1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 28-11-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 401 SENTENZA 19 - 23 novembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro - Ricorsi delle Regioni Lazio e Abruzzo - Lamentata violazione dell'art. 97 Cost. - Censura non ridondante in lesione di competenza regionale - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 97. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro - Ricorsi delle Regioni Lazio e Abruzzo - Lamentata adozione da parte del legislatore delegato, nel silenzio della legge delega, di norme incidenti sul riparto della competenza legislativa concorrente - Applicazione diretta, da parte del legislatore delegato, dei principi e delle disposizioni della Costituzione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 76; legge 18 aprile 2005, n. 62. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro - Ricorso della Regione Veneto - Asserita acquisizione del parere della Conferenza unificata su schema di decreto legislativo diverso da quello in concreto adottato dal Consiglio dei ministri - Possibilita' per il Governo di adottare modificazioni allo schema di decreto sottoposto alla Conferenza unificata - Sussistenza - Limiti - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 76; legge 18 aprile 2005, n. 62, art. 25, comma 2. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di programmazione di lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro - Ricorsi delle Regioni Lazio e Abruzzo - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di programmazione di lavori pubblici - Ricorsi delle Regioni Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo - Denunciata lesione delle attribuzioni legislative e amministrative delle Regioni - Normativa riferibile alle sole materie di competenza concorrente - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi - Ricorsi delle Regioni Toscana, Lazio e Abruzzo - Denunciata lesione delle attribuzioni legislative e amministrative delle Regioni - Possibilita' di riferire la normativa denunciata alla materia «governo del territorio» - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di principi fondamentali in tema di organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento - Ricorsi delle Regioni Toscana, Veneto, Piemonte, Lazio e Abruzzo - Denunciata lesione della competenza legislativa residuale in materia di organizzazione regionale - Possibilita' di riferire la normativa denunciata a procedimenti riconducibili a materia di competenza concorrente - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di nomina di un responsabile del procedimento unico per le fasi della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lesione della competenza legislativa residuale concernente l'organizzazione regionale - Questione priva di motivazione - Inammissibilita'. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 10, comma 1. - Costituzione, art. 117. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione a specifici ambiti materiali - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata lesione della competenza legislativa statutaria provinciale - Sussistenza di clausola di salvaguardia delle prerogative statutarie in tema di adeguamento della normativa provinciale a quella statale sopravvenuta - Conseguente difetto di interesse - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 117; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 11, numeri 1, 17, 19, e 16; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione a specifici ambiti materiali - Ricorsi delle Regioni Veneto, Lazio e Abruzzo - Ritenuta violazione della legge delega in tema di conferimento alle Regioni del potere di attuazione della normativa comunitaria nelle materie di competenza concorrente e residuale - Asserita violazione del vincolo a dettare solo norme suppletive e cedevoli - Ritenuta violazione della competenza legislativa regionale concernente la disciplina dei contratti «sotto soglia» - Esclusione - Sussistenza del titolo di legittimazione dello Stato a disciplinare, in via esclusiva, i profili di attivita' indicati dalla norma impugnata - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 76, in relazione agli artt. 1, comma 6, e 5, comma 5, della legge 18 aprile 2005, n. 62, e 117, comma quinto. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione a specifici ambiti materiali - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione della legge delega per mancata acquisizione del parere della Conferenza unificata - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, art. 76; legge 18 aprile 2005, n. 62, art. 25, comma 2. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione a specifici ambiti materiali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e asserita violazione della competenza legislativa concorrente - Genericita' delle censure e contraddittorieta' della prospettazione - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117, secondo, terzo e quarto comma. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di attenersi alla competenza esclusiva dello Stato in tema di disciplina dei contratti relativi alla tutela dei beni culturali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali per i profili della determinazione della cauzione e dell'organizzazione amministrativa degli interventi - Genericita' delle censure - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina contrattuale relativa ai beni culturali - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dell'autonomia normativa regionale derivante da disposizioni connotate da estremo dettaglio e analiticita' - Genericita' delle censure riferite a norme di contenuto eterogeneo - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 197, 204 e 205. - Costituzione, art. 117, secondo, terzo e quarto comma. Concorrenza (Tutela della) - Attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato - Condizioni e limiti del relativo esercizio. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione alla qualificazione e selezione dei concorrenti, alle procedure di affidamento, ai criteri di aggiudicazione e al subappalto - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e asserita violazione dei canoni dell'adeguatezza e ragionevolezza della normativa statale di dettaglio - Esclusione - Necessita' di una verifica della proporzionalita' ed adeguatezza della disciplina di dettaglio statale alla luce della finalita' della norma impugnata e non del livello di analiticita' della stessa - Riferibilita' della disciplina impugnata alla materia di competenza esclusiva «tutela della concorrenza» - Riconducibilita' del subappalto alla materia «ordinamento civile» - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 76, 97, 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione «alle procedure di affidamento» - Ricorsi delle Regioni Lazio e Abruzzo - Ritenuta lesione della competenza legislativa regionale in materia di procedimento amministrativo - Esclusione - Non configurabilita' del «procedimento amministrativo» quale materia - Riconducibilita' delle procedure di affidamento alla materia «tutela della concorrenza» Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 118; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 29, comma 2. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione «alla stipulazione e all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei lavori, contabilita' e collaudo» - Ricorsi delle Regioni Veneto e Piemonte - Ritenuta lesione della competenza legislativa regionale concorrente e residuale concernente gli aspetti organizzativi e procedurali dell'azione amministrativa - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione «al contenzioso» - Ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo - Ritenuta lesione della competenza legislativa regionale concorrente e residuale concernente gli aspetti organizzativi e procedurali dell'azione amministrativa Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alle materie «giurisdizione» e «giustizia amministrativa» di competenza esclusiva dello Stato - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Obbligo per le Regioni di non prevedere una disciplina diversa da quella stabilita dal Codice in relazione «alle attivita' di progettazione e ai piani di sicurezza» - Ricorsi delle Regioni Veneto, Piemonte, Toscana, Lazio e Abruzzo - Asserita violazione della competenza legislativa residuale e concorrente - Lamentata esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva per introduzione di disciplina statale eccessivamente analitica - Delimitazione del thema decidendum - Riferibilita' della questione esclusivamente ai criteri dell'attivita' di progettazione e di formazione dei piani di sicurezza nonche' alle modalita' di verifica dei progetti a garanzia di uniformita' di disciplina - Riconducibilita' della disciplina censurata alla materia «tutela della concorrenza» - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 4, comma 3, 93 e 112, comma 5, lettera b). - Costituzione, artt. 117 e 118, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina in tema di «piani di sicurezza» - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva per introduzione di disciplina statale eccessivamente analitica - Genericita' delle censure - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 131. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina in tema di «piani di sicurezza» - Ricorso della Regione Toscana - Asserita violazione della competenza legislativa concorrente - Attribuzione al Governo del solo potere di emanare regolamenti relativi ai criteri di predisposizione dei piani di sicurezza a garanzia di uniformita' di disciplina - Riconducibilita' della disciplina censurata alla materia «tutela della concorrenza» - Legittima previsione di potere regolamentare statale in materia - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 131, comma 1. - Costituzione, artt. 117 e 118; art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina in tema di «piani di sicurezza» - Ricorsi delle Regioni Lazio e Abruzzo - Asserita violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 131. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale per la disciplina esecutiva ed attuativa del Codice in relazione ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, anche «ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato» - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Asserita lesione delle prerogative statutarie provinciali - Non riferibilita' della disciplina denunciata alle Province autonome di Trento e di Bolzano - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, commi 1 e 4. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, artt. 11, numeri 1, 17 e 19, e 16 [d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8 numeri 1, 17 e 19, e 16]; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Riserva al regolamento statale di indicare quali disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti ai sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale esclusiva, siano applicabili oltre che alle Regioni anche «alle Province autonome» - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Violazione della clausola di salvaguardia (di cui all'art. 4, comma 3 del Codice) delle prerogative statuarie provinciali - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, comma 2. - Costituzione, art. 117; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, artt. 11, numeri 1, 17 e 19, e 16 [d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8 numeri 1, 17 e 19, e 16]; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorsi delle Regioni Toscana, Lazio, Abruzzo, Piemonte e Veneto - Lamentata violazione dei limiti al potere regolamentare statale - Esclusione - Legittimazione del legislatore statale a disciplinare la materia anche con norme regolamentari di dettaglio in materia di «tutela della concorrenza», nel rispetto dei criteri di adeguatezza e proporzionalita' - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 97, 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione dell'autonomia legislativa regionale nell'ipotesi di attribuzione del potere regolamentare statale nella materia «tutela della concorrenza» di competenza esclusiva statale di tipo trasversale - Esclusione - Non prospettabilita' di alcun condizionamento delle fonti primarie regionali da parte di fonti secondarie statali, esclusivamente rivolte a realizzare assetti concorrenziali - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 97, 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorsi delle Regioni Toscana e Veneto - Ritenuta violazione dell'autonomia legislativa regionale per omessa previsione di coinvolgimento regionale - Esclusione - Insussistenza dell'obbligo di coinvolgimento regionale nell'esercizio di potere regolamentare statale in materia di competenza esclusiva, anche di tipo trasversale - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, comma 4. - Costituzione, artt. 97, 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione dell'autonomia legislativa regionale e dei limiti posti dalla legge delega, conseguente all'autoqualificazione, da parte della fonte statale, regolamentare delle norme applicabili alle Regioni - Portata meramente ricognitiva e non precettiva della disposizione impugnata, inidonea a produrre lesioni delle competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, comma 2. - Costituzione, artt. 76 e 117, terzo e quarto comma. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta violazione della delega legislativa per omessa esplicita indicazione del carattere cedevole delle disposizioni regolamentari statali - Asserita preclusione dell'adozione di norme regolamentari per i contratti di interesse regionale di rilevanza comunitaria - Necessita' di previsione del carattere cedevole delle norme regolamentari statali nella sola ipotesi di incidenza in materia di competenza regionale - Esercizio di potere regolamentare statale in materia di competenza esclusiva - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma quinto. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione di potere regolamentare statale riferibile, per gli aspetti di cui all'art. 4, comma 3, del Codice, ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato - Ricorso della Regione Veneto - Denunciato contrasto con la previsione della legge n. 11 del 2005 che consente l'attuazione di direttive comunitarie mediante regolamento solo se cosi' dispone la legge comunitaria - Mancanza, altresi', nella legge comunitaria n. 62 del 2005 di uno specifico criterio direttivo - Riconducibilita' direttamente alla Costituzione del potere di emanare regolamenti nelle materie di competenza statale esclusiva - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 117, comma quinto; legge 4 febbraio 2005, n. 11, art. 11; legge 18 aprile 2005, n. 62. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Possibilita' per le stazioni appaltanti di adottare propri capitolati o di recepire il capitolato generale dello Stato - Possibilita' di richiamare il capitolato generale dei lavori pubblici nei bandi o negli inviti da parte delle stazioni appaltanti diverse dalle amministrazioni aggiudicatrici statali - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale concorrente e residuale - Esclusione - Previsione di mere facolta' e non di obblighi per la realizzazione di opere pubbliche regionali - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 5, commi 7 e 9. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Attribuzione all'Autorita' di vigilanza del potere di richiedere alle stazioni appaltanti, agli operatori economici esecutori dei contratti, nonche' ad ogni altra pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale, operatore economico o persona fisica che ne sia in possesso, documenti, informazioni e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e forniture pubblici, in corso o da iniziare, al conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti - Obbligo di comunicare dati all'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale concorrente e residuale - Genericita' delle censure riferite unitariamente a disposizioni di contenuto eterogeneo - Assenza di argomentazioni volte a dimostrare la violazione dei canoni di adeguatezza e proporzionalita' - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 6, comma 9, lettera a), 7, comma 8. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Controllo dei requisiti dei concorrenti per la partecipazione alla gara - Ricorso della Regione Toscana - Asserita indebita interferenza nella materia della organizzazione amministrativa di competenza regionale residuale - Asserita natura tecnica o eccessivamente dettagliata ed autoapplicativa della disciplina denunciata - Esclusione - Riconducibilita' della normativa impugnata alla materia di competenza esclusiva «tutela della concorrenza» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 48. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina degli appalti «sotto soglia» - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza legislativa regionale in materia, nonche' violazione dei limiti proporzionalita' e adeguatezza posti alla normativa di dettaglio statale in materia di «tutela della concorrenza» - Genericita' delle censure riferite unitariamente a norme di contenuto eterogeneo - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 70, 71, 72, 252, comma 3, e 253, commi 10 e 11. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina delle garanzie a corredo dell'offerta - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dei limiti proporzionalita' e adeguatezza posti alla normativa di dettaglio statale in materia di «tutela della concorrenza» - Genericita' della prospettazione stante il contenuto ampio ed eterogeneo della disciplina censurata - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 75 (impugnato nella sua interezza). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina delle garanzie a corredo dell'offerta - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione della competenza residuale regionale in materia di organizzazione amministrativa - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alla competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 75, comma 1. - Costituzione, art. 117. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Principi relativi all'esecuzione del contratto e disciplina della garanzia fideiussoria - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dei limiti di proporzionalita' e adeguatezza posti alla normativa di dettaglio statale in materia di «tutela della concorrenza» - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alla competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 113. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Approvazione con decreto del Ministro delle attivita' produttive di concerto con il Ministro delle infrastrutture degli schemi di polizza-tipo concernenti le coperture assicurative e le garanzie fideiussorie - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione dei limiti di proporzionalita' e adeguatezza posti alla normativa di dettaglio statale in materia di «tutela della concorrenza» - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina censurata alla competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 252, comma 6. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni concernenti la composizione e le modalita' di nomina della Commissione giudicatrice nell'ipotesi di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa - Ricorso della Regione Toscana - Lesione della competenza regionale in materia di organizzazione amministrativa regionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Travolgimento anche delle modifiche apportate dal decreto legislativo correttivo n. 113 del 2007. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 84, commi 2, 3, 8 e 9, anche nel testo modificato dal d.lgs. 31 luglio 2007, n. 113. - Costituzione, art. 117 (e artt. 76 e 118). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Procedimento di verifica e di esclusione delle offerte ritenute «anormalmente basse» - Ricorso della Regione Toscana - Ritenuta attinenza della materia alla competenza regionale in materia di organizzazione amministrativa - Asserita esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza» - Esclusione - Preminenza della finalita' di informare il procedimento alle regole della concorrenza, riservate alla competenza esclusiva statale, anche alla luce dei criteri di adeguatezza e proporzionalita' - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 88. - Costituzione, artt. 117 e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina in materia di affidamento di incarichi di progettazione di importo inferiore alla soglia comunitaria - Ricorso della Regione Veneto - Asserita esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Questione generica ed indeterminata - Inammissibilita'. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 91, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Previsione secondo la quale «l'approvazione dei progetti definitivi da parte del consiglio comunale costituisce variante urbanistica a tutti gli effetti» - Ricorso della Regione Veneto - Incidenza della disciplina in materia di «governo del territorio» - Disposizione di contenuto puntuale non riconducibile a principio fondamentale della materia - Illegittimita' costituzionale. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 98, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Norme applicabili ai contratti pubblici aventi per oggetto lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria - Ricorsi delle Regioni Toscana e Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Ritenuta violazione della legge delega - Genericita' delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 121, comma 1, e 123. - Costituzione, artt. 76, 117, comma terzo, e 118; legge 18 aprile 2005, n. 62, art. 25. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Norme applicabili ai contratti pubblici aventi per oggetto lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria - Ricorsi delle Regioni Toscana e Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Ritenuta violazione della legge delega che non consentirebbe la previsione di disciplina dettagliata per gli appalti «sotto soglia» - Esclusione - Estensione dei principi di parita' di trattamento e di non discriminazione anche agli appalti «sotto soglia» - Inconferenza del mero dato dell'analiticita' della disposizione in ordine alla valutazione di adeguatezza e proporzionalita' della normativa statale denunciata - Non fondatezza delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 122, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, e 124, commi 2, 5 e 6. - Costituzione, artt. 76, 117, comma terzo, e 118; legge 18 aprile 2005, n. 62, art. 25. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina dei contratti in economia - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Riferimento delle censure a disposizioni eterogenee nei contenuti in relazione ad una pluralita' di ambiti materiali potenzialmente evocabili - Genericita' delle censure - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 125, commi 5, 6, 7, 8 e 14. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina concernente l'istituto del project financing - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Questione proposta in modo generico - Inammissibilita'. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 153. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina dell'accordo bonario - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Omessa indicazione di argomenti idonei a dimostrare le competenze regionali in relazione al contenuto precettivo delle norme censurate - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 240, commi 9 e 10. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disciplina transitoria con rinvio alla disciplina regolamentare statale (d.m. n. 145 del 2000 e d.P.R. n. 554 del 1999) emanata nella vigenza del precedente Titolo V per tutti i lavori pubblici di interesse regionale - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta lesione della competenza legislativa regionale - Esclusione - Applicazione del principio di continuita', con conseguente esclusione dell'automatica illegittimita' costituzionale delle norme emanate nel vigore dei vecchi parametri costituzionali - Infondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 253, commi 3 e 22, lettera a). - Costituzione, art. 117, secondo, terzo, quarto e quinto comma, e 118. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Perdurante vigenza degli elenchi (di cui all'art. 23 della legge n. 109 del 1994) degli operatori economici legittimati a partecipare alle procedure ristrette semplificate per gli appalti di lavori - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta lesione della competenza legislativa regionale - Questione priva di motivazione - Inammissibilita'. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 257, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni in materia di criteri di aggiudicazione, procedura negoziata e procedure ristrette - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Omessa indicazione delle disposizioni, tra loro eterogenee, aventi l'asserito contenuto eccessivamente analitico nonche' di elementi argomentativi idonei a motivare le censure - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, artt. 11, comma 4, 54, comma 4, 55, comma 6, 56, 57, 62, commi 1, 2, 4 e 7, da 81 a 88, 122, comma 7. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni riguardanti la individuazione delle tipologie contrattuali - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta lesione della competenza regionale ad individuare la categoria dei contratti pubblici «sotto soglia» - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alle materie di competenza esclusiva «ordinamento civile» e «tutela della concorrenza» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 117. Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni riguardanti la individuazione la fase di esecuzione del contratto di appalto e subappalto - Affidamento dell'attivita' di direzione dei lavori a soggetti scelti con le procedure previste dal Codice per l'affidamento degli incarichi di progettazione - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Esclusione - Riconducibilita' della disciplina denunciata alla materia di competenza esclusiva «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 130, comma 2, lettera c). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni riguardanti il collaudo e la disciplina delle varianti in corso d'opera - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Genericita' della prospettazione, stante l'ampiezza di contenuto delle disposizioni censurate - Inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 120, comma 2, 141 e 132. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). Appalti pubblici - Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture - Disposizioni riguardanti il subappalto - Ricorso della Regione Veneto - Ritenuta esorbitanza dalla competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», per il carattere di eccessiva analiticita' della disciplina denunciata in asserito contrasto con i canoni della ragionevolezza e proporzionalita' - Genericita' della prospettazione - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 118, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera e). (007C1342) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 28-11-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 4, commi 2

e 3; 5; 6, comma 9, lettera a); 7, comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4;

48; 53, comma 1; 54, comma 4; 55, comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4,

7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e

disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e Titolo II, cui si

rinvia); 93; 98, comma 2; 112, comma 5, lettera b); 113; 118,

comma 2; 120, comma 2; 121, comma 1;122, commi da 1 a 7; 123; 124,

commi 2, 5 e 6; 125, commi 5, 6, 7, 8, 14; 130, comma 2, lettera c);

131; 132; 141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9 e 10; 252, commi 3 e

6; 253, commi 3, 10, 11 e 22, lettera a), e 257, comma 3, del decreto

legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici

relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive

2004/17/CE e 2004/18/CE), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana

e Veneto, della Provincia autonoma di Trento e delle Regioni

Piemonte, Lazio e Abruzzo notificati il 4 luglio e il 30 giugno 2006,

depositati in cancelleria il 5, il 6, il 7 e il 10 luglio 2006 ed

iscritti ai numeri 84, 85, 86, 88, 89 e 90 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice

relatore Alfonso Quaranta;

Uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana, Luigi Manzi

e Vittorio Domenichelli per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon e

Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Emiliano Amato e

Anita Ciavarra per la Regione Piemonte, Vincenzo Cerulli Irelli per

la Regione Lazio, Sandro Pasquali e Vincenzo Cerulli Irelli per la

Regione Abruzzo e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il

successivo 6 luglio (ricorso n. 85 del 2006), la Regione Veneto ha

impugnato gli artt. 4, commi 2 e 3; 5, commi 1, 2, 4, 7, e 9; 6,

comma 9, lettera a); 7, comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4; 53,

comma 1; 54, comma 4; 55, comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4 e 7; 70;

71; 72; 75; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e

disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e Titolo II, cui si

rinvia); 93; 98, comma 2; 112, comma 5, lettera b); 113; 118,

comma 2; 120, comma 2; 122, commi da 1 a 7; 123; 125, commi 5, 6, 7,

8, 14; 130, comma 2, lettera c); 131; 132; 141; 153; 197; 204; 205;

240, commi 9 e 10; 252, commi 3 e 6; 253, commi 3, 10, 11 e 22,

lettera a); 257, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006,

n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e

forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per

violazione degli artt. 76, 117, secondo, terzo, quarto, quinto e

sesto comma, e 118 della Costituzione, nonchè del principio di leale

collaborazione.

1.1. - La ricorrente premette che il predetto d.lgs. n. 163 del

2006 è stato emanato in attuazione della delega conferita al Governo

con l'art. 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per

l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia

alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004), ai fini

dell'attuazione della direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004 del

Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di

appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che

forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva

2004/18/CE del 31 marzo 2004 del Parlamento europeo e del Consiglio,

relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli

appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi.

La predetta legge n. 62 del 2005 ha conferito, inoltre, al

Governo una ulteriore e distinta delega avente ad oggetto la adozione

di «testi unici delle disposizioni dettate in attuazione delle

deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, al

fine di coordinare le medesime con le norme legislative vigenti nelle

stesse materie, apportando le sole modificazioni necessarie a

garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e

lessicale della normativa» (art. 5, comma 1).

1.2. - Sempre in via preliminare, la ricorrente sottolinea come

il settore dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e

forniture rientri nell'ambito delle competenze della Regione, ai

sensi degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo

comma, Cost.

La ricorrente afferma, richiamando il contenuto della sentenza

n. 303 del 2003 della Corte costituzionale, come non esista una

materia relativa ai lavori pubblici, «i quali vanno qualificati a

seconda dell'oggetto al quale afferiscono»; pertanto, tali lavori

possono, di volta in volta, rientrare nell'ambito della potestà

legislativa esclusiva statale, ovvero concorrente, ovvero ancora

residuale delle Regioni «come nel caso di lavori concernenti

infrastrutture di interesse esclusivamente regionale o locale».

Dal descritto riparto di competenze «deriva la imprescindibile e

fondamentale distinzione tra "lavori pubblici di interesse nazionale"

e "lavori pubblici di interesse regionale"».

Tale distinzione varrebbe, sempre nella prospettiva regionale,

anche per i contratti aventi ad oggetto servizi o forniture,

trattandosi di contratti strumentali alla esecuzione e alla gestione

di lavori e di opere pubbliche ovvero di contratti indispensabili al

funzionamento di enti ed apparati. In particolare, si osserva come

rientrerebbero nella potestà legislativa residuale relativa alla

organizzazione amministrativa i contratti per servizi e forniture

posti in essere dalla Regione «per esigenze del proprio apparato».

Nell'ambito delle competenze regionali ricadrebbero anche i

contratti conclusi da altri enti territoriali «nei limiti in cui la

Regione può determinarne le funzioni, in applicazione dei principi

di cui all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.».

1.3. - Svolte le premesse sin qui riportate, la ricorrente

assume, innanzitutto, la illegittimità costituzionale dell'art. 4,

comma 2, seconda parte, limitatamente alle parole «programmazione di

lavori pubblici», «organizzazione amministrativa», «compiti e

requisiti del responsabile del procedimento», per violazione

dell'art. 117 Cost.

Per quanto attiene alla «programmazione di lavori pubblici», si

sottolinea come la stessa non sia una materia in senso proprio ma un

«modo di esercizio delle competenze», che deve essere disciplinato

«di volta in volta con fonti statali o regionali a seconda

dell'attinenza dell'attività di programmazione ad ambiti di

competenza dello Stato o delle Regioni». Si conclude, pertanto, nel

senso che la programmazione di lavori pubblici di interesse regionale

rientra nella competenza residuale regionale.

In relazione alla materia «organizzazione amministrativa», la

ricorrente pone in evidenza che tale materia, con riferimento agli

enti non statali, come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza

costituzionale (si cita la sentenza numero 17 del 2004), è oggetto

di potestà legislativa regionale residuale e non concorrente

(sottolineandosi come il Governo, sul punto, abbia, altresì,

disatteso le considerazioni svolte dal Consiglio di Stato, Sezione

consultiva per gli atti normativi, Adunanza del 28 settembre 2006,

n. 355).

Infine, per quanto riguarda i «compiti e requisiti del

responsabile del procedimento», si rileva come non si tratti, anche

in questo caso, di un aspetto oggetto di potestà legislativa

concorrente, attenendo essi ai profili organizzativi «che sono

lasciati alla libera regolazione del legislatore regionale».

1.4. - La ricorrente assume, poi, la illegittimità dell'art. 4,

comma 3, per violazione dell'art. 76 Cost. - in relazione agli

artt. 1, comma 6, e 5, comma 5, della legge n. 62 del 2005 - e

dell'art. 117, quinto comma, Cost.

La difesa regionale sottolinea che, con riferimento ai contratti

«di rilevanza comunitaria», il Governo era stato delegato ad emanare

solamente «le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive

comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B», tra le quali sono

indicate le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (art. 1, comma 1, della

legge n. 62 del 2005).

Sul piano dei rapporti con l'ordinamento comunitario, si

evidenzia come l'art. 117, quinto comma, Cost. attribuisca alle

Regioni, nelle materie di loro competenza, il potere di dare

attuazione ed esecuzione agli atti dell'Unione europea, nel rispetto

delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, che

disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso

di inadempienza. Tali modalità sono state determinate con la legge

4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione

dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle

procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), la quale prevede

che le Regioni hanno il potere di dare immediata attuazione alle

direttive comunitarie in tutte le materie di loro competenza, con

possibilità dello Stato di svolgere, in caso di inadempimento

regionale, un intervento esclusivamente sostitutivo di natura

preventiva, suppletiva e cedevole.

La legge delega n. 62 del 2005 (in particolare, l'art. 1,

comma 6) consentiva, in ragione della sussistenza di ambiti materiali

di pertinenza regionale, l'attuazione delle direttive comunitarie nei

limiti previsti dalla legge n. 11 del 2005.

Invero, l'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 contiene

una norma in linea con quanto consentito dalla legge n. 11 del 2005;

sennonchè, questa «è insanabilmente contraddetta dal precedente

comma 3 dello stesso art. 4, che vincola le Regioni al rispetto

incondizionato di una serie di norme, fatte rientrare in oggetti di

legislazione statale esclusiva». Da qui, l'assunta illegittimità

costituzionale del predetto comma 3 dell'art. 4, in quanto il

Governo, con riferimento ai contratti di «rilevanza comunitaria», non

si sarebbe limitato a prevedere norme statali con esclusivo carattere

suppletivo e cedevole.

Per quanto attiene, invece, ai «contratti di interesse regionale

"sotto soglia"», si assume la violazione dell'art. 76 Cost., atteso

che il vincolo a dettare soltanto norme suppletive e cedevoli, pur

non derivando dall'art. 117, quinto comma, Cost., era imposto

dall'art. 5, comma 5, della legge delega n. 62 del 2005. Tale norma,

attraverso il rinvio all'art. 1, comma 6, infatti, stabiliva che il

Governo, nell'adottare testi unici di raccolta delle norme di

attuazione comunitarie e le norme meramente interne sulle stesse

materie, avrebbe dovuto emanare esclusivamente norme suppletive e

cedevoli.

1.5. - La ricorrente formula, poi, una serie di censure nei

confronti dell'art. 4, comma 3, per violazione dell'art. 117,

commi 2, 3 e 4, nella parte in cui stabilisce che le Regioni non

possono prevedere una disciplina diversa in una serie di settori di

seguito indicati.

A) Innanzitutto, si contesta l'inclusione del «subappalto»

nell'ambito applicativo della norma censurata, atteso che il

collegamento con la tutela della concorrenza sarebbe così labile che

se fosse sufficiente a radicare la potestà legislativa statale

«determinerebbe una espansione abnorme della stessa "tutela"». Ciò

in quanto «nelle relazioni economico-contrattuali non vi è un

elemento che non possa in astratto essere riguardato sotto il profilo

concorrenziale». Nell'ottica della difesa regionale, il subappalto

apparterrebbe piuttosto «alle modalità attraverso le quali viene

raggiunto il risultato "economico" al quale è preordinato il

contratto».

B) Per quanto concerne, invece, l'«attività di

progettazione» di opere e impianti, «per come è intesa nel Codice»,

alla luce anche del parere reso dal Consiglio di Stato, sopra

richiamato, si sottolinea come la stessa attenga alla materia

«governo del territorio», comprensiva delle materie urbanistica ed

edilizia.

C) In relazione al riferimento, contenuto sempre nella norma

in esame, ai «piani di sicurezza», si osserva che, come riconosciuto

anche dal Consiglio di Stato nel citato parere, gli stessi attengono

alla materia concorrente «sicurezza sul lavoro» (che è, tra l'altro,

indicata nel secondo comma dello stesso art. 4 come, appunto, materia

concorrente) per ciò che concerne la riduzione al minimo dei rischi

di infortuni dei lavoratori impiegati nell'appalto, al «governo del

territorio», per la parte relativa alla progettazione esecutiva,

nonchè, infine, alla «istruzione professionale».

D) Per quanto attiene alla «stipulazione e all'esecuzione dei

contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei

lavori, contabilità e collaudo, ad eccezione di profili di

organizzazione e contabilità amministrative», si sottolinea che tali

settori coinvolgono aspetti organizzativi e procedurali dell'azione

amministrativa e andrebbero, pertanto, inclusi, a seconda

dell'oggetto, tra le materie di competenza concorrente o residuale;

nella specie, si puntualizza, non verrebbero in rilievo la

stipulazione e l'esecuzione come regolate dal codice civile e dunque

rientranti nell'ambito della materia dell'ordinamento civile.

E) In relazione all'inclusione dell'istituto del collaudo

nell'ambito della norma censurata, si osserva come non sussisterebbe

alcun titolo in grado di giustificare «il condizionamento statale su

una disciplina regionale che, regolando la materia, preveda

l'adozione di atti finalizzati ad assicurare comportamenti uniformi

delle stazioni appaltanti nella realizzazione dei lavori pubblici di

interesse regionale».

F) Per quanto attiene, infine, ai «contratti relativi alla

tutela dei beni culturali», si deduce che, pur essendo la materia

relativa alla tutela dei beni culturali distinta dalla

«valorizzazione», essa attiene anche ad aspetti della disciplina che

non assolvono «ad una funzione di salvaguardia, come è ad esempio,

per la determinazione della cauzione, per l'organizzazione

amministrativa degli interventi, per il responsabile dei

procedimenti, o per la stessa approvazione dei progetti». Nè, si

aggiunge, sarebbe possibile svolgere il giudizio di prevalenza a

favore della competenza statale, in quanto ciò sarebbe vietato

dall'art. 118, terzo comma, Cost., il quale proprio con riferimento

alla tutela dei beni culturali, impone alla legge statale di

disciplinare «forme di intesa e di coordinamento».

1.6. - La Regione Veneto assume, altresì, la incostituzionalità

dell'art. 4, comma 3, nella parte in cui, con norma di

«autoqualificazione», prevede che le Regioni «non possono prevedere

una disciplina diversa da quella del presente Codice», anzichè «non

possono prevedere una disciplina contrastante con i principi

desumibili dal presente Codice, in relazione alla tutela della

concorrenza», per asserita violazione degli artt. 76, 117, secondo,

terzo, quarto e quinto comma, Cost., e del principio di

ragionevolezza.

In particolare, si contesta che lo Stato, anche in presenza della

materia della tutela della concorrenza, «possa vincolare le Regioni

con un insieme di norme, dettagliate ed eterogenee, tutte

indiscriminatamente accomunate dal vincolo della inderogabilita».

A tale proposito, dopo avere sottolineato che la giurisprudenza

costituzionale ha ritenuto che gli interventi nella predetta materia

debbono essere improntati al rispetto dei canoni della

proporzionalità e della adeguatezza, la Regione ritiene che per i

contratti sopra soglia le finalità di tutela della concorrenza siano

già garantite dalla normativa comunitaria; per questi motivi «per i

contratti di interesse regionale (...) una disciplina nazionale che

si interponga tra quella comunitaria e quella regionale appare di

regola sproporzionata rispetto al fine, salvi casi eccezionalissimi,

che il legislatore statale dovrebbe avere l'onere di prospettare e di

dimostrare».

Per quanto attiene, invece, ai contratti sotto soglia, si

sottolinea come «le esigenze di tutela della concorrenza appaiono

attenuate, dovendo tutt'al più, in circostanze particolari, come ad

esempio l'affidamento di una concessione comportante un valore

economico molto limitato», rispondere a condizioni di trasparenza

senza che sia necessario fare ricorso a procedure di gara.

In definitiva, la ricorrente ritiene che, per ricondurre a

costituzionalità la previsione generale dell'art. 4, comma 3,

sarebbe necessario ridurre la portata del vincolo imposto alle

Regioni, costringendole al rispetto dei soli principi fondamentali

ricavabili dalla norme richiamate.

1.7. - Nel ricorso in esame si assume, altresì, il contrasto

dell'art. 4, commi 2 e 3, con l'art. 76 Cost., in relazione

all'art. 25, comma 2, della legge n. 62 del 2005.

Quest'ultima disposizione, infatti, prescriveva che il decreto

legislativo dovesse essere emanato sentito il parere della Conferenza

unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,

n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie

ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei

comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).

Invero, lo schema di decreto legislativo è stato effettivamente

assoggettato al previo parere della Conferenza unificata, la quale,

però, si è pronunciata su un testo che, in reazione alle

disposizioni ora censurate, era «completamente differente» rispetto

al testo poi definitivamente pubblicato.

Infatti, l'art. 4, nella sua versione originaria, si limitava a

richiamare genericamente i limiti costituzionali della potestà

legislativa regionale ed individuava due soli specifici ambiti di

disciplina (qualificazione e selezione dei concorrenti; svolgimento

delle procedure di gara) riconducibili alla competenza legislativa

esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.

Successivamente il Governo, nonostante «il parere reso dalla

Conferenza fosse (...) già fortemente negativo», avrebbe

«completamente riscritto» la disposizione in esame «in senso

fortemente limitativo della competenza normativa regionale»,

identificando «ben cinque ambiti di disciplina asseritamente

riconducibili alla competenza concorrente (mentre il testo originario

della norma nulla stabiliva sul punto), ed elencando al comma 3

addirittura diciassette "oggetti" (rispetto ai soli due contenuti nel

testo originario)» riservati alla competenza statale esclusiva.

In ragione delle considerazioni sin qui svolte, la ricorrente

assume come il limite stabilito dall'art. 25 della legge n. 62 del

2005 sia stato «sostanzialmente violato».

1.8. - La ricorrente deduce, inoltre, la violazione, da parte

dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006, degli artt. 117,

sesto comma, 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.

La norma impugnata prevede che il Governo detti con regolamento

la disciplina esecutiva e attuativa del Codice, seguendo un

procedimento al quale partecipano il Consiglio superiore dei lavori

pubblici e il Consiglio di Stato, ma non anche le Regioni.

La incostituzionalità della disposizione in esame deriverebbe

non soltanto dal fatto che l'art. 4, comma 3, ricomprende tra le

materie statali esclusive settori ed oggetti che afferiscono invece a

competenze regionali, ma anche dalla circostanza che, per le materie

trasversali di competenza legislativa statale, lo Stato può

intervenire soltanto in via legislativa e non anche regolamentare,

non sussistendo motivi per differenziare tra i vincoli espressi dai

principi fondamentali e i vincoli espressi dalla disciplina delle

materie trasversali. Nè ad una diversa conclusione si può pervenire

richiamando la giurisprudenza costituzionale (sentenza numero 88 del

2003) la quale ha ammesso in una materia trasversale (livelli

essenziali delle prestazioni) che atti amministrativi sviluppino e

ulteriormente determinino finalità ed obiettivi specifici, già

puntualmente fissati dalla legge, con il coinvolgimento necessario

delle Regioni. Ciò in quanto il rapporto tra legge e regolamento non

può essere assimilato a quello esistente tra legge e atto

amministrativo.

Si assume, inoltre, che «l'autonomia politica» di cui godono le

Regioni può essere «limitata solo da atti riconducibili direttamente

o in via mediata al Parlamento, luogo della rappresentanza

nazionale», e non anche dal solo Governo e dalla «maggioranza che lo

sostiene».

In definitiva, pertanto, la norma in esame sarebbe illegittima,

nella parte in cui prevede l'applicabilità alle Regioni e ai

contratti di interesse regionale delle disposizioni regolamentari

riferite ai settori che l'art. 4, comma 3, ascrive alla tutela della

concorrenza.

1.9. - In via subordinata, la ricorrente assume la violazione del

principio di leale collaborazione. Infatti, si osserva come la

materia della tutela della concorrenza interferisca con le competenze

regionali sui lavori pubblici, sulla organizzazione amministrativa

propria e degli enti da essa dipendenti, sulla disciplina delle

funzioni amministrative.

Da qui la necessità che la predetta materia statale sia

coordinata con le competenze regionali mediante il modulo

collaborativo dell'intesa (si richiama, tra le altre, la sentenza

della Corte costituzionale numero 303 del 2003). È, a tal proposito,

significativo, si aggiunge, che lo stesso decreto legislativo in

relazione a taluni aspetti preveda l'adozione di norme regolamentari

previa «intesa in sede di Conferenza unificata» (artt. 201, comma 3,

204, comma 3, 252, comma 3) o «sentita la Conferenza unificata»

(art. 204, comma 4) ovvero «sentita la Conferenza Stato-Regioni»

(art. 253, comma 10).

1.10. - In via ulteriormente subordinata, la Regione assume che

la legge n. 11 del 2005 prevede alcune interferenze statali nel

compito regionale di attuazione e «nessuna di esse consente la

adozione di norme regolamentari vincolanti».

Il primo tipo di intervento statale permette l'adozione di norme

con funzione di «sostituzione preventiva» delle Regioni inadempienti:

«ed anche ad ammettere che la "sostituzione preventiva" possa

avvenire in via regolamentare, i conseguenti regolamenti dovranno

avere pur essi il medesimo carattere suppletivo e cedevole», ciò

contrariamente a quanto contenuto nella disposizione censurata.

Un secondo tipo di intervento statale riguarda casi in cui la

disciplina comunitaria afferisca sia a materie regionali che a

materie statali elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost.

Quando vengono in rilievo competenze legislative esclusive

statali di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. «il Governo indica

i criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le

Regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di

esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi

della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti

dagli obblighi internazionali» (art. 16, comma 4, legge n. 11 del

2005). La legge di attuazione dell'art. 117, quinto comma, Cost.,

pertanto, non contemplerebbe un «esproprio di competenze regionali,

ma solo la prefissione di obiettivi rientranti nell'ambito di

specifiche finalita». Il citato art. 16, comma 4, stabilisce poi, che

i criteri e le direttive siano dettati: «a) con legge o con atto

avente forza di legge»; b) ovvero, «sulla base della legge

comunitaria, con i regolamenti previsti dall'articolo 11»; c) ovvero

ancora «mediante deliberazione del Consiglio dei ministri, su

proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per

le politiche comunitarie, d'intesa con i ministri competenti secondo

le modalità di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59».

In definitiva, nelle materie del secondo comma dell'art. 117

Cost. che interferiscono con materie regionali (quale quella in

esame) non sarebbe consentita l'adozione di norme regolamentari.

Infatti, i regolamenti previsti dall'art. 11 della legge n. 11

del 2005 sono quelli specificamente autorizzati dalla legge

comunitaria a dare attuazione alle direttive, con puntuale

prefissione di principi e criteri direttivi, «qualora le direttive

consentano scelte in ordine alle modalità della loro attuazione».

Ma, sottolinea la difesa regionale, nessuna autorizzazione del genere

sarebbe contenuta nella legge delega n. 62 del 2005 che, anzi, quando

non dà diretta attuazione alle direttive, fa sempre riferimento

all'attuazione mediante decreti legislativi.

Inoltre, la deliberazione del Consiglio dei ministri sopra

indicata, con la quale si volessero stabilire criteri e direttive ai

fini di tutela degli interessi statali nelle materie trasversali, per

essere valida, dovrebbe essere adottata previa intesa con la

Conferenza unificata.

La difesa regionale conclude sul punto ritenendo, pertanto,

costituzionalmente illegittima la norma in esame nella parte in cui

prevede che la potestà regolamentare valga anche per i contratti di

interesse regionale di rilevanza comunitaria; in subordine, nella

parte in cui non prevede che il regolamento sia adottato di intesa

con lo Stato ai sensi dell'art. 8 della predetta legge n. 59 del

1997.

A queste conclusioni la ricorrente perviene sulla base del

rilievo secondo cui la legge n. 11 del 2005 non può essere derogata

da una fonte primaria, essendo una legge di «diretta attuazione

dell'art. 117 Cost.» (si cita la sentenza della Corte costituzionale

numero 12 del 2006).

In secondo luogo, una deroga così rilevante a quanto prescritto

dalla legge n. 11 del 2005 avrebbe richiesto uno specifico principio

o criterio direttivo che nella specie manca. Da qui l'ulteriore

contrasto della norma in esame con l'art. 76 Cost., avendo il Governo

ecceduto la delega conferita «e potendo la Regione dolersi della

violazione, in quanto si tratta del mancato rispetto di previsioni

dirette a conformare la propria autonomia nella attuazione delle

direttive comunitarie».

1.11. - La Regione Veneto censura, per violazione degli

artt. 117, terzo e quarto comma, e 76 Cost., l'art. 5, comma 2, del

d.lgs.n. 163 del 2006 nella parte in cui rimette al regolamento di

determinare le disposizioni di esso che, in quanto esecutive o

attuative di disposizioni rientranti, ai sensi dell'art. 4, comma 3,

in ambiti di legislazione statale esclusiva, sono applicabili anche

alle Regioni.

La ricorrente sottolinea che una autoqualificazione statale delle

norme applicabili alle Regioni «pur potendosene apprezzare la ratio,

non può essere operata con un regolamento governativo, soprattutto

quando, come nel caso, al regolamento è lasciato un margine di

discrezionalità assai ampio». Si aggiunge che «la disposizione

impugnata finisce con il rimettere al regolamento sia i limiti

orizzontali della competenza della Regione (attraverso la definizione

"in negativo" dei suoi ambiti di competenza), sia i limiti verticali

(attraverso la posizione di vincoli più o meno penetranti, destinati

ad operare all'interno delle materie regionali interferenti con

quelle statali)». Tale compito, nella prospettiva regionale,

dovrebbe, però, essere assolto dalla legge o da un atto equiparato,

come richiesto dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. e dal

principio di legalità che regola i rapporti Stato-Regioni.

1.12. - Vengono poi impugnati dalla stessa Regione Veneto anche i

commi 7 e 9 dell'art. 5, nella parte in cui consentono a tutte le

stazioni appaltanti di adottare propri capitolati, oppure di far

proprio il capitolato generale adottato dal Ministro delle

infrastrutture, per contrasto con l'art. 117, terzo e quarto comma,

Cost. Ciò, in quanto detti commi - escludendo che la legge regionale

possa prevedere l'approvazione di un apposito capitolato generale,

oppure l'adozione da parte di tutte le stazioni appaltanti di schemi

uniformi di capitolati speciali - lederebbe la competenza legislativa

spettante alla Regione sui lavori pubblici «di interesse regionale»

oltre che la competenza sulla organizzazione propria e degli enti da

essa dipendenti.

1.13. - La Regione Veneto ha, altresì, impugnato l'art. 10,

comma 1, nella parte in cui prevede che debba esservi un

«responsabile del procedimento, unico per le fasi della

progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione», in quanto tale

norma avrebbe un oggetto rientrante nell'ambito della competenza

residuale della Regione relativa all'organizzazione amministrativa,

così come sostenuto dalla stessa ricorrente con riferimento

all'art. 4, comma 2.

Qualora la Corte costituzionale, si aggiunge, non dovesse

condividere tale soluzione, si argomenta l'illegittimità

costituzionale della norma in esame per il suo carattere dettagliato

che non lascerebbe alcuna possibilità di adattamento: infatti, non

si comprende perchè le suddette fasi, essendo strutturalmente,

funzionalmente ed economicamente autonome, debbano necessariamente

avere un unico responsabile dei procedimenti.

1.14. - L'art. 98, comma 2, viene, invece, impugnato, nella parte

in cui stabilisce che «l'approvazione dei progetti definitivi da

parte del consiglio comunale costituisce variante urbanistica a tutti

gli effetti». La ricorrente, pur riconoscendo come la norma afferisca

all'ambito materiale del governo del territorio, nondimeno contesta

che essa «esprima una regola inderogabile assai pervasiva, che

sottrae al controllo della Regione competente la verifica della

variante urbanistica, con conseguente lesione delle competenze

costituzionalmente ad essa spettanti» (si cita la sentenza della

Corte costituzionale numero 206 del 2001).

1.15. - La ricorrente impugna anche i commi 3 e 22, lettera a),

dell'art. 253, nella parte in cui essi prevedono, rispettivamente,

che «per i lavori pubblici, fino all'entrata in vigore del

regolamento di cui all'articolo 5, continuano ad applicarsi il

decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, il

decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e le

altre disposizioni regolamentari vigenti che, in base al presente

Codice, dovranno essere contenute nel regolamento di cui

all'articolo 5, nei limiti di compatibilità con il presente Codice.

Per i lavori pubblici, fino all'adozione del nuovo capitolato

generale, continua ad applicarsi il decreto ministeriale 19 aprile

2000, n. 145, se richiamato nel bando» (comma 3); e che «in relazione

all'articolo 125 (lavori, servizi, forniture in economia) fino alla

entrata in vigore del regolamento: a) i lavori in economia sono

disciplinati dal decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre

1999, n. 554, nei limiti di compatibilità con le disposizioni del

presente Codice» (comma 22, lettera a).

Tali norme violerebbero, secondo la Regione, gli artt. 117,

secondo, terzo, quarto e quinto comma, e 118 Cost., in quanto

rinviano alla disciplina regolamentare statale di attuazione della

disciplina primaria già denunciata per tutti i lavori pubblici di

«interesse regionale».

1.16. - In via subordinata, la Regione Veneto impugna, infine, le

seguenti disposizioni contenute nel Codice: artt. 6, comma 9,

lettera a); 7, comma 8; 11, comma 4; 53, comma 1; 54, comma 4; 55,

comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4, 7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83;

84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e disposizioni di cui alla Parte

II, Titolo I e Titolo II, cui ivi si rinvia); 93; 112, comma 5,

lettera b); 113; 118, comma 2; 120, comma 2; 122, commi da 1 a 7;

123; 125, commi 5, 6, 7, 8, 14; 130, comma 2, lettera c); 131; 132;

141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9 e 10; 252, commi 3, 6; 253,

commi 10 e 11; 257, comma 3.

Nel caso, infatti, di mancato accoglimento delle censure relative

all'art. 4, comma 3, le norme sopra indicate vengono ritenute

incostituzionali in quanto, pur se riferibili alla materia tutela

della concorrenza, «presentano un carattere di estremo dettaglio e di

eccessiva analiticità e comprimono dunque illegittimamente

l'autonomia normativa regionale, prevedendo misure sproporzionate ed

eccessive rispetto al fine».

In particolare, si assume la illegittimità costituzionale

dell'art. 91, commi 1 e 2, nonchè le disposizioni di cui alla Parte

II, Titolo I e Titolo II, alle quali la predetta norma fa rinvio. Al

riguardo, si osserva come, per quanto attiene in via generale ai

contratti di importo inferiore alla soglia comunitaria, il

legislatore statale dovrebbe limitarsi alla fissazione di principi

fondamentali, volti ad assicurare trasparenza, parità di trattamento

e non discriminazione ovvero a regolare il mercato e a favorire

rapporti concorrenziali nell'ambito dello stesso, senza spingersi,

come è avvenuto nel caso di specie, a porre «una pervasiva

disciplina di dettaglio» (si cita la sentenza della Corte

costituzionale n. 345 del 2004).

Per le medesime ragioni, e cioè per la esistenza di una

regolamentazione eccessivamente analitica e dettagliata, sono

censurate le seguenti disposizioni:

-- gli artt. 6, comma 9, lettera a), e 7, comma 8, «nella

misura in cui, per la loro eccessiva analiticità, precludono alle

Regioni la possibilità di legiferare definendo procedure più snelle

e compatibili con l'organizzazione propria delle sezioni regionali

dell'Osservatorio dei contratti pubblici»;

-- l'art. 11, comma 4, e gli artt. da 81 a 88 relativi alla

disciplina dei criteri di aggiudicazione, «che per la loro estrema

analiticità non lasciano alcun effettivo spazio ad una autonoma

disciplina di dettaglio di fonte regionale»;

-- l'art. 53, comma 1, nella parte in cui individua in modo

tassativo ed esclusivo le tipologie di contratti, di importo

inferiore alla soglia comunitaria, mediante i quali possono essere

realizzati i lavori pubblici, tra l'altro in senso restrittivo

rispetto alle modalità consentite dall'ordinamento comunitario;

-- gli artt. 54, comma 4, 56, 57, 62, commi 1, 2, 4 e 7, e

122, comma 7, «in quanto per la loro eccessiva analiticità

precludono alle Regioni la possibilità di dettare una propria

autonoma disciplina relativamente alla procedura negoziata,

soprattutto con riferimento (anche in questo caso) al settore degli

appalti sotto soglia»;

-- l'art. 55, comma 6, e 62, commi 1, 2 e 4, nella parte in

cui, «prevedendo la possibilità di limitare il numero di candidati

idonei da invitare nelle procedure ristrette con riferimento ai soli

"lavori di importo pari o superiore a quaranta milioni di euro",

sembrano precludere irragionevolmente alle Regioni la possibilità di

dettare una propria disciplina dell'istituto della cosiddetta

"forcella" anche con riferimento ai contratti sotto soglia»;

-- gli artt. 75 e 113 «che dettano una pervasiva ed analitica

disciplina delle forme di garanzia», nonchè in correlazione,

l'art. 252, comma 6»;

-- l'art. 93 «laddove pone una dettagliata e rigida

disciplina dei livelli di progettazione»;

-- l'art. 112, comma 5, lettera b), in tema di verifica dei

progetti;

-- l'art. 118, comma 2, che disciplina «in modo estremamente

analitico il subappalto»;

-- gli artt. 120, comma 2, e 141, in materia di collaudo,

data la estrema analiticità della disciplina ivi contenuta, «di cui

è addirittura prevista l'ulteriore specificazione ad opera del

regolamento»;

-- l'art. 122, commi da 1 a 6, e gli artt. 70, 71, 72, in

quanto applicabili agli appalti di importo inferiore alla soglia

comunitaria in forza di specifici richiami ovvero della clausola

generale di rinvio di cui all'art. 121, comma 1; analoga censura

viene svolta, per le medesime ragioni, in relazione all'art. 252,

comma 3, nonchè all'art. 253, commi 10 e 11;

-- l'art. 123 «in considerazione del fatto che la "procedura

ristretta semplificata" (ivi disciplinata) è istituto che trova

applicazione agli appalti di lavori sotto soglia»;

-- l'art. 125, commi da 5 a 8 e 14, che disciplina le

acquisizioni in economia di beni, servizi e lavori, per il suo

carattere di eccessivo dettaglio;

-- l'art. 130, comma 2, lettera c), nella parte in cui

prevede l'affidamento dell'attività di direzione dei lavori a

«soggetti scelti con le procedure previste dal presente Codice per

l'affidamento degli incarichi di progettazione»;

-- l'art. 131, «che regolamenta in termini dettagliatissimi i

piani di sicurezza»;

-- l'art. 132, «nella misura in cui la analitica disciplina

delle varianti in corso d'opera, ivi contenuta, non lascia alcun

autonomo spazio di intervento al legislatore regionale»;

-- l'art. 153, «che regolamenta la fase di raccolta e

selezione delle proposte con riferimento all'istituto del project

financing»;

-- gli artt. 197, 204 e 205, «i quali, pur se ipoteticamente

riferibili alla materia «tutela dei beni culturali» (di competenza

esclusiva dello Stato), presentano comunque un carattere di estremo

dettaglio e di eccessiva analiticità, e comprimono dunque

illegittimamente l'autonomia normativa regionale, prevedendo (...)

misure sproporzionate ed eccessive rispetto al fine»;

-- l'art. 240, commi 9 e 10, in quanto, pur essendo gli

artt. 239 e seguenti «certamente riconducibili ad una materia di

esclusiva competenza statale che consente l'introduzione di limiti

più penetranti rispetto a quelli ammessi relativamente alla tutela

della concorrenza e dei beni culturali», nondimeno i predetti commi 9

e 10 disciplinano «in modo eccessivamente analitico aspetti

prettamente organizzativi dell'istituto dell'accordo bonario,

precludendo alle Regioni qualsiasi possibilità di dettare sul punto

una propria autonoma disciplina»;

-- l'art. 257, comma 3, che per l'anno 2006 cristallizza gli

elenchi previsti dall'art. 23 della legge 11 febbraio 1994, n. 109

(Legge quadro in materia di lavori pubblici).

1.17. - Nel ricorso la Regione aveva, inoltre, proposto istanza

di sospensione ai sensi degli artt. 35 e 40 della legge 14 marzo

1953, n. 87.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il

quale, in via preliminare, ha prospettato la inammissibilità della

questione riferita alla violazione dei principi contenuti nella legge

delega alla luce della giurisprudenza costituzionale che ritiene

inammissibili le censure proposte dalla Regioni, con le quali non si

adduce una lesione diretta delle proprie competenze (si citano le

sentenze della Corte costituzionale numeri 287 del 2004 e 274 del

2003).

2.1. - In relazione alle altre questioni, la difesa statale

sottolinea come la disciplina dei lavori pubblici - non

rappresentando questi ultimi una vera e propria materia - investa

diversi ambiti materiali (si cita la sentenza della Corte

costituzionale numero 303 del 2003). In particolare, si ritiene che

gli aspetti relativi alla qualificazione e selezione dei concorrenti,

alle procedure di gara, ai criteri di aggiudicazione, al subappalto e

alla vigilanza sul mercato affidata ad un'autorità indipendente,

atterrebbero alla tutela della concorrenza nell'accezione fatta

propria dalla Corte costituzionale con le sentenze numeri 272 e 14

del 2004. La natura trasversale della competenza in esame

giustificherebbe l'intervento del legislatore statale anche in ambiti

di materia di competenza regionale sia concorrente che residuale,

«senza tuttavia consumarsi tutto l'ambito, cosicchè rimangono di

regola spazi non sensibili a tale problematica nei cui confronti

resta fermo il normale riparto di competenze».

L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, inoltre, richiamando

il parere del Consiglio di Stato n. 355 del 2006, come, accanto ai

profili della concorrenza, «sussistano profili non marginali

organizzativi, procedurali, economici e di altro tipo, quali la

progettazione, la direzione dei lavori, il collaudo, i compiti e i

requisiti del responsabile del procedimento, i quali, a seconda

dell'oggetto, possono rientrare (oltre che nella competenza esclusiva

statale) sia nella competenza concorrente che in quella residuale

regionale: nel primo caso, l'attività legislativa regionale rimane

soggetta ai principi fondamentali desumibili dal Codice; nel secondo,

la legislazione regionale può esprimersi liberamente "fatta salva la

possibile rilevanza di vincoli diversi" (dettati dall'esigenza di

garantire la trasparenza o dai principi della legge sul procedimento

amministrativo)».

Infine, si osserva come la disciplina dei contratti pubblici

intersechi, altresì, altre materie attribuite alla competenza

esclusiva statale: ordinamento civile (con riferimento alla

esecuzione dei contratti), giurisdizione e norme processuali e

giustizia amministrativa, con riferimento al contenzioso.

2.2. - Svolta questa premessa di carattere generale, la difesa

erariale quanto alle censure riferite all'art. 4, comma 2, ritiene,

innanzitutto, che la disciplina inerente la «programmazione dei

lavori pubblici» e l'«approvazione dei progetti ai fini urbanistici

ed espropriativi» rientra nell'ambito della materia concorrente del

governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.).

Quanto alla organizzazione amministrativa («che, fatta eccezione

per gli enti ed organismi statali, compete, di regola, alle Regioni»)

si sottolinea come, con la sua riconduzione ad essa nell'ambito del

secondo comma dell'art. 4, il legislatore statale non avrebbe inteso

sottrarre alle Regioni l'intera materia in esame, ma sottolineare che

«possono sussistere particolari profili relativi a principi che

devono essere rispettati dal legislatore regionale (quali la garanzia

della trasparenza o la presenza del responsabile del procedimento)».

2.3. - Per quanto attiene alle censure specificamente rivolte nei

confronti dell'art. 4, comma 3, si osserva quanto segue.

Per gli appalti sotto soglia, contrariamente a quanto sostenuto

dalla ricorrente, compete allo Stato «la fissazione di comuni

principi, che assicurino trasparenza, parità di trattamento e non

discriminazione».

Le procedure di affidamento attengono, invece, alla materia della

tutela della concorrenza e non a profili organizzativi, con la

puntualizzazione, contenuta nella disposizione censurata, che per

tali profili vale comunque la competenza esclusiva statale.

Per quanto attiene al riferimento contenuto nella norma in esame

alla progettazione, si assume che questa, nei suoi molteplici aspetti

di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e

contenuto della progettazione, di esecuzione dei progetti, rientra

«per molti aspetti nella competenza esclusiva statale», venendo in

rilievo: «la tutela della concorrenza; l'ordinamento civile; le opere

dell'ingegno (tali sono i progetti); la determinazione di livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,

che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale, in

quanto i livelli della progettazione mirano a garantire l'esecuzione

a regola d'arte di opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i

diritti civili e sociali della collettività; la tutela

dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, che si realizza

attraverso una corretta progettazione». La difesa dello Stato

precisa, però, che dalla competenza esclusiva statale debbano

escludersi i profili relativi al governo del territorio afferenti

alla competenza concorrente e «che sono stati correttamente

richiamati dal comma 2 dell'impugnato art. 4 (programmazione di

lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed

espropriativi)».

Quanto sin qui rilevato, varrebbe, sempre nella prospettiva

dell'Avvocatura generale, per i piani di sicurezza, in relazione ai

quali la competenza legislativa esclusiva statale sarebbe relativa

soltanto alla loro formazione, mentre rientrerebbero nella competenza

concorrente gli aspetti contenutistici relativi alla normativa

antinfortunistica.

In relazione all'assunto contrasto con l'art. 117, quinto comma,

Cost., si sottolinea come il Codice abbia mantenuto ferma la

competenza delle Regioni a dare attuazione alle direttive comunitarie

nelle materie di loro competenza; in tali ambiti, infatti, per

l'espressa previsione contenuta nell'art. 4, comma 4, le disposizioni

del Codice stesso avrebbero natura cedevole applicandosi, sino a

quando le Regioni non introducano una loro normativa.

Non fondata sarebbe, infatti, secondo la difesa erariale, anche

la censura di asserita violazione del principio di leale

collaborazione, atteso che, nella specie, il testo del decreto

legislativo è stato sottoposto all'esame della Conferenza

Stato-Regioni, non assumendo rilevanza la circostanza che non siano

state accolte le richieste regionali.

In ogni caso, si aggiunge, non sarebbe individuabile «un

fondamento costituzionale dell'obbligo di procedure legislative

ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (nè risulta

sufficiente il sommario riferimento all'art. 11 della legge

costituzionale n. 3 del 2001» (si cita la sentenza della Corte

costituzionale numero 196 del 2004).

2.4. - Per quanto riguarda le censure formulate nei confronti di

ulteriori norme contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006, l'Avvocatura

generale sottolinea l'infondatezza delle stesse, atteso che in

relazione ai profili ivi disciplinati lo Stato avrebbe agito

nell'esercizio della propria competenza nelle materie tutela della

concorrenza e ordinamento civile.

2.5. - In relazione all'impugnazione dell'art. 5, si osserva che

la stessa si fonda sull'assunto secondo cui l'art. 4 ricomprenderebbe

ambiti materiali di competenza regionale, con la conseguente

illegittimità della previsione di un potere regolamentare statale

che possa esercitarsi in tali ambiti. Una volta invece che, alla luce

delle considerazioni sopra svolte, si ritenesse la conformità del

citato art. 4 al riparto costituzionale delle competenze, ne

conseguirebbe la legittimità dell'art. 5, che allo stesso art. 4

rinvia per l'individuazione dei settori in cui è possibile

l'emanazione di regolamenti statali.

Nè sarebbero fondate le ulteriori censure rivolte sempre nei

confronti dell'art. 5, per la mancata previsione di procedure

concertative con le Regioni, atteso che la richiamata giurisprudenza

costituzionale (sentenza numero 196 del 2004) avrebbe affermato che

non sarebbe individuabile un «fondamento costituzionale» in relazione

a tali procedure.

2.6. - Si conclude sottolineando che non sarebbero sussistenti le

ragioni per disporre la sospensione dell'efficacia delle disposizioni

impugnate alla luce della «giurisprudenza applicativa dell'art. 35

della legge n. 87 del 1953».

3. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il

successivo 7 luglio (ricorso n. 88 del 2006), la Regione Piemonte ha

impugnato gli artt. 4, commi 2 e 3, e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006,

per violazione degli artt. 117, 118 Cost., nonchè «dei principi di

leale collaborazione, sussidiarietà, adeguatezza, proporzionalita».

La ricorrente, dopo avere ripercorso le tappe principali che

hanno portato all'emanazione del decreto legislativo, ha sottolineato

come essa abbia una propria disciplina relativa all'attività

contrattuale, recata dalla legge regionale 23 gennaio 1984, n. 8

(Norme concernenti l'amministrazione dei beni e l'attività

contrattuale della Regione), applicabile, in particolare, agli

appalti al di sotto della soglia comunitaria. La stessa ricorrente

sottolinea che la Regione stava per approvare un disegno di legge

recante la disciplina unitaria in materia di appalti di servizi,

forniture e lavori pubblici volta a determinare un quadro di

riferimento coerente con le direttive comunitarie e con i principi

fondamentali e che tenesse conto delle peculiarità riferibili al

territorio regionale in relazione a tutti gli aspetti riconducibili

alla sfera di competenza regionale. Sennonchè, il Codice in esame

avrebbe «esaurito» la regolamentazione della materia, incidendo in

ambiti propriamente riconducibili alla competenza concorrente o

residuale delle Regioni.

La difesa regionale, sempre in via preliminare, richiama il

contenuto delle sentenze della Corte costituzionale numero 303 del

2003, in relazione alla competenza in materia di lavori pubblici, e

numero 345 del 2004, in relazione alla competenza statale in materia

di tutela della concorrenza e ai suoi limiti.

Evidenzia, inoltre, che nel settore in esame occorrerebbe

distinguere tra contratti di amministrazioni o enti statali e

contratti di interesse regionale e che la compresenza e l'intreccio

di competenze statali e regionali richiederebbe necessariamente il

rispetto del principio di leale collaborazione.

3.1. - Detto ciò, la ricorrente deduce, innanzitutto, la

illegittimità dell'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006,

sottolineando come con tale norma il legislatore abbia definito, in

maniera non corretta e in via unilaterale senza concertazione con le

Regioni, quali siano le materie rientranti nell'ambito della

competenza concorrente. In particolare, contesta che la disposizione

impugnata abbia incluso, in assenza di esigenze unitarie, la materia

della organizzazione amministrativa rientrante, «tranne che per lo

Stato e gli enti pubblici nazionali», nell'ambito della competenza

residuale regionale.

3.2. - La ricorrente ha impugnato anche il comma 3 dello stesso

art. 4, nella parte in cui prevede che le Regioni, «nel rispetto

dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione», non possono

prevedere una disciplina diversa da quella contenuta nel Codice in

relazione ad una serie di settori e senza indicare quali siano le

materie che vengono in rilievo.

La difesa regionale ha sottolineato come, pur ammettendo che

venga in considerazione la materia della tutela della concorrenza, la

disposizione in esame non rispetterebbe i canoni di ragionevolezza e

proporzionalità (si citano le sentenze della Corte costituzionale

numeri 272 e 14 del 2004) «in quanto determina l'assoggettamento

indiscriminato alla normativa anche di dettaglio del Codice in

relazione a tutti gli oggetti individuati dalla norma, per ciascuno

dei quali è ravvisabile invece uno spazio in cui legittimamente può

esprimersi l'intervento normativo regionale». Di conseguenza, «anche

per gli ambiti della qualificazione e selezione dei concorrenti,

procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione, subappalto, ove

il principio di tutela della concorrenza trova più importante

esplicazione, sono pur sempre riscontrabili aspetti ove la più

puntuale soddisfazione di peculiarità differenziate dei territori

regionali o di esigenze dell'autonomia organizzativa dei diversi enti

pubblici può legittimamente ed utilmente fondare l'esplicazione di

normativa regionale. E ciò particolarmente rispetto ai contratti

pubblici "sotto soglia"».

Ad analoga conclusione si perviene, nell'ottica regionale, anche

qualora si prenda in esame la materia dell'ordinamento civile.

Nell'ambito della stipulazione ed esecuzione dei contratti,

infatti, oltre agli aspetti di direzione dei lavori, contabilità e

collaudo che attengono all'organizzazione degli enti, sarebbero

ravvisabili «spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento

ed organizzazione amministrativa» che appartengono alla Regione, ad

eccezione di quanto è riferibile allo Stato e agli enti pubblici

nazionali.

Si contesta, inoltre, l'inclusione del settore «piani di

sicurezza» nell'ambito della competenza legislativa esclusiva

statale, in quanto tale settore, dovendo garantire ai lavoratori

impiegati le necessarie misure antinfortunistiche, afferisce alla

materia concorrente della sicurezza del lavoro.

Analoghe argomentazioni critiche vengono rivolte per

l'inserimento nella disposizione in esame della «attività di

progettazione» la quale, per quanto riguarda i lavori pubblici,

rientrerebbe nell'ambito della materia del governo del territorio e,

per quanto attiene a forniture e servizi, «non può che appartenere

all'ente titolare della competenza sostanziale» e quindi ricadere

«per i profili non riguardanti lo Stato e gli enti pubblici nazionali

nella competenza legislativa regionale in materia di ordinamento ed

organizzazione amministrativa».

3.3. - Infine, si censura l'art. 5 nella parte in cui prevede che

«lo Stato detta con regolamento la disciplina esecutiva e attuativa

del presente Codice in relazione ai contratti pubblici di lavori,

servizi e forniture di amministrazioni ed enti statali e,

limitatamente agli aspetti di cui all'articolo 4, comma 3, in

relazione ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto

equiparato».

La ricorrente assume che tale norma sia costituzionalmente

illegittima per due ordini di motivi.

Innanzitutto, perchè, per le ragioni esposte, il comma terzo

dell'art. 4, cui la disposizione in esame rinvia, fa riferimento a

materie di competenza regionale, ragione per cui non sarebbe

ammissibile un regolamento statale.

In secondo luogo, perchè anche per le materie di competenza

legislativa esclusiva statale di tipo trasversale, per l'interferenza

con competenze regionali, è necessario che la formazione del

regolamento statale sia sottoposto a procedura di intesa in sede di

Conferenza unificata, in ossequio al principio di leale

collaborazione.

4. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato.

In particolare, in relazione alle censure concernenti l'art. 4,

comma 2, fondate sulla inclusione nel suo ambito di applicazione

delle materie «organizzazione amministrativa» e «ordinamento», si

ribadiscono le argomentazioni già contenute nella memoria depositata

nel giudizio promosso dalla Regione Veneto.

Allo stesso modo si ribadiscono i motivi già in precedenza

dedotti volti a giustificare la non fondatezza delle doglianze

relative agli artt. 4, comma 3, e 5.

5. - Con ricorso notificato il 4 luglio 2006 e depositato il

successivo giorno 5 (ricorso n. 84 del 2006), la Regione Toscana ha

anch'essa impugnato una serie di disposizioni contenute nel d.lgs.

n. 163 del 2006.

La ricorrente, dopo avere svolto una ampia premessa in ordine

all'iter che ha portato all'emanazione del Codice, ha sottolineato di

aver dettato una propria disciplina organica in materia di appalti di

servizi e forniture con la legge regionale 8 marzo 2001, n. 12

(Disciplina dell'attività contrattuale regionale), ed il relativo

regolamento di attuazione adottato con decreto del Presidente della

Giunta regionale 5 settembre 2001, n. 45, in relazione agli appalti

della Regione medesima e degli enti regionali, e di apprestarsi a

predisporre una legge unitaria in materia di appalti di servizi,

forniture e lavori pubblici da applicarsi anche alle autonomie

locali. Il Codice, evidenzia la ricorrente, «scardina quindi

l'assetto normativo regionale già costituito e lascia ben pochi

spazi alla futura regolamentazione della materia da parte della

Regione medesima».

5.1. - La ricorrente deduce, innanzitutto, il contrasto del

comma 2 dell'art. 4, con gli artt. 117 e 118 Cost., nella parte in

cui includono tra le materie concorrenti la programmazione dei lavori

pubblici, l'approvazione dei progetti, i compiti ed i requisiti del

responsabile del procedimento, i quali non sarebbero riconducibili,

nella prospettiva della difesa regionale, nell'ambito della potestà

legislativa ripartita.

Allo stesso modo si osserva come anche l'organizzazione

amministrativa appartenga, per gli enti diversi da quelli statali,

alla potestà legislativa residuale delle Regioni (si richiamano le

sentenze della Corte costituzionale numeri 17 e 2 del 2004). Nè

sussisterebbero ragioni unitarie in grado di giustificare

l'assunzione in sussidiarietà da parte dello Stato.

5.2. - È stato, altresì, impugnato il comma 3 dell'art. 4,

nella parte in cui stabilisce che le Regioni non possono prevedere

una disciplina diversa da quella dettata dal Codice con riferimento

ai piani di sicurezza e all'attività di progettazione, per assunta

violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

In particolare, in relazione all'inclusione nell'elenco di cui

alla norma in esame anche dei piani di sicurezza, si osserva che

questi attengono, come riconosciuto dallo stesso Consiglio di Stato

con il citato parere numero 355 del 2006, alla materia concorrente

della sicurezza del lavoro, in quanto «l'individuazione delle

tipologie dei piani di sicurezza e degli appalti in relazione ai

quali sia ritenuta necessaria la predisposizione dei piani medesimi,

la determinazione dei contenuti minimi dei piani, le modalità di

scorporo degli oneri per la sicurezza da sottrarsi al ribasso di gara

non possono che essere finalizzati a garantire ai lavoratori

impiegati nell'appalto condizioni tali da ridurre al minimo i rischi

di infortuni». In altri termini, la disciplina dei piani è

preordinata alla sola individuazione, analisi e valutazione dei

rischi concreti in riferimento alle lavorazioni interessate, nonchè

all'individuazione di misure preventive e protettive dirette al

contenimento dei rischi derivanti dalle lavorazioni medesime.

In secondo luogo, la ricorrente mette in evidenza come i piani di

sicurezza costituiscono parte integrante della progettazione

esecutiva delle opere e, come tali, sono destinati ad avere anche

ricadute nell'ambito del governo del territorio rientrante nella

competenza concorrente.

Analoghe argomentazioni vengono svolte con riferimento

all'attività di progettazione: tale attività, sempre nella

prospettiva regionale, rientrerebbe nell'ambito della competenza

residuale delle Regioni, non essendo indicato in nessuno degli ambiti

materiali di cui al secondo e terzo comma dell' art. 117 Cost.

In alternativa, si ritiene che la progettazione dei lavori, in

quanto «volta a portare alla realizzazione di opere sul territorio»,

sarebbe riconducibile alla materia concorrente del governo del

territorio. La progettazione di forniture e servizi dovrebbe, invece,

essere comunque attribuita alla competenza residuale regionale, non

essendo riconducibile ad alcuna competenza statale costituzionalmente

prevista. A ciò si aggiunge che la progettazione di forniture e

servizi «nella sostanza viene a coincidere con la disciplina dei

capitolati generali e speciali, strumenti diretti alla definizione

degli aspetti giuridici e tecnici dei contratti e, come tali, da

ricondursi necessariamente nella sfera di autonomia del singolo ente

appaltante». Rimane estranea alla materia della progettazione,

puntualizza la ricorrente, la disciplina degli affidamenti degli

incarichi di progettazione, attratti nelle materie espressamente

enucleate dalla norma censurata sotto la rubrica «Qualificazione e

selezione dei concorrenti» e «Procedure di affidamento».

5.3. - L'art. 5, commi 1, 2 e 4, viene ritenuto illegittimo per

violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, autorizzando

l'emanazione del regolamento per i settori indicati al comma 3

dell'art. 4, invaderebbe competenze che spettano alle Regioni.

Infatti, tra tali settori sono compresi anche le attività di

progettazione e i piani di sicurezza, i quali sono, per le ragioni

esposte, da ricondurre a materie di competenza concorrente o

residuale delle Regioni, con conseguente impossibilità per lo Stato,

stante la previsione del sesto comma dell'art. 117 Cost., di emanare

regolamenti.

In via subordinata, qualora si ritenessero «legittimi i commi 1 e

2 dell'art. 5, sarebbe comunque incostituzionale il comma 4, il quale

disciplina la procedura per l'adozione del regolamento senza

prevedere alcun coinvolgimento regionale»: infatti, «l'ampio e

dettagliato contenuto del regolamento va ad interferire con

competenze regionali per cui, in attuazione del principio della leale

collaborazione, sarebbe necessario che l'emanando regolamento fosse

subordinato ad attività concertative con le Regioni».

5.4. - Viene impugnato l'art. 48 del d.lgs. in esame, il quale

prevede quanto segue: «1. Le stazioni appaltanti, prima di procedere

all'apertura delle buste delle offerte presentate, richiedono ad un

numero di offerenti non inferiore al 10 per cento delle offerte

presentate, arrotondato all'unità superiore, scelti con sorteggio

pubblico, di comprovare, entro dieci giorni dalla data della

richiesta medesima, il possesso dei requisiti di capacità

economico-finanziaria e tecnico-organizzativa, eventualmente

richiesti nel bando di gara, presentando la documentazione indicata

in detto bando o nella lettera di invito. Quando tale prova non sia

fornita, ovvero non confermi le dichiarazioni contenute nella domanda

di partecipazione o nell'offerta, le stazioni appaltanti procedono

all'esclusione del concorrente dalla gara, all'escussione della

relativa cauzione provvisoria e alla segnalazione del fatto

all'Autorità per i provvedimenti di cui all'art. 6 comma 11.

L'Autorità dispone altresì la sospensione da uno a dodici mesi

dalla partecipazione alle procedure di affidamento.

2. La richiesta di cui al comma 1 è, altresì, inoltrata, entro

dieci giorni dalla conclusione delle operazioni di gara, anche

all'aggiudicatario e al concorrente che segue in graduatoria, qualora

gli stessi non siano compresi fra i concorrenti sorteggiati, e nel

caso in cui essi non forniscano la prova o non confermino le loro

dichiarazioni si applicano le suddette sanzioni e si procede alla

determinazione della nuova soglia di anomalia dell'offerta e alla

conseguente eventuale nuova aggiudicazione».

Tali norme, secondo la ricorrente, sarebbero in contrasto con gli

artt. 117 e 118 Cost., in quanto, se la scelta del regime

sanzionatorio «è logicamente riconducibile ad una competenza di tipo

statale che assicuri uniformità in relazione ad un aspetto di così

notevole rilevanza, non altrettanto può dirsi in riferimento agli

altri contenuti della norma in questione». Infatti, si sottolinea che

la percentuale dei soggetti da controllare, nonchè le modalità

procedurali con cui la singola stazione appaltante procede al

suddetto controllo devono essere ricondotte «nell'ambito

dell'autonomia organizzativa della stazione appaltante».

Fermo restando il principio dettato dall'art. 71 del decreto del

Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico

delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di

documentazione amministrativa), in base al quale le amministrazioni

sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, sulle

autodichiarazioni rese dai concorrenti, le modalità procedurali con

cui questo principio viene attuato sono, secondo la ricorrente,

«espressione di scelte autonome ed organizzative delle

amministrazioni medesime».

Le disposizioni impugnate mutuano il loro contenuto dall'art. 10,

comma 1-quater, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in

materia di lavori pubblici), estendendolo anche ai settori delle

forniture e dei servizi senza, però, «tenere in ragionevole conto le

differenze e le peculiarità che questi settori hanno rispetto a

quello dei lavori pubblici». Si osserva, infatti, che mentre il

controllo sul possesso dei requisiti tecnico-organizzativi ed

economico-finanziari degli esecutori pubblici può ritenersi

soddisfatto in tempi brevi con l'acquisizione delle attestazioni SOA,

non altrettanto può dirsi per i settori delle forniture e dei

servizi in relazione ai quali, mancando appositi organismi, il

controllo viene svolto dalla stazione appaltante «separatamente ed

analiticamente con conseguente dilatazione dei tempi necessari alla

conclusione dei controlli medesimi». Per queste ragioni, le singole

stazioni appaltanti potrebbero decidere modalità diverse di

controllo, al fine di limitare gli effetti negativi della sospensione

della gara, «laddove la mancata conferma dei requisiti posseduti da

un concorrente, e quindi la sua illegittima partecipazione non infici

il procedimento di gara nel suo complesso». Si osserva, infatti, che,

nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso, la

valutazione della singola offerta non dipende da una comparazione tra

le offerte medesime che rende ragionevole, come nel caso di

aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più

vantaggiosa, anticipare il momento del controllo. «Tutto ciò senza

tenere conto - puntualizza la ricorrente - che, oltre ai requisiti

tecnico-organizzativi ed economico-finanziari, i concorrenti

dichiarano, ai fini della partecipazione alla gara, anche il possesso

dei requisiti di ordine generale previsti dall'art. 38 del Codice

(...). Le stazioni appaltanti, quindi, si trovano davanti alla scelta

o di effettuare una duplice procedura di controllo (durante la gara

sui requisiti tecnico-economici e dopo l'aggiudicazione provvisoria

sui requisiti giuridici), ovvero di unificare i due procedimenti, con

conseguente eccessiva dilatazione dei tempi della gara stessa ed a

discapito del generale principio della semplificazione».

Analoghe argomentazioni vengono svolte con riferimento al secondo

comma dell'impugnato art. 48, nella parte in cui lo stesso impone

alle stazioni appaltanti di controllare, oltre all'aggiudicatario,

anche il concorrente che segue in graduatoria. La censura si fonda

sul fatto che, fermo il principio dell'obbligo di effettuare

controlli a campione e puntuali, la determinazione delle modalità di

individuazione dei concorrenti oggetto del controllo devono essere

ricondotti nell'ambito dell'autonomia organizzativa della singola

stazione appaltante.

In definitiva, in assenza di esigenze unitarie, la norma

censurata sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto prevede

una «disciplina dettagliata ed autoapplicativa» relativa al controllo

delle autodichiarazioni rese dai concorrenti, afferente alla materia

dell'organizzazione amministrativa di competenza residuale delle

Regioni, alle quali spetta modulare il contenuto della predetta

disciplina in maniera differenziata per meglio contemperare i vari

interessi in gioco.

5.5. - La ricorrente impugna anche l'art. 75, comma 1, nella

parte in cui prevede che «l'offerta è corredata da una garanzia,

pari al due per cento del prezzo base indicato nel bando o

nell'invito, sotto forma di cauzione o di fideiussione, a scelta

dell'offerente», per violazione dell'art. 117 Cost.

In particolare - dopo avere premesso che detta disposizione vale

anche per i contratti sotto soglia comunitaria, ed avere riconosciuto

che le modalità di costituzione della cauzione e i contenuti

specifici della stessa possono considerarsi attinenti a profili

concernenti l'ordinamento civile - si osserva che la norma

specificamente censurata avrebbe un contenuto riconducibile a profili

organizzativi di competenza residuale regionale. Potrebbe, infatti,

risultare «eccessivo» per alcune procedure di gara di importo

limitato, da un lato, obbligare tutti i concorrenti alla

presentazione della cauzione provvisoria, dall'altro, «appesantire

l'attività amministrativa degli uffici con gli adempimenti necessari

concomitanti e successivi alla procedura di gara medesima». A ciò si

aggiunge che potrebbero essere anche altre le modalità attraverso le

quali assicurare la serietà della presentazione dell'offerta, come

previsto, ad esempio, dalla legge della Regione Toscana n. 12 del

2001, che prescrive, tra le altre, la costituzione della cauzione

provvisoria da parte del solo concorrente aggiudicatario.

Da qui la violazione, da parte della norma censurata

dell'art. 117 Cost, in quanto non consentendo alle Regioni di

modulare la richiesta di cauzione in modo differenziato a seconda del

tipo di procedura e di importo, violerebbe la competenza residuale

delle Regioni stesse in materia di organizzazione.

5.6. - I commi 2, 3, 8 e 9, dell'art. 84 vengono censurati nella

parte in cui disciplinano la composizione ed il funzionamento della

Commissione aggiudicatrice nel caso in cui l'aggiudicazione avvenga

con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, sia per

le procedure di importo superiore alla soglia comunitaria, sia, in

virtù del richiamo operato dall'art. 121 del Codice, per le

procedure di importo inferiore. Tali commi violerebbero gli artt. 117

e 118 Cost., in quanto, in assenza di esigenze unitarie,

l'individuazione del numero dei componenti (comma 2), della qualifica

del presidente (comma 3) e dei commissari (comma 8), nonchè le

modalità della loro scelta (commi 8 e 9), dovrebbero essere

ricondotte nell'ambito organizzativo della singola stazione

appaltante, che può modularli tenendo conto della complessità

dell'oggetto della gara, nonchè dell'importo della medesima.

Nella «denegata ipotesi» in cui si ritenga che la disciplina ed

il funzionamento della Commissione di aggiudicazione rientri

nell'ambito delle procedure di affidamento e dunque della tutela

della concorrenza, non ricorrerebbero nella specie i caratteri che

connotano tale materia. In particolare, non sarebbe configurabile il

carattere macroeconomico dell'intervento, nè sarebbe rispettato il

principio della ragionevolezza ed adeguatezza, che impone di limitare

l'intervento statale stesso a «disposizioni di carattere generale» e

non a disposizioni di dettaglio, quali sarebbero quelle in esame.

Si assume, inoltre, anche la violazione dell'art. 76 Cost., in

quanto i criteri direttivi posti dall'art. 25 della legge n. 62 del

2005 non consentivano «l'emanazione di nuove disposizioni se non per

ragioni di semplificazione», non ravvisabili certamente nel caso di

specie. Tale eccesso di delega, secondo la ricorrente, si

puntualizza, si tradurrebbe in una lesione delle competenze

regionali.

5.7. - L'art. 88 viene censurato nella parte in cui,

disciplinando in maniera dettagliata il procedimento di verifica e di

esclusione delle offerte ritenute «anormalmente basse», si porrebbe

in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto il procedimento

attraverso il quale provvedere alla verifica dell'offerta anomala in

contraddittorio con l'impresa atterrebbe ai profili

dell'organizzazione rientranti nell'ambito della competenza residuale

delle Regioni per i contratti della Regione, degli enti regionali e

locali.

Nè sarebbe possibile per lo Stato evocare il titolo di

competenza rappresentato dalla tutela della concorrenza, atteso che

la disciplina del procedimento con cui eseguire la verifica delle

offerte anomale, da un lato, non avrebbe un impatto complessivo

sull'economia e, dall'altro, sarebbe dettagliata e minuziosa, con

conseguente inosservanza dei criteri dell'idoneità e della

proporzionalità.

5.8. - La Regione Toscana impugna gli artt. 121, comma 1, 122,

commi 2, 3, 5 e 6, e 124, commi 2, 5 e 6, assumendone il contrasto

con gli artt 76, 117 e 118 Cost.

L'art. 121, comma 1, prevede che ai contratti pubblici aventi ad

oggetto lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie

di rilevanza comunitaria si applicano le disposizioni della Parte I,

della Parte IV e della Parte V nonchè quelle della Parte II del

Codice, in quanto non derogate dalle norme contenute nel Titolo II,

in cui è inserita la norma impugnata. In definitiva, la disciplina

di tutti i contratti pubblici sotto soglia verrebbe così assimilata

a quella dei contratti sopra soglia, salva la previsione di tempi e

pubblicazioni ridotte, ancorchè sia stato introdotto l'obbligo

generalizzato di pubblicazione di tutti i bandi nella Gazzetta

Ufficiale.

L'art. 122, ai commi 2, 3, 5 e 6, disciplina in maniera

dettagliata le modalità e i tempi di pubblicità e di comunicazione

dei contratti di lavori pubblici sotto soglia. L'art. 124 regolamenta

gli stessi aspetti, con riferimento agli appalti di servizi e

forniture sotto soglia.

Secondo la ricorrente, tali norme si porrebbero in contrasto con

gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, in mancanza di esigenze

unitarie, disciplinano profili che, per il loro contenuto dettagliato

e per la rilevanza economica assai modesta degli appalti, non

potrebbero, alla luce della giurisprudenza costituzionale (si citano

le sentenze della Corte costituzionale numeri 272 e 14 del 2004)

afferire alla materia della tutela della concorrenza.

In particolare, per quanto attiene all'art. 121, il legislatore

statale avrebbe disciplinato in relazione agli appalti sotto soglia

tutta una serie di istituti fino ad oggi attribuiti, senza alcuna

censura da parte dello Stato, alla competenza legislativa regionale.

La ricorrente, a tale proposito, richiama l'obbligo di acquisire la

cauzione in tutte le procedure di gara (art. 75), nonchè il

procedimento di individuazione delle offerte anormalmente basse

(art. 86, commi 1 e 2). Il livello di dettaglio sarebbe ancora più

evidente «se si pensa al procedimento per l'acquisizione delle

giustificazioni in relazione alle offerte anomale, dettato

dall'art. 86, comma 5, laddove il legislatore si spinge a sancire

l'obbligo inderogabile per i concorrenti di corredare l'offerta, sin

dalla presentazione, delle giustificazioni delle voci di prezzo che

concorrono a formare l'offerta stessa». Non sarebbe conforme ai

criteri di ragionevolezza e proporzionalità far gravare sul

concorrente, anche per le gare di rilevanza ed importo modesto,

l'onere di «dettagliare nell'offerta i singoli elementi costitutivi».

In tale ambito si potrebbe eventualmente posticipare la richiesta

degli elementi giustificativi dell'offerta ad un momento successivo

all'espletamento della gara «indirizzandola al solo concorrente

aggiudicatario», con notevole semplificazione del procedimento a

vantaggio del concorrente e della stazione appaltante.

Per quanto attiene agli artt. 122 e 124, si censura il carattere

dettagliato ed esaustivo con cui tali disposizioni disciplinano le

modalità di pubblicità e comunicazione per gli appalti pubblici

sotto soglia, in relazione ai contratti di competenza della Regione,

degli enti dipendenti e locali. Si osserva come, da un lato, gli

appalti sotto soglia non avrebbero una valenza macroeconomica non

incidendo in modo rilevante sul mercato, dall'altro, la materia della

tutela della concorrenza legittimerebbe il legislatore statale a

«vincolare il legislatore regionale solo con disposizioni di

carattere generale». Infine, le norme censurate non rispetterebbero i

criteri di proporzionalità ed adeguatezza: «una volta, infatti, che

il legislatore statale ha posto la regola che tutte le procedure di

gara devono essere pubblicizzate con forme e tempi adeguati, ben può

essere demandata all'autonomia regionale la modulazione del

procedimento nel dettaglio, modulazione che potrà tener conto, se

del caso, della maggiore o minore rilevanza economica dell'appalto».

Ciò varrebbe soprattutto per le forme di pubblicità, atteso che la

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale comporterebbe per la stazione

appaltante una rilevante esposizione economica, che appare

ragionevole soltanto qualora l'importo e la complessità della gara

la giustifichino. Si aggiunge, inoltre, che, in relazione ai

contratti sotto soglia, le leggi regionali hanno da tempo

disciplinato il procedimento, ivi comprese le forme di pubblicità e

di comunicazione, senza che lo Stato eccepisse alcunchè.

A conforto delle conclusioni rassegnate si fa riferimento a

quanto affermato in argomento dal Consiglio di Stato con il più

volte citato parere n. 355 del 2006.

Non sussisterebbero, inoltre, le esigenze unitarie di cui

all'art. 118 Cost. in grado di giustificare le norme impugnate, e

comunque non sarebbe stato previsto alcun coinvolgimento della

Regione, in contrasto con i principi stabiliti dalla Corte

costituzionale con la sentenza numero 303 del 2003.

Infine, si assume la violazione dell'art. 76 Cost., in quanto i

criteri direttivi posti dall'art. 25 della legge n. 62 del 2005 non

avrebbero consentito l'emanazione di una normativa completa e

dettagliata anche per i contratti sotto soglia. Tale eccesso di

delega si tradurrebbe in una lesione delle competenze regionali.

5.9. - La ricorrente ha, infine, impugnato l'art. 131, comma 1,

nella parte in cui prevede che «il Governo, su proposta dei ministri

del lavoro e delle politiche sociali, della salute, delle

infrastrutture e dei trasporti, e delle politiche comunitarie,

sentite le organizzazioni sindacali e imprenditoriali maggiormente

rappresentative, approva le modifiche che si rendano necessarie al

regolamento recato dal decreto del Presidente della Repubblica

3 luglio 2003, n. 222, in materia di piani di sicurezza nei cantieri

temporanei o mobili, in conformità alle direttive comunitarie, e

alla relativa normativa nazionale di recepimento». Tale norma si

porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto,

rientrando la materia relativa ai piani di sicurezza nell'ambito

della potestà legislativa concorrente (sicurezza del lavoro),

dovrebbe ritenersi non legittima l'emanazione di un regolamento.

In via subordinata, qualora si ritenesse sussistente una

competenza esclusiva dello Stato, la Regione assume che non sarebbe

stato comunque garantito il necessario coinvolgimento dei livelli di

governo regionali.

6. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

prospettando, in relazione alle censure specificamente formulate

dalla Regione Toscana, argomentazioni analoghe a quelle contenute

nella memoria depositata per i ricorsi numeri 86 e 88 del 2006.

7. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e il successivo

10 luglio (ricorso numero 89 del 2006) la Regione Lazio ha impugnato

l'art. 4, commi 2 e 3, e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006, per asserita

violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione.

La ricorrente ricostruisce, innanzitutto, l'iter che ha condotto

all'emanazione del Codice, per poi svolgere le singole censure in

ordine alle norme impugnate.

7.1. - Quanto al censurato art. 4, comma 2, la Regione ricorrente

assume, in primo luogo, che la materia relativa all'organizzazione

amministrativa non riguardante gli appalti di spettanza statale

rientrerebbe nell'ambito della competenza residuale regionale, con

conseguente violazione degli artt. 97 e 117 Cost., aggiungendo,

inoltre, in relazione all'art. 97 Cost., che non si comprende «quali

principi in materia di organizzazione amministrativa, oltre a quelli

di imparzialità e buon andamento fissati dalla Costituzione, possano

essere contenuti nel Codice, così da dequotare, in tale settore, la

competenza regionale, da residuale a concorrente».

Per quanto attiene al riferimento contenuto nella norma in esame

ai «compiti e requisiti del procedimento», si sottolinea come la

Costituzione non contempli, tra le materie di competenza esclusiva

dello Stato, quella relativa ai principi generali dell'azione

amministrativa o del procedimento. Di conseguenza, «la questione se

la disciplina generale dell'azione amministrativa o del procedimento

possa essere oggetto di legislazione regionale si trasforma tutt'al

più in un problema di rapporti tra legislazione regionale e principi

stabiliti (non dal Codice, ma) dalla legge 7 agosto 1990, n. 241

(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto

di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalle

novelle del 2005, nella parte in cui vengono espressamente

riconosciuti come direttamente attuativi del sistema costituzionale».

Quanto sin qui detto viene ritenuto valido anche per la

programmazione di lavori pubblici e per l'approvazione dei progetti

ai fini urbanistici ed espropriativi, i quali «rappresentano tipiche

manifestazioni di esercizio di amministrazione attiva che, nei casi

di appalti di interesse regionale, non si vede come possano attrarre

la competenza statale a dettare (attraverso il Codice) norme di

principio per la potestà normativa regionale».

Si osserva, inoltre, come la norma in esame rappresenti «un

assoluto fuor d'opera rispetto alla delega attribuita al Governo

dalla legge n. 62 del 2005, la quale non contiene alcuna indicazione

circa la possibilità del Codice di incidere sul riparto delle

competenze normative concorrenti di Stato e Regioni (men che mai, nei

termini attuati dal Codice e fin qui descritti)».

Infine, si assume la violazione del principio di leale

collaborazione tra i diversi livelli di governo territoriali, che

deve essere rispettato tutte le volte in cui si verificano

interferenze e sovrapposizioni tra competenze statali e regionali.

7.2. - La Regione Lazio assume, poi, il contrasto dell'art. 4,

comma 3, con gli artt. 76, 97, 117 e 118 Cost., nonchè con i

principi di ragionevolezza, proporzionalità e leale collaborazione.

La ricorrente, dopo avere riportato il contenuto della norma

impugnata ed avere sottolineato che, secondo la giurisprudenza

costituzionale, gli appalti pubblici non costituiscono una materia

omogenea (si cita la sentenza della Corte costituzionale numero 303

del 2003), delinea i tratti caratterizzanti della materia della

tutela della concorrenza, così come definita dalla Corte

costituzionale (si citano le sentenze numeri 345 e 14 del 2004).

Si sottolinea, inoltre, sul punto, che «la disciplina degli

appalti pubblici non è assorbita interamente dalle esigenze di

tutela della concorrenza» nè rientra integralmente nelle materie

dell'ordinamento civile e del contenzioso, «essendo anche altro e

principalmente esercizio di attività di amministrazione attiva, di

cura in concreto di interessi pubblici, a cominciare dalle procedure

di aggiudicazione, per finire alle attività di progettazione, alla

direzione dei lavori ecc; e in tali ambiti, va riconosciuta alla

Regione (...) una incomprimibile competenza normativa».

Si conclude, infine, ritenendo che l'art. 4, comma 3, atteso il

suo contenuto dettagliato, non rispetterebbe i canoni di

proporzionalità ed adeguatezza.

Costituzionalmente illegittima sarebbe la norma in esame, anche

nella parte in cui attribuisce alla competenza legislativa esclusiva

statale i piani di sicurezza, senza tenere conto che il terzo comma

dell'art. 117 Cost. assegna alla legislazione concorrente la materia

della tutela e sicurezza del lavoro.

In relazione al riferimento alle procedure di affidamento,

contenuto sempre nella disposizione in esame, si osserva che le

procedure di aggiudicazione sono dei veri e propri procedimenti

amministrativi, anzi «rappresentano storicamente il paradigma

dell'azione dell'amministrazione in forme procedimentalizzate». Pur

essendo indubbio che in tali procedure sussistano esigenze di tutela

della concorrenza, si osserva come la disciplina di tali procedimenti

dovrebbe avvenire secondo il criterio di riparto indicato

dall'art. 29, comma 2, della legge n. 241 del 1990 «che sul punto

applica fedelmente il nuovo impianto costituzionale, negando la

competenza esclusiva dello Stato». Tale norma, infatti, prevede che

«le Regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive

competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel

rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino

nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai

principi stabiliti dalla presente legge».

L'art. 4, comma 3, colliderebbe, inoltre, con l'art. 117, quinto

comma, Cost., secondo il quale le Regioni nelle materie di loro

competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti

dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite

da legge dello Stato.

L'art. 16 della legge n. 11 del 2005 prevede che le Regioni

possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, salvo

il rispetto: a) dei principi fondamentali non derogabili, stabiliti

dalla legge nazionale (legge comunitaria) nelle materie di competenza

concorrente; b) dei criteri e delle direttive contenute in leggi

statali o in regolamenti attuativi della legge comunitaria, nelle

materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato. Rimane

fermo il potere dello Stato, puntualizza la ricorrente, di procedere

all'attuazione delle direttive comunitarie in ambiti materiali di

competenza residuale delle Regioni, nel caso di inerzia regionale

rispetto all'obbligo di attuazione; in questo caso, però, la

disciplina statale risulta cedevole, rispetto alla sopravvenuta

disciplina regionale (art. 11, comma 8, della citata legge n. 11 del

2005).

Il Codice avrebbe violato tale complessiva impostazione: la legge

statale, infatti, non avrebbe lasciato alle Regioni alcun margine di

autonomia normativa, «coprendo con la propria legislazione vincolante

e di dettaglio (anche per gli appalti sotto soglia) ambiti materiali

pacificamente attribuiti dalla Costituzione alla potestà normativa

regionale residuale e concorrente».

Da quanto sopra emergerebbe, inoltre, come il Governo abbia

ecceduto la delega conferita.

I principi della delega indicavano: a) la necessità di compilare

un unico testo normativo che recepisse le due direttive in materia di

procedure di appalto, coordinando anche le altre vigenti disposizioni

ai principi del diritto comunitario; b) la necessità di semplificare

le procedure di affidamento che non costituiscono diretta

applicazione delle normative comunitarie, ai fini di contenimento dei

tempi e di massima flessibilità degli strumenti giuridici.

In relazione al principio sub a), si osserva come, nelle

intenzioni del legislatore delegante, il recepimento delle direttive

avrebbe dovuto seguire il descritto iter attuativo previsto

dall'ordinamento nazionale, senza alcuna forzatura del sistema di

riparto delle competenze normative tra lo Stato e le Regioni.

In relazione al principio sub b), «le finalità di

semplificazione, di flessibilità giuridica e di accelerazione delle

procedure appaiono contraddette dall'impostazione accentrativa del

Codice, che ha trasformato, da cedevole, in vincolante, la propria

disciplina di dettaglio anche in materie pacificamente attribuite in

Costituzione alla competenza normativa delle Regioni».

Infine, si assume che sarebbe stato violato il principio di leale

collaborazione, in quanto, pur vertendosi in settori caratterizzati

da interferenze e sovrapposizioni di materie e pur in presenza del

parere negativo della Conferenza unificata, il legislatore statale

avrebbe «proceduto unilateralmente» alla formulazione delle norme

impugnate.

7.3. - Infine, si assume la illegittimità costituzionale

dell'art. 5 per violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 Cost.,

nonchè «per violazione dei principi costituzionali relativi

all'esercizio del potere regolamentare e del principio di legalita».

In particolare, si osserva che «in forza del parallelismo tra

competenza legislativa e regolamentare, previsto dall'art. 117, sesto

comma, Cost. (...), laddove l'art. 4, comma 3, ha ascritto alla

potestà legislativa esclusiva dello Stato materie che invece debbono

ritenersi non ricadenti nell'art. 117, secondo comma, Cost. (...), il

Codice ha finito per attribuire allo Stato, in quelle materie,

un'indebita potestà regolamentare di attuazione delle norme del

Codice, ampia e omnicomprensiva, vincolante (e non cedevole) anche

per gli appalti pubblici di interesse regionale (in relazione al

principio in base al quale i regolamenti governativi, compresi quelli

delegati, non sono legittimati a disciplinare materie di competenza

regionale» (si citano, tra le altre, le sentenze della Corte

costituzionale numeri 302 del 2003, 408 del 1998, 482 del 1995).

8. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, mediante una

memoria dal contenuto analogo, in relazione alla censure formulate

dalla Regione Lazio, a quello delle memorie depositate per gli altri

giudizi sopra riportati.

9. - La Regione Abruzzo con ricorso notificato in data 30

giugno 2006 e depositato il successivo 10 luglio (ricorso numero 90

del 2006) ha proposto le stesse questioni di costituzionalità

contenute nel ricorso della Regione Lazio.

10. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, ribadendo le stesse argomentazioni contenute nelle altre

memorie relative ai giudizi sopra riportati.

11. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il

successivo 6 luglio la Provincia autonoma di Trento (ricorso numero

86 del 2006) ha impugnato l'art. 4, comma 3, e l'art. 5, commi 1, 2 e

4 del d.lgs. n. 163 del 2006, per asserita violazione dell'art. 8

(recte: 11), numeri 1, 17, 19, e dell'art. 16 della legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), del decreto del Presidente della Repubblica

22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per

la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere

pubbliche), degli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,

n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi

statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale

di indirizzo e coordinamento), nonchè dell'art. 117, terzo, quarto e

sesto comma, Cost. in combinato disposto con l'art. 10 della legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della

parte seconda della Costituzione).

11.1. - La Provincia ricorrente premette di essere dotata, ai

sensi dell'art. 11, numero 17, dello statuto di potestà legislativa

primaria in materia di lavori pubblici di interesse provinciale,

nonchè in materia di ordinamento degli uffici provinciali (numero 1)

e di assunzione diretta di servizi pubblici (numero 19). Nelle

medesime materie la Provincia è anche titolare della competenza

amministrativa.

L'art. 1 del d.P.R. n. 381 del 1974 ha trasferito alle Province

autonome le «attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia

di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione

delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e

pronto soccorso per calamità pubbliche, di espropriazione per

pubblica utilità, di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di

interesse provinciale, esercitate sia direttamente dagli organi

centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di

istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciali».

L'art. 19 tiene ferma la competenza statale in ordine ad alcune

categorie di opere pubbliche; tuttavia l'art. 2, secondo comma,

dispone che «In caso di delega alle province di funzioni concernenti

la realizzazione di opere pubbliche di competenza statale, le

province stesse procederanno alle espropriazioni ed occupazioni

necessarie in nome e per conto dello Stato sulla base della

disciplina vigente per le opere pubbliche di loro competenza». E

l'art. 19-bis stabilisce che ai «fini dell'esercizio delle funzioni

delegate con il presente decreto le province di Trento e di Bolzano,

per il rispettivo territorio, applicano la normativa provinciale in

materia di organizzazione degli uffici, di contabilità, di attività

contrattuale, di lavori pubblici e di valutazione di impatto

ambientale».

La ricorrente sottolinea, inoltre, come abbia più volte

legiferato in materia di lavori pubblici. Essa richiama, a tal

proposito: la legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 (Norme in

materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la

trasparenza negli appalti); la legge provinciale 19 luglio 1990,

n. 23 (Disciplina dell'attività contrattuale e dell'amministrazione

dei beni della Provincia autonoma di Trento); la legge provinciale

14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di

contabilità generale della Provincia autonoma di Trento).

Nel ricorso si rileva, poi, come la Provincia abbia esercitato

anche la propria potestà regolamentare con l'emanazione del decreto

del Presidente della Giunta provinciale 30 settembre 1994,

n. 12-10/Leg (Regolamento di attuazione della legge provinciale

10 settembre 1993, n. 26 concernente «Norme in materia di lavori

pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli

appalti», come modificata dalla legge provinciale 12 settembre 1994,

n. 6, recante «Disposizioni modificative della normativa vigente in

materia di lavori pubblici di interesse provinciale e in materia di

edilizia abitativa»); nonchè del decreto del Presidente della Giunta

provinciale 22 maggio 1991, n. 10-40/Leg. (Regolamento di attuazione

della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23, concernente:

«Disciplina dell'attività contrattuale e dell'amministrazione dei

beni della Provincia autonoma di Trento»).

11.2 - Tanto premesso, la ricorrente osserva che le censure

formulate valgono sia per la materia dei lavori pubblici, sia per i

servizi e le forniture, la cui disciplina rientra nell'ambito della

potestà primaria della Provincia, attenendo - ad eccezione dei

profili civilistici - all'ordinamento degli uffici.

La difesa della Provincia sottolinea come l'art. 4, comma 5,

contenga una clausola di salvaguardia (le «Regioni a statuto speciale

e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria

legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle

relative norme di attuazione»), «che si adatta bene alla posizione

della Provincia di Trento», in quanto l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del

1992 prevede un regime di separazione tra fonti statali e provinciali

nelle materie di competenza provinciale (qual è la materia dei

lavori pubblici di interesse regionale) imponendo alle Province

autonome l'adeguamento della propria legislazione alle norme

legislative statali costituenti limiti ai sensi dello statuto

speciale e prevedendo che, nel frattempo, continuino ad applicarsi le

leggi provinciali preesistenti.

Esisterebbero, però, nella prospettiva della ricorrente, altre

norme che contrasterebbero con la predetta clausola di salvaguardia.

In questo senso, susciterebbe perplessità già il contenuto del

comma 1 dell'art. 4, che vincolerebbe le Province autonome al

rispetto anche delle disposizioni relative a materie di competenza

esclusiva statale che, «verosimilmente», sarebbero quelle di cui

all'art. 117, secondo comma, Cost., e non quelle di competenza

statale sulla base di quanto previsto dallo statuto. Ad ogni modo,

tale comma sarebbe suscettibile di essere interpretato in modo

conforme a Costituzione e allo statuto. Inoltre, si sottolinea,

l'attuazione della disposizione in esame spetterebbe alla Provincia,

la quale provvederà avendo riguardo agli effettivi contenuti

statutari e non alla astratta formulazione dell'art. 4, comma 1. Per

queste ragioni la norma in esame non viene fatta oggetto di censura.

11.3.- In relazione al contenuto dell'art. 4, comma 3, si

premette come la competenza legislativa esclusiva statale troverebbe

titolo nella tutela della concorrenza, ancorchè i settori in esame

eccederebbero tale ambito materiale.

Inoltre, si osserva che tale disposizione, in sè considerata,

potrebbe non essere lesiva delle attribuzioni provinciali, atteso

che, da un lato, essa menziona soltanto le Regioni, dall'altro, la

questione circa la sua effettiva capacità vincolante potrebbe porsi

in occasione di un eventuale giudizio relativo a specifiche norme

legislative provinciali.

Sennonchè, detta lesività discenderebbe da quanto previsto dal

successivo art. 5. Quest'ultimo, infatti, coinvolgerebbe anche la

Provincia di Trento, stabilendo, da un lato, al comma 1, che il

regolamento statale si applica «limitatamente agli aspetti di cui

all'articolo 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni altra

amministrazione», dall'altro, al comma 2, che il «regolamento indica

quali disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti

ai sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale

esclusiva, siano applicabili anche alle Regioni e Province autonome».

Di conseguenza, anche l'art. 4, comma 3, richiamato dall'art. 5,

troverebbe applicazione nei confronti della ricorrente.

In definitiva, pertanto, tali norme, disponendo l'applicazione

alle Province autonome del secondo comma dell'art. 117 Cost.,

incidono su ambiti materiali spettanti alle Province stesse ai sensi

dello statuto e delle relative norme di attuazione.

Ciò non sarebbe conforme a Costituzione, atteso che l'art. 10

della legge costituzionale n. 3 del 2001 consente l'applicazione alle

Regioni speciali e alle Province autonome di norme contenute nel

nuovo titolo V soltanto se più favorevoli e non, come nella specie,

per restringere l'autonomia legislativa della ricorrente (si citano

le sentenze della Corte costituzionale numeri 134 del 2006, 103 del

2003 e 536 del 2002).

Si puntualizza che «con ciò la Provincia non può pretendere di

escludere in toto lo Stato dagli oggetti indicati dall'art. 4,

comma 3, ma ciò accadrà in base alla ripartizione statutaria, e non

in base al Titolo V. Lo Stato può interferire con le competenze

provinciali solo sulla base di limiti previsti dallo stesso Statuto e

secondo i meccanismi di cui al d.lgs. n. 266 del 1992, non invece

utilizzando i criteri riguardanti le Regioni ordinarie».

11.4. - La ricorrente assume, inoltre, la illegittimità

costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, in quanto tale norma prevede

il potere dello Stato di emanare regolamenti nelle materie di cui

all'art. 4, comma 3. Ma detto articolo incide sulla materia dei

lavori pubblici di interesse provinciale che lo statuto attribuisce

alla competenza primaria della Provincia autonoma. Ciò non

significa, si chiarisce, che nei settori indicati dal comma 3

dell'art. 4, la ricorrente non debba osservare limiti, ma che

potranno venire in rilievo soltanto quelli propri della potestà

legislativa primaria, e cioè il limite delle riforme e degli

obblighi internazionali, che dovranno essere rispettati dalla

legislazione provinciale, la quale dovrà essere adeguata a quella

statale nei sei mesi successivi secondo il meccanismo prefigurato dal

d.lgs. n. 266 del 2002.

Da qui la illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,

nella parte in cui esso prevede che il regolamento indichi «quali

disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti ai

sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale

esclusiva, siano applicabili anche alle regioni e province autonome».

In proposito, varrebbero anche le argomentazioni contenute nella

sentenza della Corte costituzionale numero 482 del 1995 che, sia pure

con pronuncia interpretativa di rigetto in ragione della peculiarità

delle disposizioni all'epoca impugnate, ha escluso che il regolamento

dei lavori pubblici previsto dalla legge n. 109 del 1994 potesse

trovare applicazione nei confronti della Provincia ricorrente.

11.5. - In via subordinata, si rileva che, qualora si dovesse

ritenere che i settori indicati dall'art. 4, comma 3, siano

riconducibili non alla materia statutaria lavori pubblici di

interesse provinciale ma alla materia statale tutela della

concorrenza, nondimeno dovrebbe essere censurata «l'abnorme

estensione» che tale disposizione attribuisce a tale materia, tenuto

conto che la mera autoqualificazione ad opera del legislatore statale

non sarebbe comunque vincolante (si cita ancora la sentenza numero

482 del 1995; a dimostrazione della illegittimità della norma in

esame si richiama anche il parere n. 355 del 2006 del Consiglio di

Stato).

La ricorrente fa leva sulla natura trasversale della materia

tutela della concorrenza, al fine di dimostrare la illegittimità

della disposizione censurata, la quale occupa per intero determinati

settori materiali (si cita, tra le altre, la sentenza della Corte

costituzionale numero 272 del 2004).

Infine, si contesta la norma contenuta nell'art. 4, comma 3, che

vieta alle Regioni l'emanazione di disposizioni «diverse» rispetto a

quelle contenute nel Codice.

Infatti, se per «diverse» si intende «contrastanti», la norma

sarebbe illegittima per le ragioni esposte, e cioè perchè qualifica

come «vincolanti tutte le disposizioni del Codice relative agli

ambiti indicati, in base ad una «rivendicazione» di competenza

statale assoluta ed aprioristica».

Ma, si aggiunge, l'espressione impiegata sembra destinata ad

impedire in tali settori l'emanazione da parte regionale di

«qualunque altra norma» e, dunque, persino di disposizioni

integrative e di sviluppo rispetto a quelle statali.

11.6. - Da quanto esposto deriverebbe la illegittimità

costituzionale anche dell'art. 5, commi 1 e 2: «una volta che non

tutti gli oggetti indicati nell'art. 4, comma 3, sono di competenza

esclusiva statale, la previsione del potere regolamentare statale

risulta illegittima, per violazione dell'art. 117, sesto comma,

dell'art. 2 del d.lg.s n. 266 del 1992 (che prevede l'intervento di

sole legge statali in materie provinciali) e dei principi già da

tempo fissati dalla giurisprudenza costituzionale».

11.7. - Sempre in via subordinata, si assume la illegittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 3, e degli artt. 5, commi 1 e 2,

«in quanto sanciscono l'inderogabilità della disciplina statale

sugli oggetti indicati anche in relazione ai contratti al di sotto

della soglia comunitaria».

In relazione a tali contratti, infatti, è legittima soltanto,

come sottolineato dal Consiglio di Stato con il citato parere, la

«fissazione di comuni principi, che assicurino trasparenza, parità

di trattamento e non discriminazione, senza che però ricorra

l'esigenza (di derivazione comunitaria) di estendere il grado di

uniformità alla disciplina di dettaglio». Sul punto, si richiama

anche la sentenza della Corte costituzionale numero 345 del 2004, che

avrebbe riconosciuto «la legittimità dell'applicabilità alle

Regioni dei soli principi desumibili dalla normativa nazionale di

recepimento della disciplina comunitaria, là dove impongono la gara,

fissano l'ambito soggettivo ed oggettivo di tale obbligo, limitano il

ricorso alla trattativa privata e collegano alla violazione

dell'obbligo sanzioni civili e forme di responsabilita».

11.8. - Infine, si assume la illegittimità costituzionale

dell'art. 5, comma 4, per violazione del principio di leale

collaborazione.

Anche, infatti, a volere ritenere sussistente una competenza

legislativa esclusiva statale in relazione ai settori indicati

dall'art. 4, comma 3, sarebbe comunque necessario che il regolamento

venisse adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

Ciò in quanto, attesa la natura trasversale della tutela della

concorrenza, «le norme secondarie dettate nell'esercizio di tali

competenze vanno ad intrecciarsi con le materie regionali,

condizionando l'esercizio della relativa potestà legislativa». Si

verificherebbe una situazione analoga a quella che, prima della

riforma del titolo V, caratterizzava la funzione statale di indirizzo

e coordinamento, nel senso di creare una sorta di eccezione «alla

normale gerarchia delle fonti», con conseguente possibilità che la

legge regionale «rimane vincolata a norme di rango non legislativo».

Sarebbe, pertanto, necessario l'osservanza del principio di leale

collaborazione nella fase di adozione delle norme secondarie.

12. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le

censure prospettate vengano dichiarate inammissibili.

Si sottolinea, infatti, che il comma 5 dell'art. 4 contiene una

clausola di salvaguardia, prevedendo che le «regioni a statuto

speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la

propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti

e nelle relative norme di attuazione».

La difesa erariale mette in evidenza come «di tale disposizione

la stessa ricorrente prende atto, per cui la censura appare volta

unicamente ad ottenere dalla Corte un «parere» in ordine alla

inapplicabilità diretta alla provincia ricorrente delle disposizioni

del Codice, circostanza peraltro enunciata a chiare lettere dal

provvedimento impugnato».

A ciò si aggiunge che, diversamente dalle Regioni che hanno

impugnato il d.lgs. n. 163 del 2006, la Provincia autonoma si è

limitata a censurare il solo comma 3 dell'art. 4, che, diversamente

da quanto previsto dal comma 2, «non fa neanche riferimento alle

Province autonome, ad ulteriore conferma della specificazione

contenuta nel citato comma 5».

Sotto altro profilo, si sottolinea come la stessa ricorrente

ammetta di essere sottoposta all'osservanza di limiti, specificando,

però, che deve trattarsi unicamente dei limiti statutari. A tal

proposito, l'Avvocatura generale rileva come l'art. 4 dello statuto

speciale della Regione Trentino-Alto Adige preveda l'osservanza,

anche nelle materie di competenza legislativa primaria, dei «principi

dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli

obblighi internazionali e degli interessi nazionali (...) nonchè

delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della

Repubblica».

Da quanto esposto consegue l'applicabilità alla ricorrente delle

disposizioni rientranti nell'ambito della competenza legislativa

esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui

all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la quale non potrebbe

considerarsi «come sovrapposizione di un nuovo limite per Regioni e

Province autonome (e in quanto tale inapplicabile ai sensi del citato

art. 10 legge cost. n. 3 del 2001)».

13. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, tutte le Regioni, ad

eccezione della Regione Piemonte, nonchè la Provincia autonoma di

Trento hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e

ampliato le argomentazioni contenute nei ricorsi introduttivi.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Veneto, Piemonte, Toscana, Lazio e Abruzzo,

nonchè la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 4,

commi 2 e 3; 5, commi 1, 2, 4, 7, e 9; 6, comma 9, lettera a); 7,

comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4; 48; 53, comma 1; 54, comma 4; 55,

comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4 e 7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83;

84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e disposizioni di cui alla Parte

II, Titolo I e Titolo II, cui si rinvia); 93; 98; 112, comma 5,

lettera b); 113; 118, comma 2; 120, comma 2; 121, comma 1; 122, commi

da 1 a 7; 123; 124, commi 2, 5 e 6; 125, commi 5, 6, 7, 8 e 14; 130,

comma 2, lettera c); 131; 132; 141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9

e 10; 252, commi 3 e 6; 253, commi 3, 10, 11 e 22, lettera a); 257,

comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei

contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in

attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per asserita

violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione e del

principio di leale collaborazione; dell'art. 8 (recte: 11), numeri 1,

17, 19 e dell'art. 16 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,

n. 5 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), del decreto del

Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di

attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige

in materia di urbanistica ed opere pubbliche), degli artt. 2 e 4 del

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto

tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè

la potestà statale di indirizzo e coordinamento), nonchè

dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost. in combinato

disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,

n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

Ponendo i predetti ricorsi questioni analoghe, deve essere

disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione

unitaria e di un'unica decisione.

2. - Nel procedere all'esame delle questioni di legittimità

costituzionale proposte, appare opportuno, in via preliminare,

ricostruire l'iter normativo che ha portato all'emanazione del citato

d.lgs. n. 163 del 2006 e dei successivi decreti correttivi.

2.1. - Con l'art. 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62

(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti

dall'appartenenza dell'Italia alle comunità europee. Legge

comunitaria 2004), il Governo è stato delegato ad adottare «uno o

più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo

finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE del 31 marzo

2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le

procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia,

degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e

della direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 del Parlamento europeo e

del Consiglio, relativa al coordinamento delle procedure di

aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di

servizi». Ciò nel rispetto, tra gli altri, dei seguenti principi e

criteri direttivi: «a) compilazione di un unico testo normativo

recante le disposizioni legislative in materia di procedure di

appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre

disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato

istitutivo dell'Unione europea; b) semplificazione delle procedure di

affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle

normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei

tempi e la massima flessibilità degli strumenti giuridici» (citato

art. 25, comma 1).

L'emanazione della legge di delega e del successivo decreto

legislativo è stata, pertanto, imposta soprattutto dalla necessità

di attuare nel nostro ordinamento le prescrizioni sancite a livello

comunitario per il perseguimento di precise finalità.

In particolare, l'adozione della direttiva 2004/18/CE è stata

guidata dall'esigenza di procedere alla raccolta in un unico testo -

al fine di rispondere alle esigenze di semplificazione e di

modernizzazione formulate sia dalle amministrazioni aggiudicatrici

che dagli operatori economici nel contesto delle risposte al Libro

verde adottato dalla Commissione il 27 novembre 1996 - delle

direttive del Consiglio 92/50/CEE del 18 giugno 1992, che coordinava

le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi,

93/36/CEE del 14 giugno 1993, che coordinava le procedure di

aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, e 93/37/CEE del

14 giugno 1993, che coordinava le procedure di aggiudicazione degli

appalti pubblici di lavori.

La finalità perseguita con la direttiva n. 2004/18/CE è stata,

in primo luogo, quella di garantire che nei singoli ordinamenti

nazionali l'aggiudicazione degli appalti per conto dello Stato, degli

enti pubblici territoriali e di altri organismi di diritto pubblico

avvenisse nel rispetto dei principi del Trattato ed, in particolare,

dei principi della libera circolazione delle merci, della libertà di

stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonchè dei

«principi che ne derivano, quali i principi di parità di

trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di

proporzionalità e di trasparenza» (Considerando numero 2 della

citata direttiva 18 del 2004). Si è voluto, infatti, assicurare

l'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza anche mediante

«regole dettagliate» volte a garantire «procedure di gara

concorrenziali a livello della Unione europea» (comunicazione

interpretativa della Commissione, relativa al diritto comunitario

applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente

disciplinate dalle direttive «appalti pubblici», del 1° agosto 2006).

La stessa Corte di giustizia delle Comunità europee ha, inoltre,

più volte sottolineato - sia pure con riferimento a particolari

settori, ma con affermazioni di portata generale - che il

coordinamento a livello comunitario delle procedure di aggiudicazione

degli appalti pubblici ha come fine essenziale «di proteggere gli

interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che

intendano offrire beni o servizi alle amministrazioni aggiudicatrici

stabilite in un altro Stato membro e, a tal fine, di escludere sia il

rischio che gli offerenti nazionali siano preferiti nell'attribuzione

di appalti sia la possibilità che un'amministrazione aggiudicatrice

si lasci guidare da considerazioni non economiche» (si veda, tra le

altre, sentenza 27 novembre 2001, nelle cause riunite C-285/1999 e

C-286/1999). Ne consegue che tale amministrazione è tenuta ad

osservare «il principio di parità di trattamento degli offerenti»,

nonchè l'«obbligo di trasparenza» al fine di garantire il rispetto

del «divieto di discriminazione in base alla nazionalita» (sentenza

27 novembre 2001, cit.).

Con la direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004, il legislatore

comunitario - «in occasione di nuove modificazioni alla direttiva

93/38/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993» - ha ritenuto opportuno,

per motivi di chiarezza, procedere alla raccolta delle disposizioni

previste dalla predetta direttiva in un unico testo.

Il legislatore comunitario ha, inoltre, affermato che una delle

ragioni principali per cui si è reso necessario un coordinamento

delle procedure di aggiudicazione degli appalti degli enti erogatori

di acqua e di energia, nonchè degli enti che forniscono servizi di

trasporto e servizi postali, è stato «il carattere chiuso dei

mercati in cui operano, dovuto alla concessione da parte degli Stati

membri di diritti speciali o esclusivi, per l'approvvigionamento, la

messa a disposizione o la gestione di reti che forniscono il servizio

in questione». In questo ambito, dunque, viene anche in rilievo un

altro, ma connesso, aspetto relativo alla tutela della concorrenza:

l'esigenza di prevedere misure di liberalizzazione dei settori sopra

indicati finalizzate a garantire la graduale e completa apertura dei

mercati alla libera concorrenza (vedi, sia pure con riferimento ad un

settore diverso da quello in esame, la sentenza numero 336 del 2005).

2.2. - Al fine di dare attuazione alla suddetta normativa

comunitaria e alla legge delega n. 62 del 2005, il Consiglio dei

ministri ha approvato uno schema di decreto legislativo recante il

«Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture».

Su tale schema il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli

atti normativi, Adunanza del 6 febbraio 2006, ha reso il parere

richiesto, proponendo talune modifiche e integrazioni.

In relazione allo stesso schema, la Conferenza unificata

Stato-Regioni ha espresso apposito parere, lamentando la violazione

di specifiche competenze regionali e svolgendo, a tal fine,

osservazioni critiche in relazione ad una serie di disposizioni ivi

contemplate.

Acquisiti i suddetti pareri, unitamente a quelli delle competenti

commissioni parlamentari, il Governo ha emanato il decreto oggetto

delle odierne impugnazioni.

2.3. - Successivamente - in attuazione di quanto prescritto

dall'art. 25, comma 3, della legge n. 62 del 2005, che consente

l'adozione di disposizioni correttive ed integrative del Codice entro

due anni dalla sua entrata in vigore - il Governo ha predisposto uno

schema di decreto correttivo trasmesso alla Conferenza unificata.

Quest'ultima ha chiesto l'inserimento nel testo del Codice di una

norma secondo la quale, fino alla data di entrata in vigore del

decreto correttivo ed integrativo, si applichino, anche in deroga

all'art. 4 dello stesso Codice, «le disposizioni normative delle

Regioni e delle Province autonome in materia di appalti di lavori,

servizi e forniture concernenti la stipulazione e l'approvazione dei

contratti, il responsabile unico del procedimento, la pubblicazione

dei bandi e le procedure di affidamento degli appalti d'importo

inferiore alla soglia comunitaria, se non in contrasto con la

normativa comunitaria».

Anche su tale schema di decreto si è espresso il Consiglio di

Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, Adunanza del

28 settembre 2006, il quale ha, tra l'altro, suggerito di non

inserire la norma richiesta in sede di Conferenza, ritenendo non

opportuno, prima della decisione di questa Corte, apportare

modificazioni agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006.

All'esito della acquisizione, tra l'altro, dei predetti pareri è

stato emanato il decreto legislativo 26 gennaio 2007, n. 6

(Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo

12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici

relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive

2004/17/CE e 2004/18/CE, a norma dell'articolo 25, comma 3, della

legge 18 aprile 2005, n. 62. Legge comunitaria 2004); tale decreto,

in conformità al citato parere del Consiglio di Stato, non ha

apportato modifiche agli artt. 4 e 5, nè ha inciso in modo

significativo sul contenuto delle altre disposizioni impugnate.

2.4. - Infine, è stato predisposto dal Governo un secondo schema

di decreto correttivo in relazione al quale hanno espresso parere la

Conferenza unificata e il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per

gli atti normativi, Adunanza del 6 giugno 2007. All'esito del

suddetto procedimento è stato emanato il decreto legislativo

31 luglio 2007, n. 113 (Ulteriori disposizioni correttive e

integrative del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante

il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e

forniture, a norma dell'articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile

2005, n. 62). Anche tale secondo decreto non ha inciso in modo

rilevante, salvo quanto verrà di seguito precisato in relazione

all'impugnazione dell'art. 84, sul contenuto delle disposizioni

censurate.

3. - Ciò chiarito, deve rilevarsi, in via preliminare, come le

disposizioni contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006, per la

molteplicità degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati,

non siano riferibili ad un unico ambito materiale.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che i lavori

pubblici «non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano

a seconda dell'oggetto al quale afferiscono» e pertanto possono

essere ascritti, di volta in volta, a potestà legislative statali o

regionali (sentenza numero 303 del 2003). Non è, dunque,

configurabile nè una materia relativa ai lavori pubblici nazionali,

nè tantomeno un ambito materiale afferente al settore dei lavori

pubblici di interesse regionale.

Tali affermazioni non valgono soltanto per i contratti di appalto

di lavori, ma sono estensibili all'intera attività contrattuale

della pubblica amministrazione che non può identificarsi in una

materia a sè, ma rappresenta, appunto, un'attività che inerisce

alle singole materie sulle quali essa si esplica.

Ne consegue che i problemi di costituzionalità sollevati dalle

ricorrenti devono essere esaminati in rapporto al contenuto

precettivo delle singole disposizioni impugnate, al fine di stabilire

quali siano gli ambiti materiali in cui esse trovano collocazione.

Ancora in via preliminare, appare opportuno precisare - alla luce

delle osservazioni sin qui svolte - che non è possibile tracciare

una netta linea di demarcazione che faccia unicamente perno sul

profilo soggettivo, distinguendo le procedure di gara indette da

amministrazioni statali da quelle poste in essere da amministrazioni

regionali o sub-regionali, per inferirne che solo le prime sarebbero

di spettanza statale, mentre le seconde rientrerebbero nell'ambito

della potestà legislativa regionale. La perimetrazione delle sfere

materiali di competenza non può, infatti, essere determinata avendo

riguardo esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o

al quale è riferibile quel determinato bene o servizio, in quanto,

come già sottolineato, occorre fare riferimento, invece, al

contenuto delle norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti

materiali indicati dall'art. 117 Cost.

4. - Svolta questa premessa, può passarsi all'esame delle

questioni di costituzionalità formulate con riferimento a ciascuna

delle disposizioni del Codice oggetto d'impugnazione.

5. - In relazione all'impugnazione dell'art. 4, comma 2, deve

preliminarmente osservarsi che tale disposizione contiene, in

realtà, due norme: la prima fa generico riferimento alla potestà

legislativa statale di determinazione dei principi fondamentali nelle

materie disciplinate dal Codice; la seconda fa riferimento, «in

particolare», ad una serie di settori specifici individuati con

riguardo a rilevanti aspetti dell'attività volta alla realizzazione

di opere pubbliche.

Orbene, per ciò che concerne la prima parte del comma oggetto di

censura, è da porre in rilievo come essa si limiti ad affermare che,

salvo quanto sarà puntualizzato di seguito a proposito delle

Province autonome, relativamente «alle materie oggetto di competenza

concorrente, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano

esercitano la potestà normativa nel rispetto dei principi

fondamentali contenuti» nel Codice.

Tale disposizione, per il suo contenuto generale, si sottrae alle

censure proposte, in quanto è incontestabile che spetti alla legge

dello Stato la fissazione dei principi fondamentali nelle materie di

competenza concorrente. È pertanto solo con riferimento specifico a

tali materie, e dunque alle singole disposizioni contenute nel

Codice, che, di volta in volta, può venire in rilievo un problema di

superamento dei limiti delle competenze statali nella determinazione

dei principi fondamentali destinati a regolare ciascuna di dette

materie.

Sotto tale aspetto assume, invece, rilievo la censura prospettata

dalle ricorrenti con riguardo alla seconda parte del comma in esame,

con cui il legislatore statale ha disposto, «in particolare», che i

principi fondamentali, che devono essere osservati dalle Regioni e

dalle Province autonome, vertono «in tema di programmazione dei

lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed

espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del

responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro». Nella

prospettiva delle ricorrenti, tali settori rientrerebbero, invece,

nell'ambito di materie di competenza residuale delle Regioni.

5.1. - Alla luce di quanto sopra, prima di valutare la

riconducibilità a materie di competenza ripartita delle specifiche

discipline richiamate «in particolare» dal comma in questione, appare

opportuno prendere in esame le censure proposte con riferimento a

parametri diversi dagli artt. 117 e 118 Cost., nonchè al principio

di leale collaborazione.

5.2. - Innanzitutto, deve ritenersi inammissibile la questione

concernente la violazione dell'art. 97 Cost., prospettata dalle

Regioni Lazio e Abruzzo.

Secondo, infatti, un consolidato indirizzo della giurisprudenza

costituzionale (vedi, tra le altre, le sentenze numeri 116 del 2006;

383 del 2005; 287, 196, e 4 del 2004; 274 del 2003), le Regioni sono

legittimate a censurare, in via di impugnazione principale, leggi

dello Stato esclusivamente per questioni attinenti al riparto delle

rispettive competenze. Si è, tuttavia, ammessa la deducibilità di

altri parametri costituzionali soltanto ove la loro violazione

comporti una compromissione delle attribuzioni regionali

costituzionalmente garantite. Nel caso di specie, la violazione

lamentata, oltre ad essere generica, non ridonda nella lesione di

competenze delle Regioni, con conseguente inammissibilità della

questione.

5.3. - Quanto alle questioni concernenti la violazione

dell'art. 76 Cost., proposte con diversità di argomentazioni dalle

Regioni Lazio e Abruzzo, da un lato, e dalla Regione Veneto,

dall'altro, va osservato che anche a volerle considerare ammissibili,

in quanto intese, alla luce dell'orientamento della giurisprudenza

costituzionale sopra riportato, a far valere in via indiretta una

lesione delle competenze della Regione, esse non sono comunque

fondate.

In particolare, le ricorrenti Regioni Lazio e Abruzzo deducono la

violazione della citata norma costituzionale per asserito contrasto

tra quanto previsto dal decreto legislativo e la delega contenuta

nella legge n. 62 del 2005, la quale non conterrebbe alcuna

disposizione circa la possibilità del Codice di incidere sul riparto

delle competenze legislative concorrenti.

Tale deduzione non può trovare accoglimento, dal momento che il

Codice, sotto l'indicato aspetto, ha fatto diretta applicazione dei

principi e delle disposizioni della Costituzione e, a tal riguardo,

non era necessaria alcuna delega legislativa. È infatti indubitabile

che il legislatore delegato, anche nel silenzio della legge di

delega, sia tenuto comunque alla osservanza dei precetti

costituzionali, indipendentemente, dunque, da ogni richiamo che di

essi faccia la norma delegante.

Del pari non fondata deve ritenersi la censura di violazione

dell'art. 76 Cost., prospettata dalla Regione Veneto, per asserita

inosservanza dei cosiddetti limiti ulteriori della delega, in quanto

non sarebbe stato rispettato il vincolo procedimentale previsto

dall'art. 25, comma 2, della citata legge n. 62 del 2005, che

imponeva di sentire il parere della Conferenza unificata. In

particolare, la ricorrente lamenta che tale parere sarebbe stato

richiesto ed acquisito in relazione ad uno schema di decreto

legislativo diverso da quello poi adottato dal Consiglio dei ministri

nella seduta del 23 marzo 2006.

Sul punto, è bene chiarire, in via generale, come - nella

perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni

parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi, anche

solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge

costituzionale n. 3 del 2001 (vedi sentenze numeri 423 e 6 del 2004)

- il principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo

nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali

che incidono su materie di competenza regionale è costituito dal

sistema delle Conferenze. Esso - disciplinato dal decreto legislativo

28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni

della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e

le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le

materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle

province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie

locali) - realizza una forma di cooperazione di tipo organizzativo e

costituisce «una delle sedi più qualificate per l'elaborazione di

regole destinate ad integrare il parametro della leale

collaborazione» (sentenza numero 31 del 2006).

Chiarito ciò, deve, però, ritenersi, per quanto interessa in

questa sede, che, in linea di massima, non sussiste alcuna violazione

del principio di leale collaborazione nel caso in cui le modifiche

introdotte allo schema di decreto legislativo successivamente alla

sua sottoposizione alla Conferenza unificata siano imposte dalla

necessità di adeguare il testo alle modifiche suggerite in sede

consultiva (vedi la sentenza numero 179 del 2001). In tale caso, non

è necessario che il testo modificato torni nuovamente alla

Conferenza per un ulteriore parere, anche perchè altrimenti si

innescherebbe un complesso e non definibile meccanismo di continui

passaggi dall'uno all'altro dei soggetti coinvolti.

In ogni caso, anche per le norme introdotte dal Governo nello

schema di decreto, senza che tale esigenza sia stata stretta

conseguenza delle osservazioni svolte in sede consultiva, non può

ritenersi che ciò determini una automatica violazione del principio

di leale collaborazione.

Questa Corte ha, infatti, già avuto modo di affermare che «le

procedure di cooperazione e di concertazione» in sede di Conferenza

unificata possono «rilevare ai fini dello scrutinio di legittimità

degli atti legislativi, solo in quanto l'osservanza delle stesse sia

imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione» (sentenza

numero 437 del 2001). Pertanto, affinchè il mancato coinvolgimento

di tale Conferenza, pur previsto da un atto legislativo di rango

primario, possa comportare un vulnus al principio costituzionale di

leale cooperazione, è necessario che ricorrano i presupposti per la

operatività del principio stesso e cioè, in relazione ai profili

che vengono in rilievo in questa sede, la incidenza su ambiti

materiali di pertinenza regionale. Nel caso in esame, la ricorrente

non ha neppure indicato quali siano le specifiche disposizioni,

introdotte dal Governo ex novo nel comma in esame, idonee ad incidere

su competenze regionali.

In definitiva, pertanto, la censura, a prescindere dalla sua

genericità, deve essere disattesa.

5.4. - Parimenti disattesa deve essere la censura, dedotta dalle

Regioni Lazio e Abruzzo, di violazione del principio di leale

collaborazione, sotto il profilo della mancata previsione di adeguate

forme di coordinamento tra i diversi livelli territoriali coinvolti,

pur vertendo la disposizione impugnata in settori caratterizzati da

interferenza e sovrapposizioni di materie.

Tale censura, a prescindere dalla sua genericità, non è

comunque pertinente con riferimento alla disposizione contenuta nel

comma 2 dell'art. 4, dal momento che un eventuale problema di

coordinamento, nella fase di attuazione, tra i livelli di governo

coinvolti, potrebbe, in ipotesi, porsi esclusivamente rispetto a

singole disposizioni contenute nel Codice e non già rispetto ad una

norma recante un principio generale attinente al riparto delle

competenze statali e regionali.

5.5. - Può ora passarsi all'esame delle questioni relative ai

particolari settori indicati nella norma impugnata proposte per

violazione degli artt. 117 e 118 Cost.

Viene in rilievo, innanzitutto, la «programmazione di lavori

pubblici», il cui inserimento nell'ambito della disposizione in esame

è stato specificamente censurato dalle Regioni Veneto, Toscana,

Lazio e Abruzzo.

In via preliminare, appare opportuno sottolineare che l'esigenza

sottesa alla programmazione dei lavori «è quella di determinare le

opere pubbliche che possono essere effettivamente e completamente

realizzate, in base alle disponibilità finanziarie e secondo un

ordine di priorità che si basa sulla valutazione dei costi e dei

benefici» (sentenza numero 482 del 1995).

Chiarito ciò, deve rilevarsi - al di là del contenuto

facoltizzante della norma che specificamente disciplina il settore in

esame (art. 128) e che non è oggetto di impugnazione - che

l'attività di programmazione di tali lavori non essendo una materia

a sè stante, nè risultando riconducibile ad uno specifico ambito

materiale, segue il regime giuridico proprio della realizzazione

delle relative opere, le quali possono rientrare, a seconda dei casi,

in settori di competenza esclusiva statale o residuale delle Regioni

ovvero ripartita tra Stato e Regioni.

Orbene, alla luce del contenuto precettivo della disposizione

impugnata, appare evidente che nel contesto della disposizione stessa

il riferimento all'attività di programmazione riguarda soltanto quei

procedimenti preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche,

che esulino sia dalla competenza esclusiva dello Stato, sia da quella

residuale delle Regioni, per rientrare, invece, in una delle materie

di competenza concorrente individuate dal terzo comma dell'art. 117

Cost.

Così interpretata, la norma contenuta nel comma in questione si

sottrae alle censure di violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,

atteso che non è profilabile la dedotta violazione di competenze

regionali.

5.6. - Ad analoghe conclusioni di rigetto deve pervenirsi per

quanto attiene alla censura, proposta dalle Regioni Toscana, Lazio e

Abruzzo, riferita alla «approvazione dei progetti ai fini urbanistici

ed espropriativi».

Deve, infatti, ritenersi che, come risulta dalla stessa

formulazione letterale della norma, l'«approvazione dei progetti» è

strettamente correlata a scopi di disciplina urbanistica e dunque

alla pianificazione territoriale. Nella specie, inoltre, anche

l'espropriazione viene in rilievo nella sua valenza strumentale

all'acquisizione di suoli necessari per la realizzazione di opere

pubbliche inserite in un complessivo contesto pianificatorio. In

definitiva, l'ambito di incidenza della norma in esame è

rappresentato dalla urbanistica, con conseguente inclusione nella

sfera delle potestà legislative inerenti alla materia concorrente

del governo del territorio. Questa Corte ha più volte affermato che,

se è pur vero che «la parola «urbanistica» non compare nel nuovo

testo dell'art. 117», nondimeno «ciò non autorizza a ritenere che la

relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo

comma», facendo parte, appunto, del governo del territorio (sentenza

numero 303 del 2003; nello stesso senso vedi, ex multis, anche le

sentenze numeri 383 e 336 del 2005).

Ne consegue, pertanto, che non può ritenersi illegittima la

norma in esame, nella parte in cui impone il rispetto dei principi

fondamentali posti dallo Stato nella fase di «approvazione dei

progetti ai fini urbanistici ed espropriativi».

5.7. - Deve essere ora esaminata la questione derivante dal

riferimento contenuto nel comma in esame alla «organizzazione

amministrativa» e ai «compiti e requisiti del responsabile del

procedimento».

La censura, proposta in termini sostanzialmente analoghi da tutte

le Regioni ricorrenti, investe questa parte della disposizione sotto

il profilo secondo cui sia l'organizzazione amministrativa, sia la

disciplina del responsabile del procedimento, attenendo ad aspetti

propri dell'organizzazione regionale, rientrerebbero nella competenza

residuale delle Regioni, sicchè la disposizione in esame recherebbe

un vulnus alle prerogative legislative delle stesse.

La questione non è fondata.

Deve, innanzitutto, chiarirsi che il riferimento

all'organizzazione amministrativa non può che riguardare il settore

della realizzazione delle opere pubbliche, nonchè quello delle

forniture o dei servizi, e non certamente l'altro, più generale,

concernente la struttura ed il funzionamento dell'ente Regione. Ciò

è desumibile dalla stessa formulazione della disposizione impugnata,

la quale - nell'indicare i singoli settori per i quali è richiamata

la competenza dello Stato nella determinazione dei principi

fondamentali - ha riguardo alla programmazione ed alla esecuzione dei

lavori necessari per tale realizzazione. L'organizzazione dunque, cui

la norma si riferisce, è quella propria dell'apparato o degli

apparati incaricati di operare nel settore preso in considerazione e,

in particolare, del responsabile del procedimento, di cui si prevede

l'istituzione e non le modalità organizzative. La suddetta

connessione tra l'organizzazione e i compiti e requisiti del

responsabile del procedimento consente, con riferimento al settore in

esame, di interpretare la norma in senso conforme a Costituzione e

ritenere che essa non sia invasiva della sfera di competenza

legislativa residuale delle Regioni, collocandosi invece, in funzione

strumentale, nell'ambito di procedimenti che appartengono alla

competenza ripartita Stato-Regioni e seguendone, in conseguenza, le

sorti.

5.8. - Per esigenze di connessione, deve essere trattata ora la

questione proposta dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 10,

comma 1, nella parte in cui prevede che «Per ogni singolo intervento

da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni

aggiudicatrici nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241,

un responsabile del procedimento, unico per le fasi della

progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione». I commi successivi

(da 2 a 9) disciplinano, in particolare, la nomina e le funzioni di

tale soggetto.

La questione è inammissibile.

Innanzitutto, essa è carente di validi elementi argomentativi

atti a sorreggerla. La ricorrente ha prospettato la sua censura nei

confronti del solo comma 1, mentre avrebbe dovuto coinvolgere anche

tutte le altre disposizioni concernenti la nomina e le attribuzioni

del responsabile unico del procedimento. Nè si comprende, infine, se

la doglianza concerne, in generale, la figura del responsabile del

procedimento ovvero la sua unicità nel procedimento.

Anche, tuttavia, se si volesse prescindere dalle suddette

considerazioni, deve osservarsi che, sulla base di quanto poc'anzi

precisato in ordine alla organizzazione degli uffici preposti alla

realizzazione delle opere pubbliche, essa sarebbe in ogni caso non

fondata dal momento che la previsione di un responsabile unico dei

relativi procedimenti non reca un vulnus alle competenze regionali.

6. - Le Regioni ricorrenti e la Provincia autonoma di Trento

hanno, altresì, impugnato il comma 3 dell'art. 4 del Codice, il

quale così dispone: «Le Regioni, nel rispetto dell'articolo 117,

comma secondo, della Costituzione, non possono prevedere una

disciplina diversa da quella del presente Codice in relazione: alla

qualificazione e selezione dei concorrenti; alle procedure di

affidamento, esclusi i profili di organizzazione amministrativa; ai

criteri di aggiudicazione; al subappalto; ai poteri di vigilanza sul

mercato degli appalti affidati all'Autorità per la vigilanza sui

contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; alle attività di

progettazione e ai piani di sicurezza; alla stipulazione e

all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione,

direzione dei lavori, contabilità e collaudo, ad eccezione dei

profili di organizzazione e contabilità amministrative; al

contenzioso. Resta ferma la competenza esclusiva dello Stato a

disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni culturali, i

contratti nel settore della difesa, i contratti segretati o che

esigono particolari misure di sicurezza relativi a lavori, servizi,

forniture».

6.1. - In via preliminare, deve essere esaminata la questione

proposta dalla Provincia autonoma di Trento, con la quale si

asserisce che la norma impugnata sarebbe, in particolare, in

contrasto con le disposizioni dello statuto speciale, che

attribuiscono nel settore in esame alla legge provinciale competenza

legislativa primaria.

La questione è inammissibile, per difetto di interesse.

L'art. 4, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 contiene, infatti,

una clausola di salvaguardia secondo la quale «Le regioni a statuto

speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la

propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti

e nelle relative norme di attuazione».

A tale fine, pertanto, opera il meccanismo prefigurato

dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale l'emanazione

di nuove norme statali non determina una diretta abrogazione di leggi

provinciali preesistenti, ma solo un obbligo di adeguamento entro i

sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto legislativo statale

nella Gazzetta Ufficiale o nel più ampio termine da esso stabilito.

Il mancato adempimento di siffatto obbligo può essere fatto

valere dal Governo con ricorso contro le leggi provinciali non

adeguate (vedi, tra le altre, la sentenza numero 302 del 2003).

Il legislatore statale ha, pertanto, espressamente previsto una

clausola che, per il suo contenuto puntuale in ordine al relativo

ambito applicativo (vedi le sentenze numeri 384, 287 e 263 del 2005),

è idonea ad escludere, come afferma la stessa difesa dello Stato, il

vizio di costituzionalità della disposizione. Del resto, il medesimo

art. 4, comma 3, fa espressamente riferimento alle sole «regioni» e

non anche alle Province autonome.

6.2. - Per quanto attiene ai ricorsi regionali, deve, in primo

luogo, essere esaminata la questione proposta dalla Regione Veneto,

con la quale si deduce l'illegittimità costituzionale della

disposizione impugnata, per violazione dell'art. 76 della

Costituzione - in relazione agli artt. 1, comma 6, e 5, comma 5,

della legge n. 62 del 2005 - e dell'art. 117, quinto comma. Analoga

censura è stata proposta dalle Regioni Lazio e Abruzzo, le quali

deducono, in particolare, la violazione dell'art. 117, quinto comma,

Cost. sotto il profilo che, pur intervenendo in ambiti materiali

«pacificamente attribuiti dalla Costituzione alla potestà normativa

regionale residuale e concorrente», la disposizione impugnata non

lascerebbe alcuno spazio alle Regioni nella fase di attuazione della

normativa comunitaria.

In particolare, si osserva che la legge delega (art. 1, comma 6)

ha attribuito alla Regione il potere di dare attuazione alle

direttive comunitarie nei limiti previsti dalla legge 4 febbraio

2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al

processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di

esecuzione degli obblighi comunitari). Tale legge, in attuazione di

quanto disposto dall'art. 117, quinto comma, Cost., ha conferito il

predetto potere in tutte le materie di competenza regionale, con

possibilità dello Stato di svolgere, in caso di inadempimento della

Regione, esclusivamente un intervento sostitutivo di natura

preventiva, suppletiva e cedevole.

La Regione Veneto assume, inoltre, che la norma impugnata

violerebbe l'art. 76 Cost. «anche in relazione alla disciplina dei

contratti di interesse regionale «sotto soglia»», in quanto il

vincolo a dettare solo norme suppletive e cedevoli, pur non derivando

dall'art. 117, quinto comma, Cost., si imponeva al Governo per

effetto dell'art. 5, comma 5, della legge n. 62 del 2005.

Le questioni non sono fondate.

L'art. 1, comma 6, della legge delega n. 62 del 2005, al quale

rinvia il comma 5 dell'art. 5, prevede, in relazione a quanto

disposto dalla citata norma costituzionale, che i decreti legislativi

eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa delle

Regioni e delle Province autonome entrano in vigore, quando in sede

locale non sia stata emanata l'apposita normativa di attuazione, alla

data di scadenza del termine stabilito per il recepimento della

normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a decorrere dalla

data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da

ciascuna Regione e Provincia autonoma nel rispetto dei vincoli

derivanti dall'ordinamento comunitario e, nelle materie di competenza

concorrente, dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione

dello Stato. Lo stesso comma 6 prosegue disponendo che «A tale fine i

decreti legislativi recano esplicita indicazione della natura

sostitutiva e cedevole delle disposizioni in esse contenute».

Orbene, tale essendo il contenuto delle norme alle quali le

ricorrenti fanno riferimento, deve escludersi che esse possano essere

invocate a fondamento delle doglianze volte al riconoscimento della

esistenza di un vincolo, per il legislatore delegato, di introdurre

la clausola di cedevolezza di norme che, per le ragioni esposte,

intervengono a disciplinare un settore rientrante, nei limiti di

seguito precisati, nell'ambito della competenza legislativa esclusiva

statale.

Ne consegue che la sussistenza di un titolo di legittimazione

dello Stato a disciplinare, in via esclusiva, i profili di attività

indicati dalla norma impugnata, consente allo Stato, contrariamente a

quanto sostenuto, in particolare, dalle Regioni Lazio e Abruzzo,

l'adozione di una normativa non soltanto di principio, ma anche di

dettaglio, avente carattere esaustivo.

Per le medesime ragioni, come sarà precisato in prosieguo in

sede propria, non può considerarsi fondata la questione relativa ai

contratti sotto soglia comunitaria, in quanto, anche in questo caso,

la sussistenza di titoli di competenza legislativa statale esclude la

necessità di prevedere la clausola di cedevolezza.

6.3. - La stessa Regione Veneto ha, inoltre, dedotto la

violazione dell'art. 76 Cost., in relazione all'art. 25, comma 2,

della legge n. 62 del 2005, per inosservanza dei cosiddetti limiti

ulteriori della delega, non essendo stato rispettato il vincolo

procedimentale previsto dalla suindicata disposizione, che imponeva

di sentire il parere della Conferenza unificata.

La questione non è fondata. Possono, qui, essere integralmente

richiamate le osservazioni già svolte in relazione alla analoga

questione prospettata con riferimento al comma 2 dello stesso art. 4

del Codice (vedi punto 5.3).

6.4. - La Regione Veneto ha, inoltre, dedotto l'illegittimità

costituzionale dell'intero art. 4, comma 3, in quanto esso stabilisce

che le Regioni «non possono prevedere una disciplina diversa da

quella del presente Codice», anzichè «non possono prevedere una

disciplina contrastante con i principi desumibili dal presente

Codice, in relazione alla tutela della concorrenza».

La questione è inammissibile per genericità, atteso che con la

censura formulata non si prospettano specifici vizi di

incostituzionalità, ma si tende all'introduzione nel testo della

disposizione impugnata di una norma nuova e diversa. A ciò si

aggiunga che la doglianza prospettata presenta anche profili di

contraddittorietà, in quanto si richiama espressamente, da un lato,

la tutela della concorrenza, contemplata nel secondo comma

dell'art. 117 della Costituzione, dall'altro, facendosi riferimento

«ai principi» contenuti nel Codice, implicitamente il contenuto del

terzo comma dello stesso art. 117.

6.5. - Allo stesso modo inammissibile deve ritenersi la

questione, proposta dalla medesima Regione Veneto, con la quale si

lamenta che per i «contratti relativi alla tutela dei beni culturali»

sarebbe possibile individuare «aspetti della disciplina che non

assolvano ad una funzione di salvaguardia, come è ad esempio, per la

determinazione della cauzione, per l'organizzazione amministrativa

degli interventi, per il responsabile dei procedimenti o per la

stessa approvazione dei progetti».

Sul punto, appare opportuno premettere che questa Corte ha già

avuto modo di affermare che la tutela dei beni culturali costituisce

un ambito materiale di competenza legislativa statale, con

possibilità per le Regioni di integrare la relativa normativa con

misure diverse ed aggiuntive rispetto a quelle previste a livello

statale (vedi, tra le altre, la sentenza numero 232 del 2005).

Nel caso in esame, la disposizione impugnata si limita a

prevedere che «Resta ferma la competenza esclusiva dello Stato a

disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni culturali» -

regolati dagli artt. da 197 a 205 del Codice - mentre la censura

proposta dalla Regione ricorrente ha ad oggetto aspetti specifici di

tale disciplina, in relazione ai quali manca persino l'indicazione

della fonte normativa che li regolamenta e sulla quale, in

definitiva, dovrebbe incidere la eventuale pronuncia di questa Corte.

Di qui la inammissibilità per genericità della questione

prospettata.

6.6. - Devono essere, altresì, dichiarate inammissibili le

questioni - che si esaminano in questa sede per ragioni di

connessione - proposte dalla stessa Regione Veneto e concernenti

specificamente gli artt. 197, 204 e 205, contenuti nella parte del

Codice dedicata ai «contratti relativi ai beni culturali».

In particolare, la ricorrente assume che dette disposizioni «pur

se ipoteticamente riferibili alla materia "tutela dei beni culturali"

(di competenza esclusiva dello Stato), presentano comunque un

carattere di estremo dettaglio e di eccessiva analiticità, e

comprimono dunque illegittimamente l'autonomia normativa regionale,

prevedendo (...) misure sproporzionate ed eccessive rispetto al

fine».

La censura così specificata ha carattere del tutto generico.

Le norme impugnate presentano, infatti, un contenuto non

omogeneo, in quanto prevedono: la «Disciplina comune applicabile ai

contratti pubblici relativi ai beni culturali» (art. 197), i «Sistemi

di scelta degli offerenti» e i «criteri di aggiudicazione»

(art. 204), nonchè i limiti di ammissibilità delle «Varianti»

(art. 205). A fronte di tale complessa disciplina, la Regione si è

limitata ad indicare le disposizioni censurate, senza neanche

specificarne il contenuto e soprattutto senza illustrare - tenendo

conto della natura della competenza statale nel settore in esame e

dei conseguenti spazi di intervento concessi alle Regioni - gli

eventuali profili di contrasto con l'art. 117 della Costituzione.

6.7. - Quanto al ricorso proposto dalla Regione Piemonte, si

contesta che, pur se «per gli ambiti della qualificazione e selezione

dei concorrenti, procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione,

subappalto» sia effettivamente riscontrabile la sussistenza di un

titolo di competenza riconducibile alla materia tutela della

concorrenza, nondimeno il legislatore avrebbe violato i canoni della

adeguatezza e ragionevolezza mediante «l'assoggettamento

indiscriminato alla normativa anche di dettaglio del Codice»,

nonostante sia ravvisabile invece uno spazio in cui legittimamente

può ammettersi un intervento normativo regionale. A sua volta, la

Regione Veneto, contesta, nello specifico, l'inclusione del

subappalto nell'ambito applicativo della norma censurata, atteso che

il collegamento con la tutela della concorrenza sarebbe così labile

che, se fosse sufficiente a radicare la potestà legislativa statale,

«determinerebbe una espansione abnorme della stessa "tutela"».

In secondo luogo, tutte le Regioni ricorrenti lamentano, sotto

vari profili, che ciascuna delle specifiche attività indicate dalla

norma impugnata possano farsi rientrare nella competenza esclusiva

statale, ponendo in rilievo come talune tra quelle richiamate

appartengano, invece, alla competenza regionale residuale o

concorrente. Esse deducono, pertanto, la violazione degli artt. 76,

97, 117 e 118 della Costituzione.

Le questioni così prospettate non sono fondate.

Innanzitutto, deve precisarsi che una parte rilevante della

disciplina prevista dal comma in esame trova sicura legittimazione

nella materia della tutela della concorrenza, che l'art. 117, secondo

comma, lettera e), della Costituzione attribuisce alla potestà

legislativa esclusiva statale.

Sul punto - anche al fine di sgombrare il campo da un equivoco in

cui sono incorse alcune delle ricorrenti - appare opportuno

soffermarsi sulla nozione di tutela della concorrenza allo scopo di

chiarirne, per quanto può interessare questo giudizio, ambiti di

rilevanza, natura e limiti di incidenza.

In relazione al primo profilo, va ricordato come questa Corte

abbia già avuto modo di affermare che la nozione di concorrenza,

riflettendo quella operante in ambito comunitario, include in sè sia

interventi «di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto»,

sia interventi mirati a ridurre gli squilibri attraverso la creazione

delle condizioni per la instaurazione di assetti concorrenziali

(sentenza numero 14 del 2004; vedi anche, tra le altre, le sentenze

numeri 29 del 2006 e 272 del 2004). Rientrano, pertanto, nell'ambito

materiale in esame le misure di garanzia del mantenimento di mercati

già concorrenziali e gli strumenti di liberalizzazione dei mercati

stessi.

In questa sede viene, però, soprattutto in rilievo l'aspetto

della tutela della concorrenza che si concretizza, in primo luogo,

nell'esigenza di assicurare la più ampia apertura del mercato a

tutti gli operatori economici del settore in ossequio ai principi

comunitari della libera circolazione delle merci, della libertà di

stabilimento e della libera prestazione dei servizi (articoli 3,

paragrafo 1, lettere c e g; 4, paragrafo. 1; da 23 a 31; da 39 a 60

del Trattato che istituisce la comunità europea, del 25 marzo 1957).

Si tratta di assicurare l'adozione di uniformi procedure di

evidenza pubblica nella scelta del contraente, idonee a garantire, in

particolare, il rispetto dei principi di parità di trattamento, di

non discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza.

Sul piano interno, l'osservanza di tali principi costituisce, tra

l'altro, attuazione delle stesse regole costituzionali della

imparzialità e del buon andamento, che devono guidare l'azione della

pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 97 Cost. Deve, anzi,

rilevarsi come sia stata proprio l'esigenza di uniformare la

normativa interna a quella comunitaria, sul piano della disciplina

del procedimento di scelta del contraente, che ha determinato il

definitivo superamento della cosiddetta concezione contabilistica,

che qualificava tale normativa interna come posta esclusivamente

nell'interesse dell'amministrazione, anche ai fini della corretta

formazione della sua volontà negoziale.

Va, inoltre, precisato che l'osservanza delle prescrizioni

comunitarie ed interne di evidenza pubblica garantisce il rispetto

delle regole dell'efficacia e dell'efficienza dell'attività dei

pubblici poteri: la selezione della migliore offerta assicura,

infatti, la piena attuazione degli interessi pubblici in relazione al

bene o al servizio oggetto dell'aggiudicazione.

In sintesi, la nozione comunitaria di concorrenza, che viene in

rilievo in questa sede e che si riflette su quella di cui

all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., è definita come

concorrenza «per» il mercato, la quale impone che il contraente venga

scelto mediante procedure di garanzia che assicurino il rispetto dei

valori comunitari e costituzionali sopra indicati. Ciò ovviamente

non significa che nello stesso settore degli appalti, soprattutto

relativi ai servizi a rete, non sussistano concomitanti esigenze di

assicurare la cosiddetta concorrenza «nel» mercato attraverso la

liberalizzazione dei mercati stessi, che si realizza, tra l'altro,

mediante l'eliminazione di diritti speciali o esclusivi concessi alle

imprese (vedi considerando n. 3 della direttiva 31 marzo 2004,

n. 2004/17/CE).

In relazione al secondo profilo, concernente la natura della

materia in esame, deve rilevarsi come la tutela della concorrenza -

se si eccettuano, in particolare, gli aspetti della specifica

normativa antitrust diretta a reprimere i comportamenti

anticoncorrenziali delle imprese - abbia natura trasversale, non

presentando i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli

di «una funzione esercitabile sui più diversi oggetti» (sentenza

numero 14 del 2004; si vedano, altresì, le sentenze numeri 29 del

2006; 336 del 2005 e 272 del 2004). Nello specifico settore degli

appalti deve, però, ritenersi che la interferenza con competenze

regionali si atteggia, in modo peculiare, non realizzandosi

normalmente un intreccio in senso stretto con ambiti materiali di

pertinenza regionale, bensì la prevalenza della disciplina statale

su ogni altra fonte normativa. Ne consegue che la fase della

procedura di evidenza pubblica, riconducibile alla tutela della

concorrenza, potrà essere interamente disciplinata, nei limiti e

secondo le modalità di seguito precisati, dal legislatore statale.

Infine, per quanto attiene ai limiti interni, deve sottolinearsi

come, pur non rientrando nei compiti di questa Corte stabilire in

concreto la valenza economica degli interventi statali (sentenze

numeri 14 e 272 del 2004), nondimeno spetti ad essa effettuare uno

scrutinio di costituzionalità sui singoli atti legislativi dello

Stato, al fine di stabilire se la scelta in concreto adottata sia

ragionevole e proporzionata rispetto all'obiettivo prefissato,

costituito, nella specie, dalla più ampia apertura del mercato degli

appalti alla concorrenza.

La ratio di questo controllo risiede proprio nella natura della

materia in esame: essa, infatti, non ha un ambito definito, ma si

caratterizza per le specifiche finalità perseguite. In questa

prospettiva, si giustifica un controllo di costituzionalità -

guidato dai criteri della proporzionalità e adeguatezza - volto a

saggiare «la congruità dello strumento utilizzato rispetto al fine

di rendere attivi i fattori determinanti dell'equilibrio economico

generale» (citata sentenza numero 14 del 2004).

Allo scopo, pertanto, di individuare gli esatti confini della

materia in esame, occorre svolgere un doppio livello di verifica:

stabilire, innanzitutto, se l'intervento statale sia astrattamente

riconducibile, nei modi anzidetti, ai principi della concorrenza nel

mercato o della concorrenza per il mercato o ad entrambi; in secondo

luogo, accertare se lo strumento utilizzato sia congruente rispetto

al fine perseguito alla luce dei criteri di proporzionalità e della

adeguatezza. Ciò significa che, contrariamente a quanto sostenuto da

alcune delle ricorrenti, una volta che sia stata riconosciuta come

riconducibile alla materia in questione la normativa statale, la

stessa può avere anche un contenuto analitico. La proporzionalità e

l'adeguatezza non si misurano, infatti, avendo riguardo

esclusivamente al livello di dettaglio che connota quella specifica

normativa. Se così fosse si verificherebbe una identificazione non

consentita tra materie concorrenti e materie trasversali di

competenza esclusiva che, invece, ricevono dalla Costituzione una

differente disciplina.

Alla luce delle considerazioni svolte, non possono ritenersi

assistite da fondamento le censure formulate dalla Regione Piemonte.

In relazione al primo livello di verifica sopra indicato, deve,

infatti, rilevarsi che - avendo riguardo al fine perseguito dal

legislatore statale, di assicurare che le procedure di gara si

svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali poste a presidio

dei principi della libera circolazione delle merci, della libera

prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonchè dei

principi della trasparenza e della parità di trattamento - le

procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, le procedure

di affidamento (esclusi i profili attinenti all'organizzazione

amministrativa), i criteri di aggiudicazione, ivi compresi quelli che

devono presiedere all'attività di progettazione ed alla formazione

dei piani di sicurezza, nonchè i poteri di vigilanza sul mercato

degli appalti, rientrano nell'ambito della tutela della concorrenza

di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Con particolare

riferimento al subappalto, incluso anch'esso nell'ambito applicativo

della norma in esame, deve rilevarsi che lo stesso costituisce un

istituto tipico del rapporto di appalto, come tale disciplinato dal

codice civile (art. 1656) e inquadrabile nell'ambito dei contratti di

derivazione. Sebbene caratterizzato da elementi di sicura matrice

pubblicistica, detto istituto conserva la sua natura privatistica e

rientra nell'ambito materiale dell'ordinamento civile. Nondimeno,

esso, per taluni profili non secondari, assolve anche ad una funzione

di garanzia della concorrenzialità nel mercato e quindi, anche per

questo aspetto, appartiene alla competenza legislativa esclusiva

dello Stato.

Chiarito ciò, deve, inoltre, escludersi che le procedure di

affidamento, come invece sostenuto dalle Regioni Lazio e Abruzzo,

essendo dei «veri e propri procedimenti amministrativi», debbano

essere disciplinate secondo il riparto di competenze previsto

dall'art. 29, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme

in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai

documenti amministrativi), secondo cui le «regioni e gli enti locali,

nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie

disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema

costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi

dell'azione amministrativa, così come definite dai principi

stabiliti dalla presente legge». Il procedimento amministrativo non

è una vera e propria materia, atteso che lo stesso, in relazione

agli aspetti di volta in volta disciplinati, può essere ricondotto a

più ambiti materiali di competenza statale o regionale (sentenza

numero 465 del 1991), entro i quali la disciplina statale regola in

modo uniforme i diritti dei cittadini nei confronti delle pubbliche

amministrazioni. Nella specie, avendo riguardo alla censura

specificamente formulata, deve ribadirsi che la procedura di

affidamento - volta allo scopo di garantire i predetti principi

diretti a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli

appalti - è fondamentalmente riconducibile alla materia della tutela

della concorrenza.

Stabilito, alla luce delle considerazioni che precedono, che i

settori sopra indicati, per le finalità che ne connotano la

disciplina, rientrano nel suddetto ambito di materia, non è, però,

possibile, sulla base del contenuto precettivo della norma impugnata,

svolgere il secondo livello di verifica, volto a stabilire se siano

stati rispettati i limiti interni alla materia stessa e dunque se

l'intervento statale sia effettivamente proporzionato ed adeguato

rispetto all'obiettivo perseguito. I giudizi di proporzionalità ed

adeguatezza non possono che riferirsi, per loro stessa natura, alle

specifiche disposizioni che disciplinano il settore. La norma in

esame, invece, ha soltanto una valenza di carattere generale,

limitandosi ad affermare che i singoli ambiti da essa richiamati

attengono alla competenza legislativa esclusiva statale, con

implicito rinvio poi alla specifica disciplina contenuta nelle

disposizioni che riguardano, appunto, i settori soltanto indicati

dalla norma censurata. Ed è la regolamentazione di essi che potrà

eventualmente formare oggetto di sindacato di costituzionalità da

parte di questa Corte nei modi e nelle forme di rito.

6.8. - Le Regioni Veneto e Piemonte contestano, altresì,

l'inclusione nella disposizione in esame del riferimento alle fasi

della stipulazione e dell'esecuzione dei contratti, ivi comprese

quelle della direzione dell'esecuzione e della direzione dei lavori,

contabilità e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e

contabilità amministrative. In particolare, la norma in esame

disciplinerebbe settori che atterrebbero ad aspetti organizzativi e

procedurali dell'azione amministrativa, i quali andrebbero inclusi,

«a seconda dell'oggetto, tra le materie di competenza concorrente o

residuale» (ricorso della Regione Veneto n. 85 del 2006), ovvero

investirebbe ambiti in cui sarebbero ravvisabili «spazi significativi

che vanno ascritti all'ordinamento e organizzazione amministrativa»,

che appartengono alla Regione ad eccezione di quanto è riferibile

allo Stato e agli enti pubblici nazionali (ricorso della Regione

Piemonte n. 88 del 2006).

La questione non è fondata.

È noto che l'attività contrattuale della pubblica

amministrazione, essendo funzionalizzata al perseguimento

dell'interesse pubblico, si caratterizza per la esistenza di una

struttura bifasica: al momento tipicamente procedimentale di evidenza

pubblica segue un momento negoziale.

Nella prima fase di scelta del contraente l'amministrazione

agisce, come si è già sottolineato, secondo predefiniti moduli

procedimentali di garanzia per la tutela dell'interesse pubblico,

ancorchè siano contestualmente presenti momenti di rilevanza

negoziale, dovendo la pubblica amministrazione tenere, in ogni caso,

comportamenti improntati al rispetto, tra l'altro, delle regole della

buona fede.

Nella seconda fase - che ha inizio con la stipulazione del

contratto (si veda art. 11, comma 7, del Codice) - l'amministrazione

si pone in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed

agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi, bensì

nell'esercizio della propria autonomia negoziale.

Tale fase, che ricomprende l'intera disciplina di esecuzione del

rapporto contrattuale, incluso l'istituto del collaudo - il quale è,

tra l'altro, anche specificamente disciplinato dal codice civile

(art. 1665 e seguenti), valendo per esso le argomentazioni già

svolte a proposito del subappalto - si connota, pertanto, per la

normale mancanza di poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico,

sostituiti dall'esercizio di autonomie negoziali.

Ne consegue che la norma censurata - disciplinando aspetti

afferenti a rapporti che presentano prevalentemente natura

privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione

- deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile.

Sussiste, infatti, l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di

eguaglianza, di garantire l'uniformità di trattamento, nell'intero

territorio nazionale, della disciplina della fase di conclusione ed

esecuzione dei contratti di appalto avente, tra l'altro - per

l'attività di unificazione e semplificazione normativa svolta dal

legislatore -, valenza sistematica. Nè vale obiettare, come fa la

Regione Veneto, che non potrebbe ritenersi sussistente il titolo di

competenza rappresentato dall'ordinamento civile, in quanto non

verrebbero in rilievo «la stipulazione e l'esecuzione regolate dal

codice civile». Sul punto, è agevole osservare che l'ambito

materiale in esame ricomprende tutti gli aspetti che ineriscono a

rapporti di natura privatistica, in relazione ai quali sussistono le

esigenze sopra indicate, senza che detti rapporti debbano rinvenire

la loro disciplina necessariamente sul piano codicistico. In altri

termini, la sussistenza di aspetti di specialità, rispetto a quanto

previsto dal codice civile, nella disciplina della fase di

stipulazione e esecuzione dei contratti di appalto, non è di

ostacolo al riconoscimento della legittimazione statale di cui

all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Quanto sin qui detto non significa, però, che, in relazione a

peculiari esigenze di interesse pubblico, non possano residuare in

capo alla pubblica amministrazione poteri pubblici riferibili, tra

l'altro, a specifici aspetti organizzativi afferenti alla stessa fase

esecutiva. D'altronde, la norma impugnata esclude espressamente dalla

competenza legislativa esclusiva dello Stato i «profili di

organizzazione e contabilità amministrative», con la conseguenza che

in questi ambiti, qualora parte del contratto non sia una

amministrazione statale, sarebbe rinvenibile un titolo di

legittimazione regionale.

La riconducibilità, pertanto, all'ambito della materia

dell'ordinamento civile ovvero a materie di competenza regionale

potrà essere stabilita soltanto in relazione alle singole e puntuali

norme di disciplina delle fasi attinenti alla conclusione ed

esecuzione del rapporto contrattuale.

6.9. - Per completezza, allo stesso modo, va aggiunto che rientra

nella competenza esclusiva dello Stato, in relazione alle materie

della giurisdizione e della giustizia amministrativa, il contenzioso

cui fa riferimento il comma 3, cui - sia pure genericamente - si

richiamano le ricorrenti.

In conclusione, pertanto, sotto gli aspetti fin qui esaminati,

devono ritenersi non fondate le questioni di legittimità

costituzionale prospettate con riguardo ai parametri costituzionali

di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione.

6.10. - Resta da esaminare la questione di legittimità

costituzionale promossa dalle Regioni Veneto, Piemonte e Toscana con

riguardo alla previsione, contenuta nel comma in esame, secondo cui

il vincolo delle Regioni all'osservanza della disciplina del Codice

(vale a dire, il divieto di prevedere una disciplina diversa)

riguarda anche le attività di progettazione e i piani di sicurezza.

In particolare, si osserva che, da un lato, l'attività di

progettazione rientrerebbe nell'ambito della competenza residuale

delle Regioni (non essendo indicata in nessuno degli ambiti materiali

di cui al secondo e terzo comma dello stesso art. 117 Cost.), ovvero

la sola progettazione di lavori (in quanto «volta a portare alla

realizzazione di opere sul territorio») sarebbe riconducibile alla

materia del governo del territorio (ricorso della Regione Toscana

n. 84 del 2006); dall'altro, i piani di sicurezza atterrebbero alla

materia concorrente della sicurezza del lavoro ovvero (per la

connessione che presentano con la fase della progettazione esecutiva

delle opere) alla materia del governo del territorio. Analoga censura

hanno proposto, con riferimento ai piani di sicurezza, le Regioni

Lazio e Abruzzo.

Per esigenze di connessione, possono essere trattate in questa

sede anche le censure, sollevate dalla sola Regione Veneto, relative

agli artt. 93 e 112, comma 5, lettera b). In particolare, la

ricorrente lamenta che le suddette norme, disciplinando in maniera

eccessivamente analitica, rispettivamente, «i livelli di

progettazione» e la «verifica dei progetti», violerebbero l'art. 117,

secondo comma, lettera e), della Costituzione.

Le questioni non sono fondate.

In via preliminare, appare opportuno sottolineare che:

l'art. 4, comma 3, stabilisce che le Regioni non possono

prevedere una disciplina diversa da quella contemplata dal Codice in

materia di progettazione;

l'art. 93 disciplina in maniera analitica i livelli della

progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori,

stabilendo, tra l'altro, che la progettazione medesima si articola -

secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici - in

preliminare, definitiva ed esecutiva;

l'art. 112, comma 5, lettera b) - censurato anch'esso dalla

Regione Veneto - demanda ad un regolamento la disciplina delle

modalità di verifica dei progetti, nel rispetto, tra l'altro, del

criterio secondo il quale la verifica può essere effettuata dagli

uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato

redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti

dispongano di un sistema interno di controllo di qualità, ovvero da

altri soggetti autorizzati secondo i criteri stabiliti dal

regolamento stesso.

Ai fini della delimitazione del thema decidendum, è necessario

sottolineare che in questa sede vengono in rilievo esclusivamente i

criteri che presiedono allo svolgimento dell'attività di

progettazione. In particolare, l'aspetto qualificante della predetta

attività, previsto dall'impugnato art. 93, attiene all'articolazione

della progettazione, che questa Corte ha ritenuto essenziale «per

assicurare, con il progetto esecutivo, l'eseguibilità dell'opera» e

«indispensabile per rendere certi i tempi ed i costi di

realizzazione» (sentenza numero 482 del 1995).

E deve rilevarsi come la previsione di criteri uniformi della

progettazione relativa non solo ai lavori pubblici, ma anche ai

servizi e alle forniture - essendo essenziale per assicurare, tra

l'altro, i principi di pari trattamento e di non discriminazione

sull'intero territorio nazionale dei partecipanti alle procedure di

gara - debba essere ricondotta, in via prevalente, nell'ambito

materiale della tutela della concorrenza.

La suddetta esigenza di uniformità di disciplina investe anche

le modalità di verifica dei progetti, prevista dal censurato

art. 112, comma 5, lettera b).

Ciò precisato, è opportuno chiarire che nella fase di

attuazione dell'attività di progettazione (la quale - al pari della

programmazione dei lavori - non costituisce una materia a sè stante,

ma rappresenta un momento del complesso iter procedimentale

preordinato alla realizzazione dell'opera pubblica) sussiste la

specifica competenza dell'amministrazione o del soggetto cui spetti

curare la realizzazione delle opere mediante le apposite procedure di

gara. In altri termini, la riconduzione dell'attività di

progettazione alla competenza esclusiva dello Stato opera

esclusivamente per quanto attiene alla fissazione dei criteri in base

ai quali tale attività deve essere svolta in modo da assicurare in

ogni caso la più ampia competitività e la libera circolazione degli

operatori economici nel segmento di mercato in questione, ma non si

estende fino ad incidere sulla spettanza del concreto svolgimento

dell'attività progettuale alle singole amministrazioni

aggiudicatrici, la cui competenza non è incisa dalla normativa in

esame.

In conclusione, la declaratoria di infondatezza delle questioni

concerne sia l'art. 4, comma 3, in parte qua, sia le disposizioni

contenute negli artt. 93 e 112, comma 5, lettera b), del Codice.

Per quanto attiene, poi, al riferimento contenuto nella norma in

esame ai piani di sicurezza, deve rilevarsi, sempre ai fini della

delimitazione del thema decidendum, che la disciplina uniforme dei

criteri di formazione dei piani di sicurezza è anch'essa preordinata

ad assicurare, tra l'altro, i principi di parità di trattamento e di

non discriminazione tra i partecipanti alla gara. Nei suddetti

limiti, pertanto, la previsione in esame è riconducile alla tutela

della concorrenza, con conseguente infondatezza della censura

formulata.

Alla luce delle considerazioni innanzi svolte, non suscettibili

di accoglimento sono anche le questioni involgenti l'art. 131, il

quale regolamenta specificamente i piani di sicurezza.

In particolare, la Regione Veneto ha prospettato il contrasto del

citato articolo con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in

considerazione della dedotta natura eccessivamente dettagliata della

relativa disciplina.

La Regione Toscana ha, invece, impugnato il solo comma 1 del

medesimo articolo, il quale prevede che «Il Governo, su proposta dei

ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, delle

infrastrutture e dei trasporti, e delle politiche comunitarie,

sentite le organizzazioni sindacali e imprenditoriali maggiormente

rappresentative, approva le modifiche che si rendano necessarie al

regolamento recato dal decreto del Presidente della Repubblica

3 luglio 2003, n. 222, in materia di piani di sicurezza nei cantieri

temporanei o mobili, in conformità alle direttive comunitarie, e

alla relativa normativa nazionale di recepimento». Secondo la

ricorrente, la norma riportata violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.,

in quanto, essendo la materia relativa ai piani di sicurezza

rientrante nell'ambito della potestà legislativa concorrente

(sicurezza sul lavoro), deve ritenersi non legittima l'emanazione di

un regolamento governativo. In via subordinata, la stessa ricorrente

assume che, anche qualora si dovesse ritenere sussistente una

competenza esclusiva dello Stato, non sarebbe stato garantito il

necessario coinvolgimento dei livelli di governo regionali.

La questione proposta dalla Regione Veneto è inammissibile per

genericità.

Nonostante, infatti, la norma presenti un contenuto articolato

riconducibile ad una pluralità di ambiti, sui quali certamente può

essere esercitata la competenza legislativa statale in relazione alla

determinazione dei criteri di predisposizione dei piani di sicurezza,

la ricorrente si è limitata a censurare la norma impugnata

genericamente nella sua interezza.

Deve, invece, ritenersi non fondata la questione proposta dalla

Regione Toscana relativamente al comma 1 dell'art. 131.

Tale comma deve essere interpretato nel senso che è attribuito

al Governo unicamente il potere di emanare le disposizioni

regolamentari relative a criteri di predisposizione dei piani di

sicurezza, che sono essenziali per assicurare, come già

sottolineato, la uniformità di trattamento dei partecipanti alla

gara e dunque i principi della tutela della concorrenza. Venendo,

pertanto, in rilievo una materia di competenza legislativa esclusiva

statale, deve ritenersi legittima la previsione di un corrispondente

potere regolamentare.

E vale anche per i piani di sicurezza la constatazione che, in

fase attuativa, la loro predisposizione segue il regime giuridico

proprio dell'opera da realizzare, atteso che è riservata allo Stato

esclusivamente la fissazione dei criteri generali per la formazione

di detti strumenti.

6.11. - Le Regioni Lazio e Abruzzo ritengono, infine, che la

norma in esame violi il principio di leale collaborazione, atteso che

essa, pur disciplinando settori caratterizzati da interferenze e

sovrapposizioni di materie e pur in presenza del parere negativo

della Conferenza unificata, avrebbe «proceduto unilateralmente» alla

formulazione delle norme impugnate.

La censura non è fondata per le medesime argomentazioni svolte

con riferimento all'art. 4, comma 2 (vedi punto 5.4).

7. - Le Regioni ricorrenti hanno impugnato, nei termini di

seguito precisati, l'art. 5, commi 1, 2 e 4, mentre la Provincia

autonoma di Trento ha censurato i commi 1 e 2 nella parte in cui

consentono allo Stato di emanare regolamenti nelle materie di cui

all'art. 4, comma 3, vincolanti anche per le Province autonome, per

violazione, in particolare: dell'art. 11, numero 17 della legge

costituzionale n. 5 del 1948, che attribuisce alla potestà

legislativa primaria provinciale la materia dei lavori pubblici di

interesse provinciale; dell'art. 117, sesto comma, Cost., nonchè

dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 (che prevede l'intervento di

sole legge statali in materie provinciali), in quanto «una volta che

non tutti gli oggetti indicati nell'art. 4, comma 3, sono di

competenza esclusiva statale, la previsione del potere regolamentare

statale risulta illegittima». La Provincia ricorrente assume,

inoltre, la illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4, per

violazione del principio di leale collaborazione.

Al riguardo, deve essere dichiarata non fondata la questione

relativa al comma 1. La norma impugnata, infatti, prevede che il

regolamento statale detti la disciplina esecutiva e attuativa del

Codice in relazione ai contratti pubblici di lavori, servizi e

forniture di amministrazioni ed enti statali e, «limitatamente agli

aspetti di cui all'art. 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni

altra amministrazione». Quest'ultimo riferimento deve essere inteso,

all'esito di una interpretazione conforme a Costituzione, nel senso

che lo stesso ricomprende lo Stato e le Regioni e non anche le

Province autonome di Trento e Bolzano. Da quanto esposto deriva anche

la non fondatezza della censura relativa all'art. 5, comma 4.

Deve essere, invece, dichiarato costituzionalmente illegittimo il

comma 2 dell'art. 5, nella parte in cui fa riferimento, in maniera

contraddittoria rispetto alla clausola di salvaguardia contenuta nel

comma 3 dell'art. 4, anche alle Province autonome, rendendo

applicabile alle stesse, nei settori indicati dal comma 3, le

disposizioni regolamentari.

7.1. - Quanto, invece, alle censure formulate dalle ricorrenti

Regioni, esse investono la problematica relativa ai limiti della

potestà regolamentare dello Stato nelle materie di cui all'art. 4,

comma 3, del Codice, vale a dire in quelle materie che quest'ultima

disposizione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello

Stato in forza dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione,

espressamente richiamato nello stesso comma 3. Il comma 1

dell'art. 5, infatti, delimita l'ambito della potestà regolamentare

statale con riferimento «ai contratti pubblici di lavori, servizi e

forniture di amministrazioni ed enti statali e, limitatamente agli

aspetti di cui all'art. 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni

altra amministrazione o soggetto equiparato», ivi comprese le

Regioni.

Le ricorrenti denunciano, in primo luogo, la incostituzionalità

della disposizione in esame, in quanto l'art. 4, comma 3,

ricomprenderebbe tra le materie di competenza statale esclusiva

settori ed oggetti che rientrerebbero, invece, in competenze

regionali.

In secondo luogo, la sola Regione Veneto assume che per le

materie trasversali di competenza legislativa statale lo Stato

potrebbe intervenire soltanto in via legislativa e non anche

regolamentare, non sussistendo motivi per differenziare i vincoli

espressi dai principi fondamentali e quelli derivanti dalla

disciplina delle materie trasversali.

Infine, ancora la Regione Veneto ritiene che «l'autonomia

politica» di cui godono le Regioni può essere «limitata solo da atti

riconducibili direttamente o in via mediata al Parlamento, luogo

della rappresentanza nazionale» e non anche dal solo Governo e dalla

«maggioranza che lo sostiene».

7.2. - Le questioni così prospettate non sono fondate.

Il sesto comma dell'art. 117 Cost. prevede che lo Stato possa

esercitare la potestà regolamentare soltanto nelle materie di

propria legislazione esclusiva; «in ogni altra materia» la potestà

regolamentare spetta alle Regioni.

Le disposizioni censurate fanno applicazione del riportato

principio costituzionale, stabilendo che il regolamento di attuazione

ed esecuzione del Codice vincola le Regioni soltanto in presenza di

ambiti materiali rientranti nella sfera di potestà legislativa

esclusiva statale ai sensi dell'art. 4, comma 3, dello stesso Codice.

Orbene, è evidente la legittimità del rinvio operato dalla

norma censurata al comma 3 dell'art. 4 ai fini della perimetrazione

della potestà regolamentare dello Stato. In altri termini, tale

potestà si esplica unicamente in ambiti materiali che spettano in

via esclusiva alla competenza legislativa statale, in conformità a

quanto prescritto dal citato sesto comma dell'art. 117 Cost.

7.3. - Quanto sin qui detto vale anche quando viene in rilievo la

materia trasversale della tutela della concorrenza. Una volta,

infatti, che si ritenga che l'intervento del legislatore statale sia

riconducibile alle esigenze della suindicata tutela, allo stesso

legislatore spetta il potere di dettare la relativa regolamentazione

del settore anche con norme di dettaglio poste da disposizioni

regolamentari; ciò sempre che tale complessiva disciplina superi

positivamente, in relazione alle specifiche disposizioni che di volta

in volta vengono in rilievo, il vaglio di costituzionalità in ordine

al rispetto dei criteri di adeguatezza e proporzionalità.

7.4. - Infine, deve essere esaminata l'ulteriore censura,

prospettata in particolare dalla Regione Veneto, secondo la quale, in

presenza di una competenza legislativa di tipo trasversale, non

sarebbe legittima l'emanazione di regolamenti, che finirebbero per

limitare l'autonomia riconosciuta alle Regioni.

Tale questione involge la più ampia problematica relativa al

rapporto tra fonti statali regolamentari e fonti regionali primarie.

Sul punto, è bene ricordare che, prima della riforma del titolo

V della parte seconda della Costituzione, nelle materie di competenza

regionale i principi fondamentali della disciplina, vincolanti nei

confronti delle Regioni, potevano essere posti esclusivamente da

leggi o da atti aventi forza di legge dello Stato, con esclusione

degli atti regolamentari (vedi, tra le altre, le sentenze numeri 376

del 2002; 408 del 1998; 482 del 1995). La ragione giustificativa di

questa affermazione risiedeva nel principio della separazione delle

competenze, che impediva che fosse possibile postulare una qualunque

forma di condizionamento, da parte di un regolamento statale, anche

adottato in delegificazione, di fonti primarie regionali.

Tale ragione si è ancora di più rafforzata con la riforma del

titolo V (in questo senso si è già espressa la sentenza numero 303

del 2003) che, come si è precisato, ha previsto che lo Stato non

possa emanare regolamenti in materie di competenza ripartita,

potendo, invece, adottare solo atti regolamentari nelle materie

rientranti nella propria competenza legislativa esclusiva. In

presenza di materie di tipo trasversale potrebbe soltanto porsi un

problema di rapporti tra fonti appartenenti a diversi ambiti di

competenza, in quanto dette materie si connotano per il fatto che,

non avendo normalmente un oggetto definito di disciplina, possono

intersecare altre competenze regionali.

Nella specie, a prescindere da ogni considerazione in ordine

all'effettiva sussistenza di una lesione all'autonomia legislativa

regionale, deve sottolinearsi che l'evenienza del condizionamento di

una fonte secondaria nei confronti di una legge regionale non si

verifica in presenza di un titolo di legittimazione statale

riconducibile alla tutela della concorrenza, proprio in ragione della

sua già descritta peculiare connotazione e del suo modo di

operatività nel settore degli appalti.

Non è, pertanto, prospettabile - in relazione alle specifiche

questioni di legittimità costituzionale proposte e alla tipologia

dei regolamenti previsti - alcun condizionamento di fonti primarie

regionali da parte di fonti secondarie statali. Queste ultime, dando

attuazione ed esecuzione a disposizioni di legge, detteranno tutte le

norme necessarie a perseguire l'obiettivo di realizzare assetti

concorrenziali; mentre le prime disciplineranno i profili non

afferenti, ancorchè contigui, a quelli relativi alla tutela della

concorrenza. Le modalità di operatività della materia in esame

garantiscono, dunque, anche quando venga in rilievo l'esercizio di

una potestà regolamentare, la separazione tra fonti statali e

regionali di rango diverso, evitando così che un atto secondario

dello Stato interferisca con la legge regionale.

7.5. - Chiarito ciò, deve essere esaminata la questione

proposta, in via subordinata, dalla Regione Toscana, la quale ha

osservato che, qualora dovessero ritenersi legittimi i commi 1 e 2

dell'art. 5, sarebbe comunque incostituzionale il comma 4, il quale

disciplina la procedura di adozione del regolamento senza prevedere

alcun coinvolgimento regionale. Analoga questione ha proposto, con

riferimento al comma 1 dell'art. 5, la Regione Veneto. Mentre la

Regione Piemonte ha ritenuto che, in presenza di materia di

competenza legislativa esclusiva statale di tipo trasversale sarebbe

necessario, per l'interferenza con competenze regionali, che la

formazione del regolamento statale fosse sottoposta a procedura di

intesa con la Conferenza unificata.

Le questioni, alla luce di quanto poc'anzi affermato, non possono

ritenersi fondate.

Ed infatti, non sussiste alcun obbligo di coinvolgimento delle

Regioni nella fase di esercizio della potestà regolamentare dello

Stato nelle materie riservate alla sua competenza legislativa

esclusiva. Ciò vale anche per la tutela della concorrenza, in

ragione proprio del peculiare modo di atteggiarsi della sua

trasversalità. Il rispetto delle regole collaborative può essere

imposto a livello costituzionale nei soli casi in cui si verifichi un

forte intreccio con competenze regionali che richieda l'adozione di

modalità concordate o comunque di meccanismi che garantiscano il

coinvolgimento dei livelli di governo interessati. Nel caso in esame,

le altre competenze regionali diventano l'oggetto sui cui incide la

funzione espletata dallo Stato attraverso l'esercizio della potestà

legislativa in materia di tutela della concorrenza. Si realizza,

dunque, una separazione tra competenza statale e competenza regionale

che non richiede, salvo le peculiarità di determinate fattispecie,

particolari forme di leale collaborazione nella fase di esercizio

della potestà regolamentare. Ciò ovviamente non esclude che rientri

nella discrezionalità del legislatore prevedere, come è avvenuto in

relazione a specifiche norme contenute nel Codice, forme di

cooperazione con i livelli di governo regionali nella fase di

adozione di singoli atti regolamentari.

7.6. - La Regione Veneto assume, inoltre, che l'art. 5, comma 2,

violi gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 76 Cost., in quanto «una

autoqualificazione statale delle norme applicabili alle Regioni, pur

potendosene apprezzare la ratio, non può essere operata con un

regolamento governativo, soprattutto quando, come nel caso, al

regolamento è lasciato un margine di discrezionalità assai ampio».

La questione è inammissibile.

La norma in esame si limita a stabilire, in settori rientranti

nella competenza legislativa statale, che il regolamento indichi

quali disposizioni in esso contenute si indirizzino anche all'ente

Regione. È evidente, pertanto, come tale disposizione, per il suo

contenuto specifico, abbia esclusivamente una finalità ricognitiva,

sicchè, data la mancanza di una effettiva portata precettiva della

disposizione impugnata, deve ritenersi insussistente un vulnus alle

competenze regionali.

Nè vale il rilievo, svolto nella memoria della Regione Veneto,

secondo cui lo schema di regolamento di esecuzione e attuazione del

Codice, approvato dal Consiglio dei ministri il 13 luglio 2007,

prevede l'applicabilità dell'intero regolamento ad ogni

amministrazione appaltante (art. 1, comma 3). A prescindere dalla

circostanza che si tratta ancora di uno schema, suscettibile in

quanto tale di modificazioni o aggiustamenti, deve rilevarsi che

qualora lo Stato, nell'esercizio della sua potestà regolamentare,

dovesse esorbitare dagli ambiti materiali di propria spettanza, le

Regioni sarebbero legittimate ad avvalersi degli strumenti per

salvaguardare le proprie attribuzioni eventualmente lese.

7.7. - La Regione Veneto assume, in via ulteriormente

subordinata, che l'art. 5, comma 1, violi gli artt. 76 e 117, quinto

comma, Cost., in quanto:

a) la sostituzione preventiva prevista, in attuazione del

quinto comma dell'art. 117 Cost., dalla legge n. 11 del 2005 non

potrebbe avvenire in via regolamentare e, anche ammesso che ciò sia

possibile, i regolamenti dovrebbero avere carattere suppletivo e

cedevole;

b) nelle materie di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost.,

che interferiscono con materie regionali (quale quella in esame), non

sarebbe permessa l'adozione di norme regolamentari per i contratti di

interesse regionale di rilevanza comunitaria, in quanto l'art. 11

della legge n. 11 del 2005 consentirebbe l'attuazione delle direttive

comunitarie, mediante regolamento, soltanto nel caso in cui ciò

venga autorizzato dalla legge comunitaria, mentre nessuna

autorizzazione sarebbe contenuta nella legge delega n. 62 del 2005.

La ricorrente puntualizza che la incostituzionalità, per i motivi

esposti, deriverebbe dalla circostanza che la legge n. 11 del 2005

non potrebbe essere derogata da una fonte primaria, essendo una legge

di «diretta attuazione dell'art. 117 Cost.». In ogni caso, una deroga

così rilevante a quanto prescritto dalla citata legge avrebbe

richiesto uno specifico principio o criterio direttivo nella specie

mancante. Da qui l'ulteriore contrasto della norma in esame con

l'art. 76 Cost., avendo il Governo ecceduto la delega conferita «e

potendo la Regione dolersi della violazione, in quanto si tratta del

mancato rispetto di previsioni dirette a conformare la propria

autonomia nella attuazione delle direttive comunitarie».

Le questioni non sono fondate.

Innanzitutto, con riferimento alla prima censura, deve ritenersi

che la disposizione in esame - prevedendo l'esercizio della potestà

regolamentare nelle materie di competenza legislativa esclusiva

statale - non deve recare l'esplicita indicazione del carattere

cedevole delle norme in essa contenute. Tale carattere deve, infatti,

essere presente esclusivamente nel caso in cui la potestà

regolamentare venga esercitata nelle materie di competenza regionale.

In relazione alla seconda censura, deve, innanzitutto, rilevarsi

come essa si presenti generica e anche oscura, in quanto potrebbe

ritenersi che la Regione abbia indirizzato, tra l'altro, le proprie

doglianze non nei confronti della disposizione del Codice, bensì

della legge di delega n. 62 del 2005, la quale non forma oggetto di

impugnazione, nella parte in cui avrebbe derogato a quanto prescritto

dalla legge n. 11 del 2005, che sarebbe, nella prospettiva regionale,

una legge di «diretta attuazione dell'art. 117 Cost.» e, dunque, non

emendabile da altra legge ordinaria.

In ogni caso, deve rilevarsi che la legge n. 62 del 2005, per il

suo carattere di normativa successiva e specifica, prevale comunque

sulle disposizioni contemplate nella legge n. 11 del 2005.

In relazione, poi, al rilievo, svolto dalla ricorrente, secondo

cui una siffatta deroga avrebbe comunque richiesto un puntuale

«principio o criterio direttivo», deve osservarsi che, se è vero che

l'art. 11, comma 1, della legge n. 11 del 2005 prevede che nelle

materie di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., non coperte da

riserva assoluta di legge, le direttive possono essere attuate

mediante regolamento soltanto «se così dispone la legge comunitaria»

e che nel caso in esame la legge comunitaria n. 62 del 2005 nulla

prevede in proposito, ciò tuttavia non ridonda in un vizio di

legittimità costituzionale sub specie di violazione dell'art. 76

Cost. Infatti, il potere di emanare regolamenti nelle materie di cui

al sesto comma dell'art. 117 Cost. discende direttamente dalla

Costituzione, sicchè non rileva la mancanza nella norma delegante di

uno specifico criterio direttivo al riguardo.

8. - L'art. 5, comma 7, dà facoltà alle stazioni appaltanti di

adottare capitolati, contenenti la disciplina di dettaglio e tecnica

della generalità dei propri contratti o di specifici contratti

(capitolati speciali), nel rispetto delle norme del Codice «e del

regolamento di cui al comma 1», vale a dire del regolamento

governativo da emanarsi in applicazione di quanto previsto

dall'art. 4, comma 3, per le materie riservate alla competenza

esclusiva dello Stato. Il comma prosegue disponendo che «I capitolati

menzionati nel bando o nell'invito costituiscono parte integrante del

contratto».

Il comma 8, a sua volta, prevede che per gli appalti di lavori

delle amministrazioni aggiudicatrici statali è adottato il

capitolato generale, nel rispetto delle norme del Codice «e del

regolamento di cui al comma 1».

Il comma 9, infine, stabilisce che il capitolato generale dei

lavori pubblici «può essere richiamato nei bandi e negli inviti da

parte delle stazioni appaltanti diverse dalle amministrazioni

aggiudicatrici statali».

La Regione Veneto ha impugnato i soli commi 7 e 9, nella parte in

cui consentono alle stazioni appaltanti di adottare propri capitolati

o di recepire il capitolato generale dello Stato. Essa deduce la

violazione dell'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione,

in quanto le norme impugnate - escludendo che la legge regionale

possa prevedere l'approvazione di un apposito capitolato generale

oppure l'adozione da parte di tutte le stazioni appaltanti di schemi

uniformi di capitolati speciali - lederebbero la competenza

legislativa delle Regioni sui lavori pubblici di interesse regionale,

oltre che la competenza sulla organizzazione propria e degli enti da

essa dipendenti.

La questione non è fondata.

Le norme impugnate - a prescindere dalla materia in cui sono

inquadrabili - non prevedono alcun obbligo per le stazioni appaltanti

di adottare capitolati speciali, ma solo la facoltà di farlo

(«possono adottare»). Ed è logico che se le stazioni appaltanti si

avvalgono di detta facoltà, il contenuto dei capitolati speciali

dovrà rispettare quanto previsto dal Codice e dal regolamento

governativo di cui al comma 1 del medesimo art. 5.

Allo stesso modo, il comma 9, oggetto di contestazione, prevede

la facoltà e non l'obbligo delle stazioni appaltanti, diverse dalle

amministrazioni aggiudicatrici statali, di richiamare («può essere

richiamato») nei bandi o negli inviti a partecipare alle gare il

capitolato generale dei lavori pubblici.

Sulla base, dunque, dell'indicato contenuto delle disposizioni

impugnate, deve escludersi che sia ravvisabile un vulnus alle

competenze legislative della Regione per quanto attiene alla

realizzazione delle opere pubbliche regionali.

9. - La Regione Veneto ha impugnato l'art. 6, comma 9,

lettera a), e l'art. 7, comma 8, per contrasto con l'art. 117,

secondo comma, lettera e), Cost., in quanto «per la loro eccessiva

analiticità, precludono alle Regioni la possibilità di legiferare

definendo procedure più snelle e compatibili con l'organizzazione

propria delle sezioni regionali dell'Osservatorio dei contratti

pubblici».

In particolare, l'art. 6, comma 9, lettera a), prevede che

l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori,

servizi e forniture può «richiedere alle stazioni appaltanti, agli

operatori economici esecutori dei contratti, nonchè ad ogni altra

pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale, operatore

economico o persona fisica che ne sia in possesso, documenti,

informazioni e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e

forniture pubblici, in corso o da iniziare, al conferimento di

incarichi di progettazione, agli affidamenti».

L'art. 7, comma 8, stabilisce, a sua volta, quali sono i dati

che, entro un termine prestabilito, le stazioni appaltanti e gli enti

aggiudicatori sono tenuti a comunicare all'Osservatorio dei contratti

pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture, che opera

nell'ambito della predetta Autorità di vigilanza.

Le questioni sono inammissibili per genericità.

La ricorrente, infatti, non analizza il contenuto eterogeneo

delle norme, che vengono censurate unitariamente, alla luce del

parametro costituzionale evocato. Inoltre, non viene addotto alcun

elemento argomentativo - al di là dell'insufficiente riferimento

all'eccessiva analiticità delle disposizioni impugnate e dell'oscuro

richiamo a profili organizzativi - volto a dimostrare la violazione

dei canoni dell'adeguatezza e della proporzionalità.

10. - L'impugnato art. 48 disciplina la fase del procedimento

amministrativo di scelta del contraente caratterizzata da una serie

di controlli sul possesso, da parte dei concorrenti, dei requisiti

per la partecipazione alla gara. In particolare, si prevede che le

stazioni appaltanti, prima di procedere all'apertura delle buste

contenenti le offerte presentate, richiedano ad un numero di

offerenti non inferiore al 10 per cento delle offerte presentate,

arrotondato all'unità superiore, scelti con sorteggio pubblico, di

comprovare, entro 10 giorni dalla data della richiesta medesima, il

possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e

tecnico-organizzativa, eventualmente richiesti nel bando o nella

lettera di invito.

La disposizione prosegue, poi, disciplinando l'ipotesi in cui

tale prova non sia fornita e le conseguenze che si verificano in

ordine all'ulteriore corso del procedimento di gara.

Il secondo comma dello stesso articolo prevede, inoltre, che la

richiesta di cui al comma 1 deve essere inoltrata, entro dieci giorni

dalla conclusione delle operazioni di gara, anche all'aggiudicatario

e al concorrente che segue in graduatoria, qualora gli stessi non

siano compresi fra i concorrenti sorteggiati, e disciplina le

conseguenze derivanti dal mancato assolvimento dei predetti oneri.

L'articolo in esame è impugnato dalla Regione Toscana, la quale

ne assume la illegittimità costituzionale per violazione degli

artt. 117 e 118 Cost., sotto il profilo che, pur non sussistendo

esigenze di carattere unitario, sarebbe stata introdotta una

disciplina dettagliata ed autoapplicativa relativa al controllo delle

autodichiarazioni rese dai concorrenti alla gara. Ciò comporterebbe

una indebita ingerenza nella materia della organizzazione

amministrativa di competenza residuale delle Regioni, alle quali

spetterebbe di modulare il contenuto della suddetta disciplina in

maniera differenziata, per meglio contemperare i vari interessi in

gioco.

La questione non è fondata.

Si è chiarito, con riferimento alle disposizioni contenute

nell'art. 4, comma 3, del Codice, che ha già formato oggetto di

esame, che la disciplina del procedimento di scelta del contraente,

finalizzata alla stipulazione dei contratti della pubblica

amministrazione, attiene, principalmente, alla materia della tutela

della concorrenza di competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Siffatta competenza rende non costituzionalmente illegittima la

disciplina normativa di quegli aspetti del procedimento

amministrativo, delineata dal Codice sulla base peraltro di

precedenti fonti normative oggetto di reiterazione, che incidono

direttamente sulle modalità di scelta del contraente e, dunque,

sulla effettività della concorrenza tra i partecipanti alla gara. E

tra tali aspetti rientrano certamente gli strumenti di controllo del

possesso, da parte dei concorrenti, dei requisiti

economico-finanziari e tecnico-organizzativi idonei a fornire valide

garanzie di serietà che devono caratterizzare, appunto, la

partecipazione alla gara stessa. La uniformità di disciplina in

relazione a questo profilo è essenziale per soddisfare l'esigenza,

più volte richiamata in sede comunitaria, di parità di trattamento

e di non discriminazione degli offerenti, allo scopo di assicurare,

tra l'altro, le libertà di circolazione delle merci, di stabilimento

e di prestazione dei servizi.

Non mette conto, infine, affermare, come fanno le ricorrenti, che

la normativa dettata dal Codice sia di natura tecnica o

eccessivamente dettagliata ed autoapplicativa per dedurne la

automatica non conformità a Costituzione, giacchè, anche un

siffatto tipo di disciplina, come più volte si è sottolineato,

traendo la sua legittimazione dalla disposizione costituzionale

attributiva di una competenza esclusiva dello Stato in materia, non

contrasta con gli evocati parametri costituzionali.

11. - La Regione Veneto ha impugnato anche gli artt. 70, 71 e 72

assumendo che gli stessi, in relazione ai cosiddetti appalti sotto

soglia, siano in contrasto - per la loro natura eccessivamente

dettagliata e analitica - con l'art. 117, secondo comma, lettera e),

Cost; analoga censura viene svolta in relazione all'art. 252,

comma 3, nonchè all'art. 253, commi 10 e 11.

Le disposizioni impugnate disciplinano rispettivamente: i termini

di ricezione delle domande di partecipazione e delle offerte

(art. 70); i termini di invio ai richiedenti dei capitolati d'oneri,

documenti e informazioni complementari nelle procedure aperte

(art. 71), nonchè nelle procedure ristrette, negoziate e nel dialogo

competitivo (art. 72); le forme di pubblicità per i contratti sotto

soglia (art. 252, comma 3); le modalità delle modifiche da apportare

a bandi relativi a servizi e forniture, nonchè a bandi di stazioni

appaltanti non statali (253, comma 10); la istituzione della serie

speciale relativa ai contratti pubblici della Gazzetta Ufficiale

della Repubblica italiana (253, comma 11).

Le questioni devono essere dichiarate inammissibili.

Il contenuto ampio, e per molti profili eterogeneo, delle

disposizioni impugnate avrebbe richiesto che la ricorrente indicasse

specificamente le norme che non rispettano i limiti della

proporzionalità ed adeguatezza sottesi alla materia della tutela

della concorrenza. In ogni caso, deve rilevarsi come le norme

censurate, attenendo al procedimento di scelta del contraente, siano

riconducibili alla materia della tutela della concorrenza, secondo

quanto già precedentemente indicato.

12. - Le questioni di costituzionalità relative agli artt. 75,

113 e 252, comma 6, devono essere esaminate congiuntamente per

connessione.

In particolare, la Regione Toscana ha impugnato l'art. 75,

comma 1, secondo il quale «L'offerta è corredata da una garanzia,

pari al 2 per cento del prezzo base indicato nel bando o nell'invito,

sotto forma di cauzione o di fideiussione, a scelta dell'offerente».

La ricorrente deduce l'illegittimità costituzionale di siffatta

previsione per violazione dell'art. 117 Cost., in quanto la stessa,

non consentendo alle Regioni di modulare la richiesta di cauzione,

violerebbe la competenza residuale delle Regioni medesime in materia

di organizzazione amministrativa regionale.

La Regione Veneto ha, invece, impugnato l'intero art. 75,

asserendo che lo stesso, dettando una disciplina «pervasiva ed

analitica» delle forme di garanzia, violerebbe i limiti sottesi alla

competenza legislativa statale in materia di tutela della

concorrenza.

Le questioni sono in parte infondate e in parte inammissibili.

12.1. - In via preliminare, deve essere dichiarata

l'inammissibilità, per genericità, della questione avente ad

oggetto l'intero art. 75, proposta dalla Regione Veneto.

La ricorrente, pur riconoscendo che la disposizione censurata

disciplina un settore rientrante nella tutela della concorrenza,

lamenta la natura eccessivamente analitica delle norme ivi contenute.

Come già più volte sottolineato, non è però sufficiente dedurre

il solo carattere dettagliato della regolamentazione perchè ne

discenda automaticamente la violazione dei criteri di

proporzionalità e adeguatezza che devono guidare lo scrutinio di

costituzionalità.

A ciò si aggiunga che, nella specie, nonostante la disposizione

in esame presenti un contenuto ampio e complesso, la ricorrente si è

limitata in modo generico ad impugnarla nella sua interezza, senza

addurre alcuna specifica motivazione volta a giustificare la suddetta

modalità di proposizione del ricorso.

12.2. - Deve, invece, essere dichiarata non fondata la questione

relativa all'art. 75, comma 1, che, contrariamente a quanto sostenuto

dalla ricorrente Regione Toscana, si inserisce nel quadro delle

previsioni attinenti allo svolgimento della gara e, dunque, alla fase

di scelta del contraente che, per le ragioni già precedentemente

esplicitate, trova la sua legittimazione nella competenza esclusiva

dello Stato in materia di tutela della concorrenza. Infatti, le

disposizioni relative alla prestazione delle garanzie a corredo

dell'offerta si iscrivono nella fase di individuazione del contraente

e tendono, unitamente a tutte quelle preordinate a disciplinare il

sistema delle offerte, a garantire la competitività e la

concorrenzialità delle imprese nel segmento di mercato interessato

dai contratti per l'esecuzione di lavori pubblici, servizi e

forniture.

12.3. - Non fondata è, altresì, la questione con la quale la

Regione Veneto ha dedotto la illegittimità costituzionale

dell'art. 113, rilevando come esso, pur rientrando nell'ambito

materiale della tutela della concorrenza, abbia una natura

eccessivamente pervasiva ed analitica.

Sul punto, deve rilevarsi che la disposizione impugnata non

attiene, come ritenuto dalla ricorrente, alla tutela della

concorrenza, ma rientra nella competenza legislativa esclusiva

statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma,

lettera l, Cost.).

L'art. 113 apre il Capo V del Titolo I della Parte II del Codice,

che contiene i «Principi relativi all'esecuzione del contratto» e,

appunto in tale fase, disciplina le garanzie fideiussorie di

esecuzione e le coperture assicurative, dettandone le modalità di

costituzione, di escussione e di estinzione, nonchè le conseguenze

derivanti dalla loro mancata prestazione. Questi profili - attenendo

alla regolamentazione civilistica di aspetti afferenti al vincolo

negoziale - devono necessariamente ricevere, per le ragioni esposte

in generale a proposito della fase di attuazione del rapporto

contrattuale, un trattamento uniforme sull'intero territorio

nazionale.

12.4. - Allo stesso modo non è fondata la questione, con la

quale la Regione Veneto ha impugnato l'art. 252, comma 6, il quale

prevede che gli schemi di polizza-tipo concernenti le coperture

assicurative e le garanzie fideiussorie debbono essere approvati con

decreto del Ministro delle attività produttive di concerto con il

Ministro delle infrastrutture e trasporti. Si tratta di una attività

di regolazione della fase di esecuzione del contratto che, in quanto

tale, per i motivi illustrati, rientra nella competenza legislativa

esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

13. - Sono impugnati i commi 2, 3, 8 e 9 dell'art. 84, i quali

dettano norme sulle funzioni, sulla composizione e sulla modalità di

nomina dei componenti della Commissione giudicatrice incaricata di

esprimersi nell'ipotesi di aggiudicazione con il criterio

dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

La Regione Toscana impugna tali commi, i quali non concernono le

funzioni della Commissione (di cui al comma 1, non oggetto di

impugnazione), bensì la composizione della stessa e le modalità di

nomina dei suoi componenti.

A fondamento della sua censura la ricorrente deduce, innanzi

tutto, la violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, in

assenza di esigenze unitarie, l'individuazione del numero dei

componenti (comma 2), della qualifica del presidente (comma 3) e dei

commissari (comma 8), nonchè le modalità della loro scelta (commi 8

e 9), devono essere ricondotti nell'ambito organizzativo delle

singole stazioni appaltanti, che potranno modularli tenendo conto

della complessità dell'oggetto della gara, nonchè dell'importo

della medesima. Nel ricorso si aggiunge che, nella «denegata ipotesi»

in cui non si condivida la predetta ricostruzione e si ritenga che il

contenuto della norma sia riconducibile alla materia della tutela

della concorrenza, mancherebbero nella specie i caratteri che

connotano tale materia, e cioè la natura macroeconomica

dell'intervento e il rispetto dei criteri della proporzionalità e

dell'adeguatezza, che impongono di limitare l'intervento alla

previsione di disposizioni di carattere generale e non di dettaglio.

Sotto altro aspetto, la ricorrente deduce la violazione

dell'art. 76 Cost., in quanto, i criteri direttivi previsti

dall'art. 25 della legge n. 62 del 2005 non consentirebbero

«l'emanazione di nuove disposizioni se non per ragioni di

semplificazione» procedurale che, nella specie, non sussisterebbero.

La questione è fondata.

Va premesso che il d.lgs. n. 113 del 2007 (primo decreto

correttivo del Codice), al di là della modifica formale apportata al

comma 3 dell'art. 84, ha precisato, al secondo periodo del comma 8,

che i commissari possono anche essere scelti «tra funzionari di

amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 3, comma 25». Si

tratta, comunque, di una modificazione che non assume rilievo

rispetto alla questione di legittimità costituzionale sollevata con

il ricorso della Regione Toscana.

Quanto al merito della questione, deve innanzitutto rilevarsi che

non è condivisibile la tesi secondo cui la normativa delegata -

attinente alla composizione ed alle modalità di scelta dei

componenti della Commissione giudicatrice - troverebbe fondamento

nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di

tutela della concorrenza. Essa presuppone, infatti, che tali norme

abbiano ad oggetto specificamente i criteri e le modalità di scelta

del contraente, idonei ad incidere sulla partecipazione dei

concorrenti alle gare e, dunque, sulla concorrenzialità nel mercato,

nel senso che dai diversi moduli procedimentali utilizzati potrebbero

derivare conseguenze sulla minore o maggiore possibilità di accesso

delle imprese al mercato medesimo, e sulla parità di trattamento che

deve essere loro riservata.

La norma in esame, invece - pur disciplinando aspetti della

stessa procedura di scelta - è preordinata ad altri fini e deve

seguire il generale regime giuridico che è loro proprio, senza che

possano venire in rilievo le esigenze di salvaguardia della

competitività nel mercato, le quali giustificano, in base a quanto

disposto dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della

Costituzione, l'intervento legislativo dello Stato.

Orbene, gli aspetti connessi alla composizione della Commissione

giudicatrice e alle modalità di scelta dei suoi componenti

attengono, più specificamente, alla organizzazione amministrativa

degli organismi cui sia affidato il compito di procedere alla

verifica del possesso dei necessari requisiti, da parte della imprese

concorrenti, per aggiudicarsi la gara. Da ciò deriva che non può

essere esclusa la competenza legislativa regionale nella disciplina

di tali aspetti.

Deve, pertanto, ritenersi non conforme al sistema di riparto

delle competenze tra lo Stato e le Regioni la normativa contenuta nei

commi in esame, la quale vale certamente nel suo insieme per

l'attività contrattuale posta in essere in ambito statale, mentre

per le Regioni deve necessariamente avere carattere recessivo nei

confronti di una diversa (ove esistente) disciplina specifica di

matrice regionale, secondo quanto disposto dall'art. 117, quinto

comma, Cost. e dall'art. 1, comma 6, della legge di delega n. 62 del

2005.

Alla luce delle considerazioni che precedono, le disposizioni di

cui ai commi 2, 3, 8 e 9 dell'art. 84, devono essere dichiarate

costituzionalmente illegittime nella parte in cui, per i contratti

inerenti a settori di competenza regionale, non prevedono che esse

abbiano carattere suppletivo e cedevole rispetto ad una divergente

normativa regionale che abbia già diversamente disposto o che

disponga per l'avvenire.

La predetta dichiarazione di illegittimità costituzionale

travolge anche le modifiche, sopra indicate, alle disposizioni in

esame, apportate dal d.lgs. n. 113 del 2007.

14. - La Regione Toscana ha impugnato l'art. 88, nella parte in

cui disciplina in maniera dettagliata il procedimento di verifica e

di esclusione delle offerte ritenute «anormalmente basse». In

particolare, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 117 e 118

Cost., in quanto, da un lato, il procedimento attraverso il quale si

provvede alla verifica dell'offerta anomala in contraddittorio con

l'impresa atterrebbe ai profili di organizzazione regionale per i

contratti della Regione, degli enti regionali e locali; dall'altro,

non sarebbe possibile evocare il titolo di competenza rappresentato

dalla tutela della concorrenza, atteso che la disciplina del

procedimento con cui eseguire la verifica delle offerte anomale non

avrebbe un impatto complessivo sull'economia, oltre ad essere troppo

dettagliata e minuziosa, con conseguente inosservanza dei criteri

dell'adeguatezza e della proporzionalità.

La questione non è fondata.

Con la norma impugnata, il legislatore statale si è uniformato

alle regole comunitarie (art. 55 della direttiva 2004/18 CE, e

art. 57 della direttiva 2004/17 CE) nella disciplina dell'istituto in

esame, prevedendo, in particolare, che l'esclusione delle offerte

anomale non possa essere automatica, ma debba avvenire all'esito di

un procedimento svolto in contraddittorio con l'impresa.

Sul punto, questa Corte ha già avuto modo di affermare - sia

pure con riferimento ai soli appalti di lavori, ma con affermazioni

suscettibili di estensione anche ai settori degli appalti di servizi

e di forniture - che la disciplina comunitaria dell'istituto

(all'epoca, art. 30 della direttiva 93/37/CEE del Consiglio del 14

giugno 1993) «compone l'esigenza di garantire la concorrenza e di

acquisire la prestazione al prezzo più vantaggioso per

l'amministrazione con l'esigenza di assicurare la serietà delle

offerte, prevedendo che l'amministrazione, prima di rifiutare quelle

che presentino carattere anormalmente basso rispetto alla

prestazione, chieda le precisazioni che ritiene utili in merito alla

composizione dell'offerta e proceda alla verifica, tenendo conto

delle giustificazioni fornite» (sentenza numero 40 del 1998; vedi

anche la sentenza numero 132 del 1996).

Il rispetto del principio del contraddittorio, imposto dal

diritto comunitario, è finalizzato, da un lato, a verificare se, in

ipotesi, l'impresa non si trovi nelle condizioni di garantire in

maniera efficace il risultato perseguito dall'amministrazione ad un

prezzo più basso rispetto a quello che sono in grado di offrire le

altre imprese; dall'altro, non consentendo provvedimenti di

esclusione automatica (vedi, tra le altre, la sentenza Corte di

giustizia 27 ottobre 2001, già citata), a perseguire l'obiettivo

della più ampia partecipazione degli operatori economici alle

procedure di gara.

È evidente, dunque, come si tratti di un procedimento complesso

in cui assume preminenza la finalità di informare il procedimento

stesso alle regole della concorrenza nella fase di scelta del

contraente, con consequenziale giustificazione dell'intervento del

legislatore statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma,

lettera e), Cost., anche alla luce dei criteri della adeguatezza e

proporzionalità.

15. - La Regione Veneto ha impugnato, altresì, l'art. 91,

commi 1 e 2 (nonchè le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e

Titolo II, cui viene fatto ivi rinvio), in materia di affidamento di

incarichi di progettazione di importo inferiore alla soglia

comunitaria, in quanto dette disposizioni presenterebbero «un

carattere di eccessiva analiticita», in contrasto con il canone della

ragionevolezza e della proporzionalità.

La questione è inammissibile, per genericità ed

indeterminatezza.

La ricorrente, infatti, si è limitata a ritenere la norma in

esame in contrasto con i suddetti canoni della ragionevolezza e della

proporzionalità, senza neppure richiamare compiutamente il contenuto

delle norme denunciate e censurando genericamente il rinvio operato

dall'art. 91, comma 1, a disposizioni contenute in altre parti del

Codice. Inoltre, la difesa regionale non ha giustificato in alcun

modo il superamento dei limiti sottesi alla materia della tutela

della concorrenza, non essendo sufficiente, come più volte

sottolineato, il solo riferimento alla «eccessiva analiticita» delle

norme impugnate.

16. - Il comma 1 dell'art. 98 prevede che «Restano ferme le norme

vigenti che stabiliscono gli effetti dell'approvazione dei progetti

ai fini urbanistici ed espropriativi».

Il comma 2 dello stesso articolo, oggetto di impugnazione,

dispone che, «Al fine di accelerare la realizzazione di

infrastrutture di trasporto, viabilità e parcheggi, tese a

migliorare la qualità dell'aria e dell'ambiente nelle città,

l'approvazione dei progetti definitivi da parte del consiglio

comunale costituisce variante urbanistica a tutti gli effetti».

La Regione Veneto impugna la disposizione del solo comma 2 nella

parte in cui stabilisce che «l'approvazione dei progetti definitivi

da parte del consiglio comunale costituisce variante urbanistica a

tutti gli effetti», deducendo la violazione dell'art. 117, terzo

comma, Cost., in quanto la norma in esame, pur ricadendo nel settore

della urbanistica ed incidendo, pertanto, nella materia concorrente

del governo del territorio, esprime una regola inderogabile.

La questione è fondata.

La norma impugnata, stabilendo che «l'approvazione dei progetti

definitivi da parte del consiglio comunale costituisce variante

urbanistica a tutti gli effetti», pur se presenta collegamenti con la

materia dell'ambiente per le finalità perseguite, che sono

dichiaratamente quelle del miglioramento della «qualità dell'aria e

dell'ambiente nelle citta», afferisce, avendo riguardo al suo

peculiare oggetto, prevalentemente all'ambito materiale del governo

del territorio di competenza ripartita Stato-Regioni. Da questa

qualificazione discende che lo Stato ha soltanto il potere di fissare

i principi fondamentali in tali materie, spettando alle Regioni il

potere di emanare la normativa di dettaglio, secondo quanto stabilito

dall'art. 117, terzo comma, ultimo periodo, della Costituzione.

Applicando la suddetta regola nel caso di specie, ne deriva la

illegittimità costituzionale della norma in esame, in quanto essa,

per il suo contenuto precettivo del tutto puntuale, non lascia alcuno

spazio di intervento alle Regioni. L'affermazione, infatti, secondo

cui «l'approvazione dei progetti definitivi costituisce variante

urbanistica a tutti gli effetti» non è passibile di ulteriore

svolgimento da parte del legislatore regionale con conseguente

compromissione delle competenze che alle Regioni spettano in materia

di urbanistica e quindi di assetto del territorio (vedi sentenza

numero 206 del 2001).

17. - La Regione Toscana ha impugnato gli artt. 121, comma 1,

122, commi 2, 3, 5 e 6, commi 2, 5 e 6 per violazione degli artt. 76,

117 e 118 Cost.

In particolare, l'art. 121, comma 1, è impugnato nella parte in

cui prevede che ai contratti pubblici aventi per oggetto lavori,

servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza

comunitaria si applicano le disposizioni della Parte I, della Parte

IV e della Parte V, nonchè quelle della Parte II del Codice, in

quanto non derogate dalle norme contenute nel Titolo II, in cui è

inserita la norma impugnata. La Regione lamenta che tale norma

determinerebbe una totale assimilazione di tutti i contratti pubblici

sotto soglia ai contratti sopra soglia, salva la previsione di tempi

e pubblicazioni ridotte, ancorchè sia stato introdotto l'obbligo

generalizzato di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale per tutti i

bandi. Inoltre, il predetto richiamo determinerebbe, in particolare,

l'obbligo di acquisire la cauzione in tutte le procedure di gara

(art. 75), nonchè di rispettare il procedimento di individuazione

delle offerte anormalmente basse (art. 86, commi 1 e 2). E ciò

violerebbe gli evocati parametri costituzionali in quanto, in

mancanza di esigenze unitarie, le disposizioni censurate disciplinano

profili che, per il loro contenuto dettagliato e per la rilevanza

economica assai modesta degli appalti, non potrebbero afferire alla

materia della tutela della concorrenza. Si assume, inoltre, la

violazione dell'art. 76 Cost., in quanto i criteri direttivi posti

dall'art. 25 della legge n. 62 del 2005 non consentirebbero

l'adozione di una normativa completa e dettagliata anche per i

contratti sotto soglia.

Vengono, inoltre, censurati gli artt. 122, commi 2, 3, 5 e 6, e

124, commi 2, 5 e 6, nella parte in cui disciplinano in maniera

dettagliata ed esaustiva le modalità di pubblicità e comunicazione

dei predetti appalti, per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in

quanto, in mancanza di esigenze unitarie, si disciplinano profili

che, per il loro contenuto dettagliato e per la rilevanza economica

modesta degli appalti, non potrebbero afferire alla materia della

tutela della concorrenza, risultando così violati il limite che

consente l'emanazione soltanto di disposizione di carattere generale,

nonchè i criteri di proporzionalità e adeguatezza, atteso che, in

particolare, la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale appare

ragionevole soltanto quando l'importo e la complessità della gara la

giustifichino.

Sempre in relazione ai cosiddetti appalti sotto soglia, la

Regione Veneto ha ritenuto in contrasto - per la loro natura

eccessivamente dettagliata e analitica - con l'art. 117, secondo

comma, lettera e), Cost.:

-- l'art. 122, commi da 1 a 6;

-- l'art. 123, «in considerazione del fatto che la «procedura

ristretta semplificata» (ivi disciplinata) è istituto che trova

applicazione agli appalti di lavori sotto soglia».

17.1. -- Le questioni sono in parte inammissibili e in parte non

fondate.

In via preliminare, è bene ribadire come questa Corte abbia già

avuto modo di affermare che «la nozione di concorrenza», cui fa

riferimento l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., «non può

non riflettere quella operante in ambito comunitario» (sentenza

numero 14 del 2004). Orbene, la Corte di giustizia della comunità

europea ha più volte affermato che, pur in presenza di un appalto

sotto soglia, debbano essere comunque rispettati i principi

fondamentali del Trattato idonei a consentire l'esercizio di un

potere conforme, tra l'altro, ai canoni della parità di trattamento,

della trasparenza e della pubblicità, al fine di garantire un

assetto concorrenziale del mercato. La stessa direttiva comunitaria

2004/18, al considerando numero 2, ha previsto, in generale per tutti

gli appalti, che l'aggiudicazione «negli Stati membri per conto dello

Stato, degli enti pubblici territoriali e di altri organismi di

diritto pubblico è subordinata al rispetto dei principi del Trattato

ed in particolare ai principi della libera circolazione delle merci,

della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei

servizi, nonchè ai principi che ne derivano, quali i principi di

parità di trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento

reciproco, di proporzionalità e di trasparenza» (si veda anche la

già citata comunicazione interpretativa della Commissione 1° agosto

2006, relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni

di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive

«appalti pubblici»).

Ciò implica che la distinzione tra contratti sotto soglia e

sopra soglia non può essere, di per sè, invocata quale utile

criterio ai fini della individuazione dello stesso ambito materiale

della tutela della concorrenza. Tale ambito ha, infatti, una portata

che trascende ogni rigida e aprioristica applicazione di regole

predeterminate dal solo riferimento, come nella specie, al valore

economico dell'appalto. Anche un appalto che si pone al di sotto

della rilevanza comunitaria può giustificare un intervento unitario

da parte del legislatore statale. E se si riconosce, nello specifico,

la sussistenza di tale esigenza, in relazione ovviamente a finalità

di tutela della concorrenza, deve conseguentemente ammettersi la

legittimazione statale secondo le modalità e nei limiti già

esposti. In altri termini, non è possibile ritenere, come sembrano

assumere alcune delle ricorrenti, che in presenza di un contratto

sotto soglia la legislazione statale dovrebbe caratterizzarsi per un

livello maggiore di generalità.

Ciò precisato, deve, innanzitutto, dichiararsi, avendo riguardo

al contenuto precettivo della norma impugnata, la inammissibilità

della censura relativa all'art. 121, comma 1, per genericità delle

doglianze prospettate.

Tale norma ritiene applicabile ai contratti di importo inferiore

alle soglie di rilevanza comunitaria «oltre alle disposizioni della

parte I, della parte IV e della parte V, anche le disposizioni della

parte II, in quanto non derogate dalle norme del presente titolo».

Orbene, la ricorrente Regione Toscana, da un lato, si limita a

riportare il contenuto della disposizione censurata senza specificare

quali sarebbero le norme richiamate che eccedono l'ambito della

competenza legislativa statale per debordare in ambiti afferenti alla

potestà legislativa regionale; dall'altro, quando richiama talune

norme (artt. 75 e 86, commi 1 e 2), si limita a censurare il loro

carattere dettagliato senza ulteriori argomentazioni e, soprattutto,

senza avere rapportato la doglianza ai criteri della proporzionalità

e dell'adeguatezza.

Allo stesso modo e per le medesime ragioni è inammissibile la

censura, proposta dalla Regione Veneto, relativa all'art. 123.

17.2. - Devono, invece, ritenersi non fondate le censure relative

agli artt. 122 e 124, relativamente ai commi sopra indicati, in

quanto, al di là della portata soltanto facoltizzante di talune

delle norme impugnate (art. 124, comma 2), si tratta, comunque, di

disposizioni mirate a garantire i principi di parità di trattamento

e di non discriminazione nella fase di partecipazione alle gare

pubbliche - che, come si è prima precisato, operano anche per i

contratti al di sotto della soglia comunitaria - al fine di

assicurare che il mercato su cui incide la singola attività

contrattuale sia effettivamente concorrenziale. L'adozione di

adeguate misure di pubblicità costituisce, infatti, un elemento

imprescindibile a garanzia della massima conoscenza e della

conseguente partecipazione alle procedure di gara.

Nè vale obiettare che tali norme avrebbero un contenuto

eccessivamente analitico e dettagliato. Come più volte si è

sottolineato, non costituisce elemento indefettibile di

identificazione della materia della tutela della concorrenza la

esistenza di sole norme di principio. La valutazione in ordine alla

proporzionalità e alla adeguatezza dell'intervento legislativo dello

Stato ha una portata più ampia, che trascende il mero dato della

analiticità delle norme censurate.

18. - La Regione Veneto ha impugnato l'art. 125, commi da 5 a 8 e

14, che disciplina l'acquisizione in economia di beni, servizi e

lavori, deducendone il contrasto con l'art. 117, secondo comma,

lettera e), Cost., per il carattere eccessivamente dettagliato delle

norme censurate.

La questione è inammissibile.

Con le norme in esame, il legislatore delegato ha inteso

disciplinare in maniera compiuta l'intera fase che attiene ai

cosiddetti contratti in economia. I commi specificamente impugnati

riguardano: l'importo massimo oltre il quale tali lavori non sono

ammessi (comma 5); le modalità di individuazione dei lavori

eseguibili secondo la procedura in esame (comma 6); i fondi necessari

per la loro realizzazione (comma 7); i lavori di importo superiore a

40.000 euro e fino a 200.000 euro (comma 8); i profili disciplinati

dal regolamento (comma 14).

A fronte della eterogeneità dei contenuti delle norme denunciate

e della pluralità degli ambiti materiali che potrebbero venire in

rilievo, la ricorrente si è limitata a lamentare la natura analitica

delle norme stesse, senza specifiche argomentazioni a sostegno delle

doglianze prospettate. Da qui la inammissibilità delle questioni per

genericità delle censure prospettate.

19. - La Regione Veneto ha impugnato l'art. 153 - «che

regolamenta la fase di raccolta e selezione delle proposte con

riferimento all'istituto del project financing» - per contrasto con

l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

In particolare, la norma censurata disciplina la figura del

promotore nell'ambito dell'istituto della finanza di progetto. Tale

norma ha anch'essa un contenuto complesso, disciplinando la fase

relativa alla presentazione di proposte riguardanti la realizzazione

di lavori pubblici da inserire nella programmazione triennale (comma

1), i soggetti legittimati a presentare le suddette proposte (comma

2), nonchè l'approvazione dei programmi e la loro pubblicazione

(comma 3).

La questione è inammissibile per genericità della censura

proposta, in quanto la ricorrente - a fronte, tra l'altro, della

complessità contenutistica della norma in esame - non ha dedotto

alcun elemento atto a giustificarne l'impugnazione.

20. - Deve essere, ora, esaminata la censura con la quale sempre

la Regione Veneto ha impugnato l'art. 240, commi 9 e 10, assumendo

che le disposizioni in esse contenute violerebbero le competenze

regionali, in quanto, pur essendo gli artt. 239 e seguenti

«certamente riconducibili ad una materia di esclusiva competenza

statale che consente l'introduzione di limiti più penetranti

rispetto a quelli ammessi relativamente alla tutela della concorrenza

e dei beni culturali», nondimeno le norme denunciate

disciplinerebbero «in modo eccessivamente analitico aspetti

prettamente organizzativi dell'istituto dell'accordo bonario,

precludendo alle Regioni qualsiasi possibilità di dettare sul punto

una propria autonoma disciplina».

La questione è inammissibile.

Le norme specificamente censurate riguardano, da un lato, le

modalità di nomina del terzo componente dell'apposita commissione

avente il compito di effettuare una proposta motivata di accordo in

relazione alle riserve iscritte (comma 9); dall'altro, la disciplina

dei compensi spettanti ai commissari. Tali norme disciplinano, in via

prevalente, aspetti riconducibili al sistema del contenzioso

rientrante nell'ambito della competenza legislativa esclusiva

statale.

Sotto altro aspetto, la ricorrente assume - senza, tra l'altro,

prendere in esame lo specifico contenuto precettivo delle norme

censurate - che non sarebbe stato osservato il limite della

proporzionalità ed adeguatezza sotteso alla materia della tutela

della concorrenza, ma non indica alcun argomento idoneo a dimostrare

la violazione delle competenze regionali, al di là

dell'insufficiente riferimento all'analiticità della disposizione

impugnata. Rimane oscuro, inoltre, il richiamo ai profili

organizzativi in relazione all'evocato parametro costituzionale (117,

secondo comma, lettera e, Cost.).

21. - La Regione Veneto ha impugnato l'art. 253, commi 3 e 22,

lettera a), nella parte in cui prevedono, rispettivamente, che «Per i

lavori pubblici, fino all'entrata in vigore del regolamento di cui

all'articolo 5, continuano ad applicarsi il decreto del Presidente

della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, il decreto del Presidente

della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e le altre disposizioni

regolamentari vigenti che, in base al presente Codice, dovranno

essere contenute nel regolamento di cui all'articolo 5, nei limiti di

compatibilità con il presente Codice. Per i lavori pubblici, fino

all'adozione del nuovo capitolato generale, continua ad applicarsi il

decreto ministeriale 19 aprile 2000, n. 145, se richiamato nel bando»

(comma 3); e che «in relazione all'articolo 125 (lavori, servizi,

forniture in economia) fino alla entrata in vigore del regolamento:

a) i lavori in economia sono disciplinati dal decreto del Presidente

della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, nei limiti di

compatibilità con le disposizioni del presente Codice» (comma 22,

lettera a).

Secondo la Regione Veneto tali norme violerebbero gli artt. 117,

secondo, terzo, quarto e quinto comma, e 118 Cost., in quanto

rinviano alla disciplina regolamentare statale per tutti i lavori

pubblici di interesse regionale.

La questione, a prescindere dalla genericità della censura

prospettata, non è fondata.

La norma in esame si limita a richiamare il contenuto dei citati

atti regolamentari emanati nel vigore del precedente assetto

costituzionale.

Sul punto, deve rilevarsi come la modifica del titolo V della

parte seconda della Costituzione non abbia determinato l'automatica

illegittimità costituzionale delle norme emanate nel vigore dei

vecchi parametri costituzionali. Tali norme, infatti, adottate in

conformità al preesistente quadro costituzionale, mantengono, in

applicazione del principio di continuità, la loro validità fino al

momento in cui «non vengano sostituite da nuove norme dettate

dall'autorità dotata di competenza nel nuovo sistema» (sentenza

numero 376 del 2002). Qualora poi, in prosieguo, venissero adottati

regolamenti statali, ritenuti in contrasto con l'attuale riparto

delle competenze regolamentari, le Regioni avrebbero a loro

disposizione gli strumenti processuali per censurare tale eventuale

manifestazione di potestà regolamentare (vedi la stessa sentenza

numero 376 del 2002).

Non può, pertanto, ritenersi illegittimo il richiamo operato

dalle disposizioni impugnate, tra l'altro, al d.m. n. 145 del 2000 e

al d.P.R. n. 554 del 1999, al fine di sancirne la perdurante

validità fino all'adozione dei capitolati generali e dei regolamenti

che, è bene ribadire, dovranno essere emanati nel rispetto

dell'attuale riparto delle competenze regolamentari sancito dal sesto

comma dell'art. 117 Cost.

22. - Priva di qualunque motivazione e, pertanto, inammissibile

è la questione, proposta dalla Regione Veneto, relativa al comma 3

dell'art. 257, in riferimento all'art. 117, secondo comma,

lettera e), Cost., in quanto la ricorrente si limita a riferire che

tale norma per l'anno 2006 «cristallizza gli elenchi previsti

dall'art. 23 della legge n. 109 del 1994».

23. - Infine, devono essere unitariamente esaminate le censure

che attengono ad una serie di disposizioni contenute nel Codice,

impugnate dalla Regione Veneto.

A tal proposito, si può procedere all'analisi delle suddette

censure, ordinando le stesse per due gruppi alla luce del contenuto

delle norme impugnate.

23.1. - Con un primo gruppo di censure, la Regione Veneto ritiene

in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.:

-- l'art. 11, comma 4, e gli artt. da 81 a 88 relativi alla

disciplina dei criteri di aggiudicazione, «che per la loro estrema

analiticità non lasciano alcun effettivo spazio ad una autonoma

disciplina di dettaglio di fonte regionale»;

-- gli artt. 54, comma 4, 56, 57, 62, commi 1, 2, 4 e 7, e

122, comma 7, «in quanto per la loro eccessiva analiticità

precludono alle Regioni la possibilità di dettare una propria

autonoma disciplina relativamente alla procedura negoziata,

soprattutto con riferimento (anche in questo caso) al settore degli

appalti sotto soglia»;

-- l'art. 55, comma 6, e 62, commi 1, 2 e 4, nella parte in

cui, prevedendo la possibilità di limitare il numero dei candidati

idonei da invitare nelle procedure ristrette con riferimento ai soli

«lavori di importo pari o superiore a quaranta milioni di euro»,

precluderebbero irragionevolmente alle Regioni la possibilità di

dettare una propria disciplina «dell'istituto della c.d. forcella

anche con riferimento ai contratti sotto soglia».

Le questioni sono inammissibili.

Innanzitutto, è bene chiarire che la disciplina dei criteri di

aggiudicazione attiene, come del resto riconosciuto dalla ricorrente,

alla materia della tutela della concorrenza. Allo stesso modo,

rientrano in questo ambito materiale anche i metodi di aggiudicazione

di tipo non meccanico, quali sono quelli relativi alle procedure

negoziate anche con riferimento al settore degli appalti sotto

soglia.

Come si è già precedentemente sottolineato, i limiti interni

alla materia in esame sono rappresentati dalla necessità di

osservare i canoni di ragionevolezza e proporzionalità rispetto

all'obiettivo prefissato. L'osservanza di tali canoni potrebbe,

comunque, alla luce delle peculiarità della fattispecie

regolamentata, risultare anche compatibile con una normativa statale

che presenti un contenuto analitico e dettagliato.

Nel caso in esame, la Regione Veneto, da un lato, non ha indicato

quali siano le specifiche disposizioni che presentino un contenuto

eccessivamente analitico, atteso che le norme censurate hanno un

contenuto ampio e, sotto molti profili, eterogeneo; dall'altro, non

ha addotto alcun elemento argomentativo idoneo a dimostrare che la

suddetta analiticità non sia, nella specie, proporzionata e adeguata

rispetto al fine di tutelare gli assetti concorrenziali del mercato.

23.2. - Un ulteriore gruppo di censure riguarda norme che

attengono alla individuazione delle tipologie contrattuali, nonchè

alla fase di esecuzione del contratto di appalto e al contratto di

subappalto.

In relazione al primo profilo, viene in rilievo la impugnazione

dell'art. 53, comma 1, nella parte in cui individua in modo tassativo

ed esclusivo le tipologie di contratti, mediante i quali possono

essere realizzati i lavori pubblici, tra l'altro in senso restrittivo

rispetto alle modalità consentite dall'ordinamento comunitario. La

Regione Veneto aggiunge che, «con riferimento a tale disposizione, la

rilevata incostituzionalità appare particolarmente evidente in

relazione alla categoria dei contratti pubblici di importo inferiore

alla soglia comunitaria».

La questione non è fondata.

Il prevalente ambito materiale in cui si colloca la norma in

esame è rappresentato dall'ordinamento civile (art. 117, secondo

comma, lettera l, Cost.): spetta, infatti, al legislatore statale -

ferma restando l'autonomia negoziale delle singole amministrazioni

aggiudicatrici - individuare, per garantire uniformità di

trattamento sull'intero territorio nazionale, il tipo contrattuale da

utilizzare per la regolamentazione dei rapporti di lavori, servizi e

forniture. Nella specie, inoltre, tale uniformità, nella previsione

della tipologia e dell'oggetto dei contratti, è funzionale ad

assicurare il rispetto dei principi sottesi alla competenza

legislativa esclusiva in materia di tutela della concorrenza.

Questo principio si estende anche ai contratti al di sotto della

soglia di rilevanza comunitaria, per i quali, in relazione al profilo

che viene in esame, non sussistono ragioni che possano giustificare

una diversità di regolamentazione.

Per quanto attiene, invece, alla fase di esecuzione dei

contratti, la Regione Veneto, sempre adducendo la violazione

dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ritiene

costituzionalmente illegittimo l'art. 130, comma 2, lettera c), nella

parte in cui prevede l'affidamento dell'attività di direzione dei

lavori a «soggetti scelti con le procedure previste dal presente

Codice per l'affidamento degli incarichi di progettazione».

La questione non è fondata.

La direzione dei lavori si inserisce nella fase della esecuzione

del rapporto contrattuale ed è finalizzata a verificare, tra

l'altro, la conformità dei lavori al progetto e al contratto. In

questo ambito, pertanto, viene in rilievo, per le ragioni già

esposte, la materia dell'ordinamento civile, con conseguente

legittimazione dello Stato a dettare la relativa disciplina anche di

dettaglio.

La stessa Regione ritiene, inoltre, costituzionalmente

illegittimi per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),

Cost.:

-- gli artt. 120, comma 2, e 141 in materia di collaudo, data

la estrema analiticità della disciplina ivi contenuta, «di cui è

addirittura prevista l'ulteriore specificazione ad opera del

regolamento»;

-- l'art. 132, «nella misura in cui l'analitica disciplina

delle varianti in corso d'opera, ivi contenuta, non lascia alcuno

autonomo spazio di intervento al legislatore regionale».

Le questioni sono inammissibili.

Le disposizioni impugnate afferiscono alla esecuzione del

rapporto contrattuale e, dunque, attengono prevalentemente alla

materia dell'ordinamento civile, valendo in particolare, per il

collaudo, le considerazioni svolte in precedenza.

Orbene, nel caso in esame, la ricorrente si è limitata a

censurare il carattere analitico delle disposizioni impugnate,

deducendo, tra l'altro, il loro contrasto con i limiti della materia

della tutela della concorrenza. Al fine, invece, di consentire un

esame nel merito delle questioni da parte di questa Corte, la Regione

avrebbe dovuto, considerata l'ampiezza di contenuto delle norme

censurate, indicare quali specifiche disposizioni debordino dai

confini delle materie dell'ordinamento civile e della tutela della

concorrenza, per rientrare invece in ambiti di pertinenza regionale.

Infine, la Regione Veneto ha impugnato l'art. 118, comma 2, nella

parte in cui disciplina «in modo estremamente analitico il

subappalto».

La questione è inammissibile per genericità.

La norma censurata, infatti, presenta un contenuto articolato

riconducibile, come si è già osservato, alla materia

dell'ordinamento civile e, per alcuni aspetti, alla tutela della

concorrenza. Non è, pertanto, sufficiente, ai fini

dell'ammissibilità della questione, addurre, anche alla luce di

quanto già esposto in relazione ai limiti di quest'ultima materia,

il carattere eccessivamente dettagliato della norma stessa.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5,
comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), limitatamente
alle parole «province autonome»;
2) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 84,
commi 2, 3, 8 e 9, del d.lgs. n. 163 del 2006, anche nel testo
modificato dal decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 113 (Ulteriori
disposizioni correttive e integrative del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, a norma dell'articolo 25,
comma 3, della legge 18 aprile 2005, n. 62), nella parte in cui, per
i contratti inerenti a settori di competenza regionale, non prevede
che le norme in esso contenute abbiano carattere suppletivo e
cedevole;
3) Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 98,
comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006;
4) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, dalle
Regioni Lazio e Abruzzo con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 8 (recte: 11), numeri 1, 17, 19 e
all'art. 16 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5
(Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), al decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), al decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà statale
di indirizzo e coordinamento), nonchè all'art. 117 della
Costituzione e all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso
indicato in epigrafe;
6) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento agli artt. 76, 117, secondo, terzo, quarto e
quinto comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso
indicato in epigrafe;
7) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo, terzo e quarto
comma della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso
indicato in epigrafe;
8) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 76
della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
9) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
10) Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'artt. 121, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006
promossa, in riferimento agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
11) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 6, comma 9, lettera a); 7, comma 8; 11,
comma 4; 54, comma 4; 55, comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4 e 7; 70;
71; 72; 75; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2; 118,
comma 2; 120, comma 2; 122, comma 7; 123; 125, commi 5, 6, 7, 8 e 14;
131; 132; 141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9 e 10; 252, comma 3;
253, commi 10 e 11; 257, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promosse, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
12) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promosse, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, nonchè al
principio di leale collaborazione, dalle Regioni Lazio, Abruzzo e
Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
13) Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, del
d.lgs. n. 163 del 2006, promosse, in riferimento agli artt. 117 e 118
della Costituzione, dalle Regioni Toscana, Veneto, Piemonte, Lazio e
Abruzzo con i ricorsi indicati in epigrafe;
14) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promosse, in riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della
Costituzione, nonchè al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Veneto, Toscana, Piemonte, Lazio e Abruzzo con i ricorsi
indicati in epigrafe;
15) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 11, numeri 1, 17, 19 e all'art. 16
della legge costituzionale n. 5 del 1948, al d.P.R. n. 381 del 1974,
al d.lgs. n. 266 del 1992, nonchè all'art. 117 della Costituzione,
alla legge costituzionale n. 3 del 2001 e al principio di leale
collaborazione, dalla Provincia autonomia di Trento con il ricorso
indicato in epigrafe;
16) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, commi 1, 2 e 4, del d.lgs. n. 163 del
2006, promosse, in riferimento agli artt. 76, 97, 117 e 118 della
Costituzione, dalle Regioni Toscana, Lazio, Abruzzo, Piemonte e
Veneto con i ricorsi indicati in epigrafe;
17) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promosse, in riferimento al principio di leale collaborazione, dalle
Regioni Toscana, Veneto e Piemonte con il ricorso indicato in
epigrafe;
18) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento agli artt. 76 e 117, quinto comma, della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
19) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, commi 7 e 9, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in
epigrafe;
20) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 48 del d.lgs. n. 163 del 2006, promossa, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione
Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
21) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 53, comma 1; 93; 112, comma 5, lettera b);
113; 122, commi da 1 a 6; 130, comma 2, lettera c); 252, comma 6,
promosse, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
22) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 75, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006,
promossa, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
23) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 88 del d.lgs. n. 163 del 2006 promossa, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione
Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
24) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 122, commi 2, 3, 5 e 6, e 124, commi 2, 5
e 6 del d.lgs. n. 163 del 2006 promosse, in riferimento agli
artt. 76, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana con il
ricorso indicato in epigrafe;
25) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 131, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006
promossa, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
dalla Regione Toscana con il ricorso indicato in epigrafe;
26) Dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 253, commi 3 e 22, lettera a), del d.lgs.
n. 163 del 2006 promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo,
terzo, quarto, quinto comma e 118 della Costituzione, dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
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