1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 7-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 229 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 novembre 2002
Ordinanza emessa il 7 novembre 2002 dal T.A.R. della Sardegna sul ricorso proposto da Sipsa Ecologica S.p.A. contro Regione Sardegna ed altri Ambiente (Tutela dell') - Regione Sardegna - Smaltimento di rifiuti - Divieto di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza extraregionale - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica e sociale - Contrasto con i principi stabiliti dal legislatore nazionale (l. n. 22 del 1997) - Esorbitanza dai limiti delle competenze regionali - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 281/2000 e 335/2001. - Legge Regione Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, art. 6, comma 19. - Costituzione, art. 41; Statuto Regione Sardegna, artt. 3 e 4; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 5, 11, 18 e 26. (003C0433) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 7-5-2003)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1201/2001
proposto da Sipsa Ecologica S.r.l. in persona del legale
rappresentante rappresentata e difesa dagli avv. Mariano Delogu ed
Ovidio Marras ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Cagliari, via Sonnino n. 37;
Contro:
la Regione autonoma della Sardegna in persona del Presidente
rappresentata e difesa dagli avv. Graziano Campus e Gian Piero Contu
ed elettivamente domiciliata presso il proprio ufficio legale in
Cagliari, viale Trento n. 69, ed il direttore generale e direttore
del Servizio gestione rifiuti e bonifica dei siti inquinati
dell'assessorato regionale alla difesa dell'ambiente;
l'ufficio circondariale marittimo di Golfo Aranci in persona
del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato presso i cui uffici in Cagliari, via Dante
n. 63, è per legge domiciliato;
E nei confronti di Trenitalia S.p.A. in persona del legale
rappresentante, non costituita in giudizio;
Per l'annullamento:
1) della determinazione n. 1423/IV in data 15 giugno 2001 del
direttore del Servizio gestione rifiuti e bonifica dei Siti inquinati
dell'assessorato regionale alla difesa dell'ambiente;
2) dell'atto dell'ufficio circondariale marittimo di Golfo
Aranci n. 3885 in data 28 maggio 2001, e della presupposta nota di
Trenitalia S.p.A.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione autonoma
della Sardegna in persona del Presidente e dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza dell'8 maggio 2002 il
consigliere Manfredo Atzeni;
Uditi l'avv. Ovidio Marras per la società ricorrente, l'avv.
Gian Piero Conta per la Regione Sarda e l'Avvocato dello Stato Anna
Maria Bonomo per l'ufficio circondariale marittimo di Golfo Aranci;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

Con ricorso a questo tribunale, notificato l'11-12 settembre 2001
e depositato il successivo 28/settembre, Sipsa Ecologica S.p.A. in
persona del legale rappresentante in persona del legale
rappresentante impugna:
1) la determinazione n. 1423/IV in data 15 giugno 2001 con la
quale il direttore del Servizio gestione rifiuti e bonifica dei siti
inquinati dell'assessorato regionale alla difesa dell'ambiente ha
vincolato l'autorizzazione regionale n. 151 in data 16 febbraio 1999
(rilasciata alla predetta società per la gestione di rifiuti
sanitari pericolosi nel suo stabilimento di Torregrande nel comune di
Oristano) al rispetto dell'art. 6, comma diciannovesimo della legge
regionale 24 aprile 2001, n. 6;
2) l'atto dell'ufficio circondariale marittimo di Golfo
Aranci n. 3885 in data 28 maggio 2001 con il quale, ai sensi della
predetta disposizione, sono stati sospesi l'efficacia e l'attuazione
di provvedimenti autorizzatori già rilasciati, e la presupposta nota
di Trenitalia S.p.A.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1) I provvedimenti impugnati non sono stati preceduti da
comunicazione dell'inizio del procedimento e non sono motivati.
2) L'art. 6, comma diciannovesimo della legge regionale 24
aprile 2001, n. 6, è disapplicabile per violazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE
sui rifiuti d'imballaggio e sugli imballaggi; in subordine, la stessa
risulta contraria alle norme di riforma economica e sociale di cui al
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.
La ricorrente chiede quindi l'annullamento, previa sospensione,
dei provvedimenti impugnati.
Con ordinanza n. 424 in data 10 ottobre 2002 è stata respinta
l'istanza cautelare; il provvedimento è stato riformato dal
Consiglio di Stato, sezione quarta, con ordinanza n. 540 in data 5
febbraio 2002.
Si è costituita in giudizio la Regione autonoma della Sardegna
in persona del Presidente chiedendo, con atto di costituzione
depositato il 9 ottobre 2001, il rigetto del ricorso.
Anche l'Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio
chiedendo, con memoria depositata il 24 aprile 2002, che il ricorso
venga dichiarato inammissibile per la parte riguardante atti
dell'amministrazione Statale.
In data 26 aprile 2002 la ricorrente ha depositato memoria.
Alla pubblica udienza i procuratori delle parti hanno insistito
nelle rispettive conclusioni.

D i r i t t o

La ricorrente è titolare di un impianto di termodistruzione,
specializzato nella gestione di rifiuti sanitari pericolosi,
localizzato nel territorio della Regione Sarda.
Con il provvedimento impugnato il direttore del Servizio gestione
rifiuti inquinanti dell'assessorato regionale alla difesa
dell'ambiente ha vincolato l'autorizzazione regionale n. 151 in data
16 febbraio 1999, rilasciata alla ricorrente per l'esercizio del
suddetto impianto, al rispetto dell'art. 6, comma diciannovesimo,
della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, il quale vieta il
trasporto, lo stoccaggio, il conferimento, il trattamento e lo
smaltimento nel territorio della Sardegna di rifiuti, comunque
classificati, di origine extraregionale fatti salvi (art. 19-bis) i
rifiuti destinati ad essere utilizzati esclusivamente come materie
prime nei processi produttivi degli impianti industriali ubicati in
Sardegna, già operanti alla data d'entrata in vigore della legge,
non finalizzati al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti.
L'impugnazione è estesa ai conseguenti atti, con i quali è
stato interdetto il trasporto dei suddetti rifiuti.
In tal modo, l'attività dello stabilimento in questione è stata
limitata alla distruzione di rifiuti prodotti in Sardegna.
La ricorrente; che da tale limitazione subisce un evidente
compressione della propria libertà imprenditoriale, impugna i
provvedimenti, indicati in epigrafe, che hanno dato applicazione alla
sopra riassunta disposizione legislativa.
Deduce in primo luogo l'omessa comunicazione dell'avvio del
procedimento.
La censura è infondata.
Il collegio condivide l'orientamento (espresso dal Consiglio di
Stato, sezione quinta, 22 maggio 2001, n. 2823) secondo il quale la
comunicazione dell'avvio del procedimento è obbligatoria anche nelle
ipotesi in cui l'amministrazione non faccia uso di poteri
discrezionali, a condizione, peraltro, che la partecipazione del
privato possa apportare un'utilità all'azione dell'amministrazione
medesima.
Nel caso di specie, non vi ha dubbio sul fatto che il richiamato
art. 6, diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001,
n. 6, escluda la possibilità di conferire e smaltire in Sardegna
rifiuti d'altre regioni.
In realtà, il problema che condiziona l'esercizio, da parte,
dell'amministrazione, dei poteri di cui ora si discute è dato, come
si vedrà meglio più avanti, dalla conformità con i principi
costituzionali della norma che le ha attribuito i poteri medesimi.
La soluzione del problema, pertanto, presuppone l'esercizio di
potestà delle quali l'amministrazione non dispone.
Di conseguenza, la ricorrente non avrebbe potuto portare alcun
contributo all'azione dell'amministrazione, la cui scelta è
indiscutibilmente obbligata, salve le contestazioni, in sede
giurisdizionale, aventi specificamente ad oggetto la normativa cui
l'amministrazione ha dato attuazione nella fattispecie.
La ricorrente sostiene peraltro che la normativa regionale deve
essere disapplicata, in quanto configgente con la normativa
comunitaria (direttive 91/156/CEE e, 91/689/CEE e 94/62/CEE).
La tesi non può essere condivisa.
Invero, nemmeno la ricorrente individua nella sopradescritta
normativa comunitaria una disposizione così specifica da impedire al
legislatore nazionale, o regionale, di limitare, in taluni casi, la
libertà di trasporto dei rifiuti.
La ricorrente individua, invece, un contrasto fra la disposizione
regionale in commento ed il d.P.R. 5 febbraio 1997, n. 22, che ha
dato attuazione alle suddette direttive nell'ordinamento nazionale.
La norma regionale, quindi, non è ritenuta in contrasto con
disposizione comunitaria, ma con la norma nazionale che ha dato
attuazione al principio dettato dal legislatore sopranazionale.
In tal caso, la norma regionale non è assoggettata al regime di
disapplicabilità proprio dei casi di contrasto fra norma nazionale e
norma comunitaria, ma è assoggettata al regime, di diritto interno,
proprio dei casi di contrasto fra norme regionali e norme statali.
La questione, pertanto, non può essere affrontata in termini di
disapplicazione, ma di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale, per la verifica della sua conformità con i principi
che regolano i rapporti fra legislazione nazionale e legislazione
regionale.
Occorre poi precisare come l'interesse della ricorrente sia
limitato alla declaratoria dell'incostituzionalità della norma nella
sola parte in cui vieta, nel territorio della Sardegna, il trasporto
e lo smaltimento di rifiuti pericolosi provenienti da altre regioni,
mentre non ha interesse a sollevare questioni in ordine al divieto di
trasporto di rifiuti ordinari.
La censura sarebbe comunque, in tali termini, manifestamente
infondata, in quanto il divieto di trasporto in Sardegna di rifiuti
ordinari provenienti da altre regioni costituisce applicazione del
principio d'autosufficienza di cui si discuterà in prosieguo.
La questione, appena riassunta, relativa al divieto di trasporto
di rifiuti pericolosi, sollevata in ricorso deducendo violazione
degli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, nonchè dell'art. 120 della
Costituzione, e, sotto diverso profilo, dell'art. 3 dello stesso
Statuto, è palesemente rilevante per la definizione della presente
controversia, in quanto la sua risoluzione dipende interamente (salvo
il profilo già affrontato, e dichiarato infondato) dalla medesima.
Essa, inoltre, non è manifestamente infondata.
A sostegno di tale affermazione basti osservare che la Corte
costituzionale con sentenza n. 281 in data 14 luglio 2000 ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, primo comma,
della legge regionale del Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, la quale
stabiliva il divieto di smaltire, nel territorio di quella Regione,
rifiuti di qualsiasi tipologia provenienti da altre regioni.
La Corte ha, infatti ritenuto tale disposizione normativa in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione per violazione dei
principi fondamentali stabiliti, in attuazione della normativa
comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997,
n. 22, i quali prescrivono che lo smaltimento dei rifiuti, realizzato
attraverso un sistema integrato, deve avvenire in uno degli impianti
appropriati più vicini, nonchè con l'art. 3 della Costituzione, per
lo sfavorevole trattamento imposto alle imprese di quella Regione.
Con successiva decisione n. 335 in data 19 ottobre 2001 la Corte
ha, poi, dichiarato l'illegittimità costituzionale degli artt. 29
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 1996,
n. 22, e 16, comma quarto, della legge della medesima regione 28
novembre 1988, n. 65, limitatamente al divieto di smaltimento nelle
discariche regionali dei rifiuti di provenienza extraregionale
diversi da quelli urbani non pericolosi, adducendo argomentazioni
analoghe a quelle esposte nella precedente pronuncia.
Le decisioni in questione sono chiaramente indicative
dell'orientamento del Giudice delle leggi.
Potrebbe essere obiettato che nei confronti della Regione Sarda,
Regione ad autonomia differenziata, non possono essere fatti valere
principi elaborati in relazione all'autonomia legislativa di regioni
a statuto ordinario, ma l'osservazione non è fondata.
Invero, la materia di cui ora si discute non è riconducibile ad
alcuna di quelle, elencate all'art. 3 dello statuto, nelle quali la
regione dispone di competenza legislativa primaria, potendo essere,
peraltro solo in parte, ricompresa nella materia dell'igiene e
sanità pubblica di cui all'art. 4, lett. i), del medesimo statuto.
Atteso che la Regione dispone, in tali ambiti, di competenza
legislativa concorrente, essa è assoggettata anche al rispetto dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato.
Considerata l'importanza che la Corte attribuisce al principio
della circolazione dei rifiuti pericolosi, lo stesso è applicabile
anche nei confronti della Regione Sarda.
Il collegio deve quindi rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, perchè verifichi la conformità dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, ai
principi stabiliti dagli artt. 5, 11, 18 e 26 del d.lgs. 5 febbraio
1997, n. 22, in relazione ai limiti imposti al legislatore regionale
dal combinato disposto degli artt. 3 e 4 dello statuto sardo.
Peraltro, il collegio deve anche osservare come la problematica
rivesta; in relazione alla Regione Sarda, connotazioni alquanto
differenti da quelle che assume in relazione alle regioni dell'Italia
continentale.
Invero, il Giudice delle leggi individua, quale base del sistema,
il principio dell'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti
urbani non pericolosi, stabilito dall'art. 5, quinto comma, del
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, precisando che lo stesso decreto
legislativo vieta lo smaltimento di rifiuti urbani non pericolosi in
regioni diverse da quelle in cui questi sono prodotti.
La Corte afferma che tale principio non è applicabile in
relazione ai rifiuti pericolosi, riguardo ai quali è prevalente il
criterio della necessaria individuazione d'impianti appropriati e
specializzati per la loro eliminazione, che non consente di
predeterminare un ambito territoriale di smaltimento ottimale.
Secondo la Corte, pertanto, il criterio dell'autosufficienza deve
essere contemperato, per quanto riguarda i rifiuti pericolosi, con
quello della specializzazione.
Di conseguenza, secondo la Corte, per i rifiuti pericolosi non
può essere attuato il divieto di smaltimento in ambito
extraregionale.
Osserva il collegio che la situazione geografica della Sardegna
presenta delle peculiarità rispetto a quelle del Piemonte e del
Friuli-Venezia Giulia, in quanto, essendo la Sardegna un'isola, è
ben difficile che il suo territorio possa costituire il più
appropriato luogo per lo smaltimento di rifiuti pericolosi,
provenienti da altre regioni.
In realtà, è difficile vedere un'economicità complessiva del
ciclo produttivo nel quale i rifiuti in questione debbano
attraversare il mare per essere smaltiti correttamente.
In questo caso, è consentito il dubbio se la collocazione
dell'impianto sull'isola non trovi la propria giustificazione
esclusivamente nelle difficoltà economiche di quel territorio, e
quindi alimenti il commercio dei rifiuti fra territori prosperi e
territori economicamente svantaggiati che si è voluto prevenire,
stabilendo il principio dell'autosufficienza.
Tali circostanze potrebbero legittimare la Regione Sarda a
dotarsi di una disciplina diversa da quella vigente nelle regioni
dell'Italia continentale.
Peraltro, la discussione su tale problematica è preclusa al
collegio, al quale spetta solo la delibazione della non manifesta
infondatezza della questione.
I richiamati precedenti della Corte costituzionale impongono di
ravvisare l'esistenza del predetto presupposto per la rimessione
della causa al giudice delle leggi.
Nel rimettere la questione alla Corte costituzionale, il collegio
offre, in conclusione, anche gli elementi sopra riassunti alla sua
riflessione.
Deve, pertanto, essere dichiarata rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, in
relazione agli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, per violazione dei
principi stabiliti dal legislatore nazionale con gli artt. 5, 11, 18
e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.
Il collegio individua, inoltre, d'ufficio un altro parametro
della costituzionalità della norma nell'art. 41 della Costituzione
in quanto, qualora si ritenga l'insussistenza delle condizioni che
legittimerebbero la Regione Sarda ad adottare una legislazione
differente da quelle delle altre regioni, la compressione del diritto
d'iniziativa economica della ricorrente, e delle altre imprese del
settore, resterebbe priva di giustificazione.
Il collegio, in conclusione, dichiara rilevante per la
definizione della presente controversia e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'art. 6,
diciannovesimo comma, della legge regionale 24 aprile 2001, n. 6, in
relazione agli artt. 3 e 4 dello Statuto sardo, per violazione dei
principi stabiliti dal legislatore nazionale con gli artt. 5, 11, 18
e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, ed all'art. 41 della
Costituzione.
Sospende, di conseguenza, il giudizio, e rimette gli atti alla
Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1, legge costituzionale 9 febbraio1984, n. 1, e
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, ritiene non manifestamente infondata
e rilevante per la definizione della questione la controversia di
legittimità costituzionale dell'art. 6, diciannovesimo comma, della
legge regionale della Sardegna 24 aprile 2001, n. 6, in relazione
agli artt. 3 e 4 dello Statuto Sardo ed all'art. 41 della
Costituzione per violazione dei principi di cui agli artt. 5, 11, 18
e 26 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22.
Sospende ogni pronuncia in rito, in merito e sulle spese e
dispone quindi la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, al Presidente della Regione autonoma della Sardegna ed
alle altre parti in causa, e comunicata al Presidente del consiglio
regionale della Sardegna, ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato ed al Presidente del Consiglio dei ministri.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 8
maggio 2002.
Il Presidente: Sassu
Il consigliere estensore: Atzeni
03C0433