1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 7-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 217 SENTENZA 17 maggio - 1 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezione del sindaco, del presidente della provincia, del consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale - Ineleggibilita' dei legali rappresentanti e dirigenti delle societa' per azioni con capitale maggioritario rispettivamente del comune o della provincia a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale - Questione di legittimita' costituzionale - Eccezione di inammissibilita' per mancata descrizione, da parte del giudice remittente, della fattispecie oggetto del giudizio - Reiezione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, n. 10. - Costituzione, artt. 2, 3 e 51. Elezioni - Elezione del sindaco, del presidente della provincia, del consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale - Cause di ineleggibilita' - Ineleggibilita', anziche' incompatibilita' per i rappresentanti legali e i dirigenti delle societa' per azioni con capitale maggioritario dell'ente locale - Lamentato ingiustificato deteriore trattamento rispetto agli amministratori o dipendenti con potere di rappresentanza di ente, istituto, azienda soggetti a vigilanza da parte dell'ente locale - Lamentata lesione del principio del libero accesso dei cittadini, in condizioni di eguaglianza, alle cariche elettive - Esclusione per la non comparabilita' delle fattispecie normative - Non fondatezza della questione. - D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 60, comma 1, n. 10. - Costituzione, artt. 2, 3 e 51. (006C0476) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 7-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 1,
n. 10, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso con
ordinanza del 10 dicembre 2004 dal Tribunale di Massa, nel
procedimento civile vertente tra Bertocchi Luciano ed altri e
Bertocchi Marino ed altri, iscritta al n. 180 del registro ordinanze
del 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Cavellini Clara ed altri,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio elettorale, il Tribunale di Massa
ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 60, comma 1, numero 10, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), a norma del quale sono ineleggibili a sindaco,
presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e
circoscrizionale «i legali rappresentanti e i dirigenti delle
società per azioni con capitale maggioritario rispettivamente del
comune o della provincia».
Ritenuta rilevante la questione, il Tribunale ha prospettato la
violazione degli artt. 2, 3 e 51 della Costituzione.
Con riguardo, in particolare, alla disparità di trattamento, il
Tribunale argomenta che, mentre la norma impugnata sancisce
l'ineleggibilità alle menzionate cariche elettive dei soggetti in
essa indicati (vale a dire dei legali rappresentanti e dei dirigenti
delle società per azioni con partecipazione di maggioranza del
comune o della provincia), l'art. 63, comma 1, numero 1, del d.lgs.
n. 267 del 2000 stabilisce, rispetto alle stesse cariche, soltanto
l'incompatibilità (fra gli altri) degli amministratori e dipendenti
«con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o
azienda soggetti a vigilanza rispettivamente da parte del comune o
della provincia». Secondo il Tribunale, la circostanza che i soggetti
appena indicati siano incompatibili con le menzionate cariche
elettive e che i soggetti di cui alla norma impugnata siano, invece,
ineleggibili determina un trattamento irragionevolmente difforme a
danno di questi ultimi. Non si comprenderebbe, infatti, per quale
motivo i soggetti di cui all'art. 63 «possono attendere il risultato
elettorale con facoltà di esercitare il diritto di opzione», mentre
quelli di cui all'impugnato art. 60 «debbono essere costretti, per
candidarsi, a dare le dimissioni dalla carica rivestita prima ancora
di conoscere il risultato», «con l'evidente rischio di rimanere privi
di qualsiasi occupazione in caso di insuccesso»; il che, oltre a
concretare la violazione degli artt. 2 e 3 Cost., «viene a tradursi
in un limite all'esercizio del diritto costituzionalmente garantito
(art. 51 Cost.) all'accesso alle cariche elettive». Nè, secondo il
Tribunale, appare decisivo, a giustificare l'ineleggibilità, che
l'art. 60, comma 1, numero 10, del d.lgs. n. 267 del 2000 si
riferisca specificamente alle società per azioni e non ad altri tipi
di società, giacchè «è innegabile l'esistenza di enti, istituti e
aziende di proporzioni sicuramente maggiori di [...] una S.p.a.»,
rispetto alle quali vale, invece, la regola dell'incompatibilità.
2. - È intervenuto, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione venga dichiarata infondata.
Secondo l'Avvocatura, il d.lgs. n. 267 del 2000 ha del tutto
ragionevolmente differenziato la causa di ineleggibilità di cui
all'art. 60, comma 1, numero 10, dalla causa di incompatibilità di
cui all'art. 63, comma 1, numero 1: la prima essendo intesa a
prevenire il pericolo di inquinamento della campagna elettorale e,
quindi, a preservare la libera determinazione degli elettori da
potenziali suggestioni e aspettative provenienti da chi intende
candidarsi (donde la necessità che questi, per essere validamente
eletto, si dimetta entro la data di scadenza del termine per la
presentazione delle candidature); la seconda essendo finalizzata ad
impedire l'insorgere di conflitti d'interesse con l'ente locale (con
conseguente necessità che l'eletto rassegni le dimissioni
dall'incarico presso l'ente, istituto o azienda vigilati dal comune o
dalla provincia, al momento in cui si verifica il cumulo delle
cariche).
In prossimità dell'udienza, l'Avvocatura dello Stato ha
presentato una memoria, nella quale prospetta, in via preliminare,
l'inammissibilità della questione, mancando nell'ordinanza di rinvio
il riferimento alla fattispecie concreta, con conseguente
impossibilità per la Corte di esprimere un giudizio circa la
rilevanza della propria pronuncia ai fini della soluzione del
giudizio principale.
Nel merito, l'Avvocatura ha ribadito l'infondatezza della
questione, in ragione di due differenze di fatto che
giustificherebbero la distinta previsione di cui all'art. 60,
comma 1, numero 10, del d.lgs. n. 267 del 2000 rispetto a quella di
cui all'art. 63, comma 1, numero 1, dello stesso decreto: «la natura
del rapporto lavorativo del soggetto entro la società connessa
all'ente locale» e «la natura e l'incisività del rapporto tra l'ente
locale e la società entro cui il soggetto presta la propria opera».
Sotto il primo aspetto, osserva l'Avvocatura che l'art. 60,
comma 1, numero 10, del d.lgs. n. 267 del 2000 fa riferimento a
«rappresentanti legali» o «dirigenti» delle S.p.a., mentre il
successivo art. 63, comma 1, numero 1, tratta di «amministratori» o
«dipendenti» con potere di rappresentanza. In tal modo, il
legislatore avrebbe valutato che la situazione del rappresentante
legale o del dirigente di una società è diversa e distinta da
quella di uno dei tanti amministratori o dipendenti che pure abbiano
un qualche potere di rappresentanza: «nel primo caso, infatti, si
intuisce che gli interessi personali coinvolti saranno maggiori» e
altrettanto lo saranno «la visibilità nonchè i poteri del soggetto
che opera al vertice della societa», a differenza dell'ipotesi in cui
il soggetto sia amministratore o dipendente.
Sotto il secondo aspetto, l'Avvocatura rileva che, mentre
l'art. 60 riguarda società per azioni il cui capitale appartiene per
oltre il cinquanta per cento all'ente locale, nel caso di cui
all'art. 63 si tratta di enti, aziende o istituti soggetti a
vigilanza o sovvenzionati dall'ente locale: «[n]el primo caso,
dunque, la società appartiene all'ente locale in massima parte e
viene gestita dallo stesso», mentre «[n]el secondo caso, la
connessione con l'ente locale esiste ma è meno intensa: l'ente
vigila sull'operato della società o concede parziali sovvenzioni
(peraltro facoltative), senza potersi inserire nella gestione diretta
della societa».
L'una e l'altra differenza evidenziano, secondo l'Avvocatura, che
la scelta legislativa a favore dell'ineleggibilità nel caso
contemplato dall'art. 60, comma 1, numero 10, del d.lgs. n. 267 del
2000 e, rispettivamente, dell'incompatibilità nel caso di cui al
successivo art. 63, comma 1, numero 1, risulta sorretta da elementi
oggettivi, «non è certamente ingiustificata ed irragionevole e
neppure travalica quei limiti di stretta necessità per il
soddisfacimento del pubblico interesse, nè presenta confini troppo
generici ed elastici, generando frequenti incertezze
nell'applicazione (Corte cost., sentenza n. 306 del 2003). Al
contrario, essa appare finalizzata alla tutela dell'uguaglianza,
della libertà di voto e del corretto ed imparziale esercizio delle
funzioni pubbliche».
3. - Si sono costituiti gli intervenienti nel giudizio
principale, insistendo per l'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale in base agli stessi motivi esposti
nell'ordinanza di rimessione.

Considerato in diritto

1. - Nel corso di un giudizio elettorale, il Tribunale di Massa
ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 60, comma 1, numero 10, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), a norma del quale sono ineleggibili a sindaco,
presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e
circoscrizionale «i legali rappresentanti e i dirigenti delle
società per azioni con capitale maggioritario rispettivamente del
comune o della provincia».
Il Tribunale prospetta la violazione degli artt. 2, 3 e 51 della
Costituzione.
Circa la disparità di trattamento, il Tribunale argomenta che,
mentre la norma impugnata sancisce l'ineleggibilità alle menzionate
cariche elettive dei soggetti in essa indicati (vale a dire dei
legali rappresentanti e dei dirigenti delle società per azioni con
partecipazione di maggioranza del comune o della provincia),
l'art. 63, comma 1, numero 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 stabilisce,
rispetto alle stesse cariche, soltanto l'incompatibilità (fra gli
altri) degli amministratori e dipendenti «con poteri di
rappresentanza o di coordinamento di ente, istituto o azienda
soggetti a vigilanza rispettivamente da parte del comune o della
provincia». Secondo il Tribunale, la circostanza che i soggetti
appena indicati siano incompatibili con le menzionate cariche
elettive e che quelli di cui alla norma impugnata siano, invece,
ineleggibili, determina un trattamento irragionevolmente difforme a
danno di questi ultimi, non comprendendosi per quale motivo i
soggetti di cui all'art. 63 «possono attendere il risultato
elettorale con facoltà di esercitare il diritto di opzione», mentre
i soggetti di cui all'impugnato art. 60 «debbono essere costretti,
per candidarsi, a dare le dimissioni dalla carica rivestita prima
ancora di conoscere il risultato», «con l'evidente rischio di
rimanere privi di qualsiasi occupazione in caso di insuccesso». Il
che, oltre a concretare la violazione degli artt. 2 e 3 della
Costituzione, «viene a tradursi in un limite all'esercizio del
diritto costituzionalmente garantito (art. 51 Cost.) all'accesso alle
cariche elettive». Nè, secondo il Tribunale, appare decisivo, a
giustificare l'ineleggibilità, che l'art. 60, comma 1, numero 10,
del d.lgs. n. 267 del 2000 si riferisca specificamente alle società
per azioni e non ad altri tipi di società, giacchè «è innegabile
l'esistenza di enti, istituti e aziende di proporzioni sicuramente
maggiori di [...] una S.p.a.», rispetto alle quali vale, invece, la
regola dell'incompatibilità.
2. - Dev'essere, anzitutto, rigettata l'eccezione di
inammissibilità, sollevata dall'Avvocatura dello Stato sul
presupposto della mancata descrizione della fattispecie da parte del
giudice remittente.
Il contesto dell'ordinanza rende, infatti, sufficientemente
evidente che il giudizio elettorale verte sull'eleggibilità del
convenuto ad una delle cariche elettive (sindaco, presidente della
provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale)
indicate dall'art. 60, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, per
essere egli titolare, in una società per azioni con capitale
maggioritario dell'ente locale, di una delle funzioni (legale
rappresentante o dirigente) previste dal numero 10 dello stesso
art. 60, comma 1.
3. - La questione è, peraltro, infondata.
L'art. 60, comma 1, numero 10, del d.lgs. n. 267 del 2000 (nel
testo vigente prima delle modifiche ad esso apportate
dall'art. 14-decies del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115,
convertito, con modificazioni, dalla legge 17 agosto 2005, n. 168,
recante «Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità di
settori della pubblica amministrazione. Disposizioni in materia di
organico del personale della carriera diplomatica, delega al Governo
per l'attuazione della direttiva 2000/53/CE in materia di veicoli
fuori uso e proroghe di termini per l'esercizio di deleghe
legislative»; modifiche non rilevanti nel giudizio a quo stabilisce
che sono ineleggibili a sindaco, presidente della provincia,
consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale «i legali
rappresentanti e i dirigenti delle società per azioni con capitale
maggioritario rispettivamente del comune o della provincia».
L'art. 63, comma 1, numero 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 (nel
testo vigente prima delle modifiche ad esso apportate dal menzionato
art. 14-decies del decreto-legge n. 115 del 2005, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 168 del 2005) prevede, invece, rispetto
alle stesse cariche, soltanto l'incompatibilità (fra gli altri)
degli amministratori e dipendenti «con poteri di rappresentanza o di
coordinamento di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza
rispettivamente da parte del comune o della provincia», ovvero che
dagli stessi riceva, in via continuativa, «una sovvenzione in tutto o
in parte facoltativa, quando la parte facoltativa superi nell'anno il
dieci per cento del totale delle entrate dell'ente».
La disciplina legislativa è, quindi, diversa e con effetti
sostanziali rilevanti (ineleggibilità o incompatibilita) a seconda
che si tratti di rappresentanti legali o dirigenti delle società con
capitale maggioritario di un ente locale, ovvero di amministratori o
dipendenti di organismi (enti, istituti o aziende, comprese, secondo
la giurisprudenza, le società per azioni) sottoposti a vigilanza
dell'ente stesso o da questo (in via «facoltativa») finanziati. I
primi sono titolari di compiti in persone giuridiche delle quali
l'ente locale contribuisce a formare la volontà, tramite la
partecipazione azionaria maggioritaria. I secondi sono titolari di
compiti in organismi che, invece, sono solo controllati dall'esterno
dall'ente locale, tramite la vigilanza o la concessione di
sovvenzioni.
Nel primo caso, l'ente locale controlla la società dall'interno;
quindi, la norma prescrive una conseguenza giuridica
(l'ineleggibilita) intesa a prevenire l'eventualità che il candidato
ponga in essere, mediante l'esercizio dei poteri (anche «di
influenza») connessi alla sua carica nella società, indebite
pressioni sugli elettori. Nel secondo caso, il controllo dell'ente
locale (attraverso la vigilanza o il sovvenzionamento) riguarda solo
l'attività e non la riguarda neppure necessariamente nella sua
interezza; donde una conseguenza giuridica meno grave
(l'incompatibilita), che ha lo scopo di evitare conflitti d'interesse
tra gli amministratori o dipendenti dell'ente, istituto o azienda, da
una parte, e, dall'altra, l'ente locale che su tali organismi
esercita il controllo.
Ne risulta la non comparabilità delle fattispecie normative
poste a raffronto dal giudice remittente.
Restano assorbite, stante la loro dipendenza logica dalla prima,
le altre censure di illegittimità formulate nell'ordinanza di
rimessione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 60, comma 1, numero 10, del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3 e 51
della Costituzione, dal Tribunale di Massa, con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 maggio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0476