19742 del 7 aprile 2016 con
la quale il dirigente del settore servizi alla persona attività
produttive del Comune di Lanciano ha comunicato alla ricorrente che
non sussistono i presupposti per il rilascio della Tabella dei giochi
proibiti richiesta dalla stessa; della nota prot. 8141 dell'11
febbraio 2016 con la quale si comunica alla ricorrente che il
procedimento relativo al rilascio della Tabella richiesta rimane
sospeso essendo pregiudiziale l'autorizzazione TULPS della Questura;
di tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi; nonchè per la
disapplicazione degli articoli 2 e 3 della L.R Abruzzo 29 agosto 2013
ed eventuale remissione alla Corte di Giustizia o Corte
costituzionale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Lanciano
e di Regione Abruzzo;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2017 il dott.
Alberto Tramaglini e uditi l'avv. Federico Frasca, su delega
dell'avv. Angela Gemma, per la ricorrente, l'avvocato dello Stato
Dario Simeoli per la Regione Abruzzo, l'avv. Giovanni Carlini per
l'amministrazione comunale;
1. - La ricorrente, titolare di impresa individuale per
l'esercizio dell'attività di raccolta scommesse su rete fisica in
base ad autorizzazione dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli e di
licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. del Questore di Chieti, titoli entrambi
rilasciati all'esito della procedura di regolarizzazione di cui
all'art. 1, comma 643, legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge di stabilità 2015), ha impugnato gli atti, indicati in
epigrafe, con cui il Comune di Lanciano ha definito l'istanza diretta
al «rilascio della Tabella dei Giochi Proibiti ai fini
dell'installazione, dopo aver provveduto ad effettuare apposita SCIA,
degli apparecchi ex art. 110, comma 6, lettera a) e b)».
L'amministrazione ha disatteso l'istanza in base al rilievo che
fosse allo scopo necessaria l'autorizzazione di cui all'art. 3, comma
1 [«L'esercizio delle sale da gioco e l'installazione di apparecchi
per il gioco lecito sono soggetti ad autorizzazione del Sindaco del
comune territorialmente competente») della L.R. Abruzzo 29 ottobre
2013, n. 40 (Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei
fenomeni di dipendenza dal gioco) e che non fosse quindi sufficiente
la preannunciata segnalazione certificata. Il comune ha altresì
rilevato che la «Tabella» predetta «non equivale ad autorizzazione» e
che «nel caso in esame è stata accertata la mancanza del requisito
della distanza dal "luogo sensibile", in riferimento all'art. 2,
comma 1, lettera c), p. IV, della suddetta legge regionale»,
negandone in conclusione il rilascio.
Vi è da precisare che il secondo comma dello stesso art. 3 L.R.
cit. dispone che «L'autorizzazione all'esercizio di sale da gioco o
all'installazione di apparecchi per il gioco lecito presso esercizi
commerciali o pubblici non è rilasciata nel caso di ubicazione dei
locali a distanza inferiore a 300 metri, misurati in base al percorso
pedonale più breve, dai luoghi sensibili», mentre l'art. 2 reca alla
lettera c) un'elencazione di tali luoghi [«Ai fini dell'applicazione
della presente legge: ... c) per luoghi sensibili devono
intendersi...»], tra cui, sub IV, «le caserme militari».
La ricorrente si è quindi vista respinta l'istanza in primo
luogo perchè difettava l'autorizzazione e comunque perchè non
esistevano le condizioni per il rilascio, stante «distanza inferiore
a 300 metri ... dai luoghi sensibili, nella fattispecie dalla Caserma
Militare, quale il Comando Compagnia Carabinieri».
2. - Chiedendo l'annullamento di tali atti, eventualmente previa
disapplicazione degli articoli 2 e 3 in quanto in contrasto con gli
articoli 49 ss. e 56 ss. Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea econ principi comunitari, la ricorrente ha sostenuto in via
principale la tesi della inapplicabilità della legge regionale in
quanto la legittimazione ad installare i dispositivi in questione le
deriverebbe unicamente dalle autorizzazioni conseguite all'esito
della procedura di emersione, disciplinata da normativa «posteriore
ma speciale» (il co. 643 citato) poichè finalizzata a soddisfare
esigenze tipicamente statali, materia su cui la Regione non avrebbe
pertanto alcuna competenza legislativa. In via subordinata ha
eccepito la illegittimità costituzionale delle previsioni della
legge regionale n. 40 del 2013 che subordinano l'installazione degli
apparecchi in questione ad autorizzazione comunale e comunque del
predetto art. 2, comma 1 lettera c), nella parte in cui
irragionevolmente include «IV) le caserme militari» tra i «luoghi
sensibili».
3. - Instaurato il contraddittorio, all'esito dell'udienza di
discussione il ricorso è stato parzialmente deciso con separata
sentenza con cui il Collegio ha estromesso dal giudizio la Regione
Abruzzo e, dopo aver preliminarmente accertato l'ammissibilità del
ricorso in quanto diretto contro provvedimento che ha definito
negativamente l'iter, ha rigettato i motivi proposti in via
principale ed ha ritenuto manifestamente infondate le eccezioni di
legittimità costituzionale sollevate in termini analoghi (e con
specifico richiamo) a Tribunale amministrativo regionale Lecce, sez.
I, ordinanza 22 luglio 2015 n. 2529, trattandosi di profili già
disattesi da Corte costituzionale 11 maggio 2017 n. 108. Riguardo al
residuo profilo si è fatto rinvio a separata ordinanza per sollevare
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1
lettera c), L.R. Abruzzo n. 40 del 2013, nella parte in cui include
«IV) le caserme militari» tra i «luoghi sensibili» da cui mantenere
una distanza minima nell'insediamento delle attività soggette
all'autorizzazione di cui all'art. 3.
4. - La suddetta questione è rilevante in quanto il rifiuto
espresso con gli atti oggetto del giudizio è fondato esclusivamente
sulla richiamata disposizione regionale, sicchè, nel caso la
questione fosse fondata e «le caserme militari» fossero pertanto
espunte dall'elenco dei «luoghi sensibili», ne deriverebbe
l'accoglimento del ricorso con annullamento dell'atto interruttivo
dell'iter e conseguente possibilità per la ricorrente di ottenere
l'autorizzazione all'esito della riapertura del procedimento. In tali
termini, nella sentenza che ha parzialmente definito il giudizio, è
stato riconosciuto l'interesse a vedere rimosso il diniego espresso
dal Comune, quanto meno nella sua funzione di precludere l'ulteriore
sviluppo dell'iter autorizzatorio.
5. - In ordine alla non manifesta infondatezza, va rilevato che
l'art. 1 della legge regionale in esame [«(Finalita') - La presente
legge, nel rispetto della suddivisione di competenze fra Stato e
Regioni e dei vincoli derivanti dall'ordinamento giuridico europeo,
detta norme finalizzate a prevenire la diffusione dei fenomeni di
dipendenza dal gioco, anche se lecito, ed a tutelare determinate
categorie di persone dai rischi che ne derivano»] evidenzia che si
tratta di disciplina avente finalità analoghe a quelle alla base
della legge pugliese di cui alla citata sentenza n. 108/2017 della
Corte.
Anche nella fattispecie, infatti, la questione verte sulla
«previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi
cosiddetti "sensibili": frequentati, cioè, da categorie di soggetti
che si presumono particolarmente vulnerabili di fronte alla
tentazione del gioco d'azzardo».
Anche per la legge abruzzese vale quindi quanto osservato nella
richiamata sentenza della Corte: «Il legislatore regionale è
intervenuto ... per evitare la prossimità delle sale e degli
apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti
ritenuti psicologicamente più esposti all'illusione di conseguire
vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime
della "dipendenza da gioco d'azzardo": fenomeno da tempo riconosciuto
come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per
certi versi, alla tossicodipendenza e all'alcoolismo.
La disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente
finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della
tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto
nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art.
117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel
rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.»
La materia di cui si occupa la legge regionale in esame è dunque
la «tutela della salute», il che evidenzia il contrasto della
previsione censurata con l'art. 117, commi 2 e 3, Cost.
Deve infatti ritenersi che la normativa regionale sia espressione
di finalità di carattere socio-sanitarie nella misura in cui le
relative previsioni siano rivolte alla tutela di soggetti «deboli» e
che esorbiti, invece, da tale materia una disposizione riferita a
luoghi frequentati da soggetti che non presentano alcuna
caratteristica che li renda «psicologicamente più esposti
all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni».
Mentre la maggior parte dei luoghi elencati dall'art. 2, lettera
c) [«I) tutti gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, inclusi
gli istituti professionali e le università; II) tutte le strutture
sanitarie ed ospedaliere, incluse quelle dedicate all'accoglienza,
all'assistenza e al recupero di soggetti affetti da qualsiasi forma
di dipendenza o in particolari condizioni di disagio sociale o che,
comunque, fanno parte di categorie protette; III) i centri di
aggregazione di giovani, inclusi gli impianti sportivi; ...; V) i
centri di aggregazione di anziani; VI) tutti i luoghi di culto; VII)
i cimiteri e le camere mortuarie»] può essere agevolmente collocata
tra quelli ove si radunano soggetti ritenuti più esposti al rischio
di cadere vittime della dipendenza da gioco d'azzardo, altrettanto
non può dirsi delle caserme militari sub IV), non riscontrandosi
alcun elemento che consenta di collocare i soggetti che frequentano
tali luoghi (adulti in normali condizioni psico-fisiche sottoposti
alla disciplina militare) tra quelli psicologicamente deboli e
bisognosi della protezione legislativa. Le caserme militari non sono
d'altra parte considerate nemmeno dall'art. 7, comma 10, del
decreto-legge n. 158 del 2012 che, «Nella cornice di un complesso di
misure intese a promuovere "un più alto livello di tutela della
salute" (cosi il titolo del decreto-legge) e che hanno portato, tra
l'altro, ad estendere i livelli essenziali di assistenza alle
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone
affette da "ludopatia" ... prevede, in questa chiave, la progressiva
ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco
praticato mediante gli apparecchi di cui all'art. 110, comma 6,
lettera a), del TULPS - ossia con le cosiddette slot machines - che
risultino ubicati in prossimità di luoghi sensibili» (Corte cost. n.
108 cit.), che individua in «istituti di istruzione primaria e
secondaria, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto,
centri socio-ricreativi e sportivi».
Per quanto non sia contestabile la possibilità delle regioni di
individuare ulteriori spazi collettivi che esprimano analoghe
esigenze di tutela, è comunque del tutto evidente che ciò che
accomuna le strutture «protette» è l'esigenza, espressa dall'art. l
della legge regionale in esame, di «tutelare determinate categorie di
persone dai rischi che ... derivano» dalla «diffusione dei fenomeni
di dipendenza dal gioco». In tale direzione, la legge regionale ha,
ad esempio, opportunamente precisato che i «centri socio-ricreativi e
sportivi» di cui alla norma statale sono quelli «di aggregazione di
giovani», con ciò escludendo dalle misure di protezione strutture
dello stesso tipo qualora destinate ad adulti in normali condizioni
psico-fisiche e perciò non particolarmente vulnerabili di fronte al
rischio «ludopatia». Sembra al Collegio che a maggior ragione non si
riscontrino finalità di carattere sociosanitario nella previsione di
una distanza di rispetto dalle caserme militari.
Poichè il requisito della distanza di almeno 300 metri da
«caserme militari» non risulta far capo ad esigenze riferibili alla
materia «tutela della salute», ne consegue l'illegittimità
costituzionale della previsione in quanto estranea alla competenza
legislativa della Regione.
Nè sembra possibile inquadrare la norma in altra materia
regionale, visto che l'intera legge esprime una chiara finalità
«socio-sanitaria», non lasciando perciò alcun margine ad
un'interpretazione diretta a ricondurre una sua specifica
disposizione ad esigenze di tutela di interessi di altro tipo, che
non emergono in alcun modo dal testo normativo.
Non si può d'altronde far riferimento alla materia «governo del
territorio», visto che dal testo normativo non emergono particolari
esigenze urbanistiche connesse alla prossimità tra sale da gioco e
caserme militari che non si manifestino rispetto a qualunque altro
insediamento ad uso collettivo o pubblico. L'assenza di ogni
distinzione nell'ambito della categoria «caserme militari», in cui si
raggruppano strutture di differenti caratteristiche urbanistiche
(essendo la norma, nella sua genericità, riferibile anche a edifici
di minima consistenza, purchè di carattere «militare»), conferma
ulteriormente che nessuna valutazione in termini urbanistici è stata
effettuata dal legislatore regionale.
Non essendo la norma riconducibile alla materia sanitaria nè ad
altra di competenza regionale, si delinea, dunque, la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., con conseguente invasione delle
competenze statali ed in particolare nella materia «ordine pubblico e
sicurezza» (art. 117, comma 2, lettera h), a cui appartiene la
disciplina dell'attività svolta dalla ricorrente.
Si prospetta, in ogni caso, la violazione del principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., non riscontrandosi alcuna
peculiare interferenza tra case da gioco e caserme militari che
giustifichi un regime speciale rispetto ad altre strutture di
analoghe caratteristiche, come quelle che fanno capo alle
amministrazione civili del «comparto sicurezza».
Va in conclusione ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli articoli 3 e 117, commi 2 e 3, Cost., la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lettera c),
della L.R. Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 (Disposizioni per la
prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco),
nella parte in cui include tra i luoghi sensibili, «IV) le caserme
militari...».
Va pertanto disposta la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con conseguente sospensione del giudizio.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo sezione
staccata di Pescara, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,
lettera c), della L.R. Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40 dispone la
sospensione del giudizio sul residuo capo di ricorso e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale Abruzzo nonchè comunicata al Presidente del Consiglio
regionale.
Così deciso in Pescara nella Camera di consiglio del giorno 21
aprile 2017 con l'intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente;
Alberto Tramaglini, consigliere, estensore;
Massimiliano Balloriani, consigliere.

Il Presidente: Urbano


L'estensore: Tramaglini