1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 21-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 2002
Ordinanza emessa il 21 novembre 2002 dal tribunale di Padova nel procedimento penale a carico di Horghidan Anamaria Straniero - Espulsione amministrativa - Provvedimento del questore di accompagnamento alla frontiera - Eseguibilita' prima della convalida da parte dell'A.G. - Mancata previsione dell'audizione dello straniero da parte dell'A.G. - Lesione del principio di inviolabilita' personale - Violazione del diritto di difesa e dei principi relativi al giusto processo - Deteriore trattamento dello straniero colpito da provvedimento di accompagnamento alla frontiera rispetto allo straniero trattenuto presso un centro di accoglienza. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 5-bis, introdotto dall'art. 2 del d.l. 4 aprile 2002, n. 51, conv. con modif. in legge 7 giugno 2002, n. 106. - Costituzione, artt. 3, 13, 24 e 111. (003C0467) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 21-5-2003)

IL TRIBUNALE

Esaminata la richiesta del Questore di Padova, pervenuta in data
21 novembre 2002 ore 9.25, di convalida del provvedimento di
accompagnamento immediato alla frontiera disposto in data 20 novembre
2002 nei confronti di Horghidan Anamaria, nata a Piatra Neamt
(Romania) il 5 febbraio 1984, ai sensi dell'art. 13 comma 5-bis del
d.lgs. n. 286/1998, osserva quanto segue.
In data 19 novembre 2002 veniva accertato che lo straniero si
trovava irregolarmente nel territorio nazionale, nei suoi confronti
veniva emesso dal Prefetto di Padova decreto di espulsione il giorno
seguente, e in pari data provvedimento del Questore di
accompagnamento immediato alla frontiera. Veniva quindi data
disposizione per l'esecuzione dell'accompagnamento immediato alla
frontiera, tramite lo scalo aereo di Bologna.
In data 21 novembre 2002, nei termini di cui all'art. 13 comma
5-bis del d.lgs. menzionato, la questura depositava alle ore 9.15 gli
atti presso questo ufficio per la convalida del provvedimento.
La norma di riferimento è costituita dall'art. 13 comma 5-bis
del d.lgs. n. 286/1998 (testo unico sulla immigrazione), introdotto
dall'art. 2 del decreto legge n. 51/2002, convertito con
modificazioni dalla legge n. 106/2002.
Il decreto-legge 51/2002, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale 105/2001, ha colmato un vuoto normativo concernente il
controllo giurisdizionale sul provvedimento di espulsione con
accompagnamento immediato alla frontiera, adottato ai sensi
dell'art. 13 commi 4 e 5 del testo unico, affidando tale controllo al
tribunale, in composizione monocratica, territorialmente competente.
In questo senso, il d.lgs., poi convertito in legge, ha inserito
nell'art. 13 del testo unico il comma 5-bis, per disciplinare la
convalida del provvedimento di espulsione con accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica.
La norma, tuttavia, prevede un meccanismo di convalida del tutto
formale, in quanto stabilisce che il procedimento di convalida non
influisce sulla esecutività del provvedimento di accompagnamento
immediato alla frontiera, che va immediatamente eseguito con
l'allontanamento dello straniero dal territorio nazionale.
Si tratta di una situazione che evidenzia diversi dubbi di
costituzionalità della disposizione, il primo riferito alla natura
meramente formale e cartacea del controllo giurisdizionale, in
violazione di quanto disposto dall'art. 13 della Costituzione, il
secondo alla evidente disparità di trattamento rispetto allo
straniero nei cui confronti non sia possibile eseguire l'espulsione
immediata, con il conseguente accompagnamento dello stesso presso un
centro di detenzione amministrativa ai sensi dell'art. 14 del testo
unico, il terzo incidente sull'effettivo esercizio del diritto di
difesa da parte dello straniero colpito dal provvedimento in esame.
L'art. 14 del testo unico, infatti, nella lettura
costituzionalmente corretta data dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 105/2001, stabilisce che la convalida della misura che
dispone la cosiddetta detenzione amministrativa investa anche il
decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera,
di cui all'art. 13, tanto che il diniego di convalida viene a
travolgere, assieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
Nel disciplinare il procedimento di convalida, l'art. 14 comma 4
richiama il procedimento in camera di consiglio di cui agli art. 737
e seguenti c.p.c. e stabilisce che il giudice provveda sentito
l'interessato.
Il riferimento alla procedura di cui all'art. 737 c.p.c. porta a
sottolineare la possibilità per il giudice della convalida di
esercitare i poteri d'ufficio stabiliti da questa norma, anche con
riferimento alla acquisizione di sommarie informazioni utili alla
decisione, evidenziando un procedimento di convalida che, sia pure
nella ristrettezza dei tempi, appare caratterizzato da profili di
effettività del controllo giurisdizionale.
Ciò non può dirsi del procedimento di convalida previsto
dall'art. 13 comrna 5-bis del testo unico, che sopprime il principio
dell'habeas corpus, determinando un controllo meramente cartaceo e
formale del provvedimento di accompagnamento, senza alcuna effettiva
incidenza a tutela della libertà personale dell'interessato e con un
ruolo essenzialmente burocratico del giudice della convalida.
In questo senso va rilevato che la stessa sentenza della Corte
costituzionale n. 105/2001, al paragrafo 6, ha espressamente
sottolineato che «Se infatti presidio della libertà personale, nel
sistema delineato dall'art. 13 della Costituzione, è l'atto motivato
dell'autorità giudiziaria, non v'è alcuna possibilità di sostenere
che un atto coercitivo come l'accompagnamento, che direttamente
incide sulla libertà della persona e che è allegato come
presupposto della misura del trattenimento, possa essere assunto
dall'autorità di polizia come pienamente legittimo e ancora
eseguibile quando il giudice ne abbia accertato l'illegittimità
ponendo proprio tale accertamento a fondamento del diniego di
convalida».
Il passaggio della sentenza della Corte costituzionale evidenzia
con estrema chiarezza, ad avviso del giudice remittente, che il
presidio a tutela della libertà personale costituito dal controllo
da parte della autorità giudiziaria dei provvedimenti emessi
dall'autorità di polizia condiziona la stessa esecutività di tali
provvedimenti, con la conseguenza che il diniego di convalida
escluderebbe la stessa possibilità di portare ad esecuzione il
provvedimento di espulsione immediata.
Nella disciplina della norma oggetto del provvedimento in esame,
invece, il procedimento di convalida non condiziona affatto
l'esecutività della misura incidente sulla libertà personale dello
straniero interessato, con la conseguenza, di non poco conto ai fini
di una tutela effettiva del diritto alla libertà personale, che un
eventuale provvedimento di diniego della convalida non
ripristinerebbe la situazione di fatto preesistente al provvedimento
dell'autorità di polizia e, concretamente, in caso di provvedimento
confermativo della legittimità del provvedimento, l'interessato non
avrebbe di fatto possibilità di impugnazione, ai sensi dell'art. 111
della Costituzione, essendo egli già fuori dal territorio nazionale
e difficilmente raggiungibile dal provvedimento.
Va anche rilevato che la pronuncia del decreto di espulsione con
accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica si
fonda, come previsto dall'art. 13 commi 4 e 5, su una valutazione
discrezionale di presupposti di fatto presi in considerazione dalla
norma, per cui l'impossibilità di sentire l'interessato, e di
acquisire dallo stesso eventuali informazioni utili
all'approfondimento istruttorio, nei limiti temporali stabiliti dal
procedimento di convalida, ma ammessi dall'art. 737 c.p.c., verrebbe
ad incidere sullo stesso esercizio del diritto di difesa.
Il giudice della convalida è tenuto a verificare i presupposti
del provvedimento di accompagnamento alla frontiera disposto dal
questore in base all'art. 13 comma 4 d.lgs. cit., dunque la
sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per l'esecuzione
dell'accompagnamento alla frontiera del provvedimento di espulsione,
nonchè l'esistenza di un provvedimento amministrativo di espulsione
adottato nei casi e con modalità previsti dalla legge, provvedimento
che costituisce condizione legale del successivo provvedimento di
accompagnamento.
Come esposto, nei casi in cui non è disposto il trattenimento,
la convalida non è collocata in una procedura che preveda
l'audizione del destinatario del provvedimento, la convalida è
dunque strutturata in violazione dei requisiti propri del giudizio di
convalida, che, in quanto procedimento de libertate, è da ritenersi
ricompreso nell'ambito di cui alla tutela fissata dall'art. 111 comma
2 Cost. ( comma introdotto dalla legge cost. 23 novembre 1999 n. 2).
La convalida del provvedimento di accompagnamento dovrebbe dunque
svolgersi in contraddittorio tra le parti e in condizioni di parità.
Si osserva che è connaturato al giudizio di convalida un
provvedimento provvisorio adottato dall'autorità di pubblica
sicurezza, e dunque esecutivo ancorchè provvisorio, il quale perde
ogni effetto in caso di diniego di convalida.
Nella procedura in esame invece l'esecutorietà
dell'accompagnamento alla frontiera comporta l'effettivo ed immediato
allontanamento dello straniero espulso dal territorio dello Stato.
Alla mancata convalida nel termine fissato consegue la cessazione
del divieto di rientro nel territorio nazionale, della segnalazione
dell'espulso al sistema informativo di Schengen per la non ammissione
e dell'obbligo di lasciare il territorio dello Stato.
Nei casi in cui lo straniero sia stato già allontanato dal
territorio nazionale, come nel caso di specie, questi effetti si
tramutano nella mera facoltà di far rientro in Italia alle
condizioni generali previste. Risulta palese la irreversibilità
degli effetti derivanti dall'anomala configurazione del procedimento
di convalida.
Effetti negativi sulla libertà personale, sulla vita e
sull'incolumità dello straniero che si acuiscono nel caso di mancata
convalida.
Va altresì osservato che l'art. 13 comma 3 Cost. pone la
garanzia della riserva di giurisdizione in materia di provvedimenti
restrittivi della libertà personale.
Il legislatore ha previsto che i provvedimenti di espulsione
possano essere disposti anche dall'autorità amministrativa (prefetto
e Ministro dell'interno ) oltre che dall'autorità giudiziaria.
L'attribuzione ad autorità amministrativa del potere di emanare tali
provvedimenti dovrebbe essere previsto tuttavia alle condizioni
indicate dall'art. 13 comma 3 cit.: provvedimenti provvisori da
adottarsi nei casi eccezionali di necessità ed urgenza,
tassativamente disciplinati dalla legge, da comunicarsi all'autorità
giudiziaria entro le 48 ore dall'adozione, con necessità di
convalida da parte dell'autorità giudiziaria nell'arco delle
successive 48 ore a pena di decadenza.
La norma costituzionale impone un controllo giurisdizionale
preventivo ed effettivo sul merito del provvedimento e non un mero
controllo di legittimità.
La riserva di giurisdizione è dunque violata dalla previsione di
provvedimenti amministrativi di espulsione, avverso i quali lo
straniero ha facoltà di avvalersi di rimedi giurisdizionali soltanto
ad esecuzione avvenuta del provvedimento, posto che non è previsto
alcun effetto sospensivo.
I casi di accompagnamento immediato alla frontiera, per i quali
non è stabilito un obbligatorio intervento dell'autorità
giudiziaria prima dell'esecuzione del provvedimento amministrativo,
sono disciplinati in contrasto con la norma costituzionale di cui
all'art. 13 comma 3.
Il contrasto sussiste anche per un altro aspetto l'assenza del
presupposto dell'eccezionale necessita ed urgenza, parimenti previsto
dalla norma costituzionale.
Invero l'autorità di pubblica sicurezza ha la facoltà di
adottarli in presenza di situazioni affatto straordinarie, come ad
esempio l'ipotesi di inottemperanza dello straniero ad un
provvedimento di espulsione con intimazione di allontanarsi dal
territorio nazionale nel termine di giorni quindici.
A tali censure si aggiunge quella della disparità di
trattamento.
La situazione dello straniero colpito da provvedimento di
accompagnamento alla frontiera, non accompagnata dalla misura del
trattenimento in un centro di permanenza temporanea, è disciplinata
in modo più gravoso rispetto a quella dello straniero nei cui
confronti si applica questa ulteriore misura, che invece vede la
possibilità di una difesa personale prima che il provvedimento venga
eseguito.
Tale disparità, a parità di condizioni, sussistendo in entrambi
i casi un provvedimento di espulsione immediata, appare a questo
giudice remittente del tutto irragionevole e non sorretta dal alcuna
ragione giuridica, logica o di opportunità.
La questione prospettata, oltre a essere non manifestamente
infondata, risulta anche rilevante nel giudizio in corso, attenendo
strettamente alle modalità della convalida, in considerazione della
avvenuta esecuzione della misura, che priva il destinatario della
possibilità di difesa e rende il controllo di questo giudice del
tutto formale, privo di quelle caratteristiche di effettività che
pure sono richieste dall'art. 13 della Costituzione.
Gli atti vanno quindi trasmessi alla Corte costituzionale per la
soluzione della questione di costituzionalità sollevata, con
sospensione del giudizio in corso sino alla relativa pronuncia.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Solleva la questione di costituzionalità dell'art. 13 comma
5-bis del d.lgs. 25 luglio 1998 n. 286, introdotto dall'art. 2 del
decreto-legge 4 aprile 2002 n. 51, convertito, con modificazione, con
legge n. 106/2002, nella parte in cui prevede che il provvedimento di
espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera a mezzo della
forza pubblica venga eseguito prima della convalida da parte della
autorità giudiziaria e nella parte in cui non prevede che lo
straniero colpito dal provvedimento di espulsione non sia sentito dal
giudice della convalida, per violazione degli artt. 3, 13, 24 e 111
della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il procedimento di convalida in corso.
Manda alla cancelleria per la notifica del presente provvedimento
al Presidente del Consiglio dei ministri e all'interessato Horghidan
Anamaria, per la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento, per la comunicazione alla Questura di Padova.
Padova, addì 21 novembre 2002
Il giudice: Bello
03C0467