1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 19-8-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 aprile 2015
Ordinanza del 29 aprile 2015 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Messineo Salvatore contro Presidenza del Consiglio dei ministri. Impiego pubblico - Avvocati dello Stato - Trattenimento in servizio gia' disposto con formale provvedimento - Riduzione fino al 31 ottobre 2014 o fino alla scadenza se prevista in data anteriore - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e incidenza sul legittimo affidamento - Lesione del principio di copertura finanziaria - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. In via subordinata: Impiego pubblico - Avvocati dello Stato - Trattenimento in servizio gia' disposto con formale provvedimento - Riduzione fino al 31 ottobre 2014 o fino alla scadenza se prevista in data anteriore - Trattenimento in servizio fino al 31 dicembre 2015 come stabilito per i magistrati - Mancata previsione - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza e disparita' di trattamento rispetto ai magistrati - Lesione del principio di copertura finanziaria - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, nella legge 11 agosto 2014, n. 114, art. 1, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 81 e 97. (15C00216) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 19-8-2015)

Consiglio di Stato
Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 1° aprile 2015
Numero affare 00369/2015
Oggetto: Presidenza del Consiglio dei ministri.
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza
di sospensiva, proposto da Salvatore Messineo avverso il
provvedimento di collocamento a riposo a decorrere dal 15 marzo 2015
e il presupposto provvedimento in data 20 febbraio 2015 con il quale
si è dichiarato che la sua istanza di disponibilità al
trattenimento in servizio fino al compimento del settantacinquesimo
anno di età non poteva essere valutata.
La Sezione ha pronunciato il seguente provvedimento.
Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 0019808 in
data 25 marzo 2015, con cui la Presidenza del Consiglio dei ministri
si è espressa sulla fondatezza e sui presupposti per la richiesta di
sospensione degli atti impugnati, riservandosi di relazionare
ulteriormente nel merito una volta esaurita la fase cautelare;
Visto il ricorso del 6 marzo 2015;
Visto l'art. 1, commi 1, 2, e 3, di cui al decreto-legge 24
giugno 2014 n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto
2014, n. 114;
Visto l'art. 3 della Costituzione;
Visto l'art. 77, comma 3 della Costituzione;
Visto l'art. 81, comma 3 della Costituzione;
Visto l'art. 97, comma 3 della Costituzione;
Visti gli artt. 3, 35 e 117 della Costituzione (con riferimento
anche agli artt. 1, 2 e 6, par. I, direttiva 2000/78/ce del 27
novembre 2000, come interpretati dalla Corte di Giustizia dell'UE con
sentenza 6 novembre 2011 in causa C. 286/12);
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giancarlo
Luttazi.
Premesso.
Il ricorrente, vice avvocato generale dello Stato, impugna -
formulando dodici eccezioni di incostituzionalità della normativa di
riferimento - il provvedimento che lo ha collocato a riposo a
decorrere dal 15 marzo 2015 e la connessa pregressa determinazione
con cui gli si è comunicato che la sua istanza di trattenimento in
servizio fino al 75° anno di età non poteva essere valutata per
effetto dell'entrata in vigore dell'art. 1 del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90 come modificato dalla legge di conversione 11
agosto 2014, n. 114.
Tale articolo, al comma 1, ha abrogato l'art. 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 e successive modificazioni.
Inoltre il comma 3, per effetto della modifica operata dalla
legge di conversione all'originario testo del decreto-legge («3. Al
fine di salvaguardare la funzionalità degli uffici giudiziari, i
trattenimenti in servizio dei magistrati ordinali, amministrativi,
contabili, militari nonchè degli avvocati dello Stato, sono fatti
salvi sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro scadenza se prevista
in data anteriore»), ha escluso dal beneficio della proroga dei
trattenimenti in servizio sino al 31 dicembre 2015 o fino alla loro
scadenza se prevista in data anteriore gli avvocati dello Stato
(comma 3 citato, come sostituito dalla citata legge di conversione n.
114 del 2014: «Al fine di salvaguardare la funzionalità degli uffici
giudiziari, i trattenimenti in servizio, pur se ancora non disposti,
per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari che
alla data di entrata in vigore del presente decreto ne abbiano i
requisiti ai sensi dell'art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 503, e successive modificazioni, sono fatti salvi sino al 31
dicembre 2015 o fino alla loro scadenza se prevista in data
anteriore»).
Il comma 2 recita: «Salvo quanto previsto dal comma 3, i
trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore
del presente decreto sono fatti salvi fino al 31 ottobre 2014 o fino
alla loro scadenza se prevista in data anteriore. I trattenimenti in
servizio disposti dalle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e non ancora
efficaci alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge
sono revocati». Sicchè la posizione del trattenimento in servizio
degli avvocati dello Stato è regolata dalla norma di cui ai commi 1,
2 e 3 della fonte normativa indicata.
Il ricorrente ritiene che i provvedimenti impugnati siano
illegittimi perchè la normativa sulla quale essi sono fondati viola
la Costituzione sia per vizi del procedimento legislativo, sia per
contrasto con precetti e principi costituzionali attinenti al merito
ed al contenuto delle scelte del legislatore; formula le seguenti
eccezioni di incostituzionalità della norma:
1) violazione dell'art. 81, comma 3, della Costituzione:
l'eliminazione dell'istituto del trattenimento in servizio prevista
dall'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 comporterebbe una rilevante nuova
spesa, quanto meno per l'anticipo dell'erogazione della pensione e
dei trattamenti di fine servizio;
2) violazione dell'art. 97 della Costituzione quanto ai
profili concernenti la violazione del nuovo parametro di
costituzionalità costituito dal criterio di economicità, introdotto
dall'art. 2, comma 1, legge cost. 20 aprile 2012, n. 1;
3) violazione dell'art. 97 della Costituzione quanto ai
profili concernenti la violazione dei principi di buon andamento e di
efficienza;
4) violazione dell'art. 77, comma 2, della Costituzione:
sotto il profilo della evidente insussistenza della necessità e
dell'urgenza stante l'inidoneità delle misure previste dai primi
commi dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014 a conseguire lo scopo
prefigurato del ricambio generazionale;
5) violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
dell'irragionevolezza;
6) violazione dell'art. 3 della Costituzione: violazione del
principio di uguaglianza per avere regolato in modo identico
situazioni diverse (omologazione degli avvocati dello Stato con la
generalità dei dipendenti pubblici).
7) violazione dell'art. 3 della Costituzione: violazione del
principio di uguaglianza per avere regolato in modo diverso
situazioni uguali (diversità di trattamento per categorie di
personale per le quali era egualmente previsto il trattamento in
servizio fino al compimento del settantacinquesimo anno di eta');
8) violazione dell'art. 3 della Costituzione: violazione del
principio di uguaglianza per avere regolato in modo diverso le
situazioni parificate a ogni effetto giuridico degli avvocati dello
Stato e dei magistrati;
9) violazione dell'art. 77 della Costituzione sotto il
profilo della mancata adozione di una nuova delibera del Governo
sulle modificazioni che sono state introdotte al d.l. dopo il 13
giugno 2014 e prima della sua pubblicazione in G.U.;
10) violazione dell'art. 77 della Costituzione sotto il
profilo del ritardo con cui il d.l. n. 90/2014 è stato portato
all'esame delle Camere.
11) violazione dell'art. 77 della Costituzione sotto il
profilo della mancanza del requisito dell'urgenza e
dell'indifferibilità;
12) violazione degli artt. 3, 35 e 117 della Costituzione con
riferimento anche agli artt. 1, 2 e 6, par. I, direttiva 2000/78/CE
del 27 novembre 2000, come interpretati dalla Corte di Giustizia
dell'UE con sentenza 6 novembre 2011 in causa c. 286/12).
Il ricorso, con istanza di sospensione cautelare, è stato
direttamente proposto a questo Consiglio di Stato richiamando gli
artt. 11 del d.P.R. n. 1199/1971 e 3, comma 4, della legge n.
205/2000.
Con parere n. 721 dell'1l marzo 2015, reso nell'adunanza dello
stesso giorno, la Sezione ha espresso il parere:
che l'istanza cautelare in ricorso dovesse essere accolta e
conseguentemente sospesa l'efficacia del provvedimento impugnato,
fino alla data del 1° aprile 2015 (data della presente adunanza);
che la Presidenza del Consiglio dei ministri, competente alla
relazione di cui all'art. 11 del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 e
al provvedimento cautelare ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge
n. 205/2000, fosse da officiare per una relazione contenente
documentati elementi sulla istanza cautelare e sul merito del
ricorso;
che copia del parere e del ricorso straordinario dovesse
trasmettersi per quanto di competenza all'Avvocatura generale dello
Stato, quale organo deputato alla difesa dell'Amministrazione ed
emanante l'atto impugnato;
che l'ulteriore trattazione fosse rinviata alla adunanza del
1° aprile 2015. L'Avvocatura generale dello Stato ha trasmesso alla
Presidenza del Consiglio dei ministri elementi ai fini della
relazione a questo Consiglio di Stato.
La Presidenza del Consiglio dei ministri, con relazione pervenuta
a questo Consiglio di Stato in data 27 marzo 2015, si è espressa nel
senso della totale infondatezza del ricorso e dell'assenza dei
presupposti per la sospensione degli atti impugnati, riservandosi di
relazionare ulteriormente nel merito una volta esaurita la fase
cautelare.
Con atto datato 26 marzo 2015 e pervenuto tramite la Presidenza
del Consiglio dei ministri in data 27 marzo 2015 il ricorrente ha
formulato osservazioni e deduzioni sulla relazione, nonchè motivi
aggiunti.
In data 30 marzo 2015 il ricorrente ha formulato ulteriori
rilievi. All'adunanza odierna questa Sezione, ritenuta in via
interinale rilevante e non manifestamente infondata la questione
della legittimità costituzionale dell'art. 1, del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11
agosto 2014, n. 114, ha espresso il parere che l'istanza cautelare
proposta debba essere accolta e che per l'effetto in via interinale
debba essere sospesa l'efficacia dei provvedimenti impugnati, fino
all'adunanza successiva alla restituzione degli atti da parte della
Corte costituzionale, nel corso della quale verrà emesso il parere
di definizione della fase cautelare.
Considerato.
Con parere interinale in sede cautelare la Sezione, sospesa
l'efficacia dei provvedimenti impugnati, fino alla adunanza
successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale, ha richiesto all'Amministrazione competente di
provvedere interinalmente sulla domanda di trattenimento in servizio
del ricorrente in base al regime precedente l'entrata in vigore della
normativa di cui all'art. 1 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 e
dello stesso decreto-legge, convertito con modificazione dalla legge
11 agosto 2014, n. 114.
La Sezione ritiene che la questione di costituzionalità della
norma di cui ai commi 1, 2 e 3 del decreto-legge n. 90 del 2014, come
modificato dalla legge di conversione n. 114 del 2014, nella parte in
cui ha disposto l'abrogazione dell'art. 16 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503 e successive modificazioni, sia rilevante e non
manifestamente infondata.
La disposizione del menzionato art. 16 prevedeva, al comma 1, la
facoltà dell'Amministrazione di trattenere in servizio per un
periodo massimo di un biennio il dipendente oltre i limiti di età
previsti dalla norma applicabile al dipendente stesso, in relazione
"alla particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente
in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi».
Il comma 1-bis dell'art. 16 in questione prevedeva, attraverso
una serie di rinvii, che la facoltà di trattenimento in servizio
attribuita all'Amministrazione fosse estesa a cinque anni ("sino al
compimento del settantacinquesimo anno di eta'") per i magistrati
ordinari e amministrativi, per i magistrati della giustizia militare
e per gli avvocati dello Stato.
La questione sollevata nel corso della fase cautelare del
procedimento per ricorso straordinario, ai sensi dell'art. 13, primo
comma, terzo periodo, d.P.R. n. 1199/1971, inserito dall'art. 69,
comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69, appare rilevante ai fini
dell'emissione del parere.
La disposta sospensione temporanea dell'efficacia dei
provvedimenti impugnati fondata sul fumus bori imis, in relazione
alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale posta dal ricorrente, non ha esaurito la fase
cautelare, che riprenderà dopo la conclusione dell'incidente di
legittimità costituzionale, in considerazione della quale tale fase
sarà conclusa. Permane quindi il potere della Sezione di sollevare
la questione di legittimità costituzionale.
I provvedimenti impugnati sono espressamente fondati sulle
disposizioni di cui all'art. 1, commi 1, 2 e 3, del d.l. 24 giugno
2014, n. 90, come convertito in legge, che rilevano in quanto
abrogratrici della facoltà dell'Amministrazione di trattenimento in
servizio dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non
economici (comma 1) e, in via subordinata, in quanto hanno
disciplinato i trattenimenti in servizio degli avvocati dello Stato
nell'ambito della generalità dei dipendenti e non nell'ambito delle
categorie di personale di cui all'art. 1 della legge 19 febbraio
1981, n. 27 (comma 3).
La questione di costituzionalità proposta viene sollevata in
riferimento a vizi del procedimento (art. 77 Cost,), alla violazione
dell'art 81 Cost., e dei principi di economicità (art. 97, primo
comma Cost.) di buon andamento e imparzialità dell'Amministrazione,
di eguaglianza (artt. 97 e 3 Cost.) sotto diversi profili, e infine
per violazione degli artt. 3, 35 e 117 della Costituzione, con
riferimento agli artt. 1, 2 e 6 direttiva 2000/78/CE.
La questione di costituzionalità della normativa sopra
richiamata, posta con riferimento alla norma di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost. non è manifestamente infondata.
L'art. l del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con
modificazioni con la legge 11 agosto 2014, n. 114, sembra porsi in
contrasto con gli artt. 81, terzo comma, 97 e 3 Cost.
Va premesso che il legislatore ha ritenuto che il rinvio del
collocamento a riposo, oggetto di abrogazione da parte della
normativa della cui costituzionalità si dubita fosse funzionale alle
misure di contenimento della spesa pubblica (Corte cost. n. 83/2013).
La Sezione osserva, quindi, che l'eliminazione dell'istituto del
trattenimento in servizio, come introdotta dall'art. 1, comma 1, del
di n. 90 del 2014, comporta maggiori spese per l'anticipo
dell'erogazione della pensione e dei trattamenti di fine servizio
rispetto a quelli originariamente calcolati dal Governo e riportati
al comma 6 dell'art. 1 del decreto-legge: "6. All'onere derivante dal
presente articolo pari a 2,6 milioni per l'anno 2014, 75,2 milioni
per l'anno 2015, 113,4 milioni per l'anno 2017 e 152,9 milioni a
decorrere dall'anno 2018, si provvede con le seguenti modalita':".
Siffatta determinazione quantitativa è rimasta invariata anche
nel testo convertito, nonostante le modificazioni introdotte dalla
legge di conversione abbiano significativamente ampliato le categorie
di dipendenti pubblici a cui si applica la specifica disciplina.
In particolare, in sede di conversione:
a) è stata modificata, per quanto concerne gli avvocati
dello Stato, l'originaria previsione contenuta nel comma 3, che
faceva espressamente "salvi sino al 31 dicembre 2015" anche "i
trattenimenti in servizio... degli avvocati dello Stato", prevedendo
anche per questi ultimi che "i trattenimenti in servizio in essere
alla data di entrata in vigore del ... decreto» - legge dovessero
cessare il 31 ottobre 2014;
b) è stato inserito nel testo originario dell'art. 1 il
comma 3-bis, con il quale la data di cessazione dei trattenimenti in
servizio del personale della scuola è stata ulteriormente anticipata
al 31 agosto 2014 (rispetto alla data comune del 31 ottobre 2014
prevista per tutti i dipendenti dal comma 2 dell'art. 1: data
quest'ultima che, con specifico riguardo al personale della scuola,
era destinata, a sua volta, ad essere differita alla fine dell'anno
scolastico - vale a dire al 31 agosto 2015 - in funzione di specifica
regola propria dell'organizzazione scolastica dettata a salvaguardia
del principio di continuità didattica);
c) è stato soppresso l'originario comma 4 dell'art. 1, che
al fine di garantire l'efficienza e l'operatività del sistema di
difesa e sicurezza nazionale manteneva ferma sino al 31 dicembre 2015
la disciplina dei richiami in servizio di cui agli artt. 992 e 993
del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66;
d) è stato riscritto comma 5: rispetto al testo iniziale le
modifiche introdotte provvedono a stabilizzare la facoltà, per le
PP.AA., di addivenire alla risoluzione anticipata del rapporto di
lavoro o del contratto, estendendo tale facoltà di risoluzione
anticipata anche ai soggetti che abbiano beneficiato dell'art. 3,
comma 57, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (riammissione in
servizio dopo la sospensione a seguito di procedimento penale
conclusosi con sentenza di proscioglimento).
Nonostante l'introduzione di siffatte rilevanti modifiche
comportanti maggiori spese, il testo dell'originario comma 6
dell'art. 1 è rimasto invariato, sicchè può dubitarsi della
violazione della norma di cui all'art. 81, terzo comma, Cost., come
sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1, che recita "Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri
provvede ai mezzi per farvi fronte".
Giova in proposito ricordare che, in vigenza del testo originario
dell'art. 81 Cost. secondo il quale "ogni altra [altra rispetto alla
legge di bilancio] legge che importi maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte", la giurisprudenza costituzionale sin dalla
sentenza n. 1/1966 ha affermato che "l'obbligo della copertura deve
essere osservato dal legislatore ordinario anche nei confronti di
spese nuove o maggiori che la legge prevede siano inserite negli
stati di previsione della spesa per gli esercizi futuri».
Il contenuto di detto obbligo è stato ulteriormente chiarito
dalla Corte costituzionale, precisando che la copertura finanziaria
deve essere indicata in maniera "credibile" (sentenze nn. 115 e 214
del 2012 e 28 del 2013), che non può essere assoggettata a copertura
un'entità indefinita (sentenza n. 181 del 2013) e che, in presenza
di disposizioni che comportano un onere, la cui esistenza «si desume
dall'oggetto della legge e dal contenuto di essa", l'incapienza dei
pertinenti stanziamenti di bilancio determina la conseguente
illegittimità delle stesse per contrasto con l'art. 81, quarto
comma, Cost. (testo originario).
Più di recente, la Corte costituzionale, nell'esercizio del
controllo successivo di leggi di spesa, ha affermato che "il
principio di analitica copertura finanziaria - espresso dall'art. 81,
quarto comma, Cost., e ora sostanzialmente riprodotto nell'art. 81,
terzo comma, Cost., come formulato dalla legge costituzionale n. 1
del 2012, e previsto dall'art. 17 della legge n. 196 del 2009 - ha
natura di precetto sostanziale, cosicchè ogni disposizione che
comporta conseguenze finanziarie di carattere positivo o negativo
deve essere corredata da un'apposita istruttoria e successiva
allegazione degli effetti previsti e della relativa compatibilità
con le risorse disponibili. Nel caso di norme a regime ..., (come
quelle di specie), tali operazioni devono essere riferite sia
all'esercizio di competenza che a quelli successivi in cui le norme
esplicheranno effetti" (sentenza n. 224 del 2014).
È bene qui rammentare il contenuto prescrittivo del citato art.
17, comma 7, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 richiamato dal
Giudice delle leggi: ivi è stabilito che "7. Per le disposizioni
legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la
relazione di cui al comma 3 contiene un quadro analitico di
proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento
delle variabili collegate ai soggetti beneficiati e al comparto di
riferimento. Per le disposizioni legislative in materia di pubblico
impiego, la relazione contiene i dati sul numero dei destinatari, sul
costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne
conseguono fino alla loro completa attuazione, nonchè sulle loro
correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce
di dipendenti pubblici omologabili.».
Il menzionato comma 3 dello stesso art. 17, a sua volta,
prescrive che «3.... i disegni di legge, gli schemi di decreto
legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino
conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione
tecnica, predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata
dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla quantificazione
delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonchè
delle relative coperture, con la specificazione, per la spesa
corrente e per le minori entrate, degli oneri annuali fino alla
completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale,
della modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio
pluriennale e dell'onere complessivo in relazione agli obiettivi
fisici previsti. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto
riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai
fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del
saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento
netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Nella
relazione sono indicati i dati e i metodi utilizzati per la
quantificazione, le loro fonti e ogni elemento utile per la verifica
tecnica in sede parlamentare secondo le norme di cui ai regolamenti
parlamentari, nonchè il raccordo con le previsioni tendenziali del
bilancio dello Stato, del conto consolidato di cassa e del conto
economico delle amministrazioni pubbliche, contenute nel DEE ed
eventuali successivi aggiornamenti.». Detta relazione - ai sensi del
comma 4 - deve anche evidenziare gli effetti di ciascuna disposizione
sugli andamenti tendenziali del saldo di cassa e dell'indebitamento
netto delle pubbliche amministrazioni per la verifica del rispetto
degli equilibri di finanza pubblica, indicando altresì i criteri per
la loro quantificazione e compensazione nell'ambito della stessa
copertura finanziaria.
La Corte costituzionale - da ultimo con la citata sentenza n. 224
del 2014 - ha chiarito da tempo che l'art. 17 della legge n. 196 del
2009 esplicita gli specifici adempimenti con cui deve essere
concretamente attuato il principio di analitica copertura finanziaria
posto dall'art. 81 Cost., sicchè le prescrizioni poste dal suddetto
art. 17 costituiscono indicatori puntuali e parametri utili di
riferimento per verificare il rispetto dello stesso art. 81 Cost.
Anche nella sentenza n. 26 del 2013 il Giudice delle leggi ha
ribadito con specifico riferimento alle disposizioni "in materia
pensionistica" la necessità che esse siano "accompagnate da un
quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali,
riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti
beneficiari, e non semplicemente da una stima apodittica dei
conseguenti oneri.» (nel senso, sentenze nn. 9 del 1958, 16 del 1961,
19 del 1970, 331 del 1988, 26 e 384 del 1991, 25 del 1993, 446 del
1994, 359 del 2007, 213 e 386 del 2008, 70 del 2012).
È certo che le disposizioni recate dall'art. 1 del d.l. n. 90
del 2014 riguardino la materia "pensionistica e di pubblico impiego";
pertanto, l'introduzione di esse imponeva l'adozione di tutti gli
indicati adempimenti e la formulazione di specifica relazione
conforme a quanto prescritto dal richiamato art. 17, comma 3, della
legge n. 196 del 2009.
Sennonchè, l'omissione dei suddetti adempimenti risulta
confermata dalla Nota di lettura n. 57, redatta dal Servizio del
bilancio del Senato, dedicata all'art. 1 del d.l. 90 del 2014 e nella
quale si rileva quanto segue:
a) la relazione tecnica governativa dà atto che "Dal
complesso delle disposizioni" concernenti l'abrogazione dell'istituto
del mantenimento in servizio "derivano maggiori oneri previdenziali
per anticipo dell' erogazione della pensione e dei trattamenti di
fine servizio;
b) la quantificazione di tale maggiore spesa, contenuta nel
comma 6 dell'art. 1, è stata effettuata "Sulla base di dati desunti
dal conto annuale (2012)" dal quale "risultano in corso trattenimenti
in servigio per circa 1.200 soggetti di cui circa 660 relativi al
compatto della magistratura": - si tratta, pertanto, di
quantificazione non aggiornata al 2014, che non tiene conto
dell'effettivo numero dei soggetti coinvolti dalle nuove
disposizioni, sicchè la spesa risulta determinata con margini
rilevanti di approssimazione per difetto;
c) le previsioni di spesa riferite nel prospetto allegato
alla relazione tecnica governativa e poi riprodotte nel comma 6
dell'art. 1 - riguardano solo il quinquennio 2014-2018, nonostante
nella stessa relazione si riconosca e si dia atto che gli oneri in
questione sussistono anche per gli anni successivi, sicchè risulta
non assolto l'obbligo di indicare le proiezioni finanziarie, almeno
decennali;
d) l'anticipazione al 31 agosto 2014 dell'abrogazione
dell'istituto del mantenimento in servizio, introdotta in sede
parlamentare con riguardo al personale scolastico, che secondo il
Governo "non comporta alcun effetto finanziario", non è
condivisibile alla stregua della previsione originaria (che non
differenziava detto personale rispetto alla generalità dei
dipendenti), in quanto la cessazione dal servizio avrebbe avuto
effetti - per il principio della continuità didattica - non già il
31 agosto 2014 (come ora previsto), bensì il 31 agosto 2015 (o, in
tesi alternativa restrittiva, il 31 ottobre 2014);
e) la tesi della neutralità finanziaria delle modifiche
riguardanti gli avvocati dello Stato, che secondo il Governo sarebbe
"compensata" dal differimento al 31 dicembre 2015 del collocamento a
riposo del gruppo di magistrati i cui provvedimenti di mantenimento
in servizio non si erano ancora perfezionati, non è sostenuta da
elementi a supporto, anche nella considerazione che "[1] a diversa
estensione delle platee in questione non induce a ritenere
prudenziale una valutazione di neutralità finanziaria delle
modifiche apportate", tanto più che "in merito alla maggiore spesa
pensionistica e a quella relativa all'anticipo del TFS ... si
dovrebbero acquisire i dati relativi all'anticipo medio del
pensionamento rispetto a quanto previsto a legislazione vigente e
all'importo medio del trattamento pensionistico ..., nonchè del TFS
stesso";
f) il mancato computo delle ulteriori spese derivanti
dall'anticipazione al 31 ottobre 2014 della cessazione della
disciplina per i richiami, di cui agli artt. 992 e 993 del d.lgs. 15
marzo 2010, n. 66, indotta dalla soppressione dell'originario comma 4
dell'art. 1 del d.l. n. 90 del 2014, che manteneva ferma fino al 31
dicembre 2015 la disciplina del trattenimento in servizio;
g) l'assenza di qualsiasi indicazione della copertura
finanziaria, dopo la riscrittura del comma 5 dell'art. 1, che
disciplina la facoltà di risoluzione anticipata del rapporto di
lavoro o del contratto individuale anche del personale dirigenziale.
Nella nota di lettura del Sevizio bilancio del Senato si rileva
ancora che «parte delle coperture degli oneri (tutti di parte
corrente) è rappresentata da risorse in conto capitale, come
peraltro riconosciuto dallo stesso Governo ... e che, nelle more del
conseguimento dei risparmi derivanti dalla spending review,
l'accantonamento di ulteriori somme a valere sugli stanziamenti delle
amministrazioni centrali dello Stato potrebbe, alla luce del
succedersi di interventi analoghi, pregiudicare la funzionalità
delle medesime amministrazioni, ovvero riflettersi negli esercizi
successivi determinando fenomeni di rimbalzo negli impegni sulle
linee di finanziamento incise dalla norma".
Alla luce delle suestese considerazioni non appare manifestamente
infondata l'eccezione di violazione del precetto posto dall'art. 81,
terzo comma, Cost., in ottemperanza al quale i soggetti contitolari
delle decisioni politiche, Governo e Parlamento, sono tenuti alla
verifica sull'esatta quantificazione e sulla credibile copertura
degli oneri finanziari che derivano dagli atti legislativi.
Si tratta, peraltro, di adempimenti che assumono rilievo ai fini
della giustiziabilità costituzionale delle leggi anche nel quadro
della novella del 2012, che nella riformulazione dell'art. 81 Cost.
ha introdotto il concetto di equilibrio di bilancio, legato
all'andamento del ciclo economico, che è cosa diversa dal pareggio
formale della spesa e dell'entrata. A siffatta conclusione sul
sindacato costituzionale inducono alcuni principi ricavabili dalla
sentenza n. 81 del 2012 della Corte costituzionale in materia di
insindacabilità degli atti politici. Nella pronuncia, pur
affermandosi che l'esistenza di spazi riservati alla scelta politica
è condivisibile e suffragata da elementi di diritto positivo, si
aggiunge che "gli spazi della discrezionalità politica trovano i
loro confini nei principi di natura giuridica posti dall'ordinamento,
tanto a livello costituzionale, quanto a livello legislativo; e
quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la
politica deve attenersi in ossequio ai fondamentali principi dello
Stato di diritto».
Appaiono parimenti non manifestamente infondate e rilevanti ai
fini della decisione del ricorso le ulteriori censure del ricorrente,
nella parte in cui deduce l'illegittimità dell'art. l del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 per violazione dell'art. 97 Cost.
sotto il profilo del parametro di costituzionalità, costituito dal
criterio di "economicita'" introdotto dalla legge costituzionale n. 1
del 2012.
Infatti, l'art. 2 di detta legge, in vigore dal 1° gennaio 2014,
stabilisce che: "All'art. 97 della Costituzione, al primo comma è
premesso il seguente: «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei
bilanci e la sostenibili del debito pubblico»".
La novella recepisce in Costituzione il criterio di economicità,
già vigente nell'ordinamento a norma dell'art. 1, comma 1, della
legge n. 241 del 1990, e pone quindi un vincolo ineludibile
soprattutto sulla capacità e sulla condizione della spesa delle
Amministrazioni pubbliche, i cui esborsi non possono quindi eccedere
le risorse effettivamente disponibili.
Posto che i vincoli discendenti da tale nuova disciplina
costituzionale riguardano anche le scelte legislative in tema di
organizzazione delle amministrazioni pubbliche, dovendo tali scelte
privilegiare e favorire il criterio di "economicita'", il ricorrente
deduce che il raffronto tra i costi del trattenimento in servizio e i
risparmi da destinare alle assunzioni - su cui si sofferma il Governo
nella relazione che accompagna il decreto-legge - evidenzia la
violazione del suddetto criterio costituzionalmente rilevante. A
sostegno richiama la nota di lettura n. 57 del Servizio bilancio del
Senato, nella quale si osserva che l'abrogazione dell'istituto del
trattenimento in servizio comporta una rilevante spesa ("maggiori
oneri previdenziali per anticipo dell'erogazione della pensione e dei
trattamenti di fine servizio") destinata a protrarsi nel tempo e che,
ove si mantenesse il trattenimento in servizio, consentirebbe ogni
anno rilevanti risparmi che ben potrebbero "alimentare il budget
spendibile per nuove assunzioni".
In particolare, la tabella riportata nella parte della suddetta
nota di lettura, dedicata all'analisi dell'art. 1 del decreto-legge
n. 90 del 2014, evidenzia che, nel raffronto tra maggiori costi per
pensioni e per trattamento di fine servizio e risparmi per spese
correnti stipendiali conseguenti all'abrogazione del trattenimento in
servizio, emergono non già "risparmi da cessazione" che liberino
somme spendibili per nuove assunzioni, bensì un consistente
disavanzo passivo per l'erario, pari a complessivi 467,3 milioni di
euro netti (di cui 2,6 per il 2014, 75,2 per il 2015, 113,4 per il
2016, 123,2 per il 2017 e 152,9 per il 2018). A tale aggravio per la
finanza pubblica deve aggiungersi il mancato introito dei contributi
previdenziali dei dipendenti interessati al trattenimento in
servizio, i cui versamenti non sarebbero utili ad incrementare la
loro posizione pensionistica avendo quasi tutti già raggiunto il
massimo conseguibile.
L'eccezione di costituzionalità della normativa primaria sopra
richiamata non è manifestamente infondata, in relazione alla
denunciata violazione dell'art. 97, secondo comma, Cost. con
riferimento ai principi di buon andamento e di efficienza, posti a
tutela dell'interesse pubblico.
La scelta governativa in sede di emanazione del decreto-legge ed
il Parlamento in sede di conversione in legge di abrogare l'istituto
del trattenimento in servizio, - di abrogare cioè "la facoltà della
Amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla
particolare esperienza professionale del dipendente in determinati e
specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento dei
servizi" -comporta il risultato pratico di privare le amministrazioni
di risorse umane peculiari non facilmente rinvenibili nei tempi
immediati, allo solo scopo di favorire il ricambio generazionale.
Nella relazione governativa che accompagna il decreto-legge si
precisa che la disciplina dettata nei primi commi dell'art. 1 il cui
titolo è "(d)isposizioni per il ricambio generazionale nelle
pubbliche amministrazioni" "è finalizzata a favorire il ricambio
generazionale"; nella stessa relazione il Governo individua le cause
del mancato ricambio generazionale nel "blocco delle assunzioni"
indotto dalla disciplina del turn over e nella "crisi del sistema
economico nel suo complesso".
A fronte di tale diagnosi, coerenza logica imponeva che si
introducessero norme volte ad incidere direttamente sulle indicate
cause, senza porre contemporaneamente a rischio le "esigenze
organizzative e funzionali" e "l'efficiente andamento dei servizi"
che sono valori che trovano protezione nei principi di buon andamento
e di efficienza di cui all'art. 97 Cost.
La norma non è accompagnata dall'intento di avviare subito le
procedure concorsuali per coprire i posti vacanti e già
immediatamente ricopribili; risulta che, per quanto qui rileva,
presso l'Avvocatura dello Stato vi è un enorme vuoto negli organici,
formatosi prima dell'abrogazione dell'istituto del trattenimento in
servizio, e che poteva e può essere coperto indicendo i relativi
concorsi.
E, anche a volere tenere ferma la scelta di utilizzare per i
concorsi i posti del personale trattenuto in servizio, la sua
attuazione poteva essere effettuata con modalità improntate ad una
graduazione degli effetti, da non compromettere i principi di cui
all'art. 97 della Costituzione. Era ed è sufficiente prevedere dei
meccanismi in base ai quali il collocamento a riposo del personale
trattenuto avvenga contestualmente alle nuove assunzioni dei
vincitori all'esito dei relativi concorsi. (Una simile soluzione
avrebbe assicurato: a) ai giovani la possibilità di partecipare ai
concorsi per nuovi posti; b) alle amministrazioni, nelle more dello
svolgimento dei concorsi, il mantenimento delle risorse necessarie a
garantire le 'esigenze organizzative e funzionalì e l'efficiente
andamento dei servizi; c) al personale trattenuto in servizio una
graduazione ed uno scaglionamento nel tempo del collocamento a
riposo, con conseguente possibilità di programmare la loro vita).
La violazione dei canoni di buon andamento e di efficienza appare
evidente con riferimento agli avvocati dello Stato evidenziando che
per tale categoria di dipendenti la norma fissa al 31 ottobre 2014 la
data di cessazione del trattenimento in servizio, compromettendone
seriamente le sue funzioni.
L'allontanamento dal servizio di tali unità di personale,
disposto senza possibilità di sostituzione in tempi ragionevoli,
appare incidere negativamente sull'efficiente andamento dei servizi
dell'Avvocatura dello Stato e si pone contro le "esigenze
organizzative e funzionali" di essa.
L'esigenza di prevedere forme di graduazione si imponeva anche in
base alla considerazione aggiuntiva che - a differenza di quanto
previsto per la generalità dei settori del pubblico impiego - la
durata del trattenimento in servizio per gli avvocati dello Stato (e
per i magistrati) non era di due anni, ma di 5 anni.
Ritiene la Sezione che la questione di legittimità
costituzionale appare non manifestamente infondata sotto il profilo
della drastica riduzione del periodo di trattenimento in servizio,
operata soltanto in sede di conversione in legge del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90, rispetto a quanto disposto dal decreto-legge
stesso, in quanto, per la categoria degli Avvocati dello Stato, per i
quali la durata del trattenimento in servizio era di 5 anni, prevede
un termine particolarmente drastico, senza preavviso, intervenendo su
situazioni sostanziali, fondate su leggi precedenti e provvedimenti
già emanati ed efficaci, cancellando l'affidamento dei dipendenti
nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale
dello Stato di diritto (Corte Cost n. 83/2013, 166/2012, 302/2010,
236 e 206 del 2009).
L'avvertita esigenza di garantire un ricambio generazionale, che
certamente rientra nella discrezionalità del legislatore, riscontra
un palese contrasto fra l'obiettivo dichiarato ed il contenuto della
norma, in quanto la drastica riduzione del periodo di permanenza in
servizio, fino al 31 ottobre 2014, avvenuto in agosto, non consente
neppure di avviare la procedura concorsuale di reclutamento dei nuovi
avvocati dello Stato, visti i tempi tecnici ed amministrativi
necessari, che del resto ad oggi non risulta essere avvenuta.
La Corte costituzionale ha già avuto modo di affermare, con le
sentenze n. 103 del 2007 e n. 81 del 5 marzo 2010, che la previsione
di una cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli
incarichi dirigenziali "interni" di livello generale viola, in
carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi costituzionali
di buon andamento e imparzialità e, in particolare, «il principio di
continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato
a quello di buon andamento dell'azione stessa».
Il rapporto di lavoro instaurato con l'Amministrazione deve
essere connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che
esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale
continuità dell'azione amministrativa.
I principi costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in
particolare, anche il principio di continuità dell'azione
amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon
andamento dell'azione stessa, vincolano, seppure si intende
concretizzare l'avvertita esigenza di garantire un ricambio
generazionale, anche il legislatore che deve assicurare idonee
garanzie, prevedibili anche nel tempo, per garantire la copertura
delle negative ripercussioni che potrebbero derivare sul principio di
buon andamento della Pubblica Amministrazione, provocati
dall'imprevisto anticipato collocamento a riposo di personale che
doveva restare ancora per cinque anni; ciò, considerando i tempi
tecnici non brevi di esperimento delle procedure concorsuali per la
copertura delle vacanze. I riflessi negativi si aggravano in presenza
delle mancanze di copertura dei posti a causa del blocco delle
assunzioni e in presenza delle vacanze già rilevanti, che subiranno
irrimediabilmente un aumento.
La Sezione dubita, quindi, per quanto riguarda gli avvocati dello
Stato, che l'obiettivo del ricambio generazionale sia stato
bilanciato con l'esigenza di buon andamento e di efficienza della
Amministrazione di cui all'art. 97 Cost., di mantenere in servizio
avvocati dello Stato i quali, per la particolare esperienza acquisita
in specifici ambiti e in relazione a specifiche situazioni,
garantivano una efficiente difesa degli interessi di parte pubblica
in procedimenti contenziosi.
Anche con riferimento all'art. 3 della Costituzione, in relazione
ai diversi profili indicati dal ricorrente (numeri 5, 6, 7 e 8 della
premessa), la Sezione ritiene non sia manifestamente infondata la
questione di costituzionalità della norma di cui all'art. 1, commi
1, 2 e 3 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge
con modificazioni n. 114 del 2014, per quanto attiene al
trattenimento in servizio degli avvocati dello Stato.
Per quanto concerne il profilo della ragionevolezza, già preso
in considerazione in connessione con l'esigenza di buon andamento ed
efficienza della Amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma,
Cost., può dubitarsi che la normativa in esame, dichiaratamente
volta a favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche
Amministrazioni sia coerente con la norma di cui all'art. 3 dello
stesso d.l. n. 90 del 2014, come convertito con modificazioni dalla
legge n. 114 del 2014. Tale disposizione mantiene la disciplina del
turn over, il blocco delle assunzioni e la disciplina delle
necessità della autorizzazione per le assunzioni di cui all'art. 35,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(irragionevolezza per contraddittorieta').
Anche sotto i profili indicati sub 6, 7 ed 8 della premessa la
eccezione di incostituzionalità della normativa in questione per
contrasto con l'art. 3 Cost. non appare manifestamente infondata.
Appare infatti ingiustificata l'eguaglianza di trattamento fra
gli avvocati dello Stato, il cui trattenimento in servizio era
previsto per cinque anni oltre il limite di età previsto per il
collocamento a riposo, e la generalità dei dipendenti pubblici per i
quali il trattenimento era previsto per 2 anni. Tale differenza
meritava un trattamento differenziato, in particolare, come si è
sopra rilevato, in relazione al buon andamento e all'efficienza della
Pubblica Amministrazione, perchè in percentuale il numero dei
dipendenti che cessano dal servizio varia in modo notevole fra le
generalità dei dipendenti e gli avvocati dello Stato.
Così appare ingiustificata la diversità di trattamento fra gli
avvocati dello Stato e i magistrati. Per tali categorie di dipendenti
era infatti prevista una identica durata di cinque anni del
trattenimento in servizio oltre il limite per il collocamento a
riposo. La legislazione recente tende infatti a parificare ove non vi
sia una ragione ostativa, gli statuti delle magistrature e quello
degli avvocati dello Stato (art. 6-bis, comma 4, della legge 26
febbraio 2004 n. 45; art. 16, comma 2, del decreto legge 12 settembre
2014, n. 132, convertito con modificazioni dalla legge 10 novembre
2014, n. 162).
La ragione della equiparazione sta nella posizione di attori
pubblici del Foro di entrambe le categorie dei magistrati e degli
avvocati, nelle garanzie, che al di là delle differenze di ruoli,
sono egualmente necessarie per soggetti che esercitano la delicata e
fondamentale funzione di interpretazione delle fonti normative.
Ebbene, la Sezione non individua una sola buona ragione che possa
portare al consenso e alla accettabilità della differenza di
trattamento operata in sede di conversione del decreto-legge n. 90
del 2014 fra magistrati e avvocati dello Stato. Tale
differenziazione, che appare violare il precetto di cui all'art. 3
Cost., in quanto ingiustificata, viene quindi ad inserire un elemento
di frattura nel sistema normativo del Foro, con conseguenze negative
sull'ordinamento generale.
La Sezione ritiene infine manifestamente infondate le eccezioni
di incostituzionalità di cui ai punti 4, 9, 10, 11 e 12 della
premessa.
Ciò rispettivamente in quanto:
l'esistenza della necessità ed urgenza è da valutare in
relazione ai bisogni dell'ordinamento nazionale generale e tale
valutazione è stata effettuata dal Parlamento (punti 4 e 11);
non è provato il mutamento fra il testo del decreto-legge
come approvato dal Consiglio dei ministri e come pubblicato e non
sono emersi elementi che possano escludere la piena riferibilità al
Governo di tale decreto legge (punto 9);
il ritardo di alcuni giorni con cui il decreto è stato
portato all'esame delle Camere non prova la assenza dell'urgenza e
necessità (punto 10);
la disposizione specificamente esaminata ha inciso sul
trattenimento in servizio oltre il limite di età per il collocamento
a riposo e non sul periodo di servizio previsto in via ordinaria cui
fa riferimento l'eccezione riportata al punto 12.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede consultiva, Sezione Prima, non
definitivamente pronunciando sul ricorso straordinario come in
epigrafe proposto:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'art.
1, commi 1, 2 e 3, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con
modifiche in legge 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui la
medesima, abrogando l'art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 503, dispone al 31 ottobre 2014 la cessazione del
trattenimento in servizio oltre il limite di età degli avvocati
dello Stato e, subordinatamente, nella parte in cui non fissa la data
di cessazione del trattenimento in servizio per gli avvocati dello
Stato al 31 dicembre 2015, cosi come previsto per i magistrati, in
riferimento agli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione.
2) dispone la sospensione del richiesto parere sul ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone altresì che a cura della segreteria della Sezione, il
presente provvedimento sia notificato al ricorrente, all'Avvocatura
Generale dello Stato, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del
Senato della Repubblica.

Il Presidente: Barbagallo


L'estensorere: Zelger


Il segretario: Allegrini