1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 200 SENTENZA 17 - 20 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Conseguenze di ordine finanziario collegate al tempestivo adeguamento - Elemento di valutazione della virtuosita' delle Regioni e degli enti locali ai fini del riparto delle risorse finanziarie determinate annualmente con il patto di stabilita' interno - Ricorsi delle Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lazio, Sardegna, Toscana, Umbria e Veneto - Sopravvenuta abrogazione della norma censurata - Non applicabilita' della norma medio tempore - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, 119 e 120; statuto della Regione Sardegna, artt. 3, primo comma, lett. d), f), g), o) e p), 4, primo comma, lett. a), b), e), f) ed m), e 7. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Ricorso della Regione Calabria - Asserita carenza dei presupposti della straordinaria necessita' e urgenza necessari per la decretazione d'urgenza - Censura priva di motivazione - Inammissibilita' della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3. - Costituzione, artt. 70 e 77. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Ricorso della Regione Puglia - Asserito contrasto con i principi costituzionali in materia economica - Asserita lesione della potesta' legislativa autonoma delle Regioni - Censure generiche e indeterminate - Inammissibilita' della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3. - Costituzione, artt. 41, 42, 43, 114, secondo comma, e 117. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Ricorso della Regione Lazio - Asserita interferenza con la competenza legislativa residuale regionale in materia di commercio e attivita' produttive - Asserita lesione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Attivita' legislativa esercitata nell'ambito della competenza statale della tutela della concorrenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 1. - Costituzione, art. 117. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Qualificazione del principio come "principio fondamentale per lo sviluppo economico" rivolto all'attuazione della "piena tutela della concorrenza" - Ricorso della Regione Calabria - Asserita interferenza con la competenza legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute e governo del territorio, e residuale in materia di commercio - Asserita lesione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Attivita' legislativa esercitata nell'ambito della competenza statale della tutela della concorrenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 41, 97 e 117. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Qualificazione del principio come "principio fondamentale per lo sviluppo economico" rivolto all'attuazione della "piena tutela della concorrenza" - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna ed Umbria - Asserita interferenza con la competenza legislativa regionale residuale in materia di "sviluppo economico" - Insussistenza - Attivita' legislativa esercitata nell'ambito della competenza statale della tutela della concorrenza - Non fondatezza della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 2. - Costituzione, art. 117. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Termine di adeguamento - Scadenza - Soppressione delle disposizioni statali incompatibili e diretta applicazione degli istituti della segnalazione di inizio attivita' (SCIA) e dell'autocertificazione con controlli successivi - Facolta' per il Governo di adottare, nelle more, regolamenti di semplificazione - Determinazione di una situazione di grave incertezza normativa, irragionevole e contraria al buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, terzo, quarto e sesto comma. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Eliminazione di restrizioni all'esercizio di attivita' economiche attraverso l'adozione di un regolamento governativo - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria - Asserita lesione del principio di legalita' sostanziale per l'indeterminatezza della potesta' regolamentare attribuita allo Stato - Asserita interferenza negli ambiti di competenza residuali della Regione - Asserita lesione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Ambito di applicazione della norma censurata circoscrivibile alle sole materie di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 10. - Costituzione, art. 117. Iniziativa economica - Principi in tema di regolazione delle attivita' economiche - Posizione del principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge - Possibilita', riguardante lo Stato e non anche le Regioni, di mantenere delle limitazioni alle liberta' economiche, da individuarsi con decreto presidenziale - Ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Umbria - Asserita compressione della potesta' legislativa regionale - Asserita lesione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Ambito di applicazione della norma censurata circoscrivibile alle sole materie di competenza esclusiva statale - Non fondatezza della questione. - D.l. 13 agosto 2011, n. 138 (convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148), art. 3, comma 11. - Costituzione, art. 117. (T-120200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 25-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, promossi con
ricorsi delle Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto,
Umbria, Calabria e della Regione autonoma Sardegna, notificati il 12
ottobre, il 14-18, il 14-16, il 15, il 17 e il 15 novembre 2011,
depositati in cancelleria il 21 ottobre, il 17, il 18, il 23 ed il 24
novembre 2011 e rispettivamente iscritti ai nn. 124, 133, 134, 144,
145, 147, 158 e 160 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2012 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
le Regioni Emilia-Romagna e Umbria, Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna, Renato Marini per la Regione Lazio, Marcello
Cecchetti per la Regione Toscana, Luigi Manzi per la Regione Veneto,
Graziano Pungì per la Regione Calabria, Ugo Mattei ed Alberto
Lucarelli per la Regione Puglia e l'avvocato dello Stato Paolo
Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto,
Umbria e Calabria, e la Regione autonoma Sardegna hanno impugnato
l'articolo 3, oltre ad altre disposizioni, del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), come convertito dalla legge 14
settembre 2011, n. 148, con ricorsi notificati rispettivamente il 12
ottobre, il 14-18, il 14-16, il 15, il 17 e il 15 novembre 2011,
depositati in cancelleria il 21 ottobre, il 17, il 18, il 23 ed il 24
novembre 2011 e iscritti ai nn. 124, 133, 134, 144, 145, 147, 158 e
160 del registro ricorsi 2011.
2. - L'articolo 3 impugnato, come risultante dalla legge di
conversione, al comma 1 stabilisce il «principio secondo cui
l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è
permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge»,
imponendo allo Stato e all'intero sistema delle autonomie di
adeguarvisi entro un termine prestabilito, inizialmente fissato in un
anno dall'entrata in vigore della legge di conversione. Tale termine
è stato successivamente individuato nel 30 settembre 2012, in base
all'art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Dopo aver enunciato il principio
summenzionato, il medesimo art. 3, comma 1, impugnato elenca una
serie di principi, beni e ambiti che possono giustificare eccezioni
al principio stesso: limitazioni all'iniziativa e all'attività
economica possono essere giustificate per garantire il rispetto dei
«vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali» e dei «principi fondamentali della Costituzione»; per
assicurare che l'attività economica non arrechi «danno alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» e non si svolga in
«contrasto con l'utilità sociale»; per garantire «la protezione
della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali,
dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale»; e dare
applicazione alle «disposizioni relative alle attività di racconta
di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla
finanza pubblica».
Il comma 2, del medesimo art. 3, qualifica tale intervento quale
«principio fondamentale per lo sviluppo economico» e attuazione della
«piena tutela della concorrenza tra le imprese».
Il comma 3 prevede che siano «in ogni caso soppresse, alla
scadenza del termine di cui al comma 1, le disposizioni normative
statali incompatibili con quanto disposto nel medesimo comma, con
conseguente diretta applicazione degli istituti della segnalazione di
inizio di attività e dell'autocertificazione con controlli
successivi», e consente al Governo, nelle more della decorrenza di
detto termine, di adottare strumenti di semplificazione normativa
attraverso norme di natura regolamentare. A questo scopo «Entro il 31
dicembre 2012 il Governo è autorizzato ad adottare uno o più
regolamenti ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, con i quali vengono individuate le disposizioni
abrogate per effetto di quanto disposto nel presente comma ed è
definita la disciplina regolamentare della materia ai fini
dell'adeguamento al principio di cui al comma 1».
Il successivo comma 4 stabilisce che «L'adeguamento di Comuni,
Province e Regioni all'obbligo di cui al comma 1 costituisce elemento
di valutazione della virtuosità dei predetti enti ai sensi dell'art.
20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111». Tale comma 4 è stato successivamente
abrogato dall'articolo 30, comma 6, della legge 12 novembre 2011, n.
183 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge di stabilità 2012), a decorrere dal
1° gennaio 2012.
I successivi commi dell'art. 3 implementano la liberalizzazione
dell'esercizio delle professioni ed eliminano una serie di
restrizioni all'accesso alle medesime.
I commi 10 e 11, infine, rispettivamente consentono la revoca di
ulteriori restrizioni all'esercizio delle attività economiche e
all'accesso alle medesime, attraverso norme regolamentari e
permettono, invece, di mantenere le restrizioni per singole
attività, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in
presenza di ragioni di interesse generale, rispetto alle quali le
restrizioni costituiscono una misura indispensabile, proporzionata,
idonea e non discriminatoria sotto il profilo della concorrenza. Più
specificamente l'esclusione di un'attività economica
dall'abrogazione delle restrizioni è giustificata qualora: «a) la
limitazione sia funzionale a ragioni di interesse pubblico, tra cui
in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana; b) la
restrizione rappresenti un mezzo idoneo, indispensabile e, dal punto
di vista del grado di interferenza nella libertà economica,
ragionevolmente proporzionato all'interesse pubblico cui è
destinata; c) la restrizione non introduca una discriminazione
diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, nel caso di
società, sulla sede legale dell'impresa».
3. - La Regione Puglia, con il ricorso citato in epigrafe, ha
impugnato l'intero art. 3 del decreto-legge sopra citato, per
violazione degli articoli 41, 42, 43, 114, secondo comma, e 117 Cost.
La ricorrente ritiene che tale articolo - stabilendo che le
Regioni e gli enti locali debbano adeguare i propri ordinamenti al
principio secondo cui l'iniziativa e l'attività economica private
sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente
vietato dalla legge, e apponendo un elenco tassativo di ipotesi in
cui il legislatore, statale o regionale, può espressamente limitare
l'esercizio dell'attività economica - contrasti con l'art. 41 della
Costituzione. In base alla disposizione impugnata gli enti
territoriali dovrebbero, dunque, adeguarsi ad una disciplina che
sovvertirebbe il quadro costituzionale dell'iniziativa e
dell'attività economica, introducendo «un assetto decisamente
sbilanciato a favore dell'iniziativa privata».
Inoltre, l'obbligo diffuso di adeguamento all'art. 3 censurato,
equiparando Regioni ed enti locali, rappresenterebbe una forzatura
del disegno costituzionale, in quanto, a differenza degli enti
locali, le Regioni detengono una potestà legislativa autonoma
garantita ex art. 117 Cost., che dunque non potrebbe soffrire
l'inserimento, per via di legge statale ordinaria, di un nuovo
principio che ne limiti la "sovranità legislativa".
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto
di costituzione e memoria difensiva relativamente alle doglianze
della Regione Puglia, il 21 novembre 2011.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che l'art. 3
del decreto-legge impugnato sia una norma finalizzata a ridurre gli
oneri amministrativi e procedimentali a limitazione della libertà
d'impresa e per favorire la ripresa economica. Per tale ragione, la
disposizione sarebbe coerente con l'art. 41 Cost. e con il suo
orientamento a favore della libera iniziativa economica, delimitata
dal rispetto dei principi fondamentali. Essa sarebbe stata adottata
dal legislatore con l'obiettivo di sviluppare la competitività delle
imprese sul piano internazionale, in base alla competenza legislativa
statale in materia di concorrenza.
5. - La Regione Puglia ha depositato, il 23 maggio 2012, memoria
a sostegno delle proprie doglianze, tuttavia senza aggiungere
ulteriori argomenti con riferimento all'art. 3 impugnato.
6. - La Regione Toscana, con ricorso citato in epigrafe, ha
impugnato l'art. 3, comma 4, per violazione degli articoli 117, commi
terzo e quarto, e 119 Cost. La ricorrente sostiene che la
legislazione statale, stabilendo il principio secondo cui, in ambito
economico, è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato e
prevedendo che l'adeguamento a tale principio sia considerato
elemento di valutazione della virtuosità delle Regioni ai fini del
patto di stabilità, costituirebbe un intervento normativo «del tutto
estraneo alle finalità di coordinamento della finanza pubblica»,
esorbitando dunque dai limiti che il legislatore statale incontra in
tale materia. La virtuosità, criterio sorto nell'ambito del
contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, diverrebbe
quindi uno strumento capace di coartare la «volontà delle Regioni»
nella disciplina dell'attività economica, travalicando così le sue
originarie finalita': tramite le disposizioni impugnate verrebbe,
infatti, vincolata la potestà legislativa regionale per fini
estranei all'obiettivo del contenimento della spesa.
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
memoria avverso l'impugnazione della Regione Toscana il giorno 27
dicembre 2011, sostenendo che la doglianza sia stata superata a
seguito dell'entrata in vigore dell'art. 30, comma 6, della legge n.
183 del 2011, che ha abrogato il comma 4 dell'art. 3 del
decreto-legge n. 138 del 2011, oggetto di censura. Pertanto, Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha richiesto che sia dichiarata
la cessazione della materia del contendere.
8. - La Regione Toscana ha, con memoria depositata il 29 maggio
2012, evidenziato che la previsione abrogata sarebbe stata
«integralmente riproposta» dall'art. 1, comma 4, del decreto-legge 24
gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo
sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27 e ugualmente
impugnato dalla Regione Toscana.
9. - La Regione Lazio, con ricorso citato in epigrafe, ha
impugnato l'art. 3, comma 1, in combinato disposto con il comma 4
dello stesso articolo 3 del decreto-legge più volte richiamato.
La disposizione contenuta nel comma 1, secondo la ricorrente,
interverrebbe in un ambito prevalentemente attinente alla disciplina
del commercio e delle attività produttive, materie che la Corte
avrebbe costantemente ritenuto riconducibili alla competenza
residuale regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. La
legislazione impugnata, in violazione del riparto di competenze
stabilito dall'art. 117 Cost. introdurrebbe una disciplina che impone
alla Regione di regolare tali settori secondo i principi dettati dal
legislatore statale, per di più prevedendo un meccanismo
sanzionatorio in caso di mancato adeguamento, che penalizzerebbe la
Regione in relazione al patto di stabilità interno.
A detta della ricorrente Regione Lazio, non sarebbe conferente la
qualificazione dell'intervento normativo quale strumento di "tutela
della concorrenza", ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
e). Infatti, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, un
intervento normativo regionale, che limitasse l'iniziativa economica
privata per ragioni non coincidenti con quelle indicate dalla norma
impugnata, efficaci erga omnes e fondate su presupposti ragionevoli,
non confliggerebbe con la libera concorrenza, purchè non privilegi
alcun operatore economico, nè alteri la competizione tra essi. La
disposizione impugnata, dunque, introdurrebbe costrizioni al
legislatore regionale non giustificate sulla base delle esigenze
della tutela della concorrenza.
Infine, anche qualora si ritenesse di qualificare il comma 1 - e,
per relationem, il comma 4 - quale misura a tutela della concorrenza,
la disciplina statale, a detta della Regione Lazio, risulterebbe in
ogni caso costituzionalmente illegittima e lesiva delle competenze
regionali, in quanto non rispettosa del principio di leale
collaborazione. Infatti, nelle disposizioni impugnate, i profili
della tutela della concorrenza s'intreccerebbero inevitabilmente con
altri aspetti riconducibili alle materie delle "attività produttive"
e del "commercio", di competenza regionale. Pertanto, si
verificherebbe un'ipotesi di intreccio di competenze statali e
regionali, che esige il ricorso a forme di leale collaborazione,
coinvolgendo le Regioni nella produzione della legislazione statale -
forme che tuttavia la legislazione statale censurata non prevede.
10. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato, il
27 dicembre 2012, atto di costituzione e memoria.
Con riferimento alla censura relativa all'art. 3, comma 1, la
difesa erariale sostiene che la disposizione si ponga all'interno
della competenza esclusiva statale in tema di tutela della
concorrenza, poichè le limitazioni diverse da quelle consentite dal
comma impugnato comprimerebbero il carattere concorrenziale dei
mercati.
Viceversa, gli interventi legislativi regionali in materia di
commercio e attività produttive sarebbero in ogni caso possibili a
seguito dell'introduzione della legislazione impugnata, con l'ovvio
limite del principio di proporzionalità ex art. 3 Cost.
11. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi indicati
in epigrafe, hanno impugnato per identiche ragioni, anche nelle
enunciazioni, l'art. 3, commi 2, 3, 4, 10 e 11.
11.1. - Entrambe le Regioni muovono dal presupposto che il comma
1 dell'articolo 3 stabilisce un «ovvio principio di liberta'»,
imponendo eccezioni dai caratteri ampi e determinati, evocativi di un
principio di ragionevolezza, per cui si potrebbe «affermare senza
paura di sbagliare che tutti i divieti oggi esistenti potrebbero
giustificarsi in base ad una o più delle categorie enunciate».
Tuttavia, proprio per questa ragione, quell'enunciazione di principio
non sarebbe nè in grado di fungere da norma parametro per
l'abrogazione di regimi amministrativi eventualmente incompatibili,
nè di indicare quali percorsi normativi si possano attivare per il
suo recepimento.
11.2. - In particolare, l'art. 3, comma 2, qualificando il comma
1 quale principio fondamentale per lo sviluppo economico e la tutela
della concorrenza, violerebbe la competenza legislativa regionale,
considerato che lo sviluppo economico rientrerebbe tra le materie
residuali regionali. Del resto, a detta delle ricorrenti, il medesimo
comma 1 sembrerebbe escludere l'invasione delle competenze regionali,
poichè, dal momento che impone loro di adeguarsi al principio
enunciato, ne riconosce le competenze in tale ambito.
11.3. - Il nucleo centrale dell'impugnazione, per espressa
affermazione delle ricorrenti, si individuerebbe nell'art. 3, comma
3, il quale stabilisce che, alla scadenza del termine di un anno, le
disposizioni di normative statali incompatibili sono «soppresse», con
conseguente diretta applicazione degli istituti di segnalazione
d'inizio di attività e autocertificazione, con le eccezioni a
protezione dei principi fondamentali stabiliti all'art. 3, comma 1.
Tale previsione risulterebbe generica e inapplicabile e pertanto
irragionevole, in base all'art. 3 Cost., oltre che contraria al buon
andamento della pubblica amministrazione, ex art. 97 Cost., e infine
in conflitto con il principio di certezza del diritto, a causa
dell'incertezza sulla disciplina vigente che ne deriverebbe.
Il secondo e terzo periodo del medesimo art. 3, comma 3,
prevedono che, nelle more della decorrenza del termine annuale,
l'adeguamento al principio di liberalizzazione possa avvenire anche
attraverso la semplificazione normativa e che il Governo, entro il 31
gennaio 2012, possa adottare uno o più regolamenti con i quali
individuare le disposizioni abrogate e definire la disciplina
regolamentare applicabile. Secondo le ricorrenti, questi strumenti
rappresenterebbero la chiave di volta del sistema, dal momento che
l'abrogazione implicita imposta dal primo periodo dell'art. 3, comma
3, sarebbe di impossibile applicazione per la vaghezza dei principi
invocati. Tuttavia, la previsione di strumenti di delegificazione e
semplificazione sarebbe costituzionalmente illegittima, secondo le
due ricorrenti, innanzitutto per violazione del principio di
legalità sostanziale. Infatti, i regolamenti di delegificazione
interverrebbero in mancanza di una "cornice legislativa" all'interno
della quale dovrebbero esplicarsi. Pertanto, la disciplina
regolamentare finirebbe per essere «meramente potestativa da parte
del potere esecutivo». In secondo luogo, l'assenza di qualunque
delimitazione di materia estenderebbe il potere regolamentare del
Governo anche alle materie di competenza legislativa regionale, sia
concorrente che residuale, e pertanto sarebbe in violazione dell'art.
117, sesto comma, Cost. Infine, qualora, a detta delle ricorrenti,
l'intervento statale fosse inquadrabile in termini di sussidiarietà,
e dovesse ammettersi l'attribuzione della potestà regolamentare in
capo allo Stato, la disciplina permarrebbe illegittima per mancata
previsione di un'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni per i
profili di competenza regionale.
11.4. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria censurano inoltre
l'art. 3, comma 4, ritenendolo illegittimo per due ordini di ragioni.
In primo luogo, esso esprimerebbe un dovere di adeguamento indefinito
e generico da parte delle Regioni nei confronti della disposizione di
principio statale, mancando di individuare i parametri di giudizio
attraverso i quali accertare l'adeguamento. Ciò configurerebbe
complessivamente un tratto d'incertezza e di irrazionalità della
disciplina, sottoponendo la potestà legislativa regionale a limiti
diversi da quelli costituzionalmente previsti.
Inoltre, anche qualora i criteri ai quali adeguarsi fossero
definiti, non sussisterebbe un nesso razionale tra il principio di
liberalizzazione e gli effetti sulla finanza regionale che il comma
censurato ricollega al suo inadempimento, sicchè sarebbe incongruo
penalizzare finanziariamente le Regioni per «presunti mancati
adeguamenti ai principi statali».
11.5. - L'art. 3, comma 10, viene impugnato dalle Regioni
Emilia-Romagna e Umbria poichè la previsione che un regolamento
dell'esecutivo possa eliminare eventuali restrizioni all'esercizio
delle attività economiche violerebbe ugualmente il principio di
legalità sostanziale, per assenza di qualunque criterio idoneo a
circoscrivere l'esercizio del potere regolamentare. La medesima
disposizione confliggerebbe inoltre con l'art. 117, sesto comma,
Cost., ove si ritenesse che il regolamento ivi previsto può
estendersi ad oggetti ed ambiti di competenza regionale. Infine, essa
sarebbe illegittima per violazione del principio di leale
collaborazione, poichè non prevede la conclusione di un'intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni, laddove i regolamenti governativi
dovessero interferire con materie di competenza regionale.
11.6. - L'art. 3, comma 11, dispone che singole attività
economiche possano essere escluse dall'abrogazione delle restrizioni
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, attraverso una
procedura che deve coinvolgere il ministro competente per materia, il
Ministro dell'economia e delle finanze e l'Autorità garante della
concorrenza e del mercato, entro quattro mesi dall'entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge, purchè a) si sia in
presenza di ragioni di interesse pubblico, in particolare di quelle
legate alla salute umana, b) tale limitazione alla libertà economica
sia indispensabile, idonea e proporzionata, c) e tale restrizione non
generi una discriminazione diretta o indiretta.
Tale disposizione, secondo l'impugnativa delle Regioni
Emilia-Romagna e Umbria, sarebbe illegittima, in quanto consentirebbe
soltanto allo Stato e non alle Regioni di far valere ragioni di
interesse pubblico per consentire limitazioni alle attività
economiche. Inoltre, anche qualora ragioni di uniformità e
sussidiarietà consentissero l'attrazione di tali competenze in capo
allo Stato, gli interessi regionali dovrebbero trovare spazio
attraverso il modello dell'intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni, che la disposizione non prevede. Per tale ragione,
verrebbe pertanto violato anche il canone della leale collaborazione.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il
27 dicembre 2011 due distinti atti d'intervento e memoria d'identico
contenuto, nei confronti delle doglianze delle Regioni Emilia-Romagna
e Umbria, chiarendo, con riferimento all'art. 3, comma 1, che si
tratta di una «disposizione programmatica», come tale inidonea a
recare lesione alle competenze legislative regionali e che il
medesimo art. 3, commi 3, 10 e 11, si riferisce alle sole
disposizioni statali; quindi tali commi, così interpretati, sono
insuscettibili di impingere nelle competenze regionali. In ogni caso,
il legislatore statale avrebbe agito in base all'art. 41 Cost., che
gli attribuirebbe, in tesi, il potere di attuare gli interventi
opportuni per il coordinamento dell'attività economica; il suo
intervento si situerebbe, inoltre, nel quadro della sua competenza
esclusiva statale a tutela della concorrenza. Conseguentemente, la
normativa non sarebbe neppure viziata d'irragionevolezza.
13. - La Regione Emilia-Romagna e la Regione Umbria, con memorie
distinte, ma di identico contenuto, depositate entrambe il 29 maggio
2012, hanno evidenziato, da un lato, che l'abrogazione dell'art. 3,
comma 4, effettuata dall'art. 30, comma 6, della legge n. 183 del
2011, ha determinato la cessazione della materia del contendere, in
quanto l'effetto abrogativo si sarebbe realizzato prima dello scadere
del termine previsto per l'adeguamento regionale; dall'altro, che i
commi 3, 10 e 11, invece, non recano contenuti meramente
programmatici, ma potrebbero incidere su competenze legislative
regionali. Inoltre, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa
erariale ad esclusione della illegittimità della normativa
censurata, l'art. 41 Cost. non attribuirebbe una competenza esclusiva
allo Stato nel campo della regolazione delle attività economiche,
sicchè gli interventi normativi di attuazione di tale principio
costituzionale si distribuirebbero invece tra Stato e Regioni, sulla
base dell'ordine delle competenze determinate dall'art. 117 Cost.
14. - La Regione Veneto, con il ricorso citato in epigrafe, ha
impugnato l'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, con
riferimento agli articoli 5, 117 e 120 Cost., e al principio di leale
collaborazione.
14.1. - La ricorrente muove anzitutto dalla ricostruzione della
materia "sviluppo economico", che dovrebbe rientrare tra le
competenze esclusive regionali o, comunque, strutturarsi quale
"materia trasversale" e pertanto investire tutti gli ambiti, anche di
competenza regionale. La Corte, con sentenza n. 165 del 2007, avrebbe
già precisato i limiti delle attribuzioni statali in tema di
sviluppo economico, anche con riferimento alle pressanti esigenze di
natura finanziaria, riconoscendo che tali attribuzioni interferiscono
con quelle regionali.
Tuttavia, la Corte medesima, con sentenza n. 64 del 2007, avrebbe
già riconosciuto la competenza del legislatore regionale a fissare
limiti alla libera concorrenza e all'accesso al mercato, purchè non
irragionevoli e giustificati al fine di ridurre gli effetti negativi
che si possano produrre nel tessuto economico preesistente.
14.2. - L'obbligo di adeguamento, imposto in modo indifferenziato
e corredato di sanzione ai sensi dell'art. 3, comma 4,
interferirebbe, dunque, con ambiti di attribuzione regionale,
vulnerando il riparto di competenze ex art. 117 Cost. Inoltre, anche
a voler ammettere la necessità di rispondere a preminenti esigenze
di solidarietà nazionale, tali da giustificare l'esercizio unitario
di una funzione statale in materia di liberalizzazione delle
attività economiche in deroga al normale riparto sancito dall'art.
117 Cost., risulterebbe comunque necessario rispettare il principio
di leale collaborazione.
La sanzione prevista dall'art. 3, comma 4, infine, risulterebbe
sproporzionata in relazione alla condotta eventualmente difforme dal
precetto. Il sistema individuato dal legislatore nel decreto-legge n.
138 del 2011, all'art. 3, richiamerebbe per alcuni aspetti quanto
previsto dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e
funzionamento degli organi regionali), all'art. 10, primo comma, il
quale stabiliva che i principi della legislazione statale innovativi
abrogassero le norme regionali con essi contrastanti, ma, a
differenza dalle disposizioni oggi in discussione, mantenevano
intatta la facoltà delle Regioni di continuare ad esercitare le
proprie competenze legislative, adeguandosi alle nuove normative
statali di principio. Del resto, un'ulteriore alternativa ad uno
strumento tanto pervasivo quale un principio generale corredato di
una sanzione di natura finanziaria si ritroverebbe nell'art. 117,
quinto comma, Cost., già attuato dall'art. 84 del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che disciplina
la cedevolezza delle normative incompatibili, prevedendo che le
disposizioni del medesimo decreto si applichino anche in materie
legislative regionali sino all'entrata in vigore delle disposizioni
regionali attuative della normativa.
Per tali ragioni, il comma 4 dell'articolo impugnato prevedrebbe,
conclusivamente, uno strumento sanzionatorio eccessivo e lesivo delle
prerogative di autonomia garantite all'art. 5 Cost.
15. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto
di costituzione il 27 dicembre 2012, sostenendo che la doglianza
relativa all'art. 3, comma 4, risulta inammissibile per sopravvenuta
carenza d'interesse, a seguito dell'abrogazione intervenuta con la
legge n. 183 del 2011 (art. 30, comma 6).
16. - La Regione Calabria, con il ricorso citato in epigrafe, ha
impugnato l'art. 3, commi 1, 2 e 4, del decreto-legge n. 138 del
2011, più volte menzionato, in riferimento alle competenze regionali
in tema di tutela della salute.
L'attuazione di tali disposizioni del decreto-legge in
discussione, secondo la ricorrente, determinerebbe una significativa
innovazione nel sistema sanitario. Infatti, in base a giurisprudenza
costante della Corte di giustizia dell'Unione europea, le prestazioni
mediche rientrerebbero nell'ambito di applicazione delle disposizioni
relative alla libera prestazione dei servizi e pertanto sarebbero
interessate dall'intervento normativo. La ricorrente evidenzia
l'impatto della normativa sul sistema sanitario calabrese, alla luce
del fatto che, con legge regionale 18 luglio del 2008, n. 24 (Norme
in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e
controlli delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e
private), la Regione Calabria ha disciplinato il sistema di
erogazione delle prestazioni sanitarie, prevedendo l'autorizzazione
sanitaria, quale provvedimento con cui si consente l'esercizio
dell'attività sanitaria o socio-sanitaria, da parte di strutture
pubbliche, private o di professionisti (art. 3, comma 1), mentre ha
consentito alle strutture pubbliche e private ed ai professionisti
già autorizzati di erogare prestazioni sanitarie o socio-sanitarie
per conto del sistema sanitario nazionale tramite accreditamento
(art. 11, comma 1), stabilendo altresì che quest'ultimo possa essere
concesso in relazione alle necessità della Regione, evidenziate nel
Piano Sanitario Regionale (art. 11, comma 4). Questa sistema di
erogazione delle prestazioni sanitarie seguiva del resto gli articoli
8-ter e 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
La Regione Calabria, oggetto di commissariamento per deficit
sanitario (delibera del Consiglio dei ministri del 30 luglio 2010),
ha adottato un apposito piano di rientro (delibera della Giunta
regionale n. 845/09), approvato con accordo Stato-Regione stipulato
il 17 dicembre 2009 e a sua volta oggetto di delibera regionale n.
908 del 2009. Tale piano di rientro prevede, tramite un
cronoprogramma, di riorganizzare la rete di ospedali e strutture
pubbliche e private, mediante analisi della domanda e dell'offerta.
Il sistema sanitario regionale, così sommamente delineato,
troverebbe un supporto nella giurisprudenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea, e in particolare nella sentenza 10 marzo 2009,
in causa C-169/07, Hartlauer, che ha ritenuto non incompatibili con
il diritto comunitario le restrizioni allo svolgimento di attività,
giustificate da ragioni di sanità pubblica, purchè non discriminino
gli operatori in base alla nazionalità e, qualora la limitazione sia
volta alla realizzazione di un livello elevato di tutela della
salute, contemperando tale obiettivo con la necessità di prevenire
il rischio di una grave alterazione dell'equilibrio finanziario.
Le norme impugnate, secondo la ricorrente, violerebbero pertanto
gli articoli 41, terzo comma, e 97 Cost., invadendo inoltre la
competenza concorrente regionale in materia di tutela della salute,
prevista dall'art. 117 Cost., dal momento che la normativa
sembrerebbe imporre di accogliere «senza alcun filtro tutte le
istanze di autorizzazione ed accreditamento», in contrasto con il
sistema introdotto dalla Regione.
Inoltre, l'art. 3, commi 1 e 2, violerebbe gli artt. 41, terzo
comma, e 97 Cost., anche con riferimento ad altri tipi di attività
(ad esempio, vendita al pubblico dei farmaci da banco o di
automedicazione, aperture di strutture di grande e media
distribuzione), pregiudicando l'ordinato funzionamento
dell'ordinamento regionale. Esso, inoltre, invaderebbe la competenza
concorrente ex art. 117 Cost. in materia di governo del territorio,
di tutela della salute, di commercio, vietando sostanzialmente - ad
esempio - «di subordinare il rilascio delle autorizzazioni alla
determinazione di requisiti quali la superficie minima che deve avere
l'apposito reparto destinato allo svolgimento della riferita
attivita'», o alla «idonea pianificazione territoriale degli
insediamenti delle attività commerciali», o di condizionare
«l'apertura di grandi strutture di vendita in base alla dimensione
demografica del territorio comunale di insediamento».
L'art. 3, commi 1, 2 e 4, porrebbe la Regione Calabria
nell'alternativa di ottemperare a tali norme liberalizzanti, in
violazione del piano di rientro, oppure di mantenere il proprio
ordinamento, rischiando di non essere valutata come ente virtuoso, ex
art. 3, comma 4. Tali commi sarebbero pertanto complessivamente
viziati da illegittimità costituzionale, per violazione del
principio di ragionevolezza, ex art. 3 Cost., e del principio di
leale collaborazione.
È anche dedotta - pur senza specifica motivazione - la
violazione degli artt. 70 e 77 Cost. in riferimento all'intero art. 3
del menzionato decreto-legge.
17. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto
di costituzione il 27 dicembre 2012, sviluppando argomentazioni
identiche a quelle svolte nei confronti delle Regioni Emilia-Romagna
e Umbria, di cui al punto 12, alle quali pertanto si rinvia.
18. - La Regione Calabria ha depositato ulteriore memoria il 23
maggio 2012, ribadendo le conclusioni avanzate nel ricorso.
19. - La Regione autonoma Sardegna, con il ricorso citato in
epigrafe, ha impugnato l'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138
del 2011, con riferimento agli articoli 3, 4 e 7 dello statuto di
autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e agli
articoli 3, 117 e 119 della Costituzione.
19.1. - L'art. 3, comma 4, del decreto impugnato trasformerebbe,
secondo la ricorrente, in vincoli di finanza pubblica degli
adempimenti di carattere sostanziale privi di rilevanza finanziaria.
Ci si troverebbe dunque di fronte ad «un caso paradigmatico di
eccesso di potere legislativo e, comunque, di violazione del
principio di ragionevolezza», in contrasto con l'art. 3 Cost., in
combinato disposto con gli articoli 117 e 119 Cost., che, del resto,
non contemplerebbero una tale competenza statale.
19.2. - Più precisamente, l'art. 3, comma 4, attribuendo allo
Stato il potere di valutare il livello di attuazione regionale a fini
di determinazioni di carattere finanziario, gli consentirebbe di
condizionare le scelte del legislatore regionale al di fuori del
riparto di competenze stabilito dall'art. 117, secondo e terzo comma,
Cost. In particolare, con tale disposizione lo Stato vincolerebbe nei
fatti le Regioni nelle materie di competenza legislativa concorrente
pur senza dettarne i principi fondamentali ex art. 117, comma terzo,
Cost.
19.3. - L'articolo 3, comma 4, viene inoltre impugnato dalla
Regione autonoma Sardegna per contrasto con gli artt. 3, 4 e 7 dello
statuto di autonomia, in quanto la disposizione limita indebitamente
l'autonomia regionale sia nelle materie di competenza esclusiva che
in quelle di competenza concorrente, sia, infine, in materia di
bilancio. Infatti, la regolamentazione dell'iniziativa economica
privata interessa, oltre ad ambiti materiali indicati all'art. 117,
terzo comma, Cost., anche quelli elencati agli articoli 3 e 4 dello
statuto, ed in particolare all'art. 3, primo comma, lettere d)
(agricoltura e foreste) f) (edilizia e urbanistica), g) (trasporti su
linee automobilistiche e tramviarie), o) (artigianato), p) (turismo,
industria alberghiera) e all'art. 4, primo comma, lettere a)
(industria, commercio ed esercizio industriale delle miniere, cave e
saline), b) (istituzione ed ordinamento degli enti di credito
fondiario ed agrario, delle casse di risparmio), e) (produzione e
distribuzione dell'energia elettrica), f) (linee marittime ed aeree
di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione), m) (pubblici
spettacoli), che allocano diverse competenze alla Regione. L'art. 7
dello statuto, infine, sarebbe violato in quanto assegna alla Regione
un'ampia autonomia finanziaria.
20. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto
di costituzione il 23 dicembre 2011, sostenendo che le doglianze
relative all'art. 3, comma 4, siano state superate dall'abrogazione
della norma impugnata dalla Regione autonoma Sardegna, effettuata con
l'art. 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011
21. - Con ulteriore memoria depositata il 29 maggio 2012, la
Regione autonoma Sardegna riconosce che l'abrogazione dell'art. 3,
comma 4, determina l'inutilizzabilità del criterio dell'adeguamento
regionale al principio della liberalizzazione delle attività
economiche al fine di valutare la virtuosità dell'ente, rimettendosi
alle conseguenze processuali che riterrà la Corte.
22. - Con memoria depositata il 29 maggio 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ulteriormente replicato in riferimento alle
diverse doglianze presentate dalle Regioni ricorrenti avverso l'art.
3 del decreto-legge n. 138 del 2011.
22.1. - A detta della parte resistente, le Regioni concentrano
l'impugnazione sostanzialmente sul principio di liberalizzazione,
che, eccedendo dal limite della competenza statale esclusiva in tema
di tutela della concorrenza, interferirebbe con le competenze
regionali a disciplinare il commercio e le attività produttive.
Tuttavia, secondo il resistente, la tesi non sarebbe
correttamente impostata. Si tratterebbe invece di individuare i
presupposti costituzionali sostanziali della legislazione regionale
in materia economica, stabiliti dall'art. 41 Cost., il quale
enuncerebbe la libertà d'iniziativa economica innanzitutto come
libertà "negativa", «opponibile a qualsiasi intervento
autoritativo».
L'art. 3 impugnato, secondo la parte resistente, si limiterebbe a
ribadire il principio di libertà d'iniziativa economica di cui
all'art. 41, primo comma, Cost., precisando le situazioni nelle quali
a questa libertà si possano apporre limiti. Questa interpretazione
dell'articolo 3 si evincerebbe dalla lettura dei casi d'eccezione
alla libertà di esercizio delle attività economiche - lettere da a)
ad e) del comma 1 dell'art. 3 del decreto-legge n. 138 del 2011 - che
ricalcano in gran parte le limitazioni già previste dall'art. 41,
secondo e terzo comma, Cost. ampliandole e precisandole. Pertanto, il
legislatore regionale non subirebbe alcuna limitazione delle sue
prerogative in forza dell'art. 3 del decreto-legge impugnato.
22.2. - Così inquadrato, dell'intervento del legislatore statale
andrebbe valutato lo scopo normativo di "tutela della concorrenza",
esplicitamente statuito dall'art. 3, comma 2, del decreto-legge
impugnato. Secondo la sentenza di questa Corte n. 430 del 2007, che
ha puntualizzato i criteri per identificare un legittimo intervento
normativo statale in tale ambito, l'art. 3 avrebbe i caratteri
richiesti, poichè, come previsto dalla sentenza citata,
perseguirebbe fini promozionali della concorrenza, attraverso
l'eliminazione di vincoli all'esercizio dell'attività economica.
L'art. 3, comma 3, del decreto-legge impugnato, prevedendo
l'abrogazione implicita delle disposizioni di normative statali che
contengono restrizioni alla libera iniziativa economica non
giustificate dai principi elencati all'art. 3, comma 1, costituirebbe
pertanto una declinazione del principio pro-concorrenziale di
liberalizzazione. La disposizione impugnata si risolverebbe nel
pretendere che le limitazioni all'attività economica si conformino
ai principi della tutela della concorrenza, secondo l'impostazione
data dall'Unione europea, e rispettino i canoni di proporzionalità
ed effettiva necessità. Pertanto, l'eventuale incidenza della
legislazione statale sugli ambiti di competenza regionale
risulterebbe, conclusivamente, legittima.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Puglia, Toscana, Lazio, Emilia-Romagna, Veneto,
Umbria e Calabria, e la Regione autonoma Sardegna, con i ricorsi
indicati in epigrafe, hanno impugnato numerose disposizioni del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), come convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
2. - Riservate a separate decisioni le questioni sulle altre
disposizioni del decreto-legge n. 138 del 2011, la Corte delimita
l'oggetto del presente giudizio alle censure relative all'articolo 3
del decreto-legge citato, come risultante dalla legge di conversione,
che detta principi in tema di regolazione delle attività economiche.
I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti per essere decisi
con un'unica pronuncia.
3. - L'art. 3 impugnato, nel testo modificato dalla legge di
conversione, al comma 1 stabilisce il «principio secondo cui
l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è
permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge»,
imponendo allo Stato e all'intero sistema delle autonomie di
adeguarvisi entro un termine prestabilito, inizialmente fissato in un
anno dall'entrata in vigore della legge di conversione. Tale termine
è stato successivamente procrastinato fino al 30 settembre 2012, in
base all'art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27. Dopo aver enunciato il principio
summenzionato, il medesimo art. 3, comma 1, elenca una serie di
principi, beni e ambiti che possono giustificare eccezioni al
principio stesso: ai sensi di tali proposizioni, limiti
all'iniziativa e all'attività economica possono essere giustificati
per garantire il rispetto dei «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali» e dei «principi
fondamentali della Costituzione»; per assicurare che l'attività
economica non arrechi «danno alla sicurezza, alla libertà, alla
dignità umana» e non si svolga in «contrasto con l'utilità
sociale»; per garantire «la protezione della salute umana, la
conservazione delle specie animali e vegetali, dell'ambiente, del
paesaggio e del patrimonio culturale»; e dare applicazione alle
«disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici
ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica».
Il successivo comma 2 del medesimo art. 3 qualifica le precedenti
disposizioni come «principio fondamentale per lo sviluppo economico»
e attuazione della «piena tutela della concorrenza tra le imprese».
L'art. 3, comma 3, prevede che siano «in ogni caso soppresse,
alla scadenza del termine di cui al comma 1, le disposizioni
normative statali incompatibili con quanto disposto nel medesimo
comma, con conseguente diretta applicazione degli istituti della
segnalazione di inizio di attività e dell'autocertificazione con
controlli successivi», e consente al Governo, nelle more della
decorrenza di detto termine, di adottare strumenti di semplificazione
normativa attraverso provvedimenti di natura regolamentare. A questo
scopo «Entro il 31 dicembre 2012 il Governo è autorizzato ad
adottare uno o più regolamenti ai sensi dell'art. 17, comma 2, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, con i quali vengono individuate le
disposizioni abrogate per effetto di quanto disposto nel presente
comma ed è definita la disciplina regolamentare della materia ai
fini dell'adeguamento al principio di cui al comma 1».
Il comma 4 dell'articolo impugnato stabilisce che «L'adeguamento
di Comuni, Province e Regioni all'obbligo di cui al comma 1
costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei predetti
enti ai sensi dell'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111». Tale comma 4
è stato poi successivamente abrogato dall'articolo 30, comma 6,
della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge di stabilità
2012), a decorrere dal 1° gennaio 2012.
I successivi commi dell'art. 3 implementano la liberalizzazione
dell'esercizio delle professioni ed eliminano una serie di
restrizioni all'accesso alle medesime.
I commi 10 e 11, infine, rispettivamente consentono la revoca di
ulteriori restrizioni all'esercizio delle attività economiche e
all'accesso alle medesime attraverso norme regolamentari e
permettono, invece, di mantenere le restrizioni per singole
attività, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in
presenza di ragioni di interesse generale, rispetto alle quali le
restrizioni costituiscono una misura indispensabile, proporzionata,
idonea e non discriminatoria sotto il profilo della concorrenza. Più
specificamente, l'esclusione di un'attività economica
dall'abrogazione delle restrizioni è giustificata qualora: «a) la
limitazione sia funzionale a ragioni di interesse pubblico, tra cui
in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana; b) la
restrizione rappresenti un mezzo idoneo, indispensabile e, dal punto
di vista del grado di interferenza nella libertà economica,
ragionevolmente proporzionato all'interesse pubblico cui è
destinata; c) la restrizione non introduca una discriminazione
diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, nel caso di
società, sulla sede legale dell'impresa».
4. - Occorre preliminarmente esaminare le numerose questioni
relative all'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 138 del 2011, in
quanto l'Avvocatura dello Stato chiede che sia dichiarata cessata la
materia del contendere, alla luce della sopravvenuta abrogazione
della norma impugnata, in seguito all'entrata in vigore dell'art. 30,
comma 6, della legge n. 183 del 2011.
4.1. - In effetti, tutte le Regioni ricorrenti - con l'eccezione
della Regione Puglia che, come si dirà tra breve, ha rivolto le
proprie doglianze all'intero art. 3, complessivamente inteso e senza
ulteriori precisazioni - hanno evidenziato specifici profili di
illegittimità costituzionale del comma 4, in quanto esso ricollega
conseguenze di ordine finanziario al tempestivo adeguamento, da parte
delle Regioni e degli enti locali, al principio della
liberalizzazione delle attività economiche, opportunamente
bilanciato con le altre esigenze enunciate al precedente comma 1:
l'ottemperanza di tali principi, ai sensi della disposizione qui in
esame, «costituisce elemento di valutazione della virtuosità dei
predetti enti», ai fini del riparto delle risorse finanziarie
determinate annualmente con il Patto di stabilità interno, ai sensi
dell'art. 20, comma 3, del decreto- legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111). In altri
termini, la disposizione impugnata, piuttosto che sanzionare le
Regioni e gli enti locali inadempienti, prevede forme di
incentivazione finanziaria per gli enti virtuosi, che modifichino la
propria legislazione, in osservanza ai principi stabiliti dal
legislatore statale e nei termini previsti.
La disposizione contenuta nell'art. 3, comma 4, è stata
censurata in relazione agli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 Cost., al
principio di leale collaborazione e, da parte della Regione autonoma
Sardegna, agli artt. 3, primo comma, lettere d), f), g), o) e p), 4,
primo comma, lettere a), b), e), f) ed m), e 7 dello statuto di
autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3).
4.2. - In ordine all'art. 3, comma 4, del decreto-legge impugnato
deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.
In effetti, come è stato sottolineato dall'Avvocatura dello
Stato e da alcune Regioni ricorrenti, la norma in esame è stata
abrogata dall'articolo 30, comma 6, della legge n. 183 del 2011, a
decorrere dal 1° gennaio 2012. L'abrogazione è, dunque, intervenuta
prima che scadesse il termine di adeguamento al principio imposto
alle Regioni, individuato nel 30 settembre 2012, e prima che la
disposizione medesima potesse esplicare effetti, previsti a partire
dall'anno 2012. Ne consegue che la norma non ha potuto ricevere
alcuna applicazione durante il periodo in cui è rimasta in vigore.
5. - Venendo alle singole questioni residue portate all'esame
della Corte, va considerata una prima ragione di doglianza, mossa
dalla Regione Calabria, che riguarda l'intero articolo 3.
5.1. - Sono evocati a parametro gli articoli 70 e 77 Cost., in
quanto il contenuto normativo della disposizione impugnata non
presenterebbe i caratteri di straordinaria necessità e urgenza
prescritti dalla Costituzione affinchè il Governo possa
legittimamente adottare decreti-legge. Pertanto, secondo la
ricorrente, la legge di conversione sarebbe viziata, sia per
violazione dei requisiti costituzionalmente previsti per la
decretazione d'urgenza, sia perchè il Governo avrebbe indebitamente
usurpato il potere legislativo al Parlamento, attraverso il ricorso
allo strumento del decreto-legge.
5.2. - Tale censura è inammissibile, per difetto di motivazione.
Infatti, a parte una mera evocazione degli articoli 70 e 77
Cost., nè l'atto introduttivo del giudizio, nè la successiva
memoria offrono alcun argomento a suffragio della censura, che
documenti l'asserita mancanza di presupposti per la decretazione
d'urgenza. Inoltre, deve richiamarsi il consolidato orientamento di
questa Corte, in base al quale le Regioni possono invocare, nel
giudizio di costituzionalità in via principale, parametri diversi da
quelli contenuti nel Titolo V della Parte II della Costituzione a
condizione che la lamentata violazione ridondi sul riparto di
competenze legislative tra Stato e Regioni (sentenze n. 33 del 2011,
n. 156, n. 52 e n. 40 del 2010, n. 341 del 2009). Nel caso di specie
la ricorrente non spiega in che modo l'asserita violazione degli
artt. 70 e 77 Cost. determini una compressione delle competenze
costituzionali delle Regioni.
6. - Una seconda ragione di doglianza, avanzata dalla Regione
Puglia ed avente parimenti ad oggetto l'art. 3 nella sua interezza,
evoca, quali parametri del giudizio, gli articoli 41, 42, 43, 114,
secondo comma, e 117 Cost.
6.1. - Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata,
stabilendo che le Regioni e gli enti locali debbano adeguare i propri
ordinamenti al principio secondo cui l'iniziativa e l'attività
economica private sono libere ed è permesso tutto ciò che non è
espressamente vietato dalla legge, e ponendo un elenco tassativo di
ipotesi in cui il legislatore, statale o regionale, può
espressamente limitare l'esercizio dell'attività economica,
contrasta con l'art. 41 della Costituzione e con gli altri principi
costituzionali in materia economica. In base alla disposizione
impugnata, gli enti territoriali dovrebbero, dunque, adeguarsi ad una
disciplina che sovvertirebbe il quadro costituzionale dell'iniziativa
e dell'attività economica, introducendo «un assetto decisamente
sbilanciato a favore dell'iniziativa privata». Inoltre, l'obbligo
diffuso di adeguamento all'art. 3 censurato, equiparando Regioni ed
enti locali, rappresenterebbe una forzatura del quadro
costituzionale, in quanto, a differenza degli enti locali, le Regioni
detengono una potestà legislativa autonoma garantita ex art. 117
Cost., che dunque non potrebbe soffrire l'inserimento, per via di
legge statale ordinaria, di un nuovo principio che ne limiti la
«sovranità legislativa».
6.2. - Anche tali censure risultano inammissibili, in quanto
generiche e indeterminate.
Infatti, in primo luogo, la censura si appunta sull'intero art.
3, senza puntualizzare ulteriormente quali disposizioni di esso
intenda investire, sebbene l'art. 3 abbia un contenuto complesso.
Inoltre, il richiamo ai parametri di cui agli artt. 41, 42 e 43 Cost.
risulta generico e indeterminato. Si asserisce, senza argomentare, la
sussistenza di un conflitto tra tali previsioni costituzionali e il
principio di liberalizzazione delle attività economiche statuito
nella disposizione impugnata, principio che tra l'altro non è
affermato in termini assoluti, ma deve essere modulato al fine di
soddisfare una serie di esigenze, alcune delle quali riproducono
anche testualmente i contenuti dell'art. 41 Cost., e ne annoverano di
ulteriori; nè viene spiegato per quali ragioni le previsioni
costituzionali e quella legislativa, mirata alla liberalizzazione,
non sarebbero armonizzabili.
Per la medesima ragione attinente alla genericità e alla
insufficiente motivazione del ricorso, risultano inammissibili anche
le censure basate sugli artt. 114, terzo comma, e 117 Cost.,
parametri che sono evocati genericamente, senza neppure specificare
quali aspetti delle disposizioni costituzionali richiamate, che hanno
un contenuto particolarmente complesso e articolato, dovrebbero
rilevare nel presente giudizio.
7. - Proseguendo l'esame delle questioni portate all'esame della
Corte in relazione ai singoli commi dell'art. 3 del decreto-legge n.
138 del 2011, vengono anzitutto in rilievo le censure rivolte
all'art. 3, comma 1, e al principio ivi statuito per cui nell'ambito
delle attività economiche «è permesso tutto ciò che non è
espressamente vietato dalla legge», principio che, come si è già
ricordato più volte, subisce limitazioni a tutela di altre esigenze
indicate dalla medesima disposizione oggetto di esame.
7.1. - La Regione Lazio e la Regione Calabria contestano la
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge
impugnato, per violazione del riparto di competenze stabilito
all'art. 117 Cost., perchè esso interferirebbe con ambiti di
pertinenza della legislazione regionale.
In particolare, la Regione Lazio sottolinea l'incidenza della
normativa impugnata nelle materie del commercio e attività
produttive, che sarebbero riservate alle Regioni a titolo di
competenza legislativa residuale. Inoltre, secondo la Regione, anche
a voler concedere che l'intervento del legislatore statale possa
essere giustificato in ragione delle competenze ad esso riconosciute
nell'ambito della tutela della concorrenza, non si potrebbe comunque
superare il vizio della legge sotto il profilo del mancato rispetto
del principio di leale collaborazione, considerato il fitto
intersecarsi di competenze statali e regionali sul terreno delle
attività economiche.
Per quanto riguarda la Regione Calabria, le censure si appuntano
piuttosto sulla violazione delle competenze regionali in materia di
tutela della salute, commercio, governo del territorio, oltre che sul
mancato rispetto del principio di leale collaborazione, richiamando,
quali parametri del giudizio, gli artt. 41, 97 e 117 Cost. La
ricorrente teme che, per conformarsi al principio di liberalizzazione
introdotto dal legislatore statale, l'organizzazione del sistema
sanitario regionale debba essere radicalmente modificata, dal momento
che, nell'interpretazione della ricorrente, il suddetto principio
imporrebbe di accogliere «senza alcun filtro tutte le istanze di
autorizzazione e accreditamento» presentate dagli operatori sanitari.
Inoltre, sotto l'impatto della liberalizzazione voluta dal
legislatore statale, la Regione non potrebbe continuare a regolare la
vendita al pubblico di farmaci da banco o automedicazione, o
l'apertura di strutture di media o grande distribuzione, valutando
l'insediamento di tali attività in base alla distribuzione
demografica o imponendo dei requisiti per il loro svolgimento.
7.2. - L'asserita invasione delle competenze regionali da parte
del legislatore statale si evidenzierebbe più chiaramente alla luce
del comma 2 del medesimo art. 3, che qualifica il precedente comma 1
come «principio fondamentale per lo sviluppo economico», rivolto
all'attuazione della «piena tutela della concorrenza».
Le Regioni Calabria, Emilia-Romagna e Umbria, infatti, rilevano
che il legislatore statale, evocando le esigenze della «piena tutela
della concorrenza», intenderebbe giustificare l'imposizione da parte
dello Stato del principio della liberalizzazione anche in ambiti di
competenza regionale; d'altra parte, la qualifica del medesimo
principio come attinente allo «sviluppo economico» appaleserebbe
l'invasione delle competenze regionali, in quanto la materia
"sviluppo economico" apparterrebbe ai titoli di competenza residuale
regionale.
7.3. - Le questioni relative all'art. 3, commi 1 e 2, non sono
fondate.
Con la normativa censurata, il legislatore ha inteso stabilire
alcuni principi in materia economica orientati allo sviluppo della
concorrenza, mantenendosi all'interno della cornice delineata dai
principi costituzionali. Così, dopo l'affermazione di principio
secondo cui in ambito economico «è permesso tutto ciò che non è
espressamente vietato dalla legge», segue l'indicazione che il
legislatore statale o regionale può e deve mantenere forme di
regolazione dell'attività economica volte a garantire, tra l'altro -
oltre che il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari e la
piena osservanza dei principi costituzionali legati alla tutela della
salute, dell'ambiente, del patrimonio culturale e della finanza
pubblica - in particolare la tutela della sicurezza, della libertà,
della dignità umana, a presidio dell'utilità sociale di ogni
attività economica, come l'art. 41 Cost. richiede. La disposizione
impugnata afferma il principio generale della liberalizzazione delle
attività economiche, richiedendo che eventuali restrizioni e
limitazioni alla libera iniziativa economica debbano trovare puntuale
giustificazione in interessi di rango costituzionale o negli
ulteriori interessi che il legislatore statale ha elencato all'art.
3, comma 1. Complessivamente considerata, essa non rivela elementi di
incoerenza con il quadro costituzionale, in quanto il principio della
liberalizzazione prelude a una razionalizzazione della regolazione,
che elimini, da un lato, gli ostacoli al libero esercizio
dell'attività economica che si rivelino inutili o sproporzionati e,
dall'altro, mantenga le normative necessarie a garantire che le
dinamiche economiche non si svolgano in contrasto con l'utilità
sociale (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009 e n. 388
del 1992).
7.4. - Rispetto alla pretesa invasione delle competenze regionali
in materia di commercio, attività produttive e tutela della salute,
ex art. 117 Cost., occorre anzitutto osservare che il legislatore
statale ha agito nell'ambito, ad esso spettante, della tutela della
concorrenza, come correttamente specificato dall'art. 3, comma 2, del
decreto-legge n. 138 del 2011.
Infatti, per quanto l'autoqualificazione offerta dal legislatore
non sia mai di per sè risolutiva (ex multis, sentenze n. 164 del
2012, n. 182 del 2011 e n. 247 del 2010), in questo caso appare
corretto inquadrare il principio della liberalizzazione delle
attività economiche nell'ambito della competenza statale in tema di
«tutela della concorrenza». Quest'ultimo concetto, la concorrenza, ha
un contenuto complesso in quanto ricomprende non solo l'insieme delle
misure antitrust, ma anche azioni di liberalizzazione, che mirano ad
assicurare e a promuovere la concorrenza "nel mercato" e "per il
mercato", secondo gli sviluppi ormai consolidati nell'ordinamento
europeo e internazionale e più volte ribaditi dalla giurisprudenza
di questa Corte (ex multis, sentenze n. 45 e n. 270 del 2010, n. 160
del 2009, n. 430 e n. 401 del 2007). Pertanto, la liberalizzazione,
intesa come razionalizzazione della regolazione, costituisce uno
degli strumenti di promozione della concorrenza capace di produrre
effetti virtuosi per il circuito economico. Una politica di
"ri-regolazione" tende ad aumentare il livello di concorrenzialità
dei mercati e permette ad un maggior numero di operatori economici di
competere, valorizzando le proprie risorse e competenze. D'altra
parte, l'efficienza e la competitività del sistema economico
risentono della qualità della regolazione, la quale condiziona
l'agire degli operatori sul mercato: una regolazione delle attività
economiche ingiustificatamente intrusiva - cioè non necessaria e
sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente
protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009) -
genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli
interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi
lavoratori e, dunque, in definitiva reca danno alla stessa utilità
sociale. L'eliminazione degli inutili oneri regolamentari, mantenendo
però quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali,
è funzionale alla tutela della concorrenza e rientra a questo titolo
nelle competenze del legislatore statale.
7.5. - Inquadrato, dunque, l'intervento statale censurato nel
campo delle competenze statali di portata trasversale relative alla
tutela della concorrenza, occorre ancora osservare il particolare
tenore normativo della disposizione impugnata: in questo caso il
legislatore statale non si è sovrapposto ai legislatori regionali
dettando una propria compiuta disciplina delle attività economiche,
destinata a sostituirsi alle leggi regionali in vigore. L'atto
impugnato, infatti, non stabilisce regole, ma piuttosto introduce
disposizioni di principio, le quali, per ottenere piena applicazione,
richiedono ulteriori sviluppi normativi, da parte sia del legislatore
statale, sia di quello regionale, ciascuno nel proprio ambito di
competenza. In virtù della tecnica normativa utilizzata, basata su
principi e non su regole, il legislatore nazionale non ha occupato
gli spazi riservati a quello regionale, ma ha agito presupponendo
invece che le singole Regioni continuino ad esercitare le loro
competenze, conformandosi tuttavia ai principi stabiliti a livello
statale. L'intervento del legislatore, statale e regionale, di
attuazione del principio della liberalizzazione è tanto più
necessario alla luce della considerazione che tale principio non è
stato affermato in termini assoluti, nè avrebbe potuto esserlo in
virtù dei vincoli costituzionali, ma richiede di essere modulato per
perseguire gli altri principi indicati dallo stesso legislatore, in
attuazione delle previsioni costituzionali. Di conseguenza, per
rispondere ad alcune precise osservazioni delle ricorrenti, le
discipline della vendita al pubblico di farmaci da banco o
automedicazione, dell'apertura di strutture di media e grande
distribuzione, o dell'organizzazione sanitaria, non vengono assorbite
nella competenza legislativa dello Stato relativa alla concorrenza,
ma richiedono di essere regolate dal legislatore regionale, tenendo
conto dei principi indicati nel censurato art. 3, comma 1, del
decreto-legge n. 138 del 2011.
8. - Sono invece fondate le questioni aventi ad oggetto l'art. 3,
comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2011.
8.1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno censurato l'art.
3, comma 3, il quale, al primo periodo, dispone che siano
«soppresse», alla scadenza del termine di un anno dall'entrata in
vigore della legge di conversione - termine poi prorogato al 30
settembre 2012 -, le «normative statali incompatibili» con i principi
disposti al comma 1 del medesimo art. 3, con conseguente applicazione
diretta degli istituti di segnalazione di inizio attività e
dell'autocertificazione. Al secondo periodo, il comma 3 dispone che,
fino alla scadenza del termine, l'adeguamento al principio di cui al
comma 1 possa avvenire anche attraverso strumenti di semplificazione
normativa; infine, al terzo periodo, il comma 3 autorizza, a tal
fine, il Governo ad adottare uno o più regolamenti ai sensi
dell'art. 17, comma 2, della legge n. 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri), individuando le disposizioni abrogate e
definendo la disciplina regolamentare ai fini dell'adeguamento al
principio di cui al comma 1.
Le ragioni di doglianza, con riferimento all'art. 3, comma 3,
primo periodo, evocano a parametro gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto
l'automatica soppressione delle normative statali incompatibili con
la disposizione di principio di cui al comma 1 genererebbe una
situazione di grave incertezza normativa e sarebbe, perciò,
irragionevole e contraria al buon andamento della pubblica
amministrazione. Con riferimento al terzo periodo, si lamenta
anzitutto la violazione del principio di legalità sostanziale, dal
momento che i regolamenti di delegificazione verrebbero introdotti in
assenza di una necessaria cornice legislativa; inoltre, la medesima
disposizione sarebbe in contrasto anche con l'art. 117, sesto comma,
Cost., in quanto l'esercizio del potere regolamentare sarebbe
autorizzato senza delimitazioni di materia, potendo esplicarsi anche
nell'ambito di competenze concorrenti e residuali regionali, rispetto
alle quali la potestà regolamentare è attribuita alla Regione;
infine, anche qualora si ritenesse che si sia in presenza di una
ipotesi di attrazione in sussidiarietà della potestà regolamentare
regionale, con riferimento alle materie di cui all'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., la legislazione statale sarebbe egualmente
costituzionalmente illegittima, in quanto non avrebbe previsto alcuna
forma d'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, che attui il
principio di leale collaborazione con riferimento alle materie
concorrenti e residuali regionali.
8.2. - L'art. 3, comma 3, è costituzionalmente illegittimo, in
quanto dispone, allo scadere di un termine prestabilito, l'automatica
«soppressione», secondo la terminologia usata dal legislatore, di
tutte le normative statali incompatibili con il principio della
liberalizzazione delle attività economiche, stabilito al comma 1.
Alla luce delle precedenti considerazioni relative al tenore
normativo dell'art. 3, comma 1, che contiene disposizioni di
principio, e non prescrizioni di carattere specifico e puntuale, la
soppressione generalizzata delle normative statali con esso
incompatibili appare indeterminata e potenzialmente invasiva delle
competenze legislative regionali. Infatti, sebbene la disposizione
abbia ad oggetto le sole normative statali, la «soppressione» di
queste per incompatibilità con principi così ampi e generali come
quelli enunciati all'art. 3, comma 1, e che richiedono una delicata
opera di bilanciamento e ponderazione reciproca, a parte ogni
considerazione sulla sua praticabilità in concreto, non appare
suscettibile di esplicare effetti confinati ai soli ambiti di
competenza statale. Altro è prevedere l'abrogazione di normative
statali, altro è asserire che gli effetti dell'abrogazione di tali
normative restino circoscritti ad ambiti di competenza statale. Vi
sono normative statali che interessano direttamente o indirettamente
materie di competenza regionale, come accade nel caso delle leggi
dello Stato relative a materie di competenza concorrente, o di
competenza statale di carattere trasversale, che di necessità
s'intrecciano con le competenze legislative regionali. L'effetto
della soppressione automatica e generalizzata delle normative statali
contrarie ai principi di cui all'art. 3, comma 1, oltre ad avere una
portata incerta e indefinibile, potrebbe riguardare un novero
imprecisato di atti normativi statali, con possibili ricadute sul
legislatore regionale, nel caso che tali atti riguardino ambiti di
competenza concorrente o trasversali, naturalmente correlati a
competenze regionali.
Inoltre, l'automaticità dell'abrogazione, unita
all'indeterminatezza della sua portata, rende impraticabile
l'interpretazione conforme a Costituzione, di talchè risulta
impossibile circoscrivere sul piano interpretativo gli effetti della
disposizione impugnata ai soli ambiti di competenza statale.
Infine, poichè la previsione censurata dispone la soppressione
per incompatibilità, senza individuare puntualmente quali normative
risultino abrogate, essa pone le Regioni in una condizione di
obiettiva incertezza, nella misura in cui queste debbano adeguare le
loro normative ai mutamenti dell'ordinamento statale. Infatti, le
singole Regioni, stando alla norma censurata, dovrebbero ricostruire
se le singole disposizioni statali, che presentano profili per esse
rilevanti, risultino ancora in vigore a seguito degli effetti
dell'art. 3, comma 3, primo periodo. La valutazione sulla perdurante
vigenza di normative statali incidenti su ambiti di competenza
regionale spetterebbe a ciascun legislatore regionale, e potrebbe
dare esiti disomogenei, se non addirittura divergenti. Una tale
prospettiva determinerebbe ambiguità, incoerenza e opacità su quale
sia la regolazione vigente per le varie attività economiche, che
potrebbe inoltre variare da Regione a Regione, con ricadute dannose
anche per gli operatori economici.
Di conseguenza, l'art. 3, comma 3, appare viziato sotto il
profilo della ragionevolezza, determinando una violazione che si
ripercuote sull'autonomia legislativa regionale garantita dall'art.
117 Cost., perchè, anzichè favorire la tutela della concorrenza,
finisce per ostacolarla, ingenerando grave incertezza fra i
legislatori regionali e fra gli operatori economici.
8.3. - Per le medesime ragioni, la dichiarazione d'illegittimità
costituzionale del primo periodo dell'art. 3, comma 3, coinvolge
anche i periodi successivi della disposizione in esame, dato che
l'ambito di intervento degli strumenti di semplificazione, previsti
dal secondo periodo, nonchè quello dei regolamenti di
delegificazione di cui al terzo periodo, è determinato per
relationem al primo periodo. La stessa indeterminatezza che vizia la
prima proposizione si riverbera anche sui successivi contenuti
dell'art. 3, comma 3, che deve, dunque, essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
9. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria hanno poi impugnato
l'art. 3, comma 10. Questo si colloca a seguito di una serie di
disposizioni abrogative di restrizioni all'esercizio di attività
economiche. Il comma 10 consente l'eliminazione di ulteriori
restrizioni, attraverso «regolamento da emanare ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
emanato su proposta del Ministro competente entro quattro mesi
dall'entrata in vigore» del decreto oggetto di censura.
9.1. - A detta delle ricorrenti, tale comma sarebbe viziato sotto
vari profili: anzitutto non risponderebbe al principio di legalità
sostanziale, in quanto l'esercizio della potestà regolamentare da
parte del Governo, sarebbe autorizzato senza specificazioni e in
assenza di criteri capaci di circoscriverlo; inoltre, contrasterebbe
con l'art. 117 sesto comma, Cost., nella misura in cui la potestà
regolamentare cui il comma fa riferimento venga esercitata in ambiti
di competenza regionale; infine, ed in subordine, nelle ipotesi in
cui vengano in rilievo materie di competenza regionale e si ritenga
che queste siano state attratte in sussidiarietà alla competenza
statale, sarebbe del tutto assente la previsione di strumenti
applicativi del principio di leale collaborazione.
9.2. - Le questioni aventi ad oggetto l'art. 3, comma 10, non
sono fondate.
A prescindere da ogni considerazione circa la conformità della
disposizione impugnata al modello di delegificazione delineato
all'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, per quanto
riguarda la violazione delle competenze regionali occorre osservare
che, a differenza dell'art. 3, comma 3, precedentemente esaminato, il
comma 10 ha un ambito di applicazione circoscrivibile alle sole
materie di competenza statale e pertanto legittimamente consente al
Governo di esercitare la potestà regolamentare per eliminare
ulteriori - rispetto a quelle stabilite dai commi precedenti -
restrizioni al libero esercizio delle attività economiche. Questa
lettura della disposizione censurata è l'unica compatibile sia con
il testo costituzionale, che vieta l'esercizio della potestà
regolamentare da parte del Governo al di fuori delle competenze
esclusive statali, sia con il contesto normativo in cui la
disposizione in esame si colloca.
10. - Anche l'art. 3, comma 11, è impugnato dalle Regioni
Emilia-Romagna e Umbria. Tale comma prevede che eccezioni
all'abrogazione delle restrizioni all'esercizio delle attività
economiche possano essere concesse «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita
l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, entro quattro
mesi dalla data di entrata in vigore» della legge di conversione del
decreto-legge impugnato, e in ipotesi indicate espressamente.
10.1. - Le ricorrenti lamentano che tale disposizione, da un
lato, violerebbe l'art. 117 Cost., in quanto consentirebbe soltanto
allo Stato, e non anche alle Regioni, di mantenere delle limitazioni
alle libertà economiche, per ragioni di pubblico interesse. In
subordine, anche qualora si ritenesse necessario, per ragioni di
uniformità e sussidiarietà, consentire l'attrazione di tale potere
regolatorio in capo allo Stato, mancherebbe la previsione di
un'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, con conseguente
violazione del principio di leale collaborazione.
10.2. - Anche le censure relative all'art. 3, comma 11, non sono
fondate.
La disposizione qui censurata, al pari del precedente art. 3,
comma 10, deve essere intesa come dotata di un ambito di applicazione
delimitato alle sole materie di competenza statale. Consentendo di
mantenere alcune eccezioni alla liberalizzazione e pertanto
giustificando alcune restrizioni all'iniziativa economica, da
individuarsi con decreto del Presidente della Repubblica, l'art. 3,
comma 11, si rivolge alle sole normative statali e, tra queste,
soltanto a quelle che non interferiscono con le competenze regionali.
La disposizione censurata, non riguardando materie di competenza
legislativa regionale, è pertanto inidonea a vulnerare gli interessi
regionali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
disposizioni impugnate su ricorso delle Regioni Puglia, Toscana,
Lazio, Emilia-Romagna, Veneto, Umbria e Calabria e della Regione
autonoma della Sardegna, con ricorsi indicati in epigrafe,
riuniti i giudizi,
1) dichiara la cessazione della materia del contendere in ordine
alle questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma
4, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, proposte,
complessivamente, dalle Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Lazio,
Sardegna, Toscana, Umbria e Veneto, in riferimento agli articoli 3,
5, 117, 119 e 120 della Costituzione, nonchè in riferimento al
principio di leale collaborazione e - dalla Regione autonoma Sardegna
- in riferimento agli articoli 3, primo comma, lettere d), f), g), o)
e p), 4, primo comma, lettere a), b), e), f) ed m), e 7 dello statuto
di autonomia (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3 del medesimo decreto-legge n. 138 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalla Regione Calabria in riferimento agli articoli 70 e 77
Cost.;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3 del decreto-legge n. 138 del 2008,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, proposta
dalla Regione Puglia in riferimento agli articoli 41, 42, 43, 114,
secondo comma, 117 Cost.;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 138 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalla Regione Lazio in riferimento all'articolo 117 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 138
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalla Regione Calabria in riferimento agli articoli 41, 97 e
117 Cost. e al principio di leale collaborazione;
7) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 138 del
2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalle Regioni Emilia-Romagna ed Umbria in riferimento
all'articolo 117 Cost.;
8) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 10, del decreto-legge n. 138
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria in riferimento al
principio di legalità sostanziale, all'art. 117 Cost. e al principio
di leale collaborazione;
9) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 11, del decreto-legge n. 138
del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
proposta dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria in riferimento
all'art. 117 Cost. e al principio di leale collaborazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI