1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 3 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 gennaio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 gennaio 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Appalti pubblici - Alimenti e bevande - Norme della Regione Molise - Misure per il sostegno alla fornitura e all'utilizzo dei prodotti provenienti dalla filiera corta e dagli organismi non geneticamente modificati negli appalti pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alle attivita' di ristorazione collettiva - Previsione che l'utilizzo di prodotti provenienti dalla filiera corta in misura superiore al 50 per cento o di prodotti non geneticamente modificati costituisce titolo preferenziale per l'aggiudicazione degli appalti di servizi e forniture destinati alle attivita' di ristorazione collettiva. - Legge della Regione Molise 13 novembre 2019, n. 12 ("Modifica all'articolo 2 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 7 (Disposizioni transitorie in materia di coltivazione ed uso in agricoltura di organismi geneticamente modificati (OGM))"), art. 1, aggiuntivo del comma 2-bis nell'art. 2 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 7. (20C00017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege,
dall'Avvocatura generale dello Stato, (C.F. 80224030587, per il
ricevimento degli atti Fax 06-96514000 e posta elettronica
certificata ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici
in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 domicilia nei confronti della
Regione Molise, in persona del Presidente pro tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale
13 novembre 2019, n. 12, art. 1, recante «modifica dell'art. 2 della
legge regionale 12 marzo 2008, n. 7 (disposizioni transitorie in
materia di coltivazione ed uso in agricoltura di organismi
geneticamente modificati (OGM))», pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione n. 47 del 16 novembre 2019, giusta delibera del
Consiglio dei Ministri in data 9 gennaio 2020.
La legge della Regione Molise qui impugnata detta disposizioni
che ad avviso del Governo, violano la normativa costituzionale, così
come si dimostrerà nel presente atto a mezzo della illustrazione dei
seguenti

Motivi

1) L'art. 1 della legge della Regione Molise n. 12/2019 che modifica
l'art. 2 della legge regionale n. 7/2012, aggiungendo il comma 2-bis,
viola l'art. 117,primo comma della Costituzione, nonchè l'art. 36
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il paragrafo 8
dell'art. 26-ter direttiva 2001/18/CE introdotto dalla direttiva
2015/412/VE.
La legge regionale, che modifica l'art. 2 della legge regionale
12 marzo 2008, n. 7 (Disposizioni transitorie in materia di
coltivazione ed uso in agricoltura di organismi geneticamente
modificati (OGM), è censurabile relativamente alla disposizione
contenuta nell'art. 1 per violazione dell'art. 117, primo comma della
Costituzione, che impone alle Regioni, nell'esercizio della propria
potestà legislativa, il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
In particolare, l'art. 1 della legge regionale aggiunge all'art.
2 della legge regionale 12 marzo 2008, n. 7 (Disposizioni transitorie
in materia di coltivazione ed uso in agricoltura di organismi
geneticamente modificati (OGM) un comma 2-bis, in base al quale la
regione Molise «sostiene la fornitura e l'utilizzo dei prodotti
provenienti dalla filiera corta e dagli organismi non geneticamente
modificati negli appalti pubblici di servizi o di forniture di
prodotti alimentari ed agroalimentari destinati alla ristorazione
collettiva di scuole di ogni ordine e grado, università, ospedali,
luoghi di cura, gestiti da enti pubblici o da soggetti privati
convenzionati. Per tale motivo, la fornitura e l'utilizzo di prodotti
provenienti dalla filiera corta in misura superiore al 50 per cento
oppure l'utilizzo di prodotti non contenenti organismi, geneticamente
modificati, pur nel rispetto della normativa statale vigente in
materia di contratti pubblici, costituiranno titolo preferenziale per
l'aggiudicazione degli appalti di servizi e forniture destinati alle
attività di ristorazione collettiva».
La preferenza accordata ai prodotti provenienti dalla filiera
corta (cd. «prodotti a km zero»), essendo finalizzata a salvaguardare
l'ambiente, si può ritenere compatibile con l'art. 36 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea, che lascia impregiudicate le
restrizioni alle importazioni giustificate da motivi di «tutela della
salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione
dei vegetali», cui la salvaguardia dell'ambiente è strettamente
connessa, (si veda la sentenza della Corte costituzionale n. 292/2013
su una disposizione simile della legge regionale della Puglia n.
43/2012).
Risulta però non compatibile con la normativa europea la
restrizione accordata all'utilizzo dei prodotti OGM, non essendo
dimostrabile che tali prodotti costituiscano un pericolo per la
salute pubblica.
Al riguardo, si segnala che la direttiva 2015/412/UE sugli
organismi geneticamente modificati (OGM), nel modificare la
precedente direttiva 2001/18/CEE, ha dato agli Stati membri la
possibilità di limitare o vietare la coltivazione di OGM sul proprio
territorio nazionale - e l'Italia, com'è noto, è tra i Paesi che di
fatto hanno introdotto tale divieto - ma, allo stesso tempo, ha
ribadito il divieto di ostacolare la libera circolazione dei prodotti
OGM provenienti dagli Stati membri che legittimamente li coltivano
(vedi l'art. 26-ter, paragrafo 8, della direttiva 2001/18/CE).
Per tale motivo, la suddetta preferenza accordata dalla norma in
esame prodotti non OGM è suscettibile di costituire un ostacolo non
giustificato alla libera circolazione di tali prodotti e agli scambi
intracomunitari e come tale di violare non solo l'art. 36 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ma anche il paragrafo
8 dell'art. 26-ter della direttiva 2001/18/CE, introdotto dalla
direttiva 2015/412/UE, secondo il quale: «Le misure adottate ai sensi
del presente articolo non incidono sulla libera circolazione degli
OGM autorizzati, come tali o contenuti in prodotti». D'altronde
sarebbe difficile attribuire ad una simile disposizione regionale una
finalità ambientale, posto che la commercializzazione (fase ben
diversa dalla coltivazione) dei prodotti OGM ha lo stesso impatto
sull'ambiente dei prodotti non OGM.
Costituisce orientamento oramai consolidato della Corte
costituzionale quello secondo cui anche l'attribuzione di un titolo
preferenziale nelle gare d'appalto a coloro che utilizzano prodotti
aventi certe caratteristiche - salvo che ciò non sia giustificato ai
sensi dell'art. 36 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea -
costituisce un'illegittima limitazione della concorrenza, integrando
una «misura a effetto equivalente» ai sensi dell'art. 34 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea in quanto induce gli operatori
economici a scegliere l'uso di quei prodotti al fine di avere un
vantaggio ai fini dell'aggiudicazione e, quindi, si risolve in un
disincentivo all'utilizzo di altri prodotti.
Si richiama, tra le varie, la sentenza n. 292/2013, ove si legge:
«Questa Corte, con la sentenza n. 209 del 2013, ha già avuto
occasione di dichiarare costituzionalmente illegittima, per
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e della
Costituzione), una norma regionale . . . ove si stabiliva che
l'utilizzazione dei prodotti agricoli di origine regionale
costituisse titolo preferenziale per l'aggiudicazione di appalti
pubblici di servizi o di forniture di prodotti alimentari ed
agroalimentari destinati alla ristorazione collettiva . . . la norma
censurata veniva, dunque, ad imporre all'amministrazione appaltante
un criterio di scelta del contraente chiaramente idoneo ad alterare
la concorrenza, incentivando gli imprenditori ad impiegare prodotti
provenienti da una certa area territoriale . . . a discapito di
prodotti con caratteristiche similari, . . .
Nel caso oggi in esame, l'alterazione della concorrenza viene in
rilievo non come fonte della lesione del riparto interno delle
competenze legislative definito dal citato art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione - trattandosi di parametro non evocato
nel ricorso - ma come ragione di contrasto della normativa regionale
impugnata con il diritto dell'Unione europea e, dunque, di violazione
del precetto di cui al primo comma dell'art. 117 della Costituzione.
. . . la «priorita'» riconosciuta a coloro che si avvalgono di
prodotti trasportati esclusivamente all'interno del territorio
regionale, . . . , costituisce una misura ad effetto equivalente
vietata dall'art. 34 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea - che ricomprende ogni normativa commerciale che possa
ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli
scambi intracomunitari - e non giustificata ai sensi dell'art. 36 del
medesimo Trattato.
L'art. 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
infatti, lascia impregiudicate le restrizioni alle importazioni
giustificate da motivi di «tutela della salute e della vita delle
persone e degli animali o di preservazione dei vegetali», cui la
salvaguardia dell'ambiente è strettamente connessa. Nel caso in
esame, . . . la previsione . . . non soddisfa nessuna delle esigenze
oggetto del regime derogatorio, ma si risolve in un incentivo per gli
imprenditori ad impiegare determinati beni solo perchè provenienti
da una certa area territoriale, così da poter vantare l'anzidetto
titolo preferenziale».
Anche nel caso in esame, a prescindere dal differente titolo di
preferenza accordato (prodotti non OGM invece che prodotti regionali)
ci si trova di fronte ad una misura ad effetto equivalente idonea a
disincentivare l'utilizzo di prodotti OGM, senza che ciò sia
giustificato ai sensi dell'art. 36 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
Per quanto detto, la legge regionale in esame, limitatamente alla
norma indicata, deve essere impugnata ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in quanto la misura potrebbe ostacolare la libera
circolazione delle merci e violare pertanto l'art. 36 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea e l'art. 26-ter, paragrafo 8,
della direttiva 2001/18/CE.

P. Q. M.

Per quanto suesposto si conclude perchè l'art. 1 della legge
della Regione Molise n. 12/2019 che modifica l'art. 2 della legge
regionale n. 7/2012, aggiungendo il comma 2-bis sia dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
Si produce l'attestazione della deliberazione consiliare del 9
gennaio 2020.
Roma, 13 gennaio 2020.

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Figliolia