1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 21-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 aprile 1997
N. 23 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 aprile 1997 (della regione Puglia) Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Sentenza della Corte costituzionale n. 24/1997 - Inammissibilita', perche' investe una norma, in forza dell'art. 121, comma quarto, della Costituzione, "a contenuto costituzionalmente vincolato", della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 4, terzo comma, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nella parte in cui dispone che il Governo centrale, riguardo all'esercizio, da parte delle regioni, delle funzioni amministrative statali ad esse delegate, impartisce direttive che le regioni sono tenute ad osservare - Richiesta di annullamento dell'adottata pronuncia, in quanto le affermazioni su cui essa si basa comportano un indubbio disconoscimento della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita alle regioni attraverso la loro partecipazione alla determinazione della volonta' normativa statuale, non solo nella forma referendaria, quanto soprattutto in quella legislativa, ordinaria e costituzionale - Indebita promozione, nel giudizio sull'ammissibilita' del referendum, esorbitando dai parametri per esso esplicitamente posti dalle norme della Costituzione che direttamente lo riguardano, di una scelta discrezionale del legislatore delegato del 1977, al rango di principio costituzionale, con conseguente irrigidimento, in modo e con strumenti inammissibili, del modello di regionalismo italiano - Ritenuta ammissibilita' del sollevato conflitto di attribuzione, in base all'assunto che, avendo la Corte costituzionale riconosciuto di poter essere parte in conflitti (infrasoggettivi) tra poteri dello Stato, sarebbe illogico escludere che tale veste possa venire ad assumere nei conflitti (intersoggettivi) tra regioni e Stato - Riferimenti a sentenze nn. 153/1986, 174/1996, 534/1995, 1146/1988, nonche' a sentenze nn. 77/1981, 13/1960 e 69/1978. (Decisione della Corte costituzionale del 10 febbraio 1997, n. 24). (Cost., artt. 5, 71, 75, 121, 134 e 138; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, comma primo). (097C0437) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 21-5-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Puglia, in
persona del vice presidente pro-tempore della Giunta, dott. Raffaele
Fitto, ai sensi della delibera di Giunta n. 1368 dell'8 aprile 1997,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Beniamino Caravita di
Toritto e prof. Aldo Loiodice, e presso lo studio del primo
elettivamente domiciliato, in Roma, via Torquato Taramelli, 22,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro-tempore, per l'annullamento della
decisione della Corte costituzionale n. 24 del 30 gennaio-10 febbraio
1997 che ha dichiarato inammissibile la proposta di referendum
popolare in materia di poteri di direttiva dello Stato sulle funzioni
amministrative statali delegate alle regioni.
F a t t o
I Consigli regionali della Calabria, della Lombardia, del Piemonte,
della Puglia, della Valle d'Aosta e del Veneto hanno presentato
richiesta di referendum popolare abrogativo - pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 230 del 1 ottobre 1996 - sul
seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato l'art. 4, terzo
comma, limitatamente alle parole ''impartisce direttive per
l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle regioni, che
sono tenute ad osservarle, ed'' del decreto del Presidente della
Repubblica n. 616 del 24 luglio 1977 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382)?".
Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
tale richiesta legittima.
Successivamente, in seguito alla comunicazione della suddetta
ordinanza, il presidente della Corte costituzinale ha fissato per la
deliberazione la camera di consiglio dell'8 gennaio 1997.
Ai sensi dell'art. 33, terzo comma della legge n. 352 del 1970, i
delegati dei Consigli regionali si sono avvalsi della facoltà di
presentare memorie.
La Corte costituzionale, con decisione n. 24, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, 1 serie speciale, n. 7 del 12 febbraio 1997, ha
dichiarato l'inammissibilità della richiesta.
Tale decisione risulta essere lesiva della collocazione
costituzionale delle regioni per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Circa la posizione della Corte costituzionale nel conflitto di
attribuzione tra Stato e regioni originato da un atto lesivo della
stessa Corte costituzionale.
Il principio di legittimità costituzionale che regge il nostro
ordinamento, siccome ordinamento dotato di Costituzione rigida e di
controllo di costituzionalità, impone che contro ogni atto posto in
essere da un organo facente riferimento all'ordinamento statuale, che
leda presuntivamente la sfera di attribuzione regionale, sia
ammissibile il rimedio del conflitto di attribuzione. Mentre la
legittimazione processuale attiva, per lo Stato, spetta per legge al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al presidente della Giunta
regionale per la regione (v. art. 39, primo comma, legge n. 87 del
1953), nulla è disposto dalla legge in ordine all'esercizio della
legittimazione passiva: rimane così affidato alla sensibilità
istituzionale del Governo decidere se costituirsi in giudizio,
assumendo il ruolo di resistente e facendosi così carico degli atti
di un potere statuale pur disomogeneo.
Nel caso in questione, trattandosi di atto lesivo della sfera di
attribuzioni garantita alle regioni posto in essere dalla Corte
costituzionale nell'esercizio della sua funzione statale di controllo
di ammissibilità della richiesta referendaria di iniziativa
regionale, il conflitto proposto dalla regione avverso l'atto della
Corte costituzionale, quale organo appartenente all'ordinamento
statuale, risulta chiaramente ammissibile.
La Corte costituzionale ha già espressamente riconosciuto la sua
appartenenza alla categoria degli organi legittimati ad essere parti
nei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (v. Corte
cost. n. 77/1981).
Contro tale riconoscimento non varrebbe opporre quelle vetuste
obiezioni, connesse a superate interpretazioni del concetto di
"potere dello Stato", che non hanno mai trovato e non trovano
riscontro nè nella giurisprudenza costituzionale, nè nella dottrina
più autorevole. In particolare, a chi volesse continuare a
sostenere che il concetto di "potere dello Stato" è riferibile da un
lato alla tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato,
dall'altro lato alla ristretta sfera dello "Stato-persona", va
risposto, in primo luogo, che "l'organizzazione dello Stato appare in
realtà articolata secondo esigenze di collegamento e coordinamento
nonchè di bilanciamento e contrappeso, assai più complesse di
quelle individuate dai padri del costituzionalismo" e che da ciò
discende che la "presenza di poteri incardinati in organi come la
Corte costituzionale, che non fa parte del potere giudiziario; come
il Presidente della Repubblica, che oggi non può più considerarsi
parte del potere esecutivo, ecc.: organi che godono di posizione
costituzionale analoga a quella che spetta ai titolari delle tre
classiche funzioni pubbliche e pertanto da considerare certamente,
alla pari di questi ultimi, poteri dello Stato (così, G.
Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, 368).
Dunque, anche a voler concordare con quelle posizioni secondo cui
la Corte costituzionale è estranea al "potere giudiziario" (così
Corte cost. 13/1960), ciò non toglie che la Corte, proprio per le
funzioni esercitate sia come giudice di legittimità costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge, sia come giudice
delle accuse contro il Capo dello Stato, sia in sede di valutazione
dell'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo, sia
come giudice dei conflitti di attribuzione, rivesta la posizione di
supremo organo costituzionale dell'ordinamento statuale.
La qualità di "potere dello Stato" implica, all'evidenza, che
dello Stato si faccia parte o che, comunque, a tale persona giuridica
si faccia riferimento: di talchè la Corte costituzionale,
sicuramente facente parte dello Stato nel caso di conflitti
infrasoggettivi, non potrebbe poi paradossalmente negare la propria
appartenenza - o comunque la propria riferibilità allo Stato -
nell'ambito dei conflitti intersoggettivi.
In questo quadro non sono sicuramente condivisibili quelle
obiezioni talvolta mosse in passato alla configurazione della Corte
costituzionale come organo costituzionale dello Stato, fondate sulla
considerazione che la Corte sia un potere di particolare rango posto
"al di fuori e al sopra" degli altri poteri dello Stato (Cheli),
ovvero, che essa vada considerata come un "interpotere" destinato
all'esecuzione in via giurisdizionale della Costituzione, concepita
come ordinamento superiore, comprendente in sè quello statale e
quelli regionali (Pergolesi). Infatti, è evidente che la titolarità
di decisive funzioni di controllo in via definitiva nei confronti
delle leggi e delle attività di organi statuali e regionali non
implica che la Corte vada isolata dall'ordinamento statuale e
collocata in un immaginario luogo extra-statuale, ma, al contrario,
che la Corte sia considerata titolare di funzioni pubbliche statuali,
le quali, proprio per la loro rilevanza ed esclusività, sono per un
verso costituzionalmente garantite e protette dalle norme
costituzionali, per altro verso da queste stesse determinate e
delimitate.
Nè sarebbe scientificamente sostenibile la tesi che volesse
ritenere che gli atti della Corte non possono essere impugnati in
sede di conflitto di attribuzione tra Stato e regioni, giacchè la
Corte costituzionale è organo non già dello Stato-persona, bensì
dello Stato-comunita': allo Stato-comunità fa riferimento - così si
afferma - anche la giurisdizione ordinaria, amministrativa e
contabile; eppure, mai si è negato che atti giurisdizionali possano
essere impugnati dalle regioni con il rimedio del conflitto di
attribuzione.
D'altra parte, è noto che, in via generalissima, la Corte ha
ricompreso tra i "poteri dello Stato", ai sensi dell'art. 134 Cost.,
anche "figure soggettive esterne allo Stato-apparato, quanto meno
allorchè ad esse l'ordinamento conferisca la titolarità e
l'esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e
garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi
statuali in senso proprio" (v. Corte cost. n. 69/1978, e la
successiva giurisprudenza confermativa). Anche a voler ammettere,
allora, che la Corte costituzionale possa ritenersi un centro di
imputazione di poteri esterna allo Stato-apparato, l'impostazione
citata non può essere limitata ai soli conflitti tra poteri dello
Stato, ma deve essere necessariamente estesa ai conflitti
intersoggettivi: anche gli atti di soggetti, comunque titolari di
funzioni riferibili allo Stato-comunità, possono essere impugnati
con il rimedio del conflitto di attribuzione qualora vi sia una
lesione di competenze costituzionalmente garantite alle regioni.
2. - Circa la menomazione determinata dalla motivazione della
sentenza di inammissibilità della richiesta referendaria.
La motivazione della sentenza n. 24 del 1997 della Corte
costituzionale, nella parte in cui afferma che la norma oggetto della
richiesta - quella parte del terzo comma dell'art. 4 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, in cui si dispone che il Governo "impartisce
direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle
regioni, che sono tenute ad osservarle" - è a contenuto
costituzionalmente vincolato, comporta il disconoscimento della sfera
di attribuzioni che la Costituzione riconosce e garantisce alle
regioni ai sensi degli artt. 5, 71, 75, 121 e 138 Cost., nella
partecipazione delle regioni alla determinazione della volontà
normativa statuale, non solo nella forma referendaria, quanto
soprattutto in quella legislativa, ordinaria e costituzionale: ne
deriva una contrazione ed una menomazione della posizione che la
Costituzione garantisce alle regioni nei confronti dello Stato.
La Corte costituzionale, esorbitando dall'ambito dell'esercizio del
potere attribuitole di controllare l'ammissibilità della richiesta
referendaria di iniziativa regionale, ha manifestato - in nome
dell'ordinamento statuale - un'intenzione lesiva, attuale e non
meramente congetturale, volta al disconoscimento ed alla conseguente
compressione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite circa il potere di partecipazione regionale alla
determinazione della volontà statuale.
Tale potere è costituzionalmente garantito entro i limiti di
legittimità costituzionalmente previsti, e si fonda sulla piena
libertà regionale di determinare nella propria autonomia politica il
contenuto della "ipotesi" normativa che si voglia introdurre
nell'ordinamento giuridico statuale.
È noto che la Corte costituzionale richiede, per l'ammissibilità
del conflitto tra Stato e regioni, che l'attività statuale abbia
prodotto una lesione della sfera di competenza regionale
costituzionalmente garantita in una delle seguenti forme: invasione,
compressione o disconoscimento. Dunque anche il solo disconoscimento
delle attribuzioni costituzionalmente garantite, può essere
impugnato in sede di conflitto qualora si traduca in un'illegittima
interferenza nella sfera regionale (v. sentenza n. 153 del 1986).
Perchè vi sia l'illegittima interferenza nella sfera regionale, la
stessa giurisprudenza costituzionale richiede una "manifestazione
chiara di volonta'" da parte dell'organo statuale che "neghi (la
competenza) regionale ovvero sia intesa a sottrarre alle regioni
competenze ad esse costituzionalmente garantite" (v. da ultimo
sent. n. 174 del 1996): in quanto la sola affermazione della
valutazione negativa implica di per sè la volontà di disconoscere
l'esistenza di attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
In una recente pronuncia della Corte in tema di conflitti tra Stato
e regioni, si è ben precisato che la stessa fondatezza - e quindi
non soltanto l'ammissibilità - delle censure avanzate dalla regione
ricorrente si può accertare anche "con riferimento agli effetti
riflessi" che l'atto statale presuntivamente lesivo "è in grado di
determinare (... ) ai fini dell'esercizio dei poteri regionali
connessi" alla materia oggetto del conflitto (sentenza n. 534 del
1995). In altri termini, il conflitto tra Stato e regione può ben
sorgere in relazione ad un atto statale in cui il disconoscimento
manifestato esplicitamente circa specifiche attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni, risulti anche idoneo a
produrre "effetti riflessi" sull'esistenza delle competenze
costituzionali delle regioni, implichi cioè un inevitabile
impedimento ad un loro esercizio in senso difforme rispetto alla
volontà dichiarata in Costituzione.
Non è il caso in questa sede di ripercorrere le valutazioni che la
dottrina costituzionalistica italiana ha svolto sui poteri statali di
direttiva sulle funzioni amministrative delegate alle regioni o sul
fatto che essi possano o meno assimilarsi a quelle "istruzioni del
Governo centrale" cui, ai sensi del quarto comma dell'art. 121 Cost.,
il presidente della Giunta regionale debba conformarsi nella
direzione delle funzioni amministrative delegate dallo Stato alla
regione, o infine - ed è ciò che più conta - se tali istruzioni
siano da considerarsi obbligatorie oppure no.
Ciò che viene in considerazione nel presente conflitto è che la
Corte costituzionale, dichiarando inammissibile il quesito
referendario in questione in ragione del fatto che "sottoporre alla
deliberazione popolare abrogativa la disposizione indicata
equivarebbe a sottoporre ad essa la stessa norma costituzionale", è
giunta a configurare un inammissibile irrigidimento dell'assetto
costituzionale italiano, individuando limiti in via preventiva e
qualificatoria che non potrebbero essere oltrepassati, non solo
dall'iniziativa referendaria o legislativa regionale, bensì anche
dallo stesso legislatore statale ordinario.
Se fosse vera l'affermazione della Corte circa l'esistenza di una
norma o - data l'evidente insufficienza della richiamata espressa
disposizione costituzionale - di un principio implicito nel sistema
costituzionale in base al quale lo Stato-delegante ha sempre la
possibilità di indirizzare l'esercizio delle attività
amministrative delegate alle regioni ciò impedirebbe di fare ricorso
ad una delega di tipo devolutivo, di cui pur la medesima Corte ha
riconosciuto l'esistenza nella sua giurisprudenza, e costringerebbe
sempre e comunque a fare uso di una delegazione amministrativa da
intendersi nel senso più restrittivo di una nozione che è ormai
superata e inapplicabile nei rapporti tra Stato e regioni. La
costituzionalizzazione implicita della nozione più retriva e
superata della delegazione amministrativa impedirebbe allora di
rendere pienamente operativa quell'opera di "conferimento" di nuovi e
più ampi compiti e funzioni amministrativi alle regioni a cui sta
attendendo il Governo nell'esercizio della delega conferita con la
recente legge n. 59 del 1997, dove pur, accanto alle tradizionali
nozioni di trasferimento e delega, compare la nuova nozione di
"attribuzione", che non potrebbe certo essere ricondotta nei medesimi
limiti angusti di una delegazione amministrativa di vecchia memoria,
ma che ormai sarebbe costituzionalmente vincolata ad una
interpretazione minimalista e riduttiva dall'atto oggetto della
presente impugnativa.
Con siffatta decisione la Corte costituzionale - sviando
dall'ambito di controllo dell'ammissibilità del referendum ad essa
commesso non già dalla Costituzione, ma dalla legge cost. n. 1 del
1953 - rischia di vincolare restrittivamente l'interpretazione della
Costituzione nella delicata opera di attuazione della delega
contenuta nella c.d. legge Bassanini (legge n. 59/1997) nonchè
della stessa attività di revisione costituzionale in corso di
svolgimento da parte della Commissione parlamentare per le riforme
costituzionali, la quale, ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della
legge 24 gennaio 1997, n. 1, "elabora progetti di revisione della
parte II della Costituzione, in particolare in materia di forma di
Stato, forma di Governo e bicameralismo, sistema delle garanzie".
Pur in presenza di un ampio processo riformatore la Corte,
promuovendo una scelta discrezionale del legislatore delegato del
1977 al rango di principio costituzionale, irrigidisce in modo e con
strumenti inammissibili il modello del regionalismo italiano.
Si obietterà che tra i compiti della Corte rientra anche quello di
individuare i principi costituzionali immodificabili e si citerà al
proposito la notissima sentenza n. 1146 del 1988.
Non dopo aver ricordato che parti autorevoli della dottrina hanno
contestato che alla Corte spetti la declaratoria di
incostituzionalità di verfassungswidrige Verfassungsnormen, va
comunque sottolineato come la sede in cui è stata operata la
contestata lesione della collocazione costituzionale della regione
appaia affatto impropria.
L'individuazione di principi costituzionali e di loro corollari nel
giudizio di ammissibilità del referendum rischia infatti di
trasformare quello che dovrebbe essere nient'altro che un
subprocedimento di controllo tutto interno al procedimento
referendario - la cui attribuzione o sottrazione alla Corte
costituzionale certo non modificherebbe la natura della giurisdizione
costituzionale - in un autonomo procedimento dichiarativo, in via
generale ed astratta, dell 'esistenza di principi costituzionali
impliciti, inespressi o reperibili in fonti legislative ordinarie.
Il rischio è che la Corte là dove giudichi dell'ammissibilità
delle richieste referendarie, finisca in tal modo - qualora non si
attenga al più rigoroso self restraint - non più per dichiarare la
conformita'/non conformità dell'iniziativa referendaria alle fonti
di rango costituzionale, nei limiti dei parametri ivi indicati, ma
per dichiarare l'esistenza/non esistenza di norme e principi
costituzionali impliciti da ricercare a tutto campo, senza alcuna
preventiva delimitazione dei parametri del giudizio.
Invero, se l'oggetto del giudizio di ammissibilità è predefinito
dall'atto di iniziativa referendaria, il parametro del giudizio è
delimitato dalla legge costituzionale n. 1 del 1953 nell'art. 75
Cost.; è noto che tale limitazione si sia rivelata del tutto
insufficiente e sia saltata, rendendo la stessa Corte libera nel
cercare, nel complesso sistematico della costituzione e dei suoi
principi, il parametro di volta in volta più adeguato. Così facendo
tuttavia, essa, non più strettamente tenuta dall'oggetto e dai
parametri del caso di specie, corre il rischio di abbandonare il suo
ruolo di giudice, ancorchè costituzionale, e di trasformarsi da
organo iuris-dicente (da mihi factum dabo tibi ius) in incarnazione
vivente della costituzione: il sovrano tecnocratico o, se si
preferisce, l'antisovrano (quod principi placuit legis habet
vigorem).
Nel campo più tradizionale della garanzia dei diritti, il rischio
di sconfinamento è tuttavia bilanciato da un sistema di contropoteri
politici e istituzionali, nonchè da una ormai diffusa adesione allo
spirito democratico del sistema costituzionale che rendono
improponibile un siffatto rischio. Nel rapporto tra Stato e Regioni,
invece, la tradizione centralista del nostro sistema politico e
amministrativo, appena scalfita dalla regionalizzazione avvenuta
negli anni settanta, e le fortissime resistenze burocratiche e
localistiche ad ogni serio processo di più forte regionalizzazione,
rendono assai più probabile il rischio di questo sconfinamento in
mancanza di adeguati "contrappesi
regionali". Significativo a riguardo è il fatto che i referendum di
iniziativa regionale - a prescindere dalla loro effettiva
ammissibilità - siano stati definiti da taluni addirittura come
"eversivi dell'ordinamento costituzionale".

P. Q. M.
La regione ricorrente, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che l'ecc.ma Corte, respinta ogni contraria istanza, voglia
dichiarare che non spetta allo Stato - e per esso alla Corte
costituzionale, accertare, nell'ambito del giudizio di ammissibilità
del referendum abrogativo, l'esistenza di regole o principi
costituzionali, ovvero di loro corollari impliciti, che determinano
l'effetto dell'immodificabilità di leggi ordinarie attualmente
vigenti, in quanto recanti l'unico possibile contenuto attuativo di
detti principi costituzionali, e per l'effetto annulli la decisione
n. 24 del 30 gennaio-10 febbraio 1997, in tutto o nella sola parte
motiva, della Corte costituzionale.
Roma, addì 10 aprile 1997
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - Prof. avv. Aldo Loiodice
97C0437