1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 277 SENTENZA 9 - 16 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Interventi a «tutela dell'ambiente» - Deliberazione dello «stato di emergenza» e ordinanze attuative di necessita' e urgenza - Competenze dello Stato - Contenuti e limiti. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 107; d.l. 7 settembre 2001, n. 343 (convertito, con modificazioni, dall'art. 1, della legge 9 novembre 2001, n. 401), art. 5, comma 4-bis. Ambiente - Legge della Regione Calabria nel settore dei rifiuti - Sospensione dei lavori per la realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro gia' disposto con ordinanza di necessita' e urgenza adottata dal Commissario delegato per l'emergenza ambientale - Ricorso del Governo - Neutralizzazione degli effetti di provvedimento necessitato emanato in attuazione di disposizioni di legge espressive di principi fondamentali in materia di «protezione civile» e «tutela dell'ambiente» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento dell'esame dell'istanza di sospensione (ai sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - Legge della Regione Calabria 28 dicembre 2007, n. 27. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 107. (008C0611) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria 28 dicembre 2007, n. 27 (Integrazione piano regionale dei
rifiuti), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 28 febbraio 2008, depositato in cancelleria
il successivo 7 marzo ed iscritto al n. 20 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Pitruzzella per la
Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 febbraio 2008 e depositato il
successivo 7 marzo il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato la legge della Regione Calabria 28 dicembre 2007, n. 27
(Integrazione piano regionale dei rifiuti), la quale ha disposto la
sospensione della norma contenuta nel piano di gestione dei rifiuti
della Regione, che autorizza la realizzazione del raddoppio del
termovalorizzatore di Gioia Tauro.
Il ricorrente premette che l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione assegna alla competenza ripartita le materie del governo
del territorio e della protezione civile, con la conseguenza che le
Regioni devono disciplinare la «gestione dei rifiuti» nel rispetto
dei principi fondamentali dettati dal legislatore. Tale principi, per
quanto attiene all'ambito materiale della protezione civile, sono
stati fissati dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del
servizio nazionale della protezione civile), che ha, tra l'altro,
attribuito allo Stato una specifica competenza a disciplinare gli
eventi di natura straordinaria (art. 2, comma 1, lettera c, e art.
5). Tale competenza si sostanzia nel potere del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri,
ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della
protezione civile, di deliberare e revocare lo stato di emergenza.
Inoltre, per l'attuazione dei predetti interventi di emergenza
possono essere adottate ordinanze - anche da parte di Commissari
delegati - in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 5, comma 2, della
stessa legge n. 225 del 1992).
Per quanto attiene alla Regione Calabria, sottolinea ancora la
difesa dello Stato, con d.P.C.m. 12 settembre 1997 è stato
dichiarato, «fino al 31 dicembre 1998», lo stato di emergenza a causa
della crisi socio-economico-ambientale determinatasi nel settore
dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani, prorogato da ultimo al
31 ottobre 2007.
1.1. - Chiarito ciò, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea
che, durante lo stato di emergenza, il Commissario straordinario ha
disposto, con ordinanza del 30 ottobre 2007, n. 6294, l'approvazione
e la pubblicazione del piano regionale dei rifiuti, che prevede anche
la realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro.
Il ricorrente lamenta che con la legge impugnata la Regione,
disponendo la sospensione temporanea dei lavori relativi al suddetto
termovalorizzatore, avrebbe vanificato gli interventi posti in essere
dal Commissario. Si tratta, si puntualizza nel ricorso, di una norma
che riproduce il contenuto di una precedente disposizione (art. 14,
comma 5, della legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13,
che reca «Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale
e finanziario - collegato alla manovra di assestamento di bilancio
per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della legge regionale
4 febbraio 2002, n. 8») dichiarata illegittima da questa Corte con la
sentenza n. 284 del 2006 per contrasto con i principi fondamentali
posti dalla legge n. 225 del 1992.
Il ricorrente rileva, inoltre, come, da ultimo, sia stata emanata
l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 22 gennaio
2008, n. 3645, con cui sono stati protratti i poteri del Commissario
delegato, nonostante la conclusione dello stato di emergenza, per il
completamento entro il 30 giugno 2008 di tutte le iniziative ancora
di propria competenza già programmate ed in corso di attuazione.
In definitiva, l'Avvocatura assume che la legge impugnata -
prevedendo la sospensione della realizzazione del raddoppio del
termovalorizzatore fino all'espletamento delle verifiche di
compatibilità ambientale, economica e tecnologica dell'impianto, per
un periodo massimo di sessanta giorni dall'insediamento della
Commissione di verifica e comunque fino al pronunciamento di merito
della stessa - derogherebbe a quanto previsto dalla citata ordinanza
n. 6294 del 2007, con violazione dei principi fondamentali posti
dall'art. 5 della legge n. 225 del 1992 di autorizzazione
all'esercizio in via provvisoria dei poteri di ordinanza del
Commissario delegato.
Nè varrebbe sostenere, si aggiunge, che la disposizione impugnata
sarebbe necessaria per consentire la suddetta verifica di
compatibilità ambientale, in quanto «tale verifica si inquadra nel
corretto (e già svolto) iter procedimentale propedeutico alla
realizzazione dell'opera».
Alla luce di quanto esposto, il ricorrente chiede che venga
dichiarata costituzionalmente illegittima la norma impugnata, con
richiesta di sospensione dei suoi effetti ai sensi dell'art. 35 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, così come modificato dall'art. 9, comma
4, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, la quale,
in via preliminare, sottolinea come da una lettura coordinata degli
artt. 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento
di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59)
e 5 del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, (Disposizioni urgenti
per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte
alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture
logistiche nel settore della difesa civile), convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, emerga
l'esistenza di un dovere di «istituire aree di co-governo e procedure
di co-decisione delle emergenze territoriali» (si richiama, al
riguardo, la sentenza n. 327 del 2003 di questa Corte).
Nel caso in esame, si sottolinea, non vi sarebbe stata alcuna
procedura di codecisione in relazione all'adozione delle ordinanze
n. 6294 del 2007 e n. 3645 del 2008. Infatti, sia in occasione
dell'approvazione del piano regionale dei rifiuti, sia ai fini della
disciplina dello stato di emergenza ambientale regionale, «la
competenza della Regione in sede di intesa è stata esautorata». Ne
consegue che «l'adozione del provvedimento legislativo di sospensione
dei lavori di realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore -
proprio in quanto funzionale a consentire l'effettuazione delle
verifiche di compatibilità ambientale, economica e tecnologia
dell'impianto - costituisce una mera espressione, nonchè
reintegrazione, della suddetta potestà legislativa e, quindi,
pienamente compatibile con il riparto di competenze previsto
dall'art. 117, terzo comma, Cost.».
Sotto altro profilo, la difesa regionale sottolinea come
l'esercizio dei poteri di ordinanza ha natura eccezionale e non può
legittimare il sacrificio illimitato dell'autonomia regionale.
Le ordinanze in esame non rispetterebbero i suddetti requisiti,
con la conseguenza che «la natura intrinsecamente illegittima delle
medesime ordinanze esclude in limine (...) che possa essere
considerato come parametro (...) di riferimento per dedurne la
illegittimità costituzionale della legge regionale, in particolare
mediante il giudizio di legittimità costituzionale in via diretta».
3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica
la Regione Calabria ha ribadito le argomentazioni già contenute
nell'atto di costituzione, ribadendo la non contrarietà della legge
della Regione Calabria n. 27 del 2007 ai principi fondamentali in
materia di protezione civile e di governo del territorio.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 28 febbraio 2008 e depositato il
successivo 7 marzo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato la legge della Regione Calabria 28 dicembre 2007, n. 27
(Integrazione piano regionale dei rifiuti), per violazione dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
Le disposizioni oggetto di censura prevedono la sospensione dei
lavori di realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia
Tauro - per consentire l'espletamento delle verifiche di
compatibilità ambientale, economica e tecnologica dell'impianto -
per la durata massima di sessanta giorni dall'insediamento della
Commissione di verifica e comunque fino alla decisione di merito
della stessa.
2. - In via preliminare, appare opportuno rilevare, ribadendo
quanto già sottolineato da questa Corte con la sentenza n. 284 del
2006, che lo Stato, ai sensi dell'art. 5 della legge 24 febbraio
1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile), ha una specifica competenza a disciplinare gli eventi di
natura straordinaria di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della
stessa legge. Più specificamente, tale competenza si sostanzia nel
potere del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del
Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il
coordinamento della protezione civile, di deliberare e revocare lo
stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale
in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi.
L'esercizio di questi poteri - come è stato specificato dalla
normativa successivamente intervenuta - deve avvenire d'intesa con le
Regioni interessate, sulla base di quanto disposto dall'art. 107 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nonchè
dall'art. 5, comma 4-bis, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343
(Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle
strutture preposte alle attività di protezione civile e per
migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile)
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 novembre
2001, n. 401.
Inoltre, per l'attuazione dei predetti interventi di emergenza,
possono essere adottate ordinanze - anche da parte di Commissari
delegati (art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992) - in deroga
ad ogni disposizione vigente, nel rispetto, tuttavia, dei principi
generali dell'ordinamento giuridico (art. 5, comma 2).
2.1. - In applicazione, in particolare, del citato art. 5 della
legge n. 225 del 1992, con d.P.C.M. 12 settembre 1997 è stato
dichiarato, «fino al 31 dicembre 1998», lo stato di emergenza nella
Regione Calabria a causa della grave crisi socio-economico-ambientale
determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi
urbani.
Tale stato di emergenza, più volte prorogato per periodi
variamente determinati, è stato, da ultimo, protratto fino al 31
ottobre 2007 con d.P.C.m. 16 febbraio 2007. Il mancato completamento
entro il suddetto termine delle iniziative volte a superare il
contesto di criticità ambientale in atto nel territorio della
Regione Calabria ha, però, indotto il Presidente del Consiglio dei
ministri, con ordinanza del 22 gennaio 2008, n. 3645, ad attribuire
al Commissario delegato il compito di portare ad esecuzione gli
interventi già programmati ed in corso di attuazione.
Durante la vigenza della predetta situazione di grave rischio
ambientale il Commissario delegato ha adottato, tra l'altro,
l'ordinanza 30 ottobre 2007, n. 6294, con cui è stato approvato il
nuovo piano di gestione dei rifiuti della Regione Calabria, il quale
prevede anche la realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore
di Gioia Tauro. Sia l'ordinanza n. 3645 del 2008, che la precedente
ordinanza n. 6294 del 2007 non sono state impugnate dalla Regione
Calabria nè in sede di giurisdizione amministrativa, nè con ricorso
per conflitto di attribuzione davanti a questa Corte.
In questo contesto si colloca la legge regionale impugnata, la
quale, come già precisato, ha disposto la sospensione dei lavori di
realizzazione del predetto impianto in attesa dell'effettuazione
delle verifiche di compatibilità ambientale, economica e
tecnologica.
2.2. - Nei confronti della suddetta legge si appuntano le critiche
del Presidente del Consiglio dei ministri di violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
2.3. - Il ricorso è fondato.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che le previsioni
contemplate nei richiamati articoli 5 della legge n. 225 del 1992 e
107 del d.lgs. n. 112 del 1998 - le quali legittimano lo Stato ad
adottare specifiche ordinanze di necessità ed urgenza per ovviare a
situazioni di emergenza - sono espressive di un principio
fondamentale della materia della protezione civile, che assume una
valenza particolarmente pregnante quando sussistano ragioni di
urgenza che giustifichino un intervento unitario da parte dello Stato
(sentenza n. 284 del 2006).
Detto intervento rinviene, altresì, un ulteriore titolo di
legittimazione nella competenza legislativa in materia di tutela
dell'ambiente, nel cui ambito si colloca il settore relativo alla
gestione dei rifiuti (sentenze n. 284 del 2006; n. 161 e n. 62 del
2005; n. 312 e n. 96 del 2003).
2.4. - La legge regionale impugnata, disponendo la sospensione,
pur essendo ancora in atto la situazione di emergenza, degli effetti
prodotti dall'ordinanza n. 6294 del 2007, emanata dal Commissario
delegato, ha violato i principi fondamentali posti dall'art. 5 della
legge n. 225 del 1992.
La Corte ha già ritenuto illegittima tale modalità di esercizio
della potestà legislativa regionale, dichiarando incostituzionale,
tra l'altro, l'art. 14, comma 5, della legge della stessa Regione
Calabria 17 agosto 2005, n. 13, che reca «Provvedimento generale,
recante norme di tipo ordinamentale e finanziario (collegato alla
manovra di assestamento di bilancio per l'anno 2005 ai sensi
dell'art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8)»,
che aveva, in attesa dell'approvazione del nuovo «piano regionale dei
rifiuti», bloccato temporaneamente la realizzazione del raddoppio
dello stesso termovalorizzatore di Gioia Tauro.
In questa sede, pertanto, deve ribadirsi la non conformità a
Costituzione di siffatti interventi che, lungi dal costituire
svolgimento attuativo dei principi fondamentali posti dal legislatore
statale, si pongono l'obiettivo di neutralizzare gli effetti prodotti
da ordinanze che rinvengono il proprio fondamento giustificativo
nella legge statale e nella potestà di dettare i principi
fondamentali in una materia affidata alla competenza concorrente
dello Stato e delle Regioni.
2.5. - Nè si può pervenire ad una diversa conclusione sulla base
di quanto affermato dalla difesa regionale, e cioè che l'adozione
delle norme con cui è stata disposta la sospensione dei lavori
costituisca una reintegrazione della potestà legislativa violata.
Sul punto, con la citata sentenza n. 284 del 2006, si è affermato
che «il legislatore regionale non può utilizzare (...) la potestà
legislativa per paralizzare - nel periodo di vigenza della situazione
di emergenza ambientale - gli effetti di provvedimenti di necessità
ed urgenza, non impugnati, emanati in attuazione delle riportate
disposizioni di legge espressive di principi fondamentali».
Allo stesso modo, privo di fondamento è il rilievo, svolto sempre
dalla difesa regionale, secondo cui l'ordinanza di approvazione del
piano regionale dei rifiuti, non essendo stata adottata nel rispetto
delle procedure di concertazione previste dall'art. 107 del d.lgs.
n. 112 del 1998, non può essere considerata come parametro di
riferimento per dedurre la illegittimità costituzionale della legge
regionale, in particolare mediante il giudizio di legittimità
costituzionale in via principale.
A prescindere dall'ovvia considerazione che le ordinanze di
urgenza, per la loro natura, non potrebbero comunque assurgere al
valore di parametro interposto, la infondatezza della suindicata
deduzione difensiva discende dalla necessità di mantenere separati i
profili di rilevanza costituzionale afferenti al rapporto tra
competenze legislative attribuite ai diversi livelli di governo che
possono venire in rilievo nei giudizi di impugnazione delle leggi,
dagli aspetti relativi alla illegittimità delle ordinanze di
necessità ed urgenza. Tale ultimo profilo, in realtà, appartiene al
piano dell'esercizio concreto delle funzioni amministrative, e deve
essere dedotto nelle competenti sedi giudiziarie ed eventualmente,
ricorrendone i necessari presupposti, anche innanzi a questa Corte
mediante ricorso per conflitto di attribuzione. Ed infatti, soltanto
in tali sedi la Regione avrebbe potuto contestare la validità dei
suddetti provvedimenti anche in relazione alla mancanza di adeguate
forme di leale collaborazione e di concertazione ai fini della loro
adozione. È evidente, dunque, come non sia consentito alla Regione
richiamarsi ad una presunta illegittimità delle ordinanze adottate
da autorità dello Stato, che non abbiano formato oggetto di rituale
impugnazione nei termini e con le modalità previste dall'ordinamento
per la loro contestazione in sede giudiziaria.
2.6. - Infine, deve rilevarsi come - contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa della Regione Calabria - le norme censurate
non possano rinvenire la loro giustificazione, sul piano
costituzionale, nella natura transitoria, peraltro solo apparente,
del precetto in esse contenuto. Infatti, tali norme, pur stabilendo
formalmente che la sospensione «avrà la durata massima di 60 giorni
dall'insediamento della Commissione di verifica», aggiungono che la
stessa permarrà «fino al pronunciamento di merito» da parte della
medesima Commissione e quindi senza la predeterminazione di un
termine finale di durata della sospensione stessa.
3. - Alla luce delle considerazioni che precedono, la legge
impugnata deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con
assorbimento dell'esame dell'istanza di sospensione ai sensi
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria 28 dicembre 2007, n. 27 (Integrazione piano regionale dei
rifiuti).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 luglio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola