1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 2-9-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 327 SENTENZA 14 - 24 luglio 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Azione di responsabilita' per danno erariale - Mancato esercizio nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura minima del costo dei servizi comunali - Orientamento legislativo volto a salvaguardare maggiormente la sfera dell'autonomia gestionale e a rendere recessivo il criterio dei vincoli rigidi di copertura dei costi dei servizi - Non fondatezza. (D.-L. 23 ottobre 1996, n. 543, art. 3, comma 2-ter, convertito con modificazioni nella legge 20 dicembre 1996, n. 639). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, 103, secondo comma, 113 primo e secondo comma, e 128). (098C1013) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 2-9-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto
CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-ter,
del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di
ordinamento della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,
nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, promossi con ordinanze emesse:
1) il 16 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione
giurisdizionale regionale per la Basilicata, di Potenza, nel giudizio
di responsabilità promosso dal Procuratore regionale della Corte dei
conti nei confronti di Signorella Maria ed altri, iscritta al n. 117
del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno 1997;
2) il 9 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale
per la Regione Molise, di Campobasso, nel giudizio di responsabilità
a carico di Meffe Domenicantonio ed altri, iscritta al n. 275 del
registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1997.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 25 marzo 1998 il giudice
relatore Massimo Vari.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ordinanza emessa il 16 gennaio 1997 (r.o. n. 117 del
1997), la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Basilicata ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo comma,
24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma,
103, secondo comma, 113, primo e secondo comma, e 128 della
Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti
in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo il quale
l'azione di responsabilità per danno erariale non si esercita nei
confronti degli amministratori locali, per la mancata copertura
minima del costo dei servizi.
1.2. - L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio di
responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti di
tre componenti la giunta del comune di Miglionico, in carica per
l'anno 1989, quali presunti responsabili di danno all'erario per
l'importo di L. 7.797.730 (oltre la rivalutazione monetaria e gli
interessi legali), corrispondente al minore introito realizzato dal
comune, in conseguenza del mancato adeguamento delle tariffe del
servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani, prescritto dalla
legislazione vigente, al fine di raggiungere la copertura minima del
50 per cento dei costi di gestione.
Intervenuta nel corso del giudizio la disposizione censurata, il
rimettente ritiene che essa sia da considerare norma di carattere
processuale e quindi, come tale, di immediata applicazione, donde la
rilevanza della sollevata questione.
L'ordinanza ritiene, anzitutto, che la norma denunciata, in
contrasto con il principio di buon andamento di cui all'art. 97,
primo comma, della Costituzione, comporti "un'alterazione della
funzionalita'" degli enti locali, dal punto di vista del reperimento
dei necessari mezzi finanziari, inducendo, da un lato, gli
amministratori locali a non sentirsi vincolati a disporre un
impopolare adeguamento delle tariffe, e, dall'altro, impedendo, il
risarcimento dei danni da costoro provocati alle amministrazioni
locali gestite.
Nell'assumere violato, altresì, il criterio dell'imparzialità,
che "si risolve essenzialmente nel rispetto della giustizia
sostanziale", il rimettente rileva, inoltre, la contraddizione della
disposizione con i principi generali posti dalla legge 8 giugno 1990,
n. 142, e dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77,
sull'equilibrio finanziario delle gestioni locali, tale da dar luogo
di fatto ad una "sanatoria per le future violazioni di una importante
legge che si lascia senza alcuna sanzione effettiva".
Ricordato che l'ampia discrezionalità del legislatore, nella
valutazione del rapporto di compatibilità tra azione amministrativa
(e finanziaria) e principio di buon andamento, trova un insuperabile
limite nel pubblico interesse, si osserva che, nel caso di specie, il
precetto non rinviene nè giustificazioni di ordine generale, nè
motivazioni in esigenze di natura economica o finanziaria. Anzi, la
perdita di ingenti fondi senza possibilità di recupero, sia pure
attraverso il risarcimento dei danni, comporterebbe la violazione
anche dell'art. 128 della Costituzione, essendo impedito il
perseguimento di finalità di interesse delle comunità locali.
Nel porsi come negazione di una razionale e coerente attività di
amministrazione e fonte di un regime di irresponsabilità, anche per
il futuro, "di amministratori infedeli", collocabile tra gli esempi
di "diseducazione civile", sui quali la giurisprudenza costituzionale
si è più volte pronunciata, la disposizione, ad avviso del giudice
a quo, contrasta, altresì, con l'art. 3 della Costituzione, per la
posizione di ingiustificato privilegio attribuita agli amministratori
locali (tra i quali i convenuti) nei confronti sia degli
amministratori di enti non locali, sia dei dipendenti della stessa
categoria di enti, come pure dei dipendenti dello stesso "comune di
appartenenza"; a sua volta si verificherebbe, in via speculare, una
situazione di disparità di trattamento fra gli enti locali e gli
enti non inquadrabili in tale categoria, mentre, per converso, l'ente
locale, cui appartengono gli amministratori destinatari della
disposizione in questione, verrebbe a trovarsi in posizione di
svantaggio altrettanto ingiustificata nei confronti degli
amministratori medesimi e di quelli futuri.
Dal quadro normativo in questione scaturirebbe anche la violazione
degli artt. 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, risultando il comune di Miglionico - come tutti gli
altri enti locali - privato della tutela innanzi al giudice
contabile, realizzata attraverso l'azione del competente Procuratore
della Corte dei conti, nonchè innanzi a qualsiasi altro giudice.
La disposizione censurata sarebbe, inoltre, irrispettosa dell'art.
81, quarto comma, della Costituzione, non recando la legge n. 639 del
1996 una previsione di copertura finanziaria della minor entrata
derivante, agli enti locali, dal mancato recupero dei danni provocati
alla loro finanza.
Atteso il c.d. carattere derivato della finanza locale, al minore
introito realizzato dagli enti locali dovrebbe, infatti, sopperire il
bilancio statale, con ulteriori trasferimenti di fondi.
Risulterebbero violati, infine, gli artt. 103, secondo comma, e 25,
primo comma, della Costituzione, giacchè l'intervento del
legislatore non potrebbe, ragionevolmente, giungere ad escludere
ipotesi di responsabilità rientranti nell'ambito della contabilità
pubblica, intesa secondo l'accezione tradizionale della nozione. Al
tempo stesso il principio del giudice naturale precostituito per
legge impedirebbe qualunque sottrazione di sfera giurisdizionale,
successivamente al verificarsi del fatto generatore di
responsabilità, sia nel senso di attribuzione ad altro organo
giudiziario che in quello di esclusione di ogni forma di
giurisdizione.
1.3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura dello Stato esclude, anzitutto, che, con la legge in
questione, sia stata realizzata, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, una limitazione generale ed ingiustificata della
responsabilità degli amministratori degli enti locali, avendo il
legislatore conformato la responsabilità degli stessi amministratori
alle mutate realtà. La disposizione censurata ha escluso che possa
essere esercitata l'azione di responsabilità nei confronti degli
amministratori locali, unicamente nel caso di mancata copertura
minima del costo dei servizi, in quanto esiste già una "sanzione
specifica", costituita dalla riduzione del trasferimento di fondi da
parte dello Stato, ferma restando la responsabilità politica degli
amministratori locali, nei confronti della collettività locale come
corpo elettorale.
Rilevato che la previsione di statuti differenziati in tema di
responsabilità non dà luogo, di per sè, ad un ingiustificato
trattamento di favore, l'Avvocatura reputa, inoltre, insussistente la
violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto il
comune potrebbe sempre avvalersi degli strumenti ordinari di tutela,
nei confronti degli amministratori infedeli, per il danno erariale,
rappresentato, in questo caso, dalla riduzione del trasferimento di
fondi statali.
Neppure pertinente alla fattispecie sarebbe il richiamo al
principio del giudice naturale, di cui all'art. 25, primo comma,
della Costituzione, il quale non impedisce al legislatore di
"escludere che un determinato atto sia suscettibile di danno erariale
dopo che l'atto sia stato posto in essere". Nè può dirsi violata la
disposizione di cui all'art. 103, secondo comma, della Costituzione,
che riserva alla Corte dei conti la giurisdizione in materia di
contabilità pubblica, e che va letta in collegamento con l'art. 97
della Costituzione, atteso che, in tema di responsabilità nei
confronti dei pubblici amministratori, non può affermarsi
l'esistenza di un principio di inderogabilità delle comuni regole di
responsabilità. Si tratta, quindi, di materia rimessa alla
discrezionalità del legislatore, sindacabile unicamente in caso di
arbitrarietà e manifesta irragionevolezza delle scelte.
In realtà, la disposizione censurata andrebbe inquadrata nel
contesto del mutato assetto dell'organizzazione della pubblica
amministrazione scaturente dal decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29, che collega la valutazione del personale ai risultati
conseguiti; richiedendo che la responsabilità venga vagliata in
concreto, sulla base dei canoni di prevedibilità e prevenibilità, e
prendendo in considerazione non solo la produzione di un "danno
patrimoniale conseguente ad una condotta gravemente colposa", ma
anche "l'utilità conseguita dall'amministrazione o dalla comunita'".
Nè la norma censurata presenterebbe una valenza diretta ad
introdurre un onere per il bilancio dello Stato, in contrasto con
l'obbligo di copertura sancito dall'art. 81 della Costituzione, in
quanto si limita ad escludere l'azione di responsabilità, ma non
nega l'esistenza del principio della copertura minima dei costi dei
servizi pubblici.
D'altra parte - prosegue l'Avvocatura erariale - lo stesso
procedimento di risarcimento del danno erariale non assicurerebbe "in
modo indefettibile" l'integrale recupero, da parte dell'ente
pubblico, della somma corrispondente alla mancata entrata, poichè
sulla quantificazione del danno viene ad incidere sia l'elemento
psicologico, sia l'eventuale esercizio del potere riduttivo da parte
della Corte dei conti.
2.1. - Con ordinanza emessa il 9 gennaio 1997, anche la Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Molise ha sollevato
questione di legittimità costituzionale del predetto art. 3, comma
2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in
materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, denunciandone il
contrasto con gli artt. 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto
comma, 103, secondo comma, 97, nonchè con l'art. 3, primo comma,
della Costituzione, con riferimento all'art. 1 della legge 14 gennaio
1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo
della Corte dei conti), all'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), ed alla normazione in materia
di copertura dei costi dei servizi comunali.
2.2. - L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio di
responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti
dell'ex sindaco nonchè di quattro assessori del comune di Torella
del Sannio, in carica nel periodo tra il settembre-dicembre 1987 ed
il 1988, quali presunti responsabili del danno, quantificato in L.
4.600.000 circa (oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e
spese di lite), per l'asserita violazione delle disposizioni che, per
l'anno 1988, prescrivevano la copertura obbligatoria dei costi
complessivi del servizio comunale di nettezza urbana, nella quota
percentuale minima del 60 per cento.
Sopravvenuta, nel corso del giudizio, la disposizione censurata, il
giudice a quo, muovendo, così come l'altro rimettente, dalla
premessa che si tratti di norma processuale, immediatamente
applicabile ai giudizi in corso, reputa la norma stessa in contrasto,
anzitutto, con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, avendo
l'effetto di impedire alla collettività locale di adire qualsiasi
sede giurisdizionale, per ottenere il ristoro del danno subito a
causa del comportamento antigiuridico dei suoi amministratori.
La disposizione risulterebbe contraria anche all'art. 25, primo
comma, della Costituzione, in quanto, intervenendo a posteriori su
specifiche situazioni e controversie analiticamente individuate, le
sottrarrebbe arbitrariamente al giudice legislativamente
precostituito, nel caso di specie, dall'art. 58 della legge 8 giugno
1990, n. 142 e dalle altre norme più generali da esso richiamate.
Il rimettente ritiene, altresì, violato l'art. 103, secondo comma,
della Costituzione, in correlazione con i principi di razionalità e
ragionevolezza desumibili dall'art. 3, in quanto la disposta
esclusione dell'azione di responsabilità amministrativa, per la
mancata copertura dei costi dei servizi comunali, verrebbe ad
incidere sulla stessa sfera delle attribuzioni riservate alla Corte
dei conti dal predetto articolo della Costituzione, al quale il
legislatore ordinario ha dato attuazione, con le leggi n. 142 del
1990 (art. 58), n. 19 e 20 del 1994 e - da ultimo - con la stessa
legge n. 639 del 1996, riservando alla giurisdizione contabile la
cognizione delle ipotesi di responsabilità derivanti da fatti
illeciti commessi dagli amministratori locali. La deroga in questione
si presenterebbe incoerente con il sistema delineato attraverso le
norme di carattere generale sopraindicate, nonchè arbitraria perchè
influente su singoli giudizi già incardinati, senza che si possa
individuare alcun interesse pubblico, tale da giustificare l'elisione
della garanzia giurisdizionale prevista dal legislatore; nei sensi
sopraesposti la nuova disposizione, nel quadro di una più radicale
violazione della garanzia fondamentale di tutela offerta dall'art. 24
della Costituzione, risulterebbe, quindi, collidere con l'art. 103,
secondo comma, della Costituzione. Nè la disposta deroga alla
generale regola della perseguibilità degli illeciti commessi dagli
amministratori dell'ente locale, si può giustificare con l'esercizio
della discrezionalità riservata al legislatore ordinario: invero,
quest'ultima non può consentire l'introduzione di una limitazione o
preclusione meramente processuale, in contrasto immotivato con i
principi generali individuati, dallo stesso legislatore, in tema di
responsabilità amministrativa. Secondo il giudice a quo la
disposizione si pone, perciò, in contrasto con il principio di
ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della Costituzione, per il
diverso trattamento riservato ad una fattispecie non dissimile da
quelle che danno luogo alla responsabilità amministrativa. Si
osserva, altresì, che, specularmente, in violazione del principio di
uguaglianza e della certezza del diritto (art. 3, primo comma, della
Costituzione), risultano previsti trattamenti analoghi sia per gli
amministratori che hanno rispettato l'obbligo di provvedere alla
copertura minima dei costi dei servizi, sia per quelli che, invece,
l'hanno disatteso. La mancata perseguibilità degli amministratori
locali, disposta dalla norma censurata, risulterebbe contraria,
altresì, al principio di cui all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, nel cui ambito di applicazione rientrano anche gli
interventi legislativi che addossino oneri finanziari agli enti
ricompresi nella cosiddetta "finanza pubblica allargata", secondo
quanto enunciato dalla giurisprudenza costituzionale, atteso che, a
causa dell'imperseguibilità dei responsabili del danno, l'onere
finanziario corrispondente al costo minimo dei servizi verrebbe a
gravare, inevitabilmente, sui bilanci degli enti locali - mancando
l'indicazione della relativa copertura - con il conseguente
aggravamento delle situazioni di squilibrio tra entrate e spese.
Infine, il giudice a quo rileva che la disposizione censurata, in
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, prevede una "sorta di
immunità personale sopravvenuta in capo agli amministratori locali
colpevolmente inadempienti", che priva le norme, che impongono la
copertura minima del costo dei servizi, della loro forza persuasiva
ed incide "negativamente sul raggiungimento di quelle espresse
finalità di buona amministrazione che lo stesso legislatore aveva
inteso perseguire".
2.3. - Intervenendo anche in questo giudizio, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha chiesto che la questione sia dichiarata
infondata, svolgendo argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle
contenute nell'atto depositato nel giudizio di cui al r.o. n. 117 del
1997.
Considerato in diritto
1. - Entrambe le ordinanze in epigrafe - emesse, rispettivamente,
dalla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la
Basilicata (r.o. n. 117 del 1997) e da quella per il Molise (r.o. n.
275 del 1997) - dubitano, evocando parametri in gran parte
coincidenti, della legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in
materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, il quale dispone
che "l'azione di responsabilità per danno erariale non si esercita
nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura
minima del costo dei servizi comunali".
Le censure sollevate dai giudici rimettenti attengono agli effetti
che la contestata disposizione comporta, in contrasto con vari canoni
costituzionali, da un canto, sugli equilibri di gestione degli enti
locali e sulle connesse responsabilità e, dall'altro, sui mezzi
riservati agli enti medesimi per la tutela in via giurisdizionale dei
loro interessi.
2. - Sotto il primo aspetto, assume rilievo, fra i vari articoli
della Costituzione evocati dai giudici rimettenti, anzitutto, l'art.
3 della Costituzione, che, secondo la prima ordinanza (r.o. n. 117
del 1997), risulterebbe inciso per l'inammissibilità del privilegio
cui dà luogo una condizione di "perpetua" irresponsabilità, anche
futura, per atti dannosi; ne discenderebbe, altresì, una diffusa
disparità di trattamento fra soggetti che versano nella medesima
situazione giuridica, e cioè fra gli amministratori degli enti
locali e quelli di enti non locali, come pure fra i primi e i
dipendenti dei medesimi enti locali che abbiano partecipato
all'illecito; ed, infine, fra il comune e gli altri enti non
rientranti nella medesima categoria.
A sua volta, la seconda ordinanza (r.o. n. 275 del 1997),
nell'evidenziare il trattamento singolarmente derogatorio riservato,
in maniera irragionevole ed immotivata, ad una fattispecie
astrattamente inquadrabile nell'ipotesi generale di responsabilità
per danno, quale si desume dai principi recati, tra l'altro, dalla
legge n. 20 del 1994 e dall'art. 58 della legge n. 142 del 1990,
lamenta la violazione dello stesso art. 3, primo comma, sotto il
profilo del principio di eguaglianza e della certezza del diritto,
per aver riservato il medesimo trattamento agli amministratori che
hanno rispettato le norme in materia e a quelli che le hanno violate.
3. - Le ordinanze ritengono, poi, che la denunciata disposizione
contrasti con:
l'art. 97, primo comma, della Costituzione, per la lesione recata
al principio di buon andamento, dal momento che essa, da un canto,
induce gli amministratori a non sentirsi vincolati a disporre un
impopolare adeguamento delle tariffe e, dall'altro, impedisce il
risarcimento dei danni, così violando anche il principio di
imparzialità (r.o. n. 117 del 1997);
il medesimo art. 97, giacchè viene a mancare, per le norme sulla
copertura minima del costo dei servizi, "una parte della loro forza
persuasiva", con riflessi negativi sul raggiungimento delle finalità
di buona amministrazione che lo stesso legislatore aveva inteso
perseguire (r.o. n. 275 del 1997);
l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, per la mancata
indicazione dei mezzi di copertura della minore entrata, derivante
dal mancato recupero delle somme andate perdute dalle finanze locali.
4. - Inoltre, in relazione ai mezzi di tutela giurisdizionale,
apprestati dall'ordinamento in favore dell'ente locale, la prima
ordinanza (r.o. n. 117 del 1997), ritiene incisi:
gli artt. 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della
Costituzione, venendo meno la possibilità per il comune di far
valere i suoi diritti innanzi al giudice contabile o ad altro
giudice;
gli artt. 103, secondo comma, e 25, primo comma, della
Costituzione, per l'esclusione di ipotesi specifiche di
responsabilità, "tradizionalmente e genericamente", rientranti nella
materia della contabilità pubblica, nonchè per la sottrazione al
giudice di una sfera di giurisdizione, successivamente al verificarsi
del fatto generatore della responsabilità, sia nel senso di
attribuzione ad altro organo giudiziario che in quello di esclusione
di ogni forma di giurisdizione.
In termini più o meno analoghi, la seconda ordinanza (r.o. n. 275
del 1997) denuncia violazione:
dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, a causa
dell'esclusione della tutela giurisdizionale delle collettività
locali, in ordine al ristoro del danno ingiustamente cagionato dagli
amministratori;
dell'art. 25, primo comma, della Costituzione, in quanto la
norma, intervenendo a posteriori su specifiche controversie,
analiticamente individuate, le sottrae, arbitrariamente ed
irrazionalmente, al giudice precostituito per legge, senza che se ne
possa individuare alcun altro competente a giudicare;
dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, per l'incidenza
che la censurata disciplina ha sulla sfera di attribuzione riservata,
in via generale, alla Corte dei conti, appalesandosi la deroga ora
introdotta incoerente con il sistema preesistente, come pure
irragionevole ed arbitraria, perchè interferisce su singoli giudizi
già incardinati, al di fuori di alcun interesse pubblico che tale
interferenza giustifichi.
5. - Infine, la sola prima ordinanza ritiene che la disposizione
collida anche con l'art. 128 della Costituzione, per l'ostacolo che
da essa deriverebbe al perseguimento di finalità di immediato
interesse per le comunità locali.
6. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni analoghe ovvero
connesse, possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
7. - Le questioni non sono fondate in riferimento ad alcuno dei
richiamati parametri.
8. - Onde delineare il quadro normativo nell'ambito del quale le
stesse si collocano, giova rammentare che la contestata disposizione
ha il suo presupposto sistematico nelle varie leggi in materia di
finanza locale, che hanno previsto, nel tempo, l'obbligo, per gli
enti locali, di adeguare le tariffe dei servizi pubblici erogati
(segnatamente, quelli c.d. a domanda individuale, quello di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani nonchè quello degli
acquedotti), al fine di raggiungere il livello minimo di copertura
del costo di erogazione fissato in misure legislativamente
predeterminate, contemplando, come sanzione, in caso di inosservanza,
la perdita di una quota del c.d. fondo perequativo. Tali leggi, per
quanto riguarda particolarmente lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani, hanno disposto - negli anni in contestazione innanzi ai
giudici rimettenti, e cioè gli anni 1988 e 1989 - una percentuale di
copertura ammontante, rispettivamente, al 60 per cento, secondo
quanto stabilito dall'art. 16 del d.-l. 31 agosto 1987, n. 359,
convertito, con modificazioni, nella legge 29 ottobre 1987, n. 440, e
del 50 per cento, in virtù dell'art. 9 del d.-l. 2 marzo 1989, n.
66, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n.
144; a sua volta seguito dall'art. 14 del d.-l. 28 dicembre 1989, n.
415, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n.
38, che stabilì tale percentuale del 50 per cento, quale livello
minimo a regime.
Senonchè, detti criteri, con gli elementi di rigidità che
comportavano nella gestione di enti dotati di autonomia
costituzionalmente garantita, sono stati in gran parte superati dalla
legislazione successiva che, a partire dal decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 dicembre 1992, n.
421), ha ristretto in linea di massima l'obbligo di copertura minima
ai servizi degli enti in situazione strutturalmente deficitaria (art.
45), di pari passo con il potenziamento della capacità impositiva
degli enti locali, a seguito della contestuale istituzione
dell'imposta comunale sugli immobili. Tenuto conto, poi, degli
ulteriori più recenti interventi, è dato, allo stato, rilevare che
detto obbligo, ormai, risulta di portata generale soltanto in ordine
al servizio comunale di smaltimento dei rifiuti solidi urbani
interni, secondo la disciplina dettata dal decreto legislativo 15
novembre 1993, n. 507, restando, viceversa, limitato, quanto agli
altri servizi, solo agli enti che denotano disfunzioni gestionali,
secondo le ipotesi legislativamente previste (per cui, vedi, tra
l'altro, l'art. 19 del decreto legislativo 13 settembre 1997, n.
342).
In via del tutto generale non va, inoltre, ignorato che,
correlativamente all'abbandono del menzionato sistema di vincoli
gestionali, in tempi più recenti è venuta, invece, emergendo la
tendenza verso regole volte più ad orientare, che a condizionare, le
scelte degli enti locali, in modo maggiormente rispettoso della loro
autonomia decisionale. In tal senso va considerata l'introduzione di
un sistema di indicatori delle linee di politica tariffaria e fiscale
dell'ente (il c.d. "sforzo tariffario" e il c.d. "sforzo fiscale"),
previsto dalla legge delega 23 dicembre 1996, n. 662, alla quale ha
dato attuazione il decreto legislativo 30 giugno 1997, n. 244, che,
fra gli strumenti di provvista finanziaria in favore degli enti
locali, ha annoverato (art. 1) il fondo per "la perequazione e gli
incentivi", destinato, tra l'altro, all'erogazione degli "incentivi
allo sforzo tariffario", che vengono commisurati al "maggiore tasso
di copertura dei costi, con introiti da tariffa, realizzato, nel
corso dell'ultimo biennio precedente". I singoli contributi sono
attribuiti "agli enti che hanno valori superiori a quelli medi
generali", nell'ambito degli "aggregati" in cui sono suddivisi i
comuni.
A fronte di un orientamento legislativo volto a salvaguardare
maggiormente la sfera dell'autonomia gestionale ed a rendere, nel
contempo, recessivo il criterio dei vincoli rigidi di copertura dei
costi dei servizi, non può ritenersi impedito al legislatore di
stabilire che il mancato rispetto dei parametri legislativamente
predeterminati, in tema di copertura del costo dei servizi, non
costituisca in sè fonte di responsabilità amministrativa,
riconducendo, in tal modo, le determinazioni che incidono sul grado
di copertura all'area della discrezionalità. E ciò avuto riguardo
anche ai nuovi principi introdotti in materia di responsabilità
proprio dall'articolo in cui è contenuta la contestata disposizione;
e cioè l'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, il cui primo
comma espressamente contempla, con riferimento ai soggetti sottoposti
alla giurisdizione della Corte dei conti, "l'insindacabilità nel
merito delle scelte discrezionali".
9.- Innanzitutto, la norma impugnata non può considerarsi in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, invocato da entrambe le
ordinanze sotto il profilo della irragionevolezza del peculiare
trattamento riservato, in deroga alle regole generali della
responsabilità amministrativa, agli amministratori che non abbiano
osservato l'obbligo di copertura minima e, per converso, agli enti
locali danneggiati.
Invero, il parametro della eguaglianza contenuto nel predetto art.
3, come la Corte altra volta ha avuto occasione di rilevare (sentenza
n. 89 del 1996), non determina affatto l'obbligo di rendere
immutabilmente omologhi fra loro fatti e rapporti, ma individua la
relazione che deve funzionalmente correlare la positiva disciplina di
quei fatti o rapporti al paradigma dell'armonico trattamento che ai
destinatari di tale disciplina deve essere riservato. Lo stesso non
impedisce, dunque, al legislatore ordinario di emanare norme
differenziate quando la disparità di trattamento sia fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione, purchè si rinvenga una motivazione obiettivata nel
sistema, che consenta di riscontrare una "causa" o ragione della
disciplina introdotta, tale da renderla non irragionevole e per ciò
stesso non arbitraria.
Per le stesse ragioni, non appare fondata, nel quadro dei nuovi
indirizzi legislativi in tema di gestioni locali, nemmeno la censura
sollevata sotto il profilo della violazione dei principi dell'art.
97 della Costituzione.
10. - Quanto agli altri parametri evocati con riferimento
all'ambito dei rimedi giurisdizionali, è sufficiente rilevare che la
garanzia apprestata dall'art. 24 della Costituzione opera attribuendo
la tutela processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei
termini in cui queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo
che quella garanzia trova confini nel contenuto del diritto al quale
serve e si modella sui concreti lineamenti che il diritto riceve
dall'ordinamento (sentenza n. 118 del 1969). È evidente, perciò,
che tale tutela resta esclusa quando il legislatore, in modo non
irragionevole e non arbitrario, stabilisce - sia pure attraverso una
norma riguardante lo jus postulandi del Procuratore della Corte dei
conti - di far venir meno, come è dato ritenere dalla ricostruzione
del quadro normativo più sopra operata, proprio il riconoscimento
delle situazioni sottostanti. Nel contempo va negato anche il vulnus
all'art. 25 e all'art. 103 della Costituzione, dovendosi rilevare,
quanto alla prima disposizione, che la finalità della stessa è
quella di assicurare che il giudice venga individuato attraverso
criteri precostituiti per legge, e non in vista di singole
controversie, sì da garantirne l'assoluta imparzialità; e, quanto
alla seconda, che il suo obiettivo è quello di riservare alla Corte
dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica,
secondo ambiti la cui concreta determinazione è rimessa alla
discrezionalità del legislatore. Ma nè l'uno nè l'altro precetto
sono tali da impedire al legislatore stesso di escludere, in modo non
irragionevole e non arbitrario, dal novero dei casi fonte di danno
erariale, una fattispecie dopo che la stessa sia venuta in essere.
Ciò non induce, perciò, a considerare illegittima la norma,
essendo evidente che, come già altra volta rilevato, il legislatore
e il giudice agiscono su piani diversi: l'uno su quello suo proprio
introducendo nell'ordinamento un quid novi; l'altro applicando al
caso concreto la legge (sentenza n. 155 del 1990).
11. - Non maggiore appare il fondamento della censura prospettata
in riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, il
quale contempla per il legislatore ordinario l'onere - a fronte della
previsione di nuove spese ovvero, come chiarito dalla giurisprudenza,
di minori entrate - di indicare i mezzi di copertura, secondo una
regola che questa Corte ha ritenuto valere anche per il caso in cui
detti oneri ricadano sugli enti rientranti nella finanza pubblica
allargata.
Infatti l'art. 81 esprime un principio che attiene ai limiti che il
legislatore ordinario è tenuto ad osservare nella sua politica
finanziaria, ma non può certo investire la scelta che il legislatore
compie nel ben diverso ambito della disciplina della responsabilità
amministrativa.
12. - Non pertinente appare, infine, l'evocazione sia del parametro
dell'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione, che
assicura la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica
amministrazione, sia del parametro dell'art. 128, il quale stabilisce
che le province ed i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei
principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne
determinano le funzioni; articoli, entrambi, che, invero, non
appaiono assumere specifico rilievo ai fini della problematica qui
affrontata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara:
non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art.
3, comma 2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni
urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito,
con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, sollevate,
in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo
comma, 81, quarto comma, 97, primo comma, 103, secondo comma, 113,
primo e secondo comma, e 128 della Costituzione, dalla Sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Basilicata,
con la prima delle ordinanze in epigrafe;
non fondate le questioni di legittimità costituzionale della
medesima disposizione sollevate, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 97 e 103,
secondo comma, della Costituzione, dalla Sezione giurisdizionale
regionale della Corte dei conti per il Molise, con la seconda delle
ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 luglio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 luglio 1998.
Il cancelliere: Fruscella
98C1013