1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 27-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 295 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 luglio 1990
N. 295 Ordinanza emessa il 13 luglio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 15 maggio 1992) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione distaccata di Catania, sui ricorsi riuniti proposti da Castrogiovanni Domenica ed altri contro C.C.I.A.A. di Enna e altri. Industria e commercio - Panificazione - Autorizzazione della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura, per i panifici di nuovo impianto in base a valutazioni di opportunita' in relazione alla densita' dei panifici esistenti e al volume della produzione nella localita' ove e' chiesta l'autorizzazione - Illogicita' della norma impugnata nel sistema attuale di economia dinamica in contrasto con i principi di liberta' di iniziativa economica e di buon andamneto della p.a., attesa anche l'insufficienza di strumenti operativi e conoscitivi di cui dispongono le camere di commercio. (Legge 31 luglio 1956, n. 1002, art. 2). (Cost., artt. 3, 41 e 97). (092C0623) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 27-5-1992)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza:
1) sul ricorso n. 1872/85, proposto da Castrogiovanni Domenica,
Patti Angelo, soc. Patti Angelo e Giunta Giuseppe, in persona dei due
soci e legali rappresentanti, tutti rappresentati e difesi - per
procura rilascita in calce all'atto introduttivo - dagli avvocati
Nicola Seminara e Maurizio Solari, e domiciliati elettivamente presso
lo studio del primo, in Catania, corso delle Province n. 203, contro
la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Enna
in persona del suo presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dal
prof. avv. Salvatore Sambataro e dall'avv. Salvatore Mazza, presso lo
studio del quale è elettivamente domiciliata in catania, via Napoli
n. 51, e nei confronti della cooperativa agricola "Valle del
Dittaino" con sede in Assoro (Enna), in persona del legale
rappresentante, rappresentata e difesa dal prof. avv. Michele Alì,
presso lo studio del quale è elettivamente domiciliata in Catania,
via Crociferi n. 60, per l'annullamento della delibera n. 85 del 29
aprile 1985 con cui la cooperativa "Valle del Dittaino" è stata
autorizzata dalla Giunta camerale ad impiantare un panificio
industriale con una potenzialità giornaliera di q.li 180 di pane
nell'area di sviluppo industriale di Dittaino;
2) sul ricorso n. 1873/85, proposto da Campisi Luigi, in proprio
ed in qualità di presidente e legale rappresentante
dell'associazione provinciale panificatori di Enna, rappresentato e
difeso dagli avvocati Maurizio Salari e Nicola Seminara,
elettivamente domiciliato in Catania, corso delle province n. 203,
presso lo studio di quest'ultimo, contro la Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Enna come sopra rappresentata
e difesa, e nei confronti della coperativa agricola "Valle del
Dittaino", come sopra rappresentata e difesa, per l'annullamento
della delibera n. 85 del 29 aprile 1985 emessa dalla giunta camerale
sopra richiamata, avversata anche con il precedente ricorso;
3) sul ricorso n. 2604/1985, proposto, congiuntamente dai
medesimi soggetti che hanno assunto la qualità di ricorrenti nelle
due precedenti impugnative, vale a dire: Castrogiovanni Domenica,
Patti Angelo, s.d.f. soc. Patti Angelo e Giunta Giuseppe, Campisi
Luigi, come sopra rappresentati, difesi e domiciliati, contro la Cam-
era di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Enna,
rappresentata e difesa come sopra indicata, e nei confronti della
copperativa agricola "Valle del Dittaino", come sopra rappresentata e
difesa nonchè nei confronti di Tusa Antonino n.q., non costituito in
giudizio, per l'annullamento della licenza di panificazione
rilasciata dalla C.C.I.A.A. di Enna (n. 210 del 9 settembre 1985)
alla controinteressata cooperativa agricola "Valle del Dittaino" per
l'esercizio della panificazione nel nuovo impianto sito nell'area di
sviluppo industriale di Dittaino, della potenzialità di q.li 180
nelle 24 ore;
Visti i ricorsi con i relativi allegati e richiamata la sentenza
n. 345/87 coevamente adottata dal collegio, con la quale tra l'altro
i ricorsi medesimi sono stati riuniti;
Viste le comparse di costituzione della Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Enna, nonchè della
cooperativa agricola "Valle del Dittaino";
Visto l'atto di intervento adesivo ad adjuvandum depositato dalla
Federazione italiana panificatori-pasticcieri, in persona del
presidente e legale rappresentante, con il patrocinio degli avvocati
Nicola Seminara e Maurizio Salari;
Vista l'ordinanza di questa sezione n. 25/87, di rinvio alla Corte
costituzionale della questione di costituzionalità dell'art. 2 della
legge n. 1002/1956;
Vista la sentenza della Corte costituzionale n. 960/1988
dichiarativa dell'inammissibilità della questione solevata;
Viste le memorie e i documenti prodotti dalle parti a sostegno
delle rispettive difese, anche in sede di riassunzione del giudizio;
Visti gli atti tutti delle cause;
Designato relatore per la pubblica udienza del 13 luglio 1990 il
referendario dott. Carlo Taglienti;
Uditi, gli avvocati Nicola Seminara e Maurizio Salari per i
ricorrenti, l'avv. Salvatore Mazza per l'amministrazione intimata e
l'avv. Michele Alì per la cooperativa agricola controinteressata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Riunitasi più volte, per esprimere il suo parere, fra l'altro,
anche in merito alla richiesta autorizzazione di impianto di un nuovo
panificio inoltrata ai primi del 1985 da parte della cooperativa
agricola "Valle del Dittaino", l'apposita commissione camerale - di
cui alla legge 31 luglio 1956, n. 1002 - a seguito delle discordi
opinioni espresse dai vari componenti rimetteva sostanzialmente la
valutazione in proposito alla giunta camerale della C.C.I.A.A. di
Enna.
Quest'ultima deliberava, in data 29 aprile 1985, di autorizzare
l'impianto di detto panificio, avente una potenzialitaà giornaliera
di q.li 180 di pane.
Avverso tale delibera insorgono con il ricorso n. 1872/85 i
soggetti sopra richiamati, che adducono le segunti censure:
1) violazione dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956, n. 1002;
eccesso di potenza per violazione di circolari e per carenza di
motivazione.
Sostiene la rispettiva difesa che la giunta camerale, ascoltato il
parere della commissione consultiva ex art. 2 della legge n.
1002/1956, concede l'autorizzazione dopo aver valutato i seguenti tre
elementi:
densità di panifici esistenti (con riferimento alla
potenzialità produttiva degli impianti già autorizzati);
volume della produzione (c.d. fabbisogno della popolazione);
località di ubicazione.
Soggiunge detta difesa che la potenzialità produttiva deve essere
valutata considerando il numero degli abitanti della località,
tenendo presente il consumo giornaliero pro capite che, nelle più
recenti indagini Istat, ammonta a gr 200 circa. Ora, contando il
Comune di Assoro 5226 abitanti, ed essendo la potenzialità dei
panifici esitenti di q.li 72, assolutamente sproporzionata è la
produzione autorizzata di 180 quintali di pane.
La C.C.I.A.A., in sostanza, non avendo valutato la (già
eccedente) capacità produttiva nel comune ove ha sede il nuovo
impianto, ha disapplicato la legge n. 1002/1/956, come si desume da
copiosa giurisprudenza.
La palese illegittimità dell'atto sid esume anche dal suo
contrasto con la circolare n. 404 in data 22 ottobre 1970 del
Ministero dell'industria.
In presenza della potenzialità produttiva esistente, non si
sarebbe dovuto adottare l'impugnato provvedimento;
2) eccesso di potere per sviamento di potere.
Con quest'ultimo - afferma difesa attorea - si è perseguito un
fine diverso da quello voluto dalla legge n. 1002/1956, la quale,
oltre a tutelare l'interesse generale, indirettamente salvaguarda
anche gli interessi dei produttori esistenti, i quali potrebbero
ricevere un danno dalla concorrenza di nuovi esercenti (cita
giurisprudenza). Sempre rifacendosi a pronunce giurisprudenziali, i
ricorrenti affermano che nelle legge deve ravvisarsi l'esigenza di un
(tendenziale) equilibrio fra domanda e oferta di pane (articolo
ancora tanto peculiare nel nostro Paese).
La C.C.I.A.A. di Enna, ha, invece, introdotto considerazioni
fuorvianti laddove ha richiamato un documento delle organizzazioni
sindacali favorevole all'installazione del panificio, e laddove si
rifà a un parere legale da essa richiesto;
3) eccesso di potere per manifesta illogicità e difetto di
motivazione.
La quantità di produzione di pane autorizzata potrebbe soddisfare
il fabbisogno di una popolazione enormemente superiore a quella del
comune di Assoro, e nemmeno ipotizzando un (non espresso) ampliamento
delle valutazioni all'intera provincia di Enna (dove già esiste
un'eccedenza di produzione) si raggiungerebbe l'equilibrio fra
popolazione e capacità produttiva (a fronte di una popolazione di
190.000 abitanti, risulta già esistente una potenzialità produttiva
di 700 q.li, e un consumo complessivo di 500 quintali).
Con il ricorso n. 1873/85 il sig. Campisi Luigi, presidente
dell'Associazione provinciale panificatori di Enna, e panificatore a
sua volta, nel riproporre i medesimi motivi su cui è basata la
precedente impugnativa (con svolgimento di ulteriori argomenti)
afferma che interesse dell'Associazione panificatori alla controvesia
de qua sorge dalla lesione degli interessi di tutte le aziende di
panificazione esistenti nella provincia (in numero di 118, con una
potenzialità produttiva di 2.085 quintali nelle 24 ore e di oltre
700 nelle 8 ore), provocata dal provvedimento autorizzativo nei
confronti della controinteressata cooperativa.
Questo, infatti, crea un'evidente sproporzione fra capacità
produttiva e fabbisogno della popolazione, e l'eccesso di concorrenza
derivante potrà provocare l'eliminazione delle imprese più piccole.
Nel costituirsi in giudizio, in relazione ai primi due gravami,
per la C.C.I.A.A. resistente, la rispettiva difesa eccepisce
l'inammissibilità del ricorso nei riguardi di un atto che si assume
essere endoprocedimentale, con funzione preparatoria del
provvedimento definitivo che non è stato ancora adottato. nel
merito, la stessa difesa rileva che il pane prodotto è destinato ai
mercati del Nord, per contrastarvi la produzione di pane di carente
qualità con quello ottenuto con farina di grano duro (di produzione
propria, e che dunque è fuori luogo il riferimento alla "localita'".
Nella comparsa di costituzione relativa al terzo ricorso (n.
2604/8z5), la stessa difesa eccepisce che l'iniziativa industriale
della cooperativa "Valle del Dittaino" ha ricevuto sostegno e
(rilevanti) finanziamenti dalla CEE, dal Ministero dell'agricoltura e
dall'assessorato regionale agricoltura e foreste (il finanziamento è
di L. 1.250.000.000 dalla CEE e L. 2.800.000.000 dal Ministero). Un
così rilevante impegno postula che la sussistenza dei requisiti di
legge si a previamente accertata ad opera di tali organi, nel quadro
di una evoluzione normativa in linea con l'attuale sensibilità verso
i fenomeni di integrazione fra i processi di produzione e
trasformazione dei beni agricoli.
La considerazione di siffatti profili di interesse pubblico sul
piano processuale pone l'esigenza, a parere di detta difesa,
dell'integrazione del contraddittorio nei riguardi di tali enti.
Soggiunge la difesa della camera di commercio, I.A.A. che non può
l'atto impugnato produrre lesione di interessi dei ricorrenti fino a
che non si dimostri che l'autorizzazione riguarda gli stessi
prodotti, ciò che invece deve escludersi, trattandosi in un caso di
normale panificazione, nell'altro di "pane prodotto esclusivamente
con semolato rimacinato a lievitazione naturale acida" (eccezioni
ribadite con successive memorie).
Nell'atto di intervento adesivo ad adiuvandum spiegato per la
Federazione italiana panificatori in relazione al giudizio instaurato
da Campisi Luigi (n. 1873/85), la difesa dell'interveniente
sottolinea che sussiste interesse per tutti i panificatori nazionali,
stante l'intento dichiarato della cooperativa di vendere il pane
prodotto sull'intero mercato nazionale. Sostiene la difesa
dell'interveniente che da sempre la produzione di pane è stata
attività di primaria importanza nell'economia italiana, e ciò
spiega l'emanazione di una normativa particolare in proposito (legge
n. 1002/1956) che, fra l'altro, si propone la salvaguardia, oltre che
dell'interesse collettivo, di quello dei produttori, consentendo il
rilascio di nuove concessioni solo quando lo consenta la capacità
produttiva esistente.
Aggiunge l'interventore che, mentre la rigida normativa costituita
dalla legge n. 1002/1956 seguì come necessario rimedio a un periodo
di grande eccesso di licenze di panificazione (e crollo nei consumi)
seguita all'abrogazione della pregressa normativa (legge 9 gennaio
1939, n. 143) da parte della legge 7 novembre 1949, n. 857, ancora
oggi la situazione non è mutata.
Dal canto suo la difesa della cooperativa "Valle del Dittaino"
chiede la riunione di tutti i ricorsi e dell'atto di intervento di
cui sopra, indi, ponendo in rilievo il flusso imponente dei
finanziamenti da parte di organi comunitari, nazionali e regionali,
evidenzia la portata nazionale e comunitaria dell'iniziativa, e il
fatto che la C.C.I.A.A. di Enna è stata interessata solo a
conclusione del complesso iter.
La difesa della controinteressata cooperativa prosegue
sottolineando la natura industriale della sua attività, nonchè la
dimensione nazionale e addirittura comunitaria del mercato in cui
intende collocare i suoi prodotti. Da ciò consegue l'irrilevanza del
riferimento alla località, sicchè l'art. 2 della legge n. 1002/1956
non ricomprende la fattispecie in esame, ovvero le relative
disposizioni vanno interpretate in senso evolutivo, nel senso di
consentire alla C.C.I.A.A. una valutazione rapportata ai più ampi
sbocchi previsti per la produzione.
In via subordinata (ove non si accedesse a una consimile
interpretazione evolutiva), detta difesa solleva eccezione di
incostituzionalità del ripetuto art. 2 della legge n. 1002/1956 per
contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, sotto il
profilo della violazione dei principi della ragionevolezza, della
libertà di iniziativa economica e del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Nella successiva memoria depositata in data 12 febbraio 1987, la
medesima difesa, richiamato l'art. 11 della stessa legge 1002/1956,
profila la tesi che esisterebbero due categorie di panifici, l'una in
cui rientrerebbero quelli che destinano la produzione esclusivamente
nella località ove hanno sede (soggetta ai limiti di cui all'art.
2), e l'altra comprendente i panifici che destinano altrove la
propria produzione (che sfugirebbe al cennato regime autorizzatorio).
In caso contrario, non si sfugge alla (già sollevata) censura di
incostituzionalità.
Avversano detta eccezione di incostituzionalità con varietà di
argomentazioni sia la difesa dei ricorrenti e dell'interventore (che
obietta anche alle altre eccezioni sollevate dalle contrapposte
difese, nelle memorie successivamente depositate), sia la difesa
della convenuta C.C.I.A.A., la quale - nella memoria depositata il 13
febbraio 1987 - propugna un criterio ermeneutico suscettibile di
evitare la proposta eccezione, valorizzando l'elemento
dell'"opportunita'" contenuto nell'art. 2 in discussione, e
richiamando il principio della completezza dell'ordinamento
giuridico.
Alla pubblica udienza del 24 febbraio 1987 le cause sono passate,
dopo ampia discussione, in decisione.
Con l'ordinanza n. 25/1987 questa sezione ha sollevato questione
di illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002/1956
per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione.
La Corte costituzionale, con sentenza n. 960/1988, ha dichiarato
inammissibile la questione in quanto nell'ordinanza di remissione si
sarebbe data una lettura antinomica della disposizione impugnata,
tale da rendere ancipite l'ordinanza stessa e quindi irrisolvibile la
duplicità del giudizio.
Riassunto il giudizio, le parti hanno ribadito le tesi già
esposte, ivi inclusa la questione di costituzionalità già
sollevata.
Alla pubblica udienza del 13 luglio 1990, dopo ampia discussione,
le cause sono nuovamente passate in decisione.
D I R I T T O
1. - La questione oggetto dei ricorsi indicati in epigrafe è
costituita dall'avvenuta concessione da parte della C.C.I.A.A. di
Enna della autorizzazione di cui all'art. 2 della legge n. 1002/1956
alla cooperativa agricola "Valle del Dittaino" per l'impianto di
panificio in comune di Assoro.
I ricorrenti assumono violato il disposto del citato art. 2 il
quale consenta l'insediamento di nuovi impianti "in relazione alla
densità dei panifici esistenti e del comume della produzione nella
località ove è stata cheista l'autorizzazione".
Infatti sia nel comune di Assoro che nella provincia di Enna vi
sarebbe già una situazione di saturazione della produzione del pane
che non consentirebbe l'autorizzazione per l'installazione di un
grosso impianto industriale, come quello della cooperativa "Valle del
Dittaino". Su tale situazione di fatto non esiste contestazione.
Le difese dell'amministrazione intimata e del controinteressato
infatti si basano su una diversa interpretazione dell'art. 2 cit.
che, letto in correlazione col successivo art. 11, consentirebbe il
rilascio della autorizzazione nella presente fattispecie.
Il collegio, riuniti già i ricorsi e dichiaratili ammissibili con
precedente sentenza n. 345/1987, ritiene indispensabile riproporre
alla Corte costituzionale la questione già solevata, relativa alla
non manifesta infondatezza della proposta illegittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 1002/1956, in quanto
essenziale ed imprescindibile ai fini del decidere.
Esclude infatti il collegio la possibilità di una lettura del
combinato disposto degli artt. 2 e 11 della legge cit. tale da
risolvere la certenza prescindendo dalla questione di
costituzionalità.
In primo luogo infatti l'art. 2 non prevede nè implicitamente nè
esplicitamente la possibilità che si possa fare a meno
dell'autorizzazione per impianti che trasportino fuori comune il
prodotto; inoltre la possibilità di tale trasporto, proprio perchè
si riferisce ad ambiti comunali, può ben ritenersi compatibile con
l'art. 2, il quale parla più genericamente di località, la quale
quindi potrebbe ricomprendere territori di più comuni limitrofi.
Le norme di cautela cioè dettate per il trasporto del pane da un
comune all'altro non escludono affatto l'applicabilità dell'art. 2,
ma consentono una lettura del termine "localita'" che può riferirsi
ad ambiti territoriali di più comuni, ma comunque sempre all'interno
dell'area provinciale, considerata la competenza per l'autorizzazione
attribuita ad autorità amministrativa provinciale.
Il principio quindi dell'autorizzazione legata alla produttività
ed al fabbisogno "locale" rimane comunque insito nella legge, ferma
restando la possibilità di individuare località più o meno ampie
nell'ambito provinciale.
Poichè, come si è detto, risulta incontroverso che
l'autorizzazione di che trattasi comporta il superamento anche del
fabbisogno della intera provincia di Enna, già satura, la questione
di costituzionalità è qui rilevante:
2. - Orbene, il collegio dubita della costituzionalità di una
norma di legge sicuramente "datata", e legata a situzioni contingenti
e di produzione non più sussistenti, considerati i tipi di prodotto
"a lunga cosnervazione" oggi esistenti, che consentono trasporti e
vendite a distanza di lungo e di tempo.
Proprio in relazione alla divesa tipologia della panificazione
oggi esistente, viene in evidenza il contrasto con l'art. 3 della
Costituzione per avere la legge assoggettato ad una autorizzazione
basata sugli stessi presupposti localistici sia impianti artigianali
che producono pane da consumarsi rapidamente, sia impianti
industriali che producono pane a più lunga conservazione.
Soprattutto però il collegio ritiene violato l'art. 41 della
Costituzione in quanto pone irrazionali limitazioni all'iniziativa
privata.
Non si vede infatti quale utilità sociale per il consumatore
possa derivare da una normativa dalle caratteristiche latamente
corporative, che garantisce il mantenimento di situazioni economico-
produttive esistenti e posizioni di privilegio alle aziende già
esistenti, tali da comportare addirittura l'esclusione dell'ingresso
di nuove aziende in determinate condizioni.
In linea di principio infatti una tale situazione, che comporta di
fatto un'assenza di concorrenza, può addirittura produrre effetti
negativi sia sulla qualità del prodotto che sul prezzo, per quei
tipi di pane non soggetti a prezzo amministrato.
Se quindi è già poco compatibile con i canoni costituzionali una
normativa in generale tendente ad escludere forme di concorrenza
all'interno di un settore produttivo, a maggior ragione essa appare
illegittima quando cristalizza a livello "locale-provinciale" tali
situazioni, senza tener conto della possibilità di produrre tipi di
pane che potranno essere venduti addirittura all'estero.
Anzi, a ben vedere, la normativa in esame cosnentirebbe in ipotesi
assai marginali l'installazione nel territorio nazionale di impianti
la produzione dei quali sia proiettata all'estero, giacchè
l'autorizzazione viene rilasciata in relazione ai fabbisogni locali:
se questi sono già soddisfatti dalla produzione esistente,
l'autorizzazione sarà negata; se il fabbisogno invece non è ancora
soddisfatto, l'autorizzazione verrà rilasciata solo per la quota
residua che, sia per quantità che per evidente utilità economica,
non potrà certo esser tale da consentire una
commercializzazioneall'estero.
Infine la norma in esame appare in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione perchè sottopone a provvedimento autorizzativo di
autorità provinciale l'esercizio di attività industriale con
rilievo nazionale e comunitario.
In ordine a ciò si rileva conclusivamente come disposizioni del
genere di quelle in esame, sia per il carattere localistico che per
la "chiusura" del mercato o la limitazione della concorrenza, si
pongono in stridente contrasto con i principi comunitari sulla
libertà di commercio e di stabilimento.

P. Q. M
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31 luglio 1956,
n. 1002, per contrasto con gli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione,
sollevata dalla p.a. resistente;
Mantiene sospeso il giudizio sui tre ricorsi in epigrafe;
Ordina la trasmissione alla Corte costituzionale degli atti
relativi, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina alla segreteria di provvedere alla notifica della presente
ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e di comunicare la stessa alla Camera dei deputati ed al
Senato della Repubblica.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 13 luglio
1990.
Il presidente ff: CAMPANELLA

92C0623