1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 60 ORDINANZA 20 febbraio - 20 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizioni speciali - Trattamento retributivo dei componenti delle commissioni tributarie. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), art. 13, commi 1, 2 e 3. - (T-190060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi
1, 2 e 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545
(Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed
organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413), promosso dalla Commissione tributaria provinciale di
Novara, nel procedimento vertente tra Mauro Bolognesi e l'Agenzia
delle entrate - Direzione provinciale di Novara, con ordinanza del 4
aprile 2018, iscritta al n. 105 del registro ordinanze 2018 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 20 febbraio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis.
Ritenuto che con ordinanza del 4 aprile 2018, iscritta al n. 105
reg. ord. 2018, la Commissione tributaria provinciale di Novara ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13,
commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545
(Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed
organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413), in riferimento agli artt. 101, 111 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo
1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso da
un contribuente nei confronti dell'Agenzia delle entrate - Direzione
provinciale di Novara, con l'impugnazione del silenzio-rifiuto
formatosi sull'istanza di rimborso dell'IVA pagata negli anni 2015 e
2016 sulle accise applicate alla fornitura domestica di energia
elettrica;
che, ad avviso del rimettente, le norme censurate, che
disciplinano il trattamento retributivo dei componenti delle
commissioni tributarie, non assicurano l'apparenza di indipendenza
del giudice tributario richiesta dalla giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo in tema di equo processo e violano i
principi costituzionali del giusto processo e dell'indipendenza dei
giudici;
che l'invocato parametro convenzionale interposto sarebbe
«direttamente applicabil[e]» nel giudizio a quo, in quanto in esso
«si controverte in materia di tributi armonizzati»;
che, in un primo senso, le norme censurate pregiudicherebbero
l'indipendenza del giudice, nella parte in cui stabiliscono che la
determinazione, la liquidazione e il pagamento del compenso spettante
ai componenti delle commissioni tributarie siano effettuati «d[a]lla
stessa amministrazione i cui provvedimenti sono soggetti al controllo
giurisdizionale», vale a dire «il Ministro delle finanze» (quanto
alla determinazione dei compensi), la «direzione regionale delle
entrate, nella cui circoscrizione ha sede la commissione tributaria
di appartenenza» (quanto alla liquidazione), e il «dirigente
responsabile della segreteria della commissione» (quanto al
pagamento);
che, sotto un secondo profilo, l'inadeguatezza dei compensi
corrisposti ai giudici tributari pregiudicherebbe la loro immagine di
indipendenza e imparzialità «verso l'esterno», in contrasto con
l'art. 6, paragrafo 1, CEDU (è citata la sentenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo 27 novembre 2008, Miroshnik contro
Ucraina, alla cui stregua l'indipendenza sarebbe pregiudicata se
elementi decisivi per il mantenimento di un tenore di vita decoroso
del giudice dipendessero da scelte gestionali dell'autorità
governativa);
che, ad avviso del rimettente, le norme censurate potrebbero
essere sottoposte allo scrutinio di costituzionalità, pur non
disciplinando il merito o lo svolgimento del processo principale, in
quanto il legislatore potrebbe altrimenti costituire una
giurisdizione illegittima e sottrarre al controllo di questa Corte
disposizioni potenzialmente lesive degli obblighi internazionali
dello Stato, dei diritti fondamentali dell'uomo e del principio del
giusto processo;
che nemmeno sarebbe esperibile un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disciplina, sia per la sua
inequivocità, sia perchè un diverso trattamento economico potrebbe
essere ipotizzato solo in base a un intervento «del tutto creativo»
sottratto ai poteri del giudice, nè l'attivazione di altri «rimedi
processuali» da parte dei componenti della commissione rimettente
potrebbe scongiurare il vizio di costituzione del giudice determinato
dal difetto di indipendenza, che riguarderebbe non il singolo
componente ma il complesso dei giudici tributari;
che, con atto depositato in cancelleria l'11 settembre 2018, è
intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque
manifestamente infondate;
che l'inammissibilità deriverebbe in primo luogo dal difetto di
rilevanza, in quanto le norme censurate, disciplinando la materia dei
compensi spettanti ai componenti delle commissioni tributarie, non
inciderebbero nè sul rapporto in ordine al quale il giudice
rimettente è chiamato a decidere, nè sulla composizione dell'organo
giudicante; e neppure potrebbe condurre a diverse conclusioni la
paventata sottrazione delle stesse norme al controllo di
costituzionalità, in quanto la disciplina in esame potrebbe essere
sottoposta allo scrutinio della Corte in via incidentale, ad esempio
nel corso di un giudizio promosso da un giudice tributario che
contestasse l'ammontare del compenso ricevuto;
che le questioni sarebbero inoltre inammissibili, come ritenuto
da questa Corte con l'ordinanza n. 227 del 2016, pronunciando su
un'analoga questione relativa alle stesse norme, per genericità e
mancanza di autosufficienza, sia in ordine all'attuale regime dei
compensi spettanti ai giudici tributari, sia in ordine al diverso
regime che dovrebbe operare a seguito dell'auspicata pronuncia di
incostituzionalità, la cui portata demolitoria non soddisferebbe
comunque l'interesse prospettato dal rimettente, realizzabile solo
con un intervento legislativo ampiamente discrezionale;
che, nel merito, l'interveniente osserva che il giudice a quo
muoverebbe dall'erroneo presupposto che il Ministero dell'economia e
delle finanze, competente a erogare i compensi, sia la stessa
amministrazione i cui provvedimenti sono soggetti al controllo
giurisdizionale, trattandosi invece di un soggetto distinto dalle
agenzie fiscali istituite con il decreto legislativo 30 luglio 1999,
n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59);
che le questioni sarebbero comunque infondate, in quanto i
compensi dei giudici tributari sono determinati con un decreto
ministeriale assunto sulla base di parametri fissati direttamente
dalla legge (ex art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 545 del 1992) e
vengono materialmente erogati dalla direzione generale delle entrate
e dal dirigente responsabile della segreteria della commissione
tributaria (ex art. 13, comma 3, dello stesso d.lgs.) nell'esercizio
di attività vincolate ed esecutive, inidonee a determinare un vulnus
all'indipendenza e all'imparzialità del giudice tributario.
Considerato che la Commissione tributaria provinciale di Novara
dubita della legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e
3, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento
degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione
degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo
contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), nella
parte in cui stabilisce che la determinazione, la liquidazione e il
pagamento del compenso spettante ai componenti delle commissioni
tributarie siano effettuati, rispettivamente, dal «Ministro delle
finanze», dalla «direzione regionale delle entrate, nella cui
circoscrizione ha sede la commissione tributaria di appartenenza», e
dal «dirigente responsabile della segreteria della commissione», in
riferimento agli artt. 101, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1,
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848;
che le questioni sono sorte nel corso di un giudizio promosso da
un contribuente nei confronti dell'Agenzia delle entrate - Direzione
provinciale di Novara, con l'impugnazione del silenzio-rifiuto
formatosi sull'istanza di rimborso dell'IVA pagata sulle accise
applicate alla fornitura domestica di energia elettrica;
che questioni analoghe a quelle in esame, riguardanti le norme
sulla misura o la liquidazione del trattamento economico delle
commissioni tributarie, sono state dichiarate inammissibili da questa
Corte per difetto di rilevanza, perchè non incidenti, nè sul
rapporto in ordine al quale il giudice è chiamato a decidere, nè
sulla composizione o costituzione dell'organo giudicante;
che, in particolare, con riguardo allo stesso art. 13 del d.lgs.
n. 545 del 1992 - censurato nella parte in cui, al comma 2, prevede
per i giudici tributari «un compenso aggiuntivo per ogni ricorso
definito» -, questa Corte ha affermato che «[...] la norma censurata
riguarda esclusivamente la misura del compenso del giudice tributario
e, pertanto, non attiene nè alla "composizione", nè alla
costituzione del giudice medesimo, cioè alla legittimazione di
questo ad esercitare le proprie funzioni, e neppure deve essere
applicata dal rimettente nel giudizio principale» (ordinanza n. 180
del 2006);
che la stessa conclusione era stata raggiunta (sentenza n. 196
del 1982; ordinanze n. 447 del 1991, n. 331 e n. 326 del 1987) con
riguardo ad analoghe questioni aventi ad oggetto la previgente
disciplina sul trattamento economico dei componenti delle commissioni
tributarie, contenuta nell'art. 12 del d.P.R. 28 ottobre 1972, n. 636
(Revisione della disciplina del contenzioso tributario);
che questi principi sono stati confermati di recente da questa
Corte con la sentenza n. 164 del 2017, pronunciata su questioni
sollevate in via incidentale in giudizi dove non era direttamente
applicabile la disciplina - in quelle sedi censurata - introdotta
dalla legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile
dei magistrati), come modificata dalla legge 27 febbraio 2015, n. 18
(Disciplina della responsabilità civile dei magistrati);
che neppure si profila il pericolo, paventato dal giudice a quo,
di una sostanziale sottrazione della disciplina oggetto del presente
giudizio al controllo di costituzionalità, essendo agevole
ipotizzare, come ha osservato l'interveniente, che possano insorgere
controversie sui compensi dei giudici tributari e che nel loro ambito
possano essere sollevate questioni analoghe (sentenza n. 196 del
1982, nella quale si afferma che la disciplina sul trattamento
economico non trova applicazione da parte delle commissioni
tributarie, in quanto «essa attiene invece alla regolamentazione del
rapporto che si costituisce fra i componenti le commissioni e
l'Amministrazione finanziaria competente a liquidare e pagare i
corrispettivi in parola e le controversie che possono sorgere al
riguardo vanno sottoposte ad altri giudici del nostro ordinamento»);
che le questioni presentano, altresì, gli ulteriori profili
preliminari di inammissibilità già rilevati da questa Corte con
ordinanza n. 227 del 2016, pronunciata prima dell'ordinanza di
rimessione su questioni identiche per norme denunciate, parametri
evocati e motivi di censura, ma non considerata dal giudice a quo;
che anche in quel giudizio, esteso alla più ampia disciplina
ordinamentale e organizzativa della giustizia tributaria, oltre che
alle disposizioni processuali in tema di astensione del giudice, si
deduceva che l'apparenza di indipendenza dei giudici tributari
sarebbe lesa dalla disciplina del loro trattamento retributivo, sotto
entrambi gli aspetti qui prospettati, senza fornire indicazioni sul
diverso assetto che dovrebbe caratterizzare il regime della
determinazione, della liquidazione e del pagamento delle retribuzioni
dei giudici, in luogo di quello censurato, ovvero sul diverso sistema
retributivo che sarebbe idoneo a superare, secondo il giudice a quo,
l'attuale inadeguatezza dei compensi;
che - come afferma l'ordinanza n. 227 del 2016 - «queste
omissioni comportano l'indeterminatezza e l'ambiguità dei petita, e
di conseguenza, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
l'inammissibilità delle questioni (ex plurimis, sentenze n. 220 e n.
218 del 2014, n. 220 del 2012, n. 186 e n. 117 del 2011; ordinanze n.
269 del 2015, n. 266 del 2014, n. 335, n. 260 e n. 21 del 2011)»;
che un'altra ragione di inammissibilità - rilevata anch'essa
nell'ordinanza n. 227 del 2016 - deriva dal fatto che il giudice a
quo ha richiesto a questa Corte un intervento creativo caratterizzato
da un grado di manipolatività tanto elevato da investire l'intero
sistema che regola il trattamento retributivo dei giudici e da
eccedere così «i poteri di intervento della Corte, implicando scelte
affidate alla discrezionalità del legislatore (ex plurimis, sentenze
n. 248 del 2014 e n. 252 del 2012; ordinanze n. 269 del 2015, n. 156
del 2013, n. 182 del 2009, n. 35 del 2001 e n. 117 del 1989)»;
che lo stesso giudice a quo, oltre a non addurre argomenti nuovi
rispetto a quelli già esaminati nella citata ordinanza n. 227 del
2016, finisce con riconoscere l'ampia discrezionalità che connota la
disciplina della materia, là dove ammette che un inquadramento
economico dei giudici tributari diverso da quello stabilito dalle
norme censurate si tradurrebbe in un intervento di carattere «del
tutto "creativo"», non realizzabile dal giudice comune in via di
interpretazione, senza considerare che lo stesso carattere preclude
anche l'auspicato intervento di questa Corte;
che, in conclusione, le questioni devono essere dichiarate
manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1, 2 e 3, del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi
speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici
di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), sollevate, in
riferimento agli artt. 101, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6, paragrafo 1,
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, dalla Commissione
tributaria provinciale di Novara, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA