1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 28-9-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 463 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2005
Ordinanza emessa il 6 giugno 2005 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria - Catanzaro sul ricorso proposto da Gioia Ugo contro Comune di Laino Borgo Giustizia amministrativa - Controversie aventi ad oggetto comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Ingiustificato ampliamento della sfera di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. - Decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1. - Costituzione, art. 103. (005C0973) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 28-9-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 720/2004,
proposto da Gioia Ugo, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Luisa
Gioia con la quale è elettivamente domiciliato in Catanzaro, via
Case Arse n. 36, presso lo studio dell'avv. Natalina Raffaelli;
Contro il Comune di Laino Borgo, in persona del legale
rappresentante pro tempore non costituito in giudizio; e per la
condanna del Comune di Laino Borgo al risarcimento dei danni
cagionati al ricorrente in seguito all'occupazione del terreno di
proprietà dello stesso, da quantiticarsi in relazione al valore del
bene, da determinarsi secondo le norme vigenti ed al valore del
soprasuolo, nonchè al pagamento dell'indennità per il periodo di
occupazione legittima, oltre interessi e rivalutazione dal 30 luglio
1993 fino al soddisfo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 22 aprile il primo
referendario Giovanni Iannini ed udita, altresì, l'avv. Maria Luisa
Gioia per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F a t t o

Il ricorrente avv. Ugo Gioia espone che, con deliberazione n. 81
del 30 aprile 1993 della Giunta municipale di Laino Borgo, è stata
disposta l'occupazione temporanea e d'urgenza di parte di un
appezzamento di terreno di sua proprietà, sita nel Comune di Laino
Borgo e posto nel centro abitato, nell'ambito di un procedimento
espropriativo per la costruzione di un mercato coperto.
A seguito dell'immissione in possesso, precisa ancora il
ricorrente, è iniziata la realizzazione dell'opera, che, però, non
è stata ancora completata.
Il ricorrente precisa, ancora, che il consiglio comunale, con
deliberazione n. 85 del 26 ottobre 1994, ha approvato una perizia
redatta dal tecnico comunale, che ha determinato il valore del bene
occupato in L. 48.400.000. Egli rileva, quindi, l'erroneità della
determinazione del valore del fondo, operata dal tecnico comunale, in
seguito alla quale è stata corrisposta la somma indicata, accettata
in acconto della maggiore somma dovuta.
Il ricorrente, pertanto, premesso che il Tribunale di
Castrovillari ha declinato la giurisdizione in ordine alla domanda
tesa al risarcimento dei danni subiti, ha adito questo tribunale al
fine di ottenere il risarcimento dei danni ed una migliore
valutazione della proprietà occupata dal Comune di Laino Borgo. La
determinazione del valore non avrebbe, infatti, tenuto conto delle
caratteristiche dell'immobile, della presenza di un fabbricato e del
valore del soprasuolo, nè del disposto dell'art. 3, comma 65, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, che determina i criteri per la
fissazione del risarcimento per le occupazioni illegittime
intervenute anteriormente al 30 settembre 1996. Il tecnico, inoltre,
non avrebbe determinato l'indennità per il periodo di occupazione
legittima. Le somme attribuite avrebbero dovuto essere comunque
aumentate degli importi dovuti a titolo di interessi e rivalutazione.
Parte ricorrente chiede, quindi, che Comune di Laino Borgo sia
condannato al risarcimento dei danni cagionati in seguito
all'occupazione del terreno in questione, da quantificarsi in
relazione al valore del bene, da determinarsi secondo le norme
vigenti ed al valore del soprasuolo, dedotto quanto già corrisposto
con mandato n. 13 del 17 gennaio 2000, nonchè al pagamento
dell'indennità per il periodo di occupazione legittima, oltre
interessi e rivalutazione dal 30 luglio 1993 fino al soddisfo.
Il Comune di Laino Borgo, sebbene intimato, non si è costituito
in giudizio.
Parte ricorrente ha depositato memoria.
Alla pubblica udienza del 22 aprile 2005 il ricorso e stato
ritenuto per la decisione.

D i r i t t o

1. - Occorre partire dall'esame della problematica della
sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, evocata
dallo stesso ricorrente nella memoria depositata in udienza.
Il ricorrente chiede, da un lato, che il Comune di Laino Borgo
sia condannato al pagamento dell'indennità di occupazione,
relativamente al periodo in cui la stessa ha avuto legittimamente
luogo, vale a dire fino alla scadenza dei termini fissati nel
relativo decreto e, dall'altro, che lo stesso comune sia condannato
al pagamento della somma corrispondente al «... valore del bene da
determinarsi secondo le leggi regolanti la materia» ed al «...valore
del soprasuolo», oltre che al pagamento degli interessi sulle somme,
con rivalutazione dal 30 luglio 1993.
La domanda del ricorrente pone qualche di difficoltà di
inquadramento, atteso che, da un lato, si afferma il diritto ad
ottenere il risarcimento del danno e, dall'altro, si contesta la
stima effettuata dal tecnico comunale, che non attiene al
risarcimento, ma all'indennità di espropriazione.
Ciò premesso, va, tuttavia, precisato che non appare dubbio che
la domanda tenda, in effetti, ad ottenere il risarcimento dei danni
derivanti dalla perdita del diritto dominicale conseguente
all'acquisto operato dal comune a seguito dell'irreversibile
trasformazione del fondo e, quindi, in conseguenza della cosiddetta
occupazione appropriativa o acquisita. Nel ricorso, infatti, si
rinvengono riferimenti all'irreversibile trasformazione del fondo ed
all'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che
dimostrano, al di là di un ragionevole dubbio, la volontà di
ottenere il risarcimento dei danni connessi all'occupazione
appropriativa.
2. - Riguardo a tali domande si impone la verifica della
sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Questo in quanto, dopo l'introduzione del giudizio, è intervenuta
pronuncia di parziale incostituzionalità dell'art. 34, del decreto
legislativo n. 80/1998, nel testo modificato dall'art. 7, comma 1,
lett. b) della legge n. 205/2000 (Corte costituzionale 6 luglio 2004,
n. 204), che esplica indubbiamente i suoi effetti anche nei confronti
dei giudizi in corso.
Il Giudice delle leggi si è pronunciato, tra l'altro, proprio in
ordine ad una fattispecie di occupazione acquisitiva, ed ha ritenuto
l'illegittimità costituzionale del primo comma dell'art. 34 del
decreto legislativo n. 80/1998 per violazione dell'art. 103 Cost.,
primo comma della Costituzione «nella parte in cui, comprendendo
nella giurisdizione esclusiva - oltre «gli atti e i provvedimenti»
attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero
attraverso «soggetti alle stesse equiparati») svolgono le loro
funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia - anche «i
comportamenti», la estende a controversie nelle quali la pubblica
amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente, e cioè
avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente
privatistici - alcun pubblico potere».
Occorre osservare, in proposito, che il fenomeno dell'occupazione
acquisitiva è stato unanimemente ricondotto alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, prevista
dal menzionato art. 34, che, al primo comma, ha disposto che «sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle
stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia».
Ciò in considerazione dell'ampia nozione di urbanistica fornita
dal comma 2 dello stesso articolo e del riferimento ai comportamenti
delle amministrazioni (Cass., sez. un., 15 ottobre 2003, n. 15471;
Consiglio di Stato, sez. IV, 4 aprile 2003, n. 1768).
La Corte costituzionale, nella sentenza indicata, ha ritenuto che
nelle fattispecie di occupazione acquisitiva la tutela in sede
giurisdizionale si spiega nei confronti di una condotta illecita, che
si esplica al di fuori di poteri autoritativi dell'amministrazione
occupante, in considerazione della mancanza di un formale
provvedimento di esproprio e della perdita di efficacia del decreto
di occupazione temporanea e d'urgenza.
3. - Occorre tenere presente che, nel presente giudizio, assume
rilevanza, altresì, l'art. 53 del decreto legislativo 8 giugno 2001,
n. 325, il cui testo è riprodotto nell'art. 53 del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327, atteso che il giudizio stesso è stato introdotto
successivamente all'entrata in vigore del testo unico in materia di
espropriazioni, avvenuta in data 30 giugno 2003.
Tale norma, parzialmente riproduttiva del menzionato art. 34 del
decreto legislativo n. 80/1998, prevede che «Sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i
comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse
equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del
testo unico».
La presenza della norma, non toccata dalla menzionata pronuncia
di incostituzionalità, conduce ad affermare la persistenza,
nell'ambito della sfera della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, delle controversie concernenti le fattispecie in a
cui si sia verificata una situazione corrispondente a quella in cui,
secondo la giurisprudenza, si realizza l'occupazione appropriativa.
Va precisato, in proposito, che il tribunale non condivide quella
impostazione, fatta propria da alcune recenti pronunce, secondo la
quale l'intervento della Corte costituzionale, concernente l'art. 34
del decreto legislativo n. 80 del 1998, non può non avere travolto
anche l'art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327/2001, nella parte in cui
esso stabilisce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
anche rispetto ai comportamenti.
Tale impostazione non è, innanzi tutto, coerente con le
previsioni di legge, e, segnatamente, con quelle di cui all'art. 7
della legge 11 marzo 1953, n. 87, che impongono che sia la stessa
Corte costituzionale a dichiarare quali sono le altre disposizioni
legislative la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla
decisione adottata.
Essa sottovaluta, inoltre, il dato oggettivo costituito dalla
diversa estensione della previsione normativa, coinvolgente anche gli
accordi, che non può considerarsi, perciò, meramente riproduttiva
di una norma ormai espunta dall'ordinamento.
Omette, d'altra parte, di attribuire il giusto rilievo al
carattere di specialità della norma rispetto a quella corrispondente
concernente la materia urbanistica, che è, evidentemente, alla base
della scelta legislativa di una previsione autonoma rispetto a quella
di cui al menzionato art. 34 del d.lgs. n. 80/1989.
La norma di cui all'art. 53 si inserisce, infatti, in un quadro
normativo, quale quello che interessa la materia delle
espropriazioni, in cui vi è una forte accentuazione dei poteri di
carattere autoritativo, al cui esercizio, almeno in un cospicuo
numero di casi, possono ricollegarsi i comportamenti configurati come
illeciti e che si caratterizza per la presenza di norme, quali quelle
di cui all'art. 43, che, sia pure nell'ottica del superamento del
fenomeno dell'occupazione acquisitiva, sembrerebbero strettamente
collegate alla previsione concernente la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in ordine ai comportamenti
dell'amministrazione pubblica (il riferimento è alla mera
utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse, cui è
attribuita utonoma rilevanza giuridica nel quadro dell'esercizio
della funzione pubblica).
Ferme le considerazioni ora svolte anche riguardo alle possibili
implicazioni della specialità della norma, il tribunale ritiene la
non manifesta infondatezza della questione della conformità
dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325 (il cui testo
è riprodotto nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001,
n. 327) al disposto dell'art. 103 della Costituzione, che, al primo
comma, prevede che il Consiglio di Stato e gli altri organi di
giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei
confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e,
in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti
soggettivi.
Come risulta essere stato già rilevato (Tribunale amministrativo
regionale Abruzzo, sez. Pescara, 21 ottobre 2004 n. 868), gli
argomenti che hanno indotto la Corte costituzionale a dichiarare la
parziale illegittimità del più volte richiamato art. 34, comma 1,
del d.lgs. n. 80 del 1998, ben potrebbero riferirsi anche all'art. 53
in discorso, che, come segnalato, riprende la previsione relativa
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine
alle controversie riguardanti i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche, quali quelle implicanti l'acquisto della proprietà per il
fenomeno dell'occupazione acquisitiva (la questione di legittimità
costituzionale della norma di cui all'art. 53 è stata, altresì,
sollevata da questo tribunale sez. I, con ordinanza 22 ottobre 2004
n. 104).
Occorre considerare che la Corte nella menzionata sentenza
n. 204, ha posto in luce che l'art. 103, primo comma, della
Costituzione «... non ha conferito al legislatore ordinario una
assoluta ed incondizionata discrezionalità nell'atribuzione al
giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare "particolari
materie" nelle quali "la tutela nei confronti della pubblica
amministrazione" investe "anche" diritti soggettivi».
Tali principi hanno indotto la Corte costituzionale a ritenere
non conformi al dettato costituzionale, tra le altre, le previsioni
dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui hanno
compreso nella giurisdizione esclusiva in materia urbanistica ed
edilizia, oltre gli atti e i provvedimenti, anche i comportamenti,
estendendo l'ambito di essa fino a comprendere controversie nelle
quali la pubblica amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente,
alcun pubblico potere, non essendo sufficiente a radicare la
giurisdizione del giudice amministrativo il generico coinvolgimento
di un pubblico interesse nella controversia.
L'art. 53 del Testo Unico delle espropriazioni contiene una norma
che, pur non essendo meramente riproduttiva dell'art. 34 del d.lgs.
n. 80 del 1998 e pur possedendo il già segnalato carattere di
specialità, riconduce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo fattispecie nelle quali si pone la questione
dell'acquisto della proprietà in conseguenza di meri comportamenti
dell'amministrazione. In considerazione di ciò, il tribunale ritiene
di dover sollevare d'ufficio, in quanto non manifestamente infondata,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 53 in discorso,
per contrasto con l'art. 103 della Costituzione.
4. - Quanto alla rilevanza della questione, si è detto in
precedenza che il giudizio, concernente una fattispecie acquisita
perfezionatasi prima dell'entrata in vigore del nuovo testo unico in
materia di espropriazioni, avvenuta il 30 giugno 2003, è stato
introdotto successivamente a tale data, giacchè il ricorso è stato
notificato nel maggio del 2004 e depositato il 1° giugno 2004. In
base al disposto dell'art. 5 c.p.c., secondo cui la giurisdizione e
la competenza si determinano con riguardo alla legge vigente ed allo
stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda,
la norma di cui al richiamato art. 53 risulta senz'altro applicabile
alla fattispecie.
La fondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale inciderebbe, pertanto, sulla giurisdizione del giudice
adito.
5. - In conclusione, il collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 325 (cui è
conforme l'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) per
contrasto con l'art. 103 della Costituzione, nella parte in cui è
previsto che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie concernenti i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche, e dei soggetti equiparati, in materia di
espropriazione per pubblica utilità.
Il giudizio, pertanto, va sospeso e gli atti vanno rimessi alla
Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 8
giugno 2001, n. 325 (cui è con conforme l'art. 53, comma 1, del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) per contrasto con l'art. 103 della
Costituzione, nella parte in cui tali norme prevedono che sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie concernenti i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche, e dei soggetti equiparati, in materia di espropriazione
per pubblica utilità.
Sospende il presente giudizio e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di comunicare la stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 22
aprile 2005.
Il Presidente: Mastrocola
Il giudice estensore: Iannini
05C0973