1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 515 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 aprile 1988- 20 ottobre 1989
N. 515 Ordinanza emessa il 27 aprile 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 ottobre 1989) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Menicucci Lydia in Manes contro il Ministero dell'industria, commercio e artigianato. Pensioni civili e militari - Trattamento pensionistico dei dirigenti dello Stato - Disparita' di trattamento rispetto ai particolari benefici previsti per gli impiegati del ruolo ad esaurimento - Conseguente ingiustificata modificazione, in parte qua, del rapporto tra carriera dirigenziale e ruolo ad esaurimento. (Legge 11 luglio 1980, n. 312, art. 162). (Cost., artt. 3 e 97). (089C1092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 117/1986
proposto da Lydia Menicucci in Manes, rappresentata e difesa
dall'avvocato Massimo Colarizi, con domicilio presso lo studio del
medesimo in Roma, via Guido d'Arezzo, 18, contro il Ministero
dell'industria, commercio e artigianato, in persona del Ministro in
carica rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
sua domiciliataria, per l'annullamento del provvedimento 16 novembre
1985, n. 46739, del Ministero dell'industria con quale è stata
rigettata l'istanza della ricorrente intesa all'attribuzione, ai fini
pensionistici e di buonuscita, della qualifica di dirigente generale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costruzione in giudizio del Ministero intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 27 aprile 1988 in
consigliere Ciminelli e uditi, altresì, l'avvocato Colarizi per la
ricorrente e l'avvocato dello Stato Polizzi per l'amministrazione
resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
La dott.ssa Lydia Menicucci, primo dirigente del Ministero
dell'industria, è stata collocata a riposo nel 1973, ai sensi
dell'art. 67 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, col trattamento di
fine servizio di dirigente superiore. Intervenuta la legge 11 luglio
1980, n. 312, sul riassetto retributivo e funzionale del personale
statale - il cui art. 162, interpretando il terzo comma dell'art. 67
del d.P.R. n. 748/1972, dispone che "tutti gli impiegati promossi nei
ruoli ad esaurimento, con decorrenza 12 dicembre 1972, debbono essere
considerati, agli effetti dei benefici sull'esodo volontario previsto
dal decreto medesimo, in posseso delle corrispondenti qualifiche
indicate nella prima parte del comma stesso" -, la dott.ssa
Menicucci, ritenendo estensibile la nuova normativa anche ai primi
dirigenti collocati a riposo ai sensi del citato art. 67, in data 27
giugno 1984 avanzava domanda al Ministero dell'industria perchè le
venisse riconosciuta, ai fini dell'indennità di buonuscita e della
pensione, la qualifica di dirigente generale.
Senonchè il Ministero dell'industria con provvedimento 16
novembre 1985, n. 469739, ha rigettato l'istanza sul presupposto che
l'art. 162 citato (secondo una tesi della Corte dei conti, sezione
contr. Stato, espressa nella delibera 14 gennaio 1982, n. 1259)
consente l'estensione dell'art. 67 del d.P.R. n. 748/1972 soltanto ai
primi dirigenti pervenuti in qualifica alla data di entrata in vigore
dello stesso decreto sulla dirigenza (12 dicembre 1972) sicchè,
essendo la Menicucci inquadrata a tale data come direttore di
divisione del ruolo ad esaurimento e soltanto dal 14 giugno 1973
inquadrata come primo dirigente, il beneficio non poteva accordarsi.
Con ricorso notificato il 20 gennaio 1986, depositato il 25
successivo in segreteria, la dott.ssa Menicucci ha impugnato il
provvedimento, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi.
I Motivo. - Violazione del combinato disposto degli artt. 59, 60,
62 e 67 del d.P.R. n. 748/1972 e 162 della legge n. 312/1980; eccesso
di potere per illogicità e difetto di motivazione.
Secondo la ricorrente, condizionando l'applicazione dell'art. 162
ai primi dirigenti al possesso della qualifica alla data del 12
dicembre 1972, con esclusione di quanti avessero "conseguito" gli
inquadramenti e le promozioni a primo dirigente successivamente,
l'amministrazione avrebbe equivocato tra "inquadramento" nella
dirigenza e "promozione" a dirigente, ponendo sullo stesso piano
situazioni diverse mentre nella specie, indipendentemente dalla data
del conferimento delle funzioni - per tutti successiva al 12 dicembre
1972 - ed indipendentemente da eventuali retrodatazioni, tutti i
destinatari del primo inquadramento nella dirigenza sono stati posti
dal d.P.R. n. 748/1972 sullo stesso piano, sia per quanto riguarda i
requisiti di accesso alla dirigenza sia per quel che riguarda il
riconoscimento di anzianità pregresse (artt. 59, primo ed ottavo
comma, e 62, secondo comma).
II Motivo. - Illegittimità costituzionale degli artt. 67 del
d.P.R. n. 748/1972 e 162 della legge n. 312/1980 per contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La tesi dell'amministrazione crea disparità di trattamento sia
fra i direttori di divisione nominati primi dirigenti in sede di
primo inquadramento sia, e ancor più, fra i direttori di divisione
del ruolo ad esaurimento, potendo alcuni conseguire la qualifica di
dirigente generale altri la qualifica a dirigente superiore, e ciò
in virtù di un termine di riferimento - la data del 12 dicembre 1972
- assolutamente ininfluente sull'effettivo svolgimento delle funzioni
dirigenziali, con evidente sperequazione in ordine al beneficio
dell'art. 67 tra direttori di divisione inquadrati primi dirigenti (e
cioè in posizione poziore) e direttori di divisione rimasti nei
ruoli ad esaurimento, ben potendo quest'ultimi, per effetto di
promozioni successive al 12 dicembre 1972 (ma con decorrenza
anteriori), conseguire la qualifica di dirigente generale, preclusa,
invece, ai colleghi inquadrati primi dirigenti.
Costituitosi in giudizio, il Ministero dell'industria con memoria
del 16 aprile 1988 si è opposto al ricorso ribadendo la tesi della
Corte fatta propria nell'atto impugnato.
D I R I T T O
Come noto, il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, entrato in vigore il
12 dicembre 1972 ha istituito le qualifiche di primo dirigente,
dirigente superiore e dirigente generale, trasformando
contestualmente in qualifiche ad esaurimento quelle preesistenti di
direttore di divisione e di ispettore generale. Ai fini del c.d.
"esodo", l'art. 67, terzo comma, del decreto ha previsto poi che il
personale che alla data di entrata in vigore del decreto rivestisse
le qualifiche di direttore di divisione o di ispettore generale
venisse assimilato ai funzionari con qualifica di primo dirigente o
di dirigente superiore per l'attribuzione, al momento del
collocamento a riposo, delle qualifiche di dirigente superiore e di
dirigente generale, ai fini del trattamento di quiescenza. Con l'art.
162 della legge 11 luglio 1980, n. 312, il terzo comma dell'art. 67
del d.P.R. n. 748/1972 è stato "interpretato" nel senso che tutti
coloro che avessero conseguito le promozioni nel ruolo ad
esaurimento, con decorrenza 12 dicembre 1972, fossero considerati in
possesso della qualifica dirigenziale, con la conseguenza per i
direttori di divisione e gli ispettori generali del ruolo ad
esaurimento di poter essere colocati a riposo, rispettivamente, con
la qualifica di dirigente superiore e dirigente generale.
2. - La ricorrente, già primo dirigente nell'amministrazione
dell'industria e commercio, inquadrata in tale qualifica nel giugno
1973, è stata collocata a riposo ai sensi dell'art. 67, terzo comma,
del d.P.R. n. 748/1972, con un aumento di sette anni di anzianità e
la qualifica di dirigente superiore, fruendo del relativo trattamento
di fine servizio. Nel 1983, chiedeva all'amministrazione il riesame
della propria posizione onde fruire del trattamento di quiescenza del
dirigente generale in applicazione dell'art. 162 della legge n.
312/1980. Col provvedimento impugnato la domanda è stata respinta
sul presupposto che la qualifica superiore poteva attribuirsi,
secondo il citato art. 162, soltanto ai primi dirigenti già tali al
12 dicembre 1972, data di entrata in vigore del decreto sulla
dirigenza (oltre, naturalmente, ai funzionari del ruolo ad
esaurimento con qualifica, sempre a tale data, di ispettore
generale).
3. - Nel primo motivo si denuncia violazione del d.P.R. n. 748/1972
sostenendosi che l'amministrazione non poteva ritenersi vincolata
alla data del 12 dicembre 1972 per individuare i primi dirigenti
aventi diritto al beneficio perchè, secondo il sistema di accesso
alla dirigenza previsto dal citato d.P.R. n. 748/1972, rileva ex art.
62, secondo comma, la posizione di carriera acquisita prima
dell'entrata in vigore del decreto, ond'è che, indipendentemente dal
momento dell'effettivo inquadramento, il direttore di divisione
pervenuto alla qualifica di primo dirigente può fruire dell'art. 162
se col riconoscimento dell'anzianità pregressa risultava in
qualifica a tale data. Sicchè nella specie, pur essendo stata
inquadrata primo dirigente il 14 giugno 1973, la ricorrente sostiene
che con i due anni a lei riconosciuti nella qualifica ex citato art.
62, secondo comma, ben poteva ottenere il trattamento pensionistico
di dirigente generale.
La tesi però va respinta perchè palesemente in contrasto con
l'espressa disposizione dell'art. 67, secondo comma, del d.P.R. n.
748/1972, ribadita dall'art. 162 della legge di riassetto, che fa
riferimento alla data del 12 dicembre 1972 per l'attribuzione del
beneficio.
4. - Fondati sembrano invece i rilievi di incostituzionalità
sollevati in subordine dalla ricorrente contro il citato art. 162.
4.1. - Ed invero non è chi non veda che l'assimilazione delle
qualifiche previste dall'art. 162 fra quelle della carriera direttiva
del ruolo ad esaurimento e quelle dirigenziali introdotte dal d.P.R.
n. 748/1972 in realtà comporta una radicale innovazione nel sistema
del pensionamento anticipato regolato dall'art. 67, terzo comma, del
citato d.P.R., dato che in tal modo si assicura ai funzionari della
vecchia carriera direttiva un trattamento pensionistico superiore a
quello dei dirigenti, e dunque inversamente proporzionale alla
posizione che il personale delle due categorie rispettivamente assume
nell'ordinamento.
La qualcosa, diversamente da come si ritenne dalla sezione nella
decisione 24 dicembre 1984, n. 924, non costituisce un evento di mero
fatto determinato dalla libera scelta di chi abbia preferito il
pensionamento anticipato, perchè la richiesta di pensionamento
anticipato può comportare la rinuncia a possibili sviluppi di
carriera ma non giustificare che funzionari che all'atto del
collocamento a riposo sono in posizioni deteriori vedano invertita in
sede di pensionamento la loro posizione rispetto a chi abbia
sviluppato meglio la propria carriera.
E tutto ciò, come già rilevato nella precedente ordinanza della
sezione n. 2253, del 21 dicembre 1987, non appare solo in contrasto
col principio di ragionevolezza dell'art. 3 della Costituzione, ma
sembra violare anche il successivo art. 97, primo comma, dal momento
che l'art. 162 in questione non sembra contenere - almeno
espressamente - alcuna possibilità per l'amministrazione di
riesaminare situazioni che, come quella di specie, di fatto pongano
in evidenza tali discordanze.
4.2. - Il collegio peraltro conosce la decisione 26 novembre-17
dicembre 1987, n. 521, con cui la Corte costituzionale ha giudicato
non fondata analoga questione di illegittimità sollevata dalla Corte
dei conti (con ordinanza 26 febbraio 1986, terza sezione, pubblicata
in Gazzetta Ufficiale n. 52, 1a serie speciale 1986). Nondimeno
reputa che non possano ritenersi superati gli effetti perversi
dall'art. 162 sul mero rilievo formale - su cui poggia la decisione -
che gli ispettori generali ad esaurimento, in quanto pervenuti a tale
qualifica previo scrutinio per merito comparativo (secondo gli artt.
168 e 169 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e 38 del d.P.R. 28
dicembre 1970, n. 1077), siano meritevoli di maggiore apprezzamento
dei colleghi passati alla dirigenza ex art. 59, terzo comma, del
d.P.R. n. 748/1972, sulla base della sola anzianità in ruolo e su
semplice giudizio di non demerito. E ciò sotto un duplice profilo.
Primo, perchè dopo l'inquadramento nella dirigenza ai sensi
dell'art. 59 del d.P.R. n. 748/1972 e la copertura dei posti residui
nelle qualifiche dirigenziali, secondo il successivo art. 62, da
parte degli ispettori generali e dei direttori di divisione ad
esaurimento, le promozioni in queste due qualifiche mediante scrutini
per merito comparativo, per le conseguenti riduzioni di personale
interessato, aggravate anche dagli effetti dell'esodo volontario
previsto dall'art. 67 dello stesso d.P.R. (peraltro in coincidenza
anche con le prime attuazioni della legge 24 maggio 1970, n. 336),
non possono assimilarsi alle procedure selettive originariamente
concepite dagli artt. 168 e 169 del d.P.R. n. 3/1957, e 38 del d.P.R.
n. 1077/1970: sicchè non del tutto diversi sono in realtà da
considerare il sistema di accesso alla dirigenza e quello di accesso
alle qualifiche direttive ad esaurimento. Secondo, perchè la
qualifica di primo dirigente, per tutta la serie di compiti, di
responsabilità e di oneri che notoriamente la caratterizzano (cfr.
in particolare gli artt. 6, 9, 10, 11, 12, 19 e 20 del più volte
citato d.P.R. n. 748/1972), deve necessariamente ritenersi più
elevata della qualifica di ispettore generale ad esaurimento che si
contrappone nella specie: a prescindere dalla brevità di tempo in
cui le funzioni dirigenziali siano state, come nella specie,
esercitate.
Ed invero i dirigenti, come noto, massimamente per quanto disposto
dall'art. 19 del d.P.R. n. 748/1972, vanno considerati in una
posizione del tutto differenziata dal personale direttivo ad
esaurimento, sia per l'ampia autonomia d'azione di cui fruiscono,
essendo chiamati ad impartire le generali direttive
dell'amministrazione nel quadro degli indirizzi
politici-amministrativi segnati dagli organi politici od elettivi,
sia per la rilevanza esterna delle loro funzioni allorchè preposti
in settori operativi.
4.3. - Di qui, dunque, la rilevata incongruenza che sembra
discendere in sede di trattamento di quiescenza tra i funzionari già
transitati alla dirigenza allorchè intervenne l'art. 162 della legge
di riassetto e gli ispettori generali ad esaurimento promossi in
questa qualifica dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n.
748/1972. Sicchè si rende opportuno rimettere la questione alla
Corte costituzionale perchè voglia affermare se la norma contenuta
nel ripetuto art. 162 possa intendersi nel senso da consentire alle
amministrazioni statali rivalutazioni pensionistiche dei funzionari
interessati, atte a compensare la discordanza fin qui evidenziata, o
se, non permettendo tali operazioni, la norma contrasti con detti
principi costituzionali.

P. Q. M.
Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
dell'art. 162 della legge n. 312/1980 - nei limiti di cui in
motivazione - rispetto agli artt. 3 e 97, primo comma, della
Costituzione, ravvisando la non manifesta infondatezza della
questione stessa;
Dispone che a cura della segreteria della sezione siano trasmessi
gli atti del giudizio alla Corte costituzionale insieme alla presente
ordinanza, e che la stessa sia notificata alle parti in causa nonchè
al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che sia altresì
comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso a Roma il 27 aprile 1988.
Domenico MICELI, presidente
Nicandro CIMINELLI, consigliere estensore
89C1092