1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 3-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 610 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 dicembre 1997
N. 610 Ordinanza emessa il 19 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Ciccone Daniele ed altri contro Ministero dell'Universita' e della ricerca scientifica e tecnologica ed altre Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. - Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge del 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116. - Cost., artt. 33 e 34. (099C1070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 3-11-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
19 dicembre 1997.
Visti i ricorsi n. 15455/1997 reg. gen. proposto da Ciccone
Daniele, rappresentato e difeso dagli avv.ti Donato Mondelli e
Antonio Marini, elettivamente domiciliato presso i medesimi in Roma,
via Gradisca n. 7; n. 15456/1997 reg. gen. proposto da Durante
Valeria, e n. 15457/1997 reg. gen. proposto da Spinozzi Maurizio,
entrambi rappresentati e difesi dagli avv.ti Maria C. Olivieri e
Donato Mondelli, elettivamente domiciliati presso il secondo in Roma,
via Gradisca n. 7; n. 15816/1997 reg. gen. proposto da Ottaviani
Veronica e Brugiatelli Ginseppe; n. 15818/1997 reg. gen. proposto da
Sbaraglia Sergio, Sbaraglia Sandro, Nucci Giampiero, Nucci Roberto,
Pilla Claudio, Zucchini Luca, Pompei Patrizia, Riccio Gianluigi,
Gismondi Alessio e Simone, Canga Mimoza, Milani Gabriele, Del Buono
Carlo, Calvani Massimiliano, Forletta Claudio, La Posta Enrico,
Civero Piernatale, Ruggieri Angelo, Frisardi Roberta, Ceccacci
Alessandro, Macrini Simone, Russo Luca, Lauenstein Annette Elisabeth,
Pietroluongo Paola, Bizzoschi Walter, Rivetti Emilio, Spizzica
Matteo, Di Nicolò Guido, Valle Valerio, De Angelis Antonio, Nardi
Alessandro, Piepo Giordano e Pallottino Giulia; n. 15823/1997 reg.
gen. proposto da Sbaraglia Sergio, Sbaraglia Sandro, Nucci Giampiero,
Nucci Roberto, Pilla Claudio, Zucchini Luca, Pompei Patrizia, Riccio
Gianluigi, Gismondi Alessio e Simone, Milani Gabriele, Del Buono
Carlo, Calvani Massimiliano, Forletta Claudio, La Posta Enrico,
Civero Piernatale, Ruggieri Angelo, Frisardi Roberta, Ceccacci
Alessandro, Macrini Simone, Russo Luca, Lauenstein Annette Elisabeth,
Pietroluongo Paola, Bizzoschi Walter, Rivetti Emilio, Spizzica
Matteo, Di Nicolò Guido, Valle Valerio, De Angelis Antonio, Nardi
Alessandro, Piepo Giordano e Pallottino Giulia, tutti rappresentati e
difesi dagli avv.ti Pietro Marsili e Silvio Crapolicchio,
elettivamente domiciliati presso i medesimi in Roma, via Frattina n.
14; n. 16130/1997 reg. gen. proposto da Scipioni Elena Lydia,
rappresentata e difesa dall'avv. Rosanna Serafini ed elettivamente
domiciliata presso il medesimo in Roma, via Mordini n. 14; n.
16198/1997 reg. gen. proposto da La Ferlita Annalisa, rappresentata e
difesa dall'avv. Giuseppe Gallinaro ed elettivamente domiciliata
presso il medesimo in Roma, viale delle Provincie n. 2;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica, in persona del Ministro pro tempore le università degli
studi dell'Aquila (ric. n. 15455/1997). "La Sapienza" di Roma (ricc.
nn. 15456, 15818, 16130 e 16198/1997), "G. D'Annunzio" di Chieti
(ric. n. 15457/1997) e "Tor Vergata" di Roma (ricc. nn. 15816 e
15823/1997), in persona dei rispettivi Rettori in carica,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e per
legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n.
12; e nei confronti di Macchia Massimo, n. c. (ric. n. 16130/1997),
per l'annullamento del D.M.U.R.S.T. 21 luglio 1997, n. 245,
contenente "regolamento recante norme in materia di accesso
all'istruzione universitaria e di connesse attività di
orientamento", nonchè ricc. n. 15455, 15456 e 15457/1997: dei bandi
delle università intimate per l'ammissione mediante esame ai corsi
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, medicina e chirurgia e
odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 1997-1998; dei
pareri 20 giugno e 17 luglio 1997 del CUN; della graduatoria
concorsuale, limitatanente alle posizioni dei ricorrenti; di tutti
gli atti presupposti, connessi e conseguenti;
ricc. nn. 15816, 15818 e 15823/1997: del D.M.U.R.S.T. 3 luglio
1997; dei bandi delle università intimate per l'ammissione mediante
esame ai corsi di laurea in odontoiatria e protesi dentaria e
medicina e chirurgia per l'anno accademico 1997-1998; di ogni altro
atto precedente, coevo o successivo comunque connesso, ivi comprese
le deliberazioni degli organi universitari.
ric. n. 16130/1997: della graduatoria per l'ammissione nell'anno
accademico 1997-1998 al corso di laurea in architettura
dell'università "La Sapienza" di Roma, della relativa approvazione e
del provvedimento di esclusione della ricorrente; del bando rettorale
4 luglio 1997; del D.M.U.R.S.T. 31 luglio 1997; di ogni altro atto
connesso, presupposto o conseguente.
ric. n. 16198/1997: del provvedimento di preclusione assoluta da
parte dell'università "La Sapienza" di Roma all'ammissione al corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico
1997-1998; di ogni altro atto connesso, preparatorio o
consequenziale.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio delle
Amministrazioni intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla camera di consiglio del 19 dicembre 1997, relatore il
magistrato Angelica Dell'Utri, uditi i difensori delle parti indicati
nel relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Fatto e diritto
I. - Con i ricorsi all'esame della sezione - di cui va disposta la
riunione ai soli fini della trattazione della presente fase di
giudizio - i ricorrenti investono i provvedimenti specificati in
epigrafe nella parte in cui determinano la preclusione dell'accesso
ai corsi di laurea a cui i medesimi aspirano ad essere iscritti per
l'anno accademico 1997-1998, e ne chiedono, in via incidentale, la
sospensione dell'esecuzione: su tale richiesta cautelare la sezione
è chiamata a decidere.
Trattasi di corsi per i quali l'amministrazione, attraverso atti
regolamentari e di attuazione, ha imposto consistenti limitazioni
nelle iscrizioni (n. 19 posti per il corso di laurea in odontoiatria
dell'università dell'Aquila; n. 616 posti per il corso di laurea in
medicina e n. 720 posti per quello di architettura dell'università
"La Sapienza" di Roma; n. 30 posti per il corso di laurea in
odontoiatria dell'università di Chieti); limitazioni che, per talune
facoltà, consistono nell'assoluta indisponibilità di posti (corsi
di laurea in odontoiatria delle Universita'"La Sapienza" e "Tor
Vergata" di Roma).
L'agire dell'amministrazione - in particolare il D.M. 21 luglio
1997 m. 245 "Regolamento recante norme in materia di accessi alla
istruzione universitaria e di connesse attività di orientamento" -
trova dichiaratamente supporto normativo nell'art. 9, comma 4, della
legge 19 novembre 1990, n. 341, come modificato dall'art. 17, comma
116, della legge 15 maggio 1997, n. 127, che ha attribuito ad un atto
emanato dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica e
tecnologica il potere di determinare la limitazione degli accessi di
cui trattasi.
Ed invero, l'art. 9 citato, a seguito della detta modifica,
stabilisce che il Ministero "definisce, su conforme parere del CUN, i
criteri generali per la regolamentazione dell'accesso alle scuole di
specializzazione ed ai corsi universitari, anche a quelli per i quali
l'atto emanato dal Ministro preveda una limitazione delle
iscrizioni".
La sezione dubita della legittimità costituzionale della norma;
pertanto, ritiene di dover sollevare, anche d'ufficio, la relativa
questione di costituzionalità per contrasto col principio della
riserva di legge e, conseguentemente, con gli artt. 33 e 34 Cost.
II. - La questione appare rilevante sotto un duplice profilo.
da un lato, sembra incontrovertibile che la tutela prevalente cui
mirano le azioni intraprese discende, nella specie, solo dalla
eventuale eliminazione dalla realtà giuridica della disposizione
che, conferendo il detto potere all'amministrazione, consente alla
stessa di precludere o limitare l'accesso ai corsi universitari: si
che viene a configurarsi un'assoluta priorità - anche in ragione di
principi attinenti all'economia di giudizio - di trattazione della
detta questione.
È infatti evidente che la caducazione delle norme che consentono al
Ministro di porre limitazioni alle immatricolazioni consentirebbe la
soddisfazione piena dell'interesse dedotto in giudizio dai
ricorrenti, consentendo loro l'iscrizione al corso senza
sottomettersi a procedure selettive, mentre le altre censure
sollevano questioni che, ove fondate, assicurerebbero un grado minore
di soddisfazione al predetto interesse e si presentano subordinate
all'esito eventualmente negativo dell'incidente di costituzionalità.
dall'altro, la indicata rilevanza deve ritenersi configurabile
anche nella presente fase cautelare, atteso che il dubbio di
costituzionalità in ordine alla norma precitata, che costituisce,
allo stato, la fonte del potere esercitato dall'amministrazione,
preclude al collegio una pronuncia definitiva, sia pure in sede di
sommaria delibazione, sull'esistenza o meno del fumus della pretesa
azionata, non potendo tale valutazione essere svincolata dalla
decisione della Corte sulla portata della norma sottoposta al suo
esame.
III. - La questione appare altresì non manifestamente infondata.
Ritiene la sezione che, in materia di accesso agli studi, anche
universitari, sussista, in base agli artt. 33 e 34 Cost., una riserva
relativa di legge, con la conseguenza che, in mancanza di norme
legislative che attribuiscano all'amministrazione - nel rispetto dei
caratteri costitutivi della riserva stessa - il potere di stabilire
limitazioni alle iscrizioni ai corsi, devono ritenersi illegittimi i
provvedimenti regolamentari o di attuazione che tali limitazioni
prevedano.
La configurabilità, nella materia, di una riserva relativa di
legge costituisce ius receptum nella giurisprudenza del giudice
amministrativo (in tal senso t.a.r. Lazio, sez. III, 3 aprile 1996,
n. 763 e 14 settembre 1994 n. 1632; t.a.r. Toscana, sez. I, 24 aprile
1997 n. 78; t.a.r. Veneto, sez. I, 13 giugno 1992 n. 222 e sez. II,
13 giugno 1997 n. 1015; t.a.r. Liguria, sez. II, 21 marzo 1995, n.
197).
Ed invero è l'art. 33, secondo comma, Cost, a stabilire
espressamente che "la Repubblica detta norme generali
sull'istituzione e istituisce scuole statali di ogni ordine e grado"
nel quadro di quella previsione del successivo art. 34, primo comma,
che sancisce che "la scuola è aperta a tutti" (e che ha trovato
attuazione per le università, con la legge 11 dicembre 1969, n.
910).
E laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre limitazioni
all'accesso, vi ha provveduto, di norma, direttamente (basti
ricordare l'art. 24, secondo comma, legge 7 febbraio 1958, n. 88 che,
in ordine all'iscrizione al primo anno degli istituti superiori di
educazione fisica, prevede un numero di posti determinati da
assegnare mediante concorso per esami; l'art. 3 legge 21 luglio 1961
n. 685, che limitava l'accesso dei diplomati degli Istituti tecnici a
determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961/1962 al
1964/1965, per un numero predeterminato di posti da assegnare
mediante concorso per titoli ed esami) ovvero mediante attribuzione
del relativo potere alla p.a. nell'ambito, peraltro, fissato dalla
legge stessa (ci si riferisce, ad es., all'art. 38 legge 14 agosto
1982, n. 590 con cui, al fine di consentire l'avvio programmato dei
corsi di laurea, si è attribuito all'amministrazione universitaria
il potere di determinre, peraltro con espressa limitazione temporale
- ai primi sei anni successivi all'attivazione di ciascun corso di
laurea - il numero massimo delle iscrizioni).
Orbene, la previsione costituzionale di riserva relativa di legge
per la determinata materia non preclude al legislatore ordinario di
demandare ad altre fonti sottoordinate la disciplina della materia
stessa, consentendo anzi che il precetto espresso dalla norma
primaria possa essere integrato da atti di normazione secondaria che
lo rendano meglio aderente alla multiforme realtà socio-economica,
ma ciò è possibile solo previa determinazione di una serie di
precetti idonei ad indirizzare e vincolare la normazione secondaria
entro confini ben delineati o, quantomeno, previa determinazione
delle linee essenziali della disciplina stessa.
In proposito, è costante l'insegnamento del giudice delle leggi
sulla necessità che non "residui la possibilità di scelte del tutto
libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa pubblica
amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa -
considerata nella complessiva disciplina della materia - razionali ed
adeguati criteri" (Corte costituzionale 5 febbraio 1986, n. 34 e
giurisprudenza ivi richiamata: sentt. nn. 4, 30 e 122 del 1957; 70
del 1960; 48 del 1961; 72 e 129 del 1969; 144 del 1972; 257 del 1982;
ordd. nn. 31 e 139 del 1985).
Se ciò è vero, la disposizione dell'art.9, comma 4, legge n. 341
del 1990, come modificata dall'art. 17, comma 116, legge n. 127 del
1997, non sembra esente dai precitati profili di incostituzionalità.
La norma, invero, conferisce al Ministro, come già ricordato, il
potere di determinare la limitazione degli accessi all'istruzione
universitaria, e ciò non solo senza alcuna individuazione delle
linee essenziali della disciplina - pur vertendo in materia coperta
da riserva relativa di legge - ma addirittura attribuendo al Ministro
stesso, con l'ausilio di altro organo dell'amministrazione (CUN), la
stessa definizione dei "criteri generali per la regolamentazione
dell'accesso... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio
costituzionale della riserva relativa di legge; il che sembra
comportare altresì la violazione, mediante l'adozione di meccanismi
di produzione giuridica non conformi al dettato costituzionale del
principio della tutela del diritto allo studio, postulato dagli artt.
33 e 34 Cost.
IV. - Per le considerazioni che precedono, va conseguentemente
sollevata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 4 cit., per contrasto col principio costituzionale della
riserva relativa di legge nonchè con gli artt. 33 e 34 Cost.
Va disposta, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia
sulla legittimità costituzionale della suindicata norma.

P. Q .M.
Il t.a.r. per il Lazio, sezione III, previa riunione dei ricorsi in
epigrafe ai soli fini della trattazione della presente fase
incidentale.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre
1990, n. 341 come modificato dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio
1997, n. 127 in relazione al principio costituzionale della riserva
relativa di legge nonchè degli attt. 33 e 34 Cost.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina, che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 19 dicembre
1997.
Il presidente: Cossu
L'estensore: Dell'Utri
99C1070