1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 23-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 340 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 22 gennaio 2001 dal tribunale di Milano sul ricorso proposto da Scripnic Olga Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica - Assoggettamento al controllo dell'autorita' giudiziaria entro quarantotto ore - Mancata previsione - Lesione del principio della riserva di giurisdizione in materia di liberta' personale. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, commi 4 e 5. - Costituzione, art. 13, comma terzo. (001C0460) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 23-5-2001)

IL TRIBUNALE

Decidendo sul ricorso presentato ex art. 13 del t.u. d.lgs.
n. 286/1998 nell'interesse di Scripnic Olga, nata Hotin (Ucraina) il
21 maggio 1973, depositato il 18 gennaio 2001;
Ritenuta la tempestività della presentazione del ricorso:
infatti essendo il decreto di espulsione stato emesso con la
disposizione dell'allontanamento immediato ed essendo stato indicato
sia nel decreto sia nella relata di notifica, tradotta in inglese,
che il termine per proporre ricorso era di trenta giorni dalla data
della notifica, si deve ritenere tempestivo il ricorso presentato nel
termine di trenta giorni dal 23 dicembre 2000 (23 gennaio 2001);

O s s e r v a

In data 23 dicembre 2000 il prefetto di Milano ha emesso decreto
di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera della
ricorrente, con la motivazione che, essendo la Scripnic entrata in
Italia quattro mesi prima sottraendosi ai controlli di frontiera, si
trovava nella situazione prevista dall'art. 13, comma 2, lettera a),
per l'emissione del decreto di espulsione; inoltre, veniva disposto
l'accompagnamento immediato alla frontiera ritenuto il pericolo che
la Scripnic si sottraesse all'esecuzione del provvedimento, essendo
senza fissa dimora e senza rapporti familiari e lavorativi stabili.
La difesa della ricorrente ha impugnato il decreto, lamentando in
via principale l'incostituzionalità degli artt. 13 e 14 d.lgs.
n. 286/1998, presupposto dell'emissione del provvedimento impugnato,
per violazione dell'art. 13 della Costituzione: l'accompagnamento
coatto alla frontiera costituirebbe una limitazione della libertà
personale e come tale dovrebbe essere sottoposto alle garanzie
previste dall'art. 13, comma 3 della Costituzione, laddove gli
articoli citati "non prevedono un provvedimento dell'autorità
giudiziaria che dia le ragioni di detta misura, adottata allo stato
solo in forza di un'ampia discrezionalità amministrativa". In
secondo luogo la difesa ha eccepito la illegittimità del decreto
impugnato in quanto solo la relata di notifica (e non il decreto)
sarebbe stata tradotta in lingua inglese, e comunque in lingua non
comprensibile alla straniera.
La seconda eccezione appare infondata. Infatti la legge (art. 13,
comma 7 del d.lgs. n. 286/1998) prescrive si che gli atti destinati
allo straniero siano tradotti in lingua a lui comprensibile e solo in
subordine in una delle lingue più diffuse in europa, inglese,
francese e spagnolo; ma è altresì vero che la legge consente una
traduzione sintetica del contenuto del provvedimento di espulsione
anche mediante un apposito formulario sufficientemente dettagliato
(art. 3, comma 3 del regolamento del 1994). Nel caso di specie il
decreto di espulsione è stato steso il lingua italiana, ma la relata
di notifica è stata tradotta in inglese; nella relata si ripete in
maniera sintetica tutto il contenuto del provvedimento di espulsione,
comprese le modalità di esecuzione e di impugnazione; nel verbale
delle dichiarazioni sull'identità rese dalla straniera alla questura
il 23 dicembre 2000, da lei sottoscritto, (doc. prodotto dalla
questura) risulta che ella stessa abbia prescelto la lingua inglese
per le comunicazioni. Pertanto risulta chiaro che il decreto di
espulsione è stato comunicato e notificato alla ricorrente secondo
le forme di legge, dandole la possibilità di conoscere il contenuto
del provvedimento nella lingua da lei prescelta.
L'eccezione di incostituzionalità appare a questo giudice
rilevante, perchè un suo eventuale accoglimento determinerebbe la
necessità di sospendere il procedimento sull'impugnazione del
decreto di espulsione, imponendosi una valutazione sulla legittimità
della norma da applicare.
La questione appare altresì non manifestamente infondata.
I primi commi dell'art. 13 del d.lgs. n. 286/1998 stabiliscono i
casi in cui si può emettere il decreto di espulsione nei confronti
degli stranieri. I commi 4 e 5 dell'art. 13 del d.lgs. n. 286/1998,
stabiliscono i casi in cui il decreto di espulsione deve (comma 4
lettera a) o può (comma 4, lettera b) e 5) essere eseguito con
accompagnamento alla frontiera. Nessuna norma prevede un controllo
sul provvedimento amministrativo (del questore, comma 4, lettera a) o
del prefetto, negli altri casi) da parte dell'autorità giudiziaria.
Non sussistono dubbi sul fatto che il decreto di espulsione in
sè non limiti la libertà personale, ma solo la libertà di
circolazione e come tale non necessiti di un controllo dell'autorità
giudiziaria ai sensi del comma 3 dell'art. 13 della Costituzione. La
persona destinataria di tale provvedimento resta libera nella
persona: in nessun modo viene coattata fisicamente a subire alcuna
restrizione della libertà personale; ad essa viene solo imposto di
non trattenersi nel territorio nazionale, restando libera di muoversi
in altri territori. Tale tipo di limitazione della libertà di
circolazione rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 16 della
Costituzione. Tale norma prevede la possibilità di limitare la
circolazione dei "cittadini" solo secondo "le limitazioni che la
legge stabilisce in via generale per motivi di sanità e sicurezza".
Si tratta quindi di una riserva di legge. Si chiede dunque solo che
una legge stabilisca i casi in cui tale tipo di libertà può essere
limitata, senza richiedere alcun controllo dell'autorità
giudiziaria. Per inciso si nota che comunque l'art. 16 disciplina la
libertà di circolazione del "cittadino", laddove la libertà di
circolazione dello straniero può trovare ulteriori limitazioni,
sempre da stabilire per legge, nel rispetto dell'art. 10 della
Costituzione: ciò si desume dal comma 2 dell'art. 10, che stabilisce
che la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge
in conformità delle norme e dei trattati internazionali", e dal
comma 3 del medesimo articolo, che prevede il diritto di asilo solo
per lo straniero cui sia impedito nel suo Paese il libero esercizio
delle libertà democratiche riconosciute dalla Costituzione italiana.
(Sulla differente estensione della libertà di circolazione dello
straniero rispetto al cittadino si vedano le sentenze della Corte
costituzionale n. 120 del 1967, n. 104 del 1969, confermate della
sentenza n. 244 del 1974).
Più problematico appare invece stabilire quale sia la libertà
limitata col provvedimento che dispone l'accompagnamento immediato
alla frontiera. Da un lato si osserva che la coazione necessaria, per
condurre materialmente la persona con un mezzo di trasporto da un
luogo al suo stato di provenienza, comprende necessariamente una
limitazione della libertà personale, cioè una limitazione della
libertà fisica dell'individuo: l'individuo viene materialmente preso
e messo sul mezzo di trasporto, con coazione fisica anche contro il
suo volere.
Quindi pare che esista "una restrizione della libertà personale"
rientrante tra quelle previste in generale dall'art. 13, comma 2
della Costituzione ed oggetto della sua tutela. Dall'altro lato si
osserva che tale limitazione non ha carattere duraturo, ma è solo
limitata al tempo necessario per mettere la persona sul mezzo di
trasporto e condurla fino a destinazione. Successivamente la persona
riacquisterà pienamente la propria libertà non solo di circolazione
(all'esterno dello Stato italiano), ma anche fisica. Dunque, secondo
questo secondo profilo, la limitazione della libertà personale
appare provvisoria, non duratura e soprattutto strumentale
all'esecuzione del legittimo provvedimento amministrativo.
A sostegno della prima interpretazione stanno diverse sentenze
della Corte costituzionale relative a casi analoghi a quello qui
esaminato. In materia di rimpatrio obbligatorio, che ai sensi
dell'art. 157 t.u.p.s. prevedeva la possibilità per l'autorità di
pubblica sicurezza di disporre il rimpatrio obbligatorio al proprio
comune di provenienza di persone sospette, la Corte, con la sentenza
n. 2 del 23 giugno 1956, affermando la legittimità del rimpatrio in
sè, aveva sancito che la norma era illegittima per violazione
dell'art. 13, comma 3, della Costituzione, nei commi 1, 2 e 3,
laddove prevedeva la possibilità per l'autorità di P.S. di disporre
la "traduzione" del rimpatriando, senza che fosse previsto un
controllo dell'autorità giudiziaria. La Corte aveva ritenuto che "il
potere di ordinare la traduzione del rimpatriando ... violasse la
libertà personale che è garantita" dall'art. 13 della Costituzione.
Più recentemente con sentenza n. 210 del 29-31 maggio 1995, la Corte
aveva ribadito tale orientamento, confermando che solo la traduzione
del rimpatriando disposta dall'autorità amministrativa doveva
ritenersi illegittima, laddove il provvedimento di rimpatrio
obbligatorio, sucessivamente sostituito col foglio di via
obbligatorio disposto con la legge n. 1423 del 1956, restava
legittimo perchè limitativo della sola libertà di circolazione e
non della libertà personale. La fattispecie prevista nel caso
suddetto è del tutto analoga a quella qui in esame: in entrambi i
casi esiste un provvedimento che limita la libertà di circolazione
(provvedimento di rimpatrio e decreto di espulsione); in entrambi i
casi il legislatore aveva previsto la potestà dell'autorità di
pubblica sicurezza di attuare coattivamente il provvedimento. Sembra
dunque che il medesimo giudizio di incostituzionalità debba gravare
sulla norma qui in oggetto, per violazione dell'art. 13, comma 3
della Costituzione. Nello stesso senso con la sentenza n. 72 del 30
maggio 1963 la Corte costituzionale aveva dichiarato l'illegittimità
costituzionale del secondo comma dell'art. 162 t.u.l.s., che
consentiva la traduzione coatta di pregiudicati pericolosi per ordine
dell'autorità di pubblica sicurezza, senza che fosse previsto un
controllo dell'autorità giudiziaria.
A sostegno della seconda interpretazione sta un'altra sentenza
della Corte costituzionale in materia di accompagnamento coattivo
della persona invitata a comparire e non comparsa, disciplinato dal
comma 2 dell'art. 15 del t.u.l.p.s. La Corte aveva ritenuto - con
sentenza n. 13 del 2 febbraio 1972 - la legittimità costituzionale
della norma, nonostante non prevedesse il controllo dell'autorità
giudiziaria sul provvedimento disposto dall'autorità di pubblica
sicurezza, in quanto "il potere di disporre l'accompagnamento
coattivo è strumento necessario per l'attuazione dei fini ai quali
è preordinato l'obbligo di ottemperare all'invito previsto dal comma
1 dell'art. 15" ed ancora in quanto "l'accompagnamento coattivo è
provvedimento che incide in modo del tutto temporaneo sulla libertà
personale": "la procedura di cui al comma 3 dell'art. 13 della
Costituzione è necessaria solo quando si tratti di provvedimenti che
danno luogo a restrizione duratura della liberta'". I principi
sanciti dalla Corte in tale ultima sentenza permetterebbero di
ritenere la legittimità costituzionale della norma qui in esame, in
quanto la restrizione della libertà per il periodo strettamente
necessario all'accompagnamento all'estero è limitazione non duratura
e soprattutto strumentale alla necessaria attuazione del
provvedimento amministrativo legittimamente emesso. D'altra parte si
deve concordare con quei provvedimenti giudiziari che hanno
evidenziato che in molti casi l'autorità di pubblica sicurezza, per
poter adempiere i propri fini istituzionali, in esecuzione di
provvedimenti legittimi, deve ricorrere a "restrizioni temporanee
della libertà strettamente indispensabili al conseguimento degli
scopi più diversi": così nel caso di trasporto forzoso del
conduttore fuori dall'immobile in sede di esecuzione forzosa di
sfratto; o, proprio in materia di legislazione sull'immigrazione alle
norme che autorizzano il respingimento forzoso alla frontiera (vedi
art. 10 del d.lgs. in oggetto). (Vedi, decreto del tribunale di
Napoli del d.lgs. 22 - 24 novembre 2000 e decreto del tribunale di
Milano del 7 novembre 2000); o ancora si può pensare a tutte le
ipotesi in cui la polizia ha il potere di condurre le persone in
questura per accertamenti in attesa di valutare meglio la loro
situazione.
Pur ritenendo possibile la seconda interpretazione, che
consentirebbe un giudizio di legittimità costituzionale della norma
qui esaminata, la problematicità sopra evidenziata non permette di
ritenere "manifestamente infondata" la questione sollevata dalla
difesa. Appare necessario il vaglio della Corte costituzionale sulla
legge in oggetto per sancirne la conformità o meno al dettato
costituzionale di cui all'art. 13, comma 2 della Costituzione.
A completamento dell'analisi si osserva che, qualora si ritenesse
che l'accompagnamento immediato alla frontiera realizzasse una
limitazione della libertà personale non si ritiene che un giudizio
di sicura legittimità delle norme che lo dispongono possa desumersi
dall'integrazione della disciplina dell'art. 13 con quella prevista
dall'art. 14 del d.lgs. in oggetto.
Innanzitutto il procedimento di convalida disciplinato
dall'art. 14 è previsto per i soli casi in cui non sia possibile
eseguire immediatamente l'accompagnamento coattivo: ci comporta che
nei casi, in cui al contrario sia possibile eseguire immediatamente
l'accompagnamento, nessun controllo giurisdizionale è comunque
previsto.
In secondo luogo si ritiene che oggetto del provvedimento di
convalida sia il solo provvedimento del questore di trattenimento
presso il centro di accoglienza. Infatti l'art. 14 al comma 4
stabilisce espressamente che il pretore convalidi "il provvedimento
del questore" ed aggiunge che in caso di mancata convalida il
"provvedimento cessa di avere ogni effetto". Non c'è dubbio che il
provvedimento che cessa di avere effetto è solo il provvedimento del
Questore di trattenimento presso il centro, perchè è quello il
provvedimento cui fa riferimento tutto l'articolo in esame e nessun
cenno si fa ai provvedimenti del questore o del prefetto di
disposizione dell'accompagnamento immediato previsti dal precedente
art. 13.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Ritiene rilevante e non manifestatamente infondata l'eccezione di
incostituzionalità, sollevata dalla difesa di Scripinic Olga,
dell'art. 13, commi 4 e 5 del d.lgs. n. 286/1998, in relazione
all'art. 13 comma 3 della Costituzione, nella parte in cui il
provvedimento amministrativo che dispone l'accompagnamento immediato
alla frontiera debba essere sottoposto al controllo dell'autorità
giudiziaria entro 48 ore dalla sua adozione.
Sospende il procedimento in corso e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio e comunicata ai
Presidenti della Camera e del Senato.
Milano, addì 22 gennaio 2001
Il giudice: Mandrioli
01C0460