1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 7-12-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 729 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 ottobre 1994
N. 729 Ordinanza emessa il 6 ottobre 1994 dal pretore di Perugia nel procedimento penale a carico di Di Manno Alberto Francesco Inquinamento - Scarichi provenienti da insediamenti produttivi - Inosservanza dei limiti di accettabilita' previsti dalle tabelle della legge n. 316/1976 (legge Merli) e superamento dei limiti di accettabilita' inderogabili per parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione della prima ipotesi (gia' reato piu' grave tra quelli previsti dalla legge citata) e riduzione della pena per la seconda - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Mancata tutela del paesaggio e della salute - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare, con le norme C.E.E. (dir. n. 271/1991) - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata, in specie: aziende che abbiano fatto investimenti per adeguare i propri impianti alle esigenze di tutela ambientale. (D.L. 17 settembre 1994, n. 537, art. 3). (Cost., artt. 3, 9, 10, 32 e 41). (094C1299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 7-12-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento a carico di
Di Manno Alberto Francesco, imputato del reato di cui all'art. 21
terzo comma della legge n. 319/1976 per aver effettuato scarichi
"risultati non conformi alle tabelle di legge poichè superavano i
limiti della tabella A", in territorio di Perugia in data 2 aprile
1993;
OSSERVA
A) Sussiste l'ipotesi di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.l. 17
settembre 1994, n. 537 poichè detto articolo modifica il terzo comma
dell'art. 21 della legge n. 319/1976, nella specie oggetto di
contestazione, prevedendo una manifesta disparità di trattamento tra
coloro che scaricando non osservano i limiti di accettabilità
previsti dalle tabelle, per la cui fattispecie la sanzione comminata
dal legislatore è penale soltando laddove lo scarico supera di oltre
il 20% i limiti di accettabilità delle tabelle stesse, rispetto a
coloro che ai sensi del primo comma dell'art. 21 legge Merli
scaricano in difetto di prescritta autorizzazione, fattispecie per la
quale il legislatore ha previsto l'obbligatorietà della sanzione
penale. La norma citata si pone in contrasto con gli art. 3 e con
l'art. 9 della Costituzione per manifesta disparità di trattamento
sanzionatorio che il legislatore ha previsto per fattispecie analoghe
ed anzi di maggiore gravità sostanziale per quanto in particolare
concerne la modifica del comma 3 dell'art. 21 legge Merli come
novellato dal decreto legge citato; in contrasto altresì con l'art.
9 della Costituzione in relazione al secondo comma dell'articolo
stesso in quanto la mancata applicazione della sanzione penale nella
fattispecie prevista dall'art. 3 del d.l. citato appare
insufficiente a tutelare il paesaggio nella eccezione più lata che
recenti pronuncie delle Corti Supreme hanno dato alla nozione del
paesaggio; infine la norma in questione appare in contrasto altresì
con l'art. 10 della Costituzione che impone allo Stato italiano di
conformarsi alle norme del diritto internazionale generalmente
riconosciute laddove omette la sostanziale applicazione ed attuazione
delle direttive CEE in materia di inquinamento ambientale.
B) La prospettata questione appare altresì rilevante, nel caso
in esame, poichè l'imputato ha ritualmente e tempestivamente
avanzato richiesta di applicazione ai sensi dell'art. 444 del c.p.p.
della pena dell'ammenda prevista per il reato contestato dal citato
art. 3 d.l. n. 537/1994 ed il presente giudizio, pertanto, non può
definirsi in modo indipendente dalla risoluzione della prospettata
questione di legittimità costituzionale.
Circa i presupposti di diritto in ordine alla non manifesta
infondatezza si rileva quanto segue.
Va premesso che la legge 10 maggio 1976, n. 319 e succ. mod.
(cosiddetta "legge-Merli") costituisce la norma-base in materia di
tutela del territorio e delle acque dall'inquinamento idrico, e nel
suo contesto sanzionatorio il reato più grave e signiticativo in
senso assoluto è stato sempre considerato quello previsto dal terzo
comma dell'art. 21 posto che punisce la condotta sostanziale,
immediatamente incidente sull'ambiente naturale, di coloro che
"inquinano" materialmente nel senso logico-previsionale della legge
stessa e cioè superando nello scarico i limiti di accettabilità
previsti dalla legge stessa come parametri massimi formalmente
tollerabili per ciascuna sostanza riversata su quello che viene
definito il corpo ricettore (e che in realtà è in massima parte il
patrimonio idrico e poi anche territoriale del nostro Paese). Accanto
ad altri reati satellite, si evidenzia altro reato, per così dire
preventivo e burocratico, previsto dal primo e secondo comma del
citato art. 21 che punisce chi opera uno scarico senza aver ottenuto
l'autorizzazione amministrativa allo stesso.
Di conseguenza, il reato di cui al terzo comma citato riporta la
pena più grave (arresto due mesi a due anni oltre la pena accessoria
dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione),
mentre nel caso dei reati previsti dagli altri commi o dagli altri
articoli si prevedono pene più lievi, laddove peraltro la pena
detentiva è alternativa a quella pecuniaria (con possibilità di
oblazione).
L'art. 3 del decreto legge in esame, come è stato sopra
riportato, depenalizza in linea generale il terzo comma dell'art. 21
e relega in una ipotesi secondaria un residuo di sanzione penale
applicabile a casi specifici e limitati, selettivamente individuati.
Riguardo a quest'ultimo punto, si osserva che:
la norma portante e di base diventa l'ipotesi depenalizzata, che
trova applicazione nel grande contesto generale della disciplina
degli scarichi; e con ciò si è operata di fatto una diffusa e
latente depenalizzazione del reato del terzo comma art. 21; l'ipotesi
residua penale è espressamente indicata come semplice "deroga" a
questa regolamentazione di base ed è ristretta ad alcuni casi
specifici limitati;
detta residua sanzione penale è, peraltro, estremamente più
modesta rispetto alla sanzione originaria del terzo comma in
questione giacchè prevede in un caso la sola ammenda ed in altro
caso la pena dell'arresto alternativa con l'ammenda e dunque entrambi
i casi sono soggetti all'oblazione; peraltro nel primo caso trattasi
di oblazione "semplice" prevista dall'art. 162 del c.p. con la
conseguente impossibilità del giudice di negare l'oblazione stessa
quando "permangano conseguenze pericolose o dannose del reato
eliminabili da parte del contravventore" (art. 162/ bis c.p.); e, di
fatto, il sistema sanzionatorio si traduce in una depenalizzazione
potenziale indiretta, ben diversa dalla previsione originaria del
terzo comma come sopra espressa;
detta residua ipotesi di carattere penale appare poi scarsamente
adattabile ai casi concreti in quanto la verifica del superamento
della soglia del 20 per cento non è immediatamente percepibile dagli
organi di p.g. in loco in sede di accertamento dell'illecito e dunque
un organo di p.g. non sa e non può sapere in quel momento se agisce
come organo di polizia giudiziaria che accerta un reato (con tutti i
poteri/doveri conferitigli dal codice di procedura penale) o come
organo amministrativo che verifica un illecito amministrativo (con
schemi operativi del tutto diversi); nè è data possibile questa
verifica in quei casi di inquinamento oggettivo ai quali la
giurisprudenza della Corte di cassazione ricollega un superamento
automatico generale, anche se non quantificato, dei limiti tabellari
in seguito a riversamento nel corpo ricettore di alcuni tipi di
scarico (es. allevamenti) senza alcuna forma di depurazione e
trattamento (come nel caso di specie ove il capo di imputazione
prescinde dalle analisi e si basa su riscontro di comune
scienza/esperienza per scarico senza trattamento, rendendo quindi di
fatto impossibile il calcolo del superamento del 20 per cento su una
analisi inesistente);
detta residua ipotesi di carattere penale rende impossibile per
l'organo di p.g. per le medesime ragioni, l'immediata percezione in
loco in sede di accertamento dei limiti di accettabilità
inderogabili per i parametri di natura tossica, persistente e
bioaccumulabile, di cui all'ultima parte dell'art. 3 del decreto in
esame cosicchè anche in tal caso un organo di p.g. non sa e non può
sapere in quel momento se agisce come organo di polizia giudiziaria
che accerta un reato (con tutti i poteri/doveri conferitigli dal
codice di procedura penale) o come organo amministrativo che verifica
un illecito amministrativo (con schemi operativi del tutto diversi);
la sinergia di dette previsioni amministrative/penali con labili
ed incerti confini di immediata definizione e percezione in sede di
accertamento di p.g. crea di fatto una incertezza operativa per gli
organi di polizia giudiziaria che rischia di tradursi in una generale
casistica di accertamenti mancati e/o inesatti per inevitabili errori
ed incertezze interpretative e difficoltà attuative.
Nel così rinnovato e novellato testo generale della legge n.
319/1976, consegue peraltro che colui che viola il regime
autorizzatorio (e quindi pone in essere una condotta illecita ben
più modesta in via sostanziale rispetto a chi scarica inquinando)
vede intatta la norma punitiva originaria che prevede, in linea
teorica, anche l'arresto che addirittura può giungere fino a due
anni; mentre chi riversa nell'ambiente naturale sostanze inquinanti
in violazione di legge sarà soggetto, in linea generale, ad una
semplice sanzione amministrativa (o, nel caso più teorico che
pratico - a prova remota - della deroga residua penale sarà soggetto
ad una blanda sanzione penale immediatamente oblazionabile e quindi
di fatto potenzialmente ed indirettamente decriminalizzata); in detta
situazione si può individuare, ad avviso dello scrivente pretore,
una violazione dell'art. 3 della Costituzione in quanto si è creata
una ingiustificata disparità di trattamento tra i cittadini soggetti
alle sanzioni del primo/secondo e terzo comma art. 21 legge n.
319/1976.
Nel contesto del citato principio di uguaglianza la Corte
costituzionale (sentenza n. 7/1963) ha stabilito che appare legittimo
per il legislatore emanare norme differenziate riguardo a situazioni
obiettivamente diverse solo a condizione che tali norme rispondano
all'esigenza che la disparità di trattamento sia fondata su
presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino
l'adozione. In caso di trattamento sanzionatorio irrazionalmente
differenziato la Corte costituzionale ha sempre dichiarato
l'incostituzionalità delle disposizioni relative (da ultimo,
sentenza n. 341/1994 in materia di oltraggio con ridimensionamento
della pena minima edittale).
Il sistema sanzionatorio dell'art. 21 legge n. 319/1976, così
come modificato dall'art. 3 del decreto legge in esame, di fatto e in
ogni caso crea un profondo ed oggettivo svuotamento deterrente e
punitivo in ordine a quello che può essere definito non uno
qualsiasi dei reati in materia ambientale ma senz'altro il più grave
o comunque uno tra i più gravi reati in assoluto in questo settore,
e cioè l'inquinamento in senso stretto del patrimonio idrico
nazionale e del territorio in linea generale. Va sottolineato al
riguardo che, nonostante il titolo del decreto ("Modifiche alla
disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature e degli
insediamenti civili che non recapitano in pubbliche fognature"), in
realtà la modifica del terzo comma dell'art. 21 in questione va ad
incidere in via diretta e totale sulla regolamentazione sanzionatoria
anche degli scarichi da insediamenti produttivi, ivi compresi i
grandi complessi industriali. Dunque anche i grandi casi di
inquinamento chimico di origine industriale rientrano in detta
modifica. Il ridurre le relative sanzioni, che possono dunque
riguardare anche casi socialmente gravissimi sotto il profilo
biologico/ambientale, ad una sanzione amministrativa o, tutt'al più,
ad una improbabile e difficilmente raggiungibile sanzione penale di
minima e trascurabile ed oblazionabile entità, significa di fatto
aver creato uno svuotamento improvviso ed ingiustificato del sistema
sanzionatorio originario che era, invece, chiaro, facilmente
interpretabile, facilmente attuabile e soprattutto riportava un
effetto deterrente e punitivo di ben altra portata.
Va peraltro osservato che sul modificato terzo comma dell'art. 21
legge n. 319/1976 si è innestata una fiorente ed articolata
giurisprudenza della Corte di cassazione che ha costruito principi
inediti ed importanti ruotando intorno a detto sistema sanzionatorio;
si pensi alle innovative sentenze sulla natura dei prelievi operabili
anche da organi di p.g., alle problematiche sulle garanzie della
difesa in sede di accertamento, alle nuove possibilità operative
offerte alla p.g. in diverse sedi di accertamento nel settore, alla
individuazione di concetti-base come quello di insediamento
produttivo e civile ed alle innumerevoli problematiche connesse
risolte in sede di indagine e processuale, alle decisioni sulle
competenze istituzionali, alla individuazione dei punti di scarico ed
alle metodiche di prelievo e si potrebbe a lungo continuare; trattasi
di una stratificazione, omogenea e per nulla disarticolata, di
giurisprudenza che negli ultimi anni ha creato un vera e propria
prassi interpretativa/applicativa di supporto e integrazione alla
legge n. 319/1976 che ha costituito fino ad oggi l'ossatura portante
delle indagini di p.g. e dei processi in materia; il decreto in
esame, intaccando alla radice il sistema sanzionatorio su cui si è
basato l'intervento della suprema Corte, ha azzerato di fatto questa
preziosa costruzione giurisprudenziale che appare in larga parte non
più pertinente.
In detto svuotamento sanzionatorio di uno dei reati più
importanti in materia di tutela ambientale (forse il reato più
importante in assoluto in materia di inquinamenti) si profila ad
avviso dello scrivente pretore, una violazione del disposto dell'art.
9/secondo comma della Costituzione, laddove la tutela del paesaggio,
inteso secondo le più recenti pronunce della Corte di cassazione e
della Corte costituzionale, non deve essere inteso solo come bellezza
estetica da cartolina ma come ambiente naturale in senso lato, quindi
comprensivo anche degli inevitabili ed inscindibili aspetti
bionaturalistici.
Il decreto-legge prevede come sostanze pericolose esclusivamente
quelle contenute nella delibera del 30 dicembre 1980, ma
successivamente a tale data le tabelle allegate alla legge n.
319/1976 sono state modificate inserendo anche altre sostanze
notevolmente pericolose come i policlorobifenili ed i pesticidi
differenti da quelli clorurati e fosforati; nel momento in cui invece
si fa riferimento esclusivamente a quelle contenute nella delibera
vengono fatte salve queste sostanze che, pur se pericolose, non
vengono ad essere considerate tra quelle soggette alle sanzioni
previste per le altre sostanze pericolose (ad es. atrazina).
Inoltre si deve evidenziare come la legge n. 319/1976 non prevede
che non vengano scaricate esclusivamente le sostanze contenute nella
tabella A, ma prevede anche che non vengano scaricate senza
autorizzazione tutte le sostanze possibili tossiche e nocive che
possono essere presenti in uno scarico, talchè quando pretende
l'autorizzazione all'art. 13 prevede che si chieda l'autorizzazione
anche per tutte le sostanze inquinanti rendendo appunto necessaria la
dichiarazione delle caratteristiche qualitative e quantitive dello
scarico ma non limitatamente a quelle previste dalle tabelle.
Questo precetto comporta che se un soggetto scarica nella acque
uno sostanza tipo la diossina, non essendo la diossina stessa
prevista tra i limiti tabellari l'autorità competente che rilascia
l'autorizzazione potrà e dovrà certamente prescrivere un limite per
la diossina; nel momento in cui, però, viene ad essere prescritto
questo limite, non essendo la diossina annoverata dai limiti
tabellari con l'attuale dizione presente nel decreto-legge in esame,
abbiamo che pur in presenza di detto scarico che riguarda una delle
sostanze più tossiche, non è applicabile la stessa sanzione che è
irrogabile ad esempio per il mercurio; e quanto esposto per la
diossina vale per molte altre sostanze tossiche come ad esempio
l'argento.
Va inoltre tenuto presente che le sostanze tossiche contenute
nella delibera del 31 dicembre 1980, cosiddette inderogabili, sono
solo una piccolissima parte di quelle che invece sono da considerare
tossiche e nocive, perchè solo una piccola parte di queste sostanze
possono essere ricondotte alle 129 sostanze previste dalla direttiva
C.E.E. madre per quanto riguarda l'inquinamento e quindi andare ad
applicare delle sanzioni penali esclusivamente a queste sostanze
pericolose è del tutto limitativo e non rispetta quanto previsto
dalla direttiva C.E.E.
Per gli stessi motivi esposti in relazione all'art. 9 della
Costituzione, si ritiene che la norma in esame si ponga in contrasto
anche con l'art. 32 della carta costituzionale. Infatti nel concetto
di tutela della salute come principio costituzionalmente garantito
deve, per forza di cose, ricomprendersi il più vasto concetto della
salute pubblica nel senso della salubrità dell'ambiente naturale ed
urbano ove ciascun cittadino vive. Il diritto alla salute inteso
anche come diritto all'ambiente salubre è stato ormai ripetutamente
accertato in giurisprudenza (si veda per tutte la famosa sentenza
delle sezioni unite n. 517 del 6 ottobre 1979, nonchè la Corte
costituzionale in data 31 dicembre 1987, n. 641 ed in data 16 marzo
1990 n. 17). È fuor dubbio che la diminuita, ed anzi per certi versi
di fatto del tutto caducata, possibilità di intervento
deterrente/punitivo in sede di illeciti da inquinamento idrico crea i
presupposti per una evoluzione incontrollata del fenomeno,
incoraggiata dall'abbassamento della guardia in sede di controlli di
p.g. e possibilità di intervento processuale; e tutto questo si
traduce in via diretta in un danno per la salute e salubrità
pubblica in un ambiente che resta così maggiormente ed
incontrollatamente esposto al degrado inquinante.
Va ancora rilevato che la norma in esame pare porsi in totale
contrasto con gli obblighi che derivano al nostro Paese per
l'appartenenza all'unione europea. Già due volte la Corte europea di
giustizia ha condannato il nostro Paese per il contrasto tra la
"legge-Merli" e le direttive comunitarie, tra l'altro anche per la
permissività del sistema autorizzatorio previsto e per la
"insufficienza" delle sanzioni penali previste dall'art. 22 in
relazione alla inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione
(Corte di giustizia 28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990 - pubblicate
integralmente in "Amendola, inquinamento e industria", - Milano 1992
- pag. 69 e segg.). La sopra esposta generale regressione
sanzionatoria creata dal decreto legge in esame concretizza di
conseguenza una ulteriore evoluzione del grado di inadempienza
italiana verso le direttive C.E.E. e verso le sentenze della Corte
europea.
Peraltro il decreto stesso, eliminando limiti certi per gli
scarichi da pubbliche fognature si pone in evidente contrasto con la
direttiva C.E.E. n. 271 del 21 maggio 1991 sul trattamento delle
acque reflue urbane, che lo Stato italiano avrebbe dovuto già
recepire entro lo scorso giugno 1993 e che fissa obblighi e limiti
ben precisi, con ben pochi margini di discrezionalità specie per le
"aeree sensibili". E del resto il contrasto è apparso evidentemente
già in sede di redazione del testo in esame se il decreto specifica
espressamente nell'art. 1 comma terzo che "le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione della
direttiva 91/271/C.E.E. del 21 maggio 1991". Dunque da un lato
l'Italia non ha recepito la direttiva C.E.E. nei termini stabiliti e
dall'altro ha adottato un decreto legge in antitesi ai principi della
direttiva stessa, con una mora temporale applicativa illogica. Ove il
decreto n. 537 dovesse essere convertito in legge, le sue
prescrizioni si applicheranno dunque finchè non si sarà data
attuazione alla citata direttiva; evoluzione che dovrebbe avvenire,
secondo la legge comunitaria 1993 n. 146 del 22 febbraio 1994, entro
il marzo 1995, e cioè entro pochissimi mesi; e, peraltro, con rigidi
principi di attuazione predeterminati dal Parlamento (art. 37, primo
comma) in evidente contrasto con la elasticità e genericità del
decreto in esame. Il che provocherà ulteriore confusione ed
incertezza del diritto.
Ed in ogni caso va sottolineato che, secondo la citata legge
comunitaria, il Governo dovrebbe dare attuazione a questa direttiva
provvedendo all'"adeguamento della normativa vigente alla disciplina
comunitaria, apportando alla prima ogni necessaria modifica ed
integrazione allo scopo di definire un quadro omogeneo ed organico
delle disposizioni di settore" (art. 36 lett. c).
Dato il carattere regressivo in sede sanzionatoria del decreto
537, ritiene lo scrivente che si appalesa un contrasto con l'art. 10
della Costituzione per mancata conformazione alle citate norme del
diritto internazionale.
Si rileva inoltre che la regressione sanzionatoria in esame si
pone in evidente contrasto con il principio "chi inquina paga", oggi
chiaramente presupposta da diverse decisioni della Corte di
cassazione (tra le altre, cass. pen. sez. III, 2 febbraio 1994, n.
2525 e cass. pen. sez. III, 6 aprile 1993, n. 3148). La norma
denunciata infatti favorisce apertamente chi ha violato la legge e
penalizza, invece, anche sul piano della concorrenza tra imprese,
proprio le aziende che hanno affrontato rilevanti investimenti per
adeguare i propri impianti alle esigenze di tutela ambientale; e ciò
appalesa, ad avviso dello scrivente, un contrasto con l'art. 41 della
Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata per violazione
degli artt. 3, 9, 10, 32 e 41 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.l. 17 settembre 1994,
n. 537;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata all'imputato, al difensore, al p.m. nonchè al Presidente
del Consiglio dei Ministri e comunicata al Presidente della Camera
dei Deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Perugia, addì 6 ottobre 1994
Il pretore: DUCHINI

94C1299