1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 18-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 febbraio 2010
Ordinanza del 30 luglio 2010 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Toscana - sulla responsabiltia' proposta dal Procuratore regionale presso la Sez. giurisdizionale della Regione Toscana contro M. F.. Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Violazione di diritto fondamentale della persona - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giusto processo - Violazione del principio d'imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 2, commi primo e secondo, 3, primo comma, 24, primo comma, e 97, primo comma. (011C0294) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 18-5-2011)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza giudizio di responsabilità
iscritto al n. 57935/R del registro di segreteria, promosso dal
Procuratore Regionale nei confronti di M. F., nato a P. (M. C.) il
residente a F., in via V.
Udite, nella pubblica udienza del 10 febbraio 2010, la relazione
del primo referendario dott.ssa Paola Briguori e le conclusioni del
pubblico ministero, in persona del vice procuratore generale dott.ssa
Acheropita Mondera
Non costituita la parte convenuta;
Esaminati gli atti ed i documenti di causa.

Ritenuto in fatto

Con citazione depositata in data 24 luglio 2009, preceduta
dall'invito a dedurre di cui all'art. 5 del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453 convertito, con modificazioni, nella legge n. 19/94, la
Procura Regionale presso questa Sezione conveniva in giudizio M. F.
per sentirlo condannare, a titolo di danno all'immagine, al
pagamento, in favore del Ministero dell'istruzione, della complessiva
somma di € 20.000,00 o di quella diversa che risulterà in corso di
causa, oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di
giudizio.
2. Riferiva la Procura che nel dicembre 2008 su vari giornali
erano apparsi degli articoli relativi alla vicenda di M. F., p. in
servizio presso l'I. «P. B.» di F., che, durante le ore di lezione,
visionava siti porno insieme con gli studenti.
La notizia aveva avuto una risonanza enorme ed era stata diffusa
da giornali e telegiornali, sia nazionali sia locali.
Il dirigente scolastico dell'Istituto, con nota prot. n. 64/Ris
del 20 dicembre 2008, aveva provveduto a sospendere cautelativamente
dal servizio il p. M. a decorrere dal 22 dicembre 2008 e fino alla
conclusione del procedimento disciplinare, ai sensi dell'art. 2 della
legge n. 176 del 2007. In data 23 dicembre 2008 il direttore generale
dell'Ufficio scolastico regionale per la Toscana, con proprio decreto
prot. n. AOODRTO/1 1506, aveva convalidato il decreto di sospensione
dal servizio.
A seguito di denuncia del dirigente scolastico, era stato aperto
a carico del convenuto, il procedimento penale con l'imputazione del
reato di cui all'art. 600-ter del codice penale (pornografia
minorile), che si era concluso con l'archiviazione del 26 maggio
2009, disposta dal GIP del Tribunale di M. C. su richiesta della
Procura della Repubblica di M. C., la quale aveva rilevato che la
condotta del convenuto, seppur disdicevole sotto il profilo
disciplinare ed educativo, non integrava gli estremi del reato.
Secondo la Procura Regionale, il comportamento del p. M. doveva
considerarsi censurabile anche per violazione dei principi basilari
dell'attività di istruzione, che non si limita alla pura didattica
ma comporta anche l'insegnamento del rispetto delle regole, che in
questo caso sono state violate in maniera assolutamente deprecabile
ed ingiustificata proprio da un soggetto che riveste il ruolo di
guida per i giovani. La vicenda del «professore a luci rosse» aveva
destato scalpore e disappunto nell'opinione pubblica, ed aveva
determinato un danno per l'immagine dell'amministrazione scolastica,
che secondo il requirente, si quantificava in € 20.000,00. La Procura
evidenziava che il convenuto aveva subito altri procedimenti
disciplinari per la medesima condotta oggi contestata. Più di una
volta l'autorità scolastica si era attivata su segnalazione degli
alunni e dei loro genitori.
3. Il convenuto non si costituiva.
4. All'udienza del 10 febbraio 2010 la Procura, prendendo atto
dello ius superveniens di cui all'art.17, comma 30-ter, della legge 3
agosto 2009 n. 102 di conversione del decreto-legge 1° luglio 2009 n.
78, modificata dall'art. 1, comma 1 lett. c del decreto-legge 3
agosto 2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n. 141,
depositava memoria di udienza, nella quale concludeva eccependo la
illegittimità costituzionale della suddetta norma, considerato che
dalla lettura della stessa - così come formulata - emerge che il
legislatore avrebbe inteso limitare la configurabilità di una
imputazione di responsabilità amministrativa ed il conseguente
esercizio dell'azione di responsabilità per il risarcimento del
danno all'immagine alle sole ipotesi di condotte illecite penalmente
rilevanti previste dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97.
Secondo la Procura, l'illegittimità rilevata riguardava il
contrasto con gli articoli 2 (comma 1), 3, 24 (comma 1) e 113 (commi
1 e 2), 97 (comma 1), 103 (comma 2) e 25 (comma 1) della Carta
Costituzionale.

Considerato in diritto

1. In via preliminare il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
sollevata dal procuratore regionale in ordine all'art. 17, comma
30-ter, della legge 3 agosto 2009 n. 102 di conversione del
decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78, modificata dall'art. 1, comma 1,
lett. c del decreto-legge 3 agosto 2009 n. 103, convertito nella
legge 3 ottobre 2009 n. 141, nella parte in cui limita la
giurisdizione della Corte dei conti sul danno all'immagine ai soli
casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97.
1.2. Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Come esposto in fatto, la Procura Regionale ha citato in giudizio
l'odierno convenuto per sentirlo condannare al risarcimento del danno
all'immagine dell'Amministrazione di appartenenza, in quanto è
risultato che costui aveva tenuto una condotta di particolare
gravità, consistente nel collegarsi ad internet durante le ore di
lezione per visitare - insieme con gli alunni minorenni - siti
pornografici.
La condotta tenuta dal dipendente pubblico nel caso di specie
contiene in sè un disvalore assoluto. In primo luogo ha causato un
indiscutibile danno ai minori coinvolti, che - per loro natura -
possiedono una psiche ancora in crescita e, come tale, suscettibile
di subire traumi da cui possono scaturire devianze in età adulta,
non essendo giunto il loro ego ad una maturazione che li renda liberi
da condizionamenti del mondo adulto con capacità di
autodeterminarsi.
All'esterno tale comportamento - particolarmente grave e
disdicevole - è stato percepito come un'espressione della linea
educativa deviata proposta dall'Istituto scolastico, la cui
reputazione per ciò solo ne è uscita offuscata in modo profondo, in
quanto la condotta in esame è stata tenuta da chi - in qualità di
insegnante - svolgeva non solo funzioni di docenza ma ricopriva anche
un ruolo educativo per i discenti minorenni, inteso come modello di
condotta da imitare.
Ciò premesso, ad avviso del Collegio, la questione di
legittimità costituzionale sollevata risulta rilevante nel giudizio
a quo, poichè questo non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della stessa, sulla quale influisce
inevitabilmente, per la sua formulazione, il citato art. 17, comma
30-ter, secondo periodo, che dispone, appunto, in materia di
risarcibilità del danno all'immagine della pubblica amministrazione.
Detta norma prevede infatti che:
«Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'art. 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97.».
La lettera della norma porta a ritenere, senza tema di smentita,
che il legislatore, nell'attribuire una limitata azione alle Procure
erariali in tema di danno all'immagine della p. a., abbia inteso, per
un verso, confermare la Corte dei conti quale giudice naturale di
tale tipologia di danno, ma, per altro verso, limitare la
giurisdizione nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 dalla
legge 27 marzo 2001, n. 97 e, pertanto, nei soli casi in cui il
comportamento causativo del danno all'immagine rientri nelle
fattispecie delittuose di cui al capo I del titolo II del libro
secondo del codice penale (reati contro la pubblica amministrazione),
accertate con sentenza irrevocabile.
Ogni altra opzione interpretativa collide evidentemente con il
dato letterale, in quanto il richiamo all'art. 7 della legge 27 marzo
2001, n. 97 appare inequivocabile, essendo ivi previsto che «la
sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei
dipendenti indicati nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale
della Corte dei conti affinchè promuova entro trenta giorni
l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei
confronti del condannato.».
E poichè l'ultimo periodo dell'art. 17, comma-ter, citato
prevede che «Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere
in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che
sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni
momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente
sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta», ad avviso
del Collegio, ne discende che il legislatore ha inteso sanzionare con
la nullità, rilevabile da chiunque vi abbia interesse, anche gli
atti (processuali) di citazione per danno all'immagine.
Il problema è allora quello di stabilire, nei casi - come quello
di che trattasi - in cui la citazione è stata emessa dal pm
contabile, prima dell'entrata in vigore della citata norma,
contestando un comportamento causativo di danno all'immagine
costituente non già un reato diverso dai delitti contro la pubblica
amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo
del codice penale, ma un illecito disciplinare di particolare
disvalore, quale sia l'esito del processo contabile celebrato dopo
l'entrata in vigore anzidetta.
Escludendo l'esito rappresentato dalla declaratoria di nullità
(impedito dalla mancanza, nel caso di specie, della relativa
istanza), quanto alla citazione appaiono tecnicamente possibili, ad
avviso del Collegio, soltanto due opzioni: quella della
inammissibilità per difetto di giurisdizione, oppure, forse più
precisamente, quella di improcedibilità per (sopravvenuto) difetto
di giurisdizione.
In sostanza, nonostante la carenza di coordinamento tra le
diverse disposizioni previste, dovuta verosimilmente ai
rimaneggiamenti che si sono succeduti sul testo originario del
decreto-legge, non v'è dubbio che il citato art. 17, comma 30-ter è
una norma sulla giurisdizione.
Ciò in quanto non si può negare che, alla stregua dei principi
generali, una volta esercitata l'actio damni, la valutazione sulla
conformità a legge della domanda di risarcimento del danno
all'immagine dell'amministrazione pubblica deve necessariamente
risolversi nell'accertamento della sussistenza della giurisdizione
contabile, talchè la pronuncia deve assumere veste formale di
declaratoria di affermazione o di difetto di giurisdizione della
Corte dei conti.
Orbene, con riferimento al giudizio in corso, la citazione della
Procura regionale era stata depositata il 24 luglio 2009, quando
ancora era possibile, per il giudice contabile, procedere all'esame
nel merito della domanda risarcitoria, non essendo ancora
applicabile, in quanto non ancora vigente, la disposizione in esame.
L'entrata in vigore dell'art. 17, comma 30-ter ha, di fatto, pendente
iudicio bloccato l'azione di danno, dovendo - come detto - il
Collegio dichiarare il proprio difetto di giurisdizione nel giudizio
a quo.
Di qui l'evidente rilevanza e pregiudizialità della questione di
legittimità costituzionale nel giudizio a quo.
1.3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità sollevata.
A giudizio del Collegio, sussistono forti dubbi della
legittimità costituzionale della disposizione richiamata,
concordemente a quanto manifestato in udienza dal procuratore
regionale. Dal che della relativa questione deve essere investita la
Corte costituzionale per una pronuncia risolutrice, poichè la stessa
sembra porsi in contrasto con l'art. 2, comma 1 e 2, l'art. 3 comma
1, l'art. 24, comma 1, e l'art. 97 comma 1.
1.3.I. Violazione dell'art. 2, comma 1 e 2, e dell'art. 3, comma
1, della Costituzione.
Come è noto, l'art. 2 della Costituzione riconosce e garantisce
i diritti inviolabili dell'uomo sia come singolo sia nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità, e quindi, tra di essi, il
diritto all'immagine, sia delle persone fisiche sia di quelle
giuridiche, private e pubbliche. La copiosa giurisprudenza del
giudice contabile, confermata anche dalla Suprema Corte di
Cassazione, aveva già teorizzato la configurabilità dei danno
all'immagine della pubblica amministrazione per le ipotesi di gravi e
riprovevoli condotte poste in essere da dipendenti ed amministratori
pubblici infedeli ai danni dell'amministrazione di appartenenza,
attribuendo la relativa giurisdizione alla Corte dei conti.
Ed in vero, il citato art. 17, comma 30-ter ha avuto l'indubbio
pregio di aver dato riconoscimento normativo a tale consolidato
orientamento giurisprudenziale, prescindendo, tra l'altro, anche
dalla natura del danno all'immagine, su cui la giurisprudenza tanto
si era soffermata, ma, nel contempo, ha introdotto una limitazione
alla sua risarcibilità, in quanto circoscritta nei soli casi e modi
previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001 n. 97.
Se questa sembra essere la voluntas legis che emerge dal
richiamato intervento normativo, ne consegue che il legislatore del
2009 ha prodotto un grave vulnus alla tutela di questo diritto
costituzionalmente protetto, avendo di fatto creato una zona franca
nell'ambito della quale non è più ammesso risarcimento del danno
all'immagine dell'Amministrazione, nei casi - peraltro molto ampi -
in cui vi rientrano non solo gli altri reati non disciplinati nel
capo richiamato dall'art. 7 della legge 97/2001, ma anche tutte le
condotte, che, sebbene particolarmente disdicevoli e disonorevoli per
l'Amministrazione, non integrano gli estremi del reato.
In buona sostanza, il legislatore ha, da una parte, espressamente
devoluto alla Corte dei conti la giurisdizione in materia, mentre,
dall'altra, ha ingiustificatamente limitato l'area della
risarcibilità dello stesso danno a sole poche fattispecie
delittuose.
In questi termini si ritiene che sussista contrasto con l'art. 2,
commi 1 e 2, della Costituzione. Come ha rilevato la Procura, detta
norma costituisce la base giuridica della tutela del diritto
all'immagine di qualunque soggetto, tra cui la pubblica
amministrazione, e la contestata novella legislativa determina un
limite alla piena protezione di tale valore costituzionalmente
garantito in riferimento al settore pubblico.
Peraltro, l'introduzione della limitazione si pone anche come
un'irragionevole ed arbitraria restrizione alla tutela risarcitoria
del diritto all'immagine della pubblica amministrazione, poichè
questa è concepita come circoscritta unicamente alla realizzazione
di talune condotte illecite, lasciando privo di tutela il disdoro
provocato alla p.a. nel caso in cui un proprio dipendente e/o
amministratore abbia tenuto una condotta, che, pur caratterizzata da
rilevante disvalore sociale e tale da arrecare un serio discredito
alla rispettabilità ed onorabilità della struttura pubblica di cui
fanno parte, non rientri nell'ambito dei reati propri citati.
Ne deriva che la norma in esame si presenta in contrasto anche
con l'art. 3, comma 1, della Costituzione, in quanto il legislatore
sembra aver violato la clausola generale di «ragionevolezza» che deve
considerarsi limite negativo del corretto esercizio della potestà
legislativa. Come è noto, per costante giurisprudenza del Giudice
delle leggi, la discrezionalità del legislatore può «essere oggetto
di censura, in sede di scrutinio di costituzionalità, soltanto nei
casi di ''uso distorto o arbitrario'', così da confliggere in modo
manifesto con il canone della ragionevolezza» (v. ex plurimis:
sentenza n. 144 del 2005; ordinanze n. 401 e n. 262 del 2005, n. 212
e n. 109 del 2004, n. 292 del 2006 e 23 del 2009).
L'arbitrarietà denunciata emerge ictu oculi esaminando la
disposizione de qua con riferimento ai giudizio in corso, nel quale
è ormai preclusa la risarcibilità del danno dell'amministrazione
dell'Istruzione per la deplorevole condotta di un insegnante che ha
indotto i suoi studenti minorenni, in più occasioni, a visitare via
internet siti pornografici durante le sue ore di lezione.
Si tratta di una condotta che inequivocabilmente presenta un
disvalore di massimo rilievo, tale da provocare, prima ancora di un
generico discredito dell'amministrazione pubblica, una forte perdita
di fiducia dei cittadini (rectius, dei genitori e degli studenti)
nell'Istituto scolastico coinvolto e, più in generale, nelle stesse
istituzioni pubbliche, poichè addirittura si presenta di pari - se
non di superiore - riprovevolezza rispetto alle condotte
configurabili come reati contro la p. a., per i quali è ammesso il
ristoro della lesione al prestigio dell'amministrazione. Ed è
irragionevole ed ingiustificato che il legislatore non abbia previsto
in tali casi la possibilità di esercizio dell'actio damni.
Dal che appare evidente il vulnus irreparabile prodotto alla
tutela degli interessi della p. a.
1.3.II. Violazione dell'art. 24, comma 1, della Costituzione.
L'art. 24, comma 1, dispone che tutti possono agire in giudizio a
tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Ne deriva che la
legittimazione ad agire, essendo riconosciuta a tutti in modo
indistinto, compete anche alla p.a. che, infatti, è titolare di
diritti ed interessi legittimi da far valere di fronte ai competenti
organi di giurisdizione.
Come è noto, la tutela dell'immagine della p.a. lesa dai propri
dipendenti asseritamente «infedeli» è realizzata innanzi alla Corte
dei conti per il tramite della Procura erariale competente. Appare
evidente che la norma in esame pone un grave ed ingiustificato; freno
alla tutela giurisdizionale dei diritti ed interessi della pubblica
amministrazione, riconosciuta in modo inequivoco dalla Carta
Costituzionale.
1.3.III. Violazione dell'art. 97, comma 1, della Costituzione.
Il citato comma 30-ter, periodo secondo, si pone in contrasto con
l'art. 97 comma 1, della Costituzione, nel quale sono dettati, come
è noto, principi cui deve conformarsi l'esercizio dell'attività
amministrativa: il principio di legalità, di buon andamento ed
imparzialità.
In particolare, l'art. 17, comma 30-ter, periodo secondo, si pone
in contrasto con il criterio del buon andamento ed imparzialità
dell'attività amministrativa.
In primo luogo, si osserva che prevedere la risarcibilità (e la
tutelabilita') dell'immagine della pubblica amministrazione nei soli
casi in cui i dipendenti pubblici commettano un reato contro la
pubblica amministrazione pone in serio pericolo l'agere
amministrativo in termini di efficienza ed efficacia con stretto
riferimento alla perdita di fiducia che i cittadini possono nutrire
nei confronti delle Istituzioni, dando luogo ad una visione poco
affidabile dell'amministrazione. In secondo luogo, non si può non
ritenere che la presenza di condotte di dipendenti o amministratori
pubblici che, sebbene lesive del decoro della p. a., comportino
l'irrisarcibilità del prestigio compromesso si pone in contrasto con
il principio dell'imparzialità dell'agere amministrativo, per gli
evidenti effetti distorsivi che ciò comporta sull'organizzazione
della pubblica amministrazione sotto il duplice profilo della ridotta
potenzialità operativa dell'efficienza nella cura dell'interesse
pubblico.
Pertanto, tale contestata disposizione, del tutto irrazionale ed
irragionevole, finisce per minare irrimediabilmente il buon andamento
e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.

P. Q. M.

Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23, terzo comma della
legge 11 marzo 1953 n. 87, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli articoli 2, commi primo e secondo, 3 primo comma,
24 primo comma, 97 primo comma, della Costituzione, della
disposizione di cui all'art. 17, comma 30-ter della legge 3 agosto
2009 n. 102 di conversione del decreto-legge 1° luglio 2009 n. 78,
modificata dall'art. 1, comma 1, lett. c) del decreto-legge 3 agosto
2009 n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009 n. 141,
limitatamente al periodo secondo, in cui recita «Le procure della
Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno
all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 dalla
legge 27 marzo 2001, n. 97».
Sospende, pertanto, il giudizio e, riservatasi ogni altra
pronuncia in rito ed in merito, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè sia comunicata ai presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Spese riservate al merito.
Così disposto in Firenze nella Camera di Consiglio del 10
febbraio 2010.

Il presidente f.f.: D'Isanto