1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 8-10-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 luglio 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 luglio 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del rischio e sicurezza delle costruzioni - Istituzione del fascicolo del fabbricato - Definizioni di fabbricato, aggregato e proprietari - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con le analoghe definizioni previste dalla legislazione statale costituenti il presupposto per l'applicazione di norme poste a tutela di interessi unitari e generali quali quelli relativi alle costruzioni in zone sismiche - Contrasto con i principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente della protezione civile e di governo - Violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza qualora la definizione di fabbricato della norma regionale fosse finalizzata ai fini dell'applicazione degli obblighi di tenuta e aggiornamento del fascicolo del fabbricato - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile con riguardo alla definizione di proprietario data dal legislatore regionale. - Legge della Regione Puglia 20 maggio 2014, n. 27, art. 2. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lettera l), e terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 11 e 83 e ss. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del rischio e sicurezza delle costruzioni - Istituzione del fascicolo del fabbricato - Norme concernenti il fascicolo del fabbricato e la sua obbligatorieta', la facolta' di redazione del fascicolo del fabbricato, la scheda informativa per i fabbricati esistenti, la verifica della condizione statica attuale dei fabbricati, gli aggregati e le sopraelevazioni - Ricorso del Governo - Denunciata imposizione di obblighi ulteriori rispetto a quelli posti dal testo unico dell'edilizia per il rilascio e il mantenimento del certificato di agibilita' - Denunciata previsione della sanzione della sospensione del procedimento di rilascio del certificato di agibilita' per le nuove costruzioni e di sospensione della sua efficacia per gli edifici gia' esistenti - Contrasto con i principi fondamentali dettati dal legislatore statale nella materia concorrente del governo del territorio - Inosservanza del divieto di aggravamento dei procedimenti amministrativi e dell'esigenza di semplificazione delle procedure amministrative affermati dal legislatore statale - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Incidenza nella materia di competenza legislativa statale esclusiva della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - Violazione del principio di uguaglianza per la imposizione di pari obblighi a proprietari di diverse condizioni economiche - Violazione del principio di ragionevolezza - Imposizione di limiti alla proprieta' privata non necessari ad assicurare la funzione sociale della stessa. - Legge della Regione Puglia 20 maggio 2014, n. 27, artt. 3, 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 3, 97, 42, comma secondo, e 117, commi secondo, lettere l) ed m), e terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 11, 12, 20, 22, 23-bis, 25, 26 e 83 e ss.; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 1, comma 2; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 20; decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35; decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Puglia - Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del rischio e sicurezza delle costruzioni - Istituzione del fascicolo del fabbricato - Scheda informativa per i fabbricati esistenti - Obbligo per il proprietario di allegare la scheda ai progetti di manutenzione straordinaria, recupero, restauro, ristrutturazione, ampliamento in orizzontale e verticale, da sottoporre a Permesso di Costruire, SCIA, DIA o CIL, pena il diniego dell'autorizzazione o il rifiuto della comunicazione inviata - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale di principio che non prevede tale diniego - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di livelli essenziali delle prestazioni, nonche' violazione dei principi fondamentali nella materia concorrente del governo del territorio. - Legge della Regione Puglia 20 maggio 2014, n. 27, art. 5, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 117, commi secondo, lettera m), e terzo; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 12, 20, 22, 23 e 23-bis; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 29-bis. (14C00218) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 8-10-2014)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, (c.f.
97163520584) in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, (c.f. 80224030587), fax
06/96514000 e PEC agsm2@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
Uffici domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
regionale Puglia 20 maggio 2014 n. 27, in B.U.R. n. 66 del 26 maggio
2014, recante «Disposizioni urgenti in materia di prevenzione del
rischio e sicurezza delle costruzioni - Istituzione del fascicolo del
fabbricato», segnatamente l'art. 2, in relazione all'art. 117, comma
2 lett. l) e comma 3 Cost. e al principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., con riferimento agli artt. 83 e ss. D.P.R. n.
380/2001; gli artt. 3, 4, 5, 6 e 7 in relazione agli artt. 3 e 97
Cost., 42 Cost., 117, comma 2 lett. l) ed m) Cost., 117, comma 3
Cost., con riferimento agli artt. 11, 12, 20, 22, 23-bis, 25, 26 3 83
e ss. D.P.R. n. 380/2001.

Fatto

Con legge regionale Puglia n. 27 del 20 maggio 2014, sono state
previste disposizioni urgenti in materia di prevenzione del rischio e
sicurezza delle costruzioni ed è stato istituito il fascicolo del
fabbricato per gli immobili pubblici e privati di nuova costruzione.
Le finalità perseguite dalla legge regionale sono esplicitate
nell'art. 1, ove si afferma che la Regione agisce «a tutela della
pubblica e privata incolumità, persegue una politica mirata alla
conoscenza dello stato conservativo del patrimonio edilizio a
salvaguardia della sicurezza e della qualità delle strutture,
nonchè del buon governo del territorio». Questi obiettivi sono
perseguiti mediante «un sistema integrato ed informatizzato per la
conoscenza dello stato conservativo del patrimonio edilizio
esistente, con particolare attenzione agli edifici strategici, ai
fini di protezione civile e del rischio rilevante in relazione alle
azioni sismiche» e attraverso «una politica di prevenzione e
protezione dai rischi di eventi calamitosi, mediante l'individuazione
di modalità di attuazione che sensibilizzino anche i soggetti
privati interessati».
Gli scopi cui tende la legge regionale sono riconducibili alla
competenza legislativa riconosciuta dall'art. 117, comma 3, Cost.
alle Regioni, in materia di protezione civile e di governo del
territorio. Nell'ambito di detta competenza le Regioni, come è noto,
devono rispettare i principi fondamentali stabiliti dallo Stato.
Le disposizioni della citata legge regionale indicate
nell'epigrafe del presente atto sono costituzionalmente illegittime
per i seguenti motivi in

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 2 l.r. Puglia n. 27 del 14
maggio 2014, in relazione all'art. 117, comma 2, lett. l) e comma 3
Cost. e al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., con
riferimento agli artt. 83 e ss. D.P.R. n. 380/2001.
1.1. La norma contenuta nell'articolo 2 rubricata «Definizioni»
fornisce, al comma 1, una propria definizione di «fabbricato», inteso
come «l'insieme di strutture portanti ed elementi costruttivi e
architettonici reciprocamente connessi in modo da formare con
continuità dalle fondamenta alla copertura un organismo edilizio
funzionalmente autonomo».
Il comma 2 dà inoltre la definizione di «aggregato », termine
con cui si fa riferimento a «un insieme di fabbricati attigui che
già interagiscono staticamente per i soli carichi gravitazionali o
che possono interagire per azioni sismiche o dinamiche in genere».
Il comma 3 considera «fabbricati di nuova costruzione» quelli
iniziati dopo l'entrata in vigore della legge regionale, mentre, al
comma 4, vengono chiamati «fabbricati esistenti» tutti gli altri.
Infine, il comma 5 precisa che «per proprietari si intendono: a)
nel caso di costruzioni esistenti, il proprietario dell'intero
fabbricato ovvero i titolari di proprietà delle singole porzioni; b)
nel caso di nuove costruzioni, i soggetti per conto dei quali si
procede alla realizzazione dell'immobile».
1.2. Le definizioni di fabbricato sopra descritte, la cui
formulazione letterale, tra altro, consente astrattamente di darne
un'applicazione generale, contrastano con quelle di «costruzione» e
di «proprietario» previste dalla legislazione statale e che
costituiscono il presupposto per l'applicazione di norme poste dal
legislatore statale a tutela di interessi unitari, quali certamente
sono quelli sottesi alla legge regionale in esame.
Le costruzioni in zone sismiche sono, infatti, sottoposte alla
disciplina prevista agli artt. 83 e ss. del DPR n. 380/2001, che ne
subordina la realizzazione a specifiche norme tecniche emanate con
decreti del Ministro per le infrastrutture e i trasporti, di concerto
con il Ministro per l'interno, sentiti il Consiglio superiore dei
lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la
Conferenza unificata StatoRegioni-Enti locali.
La Corte costituzionale, in particolare, ha chiarito che rientra
nella competenza statale la fissazione delle norme e delle procedure
tecniche da applicare agli accertamenti, al fine di attestare
l'idoneità statica, perche queste «esigono una determinazione
uniforme e valida per tutte le zone sismiche presenti nel territorio
nazionale» (sent. n. 302 del 1988).
In quest'ambito, l'intento unificatore della legislazione statale
esige una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio
sismico e si giustifica «attesa la rilevanza del bene protetto, che
trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per
attingere a valori di tutela dell'incolumità pubblica che fanno capo
alla materia della protezione civile, in cui, ugualmente, compete
allo Stato la determinazione dei principi fondamentali» (sent. n. 182
del 2006; si veda anche sent. n. 64 del 2013).
La Corte costituzionale ha anche chiarito che il potere di
riconoscere le ragioni particolari che impediscono il rispetto delle
norme tecniche è affidato al Ministro per le infrastrutture e i
trasporti in quanto in quest'ambito «il legislatore ha inteso dettare
una disciplina unitaria a tutela dell'incolumità pubblica, mirando a
garantire, per ragioni di sussidiarietà e di adeguatezza, una
normativa unica, valida per tutto il territorio nazionale, in un
settore nel quale entrano in gioco sia l'alta tecnicità dei
provvedimenti in questione sia l'esigenza di una valutazione uniforme
dei casi di deroga» (sent. n. 254 del 2010).
1.3. L'uniforme applicazione delle norme per le costruzioni in
zone sismiche presuppone, evidentemente, una definizione altrettanto
uniforme di «costruzione» e alla luce di detta considerazione risulta
esorbitante, rispetto alla sfera di competenza regionale, la
previsione regionale che intende dare una definizione generale di
«fabbricato», a maggior ragione se essa comporta poi l'applicazione
di norme con fini di «protezione civile» e di riduzione del «rischio
rilevante in relazione alle azioni sismiche» (art. 1 della l.r. in
esame).
La definizione di «fabbricato» fornita dalla norma regionale si
discosta, infatti, dalla definizione contenuta nella citata legge
statale, come interpretata dalla giurisprudenza. Gli artt. 83 e ss.
del TU dell'edilizia, infatti, si applicano a tutte le costruzioni la
cui sicurezza possa interessare la pubblica incolumità, da
realizzarsi nelle zone dichiarate sismiche, senza alcuna distinzione
tra nuove costruzioni e opere realizzate previa demolizione di
manufatti preesistenti (Cons. St., sez. IV, sent. n. 3703 del 2009) e
senza che sia rilevante il carattere stabile o precario della
costruzione (Cass. pen., sez. III, sent. n. 17623 del 2006).
Tale definizione è, all'evidenza, più ampia di quella data
dall'art. 2 della legge regionale in esame che, nel riferirsi
all'«insieme di strutture portanti ed elementi costruttivi e
architettonici reciprocamente connessi in modo da formare con
continuità, dalle fondamenta alla copertura, un organismo edilizio
funzionalmente autonomo», presuppone un grado di completezza
dell'edificio (che deve essere dotato di una «copertura» e
soprattutto «funzionalmente autonomo») non richiesta dalla normativa
statale.
La norma regionale, dunque, viola l'art. 117, comma 3, Cost., per
contrasto con i principi fondamentali dettati dalle norme sopra
indicate del TU dell'edilizia, oltre a violare i principi di
eguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Infatti, se alla
nozione di «fabbricato» data dalla legge regionale «ai fini di
protezione civile e del rischio rilevante in relazione alle azioni
sismiche» occorre dare portata generale, seguendo il dato letterale,
è chiaro che a essa dovrebbe farsi riferimento anche per farne
discendere l'applicazione delle norme tecniche per le costruzioni in
zone sismiche. In questo modo, si determina una restrizione
dell'ambito di applicazione di una disciplina statale, dettata alla
luce di esigenze unitarie di tutela dell'incolumità pubblica, con
violazione dell'art. 117, comma 3, Cost.
Se, invece, la definizione di cui si discute dovesse considerarsi
limitata ai soli fini dell'applicazione degli obblighi di tenuta e
aggiornamento del fascicolo del fabbricato, la disposizione appare
iniqua e irragionevole, con violazione dell'art. 3 Cost. Essa,
infatti, sottopone a tali obblighi determinate costruzioni per fini
di protezione civile e prevenzione del rischio di eventi calamitosi,
escludendo irragionevolmente altri tipi di costruzioni (pur prive di
copertura o funzionalmente non autonome), per i quali sussiste il
medesimo rischio che, appunto, la legge statale ha inteso tutelare
prevedendo una disciplina unitaria.
1.4. Anche la definizione di «proprietario» data dalla legge
regionale, anch'essa espressa in termini generali, contrasta con
quella data dalla legislazione statale, con violazione dell'art. 117,
comma 2, lett. l), Cost. e, dunque, risulta irragionevole e in
contrasto con principi fondamentali della legislazione statale in
materia di governo del territorio.
La disciplina del diritto di proprietà rientra nella materia
«ordinamento civile», riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato dall'art. 117, comma 2, lett. l), Cost. e, pertanto,
contrasta con tale parametro una norma regionale che prevede, in via
generale, una definizione diversa da quella di «proprietario»
ricavabile dall'art. 832 del codice civile.
Se anche questa definizione fosse limitata ai soli fini
dell'applicazione delle altre disposizioni della legge regionale,
ciò non sarebbe sufficiente a escluderne l'incostituzionalità.
Nel ricomprendere nella nozione, nel caso di costruzioni
esistenti, «il proprietario dell'intero fabbricato ovvero i titolari
di proprietà delle singole porzioni», la norma, infatti, trascura le
situazioni nelle quali il proprietario abbia ceduto a terzi la
facoltà di edificare (ad esempio mediante la costituzione di un
diritto di superficie o di usufrutto) e pone difficoltà applicative
nel caso di condominio, non essendo chiaro su chi gravino le varie
incombenze.
Inoltre, nel sussumere nel concetto di proprietari «i titolari di
proprietà delle singole porzioni» di un intero edificio, si omette
irragionevolmente d'individuare il soggetto responsabile della tenuta
e dell'aggiornamento del fascicolo nei casi di lavori sulle parti
comuni dell'edificio.
Dunque, imporre gli obblighi di aggiornamento del registro «in
occasione di ogni lavoro» al proprietario e non ai soggetti che hanno
titolo per richiedere il permesso di costruire, risulta del tutto
irragionevole, oltre che contrastante con i principi fondamentali
della materia «governo del territorio», ricavabili dall'art. 11 del
TU dell'Edilizia D.P.R. n. 380/2001.
1.5. Con riguardo agli immobili da costruire, la norma regionale
non pone obblighi a carico dei «proprietari», ma fa piuttosto
riferimento ai «soggetti per conto dei quali si procede» a effettuare
i lavori, con una previsione che comunque rimane oscura e risulta
quindi irragionevole.
Non si comprende, infatti, chi debba occuparsi di tali incombenze
nel caso in cui sia stato concluso un contratto di vendita d'immobili
da costruire, ai sensi del d.lgs. n. 122 del 2005, in cui il
trasferimento della proprietà non sia immediato. In una simile
situazione, non si capisce se il soggetto per conto del quale si
procede alla realizzazione dell'immobile sia il venditore (titolare
della proprietà durante i lavori e responsabile degli stessi) o
l'acquirente (che non è proprietario del bene nè ha alcun controllo
sui lavori, ma è la persona nel cui interesse essi sono svolti).
La norma, dunque, sotto tale profilo viola l'art. 117, comma 2,
lett. l), Cost. e il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., nonchè l'art. 117, comma 3, Cost. in riferimento ai principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» ricavabili dalle
citate norme del TU dell'edilizia DPR n. 380/2001.
2. Illegittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 5, 6 e 7 della
l.r. Puglia n. 27 del 14 maggio 2014, in relazione agli artt. 3 e 97
Cost., 42 Cost., 117, comma 2 lett. l) ed m) Cost., 117, comma 3
Cost., con riferimento agli artt. 11, 12, 20, 22, 23-bis, 25, 26 3 83
e ss. D.P.R. n. 380/2001.
2.1. L'art. 3 della l.r. Puglia n. 27 del 14 maggio 2014
individua nel «fascicolo del fabbricato» lo strumento operativo
idoneo al perseguimento delle finalità di protezione civile e dai
rischi di eventi calamitosi, in relazione alle azioni sismiche
perseguite dalla legge regionale. Il fascicolo, corredato da una
scheda di sintesi, deve essere redatto «a cura dei proprietari» ed è
obbligatorio per gli immobili di nuova costruzione (art. 3, comma 1),
nonchè per i fabbricati esistenti elencati nella Delibera G.R. 31
maggio 2011 n. 1214, pubblici o privati ad uso pubblico (art. 3,
comma 7).
Il fascicolo è «riferito ad un fabbricato strutturalmente
indipendente e alle sue pertinenze, deve contenere tutte le
informazioni riguardanti la situazione progettuale, urbanistica,
edilizia, catastale, strutturale, impiantistica, nonchè i dati dei
relativi atti autorizzativi, nonchè gli estremi e l'oggetto degli
atti autorizzativi, comunque denominati» (art. 3, comma 2). Esso
«deve essere aggiornato in occasione di ogni lavoro o di modifica
significativa dello stato di fatto e/o della destinazione d'uso
dell'intero fabbricato o di parte di esso» nonchè «nel caso di
lavori eseguiti da enti erogatori di pubblici servizi» e comunque nel
termine perentorio di dieci anni dall'ultimo deposito della scheda di
sintesi (art. 3, comma 3).
L'art. 3, comma 4, prevede che il fascicolo deve essere
depositato «presso l'amministrazione pubblica responsabile» e tenuto
in copia presso «l'amministratore di condominio a disposizione per
ogni controllo da parte delle autorità competenti».
La scheda di sintesi, a sua volta, deve essere aggiornata
contestualmente al fascicolo del fabbricato e inviata al Comune di
competenza nonchè, per gli edifici ricadenti nelle classi III e IV
della deliberazione della Giunta regionale n. 1214 del 31 maggio
2011, al Servizio Regionale Lavori Pubblici (art. 3, comma 5).
L'omessa allegazione della scheda di sintesi all'istanza per il
rilascio del certificato di agibilità, comporta la sospensione del
relativo procedimento (art. 3, comma 6).
L'art. 4 prevede, in capo ai Comuni, la facoltà di estendere
l'obbligo di tenuta del fascicolo di fabbricato anche ai proprietari
degli edifici già esistenti «ricadenti in aree instabili o
potenzialmente instabili» (art. 4, comma 1) oppure «ricadenti nelle
zone di alta sismicità classificate «1» e «2», ai sensi
dell'O.P.C.M. n. 3274/2003» (art. 4, comma 2). Esso è obbligatorio
anche per gli edifici ricadenti in classe IV (Edifici di interesse
strategico e opere infrastrutturali la cui funzionalità durante gli
eventi sismici assume rilievo fondamentale per le finalità di
protezione civile) e in classe III (Edifici e opere infrastrutturali
che possono assumere rilevanza in relazione alle conseguenze di un
eventuale collasso) della deliberazione della Giunta regionale n.
1214 del 31 maggio 2011.
L'art. 5 dispone che, per i fabbricati già esistenti - salvo che
il Comune non preveda l'obbligo di tenuta del fascicolo a norma
dell'articolo 4 - i proprietari devono comunque curare la redazione
di una Scheda informativa, della quale si elencano i contenuti
necessari (comma 1, e, se già richiesti dalla legislazione vigente
all'epoca della costruzione, comma 4).
La scheda deve essere custodita dal proprietario o
dall'amministratore di condominio, deve essere a disposizione per
eventuali controlli delle autorità competenti e deve essere allegata
ai progetti di manutenzione straordinaria, recupero, restauro,
ristrutturazione, ampliamento da sottoporre a permesso di costruire,
SCIA, DIA o CIL, pena il diniego dell'autorizzazione o il rifiuto
della comunicazione inviata» (art. 5, comma 2). Essa deve essere
aggiornata ogniqualvolta mutino i dati in essa riportati e comunque
ogni dieci anni (art. 5, comma 3).
La mancata redazione o l'omesso aggiornamento del fascicolo del
fabbricato comporta una sanzione pecuniaria da 5.000 (cinquemila)
euro a 50.000 (cinquantamila) euro (art. 10, comma 1) e la
sospensione del certificato di agibilità (art. 10, comma 4), Dal
canto suo, il mancato invio della scheda informativa, come si e
visto, implica il diniego dell'autorizzazione o il rifiuto della
comunicazione inviata (art. 5, comma 2).
L'art. 6 prevede che i Comuni raggruppino i fabbricati esistenti
per probabile livello di rischio attuale, in base a un cronoprogramma
da approvare entro sei mesi dall'entrata in vigore della normativa,
stabilendo che la verifica delle condizioni statiche dei fabbricati
deve essere effettuata da un tecnico con idoneo titolo professionale
entro tre mesi dall'approvazione del cronoprogramma e deve essere a
disposizione per ogni controllo da parte delle Autorità competenti.
A conclusione delle operazioni di verifica, il professionista
incaricato redige una relazione tecnica da trasmettere al Comune di
competenza, nella quale propone, ove necessario, ulteriori fasi di
approfondimento conoscitivo e controlli specialistici, eventuali
interventi e un piano di corretta manutenzione.
L'art. 7, comma 1, prevede che, nei casi d'interventi sulle
strutture aventi funzione statica dei fabbricati esistenti (che
riguardino in particolare le sopraelevazioni e gli aggregati), è
obbligatorio redigere il progetto di messa in sicurezza delle unità
strutturali sottostanti e adiacenti, da trasmettersi all'Ufficio
tecnico del Comune di pertinenza, «anche se attinenti a proprietà
diverse».
2.2. Le descritte norme della legge della Regione Puglia n. 27
del 2014 eccedono la competenza legislativa regionale e pongono
obblighi irragionevoli a carico dei privati, risultando
incostituzionali sotto diversi profili.
In primo luogo si osserva che l'inottemperanza agli obblighi di
redazione e aggiornamento del fascicolo del fabbricato e della scheda
informativa comportano, come si è visto, la sanzione della
sospensione del procedimento di rilascio del certificato di
agibilità per le nuove costruzioni e di sospensione della sua
efficacia per gli edifici già esistenti ( art. 3, comma 6)
Così facendo, la norma regionale impone ai proprietari obblighi
ulteriori rispetto a quelli posti dal TU dell'edilizia per il
rilascio e il mantenimento del certificato di agibilità.
Si osserva in proposito che tale certificato deve essere
ricondotto tra i titoli abilitativi e che la Corte Costituzionale ha
affermato che «lo stato ha mantenuto la disciplina dei titoli
abilitativi come appartenente alla potestà di dettare i principi
della materia», di competenza concorrente, del «governo del
territorio». La competenza del legislatore statale si giustifica
affinchè «la legislazione regionale e le funzioni amministrative in
materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e
siano dirette a semplificare le procedure e ad evitare la
duplicazione di valutazioni sostanzialmente già effettuate dalla
pubblica amministrazione» (sent. n. 303 del 2003).
Il rilascio del certificato di agibilità è disciplinato
dall'art. 25 del DPR n. 380 del 2001, il quale indica in maniera
tassativa i documenti che devono essere allegati alla domanda
(richiesta di accatastamento dell'edificio; dichiarazione di
conformità dell'opera al progetto approvato, di prosciugatura dei
muri e di salubrità degli ambienti; attestazione di conformità alle
norme sulla sicurezza degli impianti e all'isolamento termico ovvero
certificato di collaudo degli stessi). La norma statale pone,
inoltre, termini precisi per la conclusione del procedimento (trenta
giorni dalla ricezione della domanda, nel caso in cui sia stato
rilasciato dall'ASL il parere previsto dall'art. 5, comma 3, lett.
a), del TU dell'edilizia; sessanta giorni in caso di
autodichiarazione), i quali possono essere interrotti una sola volta,
entro quindici giorni dalla domanda, «esclusivamente per la richiesta
di documentazione integrativa, che non sia già nella disponibilità
dell'amministrazione o che non possa essere acquisita autonomamente».
La disposizione è volta a semplificare la procedura per il
rilascio del titolo abilitativo e per questo rappresenta un principio
fondamentale della materia «governo del territorio». Di conseguenza,
norme regionali che impongano al privato la trasmissione di documenti
(il fascicolo del fabbricato e la scheda di sintesi, per le nuove
costruzioni) non previsti dalla TU dell'edilizia, si pongono in
contrasto con le descritte norme di principio statali.
2.3. L'art. 26 del D.P.R. n. 380 del 2001 dispone che la
dichiarazione d'inagibilità dell'edificio consegua al venir meno
delle condizioni di sicurezza, igiene e salubrità.
La norma regionale in esame si pone in contrasto anche con questo
principio, laddove individua un'ulteriore ipotesi di sospensione del
certificato di agibilità (la mancata trasmissione della scheda
informativa, per i fabbricati esistenti), non riconducibile in alcun
modo al venir meno delle condizioni di sicurezza, igiene e
salubrità, la cui sussistenza non viene verificata in concreto. Ne
consegue, anche in questo caso, la violazione dei principi
fondamentali dettati dallo Stato nella materia «governo del
territorio».
2.4. La norma regionale, nell'aggravare in maniera ingiustificata
il procedimento per il rilascio del certificato di agibilità per le
nuove costruzioni, si pone inoltre in contrasto con l'art. 97 Cost.,
sotto il profilo del buon andamento dell'amministrazione, contenuto
nel divieto di aggravamento dei procedimenti amministrativi (art. 1,
comma 2, della legge n. 241 del 1990) e nell'esigenza di
semplificazione delle procedure amministrative (esigenza desumibile
da diverse fonti, tra cui l'art. 20 della legge n. 59 del 1997, il
decreto-legge n. 5 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge
n. 35 del 2012, il decreto-legge n. 69 del 2013, convertito con
modificazioni dalla legge n. 98 del 2013).
La Corte costituzionale ha infatti rilevato che «la condotta
della pubblica amministrazione sembra tendenzialmente intesa, oggi,
al non aggravamento dei procedimenti amministrativi» (sent. n. 537
del 1990) e su tale base ha in più occasioni dichiarato
l'incostituzionalità di norme regionali che generavano «un
ingiustificato aggravamento del procedimento» (sent. n. 298 del 2013,
relativa all'autorizzazione unica per l'installazione di
elettrodotti). La Corte costituzionale ha anche qualificato come
principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente «le
norme statali ispirate alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità, volte a garantire, in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione, entro un termine
definito, del procedimento autorizzativo» (sent. n. 119 del 2014,
relativa alla localizzazione di centrali di compressione a gas).
2.5. Sotto altro profilo, le regole ispirate alla semplificazione
amministrativa costituiscono esercizio della potestà legislativa
statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, in quanto anche
l'attività amministrativa (e, quindi, i procedimenti amministrativi)
può assurgere alla qualifica di «prestazione» della quale lo Stato
è competente a fissare un «livello essenziale» a fronte di una
specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici e
soggetti privati (sentt. n. 298 e n. 62 del 2013, n. 207 e n. 203 del
2012).
Con detti principi certamente contrastano gli oneri aggiunti
dalle norme regionali in esame al procedimento per il rilascio del
certificato di agibilità e, in particolare, l'obbligo di comunicare
dati in larga parte già in possesso dell'amministrazione (si pensi
alle informazioni relative alla situazione progettuale, urbanistica,
edilizia, catastale, strutturale).
2.6. Gli obblighi di stesura e aggiornamento del fascicolo del
fabbricato comportano il ricorso a una pluralità di professionisti
(geometri, architetti, ingegneri, geologi) abilitati secondo i
rispettivi ordinamenti professionali (art. 5, comma 1 e art. 6). Si
tratta di un onere imposto indistintamente a tutti i proprietari,
anche a quelli di più modeste condizioni economiche, con violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
Le norme regionali, infatti, impongono ai privati oneri non
necessari e comunque sproporzionati ed eccessivamente gravosi,
ponendosi dunque in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo
del principio di ragionevolezza, e con l'art. 42, comma 2, Cost., in
quanto impongono limiti alla proprietà privata, che non appaiono
necessari ad assicurarne la funzione sociale. La Corte
costituzionale, con la sentenza n. 315/2003, giudicando su analoghe
norme della Regione Campania, premesso che «nessun dubbio può
sussistere riguardo alla doverosità della tutela della pubblica e
privata incolumità, che rappresenta lo scopo dichiarato della legge,
ed il conseguente obbligo di collaborazione che per la realizzazione
di tale finalità può essere imposto ai proprietari degli edifici»,
ha osservato tuttavia che «la previsione di siffatto obbligo e dei
conseguenti oneri economici deve essere compatibile con il principio
di ragionevolezza e proporzionalità e che le relative modalità di
attuazione debbono essere adeguate allo scopo perseguito dal
legislatore».
Dette circostanze hanno condotto a giudicare le norme censurate
lesive dell'art. 3 Cost., sotto il profilo del generale canone di
ragionevolezza, e dell'art. 97 Cost., in relazione al principio di
efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione.
La Corte costituzionale ha, inoltre, ricordato, con la sentenza
n. 312 del 2010, che la normativa sul «registro del fabbricato» è
stata giudicata incostituzionale, quando si è ritenuto che «le
specifiche modalità di predisposizione e tenuta del registro fossero
contrarie al generale canone di ragionevolezza, a cagione della
eccessiva gravosità degli obblighi imposti ai proprietari e dei
conseguenti oneri economici, nonchè al principio di buon andamento
della pubblica amministrazione, data la ritenuta intima
contraddittorietà della imposta necessità di richiedere ad una
pluralità di tecnici privati informazioni già in possesso delle
competenti amministrazioni». La complessità e la vastità delle
attestazioni richieste, infatti, rispondono a finalità di vigilanza
e controllo che non solo appartengono alla tipica responsabilità
pubblica, ma sono pure connesse ad interessi della collettività non
immediatamente riferibili alla responsabilità dei proprietari.
Le disposizioni censurate si pongono, dunque, in contrasto con
gli articoli 3 e 97 Cost., imponendo la duplicazione di accertamenti
e la conservazione di informazioni e documenti già ricadenti nei
compiti affidati alla p.a., oltre a violare i principi di eguaglianza
e ragionevolezza di cui agli stessi artt. 3 e 97 Cost., l'art. 42
Cost., in quanto comportano limiti alla proprietà privata che non
appaiono necessari ad assicurarne la funzione sociale.
2.7. Con specifico riferimento alla norma contenuta nell'articolo
5, comma 2, si evidenzia l'introduzione di una misura di carattere
sostanzialmente sanzionatorio, che consiste nel diniego
dell'autorizzazione o nel rifiuto della comunicazione inviata nelle
ipotesi di mancata allegazione della scheda informativa ai progetti
ivi contemplati, da sottoporre a permesso di costruire, SCIA, DIA o
CIL. Tale diniego non è previsto dalla normativa statale di
principio, da prendersi a riferimento, e segnatamente gli articoli 12
e 20 del D.P.R. n. 380 /2001 per il permesso di costruire, gli
articoli 22 e 23 del medesimo Testo Unico per la DIA e l'articolo
23-bis dello stesso D.P.R. n. 380 /2001 per la CIL. Con particolare
riferimento alla SCIA giova, poi, ricordare che, ai sensi
dell'articolo 29-bis della legge n. 241/1990, le disposizioni
concernenti, tra l'altro, la SCIA attengono alla competenza esclusiva
dello Stato, essendo state ricondotte nell'ambito dei livelli
essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, comma 2,
lettera m) della Costituzione. (cfr. Corte costituzionale, sentenze
n. 164/2012 e 121/2014)
Per tale specifico aspetto la norma in esame eccede dalle
competenze regionali, violando la competenza esclusiva dello Stato in
materia di livelli essenziali delle prestazioni, nonchè i principi
fondamentali in materia di governo del territorio rinvenibili nelle
citate norme del Testo Unico dell'edilizia D.P.R. n. 380/2001, in
violazione dell'articolo 117, comma 2, lettera m) e 3 Cost.

P.Q.M.

Chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme della l.r. Puglia n. 27
del 20 maggio 2014 di cui agli artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7 in quanto in
contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, in ragione dei
principi di ragionevolezza, semplicità e proporzionalità, con
l'art. 42, della Costituzione che tutela la proprietà privata, con
l'articolo 117, comma 2, lettere l) ed m) della Costituzione, con
riferimento alla competenza statale in materia di ordinamento civile
e livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali, oltre che con i principi fondamentali della normativa
statale in materia di «governo del territorio» (art. 117, comma 3,
con riferimento agli artt. 11, 12, 20, 22, 23, 23-bis, 25, 26, 83 e
ss. del d.P.R. n. 380 del 2001).
Roma, 14 luglio 2014

L'Avvocato dello Stato: Giacobbe