1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 276 ORDINANZA 17 - 21 ottobre 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Rifiuti - Vinacce esauste - Classificazione come sottoprodotti - Introduzione di una presunzione assoluta di esclusione dalla categoria dei rifiuti - Asserito contrasto con la disciplina comunitaria e con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea - Questione carente di motivazione sulla rilevanza in relazione al sopravvenuto mutamento del quadro normativo - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 3 novembre 2008, n. 171 (convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 dicembre 2008, n. 205), art. 2-bis. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma; direttiva 5 aprile 2006, n. 2006/12/CE. (011C0664) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA ;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 2-bis del
decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171 (Misure urgenti per il rilancio
competitivo del settore agroalimentare), convertito in legge, con
modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 30 dicembre
2008, n. 205, promosso dal Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Asti, con ordinanza del 13 gennaio 2011, iscritta al n.
66 del registro ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 17, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 21 settembre 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che, con ordinanza deliberata il 13 gennaio 2011, il
Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Asti ha
sollevato, in riferimento agli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art.
2-bis del decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171 (Misure urgenti per
il rilancio competitivo del settore agroalimentare), convertito in
legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 30
dicembre 2008, n. 205, nella parte in cui prevede che le «vinacce
esauste ed i loro componenti [...] sono da considerare sottoprodotti
soggetti alla disciplina di cui alla sezione 4 della parte II
dell'allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152»;
che il giudice a quo deve deliberare sulla richiesta di
archiviazione, presentata dal pubblico ministero in data 14 aprile
2010, avente ad oggetto il procedimento instaurato nei confronti del
titolare di una distilleria, indagato, tra l'altro, per il reato
previsto dall'art. 256, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in relazione all'art. 214
del medesimo decreto, perchè «effettuava attività di recupero
energetico dei rifiuti prodotti dalla propria attività di
distillazione, costituiti da vinacce esauste, senza essere iscritto
nel registro provinciale di recupero dei rifiuti non pericolosi»;
che il rimettente, dopo aver riferito che nella richiesta di
archiviazione il pubblico ministero ha formulato eccezione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2-bis del d.l. n. 171 del
2008, per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.,
afferma di «condividere integralmente le motivazioni espresse dal
P.M., che di seguito si riportano»;
che, secondo quanto si legge nell'atto di promovimento,
l'indagine in oggetto era iniziata a seguito di accertamenti compiuti
dall'Agenzia regionale di prevenzione e ambiente, dai quali era
emerso che la distilleria indicata aveva effettuato «fino al dicembre
2008, ed effettua tutt'ora» il recupero energetico dei residui
prodotti dall'attività di distillazione, costituiti nella specie
dalle vinacce esauste;
che il predetto materiale era considerato rifiuto dell'industria
agroalimentare, ai sensi del decreto del Ministro dell'ambiente 5
febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti a
procedure semplificate di recupero ai sensi degli artt. 31 e 33 del
d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22), con la conseguenza che
l'utilizzazione dello stesso come combustibile doveva essere ritenuta
operazione di «recupero» di un rifiuto;
che, sempre secondo la prospettazione trascritta nell'ordinanza
di rimessione, il quadro normativo di riferimento è mutato con
l'entrata in vigore della norma censurata, che ha classificato alcuni
residui di produzione della vinificazione e della distillazione, tra
cui le vinacce esauste, come «sottoprodotti soggetti alla disciplina
di cui alla sezione 4 della parte II dell'allegato X alla parte
quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»;
che tale mutamento ha imposto al pubblico ministero di chiedere
l'archiviazione del procedimento, quanto meno con riferimento alla
imputazione riguardante l'attività di combustione delle vinacce
esauste, e che, tuttavia, lo stesso inquirente ha ritenuto di «dover
prospettare [...], preliminarmente rispetto al vaglio della richiesta
di archiviazione, una questione di legittimità costituzionale della
norma per contrarietà al diritto comunitario»;
che, infatti, la norma censurata avrebbe introdotto una
«presunzione assoluta» di appartenenza delle vinacce esauste alla
categoria del sottoprodotto, con l'effetto di precludere
l'accertamento in concreto circa la ricorrenza dei requisiti
richiesti dalla norma generale - art. 183, comma 1, lettera p), del
d.lgs. n. 152 del 2006 - per poter qualificare come tale il residuo
di produzione;
che il legislatore nazionale avrebbe in tal modo
ingiustificatamente ridotto l'area di operatività della direttiva 5
aprile 2006, n. 2006/12/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa ai rifiuti), che abroga e sostituisce la
precedente direttiva 15 luglio 1975, n. 75/442/CEE (Direttiva del
Consiglio relativa ai rifiuti);
che è richiamata diffusamente la sentenza n. 28 del 2010 della
Corte costituzionale, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale
dell'art. 183, comma 1, lettera n), del d.lgs. n. 152 del 2006 - nel
testo antecedente alle modifiche introdotte dall'art. 2, comma 20,
del d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive
ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale) - nella parte in cui prevedeva che
«rientrano altresì tra i sottoprodotti non soggetti alle
disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto le ceneri
di pirite [...], depositate presso stabilimenti di produzione
dismessi, aree industriali e non, anche se sottoposte a procedimento
di bonifica o di ripristino ambientale»;
che nella citata pronuncia, dopo aver precisato che il giudice
nazionale non poteva disapplicare la norma interna in contrasto con
le direttive comunitarie, dovendo piuttosto sollevare l'incidente di
costituzionalità, la Corte costituzionale ha affermato che la
disciplina comunitaria non consente al legislatore nazionale di
impedire, introducendo presunzioni assolute, l'accertamento
dell'esistenza di sottoprodotto;
che è richiamata anche la sentenza della Corte di giustizia 18
dicembre 2007, in causa C-263/05, nella quale è stato esaminato
l'art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti
in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della
spesa farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 8 agosto 2002, n. 178;
che la disposizione indicata escludeva dall'ambito di
applicazione della disciplina dei rifiuti le sostanze o i materiali
residui di produzione, dei quali il detentore avesse deciso o avesse
l'obbligo di disfarsi, qualora gli stessi potessero essere e fossero
riutilizzati in un ciclo produttivo o di consumo, a condizione che
non fosse effettuato alcun trattamento preventivo e che gli stessi
non pregiudicassero l'ambiente, ovvero che l'eventuale trattamento
preventivo non configurasse un'operazione di recupero;
che la Corte di giustizia, accogliendo il ricorso proposto dalla
Commissione contro la , ha evidenziato tra l'altro come «[...] il
fatto che una sostanza sia un materiale residuale di produzione o di
consumo costituisce un indizio che si tratti di un rifiuto e la sola
circostanza che una sostanza sia destinata ad essere riutilizzata, o
possa esserlo, non può essere determinante per la sua qualifica o
meno come rifiuto» (punto 49);
che l'ordinanza di rimessione richiama ulteriormente la sentenza
n. 28 del 2010 nella quale la Corte costituzionale, con riferimento
al tema del sindacato di norme penali di favore, ha affermato che
«[...] la retroattività della legge più favorevole non esclude
l'assoggettamento di tutte le norme giuridiche di rango primario allo
scrutinio di costituzionalita': Altro [...] è la garanzia che i
principi del diritto penale-costituzionale possono offrire agli
imputati, circoscrivendo l'efficacia spettante alle dichiarazioni
d'illegittimità delle norme penali di favore; altro è il sindacato
cui le norme stesse devono pur sempre sottostare, a pena di istituire
zone franche del tutto impreviste dalla Costituzione, all'interno
della quali la legislazione ordinaria diverrebbe incontrollabile
(sentenza n. 148 del 1983 e sul punto, sostanzialmente nello stesso
senso, sentenza n. 394 del 2006)»;
che il rimettente conclude affermando che la questione risulta
«non manifestamente infondata e rilevante perchè incide direttamente
sull'applicabilità della norma incriminatrice contestata
all'indagato»;
che, con atto depositato il 10 maggio 2011, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per
la declaratoria di inammissibilità, o, comunque, di non fondatezza
della questione;
che, preliminarmente, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilità della questione per insufficiente motivazione
sulla rilevanza, in quanto il rimettente si sarebbe limitato a
segnalare che la norma censurata impedisce di verificare in concreto
se le vinacce esauste - residui di produzione della distillazione -
presentino i requisiti necessari per essere qualificate come
sottoprodotto, anzichè rifiuto, ma non avrebbe fornito alcun
elemento per stabilire l'esito di tale verifica;
che, pertanto, la questione potrebbe risultare del tutto priva di
rilevanza qualora si accertasse che, nella specie, ricorrono i
requisiti del sottoprodotto come indicati nell'art. 184-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006, introdotto dall'art. 12, comma 1, del decreto
legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della
direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19
novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive);
che il rilevato limite motivazionale emergerebbe, secondo
l'Avvocatura dello Stato, proprio dall'esame della sentenza n. 28 del
2010 della Corte costituzionale, ripetutamente richiamata dal
rimettente per l'asserita analogia delle questioni prospettate;
che, nella indicata pronuncia, la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 183, comma 1, lettera n), del d.lgs. n. 152
del 2006, ha trovato fondamento non sul semplice presupposto che la
norma censurata sottraeva le ceneri di pirite dal novero dei rifiuti,
qualificandole come sottoprodotto, ma sul rilievo che, nella
circostanza specifica, il materiale in oggetto non possedeva i
requisiti del sottoprodotto, per essere in stato di abbandono da
circa trenta anni;
che diversamente, nell'odierna questione, il rimettente non
avrebbe fornito gli elementi necessari per stabilire se le vinacce
esauste presentino o non i necessari requisiti;
che la questione sarebbe comunque non fondata;
che la difesa statale osserva come la prospettazione del
rimettente sia incentrata su una «indebita estensione» delle ragioni
poste a fondamento delle richiamate sentenze della Corte di giustizia
e della Corte costituzionale, risultando del tutto assente l'esame
della disciplina contenuta nella norma censurata, alla luce della
normativa comunitaria vigente;
che, infatti, la circostanza che alcune norme emanate in tema di
sottoprodotto siano risultate in contrasto con le direttive
comunitarie non implicherebbe l'illegittimità di ogni norma che
regoli la stessa materia, nè, in particolare, esimerebbe il giudice
a quo dall'onere di esaminarne il contenuto, per verificare se
sussista effettivo contrasto con i principi comunitari;
che l'Avvocatura dello Stato evidenzia l'omissione, da parte del
rimettente, di qualsiasi riferimento alla direttiva 19 novembre 2008,
n. 2008/98/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), entrata in vigore
il 12 dicembre 2008, che ha abrogato, tra le altre, la direttiva
2006/12/CE, richiamata come parametro interposto;
che la direttiva 2008/98/CE reca la definizione di sottoprodotto
all'art. 5, il quale trova corrispondenza nell'art. 184-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006, introdotto dal d.lgs. n. 205 del 2010, di
recepimento della direttiva stessa;
che dal raffronto tra la norma censurata e le disposizioni
richiamate emergerebbe l'insussistenza di qualsiasi contrasto, in
quanto le vinacce esauste costituiscono sottoprodotto se ed in quanto
ricorrano le condizioni dettate dal d.lgs. n. 152 del 2006;
che pertanto è necessario che le predette vinacce scaturiscano
direttamente da un processo di produzione (la vinificazione e la
distillazione) il cui scopo primario non è la loro produzione, che
siano riutilizzate senza subire trattamenti anomali, ma solo
trattamenti di tipo meccanico-fisico, compreso il lavaggio con acqua
o l'essiccazione, che, infine, siano destinate alla combustione nel
medesimo ciclo produttivo;
che, in definitiva, la difesa statale contesta l'assunto del
rimettente secondo cui la norma censurata avrebbe introdotto una
presunzione assoluta di appartenenza delle vinacce esauste alla
categoria del sottoprodotto, essendo, al contrario, tale appartenenza
condizionata alla verifica della effettiva ricorrenza dei requisiti
fissati dall'art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, di attuazione
della nozione comunitaria;
che, pertanto, la norma censurata dovrebbe essere interpretata ed
applicata in modo costituzionalmente orientato, conformemente alle
nozioni di sottoprodotto comunitaria e interna, sopra richiamate;
che l'Avvocatura dello Stato conclude ribadendo la differenza
sostanziale tra la norma censurata e quella dichiarata illegittima
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 28 del 2010: in quel
caso la norma oggetto di scrutinio conteneva effettivamente una
presunzione di appartenenza di un residuo di produzione alla
categoria dei sottoprodotti, anche nei casi in cui mancassero i
requisiti per qualificare quel residuo in detta categoria; ove invece
riferita alla norma oggetto dell'odierna questione, la motivazione
della sentenza n. 28 del 2010 fornirebbe elementi a sostegno della
non fondatezza delle censure.
Considerato che il Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Asti dubita, in riferimento agli articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione, della legittimità costituzionale
dell'art. 2-bis del decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171 (Misure
urgenti per il rilancio competitivo del settore agroalimentare),
convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1,
della legge 30 dicembre 2008, n. 205, nella parte in cui prevede che
le «vinacce esauste ed i loro componenti [...] sono da considerare
sottoprodotto soggetti alla disciplina di cui alla sezione 4 della
parte II dell'allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152»;
che, secondo la prospettazione del rimettente, la norma censurata
ha escluso, con presunzione assoluta, il residuo di produzione
dell'attività di distillazione costituito dalle vinacce esauste dal
novero dei rifiuti, qualificandole sottoprodotto;
che, di conseguenza, sarebbe impedita la verifica della
sussistenza delle condizioni enucleate dalla giurisprudenza
comunitaria e richiamate dal legislatore nazionale, all'art. 183,
comma 1, lettera p), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), per escludere un residuo di produzione
dal novero dei rifiuti;
che pertanto la norma censurata si porrebbe in contrasto con la
nozione di rifiuto prevista dalla direttiva 5 aprile 2006, n.
2006/12/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
ai rifiuti), richiamata a parametro interposto;
che il rimettente assume a riferimento del suo argomentare la
sentenza n. 28 del 2010 di questa Corte, con la quale è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 183, comma 1,
lettera n), del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo antecedente alle
modifiche introdotte dall'art, 2, comma 20, del decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale), nella parte in cui prevedeva che «rientrano
altresì tra i sottoprodotti non soggetti alle disposizioni di cui
alla parte quarta del presente decreto le ceneri di pirite [...],
depositate presso stabilimenti di produzione dismessi, aree
industriali e non, anche se sottoposte a procedimento di bonifica o
di ripristino ambientale»;
che, secondo il giudice a quo, la norma oggi censurata
presenterebbe identico limite, e dunque violerebbe i medesimi
parametri;
che la questione deve essere dichiarata manifestamente
inammissibile per incompleta ricostruzione, e conseguente mancata
ponderazione, del quadro normativo;
che il rimettente ha omesso qualsiasi riferimento alle pur
rilevanti modifiche normative, intervenute nella materia prima del 13
gennaio 2011, data in cui ha deliberato l'atto di promovimento;
che, in particolare, la direttiva 2006/12/CE è stata abrogata e
sostituita dalla direttiva 19 novembre 2008, n. 2008/98/CE (Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti e che
abroga alcune direttive), a far tempo dal 12 dicembre 2010;
che la direttiva 2008/98/CE, all'art. 5, introduce la definizione
comunitaria di sottoprodotto;
che, in attuazione della predetta direttiva, è stato emanato il
decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di
attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga
alcune direttive), che ha modificato la definizione interna di
sottoprodotto, sia intervenendo sull'art. 183 del d.lgs. n. 152 del
2006, sia introducendo, nel medesimo decreto legislativo, l'art.
184-bis;
che inoltre, e con riferimento specifico alla disciplina dettata
per le cosiddette biomasse combustibili, l'art. 3, comma 30, lettera
d), del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
norme in materia ambientale, a norma dell'articolo 12 della legge 18
giugno 2009, n. 69) ha introdotto, nella disciplina dettata nella
sezione 4 della parte II dell'allegato X alla parte quinta del d.lgs.
n. 152 del 2006, il paragrafo 1-bis, il quale prevede che «salvo il
caso in cui i materiali elencati nel paragrafo 1 derivino da processi
direttamente destinati alla loro produzione o ricadano nelle
esclusioni dal campo di applicazione della parte quarta del presente
decreto, la possibilità di utilizzare tali biomasse secondo le
disposizioni della presente parte quinta è subordinata alla
sussistenza dei requisiti previsti per i sottoprodotti dalla
precedente parte quarta»;
che, per giurisprudenza costante di questa Corte, la questione
sollevata in riferimento ad un quadro normativo non più attuale deve
essere dichiarata manifestamente inammissibile, per difetto di
motivazione sulla rilevanza, quando le modifiche normative siano
intervenute, come è nella specie, dopo l'instaurazione del giudizio
principale e anteriormente all'ordinanza di rimessione;
che nel dedurre l'illegittimità costituzionale della norma
censurata in ragione della sua non conformità alla legislazione
comunitaria e nazionale, il giudice a quo aveva l'onere di tenere
conto delle sopravvenienze normative, sia ai fini della
individuazione corretta del parametro interposto, sia ai fini della
valutazione della incidenza delle sopravvenienze sulla norma
censurata (ex plurimis, ordinanze n. 315 del 2008 e n. 268 del 2006).
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2-bis del decreto-legge 3
novembre 2008, n. 171 (Misure urgenti per il rilancio competitivo del
settore agroalimentare), convertito in legge, con modificazioni,
dall'articolo 1, comma 1, della legge 30 dicembre 2008, n. 205,
sollevata, in riferimento agli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Asti, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 ottobre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Melatti

Depositato in cancelleria il 21 ottobre 2011

Il direttore della cancelleria: Melatti