1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 29-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 735 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio - 29 settembre 1997
N. 735 Ordinanza emessa il 27 febbraio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 29 settembre 1997) dal tribunale di Potenza nel procedimento civile vertente tra Laraia Teresa ed altri e il comune di Laurenzana Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimento dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del dieci per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta la persistente indeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza, sul diritto di proprieta' e sul principio di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 7-bis; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 3, comma 65). (Cost., artt. 3, comma primo, 42, comma secondo, e 97, comma primo). (097C1179) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 29-10-1997)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile in primo grado
iscritta, in data 12 luglio 1989, col n. 1401 al ruolo generale
dell'anno 1989 e vertente tra Laraia Teresa, Laraia Maria, Laraia
Antonia, Laraia Francesco Saverio e Laraia Rocco, elettivamente
domiciliati in Potenza, alla via Vaccaro 31, presso lo studio
dell'avv. Vincenzo Laurita che li rappresenta e difende come da
mandato a margine dell'atto di citazione, attore, e il comune di
Laurenzana, elettivamente domiciliato in Potenza, alla via Viggiani 8
presso lo studio dell'avv. Michele Romano, che lo rappresenta e
difende come da delibera della Giunta municipale n. 240 del 18 luglio
1989 e conseguente mandato a margine della comparsa di costituzione,
convenuto.
Premesso:
che con di atto di citazione notificato l'8 luglio 1989 gli
attori Laraia Teresa, Laraia Maria, Laraia Antonia, Laraia Francesco
Saverio e Laraia Rocco convenivano dinanzi al tribunale di Potenza il
comune di Laurenzana, in persona del suo sindaco pro-tempore, per
chiedere il pagamento dell'indennità di occupazione di urgenza ed il
risarcimento del danno conseguente alla occupazione appropriativa di
un fondo di loro proprietà su cui il convenuto comune aveva
realizzato un ambulatorio;
che la titolarità del diritto di proprietà del bene occupato in
capo agli attori risulta dagli atti ed appare incontroversa;
che con D.P.G.R. n. 615 del 9 maggio 1977 si era provveduto
all'approvazione del progetto concernente i lavori di costruzione
dell'opera, con relativa implicita dichiarazione di pubblica utilità
della medesima e di urgenza ed indifferibilità dei lavori;
che l'opera risulta essere stata effettivamente realizzata,
successivamente alla scadenza dei termini dell'occupazione legittima
e senza che mai intervenisse il decreto di espropriazione del fondo,
determinandosi quindi l'occupazione acquisitiva dello stesso;
che nelle more del giudizio è intervenuta la nuova normativa in
materia di liquidazione del danno da occupazione illegittima,
contenuta nel comma 7-bis dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992,
n. 359, aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, a norma del quale "in caso di occupazioni illegittime di
suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30
settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno i criteri
di determinazione dell'indennità di cui al primo comma, con
esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l'importo
del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento";
che tale disposizione si applica anche ai procedimenti in corso
non ancora definiti con sentenza passata in giudicato.
O s s e r v a
La norma in questione risulta emanata dal legislatore dopo neppure
due mesi dalla declaratoria di incostituzionalità della previgente
disciplina della liquidazione del danno da occupazione illegittima
contenuta nel comma 6 dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n.
359.
A parere di questo tribunale, peraltro, neppure la nuova normativa
in esame si sottrae da fondati dubbi di costituzionalità che
impongono quindi la rimessione della questione al vaglio del giudice
delle leggi.
A questo fine appare positiva la verifica dei presupposti della
rilevanza nel presente giudizio della norma in questione e della non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità della
medesima.
Sotto il primo profilo deve, infatti, rilevarsi che nel caso di
specie risulta venuta all'esame di questo tribunale una tipica
fattispecie di occupazione appropriativa caratterizzata dalla
sussistenza di tutti i requisiti che la denotano (intervenuta
dichiarazione di pubblica utilità implicita nell'approvazione del
progetto dell'opera da eseguire; mancata emanazione del provvedimento
di espropriazione; realizzazione dell'opera pubblica con conseguente
irreversibile trasformazione ed incorporazione del fondo).
Quanto poi alla non manifesta infondatezza essa risulta, a parere
di questo tribunale, dai rilievi che seguono:
1. - Preliminarmente va osservato che, secondo l'assunto espresso
dallo stesso giudice delle leggi con la sentenza 2 novembre 1996 n.
369, la disciplina della misura del risarcimento del danno derivante
da accessione invertita si pone quale risultante di un bilanciamento
di interessi sostanzialmente diverso da quello caratterizzante invece
la determinazione dell'entità dell'indennizzo da liquidare nelle
faffispecie in cui la procedura ablatoria si sia svolta
legittimamente.
Più precisamente, mentre nel primo caso la misura del risarcimento
dovrebbe realizzare il punto di equilibrio "tra l'interesse pubblico
al mantenimento dell'opera pubblica già realizzata e la reazione
dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della
manipolazione-distruzione illecita del bene privato", nel secondo
alla base della quantificazione dell'indennizzo sarebbe l'equilibrato
componimento "tra interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e
interesse del privato alla conservazione del bene".
Di qui l'illegittimità della parificazione del quantum
risarcitorio alla misura dell'indennizzo sancita dalla Corte
costituzionale con la sentenza 2 novembre 1996 n. 369, sia sotto il
profilo della ragionevolezza intrinseca ex art. 3 della Costituzione
(risultando nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica), sia sotto quello dell'art. 42,
comma secondo, della Costituzione evidentemente vulnerato dalla
perdita di garanzia che al diritto di proprietà deriverebbe laddove
tale equiparazione fosse accolta.
Tanto premesso, deve tuttavia rilevarsi come il meccanismo di
determinazione del risarcimento del danno introdotto dal comma 7-bis
dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, aggiunto dall'art.
37, comma 65, della legge 23 dicembre 1996 n. 662, a seguito della
declaratoria di illegittimità costituzionale della precedente
disciplina, appaia sostanzialmente elusivo dei principi posti dalla
Corte alla base della sua pronuncia e sì esponga quindi alle
medesime censure già formulate in precedenza.
In particolare, il persistente riferimento ai criteri (semisomma
tra il valore venale ed il reddito dominicale rivalutato) previsti
dal comma 1 dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359 per la
quantificazione dell'indennità di espropriazione, pur se corretto
con l'esclusione della detrazione del 40% prevista in relazione a
questa e con l'aumento del 10% rispetto alla somma così ottenuta,
non vale evidentemente nè ad esprimere coerentemente la "radicale
diversità strutturale e funzionale" dell'obbligazione risarcitoria
rispetto a quella indennitaria, nè a realizzare quella riparazione
adeguata che, anche a prescindere dall'attuazione della regola
generale della integralità del risarcimento del danno da illecito,
deve comunque essere assicurata in tali ipotesi dal legislatore.
In questo senso va inoltre sottolineato come l'unico elemento di
novità effettivamente introdotto dalla norma in esame sia
rappresentato dall'aumento del 10% sancito per le ipotesi di
risarcimento conseguente ad occupazione appropriativa rispetto
all'ammontare ordinario dell'indennizzo, dovendosi infatti dubitare
che l'ulteriore detrazione del 40% avrebbe potuto essere
effettivamente applicata a fattispecie che come quelle in esame
appaiono sostanzialmente incompatibili con l'istituto della cessione
volontaria.
La stessa affermazione fatta dalla Corte costituzionale nella
citata pronuncia n. 369/1996 secondo cui anche nelle ipotesi di
occupazione privativa sarebbe possibile al proprietario del bene
accettare in via transattiva l'offerta del valore mediato del suolo e
quindi, in mancanza ditale accettazione, applicare al danneggiato la
detrazione del 40%, appare, infatti, chiaramente fondata
sull'estensione a tale caso degli effetti dell'intervento additivo
operato sul testo dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359
dalla pronuncia della Consulta del 10 giugno 1993 n. 283 in relazione
all'indennità di esproprio e conseguentemente deve ritenersi vada
intesa come limitata alle sole occupazioni privative perfezionatesi
anteriormente all'entrata in vigore della legge n. 359/1992.
Eccezion fatta per tali casi di diritto transitorio, l'istituto
della cessione volontaria deve invece considerarsi non solo
astrattamente incompatibile sotto il profilo funzionale con ogni
ipotesi di occupazione acquisitiva, risultando la sua applicabilità
indissolubilmente connessa con lo svolgimento di un regolare
procedimento espropriativo, ma neppure concretamente utilizzabile in
tali casi, in quanto essendo già intervenuto un titolo traslativo
della proprietà del bene (l'occupazione appropriativa da parte della
p.a. appunto) l'operatività della fattispecie negoziale rimarrebbe
comunque preclusa.
Da ciò la conseguenza che l'unico elemento differenziale tra
ammontare dell'indennizzo e quantum risarcitorio introdotto dalla
norma denunciata rispetto alla previgente disciplina sia
effettivamente costituito dal menzionato aumento del 10% che, sebbene
pari ad una somma di poco superiore al 5% del valore venale del bene
(stante la particolare esiguità della componente di calcolo
rappresentata dal reddito dominicale rivalutato ), negli intenti del
legislatore dovrebbe esprimere sia la "radicale diversità
strutturale e funzionale" ritenuta dalla pronuncia n. 369/1996 tra
l'obbligazione risarcitoria e quella indennitaria, sia attuare
quell'intervento normativo "ragionevolmente riduttivo della misura
della riparazione" dovuta in questi casi dalla pubblica
amministrazione.
L'ammontare palesemente irrisorio della somma rende tuttavia
evidente la sua inadeguatezza allo scopo e la portata sostanzialmente
elusiva dei principi affermati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 369/1996 caratterizzante il nuovo meccanismo di
determinazione del risarcimento del danno da occupazione
appropriativa, nei cui confronti non possono quindi non riproporsi le
medesime censure relative alla violazione degli artt. 3, comma primo,
42, comma secondo, e 97, comma primo, della Costituzione già
positivamente apprezzate dal giudice delle leggi in relazione alla
previgente disciplina legislativa in materia.
Peraltro, deve osservarsi che la norma denunciata non sembra idonea
a realizzare la ragionevole riduzione dell'ammontare del risarcimento
ritenuta ammissibile dalla Corte nella citata sentenza n. 369/1996 in
relazione alle ipotesi di c.d. accessione invertita non solo in
ragione dell'ammontare previsto, ma per gli stessi parametri di
riferimento e commisurazione assunti a tale fine dal legislatore e
che, coincidendo con quelli utilizzati per la determinazione della
misura dell'indennizzo espropriativo, non appaiono tali da esprimere
la diversa struttura e funzione caratterizzante l'obbligazione
risarcitoria.
La semplice maggiorazione percentuale disposta su di un importo
derivante dall'applicazione al caso concreto del criterio mediato
(semisomma tra il valore venale ed il reddito dominicale rivalutato)
previsto dal comma 1, dell'art. 5-bis, della legge 8 agosto 1992, n.
359 per la determinazione dell'indennità di espropriazione, non può
infatti essere in grado di riportare nell'ambito della logica
risarcitoria un meccanismo di calcolo rispondente ad esigenze diverse
ed in cui la discrezionalità legislativa trova ampio ambito di
esplicazione, potendo tenere conto delle stesse ragioni della finanza
pubblica.
D'altronde, se la ragionevolezza dell'intervento normativo
limitativo della misura del risarcimento dipende effettivamente
dall'equilibrato componimento di un complesso di interessi
sostanzialmente diversi da quelli caratterizzanti le fattispecie
espropriative (quello dell'amministrazione alla conservazione
dell'opera di pubblica utilità assieme al contenimento
dell'incremento di spesa correlativa e quello del privato ad ottenere
la riparazione del danno subito), la ragionevole attuazione di tale
bilanciamento postula necessariamente un autonomo meccanismo di
determinazione e limitazione della somma da risarcire che, fondato su
specifici criteri, sia appunto idoneo ad assicurare il contenimento
del sacrificio dell'interesse privato alla totale riparazione del
danno nei limiti della stretta strumentalità alla realizzazione di
quello pubblico.
Ciò emerge con ancora maggiore evidenza se si consideri gli esiti
controintuitivi derivanti dall'utilizzazione del meccanismo di
determinazione dell'indennizzo dovuto nei casi di regolare
espropriazione in relazione ad ipotesi in cui la misura del
risarcimento imposto alla p.a., seppure compressa, sembra dover
rispondere oltre che a una funzione riparatoria anche a quella di
sanzione per la violazione del principio di legalità dell'azione
amministrativa.
2. - Sotto altro profilo deve invece rilevarsi l'irragionevolezza
dei risultati che l'art. 7-bis determina riferendosi in modo
onnicomprensivo alle "occupazioni illegittime di suoli per cause di
pubblica utilita'".
Con tale previsione vengono infatti ad essere accomunate ai soli
fini della determinazione della misura del risarcimento aree
(edificabili, agricole, non edificabili) aventi vocazione diversa e
rispetto alle quali il criterio dell'art. 5-bis non opera egualmente
nell'ambito del procedimento di commisurazione della indennità di
esproprio (essendo infatti la sua operatività esplicitamente
limitata alle aree edificabili).
Alla pluralità di criteri indennitari viene così a far riscontro
l'unitarietà del parametro assunto ai fini della determinazione del
risarcimento dovuto in caso di occupazione acquisitiva delle stesse
aree e, peraltro, del tutto coincidente (salvo la maggiorazione del
10% e la non operatività della riduzione del 40%) con quello
preordinato alla commisurazione dell'indennizzo espropriativo per i
suoli edificabili.
Il che, pure ammettendo che in relazione alle aree edificabili
possa rispondere ad una logica conforme ai principi enucleati dal
giudice delle leggi nella sua pronuncia n. 369/1996 (conclusione
peraltro da rigettarsi alla luce di quanto in precedenza esposto),
determinerebbe comunque un'irragionevole disparità di trattamento
tra le ipotesi di espropriazione legittima dei suoli agricoli o non
edificabili, rispetto a cui l'indennizzo verrebbe commisurato ai
sensi del comma 4 dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359
sulla base del valore agricolo medio e quindi secondo un criterio
prossimo a quello venale ed i casi di occupazione illecita degli
stessi in cui, in conseguenza dell'applicazione della norma di cui
all'art. 7-bis, l'ammontare del risarcimento dovuto dalla p.a.
verrebbe ad essere quantificato ad un livello inferiore.
Tali le considerazioni che inducono il Collegio a ritenere non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità relativa
al comma 7-bis dell'art. 5-bis della legge 8 agosto 1992, n. 359,
aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n.
662, sotto il profilo della violazione degli artt. 3, comma primo,
42, comma secondo, e 97 comma primo, della Costituzione e,
conseguentemente, a sollevarla d'ufficio.

P. Q. M.
Sospende il giudizio, disponendo l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga notificata a cura della
cancelleria alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Potenza, addì 27 febbraio 1997
Il presidente: Stella
97C1179