1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 27-5-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 95 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 dicembre 2014
Ordinanza del 22 dicembre 2014 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Societa' Mapia S.r.l. contro Comune di Acquaviva delle Fonti, Regione Puglia e Lega nazionale per la difesa del cane - Sezione di Turi.. Animali - Norme della Regione Puglia - Interventi per la tutela degli animali d'affezione e la prevenzione del randagismo - Previsione che le associazioni iscritte nell'apposito Albo regionale possono, mediante convenzioni, senza fini di lucro, con i Comuni: a) costruire e gestire rifugi per cani; b) svolgere compiti di assistenza volontaria ai canili sanitari e ai rifugi; c) promuovere iniziative di aggiornamento delle guardie zoofile; d) partecipare alle iniziative di cui agli artt. 5 e 6 - Previsione che il ricovero e la custodia dei cani sono assicurati dai Comuni mediante apposite strutture, la cui gestione e' esercitata in proprio o affidata in convenzione, previa formale concessione alle associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all'Albo regionale depositato presso l'Assessorato alle politiche della salute - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e, in via subordinata, della sfera di competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Puglia 3 aprile 1995, n. 12, art. 14, comma 2-bis, aggiunto dall'art. 45 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e), e terzo. (15C00153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 27-5-2015)

IL CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Quinta)

Ha pronunciato la presente

Ordinanza

sul ricorso numero di registro generale 6970 del 2014, proposto
dalla Società Mapia S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv.
Mariangela Bux, con domicilio eletto presso il Consiglio di Stato -
Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro 13;

Contro

Comune di Acquaviva delle Fonti;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Giuseppa
Scattaglia, con domicilio eletto presso la Delegazione della Regione
in Roma, via Barberini 36;

Nei confronti di

Lega Nazionale per la Difesa del Cane - Sezione di Turi;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Puglia - Bari, Sezione
II, n. 811/2014, resa tra le parti, concernente l'affidamento della
gestione del canile comunale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista, in particolare, la sentenza non definitiva della Sezione
11 dicembre 2014, n. 6103;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2014 il
Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Berardengo,
per delega di Bux, e Scattaglia;
La M.A.P.I.A. s.r.l. proponeva ricorso al T.A.R. per la Puglia
impugnando il bando, pubblicato il 3 aprile 2013, della gara indetta
dal comune di Acquaviva delle Fonti per l'affidamento del servizio di
gestione del canile comunale (canile rifugio e sanitario), del quale
la società era gestore uscente, nella parte in cui tale atto
restringeva la partecipazione alla procedura selettiva alle sole
associazioni protezionistiche o animaliste iscritte all'Albo
regionale. E poichè la gara si era conclusa, subito dopo, con
l'affidamento del servizio all'associazione animalista "Lega
Nazionale per la Difesa del Cane - Sezione di Turi BA", anche tale
aggiudicazione veniva investita dall'impugnativa.
Dal momento che la clausola di bando in contestazione era
sostanzialmente riproduttiva dell'art. 14, della L.R. n. 12/1995,
come modificato dalla L.R. n. 4/2010, la ricorrente denunziava anche
l'incostituzionalità del comma 2 bis di tale articolo con
riferimento agli artt. 3, 41, 97 e 117 della Carta.
La Regione Puglia si costituiva in giudizio deducendo
l'infondatezza del gravame e chiedendone il rigetto.
All'esito il Tribunale adito, con la sentenza n. 811/2014 in
epigrafe, respingeva il ricorso.
La società soccombente insorgeva indi avverso tale decisione
proponendo appello a questa Sezione, con il quale riproponeva le
proprie domande, doglianze e prospettazioni, contestando gli
argomenti sulla base dei quali il primo Giudice le aveva disattese.
La Regione Puglia resisteva anche in questo grado di giudizio
all'impugnativa avversaria, deducendo l'infondatezza dell'appello e
concludendo per la sua reiezione.
Alla pubblica udienza del 4 novembre 2014 la causa è stata
trattenuta in decisione.
1. La Sezione, che con separata sentenza non definitiva 11
dicembre 2014 n. 6103 ha respinto tutti i motivi d'appello diversi da
quello oggetto, in questa sede, di residuo scrutinio, ritiene di
sollevare con la presente ordinanza, anche alla luce della
corrispondente eccezione della parte ricorrente, la questione dì
legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2 bis, l. reg. Puglia
3 aprile 1995 n. 12 - Interventi per la tutela degli animali
d'affezione e prevenzione del randagismo - come introdotto dall'art.
45, l. reg. Puglia 25 febbraio 2010 n. 4, comma in base al quale: "Il
ricovero e la custodia dei cani sono assicurati dai comuni mediante
apposite strutture; la gestione è esercitata in proprio o affidata
in concessione, previa formale convenzione, alle associazioni
protezionistiche o animaliste iscritte all'Albo regionale depositato
presso l'Assessorato alle politiche della salute".
Tale norma è stata espressamente riprodotta nella clausola di
bando oggetto del giudizio principale, e, come tale, è stata
contestata in ragione del rapporto conflittuale in cui si pone
rispetto alla regola di legge statale recata dall'art. 4, comma 1, l.
14 agosto 1991 n. 281 - Legge quadro in materia di animali di
affezione e prevenzione del randagismo, comma che è stato dapprima
sostituito dal comma 829 dell'art. 1, l. 27 dicembre 2006 n. 296 e,
in seguito, modificato dai commi 370 e 371 dell'art. 2, l. 24
dicembre 2007, n. 244.
La pertinente norma statale dispone quanto segue: "I comuni,
singoli o associati, e le comunità montane provvedono
prioritariamente ad attuare piani di controllo delle nascite
attraverso la sterilizzazione. A tali piani è destinata una quota
non inferiore al 60 per cento delle risorse di cui all'art. 3, comma
6. I comuni provvedono, altresì, al risanamento dei canili comunali
esistenti e costruiscono rifugi per i cani, nel rispetto dei criteri
stabiliti con legge regionale e avvalendosi delle ricorse di cui
all'art. 3, comma 6. I comuni, singoli o associati, e le comunità
montane provvedono a gestire i canili e gattili sanitari direttamente
o tramite convenzioni con le associazioni animaliste e zoofile o con
soggetti privati che garantiscano la presenza nella struttura di
volontari delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla
gestione delle adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti".
Quest'ultima disposizione, dettata in tema di accesso dei
"Privati" alle convenzioni per la gestione dei canili, è
suscettibile di essere riguardata quale regola posta a tutela della
concorrenza, o se non altro, ma in ultima analisi, quale principio
fondamentale inerente alla materia oggetto della fonte legislativa
regionale.
Con tale previsione il legislatore statale ha espresso con
sufficiente chiarezza l'intenzione di non operare alcuna riserva in
favore delle predette associazioni, ammettendo a concorrere ai fini
dei relativi affidamenti, a tutela appunto della concorrenza, anche
ogni altro soggetto privato (pur con il temperamento costituito dalla
inserzione nelle loro strutture di volontari delle associazioni
stesse per la gestione di specifiche aree di attivita').
Viceversa, l'art. 14, comma 2 bis, l. reg. Puglia n. 12 del 1995
- introdotto dalla l. reg. n. 4 del 2010 posteriormente alla novella
legislativa statale del 2007 - denota l'intenzione del legislatore
regionale di riservare alle associazioni iscritte a tale Albo la
gestione sia dei canili sanitari che dei canili rifugio (dei quali si
occupano, rispettivamente, gli artt. 8 e 9 della stessa l. reg. n. 12
del 1995), che i Comuni non intendano esercitare in proprio.
2. La Sezione, anticipati così i termini del conflitto che forma
il nucleo della questione di costituzionalità che si intende
sollevare, ritiene utile, per offrire un adeguato inquadramento della
vicenda contenziosa, ma anche per far meglio constare la rilevanza
della questione stessa, riportare di seguito le considerazioni poste
a motivazione della sentenza non definitiva che si è contestualmente
deliberata.
"...La clausola di bando formante oggetto d'impugnazione non
costituisce se non la lineare e pressochè automatica applicazione di
una specifica norma legislativa regionale, la quale fornisce alla
clausola invisa alla ricorrente una piena copertura.
Di conseguenza le molteplici argomentazioni svolte, con i primi
motivi di ricorso, per evidenziare dei supposti elementi di conflitto
della clausola sub judice con altri dati normativi (in particolare,
con la legge n. 266/1991, nonchè con l'art. 2, comma 371, della
legge n. 244/2007) non potrebbero in alcun modo tradursi recta via
nell'illegittimità della clausola impugnata, bensì potrebbero
condurre, al più, a far dubitare dell'incoerenza con il sistema
ordinamentale della norma regionale di cui la clausola rimane,
comunque, fedele espressione.
Ciò posto, poichè la ricorrente dedica un'apposita sezione
della propria impugnativa alla prospettazione di dubbi di
legittimità costituzionale a carico della norma regionale in
discussione (pag. 25 e segg. dell'appello), è in occasione della
disamina di tale sezione che si avrà riguardo al relativo aspetto
della controversia (infra, nel paragr. 3).
Quanto ai richiami che parte ricorrente fa ai momenti di
conflitto che esisterebbero con la legge n. 266/1991 (la legge-quadro
sul volontariato) va qui ad ogni modo osservato, da un lato, che la
disciplina di settore sugli animali di affezione e la prevenzione del
randagismo, che mette capo alla legge statale n. 281 /1921, integra
una disciplina spedale rispetto a quella dettata dalla legge-quadro
sul volontariato (come del resto si ipotizza anche alla pag. 12 del
corrente appello); dall'altro, e comunque, che il capitolato a base
della gara, nello stabilire, all'art. 3, che all'affidataria del
servizio sarebbe andata, quale "corrispettivo", una diaria per il
sostentamento di € 0,75 pro-cane (importo da ribassare della
percentuale offerta in sede di gara), puntualizza eloquentemente
quanto segue: "Si precisa che tale corrispettivo è stato calcolato
in considerazione del fatto che l'attività di gestione in questione
deve essere svolta ... da associazioni protezionistiche a carattere
volontario e con esclusione di fini di lucro, e, pertanto, il
corrispettivo in questione è da considerarsi a titolo di rimborso
spese di gestione": con il che si delinea, pertanto, un assetto del
tutto coerente con quello disciplinato in termini generali dalla
legge n. 266/1991, che nel suo art. 7 prevede espressamente che le
convenzioni con le organizzazioni di volontariato debbano stabilire
le modalità di rimborso delle spese incontrate da queste ultime.
2. Le valutazioni espresse dall'impugnata sentenza meritano di
essere sostanzialmente condivise anche per la parte in cui il
Tribunale ha disatteso i richiami a parametri di diritto comunitario
operati dall'originario ricorso.
2a. Il Giudice locale ha in proposito osservato: "Quanto al
motivo sub 4, con cui parte ricorrente cerca di far valere
l'anticomunitarietà della richiamata disposizione regionale,
asseritamente incidente in senso restrittivo sulla concorrenza, non
può condurre all'invocato risultato di ottenerne la disapplicazione.
La società ricorrente non individua, invero, precise disposizioni di
rango comunitario, suscettibili di immediata e diretta applicazione,
con le quali la norma regionale in parola si porrebbe un
irrimediabile contrasto, ma si limita ad invocare generici principi
desumibili dal trattato e dalla direttiva 2004/18/CE (concorrenza,
libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi)".
2b. Con il presente appello questa motivazione è stata
contestata.
2c. L'itinerario argomentativo seguito dalla ricorrente si è
però confermato anche in questa sede basato su enunciazioni del
tutto astratte dei suddetti principi, invocati in forma del tutto
generica e, per così dire, in blocco ("i principi di derivazione
comunitaria di concorrenza, libertà di stabilimento, e libera
prestazione dei servizi ..., nonchè delle regole della concorrenza
nel mercato comune di cui al Trattato di Lisbona"). E, soprattutto,
senza che la parte si sia fatta carico di contestualizzate siffatto
suo richiamo, spiegando per quali ragioni, nella concretezza della
vicenda in esame, i detti principi dovessero ritenersi violati,
tenuta nel debito conto la particolarità della materia (attinente
incontestatamente ad un servizio pubblico locale) e quella della
specifica procedura seguita (connotata dalla previsione che il
"corrispettivo" riconoscibile al gestore avrebbe integrato solo un
mero "rimborso spese di gestione"), oltre che le caratteristiche del
particolare settore in rilievo.
Ne discende che anche questo aspetto dell'appello deve essere
disatteso.
3. Restano da esaminare le perplessità che la ricorrente ha
riproposto in termini di sospetta illegittimità costituzionale della
norma regionale della cui applicazione si tratta.
3a. Il TAR ha ritenuto che nessuna delle questioni prospettate
superasse il vaglio della non manifesta infondatezza.
Questa la motivazione del primo Giudice.
"La questione di costituzionalità, invece, della cui centralità
- per quanto detto - non può dubitarsi, non supera il vaglio della
non manifesta infondatezza.
In primo luogo non può condividersi la censura di
irragionevolezza della norma in esame, posto che una riserva di
gestione dei canili agli enti che si occupano in via esclusiva di
animali appare una scelta coerente e tutt'altro che illogica da parte
del legislatore regionale, certamente sollecitato dalla comprensibile
preoccupazione di affidare il servizio a soggetti che diano
particolari garanzie di affidabilità.
Tanto meno si ravvisano gli estremi della violazione del
principio di uguaglianza sub specie di disparità di trattamento, che
presupporrebbe un'identità di situazioni trattate in modo diseguale.
Ma, nel caso di specie, i soggetti esclusi dalla gestione hanno
natura diversa.
Nè appare violato l'art. 41 della costituzione. L'affermazione
della libertà di iniziativa economica privata non esclude - ai sensi
della stessa norma costituzionale - limitazioni per mano del
legislatore, purchè non irragionevoli.
Infine, neanche si ravvisano gli estremi della violazione
dell'art. 117 Cost. Sostiene la società ricorrente che l'art. 14 in
esame si porrebbe in contrasto con i principi dettati dalla normativa
di rango statale in un ambito riservato alla competenza legislativa
concorrente; ovvero dall'art. 4, della legge 14 agosto 1991, n. 281,
il quale estende il novero dei soggetti cui può essere affidata la
gestione dei canili e dei gattili - come già su evidenziato - ai
"...soggetti privati che garantiscano la presenza nella struttura di
volontari delle associazioni animaliste e zoofile preposti alla
gestione delle adozioni e degli affidamenti dei cani e dei gatti".
In realtà la norma statale contempla l'affidamento ai soggetti
privati come mera eventualità e non già in termini di tassatività;
ciò che esclude la vincolatività della relativa previsione per il
legislatore regionale.
3b. I sospetti di incostituzionalità così disattesi sono stati
qui riproposti.
3c. La Sezione ritiene di poter condividere la valutazione di
manifesta infondatezza espressa dal primo Giudice rispetto ai primi
tre parametri costituzionali evocati dalla ricorrente (i principi di
ragionevolezza e uguaglianza, nonchè quelli degli artt. 41 e 97
Cost.).
3c1. Sotto il primo profilo, in particolare, quello della
ragionevolezza, il T.A.R. ha espresso la considerazione che «una
riserva di gestione dei canili agli enti che si occupano in via
esclusiva di animali appare una scelta coerente e tutt'altro che
illogica da parte del legislatore regionale, certamente sollecitato
dalla comprensibile preoccupazione di affidare il servizio a soggetti
che diano particolari garanzie di affidabilita'».
E tale considerazione si presenta tanto più giustificata alla
luce delle specifiche regole poste dal capitolato d'oneri. L'art. 1
del capitolato, infatti, stabilisce:
che "i cani presenti nel canile non potranno essere fatti
oggetto di sperimentazione, nè di commercio, nè potranno essere
soppressi" (cfr. l'art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 281/1991);
che "all'intento della struttura non potranno trovare ricovero
cani di proprietà di privati, sia per brevi periodi che per la
restante parte della loro vita".
Ciò posto, non sembra ragionevole dubitare del fatto che
un'associazione protezionistica o animalista iscritta all'Albo
regionale delle associazioni per la protezione degli animali
fornirebbe, per sua propria natura, maggiori garanzie circa il
rispetto delle regole anzidette e, più in generale, circa
l'adeguatezza ed effettività delle proprie prestazioni di custodia,
alimentazione, pulizia e complessivo mantenimento degli animali di
cui si tratta, rispetto ad un soggetto non iscritto e, per contro,
statutariamente mosso da un fine lucrativo. La stessa appellante,
d'altra parte, riconosce che "il fine ultimo della normativa in
commento è garantire il benessere degli animali ricoverati nelle
strutture dianzi indicate" (appello, pag. 30).
Donde l'immunità da vizi della valutazione del Tribunale.
3c2. Quanto alla disparità di trattamento pure denunziata, il
primo Giudice ragionevolmente ha osservato che questa "presuporebbe
un'identità di situazioni trattate in modo diseguale", laddove i
soggetti esclusi dalla gestione hanno natura del tutto diversa da
quella di coloro ai quali la partecipazione alla procedura è stata,
invece, riservata. Natura che si conferma irriducibilmente diversa
anche quando gli uni e gli altri possano, potenzialmente, venire in
rilievo quali portatori di requisiti simili.
3c3. Rispetto al riferimento qui reiterato al canone dell'art. 41
della Costituzione, oltre a quanto appena osservato in punto di
ragionevolezza della scelta legislativa, deve aggiungersi che il
relativo richiamo al precetto costituzionale risulta del tutto
astratto, non tenendo conto della specificità dell'oggetto della
controversia già emersa nel parag. 2c in relazione alla
particolarità della materia (servizio pubblico locale), a quella
della procedura del cui svolgimento si tratta (incentrata sulla
previsione del riconoscimento di un mero "rimborso spese di
gestione") e alle esigenze collettive inerenti al settore in rilievo.
3c4. Nessuna argomentazione affettiva suscettibile di dar corpo
ad una compiuta censura a carico della norma regionale giustifica,
infine, il richiamo operato dalla ricorrente all'art. 97 della
Costituzione.
3d. La Sezione reputa di doversi discostare, invece, dalla
decisione di prime cure rispetto alla valutazione di manifesta
infondatezza espressa dal T.A.R. sulla conclusiva eccezione di
incostituzionalità che ha investito la norma regionale più volte
citata per contrasto, stavolta, con l'art. 117 della Carta.
Sotto questo profilo verrà pertanto sollevata, con separata
ordinanza, una questione di legittimità costituzionale. (fin qui la
sentenza non definitiva n. 6103 del 2014 di questa Sezione).
3. La rilevanza della questione che con il presente provvedimento
si solleva riposa sulla circostanza che, ove la norma regionale in
disamina dovesse essere giudicata coerente con la norma statale
dianzi indicata, e pertanto conforme a Costituzione, la legittimità
del bando di gara impugnato non potrebbe che essere confermata.
Laddove è solo nell'ipotesi di un esito opposto del giudizio di
costituzionalità che la ricorrente potrebbe ottenere, di converso,
con l'annullamento della clausola di bando preclusiva della sua
partecipazione alla gara, almeno l'accesso alle conseguenti misure
ripristinatorie e/o riparatorie del pregiudizio nel frattempo patito.
4. Inquadrando più da vicino, a questo punto, i termini del
conflitto tra le norme di cui si tratta (i cui contenuti sono stati
anticipati nel paragr. 1), è possibile osservare quanto segue.
4a. La disciplina attinente agli animali di affezione e alla
prevenzione del randagismo, cui hanno riguardo sia la legge regionale
n. 12/1995 che la legge statale n. 281/1991, si presenta
inquadrabile, per le sue implicazioni sanitarie e - più
marginalmente - ambientali, sia nella materia della tutela della
salute che in quella dell'ambiente: in questo senso milita la
previsione dell'art. 1, l. n. 281 del 1991, che affida allo Stato la
promozione e la disciplina di settore "...al fine di favorire la
corretta convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute
pubblica e l'ambiente".
La disciplina in questione si inscrive pertanto sotto il primo
profilo (tutela della salute), che sembra prevalente, nell'ambito
proprio della legislazione concorrente; sotto il secondo (tutela
dell'ambiente) nell'ambito di quella esclusiva.
4b. L'art. 117, comma 3, della Costituzione stabilisce, come
noto, che nelle materie che rientrano nella legislazione concorrente
la potestà legislativa regionale deve esercitarsi nel rispetto dei
principi fondamentali posti dalla legislazione dello Stato.
Tanto premesso, non si presenta manifestamente infondato
l'assunto di parte che il legislatore regionale, con riferimento alle
modalità di gestione dei canili, debba uniformarsi alla previsione
normativa statale introdotta con l'art. 2, comma 371, della legge n.
244/2007, a guisa di principio fondamentale della relativa materia.
4c. Deve però evidenziarsi, ancor prima, che quest'ultima norma,
che è specificamente intesa ad estendere il novero dei soggetti cui
può essere affidata la gestione dei canili e gattili, al di là
delle associazioni, anche ai comuni "soggetti privati", prima di
poter essere astrattamente riguardata quale una possibile norma
fondamentale del settore si presenta obiettivamente come norma
riconducibile, di per se stessa, alla tutela della concorrenza, e
pertanto si configura come espressione di una potestà legislativa
addirittura esclusiva.
Sicchè la questione di legittimità costituzionale a carico
della norma regionale va sollevata innanzitutto, e d'ufficio, per
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. e) Cost., e solo in via
subordinata, per l'eventualità, cioè, che la norma statale non
dovesse essere qualificata come norma di tutela della concorrenza,
per violazione dell'art. 117, comma 3 (qui conformemente
all'eccezione di parte ricorrente), in quanto in tale subordinata
ipotesi la medesima norma statale verrebbe in rilievo come norma
fondamentale in materia inerente alla tutela della salute,
nell'ambito della legislazione concorrente.
5. Quanto al senso da attribuire alla norma statale di cui si
tratta, la Sezione non ritiene di poter condividere l'avviso del
primo Giudice che la medesima contemplerebbe "l'affidamento ai
soggetti privati come mera eventualità e non già in termini di
tassatività; ciò che esclude la vincolatività della relativa
previsione per il legislatore regionale".
Come ha dedotto la società ricorrente, infatti, la norma esprime
la volontà del legislatore statale di garantire al settore in
discussione una struttura concorrenziale, escludendone la riserva a
favore delle associazioni più volte menzionate. La norma stessa,
stante la sua ratio, contempla quindi l'affidamento ad un soggetto
privato non associativo non come una remota "eventualita'", bensì
come una possibilità alternativa che deve essere effettivamente
preservata e fatta salva.
Da qui l'ineludibilità del rapporto conflittuale tra le norme in
discussione.
6. Tale rapporto conflittuale va però a questo punto meglio
precisato, prendendo in esame degli ulteriori dati normativi offerti
dalle rispettive fonti.
6a. Con riferimento alla legge statale n. 281/1991, è opportuno
notare che il suo art. 2, comma 11, che risulta tuttora vigente,
recita: "Gli enti e le associazioni protezioniste possono gestite le
strutture di cui al comma 1 dell'articolo 4, sotto il controllo
sanitario dei servizi veterinari dell'unità sanitaria locale".
Tale norma si riferisce sia ai canili che ai rifugi, come si
evince dal richiamo fatto alle strutture di cui all'art. 4. Essa,
peraltro, sembra esaurire la propria portata nell'enunciazione della
necessità tecnica, del tutto neutra ai fini della presente
ordinanza, che il gestore delle strutture in discorso agisca sotto il
controllo dei servizi veterinari pubblici. A seguito della
riformulazione dell'art. 4 della stessa legge operata con la legge n.
244/2007, l'art. 2, comma 11 sembra, allora, dover essere senz'altro
coordinato con il nuovo precetto, e quindi inteso nel senso che,
allorchè la gestione in discorso venga affidata in concreto ad un
"privato", secondo la possibilità che il legislatore statale ha
voluto introdurre, in tal caso anche questi dovrà operare "sotto il
controllo sanitario dei servizi veterinari dell'unità sanitaria
locale".
Sicchè nell'economia della questione di costituzionalità che si
sta delineando il suddetto comma 11 non sembra rivestire alcun ruolo
di rilievo.
6b. Venendo al versante della normativa regionale della materia,
occorre invece porre in risalto il fatto che l'art. 9, comma 4, della
l. reg. n. 12/1995 riservava già ab origine la gestione dei rifugi
per cani ai soggetti (enti e associazioni) iscritti all'Albo
regionale di cui all'art. 13 della stessa fonte regionale, in
coerenza con le previsioni dell'art. 14, comma 1, della stessa legge.
Di conseguenza, l'introduzione nell'art. 14, della l. reg. n.
12/1995 del nuovo comma 2 bis ha portato - data l'ampiezza della
novella formulazione normativa, riferita a tutte le strutture di
"ricovero" e "custodia" dei cani - ad estendere il regime di riserva
alle associazioni iscritte a tale Albo, anteriormente già vigente
per i soli rifugi, anche ai canili sanitari.
La portata innovativa della norma regionale oggetto di scrutinio
deve dunque intendersi così limitata. E, di riflesso, va
analogamente circoscritto il rapporto conflittuale configurabile tra
i due precetti, regionale e statale, oggetto di raffronto: anche
l'art. 2, comma 371, della legge n. 244/2007, del resto, riguarda
testualmente i soli "canili e gattili sanitari".
La problematica di cui si tratta, pur così circoscritta,
conserva però rilevanza ai fini di causa, poichè la legittimità
del bando impugnato continua nondimeno a dipenderne, nei termini che
sono stati esposti nel paragr. 3.
7. La Sezione deve a questo punto mettere meglio a fuoco la non
manifesta infondatezza della questione che si sta sollevando.
7a. La norma statale più volte citata si presenta funzionale
alla tutela della concorrenza, e come tale espressiva della
competenza statale esclusiva sancita dal comma 2, lett. e), dell'art.
117 della Costituzione.
Sul tema giova invero seguire l'approccio sistematico
recentemente offerto dalla pronuncia della Corte costituzionale 15
marzo 2013, n. 38.
"Questa Corte, chiamata ad esaminare varie questioni di
legittimità costituzionale..., sollevate da diverse Regioni (alcune
delle quali a statuto speciale), con la recente sentenza n. 299 del
2012 le ha dichiarate inammissibili o non fondate, ponendo in luce,
tra l'altro (e per quanto qui rileva) che:
1) per costante giurisprudenza costituzionale la nozione di
concorrenza - di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
«riflette quella operante in ambito comunitario e comprende:
a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale
incidono sulla concorrenza, quali le misure legislative di tutela in
senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e che ne disciplinano le modalità di controllo,
eventualmente anche di sanzione;
b) sia le misure legislative di promozione, che mirano ad
aprire un mercato o a consolidare l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese,
rimuovendo cioè, in generale, i vincoli alle modalità di esercizio
delle attività economiche (ex multis: sentenze n. 270 e n. 45 del
2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007)»;
2) la materia «tutela della concorrenza», dato il suo carattere
finalistico, non è una materia di estensione certa o delimitata, ma
è configurabile come trasversale, «corrispondente ai mercati di
riferimento delle attività economiche incise dall'intervento e in
grado di influire anche su materie attribuite alla competenza
legislativa, concorrente o residuale, delle regioni (sentenze n. 80
del 2006, n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del 2004)».
Orbene, la norma statale in rilievo sembra suscettibile di essere
specificamente considerata in termini di misura legislativa di
promozione della concorrenza, mirando essa ad aprite un mercato o a
consolidarne l'apertura.
7b. Ciò posto, poichè la norma regionale in contestazione
incide sull'assetto concorrenziale degli operatori del settore in
modo difforme da quanto previsto dalla normativa statale, essa sembra
finire con l'invadere la potestà legislativa esclusiva dello Stato
nella materia della "tutela della concorrenza", in quanto viene
sostanzialmente ad operare in termini anti-concorrenziali (cfr. Corte
costituzionale, 19 dicembre 2012, n. 291).
D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale ha ribadito anche
di recente "che «è alla competenza esclusiva dello Stato che spetta
tale regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.», essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad
incidere sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo
meramente riproduttiva della stessa (sentenza n. 245 del 2013, che
richiama le sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009, n. 153 e n. 29
del 2006)" (Corte cost., 14 marzo 2014, n. 49).
Così come è stato confermato che "... la tutela della
concorrenza, attesa la sua natura trasversale, assume carattere
prevalente e funge, quindi, da limite alla disciplina che le Regioni
possono dettare in forza della competenza in materia di commercio
(sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012) o in altre materie"
(Corte cost. 1° giugno 2014, n. 165).
Nè guasta infine soggiungere, per completezza, per un verso, che
la giurisprudenza comunitaria ha riconosciuto che l'assenza del fine
di lucro non esclude l'esercizio dell'attività economica (cfr. Corte
giust. CE, 19 maggio 2009, C-538; Sez. III, 29 novembre 2007
C-119/06); per altro verso, che l'Autorità garante della
concorrenza, con due segnalazioni al Parlamento relative proprio a
leggi regionali (cfr. 13 novembre 2008 AS487 e 19 marzo 2009 AS509),
ha osservato che gli enti no profit, sebbene ispirati a principi
solidaristici, sono imprese ai sensi del diritto antitrust, sicchè
non sono consentiti affidamenti diretti in loro favore, ma
affidamenti con gare in concorrenza con altri operatori.
7c. Appare dunque non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale che si solleva d'ufficio a carico
dell'art. 14, comma 2 bis, della l. reg. n. 12/1995 (come modificata
dall'art. 45, della l. reg. n. 4/2010) per violazione dell'art. 117,
comma 2, lett. e), della Costituzione.
7d. Solo in via subordinata, per l'eventualità che la norma
statale di riferimento non dovesse essere qualificata come norma di
tutela della concorrenza, si deve dubitare della legittimità
costituzionale della norma regionale che è in conflitto con la prima
per violazione del comma 3 dello stesso art. 117 (conformemente
all'eccezione di parte ricorrente): prospettiva gradata entro la
quale la norma statale verrebbe in rilievo (se non altro) come norma
fondamentale in materia inerente alla tutela della salute,
nell'ambito della legislazione concorrente.
Sempre sotto un'angolazione subordinata, infine, può
sottolinearsi che la norma regionale in contestazione appare
distonica anche in relazione ai limiti (delineati dalla
giurisprudenza costituzionale: dr, fra le tante Corte cost. 26 marzo
2010, n. 120; 14 gennaio 2010, n. 1) agli interventi consentiti alle
regioni nell'ambito di competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente. Lo scopo della norma regionale, per vero, per
tutte le ragioni sopra illustrate non appare quello di incrementare
(nell'esercizio delle competenze concorrenti in materia di salute,
governo del territorio e valorizzazione dei beni ambientali) livelli
di tutela dell'ambiente più elevati di quelli stabiliti dallo Stato.
La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la
sospensione del processo in corso.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1, l. Cost. 9 febbraio
1948, n. 1, l'art. 23, l. 11 marzo 1953, n. 87 e l'art. 1, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 7
ottobre 2008:
a) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione, che rimette alla Corte costituzionale, della legittimità
costituzionale dell'art. 14, comma 2 bis, della l. reg. n. 12/1995,
come modificata dall'art. 45, della l. reg. n. 4/2010, nei sensi
indicati in motivazione;
b) Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente giudizio;
c) Ordina che a cura della Segreteria della Sezione, la
presente ordinanza:
sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè al Presidente della Giunta regionale
della Puglia;
sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Puglia;
d) Manda alla Segreteria per la trasmissione alla Corte
costituzionale degli atti di causa presenti nel fascicolo d'ufficio,
in copia conforme, inclusa la sentenza non definitiva di questa
Sezione n. 6103 dell'11 dicembre 2014.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 4
novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente FF;
Francesco Caringella, Consigliere;
Antonio Amicuzzi, Consigliere;
Doris Durante, Consigliere;
Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore.

Il presidente: Poli


L'estensore: Gaviano