1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 7-12-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1044 SENTENZA 22 - 30 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Previdenza e assistenza - Regione Emilia-Romagna - Tossicodipendenze - Contributi statali - Titolarita' della regione alla erogazione - Devoluzione alla stessa delle somme stanziate - Mancata previsione - Riferimento alle sentenze nn. 243 e 287 del 1987 e 302/1988 Non fondatezza. (D.-L. 1 aprile 1988, n. 103, art. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 1 giugno 1988, n. 176). (Cost., artt. 117, 118, 119, 77 e 97, in relazione agli artt. 22, 27 e 126, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio 1977, n. 616, alla legge 28 dicembre 1978, n. 833, agli artt. 2, 90, 94 e 103 della legge 22 dicembre 1975, n. 685) (088C1837) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 7-12-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l. 1
aprile 1988, n. 103, poi convertito, con modificazioni, in legge 1
giugno 1988, n. 176, recante "Rifinanziamento delle attività di
prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti", promosso con
ricorso della Regione Emilia Romagna, notificato il 2 maggio 1988,
depositato in cancelleria il 9 maggio 1988 successivo ed iscritto al
n. 13 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice
relatore Francesco Greco;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Emilia Romagna e l'avv.
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il d.l. 22 aprile 1985, n. 144, recante "Norme per
l'erogazione di contributi finalizzati al sostegno delle attività di
prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti nonchè per la
distruzione di sostanze stupefacenti e psicotrope sequestrate e
confiscate", convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno
1985, n. 297, prevedeva la erogazione, nel triennio 1985-1987, di
contributi da parte del Ministero dell'Interno, allo scopo di
sostenere le attività per il recupero ed il reinserimento sociale
dei tossicodipendenti. Destinatari dei contributi, da erogarsi - fino
alla emanazione di una disciplina legislativa sul volontariato - per
il tramite dell'ente locale competente per territorio, erano comuni,
UU.SS.LL., ed altri enti, associazioni di volontariato, cooperative e
privati.
Le Regioni Fiuli-Venezia Giulia, Lombardia, Emilia Romagna e
Toscana impugnavano tale normativa in quanto lesiva delle proprie
competenze costituzionalmente garantite: i relativi ricorsi venivano
rigettati dalla Corte con sentenza n. 243 del 1987.
Con il d.l. 1 aprile 1988, n. 103 (successivamente convertito,
con modificazioni, della legge 1 giugno 1988, n. 176), veniva
prorogata, per il triennio 1988-1990, la erogazione dei contributi di
cui al precedente d.l. n. 144/1985.
Con il presente ricorso la Regione Emilia Romagna ha chiesto la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.l.
n. 103/88 in toto, o nella parte in cui non prevede che siano le
Regioni, anzichè il Ministro dell'Interno, ad erogare i contributi,
nè che siano devolute alle Regioni le somme stanziate, assumendo la
violazione degli artt. 117, 118, 119, 77 e 97 Cost., anche in
relazione agli artt. 22, 27 e 126, comma terzo, del d.P.R. 26 luglio
1977, n. 616; alla legge 28 dicembre 1978, n. 833; agli artt. 2, 90,
94 e 103 della legge 22 dicembre 1975, n. 685.
2. - Ha osservato, al riguardo, la ricorrente che la materia cui
si riferisce il d.l. impugnato deve ricomprendersi nell'ambito delle
competenze spettanti alla Regione in tema di sanità e di assistenza
sociale.
Tale inquadramento non sarebbe contraddetto, ma, al contrario,
avvalorato da alcune riflessioni, contenute nella citata sentenza
della Corte costituzionale n. 243/87, sulla necessità di una
considerazione globale di tutti gli aspetti, fisici e psicologici,
del tossicodipendente, ciò che confermerebbe che gli interventi in
questa materia rientrano nella beneficenza pubblica ed assistenza
sanitaria.
Nè la riferita impostazione sarebbe smentita dalla esistenza di
connessi problemi di sicurezza e di ordine pubblico. In realtà, ad
avviso della Regione Lombardia, l'intervento del Ministro
dell'Interno piuttosto che di quello della Sanità nella materia in
questione sarebbe stato giustificato dalla sent. n. 243/87 non tanto
perchè si sia individuato un profilo di ordine pubblico prevalente
su quello dell'assistenza - ciò che contraddirebbe la critica delle
concezioni "pancriminalistiche" contenuta in altra sentenza (n.
287/87) - quanto perchè la disciplina dei contributi aveva carattere
transitorio, la proroga disposta con il d.l. impugnato, trasformando
in permanente quella disciplina, determinerebbe, invece,
l'insediamento definitivo dello Stato in una materia di competenza
regionale, disattendendo, nel contempo, i "suggerimenti"
interpretativi contenuti nella predetta sentenza n. 243, relativi a
forme di collaborazione nella materia de qua tra Stato e Regione.
3. - Inoltre, ha rilevato la ricorrente, la normativa in questione
viola l'autonomia finanziaria della Regione, non prevedendo la
obbligatoria distribuzione dei fondi destinati ad interventi in
materia di interesse regionale alle Regioni interessate, nonchè
l'art. 97 Cost., consentendo la instaurazione di procedimenti
amministrativi statali che si sovrapporrebbero ad interventi e
procedure regionali, con l'effetto di una duplicazione di attività.
4. - Infine, la Regione Emilia Romagna ha contestato la
sussistenza, nella specie, dei presupposti che giustificano la
decretazione d'urgenza, rivendicando a sè la legittimazione a far
valere tale vizio alla stregua della considerazione che il
procedimento legislativo ordinario costituisce una garanzia per le
Regioni, consentendo ad esse di prendervi parte nei modi previsti per
far valere i propri interessi, laddove a tale scopo non sarebbe
sufficiente la fase della conversione in legge dei decreti, in
quanto, trovando uno spazio, nel procedimento di conversione,
all'inserimento degli interessi delle Regioni, si accresce la
possibilità che siano presentati emendamenti, col rischio di
impedire la tempestiva conversione in legge del provvedimento
provvisorio, e con la conseguenza della reiterazione del decreto
legge.
5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, che ha
concluso per la infondatezza del ricorso, alla stregua del rilievo
che le censure mosse dalla Regione Emilia Romagna alla norma in
questione - che si limita a prorogare per il triennio 1988-1990 la
disciplina già dettata dal d.l. n. 144/85 - trovano già
confutazione nella motivazione della sentenza n. 243/1987, con la
quale la Corte costituzionale ha rigettato il ricorso della stessa e
di altre Regioni nei confronti del menzionato d.l. n. 144/1985 non
perchè la disciplina in esso contenuta avesse carattere transitorio
- ciò che non escluderebbe una eventuale invasione di competenze
costituzionalmente attribuite alle Regioni - ma perchè ha ritenuto
che la normativa impugnata abbia inteso disciplinare, del complesso
fenomeno della tossicodipendenza, gli aspetti incidenti sulla
sicurezza pubblica e sull'ordine pubblico, materia che non rientra
tra quelle trasferite alle Regioni.
6. - Quanto alla censura relativa all'uso dello strumento del
d.l., la difesa dell'autorità costituita ha rilevato che la mancanza
di interesse delle Regioni a sollevare questioni circa la sussistenza
dei presupposti dell'urgenza e necessità del d.l. costituisce un
principio costantemente affermato dalla giurisprudenza della Corte
(cfr., da ultimo, sentt. nn. 243/87 e 302/88).
La censura sarebbe, pertanto, inammissibile.
Comunque, si osserva nelle deduzioni, il rilievo sarebbe infondato
nel merito, in quanto nel caso di specie sussistevano i presupposti
per il ricorso alla decretazione d'urgenza, ravvisabili nella
circostanza della intervenuta scadenza del triennio 1985-1987 senza
che fosse stata emanata la nuova normativa prevista dagli artt. 1 e 2
della legge n. 297/1985.
Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Emilia Romagna ha
depositato una memoria con la quale, nel far presente di intendere
trasferito al testo legislativo di conversione (legge 1 giugno 1988,
n. 176) il ricorso già proposto avverso il d.l. 1 aprile 1988, n.
103, ha insistito nelle proprie richieste, ribadendo che il d.l. n.
144/85 era stato "salvato" dalla Corte con la sent. n. 287/87 solo in
virtù del suo carattere transitorio, e che tale ragione è venuta
meno con la emanazione del decreto attualmente impugnato.
Ha aggiunto la ricorrente che dalla motivazione della citata
sentenza n. 287/87 sembra potersi desumere che nella materia de qua
occorrerebbero forme di intesa e collaborazione tra Stato e Regioni,
di cui non v'è traccia nel d.l. n. 103/88.
A tale proposito, la Regione Emilia Romagna ha richiesto che la
Corte faccia ricorso ai propri poteri istruttori, richiedendo
all'Amministrazione dell'Interno di fornire i dati relativi
all'applicazione del d.l. n. 144 del 1985 e i primi dati relativi al
d.l. recentemente convertito, ciò anche al fine di verificare che,
come la ricorrente rileva, "l'applicazione della legge è stata tale
da smentire in concreto le presunte "ragioni" dell'intervento
centralizzato cui si è dato vita".
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia Romagna solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 del d.l. 1 aprile 1988, n. 103, poi
convertito, con modificazioni, nella legge 1 giugno 1988, n. 176, in
toto e nella parte in cui non prevede che siano le Regioni, anzichè
il Ministero dell'Interno, ad erogare i contributi ivi previsti e che
siano devolute alle Regioni medesime le somme all'uopo destinate.
Sarebbero violati gli artt. 117, 118, 119, 77, 97 Cost. anche in
relazione agli artt. 22, 27 e 126, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio
1977, n. 616, alla legge 28 dicembre 1978, n. 833, agli artt. 2, 90,
94 e 103 della legge 28 dicembre 1975, n. 685, perche':
a) la materia disciplinata dal d.l. è da ricomprendersi nelle
competenze regionali in tema di sanità ed assistenza sociale,
beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria;
b) non sarebbero previste forme di collaborazione tra Stato e
Regioni;
c) risulterebbe lesa l'autonomia regionale non essendo prevista
la distribuzione alle Regioni dei fondi destinati ad interventi in
materia di interesse regionale;
d) sarebbe violato il principio costituzionale del buon
andamento dell'amministrazione in quanto procedimenti amministrativi
statali si sovrapporrebbero ad interventi e a procedure regionali;
e) non sussisterebbero i presupposti della necessità e
dell'urgenza e l'interesse della Regione sul punto si fonderebbe
sulla considerazione che il procedimento legislativo ordinario
costituisce una garanzia per essa, in quanto le consentirebbe di
partecipare al processo formativo della legge.
La questione non è fondata.
2. - Non può ritenersi sussistente la dedotta violazione
dell'art. 77 Cost. per l'avvenuta conversione in legge del d.l.
impugnato. Ed, inoltre, come più volte affermato (sentt. nn. 243/87;
302/88), la eventuale insussistenza delle condizioni per la
decretazione di urgenza non riguarda la sfera delle competenze
regionali.
2.1 - Per gli altri profili la questione non è fondata.
Il d.l. ora impugnato, convertito nella legge 1 giugno 1988, n.
176 (onde la considerazione delle proposte censure anche in relazione
ad essa), si è limitato a rifinanziare la precedente legge n. 297
del 1985 per il triennio 1988-1990, essendo scaduto il precedente
triennio (1985-1988), in questa previsto, di durata della erogazione
dei contributi finalizzati al sostegno delle attività di prevenzione
e di reinserimento dei tossicodipendenti nonchè alla distruzione
delle sostanze stupefacenti e psicotrope sequestrate o confiscate.
Come si evince dai lavori preparatori, l'emergenza di notevole
rilevanza sociale, quale era il fenomeno della droga, al momento
dell'emanazione della precedente legge, non solo non è cessata, ma
la situazione ha avuto una preoccupante recrudescenza, onde la
necessità e l'urgenza di un nuovo intervento legislativo.
La competenza del Ministro dell'Interno trova ancora
giustificazione, permanendo la sussistenza delle finalità, già
proprie della precedente legge, di disciplinare gli aspetti della
tossicodipendenza incidenti sulla criminalità (dimostrata dal
rilevante numero dei condannati per delitti connessi all'uso e allo
spaccio degli stupefacenti), sulla sicurezza pubblica e sull'ordine
pubblico.
Nelle finalità di superamento delle suddette incidenze si
inseriscono anche le fasi di recupero e di reinserimento dei
tossicodipendenti nella famiglia e nella società.
Le ragioni sopra esposte dell'intervento legislativo sono state
poste a fondamento della precedente sentenza (n. 243/1987), con la
quale è stato rigettato l'incidente di costituzionalità sollevato
dalla stessa Regione ora ricorrente, oltre che dalle Regioni
Friuli-Venezia Giulia, Lombardia e Toscana contro la legge base n.
297 del 1985.
Le considerazioni svolte in quella sentenza valgono a far ritenere
non fondata anche la questione ora proposta.
Oltre le ragioni giustificatrici dell'intervento del Ministero
dell'Interno, innanzi riportate, si sottolinea ancora che le
modalità con le quali avviene l'erogazione dei contributi ai Comuni,
alle UU.SS.LL., alle associazioni di volontariato, alle comunità
terapeutiche e ad altri enti privati, non escludono una intesa e una
collaborazione fra Stato e Regioni in un settore che interessa
entrambi; che la stessa Regione va ricompresa tra gli enti locali
tramite i quali avviene l'erogazione dei contributi; che le Regioni
intervengano e partecipino anche alla fase di formulazione di pareri
e proposte.
2.2. - Le norme censurate non ledono l'autonomia finanziaria delle
Regioni in quanto la materia disciplinata non rientra tra quelle
trasferite dallo Stato alle Regioni.
Non risulta intaccato il finanziamento delle Regioni in quanto il
capitolo di bilancio (lo stesso di cui alla precedente legge: il n.
6856 del Ministero del Tesoro) per la materia ora disciplinata è
sempre quello del fondo occorrente per far fronte ad oneri dipendenti
da provvedimenti legislativi in corso e all'accantonamento delle
somme relative alla voce del bilancio del Ministero dell'Interno per
le misure urgenti in materia di lotta alla droga.
Non sussiste nemmeno la dedotta violazione dell'art. 97 Cost., in
quanto la lamentata sovrapposizione di provvedimenti amministrativi
è meramente eventuale e contingente, oltre che di agevole
eliminazione, mentre altri presunti inconvenienti, come quelli
concernenti i ritardi per accurati controlli, sono di mero fatto o
occasionali e, comunque, non importano violazione dell'invocato
precetto costituzionale.
Tuttavia, la lotta alla tossicodipendenza, anche per gli aspetti
non toccati dalla disciplina in esame (per esempio, quelli sanitari,
rinviati all'approvazione di apposito piano nazionale), esige urgenti
interventi legislativi. Anche in sede di discussione della legge in
esame è emersa in tutta la sua gravità ed urgenza la necessità di
una riconsiderazione generale della materia in ogni suo aspetto.
Spetta al legislatore l'impostazione di una strategia generale di
carattere socio-sanitario, di competenza di autorità nazionali e
locali, che coinvolga il privato-sociale, non speculativo, e il
pubblico, rappresentato dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni,
competenti in materia e per la parte sanitaria e per quella
assistenziale.
La legge dovrà cogliere i mutamenti intervenuti e dare soluzioni
efficaci sul piano della lotta al mercato della droga e su quello
della prevenzione, della cura e della riabilitazione, con conseguente
apprestamento di servizi sanitari e sociali diffusi sul territorio e
capaci di rapportarsi alla situazione del tossicodipendente e del
consumatore di sostanze stupefacenti.
Il ritardo di una legge oltre ogni ragionevole limite di tempo
renderebbe definitiva l'attuale disciplina che, siccome diretta
solamente a superare una emergenza, risulterebbe essenzialmente o
gravemente inadeguata anche in relazione al ruolo collaborativo delle
autonomie locali, onde questa Corte, se nuovamente investita dalla
materia, potrebbe riconsiderare diversamente la questione e trarne le
eventuali conseguenze.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 del d.l. 1 aprile 1988, n. 103 (Rifinanziamento delle
attività di prevenzione e reinserimento dei tossicodipendenti),
convertito, con modificazioni, nella legge 1 giugno 1988, n. 176,
sollevata, in riferimento agli artt. 117, 118, 119, 77 e 97 Cost.,
anche in relazione agli artt. 22, 27 e 126, terzo comma, del d.P.R.
26 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1
della legge 22 luglio 1975, n. 382), alla legge 28 dicembre 1978, n.
833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), agli artt. 2, 90,
94 e 103 della legge 22 dicembre 1975, n. 685 (Disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), dalla
Regione Emilia Romagna con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 novembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1837