1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 141 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 agosto 2022
Ordinanza del 1º agosto 2022 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile promosso da Alhassane Diallo contro Ministero della giustizia. Processo civile - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale - Termine ragionevole - Individuazione del termine ragionevole del processo nella non eccedenza della durata di tre anni in primo grado, di due anni in secondo grado, di un anno nel giudizio di legittimita' - Applicazione del termine triennale anche alla durata dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della protezione internazionale ex art. 35-bis del d.lgs. n. 25 del 2008. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, comma 2-bis. (22C00235) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2022)

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
Settima sezione civile

Nella persona del consigliere designato, dott. Michele Magliulo,
nel procedimento iscritto al n. 1635/2022 V.G., in materia di equa
riparazione ex legge n. 89/2001, vertente tra:
Diallo Alhassane (C.F. DLLLSS99A01Z319S), rappresentato e
difeso dall'avv. De Vincentis Gianluca, ricorrente,
e Ministero della giustizia, (c.f. n. 97591110586), in
persona del Ministro pro tempore, resistente;
Letto il ricorso presentato in data 13 luglio 2022 da Diallo
Alhassane con il quale viene richiesto l'indennizzo per
l'irragionevole durata del processo di seguito indicato;

Osserva

Il ricorrente, sig. Diallo Alhassane, ha chiesto l'indennizzo per
l'irragionevole durata del processo civile svoltosi in primo grado
dinanzi al Tribunale di Napoli - Sezione specializzata in materia di
immigrazione, da lui introdotto con ricorso ex art. 35-bis, decreto
legislativo n. 25/2008, depositato in data 6 febbraio 2019, che aveva
ad oggetto l'impugnazione della decisione della Commissione
territoriale per il riconoscimento della protezionale internazionale
di Salerno, notificata il 24 gennaio 2019, che aveva negato al
predetto la cd. protezione internazionale e la protezione per motivi
umanitari.
All'esito dell'istruttoria svolta, il procedimento è stato
definito con decreto n. 3622/2022 del 14 marzo 2022 che ha accolto
parzialmente la domanda, riconoscendo al sig. Diallo il diritto al
rilascio di permesso di soggiorno per protezione speciale ex art. 32,
comma 3, decreto legislativo n. 25/2008.
Il ricorso è certamente ammissibile ex art. 4, legge n. 89/2011,
in quanto è stato depositato il 13 luglio 2022, quindi, nel pieno
rispetto del termine semestrale previsto per la proposizione del
ricorso ex legge Pinto.
Parte ricorrente ha dedotto che il giudizio presupposto è durato
tre anni e due mesi, e che il termine di durata ragionevole dei
procedimenti, come quello in questione, dovrebbe identificarsi in
quattro mesi, ossia nel termine fissato per la decisione del
Tribunale dall'art. 35-bis, comma 13, decreto legislativo del 28
gennaio 2008, n. 25, modificato dal decreto-legge 17 febbraio 2017,
n. 13, convertito in legge 13 aprile 2017, n. 46, da considerarsi lex
specialis rispetto al termine fissato, in via generale, in tre anni
per il primo grado di giudizio dall'art. 2, comma 2-bis, legge n.
89/2001.
La tesi sostenuta dal ricorrente non risulta condivisibile.
L'art. 2, comma 2-bis legge Pinto stabilisce che «si considera
rispettato il termine ragionevole di cui al comma l se il processo
non eccede la durata di tre anni in primo grado, due in secondo grado
e un anno nel giudizio di legittimita'». Tali disposizioni sono state
introdotte dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge n. 83 del 2012, al fine di adottare una disciplina
legale uniforme dei termini entro cui il giudizio deve reputarsi
rispettoso del principio della ragionevole durata del processo,
enunciato dall'art. 111, secondo comma, Cost. e dall'art. 6,
paragrafo 1, della CEDU.
Ad avviso di questo giudice, il superamento del termine di
quattro mesi per la decisione previsto dalla normativa sopra
richiamata, che ha pacificamente natura ordinatoria, non rileva di
per sè ai fini dell'equo indennizzo, perchè non può ritenersi che
tale termine, avente finalità meramente acceleratoria, possa
considerarsi sostitutivo e derogatorio di quello previsto
specificamente dalla legge in materia di equa riparazione. Vi è,
cioè, un'obiettiva indipendenza dei due termini rispettivamente
previsti dall'ordinamento per la decisione del procedimento de quo e
per la ragionevole durata del processo, di guisa che il superamento
del primo di essi è insufficiente ai fini del riconoscimento del
diritto all'equo indennizzo di cui alla legge n. 89 del 2001. Un
ragionamento analogo a quello appena svolto è pacificamente seguito
per il termine di durata ragionevole dei procedimenti della legge
Pinto, fissato notoriamente in un anno nonostante che l'art. 3, comma
4, preveda che il giudizio debba essere deciso entro trenta giorni
dal deposito del ricorso, e l'art. 5-ter, comma 5 che la definizione
del giudizio di opposizione debba avvenire entro quattro mesi dal
deposito del ricorso.
L'unico termine decisivo resta quello stabilito dalla legge
Pinto, non potendosi dubitare che l'art. 2, comma 2-ter citato si
applichi anche al procedimento in materia di protezione
internazionale perchè esso si estende «ad ogni procedimento civile
per cui non sia disposto diversamente, e non solo al giudizio
ordinario di cognizione; tanto è vero che, per alcune procedure
speciali, come quella esecutiva, e quella concorsuale, la legge ha
previsto termini diversi e specifici» (così Corte costituzionale n.
36 del 19 febbraio 2016).
Ciò posto, vanno, per converso, considerati: la natura
personalissima dei diritti umani coinvolti (riconosciuti dalle
convenzioni internazionali e dalla Costituzione italiana), la
peculiarità del procedimento connotato dalla semplicità delle forme
e da esigenze di snellezza e sommarietà delle indagini (così
Cassazione 10 settembre 2020, n. 18787), la stessa previsione del
termine di quattro mesi per la decisione del giudice (peraltro non
reclamabile), nonchè l'indicazione contenuta nel comma 15 dello
stesso art. 35-bis secondo cui la «controversia è trattata in ogni
grado in via di urgenza»; rilievi dai quali si desume, in modo
univoco e convergente, che la tutela in materia di riconoscimento
della protezione internazionale debba essere certamente soddisfatta
con particolare rapidità e celerità.
Alla stregua di tali considerazioni, non vi è dubbio che la
speciale delicatezza e la notevole rilevanza della materia oggetto
dei procedimenti in esame, inerente il godimento di diritti umani
fondamentali, esigono, nei giudici, un'accentuata diligenza ed una
specifica loro efficienza anche sul piano temporale, con conseguente
riduzione del parametro di ragionevole durata del processo. Non può,
perciò, ritenersi che, anche rispetto a tale procedimento, sia
adeguato e rispettoso dei principi costituzionali il termine
triennale di durata ragionevole previsto in via generale con
riferimento ai procedimenti civili.
Ricapitolando, l'art. 2, comma 2-bis della legge n. 89/2001,
imponendo di considerare ragionevole la durata triennale del
procedimento di primo grado materia di protezione internazionale,
finisce per equiparare e trattare in modo uniforme procedure del
tutto diverse sotto l'aspetto della congruità della durata
ragionevole dei giudizi, posto che la individuazione di tale durata
ex art. 111, secondo comma Cost. non può prescindere dalle
caratteristiche e dalla natura del procedimento. In tal senso, va
altresì ricordato che, in sede di interpretazione dell'art. 6 della
Convenzione europea sui diritti dell'uomo, la Corte di Strasburgo ha
sempre tenuto conto, in particolare, della complessità della causa e
della rilevanza della «posta in gioco» al fine della determinazione
del termine ragionevole, e, tra gli esempi di categorie di cause che,
per loro natura, esigono particolare diligenza e sollecitudine sono
fatte rientrare le cause in materia di stato civile e di capacità
personale (cfr. Corte europea diritti dell'uomo sez. I, 5 dicembre
2019, n. 35516).
Ne consegue che l'art. 2, comma 2-bis citato, nella parte in cui
si applica anche ai procedimenti in materia di protezione
internazionale, appare contrastante sia con l'art. 3, primo comma
della Costituzione, sia con gli articoli 111, secondo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, per violazione degli obblighi
internazionali derivanti dall'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che
stabilisce l'analogo principio del «termine ragionevole».
Nè il giudice potrebbe interpretare l'art. 2, comma 2-bis, in
senso conforme alla Costituzione, derogando alla suddetta previsione
normativa e sostituendo al termine triennale un termine inferiore da
lui individuato, ad esempio, in via analogica, quello annuale
previsto per le procedure di legge Pinto, così come deciso nei
precedenti allegati dal ricorrente. Al riguardo, deve condividersi
l'opinione secondo la quale i commi 2-bis e 2-ter dell'art. 2,
nell'affermare che il termine ivi indicato «Si considera rispettato»,
sono univoci e non possono che essere intesi nel senso che tale
termine debba essere ritenuto sempre ragionevole, perchè considerato
dal legislatore insensibile alla natura del procedimento ed
all'eventuale accertamento della maggiore semplicità dello stesso.
Ciò trova conferma nel fatto che questa affermazione si inserisce
nell'ambito di un intervento normativa diretto a sottrarre alla
discrezionalità giudiziaria la determinazione della congruità del
termine, per affidarla invece ad una previsione legale di carattere
generale. In tal senso si è correttamente osservato che «di fronte
all'esplicita previsione normativa, che non prevede durate
diversificate in ragione del diverso grado di complessità dei
giudizi, ogni argomento contrario è recessivo» (cfr. Cassazione 6
dicembre 2021, n. 38471). Anche nei lavori preparatori al
decreto-legge n. 83/2012, in particolare all'art. 55, si legge che
l'osservanza dei termini di durata dei singoli gradi di giudizio,
introdotti dall'art. 2, comma 2-bis, «fa sì che sia rispettato il
termine ragionevole di durata del procedimento e, quindi, non
permette alcuna domanda di indennizzo».
Significativo, del resto, è che l'individuazione del termine
annuale di durata ragionevole del processo della cd. legge Pinto non
è il frutto di una operazione interpretativa dell'art. 2, comma
2-bis della stessa legge, ma è conseguente al necessario intervento
demolitorio della Corte costituzionale che, con sentenza del 19
febbraio 2016, n. 36, ha dichiarato costituzionalmente illegittimo -
per violazione degli articoli 111 e 117, comma 1, Cost. - il citato
art. 2, comma 2-bis nella parte in cui si applica alla durata del
processo di primo grado previsto dalla legge n. 89 del 2001. Va,
ancora, evidenziato che, nella pronunzia suindicata, la Corte, sulla
base di argomentazioni identiche a quelle sopra illustrate, ha
rigettato l'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato
secondo cui sarebbe stato possibile adottare un'interpretazione
costituzionalmente conforme delle disposizioni impugnate, ed ha,
quindi, disatteso la tesi che il legislatore avrebbe introdotto solo
«un parametro cui il giudice deve attenersi senza esserne vincolato
in termini assoluti», potendone prescindere alla luce della natura
del procedimento.
In conclusione, il carattere vincolante ed inderogabile della
previsione normativa in tema di durata ragionevole del procedimento
esclude la possibilità di adottare un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma in esame, obbligando il
giudice a sollevare la relativa questione di costituzionalità.
Non si ritiene, poi, compito del giudice a quo indicare quale sia
il termine più adeguato al caso di specie, come pure non può essere
di ostacolo alla denuncia di illegittimità costituzionale il rilievo
che, una volta rimossa la norma incostituzionale, l'intervento del
legislatore possa ritardare o mancare del tutto, potendo l'interprete
sopperire a tale lacuna utilizzando i principi espressi dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo e della Corte di cassazione
antecedente alla novella introdotta dal decreto-legge n. 83/2012.
Evidente, infine, è la rilevanza della questione nel
procedimento in esame, dal momento che l'individuazione della durata
ragionevole del processo presupposto, contenuta nelle disposizioni
della cui legittimità costituzionale si dubita, influisce in modo
determinante sul diritto all'indennizzo richiesto nonchè sulla
misura dello stesso, e, di conseguenza, sulla decisione richiesta dal
ricorrente.

P. Q. M.

La Corte di appello di Napoli, settima sezione civile,
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis della legge 24
marzo 2001, n. 89, nella parte in cui si applica anche alla durata
dei procedimenti di primo grado in materia di riconoscimento della
protezione internazionale ex art. 35-bis decreto legislativo n.
25/2008;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri, e comunicata ai Presidente della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Napoli, 30 luglio 2022

Il consigliere delegato: Magliulo