1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 11-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 ottobre 2009 (della Provincia autonoma di Trento). Energia - Previsione di interventi urgenti per le reti dell'energia da effettuarsi da parte di uno o piu' commissari straordinari del Governo con mezzi e poteri straordinari, con ricorso a capitale prevalentemente o interamente privato - Lamentata attribuzione di poteri amministrativi ad organi statali in materie di competenza provinciale e comunque in materia di competenza concorrente, e in subordine mancanza dell'intesa con la Provincia in relazione alla trasmissione e alla distribuzione dell'energia, all'atto di nomina dei commissari e agli atti adottati dai commissari - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione delle attribuzioni della Provincia, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 4, commi 1, 2, 3 e 4, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 17, 19 e 22, 14, comma 1, e 16; d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, artt. 01, 1-ter, 2 e 9. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Regioni a statuto speciale - Patto di stabilita' interno per gli enti locali - Istituzione di un fondo presso il Ministero dell'economia per attivita' di carattere sociale di pertinenza regionale - Prevista adozione di un d.P.C.m., sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e acquisito il parere espresso in sede di tavolo di confronto di cui all'art. 27, comma 7, della legge n. 42 del 2009, che fissi i criteri per la determinazione dell'ammontare dei proventi spettanti alle Regioni, in misura tale da garantire disponibilita' finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica - Lamentata previsione di un potere regolamentare del Governo incidente sulle materie della finanza regionale e dei servizi sociali, in luogo del procedimento di attuazione statutaria che impone fonti primarie e «condivise», esorbitanza dai limiti posti ai regolamenti statali, mancanza di intesa forte, lamentata costituzione di un fondo settoriale a destinazione vincolata in materia di competenza provinciale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione della autonomia finanziaria della Provincia e delle competenze provinciali in materia di servizi sociali, lesione dei principi di legalita' sostanziale e di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 9-bis, comma 5, secondo, terzo e quarto periodo. - Costituzione, artt. 117, commi quarto e sesto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, titolo VI, e in particolare artt. 75, 78, 104 e 107; legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 5, 6, 7, 9, 10 e 11. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Regioni a statuto speciale - Rimpatrio di attivita' finanziarie e patrimoniali detenute fuori del territorio dello Stato - Affluenza delle maggiori entrate ad un'apposita contabilita' speciale per essere destinate all'attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti - Lamentata incidenza nell'ambito della Provincia di Trento, con conseguente sottrazione alla Provincia delle entrate relative a soggetti residenti nel territorio provinciale - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione della autonomia finanziaria della Provincia. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 13-bis, comma 8. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, titolo VI, e in particolare l'art. 75, comma 1, lett. g); legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 9 e 10, commi 6 e 7. Bilancio e contabilita' pubblica - Finanza regionale - Regioni a statuto speciale - Istituzione di un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro, a decorrere dal 2010, per interventi nel settore sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell'economia, sentita la Conferenza Stato-Regioni - Previsione che il fondo sia alimentato con le economie di spesa derivanti dall'applicazione del d.l. n. 39 del 2009 e che in sede di stipula del Patto per la salute sia determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano riversano all'entrata del bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale - Lamentata violazione dello speciale regime finanziario e di finanziamento del servizio sanitario nazionale valevole per la Provincia autonoma, distrazione di risorse della Provincia con inosservanza del procedimento di attuazione statutaria, costituzione di un fondo settoriale a destinazione vincolata in materia di competenza provinciale e in subordine mancanza di una intesa forte con la Provincia - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria e nella materia della tutela della salute della Provincia, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 22, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, titolo VI e in particolare art. 104; legge 30 novembre 1989, n. 386; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474. (009C0657) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 11-11-2009)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale 25 settembre
2009, n. 2328 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27192 del 29 settembre 2009 (doc. 2), rogata dal
dott. Tommaso Passerella, ufficiale rogante della provincia,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. Nicolò
Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv.
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di
questi in via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge 3 agosto
2009, n. 102, recante Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, «Provvedimenti anticrisi nonchè
proroga di termini», in relazione alle seguenti disposizioni del
decreto-legge convertito:
art. 4 (Interventi urgenti per le reti dell'energia), commi
da 1 a 4, come modificato dall'art. 1 del decreto-legge 3 agosto
2009, n. 103;
art. 9-bis (Patto di stabilità interno per gli enti locali),
comma 5, secondo, terzo e quarto periodo;
art. 13-bis (Disposizioni concernenti il rimpatrio di
attività finanziarie e patrimoniali detenute fuori del territorio
dello Stato), comma 8;
art. 22 (Settore sanitario), commi 2 e 3, per violazione:
dell'articolo 117, terzo, quarto e sesto comma;
dell'articolo 118; dell'articolo 119 della Costituzione, in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3;
dell'articolo 4, n. 7); dell'articolo 8, n. 1), n. 5), n.
6), n. 17), n. 19), n. 22), e n. 28; dell'articolo 9, n. 10);
dell'articolo 14), dell'articolo 16); del Titolo VI, tra cui in
particolare gli articoli 75, comma 1, lettera g), e 78; dell'articolo
104, comma primo; dell'articolo 107 dello statuto speciale, approvato
con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, come modificato dalla legge 30
novembre 1989, n. 386;
delle norme di attuazione statutaria,tra cui il d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381, in materia di urbanistica ed opere pubbliche; il
d.P.R. n. 474/1975 in materia di sanità; il d.P.R. 26 marzo 1977, n.
235, in materia di energia; il decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266, in materia di rapporto tra legislazione statale e legislazione
provinciale e relative funzioni amministrative, e in particolare gli
articoli 2 e 4, comma 1; il decreto legislativo 16 marzo 1992, 268,
in materia di finanza regionale e provinciale e in particolare gli
articoli 9 e 10, commi 1, 6 e 7; nonchè le altre norme di
coordinamento della finanza pubblica contenute nella legge 30
novembre 1989, n. 386;
del principio di leale collaborazione;
dei principi di legalità, e di ragionevolezza e di
adeguatezza, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La presente controversia ha ad oggetto talune disposizioni della
legge n. 102 del 2009, che ha convertito con modificazioni il d.l. n.
78/2009, Provvedimenti anticrisi nonchè proroga di termini. Esse,
peraltro, sono attinenti a diversi settori, come di seguito
illustrato.
L'art. 4 concerne Interventi urgenti per le reti dell'energia e,
al comma 1 (modificato dalla legge di conversione n. 102/2009 e
sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera a), n. 1), d.l. 3 agosto
2009, a 103), dispone che il Consiglio dei ministri, su proposta dei
Ministri competenti, «individua gli interventi relativi alla
trasmissione ed alla distribuzione dell'energia, nonchè, d'intesa
con le regioni e le province autonome interessate, gli interventi
relativi alla produzione dell'energia, da realizzare con capitale
prevalentemente o interamente privato, per i quali ricorrono
particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo
socioeconomico e che devono essere effettuati con mezzi e poteri
straordinari».
Per la realizzazione dei predetti interventi e con le medesime
modalità si prevede la nomina, con deliberazione del Consiglio dei
ministri, di uno o più Commissari straordinari del Governo ai sensi
dell'art. 11, legge n. 400/1988 (comma 2).
Ciascun commissario «sentiti gli enti locali interessati, emana
gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e
di deroga di cui all'art. 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185» (comma 3, come modificato dal d.l. n. 103/2009).
Con i provvedimenti di cui al comma 1 «sono altresì individuati
le strutture di cui si avvale il commissario straordinario, senza che
ciò comporti nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello
Stato, nonchè i poteri di controllo e di vigilanza del Ministro per
la semplificazione normativa e degli altri Ministri competenti«
(comma 4).
Tali disposizioni attengono alla materia «energia», nella quale
la Provincia di Trento ha potestà legislativa ed amministrativa sin
dal d.lgs. n. 463/1999, che ha aggiunto l'art. 01 nel d.P.R. n.
235/1977, in attuazione delle norme statutarie che attribuiscono
potestà primaria alla Provincia di Trento nelle materie
dell'urbanistica», della «tutela del paesaggio», dei «lavori pubblici
di interesse provinciale», della «assunzione diretta di servizi
pubblici» e della «espropriazione per pubblica utilità (art. 8, nn.
5, 6, 17, 19 e 22 dello statuto speciale). Inoltre, l'art. 14, comma
1, dello statuto prevede il parere obbligatorio della provincia per
le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti riguardanti
linee che attraversano il territorio provinciale e l'art. 9 del
d.P.R. n. 235 precisa che quanto disposto da tale art. 14 si applica
«per quanto concerne il territorio delle province autonome a tutto
ciò che riguarda «lo sviluppo della rete di trasmissione nazionale».
Ancora, l'art. 01 del d.P.R. n. 235 del 1977 trasferisce alle
province autonome «le funzioni in materia di energia esercitate sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato sia per
il tramite di enti e istituti pubblici a carattere nazionale o
sovraprovinciale, salvo quanto previsto dal comma 3» (comma 1); ed il
comma 2 precisa che le finzioni relative alla materia «energia» di
cui al comma 1 «concernono le attività di ricerca, produzione,
stoccaggio, conservazione, trasporto e distribuzione di qualunque
forma di energia» enfasi aggiunta).
Il comma 3, lettera c), riserva allo Stato «la costruzione e
l'esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica da
fonti convenzionali di potenza superiore a 300 MW termici nonchè le
reti per il trasporto dell'energia elettrica costituenti la rete di
trasmissione nazionale con tensione superiore a 150 KV, l'emanazione
delle relative norme tecniche e le reti di livello nazionale di
gasdotti con pressione di esercizio superiore a 40 bar e oleodotti».
Anche in relazione a tali compiti, comunque, l'art. 01, comma 4,
prevede il parere obbligatorio di questa provincia, ai sensi
dell'art. 14, primo comma, dello statuto speciale.
Come noto, poi, la legge Cost. n. 3/2001 ha attribuito alle
regioni ordinarie potestà legislativa concorrente e potere di
allocare le funzioni amministrative in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» (art. 117, terzo
comma, e art. 118 della Costituzione).
Le norme statali sopra illustrate, dunque, sono illegittime sia
perchè attribuiscono poteri amministrativi ad organi statali in
materie di competenza provinciale, sia in subordine perchè - ove si
ritenesse per qualunque regione giustificata la titolarità statale
di tali poteri - non è prevista l'intesa con la provincia in
relazione alla trasmissione e alla distribuzione dell'energia.
Inoltre, risulta illegittima, per l'ambito di competenza
provinciale, la nomina statale dei commissari di cui al comma 2, in
relazione ai compiti di cui al comma 3.
L'art. 9-bis del d.l. n. 78/2009 disciplina il Patto di
stabilità intento per gli enti locali. Il secondo periodo del comma
5 dispone che, «in funzione di anticipazione dell'attuazione delle
misure connesse alla realizzazione di un sistema di federalismo
fiscale, secondo quanto previsto dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, e
allo scopo di assicurare la tutela dei diritti e delle prestazioni
sociali fondamentali su tutto il territorio nazionale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e acquisito il parere
espresso in sede di tavolo di confronto di cui all'art. 27, comma 7,
della citata legge n. 42 del 2009, da adottare entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, sono fissati i criteri per la rideterminazione, a
decorrere dall'anno 2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a
regioni e province autonome, compatibilmente con gli statuti di
autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province
autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai
tributi erariali statali, in misura tale da garantire disponibilità
finanziarie complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro
annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza
pubblica».
Il terzo periodo del comma 5 aggiunge che «tali risorse sono
assegnate ad un fondo da istituire nello stato di previsione della
spesa del Ministero dell'economia e delle finanze per le attività di
carattere sociale di pertinenza regionale». Inoltre - ed è il quarto
periodo - in sede di Conferenza Stato-regioni «sono stabiliti, entro
trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al
secondo periodo del presente comma, criteri e modalità per la
distribuzione delle risorse di cui al presente comma tra le singole
regioni e province autonome, che il Ministro dell'economia e delle
finanze provvede ad attuare con proprio decreto».
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento tali norme risultano
lesive della propria autonomia finanziaria, come regolata dal Titolo
VI dello statuto speciale, integrato dalla legge n. 386/1989 e dal
d.lgs. n. 268/1992, e della competenza provinciale in materia di
servizi sociali, sia in quanto prevedono la rideterminazione delle
risorse ad essa spettanti mediante procedure difformi da quelle
statutariamente previste, sia in quanto prevedono un fondo statale a
destinazione vincolata, sia infine in quanto si pongono in contrasto
con il principio di legalità sostanziale e di leale collaborazione.
L'art. 13-bis detta Disposizioni concernenti il rimpatrio di
attività finanziarie e patrimoniali detenute fuori del territorio
dello Stato. Il comma 1 istituisce un'imposta straordinaria sulle
attività finanziarie e patrimoniali: a) detenute fuori
del territorio dello Stato senza l'osservanza delle disposizioni del
decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167...; b) a condizione che le
stesse siano rimpatriate in Italia da Stati non appartenenti
all'Unione europea, ovvero regolarizzate o rimpatriate perchè
detenute in Stati dell'Unione europea e in Stati aderenti allo Spazio
economico europeo che garantiscono un effettivo scambio di
informazioni fiscali in via amministrativa. Il comma 8 dispone che
«le maggiori entrate derivanti dal presente articolo affluiscono ad
un'apposita contabilità speciale per essere destinate alle finalità
indicate all'art. 16, comma 3», cioè, «in conformità alle
indicazioni contenute nel Documento di programmazione
economico-finanziaria per gli anni 2010-2013, all'attuazione della
manovra di bilancio per gli anni 2010 e seguenti».
Qualora l'art. 13-bis, comma 8, nel disporre delle «maggiori
entrate», si riferisse anche a quelle riscosse nell'ambito della
provincia di Trento, esso lederebbe l'autonomia finanziaria della
provincia, regolata dal Titolo VI dello Statuto speciale, integrato
dalla legge n. 386/1989 e dal d.lgs. n. 268/1992, per le ragioni che
in seguito si esporranno.
L'art. 22, d.l. n. 78/2009 si occupa del settore sanitario. Il
comma 2 istituisce «un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro
a decorrere dall'anno 2010, destinato ad interventi relativi al
settore sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del lavoro,
della salute e delle politiche sociali di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano», prevedendo che con intesa da stipulare in sede di
Conferenza Stato-regioni siano «definiti gli importi, in misura non
inferiore a 50 milioni di euro» (a valere sulle risorse del fondo di
cui allo stesso comma) «da destinare a programmi dedicati alle cure
palliative, ivi comprese quelle relative alle patologie degenerative
neurologiche croniche invalidanti».
Il comma 3 dispone che «il fondo di cui al comma 2 è alimentato
dalle economie conseguenti alle disposizioni di cui all'art. 13,
comma 1, lettera b), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, e
all'attività amministrativa dell'Agenzia italiana del farmaco nella
determinazione del prezzo dei medicinali equivalenti di cui all'art.
7, comma 1, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347». A tal fine
«il tetto di spesa per l'assistenza farmaceutica territoriale di cui
all'art. 5, comma 1, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, è
rideterminato in riduzione in valore assoluto di 800 milioni di euro
a decorrere dall'anno 2010 e in termini percentuali nella misura del
13,3 per cento a decorrere dal medesimo anno 2010».
Conseguentemente, «il livello del finanziamento a cui concorre
ordinariamente lo Stato è ridotto di 800 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2010». In sede di stipula del Patto per la salute «è
determinata la quota che le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e di Bolzano riversano all'entrata del bilancio
dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale».
L'art. 13, comma 1, lettera b), d.l. n. 39/2009 prevede che, «al
fine di conseguire una razionalizzazione della spesa farmaceutica
territoriale:... per i medicinali equivalenti di cui all'art. 7,
comma 1, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347,... con
esclusione dei medicinali originariamente coperti da brevetto o che
abbiano usufruito di licenze derivanti da tale brevetto, le quote di
spettanza sul prezzo di vendita al pubblico al netto dell'imposta sul
valore aggiunto, stabilite dal primo periodo del comma 40 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, sono così rideterminate: per
le aziende farmaceutiche 58,65 per cento, per i grossisti 6,65 per
cento e per i farmacisti 26,7 per cento». Il comma 3 dell'art. 13
destina ad altri scopi «le complessive economie derivanti per l'anno
2009 dalle disposizioni di cui al comma 1», per cui è da ritenere
che le «economie conseguenti alle disposizioni di cui all'art. 13,
comma 1, lettera b)», di cui parla l'art. 22, comma 3, d.l. n.
78/2009, siano quelle relative agli anni successivi al 2009.
Dunque, l'art. 22 istituisce un fondo settoriale a destinazione
vincolata (ma generica, perchè si parla solo di «interventi relativi
al settore sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del
lavoro, della salute e delle politiche sociali di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza»
Stato-regioni) in materia di competenza provinciale (tutela della
salute), prevedendo che questo fondo sia alimentato con le «economie
conseguenti alle disposizioni di cui all'art. 13, comma 1, lettera
b), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,.. e all'attività
amministrativa dell'Agenzia italiana del farmaco nella determinazione
del prezzo dei medicinali equivalenti». Poichè di tali economie
dovrebbe beneficiare anche la Provincia di Trento, l'ultimo periodo
dell'art. 22, comma 3, prevede che, «in sede di stipula del Patto per
la salute è determinata la quota che le regioni a statuto speciale e
le Province autonome di Trento e di Bolzano riversano all'entrata del
bilancio dello Stato per il finanziamento del Servizio sanitario
nazionale».
Tali norme, però, ledono l'autonomia della provincia nella
materia della tutela della salute e l'autonomia finanziaria della
provincia stessa, oltre a violare il principio di leale
collaborazione.
Dunque, tutte le norme sopra illustrate si pongono in contrasto
con le prerogative costituzionali della Provincia di Trento per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi da 1 a 4.
Come esposto in narrativa, l'art. 4, commi da 1 a 4, attribuisce
ad organi statali il potere di individuare e realizzare determinati
interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, senza prevedere alcun coinvolgimento delle regioni
interessate nè nel momento dell'individuazione degli interventi
(comma 1) nè nel momento della nomina dei commissari (comma 2) nè
in quello della realizzazione degli interventi (commi 2 e 3).
In particolare, l'art. 4 comma 1 (modificato dalla legge di
conversione n. 102/2009 e sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera
a), n. 1), d.l. 3 agosto 2009, n. 103), dispone che il Consiglio dei
ministri, su proposta dei Ministri competenti, «individua gli
interventi relativi alla trasmissione ed alla distribuzione
dell'energia, nonchè, d'intesa con le regioni e le province autonome
interessate, gli interventi relativi alla produzione dell'energia, da
realizzare con capitale prevalentemente o interamente privato, per i
quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e
poteri straordinari».
Le disposizioni impugnate, e in particolare il comma 1, si
riferiscono genericamente ad «interventi relativi alla trasmissione
ed alla distribuzione dell'energia» e di «interventi relativi alla
produzione dell'energia», senza distinguere in base alla portata
dell'impianto o della rete, e senza menzionare affatto la Provincia
autonoma di Trento.
Se ne dovrebbe dedurre - secondo il principio
dell'interpretazione costituzionalmente conforme - che per quanto
riguarda il territorio provinciale gli interventi statali si
riferiscono solo a quanto eccettuato dalla competenza provinciale ai
sensi dell'art. 01, comma 3, d.P.R. n. 235/1977, e sempre con la
salvezza di quanto disposto per ogni tipo di intervento dall'art. 14
dello statuto e dall'art. 9 dello stesso d.P.R. n. 235 del 1977.
Se così non fosse, tuttavia, cioè se i commi da 1 a 3 dovessero
intendersi come riferiti - anche per la Provincia di Trento - a tutti
gli impianti e a tutte le reti, essi sarebbero illegittimi per
violazione dell'art. 8, commi 5, 6, 17, 19 e 22 dello statuto
speciale, sopra già menzionati, e dell'art. 16 dello statuto, che
attribuisce alle province competenza amministrativa nelle stesse
materie in cui hanno potestà legislativa. Inoltre, l'art. 4, commi
da 1 a 3, violerebbe specificamente l'art. 01, d.P.R. n. 235/1977,
che prevede la competenza statale solo per certi impianti e reti,
come visto, e l'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del
1992, il quale esclude che la legge possa attribuire agli organi
statali - nelle materie di competenza propria delle province autonome
- funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo, appunto, lo statuto
speciale e le relative norme di attuazione.
Nè la competenza statale potrebbe giustificarsi sulla base del
riferimento alle «particolari ragioni di urgenza in riferimento allo
sviluppo socio-economico» e del fatto che gli interventi «devono
essere effettuati con mezzi e poteri straordinari« (art. 4, comma 1).
Tali circostanze non basterebbero a giustificare una competenza
statale esclusa dalle norme di attuazione appena citate e, inoltre,
è da osservare che, poichè gli interventi devono essere realizzati
«con capitale prevalentemente o interamente privato», la stessa legge
smentisce la particolare urgenza dell'intervento, perchè la
disponibilità del capitale privato è per definizione non garantita;
se l'intervento fosse davvero urgente, la legge avrebbe direttamente
stanziato una somma.
Nè, per quanto riguarda le attività che spettano agli enti
locali, vi è ragione alcuna per la quale esse non possano essere
assicurate, eventualmente anche in via sostitutiva, dalla stessa
Provincia autonoma di Trento, titolare delle competenze nella
materia.
Anche nel caso in cui si riferiscano - per il territorio
provinciale - ad opere diverse da quelle trasferite alla provincia ai
sensi dell'art. 01, d.P.R. n. 235/1977 (ed ovviamente a maggiore
ragione ove si riferiscano anche ad esse) - e fermo restando il
diritto statutario della provincia di esprimere il proprio parere su
ogni tipo di opere anche statali relative al settore dell'energia ex
art. 14, comma 1 statuto - le norme impugnate risultano ad avviso
della ricorrente provincia comunque illegittime.
Si tratta infatti della attribuzione di compiti amministrativi ad
organi statali in materia di competenza concorrente, di regola non
ammissibile.
Ove tuttavia dovesse ritenersi che l'assegnazione delle
competenze ad organi statali, in deroga al normale riparto delle
competenze legislative stabilite dall'art. 117, terzo comma, si
giustifichi in quanto si tratta di interventi «per i quali ricorrono
particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo
socio-economico e che devono essere effettuati con mezzi e poteri
straordinari», l'alterazione dell'ordinario assetto delle competenze
dovrebbe però trovare la compensazione dell'intesa con le regioni o
province autonome interessate: intesa che nel caso è prevista solo
per l'individuazione degli interventi relativi alla produzione
dell'energia, e non per quelli relativi alla trasmissione e
distribuzione dell'energia.
Sembra del tutto evidente che di tale differenziazione non vi è
nè vi può essere ragione alcuna, al punto che può supporsi che si
tratti di una svista nella redazione legislativa tanto è evidente
che le regioni e le province autonome sono interessate alla
realizzazione di interventi «relativi alla trasmissione ed alla
distribuzione dell'energia» non meno che a quelli relativi alla
«produzione». In aggiunta alla considerazione della competenza
costituzionale nella specifica materia, va anche osservato che la
trasmissione dell'energia avviene principalmente con gli
elettrodotti, cioè con i tralicci ad alta tensione a forte impatto
ambientale e paesaggistico.
Tuttavia, tale svista - se di svista si tratta - non può essere
corretta in sede interpretativa, dal momento che il testo è chiaro
nel prevedere l'intesa in un caso e non nell'altro.
Di qui l'illegittimità costituzionale del comma 1, in quanto non
prevede tale intesa in relazione alla trasmissione e distribuzione
dell'energia.
Il comma 2 prevede che per la realizzazione dei predetti
interventi e con le medesime modalità si prevede la nomina, con
deliberazione del Consiglio dei ministri, di uno o più Commissari
straordinari del Governo ai sensi dell'art. 11, legge n. 400/1988
(comma 2).
Anche in questo caso, ribadito che per le competenze statuarie e
derivanti dalle norme di attuazione non potrebbe la realizzazione
delle opere essere affidata ad un commissario statale, ove invece in
relazione alla competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione si ritenesse legittima (in forza del
principio di sussidiarietà di cui all'art. 118, primo comma) la
nomina di commissari statali, dovrebbe ugualmente valere il principio
dell'intesa, che invece è previsto, attraverso il rinvio al comma 1,
per le sole opere di produzione dell'energia. Di qui in ogni caso
l'illegittimità costituzionale del comma 2 per non aver previsto
l'intesa anche sulla nomina di commissari statali in relazione alle
opere di trasmissione e distribuzione dell'energia, per le stesse
ragioni sopra esposte.
I compiti dei commissari sono definiti dal comma 3, il quale
(nella versione modificata dal decreto-legge n. 103/2009) stabilisce
che ciascun commissario, «sentiti gli enti locali interessati, emana
gli atti e i provvedimenti, nonchè cura tutte le attività, di
competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato
i termini previsti dalla legge o quelli più brevi, comunque non
inferiori alla metà, eventualmente fissati in deroga dallo stesso
commissario, occorrenti all'autorizzazione e all'effettiva
realizzazione degli interventi, nel rispetto delle disposizioni
comunitarie, avvalendosi ove necessario dei poteri di sostituzione e
di deroga di cui all'art. 20, comma 4, del decreto-legge 29 novembre
2008, n. 185» (comma 3, come modificato dal d.l. n. 103/2009).
Anche in questo caso la norma risulta illegittima in quanto non
prevede che i provvedimenti relativi alla autorizzazione e
realizzazione degli interventi vengano assunti d'intesa con la
provincia autonoma. Non si comprende perchè il comma 3 preveda il
coinvolgimento degli enti locali e non quello delle regioni, titolari
costituzionali dei poteri legislativi e di allocazione delle funzioni
amministrative nelle materie dell'energia e del governo del
territorio ed evidentemente interessate dalla realizzazione di
interventi che non hanno certo ambito infracomunale.
In relazione a tutti e tre i cottimi sopra considerati deve
essere ulteriormente argomentato che già da tempo codesta Corte
costituzionale ha sancito la necessità dell'intesa con la regione
interessata per la localizzazione e realizzazione di opere «gestite»
da organi centrali in virtù del principio di sussidiarietà. Ciò è
accaduto sin dalla sentenza fondante n. 303 del 2003, nella quale
espressamente si afferma che «per giudicare se una legge statale che
occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non
costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina» (punto 4.1 in diritto):
ed è esattamente questo valore che nella stessa sentenza viene
attribuito all'intesa regionale rispetto al Programma delle opere
strategiche approvato dal CIPE in base alla legge n. 443 del 2001.
Questo principio è stato ribadito proprio in relazione alla
materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia
elettrica» dalla sentenza n. 6 del 2004, nella quale la legittimità
costituzionale della normativa statale impugnata è stata affermata
proprio in ragione della circostanza che «l'autorizzazione
ministeriale per il singolo impianto "è rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano le amministrazioni statali e
locali interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990,
n. 241, e successive modificazioni, d'intesa con la regione
interessata"» (punto 7 in diritto). Ed in questa occasione la Corte
ha sottolineato che si deve trattare di «un'intesa "forte", nel senso
che il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile
alla conclusione del procedimento - come, del resto, ha riconosciuto
anche l'Avvocatura dello Stato - a causa del particolarissimo impatto
che una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di
funzioni regionali relative al governo del territorio, alla tutela
della salute, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali,
al turismo, etc.».
Anche la sentenza n. 62/2005, che riguarda la questione dello
stoccaggio dei rifiuti nucleari, ribadisce che, quando gli interventi
necessari realizzati dallo Stato in vista di interessi unitari di
tutela ambientale «concernono l'uso del territorio, e in particolare
la realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in
modo rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio,
da un lato, con la competenza regionale concorrente in materia di
governo del territorio, oltre che con altre competenze regionali,
dall'altro lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei
rispettivi territori, impone che siano adottate modalità di
attuazione degli interventi medesimi che coinvolgano, attraverso
opportune forme di collaborazione, le regioni sul cui territorio gli
interventi sono destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303 del
2003)» (punto 16 diritto). Di seguito la sentenza rileva che nel caso
era stato prevista sulla individuazione del sito l'intesa con la
Conferenza unificata, e valuta come corretta questa previsione. Essa
tuttavia prosegue osservando che «quando però, una volta individuato
il sito, si debba provvedere alla sua "validazione", alla specifica
localizzazione e alla realizzazione dell'impianto, l'interesse
territoriale da prendere in considerazione e a cui deve essere
offerta, sul piano costituzionale, adeguata tutela, è quello della
regione nel cui territorio l'opera è destinata ad essere ubicata», e
che «non basterebbe più, a questo livello, il semplice
coinvolgimento della Conferenza unificata, il cui intervento non può
sostituire quello, costituzionalmente necessario, della singola
regione interessata» (punto 17 in Diritto).
Il principio della necessaria intesa con la regione interessata
viene ulteriormente ribadito - in un giudizio promosso da questa
provincia - con la sentenza n. 383 del 2005, in relazione alla
individuazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici,
ove pure si afferma la necessità «che anche tale individuazione sia
effettuata d'intesa con le regioni e le province autonome
interessate» (punto 25 in Diritto).
Si può infine segnalare che la stessa Commissione parlamentare
per le questioni regionali, nel parere del 29 luglio 2009, ha chiesto
che «si ripristini il testo originario del decreto-legge che
prevedeva l'intesa con le regioni e le province autonome interessate
non solo per l'individuazione degli interventi relativi alla
produzione dell'energia, ma anche per l'individuazione degli
interventi relativi alla trasmissione e alla distribuzione
dell'energia da realizzare con capitale privato, per i quali
ricorrano particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo
socio-economico».
Ne risulta confermata l'illegittimità delle norme censurate, in
subordine ai motivi fondati sullo statuto e sulle norme di
attuazione, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.,
e del principio di leale collaborazione, nella parte in cui non
prevedono un'intesa «forte» della provincia sia per l'atto di
individuazione degli interventi relativi alla trasmissione ed alla
distribuzione dell'energia sia per l'atto di nomina dei commissari
sia per gli atti adottati dai commissari.
Infine, il sistema provinciale di realizzazione degli interventi
relativi alla distribuzione dell'energia, fondato sugli articoli
1-ter e 2 del d.P.R. n. 235 del 1909 e sul Piano provinciale di
distribuzione approvato con delibera n. 882 dell'11 aprile 2003
assicura in modo adeguato il necessario coinvolgimento degli enti
locali del territorio, non assicurato invece negli stessi termini
dalle disposizioni qui impugnate.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 99-bis, comma 5, secondo,
terzo e quarto periodo.
Come esposto in narrativa, le norme impugnate prevedono un potere
sostanzialmente regolamentare del Presidente del Consiglio dei
ministri al fine di fissare «i criteri per la rideterminazione, a
decorrere dall'anno 2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a
regioni e province autonome, compatibilmente con gli statuti di
autonomia delle regioni ad autonomia speciale e delle citate province
autonome, ivi compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai
tributi erariali statali». Lo scopo è quello di «garantire
disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori a 300
milioni di euro annui», destinate «ad un fondo da istituire nello
stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle
finanze per le attività di carattere sociale di pertinenza
regionale»; si prevede poi che il Ministro dell'economia e delle
finanze provvede ad attuare con proprio decreto i criteri stabiliti
dalla Conferenza Stato-Regioni per la distribuzione delle risorse in
questione.
Per giustificare tale potere regolamentare l'art. 9-bis, comma 5,
invoca lo «scopo di assicurare la tutela dei diritti e delle
prestazioni sociali fondamentali su tutto il territorio nazionale»,
cioè una competenza statale esclusiva ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, della Costituzione.
In realtà, tuttavia, è evidente che l'art. 9-bis, comma 5, non
definisce alcun livello essenziale delle prestazioni sociali ma si
limita a prevedere un fondo «per le attività di carattere sociale di
pertinenza regionale», e che dunque la norma non può ricondursi alla
competenza statale di cui all'art. 1l7, secondo comma, lettera m) ma
incide sulle materie della finanza regionale e dei servizi sociali.
L'art. 9-bis, comma 5, contiene, come visto, una clausola di
salvaguardia delle autonomie speciali, ma si tratta di una clausola
di difficile applicazione, perchè la disposizione presuppone che,
comunque, anche le province autonome debbano essere coinvolte dalla
rideterminazione, a decorrere dall'anno 2009, dell'ammontare dei
proventi spettanti a regioni e province autonome», come conferma
anche l'ultimo periodo del comma 5, che prevede «la distribuzione
delle risorse di cui al presente comma tra le singole regioni e
province autonome». Ora, il comma 5 richiede che la rideterminazione
avvenga «compatibilmente con gli statuti di autonomia»: ma il
punto è che nessuna rideterminazione dei proventi spettanti alla
Provincia di Trento può essere compiuta legittimamente con d.P.C.m.,
cioè con un atto sostanzialmente regolamentare.
Infatti, come noto le entrate delle province autonome sono
regolate dagli artt. 69 ss. dello Statuto speciale, integrato dalla
legge n. 386/1989 e dal d.lgs. n. 268/1992, e tutte tali fonti non
sono modificabili o derogabili dalla legge ordinaria e tanto meno da
un atto sostanzialmente regolamentare. Modifiche ed integrazioni di
tale disciplina possono avvenire solo con fonte primaria e con il
consenso delle province autonome, come risulta dall'art. 104 dello
statuto e dall'art. 107, che disciplina il procedimento di attuazione
statutaria. In particolare, i proventi «afferenti alla
compartecipazione ai tributi erariali statali», specificamente
menzionati dal comma 5 sono regolati dagli artt. 75 e 78 dello
statuto speciale e dagli artt. 5, 6, 7, 9, 10 e 11 del d.lgs. n.
268/1992.
Dunque, l'art. 9-bis, comma 5, secondo periodo, è illegittimo
per violazione delle norme - sopra citate - che configurano
l'autonomia finanziaria della Provincia di Trento e degli artt. 104 e
107 dello statuto, che prevedono fonti primarie e «condivise» per la
modifica e l'integrazione della disciplina statutaria.
L'art. 104, comma primo, in particolare richiede necessariamente
un preventivo accordo tra il Governo e la regione o le province
autonome affinchè sia consentito introdurre con legge ordinaria
modificazioni al predetto Titolo VI dello statuto speciale. Dunque,
neppure una legge ordinaria (non concordata con la provincia)
potrebbe fissare «i criteri per la rideterminazione, a decorrere
dall'anno 2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a regioni e
province autonome», e tanto meno può farlo un atto sostanzialmente
regolamentare: di qui anche la violazione dell'art. 117, sesto comma,
che limita i regolamenti statali alle materie di competenza esclusiva
dello Stato.
In virtù del principio consensuale che domina la materia dei
rapporti finanziari Stato-regioni speciali (su ciò v. il motivo 4),
il secondo periodo del comma 5 dovrebbe prevedere l'accordo con le
province autonome per quanto attiene alla compatibilità del d.P.C.m.
con l'autonomia finanziaria delle province stesse.
Non è certo sufficiente, per soddisfare il principio di leale
collaborazione, la previsione del parere della Conferenza
Stato-regioni e del parere espresso in sede di tavolo di confronto di
cui all'art. 27, comma 7, legge n. 42 del 2009.
Converrà ricordare, per una migliore comprensione, che secondo
tale ultima disposizione, «al fine di assicurare il rispetto delle
norme fondamentali della presente legge e dei principi che da essa
derivano, nel rispetto delle peculiarità di ciascuna regione a
statuto speciale e di ciascuna provincia autonoma, è istituito
presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione
del principio di leale collaborazione, un tavolo di confronto tra il
Governo e ciascuna regione a statuto speciale e ciascuna provincia
autonoma, costituito dai Ministri per i rapporti con le regioni, per
le riforme per il federalismo, per la semplificazione normativa,
dell'economia e delle finanze e per le politiche europee nonchè dai
Presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome».
A parte la circostanza che si tratta qui di pareri e non di
un'intesa, essi non potrebbero in ogni caso supplire al difetto
dell'accordo con la Provincia autonoma di Trento, nei termini sopra
illustrati. Di qui comunque l'illegittimità della disposizione
impugnata.
Inoltre, il secondo periodo del comma 5 viola il principio di
legalità sostanziale, dato che l'unico criterio contenuto nella
disposizione legislativa è di tipo quantitativo: il d.P.C.m. deve
«garantire disponibilità finanziarie complessivamente non inferiori
a 300 milioni di euro annui e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica». La violazione del principio di legalità
sostanziale nella previsione di un atto governativo limitativo
dell'autonomia della provincia si traduce in lesione delle
prerogative costituzionali di questa, come più volte ha riconosciuto
codesta Corte. Così, la sent. n. 425/2004 ha dato atto che in forza
del principio di legalità sostanziale «l'esercizio di un potere
politico-amministrativo incidente sull'autonomia regionale (nonchè
sull'autonomia locale) può essere ammesso solo sulla base di
previsioni legislative che predeterminino in via generale il
contenuto delle statuizioni dell'esecutivo, delimitandone la
discrezionalità (cfr. sentenze n. 150 del 1982, n. 384 del 1992, n.
301 del 2003)».
La legittimazione delle regioni a far valere la violazione del
principio di legalità sostanziale risulta anche dalle sentt.
425/1999 («tale principio... costituisce un aspetto della loro [delle
regioni] stessa posizione che queste ultime sono abilitate a
difendere nel giudizio costituzionale») e 355/1992.
Il terzo ed il quarto periodo dell'art. 9-bis, comma 5,
dispongono, rispettivamente che le risorse così generate siano
«assegnate ad un fondo da istituire nello stato di previsione della
spesa del Ministero dell'economia e delle finanze per le attività di
carattere sociale di pertinenza regionale», e che in sede di
Conferenza Stato-regioni «sono stabiliti, entro trenta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto di cui al secondo periodo del
presente comma, criteri e modalità per la distribuzione delle
risorse di cui al presente comma tra le singole regioni e province
autonome, che il Ministro dell'economia e delle finanze provvede ad
attuare con proprio decreto».
Ad avviso della ricorrente provincia autonoma, tali disposizioni
sono anch'esse illegittime in quanto prevedono un fondo settoriale in
una materia che rientra nella competenza piena della provincia, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, e dell'art. 101 Cost. 3/2001 (v.,
ad es., la recente sent. 209/2009, riguardante proprio la Provincia
di Trento), con l'anomalia dell'istituzione del fondo «nello stato di
previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze»,
anzichè presso il Ministero competente. Nè questo fondo si può
giustificare in virtù del principio di sussidiarietà, dato che
nessuna esigenza unitaria risulta dalla legge che, anzi, parla
espressamente di «attività di carattere sociale di pertinenza
regionale».
L'illegittimità non viene meno per il fatto che «criteri e
modalità per la distribuzione delle risorse di cui al presente comma
tra le singole regioni e province autonome» sono fissati dalla
Conferenza Stato-regioni: comunque, ne risulta un condizionamento per
l'autonomia provinciale nella materia dei servizi sociali.
Dunque, il terzo ed il quarto periodo sono illegittimi per
violazione dell'autonomia finanziaria della provincia, quale risulta
dalle norme sopra citate (dato che una quota dei proventi generali
della provincia viene destinata dallo Stato al settore dei servizi
sociali) e dell'autonomia legislativa della provincia nella materia
dei servizi sociali (dato che le scelte della provincia in questa
materia sono destinate ad essere condizionate dalla delibera della
Conferenza).
Infine, si può osservare che risulta paradossale - e quasi
irridente - cercare di giustificare l'istituzione di un fondo statale
settoriale in materia regionale con l'intento di anticipare
l'«attuazione delle misure connesse alla realizzazione di un sistema
di federalismo fiscale»: non a caso, la Commissione parlamentare per
le questioni regionali, nel parere del 29 luglio 2009, ha
sottolineato «l'opportunità di verificare la effettiva coerenza
della disposizione di cui al comma 5 - relativa alla costituzione di
un fondo per le attività di carattere sociale di pertinenza
regionale alimentato dai risparmi conseguenti la rideterminazione
dell'ammontare dei proventi spettanti a regioni e province autonome,
compresi quelli derivanti dalle compartecipazioni ai tributi erariali
- con i principi dettati dalla legge n. 42/2009 e con il disegno
generale avviato dalla legge stessa basato sull'autonomia di entrata
e di spesa di ciascun ente, nonchè sulla copertura delle spese per
il finanziamento delle funzioni considerate essenziali attraverso il
gettito di entrate tributarie secondo aliquote fissate al livello
minimo sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento del
fabbisogno in una singola regione».
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 13-bis, comma 8.
Il comma 1 dell'art. 13-bis istituisce, a certe condizioni,
un'imposta straordinaria sulle attività finanziarie e patrimoniali
detenute fuori del territorio dello Stato. Il comma 8 dispone che «le
maggiori entrate derivanti dal presente articolo affluiscono ad
un'apposita contabilità speciale per essere destinate»
all'attuazione della manovra di bilancio per gli anni 2010 e
seguenti.
L'art. 13-bis non menziona specificamente le province autonome,
per cui non è chiaro se realmente tale disposizione intenda
sottrarre alla provincia le entrate tributarie derivanti
dall'applicazione dell'art. 13-bis e relative a soggetti residenti (o
aventi sede) nel territorio provinciale.
In tale situazione di non chiarezza dovrebbe, infatti, prevalere
l'interpretazione che fa salva l'autonomia finanziaria della
provincia come definita dallo statuto. La presente impugnazione è
dunque prospettata per l'ipotesi che la disposizione del comma 8 vada
intesa nel senso di riservare al bilancio statale anche la quota
delle entrate di competenza della provincia.
In questo caso, infatti, essa lederebbe l'autonomia finanziaria
della provincia, regolata dal Titolo VI dello statuto speciale,
integrato dalla legge n. 386/1989 e dal d.lgs. n. 268/1992. In
particolare, il comma 8 violerebbe l'art. 75, comma 1, lettera g)
dello statuto, secondo cui spettano alle province «i nove decimi di
tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette,
comunque denominate», e gli artt. 9 e 10, commi 6 e 7, d.lgs. n.
268/1992, in quanto esso riserverebbe allo Stato la quota di
spettanza della provincia in assenza dei presupposti indicati da tali
disposizioni.
L'art. 9, in particolare, stabilisce che «il gettito derivante da
maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi» è
riservato allo Stato da un lato «se destinato per legge, per
finalità diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma
1, lettera b), dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi dell'art.
81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non
continuativo che non rientrano nelle materie di competenza della
regione o delle province, ivi comprese quelle relative a calamità
naturali», dall'altro «purchè risulti temporalmente delimitato,
nonchè contabilizzato distintamente nel bilancio statale e quindi
quantificabile». Ora, pare chiaro che la destinazione delle nuove
entrate tributarie (stabilita dall'art. 16, comma 3, richiamato
dall'art. 13-bis, comma 8), «in conformità alle indicazioni
contenute nel Documento di programmazione economico-finanziaria per
gli anni 2010-2013, all'attuazione della manovra di bilancio per gli
anni 2010 e seguenti», non concreta alcuno dei presupposti di cui
all'art. 9, d.lgs. n. 268/1992, non essendo previsti nè le «spese
specifiche», nè il «carattere non continuativo» nè l'estraneità
alle materie regionali.
Di qui l'illegittimità della norma in questione.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3.
Va premesso che l'art. 34, comma 3, legge n. 724/1994 ha
stabilito, quale concorso delle province autonome al riequilibrio
della finanza pubblica nazionale, che «la regione Valle d'Aosta e le
Province autonome di Trento e Bolzano provvedono al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato utilizzando
prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse
attribuiti dall'art. 11, comma 9, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad integrazione,
le risorse dei propri bilanci».
Quindi, in Provincia di Trento il servizio sanitario è
finanziato - essenzialmente - con le risorse generali che alla
provincia spettano in virtù delle norme che ne configurano
l'autonomia finanziaria, cioè in virtù degli artt. 69 ss. dello
statuto speciale, della legge n. 386/1989 e del d.lgs. n. 268/1992.
Come noto, alle norme del Titolo VI dello statuto speciale non
può derogare una legge ordinaria (se non col consenso delle
province: art. 104 st.), così come una legge non può derogare alle
norme del d.lgs. n. 268/1992, dato che le norme di attuazione hanno
competenza separata e riservata e forza prevalente rispetto alle
leggi, in base a consolidata giurisprudenza costituzionale.
Dunque, le risorse che affluiscono al bilancio provinciale in
base alle norme statutarie e di attuazione non possono essere
«distratte» da una legge ordinaria e destinate ad uno scopo da questa
definito.
Questo è invece esattamente l'effetto prodotto dall'art. 22,
comma 3. Le «economie conseguenti alle disposizioni di cui all'art.
13, comma 1, lettera b), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, e
all'attività amministrativa dell'Agenzia italiana del farmaco nella
determinazione del prezzo dei medicinali equivalenti» non sono
economie che si producono in relazione a risorse statali, che lo
Stato ha erogato alla Provincia di Trento per il finanziamento del
servizio sanitario, ma sono economie che si producono in relazione a
risorse proprie della provincia, che la provincia, «senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato» (così l'art. 34 sopra
citato) ha destinato al servizio sanitario.
Nè varrebbe replicare che tali economie si producono in forza
della legge statale. La non fondatezza di tale argomento si rivela
solo che si pensi che l'azione dello Stato, che questa volta viene a
determinare un risparmio, altre volte viene invece a determinare un
maggior costo, ad esempio in caso di espansione dei livelli
essenziali delle prestazioni: ed a tale maggior costo la provincia
deve far fronte con le proprie risorse, senza poter contare su alcuna
contribuzione da parte dello Stato. Allo stesso modo, dunque, la
provincia nulla ha da dare ove la decisione dello Stato produca un
risparmio.
È evidente, dunque, che la provincia deve far fronte con i
propri mezzi al costo del servizio sanitario, e che la circostanza
che tale costo possa essere influenzato in più o (come in questo
caso) in meno da decisioni statali non incide affatto sulla esclusiva
titolarità provinciale delle somme che affluiscono al proprio
bilancio in attuazione dello statuto e delle norme di attuazione.
Il comma 3, dunque, là dove prevede che «in sede di stipula del
Patto per la salute è determinata la quota che le regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano riversano
all'entrata del bilancio dello Stato per il finanziamento del
Servizio sanitario nazionale», viola l'autonomia finanziaria della
provincia perchè prevede che una quota delle risorse affluite alla
provincia in attuazione delle norme statutarie e di attuazione siano
attribuite allo Stato. Il legislatore costituzionale e le norme di
attuazione hanno attribuito certe risorse alla Provincia di Trento e
la legge ordinaria non può «espropriare» una quota di tali risorse a
favore dello Stato, neppure se si tratta di risorse che erano
destinate al finanziamento del servizio sanitario e che la provincia
«risparmia» per effetto delle economie di cui all'art. 22, comma 3.
Se la provincia gode di un risparmio per effetto delle economie di
cui all'art. 22, comma 3, deciderà autonomamente come impiegare
quelle risorse per migliorare il servizio sanitario ma non è
costituzionalmente legittimo che una legge statale attribuisca allo
Stato risorse che spettano alla provincia in virtù di norme
statutarie e di attuazione.
Si noti che la lesione non viene meno per il fatto che «la quota
che le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e
di Bolzano riversano all'entrata del bilancio dello Stato» è
determinata in sede di stipula del Patto per la salute: in primo
luogo, tale norma presuppone comunque un dovere di «girare» allo
Stato risorse appartenenti al bilancio provinciale; in secondo luogo,
il Patto per la salute è concluso in sede di Conferenza
Stato-regioni, per cui non si può parlare di un intervento
codecisorio della Provincia di Trento neppure nella definizione del
quantum.
Dunque, l'art. 22, comma 3, è incostituzionale in quanto prevede
che anche la Provincia di Trento debba riversare una quota delle
proprie risorse, ad esse spettanti in virtù di norme non derogabili
da leggi statali, al bilancio dello Stato, per effetto delle economie
nella spesa farmaceutica.
Nè, ancora, l'art. 22, commi 2 e 3, potrebbero giustificarsi
invocando la necessità di risanare la finanza pubblica ed il potere
statale di coordinamento di essa. Le norme impugnate non mirano a
produrre un risparmio per il bilancio statale ma sono norme di spesa,
che istituiscono un fondo a destinazione vincolata ma generica («È
istituito un fondo con dotazione pari a 800 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2010, destinato ad interventi relativi al settore
sanitario, da definirsi con decreto del Ministro del lavoro, della
salute e delle politiche sociali»). Dunque, le norme impugnate non
realizzano alcun risparmio ma si limitano a «spostare» risorse:
risorse che erano destinate alle regioni (ordinarie) per la spesa
farmaceutica vengono riaccentrate allo Stato e destinate ad un fondo
gestito a livello ministeriale. Come si può vedere, le norme
impugnate non sono riconducibili al coordinamento della finanza
pubblica. Esse rientrano nella materia della «tutela della salute» e,
dunque, risultano illegittime anche perchè incidono sull'autonomia
legislativa ed amministrativa della provincia in quella materia,
autonomia risultante dall'art. 117, terzo comma, Cost. (in combinato
con l'art. 10, legge cost. n. 3/2001) e dal d.P.R. n. 474/1975 ed
esercitata con la l.p. n. 10/1993. Infatti, le norme impugnate
sottraggono alla provincia risorse che essa impiegherebbe nella
materia della sanità e le attribuiscono ad un fondo statale,
conferendo al Ministro il potere di definire gli «interventi relativi
al settore sanitario» (a parte i «programmi dedicati alle cure
palliative, ivi comprese quelle relative alle patologie degenerative
neurologiche croniche invalidanti», previsti direttamente dall'art.
22, comma 2) da finanziare con il fondo: di qui un'inevitabile
sovrapposizione di scelte ministeriali a quelle costituzionalmente
spettanti alla competenza legislativa ed amministrativa della
provincia.
Ancora, le norme impugnate sono illegittime per violazione
dell'art. 2, d.lgs. n. 266/1992, perchè pretendono di essere
direttamente applicabili in materia di competenza provinciale (tutela
della salute), imponendo alla provincia di destinare al bilancio
statale una quota delle proprie risorse destinate al servizio
sanitario.
Nella denegata ipotesi in cui codesta Corte ritenga che anche la
provincia debba rientrare nel meccanismo istituito dall'art. 22, il
primo periodo del comma 2 sarebbe comunque illegittimo nella parte in
cui prevede il parere e non l'intesa della Conferenza Stato-regioni.
Infatti, poichè il fondo istituito attiene a materia di competenza
regionale, il principio di leale collaborazione impone che la
competenza statale sia esercitata con un coinvolgimento «forte» della
Conferenza Stato-regioni, in base a consolidata giurisprudenza
costituzionale.
Inoltre, il comma 3 dell'art. 22 sarebbe illegittimo nella parte
in cui non prevede un'intesa con la provincia per la quantificazione
concreta dell'obbligazione gravante su di essa, per violazione
dell'autonomia finanziaria provinciale e del principio di leale
collaborazione.
È noto che tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo. Ciò risulta
- a livello normativo - dallo stesso art. 104 dello statuto, dalla
previsione dell'accordo per la determinazione della quota variabile,
dalla competenza delle norme di attuazione a definire i rapporti
finanziari Stato-regioni speciali, dalla previsione dell'accordo -
nelle leggi finanziarie degli ultimi anni - per la definizione delle
spese delle regioni speciali. Ma anche codesta Corte costituzionale
ha più volte confermato quel principio. Così, ad es., la sent. n.
82 del 2007 ha riconosciuto che «la previsione normativa del metodo
dell'accordo tra le regioni a statuto speciale e il Ministero
dell'economia e delle finanze, per la determinazione delle spese
correnti e in conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, deve
considerarsi un'espressione» della «speciale autonomia in materia
finanziaria di cui godono le predette regioni, in forza dei loro
statuti» (punto 6 del Diritto); e nella sent. n. 353 del 2004 la
Corte ha affermato che il metodo dell'accordo (sempre per la
determinazione delle spese), introdotto per la prima volta dalla
legge finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le leggi
finanziarie successivamente adottate, deve essere tendenzialmente
preferito ad altri, dato che «la necessità di un accordo tra lo
Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi» (v. anche la
sent. 39/1984 e 98/2000).

P. Q. M.

La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa chiede voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere
il ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale della legge 3
agosto 2009, n. 102, recante Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 1º luglio 2009, n. 78, «Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini, nelle parti, nei termini e sotto i
profili esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, addì 1º ottobre 2009

Prof. avv. Giandomenico Falcon - Avv. Nicolò Pedarazzoli - Avv.
Luigi Manzi