1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 56 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2014
Ordinanza del 30 ottobre 2014 del Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Ridolfi Ridolfo contro Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica. Impiego pubblico - Riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni - Presidenza del Consiglio dei ministri - Prevista cessazione entro il 1° novembre 2012 di tutti gli incarichi in corso a quella data, di prima e seconda fascia conferiti ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 (spoil system) - Violazione del principio di uguaglianza per l'automaticita' della cessazione degli incarichi senza garanzie procedimentali - Violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e di servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici dipendenti. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 2, comma 20. - Costituzione, artt. 3, 97 e 98. (15C00106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2015)

IL TRIBUNALE DI ROMA
sezione lavoro

Ad esito della camera di consiglio del 30 ottobre 2014 ha
pronunciato la seguente ordinanza.
Rilevato in fatto che:
con ricorso depositato il 18 gennaio 2013 Ridolfi Rodolfo ha
convenuto qui in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri;
il ricorrente esponeva: di aver stipulato con l'amministrazione
convenuta, in data 1° febbraio 2011, un contratto individuale di
lavoro, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001,
avente ad oggetto un incarico di livello dirigenziale non generale,
con decorrenza 1° febbraio 2011 e scadenza 31 gennaio 2014, avente ad
oggetto la direzione del «Servizio per la programmazione e l'analisi
dell'attività ispettiva», nell'ambito dell'Ispettorato per la
Funzione Pubblica;
che con nota in data 5 ottobre 2012, comunicata ufficialmente
l'11 ottobre 2012, la Presidenza del Consiglio comunicava la
cessazione di detto incarico a decorrere dal 1° novembre 2012 e la
contestuale risoluzione del contratto di lavoro a tempo determinato
ai sensi e per gli effetti dell'art. 2, comma 20, d.l. n. 95/2012,
convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012, il quale ha
stabilito, per la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la
cessazione, alla data del 1° novembre 2012, di tutti gli incarichi in
corso alla medesima data, di prima e seconda fascia, conferiti ai
sensi dell'art. 19 commi 5-bis e 6 del d.lgs. n. 165/2001;
il ricorrente ha dedotto, con varie argomentazioni,
l'illegittimità costituzionale di detta ultima disposizione,
richiamandosi, in sostanza, ai principi, enunciati dalla Corte
Costituzionale nelle sentenze n. 103/2007, n. 351/2008 e n. 390/2010,
in materia di illegittimità dei meccanismi di «spoil system»;
da ciò ha inferito l'illegittimità della cessazione
dall'incarico ed ha chiesto, previa declaratoria di inefficacia,
nullità, annullabilità del provvedimento di revoca dall'incarico,
ordinarsi alla Presidenza del Consiglio di reintegrarlo nel posto
precedentemente occupato e condannarsi l'amministrazione al
risarcimento dei danni subiti per effetto dell'illegittimo recesso,
commisurati alla retribuzione globale di fatto dal giorno del
licenziamento sino alla reintegrazione, nonchè alla relativa
omissione contributiva;
proponeva altresì ricorso cautelare d'urgenza, volto ad ottenere
l'immediata reintegrazione nel posto di lavoro, che il giudice
rigettava per difetto del requisito del «periculum in mora»;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri si è costituita in
giudizio chiedendo respingersi le avverse domande; ha osservato di
avere dovuto necessariamente provvedere alla cessazione, alla data
del 1° novembre 2012, di tutti gli analoghi incarichi in corso alla
medesima data, in esecuzione dell'art. 2, comma 20, del decreto-legge
n. 95/2012 convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012, a
norma del quale «ai fini dell'attuazione della riduzione del 20%
operata sulle dotazioni organiche dirigenziali di prima e seconda
fascia dei propri ruoli la Presidenza del Consiglio dei Ministri
provvede alla immediata riorganizzazione delle proprie strutture
sulla base di criteri di contenimento della spesa e di
ridimensionamento strutturale. All'esito di tale processo, e comunque
non oltre il 1° novembre 2012, cessano tutti gli incarichi, in corso
a quella data, di prima e di seconda fascia conferiti ai sensi
dell'art. 19, commi 5-bis e 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001
n. 165. Fino al suddetto termine non possono essere conferiti o
rinnovati incarichi di cui alla citata normativa»; ha sostenuto la
piena legittimità costituzionale della suddetta norma, in quanto
inquadrabile nella logica della «spending review» e pertanto non
riconducibile alle richiamate pronunzie di illegittimità
costituzionale di norme finalizzate all'operatività del diverso
meccanismo dello «spoil system».
Ritenuto in diritto che:
è pacifico e documentato che il ricorrente era titolare di un
incarico dirigenziale non generale, di cd. seconda fascia,
conferitogli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001,
quale soggetto non altrimenti legato da rapporto di impiego
dirigenziale con una pubblica amministrazione e munito dei requisiti
di cui alla medesima disposizione;
l'incarico di durata triennale, con decorrenza 1° febbraio 2011 e
scadenza prevista al 31 gennaio 2014, è stato oggetto, in data 11
ottobre 2012, di un provvedimento di revoca - espressamente
qualificata come cessazione - a decorrere dal 1° novembre 2012, con
contestuale risoluzione del rapporto di lavoro a tempo determinato,
in esecuzione dell'art. 2, comma 20, del decreto legge n. 95/2012
convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012;
questa risulta dunque la disposizione applicata nel caso di
specie, e sulla quale deve incentrarsi lo scrutinio di legittimità
costituzionale;
che la Corte Costituzionale, con sentenza n. 103/2007, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7,
della legge n. 145/2002, nella parte in cui dispone che «i predetti
incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di entrata in
vigore della presente legge, esercitando i titolari degli stessi in
tale periodo, esclusivamente le attività di ordinaria
amministrazione» sull'assunto che la norma impugnata, laddove prevede
un meccanismo di cessazione automatica ex lege e generalizzata degli
incarichi dirigenziali di livello generale, allo spirare del termine
di 60 giorni dall'entrata in vigore della legge stessa, si pone in
contrasto con gli articoli 3, 97 e 98 Costituzione, in quanto viola,
in assenza di adeguate garanzie procedimentali, il principio di
continuità dell'azione amministrativa, strettamente correlato a
quello di buon andamento della pubblica amministrazione, in specie
statuendo: «... la previsione di una anticipata cessazione "ex lege"
impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in
conformità al modulo di azione sopra indicato ... la revoca delle
funzioni legittimamente conferite ai dirigenti può essere
conseguenza solo di un'accertata responsabilità dirigenziale in
presenza di determinati presupposti e all'esito di un procedimento di
garanzia puntualmente disciplinato .... deve ritenersi necessario che
sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di
confronto dialettico tra le parti nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esternalizzi le ragioni - connesse alle pregresse
modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa per le quali
ritenga di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilità di far valere il diritto di difesa.. L'esistenza di tale
fase valutativa... è richiesta anche per garantire il controllo
giurisdizionale .... per garantire scelte trasparenti e verificabili,
in grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in
ossequio al precetto costituzionale dell'imparzialita'»;
che con la sentenza n. 161 del 2008 la Corte Costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161,
del dl 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella
legge 24 novembre 2006 n. 286, nella parte in cui dispone che gli
incarichi conferiti al personale di cui al comma 6, dell'art. 19,
d.lgs 30 marzo 2011 n. 165,conferiti prima del 17 maggio 2006,
«cessano ove non confermati entro 60 giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto», ripercorrendo sostanzialmente il
medesimo iter logico-giuridico con riferimento al personale comunque
dipendente di amministrazioni pubbliche e munito di «status»
dirigenziale, seppure non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23,
cui si riferisce il comma 5-bis dell'art. 19 d.lgs. n. 165/2001;
che con la sentenza n. 81 del 2010 la Corte Costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161,
del dl 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella
legge 24 novembre 2006 n. 286, nella parte in cui dispone che gli
incarichi conferiti al personale di cui al comma 6, dell'art. 19,
d.lgs. 30 marzo 2011, n. 165, conferiti prima del 17 maggio 2006,
«cessano ove non confermati entro 60 giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto», ripercorrendo sostanzialmente il
medesimo iter logico-giuridico di cui alla sentenza n. 103/2007,
stavolta tuttavia con specifico riferimento a un incarico di
direzione di uffici di livello dirigenziale non generale, attribuito
a soggetto estraneo all'amministrazione conferente, non dipendente,
come dirigente, da altra amministrazione;
che i motivi per i quali la Corte ha censurato di illegittimità
costituzionale l'art. 3, comma 7 della legge n. 145/2002 e l'art. 2,
comma 161 del dl n. 262/2006 appaiono tutti estensibili, «mutatis
mutandis» al caso in esame, in quanto le predette sentenze, pur
riferendosi a fattispecie concrete di cd «spoils system una tantum»,
applicato agli incarichi dirigenziali per ragioni di mutato indirizzo
politico, nel complesso sanciscono tuttavia l'illegittimità
costituzionale della cessazione automatica degli incarichi medesimi,
con argomentazioni giuridiche di più ampio respiro, non riferibili
in maniera esclusiva a tale meccanismo;
che l'insegnamento del Giudice delle leggi appare infatti chiaro
nel senso che qualunque meccanismo di cessazione automatica «ex lege»
di incarichi di funzioni dirigenziali ex art. 19, d.lgs. n. 165/2001,
si pone in conflitto con gli articoli 97 e 98 della Costituzione,
perchè, in sostanza, incrina i principi fondamentali dell'azione
amministrativa, quali il buon andamento e la continuità della
stessa, sicchè gli incarichi in questione possono legittimamente
essere revocati, solo mediante forme procedimentali atte
all'accertamento dei risultati conseguiti, che si concludano con un
provvedimento motivato, suscettibile di vaglio giurisdizionale;
che gli argomenti mossi dalla difesa erariale contro l'asserita
non manifesta infondatezza della questione proposta dal ricorrente
appaiono inidonei a fugare i dubbi di legittimità costituzionale
della norma denunciata, limitandosi a evidenziare la natura di norma
speciale, volta ad ottenere risparmi di spesa, dell'art. 2, comma 20,
dl n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012;
che, tuttavia, la mera dichiarazione d'intenti contenuta nella
norma, «ai fini della riduzione del 20 per cento operata sulle
dotazioni organiche dirigenziali di prima e seconda fascia dei propri
ruoli» non è di per sè sufficiente a giustificare l'esclusione del
controllo giurisdizionale sulla rispondenza della cessazione dello
specifico incarico alle esigenze di buon andamento ed imparzialità
della Pubblica Amministrazione, a maggior ragione alla luce del
legittimo sospetto generato dall'espressa previsione che solo «fino
al suddetto termine non possono essere conferiti o rinnovati
incarichi di cui alla citata normativa»;
che la questione appare rilevante in causa, perchè il
ricorrente, ha chiesto di accertare l'inefficacia o annullabilità o
nullità della revoca dell'incarico e, per l'effetto, di ordinare la
propria reintegrazione nel posto di lavoro - ormai non più in
concreto praticabile, atteso lo spirare del termine di scadenza
contrattuale - nonchè di condannare la Presidenza del Consiglio dei
Ministri al risarcimento dei danni subiti, commisurati alla
retribuzione globale di fatto dal licenziamento alla reintegra,
sull'assunto dell'illegittimità della cessazione automatica proprio
in quanto disposta in applicazione della disposizione censurata di
illegittimità costituzionale;
che il giudice remittente è dunque chiamato ad accertare se la
cessazione/revoca sia stata legittima e tale giudizio dipende in via
pressochè esclusiva dalla validità della disposizione di legge in
applicazione della quale - e in difetto di qualsiasi altra
motivazione - essa è stata disposta;
che l'accertamento della legittimità dell'art. 2, comma 20, del
dl n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012 -
norma dichiaratamente posta ad «esclusivo» fondamento del
provvedimento di cessazione dell'incarico dirigenziale - assume
dunque carattere pregiudiziale riguardo alla struttura dell'illecito,
sicchè il giudizio di «rilevanza» della questione non pare
richiedere una preventiva delibazione sulla sussistenza degli altri
elementi costitutivi della pretesa risarcitoria, in specie la colpa
dell'amministrazione ed il danno; comunque il danno può ritenersi in
«re ipsa» - essendo pacifica la perdita delle retribuzioni maturande
in seguito alla cessazione anticipata dell'incarico - e la colpa
dell'amministrazione, deve in via teorica presumersi ai sensi
dell'art. 1218 c.c., trattandosi nella specie di responsabilità
contrattuale; domandarsi se la colpa dell'amministrazione ex art.
1218 c.c. sia esclusa dal fatto di essersi essa conformata ad una
legge, solo successivamente dichiarata illegittima, d'altronde non ha
senso prima che di tale norma sia stata effettivamente accertata
l'illegittimità costituzionale; come ben evidenziato nell'ordinanza
n. 247/2009 del Tribunale di Roma del 24 febbraio 2009 - in
fattispecie per tale profilo assimilabile alla presente - «una
corretta decisione della causa, svolta all'esito di un esame delle
questioni svolto nel rispetto dell'ordine logico-giuridico posto
dalla struttura della fattispecie, consente di per sè di ritenere
che questo giudice non può decidere la causa senza giudicare della
validità della disposizione impugnata, palesandosi del tutto
impropria una logica decisoria che, invertendo l'ordine logico delle
questioni, ed in particolare in ipotesi muovendo, per escluderle,
dalla colpa e/o dal danno, giungesse al rigetto della domanda non
avvertendo la previa necessità di deliberare sull'esistenza
dell'elemento materiale dell'illecito, in solo rapporto al quale,
peraltro, la colpa e il danno sono concretamente delibabili; nè
sembra al giudicante coerente con le funzioni istituzionali della
Corte una interpretazione del requisito della rilevanza che si
sospinga a valutazioni prognostiche sulla concreta idoneità
dell'esito ad incidere sulle possibilità di accoglimento, parziale o
totale, della domanda.».

P. Q. M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Dichiara rilevante, e non manifestamente infondata, con riguardo
agli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 20 del decreto legge 6
luglio 2012, n. 95, come convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135,
nella parte in cui prevede che all'esito del processo di
riorganizzazione delle proprie strutture sulla base di criteri di
contenimento della spesa e di ridimensionamento strutturale attuato
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comunque non oltre il
1° novembre 2012, cessano tutti gli incarichi, in corso, a quella
data, di prima e seconda fascia conferiti ai sensi dell'art. 19,
comma 6 del d.lgs. n. 165/2001.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti della Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Roma, 30 ottobre 2014

Il Giudice: Baroncini