1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 202 SENTENZA 3 - 18 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno allo straniero extracomunitario - Automatismo ostativo in ipotesi di condanna per determinati reati - Possibilita', in via di eccezione, di una valutazione discrezionale della pericolosita' attuale dello straniero da parte della pubblica amministrazione per coloro che hanno richiesto un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo - Mancata estensione dell'eccezione anche a coloro che, pur trovandosi nelle condizioni sostanziali per ottenere un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, non abbiano attivato le relative procedure formali - Impugnazione di una disposizione che non puo' trovare applicazione nel giudizio a quo - Difetto di rilevanza della questione - Inammissibilita'. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 9. - Costituzione, artt. 2, 3, 29, 30, 31 e 117, primo comma; convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 8. Straniero - Rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno allo straniero extracomunitario - Automatismo ostativo in ipotesi di condanna per determinati reati - Possibilita', in via di eccezione, di una valutazione discrezionale della pericolosita' attuale dello straniero da parte della pubblica amministrazione per coloro che hanno esercitato il diritto al ricongiungimento familiare - Mancata estensione dell'eccezione anche a coloro che, pur trovandosi nelle condizioni sostanziali per ottenere il ricongiungimento familiare, non abbiano attivato le relative procedure formali - Irragionevole disparita' di trattamento - Compromissione di diritti fondamentali legati alla tutela della famiglia e dei minori - Necessita' di estendere la tutela rafforzata a tutti i casi in cui lo straniero abbia nello Stato legami familiari - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 5. - Costituzione, artt. 2, 3, 29, 30, 31 e 117, primo comma; convenzione europea dei diritti dell'uomo, art. 8. (T-130202) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 5,
comma 5, e 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286
(Disposizioni sull'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal
territorio dello Stato) promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Veneto, nel procedimento vertente tra S.B. e il
Ministero dell'Interno ed altra, con ordinanza del 16 luglio 2012
iscritta al n. 223 del registro ordinanze 2012 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2013 il Giudice
relatore Marta Cartabia.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza emessa il 14 giugno 2012 e depositata il 16
luglio 2012 (iscritta al n. 223 del registro ordinanze 2012), il
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 5, e
9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Disposizioni
sull'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal territorio dello
Stato), in relazione agli artt. 2, 3, 29, 30 e 31 della Costituzione,
nonchè all'art.117, primo comma, Cost. con riferimento all'art. 8
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della Convezione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), d'ora innanzi CEDU.
2.- Il Tribunale rimettente premette che la questione portata
all'esame della Corte ha origine da un giudizio per l'annullamento
del decreto emesso in data 2 aprile 2012 dal Questore di Venezia, con
il quale è stata respinta l'istanza del ricorrente, cittadino di un
Paese non appartenente all'Unione europea, volta ad ottenere il
rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo. Il
provvedimento amministrativo di diniego è fondato su un giudizio di
pericolosità sociale dell'istante desunto da una precedente
espulsione disposta il 15 febbraio 1992, da un «deferimento»
all'autorità giudiziaria per il reato di «appropriazione indebita»,
risalente all'anno 2006, e da una condanna in materia di
stupefacenti, riportata in data 22 gennaio 2010 e relativa a fatti
del 2002, per la quale pende ancora appello.
Il TAR ritiene che il giudizio di pericolosità sociale non possa
ritenersi adeguatamente motivato, in considerazione della risalenza
nel tempo dei fatti addebitati e dell'inerzia mantenuta in questi
anni dalla pubblica amministrazione. Ciò nondimeno, l'automatismo
ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno - dovuto alla subita
condanna, anche se non definitiva, relativa a un reato in materia di
stupefacenti - avrebbe ugualmente comportato, ai sensi degli artt. 4,
comma 3, e 5, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998, la reiezione del
ricorso.
Infatti, simile automatismo ostativo alla permanenza sul
territorio nazionale sarebbe escluso solo per i soggetti che si
trovano nelle condizioni previste dagli artt. 5, comma 5, e 9 del
citato d.lgs. n. 286 del 1998, per i quali soltanto la decisione
sull'allontanamento dal territorio nazionale è subordinata a una
valutazione discrezionale della pubblica amministrazione, che deve
tenere conto della durata del soggiorno, del grado di inserimento
dello straniero e dei suoi legami familiari.
2.1.- Più precisamente, l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del
1998 stabilisce che «Non è ammesso in Italia lo straniero che (...)
risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa
quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai
sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per reati
previsti dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura
penale ovvero per reati inerenti gli stupefacenti, la libertà
sessuale, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso
l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati
o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla
prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da
impiegare in attività illecite. Impedisce l'ingresso dello straniero
in Italia anche la condanna, con sentenza irrevocabile, per uno dei
reati previsti dalle disposizioni del titolo III, capo III, sezione
II, della legge 22 aprile 1941, n. 633, relativi alla tutela del
diritto di autore, e degli articoli 473 e 474 del codice penale. Lo
straniero per il quale è richiesto il ricongiungimento familiare, ai
sensi dell'articolo 29, non è ammesso in Italia quando rappresenti
una minaccia concreta e attuale per l'ordine pubblico o la sicurezza
dello Stato o di uno dei Paesi con i quali l'Italia abbia
sottoscritto accordi per la soppressione dei controlli alle frontiere
interne e la libera circolazione delle persone».
L'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, stabilisce poi che
«Il permesso di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il
permesso di soggiorno è stato rilasciato, esso è revocato, quando
mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso e il
soggiorno nel territorio dello Stato, fatto salvo quanto previsto
dall'articolo 22, comma 9, e sempre che non siano sopraggiunti nuovi
elementi che ne consentano il rilascio e che non si tratti di
irregolarità amministrative sanabili. Nell'adottare il provvedimento
di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al
ricongiungimento familiare ovvero del familiare ricongiunto, ai sensi
dell'articolo 29, si tiene anche conto della natura e della
effettività dei vincoli familiari dell'interessato e dell'esistenza
di legami familiari e sociali con il suo Paese d'origine, nonchè,
per lo straniero già presente sul territorio nazionale, anche della
durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale».
L'art. 9 del medesimo decreto legislativo prevede, al comma 4,
che «Il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo
non può essere rilasciato agli stranieri pericolosi per l'ordine
pubblico o la sicurezza dello Stato. Nel valutare la pericolosità si
tiene conto anche dell'appartenenza dello straniero ad una delle
categorie indicate nell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n.
1423, come sostituito dall'articolo 2 della legge 3 agosto 1988, n.
327, o nell'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575, come
sostituito dall'articolo 13 della legge 13 settembre 1982, n. 646,
ovvero di eventuali condanne anche non definitive, per i reati
previsti dall'articolo 380 del codice di procedura penale, nonchè,
limitatamente ai delitti non colposi, dall'articolo 381 del medesimo
codice. Ai fini dell'adozione di un provvedimento di diniego di
rilascio del permesso di soggiorno di cui al presente comma il
questore tiene conto altresì della durata del soggiorno nel
territorio nazionale e dell'inserimento sociale, familiare e
lavorativo dello straniero». Il successivo comma 11 dello stesso art.
9 stabilisce, inoltre, che: «Ai fini dell'adozione del provvedimento
di espulsione di cui al comma 10, si tiene conto anche dell'età
dell'interessato, della durata del soggiorno sul territorio
nazionale, delle conseguenze dell'espulsione per l'interessato e i
suoi familiari, dell'esistenza di legami familiari e sociali nel
territorio nazionale e dell'assenza di tali vincoli con il Paese di
origine».
Secondo il Tribunale rimettente, il tenore formale delle citate
disposizioni e la loro interpretazione sistematica, alla luce delle
direttive europee di cui costituiscono recepimento - direttiva del
Consiglio 22 settembre 2003, n. 2003/86/CE (Direttiva del Consiglio
relativa al ricongiungimento familiare) e direttiva del Consiglio 25
novembre 2003, n. 2003/109/CE (Direttiva del Consiglio relativa allo
status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo
periodo) - non consentono di estendere simile tutela rafforzata
contro l'allontanamento a favore di quei soggetti che, come il
ricorrente, verserebbero nelle condizioni sostanziali per ottenerla,
ma non hanno svolto, o non sono stati in grado di svolgere, gli
adempimenti formali necessari.
In particolare, in ordine al possesso dei requisiti sostanziali
per ottenere la tutela rafforzata contro l'espulsione, il TAR ha
rimarcato che il ricorrente è presente sul territorio nazionale dal
1992, anno in cui ha contratto matrimonio con una cittadina italiana,
dalla quale ha avuto un figlio, ancora minorenne al momento in cui la
pubblica amministrazione si è pronunciata sull'istanza di rinnovo
del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo. I coniugi si
sono separati e hanno divorziato il 4 luglio 2007 e, nella sentenza
di scioglimento del vincolo matrimoniale, è stato stabilito
l'affidamento del minore alla madre e l'obbligo di mantenimento a
carico del padre, con facoltà di visita. Successivamente, il
ricorrente si è coniugato in Italia con una cittadina di un Paese
non appartenente all'Unione europea, titolare di un permesso per
soggiornanti di lungo periodo, dalla quale ha avuto due figli ancora
minorenni.
2.2.- Il rimettente ha precisato, altresì, di non ignorare
l'esistenza di alcune pronunce del Consiglio di Stato, che hanno
applicato la tutela rafforzata contro l'allontanamento anche a
soggetti privi dei requisiti formali, in forza di una interpretazione
degli artt. 5 e 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, asseritamente
"conforme" all'art. 8 della CEDU.
Tuttavia, il TAR ha ritenuto che il tenore letterale delle
disposizioni di cui agli artt. 5 e 9 del d.lgs. n. 286 del 1998 e la
loro lettura sistematica alla luce delle citate direttive europee,
non consentono in alcun modo una interpretazione conforme, di tal che
l'operazione compiuta dal Consiglio di Stato equivale ad una
sostanziale disapplicazione delle norme interne, ciò che il
rimettente considera precluso dalla giurisprudenza costituzionale
interna in materia di rapporti con la CEDU.
Pertanto il TAR ritiene che debba essere sollevata questione di
legittimità costituzionale delle citate disposizioni e, dopo aver
dato atto di aver già accolto la domanda cautelare del ricorrente,
ha sospeso il giudizio in attesa della decisione di questa Corte, cui
ha trasmesso gli atti.
3.- Quanto alla non manifesta infondatezza della sollevata
questione di legittimità costituzionale, il rimettente osserva,
anzitutto, che la mancata estensione della tutela rafforzata contro
l'allontanamento, quale prevista dagli artt. 5 e 9 del citato
decreto, a chi non abbia presentato un'istanza di ricongiungimento
perchè la famiglia si è formata in Italia, violerebbe i principi di
uguaglianza e di proporzionalità di cui all'art. 3 Cost., perchè
discrimina tra situazioni identiche dal punto di vista sostanziale,
ledendo i diritti fondamentali degli stranieri e dei loro familiari
per una ragione di carattere meramente formale, consistente nella
mancata presentazione di un'istanza amministrativa.
Inoltre, il TAR ritiene che l'ingerenza pubblica nella vita
familiare, giustificata dal solo mancato espletamento di una
formalità, violerebbe l'art. 8 della CEDU, nella interpretazione
datane dalla Corte di Strasburgo e, quindi, l'art. 117, primo comma,
Cost.
Infine, irragionevole e sproporzionato ex art. 3 Cost.
risulterebbe il sacrificio dei diritti inviolabili dell'uomo ex art.
2 Cost., dei diritti della famiglia come società naturale fondata
sul matrimonio ex art. 29 Cost., del diritto e dovere dei genitori di
istruire ed educare i figli ex art. 30 Cost. e del principio di cui
all'art. 31 Cost., che dispone che la Repubblica agevola la
formazione delle famiglie proteggendo l'infanzia e la gioventù.
4.- Con atto depositato in data 6 novembre 2012, il Presidente
del Consiglio dei ministri è intervenuto nel giudizio, chiedendo che
la sollevata questione di legittimità costituzionale venga
dichiarata manifestamente inammissibile o non fondata.
4.1.- In primo luogo, la difesa dello Stato eccepisce il difetto
di rilevanza della questione nel giudizio a quo. Invero, secondo la
difesa erariale, il caso di specie rientrerebbe nelle ipotesi di
mantenimento del diritto di soggiorno da parte dei familiari in caso
di divorzio e di annullamento del matrimonio, quale previsto
dall'art. 12 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30
(Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), in vigore
al momento dell'adozione del provvedimento amministrativo impugnato.
Conseguentemente la disciplina applicabile al caso di specie sarebbe
quella stabilita dall'art. 20 del d.lgs. n. 30 del 2007, che non
richiede alcun «automatismo espulsivo» e implica, viceversa, una
valutazione discrezionale dei comportamenti individuali.
In particolare l'art. 12 del d.lgs. citato prevede al comma 2 che
«il divorzio e l'annullamento del matrimonio con il cittadino
dell'Unione non comportano la perdita del diritto di soggiorno dei
familiari del cittadino dell'Unione non aventi la cittadinanza di uno
Stato membro a condizione che essi abbiano acquisito il diritto al
soggiorno permanente di cui all'articolo 14 o che si verifichi una
delle seguenti condizioni: a) il matrimonio è durato almeno tre
anni, di cui almeno un anno nel territorio nazionale, prima
dell'inizio del procedimento di divorzio o annullamento; b) il
coniuge non avente la cittadinanza di uno Stato membro ha ottenuto
l'affidamento dei figli del cittadino dell'Unione in base ad accordo
tra i coniugi o a decisione giudiziaria; c) l'interessato risulti
parte offesa in procedimento penale, in corso o definito con sentenza
di condanna, per reati contro la persona commessi nell'ambito
familiare; d) il coniuge non avente la cittadinanza di uno Stato
membro beneficia, in base ad un accordo tra i coniugi o a decisione
giudiziaria, di un diritto di visita al figlio minore, a condizione
che l'organo giurisdizionale ha ritenuto che le visite devono
obbligatoriamente essere effettuate nel territorio nazionale, e fino
a quando sono considerate necessarie».
Il successivo art. 20 stabilisce, poi, al comma 4 che: «I
provvedimenti di allontanamento sono adottati nel rispetto del
principio di proporzionalità e non possono essere motivati da
ragioni di ordine economico, nè da ragioni estranee ai comportamenti
individuali dell'interessato che rappresentino una minaccia concreta,
effettiva e sufficientemente grave all'ordine pubblico o alla
pubblica sicurezza. L'esistenza di condanne penali non giustifica di
per sè l'adozione di tali provvedimenti», mentre il comma 5 precisa
altresì che: «Nell'adottare un provvedimento di allontanamento, si
tiene conto della durata del soggiorno in Italia dell'interessato,
della sua età, della sua situazione familiare e economica, del suo
stato di salute, della sua integrazione sociale e culturale nel
territorio nazionale e dell'importanza dei suoi legami con il Paese
di origine».
4.2.- In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura generale dello
Stato, la questione sarebbe infondata, non essendo condivisibile la
ricostruzione del quadro normativo effettuata dal rimettente.
Infatti, il testo unico consente il rilascio del permesso di
soggiorno per motivi familiari anche quando la famiglia si è
costituita in Italia e, pertanto, in forza di una lettura sistematica
dell'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, deve escludersi che
la tutela rafforzata contro l'allontanamento si rivolga
esclusivamente a chi ha espletato la procedura amministrativa per il
ricongiungimento familiare. Al contrario, lo straniero che si trovi
regolarmente sul territorio dello Stato e che sia nelle condizioni
per ottenere un permesso di soggiorno per motivi familiari, potrà
essere allontanato solo con provvedimento che motivi la prevalenza
delle esigenze di pubblica sicurezza su quelle dell'unità familiare
e senza alcun automatismo. Nessuna lesione, quindi, degli invocati
diritti fondamentali potrebbe considerarsi determinata dalla
disciplina in vigore.
Quanto poi ai soggiornanti di lungo periodo, le condizioni
previste dalla legge implicano uno scrutinio della condotta
dell'istante, che non consente di ravvisare a priori una uguaglianza
sostanziale che giustifichi il beneficio di una tutela rafforzata
contro l'allontanamento anche in capo a coloro che non hanno
espletato il relativo procedimento amministrativo, di tal che nessuna
ingiustificata disparità di trattamento potrebbe ravvisarsi nella
specie.

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe il Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli articoli 5, comma 5, e 9 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Disposizioni
sull'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal territorio dello
Stato), in relazione agli artt. 2, 3, 29, 30 e 31 della Costituzione,
nonchè all'art. 117, primo comma, Cost., con riferimento all'art. 8
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica
ed esecuzione della Convezione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952), d'ora innanzi CEDU.
1.1.- Il giudice rimettente, chiamato a decidere della
legittimità di un provvedimento amministrativo di diniego del
rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo,
osserva, anzitutto, che l'automatismo ostativo alla permanenza sul
territorio nazionale del condannato, anche in via non definitiva, per
alcuni reati, fra i quali quelli in materia di stupefacenti, disposto
in generale dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998, è
escluso, in via di eccezione, nelle ipotesi previste dai successivi
artt. 5, comma 5, e 9, rispettivamente per coloro che hanno
esercitato il diritto al ricongiungimento familiare e per coloro che
richiedono un permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo. In tali casi eccezionali, infatti, è prevista una
valutazione discrezionale della pericolosità attuale dello straniero
da parte della pubblica amministrazione, che deve tenere conto di
elementi quali la durata del soggiorno, il grado di inserimento
sociale e lavorativo dello straniero e i suoi legami familiari, senza
che l'autorità amministrativa possa, in tali ipotesi eccezionali,
rifiutare il permesso di soggiorno o il suo rinnovo automaticamente
per il solo fatto dell'intervenuta condanna.
Secondo il giudice a quo, il ricorrente si troverebbe nelle
condizioni sostanziali per ottenere, sia il ricongiungimento
familiare, sia il permesso CE di lungo soggiorno, ma non avendo
presentato le relative istanze e non avendo, quindi, esercitato i
relativi diritti, nè ottenuto i relativi provvedimenti, non rientra
nelle eccezioni previste dal legislatore e dovrebbe, perciò, essere
assoggettato all'automatismo ostativo al rinnovo del permesso di
soggiorno, in forza della subita condanna.
Di qui, secondo il TAR rimettente, deriverebbe la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità degli artt. 5, comma 5,
e 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui non estendono le
eccezioni ivi stabilite a coloro che si trovano nelle condizioni
sostanziali per ottenere il ricongiungimento familiare o il permesso
di soggiorno di lungo periodo, ma non hanno richiesto i relativi
provvedimenti: tale disciplina, infatti, determinerebbe una
irragionevole disparità di trattamento di situazioni consimili, con
una illegittima compromissione della tutela della famiglia e dei
minori, quale garantita dalla Costituzione ai sensi degli artt. 2, 3,
29, 30 e 31 Cost. e dall'art. 8 della CEDU come applicato dalla Corte
di Strasburgo, integrante il parametro di cui all'art. 117, primo
comma, Cost., specie in casi, come quello di specie, in cui vi sia
stata una prolungata inerzia della pubblica amministrazione a fronte
della patita condanna.
1.2- Quanto alla rilevanza, il TAR afferma che, in caso di
accoglimento della sollevata questione, si dovrebbe pervenire
all'accoglimento del ricorso nel procedimento a quo, dovendosi, nel
caso di specie, ritenere assente la pericolosità attuale, mentre il
ricorso medesimo sarebbe da respingersi ove la Corte costituzionale
ritenesse non illegittime le norme impugnate e dovesse, quindi,
operare l'automatismo previsto dalla legge.
2.- Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza, sollevata dall'Avvocatura
dello Stato, in considerazione del fatto che nel caso di specie
sarebbero applicabili gli artt. 12 e 20 del decreto legislativo 6
febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa
al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri) - il cui contenuto sarebbe tale da salvaguardare i diritti di
cui si è denunciata la compromissione - invece delle disposizioni
del d.lgs. n. 286 del 1998 impugnate dal rimettente.
Deve, tuttavia, rilevarsi che l'art. 12 citato si limita a
prevedere che lo straniero non perde il diritto di soggiorno per il
solo fatto di aver divorziato da un cittadino dell'Unione europea,
senza però stabilire a quali condizioni egli abbia diritto a
soggiornare sul territorio dello Stato; l'art. 20 del medesimo testo
normativo, poi, disciplina non il "rinnovo" del permesso di
soggiorno, ma il provvedimento di "allontanamento" dal territorio
dello Stato. In entrambi i casi si tratta, quindi, di disposizioni
che non riguardano, evidentemente, il procedimento pendente dinanzi
al TAR.
A ciò si aggiunga che, in base alle disposizioni del d.lgs. n.
30 del 2007 richiamato dall'Avvocatura generale, il coniuge di
cittadino italiano (o di altro Stato membro dell'Unione europea),
dopo aver trascorso nel territorio dello Stato i primi tre mesi di
soggiorno informale, è tenuto a richiedere la carta di soggiorno ai
sensi dell'art. 10 dello stesso d.lgs. n. 30 del 2007 e, sino a che
non ottenga detto titolo, avente valore costitutivo per l'esercizio
dei diritti nell'Unione europea, o in assenza di tale richiesta, la
sua condizione di soggiornante rimane regolata dal testo unico
sull'immigrazione (ex plurimis sentenza della Corte di cassazione
civile n.17346 del 2010) e, quindi, proprio dalle disposizioni del
predetto d.lgs. n. 286 del 1998, impugnate dal rimettente.
Sono, quindi, le disposizioni del d.lgs. n. 30 del 2007, indicate
dalla difesa statale, ad essere irrilevanti al fine del decidere nel
procedimento a quo, mentre il rimettente ha correttamente ritenuto
applicabile la disciplina contenuta nel t.u. sull'immigrazione.
3.- Più specificamente, il giudice a quo ha plausibilmente
motivato sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 5, del d.lgs. n.286 del 1998;
viceversa, deve ritenersi inammissibile la questione sollevata con
riferimento all'art 9 del medesimo testo unico.
Infatti, il TAR Veneto, dovendo pronunciarsi su una richiesta di
annullamento di un provvedimento di diniego del rinnovo del permesso
di soggiorno per lavoro autonomo, è chiamato ad applicare l'art. 5,
comma 3, che richiama l'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998.
In riferimento a dette disposizioni, il rimettente non reputa
illegittimo in generale l'automatismo ostativo al rilascio e al
rinnovo del permesso di soggiorno previsto dal citato art. 4, comma
3, in ipotesi di condanna, per determinati reati, del cittadino non
appartenente all'Unione europea. Consapevole delle ragioni in base
alle quali la Corte costituzionale ha ritenuto non manifestamente
irragionevole condizionare l'ingresso e la permanenza dello straniero
nel territorio italiano alla circostanza della mancata commissione di
reati di non scarso rilievo, il TAR non censura l'art. 4, comma 3,
del d.lgs. n. 286 del 1998 in sè e per sè considerato. Piuttosto,
secondo l'ordinanza di rimessione, sarebbero costituzionalmente
illegittime, in quanto troppo restrittive e subordinate ad
adempimenti meramente formali, le eccezioni all'automatismo ostativo
di cui al citato art. 4, comma 3, contenute in altre disposizioni del
medesimo testo normativo.
La prima, disposta dall'art. 5, comma 5, esclude ogni automatismo
nei confronti di coloro che abbiano «esercitato il diritto al
ricongiungimento familiare» ovvero nei confronti dei familiari
ricongiunti: nei loro riguardi, nell'adottare il provvedimento di
rifiuto del rilascio, oppure quello di revoca o di diniego di rinnovo
del permesso di soggiorno «si tiene anche conto della natura e della
effettività dei vincoli familiari dell'interessato e dell'esistenza
di legami familiari e sociali con il suo Paese d'origine, nonchè,
per lo straniero già presente sul territorio nazionale, anche della
durata del suo soggiorno nel medesimo territorio nazionale». In
proposito, il giudice a quo lamenta che tale eccezione
all'automatismo non si estenda a coloro che, pur trovandosi nelle
condizioni sostanziali per ottenere il ricongiungimento familiare,
non abbiano attivato le relative procedure formali.
La seconda eccezione, prevista dall'art. 9 del d.lgs. n. 286 del
1998, esclude l'applicazione di ogni automatismo ex art. 4, comma 3,
alle richieste di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo, il cui rilascio è subordinato a una valutazione in concreto
della pericolosità dello straniero richiedente, da effettuarsi alla
luce di una serie di circostanze, tra cui «la durata del soggiorno
nel territorio nazionale e dell'inserimento sociale, familiare e
lavorativo dello straniero».
In ordine a questa seconda disposizione - prevista dall'art. 9,
d.lgs. n. 286 del 1998 - occorre però osservare che, dovendo il TAR
decidere, nel giudizio a quo, sulla legittimità di un provvedimento
di diniego del rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro
autonomo, disciplinato dall'art. 5 del d.lgs. n. 286 del 1998, essa
non può trovare applicazione nel caso di specie. In altri termini:
poichè il procedimento pendente davanti al TAR riguarda un permesso
di soggiorno per lavoro autonomo e non un permesso di soggiorno CE
per soggiornanti di lungo periodo, l'unica eccezione al citato
automatismo ostativo suscettibile di trovare applicazione è quella
contemplata all'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, che
stabilisce in generale le condizioni per il rilascio, il rifiuto o la
revoca del permesso di soggiorno e che, in questo ambito, prevede una
valutazione discrezionale di pericolosità in concreto solo per gli
stranieri che abbiano esercitato il diritto al ricongiungimento
familiare ovvero dei loro familiari ricongiunti.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale sollevata
in riferimento all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998 deve dichiararsi
inammissibile per difetto di rilevanza nel giudizio a quo.
Deve, invece, respingersi l'eccezione di inammissibilità per
difetto di rilevanza formulata dalla difesa dello Stato,
limitatamente alla questione di legittimità proposta in riferimento
all'art. 5, comma 5, del decreto citato, in ordine alla quale, dunque
deve essere circoscritto il presente giudizio.
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
avente ad oggetto l'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, è
fondata.
4.1.- La disposizione impugnata prevede che nell'adottare il
provvedimento di rifiuto, revoca o diniego di rinnovo del permesso di
soggiorno «dello straniero che ha esercitato il diritto al
ricongiungimento familiare, ovvero del familiare ricongiunto» si
tiene conto anche della natura e dell'effettività dei vincoli
familiari dell'interessato e dell'esistenza di legami familiari e
sociali con il suo Paese di origine, nonchè della durata del suo
soggiorno nel territorio italiano. In tal modo, gli stranieri che
sono presenti in Italia in virtù di un provvedimento di
ricongiungimento familiare possono godere di una tutela rafforzata,
che li pone al riparo dall'applicazione automatica di misure capaci
di compromettere la loro permanenza nel territorio, in caso di
condanna per i reati indicati dall'art. 4, comma 3, del t.u.
sull'immigrazione.
Tale tutela rafforzata, che impone all'amministrazione di
valutare in concreto la situazione dell'interessato, tenendo conto
tanto della sua pericolosità per la sicurezza e l'ordine pubblico,
quanto della durata del suo soggiorno e dei suoi legami familiari e
sociali, non si estende - secondo quanto disposto dall'art. 5, comma
5 - nei confronti di coloro che, pur trovandosi nelle condizioni
sostanziali per ottenere il ricongiungimento familiare, non hanno
fatto richiesta del relativo provvedimento formale e, dunque, non
hanno «esercitato il diritto al ricongiungimento familiare» ai sensi
della disposizione impugnata. Nei loro confronti, pertanto, si
dovrebbe applicare un automatismo, che impone alla pubblica autorità
di procedere senz'altro al rifiuto del rilascio, alla revoca o al
diniego del rinnovo del permesso di soggiorno, qualora i richiedenti
risultino condannati, con sentenza anche non definitiva, per i reati
previsti dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998.
4.2.- Oggetto del presente giudizio è proprio l'esclusione dal
campo di applicazione della tutela rafforzata di cui all'art. 5,
comma 5, del t.u. sull'immigrazione, di coloro che, pur avendone i
requisiti, non hanno esercitato il loro diritto al ricongiungimento
familiare. L'impossibilità di annoverare tra i beneficiari di tale
tutela rafforzata tutti coloro che vivono in Italia con una famiglia,
indipendentemente dal tipo di permesso di soggiorno di cui
dispongono, determina, come prospettato dal giudice rimettente, una
irragionevole disparità di trattamento di situazioni consimili, con
una illegittima compromissione di diritti fondamentali legati alla
tutela della famiglia e dei minori, in violazione sia degli artt. 2,
3, 29, 30 e 31 Cost., sia dell'art. 8 della CEDU come applicato dalla
Corte di Strasburgo, integrante il parametro di cui all'art. 117,
primo comma, Cost.
4.3.- Occorre anzitutto ricordare che questa Corte ha
costantemente affermato che al legislatore è riconosciuta un'ampia
discrezionalità nella regolamentazione dell'ingresso e del soggiorno
dello straniero nel territorio nazionale, in considerazione della
pluralità degli interessi che tale regolazione riguarda; peraltro,
si deve altresì sottolineare che la medesima Corte ha regolarmente
ribadito che tale discrezionalità legislativa non è assoluta,
dovendo rispecchiare un ragionevole e proporzionato bilanciamento di
tutti i diritti e gli interessi coinvolti, soprattutto quando la
disciplina dell'immigrazione sia suscettibile di incidere sui diritti
fondamentali, che la Costituzione protegge egualmente nei confronti
del cittadino e del non cittadino (sentenze n. 172 del 2012, n. 245
del 2011, nn. 299 e 249 del 2010, n. 148 del 2008, n. 206 del 2006,
n. 78 del 2005).
Nell'ambito di questa discrezionalità, il legislatore può anche
prevedere casi in cui, di fronte alla commissione di reati di una
certa gravità, ritenuti particolarmente pericolosi per la sicurezza
e l'ordine pubblico, l'amministrazione sia tenuta a revocare o negare
il permesso di soggiorno automaticamente e senza ulteriori
considerazioni. Questa Corte ha già avuto modo di rimarcare che, in
linea generale, statuizioni di tal genere non sono di per sè
manifestamente irragionevoli «costituendo l'automatismo espulsivo un
riflesso del principio di stretta legalità che permea l'intera
disciplina dell'immigrazione e che costituisce, anche per gli
stranieri presidio ineliminabile dei loro diritti, consentendo di
scongiurare arbitrii da parte dell'autorità amministrativa»
(sentenza n. 148 del 2008).
Ai sensi della giurisprudenza pregressa, dunque, la condanna per
determinati reati di uno straniero non appartenente all'Unione
europea ben può giustificare la previsione di un automatismo
ostativo al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno, ma
occorre pur sempre che una simile previsione possa considerarsi
rispettosa di un bilanciamento, ragionevole e proporzionato ai sensi
dell'art. 3 Cost., tra l'esigenza, da un lato, di tutelare l'ordine
pubblico e la sicurezza dello Stato e di regolare i flussi migratori
e, dall'altro, di salvaguardare i diritti dello straniero,
riconosciutigli dalla Costituzione (sentenza n. 172 del 2012).
Pertanto, questa Corte è chiamata a verificare che gli
automatismi disposti dal legislatore rispecchino un ragionevole
bilanciamento tra tutti gli interessi e i diritti di rilievo
costituzionale coinvolti nella disciplina dell'immigrazione e non
può esimersi dal censurare quelle disposizioni legislative che
incidano in modo sproporzionato e irragionevole sui diritti
fondamentali (sentenze n. 245 del 2011, n. 299 e n. 249 del 2010).
Nell'ambito di tali valutazioni la Corte deve altresì considerare
che gli automatismi procedurali, essendo basati su una presunzione
assoluta di pericolosità, devono ritenersi arbitrari e perciò
costituzionalmente illegittimi, se non rispondono a dati di
esperienza generalizzati, quando cioè sia agevole - come nel caso in
esame - formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta alla base della presunzione stessa (sentenze
n. 57 del 2013, n. 172 e n. 110 del 2012, n. 231 del 2011, n. 265, n.
164 e n. 139 del 2010).
4.4.- Nel caso in esame, la disposizione impugnata delimita
l'ambito di applicazione della tutela rafforzata, che permette di
superare l'automatismo solo nei confronti dei soggetti che hanno
fatto ingresso nel territorio in virtù di un formale provvedimento
di ricongiungimento familiare, determinando così una irragionevole
disparità di trattamento rispetto a chi, pur versando nelle
condizioni sostanziali per ottenerlo, non abbia formulato istanza in
tal senso. Simile restrizione viola l'art. 3 Cost. e reca un
irragionevole pregiudizio ai rapporti familiari, che dovrebbero
ricevere una protezione privilegiata ai sensi degli artt. 29, 30 e 31
Cost. e che la Repubblica è vincolata a sostenere, anche con
specifiche agevolazioni e provvidenze, in base alle suddette
previsioni costituzionali.
In particolare, la tutela della famiglia e dei minori assicurata
dalla Costituzione implica che ogni decisione sul rilascio o sul
rinnovo del permesso di soggiorno di chi abbia legami familiari in
Italia debba fondarsi su una attenta ponderazione della pericolosità
concreta e attuale dello straniero condannato, senza che il permesso
di soggiorno possa essere negato automaticamente, in forza del solo
rilievo della subita condanna per determinati reati. Nell'ambito
delle relazioni interpersonali, infatti, ogni decisione che colpisce
uno dei soggetti finisce per ripercuotersi anche sugli altri
componenti della famiglia e il distacco dal nucleo familiare, specie
in presenza di figli minori, è decisione troppo grave perchè sia
rimessa in forma generalizzata e automatica a presunzioni di
pericolosità assolute, stabilite con legge, e ad automatismi
procedurali, senza lasciare spazio ad un circostanziato esame della
situazione particolare dello straniero interessato e dei suoi
familiari.
In questo senso, la disposizione di cui all'art. 5, comma 5,
d.lgs. n. 286 del 1998 contrasta con gli artt. 2, 3, 29, 30 e 31
Cost. nella parte in cui non estende la tutela rafforzata ivi
prevista a tutti i casi in cui lo straniero abbia nello Stato legami
familiari.
5.- Ad analoghe considerazioni conduce anche l'esame dell'art. 8
della CEDU, come applicato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
pure evocato a parametro interposto del presente giudizio, in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost.
La Corte di Strasburgo ha, infatti, sempre affermato (ex plurimis
pronuncia 7 aprile 2009, Cherif e altri c. Italia) che la CEDU non
garantisce allo straniero il diritto di entrare o risiedere in un
determinato Paese, di tal che gli Stati mantengono il potere di
espellere gli stranieri condannati per reati puniti con pena
detentiva. Tuttavia, quando nel Paese dove lo straniero intende
soggiornare vivono i membri stretti della sua famiglia, occorre
bilanciare in modo proporzionato il diritto alla vita familiare del
ricorrente e dei suoi congiunti con il bene giuridico della pubblica
sicurezza e con l'esigenza di prevenire minacce all'ordine pubblico,
ex art. 8, paragrafo 1, della CEDU.
La ragionevolezza e la proporzione del bilanciamento richiesto
dall'art. 8 della CEDU implicano, secondo la Corte europea (ex
plurimis pronuncia 7 aprile 2009, Cherif e altri c. Italia), la
possibilità di valutare una serie di elementi desumibili
dall'attenta osservazione in concreto di ciascun caso, quali, ad
esempio, la natura e la gravità del reato commesso dal ricorrente;
la durata del soggiorno dell'interessato; il lasso di tempo trascorso
dalla commissione del reato e la condotta del ricorrente durante tale
periodo; la nazionalità delle diverse persone interessate; la
situazione familiare del ricorrente, e segnatamente, all'occorrenza,
la durata del suo matrimonio ed altri fattori che testimonino
l'effettività di una vita familiare in seno alla coppia; la
circostanza che il coniuge fosse a conoscenza del reato all'epoca
della creazione della relazione familiare; il fatto che dal
matrimonio siano nati dei figli e la loro età; le difficoltà che il
coniuge o i figli rischiano di trovarsi ad affrontare in caso di
espulsione; l'interesse e il benessere dei figli; la solidità dei
legami sociali, culturali e familiari con il paese ospite.
Una simile attenzione alla situazione concreta dello straniero e
dei suoi congiunti, garantita dall'art. 8 della CEDU, come applicato
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, esprime un livello di
tutela dei rapporti familiari equivalente, per quanto rileva nel caso
in esame, alla protezione accordata alla famiglia nel nostro
ordinamento costituzionale. Di conseguenza, anche sotto questo
profilo deve rilevarsi l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata, per violazione dell'art. 8 della CEDU,
conformemente alla giurisprudenza costituzionale che affida a questa
Corte, nello svolgimento del proprio infungibile ruolo, il compito di
effettuare una valutazione «sistemica e non frazionata» dei diritti
fondamentali, in modo da assicurare la «massima espansione delle
garanzie» esistenti di tutti i diritti e i principi rilevanti,
costituzionali e sovranazionali, complessivamente considerati, che
sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca (sentenze n.
170 e n. 85 del 2013, e n. 264 del 2012).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 5,
del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 (Disposizioni
sull'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal territorio dello
Stato), nella parte in cui prevede che la valutazione discrezionale
in esso stabilita si applichi solo allo straniero che «ha esercitato
il diritto al ricongiungimento familiare» o al «familiare
ricongiunto», e non anche allo straniero «che abbia legami familiari
nel territorio dello Stato»;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale sollevata con l'ordinanza in epigrafe in relazione
all'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI