1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 30-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 21 - 24 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore amministrativo e direttore sanitario delle aziende unita' sanitarie locali o ospedaliere - Cessazione automatica dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilita' di riconferma - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' della questione per inapplicabilita' della norma censurata nel giudizio a quo - Reiezione. - Legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6. - Costituzione, artt. 97 e 98. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore amministrativo e direttore sanitario delle aziende unita' sanitarie locali o ospedaliere - Cessazione automatica dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilita' di riconferma - Ricorso del Governo - Eccezioni di inammissibilita' della questione per essere il giudizio a quo definibile senza necessita' di accertare l'illegittimita' costituzionale della norma censurata - Reiezione. - Legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6. - Costituzione, artt. 97 e 98. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore amministrativo e direttore sanitario delle aziende unita' sanitarie locali od ospedaliere - Cessazione automatica dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilita' di riconferma - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' della questione per irrilevanza sullo specifico petitum risarcitorio del giudizio a quo - Reiezione. - Legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6. - Costituzione, artt. 97 e 98. Impiego pubblico - Norme della Regione Lazio - Direttore amministrativo e direttore sanitario delle aziende unita' sanitarie locali o ospedaliere - Cessazione automatica dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilita' di riconferma - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6. - Costituzione, art. 97 (e art. 98). (010C0537) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 30-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 6,
della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni
per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e
integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere), promosso dal Tribunale ordinario di Roma,
sezione lavoro, nel procedimento vertente tra A.F., l'Università
degli studi di Roma «La Sapienza» ed altra con ordinanza del 27
giugno 2008, iscritta al n. 370 del registro ordinanze 2008 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di A.F. e dell'Azienda Policlinico
Umberto I, nonchè l'atto di intervento della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Cecilia Martelli per A.F., Rosaria Russo
Valentini per l'Azienda Policlinico Umberto I e Claudio Chiola per la
Regione Lazio.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 27 giugno 2008 il Tribunale ordinario di
Roma, sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 6, della legge della Regione Lazio
16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del servizio
sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni. Istituzione
delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere),
per violazione degli articoli 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice a quo premette che il ricorrente ha stipulato in data
5 dicembre 2001 con l'Azienda Policlinico Umberto I un contratto a
tempo determinato avente ad oggetto il conferimento di un incarico di
direttore amministrativo dell'Azienda ospedaliera della durata di
cinque anni.
Con decreto del 15 luglio 2005 il Rettore dell'Università
convenuta provvedeva alla nomina del nuovo direttore generale.
A seguito di tale nomina, il ricorrente riceveva una
comunicazione di cessazione immediata dalle funzioni di direttore
amministrativo ai sensi del censurato art. 15, comma 6, della legge
regionale n. 18 del 1994.
L'interessato proponeva ricorso chiedendo l'accertamento
dell'inadempimento dell'azienda ospedaliera in relazione agli
obblighi assunti con il contratto stipulato e dell'illegittimità del
recesso, nonchè la condanna delle parti convenute, in solido, alla
corresponsione di tutte le retribuzioni dal 2 agosto 2005 al 3
gennaio 2007. In via subordinata, chiedeva la condanna delle parti
convenute alla corresponsione dell'indennità supplementare e
dell'indennità di mancato preavviso, nonchè al risarcimento del
danno per la dequalificazione e per il demansionamento, per la
perdita di chances e per il pregiudizio esistenziale e biologico
subito, oltre alla condanna al pagamento delle differenze retributive
maturate in relazione alle superiori mansioni rivestite di direttore
generale.
Si costituivano le parti convenute chiedendo il rigetto del
ricorso.
2. - Tanto premesso, il remittente assume la illegittimità
costituzionale del predetto art. 15 della legge della Regione Lazio
n. 18 del 1994.
Al fine di dimostrare la rilevanza della questione sollevata, il
giudice a quo svolge in via preliminare una ricostruzione del quadro
normativo rilevante nel caso in esame.
L'azienda ospedaliera convenuta ha autonoma personalità di
diritto pubblico, secondo quanto previsto dal decreto-legge 1°
ottobre 1999, n. 341 (Disposizioni urgenti per l'Azienda Policlinico
Umberto I e per l'Azienda ospedaliera Sant'Andrea di Roma),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 3
dicembre 1999, n. 453.
Il decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei
rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma
dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419) ha regolato i
rapporti tra il Servizio sanitario nazionale e le Università,
prevedendo protocolli di intesa stipulati tra Regioni e Università
in conformità alle linee guida contenute in atti di indirizzo e
coordinamento.
Nel caso di specie tali linee guida sono contenute nel decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 24 maggio 2001.
Il protocollo di intesa di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 517 del
1999 tra Regione Lazio e Università di Roma, stipulato il 2
settembre 2002, fa espresso rinvio per la disciplina e la
regolamentazione della struttura verticistica agli artt. 3 e seguenti
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421).
Infatti, l'art. 2, comma 8, del citato d.lgs. n. 517 del 1999
stabilisce che «le aziende ospedaliere universitarie integrate con il
Servizio sanitario nazionale di cui al comma 2, lettera a), (...)
operano secondo modalità organizzative e gestionali determinate
dall'azienda in analogia alle disposizioni degli articoli 3, 3-bis e
4» del d.lgs. n. 502 del 1992.
L'art. 3, comma 1-quater, del decreto da ultimo richiamato
stabilisce che «sono organi dell'azienda il direttore generale e il
collegio sindacale. Il direttore generale (...) è responsabile della
gestione complessiva e nomina i responsabili delle strutture
operative dell'azienda. Il direttore generale è coadiuvato,
nell'esercizio delle proprie funzioni, dal direttore amministrativo e
dal direttore sanitario».
Il comma 1-quinquies dello stesso art. 3 stabilisce che «il
direttore amministrativo e il direttore sanitario sono nominati dal
direttore generale. Essi partecipano unitamente al direttore
generale, che ne ha la responsabilità, alla direzione dell'azienda,
assumono diretta responsabilità delle funzioni attribuite alla loro
competenza e concorrono, con la formulazione di proposte e pareri,
alla formazione della direzione generale».
L'art. 3-bis, comma 8, prevede che «il rapporto di lavoro del
direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore
sanitario è esclusivo ed è regolato dal contratto di diritto
privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni,
rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del
libro quinto del codice civile. La Regione disciplina le cause di
risoluzione del rapporto con il direttore amministrativo e il
direttore sanitario».
Lo stesso contratto individuale di lavoro stipulato dal
ricorrente rinvia agli articoli 3, 3-bis, 3-quater e 4 del d.lgs. n.
502 del 1992 e successive modificazioni, nonchè alla legge
regionale.
La norma impugnata, la cui rubrica reca «direttore amministrativo
e direttore sanitario», prevede che «il direttore amministrativo e il
direttore sanitario cessano dall'incarico entro tre mesi dalla data
di nomina del nuovo direttore generale e possono essere
riconfermati».
Il Tribunale remittente ritiene che tale norma «debba trovare
applicazione anche all'azienda ospedaliera convenuta, in virtù del
richiamo effettuato dall'art. 2, comma 8, del d.lgs. n. 517, sia in
forza del richiamo espresso contenuto nel contratto individuale di
lavoro stipulato dal ricorrente».
La norma censurata precluderebbe, sottolinea il giudice a quo,
l'accoglimento della domanda di risarcimento del danno derivante
dalla risoluzione anticipata del contratto stipulato tra le parti.
L'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della suddetta
norma, nella parte in cui dispone per legge la cessazione anticipata
e automatica dell'incarico, renderebbe illegittimo il provvedimento
di revoca dell'incarico con conseguente diritto del ricorrente al
risarcimento del danno.
Lo stesso giudice remittente rileva come non siano possibili
interpretazioni costituzionalmente orientate che consentano al
ricorrente di ottenere, a prescindere da una espressa dichiarazione
di incostituzionalità, la ricostituzione del rapporto e la
riassegnazione dell'incarico. Nè, si aggiunge, è consentito al
giudice estendere alla norma in esame quanto statuito da questa Corte
con le sentenze n. 103 e n. 104 del 2007.
Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza della
questione, il Tribunale premette di essere consapevole del fatto che
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 233 del 2006, ha
affermato che gli effetti della nomina di un nuovo direttore generale
sugli incarichi di direttore sanitario e amministrativo non
riguardano una ipotesi di spoils system in senso tecnico. In
particolare, la Corte ha chiarito come tale aspetto non regoli «un
rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo politico che
conferisce l'incarico e il soggetto che lo riceve ed è responsabile
verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione, ma concerne
l'organizzazione della struttura amministrativa regionale in materia
sanitaria e mira a garantire, all'interno di essa, la consonanza di
impostazione gestionale tra il direttore generale e i direttori
amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui nominati».
Successivamente, la stessa Corte, con le sentenze n. 103 e n. 104
del 2007, avrebbe affermato una serie di principi generali che
inducono il remittente a ritenere la questione al suo esame non
manifestamente infondata
In particolare, con la sentenza n. 104 del 2007, la Corte ha
dichiarato la incostituzionalità della norma che prevedeva la
cessazione automatica dell'incarico di direttore generale delle
aziende sanitarie locali o di aziende ospedaliere al novantesimo
giorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale; ciò,
sul presupposto che è costituzionalmente illegittima una
interruzione del rapporto di ufficio per una causa estranea alle
vicende del rapporto e non sulla base di valutazioni concernenti i
risultati aziendali o il raggiungimento degli obiettivi (il giudice a
quo ha richiamato anche parte della motivazione della sentenza n. 103
del 2007).
Inoltre, si rileva come non «possa avere senso l'abolizione della
cessazione automatica dall'incarico per i direttori generali delle
aziende sanitarie locali e ospedaliere ed il mantenimento
dell'automatismo, invece, per i dirigenti di sua nomina, in nome di
una non meglio identificata "esigenza di garantire la consonanza di
impostazione gestionale"». A tale ultimo proposito, si puntualizza
che «tale consonanza non si misura con la contiguità più o meno
politica o di affinità di vedute sull'impostazione della gestione,
quanto invece con la verifica dei risultati».
La norma in esame si porrebbe, pertanto, in contrasto con i
principi costituzionali di ragionevolezza e di buon andamento della
pubblica amministrazione.
Si osserva, inoltre, come l'art. 15 della legge della Regione
Lazio impugnata contemplerebbe già «dei sistemi di verifica del
raggiungimento degli obiettivi, nel senso della verifica di
consonanza di impostazione gestionale, al comma 7, prevedendo la
sospensione e la revoca degli incarichi dei direttori amministrativi
in ipotesi molto ampie che consentono la verifica». Se a ciò si
aggiunge, prosegue il remittente, che «l'incarico dirigenziale in
questione è temporaneo, appare irragionevole e sospetta di
incostituzionalità la norma che dispone la decadenza automatica del
direttore sanitario all'avvicendarsi di un nuovo direttore generale».
3.- Si è costituita la Regione Lazio rilevando, in primo luogo,
la inammissibilità della questione per irrilevanza.
Sul punto, si afferma, infatti, che l'art. 2, comma 8, del d.lgs.
n. 517 del 1999, che disciplina il rapporto tra Aziende sanitarie
ospedaliere e Università, «non è esaustivo giacchè questo rinvia
soltanto alle norme "statali" contenute negli artt. 3, 3-bis e 4 del
d.lgs. n. 502 del 1992 e non anche a quelle regionali». Ma anche il
preteso richiamo espresso contenuto nel contratto individuale, si
aggiunge, manca, «a meno che non si ritenga utile al fine del
recepimento dell'intera disciplina regionale e quindi anche dell'art.
15, comma 6, il richiamo generale alla legge regionale n. 18 del 1994
contenuto nell'art. 1 del contratto».
Si rileva, inoltre, che non appare condivisibile neanche
l'affermazione contenuta nell'ordinanza di rimessione secondo cui la
declaratoria di incostituzionalità sarebbe necessaria per potere
condannare l'amministrazione al risarcimento del danno, potendosi
applicare l'art. 2227 del codice civile, che prevede l'ipotesi del
recesso unilaterale dal contratto e disciplina il risarcimento del
danno subito dal prestatore d'opera in caso di recesso ad nutum,
ancorchè sia iniziata l'esecuzione dell'opera.
Inoltre, come sottolineato dal giudice remittente, la conseguenza
della dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma «non
avrebbe ripercussioni risarcitorie, ma comporterebbe, piuttosto, il
ripristino del rapporto che, però, nel caso di specie non è stato
richiesto, rendendo, anche sotto questo profilo, la questione
irrilevante».
3.1. - Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, la
difesa regionale rileva come il principio di continuità non possa
essere utilmente evocato, costituendo una delle possibili derivazioni
del principio del buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione. Si osserva come «il direttore amministrativo delle
aziende ospedaliere è nominato dal direttore generale e partecipa
con quest'ultimo alla direzione dell'azienda e concorre con la
formulazione di proposte e di pareri alla formazione delle decisioni
della direzione generale (art. 3, comma 1-quinquies, del d.lgs. n.
502 del 1992). Il rapporto direttore generale-direttore
amministrativo mirerebbe, pertanto, a garantire, all'interno della
struttura amministrativa regionale in materia sanitaria, «la
consonanza di impostazione gestionale». In questa prospettiva, la
norma impugnata tenderebbe ad assicurare anch'essa il principio del
buon andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 della
Costituzione (si richiama la sentenza n. 233 del 2006).
Nè a diversa conclusione potrebbe condurre la successiva
sentenza n. 104 del 2007, in quanto con tale sentenza «è stata
censurata la contaminazione politica nell'avvicendamento delle
strutture apicali dell'amministrazione sanitaria in contrasto con il
principio di imparzialità più che con quello di buon andamento».
Non è un caso che la Corte, continua la difesa della Regione,
richiami anche il principio dettato dall'art. 98 Cost., secondo cui i
pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, con ciò
intendendo garantire l'amministrazione pubblica e i suoi dipendenti
da influenze politiche.
Alla luce di quanto esposto, dovrebbe ritenersi la
inammissibilità della censura formulata con riferimento all'art. 98
della Costituzione, in quanto «è stata impugnata una norma regionale
che disciplina il rapporto interno tra organi della p.a., cui è
estranea ogni contaminazione politica».
Si conclude osservando che «il giudice a quo ignora che la
soluzione propugnata sortirebbe, quali irragionevoli conseguenze, sia
quella di consentire che del continuum con il proprio dirigente
amministrativo possa usufruire soltanto il direttore generale
iniziale e non anche il subentrante, a qualsiasi titolo (la
sostituzione potrebbe essere determinata anche dalla scomparsa
dell'originario direttore generale), sia quella di un rapporto,
originariamente fiduciario, che, a seguito del venir meno di una
delle parti, si trasformerebbe, immotivatamente, in un ordinario
rapporto di lavoro a tempo determinato».
4. - Si è costituita nel presente giudizio la parte privata del
processo a quo, sottolineando come a seguito della nomina del nuovo
direttore generale, avvenuta con decreto del Rettore dell'Università
in data 15 luglio 2005, abbia ricevuto una comunicazione di
cessazione immediata dalle funzioni di direttore amministrativo ai
sensi dell'art. 15, comma 6, della legge regionale n. 18 del 1994.
Detto ciò, l'interessato si riporta alle più rilevanti
deduzioni contenute nell'ordinanza di rimessione, richiamando i
principi affermati da questa Corte, in relazione al rapporto tra
organi politici e organi dirigenziali, con le sentenze numeri 103 e
104 del 2007, nonchè numeri 161 e 351 del 2008 di questa Corte. In
particolare, dall'analisi della giurisprudenza costituzionale
emergerebbe come l'unica eccezione al principio che vieta la
decadenza automatica al di fuori di un giusto procedimento sarebbe
rappresentata dai cosiddetti incarichi dirigenziali apicali.
Nella fattispecie all'esame del giudice remittente non verrebbe
in rilievo un incarico dirigenziale apicale, ma un rapporto tra due
organi amministrativi che «colloca tutta la questione nell'ambito
dell'azione amministrativa», con conseguente necessità di applicare
il principio di cui all'art. 97 della Costituzione. Tale principio
impone che la cessazione dall'incarico può essere soltanto il
risultato di un procedimento di verifica dei risultati e di
osservanza delle direttive all'esito del quale il nuovo direttore
generale può accertare se sussistono effettivamente le condizioni
perchè si realizzi la «consonanza gestionale».
5. - Si è costituita in giudizio anche l'Azienda Policlinico
Umberto I chiedendo alla Corte il rigetto della questione.
6. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la parte privata ha
depositato una memoria, con la quale ha, in particolare, replicato
alle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa regionale.
Con riferimento alla possibile applicazione dell'art. 2227 cod.
civ., si è osservato come tale norma preveda la possibilità del
committente di recedere dal contratto con obbligo di corrispondere
una indennità al prestatore d'opera, mentre nel caso in esame è
stato chiesto il risarcimento del danno.
Per quanto attiene alla rilevanza della questione, si deduce
come - in considerazione del fatto che l'eventuale accoglimento della
questione stessa condurrebbe alla necessaria reintegrazione del
direttore con conseguente impossibilità di ottenere il risarcimento
del danno - non possa negarsi al ricorrente del giudizio a quo la
facoltà di chiedere la sola condanna al risarcimento dei danni.
Infine, si osserva come la previsione della possibilità di
riconferma non escluderebbe la illegittimità della cessazione
prevista dalla norma impugnata.
Nel merito vengono ribadite le argomentazioni già
precedentemente svolte e quelle contenute nell'ordinanza di
rimessione, volte a dimostrare la contrarietà della disposizione
impugnata ai parametri costituzionali evocati.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale ordinario di Roma, sezione lavoro, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 6, della
legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il
riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e
integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere).
La norma censurata prevede che «il direttore amministrativo e il
direttore sanitario cessano dall'incarico entro tre mesi dalla data
di nomina del nuovo direttore generale e possono essere
riconfermati».
Secondo il giudice a quo, tale disposizione violerebbe gli artt.
97 e 98 della Costituzione, in quanto, in carenza di garanzie
procedimentali, non assicurerebbe il principio di continuità
dell'azione amministrativa, che è strettamente correlato a quello di
buon andamento. Inoltre, si deduce che «non avrebbe senso
l'abolizione della cessazione automatica dall'incarico per i
direttori generali delle aziende sanitarie locali e ospedaliere» ed
il mantenimento dell'automatismo, invece, per i dirigenti di loro
nomina, «in nome di una non meglio identificata "esigenza di
garantire la consonanza di impostazione gestionale"».
2. - Al riguardo, è necessario richiamare gli aspetti essenziali
della vicenda oggetto del giudizio a quo.
Il ricorrente aveva stipulato in data 5 dicembre 2001 un
contratto a tempo determinato con l'Azienda Policlinico Umberto I,
avente ad oggetto il conferimento dell'incarico di direttore
amministrativo dell'Azienda stessa della durata di cinque anni.
Con decreto del 15 luglio 2005 il Rettore dell'Università aveva
nominato un nuovo direttore amministrativo.
Con riferimento a tale nomina, il ricorrente nel giudizio a quo
aveva ricevuto una comunicazione di cessazione immediata dalle
funzioni in corso, ai sensi dell'art. 15, comma 6, della legge
regionale n. 18 del 1994.
In seguito a ciò, il ricorrente proponeva ricorso al Tribunale
ordinario di Roma chiedendo l'accertamento della violazione da parte
dell'Azienda ospedaliera universitaria degli obblighi assunti con il
contratto e la condanna della stessa al risarcimento dei danni.
3. - In via preliminare, devono essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità della questione sollevate dalla difesa della Regione
Lazio.
3.1. - Con una prima eccezione si deduce che la norma censurata
non si applicherebbe nel giudizio a quo, in quanto l'art. 2, comma 8,
del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei
rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma
dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419), il quale
regola il rapporto tra Aziende sanitarie ospedaliere e Università,
richiamerebbe soltanto le norme statali contenute negli artt. 3,
3-bis e 4 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421) e non anche quelle regionali.
L'eccezione non è fondata.
Il remittente, con motivazione non implausibile, ha affermato che
il predetto d.lgs. n. 517 del 1999, nel disciplinare i rapporti in
esame, ha richiamato, per quanto non specificamente da esso previsto,
il d.lgs. n. 502 del 1992. Tale decreto, a sua volta, prevedendo, tra
l'altro, all'art. 3-bis, comma 8, che le cause di risoluzione del
rapporto con il direttore amministrativo e con il direttore sanitario
sono disciplinate dalla Regione, ha conseguentemente rinviato, per
tale aspetto, anche alla normativa regionale, e quindi alla norma
censurata, la quale contempla proprio una causa di interruzione del
rapporto.
3.2. - La Regione ha eccepito, inoltre, quale motivo di
inammissibilità, che il giudice avrebbe dovuto comunque esaminare la
domanda di risarcimento applicando l'art. 2227 del codice civile,
senza necessità di ricorrere alla norma censurata.
Anche tale eccezione non è fondata.
La citata disposizione attribuisce, nell'ambito della disciplina
del lavoro autonomo privatistico, al committente il diritto
potestativo di interrompere il rapporto contrattuale in corso
mediante l'esercizio del recesso accompagnato dalla corresponsione al
prestatore d'opera di un trattamento indennitario.
La norma regionale ora censurata disciplina, invece, un istituto
diverso, rappresentato dalla interruzione ex lege del rapporto
dirigenziale in corso con un soggetto pubblico, con la conseguenza
che non si potrebbe comunque applicare la disposizione codicistica
nella parte in cui disciplina il regime delle indennità. Inoltre, il
ricorrente nel giudizio a quo non ha chiesto la corresponsione di una
prestazione indennitaria, normalmente legata alla commissione di un
fatto lecito, ma ha invocato una tutela risarcitoria in dipendenza
dell'accertamento di un inadempimento contrattuale.
In definitiva, sia la eterogeneità della fattispecie di cui al
citato art. 2227 cod. civ. rispetto a quella oggetto del giudizio a
quo, sia la precisa individuazione del petitum del giudizio stesso,
escludono che la controversia possa essere risolta dal Tribunale
adito senza necessità di accertare la illegittimità della decadenza
automatica dal rapporto prevista dalla disposizione censurata e
mediante il solo riconoscimento all'interessato di una indennità
prevista dalla predetta disposizione del codice civile.
3.3. - Quanto sopra comporta il rigetto anche dell'eccezione
proposta dalla resistente Amministrazione, con la quale si deduce che
sarebbe stato possibile esaminare la domanda attrice anche in assenza
della declaratoria di illegittimità costituzionale della norma in
questione. Al riguardo, è sufficiente osservare che costituisce
presupposto indefettibile dell'azione risarcitoria il previo
accertamento, sul piano oggettivo, della illegittimità della norma
sulla interruzione automatica del rapporto di lavoro.
3.4. - Egualmente non fondata è, infine, l'eccezione di
inammissibilità della questione per irrilevanza, sollevata dalla
difesa della Regione, sotto il profilo secondo il quale
l'accoglimento della stessa potrebbe comportare soltanto il
ripristino del rapporto interrotto e non anche la condanna
dell'Azienda ospedaliera universitaria al risarcimento del danno,
come richiesto dall'interessato.
Avuto riguardo alla particolare natura della vicenda contenziosa
in esame, non può negarsi che spetti al soggetto investito di
pubbliche funzioni decidere le modalità di tutela, reale o
risarcitoria, delle proprie situazioni giuridiche di cui si assuma la
lesione. Il ricorrente nel giudizio a quo ha chiesto il risarcimento
del danno, deducendo la illegittimità dell'intervenuta interruzione
automatica del suo rapporto dirigenziale, disposta in applicazione
della norma censurata. Ne consegue che soltanto l'accertamento della
illegittimità costituzionale della norma, che ha autorizzato
l'Amministrazione ospedaliera a dichiarare la cessazione automatica
del rapporto, permetterebbe al giudice a quo di valutare la
sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della pretesa
risarcitoria azionata.
Ad una diversa conclusione, d'altronde, non si può pervenire
mediante il richiamo alla sentenza n. 351 del 2008, con cui questa
Corte ha ritenuto contrario, tra l'altro, al principio costituzionale
di buon andamento la sola previsione di strumenti di tutela
risarcitoria in favore del dirigente rimosso illegittimamente,
sottolineando come la mancanza di forme di tutela reale pregiudichi
gli interessi pubblici di rilevanza costituzionale. Infatti, con la
citata sentenza si è messa unicamente in rilievo la
imprescindibilità, nel settore in esame, della previsione di
strumenti di protezione di tipo reale, senza alcuna indicazione in
ordine alle modalità di scelta delle forme di tutela.
Nella specie, il ricorrente ha chiesto la condanna
dell'amministrazione ospedaliera al risarcimento del danno. La
valutazione della fondatezza di tale pretesa presuppone, pertanto, un
giudizio sul comportamento tenuto dal soggetto pubblico in
applicazione della norma censurata dal giudice a quo.
4. - Nel merito, la questione è fondata.
4.1. - La norma in esame - prevedendo che il direttore
amministrativo e il direttore sanitario cessano dall'incarico entro
tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale e possono
essere riconfermati - contempla un meccanismo di decadenza automatica
e generalizzata dalle suddette funzioni dirigenziali.
La difesa della resistente Regione, a sostegno della infondatezza
della questione, ha richiamato la sentenza n. 233 del 2006, con la
quale questa Corte ha affermato, con riferimento a quanto previsto
dall'art. 14, comma 3, della legge della Regione Calabria 17 agosto
2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo
ordinamentale e finanziario - collegato alla manovra di assestamento
di bilancio per l'anno 2005 ai sensi dell'art. 3, comma 4, della
legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), che gli incarichi di
direttore amministrativo e direttore sanitario hanno natura
esclusivamente fiduciaria e «terminano in caso di cessazione per
qualunque causa del direttore generale, con risoluzione di diritto
dei relativi contratti di lavoro», specificando che quella sopra
indicata non può essere qualificata come un'ipotesi di spoils system
in senso tecnico. Secondo la Corte, infatti, la suindicata norma «non
regola un rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo
politico che conferisce un incarico ed il soggetto che lo riceve ed
è responsabile verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione;
ma concerne l'organizzazione della struttura amministrativa regionale
in materia sanitaria e mira a garantire, all'interno di essa, la
consonanza di impostazione gestionale fra il direttore generale e i
direttori amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui
nominati». In questa prospettiva, la citata sentenza ha puntualizzato
che «la norma impugnata tende ad assicurare il buon andamento
dell'amministrazione, e quindi non viola l'art. 97 Cost.».
4.2. - A tale riguardo, va però osservato che la successiva
giurisprudenza costituzionale ha effettuato, in relazione ad una
serie di disposizioni disciplinatrici dei rapporti tra organi
politici e amministrativi ovvero tra organi amministrativi, talune
puntualizzazioni volte, rispetto a quanto affermato dalla citata
sentenza n. 233 del 2006, a valorizzare, in particolare, il principio
di continuità dell'azione amministrativa che rinviene il suo
fondamento proprio nell'art. 97 Cost.
Si è così precisato, con la suindicata giurisprudenza, che i
meccanismi di decadenza automatica, «ove riferiti a figure
dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi
per la cui scelta l'ordinamento non attribuisce, in ragione delle
loro funzioni, rilievo esclusivo o prevalente al criterio della
personale adesione del nominato agli orientamenti politici del
titolare dell'organo che nomina, si pongono in contrasto con l'art.
97 Cost., in quanto pregiudicano la continuità dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti» (sentenze n. 34 del 2010, n. 351 e n. 161 del 2008, n.
104 e n. 103 del 2007).
In particolare, la Corte, con la sentenza n. 104 del 2007, ha
affermato, con riferimento proprio alla legislazione della Regione
Lazio, che il direttore generale di Aziende sanitarie locali -
nominato, con ampio potere discrezionale, dal Presidente della
Regione per un periodo determinato - non può decadere
automaticamente in connessione con l'insediamento del nuovo Consiglio
regionale. È stata ritenuta, infatti, in contrasto con l'art. 97
della Costituzione la previsione della cessazione del soggetto, cui
sia stata affidata tale funzione, dal rapporto di ufficio e di lavoro
con la Regione «per una causa estranea alle vicende del rapporto
stesso, e non sulla base di valutazioni concernenti i risultati
aziendali o il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute
e di funzionamento dei servizi, o - ancora - per una delle altre
cause che legittimerebbero la risoluzione per inadempimento del
rapporto».
4.3. - Dall'applicazione di tali principi alla vicenda cha ha
dato origine al presente giudizio, deriva, avendo anche riguardo al
contesto normativo in cui la norma censurata si colloca, che
quest'ultima contrasta con l'art. 97 Cost.
Deve essere, innanzitutto, chiarito che, contrariamente a quanto
sostenuto dalla difesa regionale nella discussione in udienza
pubblica, non sussiste un rapporto di stretta simmetria tra le
modalità di conferimento dell'incarico dirigenziale e le cause di
cessazione di esso.
La scelta fiduciaria del direttore amministrativo - che deve
essere effettuata con provvedimento, motivato, ma pur sempre
ampiamente discrezionale, del direttore generale, con particolare
riferimento alle capacità professionali del prescelto in relazione
alle funzioni da svolgere (art. 15, secondo comma, della legge n. 18
del 2004) - non implica, infatti, che la interruzione del rapporto,
che si instaura in conseguenza di tale scelta, possa avvenire con il
medesimo margine di apprezzamento discrezionale che connota
quest'ultima. Una volta, infatti, instaurato il rapporto di lavoro,
con la predeterminazione contrattuale della sua durata, vengono in
rilievo altri profili, connessi, in particolare, da un lato, alle
esigenze dell'Amministrazione ospedaliera concernenti l'espletamento
con continuità delle funzioni dirigenziali proprie del direttore
amministrativo, e, dall'altro lato, alla tutela giudiziaria,
costituzionalmente protetta, delle situazioni soggettive
dell'interessato, inerenti alla carica.
E proprio la valutazione di tali esigenze determina il contrasto
della disposizione impugnata con il principio di buon andamento
sancito dall'art. 97 Cost., in quanto la disposizione stessa non
ancora l'interruzione del rapporto di ufficio in corso a ragioni
«interne» a tale rapporto, che - legate alle modalità di svolgimento
delle funzioni del direttore amministrativo - siano idonee ad
arrecare un vulnus ai principi di efficienza, efficacia e continuità
dell'azione amministrativa. A ciò è da aggiungere che la norma
censurata, prevedendo l'interruzione ante tempus del rapporto, non
consente alcuna valutazione qualitativa dell'operato del direttore
amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto
procedimento. Nell'ambito di tale procedimento il nuovo direttore
generale sarebbe tenuto a specificare le ragioni, connesse alle
pregresse modalità di svolgimento delle funzioni dirigenziali da
parte dell'interessato, idonee a fare ritenere sussistenti
comportamenti di quest'ultimo suscettibili di integrare la violazione
delle direttive ricevute o di determinare risultati negativi nei
servizi di competenza e giustificare, dunque, il venir meno della
necessaria consonanza di impostazione gestionale tra direttore
generale e direttore amministrativo. In effetti, soltanto nel
rispetto delle predette modalità e condizioni il nuovo direttore
generale può, con provvedimento motivato, procedere alla rimozione
del direttore amministrativo prima della suddetta scadenza
contrattuale.
Sotto altro aspetto, come si è già precisato, l'esistenza di
una fase valutativa dei comportamenti tenuti dall'interessato può
assicurare al dirigente la possibilità di fare valere il suo diritto
di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle proprie
prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella gestione
dei «servizi amministrativi» a lui affidati.
Del resto, i commi 7 e 8 dell'art. 15 della legge regionale in
questione, prevedono un particolare iter procedimentale di garanzia
per il direttore amministrativo, che si articola normalmente in una
prima fase svolta in contraddittorio, all'esito della quale può
essere disposta, con atto motivato, la sola sospensione del
dirigente; e una seconda fase, connotata sempre dalle medesime
garanzie procedimentali, che, in presenza di «casi di particolare
gravità, ovvero qualora le inadempienze che hanno determinato la
sospensione siano reiterate», può condurre alla revoca
dell'incarico.
In definitiva, in presenza delle suindicate disposizioni e avuto
riguardo al complessivo sistema di nomina e di revoca del dirigente
in questione, la previsione, da parte della norma impugnata, di una
interruzione automatica del rapporto per effetto della nomina del
nuovo direttore generale, senza la previsione di una fase procedurale
che faccia dipendere la decadenza da pregressa responsabilità del
dirigente, comporta una vera e propria «discontinuità della
gestione» (sentenza n. 55 del 2009), in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione.
Nè ad una diversa conclusione può pervenirsi per il solo fatto
che la norma preveda la possibilità della riconferma del direttore
amministrativo. Il potere del direttore generale di conferma di
quest'ultimo non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in
corso con l'interessato, alcuna significativa garanzia, atteso che
dal mancato esercizio del predetto potere la norma censurata fa
derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità di
controllo giurisdizionale.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, deve essere dichiarata la
illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 6, della legge
regionale n. 18 del 1994.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma 6,
della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni
per il riordino del servizio sanitario regionale ai sensi del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e
integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 21 giugno 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 24 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola