1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1283 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 giugno 1996
N. 1283 Ordinanza emessa il 18 giugno 1996 dal pretore di Brescia sul ricorso proposto da Rosa Elisa contro l'I.N.P.S. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Previsto pagamento dei rimborsi in sei annualita' e mediante emissione di titoli di Stato - Estinzione dei giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi del giudice naturale, dell'autonomia ed indipendenza della magistratura e le relative attribuzioni, della copertura finanziaria - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Violazione del diritto al lavoro, del principio di uguaglianza, del principio della tutela del lavoro e della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Pensione di riversibilita' - Calcolo, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 495/1993, in proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo gia' liquidato o che l'assicurato ha diritto di percepire - Ritenuta illegittimita' delle pronunce additive ed interpretative della Corte costituzionale - Lesione delle attribuzioni del potere legislativo e del potere giudiziario - Violazione del principio di copertura finanziaria. Giudizio di legittimita' costituzionale - Sentenze di illegittimita' costituzionale - Indebita attribuzione di efficacia retroattiva. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Nozione di rilevanza della questione nel giudizio a quo - Nesso di necessaria pregiudizialita' della questione stessa per la definizione del giudizio - Compressione del sindacato della Corte costituzionale - Violazione della sfera di attribuzioni del potere giudiziario. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Condizioni e forme di proponibilita' - Previsione con legge ordinaria - Violazione del principio della riserva di legge costituzionale. (D.-L. 27 maggio 1996, n. 295, art. 1; legge 21 luglio 1965, n. 903, art. 22; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 30, terzo comma, e 23). (Cost., artt. 77, ultimo comma, 1, primo e secondo comma, 70, 72, 136, primo comma, 102, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 3, 4, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma, 101, 102, primo comma, 104, primo comma, 111, 134 e 137, primo comma). (096C1785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-1996)

IL PRETORE
Visti:
il ricorso;
il d.-l. 26 marzo 1996, n. 166;
il d.-l. 27 maggio 1996, n. 295;
l'art. 22 della legge 21 luglio 1963, n. 903;
la sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 493 della Corte
costituzionale;
l'art. 11, comma 22, legge 24 dicembre 1993, n. 537;
la sentenza Corte costituzionale 10 giugno 1994, n. 240;
gli artt. 23 e 30, terzo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87;
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;
l'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1;
gli artt. 1, 3, 4, 24, 25, 35, 36, 70, 71, 72, 73, 76, 77, 81,
101, 102, 104, 111, 134, 136 e 137 della Costituzione.
Ha pronunciato, dandone integrale lettura, la seguente ordinanza di
rimessione alla Corte costituzionale di questioni di legittimità
costituzionale, rilevate d'ufficio, nella causa r.g. n. 80087/1995,
in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, promossa da Rosa
Elisa, elettivamente domiciliata in Brescia presso l'avv. Luciano
Nardino, il quale la rappresenta e difende in farza di procura a
margine del ricorso, ricorrente, contro I.N.P.S. - Istituto nazionale
della previdenza sociale, in persona del presidente pro-tempore,
convenuto.
PREMESSA
Nel corso del presente giudizio, nel quale la parte ricorrente
chiede l'applicazione in suo favore dell'art. 22 della legge 21
luglio 1963, n. 903 (ovviamente nella versione "creata" dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 495/1993, è stato emanato il d.-l.
26 marzo 1996, n. 166, nei confronti del quale è stata sollevata una
notevole serie di questioni di legittimità costituzionale già
trasmesse al giudice delle leggi; com'era prevedibile, stante la
situazione patologia (non certo determinata da un'insufficienza
dell'art. 77 della Costituzione, come di recente è stato anche
sostenuto, ma dalla costante violazione della stessa disposizione, la
quale non necessita di modifiche, ma solo del doveroso rispetto da
parte del Governo e delle due Camere) nella quale versa il Parlamento
a causa dell'enorme quantità di decreti-legge in attesa di
conversione, il citato decreto non è stato convertito in legge e
così il Governo ora in carica ha provveduto a reiterarlo con il
decreto-legge n. 295 del 27 maggio 1996, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 123 del 28 maggio.
Poichè devono essere sollevate d'ufficio numerosissime questioni
di legittimità costituzionale, in primo luogo, in relazione alla
normativa soppravvenuta, costituita dal d.-l. 27 maggio 1996, n.
295, con il quale è stato reiterato il decreto-legge n. 166/1996, e
in secondo luogo, con riferimento al precedente quadro normativo, la
presente ordinanza deve essere distinta in due parti specifiche,
seguite da alcune generali considerazioni conclusive, così da
consentire la più razionale esposizione degli argomenti da
sviluppare.
PRIMA PARTE
La normativa sopravvenuta art. 1 del d.-l. 27 maggio 1996, n. 295 di
reiterazione del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166
Tale ultimo provvedimento governativo non è affetto solo dalle
stesse gravi e plurime violazioni della Costituzione già riscontrate
a carico del decreto-legge n. 166/1996, ma anche da un vizio
congenito, ulteriore e specifico, direttamente dipendente dal fatto
di essere la reiterazione del n. 166/1996.
Invero, a fronte dell'esistenza di un nuovo (nel senso di
successivo, ulteriore) atto del Governo avente la forma del
decreto-legge, questo giudice rileva che tale atto, per quanto
riguarda l'art. 1 - qui esaminato in modo puntuale e specifico, ma è
chiaro sin dalla prima lettura che il discorso può e deve essere
esteso a tutto il provvedimento - nei suoi contenuti è totalmente
identico al decreto-legge n. 166/1996.
Non solo: l'art. 1, nei commi 3 e 4, del decreto-legge n. 295/1996
si presenta anche nella sua lettera come un "clone" perfetto dei
corrispondenti commi dell'art. 1 del decreto-legge n. 166/1996, in
quanto nessuna minima differenza è riscontrabile.
Non basta: il secondo comma dell'art. 1 del decreto-legge n.
295/1996 differisce da quello del decreto-legge n. 166/1996 solo
nella sostituzione del sostantivo "rimborso" con quello di
"pagamento": trattasi di "clonazione imperfetta" (tanto imperfetta da
essere quasi impercettibile, posto che altrove ancora permane l'uso
improprio del termine "rimborso" e del verbo "rimborsare", che
presumibilmente verranno man mano sostituiti nelle prossime
duplicazioni del decreto-legge n. 166/1996, alle naturali scadenze
bimensili).
Ancora: il comma 1, sempre dell'art. 1 del decreto-legge n.
295/1996, può essere descritto con l'espressione "clone mutante per
innesto", poichè mantiene inalterata l'intera lettera del suo
omologo del decreto-legge n. 166/1996, con in più alcune
interpolazioni del tutto superflue e puramente di comodo (1 - nel
primo periodo, l'ovvia precisazione che i titoli di Stato da
assegnare agli aventi diritto sono "sottoposti allo stesso regime
tributario dei titoli di debito pubblico", quasi che sia possibile
ipotizzarne uno diverso; 2 - nel terzo periodo, l'ancor più ovvia
affermazione che l'assegnazione dei titoli di Stato deve avvenire
"sulla base della vigente normativa" agli aventi diritto, "anche se
residenti all'estero", come fosse pensabile un'assegnazione
effettuata mediante una normativa non vigente e come se fosse prima
prevista da una dispositzione di legge l'esclusione del diritto dei
residenti all'estero) e, infine, con l'aggiunta alla fine dello
stesso comma di un nuovo sibillino periodo ("L'emissione dei titoli,
per l'anno 1996, non può superare l'importo di lire 3.135
miliardi."), l'utilità, ragione e fine del quale è davvero oscura,
in relazione alla previsione immutata del quarto comma, ove l'onere
per l'anno 1996 resta di lire 3.276 miliardi.
Traendo le naturali conclusioni, appare chiaro che tutti i rilievi
appena sopra esposti evidenziano in modo incontrovertibile
l'inesistenza nell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996 di quel
minimo quid novi che può giustificare (astrattamente, ma non è
certo questo il caso) la reiterazione del decreto-legge non
convertito nei sessanta giorni.
L'ultimo comma dell'art. 77 della Costituzione così dispone: "I
decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in
legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere
possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti."
Non può essere messo in dubbio che l'art. 77 limita l'efficacia
temporale del "provvedimento provvisorio avente forza di legge"
emanato dal Governo a soli sessanta giorni e ci si deve chiedere
quali conseguenze giuridiche derivino da tale limitazione temporale,
quando allo spirare del termine il decreto-legge perde efficacia a
causa della mancata conversione in legge; possono ipotizzarsi tre
soluzioni:
a) non sussiste più il potere del Governo di adottare
provvedimenti provvisori sulla stessa materia e, dunque, è vietata
la reiterazione del decreto-legge non convertito, con conseguente
inapplicabilità dell'eventuale decreto di replica, in quanto privo
di forza di legge;
b) l'eventuale reiterazione nasce priva di efficacia, perchè
"geneticamente" affetta dall'inefficacia del decreto che viene
reiterato;
c) il provvedimento provvisorio di reiterazione viola
"semplicemente" la Costituzione, con conseguente necessità di
sollevare questione di legittimità costituzionale.
Deve subito essere chiarito che la problematica qui discussa non
riguarda i decreti di reiterazione nei quali siano presenti vere e
reali, non marginali e non meramente formali, modifiche, che diano
luogo ad una sostanzialmente diversa regolamentazione del caso
straordinario di necessità ed urgenza, rispetto agli omologhi
decreti reiterati (restando, comunque, impregiudicati altri profili
d'illegittimita').
L'art. 77, ultimo comma, della Costituzione, la ragione e la logica
inducono o a ritenere escluso il potere del Governo di emettere con
diverso numero e in diversa data un nuovo "provvedimento provvisorio
avante forza di legge", o a sostenere automaticamente priva di
efficacia la reiterazione di un decreto-legge non convertito, quando
il contenuto del decreto successivo non contenga quel minimo livello
di novità e diversità sostanziale, rispetto al precedente, da
consentire di affermarne l'autonoma esistenza. In verità, può ben
ritenersi - ai sensi del disposto direttamente precettivo dell'art.
77, ultimo comma, che sanziona con l'inefficacia i provvedimenti
provvisori del Governo non convertiti nel termine di sessanta giorni
e nel rispetto della certa ed inequivoca volontà del legislatore
costituzionale diretta a precludere al Governo di sottrarre alle
Camere la funzione legislativa - negato dalla Costituzione al Governo
il potere di adottare, nella stessa materia regolata da decreti-legge
decaduti, nuovi provvedimenti provvisori e vietato l'artificio di
duplicare decreti-legge divenuti inefficaci. Conseguentemente, può
affermarsi l'inesistenza della forza di legge del decreto di
reiterazione, per carenza assoluta del potere del Governo di adottare
provvedimenti provvisori dopo il verificarsi dell'inefficacia del
decreto reiterato. Cosi come può sostenersi che, in caso di
reiterazione di decreti-legg e senza modifiche sostanziali,
l'inefficacia del decreto decaduto si trasferisce automaticamente al
decreto di reiterazione, con sua conseguente inapplicabilità. Poste
tali premesse, è naturale chiedersi se sussista la violazione
dell'art. 101 della Costituzione da parte dell'Autorità giudiziaria
che non applichi un decreto-legge di duplicazione di un decreto
divenuto inefficace (in assenza, si ripete, di reali modifiche del
contenuto normativo), oppure se la violazione consista nel suo esatto
contrario e cioè nel dare applicazione al decreto-legge che, con il
mezzo della reiterazione, di fatto porta da sessanta a centoventi
giorni (e così via moltiplicando a seconda del numero delle
reiterazioni) il termine di efficacia sancito nella Costituzione.
Questo pretore, come reso palese dalle argomentazioni che precedono,
tendenzialmente propende per l'affermazione del dovere giuridico
dell'Aiutorità giudiziaria di non dare applicazione al decreto-legge
che risulti meramente ripetitivo e carente di qualsivoglia novità
normativa, rispetto a quello non convertito in legge, come nel caso
dell' art. 1 del decreto-legge n. 295 del 1996, perfettamente
corrispondente nei contenuti e quasi identico nella lettera all'art.
1 del decreto-legge n.166/1996. Eppure, nonostante tutto, permane un
dubbio di natura puramente formale: il Governo che ha emanato il
decreto-legge n. 295/1996 è il legittimo Governo della Repubblica
italiana e il medesimo decreto non è - quanto meno nel numero, nella
data e, sia pure in minima parte, nella sua forma esteriore - lo
stesso decreto-legge n. 166/1996: se non nella sostanza e se non
pienamente nella lettera, il decreto-legge n. 295/1996 è pur sempre
in apparenza un provvedimento provvisorio del Governo avente forza di
legge e, così, questo pretore, per il doveroso rispetto della legge
e degli atti aventi forza di legge, non può allo stato senza perciò
escludere un futuro ripensamento) che rinunciare alle più radicali
soluzioni, sopra ipotizzate sub a) e b), per trasferire dinanzi alla
Corte costituzionale la stessa problematica con le stesse
argomentazioni sopra ampiamente sviluppate, nella veste della
questione di legittimità costituzionale, in aderenza alla terza
ipotesi di soluzione sopra individuata alla lettera c).
Rileva, pertanto, d'ufficio la seguente:
A1) Questione di legittimità costituzionale dell' art. 1 del
decreto-legge n. 295 del 1996 per violazione dell'art. 77, ultimo
comma, della Costituzione. Fissata, nei termini sopra esposti, la
prima questione di legittimità costituzionale in relazione al
decreto-legge n. 295/1996 di reiterazione del decaduto n. 166/1996,
si possono ora reiterare tutte le questioni già rilevate a carico
del decreto-legge n. 166/1996 in precedenti ordinanze.
A2) Questione di legittimiyà costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 295 del 1996 per violazione degli articoli 1,
secondo comma, 70, 72, 77, primo e secondo comma, e 136, secondo
comma, della Costituzione. L'art. 77 della nostra Costituzione,
testualmente, dispone: "Il Governo non può, senza delegazione delle
Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo
adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con
forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione
alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si
riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin
dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni
dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con
legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non
convertiti." Il divieto di carattere generale sancito dalla
Costituzione all'emissi one di decreti aventi forza di legge del
Governo in assenza (come nella fattispecie in esame) di delega delle
Camere, trova eccezione, regolata dal secondo comma dell'art. 77
della Costituzione, solo in casi straordinari di necessità e
d'urgenza; sono, dunque, tre i requisiti da valutare per determinare
se il provvedimento provvisorio avente forza di legge, emanato dal
Governo senza delegazione delle Camere, rispetti il preciso ed
inequivoco dettato costituzionale: 1) l'esistenza di un caso
straordinario, 2) che richieda un necessario intervento governativo,
3) di tale urgenza da imporre immediatezza di risposta e di
soluzione, così da escludere i tempi del normale iter parlamentare.
Tutti tali requisiti devono sussistere, reali e verificabili. Il
decreto in esame non rispetta nessuno dei tre suddetti ineludibili
presupposti.
1) Il caso straordinario.
Il decreto-legge n.295/1996, art. 1, non risponde ad alcun caso di
straordinarieta': la situazione alla quale vorrebbe porre rimedio
risale a due anni e cinque mesi addietro, per quanto concernente la
sentenza n. 495 del dicembre 1993, e ad un anno e undici mesi, con
riferimento alla n. 240 del giugno 1994, mentre il Governo che ha
emanato il decreto-legge in discorso è già il terzo ad essere
coinvolto dalle problematiche derivanti dalle due sentenze della
Corte, senza considerare, per la sola sentenza n. 495/1993, quello
dei primi mesi dell'anno 1994: il caso non riveste alcun carattere di
straordinarietà intesa nel senso previsto dall'art. 77, secondo
comma, della Costituzione e può solo parlarsi di colpevole ritardo o
di assenza di capacità e di volontà del Governo e soprattutto del
Parlamento (anche se non può farsi a meno di notare, per quanto
concerne la sola sentenza n. 240/1994 e la notissima problematica
sulla così detta "cristallizzazione", che la volontà manifestata
dal Parlamento con l'art. 11, comma 22, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, è inequivoca nel senso di escludere il diritto in tutti i
casi, cosicchè il mancato intervento delle due Camere può ben
essere inteso come preciso rifiuto di accettare i contenuti della
sentenza della Corte) a trovare una soluzione giuridica e
costituzionalmente ineccepibile ad un enorme contenzioso che incombe
sull'amministrazione della giustizia da lustri, sempre irrisolto, ma
non nuovo, nè straordinario, bensì noto ed ordinario.
2) La necessità.
Nel caso in discussione la necessità di un provvedimento
provvisorio del Governo avente forza di legge è negata alla radice
dalla semplice considerazione (ulteriore, rispetto a quella
precedente) dell'ovvia insufficienza - ma anche della
irragionevolezza (con violazione, dunque, anche dell' art. 3 della
Costituzione) - di un atto provvisorio destinato ad incidere, forse
inconsapevolmente, ma direttamente e senza però offrire una
definitiva soluzione, sulla complessa problematica giuridica relativa
alla legittimità costituzionale delle stesse disposizioni di legge
colpite dalle decisioni "legislative" della Corte costituzionale
"addittive" e "manipolatrici": appare davvero incongruo ritenere
necessario un decreto-legge per risolvere una problematica complessa
ed estremamente articolata che tocca questioni essenziali della vita
democratica della nostra Repubblica, già portata all' esame della
Consulta da questo pretore con numerose ordinanze di rimessione. Non
può inoltre tacersi che anche sotto un altro profilo non è
possibile riscontrare il requisito della necessità a giustificazione
dell' art. 1 del decreto-legge in esame: non esiste, infatti, la
certezza del diritto a quei crediti da soddisfare "in consegueza
dell'applicazione delle sentenze della Corte costituzionale n. 495
del 1993 e n. 240 del 1994". Si deve osservare, infatti, che il
decreto non opera una recezione nel vigente diritto positivo scritto
del contenuto "normativo" (peraltro, contraddittoriamente, in parte
disatteso) delle suddette sentenze, nè espressamente, nè
implicitamente, ma si limita a ricercare senza successo, come si
vedrà più avanti, trattando del merito del provvedimento) i mezzi
di finanziamento per "il rimborso delle somme, maturate fino aì 31
dicembre 1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti
previdenziali interessati, in conseguenza dell'applicazione delle
sentenze della Corte costituzionale n. 495 del 1993 e n. 240 del
1994", senza minimamente curarsi del fatto che si applicano le leggi
e non le sentenze (per le quali si deve, invece, parlare di
esenzione, concetto ben diverso) da qualunque organo emesse, ma
sopratutto non tenendo conto del fatto gravissimo che, con
l'applicazione delle decisioni "addittive" della Corte mediante
decreto-legge, la funzione legislativa delle Camere viene ad essere
espropriata ben due volte, la prima volta dalla Corte costituzionale
e la seconda dal Governo. Nel decreto-legge, in realtà si pretende
di soddisfare dei crediti la cui esistenza non è certa, poichè la
problematica attinente l'efficacia di quelle sentenze richiamate in
quanto tali, deve essere ben ciaro, e non tradotte in norme di
diritto positivo) della Corte costituzionale è stata rimessa al
controllo di legittimità dello stesso giudice delle leggi e, dunque,
non si ha neppure certezza in ordine alla validità delle stesse
decisioni e ai loro effetti sulle disposizioni di legge ritenute
incostituzionali in parte qua, ma senza che si sia verificato
l'effetto della caducazione, come previsto e voluto dal testo
inequivoco dell'art. 136 della Costituzione.
3) L'urgenza.
Quanto all'urgenza (smentita già dai tempi evidenziati al primo
punto) può dirsi che non se ne ravvisa l'esistenza nel caso oggetto
del decreto: ben sarebbe stato gradito ai titolari di legittime
aspettative, legate alle due, più volte citate, sentenze della Corte
costituzionale, un organico e ponderato disegno di legge d'iniziativa
del Governo ai sensi dell'art. 71 della Costituzione, essendo
sicuramente corretta e costituzionalmente legittima sempre tale
soluzione e davvero doverosa dopo la mancata conversione del decreto
gemello, trascurando per ora che essa è l'unica legittima ai sensi
dell'art. 136, secondo comma, della Costituzione, come si vedrà più
avanti. Ma non basta: appare più che chiara l'assenza di una reale
urgenza in questo caso specifico, se solo si consideri che nel primo
comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996 viene previsto un
pagamento in sei annualità e per di più mediante emissione di
titoli di Stato, soluzione del tutto incompatibile con il fine di
regolare un (in verità artificiosamente affermato) caso di
straordinaria necessità ed urgenza, che impone razionalmente una
risposta efficiente, pronta ed immediata e non un piano di estinzione
del debito diluito in ben sei anni (dei quali tre, per di più, privi
di copertura finanziaria). L'urgenza, invero, non deve essere solo
un astratto presupposto per consentire al Governo di adottare
provvedimenti provvisori, ma deve trovare riscontro oggettivo, sia
esterno come causa idonea a legittimare l'emissione dell'atto avente
forza di legge, sia interno come risposta efficiente per dare
soluzione efficace ed immediata al caso di straordinaria necessità
sul quale si interviene. Tutto ciò che si è sin qui esposto vale
per far risaltare la totale inesistenza dei requisiti espressamente
richiesti dall'art. 77, secondo comma, della Costituzione e per
dimostrare già con riferimento a tale solo profilo l'illegittimità
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge n. 295/1976. È
poi di solare evidenza che la palese violazione, già rilevata e
diffusamente argomentata, dei limiti posti al Governo dall'art. 77
della Costituzione determina un'altrettanto chiara usurpazione da
parte del potere esecutivo delle attribuzioni del Parlamento, con
lesione degli artt. 1, secondo comma, 70 e 72 della Costituzione, e
questa ulteriore illegittimità costituzionale non può essere
taciuta, a nulla rilevando una eventuale "condiscendenza" del
Parlamento ad subirla, perchè la violazione dei limiti delle
attribuzioni di un potere è fatto che incide in modo insuperabile
sulla legittimità costituzionale dei provvedimenti emessi in difetto
di attribuzione e non è solo un evento che riguarda in via esclusiva
i rapporti di "buon vicinato" tra i poteri dello Stato, poichè a
sommesso (ma convinto) avviso di questo giudice costituisce
gravissima violazione della Costituzione anche il solo permettere
tacitamente che un potere privo delle relative attribuzioni
costituzionali supplisca ai compiti e funzioni istituzionali propri
di un altro potere. È sufficiente ricordare il fondamentale dettato
del secondo comma dell'art. 1 della Costituzione ("La sovranità
appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione") in correlazione con l'art. 70 ("La funzione
legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere") e con
l'art. 72, primo comma soprattutto ("Ogni disegno di legge,
presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento,
esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa che lo approva
articolo per articolo e con votazione finale."), per comprendere
quanto grave sia la loro violazione e, dunque, quanto
intollerabilmente sia vulnerata la Costituzione dall'art. 1 del
decreto-legge n. 295/1996, come conseguenza diretta della già
rilevata non conformità del detto decreto legge all'art. 77, secondo
comma. Ma ancora non basta. L'art. 136, secondo comma, dispone: "La
decisione è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli
regionali interessati, affinchè, ove lo ritengano necessario,
provvedano nelle forme costituzionali": la norma è speciale
rispetto agli artt. 70 e seguenti della sezione II (Formazione delle
leggi) della Costituzione che disciplinano la normale attività
legislativa e, logicamente, non consente in nessun caso di ritenere
attribuito al Governo il potere di adottare i provvedimenti
provvisori previsti nel secondo comma dell'art. 77, essendo sancita
solo e soltanto la possibilità di regolare con legge nelle forme
costituzionali gli eventuali problemi derivanti dalle decisioni della
Corte costituzionale che dichiarano l'illegittimità di una norma di
legge o di un atto avente forza di legge ed essendo individuato nelle
sole Camere il potere dello Stato competente in via esclusiva a
stabilire se ricorrano le condizioni di necessità per intervenire,
come chiaramente sancito dal secondo comma dell'art. 136. Dunque,
solo a seguito di specifica delega delle Camere con riferiment o
all'attività legislativa di cui all'art. 136, secondo comma, può
essere ritenuto legittimo un atto del Governo avente forza di legge.
Poichè, nel caso presente le Camere non hanno delegato il Governo ai
sensi dell'art. 76 della Costituzione e poichè non è previsto, anzi
è escluso come sopra chiarito, il potere del Governo di adottare i
provvedimenti provvisori di cui all'art. 77, secondo comma, per
l'ipotesi formulata nell'art. 136, secondo comma, è del tutto palese
la sussistenza della violazione di quest'ultima disposizione della
Costituzione, con conseguente e necessario rilievo d'ufficio di
quest'ulteriore (ma in realtà priontario) profilo
d'incostituzionalità dell'intero art. 1 del decreto-legge 27 maggio
1996, n 295. È vero, peraltro, che l'art. 2, comma settimo, della
legge 11 marzo 1968, n. 67 testualmente prevede che "Qualora nel
corso dell'attuazione delle leggi si verifichino scostamenti rispetto
alle previsioni di spesa e di entrate, il Governo ne dà notizia
tempestivamente al Parlamento con relazione del Ministro del tesoro e
assume le conseguenti iniziative. La stessa procedura è applicata in
caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte
costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente
suscettibili di determinare maggiori oneri", ma tale disposizione non
contrasta con quanto sopra affermato ed, anzi, ne conterma
l'esattezza, giacchè non consente di ritenere attribuito al Governo
il potere di emanare decreti-legge, bensì gli impone di dare notizia
al Parlamento della nuova situazione verificatasi e di assumere le
conseguenti iniziative, da intendersi, in relazione alle sentenze
della Corte costituzionale, limitate obbligatoriamente (giacchè una
diversa interpretazione porrebbe l'art. 2, comma 2, della legge n.
67/1988 in contrasto con l'art. 136, secondo comma, della
Costituzione) alla presentazione di disegni di legge ai sensi dell'
art. 71 della Costituzione.
A3) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
2 e 3, del decreto-legge n. 295/1996 per violazione degli artt. 102,
primo comma, 24, primo comma, e 25, primo comma, della Costituzione.
In primo luogo deve essere messo in piena luce che mai si era
verifica to nella legislazione italiana, pur tormentata da un
eccessivamente anomalo ricorso alla decretazione d'urgenza del
Governo, un caso sì palesemente evidente di abuso di potere da parte
del Potere esecutivo con grave violazione del principio di legalità
e delle attribuzioni del Parlamento (in proposito, qui, è
sufficiente richiamare gli articoli 70, 72, 76, e 136) e
dell'Autorità giudiziaria. Questa Autorità giudiziaria non intende
sollevare un conflitto di attribuzione con il Potere esecutivo,
nonostante la sussistenza di fondate ragioni per dar vita a tale
procedimento, poichè ritiene (ancora oggi, così come dopo
l'emanazione del decreto-legge n.166/1996, e nonostante la crescente
gravità del contrasto, per effetto della reiterazione del predetto
decreto nel successivo decreto-legge n. 295/1996, che conserva
immutate tutte le disposizioni che sottraggono all'Autorità
giudiziaria il potere giurisdizionale e che violano le esclusive
attribuzioni della stessa Autorità giudiziaria) eccessivo ed
improprio il ricorso a tale lacerante rimedio giuridico, a fronte
della ravvisata possibilità di pervenire al medesimo risultato di
cancellare dall'ordinamento le parti illegittime del contestato
decreto-legge mediante il più "normale" e fisiologico rilievo
d'ufficio di questioni di costituzionalità. Tra le quali vi è la
presente: il Governo ha emanato il decreto-legge n. 295/1996 (di
reiterazione del decreto legge n.166/1996) per imporre una specifica
soluzione (nei commi 1 e 2 dell' art. 1) alle numerosissime
controversie pendenti in primo e secondo grado dinanzi ai giudici del
lavoro di tutta Italia e dinanzi alla Corte di cassazione, soluzione
che non si presenta però con i connotati della norma di legge, ma
piuttosto con quelli tipici della sentenza del giudice ordinario,
giacchè risponde alle domande formulate dai tanti ricorrenti con
accoglimento parziale di molte di esse, ma non di tutte (poi se ne
parlerà più chiaramente), giungendo addirittura a dichiarare
l'estinzione dei processi e a compensare tra le parti le spese di
causa: una vera e propria sentenza collettiva (per di più, ma è
poco rilevante, priva di motivazione che sottrae all'Autorità
giudiziaria la funzione giuridizionale, con conseguente e palese
contrasto dei primi tre commi dell'art. 1 del decreto-legge n.
295/1996 con l'art. 102, primo comma, della Costituzione. Inoltre,
con spcifico riferimento al terzo comma dell' art. 1 del
decreto-legge n. 295/1996, non può farsi a meno di notare come
disporre che (si riporta testualmente) "I giudizi pendenti alla data
di entrata in vigore del presente decreto legge aventi a oggetto le
questioni di cui al presente articolo sono dichiarati estinti
d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti. I provvedimenti
giudiziali non ancora passati in giudicato restrano privi di
effetto.", a fronte di una soluzione inidonea a definire in senso
positivo o negativo per tutti coloro che hanno una controversia in
corso in sede giudiziaria - in via solo esemplificativa e non
esaustiva, infatti, non si comprende perchè l'accertamento delle
eventuali decadenze e prescrizioni e dei requisiti reddituali e di
ogni altro elemento di fatto costitutivo del diritto debba essere
trasferito in sede amministrativa, quando di certo costituisce uno
degli elementi da valutare per accogliere o respingere i ricorsi
giudiziari, come non è chiaro se realmente si è voluto escludere il
diritto degli eredi con la previsione degli aventi diritto di cui al
secondo comma, mentre è certo che, esclusi o meno, agli eredi non
può essere precluso di coltivare le azioni già proposte in sede
giurisdizionale - viola, sia l'art. 24, primo comma, della
Costituzione poichè vieta agli interessati "di agire in giudizio per
la tutela dei propri diritti", sia l'art. 25, primo comma, poichè,
eliminando la giurisdizione, distoglie gli odierni ricorrenti dal
giudice naturale precostituito per legge.
A4) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 295 del 1966 per violazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, nonchè del principio di "realismo
economico" desumibile dal medesimo art. 81. Il primo comma
dell'art. 1 del decreto-legge n. 295 del 1996 prevede il "rimborso"
del quale già si è detto mediante sei annualità, mentre il quarto
comma (ove si individuano i mezzi di copertura dell'"onere derivante
dall'applicazione del presente articolo") omette totalmente di
indicare la copertura finanzaria per gli anni 1999, 2000 e 2001: è
dato certo e non opinabile, poichè venono contemplate solo le
annualltà dal 1996 al 1998. La violazione dell'ultimo comma dell'
art. 81 della Costituzione, per quanto possa sembrar strano,
riconosciuta nella stessa disposizione sopra citata, ove il Governo
si fa carico di determinare la copertura solo per tre delle sei
annualità previste per il "rimborso", lasciando così scoperte le
restanti, con conseguente incontrovertibile illegittimità
costituzionale dell'intero art. 1 del decreto-legge n.295/1996.
Nulla può opporsi alla constatazione appena espressa, poichè, al
fine del rispetto dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione,
devono essere totalmente individuate e precisate nella legge che
prevede nuove spese le risorse finanziarie per la copertura piena
delle medesime spese e non può ritenersi soddisfatto tale obbligo,
qualora, come nel caso qui sottosposto a critica, l'indicazione dei
"mezzi per farvi fronte" non sia completa e precisa. Sin qui si è
in presenza della tipica violazione della norma espressa e palese
dell'art. 81 ultimo comma, della Costituzione, ma deve essere
rilevato che l'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996 vulnera ancora
più gravemente quel principio di "realismo economico" desumibile
dall'art. 81, che, benchè già portato al giudizio del giudice delle
leggi in numerose precedenti ordinanze, deve essere riproposto anche
in questa odierna.
Il principio di "realismo economico"
La Costituzione contiene tutti i principi più alti di civiltà e
tutela tutte le libertà ed è logico e naturale che le disposizioni
che contemplano gli uni e le altre vengano ritenute fondamentali:
nessun dubbio sussiste a tal riguardo; occorre, però, affermare che
il valore costituzionale dell'art. 81 non è inferiore a nessun'altra
norma ed è, forse, superiore. Non può, infatti, omettersi di
rilevare che la legge fondamentale della Repubblica, nella
consapevolezza del necessario rispetto della realtà economica,
impone proprio nell'art. 81 la compatibilità delle concrete risorse
economiche, quale limite e condizione essenziale per la concreta
attuabilità dei grandi principi di giustizia, uguaglianza e
libertà. Non può negarsi che anche la realizzabilità dei grandi
principi ideali, etici e materiali, è vincolata all'esistenza di
adeguati mezzi di finanziamento e che ogni singola legge, o atto
avente forza di legge, che prevede una nuova spesa deve indicare con
precisione i mezzi reali di copertura finanziaria (ai sensi del
quarto comma dell'art. 81 della Costituzione) e ciò anche quando la
spesa sia correlata all'attuazione dei fondamentali principi
costituzionali. Ma non solo: il necessario rispetto della
compatibilità delle concrete risorse economiche - quale limite di
realtà al "sogno" di perfezione, quale strumento di difesa della
realizzabilità di quei principi, quale freno alla spesa illimitata
di ricchezze non ancora prodotte, quale monito alla responsabilità
verso le future generazioni e alla più corretta distribuzione della
ricchezza prodotta ed esistente per quelle presenti, quale mezzo di
tutela della società organizzata - impone, non solo l'obbedienza al
dettato del quarto comma dell' art. 81, ma anche la valutazione degli
effetti, sul bilancio dello Stato e degli Enti pubblici, legati
all'attribuzione di diritti comportanti una forte espansione della
spesa, in relazione a tutti gli altri interessi concorrenti e
tutelati da norme costituzionali, valutazione essenziale che deve
presiedere alla scelta delle priorità di spesa, in modo tale da
garantire prima i diritti essenziali e solo poi attribuire ed
estendere privilegi, anche se contemplati nei fondamentali principi
costituzionali. Sviluppo compatibile, conservazione delle risorse,
solidarietà tra generazioni: sono concetti che chiariscono nella
loro concisione la complessità dei problemi che il legislatore deve
affrontare ed i limiti che deve rispettare nel decidere a quali dare
valore normativo tra le mille istanze di tutela, fondate tutte su
forti principi costituzionali, eppure concorrenti e talvolta
antagoniste, che provengono dalla società reale: il legislatore, in
assenza di risorse sufficienti, deve operare delle scelte di spesa e
tali scelte non possono dipendere dalla mera volontà politica, ma
devono discendere dalla forza della realtà economica, restando così
limitata l'area di discrezionalità nell'individuazione dei fini
prioritari da perseguire e dei mezzi economici per farvi fronte e,
dunque, oggetto al controllo di legittimità costituzionale il
rispetto dei confini della stessa discrezionalità. Così, se si
volesse proporre una diversa classificazione delle norme
costituzionali, l'art. 81 dovrebbe essere definito "norma di realta'"
in contrapposizione alle "norme di ideale" e dovrebbe, in questa
prospettiva, essere collocato al vertice di una nuova graduatoria
d'importanza dovendosi riconoscere che, pur non affermando elevati
principi "sacrali", si pone a garanzia della realizzabilità invero,
sempre tendenziale) delle norme di "ideale", statuendo l'obbligatorio
rispetto dei limiti oggettivi delle risorse disponibili in modo tale
da consentire al sistema economico dello Stato di sostenere il costo
della continua evoluzione dei bisogni di civiltà nei confini del
possibile, senza sperperare ricchezze future non ancora prodotte, al
fine di evitare il grande rischio (ogni giorno che passa sempre più
drammaticamente concreto, come impietosamente evidenzia la cresscita
inarrestabile del debito pubblico) di allontanare sempre più nel
tempo e forse di precludere definitivamente l'attuazione delle norme
di "ideale". In forza delle superiori premesse, è logico e
conseguente desumere dall'art. 81 un forte principio costituzionale,
sinteticamente definibile "principio di realismo economico", che,
benchè non scritto (come altri fondamentali: quello, immanente,
nell' art. 38, di "solidarieta'" e quello di "razionalità e
ragionevolezza", presente nell' art. 3, per citare i più noti),
deve concorrere con gli altri principi e norme costituzionali per la
completa e corretta valutazione della legittimità della legge e
degli atti aventi forza di legge. L'ineludibile riconoscimento dei
valori costituzionali presenti nell'art. 81 deve determinare a carico
del legislatore - ma anche del giudice delle leggi, quando le
questioni portate al suo esame siano tali da lasciare spazio a
decisioni, non necessariamente "addittive", che comportino una nuova
spesa priva di copertura finanziaria - un particolare rispetto
dell'art. 81 della Costituzione, quale norma di primaria e vitale
importanza. È allora evidente, ritornando alla questione di
legittimità costituz ionale dell'art. 1 del decreto-legge n.
295/1996 sotto il profilo della violazione del principio di "realismo
economico", che non sembra possibile ritenere che la previsione del
pagamento delle somme arretrate mediante assegnazione di titoli di
Stato costituisca corretto mezzo di copertura finanziaria degli oneri
ai quali il decreto-legge vorrebbe dare esecuzione, poichè altro non
è che nuovo indebitamento dello Stato e quindi non può essere
considerato come nuova risorsa per finanziare il pagamento del
debito: la sostituzione di un debito con un altro debito non è
copertura finanziaria di una spesa, ma solo operazione ambigua di
puro equilibrismo contabile, del tutto priva di limpidezza. Se
dovesse passare indenne all'esame del giudice delle leggi una
siffatta artificiosa e solo apparente copertura delle nuove spese,
allora dovremmo riconoscere che l'art. 81 della Costituzione è norma
inutile, o, peggio, abrogata con il decreto-legge che qui si critica.
Può anche essere sostenuto che la legge di bi lancio non deve
rispettare la parità tra entrate e uscite e può essere accettata la
tesi secondo la quale è sufficiente la previsione dei mezzi di
finanziamento per la copertura delle nuove spese, per cui vi sarebbe
il rispetto dell'art. 81, ultimo comma, anche se la previsione si
rivelasse erronea ed ottimistica (salva restando la obbligatorietà
della conseguente manovra di aggiustamento), ma non si può accedere
a soluzioni, come quella adottata dal Governo nel decreto in esame,
nelle quali non vi sia neppure l'ombra dell'effettività teorica
delle nuove risorse, limitandosi l'operazione a spostare la carenza
di copertura finanziaria ad un'epoca futura, con una sostanziale
rinnovazione del debito, senza estinzione dell'obbligazione reale, la
quale resta, comunque, sempre a carico del debito pubblico, sempre
priva di copertura finanziaria. Inoltre, a sommesso avviso di questo
giudice remittente, la stessa previsione del pagamento degli
arretrati viola l'art. 81 della Costituzione nel principio di
"realismo economico", essendo ben palese (e non da oggi) che il
bilancio dello Stato non è in grado di rendere effettivi i privilegi
(assai discutibilmente) concessi dalla Corte costituzionale con le
sentenze "addittive di spesa" delle quali trattasi: non è questione
di stabilire in astratto se sia legittimo lasciare immutata, o
estendere, o ridurre l'area di applicazione di determinati benefici,
ma più semplicemente (e, nel contempo, in obbedienza ai principi di
uguaglianza, ragionevolezza e solidarietà, valutati coerentemente al
principio di "realismo economico", soprattuto con etico rispetto
verso le future generazioni) di accertare in concrto se esistano i
mezzi economici (reali, si badi bene, e non virtuali e sperati, come
quello scelto nel decreto-legge n. 295/1996 idoneo solo a determinare
un nuovo aggravamento del deficit di bilancio, in danno dei nostri
figli e nipoti) per conservare, ampliare o eliminare i medesimi
benefici, operando poi di conseguenza.
A5) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge n. 295 del 1996 per violazione dell'art. 3 della
Costituzione. Inoltre, deve essere posto in luce che gli artifici
finanziari già criticati nella precedente questione, non possono
essere ritenuti legittimi, non solo perchè violano l'art. 81 della
Costituzione, sotto tutti i profili già discussi, ma anche perchè
essi sono privi di ragionevolezza e di razionalità e, dunque,
vulnerano l'art. 3: in un sistema giuridico che voglia rispettare ed
affermare il principio di legalità, lo Stato non può, nell'assumere
nuove obbligazioni, prevedere contestualmente di onorarle ed
estinguerle mediante nuovo indebitamento, ma solo con l'acquisizione
della necessaria provvista attraverso il ricorso alla fiscalità
generale, o con l'aggravamento della contribuzione previdenziale, o
ancora con risparmi di spesa in altri settori che liberino i relativi
fondi ad essi destinati, o quant'altro possibile che, comunque, non
comporti ulteriore debito. Se quanto precede è fondato, ne consegue
che, quando lo Stato non può ricorrere più all'aumento della
pressione fiscale e contributiva, i principi di razionalità,
ragionevolezza, realismo economico, solidarietà intergenerazionale e
legalità dovrebbero imporre al Governo e al Parlamento di negare
qualunque privilegio e vietare l'assunzione di obbligazioni, per
onorare le quali non esistono risorse; ma ne segue, altresi, che, una
volta assunte, tali obbligazioni devono essere rispettate con
pagamento di moneta vera e attuale. Se quanto appena rilevato
costituisce, ad avviso di questo giudice, la più evidente violazione
dell'art. 3 della Costituzione, altre lacune, imprecisioni ed
incoerenze presenti nell'art. 1 del decreto-legge 27 maggio 1966, n.
295, contrastano con il principio di ragionevolezza e razionalità,
immanente nell'art. 3 e devono essere qui evidenziate.
1) Si parla ancora reiteratamente di "rimborsi" nel primo e secondo
comma dell' art. 1 del decreto-legge n. 295/1996, ma nulla deve
essere rimborsato.
2) Tra i (presunti) aventi diritto al pagamento delle somme
arretrate, nel secondo comma dello stesso articolo, si individua la
categoria dei "superstiti (aventi titolo alla pensione di
riversibilità alla data del 30 marzo 1996") dei "soli soggetti
interessati", ma non è chiaro se tale riferimento sia davvero
diretto ad escludere il diritto degli eredi, anche se questa è
l'opinione comune.
3) Si parla nel decreto di attuazione e di applicazione delle
sentenze della Corte costituzionai'e n. 495/1993 e 240/1994, però
non si detta alcuna norma di legge idonea a recepirne i contenuti,
mentre contemporaneamente si tenta, come si è ipotizzato, di
escludere i diritti degli eredi, in palese contraddizione con le
suddette decisioni della Corte costituzionale, nelle quali nulla del
genere viene affermato.
4) Nel terzo comma si ha la pretesa di eliminare la giurisdizione,
senza però risolvere per tutti gli attuali ricorrenti in modo
univoco ed unitario il contenzioso in atto e senza considerare che,
dopo l'estinzione dei giudizi pendenti, coloro che non vedranno
soddisfatte le loro aspettative in sede amministrativa per mancanza
dei requisiti reddituali, per decadenza, per prescrizione e
quant'altro) si rivolgeranno nuovamente all'autorità giudiziaria per
cercare, ancora una volta, di ottenere in giudizio quanto negato
dall'istituto previdenziale.
5) Nel quarto comma, destinato ad individuare i mezzi per la
copertura finanziaria della nuova legge di spesa, si indica tale
copertura per tre sole delle sei annualità nelle quali viene
dilazionato il pagamento. Tutto ciò conduce ad affermare che il
decreto-legge n. 295 del 27 maggio 1996 (come già il precedente n.
166/1996) è "intriso" in ogni sua parte di irrazionalità, in
contrasto insanabile con l'art. 3 della Costituzione.
A6) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo
comma, del decreto-legge n. 295/1996, per violazione degli artt. 1,
primo comma, 4, primo comma, 35, primo comma, 36, primo comma,
nonchè 24, primo comma, della Costituzione. Per ultima nella
sequenza qui prescelta, ma non certo ultima in termini di importanza,
viene rilevata la questione di costituzionalità dell'art. 1, terzo
comma, del decreto-legge n. 295/1996 che impone la compensazione
delle spese del giudizio nelle cause in corso in spregio del primo
comma dell'art. 1 della Costituzione ("L'Italia è una Repubblica
democratica fondata sul lavoro"), dell'art. 4 ("La Repubblica
riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le
condizioni che rendono effettivo questo diritto"), dell'art. 35 ("La
Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni"),
dell'art. 36 ("Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro ..."), norme
fondamentali tutte della nostra Carta costituzionale dirette a
riconoscere e tutelare il lavoro in sè, senza distinzioni tra le
molteplici espressioni dell'attività lavorativa umana, la quale ha
pari dignità nella Costituzione, qualunque sia la sua natura ed in
qualunque regime si attui e realizzi. Il lavoro (subordinato,
autonomo, professionale, artistico, intellettu ale, manuale,
imprenditoriale e qualunque altra sua forma ipotizzabile) trova
tutela paritaria e piena nella nostra Costituzione, giacchè
"L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro" (art. 1,
primo comma) e "La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme
ed applicazioni" (art. 35, primo comma) e "Il lavoratore ha diritto
ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo
lavoro": ogni intervento legislativo finalizzato a creare le
condizioni per un più agevole svolgimento di un tipo di lavoro
rispetto agli altri si pone in potenziale contrasto con la
Costituzione. L'affermazione della compensazione ex lege delle spese
processuali, in fattispecie, come quella presente del tutto normale e
generale nelle controversie aventi ad oggetto domande di prestazioni
previdenzial ed assistenziali -, nelle quali i difensori dei
ricorrenti hanno anticipato le spese e non riscosso onorari,
nell'ambito di notori accordi con i patronati che prevedono lo
svolgimento gratuito dell'attività professionale nei confronti dei
clienti inviati dagli stessi patronati, costituisce negazione
illegittima dei diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione a
tutela del lavoro, poichè determina in danno dei difensori la
perdita certa, sia delle spese già affrontate, sia del corrispettivo
(pur se solo potenziale, essendo legato all'esito favorevole dei
processi e alla liquidazione del giudice) delle prestazioni
professionali rese in favore dei ricorrenti, ai quali non potranno
essere richieste, stante la preclusione originaria della quale si è
detto. Vi è poi un altro profilo d'illegittimità costituzionale a
carico del terzo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996, gia
messo in luce dalla Corte di cassazione con l'ordinanza n. 382/1996,
emessa in data 1 aprile 1996 (in relazione al decreto-legge n.
166/1996, ma certamente trasferibile integralmente a carico del suo
"clone", totalmente da condividere e, perciò, da riprodurre
testualmente, senza ulteriore commento: "Il dubbio investe anche il
terzo comma dell'art. 1, nella parte in cui stabilisce che
all'estinzione dei giudizi consegue "la compensazione delle spese tra
le parti". Attraverso tale disposizione si sottrae, infatti, al
giudice della pretesa sostanziale dedotta in giudizio un punto
accessorio della controversia che, ad ogni modo, anche per i riflessi
di ordine economico sull'entità dell'incremento in concreto
realizzato dal soggetto vittorioso, non può esserne distolto senza
che ne resti vulnerato, ancora una volta, l'art. 24 Cost.".
Considerazioni sulla non manifesta infondatezza e sulla rilevanza in
causa delle questioni di legittimità costituzionale rilevate a
carico del decreto-legge n. 295 del 27 maggio 1996 Le questioni in
discorso non sono manifestamente infondate e sono tutte rilevanti,
poichè il presente giudizio non può "essere definito
indipendentemente" dalla loro risoluzone: è più che chiaro che la
dichiarazione della illegittimità costituzionale del decreto-legge
n. 295/1996 in uno o più dei profili sopra evidenziati (escluso
soltanto quello sub A6, per il suo carattere particolare) avrebbe
l'effetto di ripristinare la vigenza della normativa precedente,
restituendo nel contempo a questa Autorità giudiziaria competente la
funzione attribuitale dalla Costituzione di amministrare la giustizia
secondo la legge costituzionalmente vigente. Peraltro anche la sesta
questione risponde in pieno, anche se limitata mente alla decisione
sulle spese processuali, al disposto (del resto, sospettato anch'esso
d'incostituzionalità, come si vedrà più avanti) dell'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.
SECONDA PARTE
Conclusa la disamina delle molteplici ragioni che impongono
l'affermazione dell'incostituzionalità del decretolegge n. 295 del
27 maggio 1996, devono essere ancora una volte rimesse, reiterate con
minime variazioni, al giudizio della Corte costituzionale tutte le
altre questioni che verrano nel prosieguo esposte e che già sono
state oggetto di numerose ordinanze, poichè l'eventuale
dichiarazione di illegittimità costituzionale del predetto
provvedimento governativo con conseguente ripristino del precedente
quadro normativo di riferimento restituirebbe valore alle stesse
questioni, ad ognuna di esse e alla loro globalità. Sul presupposto
dell'eventualità (assai vicina alla certezza, a sommesso avviso di
questo giudice remittente) di una decisione del giudice delle leggi
che accolga in tutto o in parte le questioni di legittimità
costituzionale sopra proposte (ma non è da escludere neppure un
auspicabile ripensamento del Governo, o da parte delle Camere un
opportuno, meglio se voluto ed esplicito, diniego della conversione
in legge), è evidente che conservano attualità tutte quelle altre
questioni già sollevate nelle ordinanze sopra citate e, pertanto,
devono essere di nuovo essere rilevate d'ufficio, contestualmente,
anche al fine di rendere quanto più rapido possibile il giudizio di
costituzionalità.
1. - Considerazioni introduttive sulle questioni
d'incostituzionalità rilevanti per la decisione della causa con
riferimento al quadro normativo precedente l'emanazione del d.-l. 28
marzo 1996, n. 166 reiterato nel successivo n. 295 del 27 maggio
1996. La giurisprudenza di questo giudice nega l'efficacia
vincolante per l'Autorità giudiziaria delle sentenze della Corte
costituzionale di natura interpretativa, addittiva, manipolativa (di
tutte le decisioni, cioè, che possono essere definite "legislative",
essendo tali di fatto), perchè ritenute non conformi all'art. 136
Costituzione. A tale proposito non sembra fuori luogo ammettere il
disagio provato sin dall'inizio nel pronunciare sentenze fortemente
in contrasto con varie decisioni del giudice delle leggi, ma
soprattutto appare importante riconoscere che tale disagio si è
andato sempre più aggravando, man mano che, nell'evoluzione della
propria giurisprudenza critica, questo pretore si è reso conto della
vera portata e gravità del problema costituito dalle sentenze
interpretative, addittive, manipolative, su tutto il sistema
normativo, poichè il fenomeno dell'intervento "legislativo" della
Corte costituzionale è diffuso e di enorme dimensione e determina
l'esistenza di una vera e propria legislazione parallela della Corte.
Le cause storiche sono molteplici, ma possono individuarsi quelle
più evidenti: il sempre più marcato allontanamento dalla lettera
dell'art. 136, primo comma, della Costituzione, dopo una prima fase
di corretta applicazione della stessa norma; la "fuga dalla
responsabilita'" del legislatore, sovente spettatore passivo della
progressiva sottrazione della funzione attribuitagli dalla
Costituzione e, quanto meno, inefficiente nell'esercitare il potere
specifico previsto nel secondo comma dell'art. 136; la diffusione
nella dottrina e nella giurisprudenza di merito e di legittimità
prevalenti di una concezione evoluzionistica del diritto, con base di
pura natura giusnaturalistica, non rispettosa dei dati testuali e
della rigidità della legge fondamentale della Repubblica. Non è
neppure estraneo alla problematica che si affronta affermare che, sia
al fine di sanare, per il passato, quella situazione sopra descritta
di doppia normativa e sia al fine di precluderne il ripetersi in
futuro, le varie autorità dello Stato responsabili e coinvolte
hanno, nell'ambito delle proprie attribuzioni, ampia possibilità
d'intervento, ma non può tacersi che solo il Legislatore può
risolvere, con l'emanazione delle norme di legge ritenute più
idonee, in modo definitivo, organico e generale il problema qui messo
in risalto, riaffermando con forza e chiarezza le proprie esclusive
attribuzioni fissate nella legge fondamentale dello Stato, in
particolare negli artt. 70, 71, 72, 73, 76 e 136 così da ricondurre
la Corte costituzionale, il Governo e l'Autorità giudiziaria nello
stretto ambito delle loro specifiche e altrettanto esclusive
competenze. Tali considerazioni di portata generale non sono fini a
se stesse, ma riguardano direttamente i temi che vengono ora in
esame, poichè questo giudice remittente, benchè convinto della
fondatezza giuridica degli argomenti che gli hanno imposto dl negare
l'efficacia delle decisioni "legislative" della Corte costituzionale,
non può trascurare la ben diversa realtà del "diritto vivente" che
applica tali decisioni come se fossero norme di legge
d'interpretazione autentica, affermandone in senso assoluto
l'obbligatorietà (lo stesso decreto legge sopra imputato
d'incostituzionalità sembra seguire questa dottrina). Nè poteva
evitarsi di mettere in piena luce la rilevanza di carattere generale
sul diritto positivo vigente delle questioni che il giudice delle
leggi è chiamato a risolvere, poichè (deve ssere affermato con la
massima chiarezza) una pronuncia di accoglimento di una o più delle
questioni, tra quelle qui sollevate, attinenti le problematiche sopra
evidenziate non potrebbe limitare i suoi effetti alle sole norme
direttamente e specificamente colpite dalla dichiarazione
d'illegittimità costituzionale, ma comporterebbe la caducazione di
quell'intero sistema di "diritto vivente" (o almeno, di una sua
grande parte) - del quale si è già detto, parallelo al diritto
scritto e codificato - che nella realtà applicativa
giurisprudenziale domina da più decenni. In verità (anche a non
voler tener conto di quanto sin qui esposto), tutta la vasta
problematica legata al non facile e traumatico, rifiuto
dell'efficacia delle sentenze "legislative" della Corte non di poco
conto e non è superabile agevolmente - contrariamente a quanto si è
affermato in dottrina - con la, forse corretta, ma sicuramente troppo
semplicistica e non sufficientemente meditata affermazione
dell'assoluta prevalenza delle decisioni della Corte costituzionai'e
su quelle pretorili, poichè non può dubitarsi del fatto che il
giudice deve, sempre e solo, applicare la legge e non è questio da
poco identificare la legge vigente nell'attuale paradosso normativo,
già ampiamente descritto: è ben lecito, anzi è assolutamente
doveroso, per il giudice, nel dubbio sul testo delle disposizioni da
applicare (se quello promulgato dal legislatore, o quello revisionato
dalla Corte), ricercare la soluzione più vicina ai principi
fondamentali sanciti nella nostra Costituzione per regolare e
tutelare la funzione dell'amministrazione della giustizia con
necessaria scelta in favore della Legge, anche al doloroso prezzo di
negare l'efficacia delle sentenze del giudice delle leggi. Si
possono giustificare e comprendere le propensioni di parte della
dottrina favorevoli alle interpretazioni (più o meno)
giusnaturalistiche - indubitabilmente in buona misura frutto di
spinte ideologiche - del diritto, in chiaro antagonismo con quello
che è stato da taluno definito, con malcelato disprezzo, sterile
positivismo, ma non può, nè deve essere ritenuta legittima
l'assunzione generalizata da parte dell'Autorità giudiziaria di una
scelta evoluzionistica nell'applicazione della legge, poichè,
invero, mentre la dottrina non è vincolata al rispetto di nessuna
norma nell'elaborazioni delle sue teorie e per affermarle può con la
massima disinvoltura superare anche il testo, normativo più chiaro
ed univoco, altrettanto non è consentito al giudice, il quale deve
interpretare la legge in obbedienza ai canoni normativamente previsti
(dalle disposizioni sulla legge in generale, in particolare nell'art.
12) per darne corretta applicazione nelle concrete fattispecie
portate al suo esame. Tutto ciò che si è sinora rappresentato in
via generale vale anche in relazione alla sentenza 29-31 dicembre
1993, n. 495 che ha modificato l'art. 22 della legge 21 luglio 1965,
n. 903 nonchè rispetto alla sentenza 10 giugno 1994, n. 240, della
Corte costituzionale che ha modificato l'art. 11, comma 22 della
legge 24 dicembre 1993, n. 537) determinando l'esistenza di una forma
"virtuale" ormai divenuta (in tempi brevissimi) "diritto vivente",
della quale questo pretore, benchè non ravvisi, allo stato, alcuna
ragione di natura giuridica per mutare la propria giurisprudenza
contraria (già ricordata), deve tenere conto, purchè nella realtà
applicativa la predetta versione dell'art. 22 della legge n. 903/1965
(come dell'art. 11, comma 22, legge n. 537/1993) ha sinora prevalso
su quella approvata dal Parlamento. Poichè deve darsi atto della
realtà suddetta e poichè appare vulnerato l'art. 136, primo comma,
della Costituzione, non resta altro che sollevare questione di
legittimità costituzionale a carico della norma "virtuale" sopra
individuata. In forza delle stesse argomentazioni che precedono,
risulta anche rilevante l'accertamento della legittimità
costituzionale dell'art. 30, terzo comma, della legge n. 97 del
1953, in relazione all'art. 136, primo comma, della Costituzione,
poichè è in particolare con riferimento al testo del predetto art.
30 che viene affermata l'efficacia ex tunc della sentenze
dichiarative d'incostituzionalità, in aperta e piena violazione del
dettato costituzionale. È, invero, più che evidente che, qualora
venisse dichiarata l'incost ituzionalità dell'art. 30, terzo comma,
della legge n. 87/53, la tesi dell'efficacia ex tunc delle decisioni
d'incostituzionalità, sostenuta dalla dottrina e dalla
giurisprudenza dominanti, perderebbe l'unico (per quanto labile ed
insignificante e già disatteso da questo pretore) argomento
testuale, così rendendo chiaro a tutti, anche ai più fervidi
fautori della "costituzione materiale", che le norme della
Costituzione formale sono le uniche vigenti e devono essere
rispettate, fino a che non intervenga una loro modifica ai sensi
dell'art. 138. Nella presente causa la dichiarazione
d'incostituzionalità dell'art. 30 renderebbe indiscutibile la
pronuncia di rigetto della domanda proposta in ricorso, per assenza
di norma regolatrice del diritto, risultando applicabile il testo
originario dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965, poichè la sua
parziale inefficacia (ancora una volta si tiene conto della realtà
del "diritto vivente", senza riconoscerne però la fondatezza),
prendendo decorrenza dal giorno successivo alla pubblicazione della
sentenza n. 495 del 1993, non avrebbe alcun effetto nella presente
controversia, precedente la pubblicazione della decisione della Corte
costituzionale: constatazione questa che chiarisce in modo inequivoco
la rilevanza (anche se non esclusiva) nel giudizio della medesima
questione. Sempre avendo presenti le considerazioni appena sopra
sviluppate, è, altresì, necessario, nella presente fattispecie,
sollevare un ulteriore rilievo di incostituzionalità di particolare
carattere: dubita, infatti, questo pretore della legittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
"manipolato" dalla sentenza n. 495/1993 (e naturalmente anche
dell'art. 11, comma 22, della legge n. 537/1993, come "riscritto"
dalla sentenza n. 240/1994), in relazione all'art. 91, ultimo comma,
della Costituzione e tale dubbio, deve essere risolto dal necessario
intervento della Corte costituzionale.
2. - Considerazioni generali in ordine alle questioni di
legittimità costituzionale di natura preliminare. Poichè la
controversia - ciò ovviamente dopo l'eventuale dichiarazio ne
d'illegittimità costituzionale dell'art. 1 del d.--l. 27 maggio
1996, n. 295, o, comunque, dopo la più agevolmente presumibile
cessazione della sua efficacia per mancata conversione ed il
conseguente ripristino della situzione normativa ad esso precedente -
può essere risolta sotto molteplici profili, ciascua'no dei quali da
solo sufficiente per motivare (l'obbligatorietà della motivazione
dei provvedimenti giurisdizionali è sancita nell'art. 111 della
Costituzione, tra i principi fondamentali delle norme sulla
giurisdizione) la pronuncia, con consequenziale possibilità per
questo pretore di scegliere, se fondare la propria decisione su uno o
più argomenti, senza vincoli o limitazioni (si tratta, infatti, di
scelta insindacabile, perchè, nell'obbedienza al dettato dell'art.
111 citato, indiscutibile manifestazione di autonomia e di libera
determinazione dell'Autorità giudiziaria, secondo la previsione
degli artt. 101 e 104, primo comma, della Costituzione), il giudice
delle leggi non dovrebbe esaminare nel merito le suddette questioni,
negandone l'ammissibilità, perchè non rilevanti, potendo certamente
il giudizio "essere definito indipendentemente dalla risoluzione"
delle qui sollevate questioni di legittimità costituzionale, come
chiaramente recita l'art. 23, secondo comma, della legge n. 97 del
1953. Deve, pertanto, essere sollevata d'ufficio l'ulteriore
questione di legittimità costituzionale, a carico della specifica
disposizione, come sopra riportata nella sua testualità, del citato
art. 23, secondo comma, della legge n. 87/1953, per violazione dell'
art. 134, nonchè degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione. Questione che la Corte dovrà esaminare in via
preventiva al fine di passare, in caso di suo accoglimento, all'esame
delle questioni precedentemente individuate. Per le stesse ragioni,
appena sopra esposte, con le stesse finalità e con il medesimo
carattere preliminare, deve altresì essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23 della legge ordinaria 11
marzo 1953, n. 87, limitatamente a quelle sue parti (quali verranno
esattamente evidenziate in seguito) che stabiliscono condizioni e
forme di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale,
per palese violazione della riserva di legge costituzionale prevista
dall'art. 137, primo comma, della Costituzione.
3. - Precisazione delle questioni di legittimità costituzionale
rilevate d'ufficio ed attinenti il quadro normativo precedente
l'entrata in vigore del d.-l. 28 marzo 1996, n. 166 reiterato con il
d.-l. 27 maggio 1996, n. 295.
B1) Questione di legittimità costituzionale dell' art. 22, legge
21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla sentenza 29-31 dicembre
1993, n. 495 della Corte costituzionale, per violazione dell'art.
136, primo comma, nonchè degli artt. 101 e 104, primo comma, della
Costituzione.
B2) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, per violazione dell' art.
136, primo comma, della Costituzione.
B3) Questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, legge 21
luglio 1965, n. 903/1965, come modificato dalla sentenza n. 495/1993
della Corte costituzionale, per violazione dell'art. 81, ultimo
comma, della Costituzione.
B4) In via preliminare rispetto alle precedenti, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 23, comma secondo, della legge
11 marzo 1953, n. 97, ove prevede che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" e limitatamente a tale parte, per
violazione dell'art. 134, nonchè 101, 104, primo comma, e 111 della
Costituzione.
B5) Sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti indicati
in quella sub B4), questione di legittimità costituzionale dell'art.
23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti che
stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione.
4. - Motivazione delle singole questioni.
B1) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22, legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato dalla
sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495/1993 della Corte
costiutuzionale, per violazione dell'art. 136, primo comma, nonchè
degli artt. 101 e 104, primo comma, dalla Costituzione. La Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale del citato art. 22 della
legge n. 903/1965 "nella parte in cui non prevede che la pensione di
riversibilità sia calcolata in proporzione alla pensione diretta
integrata al trattamento minimo già liquidata al pensionato o che
l'assicurato avrebbe avuto comunque diritto di percepire". Si
ritiene nella dottrina e nella giurisprudenza prevalenti che tale
decisione della Corte costituzionale (come le altre del genere che è
stato già in precedenza qualificato "legislativo" per ricomprendere
in un'unica definizione tutte le sentenze del giudice delle leggi di
natura interpretativa, addittiva, manipolativa, cioè di tutte quelle
che non si limitano a sancire semplicemente l'illegittimità delle
norme che violano la Costituzione) abbia valore correttivo
dell'incostituzionalità della norma ed efficacia erga omnes, così
da dover essere applicata (per di più ex tunc, ma di ciò si
tratterà più avanti) dall'Autorità giudiziaria. Questo giudice
(abbandonata ormai da tempo la propria giurisprudenza che aderiva
all'erronea tesi dominante appena sopra sintetizzata) è di contrario
avviso e deve confermare anche in questa sede senza esitazione, in
piena coerenza con le proprie precedenti decisioni, che l'art. 22
della legge n. 903/1965 è rimasto in vigore nella sua integrale
formulazione letterale, quale norma di legge dello Stato,
regolarmente approvata (art. 72 della Costituzione) dal Parlamento,
regolarmente promulgata dal Presidente della Repubblica e
regolarmente pubblicata (art. 73 della Costituzione), poichè la
sentenza "legislativa" n. 495/1993 della Corte costituzionale non è
giuridicamente idonea a determinare la cessazione dell'efficacia
della norma dichiarata illegittima in una parte non scritta (nella
parte in cui non prevede ...), posto che l'evento della inefficacia
si realizza solo quando la dichiarazione di illegittimità
costituzionale colpisce la letteralità dell'intera norma o di una
sua parte (scritta: deve essere ribadito), causandone la semplice
caducazione. In altri termini: le sentenze "legislative" non possono
(ma si veda anche la diversa ipotesi di soluzione giuridica della
questione, più avanti prospettata) dar luogo agli effetti previsti
dall'art. 136, primo comma, della Costituzione, nè hanno efficacia
modificativa del diritto positivo, poichè (il rilievo sembra
paciflico ed incontestabile) non è attribuito alla Corte
costituzionale il potere legislativo, nè una funzione di
interpretazione autentica della legge. È, infatti, al solo
legislatore che la nostra Costituzione attribuisce il potere, in via
generale (art. 70 e seguenti, nonchè art. 117 per ciò che concerne
le regioni) e in via specifica (art. 136, secondo comma), di creare
la norma di legge, giuridicamente vincolante. Tutto ciò vale anche
per quelle decisioni addittive che vengono definite "a rime
obbligate" - è chiaro che l'argomento viene esposto per ragioni di
completezza del discorso, giacchè potrebbe assumere qui rilievo
concreto solo qualora si affermasse che la sentenza n. 495/1993
appartiene a tale categoria, anche se davvero non si intravede nella
motivazione una valida indicazibne in proposito -, le quali vengono
ritenute "autoapplicative" e cogenti in quanto connaturate
all'ordinamento giuridico: se le sentenze addittive "a rime
obbligate" fossero veramente idonee di immediata applicazione per la
loro diretta derivazione dal diritto positivo dovrebbe essere
possibile rinvenire, se non la norma di riferimento suscettibile di
interpretazione estensiva o di applicazione analogica, quanto meno il
principio assoluto da applicare per la correzione dell'aspetto
d'incostituzionalità, con la conseguenza che, se ciò fosse
possibile, l'intervento addittivo "a rime obbligate" della Corte si
rivelerebbe, a maggior ragione non solo illegittimo rispetto alla
previsione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione, ma anche
inutile e ridondante, essendo logicamente sufficiente una tipica
sentenza caducatoria, poichè sarebbe (anche in tal caso, come in
ogni caso) di esclusiva competenza dell'Autorità giudiziaria la
decisione sulla possibilità di riempire, ai sensi dell'art. 12 delle
Disposizioni sulla legge in generale, il vuoto normativo
(eventualmente ritenuto intollerabile) conseguente alla caducazione
della disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima dalla
Corte. Tanto rilevato e rappresentato con riferimento al primo comma
dell'art . 136, si deve passare alla discussione inerente l'altro
aspetto d'incostituzionalità dell'art. 22 della legge n. 903/1965,
come modificato dall'intervento del giudice delle leggi, per
violazione degli artt. 101 e 104, primo comma, della Costituzione.
Deve subito essere affermata la natura anche interpretativa della
sentenza "legilstiva" n. 495/1993 e deve precisarsi che tale natura
non può essere razionalmente negata, poichè in detta sentenza la
Corte costituzionale propone una lettura del contenuto dell'art. 22
della legge n. 903/1965 in contrasto con quella offerta da parte
della Corte di cassazione e della giurisprudenza di merito: se tutto
ciò non è interpretazione, allora non si addice alla sentenza n.
495/1993 l'appellativo di interpretiva, ma pare arduo negare
l'evidenza. L'interpretazione della legge è attività intellettuale
non riservata : ogni operatore del diritto ed ogni singolo
cittadino è ovviamente libiro di interpretare la normativa, per
tutti i fini possibili, senza limiti. Ma quando l'interpretazione è
correlata all'applicazione della legge in sede giudirisdizionale,
quando cioè è legata alla funzione specifica dell'amministrazione
della giustizia in nome del popolo e nella soggezione alla sola legge
(101 della Costituzione), allora l'attività d'interpretazione è
riservata ed esclusiva perchè demandata al giudice (102 della
Costituzione per quello ordinario), autonomo ed indipendente da ogni
altro potere (104, primo comma, della Costituzione). Ne discende
che, qualora una norma di legge trovi (o possa trovare nella
giurisprudenza di metito e, soprattutto, di legittimità, diverse
soluzioni interpretative, non può essere ritenuto conforme alla
Costituzione un intervento di sostanziale natura interpretativa
autentica della Corte costituzionale, che (come nel caso di specie
determini una modifica del contenuto della norma, pur non incidendo
sul suo tenore letterale, così da imporre una specifica scelta,
fondata su una delle possibili interpretazioni del dettato normativo,
o (e sembra essere questa l'ipotesi che meglio si attaglia alla
sentenza n. 495/1993) da precludere ogni diversa interpretazione,
togliendo al giudice competente spazio per esercitare pienamente la
propria funzione, poichè in tal modo viene concretamente violato il
principio della divisione dei poteri, con la compressione di quello
giudiziario, in evidente contrasto con gli artt. 101 e 104, quarto
comma, della Costituzione. Ciò non significa che il giudice delle
leggi non possa interpretare la legge (negarlo sarebbe pura
assurdita') ma significa solo che non è consentito a nessun potere
(inteso in senso lato) dello Stato e, pertanto, neppure alla Corte
costituzionale di superare i confini delle proprie attribuzioni. E
la Corte soprattutto deve esercitare la sua elevatissima funzione,
posta al vertice delle garanzie costituzionali, nel più assoluto
rispetto delle attribuzioni degli altri poteri (il termine viene
usato sempre nel significato più ampio e non strettamente tecnico),
poichè ogni sua decisione che comporti il superamento della sfera
delle specifiche competenze, rischia di scardinare il delicato
equilibrio istituzionale voluto dalla legge fondamentale della
Repubblica, senza neppure la possibilità di un rimedio giuridico,
poichè "contro le decisioni della Corte costituzionale non è
ammessa alcuna impugnazione" (art. 137, ultimo comma, della
Costituzione) e poichè deve escludersi l'ammissibilità
dell'istituto del giudizio "sui conflitti di attribuzione tra i
poteri dello Stato" (art. 134, secondo comma, della Costituzione), se
non altro, perchè La Corte costituzionale ne sarebbe nel contempo
parte e giudice. Se questa questione, in uno o più dei rilievi di
legittimità costituzionale prospettati, venisse accolta dal giudice
delle leggi, la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
versione normativa dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
risultante dalla sentenza n. 495/1993, dovrebbe comportare la perdita
di efficacia della stessa versione ed il ripristino (deve presumersi
e preferirsi) della versione originale della norma, quella approvata
dal legislatore del 1965, con ovvia rilevanza nel presente giudizio
pretorile. Per il vero, però, la Corte costituzionale - come anche
la stessa Autorità giudiziaria, ma soprattutto il Parlamento con una
legge chiarificatrice, decisamente auspicabile - potrebbe dare una
diversa soluzione giuridica in ordine agli effetti delle decisioni
"legislative", affermando in modo esplicito che queste non sono
idonee a modificare, integrare e correggere le norme dichiarate
incostituzionali, bensì puramente e semplicemente determinano la
radicale perdita di efficacia delle medesime norme, poichè, lo si
può ben sostenere con piena logica giuridica e razionalità,
l'accertata ed affermata illegittimità della norma "nella parte in
cui ..." si ripercuote sull'intera norma, giacchè questa nel suo
complesso ed in tutte le sue parti "prevede" o "non prevede" ciò che
la Corte rispettivamente afferma essere costituzionalemente
illegittimo o legittimo. Le conseguenze di tale soluzione radicale
potrebbero essere assai meno dirompenti di quelle causate dalla prima
scelta indicata sopra, se non altro, perchè eviterebbero al sistema
giuridico il rischio di una paralizzante crisi interpretativa,
dipendente dalla difficoltà di stabilire, se la norma dichiarata
incostituzionare dalla Corte con intervento "legislativo" possa
ritenersi ripristinata in tutta la sua primigenia portata, ovvero se
debba considerarsi implicitamente travolta in toto dalla chiarazione
d'illegittimità costituzionale della lettura volutane dalla Corte,
ovvero ancora se sia necessario (ipotesi questa, però, da escludere
recisamente) attendere un intervento del legislatore diretto a
confermare, o abrogare, o modificare la norma.
B2) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione. L'art.
136, primo comma, della Costituzione così dispone testualmente :
"Quando la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una
norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di
avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione". L'art. 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953,
prevede: "Le norme dichiarate incostituzionali non possono avere
applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della
decisione". Sono possibili due soluzioni interpretative dell'art. 30
in esame: una fedele al dettato costituzionale, l'altra non
rispettosa della lettera e del contenuto dell'art. 136 della
Costituzione: la prima attribuisce un puro significato esplicativo
all'art. 30, evidenziando l'ovvia conseguenza della perdita di
efficacia della norma dichiarata incostituzionale, cioè la sua
inapplicabilità per regolamentare le situazioni giuridiche sorte
successivamente alla pubblicazione della decisione della Corte; la
seconda tenta di modificare la Costituzione formale per farla
soggiacere alla volontà dei fautori della "costituzione materiale",
sostenendo che il divieto di applicazione delle norme
incostituzionali, derivante dalla originaria incostituzionalità
delre norme stesse, determina necessariamente l'efficacia ex tunc
delle sentenze della Corte. A contrastare la tesi che sostiene
l'efficacia ex tunc delle sentenze della Corte costituzionale si
ergono insuperabili, non solo la lettera del primo comma dell'art.
136 della Costituzione, ma anche il secondo comma dello stesso
articolo. Per chiarire quanto sopra affermato sembra sufficiente
riportare quanto già sostenuto da questo pretore in varie precedenti
decisioni (tra le altre, nella sentenza n. 1534/1995 emessa il 3
luglio 1995, nella causa Zeni Angela contro INPS) "Il primo comma
dell'art 136 della Costituzione così testualmente afferma" -
Omissis: la norma è sopra riprodotta - ": è evidente, per il
significato inequivocabile della disposizione, che
corrispondentemente viene negata qualsiasi efficacia ex tunc alla
dichiarazione d'incostituzionalità e che la norma dichiarata
incostituzionale è perfettamente efficace (e, per quanto ciò possa
apparire paradossale, anche legittima) sino al giorno, compreso,
della pubblicazione della decisione della Corte costituzionale." -
Omissis - "L'esattezzza della tesi qui sostenuta trova conferma di
forte valore giuridico nell'assenza di una previsione (difficile da
ipotizzare, peraltro) di legge che limiti, imponendo alla Consulta il
rispetto dell'art. 81 della Costituzione, gli effetti talvolta
dirompenti (da molti denunciati e da tutti indistintamente
riconosciuti) sul bilancio dello Stato della valenza ex tunc
attribuita contra legem alle sentenze della Corte costituzionale
sulle norme dichiarate incostituzionali: è, ancor più che evidente,
lapalissiano che l'unica esatta interpretazione dell'art. 136, primo
comma, della Costituzione, nel senso imposto dalla sua univoca
formulazione letterale e qui sostenuto, rende superflua ed
insussistente l'esigenza di ridurre o regolamentare l'impatto sulla
finanza pubblica delle sentenze del giudice delle leggi, poichè, non
essendo lecito attribuire efficacia ex tunc alle dichiarazioni
d'illegittimità costituzionale, nessun danno può derivarne, ciò
che spiega razionalmente perchè il legislatore, costituzionale e
ordinario, non abbia previsto e ritenuto di dover creare qualche
strumento giuridico per imporre alla Corte il rispetto dell'art. 81
della Costituzione." "In altri termini: nessuna necessità di
limitare gli effetti economici delle sentenze della Corte
costituzionale sussiste, poichè esse non sono idonee, secondo la
previsione del primo comma dell'art. 136, a determinare situazioni di
danno." "Il rigore logico e la piena razionalità dell'art. 136,
primo comma, trova ulteriore conferma nel secondo comma: "La
decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle Camere e ai
Consigli regionali interessati, affinchè, ove lo ritengano
necessario provvedano nelle forme costituzionali": è quasi superfluo
far notare che questa disposizione è diretta ad imporre (non si
dimentichi mai che il potere attribuito alle istituzioni della
Repubblica è potere-dovere e non arbitrio) al legislatore di
provvedere alla soluzione dei problemi causati dalle dichiarazioni
d'incostituzionalità, problemi derivanti, per il futuro, dal
possibile vuoto normativo e, per il passato, dalla necessità od
opportunità di riparare (secondo la discrezionalità politica del
legislatore e, dunque, anche e soprattutto nei limiti delle
compatibilità di bilancio i danni eventual determinati dalle norme
incostituzionali." "Ciò che congerma l'esattezza dell'affermazione,
secondo la quale l'esigenza e l'obbligo di rispettare l'art. 81 della
Costituzione è, come solo può e deve essere, a carico del
legislatore". Per tentare di superiare il ragionamento sopra
riprodotto, si dovrebbe spiegare, perchè il legislatore
costituzionale avrebbe previsto, nel secondo comma dell'art. 136, la
comunicazione alle Camere della decisione della Corte "affinchè, ove
lo ritengano necessario provvedano nelle forme costituzionali", se
non avesse voluto chiarire con forza che solo al legislatore è
attribuito il potere di provvedere, nelle forme costituzionali, alla
produzione legislativa eventualmente necessaria per risolvere le
conseguenze dell'inefficacia delle norme dichiarate incostituzionali,
posto che altre norme della Costituzione (artt. 70 e seguenti) già
regolano l'attività legislativa e non si può certo ridurre l'art.
136, secondo comma, a norma puramente ripetitiva senza valore alcuno.
A tali argomenti non sembra superfluo aggiungere brevemente alcuni
elementi di fatto storici, con lo scopo dichiarato di rendere
difficilmente praticabili possibili obiezioni fondate su discorsi
inerenti la volontà del legislatore e la ratio legis, cari ai
giusnaturalisti, anche a fronte di norme esemplari per la loro
assoluta limpidezza di lettera e di contenuto, qual'è certamente
l'art. 136 della Costituzione. Nelle fasi iniziali dell'iter per
l'introduzione della Corte costituzi onale nel nostro ordinamento,
la sottocomissione per i problemi costituzionali della "Commissione
per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato", istituita
dal Ministero per la Costituente, negli studi e proposte pubblicati
nel 1946, tra l'altro, aveva espressamente ipotizzato l'annullamento
ex tunc delle leggi, quale conseguenza della dichiarazione
d'incostituzionalità. Tale soluzione in sede di Assemblea
costituente venne chiaramente abbandonata dalla commissione dei 75,
alla quale era stata affidata la redazione del progetto
costituzionale: nel progetto presentato il 31 gennaio 1947, infatti,
nell'art. 128, al terzo comma, era previsto che "Se la Corte,
nell'uno o nell'altro caso, dichiara la incostituzionalità della
norma, questa cessa di avere efficacia. La decisione della Corte è
comunicata al Parlamento, perchè, ove lo ritenga necessario,
provveda nelle forme istituzionali". Da quell' art. 128 è derivato
l'attuale art. 136, nel quale però è stato opportunamente previsto
anche il momento iniziale (fissato nel giorno successivo alla
pubblicazione) della perdita di efficacia delle norme dichiarate
incostituzionali.
Nessun commento è necessario.
Anche se possono ritenersi sufficienti le considerazioni sin qui
sviluppate, l'esigenza di massima completezza del discorso impone di
tenere conto di una possibile critica alla tesi qui sostenuta della
efficacia solo ex nunc delle sentenze della Corte che dichiarano
l'illegittimità costituzionale di norme di legge o di atti aventi
forza di legge: si sostiene, infatti, che le predette decisioni
sarebbero naturaliter retroattive in ragione, sia del carattere
incidentale del giudizio di costituzionalità, sia della nec|ssità
che le pronuncie del giudice delle leggi siano produttive di effetti
ex tunc nel giudizio a quo (ed ovviamente anche per tutte le
posizioni giuridiche similiari), giacchè, altrimenti, non vi sarebbe
alcun interesse delle parti in causa a sollevare eccezioni di
legittimità costituzionale, non potendo trarre alcun vantaggio dalle
eventuali pronuncie favorevoli, con conseguente certo inaridimento
della fonte privata delle eccezioni e parallela contrazione del
controllo di costituzionalità. La contestazione sopra sintetizzata
ha indubbie ragioni sostanziali, giacchè è sussistente, in
astratto, il rischio paventato di una perdita d'interesse delle parti
in causa nel giudizio a quo a sollevare eccezioni
d'incostituzionalità, in assenza della certezza di conseguire
immediati vantaggi (di natura economica soprattutto, se pure non
esclusivamente) anche per il passato, ma non certo per questo motivo
può ritenersi fondata, come si dimostrerà nel prosieguo. In primo
luogo, è doveroso e necessario notare che il giudizio di
costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge non
ha il fine di accertare la sussistenza di diritti vantati da singoli
o da gruppi organizzati per dare loro tutela diretta, bensì quello
diverso, ben superiore ed imprescindibile, di garantire la
legittimità del sistema giuridico, rendendo inefficaci ed
inapplicabili per il futuro le disposizioni di legge dichiarate
incostituzionali, cosicchè le eventuali posizioni d'interesse
particolare radicate (anche, o soltanto) nel passato e correlate alle
questioni di legittimità costituzionale portate all'esame del
giudice delle leggi sono totalmente ininfluenti ed irrilevanti, come
irrilevante ed ininfluente è il rischio che le parti private del
giudizio a quo non sollevino più eccezioni di legittimità
costituzionale. In secondo luogo, deve dirsi che l'interesse riposto
nel valore retroattivo delle sentenze della Corte costituzionale
dipende in gran parte (e forse solo) dal fatto che molte
dichiarazioni d'incostituzionalità hanno riguardato ed ancora oggi
riguardano, direttamente - è il caso della sentenza n. 495/1993 - o
indirettamente - come, ad es. a proposito della sentenza n. 240 del
1994, trattandosi di decisione che tende a ripristinare per talune
categorie di titolari di più pensioni il diritto alla
"cristallizzazione", previsto dal settimo comma dell'art. 6 del
decreto-legge n. 463/1983, convertito nella legge n. 638/1983, poi
negato, nei termini ivi precisati, dall'art. 11, comma 22, della
legge n. 537/1993 -, disposizioni di legge vigenti da lungo tempo,
dando così origine alla legittima aspettattiva di vedere
riconosciuti benefici prima preclusi, oppure negati da leggi
successive, e ciò anche per il passato e non solo per il futuro. Le
cause di tale situazione sono sicuramente molteplici e non possono
qui essere tutte individuate e valutate, ma due sono evidenti: a)
l'enorme ritardo con il quale la Corte ha iniziato a funzionare
nell'anno 1956, dopo l'entrata in vigore della Costituzione e b)
l'"invenzione" e l'affermazione nella giurisprudenza della Corte
delle sentenze "legislative" già ampiamente contestate), che,
pretendendo di sostituire le parti ritenute incostituzionali delle
disposizioni di legge con nuovi contenuti normativi stabiliti (senza
potere) dalla Corte, hanno determinato nella generale opinione il
"credo" sull'assoluta obbligatorietà erga omnes (anche per il potere
legislativo ed esecutivo) delle scelte della Consulta e
contestualmente una lettura "distratta" dell'art. 136 della
Costituzione, del quale si è (volutamente) omesso di valutare nella
sua interezza il dettato, chiaro e razionale. In forza di tali
rilievi, risulta palese che l'interesse delle parti in causa a
sollevare questioni di legittimità costituzionale legate
preminentemente all'aspettattiva di ottenere vantaggi anche per il
passato (tanto da affievolirsi e scomparire in assenza di efficia ex
tunc della dichiarazione di illegittimità costituzionale) non deriva
da una situazione di normalita, ma è radicato nella patologia del
sistema, come è altrettanto evidente che costituisce una vera
anomalia giuridica attribuire efficacia naturaliter retroattiva alle
sentenze della Corte. In terzo luogo, non è vero che certamente,
sicuramente, necessariamen te ed ineluttabilmente debba mancare
l'interesse alla dichiarazione di illegittimità costituzionale che
determini (come voluto nella legge fondamentale dello Stato) la
perdita di efficacia della norma di legge solo a decorrere dal giorno
successivo alla pubblicazione della relativa decisione della Corte,
poichè deve ritenersi che, se il giudice delle leggi riterrà di
accogliere le eccezioni sollevate ai punti B4 e B5, la maggior
facilità di attivare il giudizio di costituzionalità, liberato dai
vincoli e dalle illegittime condizioni ostative oggi presenti
nell'ordinamento, produrrà una maggiore estensione e una notevole
accelerazione del controllo di legittimità costituzionale,
consentendo alle parti private di sollevare, con largo anticipo
rispetto ad oggi, eccezioni non direttamente rilevanti in causa ed
essenziali per la decisione della controversia (essendo sufficiente
la loro non manifesta infondatezza), con conseguente nuovo e maggiore
interesse a proporre anticipatamente le questioni di legittimità
costituzionale. In quarto luogo: anche se tutto ciò che si è fin
qui detto fosse errato, resta sempre l'ultima e più forte obiezione
di diritto positivo costituzionale: è al legislatore (le Camere) che
compete in via esclusiva, ai tuensì dell'art. 136, secondo comma,
della Costituzione - qualora rilevi un'intollerabile violazione di
legittime aspettative degli interessati (singoli o collettivi,
organizzati o meno) correlate alla dichiarazione di illegittimità
costituzionale, aventi radici anche nel passato - di intervenire con
discrezionale ed insindacabile, se razionale e realistica,
valutazione politica delle compatibilità di bilanci o e, perciò,
non necessariamente in totale corrispondenza con le aspettattive
delle quali si è detto, utilizzando gli strumenti legislativi di
gestiohe della finanza pubblica più idonei) per riconoscere ed
estendere anche alle situazioni giuridiche sorte nel passato il
diritto affermato dalle decisioni della Corte costituzionale aventi
giuridica efficacia solo per il futuro. Anche in tale prospettiva,
dunque, risulta confermato che ben può sussistere l'interesse delle
parti in causa del giudizio a quo a sollevare eccezioni di
legittimità costituzionale, pur nella consapevolezza.
dell'efficacia caducatoria solo per il futuro delle decisioni della
Consulta, poichè permane la possibilità di ottenere dal
Legislatore, almeno in qualche misura, il riconoscimento normativo
delle istanze dirette a trasferire anche nel passito il contenuto
sostanziale delle sentenze della Corte. Se quanto si è detto è
minimamente vero (e non si riescono ad intravedere serie ragioni in
contrario), allora è ben chiaro che il sistema costituzionale - come
qui interpretatato, grazie alla sua semplice ed agevole lettura,
fortemente ancorata al senso univoco delle parole - è perfetto ed
è, invece, solo la triste realtà storica dell'insufficienza cronica
delle istituzioni a rispondere con rigore alle richieste di certezza
del diritto del paese reale a determinare le asintonie che vengono
ritenute naturaliter implicanti il valore retroattivo delle decisioni
della Corte, sicuramente non voluto ed, anzi, espressamente escluso
dal legislatore costituzionale. Per quanto, poi, riguarda quella
parte della contestazione fondata sul carattere incidentale della
questione di legittimità costituzionalità nel giudizio a quo, deve
solo dirsi che essa nulla dimostra, poichè, lo si è già detto e lo
si dirà più avanti, il giudizio di costituzionalità non è
istituito per dare ragione o torto a chi è portatore d'interessi
particolari, ma solo per garantire la legittimità costituzionale
della legge, cosicchè il sistema incidentale previsto per sollevare
le questioni non assume rilievo sostanziale nel giudizio a quo, ma è
solo lo strumento procedurale prescelto (uno tra i tanti
costituzionalmente possibili, ed è davvero superfluo elencare gli
altri ipotizzabili) e da esso non può alcunchè validamente dedursi
per affermare l'efficacia ex tunc delle decisioni della Corte, a
fronte di precisi dati normativi contrari. È, infatti, certo,
pacifico ed incontestabile che il giudizio di costituzionalità non
è finalizzato a dirimere una controversia tra parti in causa, nè a
dare ragione o torto ad una delle parti del giudizio a quo, nè a
formare un giudicato in senso tecnico, nè ad affermare il principio
giuridico al quale deve attenersi l'Autorità giudiziaria remittente.
Se, in tutto o in parte, ciò che precede è vero, l'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 deve essere dichiarato
illegittimo per contrasto con l'art. 136, primo comma, dela
Costituzione, in quanto consente un'interpretazione totalmente
difforme dal dettato costituzionale divenuta "diritto vivente", così
da rendere estremamente difficoltosa, se pur non impossibile,
l'affermazione della lettura legittima della disposizione.
Certamente è nel potere della Corte costituzionale negare la
fondatez za della questione di legittimità costituzionale testè
esposta, eventualmenta anche in forza del principio, esattamente
affermato, che impone nello scontro tra due o più interpretazioni
posibili l'affermazine della prevalenza di quella conforme alla
Costituzione (e non vi è dubbio che la relativa decisione sarebbe
giuridicamente perfetta ed inattaccabile), ma, a sommesso avviso di
questo giudice remittente, una siffatta soluzione non potrebbe avere
valore definitivo, poichè lascerebbe sempre spazio aperto
all'interpretazione non costituzionalmente corretta. Nè è poi il
caso di porsi scrupoli particolari, nel caso di specie, sugli effetti
della dichiarazione d'illegittimità costituzionale: la conseguente
perdita di efficacia del terzo comma dell'art. 30 della legge n.
87/1953 non causerebbe un grave vuoto normativo (è sempre presente
nella giurisprudenza della Corte la preoccupazione di evitare, per
quanto possibile, tale evento), poichè tale disposizione (come già
notato) nulla aggiunge al disposto del primo comma dell'art. 136
della Costituzione, limitandosi a esplicitare l'ovvia conseguenza
della perdita di efficacia delle norme dichiarate incostituzionali
"dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione" e cioè la
loro inapplicabilità (nei termini già chiariti a decorrere dallo
stesso giorno.
B3) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come modificato
dalla citata sentenza n. 495 del 1993 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione. La Corte,
con la sentenza n. 493/1993 (si riporta ancora qui per comodità di
esposizione) ha dichiarato l'incostituzionalità, per contrasto con i
principi di ragionevolezza e di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965 "nella parte
in cui non prevede che la pensione di riversibilità sia calcolata in
proporzione alla pensione diretta integrata al trattamento minimo
già liquidata al pensionato o che l'assicurato avrebbe avuto il
diritto di percepire". La norma in discorso, come modificata per
effetto del suddetto intervento della Consulta, determina per l'INPS
una forte esposizione debitoria, priva di finanziamento (non solo è
fatto notorio, ma anche accertato ai sensi dell'art. 1, quarto comma,
del decreto-legge n. 295 del 27 maggio 1996, come già si è detto);
la causa di tutto ciò deve rinvenirsi nell'opinione (erronea)
secondo la quale le sentenze di natura addittiva della Corte
costituzionale avrebbero efficacia vincolante erga omnes ed ex tunc,
opinione tuttora prevalente in dottrina e nella giurisprudenza di
merito e di legitimità. Nessun atto legislativo delle due Camere
(unico, come si è avuto modo di affermare trattando dell'art. 1 del
decreto-legge n. 295/1996, costituzionalmente legittimo ai sensi
dell'art. 136, secondo comma, della Costituzione) è sinora
intervenuto per reperire la copertura finanziaria necessaria al fine
di consentire all'INPS di provvedere, previa riliquidazione delle
pensioni di riversibilità secondo il dettato della sentenza n.
495/1993, al pagamento delle somme arretrate, con gli accessori di
legge, derivanti da detta riliquidazione. È più che evidente che
il legislatore, a tutt'oggi (il decreto-legge n. 295 del 27 maggio
1996 ne è riprova) non ha avuto la forza di dare attuazione in senso
conforme alla Costituzione alla sentenza in discorso, emanando le
norme di legge idonee ad acquisirne i principi nel diritto positivo
(e il ragionamento vale identico anche con riferimento alla sentenza
n. 240/1994 nonostante la vigenza dell'art. 2, comma 7, della legge
11 marzo 1988, n. 67, che così dispone: "Qualora nel corso di
attuazione di leggi si verifichino scostamenti rispetto alle
previsioni di spesa o di entrate, il Governo ne dà notizia
tempestivamente al Parlamento con relazione del Ministro del tesoro e
assume le conseguenti iniziative. La stessa procedura è applicata in
caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte
costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente
suscettibili di determinare maggiori oneri." Potrebbero ricercarsi
le responsabilità politiche dei Governi e dei Parlamenti che si sono
succeduti dalla data di pubblicazione della sentenza n. 495/1993 ad
oggi, ma nessun risultato giuridico potrebbe conseguirne, restando
certo il fatto che nessun intervento rispettoso della Costituzione è
stato posto in essere per la copertura finanziaria dei maggiori
oneri, nè totalmente, nè parzialmente, non potendosi valutare in
modo positivo il decreto-legge n. 295/1996, già sottoposto a critica
ed imputato di plurime violazioni della legge fondamentale della
Repubblica italiana. Peraltro, con riferimento alla sorte (invero
assai incerta) del decreto-legge n. 295 del 27 maggio 1996 in sede
parlamentare, non appare lecito attendere che il legislatore eserciti
sino in fondo i suoi poteri, prima di procedere alla trasmissione
della presente questione di legittimità costituzionale: deve,
infatti, rilevarsi con estrema chiarezza che una futura, ancora
possibile e sempre auspicabile soluzione legislativa al problema
della copertura finanziaria degli effetti economici della sentenza n.
495 del 1993, avrà (se pienamente e finalmente rispettosa dei
principi costituzionali, è ovvio) naturalmente efficacia anche sulla
presente questione di legittimità costituzionale, facendole perdere
ogni attualità, rilevanza e fondatezza. Deve altresì essere con
forza notato che autorità giudiziaria non può, in nessun caso,
correlare i provvedimenti previsti dalla legge per amministare
giustizia ad indebite ed illecite valutazioni di opinabile
opportunità politica, neppure in particolari situazioni temporali.
Dal riscontrato attuale dato di fatto storico dell'assenza di
copertur a finanziaria, a parere di questo pretore, non può che
discendere obbligatoriamente l'affermazione dell'illegittimità
costituzionale dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come modificato
dal giudice delle leggi, per violazione dell'ultimo comma dell'art.
81 della Costituzione, a nulla rilevando sapere se tale violazione
dipenda da semplice inerzia, o assenza di volontà del legislatore,
ovvero (ed è, purtroppo, questa l'ipotesi più veritiera dalla
realtà di una situazione critica delle finanze dello Stato, tale da
aver reso, sino ad oggi, impossibile il reperimento delle risorse
finanziare necessarie, senza determinare un ulteriore aggravamento
nel desolante bilancio della nostra Repubblica. Unica conseguenza e
soluzione possibile sembra essere quella di una pronuncia
dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell' art. 22 della
legge n. 903 del 1965 nella nuova formulazione creata dalla sentenza
n. 495 del 1993, con conseguente cessazione dell'efficacia della
medesima norma ai sensi dell'art. 136, primo comma, della
Costituzione e ripristino della situazione normativa preesistente
l'intervento del giudice delle leggi. Nè può, in contrario,
sostenersi con giuridica fondatezza che le norme "virtuali" create
dalle sentenze "leggi" della Corte costituzionale siano avulse dal
sistema giuridico costituzionale, così da non dover obbedire (anche)
al dettato dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, ovvero che
siano, senza alcuna fondata ragione (ma in dottrina si è elaborata
una tesi contraria, che varrà pia avanti sottoposta a critica),
"refrattarie" al controllo di legittimità costituzionale, ovvero
ancora che il legislatore debba dare esecuzione, sempre e comunque,
alla volontà della Corte e che abbia tempi illimitati per provvedere
alla copertura finanziaria: se le sentenze di natura legislativa
della Corte hanno davvero forza innovativa nel diritto positivo con
obbligo di applicazione (ipotesi, deve ribadirsi ancora, qui
fortemente negata), tanto da fondersi, in modo simile a quanto
avviene per le leggi di interpretazione autentica, con la norma
dichiarata incostituzionale, determinandone un nuovo contenuto,
ebbene, allora, queste norme "virtuali" devono essere totalmente
conformi alla Costituzione e soggiacere al vaglio del giudizio di
legittimità costituzionale, come qualsivoglia altra norma di legge.
Nè può, sempre in contrario, avere valore la tesi, sostenuta da
parte illustre della dottrina, della obbligatorietà per il
legislatore di provvedere, comunque, al reperimento delle necessarie
risorse finanziarie per l'attuazione delle sentenze così dette
"addittive di spesa" (ma il discorso vale per tutte) del giudice
delle leggi, obbligatorietà dalla quale di necessità discenderebbe
l'inapplicabilità dell'art. 61, ultimo comma, della Costituzione
alla norma "corretta" dalla Corte, sul presupposto di una minore
forza costituzionale dell'art. 81 rispetto alle norme della
Costituzione portatrici di principi fondamentali, quali quelli
d'uguaglianza, di razionalità e di solidarietà,
per quanto qui interessa: se pure deve riconoscersi che la tesi non
manca di fascino, la sua erroneità è totale, poichè svilisce il
contenuto vero dell'art. 81, non riconoscendovi il valore di norma
essenziale per tutela del sistema giuridico-economico-sociale-etico
dello Stato. Appare sufficiente richiamare quanto già si è detto,
trattando della questione di legittimità costituzionale sub A3, sul
principio di "realismo economico" per ulteriormente evidenziare
l'infondatezza della tesi qui criticata. Se poi si dovesse porre la
domanda se sia lecito che il legislatore rifiuti - in tutto o in
parte, per ragioni legate allo stretto rispetto di una grave realtà
di deficit di bilancio non più espandibile - di dare piena e
concreta attuazione alle decisioni "addittive di spesa" della Corte,
la risposta dovrebbe essere affermativa (cfr., in proposito, la
recente sentenza della Corte costituzionale 28 giugno-13 luglio 1995,
n. 320, nella quale si rinvengono argomenti in parte coincidenti con
quelli qui espressi), sia nel caso che si vogliano ritenere legittime
le sentenze "legislative" della Corte, sia che si neghi la loro
efficacia per palese contrasto con l'art. 136 della Costituzione,
poichè la discrezionalità politica del legislatore - se sorretta da
insuperabili e provate ragioni imposte dalla realtà, non ultima
delle quali potrebbe essere legata alla considerazione che "le
generazioni future non possono essere gravate oltre misura facendo
vivere quelle attuali a loro spese", come sottolineato da attenta
dottrina - non può essere limitata da nessun'altra volontà,
trovando fondamento nell'art. 81 della Costituzione, norma di
"realta'" posta a tutela della conservazione dello Stato e delle
prospettive della sua stessa evoluzione. Poichè ai fini del
decidere è importante, anche se non essenziale (chè, come si è
già detto, la controversia può ben essere decisa
"indipendentemente" sotto vari altri profili), avere certezza in
ordine alla vigenza o meno dell'art. 22 della legge n. 903/1965, come
determinata nell'opinione prevalente, qui contrastata dalla sentenza
n. 495/1993, e poichè tale certezza può derivare, con valore
assoluto (chè le tesi di questo giudice sono rimaste davvero
minoritarie e marginali solo salvo ovviamente un sempre possibile
intervento legislativo) da una decisione della Corte costituzionale,
risulta necessario investire il giudice delle leggi della questione
di costituzionalità come sopra precisata, essendone, penaltro, più
che palese per le argomentazioni che precedono, senza altro superfluo
commento, anche la rilevanza nel presente giudizio, poichè
l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 81 sarebbe, senza possibilità di contrasto
neppure negli eventuali gradi successivi del giudizio, motivo di
rigetto della domanda proposta in causa, anche se, in ipotesi
estrema, solo concorrente, o anche solo subordinato e residuale.
B4) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n. 87, ove
prevede che "il giudizio non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale" e
limitatamente a tale parte, per violazione dell'art. 134, nonchè
degli artt. 101, 104, primo comma, e 111 della Costituzione. L'art.
134, per quanto qui interessa, dispone testualmente: "La Corte
costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità
costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello
Stato e delle regioni". L'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, emessa in attuazione dell'art. 137, primo comma,
della Costituzione, recita: "La questione di legittimità
costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della
repubblica, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle parti nel
corso di un giudizio e ritenuta dal giudice non manifestamente
infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la sua
decisione". A fronte di tali norme costituzionali, l'art. 23,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, invece, cosi
dispone: "L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale e non ritenga che la questione
sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la
quale, riferiti i termini ed i motivi dell'istanza con la quale fu
sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso". Il ben
diverso contenuto sostanziale del secondo comma dell'art. 23,
contrastante con le disposizioni dell'art. 134 della Costituzione e
dell'art. 1 della legge costituzionale n. 1/1948, risalta evidente:
la previsione della neccesità che "il giudizio non possa essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale" al fine di introdurre il giudizio di
costituzionalità dinanzi al giudice delle leggi non trova minimo
riscontro a livello di normativa costituzionale. Non solo: appare
anche chiaro, tanto da risultare quasi superfluo parlarne, che quella
previsione dell'art. 23, ben individuata sopra, riduce enormemente la
possibilità di attivare il controllo della Corte sulla legittimità
costituzionale "delle leggi e degli atti, aventi forza di legge,
dello Stato", poichè impone che la rilevanza della questione di
costituzionalità sia tale da comportare da sola la definizione del
giudizio, rendendo in tal modo irrilevanti e, perciò, inammissibili
tutte le questioni di legittimità costituzionale l'oggetto delle
quali sia solo concorrente nella decisione della causa. Viene così
incatenato il controllo della costituzionalità delle leggi e degli
atti normativi di pari forza e contestualmente mortificata la
garanzia costituzionale di tale controllo, svilito nell'attuale
realtà a strumento di tutela di interessi puramente privati (di
singoli o di collettività, come già si è avuto modo di rilevare),
mentre la sua ragion d'essere risponde al ben superiore interesse di
mantenere la normativa all'interno dei principi e delle norme
costituzionali, restando irrilevante, o solo eventuale, la
contestuale soddisfazione di aspettative particolari. In forza delle
considerazioni che precedono, appare consequenziale riconoscere che,
nel sistema vigente della legislazione ordinaria in relazione alle
norme della legge fondamentale della Repubblica in tema di garanzie
costituzionali, sussistono troppi vincoli alla piena attuazione dei
principi costituzionali e ciò con particolare riferimento alla
possibilità di accesso al giudizio di legittimità costituzionale,
tanto da rendere possibile la permanenza nel diritto positivo di
numerose norme contrarie alla Costituzione, senza che queste possano
trovare controllo e verifica di legittimità, posto che la struttura
procedimentale che consente di giungere dinanzi al giudice delle
leggi è eccessivamente limitativa. Non è certo nella competenza di
questo giudice, nè del giudice delle leggi, la ricerca delle
soluzioni normative necessarie per la realizzazione della
Costituzione, ma la constatazione della difficoltà di accesso al
giudizio dinanzi alla Corte costituzionale doveva qui essere
chiaramente manifestata, non soltanto perchè direttamente attinente
la questione di legittimità costituzionale ora prospettata, ma anche
perchè non può negarsi che numerose norme della legge n. 87/1953, e
non il solo secondo comma dell'art. 23 nella parte specifica sopra
individuata, violano l'art. 134 della Costituzione, riducendo a
minimi livelli la possibilità del controllo di conformità delle
leggi e degli atti aventi forza di legge, mentre il sistema
costituzionale nasce con un impianto assai vasto, che appare,
comunque, illecitamente compresso e mortificato dalla legge
ordinaria, e non solo nella sostanza, ma anche nella forma normativa
utilizzata, come risulterà più che evidente nello sviluppo della
successiva questione sub B5. Prima di passare oltre, però, deve
essere chiarito ancora in quali termini si ritengono violati gli
artt. 101 e 104 della Costituzione dall'art. 23 della legge n.
87/1953, nella parte in cui dispone che, per potersi procedere alla
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, "il giudizio non
possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale". La disposizione
contestata è illegittima, poichè determina una riduzione e
compressione dell'autonomia ed indipendenza del giudice, impedendogli
di valutare tutte le possibili soluzioni giuridiche per la decisione
dei processi, causando grave danno all'amministrazione della
giustizia, poichè (essendo precluso alle questioni non essenziali
l'accesso al giudizio di costituzionalità sottrae alla motivazione
(art. 111 della Costituzione) delle sentenze ragioni ulteriori di
potenziale accoglimento o rigetto della domanda (per quanto concerne
in particolare le controversie nella materia demandata alla
competenza di questo pretore), idonee a rendere più "resistente" la
motivazione e non è superfluo qui ricordare che il bene giuridico
della certezza del diritto si fonda anche sulla forza di resistenza
delle pronuncie giurisdizionali nei successivi gradi di giudizio.
B5) In relazione alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87, nelle parti
che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità dei giudizi di
legittimità costituzionale, per palese violazione della riserva di
legge costituzionale prevista dal primo comma dell'art. 137 della
Costituzione. La riserva di legge imposta dal primo comma dell'art.
137, viene, per quanto qui interessa, così formulata: "Una legge
costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di
proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale": la
materia è, dunque, riservata a legge costituzionale e non ordinaria.
Ed invero sono state approvate e promulgate le leggi costituzionali 9
febbraio 1948, n. 1 e 11 marzo 1953, delle quali la prima è
pienamente conforme al dettato costituzionale, tant'è vero che
all'art. 1 la legge costituzionale n. 1/1948 prevede che "La
questione di legittimità costituzionale di una legge o di un atto
avente forza di legge, rilevata d'ufficio o sollevata da una delle
parti nel corso del giudizio e non ritenuta dal giudice
manifestamente infondata, è rimessa alla Corte costituzionale per la
sua decisione", mentre l'art. 1 della legge n. 1/1953 lascia
perplessi, poichè non si limita ad affermare che "La Corte
costituzionale esercita le sue funzioni nelle forme e nei limiti e
alle condizioni di cui alla Carta costituzionale, alla legge
costituzionale 9 febbraio 1946, n. 1" ma aggiunge un richiamo
generico e generale anche "alla legge ordinaria emanata per la prima
attuazione delle predette norme costituzionali", con buona pace per
la riserva di legge costituzionale espressamente disposta nell'art.
137, terzo comma della Costituzione, tanto che, se si dovesse
giungere a ritenere richiamato anche l'art. 23 della legge n. 87/1953
(ma questo giudice deve recisamente negare la validità di una tale
ipotesi), allora anche lo stesso art. 1 della legge cost. n. 1 del
1953 sarebbe imputabile di violazione dell'art. 137 della
Costituzione. È palese ed indubbio (nonostante l'ambiguità, per il
suo eccesso di genericità, dell'errato ed infelice riferimento alla
legge ordinaria appena rilevato) che il sistema costituzionale del
giudizio di legittimità delle norme di legge e degli atti aventi
forza di legge, pur stabilendo il chiaro limite della non manifesta
infondatezza (l'esame della quale è di prioritaria, quanto meno, se
non anche esclusiva, competenza dell'autorità giudiziaria) delle
questioni di legittimità costituzionale, quale barriera per
l'accesso al giudizio dinanzi alla Corte costituzionale, non ha
istituito quegli altri, diversi e assai più stringenti, confini che
risultano, invece, nella legge ordinaria. È allora certo che tutte
le disposizioni della legge ordinaria (normale legge ordinaria, priva
di qualsivoglia abnorme ed atipico carattere di super resistenza nel
rapporto con le norme della Costituzione) 11 marzo 1953, n. 87 che
regolano "le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei
giudizi di legittimità costituzionale" in modo difforme dal sistema
costituzionale che si è sopra individuato sono illegittime nella
stessa fonte e forma legislativa che le pone (per quanto
espressamente riguardante la questione di legittimità costituzionale
ora discussa) per palese violazione dell'art. 137, primo comma, della
Costituzione. Così risulta illegittimo, in particolare, l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, al quale solo si vuole limitare la
trattazione, restando, comunque ed ovviamente, integro il potere
della Corte, nell'ipotesi di accoglimento della presente questione,
di decidere se sussistano gli estremi per procedere all'applicazione
dell'ultima parte dell'art. 27 della medesima legge.
L'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, così dispone:
"Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità giurisdizionale
una delle parti o il pubblico ministero possono sollevare questione
di legittimità costituzionale mediante apposita istanza, indicando:
a) le disposizioni della legge o dell'atto avente forza di legge
dello Stato o di una Regione, viziate da illegittimità
costituzionale;
b) le disposizioni della Costituzione o delle leggi
costituzionali che si assumono violate. L'autorità giurisdizionale,
qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale e non
ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata,
emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi
dell'istanza con la quale fu sollevata la questione, dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso. La questione di legittimità
costituzionale può essere sollevata, di ufficio, dall'autorità
giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio con ordinanza
contenente le indicazioni previste alle lettere a) e b) del primo
comma e le disposizioni di cui al comma precedente. L'autorità
giurisdizionale ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata,
quando non ne sia data lettura nel pubblico dibattimento, alle parti
in causa ed al pubblico ministero quando il suo intervento sia
obbligatorio, nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri od al
presidente della Giunta regionale a seconda che sia in questione una
legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una Regione.
L'ordinanza viene comunicata dal cancelliere anche ai presidenti
delle Camere del Parlamento e al presidente del Consiglio regionale
interessato". L'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n. 87
è nel suo complesso illegittimo, per la violazione del tutto
evidente dell'art. 137, primo comma, della Carta costituzionale, con
la sola esclusione delle seguenti specifiche parti, nelle quali nulla
dispone in ordine alle condizioni e forme di accesso al giudizio
dinanzi alla Corte, o si limita a ribadire immutato quanto già
previsto dalla normativa di livello costituzionale:
"Nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità
giurisdizionale una delle parti o il pubblico ministero possono
sollevare questione di legittimità costituzionale".
"L'autorità giurisdizionale, qualora" ... "non ritenga che la
questione sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza
con la quale, riferiti i termini ed i motivi dell'istanza con la
quale fu sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale" ... "La questione di
legittimità costituzionale può essere sollevata, di ufficio,
dall'autorità giurisdizionale davanti alla quale verte il giudizio
con ordinanza". In tutte le restanti parti l'art. 23 della legge n.
87/1953 è radicalmente viziato da illegittimità costituzionale e
non vi è nulla da aggiungere sulla questione ora discussa, poichè
sorretta dalla pura constatazione di una realtà evidente; si deve
soltanto chiarire che la sua rilevanza nel presente giudizio è
identica a quella individuata per la questione sub B4, giacchè
anch'essa presupposto logico giuridico dell'ammissibilità delle
prime tre questioni.
Considerazioni conclusive
Senza dubbio le questioni di legittimità costituzionale sollevate
presentano molti altri aspetti di grande interesse e, così, si
potrebbero ancora esaminare e discutere le diverse elaborazioni
dottrinarie e giurisprudenziali contrastanti con le tesi qui
affermate, ma la dimensione già troppo vasta della presente
ordinanza ne sconsiglia ogni ulteriore evoluzione, anche in
considerazione del fatto che gli argomenti già diffusamente motivati
non trarrebbero maggior forza dalla critica di tutte le contrarie
posizioni. Questo giudice remittente non intende sostenere che dalla
trasmissione della presente ordinanza derivi un obbligo giuridico
della Corte costituzionale di procedere alla valutazione di tutte le
varie questioni rilevate d'ufficio, poichè è intuitivo che
l'eventuale decisione di accoglimento o rigetto di alcune di esse
rende superfluo l'esame di altre, eppure, in ultima analisi, ritiene
di dover mettere l'accento sulla grande importanza e utilità di una
pronuncia del giudice delle leggi su tutte le questioni portate alla
Sua attenzione, considerato che, poichè tutte sono riconducibili
alla necessità primaria di ripristinare la legalità e di riportare
le regole di svolgimento del gioco (prendendo in prestito una recente
espressione della dottrina), per tutti gli organi istituzionali,
all'interno della vera Costituzione della Repubblica italiana, rigida
e formale, tutte hanno pari rilevanza e valore e tutte sono tese al
fine di ricondurre il sistema giuridico del controllo di
costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge
nell'alveo della nostra Carta costituzionale. Sistema nel quale, è
opportuno ricordarlo, se è vero che è demandat o alla Corte
costituzionale il potere di decidere sulla legittimità delle norme
di legge e degli atti aventi forza di legge, è anche vero che il
primo controllo di legittimità costituzionale è attribuito dalla
legge all'autorità giudiziaria, ciò che ampiamente legittima i
rilievi sviluppati nel presente atto e consente di affermare che, ai
fini della decisione alla quale è chiamata la Corte, in particolare
sulle questioni sub B1, B2 e B3, non può assumere rilievo giuridico
la constatazione del fatto che da decenni si perpetuino le violazioni
della Costituzione qui denunciate e che tale realtà sia avallata dai
paladini del "diritto vivente" e della costituzione materiale,
poichè il reiterarsi dell'errore non ne determina il superamento e
con esso la liceità di fatto, ma solo la maggior gravità e la più
difficile sanabilità. Parimenti non può essere di ostacolo
all'accoglimento eventuale delle questioni qui sollevate il timore
dei vuoti normativi conseguenti alle dichiarazioni d'illegittimità
costituzionale solo caducatorie, correlato al dubbio non certo privo
di riscontri storici della Corte costituzionale sulla reale capacità
o volontà del legislatore di riempire i vuoti con nuove leggi
costituzionalmente corrette (quello che è stato definito horror
vacui da valida dottrina) giacchè è, su tutto, prioritario il
ripristino della legalità e, comunque, anche in caso di fondato
timore sul mancato intervento del legislatore, non è giustificabile
nè la conservazione di norme illegittime, nè la loro modifica
tramite le sentenze "leggi" non in sintonia con l'art. 136 della
Costituzione, poichè non rispondenti ai poteri ed obblighi
attribuiti dalla Costituzione al giudice delle leggi, mentre non può
dimenticarsi, in primo luogo, che il sistema giuridico è in grado di
sanare in parte i vuoti normativi in sede giudiziaria, in secondo
luogo, che la responsabilità del legislatore inadempiente può
essere sanzionata politicamente in sede di manifestazione del voto
popolare e, in terzo luogo, che esistono nella società forti
strumenti di pressione politica per indurre il legislatore a
legiferare. Non sembra necessaria una motivazione ulteriore sulla
fondatezza e sulla rilevanza delle questioni sopra trattate, stanti
gli argomenti sviluppati in relazione ai precisi riferimenti
normativi costituzionali indicati sui singoli temi, certo sufficienti
per escludere, quanto meno, la manifesta infondatezza di tutti i
rilievi d'incostituzionalità ampiamente discussi, i quali, comunque,
rivestono grande importanza, sia in ordine alla ricerca della massima
forza di resistenza della sentenza che dovrà essere emanata per la
risoluzione della presente controversia (e delle altre pendenti,
aventi simile, o identico contenuto), sia in relazione al necessario
riesame delle tesi critiche sopra esposte sulle sentenze legislative
della Consulta, alla luce degli argomenti giuridici che, in caso di
eventuale pronuncia negativa, la Corte costituzionale riterrà di
sviluppare in sede di motivazione, giacchè questo giudice remittente
- il quale non nasconde le sue perplessità nel riscontrare che la
Corte persevera nel pronunciare sentenze legislative, senza chiarire
ove reinvenga nella Costituzione il potere di creare norme giuridiche
vincolanti, pur avendo piena conoscenza e consapevolezza delle
critiche formulate nei confronti di tali decisioni - ben potrebbe
mutare opinione e di certo dovrebbe, se le considerazioni della Corte
dovessero evidenziare sostanziali errori di diritto nell'impostazione
delle tesi qui sostenute, o gravi lacune nell'individuzione delle
norme di legge rilevanti per la corretta soluzione delle
problematiche discusse, tali da dimostrare in modo incontrovertibile
l'infondatezza totale dei presupposti logico giuridici della
giurisprudenza di questo pretore sui temi qui trattati. In
dipendenza delle questioni di legittimità costituzionare rimesse
all'esame della Corte costituzionale, il presente giudizio pretorile
deve essere sospeso, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, tuttora vigente, pur se anch'esso imputato
d'incostituzionalità.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio le seguenti questioni di legittimità
costituzionale:
A) con riferimento al d.-l. 27 marzo 1996, n. 295:
A1) dell'art. 1 del decreto-legge n. 295 del 1996, per
violazione dell'art. 77, ultimo comma, della Costituzione;
A2) dell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996, per violazione
degli artt. 1, secondo comma, 70, 72, 77, primo e secondo comma, e
136, secondo comma, della Costituzione;
A3) dell'art. 1, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge n. 295/1996,
per violazione degli artt. 102, primo comma, 24, primo comma e 255,
primo comma della Costituzione;
A4) dell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1966, per violazione
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, nonchè del
principio di "realismo economico" desumibile dallo stesso art. 81;
A5) dell'art. 1 del decreto-legge n. 295/1996, per violazione
dell'art. 3 della Costituzione;
A6) dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge n. 295/1996, per
violazione degli artt. 1, primo comma, 4, primo comma, 35, primo
comma, 36, primo comma, nonchè 24, primo comma, della Costituzione;
B) con riferimento alla normativa precedente l'entrata in vigore
del suddetto decreto-legge:
B1) dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come
modificato dalla sentenza 29-31 dicembre 1993, n. 495 della Corte
costituzionale, per violazione dell'art. 136, primo comma, 101 e 104,
primo comma, della Costituzione;
B2) dell'art. 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, per violazione dell'art. 136, primo comma, della Costituzione;
B3) dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, come
modificato dalla sentenza n. 495/1993 della Corte costituzionale, per
violazione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione;
B4) in via preliminare, rispetto alle questioni precedenti
individuate sub B1, B2 e B3, ove prevede che "il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimità costituzionale" e limitatamente a tale parte, per
violazione dell'art. 134, nonchè degli artt. 101, 104, primo comma,
e 111 della Costituzione;
B5) sempre in via preliminare e con gli stessi riferimenti
indicati sub B4, dell'art. 23 della legge ordinaria 11 marzo 1953, n.
87, nelle parti che stabiliscono condizioni e forme di proponibilità
dei giudizi di legittimità costituzionale, come meglio precisato in
motivazione, per palese violazione della riserva di legge
costituzionale prevista dall'art. 137, primo comma, della
Costituzione;
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, disponendo la notifica al Presidente del Consiglio
dei Ministri, oltre alla comunicazione ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento, nonchè la notifica all'Istituto nazionale della
previdenza sociale;
Manda alla cancelleria per l'esecuzione.
Brescia, addì 18 giugno 1996
Il pretore: Onni
96C1785