1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 1990- 18 marzo 1991
N. 186 Ordinanza emessa il 16 marzo 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 18 marzo 1991) dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisprudenziale, sui ricorsi riuniti proposti dall'istituto tecnico "Fermi e Fleming" contro il Ministero della sanita' ed altri. Regione Umbria - Istruzione artigiana e professionale - Istruzione privata - Esercizio dell'attivita' di formazione professionale - Esclusione dei soggetti privati - Non riconosciuta validita' legale agli attestati di frequenza rilasciati da tali soggetti - Revoca ex lege delle autorizzazioni precedentemente rilasciate con conseguente privazione della tutela giurisdizionale di interessi legittimi - Indebita interferenza nella sfera di competenza statale per la revoca con legge regionale anche delle autorizzazioni rilasciate dall'autorita' centrale - Incidenza sul principio della parita' nell'ambito nazionale di tutte le scuole private - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 438/1988. (Legge regione Umbria 31 maggio 1977, n. 23, art. 17). (Cost., artt. 3, 24, 33 e 117). (091C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1991)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello riuniti
nn. 552, 553, 554 del 1987 e 1621/1989, proposti dall'istituto
tecnico Fermi e Fleming, in persona del legale rappresentante pro-
tempore Orietta Tagliafichi, rappresentata e difesa dall'avvocato
Claudio Rossano, presso cui è elettivamente domiciliato in Roma, via
Veneto, 108, giusta procura a margine del ricorso introduttivo contro
i Ministeri della sanità e della pubblica istruzione, in persona dei
rispettivi Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui sono domiciliati in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
La regione Umbria in persona del presidente pro-tempore della
giunta regionale, rappresentato e difeso dall'avvocato Alario Mariani
Marini presso cui è elettivamente domiciliato in Roma, via Maria
Cristina, 8, giusta procura a margine della memoria di costituzione,
per l'annullamento delle sentenze del tribunale amministrativo
regionale per l'Umbria nn. 606, 607, 608 del 15 ottobre 1986-10
febbraio 1987, 419 del 14 novembre 1988-21 luglio 1989.
Visto il ricorso con i relativi alelgati;
Visto l'atto di costituzione dei Ministeri della pubblica
istruzione e della sanità e della regione Umbria;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 16 marzo 1990 la relazione del
consigliere Claudio Zucchelli e uditi, altresì, l'avv. Rossano per
l'appellante, l'avvocato dello Stato Giuda per il Ministero e
l'avvocato Mariani Marini per la regione Umbria;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F A T T O
1. - L'istituto tecnico "Fermi e Fleming" di Perugia fu
autorizzato con i decreti del Presidente della Repubblica nn. 983 e
979 del 16 settembre 1972, ai sensi dell'art. 140 del testo unico
sulle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n.
1265, ad istituire una scuola per il rilascio della licenza di
abilitazioen all'esercizio dell'arte ausiliaria delle professioni
sanitarie rispettivamente di ottico e di odontotecnico, che vennero
in effetti attivate e gestite.
La legge regionale 31 maggio 1977, n. 23, disponeva la revoca di
tutte le autorizzazioni in vigore ai sensi del citato art. 140, sul
presupposto dell'avvenuto trasferimento alle regioni a statuto
ordianrio delle competenze in materia, in virtù dell'art. 1, lett.
f), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10.
Con la nota n. 900.6/VIII 58/816 del 18 marzo 1982 il Ministero
della sanità diffidava l'istituto dall'iniziare per l'anno
scolastico 1982-83 i corsi di specializzazione riservati agli ottici
ed odontotecnici già inseriti nel settore lavorativo, sul
presupposto per cui l'art. 26 dei decreti autorizzatori non avrebbe
permesso l'attivazione di corsi riservati ai lavoratori del settore
che consentissero di sostenere l'esame di abilitazione alla
professione.
L'atto veniva impuganto dinanzi al tribunale amministrativo per
l'Umbria, che ne disponeva la sospensione, in base alla quale i corsi
stessi venivano attivati.
Con la nota n. 900.6/VII.VIII. 58/1389 dell'8 maggio 1984 il
Ministero, a seguito della richiesta da parte dell'istituto di
nominare i rappresentanti ministeriali nelle commissioni d'esame,
prospettava l'esclusione degli allievi dagli stessi esami di licenza.
Anche tale atto veniva impugnato dinanzi al tribunale dell'Umbria,
che non concedeva la sospensione dell'efficacia, ritenendo che nella
precedente ordinanza di sospensione fosse ricompresa la possibilità
di condurre a termine i corsi con i relativi esami.
Riuniti i ricorsi, il tribunale li respingeva con sentenza n. 606
del 15 ottobre-29 dicembre 1986, osservando che, ai sensi dell'art.
26 dei decreti di autorizzazione e dell'annesso regolamento,
l'istituto era facultizzato ad istituire per i lavoratori del settore
corsi di formazione culturale, ma non abilitanti alla professione.
Avverso tale sentenza l'istituto propone appello rubricato al n.
552 del ruolo generale, lamentando che l'art. 26 citato prevede la
facoltà per l'istituto di istituire corsi a favore dei lavoratori
del settore, ma non esclude che questi, oltre ad avere finalità
meramente culturali, possano altresì abilitare a sostenere l'esame
previsto.
Si costituiscono in giudizio il Ministero della sanità e la
regione Umbria.
Il primo eccepisce che i corsi istituiti a norma del detto art.
26, e riservati ai lavoratori, hanno durata annuale o comunque
inferiore a quella ordinaria, e sono istituiti con la percipua
finalità di fornire un aggiornamento culturale, escludendo così la
possibilità di concludersi con il rilascio di un diploma
qualsivolglia.
La regione Umbria eccepisce in primo luogo che le autorizzazioni
di cui fu destinatario l'istituto appellante sono state revocate ai
sensi dell'art. 17 della legge regionale 31 maggio 1977, n. 23, e che
pertanto l'istituto era stato autorizzato a svolgere corsi per ottici
ed odontotecnici ad esaurimento senza pregiudizio per le
autorizzazioni relative agli anni seguenti.
Osserva la regione che, successivamente, lo stesso istituto non
era stato inserito nei piani annuali delle attività formative e che
pertanto doveva, allo stato, considerarsi sfornito di una
qualsivoglia autorizzazione.
2. - A seguito di una richeista da parte del Minsitero della
sanità in ordine alla posizione assunta dalla regione Umbria nei
confronti delle scuole per ottici ed odontotenici gestite
dall'istituto Fermi, veniva emessa la deliberazione n. 5785 del 25
ottobre 1983, con la quale la giunta permetteva:
che in data 9 giugno 1981 con deliberazione n. 3180 era stato
approvato un protocollo d'intesa con l'istituto Fleming per porre
fine al contenzioso;
che con la legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69, era stata
introdotta una nuova ed organica disciplina della materia in virtù
della quale i privati potevano rilasciare solo attestati di frequenza
e profitto, inidonei ad abilitare all'esercizio delle professioni
sanitarie, e comunque sempre dopo la presa d'atto da parte della
stessa.
Pertanto la regione espimeva i seguenti convincimenti:
a) che i provvedimenti di autorizzazione di cui ai dd.P.R. del
1972 dovevano considerarsi viziati in quanto emanati da autorità
centrale pur dopo il trasferimento delle competenze alle regioni a
statuto ordinario;
b) che comunque tali autorizzazioni dovevano considerarsi
revocate in forza dell'art. 17 della legge regionale 31 maggio 1977,
n. 23;
c) che il precedente protocollo d'intesa doveva considerarsi
caducato a seguito della entrata in vigore della legge regionale 21
ottobre 1981, n. 69.
A seguito della emanazione della sentenza del tribunale
amministrativo per l'Umbria n. 45 dell'11 aprile 1985 (emessa in
diverso anche se analogo procedimento giudiziario avente ad oggetto
il piano regionale di attività di formazione professionale), con la
quale veniva respinto il ricorso dell'istituto Fleming, il Ministero
della pubblica istruzione, ritenendo che ciò confermasse in via
giurisprudenziale il definitivo venire meno delle autorizzazioni
presidenziali per tali scuole professionali, comunicava con la nota
n. 1628/10 del 16 maggio 1985 che non sarebbero stati nominati i
rappresentanti ministeriali per gli esami di abilitazione tenuti
dall'istituto al termine dell'anno scolastico 1984-85.
Con telegramma n. 6873 del 17 luglio 1985 l'assessore
all'istruzione professionale invitava l'istituto a soprassedere alla
indizione degli stessi esami, sul medesimo presupposto costituito
dalla citata sentenza del tribunale amministrativo.
I tre atti da ultimo citati venivano impugnati con distinti
ricorsi dinanzi al tribunale amministrativo per l'Umbria, il quale
dopo averli riuniti, li respingeva con la sentenza n. 607 del 15
ottobre-29 dicembre 1986 osservando:
a) che il ricorso avverso la deliberazione regionale n. 5785
era da considerarsi inammissibile in quanto diretto contro atto
interlocutorio inidoneo a ledere gli interessi del ricorrente;
b) parimenti inammissibile doveva considerarsi il ricorso
avverso il telegramma dell'assessore all'istruzione professionale,
non avendo esso contenuto provvedimentale;
c) che infine il ricorso avverso l'atto ministeriale era
infondato, atteso che con la legge regionale 31 maggio 1977, n. 23,
dovevano considerarsi revocate tutte le autorizzazioni già concesse
per la istituzione e gestione di corsi di formazione, e che
l'avvenuta abrogazione della detta legge da parte della legge
regionale 21 ottobre 1981, n. 69, non aveva fatto rivivere le stesse
autorizzazioni in quanto non poteva ammettersi una revoca della
revoca con effetti ripristinatori.
Avverso tale sentenza l'istituto propone appello incardinato al n.
553 di ruolo generale, lamentando, in primo luogo, che i
provvedimenti considerati non lesivi sono in verità atti
conseguenziali ad una implicita revoca, da parte della regione, dei
decreti autorizzatori presidenziali del 1972, e pertanto affetti dai
vizi denunciati in primo grado. Ancora, nel merito, che le competenze
trasferite alle regioni a statuto ordinario afferirebbero
esclusivamente alla istituzione di scuole finalizzate al rilascio di
diplomi di qualificazione professionale o di maturità professionale,
mentre la competenza alla autorizzazione per la istituzione di scuole
finalizzate al rilascio delle licenze di abilitazione di cui all'art.
140 del testo unico sulle leggi sanitarie sono rimaste nella
competenza statale, sì che su di esse non ha influito la più volte
richiamata legge regionale n. 23.
Si costituisce in giudizio il Ministero della sanità eccependo,
nel merito, che le autorizzazioni di cui ai decreti presidenziali del
1972 rientrano nel novero delle competenze trasferite alle regioni a
statuto ordinario e che pertanto esse sono da considerarsi revocate
legittimamente ad opera della più volte citata legge regionale n.
23.
Si costituisce in giudizio altresì la regione Umbria la quale
eccepisce la infondatezza, alla luce della attuale legislazione, di
una ripartizione della attività di formazione professionale così
come prospettato dall'appellante e quindi l'avvenuto trasferimento
dell'intera materia alla competenza delle regioni a statuto
ordinario.
3. - Ai sensi dell'art. 6 della legge 19 gennaio 1942, n. 86,
l'istituto Fleming chiedeva al Ministero della pubblica istruzione il
riconoscimento legale delle prime classi delle scuole per ottici ed
odontotecnici.
A seguito del silenzio serbato dal Ministero notificava atto di
diffida in data 7 settembre 1983.
In data 5 giugno 1984 con nota n. 7635 il Ministero repingeva
l'istanza osservando che le scuole risultavano prive della
autorizzazione di cui all'art. 140 del testo unico sulle leggi
sanitarie, presupposto imprescindibile per il riconoscimento legale,
in quanto le autorizzazioni a suo tempo rilasciate mediante i decreti
presidenziali del 1972 dovevano intendersi revocate a norma della
legge regionale n. 23/1977, come peraltro chiarito dalla regione
Umbria con la deliberazione n. 5785 del 25 ottobre 1983.
L'istituto impugnava sia il silenzio che, successivamente al
rigetto esplicito della istanza, anche quest'ultimo, prospettando
sostanzialmente le identiche questioni di diritto già sopra esposte.
Impugnava altresì la deliberazione della giunta regionale n. 5785
del 25 ottobre 1983 (già impugnata per vero con il ricorso deciso
con la sentenza del tribunale n. 607 del 15 ottobre 1986) e la
deliberazione n. 4048 della giunta regionale in data 25 luglio 1984.
Con quest'ultima deliberazione la giunta non concedeva l'approvazione
della istituzione delle classi per ottici ed odontotecnici proposte
dall'istituto per l'anno scolastico 1984-85, osservando che non erano
stati rispettati tempi e procedure previsti nella materia della
formazione professionale dalla legge regionale 21 ottobre 1981, n.
69, e che le classi non erano previste nel piano delle attività di
formazione professionale per l'anno 1984-85 predisposto dalla regione
e già in stato di avanzata approvazione. Richiamava comunque quanto
già contenuto nella deliberazione n. 5785 già più volte citata.
Con la deliberazione n. 4784 del 29 luglio 1984 la giunta
regionale assumeva l'identica determinazione in ordine alla medesima
istanza presentata dall'istituto Fleming per l'anno scolastico
1985-86.
Avverso tali ultime due deliberazioni proponeva ricorso l'istituto
lamentando, sostanzialmente, le stesse illegittimità prospettate nei
precedenti ricorsi, osservando che anche la redazione dei piani per
la formazione professionale, dalla cui esclusione si riteneva leso,
costituivano la conseguenza della erronea tesi per cui la legge
regionale n. 23 avrebbe importato la revoca delle autorizzazioni
presidenziali già in essere.
Il tribunale amministrativo, nel corso del giudizio, sollevava la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11
della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69, per contrasto con
l'art. 33, terzo e quarto comma e con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nonchè per l'inosservanza del principio di cui
all'art. 2, ultimo comma, della legge quadro n. 845/1978, secondo cui
l'esercizio dell'attività di formazione professionale è libero.
Sospendeva pertanto il giudizio relativo alle censure appuntate
dal ricorrente contro la esclusione dall'esercizio dell'attività di
formazione professionale derivante dalla mancata inclusione nel piano
regionale, mentre con la sentenza n. 608 del 15 ottobre-29 dicembre
1986 respingeva i restanti gravami sempre sul presupposto della
avvenuta revoca delle autorizzazioni presidenziali.
Avverso tale sentenza l'istituto propone appello incardinato al n.
554 di ruolo generale prospettando i medesimi vizi già sopra esposti
ed osservando, inoltre, la contraddittorietà dell'argomentare
giuridico del tribunale il quale, ritenendo ininfluente e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità rispetto
agli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge n. 679, non aveva invece
altrettanto ritenuto nei confronti dell'art. 17 della legge regionale
n. 23 che conteneva sostanzialmente, gli stessi vizi di
costituzionalità.
4. - La Corte costituzionale con sentenza n. 438 del 14 aprile
1988 dichiarava fondata la questione di costituzionalità relativa
all'art. 11 della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69, nella parte
in cui sancisce che possono ottenere la presa d'atto da parte della
regione i corsi liberi a carattere professionale "purchè in armonia
con le indicazioni della programmazione regionale". Dichiarava non
fondate le restanti questioni. Osservava la Corte che gli artt. 7, 8
e 9 della legge non escludono i privati dal concorso nella
organizzazione della istruzione professionale, ma anzi prevedono la
loro partecipazione attraverso convenzioni e accordi, stabilendo
modalità di attuazione della formazione professionale e concedendo
alla regione la potestà di determinare i requisiti di cui devono
essere forniti i privati e le condizioni cui devono sottostare.
Rilevava invece un contrasto con l'art. 33, terzo comma, della
Costituzione, nell'inciso "purchè in armonia con le indicazioni
della programmazione regionale" contenuto nell'art. 69 e relativo
alla condizione per rilasciare la così detta "presa d'atto" ai corsi
liberi organizzati dai privati.
5. - A seguito della sentenza della Corte or ora citata, il
tribunale amministrativo per l'Umbria, dopo la riassunzione del
giudizio, con sentenza n. 419 del 21 luglio 1989, respingeva altresì
i motivi, il cui procedimento giudiziario era stato sospeso,
osservando che la sentenza della Corte ribadiva l'esistenza della
possibilità giuridica per i privati di partecipare alla formazione
professionale regionale, pur secondo condizioni e limiti che la
regione stessa ha la potestà di determinare, e che pertanto
apparivano legittimi i provvedimenti, con cui il ricorrente era stato
escluso dal piano di formazione professionale perchè carente dei
requisiti prestabiliti dalla regione.
Avverso tale sentenza l'istituto propone appello incardinato al n.
16212/1989 del ruolo generale, lamentando in primo luogo che il
tribunale abbia fornito una lettura errata della sentenza della
Corte. Osserva infatti che il sistema ivi delineato è così
costituito:
a) vengono istituiti corsi di formazione professionale
finanziati e gestiti da enti pubblici;
b) accanto ad essi operano corsi istituiti da enti privati
ammessi a stipulare accordi o convenzioni e che partecipano in tal
modo all'attività finanziata dalla regione;
c) scuole ed enti privati possono istituire corsi liberi di cui
la regione "prende atto" senza che ciò possa essere subordinato alla
"armonia con le indicazioni della programmazione regionale";
d) enti e privati possono comunque chiedere la "parita'" ai
sensi del quarto comma dell'art. 33 della Costituzione nè a tale
richiesta sono di ostacolo gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge
regionale n. 69 che non influiscono nemmeno indirettamente su tale
parità.
La Corte avrebbe quindi distinto il "riconoscimento" ai sensi
degli artt. 8 e 9 che avviene sulla base di una programmazione
regionale, dalla "parita'" la quale concerne unicamente scuole pri-
vate che possono perseguire, in quanto libere, obiettivi ed indirizzi
diversi dalla programmazione regionale.
Si costituisce in giudizio il Ministero della pubblica istruzione
chiedendo il rigetto dell'appello.
Si costituisce altresì la regione Umbria la quale eccepisce che
la sentenza della Corte ha lasciato indenne l'attuale sistema di
formazione professionale precisando la potestà della regione di
concedere il riconoscimento solo alle scuole private che rispondono
alle previsioni del piano regionale. Osserva ancora che medio tempore
il Consiglio di Stato, sezione IV, con decisione n. 510 del 9 agosto
1989, ha ritenuto che le autorizzazioni di cui all'art. 140 del testo
unico sulle leggi sanitarie incidevano nella materia trasferita alle
regioni a statuto ordinario dall'art. 10, lett. f), del d.P.R. 15
gennaio 1972, n. 10, senza che sia possibile ipotizzare, all'interno
della attività di formazione professionale, suddivisioni concettuali
che permettano di escludere dal novero di tale materia alcune forme
di corsi di formazione.
D I R I T T O
1. - I molteplici atti impugnati dall'istituto ricorrente trovano
il loro presupposto giuridico nella disciplina che della formazione
professionale la regione Umbria ha dettato con la legge 31 maggio
1977, n. 23, in particolare con l'art. 17 che ha disposto la revoca
di "tutte le autorizzazioni all'istituzione di scuole o corsi per gli
operatori socio-sanitari, concesse in precedenza dagli organi che non
avevano la competenza e che ricadano nell'ambito di applicabilità
della presente legge".
Sia i Ministeri della sanità e della pubblica istruzione, sia la
regione Umbria hanno fornito di tale disposizione l'interpretazione
per cui le autorizzazioni a suo tempo concesse all'istituto
ricorrente mediante i decreti presidenziali nn. 983 e 979 del 16
settembre 1972 ai sensi dell'art. 140 del t.u.r.d. 27 luglio 1934, n.
1265, dovessero considerarsi revocate, con la conseguenza per cui
l'istituto si troverebbe tutt'ora sprovvisto di qualunque
legittimazione all'organizzazione di scuole o corsi per la formazione
degli odontotecnici e degli ottici.
Tale interpretazione è stata per altro condivisa dal Consiglio di
Stato con la decisione n. 510 del 14 marzo-9 agosto 1989, secondo la
quale la revoca delle autorizzazioni non deriva da atti
amministrativi della regione Umbria, ma dalla forza imperativa della
legge stessa.
Fulcro dell'intera questione è quindi tale revoca, ed infatti è
indubitabile che, nel sistema antecedente al trasferimento di
funzioni alle regioni a statuto ordinario, l'atto autorizzatorio
presidenziale fosse di per sè idoneo a rimuovere i limiti di legge
all'esercizio di una attività di istruzione professionale con
effetti permanenti (salvo gli usuali poteri di ritiro concessi alla
p.a. e nei limiti di questi) e quindi che, ove esso fosse da
considerarsi giuridicamente ancora oggi efficace, il potere della
regione dovrebbe essere circoscritto alla emanazione di provvedimenti
inerenti la inclusione dell'istituto nel piano regionale ed il
conseguente finanziamento, ma non potrebbe incidere sull'esercizio in
sè dell'attività legata alle scuole di ottici ed odontotecnici ed
al loro naturale sbocco costituito dagli esami finali e dalla
relativa licenza di cui all'art. 24 dell'allegato ai decreti
presidenziali di autorizzazione.
Assume quindi rilevanza la questione di legittimità
costituzionale del detto art. 17, nei limiti che più avanti si
indicheranno, ai sensi dell'art. 23 della legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 87.
2. - A tale proposito occorre ancora rilevare che una
interpretazione giurisprudenziale secondo cui il citato art. 17 non
si applicasse alla fattispecie delle scuole attivate dall'istituto
ricorrente, anche ove ipoteizzabile alla luce della attuale
legislazione, non sarebbe comunque allo stato risolutiva della
questione. In effetti la legge regionale costituisce nel nostro
ordinamento giuridico una fonte legislativa subprimaria, la cui forza
è tale da innovare nell'ordine legislativo anche ove, in ipotesi, in
contrasto con altra legge dello Stato. In tal caso infatti, ove la
competenza pertenga alla regione si avrà un normale problema di
successione di leggi nel tempo; ove la competenza difetti, non potrà
in via di interpretazione disapplicarsi la legge regionale, ma si
dovrà necessariamente sottoporre la questione costituzionale
dell'esorbitanza del potere esercitato dalla regione. Orbene non vi
è dubbio che l'art. 17 della legge regionale in questione abbia
inteso innovare il sistema di cui all'art. 140 del testo unico sulle
leggi sanitarie, e ciò si deduce agevolmente non solo dalla lettera
del detto articolo, ma anche dalle indicazioni di carattere generale
contenute negli artt. 1, 2 e 12 della legge.
Sotto il primo profilo si osserva che l'art. 17 si riferisce
espressamente alle autorizzazioni rilasciate in precedenza da
autorità competenti secondo il preesistente ordinamento nell'ambito
delle competenze attribuite alla regione dala stessa legge n. 23. Per
individuare queste ultime per altro occorre riferirsi agli artt. 1 e
2, i quali con il termine "operatori socio-sanitari" ricomprendono
tutte le figure di soggetti che esercitino un'arte ausiliaria delle
professioni mediche, ovvero quelli già ricompresi nella disciplina
del previgente art. 140 citato.
A conferma si osserva che l'art. 12 lett. a), fornendo le
indicazioni per la compilazione del piano formativo annuale, prevede
espressamente i corsi per l'acquisizione dell'abilitazione alle
professioni ed arti sanitarie ausiliarie disciplinate dalle leggi
dello Stato.
Non vi è quindi dubbio che, allo stato della disciplina, le
autorizzazioni già rilasciate con i decreti presidenziali su citati
debbano considerarsi ex lege revocate e che quindi assuma rilevanza
la legittimità della norma di revoca in relazione agli artt. 1, 2 e
12 della legge citata nella misura in cui, disciplinando materie
asseritamente di competenza regionale, costituiscano il presupposto
per l'esercizio del potere di revoca.
3. - Infine non può costituire ostacolo alla proposizione della
questione di costituzionalità l'avvenuta abrogazione della legge in
esame ad opera della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69.
Infatti la norma di cui all'art. 17 ha operato in maniera
istantanea con effetti permanenti comprimendo la posizione giuridica
soggettiva dell'istituto e privandolo della legittimazione prima
riconosciutagli dalle autorizzazioni revocate le quali quindi non
hanno ripreso vigore a seguito della abrogazione.
Accertata la rilevanza della questione si deve procedere all'esame
del contrasto delle norme su citate con gli artt. 3, 24, 33 e 117
della Costituzione, nonchè con il principio generale della divisione
dei poteri.
4. - In primo luogo il più volte citato art. 17 appare collidere
con l'art. 24 della Costituzione e più in generale con il principio
della divisione dei poteri cui si ispira la nostra Carta
fondamentale.
La legge, regionale o statale, cstituisce infatti un atto dotato
di particolare valore, detto appunto "valore di legge", che si
sostanzia nella intangibilità dell'atto stesso da parte di chiunque
salvo che dell'organo legislativo che lo ha emesso o della Corte
costituzionale. Poichè, quindi, il giudice non può sindacare i
contenuti della legge, ne consegue una violazione del diritto del
cittadino ad agire in giudizio le volte in cui tale contenuto
pertenga più propriamente alla sfera di diversi atti giuridici
caratterizzati da un diverso valore, più propriamente il "valore di
cosa giudicata" per l'atto finale dell'espressione del potere
giurisdizionale; il "valore di atto amministrativo" per l'espressione
finale del potere esecutivo-amministrativo.
Ciò è tanto più vero in quanto ai sensi dell'art. 24 della
Costituzione, la tutela degli interessi legittimi è stata elevata a
rango costituzionale. Orbene tali interessi si sostanziano nella
pretesa ad un comportamento della p.a. conforme alla legge,
tutelabile dinanzi al giudice amministrativo proprio attraverso
l'impugnazione dell'atto amministrativo. Pertanto la assunzione di un
contenuto tipicamente amministrativo mediante un atto sottratto per
principio costituzionale a tale esame conduce alla lesione
irrimediabile dell'interesse legittimo.
Nè può ritenersi che l'interesse cessi di essere legittimo,
cioè appunto secundum legem, in quanto l'intervento della legge ha
modificato il quadro legislativo di riferimento, o almeno ciò non
può accertarsi nei confronti di quei provvedimenti amministrativi
che incidono su situazioni giuridiche soggettive qualificabili come
diritti soggettivi in attesa di espansione, eliminando i limiti
legislativi al godimento dei diritti stessi e quindi creando
situazioni giuridiche soggettive sottoposte ad un potere di revoca da
esercitarsi solo attraverso una diversa valutazione dell'interesse
pubblico. I limiti interni della discrezionalità amministrativa
esercitata in tale valutazione devono essere verificati attraverso il
procedimento giurisdizionale, ma ciò è impedito quando la rinnovata
valutazione sia compiuta mediante un atto avente valore di legge e
quindi sottratto all'esame del giudice. Si osservi a tale proposito
che, non potendo direttamente impugnare la legge con effetti
provvedimentali l'interessato dovrà rivolgersi avverso gli atti
amministrativi di essa esecutivi. Quest'ultimi, tuttavia, potranno
per sè non rivelare alcuna illegittimità, essendo in sostanza
inerenti a situazioni e rapporti del tutto diversi da quelli regolati
dalla legge in esame e quindi, in ipotesi, perfettamente conformi a
quest'ultima. Nella specie, il diniego al riconoscimento della
parità dell'istituto ricorrente opposto dal Ministero della pubblica
istruzione sul presupposto della mancanza di autorizzazione a causa
della avvenuta revoca ex lege, può di per sè non mostrare alcuna
contraddizione con la legge e con i limiti interni della
discrezionalità amministrativa, nè nel corso del suo esame potrà
il giudice sindacare l'avvenuto esercizio del potere di revoca sia
pure considerandolo come presupposto della fattispecie. Il rigetto
del ricorso apparirebbe così inevitabile, ma, ciò che più conta,
non si sarebbe avuta una pronuncia sulla reale situazione giuridica
dedotta in giudizio.
5. - La norma in esame appare collidere altresì con l'art. 3
della Costituzione.
Considerando infatti che essa è emanata dal legislatore regionale
ne consegue una diversità di trattamento tra cittadini di diverse
regioni in relazione ad una differente tutela giurisdizionale pur
dinanzi ad atti aventi il medesimo contenuto revocatorio.
6. - Anche per quanto riguarda il rapporto tra la potestà
legislativa regionale e quella statale le norme in esame appaiono
contrastare con l'art. 117 della Costituzione in relazione all'art.
33, quarto comma.
Il problema non è costituito tanto dalla definizione dell'ambito
della formazione professionale dell'operatore di arti ausiliarie alle
professioni mediche e quindi della inclusione o meno nella materia
della istruzione artigiana e professionale di cui al primo comma
dell'art. 117 della Costituzione; quanto piuttosto dalla diversa
questione in ordine alla esistenza di margini di sovrapposizione tra
le competenze regionali e quelle statali.
L'art. 140 del t.u. sulle leggi sanitarie costituisce norma
speciale come tale non abrogata dalla normativa generale successiva
relativa alla formazione professionale, e ciò è a dire non solo per
la legge 21 febbraio 1978, n. 845 (legge quadro sulla formazione
professionale), ma altresì per il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 4 e il
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10, i quali si sono limitati a trasferire
alle regioni a statuto ordinario le competenze in materia sanitaria e
di istruzione professionale (cfr. Consiglio di Stato, sesto, n. 677
del 12 agosto 1983).
Per altro, non vi è dubbio che l'art. 117 della Costituzione
abbia trasferito alle regioni a statuto ordinario le competenze
amministrative in ordine alle scuole e corsi diretti alla formazione
professionale anche degli esercenti arti ausiliarie delle professioni
mediche, come ha convenuto la giurisprudenza ed in particolare: Corte
costituzionale 21 maggio 1975, n. 111, Consiglio di Stato, sesta, 18
dicembre 1981, n. 774; sesta, 12 agosto 1983, n. 677, ma da tale
ambito esorbita la diversa questione in ordine alla sussistenza della
competenza statale da esercitarsi sulle medesime scuole ai fini e con
presupposti diversi.
Non è quindi da dubitare che nell'attuale sistema convivano sia
la autorizzazione ex art. 140 sia la eventuale autorizzazione
derivante dalla normativa regionale e nei limiti in cui questa la
prevede e richieda. Se ne deve dedurre che sussiste allo stato una
sovrapposizione di competenze in ordine ai deversi fini che si
intendano perseguire (cfr. a tale proposito: Consiglio di Stato, sez.
sesta, 18 dicembre 1981, n. 774 e sesta, 12 agosto 1983, n. 677),
ovvero, deve ritenersi sussistere la competenza degli organi centrali
le volte in cui al corso o scuola di formazione professionale
all'esercizio di arti ausiliarie alle professioni mediche si
attribuisca un valore legale mediante la possibilità del
conseguimento di una abilitazione valida su tutto il territorio
nazionale come esplicitamente previsto dagli artt. 99 e 140 del testo
unico sulle leggi sanitarie. Spetterà pertanto ancora all'
amministrazione centrale la emanazione del detto riconoscimento, e
ciò senza pregiudizio dell'applicazione della legislazione regionale
in materia e quindi con la necessità del rilascio di eventuale
autorizzazione anche regionale, ove prevista, subordinata ai
requisiti fissati dalla regione interessata.
Potrebbe ritenersi, quindi, che la abrogazione disposta dall'art.
17 in esame incide in effetti su una parte della materia relativa
alla formazione professionale non trasferita alla competenza
legislativa regionale e come tale violi l'art. 117 della
Costituzione, con inevitabili effetti per altro in relazione all'art.
33 della Carta fondamentale.
7. - Ed in effetti si consideri che il quarto comma dell'art. 33
della Costituzione assicura alle scuole non statali la possibilità
di "chiedere la parita'" il che significa, in altri termini, di
esercitare la libertà d'insegnamento gestendo scuole private nelle
quali, a determinate condizioni, si verifichino "effetti legali",
della frequenza ai corsi e del superamento dell'esame finale. Orbene,
sembra potersi ritenere che il trasferimento delle funzioni
amministrative di cui all'art. 117 non si riferisca a quest'ultimo
aspetto della questione, in quanto non poteva essere oggetto di
trasferimento al potere legislativo regionale, e per ciò stesso
tendenzialmente difforme, il compito di assicurare la "parita'" in
ambito nazionale di tutte le scuole private. Per cui la
determinazione dei requisiti che le scuole devono possedere per
l'ottenimento di tali effetti non potrebbe che essere di competenza
dello Stato, il quale esercita il suo potere tra l'altro attraverso
il meccanismo del riconoscimento legale di cui all'art. 6 della legge
19 gennaio 1942, n. 86, la cui negazione ha dato origine ad uno dei
ricorsi qui riuniti. Queste considerazioni condurrebbero a ritenere
che, dalla entrata in vigore delle norme regionali che disciplinano
la materia, le scuole o corsi debbano essere conformi ad entrambi gli
ordinamenti, statale e regionale, e munirsi di entrambe le
autorizzazioni, come si è accennato, e quindi che la revoca delle
dette autorizzazioni presidenziali incida direttamente sulle
competenze dallo Stato mantenute, esorbitando perciò dala competenza
di cui all'art. 117 della Costituzione. Infatti i presupposti per
siffatto riconoscimento sono costituiti, tra l'altro e per costante
giurisprudenza, dall'essere la scuola de qua munita delle regolari
autorizzazioni. La revoca ex lege regionale delle autorizzazioni
rilasciate dall'autorità centrale, quindi, impedirebbe il
conseguimento della detta parità incidendo sull'esistenza di un
presupposto che non spetterebbe alla regione definire o accertare,
solo potendosi ammettere che, alle condizioni previste dalle leggi
regionali, alla autorizzazione statale si aggiunga quella dell'ente
locale, per quanto il riconoscimento costituisca un'attività
esclusivamente statale.
Ed infatti la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 438
del 14 aprile 1988, ha dichiarato che gli artt. 7, 8, 9 e 11 della
legge della regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69, allora sottoposta
al suo esame, sono estranei al problema della parità richiesta da
scuole private, in quanto riguardano esclusivamente il sistema della
formazione professionale disciplinato mediante la redazione e
attuazione del piano regionale.
In conclusione, nei termini su esposti la sezione reputa non
manifestamente infondata la questione di incostituzionalità relativa
all'art. 17 della legge regionale Umbra del 31 maggio 1977, n. 23,
per contrasto con gli artt. 3, 24, 33 e 117 della Costituzione, per
cui necessita rimettere gli atti alla Corte costituzionale ai sensi e
per gli effetti dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 87, sospendendo il giudizio in corso.

P. Q. M.
Riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese;
Visto l'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 17 della legge regione Umbria, 31 maggio 1977, n. 23, in
relazione agli artt. 3, 24, 33 e 117 della Costituzione;
Sospende il giudizio sui ricorsi di cui in epigrafe;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica e al presidente della giunta regionale Umbra.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 16 marzo 1990,
dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale sezione sesta.
Il presidente: LASCHENA
I consiglieri: INSINNA - PERRICONE - D'ANGELO
Il consigliere estensore: ZUCCHELLI
91C0361