1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 247 ORDINANZA 19 ottobre - 22 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Determinazione, ad opera della Regione, delle garanzie finanziarie per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei rifiuti), art. 5, comma 1, cosi' come sostituito dall'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 9 novembre 1998, n. 13 (Disposizioni in materia di ambiente, territorio, attivita' economiche e produttive, sanita' e assistenza sociale, istruzione e cultura, pubblico impiego, patrimonio immobiliare e pubblico, societa' finanziarie regionali, interventi a supporto dell'Iniziativa Centro Europea, trattamento dei dati personali e ricostruzione delle zone terremotate) - (T-160247) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n.
30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei rifiuti), così
come sostituito dall'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 novembre 1998, n. 13 (Disposizioni in materia di ambiente,
territorio, attività economiche e produttive, sanità e assistenza
sociale, istruzione e cultura, pubblico impiego, patrimonio
immobiliare e pubblico, società finanziarie regionali, interventi a
supporto dell'Iniziativa Centro Europea, trattamento dei dati
personali e ricostruzione delle zone terremotate), promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia con
ordinanze del 4 novembre 2014 e del 14 maggio 2015, iscritte ai nn.
97 e 177 del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 22 e 37, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione della Nord Asfalti Srl e della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi gli avvocati Luca De Pauli per la Nord Asfalti Srl e
Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto che, con due ordinanze di analogo tenore,
rispettivamente, del 4 novembre 2014 (r.o. n. 97 del 2015) e del 14
maggio 2015 (r.o. n. 177 del 2015), il Tribunale amministrativo
regionale per il Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre
1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento dei rifiuti),
così come sostituito dall'art. 3 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 9 novembre 1998, n. 13 (Disposizioni in materia
di ambiente, territorio, attività economiche e produttive, sanità e
assistenza sociale, istruzione e cultura, pubblico impiego,
patrimonio immobiliare e pubblico, società finanziarie regionali,
interventi a supporto dell'Iniziativa Centro Europea, trattamento dei
dati personali e ricostruzione delle zone terremotate);
che entrambi i giudizi a quibus sono originati da ricorsi di
società private avverso provvedimenti posti in essere,
rispettivamente, dalla Provincia di Udine e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia sulla base delle previsioni contenute in un
regolamento regionale (Decreto del Presidente della Regione 11 agosto
2005, n. 0266/Pres.), anch'esso impugnato nei giudizi principali,
adottato nell'esercizio di una competenza assegnata dalla
disposizione censurata;
che la lettera l) del comma 1 dell'articolo censurato, contenuto
in una legge recante «Norme regionali relative allo smaltimento dei
rifiuti», attribuisce alla Regione la determinazione delle «garanzie
finanziarie per coprire i costi di eventuali interventi conseguenti
alla non corretta gestione dell'impianto, nonchè necessari al
recupero dell'area interessata, ferma restando - ove ne ricorrano i
presupposti - la responsabilità per danno ambientale»;
che i parametri per la determinazione delle predette garanzie
sono stati stabiliti con il richiamato regolamento della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, cui sono seguiti i provvedimenti
amministrativi, che ne costituiscono applicazione, censurati nei
giudizi a quibus;
che ad essere illegittimo, nella prospettazione del rimettente,
sarebbe lo stesso regolamento regionale, in quanto adottato sulla
base di una previsione legislativa regionale contraria alla
Costituzione;
che, in particolare, la disposizione censurata sarebbe in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
Cost., proprio nella parte in cui fonda il potere regolamentare
esercitato con la delibera presidenziale sottoposta al vaglio del
TAR, in base alla quale sono stati inoltre adottati gli altri
provvedimenti amministrativi oggetto d'impugnazione nei giudizi
principali;
che, in entrambe le ordinanze di rimessione, il TAR argomenta la
non manifesta infondatezza della questione richiamando la sentenza n.
67 del 2014 di questa Corte, pronunciata in relazione a disposizione
di legge di altra Regione, che pure attribuiva a successivo atto
regolamentare regionale la determinazione, in via transitoria, dei
criteri di quantificazione della garanzia di cui si discute;
che nella sentenza n. 67 del 2014 questa Corte ha ritenuto
costituzionalmente illegittima la predetta disposizione, contenuta in
una legge della Regione Puglia, in quanto riconducibile alla «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», che l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. attribuisce in via esclusiva alla potestà
legislativa statale, con la conseguenza che, fatte salve le ipotesi
di specifica delega alle singole Regioni ai sensi del sesto comma
dello stesso art. 117, spetta sempre allo Stato l'esercizio del
correlato potere regolamentare;
che, ancora richiamando la pronuncia di questa Corte n. 67 del
2014, il TAR rimettente sottolinea come, con riferimento alla
disciplina del trattamento dei rifiuti, competa allo Stato la
fissazione di livelli di tutela uniformi su tutto il territorio
nazionale e, tra questi, delle garanzie che i gestori di discariche,
indipendentemente dalla loro localizzazione sul territorio nazionale,
devono prestare all'amministrazione tenuta alla vigilanza su di esse
nella fase di gestione e in quella successiva alla chiusura;
che la predetta affermazione dovrebbe ritenersi valida anche per
il Friuli-Venezia Giulia, ancorchè Regione ad autonomia speciale, e
ciò sia perchè la «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» non
rientra tra le materie che gli artt. 4 e 5 dello statuto speciale
attribuiscono alla potestà legislativa, rispettivamente, esclusiva e
concorrente della Regione, sia perchè, come affermato da questa
Corte nella sentenza n. 62 del 2008, la disciplina statale della
gestione dei cicli di rifiuti e delle materie ad essa connesse, in
quanto attuazione di obblighi comunitari e determinazione di livelli
essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale,
costituisce limite anche alla potestà legislativa esclusiva di
Regioni e Province autonome, che non possono pertanto derogarvi o
peggiorare il livello di tutela;
che il TAR rimettente precisa che «a quanto consta» non vi è
stata alcuna delega ex art. 117, sesto comma, Cost. dallo Stato alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, come si evince dal preambolo
del regolamento regionale, che si limita a rinviare al censurato art.
5, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 1987;
che si è costituita in giudizio la società Nord Asfalti,
ricorrente nel primo dei giudizi a quibus (r.o. 97/2015), per
chiedere che questa Corte dichiari la questione fondata, in quanto
del tutto analoga a quella decisa da questa Corte con la sentenza n.
67 del 2014;
che, d'altra parte, secondo la difesa della società privata,
l'art. 195, comma 2, lettera g), del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), attribuendo alla
competenza dello Stato la fissazione dei «criteri generali per la
determinazione delle garanzie finanziarie in favore delle regioni»,
non si presterebbe ad equivoci, nè tanto meno ad interpretazioni
alternative;
che la mancata definizione dei predetti criteri - pure
sollecitata da questa Corte nella sentenza n. 67 del 2014 - non
potrebbe in ogni caso legittimare un'attività di supplenza della
Regione, trattandosi di materia riservata alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato;
che, con due memorie di analogo contenuto, si è altresì
costituita in entrambi i giudizi la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, per chiedere che questa Corte dichiari inammissibile o
infondata la questione di legittimità costituzionale;
che la questione sarebbe inammissibile, anzitutto, in quanto i
parametri evocati dal giudice rimettente sono stati introdotti in
Costituzione dalla legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
non essendo pertanto «vigenti, e neppure materialmente esistenti, al
momento dell'entrata in vigore della contestata disposizione
regionale»;
che la competenza della legge regionale non potrebbe pertanto
essere valutata «sulla base di disposizioni costituzionali successive
alla sua emanazione»;
che inoltre, secondo quanto precisato nelle memorie depositate in
prossimità dell'udienza pubblica, il richiamo da parte del giudice a
quo alla sentenza n. 67 del 2014 non sarebbe conferente, poichè,
diversamente dal caso allora deciso, la questione oggi proposta
riguarda la legittimità costituzionale di una legge regionale che ha
sì posto regole relative ai criteri di rilascio di una
autorizzazione regionale, ma prima che venisse attribuito allo Stato
il compito di definire con regolamento ministeriale «i criteri
generali per la determinazione delle garanzie finanziarie in favore
delle regioni» (art. 195, comma 2, lettera g), del d. lgs. n. 152 del
2006);
che la questione sarebbe pertanto inammissibile per erronea
individuazione del parametro vigente ratione temporis, rilevando
altresì che il successivo eventuale mutamento delle regole
costituzionali sulla competenza dà luogo solo a nuove e diverse
possibilità di intervento legislativo, senza che però venga meno,
nel frattempo, in forza del principio di continuità, l'efficacia
della normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in
vigore all'epoca della sua adozione;
che la questione sarebbe inammissibile anche in ragione del fatto
che il giudice a quo non avrebbe assolto l'onere di specificare le
ragioni per cui debba prendersi in considerazione l'art. 117 Cost.,
in luogo del parametro ricavabile dallo statuto speciale, che
peraltro attribuisce alla Regione potestà concorrente in materia di
igiene e sanità (art. 5, n. 16) e potestà legislativa primaria in
materia di urbanistica (art. 4, n. 12);
che, in tal caso, non traducendosi nel riconoscimento di «forme
maggiori di autonomia», l'aprioristica applicazione ad una Regione
speciale del riparto di competenze stabilito dal Titolo V della Parte
Seconda della Costituzione si porrebbe in contrasto con l'art. 10
della legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001;
che, infine, la questione sarebbe inammissibile anche ove si
ritenga che le norme in materia di rifiuti adottate dallo Stato si
impongano alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in quanto il
giudice a quo non avrebbe denunciato la violazione di alcuna
specifica disposizione o principio statale, nè precisato quali
obblighi comunitari o livelli essenziali delle prestazioni sarebbero
stati lesi;
che, nel merito, la questione sarebbe infondata, non essendo il
disposto della legge regionale in contrasto con la normativa europea
e interna, ma essendo piuttosto funzionale alle esigenze di
legalità, di certezza e di buon andamento dell'amministrazione,
apprezzate sia sul piano costituzionale, sia su quello dei principi
del diritto europeo;
che, secondo la rappresentazione della difesa regionale, la norma
censurata non pregiudicherebbe in alcun modo una funzione che
successivamente la legge statale ha attribuito al Ministro - la
quale, peraltro, a tutt'oggi non è ancora stata esercitata -
piuttosto evitando una lacuna normativa in un settore così delicato.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Friuli-Venezia Giulia, con entrambe le ordinanze in epigrafe dubita -
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto
comma, della Costituzione - della legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
7 settembre 1987, n. 30 (Norme regionali relative allo smaltimento
dei rifiuti), così come sostituito dall'art. 3 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 9 novembre 1998, n. 13 (Disposizioni in
materia di ambiente, territorio, attività economiche e produttive,
sanità e assistenza sociale, istruzione e cultura, pubblico impiego,
patrimonio immobiliare e pubblico, società finanziarie regionali,
interventi a supporto dell'Iniziativa Centro Europea, trattamento dei
dati personali e ricostruzione delle zone terremotate);
che, in considerazione dell'identità della questione sollevata,
i giudizi promossi con le due ordinanze di rimessione devono essere
riuniti per essere congiuntamente trattati e decisi;
che il dubbio di legittimità costituzionale è riferito
specificamente, come si evince dalla motivazione di entrambe le
ordinanze di rimessione, alla disposizione contenuta nella lettera l)
del comma 1 del censurato articolo, la quale, nell'ambito della
disciplina dello smaltimento dei rifiuti, attribuisce alla Regione la
determinazione delle «garanzie finanziarie per coprire i costi di
eventuali interventi conseguenti alla non corretta gestione
dell'impianto, nonchè necessari al recupero dell'area interessata,
ferma restando - ove ne ricorrano i presupposti - la responsabilità
per danno ambientale»;
che, secondo il giudice a quo, tale attribuzione invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», nei termini già precisati da
questa Corte nella sentenza n. 67 del 2014;
che il TAR rimettente non motiva in ordine alle ragioni per le
quali ritiene di dover evocare parametri sopravvenuti all'adozione
della legge regionale, nonostante questa Corte abbia più volte
affermato la necessità di uno scrutinio riferito ai parametri
vigenti al momento dell'emanazione della normativa regionale (da
ultimo, ordinanza n. 172 del 2016, sentenze n. 130 del 2015 e n. 62
del 2012);
che tale lacuna delle ordinanze di rimessione rende inadeguata la
motivazione circa la non manifesta infondatezza della questione
proposta (da ultimo, sentenze n. 133 del 2016, n. 120 e n. 70 del
2015);
che il giudizio di merito è altresì precluso dalla carente
ricostruzione del quadro normativo, poichè il TAR non fa neppure
riferimento all'art. 195, comma 2, lettera g), del cosiddetto codice
dell'ambiente (decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
«Norme in materia ambientale»), che pure era parametro interposto nel
giudizio di legittimità costituzionale conclusosi con la sentenza n.
67 del 2014, richiamata in entrambe le ordinanze del giudice
rimettente in punto di motivazione sulla non manifesta infondatezza
della questione;
che, inoltre, il rimettente non assolve in modo adeguato
all'onere di specificare le ragioni per le quali dovrebbe assumersi a
parametro l'art. 117 Cost. in luogo delle previsioni contenute nello
statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (ex
multis, sentenze n. 58 del 2016 e n. 151 del 2015);
che, pertanto, sussistono plurimi profili ostativi allo scrutinio
della questione proposta, la quale pertanto si palesa manifestamente
inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30 (Norme
regionali relative allo smaltimento dei rifiuti), così come
sostituito dall'art. 3 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 novembre 1998, n. 13 (Disposizioni in materia di ambiente,
territorio, attività economiche e produttive, sanità e assistenza
sociale, istruzione e cultura, pubblico impiego, patrimonio
immobiliare e pubblico, società finanziarie regionale, interventi a
supporto dell'Iniziativa Centro Europea, trattamento dei dati
personali e ricostruzione delle zone terremotate), sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Friuli-Venezia Giulia, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA