1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 7-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 235 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 1995- 14 aprile 1997
N. 235 Ordinanza emessa il 13 marzo 1995 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 aprile 1997) dal pretore di Reggio Calabria nel procedimento penale a carico di Lombardo Demetrio ed altri Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate o interrotte con il sequestro entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Indebita rinuncia dello Stato alla pretesa punitiva senza la prescritta maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera come richiesto per la concessione dell'amnistia - Lesione del principio di uguaglianza. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Cost., artt. 3 e 79). (097C0409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 7-5-1997)

IL PRETORE
Siogliendo la riserva, di cui all'udienza del 3 marzo 1995;
Visti gli atti del procedimento pen. n. 270/95 contro Lombardo
Demetrio, nato a Reggio Calabria il 2 giugno 1962, Lombardo Antonino,
nato a Reggio Calabria il 1 giugno 1959, e Lombardo Francesco, nato a
Reggio Calabria il 28 giugno 1965, imputati:
A) del reato, p. e p. dagli artt. 110 c.p. e 20 della legge n.
47/1985, per avere eseguito, in concorso tra loro, i lavori di
costruzione di un manufatto a 4 piani f.t. il primo adibito a
magazzino, il secondo in parte rifinito, il terzo ed il quarto al
rustico su un'area di mq. 270 circa in assenza della concessione;
B) del reato, p. e p. dagli artt. 110 c.p., 17 e 20 della legge
n. 64/1974, per avere iniziato, in concorso tra loro, la costruzione,
di cui al capo a), senza nulla-osta del genio civile;
C) del reato, p. e p. dagli artt. 110, 18 e 20 della legge n.
64/1974, per avere effettuato, in concorso tra loro, la costruzione,
di cui al capo a), senza la direzione tecnica di un professionista
autorizzato. Acc. in Reggio Calabria il 1 dicembre 1993;
Letta l'istanza presentata dal p.m. acchè sia sollevata questione
di legittimità costituzionale delle norme, di cui all'art. 39 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, in relazione agli artt. 79 e 3 della
Costituzione, e sentito il difensore dell'imputato;
Visto l'art. 23 della legge n. 87 dell'11 marzo 1953;
Ritenuto che la prospetta questione appare rilevante e non
manifestamente infondata per i motivi che seguono:
Motivi di rilevanza
La questione va dichiarata rilevante, poichè deve essere disposta
la sospensione del presente procedimento in applicazione de combinato
disposto dell'art. 39 della legge n. 724/1994 e dell'art. 44 della
legge n. 47/1985, posto che il reato edilizio risulta essere stato
commesso entro il 31 dicembre 1993, termine ultimo previsto dall'art.
39 citato. In ordine alla sospensione il difensore dell'imputato ha
avanzato esplicita richiesta, attestando così in maniera
inequivocabile la volontà dell'imputato medesimo di valersi
dell'intera procedura di sanatoria e di fruire del condono edilizio.
Va comunque precisato che la detta sospensione opera e deve essere
disposta anche indipendentemente da una richiesta di parte e
costituisce il primo atto dell'intera procedura prevista per
addivenire alla declaratoria di estinzione del reato. Ne consegue
che, come già statuito dalla Corte costituzionale in caso identico,
afferente la disciplina di cui alla legge n. 47/1985, divengono
rilevanti le questioni di costituzionalità relative a tutte le
disposizioni della legge (adesso integralmente fatte rivivere
dall'art. 39 della legge citata) che risultano intimamente collegate
tra loro nell'unico fine di regolamentare il meccanismo
procedimentale di sanatoria (ved. sentenza Corte costituzionale n.
369 del 23/31 marzo 1988).
Motivi di non manifesta infondatezza
1. - In ordine alla violazione dell'art. 79 della Costituzione il
p.m. ha ritenuto che la normativa di cui all'art. 39 della legge n.
724/1994, comportando la rinuncia da parte dello Stato a punire
particolari reati e per un periodo di tempo definito, vada
qualificato giuridicamente come istituto assimilabile, per quanto
attiene alla valutazione del rispetto della Costituzione, quello
dell'amnistia e che, pertanto, lo stesso andava sottoposto alla
disciplina costituzionale dell'art. 79 della Costituzione, (che, dopo
la modifica apportata dall'art. 1 della legge cost. 6 marzo 1992, n.
1, recita "l'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata
a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in
ogni suo articolo e nella votazione finale").
Il p.m. ha altresì rilevato che la disciplina costituzionale in
materia di provvedimenti di clemenza è regolata esclusivamente dal
citato art. 79 della Costituzione e che, pertanto, è ad essi che va
fatto riferimento anche qualora si segua l'orientamento espresso
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 369 del 23/31 marzo
1938, emessa a seguito di questione di legittimita costituzionale
analoga, laddove la stessa affermava che il condono edilizio, pur non
avendo natura di amnistia, andava pur sempre considerato come un
provvedimento di clemenza atipico.
Escludere l'applicabilità dell'art. 79 della Costituzione ad un
siffatto provvedimento di clemenza atipico finirebbe, secondo il
p.m., con il rendere il precetto costituzionale facilmente
aggirabile, a ciò bastando di volta in volta far ricorso ad analoghi
"atipici" provvedimenti di clemenza.
Sul punto si può aggiungere che l'esclusivo riferimento dell'art.
79 della Costituzione all'amnistia ed all'indulto è soltanto la
conseguenza della storica tipizzazione in questi due istituti
dell'attività, in cui si è manifestata la potestà di clemenza
dello Stato con portata generale, e non vale, di certo, ad escludere
l'operatività del precetto costituzionale in ordine a quegli atti
clemenziali atipici di portata generale ed espressione della medesima
potestà statuale.
Tornando, comunque, al problema della qualificazione giuridica del
condono edilizio, di cui alla legge n. 724/1994 questo pretore
ritiene che non sia necessario ricorrere ad una figura di atto
clemenziale atipico, ma che lo stesso possa essere considerato a
tutti gli effetti un atto di amnistia sospensivamente condizionata.
Com'è noto la sottoposizione dell'amnistia a condizioni è
espressamente prevista dall'art. 151, comma 4, del c.p., mentre
l'art. 672, comma 5, del c.p.p. ne disciplina l'efficacia, prevedendo
la sospensione dell'applicazione del beneficio fino a che, entro il
termine previsto, non sia realizzata la condizione sospensiva
imposta.
Va precisato che l'art .151, comma 4, del c.p. distingue
esplicitamente le "condizioni" dagli "obblighi" e, pertanto, sarebbe
del tutto non conforme al dettato legislat. la tesi che escludesse
già da un punto di vista concettuale la sussistenza di una amnistia
sottoposta a condizione ed ammettesse soltanto un'amnistia sottoposta
ad obblighi.
Non c'è dubbio che la condizione può essere costituita da un
fatto qualsiasi, anche dipendente in tutto ed in parte dalla volontà
dell'imputato, come ad esempio il pagamento di una determinata somma
di denaro od il risarcimento del danno alla parte offesa nei reati
contro la persona. Nulla, dunque, può, da un punto di vista
logico-giuridico, ostare al fatto che la condizione consista, come
nel caso del condono edilizio, nell'espletamento ad iniziativa
dell'imputato di un procedimento amministrativo, che si concluda con
il pagamento di una somma, da determinarsi, peraltro, in base ai
parametri già definiti in via generale dal legislatore.
Qualora poi si voglia sostenere che, il condizionare l'operatività
della amnistia ad esempio al pagamento di una somma di denaro non
possa configurarsi come una condizione "in senso tecnico" (se cioè
paragonata all'istituto civilistico), (vedi sentenza Corte
costituzionale n. 369 del 23/31 marzo 1988), non si vede per quale
motivo la amnistia medesima debba perdere per ciò solo tale sua
natura.
Quello che importa è che una tale ipotesi di amnistia, operante
cioè solo in caso di avvenuto pagamento, possa giuridicamente
sussistere.
Ne consegue che la stessa va sottoposta alle medesime garanzie
costituzionali di un'amnistia che operi immediatamente.
Quanto detto per il pagamento della somma vale ovviamente per le
altre condizioni prima menzionate, compresa quella dell'espletamento
di una proceduta amministrativa.
A conforto di quanto fin qui sostenuto, va ricordato che il
legislatore ha più volte emanato decreti di amnistia "condizionati"
in materia di reati finanziari. In tali casi la concessione del
beneficio è stata sempre subordinata alla condizione del pagamento
dei diritti o tributi evasi. Ad esempio gli artt. 1 e 2 del d.P.R. 9
agosto 1982, n. 525, intitolato concessione di amnistia per i reati
tributari, nei limiti poi fissati dall'art. 1 del d.P.R. 22 febbraio
1983, n. 43, prevedevano: che l'amnistia per i reati tributari
commessi sino al 30 giugno 1982 fosse subordinata alla condizione che
il contribuente presentasse istanza ai competenti uffici tributari
per la c.d. definizione "automatica" delle proprie pendenze, ai sensi
della legge 7 agosto 1982, n. 576 e che i relativi procedimenti
penali fossero sospesi fino a quando l'ufficio finanziario non avesse
comunicato al giudice "gli elementi necessari per valutare la
sussistenza delle condizioni richieste per l'applicazione
dell'amnistia". Quindi anche nella ipotesi dell'amnistia condizionata
per i reati tributari l'operatività del beneficio postulava
l'impulso (con relativi esborsi monetari) del contribuente
interessato, che avviava una procedura amministrativa presso gli
uffici finanziari con conseguente sospensione temporanea del
procedimento penale sino all'esito di detti accertamenti
amministrativi.
Anche in detta fattispecie giuridica accade che la volontà degli
interessati e delle competenti autorità amministrative diventino,
per usare le stesse parole della sentenza della Corte costituzionale
n. 369 del 1988, "fattori determinanti i previsti sviluppi delle
vicende giuridiche sostanziali e processuali". Probabilmente se,
invece, di intitolare il provvedimento come concessione di amnistia
per i reati tributari, si fosse parlato di condono tributario si
sarebbero posti problemi di qualificazione giuridica analoghi a
quelli nati per il condono edilizio.
È, infine, appena il caso di sottolineare che nel caso
dell'amnistia per reati tributari, come in quello del condono
edilizio, l'effetto estintivo del reato, non è riconducibile
all'oblazione, ma, analogamente a quanto avviene per una qualunque
ipotesi d'amnistia condizionata, va dichiarato, dal giudice in
applicazione di precise norme di legge, una volta che si dimostri
l'avverarsi della condizione che funzionava da ostacolo paralizzante
l'effetto estintivo medesimo.
2. - Quanto alla violazione dell'art. 3 della Costituzione il p.m.
ha rilevato che è proprio dalla citata sentenza della Corte
costuzionale n. 369 del 1988 che possono ricavarsi le argomentazioni
più pregnanti a sostegno della non conformità alla Costituzione
della normativa di cui alla legge n. 724/1994 sotto il duplice
profilo dell'irragionevolezza e della violazione del principio di
uguaglianza anche in relazione agli artt. 9, secondo comma, 41,
secondo e terzo comma, 42, secondo comma, della Costituzione.
La Corte costituzionale nella citata sentenza ha, infatti, da un
lato, ribadito il carattere eccezionale degli atti di clemenza e la
necessità dicontenere nei più ristretti limiti l'esercizio della
relativa potestà di clemenza, tanto più quando l'effetto estintivo
debba spiegarsi nei confronti di reati che, direttamente o
indirettamente, violano precetti costituzionalmente sanciti e posti a
tutela di fondamentali esigenze della comunità e, dall'altro lato,
ha ritenuto che nei confronti dei vari moderni condoni, in quanto
moderne forme di esercizio della generale potestà di clemenza dello
Stato, va posto il problema dei limiti costituzionali all'esercizio
di tale potestà.
In proposito la Corte continua dicendo che la non punibilità o la
non procedibilità di cui ai moderni condoni penali, specie quando
cancellano reati lesivi di beni fondamentali della comunità, va
usato negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale, il
quale precisa fondamento, finalità e limiti dell'intervento punitivo
dello Stato.
Contraddire vanificare sia pure temporaneamente le ragioni prime
della punibilità attraverso l'esercizio arbitrario della "non
punibilita'" equivale non soltanto a violare l'art. 3 della
Costituzione, ma ad alterare con il principio dell'obbligatorietà
della pena, l'intero volto del sistema costituzionale in materia
penale.
In ordine al condono edilizio del 1985 la Corte arrivò a trovare
una giustificazione sulla base della considerazione che "il
legislatore, con la legge citata, ha inteso chiudere un passato
d'illegalità di massa, alla quale aveva anche contribuito la non
sempre perfetta efficienza delle competenti autorità ammnistrative
ed ha iniziato a porre "sicure" basi normative per la repressione
futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese al governo
del territorio, come la sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa
economica privata, il suo coordinamento a fini sociali (art. 41,
secondo e terzo comma della Costituzione) la funzione sociale della
proprietà (art. 42, secondo comma della Costituzione) la tutela del
paesaggio e del patrimonio storico artistico (art. 9, secondo comma
della Costituzione), ecc. E questi beni, secondo la discrezionale,
ed incensurabile in questa sede, valuazione del legislatore del 1985,
non potevano essere validamente difesi per il futuro se non
attraverso la "cancellazione" del notevole, ingombrante "carico
pendente" relativo alle passate illegalità di massa.
Analoghe considerazioni non possono di certo essere riesumate per
giustificare oggi, a distanza di nove anni dall'emanazione del primo
condono edilizio, un successivo provvedimento che arriva a statuire,
addirittura, la "riapertura dei termini" dell'altro.
Nè d'altro canto può bastare ad assicurare una ragionevole
compatibilità costituzionale del condono edilizio l'esigenza di
perseguire le finalità enunciate dal Governo per giustificare la
sussistenza del requisito di necessità ed urgenza, e, precisamente,
quella del rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata, nonchè quella della semplificazione dei
procedimenti in materia urbanistica edilizia.
Non c'è dubbio che la decisione della Corte costituzionale di
respingere le censure di costituzionalità del condono edilizio del
1985 fu fondamentalmente suggerita dall'eccezionalità del
provvedimento e dall'esigenza di chiudere con il passato in occasione
dell'emanazione di una nuova organica disciplina legislativa.
Un'analoga decisione della Corte oggi, nei confronti del condono
edilizio, del 1994, non potendo avere a base nè le citate ragioni
nè altri validi motivi, finirebbe con il riconoscere per il presente
e per il futuro la facoltà di rompere a piacimento il nesso costante
tra reato e punibilità, in modo da "svilire il senso stesso della
comminatoria edittale e della punizione" e ciò con grave danno del
principio costituzionale di eguaglianza e della stessa certezza del
diritto.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale di cui all'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724,, in relazione agli artt. 79 e 3 della
Costituzione;
Dispone la sospensione del presente procedimento e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza, letta in dibattimento, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente
della Camera dei deputati.
Reggio Calabria, addì 13 marzo 1995
Il pretore: Leonardo
97C0409