1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 23-8-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 luglio 1989
N. 58 Ricorso depositato in cancelleria il 4 luglio 1989 (della regione Veneto) Previdenza - Imposizione per le regioni a statuto ordinario (nella specie: Veneto) di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 con istituti previdenziali Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme, pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni, da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 271/1970 - Surrettizia modifica del sistema normativo in materia di formazione professionale (legge n. 845/1978 e d.P.R. n. 616/1977) - Declassamento della regione ad ente di mera esecuzione e di erogazione sotto il controllo di un organo centrale dello Stato - Lesione della competenza legislativa e amministrativa della regione - Conseguente lesione dell'autonomia regionale, in particolare di quella finanziaria - Violazione dei principi relativi alla gestione finanziaria dello Stato. (Legge, 19 gennaio 1955, n. 25, art. 21; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 36; legge 21 dicembre 1978, n. 845 (artt. 3, 4, 5, 16 e 22). (Cost., artt. 81, 117, 118, 119 e 125 anche in relazione all'art. 5). (089C0765) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 23-8-1989)

Ricorso in via principale della regione Veneto, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale 20 giugno 1989, n. 3329,
rappresentato e difeso dal professore avv. Giorgio Berti e
domiciliato in Roma presso l'ufficio di rappresentanza della regione
Veneto, piazza Borghese, 91, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della disposizione normativa dettata
con l'art. 6 del d.-l. 29 maggio 1989, n. 196, disposizioni urgenti
in materia di evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri
sociali, di sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento
dei patronati, disposizione intitolata "assicurazione per gli
apprendisti artigiani" (Gazzetta Ufficiale n. 123 del 29 maggio
1989).
F A T T O
L'impugnata disposizione dell'art. 6 del d.-l. 29 maggio 1989, n.
196, dettata per le sole regioni a statuto ordinario, prevede che le
regioni comunichino, entro il mese di giugno 1989, ai Ministri del
lavoro e delle previdenza sociale e del tesoro "la stipula delle
convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre
1978, n. 845".
Il secondo comma del citato art. 6 predetermina in parte il
contenuto delle convenzioni, le quali dovrebbero stabilire anche "il
pagamento in cinque annualità costanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti"; dette annualità non dovrebbero superare il
limite "per ogni regione e per ciascuno degli anni interessati alla
rateizzazione" del 4% della quota del fondo comune di cui all'art. 8
della legge 16 maggio 1970, n. 281, fondo determinato, per l'anno
1989, con l'art. 1 della legge 1º febbraio 1989, n. 40; ove la
rateizzazione fosse insufficiente rispetto ai contributi dovuti,
dovrebbe automaticamente aumentarsi il numero delle annualità di
contribuzione a carico della regione. Quanto poi al terzo comma
dell'art. 6, in esso si prevede che, in caso di mancata stipulazione
delle convenzioni da parte delle regioni, il Ministero del tesoro
provveda ad accantonare importi annuali corrispondenti a quelli cui
le regioni sarebbero tenute sulla base delle stipulande convenzioni;
tali importi dovrebbero essere scomputati dalle erogazioni spettanti
alle regioni, per gli anni 1989 e successivi, come risultante dalla
ripartizione del fondo comune ex art. 8 della legge n. 281/1970, e
quindi direttamente corrisposti agli istituti assicuratori entro il
termine di ogni esercizio. Infine, il quarto comma dell'art. 6,
sempre per gli anni 1989 e successivi, dispone che comunque, sino
alla stipula delle suddette convenzioni, i contributi che si
affermano dovuti da ogni regione siano trattenuti sulle quote del
fondo comune "sulla base dei crediti annualmente comunicati dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ai fini della
successiva erogazione a favore degli istituti assicuratori".
L'applicazione della illustrata norma determinerebbe per la
regione Veneto le seguenti conseguenze:
a) stipulazione delle convenzioni con l'I.N.A.I.L. e con
l'I.N.P.S. entro il 30 giugno 1989 (pena la riduzione della quota del
fondo comune operata d'ufficio dal Ministro del tesoro ai sensi del
comma 3 dell'art. 6);
b) pagamento, rateizzato in cinque annualità, delle quote
arretrate sino al 1988: da notare che il corrispondente costo
presuntivo ammonterebbe per la regione Veneto a circa L.
90.000.000.000, onere del tutto insostenibile nell'ambito complessivo
della finanza regionale, a fronte del quale risultano inadeguati sia
il numero delle annualità di rateizzazione (troppo poche), sia la
troppo ampia percentuale della quota del fondo comune che si prevede
venga impiegata a tale scopo (4%); per tale via verrebbe invero in
pratica assorbito l'intero incremento annuo del fondo medesimo;
c) iscrizione, già in sede di assestamento del bilancio
preventivo per il 1989 di una spesa di circa L. 18.000.000.000 (prima
annualita'), attualmente di assai difficile se non impossibile
reperibilità.
Ci si è soffermati dettagliatamente sulla norma impugnata e su
alcune delle conseguenze che in fatto discenderebbero dalla sua
applicazione perchè l'uno e l'altro profilo sono necessari per
inquadrare compiutamente la vera e propria disamina giuridica della
disposizione dell'art. 6 del d.-l. n. 196/1989, e quindi mettere
meglio in luce la illegittimità della norma stessa a confronto con i
principi costituzionali sull'ordinamento regionale.
D I R I T T O
Violazione dei principi contenuti nei seguenti articoli della
Costituzione: art. 117, 118, 119 e 125, anche in relazione all'art.
5, nonchè alle norme sul trasferimento delle funzioni amministrative
dettate con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 36) e alle norme
della legge quadro in materia di formazione professionale, legge 21
dicembre 1978, n. 845 (artt. 16 e 22, artt. 3, 4 e 5) e di disciplina
dell'apprendistato, legge 19 gennaio 1955, n. 25 (art. 21).
La norma impugnata, per espressa menzione del suo primo comma, si
collega alla legge quadro sulla formazione professionale n. 845/1978
(in particolare all'art. 16 di tale legge), la quale ha ripartito
nella materia, già definita con l'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, i
poteri e le funzioni tra Stato e regioni. Va subito posto in luce che
la disposizione del d.-l. n. 196/1989 non introduce dichiaratamente
alcuna modificazione in questo assetto di poteri, ma si limita a
richiamarlo, inserendosi in esso come norma di completamento di un
sistema preesistente. O, almeno, ciò è quanto si ricava dalla
lettura del primo comma dell'articolo in esame, giacchè i commi
successivi, come vedremo meglio nel prosieguo, introducono invece
rilevanti modificazioni del quadro normativo, e ciò fanno in termini
surretizi e indiretti, nel tentativo evidentemente di nascondere o
mimetizzare i gravi aspetti di illegittimità costituzionale di dette
modificazioni.
Secondo le ricordate norme del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n.
745/1978, spettano alle regioni le funzioni legislative e le
corrispondenti funzioni amministrative nella materia della formazione
professionale, da intendersi come complesso di attività volte a
favorire la crescita morale e professionale del (futuro) lavoratore;
trattasi, in termini più precisi, di una attività pubblicistica o,
meglio, come si esprime la legge (art. 2 della legge n. 845/1978), di
una serie di iniziative costituenti un servizio di interesse
pubblico, rivolte certamente ad un primo inserimento del lavoratore
nel mondo della produzione, ma completamente distinte da tutto ciò
che attiene al costituirsi e svolgersi del rapporto di lavoro, ivi
compresi naturalmente gli aspetti retributivi, contributivi e
previdenziali. Il che si ricava con molta chiarezza da numerose
disposizioni: l'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, che esplicitamente
ribadisce la statualità della disciplina del rapporto di lavoro
degli apprendisti; l'art. 2 della legge n. 845/1978, secondo cui la
formazione professionale si concretizza in interventi per la
diffusione delle conoscenze tecniche e pratiche; norma specificata
dall'art. 16, secondo comma, secondo cui i progetti per la
formazione, attuativi dei programmi e dei piani regionali, si
articolano in attività teoriche, tecniche e pratiche.
È da sottolineare che tale disciplina "materiale" trova piena
corrispondenza nella disciplina dei profili "finanziari" delle
attività formative, quale risulta dall'art. 22 della legge n.
845/1978, ove sono con nettezza distinti le attività di formazione
professionale promosse dalle regioni, da finanziarsi "nell'ambito del
fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281",
dalle "attività di formazione professionale rientranti nelle
competenze dello Stato", le quali trovano invece copertura "in
apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale"; secondo l'art. 18 della
medesima legge, spettano appunto allo Stato i profili della
formazione professionale che hanno maggiori connessioni con il
rapporto di lavoro vero e proprio (v. in particolare la lett. a)
dell'art. 18).
È in questo quadro che deve collocarsi e leggersi la disposizione
dell'art. 16, terzo comma, della legge n. 245/1978, richiamata dalla
norma impugnata: in base a tale disposizione, "le regioni, per i fini
di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25, stipulano con
gli istituti assicuratori convenzioni per il pagamento, a valere sui
fondi di cui all'art. 22, primo comma, della presente legge, delle
somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli apprendisti
artigiani". Nel sistema che si è illustrato, appare chiaro insomma
che l'onere contributivo-assicurativo che legittimamente può far
carico alle regioni è soltanto quello corrispondente agli interventi
per la formazione posti in essere dalle regioni stesse: non quindi
l'obbligo a prestazioni contributive inerenti al rapporto di lavoro
dell'apprendista, ma quel più limitato, ed eventuale, obbligo
contributivo che può sorgere in occasione delle "attività teoriche,
tecniche e pratiche" in cui si concretizzano come detto gli
interventi regionali nel campo della formazione professionale. È
solo per questa via, tra l'altro, che può trovare spiegazione la
previsione, ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978,
dell'utilizzo dello strumento convenzionale per regolare il rapporto
tra regione ed istituti assicuratori: lo stesso prodursi dell'obbligo
contributivo e la sua entità saranno invero da valutarsi di volta in
volta, caso per caso, in relazione al tipo di intervento formativo
posto in essere: e la convenzione, data la sua adattabilità e
flessibilità, si rivela allora mezzo adeguato.
È ancora da dire, prima di passare ad una più puntuale
considerazione della norma impugnata, che il sistema, che si è
brevemente illustrato, dei poteri e delle funzioni regionali
ricostruibile sulla base delle citate disposizioni del d.P.R. n.
616/1977 e della legge n. 845/1978, è coerente e in armonia con il
quadro costituzionale del rapporto Stato-regioni, e più in
particolare con l'attribuzione di materie ex art. 117 della
Costituzione; con il principio della corrispondenza tra funzioni
legislative e funzioni amministrative (art. 118 della Costituzione);
con la fondamentale previsione dell'autonomia finanziaria regionale
ex art. 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata, apparentemente collegandosi, come
accennato, a questo quadro, tenta in realtà di stravolgerlo: non
solo invero si configura, con detta disposizione, un sistema
contributivo obbligatorio a carico della Regione, ma si cerca
altresì di collegare detto obbligo contributivo al rapporto di
lavoro dell'apprendista, quasi che potesse ad un tratto venir meno la
netta e precisa distinzione tra servizio di interesse pubblico per la
formazione (regionale) e rapporto dell'apprendista (statale).
La dimostrazione più evidente di un tale inamissibile
capovolgimento la si ha considerando i termini della nuova disciplina
dettata con la norma impugnata per le convenzioni tra regione e
istituti assicurativi: tali "convenzioni" (ma è chiaro che
l'espressione non corrisponde più al significato vero) vengono fatte
corrispondere a un comportamento doveroso che le regioni sono tenute
sempre e comunque a porre in essere, indipendentemente dal tipo e
dalla quantità di interventi per la formazione professionale
previsti e da realizzarsi nell'ambito dei piani regionali. Si tenta
insomma di introdurre e di porre a carico della regione un sistema di
assicurazione obbligatoria del rapporto di lavoro degli apprendisti
artigiani. È solo accettando questo presupposto che gli altri
profili della "convenzione", come regolati dall'art. 6, possono
trovare giustificazione: così è a dirsi sia per la imposizione del
pagamento delle annualità pregresse (sino al 1988) e dalle modalità
della rateizzazione; sia, soprattutto, per il potere attribuito al
Ministro del tesoro di disporre d'ufficio l'accantonamento di somme
corrispondenti a dette annualità, sottraendole al fondo comune ex
art. 8 della legge n. 281/1970, nella ipotesi di mancata
stipulazione delle convenzioni (e ciò, si badi, senza distinguere se
la convenzione non sia stipulata per fatto dell'istituto
assicurativo, piuttosto che per fatto della regione); sia infine, per
il potere ministeriale di ritenere o trattenere, in relazione alle
annualità contributive successive al 1989 e fino a che le
convenzioni non siano state stipulate, i corrispondenti importi sulle
quote spettanti a ciascuna regione a titolo di ripartizione del fondo
comune.
È appena il caso di sottolineare come pure il risvolto
"organizzativo" di un siffatto sistema contributivo sia del tutto
illegittimo: la regione non sarebbe invero che un ente di mera
esecuzione ed erogazione nell'ambito di una struttura che ha il
proprio vertice nelle autorità dello Stato (Ministro del tesoro;
Ministro del lavoro). Insieme all'art. 117, viene così violato anche
l'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo della limitazione
delle funzioni amministrative spettanti alle regioni.
Quanto all'art. 119, è evidente come di fronte a un congegno come
quello costruito dalla disposizione impugnata, non si possa più
seriamente configurare un'autonomia finanziaria della regione;
gravissima è comunque anche la violazione di un principio
costituzionale relativo al sistema finanziario dello Stato (art. 81,
ultimo comma, della Costituzione): la disposizione normativa
impugnata, pur introducendo un nuovo onere a carico della finanza
pubblica (da cui sarebbe troppo comodo pretendere di escludere, solo
a questi fini, la regione) non indica i mezzi per farvi fronte,
pretendendo di far gravare il relativo onere su di un fondo, come
quello ex art. 8 della legge n. 281/1970, predeterminato e fissato
indipendentemente dalla considerazione degli importi contributivi in
questione.

Per i motivi suesposti, si chiede e conclude: voglia l'ecc.ma Corte
adita dichiarare l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
normative contenute nell'art. 6 del d.-l. 29 maggio 1989, n. 196.
Prof. avv. Giorgio BERTI

89C0765