1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 62 SENTENZA 26 marzo - 5 aprile 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Comparto bieticolo-saccarifero - Cessazione della produzione di zucchero - Progetti di riconversione degli impianti industriali - Attribuzione all'apposito Comitato interministeriale del compito di disporre le norme atte a garantire l'esecutivita' dei progetti, con possibilita' di nominare un commissario ad acta - Violazione della competenza legislativa regionale nella materia residuale dell'agricoltura - Violazione dei requisiti costituzionali per l'esercizio dei poteri sostitutivi statali - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 29, comma 2. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, e 120; legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 8. Commercio - Imprese di panificazione di natura produttiva - Vincolo di chiusura domenicale e festiva - Soppressione - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale residuale in materia di commercio - Questione non inequivocamente determinata e non adeguatamente motivata - Inammissibilita'. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 40. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Procedimento amministrativo - Attivita' temporanea di somministrazione di alimenti e bevande in occasione di sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali e culturali o eventi locali straordinari - Previa segnalazione certificata di inizio attivita' con modalita' semplificate - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale residuale in materia di commercio - Insussistenza - Norme di semplificazione amministrativa riconducibili alla materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 41. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Istruzione - Linee guida orientate allo scopo di consolidare e sviluppare l'autonomia delle istituzioni scolastiche, potenziandone l'autonomia gestionale secondo criteri di flessibilita' e valorizzando la responsabilita' e la professionalita' del personale della scuola - Adozione con decreto interministeriale, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni - Mancata previsione dell'intesa - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione delle prerogative regionali legislative in materia di dimensionamento scolastico e di servizi sociali - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Ascrivibilita' alla materia "norme generali sull'istruzione" di competenza esclusiva dello Stato - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 50, comma 1. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Istruzione - Piano nazionale di edilizia scolastica - Norme tecniche-quadro - Adozione con decreto interministeriale, sentita la Conferenza unificata Stato-Regioni - Mancata previsione dell'intesa - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Norme costituenti principi generali nelle materie concorrenti "governo del territorio", "energia", "protezione civile" - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 53, comma 7. - Costituzione, art. 120. Assistenza - Avvio della sperimentazione della "carta acquisti" nei comuni con piu' di 250.000 abitanti - Adozione con decreto interministeriale con finanziamento a valere su Fondo statale - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa residuale in materia di servizi sociali e assistenza - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Insussistenza - Normativa espressione di principi fondamentali in tema di "diritti sociali", di cui deve farsi carico il legislatore nazionale in tempi di grave crisi economica - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 60, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 117, commi secondo, lettera m), e quarto, e 119. Assistenza - Avvio della sperimentazione della "carta acquisti" nei comuni con piu' di 250.000 abitanti - Adozione con decreto interministeriale - Mancato coinvolgimento della Regione - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Normativa riconducibile alla competenza legislativa statale esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito nella legge 4 aprile 2012, n. 35), art. 60, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. (T-130062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 29,
40, 41, 50, comma 1, 53, comma 7, e 60 del decreto-legge 9 febbraio
2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di
sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012,
n. 35, promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 5
giugno 2012, depositato in cancelleria l'11 giugno 2012 ed iscritto
al n. 89 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
uditi nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Bruno Barel e Daniela Palumbo per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 5 giugno 2012 e depositato il
successivo 11 giugno la Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri,
gli articoli 29, 40, 41, 50, comma 1, 53, comma 7, e 60 del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia
di semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, per violazione degli articoli 117,
quarto comma, 118 e 120 della Costituzione, in relazione al principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
1.1.- In particolare, l'art. 29 del d.l. n. 5 del 2012, recante
«Disposizioni a favore del settore bieticolo-saccarifero», al comma 1
dispone che i progetti di riconversione del comparto
bieticolo-saccarifero approvati dall'apposito Comitato
interministeriale «rivestono carattere di interesse nazionale anche
ai fini della definizione e del perfezionamento dei processi
autorizzativi e dell'effettiva entrata in esercizio» e, al comma 2,
stabilisce che entro 30 giorni dall'entrata in vigore del
decreto-legge «il Comitato interministeriale di cui al comma 1
dispone le norme idonee nel quadro delle competenze amministrative
regionali atte a garantire l'esecutività dei progetti suddetti,
nomina, nei casi di particolare necessità, ai sensi dell'art. 20 del
decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, un commissario ad
acta per l'attuazione degli accordi definiti in sede regionale con
coordinamento del Comitato interministeriale».
La ricorrente precisa che il contesto normativo nel quale viene a
collocarsi la disposizione impugnata è rappresentato dal
decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2 (Interventi urgenti per i settori
dell'agricoltura, dell'agroindustria, della pesca, nonchè in materia
di fiscalità d'impresa), convertito, con modificazioni, dalla legge
11 marzo 2006, n. 81.
L'art. 2 del decreto citato, al fine di fronteggiare la grave
crisi del settore bieticolo-saccarifero, ha istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri un Comitato interministeriale,
col compito (comma 2): a) di approvare entro 45 giorni «il piano per
la razionalizzazione e la riconversione della produzione
bieticola-saccarifera»; b) di coordinare «le misure comunitarie e
nazionali previste per la riconversione industriale del settore e per
le connesse problematiche sociali»; c) di formulare «direttive per
l'approvazione dei progetti di riconversione».
La medesima disposizione statale ha previsto poi (comma 3)
l'approvazione da parte del Ministro per le politiche agricole dei
progetti di riconversione presentati per ciascuno degli impianti
industriali ove sarebbe cessata la produzione di zucchero, ed
ulteriori misure di sostegno, anche da parte dell'AGEA (commi da 4 a
5-bis, variamente modificati in sede di conversione e da leggi
sopravvenute).
Le misure adottate erano coerenti con quelle decise a livello
comunitario, per la ristrutturazione dell'industria comunitaria dello
zucchero, mediante il regolamento CE n. 320/2006 del Consiglio, del
20 febbraio 2006 (relativo a un regime temporaneo per la
ristrutturazione dell'industria dello zucchero nella Comunità
europea e che modifica il regolamento CE n. 1290/2005 relativo al
funzionamento della politica agricola comune).
La Regione Veneto ha dato attuazione a quanto previsto dal
regolamento comunitario e dalle correlate disposizioni statali,
relativamente allo stabilimento saccarifero presente nel territorio
regionale di Porto Viro, con un accordo di riconversione approvato,
con deliberazione di Giunta regionale n. 1234 dell'8 maggio 2007 (in
B.U.R. n. 49 del 29 maggio 2007), accordo poi modificato con un
"Accordo integrativo" approvato con deliberazione di Giunta regionale
n. 983 del 21 aprile 2009 (in B.U.R. n. 37 del 5 maggio 2009).
La Regione evidenzia che la disposizione statale impugnata affida
al Comitato interministeriale sia l'emanazione di non meglio
precisate «norme idonee nel quadro delle competenze amministrative
regionali atte a garantire l'esecutività dei progetti suddetti», sia
la «nomina, nei casi di particolare necessità, ai sensi dell'art. 20
del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, di un commissario
ad acta per l'attuazione degli accordi definiti in sede regionale con
coordinamento del Comitato interministeriale».
La ricorrente lamenta che le nuove disposizioni statali, col
riclassificare di interesse nazionale l'implementazione di tutti gli
accordi regionali, in via generale e generica, sottopongono la
connessa attività amministrativa regionale a vigilanza e controllo
del Comitato ministeriale e consentono la nomina, da parte del
medesimo Comitato, di commissari ad acta dotati anche di poteri
sostitutivi.
Secondo la Regione, l'art. 29 del decreto-legge in oggetto
andrebbe ascritto alla materia «agricoltura» e, pertanto, violerebbe
la sfera di competenza legislativa e amministrativa esclusiva propria
della Regione del Veneto, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
La norma impugnata, inoltre, violerebbe anche l'art. 118 Cost. in
quanto avocherebbe allo Stato, oltre ad un'attività normativa non
meglio precisata, perfino l'attuazione in sede amministrativa degli
accordi regionali finalizzati alla ristrutturazione dell'industria
saccarifera nel quadro del regime temporaneo di aiuti istituito a
livello dell'Unione.
In tal modo, infine, sarebbe leso anche il principio
costituzionale di leale collaborazione, sotteso all'art. 120 Cost.,
perchè con la disposizione in esame si disarticolerebbe
quell'equilibrio nella cooperazione fra Stato e Regioni delineato
dalla previgente normativa, fino a prefigurare una sorta di
commissariamento delle Regioni perfino nella gestione operativa e
dettagliata degli adempimenti amministrativi finalizzati
all'implementazione di accordi con parti private.
Spetterebbe invece alla Regione, oltre alla conclusione degli
Accordi di ristrutturazione nel quadro del Programma nazionale, anche
- a maggior ragione - la loro attuazione, attraverso la disciplina e
l'attivazione degli appropriati procedimenti amministrativi.
1.2.- La seconda delle norme impugnate è l'art. 40 del d.l. n. 5
del 2012 dal titolo «Soppressione del vincolo in materia di chiusura
domenicale e festiva per le imprese di panificazione di natura
produttiva» che abroga il secondo periodo dell'art. 11, comma 13,
della legge 3 agosto 1999, n. 265 (Disposizioni in materia di
autonomia e ordinamento degli enti locali, nonchè modifiche alla
legge 8 giugno 1990, n. 142).
L'art. 11, comma 13, della legge n. 265 del 1999 dispone: «È
abrogata la legge 13 luglio 1966, n. 611. All'attività di
panificazione autorizzata ai sensi della legge 31 luglio 1956, n.
1002, si applicano gli articoli 11, comma 4, 12 e 13 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114».
La disposizione statale censurata va, dunque, ad abrogare quella
proposizione normativa (secondo periodo) che assoggettava l'attività
di panificazione ad alcune disposizioni del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59).
La finalità della novella, resa evidente fin dalla rubrica e
perseguita mediante l'abrogazione del rinvio alle disposizioni che
regolamentavano la chiusura domenicale e festiva, è costituita dalla
liberalizzazione delle aperture dei panifici per la
commercializzazione della propria produzione. Si intende estendere
anche alle imprese artigiane di panificazione che curano la
commercializzazione diretta di prodotti propri la cosiddetta
liberalizzazione delle aperture degli esercizi commerciali al
dettaglio, già disposta con il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214.
Secondo la ricorrente la norma impugnata violerebbe l'art. 117,
quarto comma, Cost.
In particolare, la disposizione statale andrebbe a confliggere
con la specifica disciplina dettata dalla Regione Veneto con la legge
21 settembre 2007, n. 29 (Disciplina dell'esercizio dell'attività di
somministrazione di alimenti e bevande), art. 25, nell'esercizio
della propria competenza legislativa esclusiva sia in materia di
commercio che di artigianato.
In proposito la Regione Veneto rammenta di aver già impugnato
l'art. 31 del decreto-legge n. 201 del 2011 e, coerentemente con
quanto dedotto nel suddetto ricorso, a tutela delle proprie
prerogative costituzionali e segnatamente della potestà legislativa
regionale in materia di commercio e di artigianato, ritiene di dover
censurare anche l'art. 40 del decreto-legge in oggetto, per
violazione della competenza legislativa regionale residuale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Secondo la ricorrente sarebbe indubbio, secondo la giurisprudenza
costituzionale, che la materia del commercio, cui la Regione ritiene
appropriato ricondurre la disciplina delle aperture e degli orari ai
fini della commercializzazione dei prodotti anche di propria
produzione - analogamente comunque alla materia dell'artigianato -
sia di competenza legislativa residuale regionale (sentenze n. 150
del 2011, n. 288 e n. 247 del 2010, n. 350 del 2008, n. 430, n. 165 e
n. 64 del 2007, n. 1 del 2004; ordinanza n. 199 del 2006).
Rispetto alle prerogative regionali, la tutela della concorrenza
rappresenterebbe un limite «interno», da intendere in modo che non
possa determinare lo svuotamento della competenza esclusiva regionale
nella materia del commercio. La legislazione regionale deve
certamente conformarsi ai generali obiettivi di non discriminazione
fra operatori economici, di apertura al mercato e di eliminazione di
barriere e vincoli al libero esplicarsi dell'attività economica, ma
allo stesso tempo non le può essere negato ogni margine di
intervento per modellare la disciplina concreta in modo tale da
salvaguardare altri valori che pure trovano fondamento nella Carta
costituzionale e nell'insieme dell'ordinamento italiano.
La completa liberalizzazione delle aperture domenicali e festive
non perseguirebbe affatto l'obiettivo di una più efficace tutela
della concorrenza, dal momento che essa determinerebbe, al contrario,
il rafforzamento nel mercato delle sole aziende che per le loro
maggiori dimensioni sono in grado di cogliere tale opportunità, a
discapito delle imprese minori le quali, non essendo in grado di
garantire una apertura continuativa, risulterebbero penalizzate e
giocoforza emarginate dal mercato.
La totale liberalizzazione delle aperture degli esercizi
commerciali finirebbe col produrre effetti opposti a quelli voluti,
non sarebbe adeguata e proporzionata rispetto all'obiettivo e
priverebbe di qualsiasi tutela altri interessi pubblici specifici pur
meritevoli anch'essi di cura.
L'esigenza di un ragionevole contemperamento tra valori sarebbe
ben presente nella giurisprudenza costituzionale (sono citate le
sentenze n. 288 del 2010 e n. 64 del 2007).
La disposizione di legge censurata, così come formulata, nella
sua assolutezza e inderogabilità, non troverebbe base giuridica
legittimante nè nel diritto dell'Unione, cui il tema sarebbe
estraneo, nè nell'art. 117, secondo comma, Cost., e violerebbe la
competenza esclusiva regionale in materia di commercio attribuita
dall'art. 117, quarto comma, Cost.
La Regione nel ricorso riporta, a sostegno delle sue
argomentazioni, ampi stralci di giurisprudenza amministrativa nella
quale si fa riferimento alla pluralità dei valori coinvolti nella
disciplina dei giorni ed orari di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali e dove si afferma che le norme sugli orari e sulle
giornate di apertura e chiusura degli esercizi commerciali devono
essere lette anche alla luce del contemperamento operato dal
legislatore tra tali plurimi interessi.
1.3.- La terza norma impugnata è l'art. 41 del d.l. n. 5 del
2012 che testualmente recita: «L'attività temporanea di
somministrazione di alimenti e bevande in occasione di sagre, fiere,
manifestazioni religiose, tradizionali e culturali o eventi locali
straordinari, è avviata previa segnalazione certificata di inizio
attività priva di dichiarazioni asseverate ai sensi dell'art. 19
della legge 7 agosto 1990, n. 241, e non è soggetta al possesso dei
requisiti previsti dall'art. 71 del decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59».
Secondo la ricorrente, la disciplina dell'attività di
somministrazione di alimenti e bevande, anche se relativa a
situazioni temporanee e particolari, rientrerebbe nella materia del
commercio, e, pertanto, l'intervento statale sarebbe lesivo della
competenza legislativa residuale delle Regioni in tale materia ex
art. 117, quarto comma, Cost.
La Regione Veneto precisa di aver già esercitato tale
competenza, successivamente alla riforma costituzionale del 2001, con
la legge regionale n. 29 del 2007, ponendo fra l'altro una
regolamentazione specifica delle autorizzazioni temporanee in
occasione di fiere, feste o altre riunioni straordinarie di persone,
incidente sia sui requisiti che il richiedente deve soddisfare (art.
11, comma 3), che sulle modalità (art. 11, commi l e 4).
La ricorrente, infine, richiama un precedente analogo, costituito
dalla sentenza n. 1 del 2004, con la quale è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale di una norma statale (art. 52, comma
17, legge 28 dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002»), che escludeva l'applicabilità della legge 11
giugno 1971, n. 426 (Disciplina del commercio), alle sagre, fiere e
manifestazioni a carattere religioso, benefico o politico, per
lesione della competenza riconosciuta alle regioni nella materia del
commercio dall'art. 117, quarto comma, Cost.
1.4.- Anche l'art. 50, comma 1, del d.l. n. 5 del 2012 è oggetto
di impugnazione da parte della regione Veneto. Tale disposizione
rimette ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università
e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
l'adozione di linee guida orientate al perseguimento degli obiettivi
specificati dalla norma medesima al comma 1, lettere da a) ad e).
Secondo la ricorrente, benchè le finalità perseguite dalla
norma impugnata, in quanto afferenti alla «autonomia delle
istituzioni scolastiche» e alla «ridefinizione degli organici» siano
indubbiamente ascrivibili ad un ambito di competenza esclusiva
statale quale è appunto quello rubricato «norme generali
sull'istruzione» di cui all'art.117, secondo comma, lettera n),
Cost., la disposizione in esame interferirebbe con le competenze
regionali laddove si intreccia con il dimensionamento delle
istituzioni scolastiche di spettanza regionale che, a propria volta,
si correla necessariamente al diverso ambito di competenza residuale
regionale dei «servizi sociali».
Per questi motivi la previsione di un mero parere in luogo della
necessaria intesa, ai fini dell'emanazione del suddetto decreto,
violerebbe l'art. 117, quarto comma, Cost., valutato in relazione al
disposto del terzo comma e al principio di leale collaborazione, in
quanto si porrebbe in contrasto con le prerogative regionali
legislative esistenti in materia di dimensionamento scolastico e di
servizi sociali, considerato che il mero parere non costituisce un
adeguato modello di concertazione in tale ambito.
La Regione svolge un'ampia e approfondita ricostruzione
sistematica del contesto normativo di riferimento osservando che,
nell'alveo generico qualificato come «istruzione pubblica», esistono
in realtà molteplici ambiti specifici, i cui contorni sono stati
progressivamente delineati in forza di una notevolissima, intensa,
attività della giurisprudenza costituzionale. In particolare -
prosegue la Regione - sono state definite, sotto il profilo
oggettivo, le linee di demarcazione della competenza insistente in
materia e sono stati così individuati come ambiti di attribuzione
regionale il dimensionamento della rete scolastica e la
programmazione dell'offerta formativa. Nel ricorso si aggiunge che
tale competenza deve necessariamente connettersi alla materia dei
servizi sociali, particolarmente per quanto attiene alle scuole
dell'infanzia, nonchè alle misure di prevenzione e contrasto del
disagio di particolari utenti del servizio scolastico.
Pertanto, il contenuto del decreto ministeriale, pur riguardando
espressamente gli organici delle istituzioni scolastiche e
l'autonomia delle medesime, di indiscussa competenza esclusiva
statale, non potrebbe collocarsi, secondo la ricorrente, in una
posizione giuridica sistematicamente avulsa e distante da quella
relativa alla competenza regionale in materia di dimensionamento
della rete scolastica di cui si è detto.
In tale prospettiva, la definizione degli organici delle
istituzioni scolastiche sembrerebbe costituire il presupposto
indefettibile affinchè la Regione sia posta nelle condizioni
effettive, e non meramente virtuali, di programmare l'apertura e la
chiusura delle istituzioni scolastiche, nonchè gli eventuali
accorpamenti.
La ricorrente richiama, a tal proposito, la decisione n. 34 del
2005, con la quale si è precisato che il dimensionamento della rete
delle istituzioni scolastiche è un ambito di spettanza regionale,
nonchè quelle n. 92 del 2011 e n. 200 del 2009.
La norma impugnata nel ridefinire un «organico dell'autonomia»,
assegnerebbe a tale locuzione la funzione di indicatore della
sussistenza di quei requisiti essenziali del soggetto giuridico
indispensabili per il conseguimento ed il correlativo riconoscimento
di quella differenziazione amministrativa che trova la propria
legittimazione nella capacità autosufficiente di funzionamento in
una logica complessiva di gestione ottimale delle risorse.
La disposizione impugnata introdurrebbe, inoltre, un sistema di
definizione riferito non più esclusivamente «alla singola
istituzione scolastica» bensì alla «rete delle istituzioni»,
strutturata in base a criteri e parametri del dimensionamento
scolastico.
In altri termini, lo Stato, nel disciplinare l'organico
dell'autonomia, per un verso differenzierebbe tra «singola
istituzione scolastica» (art. 50, comma 1, lettera b) e «rete delle
istituzioni» (art. 50, comma 1, lettera c), assoggettando la seconda
e non la prima ad un'intesa obbligatoria da raggiungere in Conferenza
Unificata; per altro verso, disporrebbe che alla costituzione degli
organici di entrambe (art. 50, comma 1, lettera e) si possa
procedere, con il medesimo decreto, solo sentita la Conferenza
Stato-Regioni, così interferendo con il dimensionamento della rete
scolastica, e ledendo la potestà legislativa della Regione
sussistente in detto ambito, seppure connessa alla potestà
legislativa statale sul personale scolastico, con simultanea
violazione del principio di leale cooperazione di cui all'art. 120
Cost.
Infatti, nelle more dell'emanazione di una compiuta legislazione
regionale al riguardo, lo Stato - per la Regione - non può
ridefinire gli organici per un periodo triennale, in assenza di un
adeguato coinvolgimento delle Regioni che si troverebbero esautorate
delle proprie competenze, potendo solo esprimere un mero parere con
evidenti effetti compromissori e limitativi della propria potestà
legislativa.
Nella specie, non sembrerebbe potersi negare - sempre ad avviso
della ricorrente - che il dimensionamento scolastico produca un
decisivo impatto sul sistema regionale delle reti scolastiche, come
già strutturato in attuazione dell'esercizio della pluralità di
funzioni conferite dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), nonchè su una serie di funzioni regionali
relative al governo del territorio, per quanto attiene all'edilizia
scolastica, alla formazione professionale ed alla programmazione
dell'offerta formativa.
La Regione riconosce la competenza statale a legiferare in
materia di personale scolastico, docente e non docente, trattandosi,
appunto, di personale direttamente ed immediatamente dipendente dal
Ministero competente, così come la funzione concernente la
ripartizione di detto personale, ma ritiene non possa negarsi che
debba essere assicurato il pieno coinvolgimento regionale, attraverso
lo strumento dell'intesa, proprio per l'interferenza che tale profilo
presenta con quello della potestà legislativa regionale.
La ricorrente soggiunge che, anche considerando che l'obiettivo
perseguito dallo Stato consiste nel progressivo dimensionamento della
rete scolastica, programmato in una prospettiva di medio/lungo
termine, non possono da questo essere adottati atti normativi che
incidano sulle attribuzioni regionali sussistenti in ordine a tale
profilo, soprattutto in relazione agli interventi finalizzati alla
riduzione del disagio di particolari utenti, laddove tale particolare
aspetto, pure presente nel contesto del dimensionamento della rete
scolastica, appartiene però all'ambito della legislazione esclusiva
regionale in materia di servizi sociali.
1.5.- La Regione Veneto impugna anche l'art. 53, comma 7, del
d.l. n. 5 del 2012 recante «Modernizzazione del patrimonio
immobiliare scolastico e riduzione dei consumi e miglioramento
dell'efficienza degli usi finali di energia», nella parte in cui
prevede l'adozione di un decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali),
finalizzato a determinare le norme tecniche-quadro, contenenti gli
indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia, anche
riferite alle tecnologie in materia di efficienza e risparmio
energetico e produzione da fonti energetiche rinnovabili, nonchè
didattica, indispensabili a garantire indirizzi progettuali adeguati
ed omogenei sul territorio nazionale.
Secondo la ricorrente, la norma violerebbe il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. perchè il decreto deve
essere emanato senza il necessario coinvolgimento delle Regioni, ma
solo con il parere in conferenza unificata, e non è prescritta la
necessaria intesa.
Inoltre, non esistendo una materia relativa ai «lavori pubblici»,
la competenza legislativa si determinerebbe in relazione all'oggetto
dei lavori, cioè alla tipologia dell'opera pubblica che può
afferire a settori riconducibili a materie sia di competenza
esclusiva statale, sia di competenza concorrente, sia di competenza
residuale regionale.
La Regione richiama anche l'art. 3 della legge 11 gennaio 1996,
n. 23 (Norme per l'edilizia scolastica), che individua, quali
soggetti giuridici pubblici competenti alla realizzazione degli
edifici scolastici, i Comuni e le Province, secondo un riparto
ancorato alla destinazione dell'edificio nel quale la Regione è
titolare anche di specifiche funzioni amministrative, riconducibili
all'alveo dell'art. 118 Cost., di natura programmatoria dell'edilizia
scolastica e consistenti nel potere di adottare piani annuali e
triennali, predisposti ed approvati in conformità alle istanze
provenienti dagli enti territoriali minori.
Pertanto la disposizione impugnata si configurerebbe certamente
lesiva del principio di leale collaborazione, laddove la
predisposizione di norme tecniche, anche in tale settore,
interferirebbe tanto con attribuzioni regionali, quanto con funzioni
amministrative esercitabili dalle Regioni, atteso che l'esercizio
delle funzioni di cui si tratta è stato ripartito in vari livelli di
governo.
Nel ricorso si afferma che l'art. 5 della legge n. 23 del 1996
prevede che le Regioni approvino specifiche norme tecniche per la
progettazione esecutiva degli interventi, definendo, in particolare,
indici diversificati in ragione della specificità dei centri storici
e delle aree metropolitane e, per l'effetto, assegna
inequivocabilmente alle Regioni funzioni non solamente pianificatorie
ma anche di legislazione di dettaglio di natura concretamente
«tecnica».
Per queste ragioni, ai fini dell'emanazione del decreto, il
parere previsto dalla norma impugnata dovrebbe essere sostituito,
secondo la Regione, con la più corretta ed adeguata previsione
dell'intesa, da raggiungere in sede di Conferenza Unificata.
Viene dedotto che, anche qualora si reputasse ammissibile, in
tale ambito, invocare, a fondamento dell'intervento normativo
statale, prevalenti ragioni di sicurezza ed incolumità pubblica, in
ogni caso non potrebbe non ritenersi violato il principio della leale
collaborazione, di cui all'art. 120 Cost., che postula appunto il
coinvolgimento regionale. Da ultimo, in riferimento all'esercizio
delle funzioni di tipo amministrativo, viene rammentato che già con
il d.lgs. n. 112 del 1998 lo Stato si era riservato la
predisposizione di norme tecniche nazionali concernenti le
costruzioni in zone sismiche, subordinando però l'esercizio concreto
di tale funzione alla preventiva intesa in sede di Conferenza
Unificata.
1.6.- Infine la Regione Veneto impugna l'art. 60, comma 1, del
d.l. n. 5 del 2012 concernente la proroga del programma «carta
acquisti» per violazione dell'art. 117, quarto comma, e dell'art. 120
Cost., in riferimento al principio di leale collaborazione.
In particolare, secondo la ricorrente, il comma 1 del citato art.
60 si porrebbe in contrasto con l'art.117, quarto comma, Cost., che
riserva alla competenza legislativa residuale della Regione la
materia dei servizi sociali e di assistenza, e con l'art. 119 Cost.,
che vieta allo Stato di prevedere finanziamenti a destinazione
vincolata in ambiti di competenza regionale residuale o concorrente,
mentre il comma 2 violerebbe il principio di leale collaborazione,
nella parte in cui non prevede il necessario coinvolgimento delle
regioni nell'emanazione del citato decreto.
La ricorrente rammenta che l'art. 81, comma 32, del d.l. n. 112
del 2008, cui la disposizione investita dal presente ricorso fa
rinvio, ha istituito la carta acquisti, «in considerazione delle
straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi
alimentari e il costo delle bollette energetiche, nonchè il costo
per la fornitura di gas da privati, al fine di soccorrere le fasce
deboli di popolazione in stato di particolare bisogno».
Tale norma era stata impugnata da varie regioni, con ricorsi che
questa Corte aveva giudicato infondati con la sentenza n. 10 del
2010. Secondo la Regione, le motivazioni della sentenza n. 10 del
2010, potrebbero essere utilmente applicate, con effetti
diametralmente opposti, anche alla disposizione impugnata, in quanto
nel percorso argomentativo seguito dalla Corte, la previsione e la
diretta erogazione di una determinata provvidenza da parte dello
Stato è stata ritenuta ammissibile solo «quando ciò sia reso
imprescindibile da peculiari circostanze e situazioni, quale una fase
di congiuntura economica eccezionalmente negativa». Conseguentemente,
la presenza di tali «peculiari situazioni» sembra costituire la
condizione di legittimità costituzionale di un intervento diretto da
parte dello Stato che investa una materia, come nel caso di specie,
di competenza regionale.
In altri termini, ad avviso della Regione, se è sulla situazione
eccezionale di crisi che si fonda la legittimità dell'art. 81 del
d.l. n. 112 del 2008, non sembrerebbe che la medesima situazione di
eccezionalità possa giustificare l'emanazione della norma oggetto
del ricorso. Infatti, stante l'innegabile lasso di tempo intercorso,
seppure in un contesto generale di non risolta crisi internazionale,
tra la disposizione di cui all'art. 81, comma 32, del d.l. n. 112 del
2008 citato, istitutiva del Fondo e della carta acquisti, e quella di
cui all'art. 60 del d.l. n. 5 del 2012, non viene ritenuta
ammissibile la reiterazione di una misura che aveva trovato la
propria legittimazione nell'eccezionalità temporalmente
circoscritta.
Dal tenore letterale della disposizione risulterebbe poi,
inequivocabilmente, che la pretesa sperimentazione, destinata a
cessare decorsi dodici mesi, si pone in realtà in termini
anticipatori di quella che è dichiaratamente destinata a divenire
una misura strutturale, dovendosene valutare «la possibile
generalizzazione come strumento di contrasto alla povertà assoluta».
Quanto al comma 2 dell'art. 60, sarebbe violato il principio di
leale collaborazione, nella parte in cui la citata disposizione non
prevede il coinvolgimento delle regioni nell'emanazione del decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da adottarsi di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
Anche a tale proposito, nel ricorso, si rinvia alla sentenza n.
10 del 2010, nella parte in cui, ponendo a fondamento dell'intervento
- significativamente realizzato con decreto-legge e in corso d'anno -
le straordinarie tensioni cui sono sottoposti i prezzi dei generi
alimentari e il costo delle bollette energetiche e della fornitura di
gas da privati, induce a ritenere che, al di fuori degli interventi
straordinariamente consentiti per circostanze eccezionali,
l'attività istituzionale concertativa possa e debba essere
correttamente ripresa.
2.- In data 13 luglio 2012 si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato concludendo nel senso dell'inammissibilità o dell'infondatezza
delle questioni sollevate dalla Regione Veneto.
2.1.- Con riferimento alla prima questione, l'Avvocatura dello
Stato evidenzia che l'art. 29 del d.l. n. 5 del 2012 si colloca in un
contesto di disposizioni volte a dare concreta attuazione ai
regolamenti comunitari che hanno riformato il settore dello zucchero,
al fine di renderlo adeguato agli impegni giuridici e politici
assunti dall'Unione europea a livello internazionale. Si tratta,
pertanto, di disposizioni coerenti con quanto previsto dall'art. 117,
primo comma, Cost., che impone allo Stato e alle Regioni il rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
In particolare, la norma impugnata, nel disporre che i progetti
di riconversione del comparto bieticolo-saccarifero, realizzati ai
sensi dell'art. 2, comma 3, del d.l. n. 2 del 2006, rivestono
«carattere di interesse nazionale», anche ai fini della definizione e
del perfezionamento dei processi autorizzativi e dell'effettiva
entrata in esercizio, si porrebbe l'obiettivo di rendere esecutiva la
riforma comunitaria nel settore in esame.
In ogni caso, non sussisterebbe alcuna violazione dei richiamati
principi costituzionali, in quanto le «norme idonee nel quadro delle
competenze amministrative regionali atte a garantire l'esecutività
dei progetti suddetti» verranno disposte dal citato Comitato
interministeriale, nella cui composizione rientrano anche tre
Presidenti di regione designati dalla Conferenza Stato-Regioni, nel
rispetto proprio del principio di leale collaborazione.
2.2.- Per quanto riguarda l'art. 40 del d.l. n. 5 del 2012,
secondo l'Avvocatura dello Stato la norma rientrerebbe nell'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza.
La difesa statale cita la giurisprudenza costituzionale con la
quale si è ritenuto che, poichè la promozione della concorrenza ha
portata generale o trasversale, può accadere che una misura che
abbia una valenza pro-competitiva, vada, legittimamente, ad incidere
su materie attribuite alla competenza legislativa residuale o
concorrente delle Regioni.
Infatti, l'espressione tutela della concorrenza utilizzata dal
legislatore costituzionale, coerentemente con quella operante
nell'ordinamento comunitario, comprende, tra le altre fattispecie,
gli interventi regolatori che a titolo principale incidono sulla
concorrenza, quali: le misure legislative di tutela in senso proprio,
che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che
incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati e ne
disciplinano le modalità di controllo, eventualmente anche di
sanzione; le misure legislative di promozione, che mirano ad aprire
un mercato o a consolidarne l'apertura, eliminando barriere
all'entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi
della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, in
generale i vincoli alle modalità di esercizio delle attività
economiche (è citata la sentenza n. 430 del 2007).
Pertanto, per accertare se determinate disposizioni possano
essere ricondotte alla materia «tutela della concorrenza», si deve
verificare - continua il resistente - «se le norme adottate dallo
Stato siano essenzialmente finalizzate a garantire la concorrenza fra
i diversi soggetti del mercato (cfr. sent. n. 285/2005), allo scopo
di accertarne la coerenza rispetto all'obiettivo di assicurare un
mercato aperto e in libera concorrenza».
Tale verifica condurrebbe ad esito positivo in quanto l'intento
perseguito con la soppressione del vincolo in materia di chiusura
domenicale e festiva per le imprese di panificazione è proprio
quello di «favorire l'apertura del mercato alla concorrenza»
garantendo i mercati ed i soggetti che in essi operano e a tali norme
dovrebbe essere riconosciuto quell'effetto di ampliare «l'area di
libera scelta sia dei cittadini che delle imprese».
Secondo la difesa statale, dunque, sussisterebbero le condizioni
per la qualificazione della norma nell'ambito della materia «tutela
della concorrenza».
2.3.- In relazione alla censura relativa all'art. 41 del d.l. n.
5 del 2012 recante «semplificazioni in materia di alimenti e
bevande», preliminarmente l'Avvocatura dello Stato evidenzia che la
Regione Veneto fa riferimento alla stesura originaria dell'articolo
nonostante che nel corso dell'iter legislativo di conversione la
norma sia stata oggetto di rilevanti modifiche.
In particolare, la nuova formulazione prevede che «L'attività
temporanea di somministrazione di alimenti e bevande in occasione di
sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali e culturali o
eventi locali straordinari, è avviata previa segnalazione
certificata di inizio attività priva di dichiarazioni asseverate ai
sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e non è
soggetta al possesso dei requisiti previsti dal comma 6 dell'articolo
71 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59». Ne consegue, per la
difesa dello Stato, che i requisiti non più richiesti, per
l'esercizio dell'attività temporanea di somministrazione di alimenti
e bevande, sono solo quelli di cui al citato art. 71, comma 6, ovvero
i «requisiti professionali».
Ciò premesso, l'Avvocatura dello Stato ritiene che la
disposizione in esame si inserisca nell'ambito degli interventi
pro-concorrenziali di competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. nel solco delle
direttive di liberalizzazione intraprese dal Governo in attuazione
anche della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato
interno.
Inoltre, la stessa disposizione, nel semplificare gli adempimenti
necessari per la somministrazione temporanea di alimenti e bevande,
si collocherebbe in un quadro di norme volte a ridurre l'incidenza
degli oneri amministrativi sul fatturato, anche al fine di favorire
l'avvio dell'attività economica, a fronte della crescente crisi
internazionale e dei costi della burocrazia sempre più gravosi per
le imprese.
Si tratterebbe, dunque, di norme coerenti con il principio
costituzionale di libertà dell'iniziativa economica di cui all'art.
41 Cost., che legittima il legislatore nazionale a porre in essere
gli interventi ritenuti più opportuni per il coordinamento
dell'attività economica pubblica o privata a fini sociali e per
favorire la crescita dell'economia nazionale.
2.4.- Con riferimento alla censura relativa all'art. 50 del d.l.
n. 5 del 2012, la difesa statale evidenzia che, al contrario di
quanto sostenuto dalla ricorrente, la norma in questione non
inciderebbe sulle prerogative regionali, essendo finalizzata a
consolidare e sviluppare l'autonomia delle istituzioni scolastiche,
potenziandone l'autonomia gestionale secondo criteri di flessibilità
e valorizzando la responsabilità e la professionalità del personale
della scuola.
La difesa statale richiama la sentenza n. 147 del 2012, ove si è
affermato che compete allo Stato definire i requisiti che connotano
l'autonomia scolastica, per gli aspetti concernenti le modalità di
regolamentazione e il grado di autonomia delle istituzioni rispetto
alle amministrazioni, sia statale che regionale. Inoltre, la medesima
sentenza, nel dichiarare la legittimità costituzionale di
disposizioni volte a ridurre il numero dei dirigenti scolastici
attraverso nuovi criteri per la loro assegnazione nella copertura dei
posti di dirigenza, ha definito chiaramente il riparto di competenze
tra Stato e Regioni in materia di organici delle istituzioni
scolastiche. Infatti, le norme, come quella in esame, concernenti gli
organici delle istituzioni scolastiche - costituiti da dipendenti
pubblici statali e non regionali, come risulta sia dal loro
reclutamento che dal loro complessivo status giuridico - rientrano
nella competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost. (ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali), assumendo un peso
prevalente rispetto alla competenza concorrente prevista in materia
di istruzione dal medesimo art. 117, terzo comma, Cost.
2.5.- Quanto al censurato art. 53, comma 7, il resistente afferma
che esso sarebbe da collocare nell'ambito delle previsioni dirette a
ridurre gli oneri per le imprese, migliorarne la competitività e
semplificare gli adempimenti, assicurando anche la coerenza con gli
standard comunitari. Si tratterebbe, dunque, di disposizioni coerenti
con quanto previsto dall'art. 117. primo comma, Cost. che impone allo
Stato e alle Regioni il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Peraltro, del tutto insussistente sarebbe la dedotta violazione del
principio di leale collaborazione, dal momento che il decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca dovrà
essere adottato previo parere della Conferenza unificata.
2.6.- L'ultima delle norme impugnate dalla Regione Veneto è
l'art. 60 del d.l. n. 5 del 2012.
L'Avvocatura dello Stato ritiene che la nuova previsione
legislativa non differisce nella sostanza da quanto stabilito con
l'art. 81, comma 29 e seguenti, del d.l. n. 112 del 2008, quanto a
contesto e finalità, e che non vi è alcun mutamento della natura
dello strumento introdotto, ma solo un tentativo di collocarlo in un
più vasto contesto di collaborazione interistituzionale con i
comuni. Inoltre, rileva che la situazione di crisi finanziaria posta
a base della normativa sulla social card purtroppo non è cessata e
solo al termine della fase di sperimentazione, unitamente
all'auspicata cessazione della situazione di emergenza, si potranno
recuperare gli strumenti concertativi.
Conclude nel senso che l'attribuzione allo Stato della competenza
esclusiva in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., deve intendersi riferita alla
fissazione dei livelli strutturali e qualitativi di prestazioni che,
riguardando il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono
essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi
diritto. Si tratterebbe, quindi, di una competenza trasversale,
idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il
legislatore statale deve poter predisporre le misure necessarie per
attribuire a tutti i destinatari sull'intero territorio nazionale il
godimento di prestazioni garantite che costituiscono il contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle.
Siffatto parametro costituzionale consentirebbe, quindi, una
restrizione dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata
dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei
diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione.
3.- In prossimità dell'udienza la Regione ha presentato una
memoria con la quale ha ribadito le ragioni a sostegno della
illegittimità costituzionale della norme impugnate.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha sollevato, in via principale, questioni
di legittimità costituzionale aventi ad oggetto, tra gli altri, gli
articoli 29, 40, 41, 50, comma 1, 53, comma 7, e 60 del decreto-legge
9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
semplificazione e di sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 aprile 2012, n. 35, in riferimento agli articoli 117, quarto
comma, 118 e 120 della Costituzione, in relazione al principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni.
1.1.- Restano riservate ad altre decisioni le questioni sollevate
col medesimo ricorso dalla Regione Veneto e riguardanti altre
disposizioni.
1.2.- L'art. 29 è impugnato nella parte in cui prevede, con
riferimento ai progetti di riconversione del comparto
bieticolo-saccarifero, che «Entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore del presente decreto, il Comitato interministeriale di cui
al comma 1 dispone le norme idonee nel quadro delle competenze
amministrative regionali atte a garantire l'esecutività dei progetti
suddetti, nomina, nei casi di particolare necessità, ai sensi
dell'articolo 20 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, un
commissario ad acta per l'attuazione degli accordi definiti in sede
regionale con coordinamento del Comitato interministeriale». Secondo
la Regione Veneto, la citata disposizione viola gli artt. 117, quarto
comma, e 120 Cost., in quanto la produzione saccarifera rientra nella
materia agricoltura e spetta alle regioni la conclusione e
l'attuazione degli accordi di ristrutturazione nel quadro del
programma nazionale.
1.3.- La questione è fondata.
Al fine di fronteggiare la grave crisi del settore
bieticolo-saccarifero è stato approvato dapprima il regolamento CE
n. 320/2006 del Consiglio, del 20 febbraio 2006 (relativo a un regime
temporaneo per la ristrutturazione dell'industria dello zucchero
nella Comunità europea, che modifica il regolamento CE n. 1290/2005
relativo al funzionamento della politica agricola comune) e,
successivamente, il decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2 (Interventi
urgenti per i settori dell'agricoltura, dell'agroindustria, della
pesca, nonchè in materia di fiscalità d'impresa), convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 marzo 2006, n. 81. Con tali
disposizioni si è intesa regolare la ristrutturazione dell'industria
dello zucchero nella Comunità prevedendo misure di sostegno al
settore e di riconversione delle attività relative alla coltivazione
e alla produzione.
In particolare, il d.l. n. 2 del 2006 ha istituito un Comitato
interministeriale composto dal Presidente del Consiglio dei ministri,
dal Ministro delle politiche agricole e forestali, dal Ministro
dell'economia e delle finanze, dal Ministro delle attività
produttive, dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, dal
Ministro per le politiche comunitarie e dal Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio nonchè da tre Presidenti di regione
designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano con il compito
di: a) approvare il piano per la razionalizzazione e la riconversione
della produzione bieticolo-saccarifera; b) coordinare le misure
comunitarie e nazionali previste per la riconversione industriale del
settore e per le connesse problematiche sociali; c) formulare
direttive per l'approvazione dei progetti di riconversione.
Le imprese saccarifere, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del citato
decreto-legge, dovevano presentare al Ministero delle politiche
agricole e forestali un progetto di riconversione per ciascuno degli
impianti industriali, ove era prevista la cessazione della produzione
di zucchero. I progetti di riconversione, finalizzati anche alla
salvaguardia dell'occupazione nel territorio oggetto dell'intervento,
dovevano essere approvati dal Ministero delle politiche agricole e
forestali.
Il comma 1 dell'art. 29 del d.l. n. 5 del 2012 prevede che i
progetti di riconversione già approvati dal comitato
interministeriale di cui sopra «rivestono carattere di interesse
nazionale anche ai fini della definizione e del perfezionamento dei
processi autorizzativi e dell'effettiva entrata in esercizio».
Il comma 2, oggetto di impugnazione, prevede, come già detto,
che entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto,
il Comitato interministeriale di cui al comma 1 «dispone le norme
idonee nel quadro delle competenze amministrative regionali atte a
garantire l'esecutività dei progetti suddetti, nomina, nei casi di
particolare necessità, ai sensi dell'articolo 20 del decreto-legge
29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge
28 gennaio 2009, n. 2, un commissario ad acta per l'attuazione degli
accordi definiti in sede regionale con coordinamento del Comitato
interministeriale».
Dalla lettura della norma non è agevole ricavare la natura dei
compiti affidati al comitato interministeriale in base alla locuzione
«dispone norme idonee nel quadro delle competenze amministrative
regionali atte a garantire l'esecutività dei suddetti progetti»,
cioè se si tratti di una potestà regolamentare o dell'attribuzione
di funzioni amministrative.
L'art. 29 in esame deve essere ascritto alla materia agricoltura
riservata alla competenza legislativa residuale delle Regioni: ne
consegue che la norma viene a porsi in contrasto con l'art. 117 Cost.
tanto se la si interpreti come attributiva di un potere
regolamentare, quanto amministrativo.
Nel primo caso sarebbe pacificamente violato l'art. 117, sesto
comma, Cost. trattandosi di una materia riservata alla competenza
legislativa residuale delle regioni.
Nel secondo, invece, si dovrebbe ipotizzare una chiamata in
sussidiarietà da parte dello Stato per assicurare il perseguimento
di interessi unitari che sarebbero compromessi dall'inerzia o
dall'inadempimento da parte del livello di governo inferiore.
In astratto, infatti, è ammissibile una deroga al normale
riparto di competenze qualora «la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata» e «non risulti affetta da irragionevolezza alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita'» (sentenza n.
303 del 2003).
Tuttavia nei casi in cui vi sia uno spostamento di competenze
amministrative a seguito di attrazione in sussidiarietà, questa
Corte ha escluso che possa essere previsto un potere sostitutivo,
dovendosi ritenere che la leale collaborazione, necessaria in tale
evenienza, non possa essere sostituita puramente e semplicemente da
un atto unilaterale dello Stato (sentenze n. 165 del 2011 e n. 383
del 2005).
L'art. 29, invece, prevede un potere di intervento sostitutivo
dello Stato che si attiva mediante la predisposizione da parte del
comitato interministeriale di norme idonee a dare esecutività ai
progetti nel quadro delle competenze regionali e in casi di
particolare necessità (non specificati) con il diretto intervento di
un commissario ad acta.
Inoltre la norma introduce una forma di potere sostitutivo (per
dare attuazione al diritto comunitario) che non risponde ai requisiti
richiesti dall'art. 120 Cost. e dall'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
2.- La seconda questione sollevata dalla Regione Veneto riguarda
l'art. 40 del medesimo d.l. n. 5 del 2012, che sopprime il vincolo in
materia di chiusura domenicale e festiva per le imprese di
panificazione di natura produttiva. Tale disposizione violerebbe
l'art. 117, quarto comma, Cost. in quanto la materia degli orari
degli esercizi commerciali e delle giornate di apertura e di chiusura
rientrerebbe nella competenza regionale residuale in materia di
commercio.
2.1.- La questione è inammissibile.
L'art. 40 impugnato si limita ad abrogare il riferimento
contenuto nell'art. 11, comma 13, della legge 3 agosto 1999, n. 265
(Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti
locali, nonchè modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142), mediante
il quale era stata estesa l'applicabilità degli artt. 11, comma 4,
12 e 13 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), anche all'attività di
panificazione autorizzata ai sensi della legge 31 luglio 1956, n.
1002 (Nuove norme sulla pianificazione).
La Regione, pertanto, avrebbe dovuto motivare in relazione alla
specifica categoria delle imprese di panificazione le quali non
rientravano, se non a seguito del rinvio che viene abrogato, nel
campo di applicazione della normativa di «liberalizzazione» del
settore del commercio, mentre nel ricorso si fa riferimento
esclusivamente alla norma di liberalizzazione statale di cui all'art.
3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per
il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248, come
modificato dall'art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Una simile lacuna comporta l'inammissibilità della questione,
dovendosi richiamare, in proposito, la giurisprudenza di questa
Corte, la quale richiede che la questione di legittimità
costituzionale sia definita nei suoi precisi termini e adeguatamente
motivata, al fine di rendere possibile l'inequivoca determinazione
dell'oggetto del giudizio e la verifica della fondatezza dei dubbi di
costituzionalità sollevati e della sussistenza in concreto
dell'interesse a ricorrere (ex plurimis sentenze n. 120 del 2008, n.
64 del 2007 e n. 214 del 2006).
3.- La medesima violazione della competenza legislativa regionale
in materia di commercio è invocata dalla ricorrente avverso l'art.
41 del d.l. n. 5 del 2012, nella parte in cui prevede che
«L'attività temporanea di somministrazione di alimenti e bevande in
occasione di sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali e
culturali o eventi locali straordinari, è avviata previa
segnalazione certificata di inizio attività priva di dichiarazioni
asseverate ai sensi dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
non è soggetta al possesso dei requisiti previsti dall'art. 71,
comma 6, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59».
La Regione ha impugnato l'art. 41 nella versione del d.l. n. 5
del 2012 che escludeva il possesso di tutti i requisiti soggettivi
previsti dall'art. 71 del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno),
e non solo di quelli professionali previsti dal comma 6 cui fa
esclusivo riferimento la norma nella versione contenuta nella legge
di conversione.
In primo luogo, va rilevato che il ricorso è ammissibile, in
quanto, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «la Regione che
ritenga lese le proprie competenze da norme contenute in un
decreto-legge può sollevare la relativa questione di legittimità
costituzionale anche in relazione a questo atto, con effetto
estensivo alla legge di conversione, ovvero può riservare
l'impugnazione a dopo l'entrata in vigore di quest'ultima (tra le
molte, sentenze n. 383 del 2005; n. 287 del 2004 e n. 272 del 2004)».
Inoltre, deve ritenersi sussistente e attuale l'interesse della
Regione Veneto al ricorso, dato che la modifica intervenuta in sede
di conversione non incide in alcun modo, e tantomeno in senso
satisfattivo, sulla doglianza relativa alla lesione della competenza
legislativa residuale delle Regioni nella materia del commercio.
3.1.- La questione non è fondata.
Le norme di semplificazione amministrativa sono state ricondotte
da questa Corte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, in quanto «anche l'attività
amministrativa, [...] può assurgere alla qualifica di "prestazione"
(quindi, anche i procedimenti amministrativi in genere), della quale
lo Stato è competente a fissare un "livello essenziale" a fronte di
una specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici ed,
in generale, di soggetti privati» (sentenze n. 207 e n. 203 del
2012).
La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, come già precisato più
volte da questa Corte, non è una «materia» in senso stretto, quanto
una competenza del legislatore statale «idonea ad investire tutte le
materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre
le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio
nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitarle o condizionarle» (sentenze n. 322 del 2009 e n. 282 del
2002).
Alla stregua di tali principi, deve riconoscersi che anche con la
disciplina di semplificazione in esame il legislatore statale ha
voluto dettare regole del procedimento amministrativo, valide in ogni
contesto geografico della Repubblica, le quali, adeguandosi a canoni
di proporzionalità e adeguatezza, si sovrappongono al normale
riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Parte II della
Costituzione (sentenza n. 207 del 2012).
La disciplina in esame, infatti, è diretta ad impedire che le
funzioni amministrative risultino inutilmente gravose per i soggetti
amministrati ed è volta a semplificare le procedure in un'ottica di
bilanciamento tra l'interesse generale e l'interesse particolare
all'esplicazione dell'attività di somministrazione di alimenti e
bevande.
La normativa censurata prevede che gli interessati, in condizioni
di parità su tutto il territorio nazionale, possano svolgere
temporaneamente l'attività di somministrazione di alimenti e bevande
in occasione di sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali
e culturali o eventi locali straordinari, mediante una mera
segnalazione di inizio attività priva di dichiarazioni asseverate ai
sensi dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), e anche in assenza del possesso dei
requisiti previsti dall'art. 71, comma 6, del d.lgs. n. 59 del 2010.
Si tratta di un atto che si colloca all'inizio della fase
procedimentale, la quale è strutturata secondo un modello ad
efficacia legittimante immediata, che attiene al principio di
semplificazione dell'azione amministrativa ed è finalizzata ad
agevolare l'iniziativa economica (art. 41, primo comma, Cost.),
tutelando il diritto dell'interessato ad un sollecito esame, da parte
della pubblica amministrazione competente, dei presupposti di diritto
e di fatto che autorizzano l'iniziativa medesima (sentenza n. 203 del
2012).
4.- La Regione Veneto ha impugnato anche l'art. 50, comma 1, del
d.l. n. 5 del 2012, nella parte in cui rimette ad un decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, l'adozione di
linee guida orientate al perseguimento degli obiettivi specificati
dalla norma medesima alle lettere da a) ad e), sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, in riferimento all'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost. Il conseguimento dell'intesa con la Conferenza
unificata, come sarà successivamente specificato, è previsto solo
con riferimento alla lettera c).
Secondo la ricorrente, la previsione di un mero parere in luogo
della necessaria intesa ai fini dell'emanazione del decreto viola
l'art. 117, quarto comma, Cost., valutato in relazione al disposto
del terzo comma, in quanto si pone in contrasto con le prerogative
regionali legislative esistenti in materia di dimensionamento
scolastico e di servizi sociali, considerato che il mero parere non
costituisce un adeguato modello di concertazione in tale ambito.
4.1.- La questione non è fondata.
L'art. 50 impugnato prevede che «Allo scopo di consolidare e
sviluppare l'autonomia delle istituzioni scolastiche, potenziandone
l'autonomia gestionale secondo criteri di flessibilità e
valorizzando la responsabilità e la professionalità del personale
della scuola, con decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, sono adottate, entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
nel rispetto dei principi e degli obiettivi di cui all'articolo 64
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive
modificazioni, linee guida per conseguire le seguenti finalita': a)
potenziamento dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, anche
attraverso l'eventuale ridefinizione, nel rispetto della vigente
normativa contabile, degli aspetti connessi ai trasferimenti delle
risorse alle medesime, previo avvio di apposito progetto
sperimentale; b) definizione, per ciascuna istituzione scolastica, di
un organico dell'autonomia, funzionale all'ordinaria attività
didattica, educativa, amministrativa, tecnica e ausiliaria, alle
esigenze di sviluppo delle eccellenze, di recupero, di integrazione e
sostegno agli alunni con bisogni educativi speciali e di
programmazione dei fabbisogni di personale scolastico, anche ai fini
di una estensione del tempo scuola; c) costituzione, previa intesa in
sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, di
reti territoriali tra istituzioni scolastiche, al fine di conseguire
la gestione ottimale delle risorse umane, strumentali e finanziarie;
d) definizione di un organico di rete per le finalità di cui alla
lettera c) nonchè per l'integrazione degli alunni con bisogni
educativi speciali, la formazione permanente, la prevenzione
dell'abbandono e il contrasto dell'insuccesso scolastico e formativo
e dei fenomeni di bullismo, specialmente per le aree di massima
corrispondenza tra povertà e dispersione scolastica; e) costituzione
degli organici di cui alle lettere b) e d), nei limiti previsti
dall'articolo 64 del citato decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
successive modificazioni, sulla base dei posti corrispondenti a
fabbisogni con carattere di stabilità per almeno un triennio sulla
singola scuola, sulle reti di scuole e sugli ambiti provinciali,
anche per i posti di sostegno, fatte salve le esigenze che ne
determinano la rimodulazione annuale».
La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito la differenza
esistente tra le norme generali sull'istruzione - riservate alla
competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera n), Cost. - e i principi fondamentali della materia
istruzione, che l'art. 117, terzo comma, Cost. riserva alla
legislazione dello Stato in materia di competenza legislativa
concorrente. Si è detto, a questo proposito, che rientrano tra le
norme generali sull'istruzione «quelle disposizioni statali che
definiscono la struttura portante del sistema nazionale di istruzione
e che richiedono di essere applicate in modo necessariamente unitario
e uniforme in tutto il territorio nazionale, assicurando, mediante
una offerta formativa omogenea, la sostanziale parità di trattamento
tra gli utenti che fruiscono del servizio dell'istruzione (interesse
primario di rilievo costituzionale), nonchè la libertà di istituire
scuole e la parità tra le scuole statali e non statali». Sono,
invece, espressione di principi fondamentali della materia
dell'istruzione «quelle norme che, nel fissare criteri, obiettivi,
direttive o discipline, pur tese ad assicurare la esistenza di
elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle
modalità di fruizione del servizio dell'istruzione, da un lato, non
sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema
d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione,
dall'altra, necessitano, per la loro attuazione (e non già per la
loro semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale»
(sentenze n. 147 del 2012, n. 92 del 2011 e n. 200 del 2009).
Il censurato art. 50, comma 1, contiene disposizioni che devono
essere senz'altro qualificate come «norme generali sull'istruzione»,
dal momento che, per evidenti ragioni di necessaria unità ed
uniformità della disciplina in materia scolastica, sono preordinate
ad introdurre una normativa operante sull'intero territorio nazionale
avente ad oggetto «caratteristiche basilari» dell'assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico.
D'altra parte, l'ascrivibilità alla materia «norme generali
sull'istruzione» della norma in esame è condivisa anche dalla
Regione ricorrente, la quale, tuttavia, ritiene che per l'intreccio
con materie di sua competenza, quali il dimensionamento e i servizi
sociali, sia necessario al fine di emanare il decreto un procedimento
con partecipazione rafforzata mediante il meccanismo dell'intesa.
Una volta ricondotta la norma impugnata, anche sulla base del
criterio di prevalenza, alla competenza esclusiva dello Stato nella
materia «norme generali sull'istruzione», deve ritenersi
ingiustificata - per ciò che riguarda le linee guida relative alle
lettere a), b), d), e) - la richiesta della Regione di essere
coinvolta con il meccanismo dell'intesa dovendosi ritenere
sufficiente, come momento partecipativo, il parere della conferenza
unificata.
Deve anche sottolinearsi, come si è già anticipato, che la
lettera c) del comma 1 dell'art. 50 del d.l. n. 5 del 2012 prevede,
ai fini delle linee guida relative alla costituzione della rete
territoriale tra istituzioni scolastiche, l'intesa in sede di
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), e successive modificazioni. Pertanto la norma impugnata già
prevede il meccanismo dell'intesa allorchè sussistano esigenze di
partecipazione rafforzata delle Regioni, in quanto coinvolgenti anche
il dimensionamento dell'offerta formativa, esigenze che non si
rinvengono, invece, per la definizione dell'organico delle autonomie,
per la definizione dell'organico di rete e per la costituzione dei
rispettivi organici.
5.- La Regione censura l'art. 53, comma 7, del d.l. n. 5 del
2012, recante «Modernizzazione del patrimonio immobiliare scolastico
e riduzione dei consumi e miglioramento dell'efficienza degli usi
finali di energia», nella parte in cui prevede «al fine di adeguare
la normativa tecnica vigente agli standard europei e alle più
moderne concezioni di realizzazione e impiego degli edifici
scolastici, perseguendo altresì, ove possibile, soluzioni protese al
contenimento dei costi» l'adozione di un decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare
sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281
del 1997, finalizzato a determinare «le norme tecniche-quadro,
contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica,
edilizia, anche riferite alle tecnologie in materia di efficienza e
risparmio energetico e produzione da fonti energetiche rinnovabili,
nonchè didattica, indispensabili a garantire indirizzi progettuali
adeguati ed omogenei sul territorio nazionale».
Secondo la ricorrente, la disposizione violerebbe il principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. perchè, nonostante si
verta in materie attribuite alla competenza concorrente, come,
sicuramente, «il governo del territorio», ai fini dell'emanazione del
decreto non è prevista l'intesa con le Regioni, ma solo il parere
della Conferenza unificata.
5.1.- La questione non è fondata.
La norma si colloca nell'ambito di un piano nazionale di edilizia
scolastica previsto dal comma 1 dell'art. 53 citato. Tale piano, che
deve essere adottato dal CIPE, su proposta del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, previa intesa in sede di Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, ha ad oggetto
la realizzazione di interventi di ammodernamento e recupero del
patrimonio scolastico esistente, anche ai fini della messa in
sicurezza degli edifici, e di costruzione e completamento di nuovi
edifici scolastici, da realizzare, in un'ottica di razionalizzazione
e contenimento delle spese correnti di funzionamento, nel rispetto
dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni
inquinanti.
Il comma 7 dell'art. 53 demanda ad un decreto del Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare
sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. 28
agosto n. 281 del 1997, l'adozione delle norme tecniche-quadro
contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica,
edilizia, anche riferite alle tecnologie in materia di efficienza e
risparmio energetico e produzione da fonti energetiche rinnovabili,
nonchè didattica, indispensabili a garantire indirizzi progettuali
adeguati ed omogenei sul territorio nazionale.
Nella disciplina in esame si intersecano più materie, quali il
«governo del territorio», «l'energia» e la «protezione civile», tutte
rientranti nella competenza concorrente Stato-Regioni di cui al terzo
comma dell'art. 117 Cost.
Questa Corte ha affermato che, nelle materie di competenza
concorrente, allorchè vengono attribuite funzioni amministrative a
livello centrale allo scopo di individuare norme di natura tecnica
che esigono scelte omogenee su tutto il territorio nazionale
improntate all'osservanza di standard e metodologie desunte dalle
scienze, il coinvolgimento della conferenza Stato Regioni può
limitarsi all'espressione di un parere obbligatorio (sentenze n. 265
del 2011, n. 254 del 2010, n. 182 del 2006, n. 336 e n. 285 del
2005). In tali casi la disciplina statale costituisce principio
generale della materia (sentenze n. 254 del 2010 e n. 182 del 2006).
Deve, inoltre, sottolinearsi che l'art. 53, comma 1, prevede, ai
fini dell'approvazione del piano di edilizia scolastica da parte del
CIPE, il massimo coinvolgimento delle Regioni mediante il meccanismo
dell'intesa. Gli interessi regionali, dunque, trovano adeguata tutela
nella predisposizione del piano, mentre per l'individuazione delle
«norme tecniche quadro», per i motivi sopra esposti, è sufficiente
il parere della conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n.
281 del 1997.
6.- Infine, è impugnato l'art. 60, comma 1 e 2, del d.l. n. 5
del 2012, nella parte in cui, al comma 1, avvia la sperimentazione
della «carta acquisti» istituita dall'art. 81, comma 32, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nei
comuni con più di 250.000 abitanti e, al comma 2, prevede
l'emanazione di un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche
sociali, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, per la determinazione delle modalità esecutive della
sperimentazione.
L'art. 60 del d.l. n. 5 del 2012, come si è detto, avvia una
sperimentazione della carta acquisti istituita dall'art. 81, comma
32, del d.l. n. 112 del 2008 nei comuni con più di 250.000 abitanti,
al fine di favorirne la diffusione tra le fasce di popolazione in
condizione di maggiore bisogno, anche al fine di valutarne la
possibile generalizzazione come strumento di contrasto alla povertà
assoluta.
Tale sperimentazione viene attuata mediante un decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, adottato di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, con il quale sono
stabiliti: a) i nuovi criteri di identificazione dei beneficiari per
il tramite dei Comuni, con riferimento ai cittadini italiani e di
altri Stati dell'Unione europea ovvero ai cittadini di Stati esteri
in possesso del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo; b) l'ammontare della disponibilità sulle singole carte
acquisto, in funzione del nucleo familiare; c) le modalità con cui i
comuni adottano la carta acquisti, anche attraverso l'integrazione o
evoluzione del Sistema di gestione delle agevolazioni sulle tariffe
energetiche (SGATE), come strumento all'interno del sistema integrato
di interventi e servizi sociali di cui alla legge 8 novembre 2000, n.
328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali); d) le caratteristiche del progetto
personalizzato di presa in carico, volto al reinserimento lavorativo
e all'inclusione sociale, anche attraverso il condizionamento del
godimento del beneficio alla partecipazione al progetto; e) la
decorrenza della sperimentazione, la cui durata non può superare i
dodici mesi; f) i flussi informativi da parte dei Comuni sul cui
territorio è attivata la sperimentazione, anche con riferimento ai
soggetti individuati come gruppo di controllo ai fini della
valutazione della sperimentazione stessa.
Per le risorse necessarie alla sperimentazione si provvede, nel
limite massimo di 50 milioni di euro, attingendo al Fondo di cui
all'art. 81, comma 29, del d.l. n. 112 del 2008, che viene
corrispondentemente ridotto.
Secondo la ricorrente, il comma 1 si porrebbe in contrasto con
l'art.117, quarto comma, Cost., che riserva alla competenza
legislativa residuale della Regione la materia dei servizi sociali e
di assistenza, e con l'art. 119 Cost., che vieta allo Stato di
prevedere finanziamenti a destinazione vincolata in ambiti di
competenza regionale residuale o concorrente, mentre il comma 2
violerebbe il principio di leale collaborazione, nella parte in cui
non prevede il necessario coinvolgimento delle regioni
nell'emanazione del citato decreto.
6.1.- La questione relativa al comma 1 dell'art. 60 del d.l. n. 5
del 2012 non è fondata.
Occorre premettere che la carta acquisti è stata istituita
dall'art. 81, comma 32, del d.l. n. 112 del 2008, richiamato
espressamente dalla norma impugnata e oggetto di una recente
pronuncia di questa Corte (sentenza n. 10 del 2010).
In tale occasione si è ritenuto che: «una normativa posta a
protezione delle situazioni di estrema debolezza della persona umana,
qual è quella oggetto delle disposizioni impugnate, benchè incida
sulla materia dei servizi sociali e di assistenza di competenza
residuale regionale, deve essere ricostruita anche alla luce dei
principi fondamentali degli artt. 2 e 3, secondo comma, Cost.,
dell'art. 38 Cost. e dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Il complesso di queste norme costituzionali permette, anzitutto, di
ricondurre tra i "diritti sociali" di cui deve farsi carico il
legislatore nazionale il diritto a conseguire le prestazioni
imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno - in
particolare, alimentare - e di affermare il dovere dello Stato di
stabilirne le caratteristiche qualitative e quantitative, nel caso in
cui la mancanza di una tale previsione possa pregiudicarlo. Inoltre,
consente di ritenere che la finalità di garantire il nucleo
irriducibile di questo diritto fondamentale legittima un intervento
dello Stato che comprende anche la previsione della appropriata e
pronta erogazione di una determinata provvidenza in favore dei
singoli».
L'intervento dello Stato, dunque, è stato ritenuto ammissibile
quando, oltre a rispondere ai principi di eguaglianza e solidarietà,
presenti caratteri di straordinarietà, eccezionalità e urgenza come
quelli conseguenti alla situazione di crisi internazionale economica
e finanziaria che ha investito il nostro Paese.
La situazione di oggettiva gravità che ha determinato l'adozione
dello strumento della carta acquisti e le finalità perseguite,
ricollegabili direttamente ai principi fondamentali di cui agli artt.
2 e 3 Cost., sono valse a differenziare tale intervento dalle
ipotesi, soltanto apparentemente omologhe, in cui il legislatore
statale, in materie di competenza regionale, prevede finanziamenti
vincolati, ovvero rimette alle Regioni l'istituzione di una
determinata misura, pretendendo poi anche di fissare la relativa
disciplina.
Si è dunque ricondotta la disciplina allora sottoposta al vaglio
di questa Corte alla materia «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo
comma, lettera m, Cost.).
La norma in questa sede impugnata presenta gli stessi aspetti di
quella oggetto del precedente citato, sia in relazione alle finalità
di protezione delle situazioni di estrema debolezza della persona
umana, sia in relazione alla situazione di estrema gravità in ordine
alla crisi economica che ha investito il nostro paese i cui effetti,
purtroppo, si sono ulteriormente aggravati rispetto a quelli già
riconosciuti dalla sentenza n. 10 del 2010 per gli anni 2008 e 2009.
In tale contesto deve riconoscersi il potere per il legislatore
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. di
assicurare le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di
estremo bisogno, in particolare, alimentare. La finalità di
garantire il nucleo irriducibile di questi diritti fondamentali
«legittima un intervento dello Stato che comprende anche la
previsione della appropriata e pronta erogazione di una determinata
provvidenza in favore dei singoli» (sentenza n. 10 del 2010).
Un tale intervento da parte dello Stato deve, in altri termini,
ritenersi ammissibile nel caso in cui esso risulti necessario allo
scopo di assicurare effettivamente la tutela di soggetti i quali,
versando in condizioni di estremo bisogno, vantino un diritto
fondamentale che, in quanto strettamente inerente alla tutela del
nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana, soprattutto
in presenza delle peculiari situazioni sopra accennate, deve potere
essere garantito su tutto il territorio nazionale in modo uniforme,
appropriato e tempestivo, mediante una regolamentazione coerente e
congrua rispetto a tale scopo (sentenze n. 166 del 2008 e n. 94 del
2007, in riferimento al caso della determinazione dei livelli
minimali di fabbisogno abitativo, a tutela di categorie
particolarmente svantaggiate e sentenza n. 10 del 2010).
6.2.- La questione relativa al comma 2 dell'art. 60 del d.l.
sopra citato non è fondata.
La qualificazione della norma in esame come esercizio della
competenza dello Stato nella materia della «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
(art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) - in quanto la situazione
eccezionale di crisi economico-sociale ha ampliato i confini entro i
quali lo Stato deve esercitare la suddetta competenza legislativa
esclusiva - rende inconferente il richiamo della ricorrente al
principio di leale collaborazione e comporta che spetta al
legislatore statale sia l'esercizio del potere regolamentare (art.
117, sesto comma, Cost.), sia la fissazione della disciplina di
dettaglio.
Tuttavia è necessario ribadire in questa sede che «una volta
cessata la situazione congiunturale che ha imposto un intervento di
politica sociale esteso alla diretta erogazione della provvidenza,
dagli strumenti di coinvolgimento delle regioni e delle province
autonome non si possa prescindere, avendo cura così di garantire
anche la piena attuazione del principio di leale collaborazione,
nell'osservanza del riparto delle competenze definito dalla
Costituzione» (sentenza n. 10 del 2010).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre
disposizioni del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (Disposizioni
urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35, promosse dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 29,
comma 2, del suddetto decreto-legge n. 5 del 2012;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 40 del decreto-legge n. 5 del 2012, promossa
dalla Regione Veneto, in riferimento all'art. 117, quarto comma,
della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 41, 50, comma 1, 53, comma 7, 60, commi 1
e 2, del decreto-legge n. 5 del 2012 promosse dalla Regione Veneto,
in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost. e al
principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in
epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 aprile 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI