1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 503 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 giugno 1989
N. 503 Ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Mosso Mario ed altri contro il Ministero della difesa ed altro Forze armate - Estensione del trattamento economico concernente il personale della Polizia di Stato all'Arma dei carabinieri nonche' ai Corpi della guardia di finanza, degli agenti di custodia e forestali dello Stato - Mancata previsione dell'estensione di detto trattamento economico agli ufficiali delle altre Armi dell'Esercito - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni omogenee, atteso lo svolgimento anche da parte degli ufficiali dell'Esercito, con pari, se non maggiore, responsabilita', delle funzioni di ordine e sicurezza pubblica, che per agenti di custodia e guardie forestali giustificano l'attribuzione del migliore trattamento economico. (Legge 1º aprile 1981, n. 121, art. 43, sedicesimo e diciassettesimo comma; legge 20 marzo 1984, n. 34, art. 2, quinto comma). (Cost., art. 3). (089C1074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1989)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 237/1985
proposto da Mosso Mario, Coppola Luigi, Marini Arturo, Masciello
Gennaro, Fabbricatore Antonio, Fiore Camillo, Livani Eugenio, Vichi
Vasco, Marini Carlo, Bongo Vincenzo, Cistermino Pietro, Zambrano
Domenico, Vanasco Piero, Salemone Roberto, Baldi Alberto, Daneri
Alessandro, Bruno Vito, Netti Francesco, Notarnicola Giuseppe, Casa
Renato, Marconi Sandro, Sorrentino Luciano, Oliviero Giovanni, Chiodo
Anselmo, Vespa Carlo Alberto, Montemagno Aldo, Parente Domenico,
D'Amore Francesco, Santiangeli Odoardo, Di Eugenio Mario, Bellini
Oreste, Samiele Donato, Pettinari Giuliano, Tartaglia Franco, Signore
Arcangelo, Pipino Mario, Del Luongo Pasquale, Moccagatta Giuseppe,
Armeni Bruno, Garofalo Donato, Villari Giuseppe, Di Maria Giuseppe,
Barbieri Gianfranco, Coviello Angelo, Autunno Federico, Zampieri
Giancarlo, Bellandi Mauro, Cannelli Lanfranco, Renda Salvatore,
Mignone Giovanni, Loperfido Cosimo, Borghi Giordano, Patuano
Domenico, Mantillaro Giorgio, Lombardorri Vincenzo, Volinia Piero, Re
Francesco, Manno Giuseppe, Barbato Ettore, Merletti Giambattista,
Velerdi Carmelo, Pugliese Luciano, Orlando Leonardo, Blanchi
Giovanni, Ghiglia Mario, Chinni Nicola, Gallini Giuseppe, Paoli
Enrico, Lazzarini Enea, Giuliani Marcello, Costa Giuseppe, Ruggieri
Vincenzo, Schinardi Amedeo, Ferullo Mario, Mantella Marcuccio,
Tassinari Francesco, Bianchini Lelo, De Pasqua Giovanni, Cellerino
Giacomo, Soleri Arnaldo, Palestro Gianluigi, Conte Renato, Aiello
Domenico, Paganelli Edmondo, Pesce Guido, Guatini Raul, Rossi
Antonio, Re Antonio, Ferrara Pasquale, Valente Severino, Zambella
Felice, Sturniolo Giacomo, Repetto Giovanni, Ullu Ferdinando,
Bacchetti Marino, Solinas Giuseppe, Barone Angelo, Barella Ugo, Betti
Ennio, Sacco Dario, Ferretti Lanfranco, Uzzo Giuseppe, Sudato Paolo,
Acquaviva Rosario, Giaume Amedeo, Zenone Nicola, Agrò Carlo, Tartara
Gino, Lippolis Donato, Paolacci Paolo, Quaranta Pietro, Visconti
Simeone, Cazzato Franco, D'Arienzo Alfonso, Fanelli Enzo, Potenza
Francesco, Ferri Aldo, Cappato Giovanni, Menolascino Pasquale,
Hoffmann Giuseppe, Juliano Giuseppe, Pizziconi Franco, Vitulano
Giuseppe, Zanini Enrico, Ponso Sebastiano, Laghi Giuliano, Paglia
Luigi, Ferraiuolo Mario, Oddo Giuseppe, Santomauro Fabio, Renzi
Roberto, Marchetti Di Muraglia Giorgio, Sciuto Alfreso, Di Ubaldo
Mauro, Tua Vittor, Rossi Dario, Mangialardo Ivo, Gorgoglione
Giuseppe, Selinaro Gaetano, Minci Ennio, Stripoli Giovanni, Bottacini
Roberto, Savino Ennio, De Felice Mario, tutti rappresentanti e difesi
dagli avv.ti prof. Claudio Dal Piaz e C. E. Gallo, presso gli stessi
domiciliati, contro il Ministero della difesa, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentanto e difeso dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Torino, presso cui domicilia in corso
Stati Uniti, 45, e contro il Ministero del tesoro in persona del
Ministro pro-tempore non costituitosi in giudizio, per l'accertamento
delle situazioni tutte di diritto soggettivo e/o interesse legittimo
di cui i ricorrenti debbano essere riconosciuti titolari in ordine al
trattamento economico (voce stipendio) stabilito dalla legge 20 marzo
1984, n. 34 (che prevede l'estensione del trattamento concernente il
personale della polizia di Stato all'arma dei carabinieri), nonchè
per l'annullamento se ed in quanto di ragione, degli atti tutti della
amministrazione che comunque possano concernere il diniego del detto
trattamento, ivi compresi gli antecedenti, presupposti, preordinati e
comunque connessi, e per la condanna dell'amministrazione alla
corresponsione dei relativi importi, ivi compresi gli arretrati e
quant'altro comunque dovuto (a titoli di interessi, rivalutazione
monetaria, ecc. ...); e per ogni ulteriore conseguenziale
statuizione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per il Ministero della difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 7 giugno 1989 gli avv.ti Dal Piaz
e Gallo per i ricorrenti, l'avv. Olmi per l'avvocatura erariale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
ESPOSIZIONE IN FATTO
I ricorrenti, ufficiali superiori dell'esercito, hanno chiesto
l'accertamento del diritto al trattamento economico (voce stipendio)
stabilito dalla legge n. 34/1984, che prevede all'art. 2 l'estensione
del trattamento concernente il personale della polizia di Stato
all'arma dei carabinieri nonchè ai corpi della guardia di finanza,
degli agenti di custodia e forestale dello Stato.
Essi sostengono che in virtù del principio dell'omogeneità del
trattamento, in relazione ai rispettivi gradi, tra ufficiali delle
diverse armi, dovrebbe anche ad essi spettare quanto riconosciuto
dalla predetta legge, deducendo i seguenti motivi;
Violazione di legge in relazione all'art. 1 della legge n.
1137/1955, all'art. 1 della legge n. 382/1978 ed all'art. 2 della
legge n. 574/1980, nonchè in relazione ai principi generali in
materia di determinazione del trattamento economico dei pubblici
dipendenti; eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti e dei
presupposti; travisamento; disparità di trattamento; ingiustizia
grave e manifesta; contraddittorietà.
Ove si consideri che la suddivisione in armi dell'esercito
costituisce un fatto di mera organizzazione e che, relativamente al
reclutamento ed allo status degli ufficiali, l'arma dei carabinieri
troverebbe in posizione di assoluta equiparazione con le altre armi
(essendo gli ulteriori compiti ad essa assegnati retribuiti con
indennità di istituto particolari), l'unica interpretazione
possibile e costituzionalmente legittima della legge n. 34/1984
sarebbe quella dell'estensione del trattamento ivi previsto anche
agli altri ufficiali di tutte le armi dell'esercito.
In particolare, ciò dovrebbe avvenire in base all'art. 43,
ventunesimo e ventiduesimo comma della legge n. 121/1981, ove è
previsto che gli uffici che abbiano maturato senza demerito quindici
anni di servizio dalla data di promozione al grado di tenente
ottengono la tabella stipendiale relativa al colonnello, e che gli
ufficiali che abbiano compiuto venticinque anni di servizio dalla
data di promozione al grado di tenente, indipendentemente dal grado,
si vedano attribuita la tabella stipendiale del generale di brigata.
Illegittimità derivata per illegittimità costituzionale in
relazione ai principi costituzionali di eguaglianza e ragionevolezza
di cui all'art. 3, secondo comma, della Costituzione; eccesso di
potere per erronea valutazione dei fatti e dei presupposti,
travisamento, disparità di trattamento, illogicità, ingiustizia
grave e manifesta.
Nel caso di interpretazione diversa da quella di cui al primo
motivo la norma si appaleserebbe ingiustamente discriminatoria, in
contrasto coi richiamati principi costituzionali, conducendo a
corrispondere un diverso stipendio a soggetti che si trovano
nell'identica situazione di fatto, per gradi e per funzioni. Nè
varrebbe opporre che agli ufficiali superiori dell'arma dei
carabinieri sono attribuite ulteriori e distinte funzioni nell'ambito
della polizia giudiziaria, poichè tali funzioni già trovano
autonoma retribuzione col riconoscimento di particolari indennità,
ora conglobate nella voce "indennità di pubblica sicurezza".
Si è costituita l'avvocatura dello Stato replicando in memorie
depositate in data 8 marzo 1986 e 22 maggio 1989. Sussisterebbe una
netta differenziazione, in base alla normativa vigente, tra il
trattamento economico previsto per le "forze di polizia" (tra le
quali è compresa l'arma dei carabinieri) e quello dei militari delle
forze armate diverse dai carabinieri.
La smilitarizzazione del corpo delle guardie di publica sicurezza
e la confluenza dei componenti di questo nella polizia di Stato hanno
comportato una modifizazione del trattamento economico di questa,
affidato alla contrattazione sindacale, permanendo peraltro
l'esigenza di uniformità di trattamento, stante l'identità di
funzioni, rispetto alle altre "forze di polizia". Non sussisterebbe
comunque l'asserita identità di funzioni, rispetto alle altre armi,
prevalendo nell'arma dei carabinieri le funzioni inerenti alla
pubblica sicurezza, alla polizia giudiziaria ed all'ordine pubblico
rispetto a quelle specificamente militari. La scelta discrezionale
del legislatore nel ritenere prevalenti le affinità dell'arma dei
carabinieri con le altre forze di polizia, in relazione ai gravosi
compiti della lotta al terrorismo ed alla delinquenza organizzata,
giustificherebbe il trattamento economico più favorevole.
In data 27 maggio 1989 la difesa dei ricorrenti ha depositato una
memoria.
D I R I T T O
Qanto all'azione di accertamento di un diritto patrimoniale
proposta dai ricorrenti, la domanda deve essere disattesa alla
stregua di quanto la giurisprudenza di vari tribunali amministrativi
ha già avuto occasione di precisare. Invero, il significato
letterale della normativa in questione (art. 2, quinto comma, della
legge n. 34/1984 in relazione all'art. 43, sedicesimo e
diciassettesimo comma, della legge n. 121/1981), non consente di
ritenere che il trattamento economico ivi previsto per alcune
categorie di ufficiali dell'arma dei carabinieri, in forza della
parificazione con quello per il personale della polizia di Stato, sia
estensibile agli ufficiali delle altre armi dell'esercito che si
trovino nelle stesse condizioni. Ciò in quanto il legislatore, in
sede di riforma della polizia di Stato, ha preliminarmente
identificato i corpi che devono essere considerati forze di polizia,
in quanto svolgenti compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, facendo poi corrispondere a tale accertata identità di
funzioni l'omogeneità di trattamento economico.
Essendosi pertanto il legislatore mosso non già nell'ottica,
invocata in ricorso, della tradizionale uniformità della disciplina
dello stato giuridico degli ufficiali delle forze armate, ma in
quella dell'esclusiva considerazione delle funzioni di polizia che
accomunano il personale dell'arma dei carabinieri con quello
appartenenti ai vari corpi espressamente e tassativamente indicati
dall'art. 2 della legge n. 34/1984, la domanda di accertamento del
diritto ai benefici in questione si appalesa priva di supporto
normativo, non potendosi in ogni caso far luogo ad un'interpretazione
estensiva (considerata la mancanza di qualsiasi ambito di
indeterminatezza delle norme).
Quanto alla prospettiva questione di costituzionalità, ritiene il
collegio di non potersi esimere dalle osservazioni che seguono.
L'art. 43 della legge n. 121/1981 (nuovo ordinamento
dell'amministrazione di p.s.) ha demandato alla disciplina risultante
da accordi sindacali la determinazione del trattamento economico del
personale non dirigenziale della polizia di Stato ed ha previsto per
i funzionari del ruolo dei commissari che abbiano prestato servizio
senza demerito per quindici anni l'attribuzione del trattamento
economico del primo dirigente e per gli stessi funzionari e ai primi
dirigenti che abbiano prestato servizio per venticinque anni il
trattamento economico del dirigente superiore.
L'art. 16 della citata legge n. 121/1981 stabilisce (primo comma)
che, ai fini della tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica,
oltre alla polizia di Stato sono forze di polizia:
a) l'arma dei carabinieri, quale forza armata in servizio
permanente di pubblica sicurezza;
b) il corpo della guardia di finanza, per il concorso al
mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica. Detto articolo
stabilisce inoltre (secondo comma) che "sono altresì forze di
polizia e possono essere chiamati a concorrere nell'espletamento di
servizi di ordine e sicurezza pubblica il corpo degli agenti di
custodia e il corpo forestale dello Stato", soggiungendo (ultimo
comma) che le forze di polizia possono essere utilizzate anche per il
servizio di pubblico soccorso.
Il sedicesimo comma dell'art. 43 stabilisce che il trattamento
economico previsto per il personale della polizia di Stato "è esteso
all'arma dei carabinieri ed ai corpi previsti al primo e secondo
comma dell'art. 16".
A sua volta, l'art. 2, quinto comma, della legge n. 34/1984 ha
disposto che, in relazione al suddetto art. 43 "è esteso il
trattamento economico per stipendio e per indennità mensili previsto
per il personale della polizia di Stato all'arma dei carabinieri e ai
corpi della guardia di finanza, degli agenti di custodia e forestale
dello Stato".
Tale estensione ha consentito agli ufficiali sia dei carabinieri
che dei suddetti corpi di beneficiare, in applicazzione del
particolare meccanismo di progressione economica indipendentemente
dalle qualifiche e dai gradi previsto per i funzionari dei
commissariati (art. 43, ventunesimo e ventiduesimo comma, della legge
n. 121/1981), dell'attribuzione del trattamento economico proprio del
grado di colonnello (equiparato dalla tabella allegata alla legge n.
121/1981 qualifica di primo dirigente) e al grado di generale di
brigata, equiparato alla qualifica di dirigente superiore, al
compimento di quindici e venticinque anni di servizio, senza
demerito, dalla data di promozione al grado di tenente, con sensibile
vantaggio rispetto agli ufficiali di pari grado e anzianità
dell'esercito non facenti parte delle "forze di polizia" come sopra
individuate, e ciò nonostante i miglioramenti economici al personale
militare escluso dalla contrattazione disposti dall'art. 4.
Per quanto concerne la comparazione tra gli ufficiali dei
carabinieri (ricompresi dalla legge tra le forze di polizia) e quelli
delle altre armi dell'esercito, la circostanza che tra i compiti
dell'arma dei carabinieri siano prevalenti quelli di tutela
dell'ordine e della sicurezza pubblica ha indotto ad escludere (cfr.,
tra le altre, t.a.r. Toscana, 579/1986; t.a.r. Friuli-Venezia
Giulia, 324/1986) che essa si trovi in una posizione di sostanziale
uguaglianza con le restanti armi. La differenza di trattamento
economico prevista dal legislatore avrebbe così una sua
giustificazione logica e razionale, in quanto in relazione alle
mansioni in concreto svolte - con la conseguente gravosità ed il
pericolo insiti nella lotta al terrorismo ed alla delinquenza
organizzata - non sarebbe configurabile quella indennità di
situazioni oggettive e soggettive che, in presenza di un trattamento
viceversa differenziato, comporterebbe violazione del principio di
uguaglianza.
Se non che il collegio non può nascondersi che la ragionevolezza
e la conformità al principio di uguaglianza del sistema di cui
trattasi entrano in crisi allorchè il raffronto non sia limitato ad
ufficiali dei carabinieri da un lato ed ufficiali delle restanti armi
dall'altro, ma si allarghi a considerare, entro il quadro normativo
sopra precisato, la posizione di altri corpi ai quali sono pur stati
riconosciuti i benefici in questione.
Se infatti la giustificazione logica di questi è da riconoscere
nello svolgimento in via primaria di funzioni di ordine e di
sicurezza pubblica (vale a dire compiti di difesa interna cui il
legislatore ha riservato nell'attuale momento un'attenzione
particolare rispetto ai compiti di difesa esterna), la ragionevolezza
della scelta operata dal legislatore stesso nella propria
discrezionalità - i cui limiti sono pur sempre da ravvisare nei
principi costituzionali - si appalesa, nel suo insieme, meramente
apparente ove si consideri che l'estensione del trattamento economico
previsto per il personale della polizia di Stato, preclusa agli
ufficiali delle ff.aa. non appartenenti all'arma dei carabinieri, è
stata invece concessa a favore di altri corpi, i cui compiti, in base
allo stesso dettato legislativo, non possono certamente considerarsi
corrispondenti per contenuto a quelli svolti dall'arma dei
carabinieri.
Infatti il già citato art. 16 della legge n. 121/1981 si limita a
prevedere che "possono essere chiamati a concorrere nell'espletamento
di servizi di ordine e sicurezza pubblica" i corpi degli agenti di
custodia e forestale dello Stato.
Tali compiti, se valgono a giustificare l'inclusione dei corpi
stessi tra le "forze di polizia", si appalesano peraltro meramente
eventuali, ed in ciò - anche a prescindere da qualsiasi altra
valutazione - non si differenziano, a tutto concedere, da quelli che
anche le altre armi dell'esercito, diverse dall'arma dei carabinieri,
possono essere chiamate ad espletare (art. 19 del t.u.l.c.p.) a
tutela dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza.
In particolare, in base al d.-l. n. 804/1948, i compiti del corpo
forestale attengono a tutte le specifiche attività che siano
richieste per la difesa e l'incremento delle foreste e, in genere,
dell'economia montana (come è precisato, con norma di chiusura a
carattere riassuntivo, all'art. 1, lett. p) del citato decreto).
Nonostante la specificità di tali compiti, ed il carattere del
tutto marginale di quelli di difesa dell'ordine pubblico (tra i quali
sarebbe comunque alquanto arduo ricomprendere concrete attività di
lotta al terrorismo ed alla criminalità organizzata), anche al
personale del corpo forestale spetta in virtù del quinto comma
dell'art. 2 della legge n. 34/1984 l'estensione del trattamento
economico previsto per il personale della polizia di Stato, che è
invece preclusa agli ufficiali dell'esercito non facenti parte
dell'arma dei carabinieri.
Va considerato, d'altra parte, che la presenza di tutte le armi
dell'esercito è particolarmente rilevante in un settore d'intervento
(quello del pubblico soccorso) attribuito anche dall'art. 16 della
legge n. 121/1981 alle "forze di polizia".
A questo punto viene meno il presupposto sul quale poggia la tesi
della conformità ai principi costituzionali della normativa in
questione, poichè se si è escluso che l'arma dei carabinieri si
trovi in posizione di sostanziale uguaglianza con le altre armi
dell'esercito in relazione al sostanziale contenuto (lotta al
terrorismo ed alla criminalità organizzata) dei suoi compiti di
ordine e sicurezza pubblica, non può ragionevolmente sostenersi che
nell'attribuzione di tali funzioni sia da ricercarsi la causa
giustificatrice dell'estensione del più favorevole trattamento
economico della polizia di Stato ad altri corpi, i cui compiti
istituzionali prevalenti - per quanto concerne non solo quello
forestale, ma anche quelli della guardia di finanza e degli agenti di
custodia degli istituti di prevenzione e pena - non sono
riconducibili, stante la loro specificità, a quelli sopra descritti.
Appare pertanto compromessa l'armonia del sistema normativo,
essendosi verificata per effetti indotti dall'introduzione della
contrattazione collettiva e delle connesse spinte particolaristiche
una lesione del principio, consolidato nel tempo, e quindi non
eliminabile ad arbitrio, dell'uniformità del trattamento economico
tra i vari gradi dell'esercito (principio conforme ad esigenze
costituzionallmente rilevanti di garanzia e proporzionalità della
retribuzione tra coloro che appartengono alla stessa amministrazione,
sono chiamati a svolgere le stesse mansioni, sono assunti sulla base
dei medesimi sistemi concorsuali e progrediscono secondo un'identica
carriera).
Va infatti ribadito che lo stato giuridico degli ufficiali delle
ff.aa. ha sempre avuto una disciplina uniforme e del pari uniforme è
stato dal r.d. n. 2395/1923 al d.P.R. n. 1079/1970 alla legge n.
312/1980 il trattamento economico degli ufficiali delle varie armi
rispetto agli ufficiali dell'arma dei carabinieri (con la sola
eccezione delle indennità accessorie collegate alle diverse
situazioni di impiego derivanti dal servizio), sino all'entrata in
vigore della legge n. 34/1984.
Poichè tale uniformità è stata infranta unicamente per effetto
di un meccanismo (equiparazione tra le varie "forze di polizia") che
al suo stesso interno non appare sorretto da valide e univoche
ragioni sostanziali, giungendo anzi ad ingiustificate distorsioni,
nè potendo un'equiparazione giuridica consolidata nel tempo venir
meno in relazione a circostanze essenzialmente contingenti e di
fatto, il giudice di merito ritiene di non poter considerarre prima
facie infondata la questione di costituzionalità dell'art. 43,
sedicesimo e diciassettesimo comma, della legge 1º aprile 1981, n.
121, e dell'art. 2, quinto comma, della legge 2 marzo 1984, n. 34,
sussistendo un dubbio sulla conformità di tali norme con l'art. 3
della Costituzione e col principio di ragionevolezza, nei limiti in
cui esse non siano applicabili anche agli ufficiali superiori delle
altre armi dell'esercito.
Appare evidente la rilevanza della questione, in quanto una
sentenza additiva della Corte (cfr. Corte costituzionale n. 248/1989)
ben potrebbe eliminare l'ostacolo che attualmente si oppone
all'applicabilità delle suddette disposizioni all'ipotesi da esse
escluse.

P. Q. M.
Visti gli artt. 124 della Costituzione e 23 della legge n.
57/1953;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale affinchè si pronunci sulla questione di
costituzionalità degli artt. 43, sedicesimo e diciassettesimo comma,
della legge 1º aprile 1981, n. 121, e 2, quinto comma, della legge 20
marzo 1984, n. 34, in relazione all'art. 3 della Costituzione ed al
principio di ragionevolezza;
Sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe;
Ordina alla segreteria di questo tribunale che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei Ministri e che la stessa sia comunicata ai Presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 7 giugno
1989.
(Seguono le firme)

89C1074