1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 agosto 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 agosto 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Emilia-Romagna - Disposizioni urgenti in materia di organizzazione - Utilizzazione delle graduatorie concorsuali della Regione Emilia-Romagna, delle agenzie ed enti regionali, nonche' delle aziende e degli enti del servizio sanitario regionale. - Legge della Regione Emilia-Romagna 3 giugno 2019, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione). (19C00237) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-2019)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587, n.
fax 0696514000 e PEC per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) nei cui uffici è domiciliato in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della
Regione pro tempore, Stefano Bonaccini, domiciliato per la carica
presso la sede della Regione in Bologna, viale Aldo Moro, 52 (C.a.p.
40127);
Per l'impugnazione della legge della Regione Emilia-Romagna 3
giugno 2019, n. 5 pubblicata sul B.U.R n. 172 del 3 giugno 2019
recante: «Disposizioni urgenti in materia di organizzazione», giusta
delibera adottata dal Consiglio dei ministri nella seduta del 19
luglio 2019.

Fatto

L'art. 1 della legge regionale in epigrafe così dispone:
«1. Al fine di assicurare la continuità dei servizi pubblici
erogati e l'efficienza ed economicità dell'attività amministrativa,
in coerenza con i principi di buon andamento e di coordinamento con i
vincoli di finanza pubblica, la Regione, le Agenzie e gli enti
regionali, nonchè le Aziende e gli enti del Servizio sanitario
regionale possono utilizzare le proprie graduatorie di idonei per la
copertura di ulteriori posti rispetto a quelli messi a concorso,
entro il periodo di vigenza delle medesime, a condizione che le
assunzioni siano coerenti con il proprio piano triennale del
fabbisogno del personale.
2. Per le medesime finalità i soggetti di cui al comma 1 possono
utilizzare le graduatorie di idonei dei pubblici concorsi approvate
da altre amministrazioni, previo accordo fra le amministrazioni
interessate. Le medesime graduatorie possono altresì essere
utilizzate per il reclutamento di personale a tempo determinato nei
limiti di cui all'art. 36, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche)».
Le disposizioni riportate divergono da quelle della normativa
nazionale in materia, contenute nei commi 361 e 365 dell'art. 1 della
legge n. 145/2018 e successive modifiche.
Infatti il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018,
novellato dall'art. 14-ter, comma 1, del decreto-legge n. 4 del 2019,
stabilisce che: «Fermo quanto previsto dall'art. 35, comma 5-ter, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le graduatorie dei
concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto
legislativo sono utilizzate esclusivamente per la copertura dei posti
messi a concorso nonchè di quelli che si rendono disponibili, entro
i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo
restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell'ordine di
merito, in conseguenza della mancata costituzione o dell'avvenuta
estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati
vincitori. Le graduatorie possono essere utilizzate anche per
effettuare, entro i limiti percentuali stabiliti dalle disposizioni
vigenti e comunque in via prioritaria rispetto alle convenzioni
previste dall'art. 11 della legge 12 marzo 1999, n. 68, le assunzioni
obbligatorie di cui agli articoli 3 e 18 della medesima legge n. 68
del 1999, nonchè quelle dei soggetti titolari del diritto al
collocamento obbligatorio di cui all'art. 1, comma 2, della legge 23
novembre 1998, n. 407, sebbene collocati oltre il limite dei posti ad
essi riservati nel concorso».
A sua volta il successivo comma 365, come da ultimo modificato
dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, così dispone: «La previsione di
cui al comma 361 si applica alle graduatorie delle procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della presente legge. Le previsioni di cui ai commi 361, 363 e 364 si
applicano alle procedure concorsuali per l'assunzione di personale
medico, tecnico-professionale e infermieristico, bandite dalle
aziende e dagli enti del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal
1° gennaio 2020.».
L'indiscutibile divergenza fra la norma regionale impugnata e le
disposizioni legislative statali riportate impone la presente
impugnazione, per violazione dei parametri costituzionali che si
verranno ad indicare.

Motivi

Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l) e dell'art. 3
della Costituzione.
Preliminarmente, appare opportuno evidenziare che la disciplina
dei rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dai
contratti collettivi e, quindi, anche la disciplina generale degli
atti funzionali alla loro instaurazione, come le graduatorie
concorsuali, è materia che attiene all'«ordinamento civile», in
relazione al quale sussiste, ex art. 117, secondo comma, lettera l),
Costituzione, la competenza legislativa esclusiva dello Stato.
La disciplina contenuta nell'art. 1, comma 361, della legge n.
145 del 2018, in quanto finalizzata a regolare la disciplina del
reclutamento del personale in una fase anteriore all'espletamento
della singola procedura concorsuale, è espressione di un principio
generale di organizzazione enucleato dal legislatore statale
nell'esercizio della sua funzione di garanzia dell'unitarietà e
uniformità dell'ordinamento.
In altri termini, la previsione fissa, nell'intero settore del
pubblico impiego, un principio generale in materia di reclutamento
del personale fondato sull'esigenza, connessa al principio
costituzionale di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione,
di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano l'accesso alle pubbliche
amministrazioni che, in quanto tale, vincola anche le regioni che ad
esso devono adeguare i propri ordinamenti.
Esclusivamente entro i limiti e principi definiti dalla
disciplina statale, trova spazio la regolamentazione delle
dettagliate e specifiche modalità di accesso al lavoro pubblico
regionale riconducibile alla materia dell'organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali,
attribuita alla competenza delle regioni ai sensi del quarto comma
del medesimo art. 117 della Costituzione.
Violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), nonchè degli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione.
Anche l'attività amministrativa (e quindi, pure i procedimenti
amministrativi in genere), può qualificarsi come «prestazione» in
relazione alla quale emerge l'esigenza di fissare un «livello
essenziale» a fronte di una specifica pretesa di individui, imprese,
operatori economici e, in generale, di soggetti privati (così Corte
costituzionale sentenza n. 207 del 2012), ragion per cui anche i
moduli procedimentali destinati a dare attuazione concreta ai
principi di uguaglianza, imparzialità e buon andamento di cui agli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione devono ritenersi rientranti
nella competenza legislativa esclusiva statale ex art. 117, secondo
comma, lettera m), per propria natura non costituente una «materia»
in senso stretto, in quanto configurante una competenza del
legislatore statale di carattere trasversale, suscettibile di
investire tutte le materie in relazione alle quali si avverte
l'esigenza di assicurare un uniforme godimento, sul territorio
nazionale, di prestazioni garantite, non limitabile o condizionabile
dal legislatore regionale (così Corte costituzionale n. 62 del
2013).
Ne deriva che anche la determinazione dei limiti soggettivi di
efficacia delle graduatorie, tendendo ad assicurare per tutti i
candidati ai pubblici uffici un trattamento eguale, rispettoso dei
principi di imparzialità e buon andamento di cui agli articoli 3, 51
e 97 della Costituzione, nell'ottica della valorizzazione delle
professionalità al servizio della Nazione unitariamente intesa, deve
ritenersi afferente alla competenza esclusiva statale ex art. 117,
secondo comma, lettera m).
Ciò posto in linea generale, va detto che la previsione,
opportunamente sancita dalla normativa statale, di limiti di
efficacia soggettiva delle graduatorie delle procedure selettive per
l'accesso all'impiego nella pubblica amministrazione ai soli
vincitori è diretta a garantire che siano reclutati i migliori tra i
candidati risultati, all'esito della procedura, in possesso dei
requisiti tecnico-culturali richiesti per le figure professionali
messe a concorso e garantisce all'amministrazione di dotarsi del
personale maggiormente qualificato.
La previsione, poi, di utilizzo della graduatoria per la
copertura, oltre che per i posti messi a concorso, anche di quelli
che si rendono disponibili, in conseguenza della mancata costituzione
e dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati
dichiarati vincitori, risponde alla duplice esigenza di dotare
immediatamente l'amministrazione del personale necessario allo
svolgimento dei compiti istituzionali, consentendo
all'amministrazione di attingere alla graduatoria ancora efficace in
relazione al numero dei posti messi a concorso.
Si tratta, dunque, di una finalità intimamente correlata con
l'attuazione del principio di efficienza e buon andamento
dell'amministrazione.
Debordando da tali limiti, la norma regionale impugnata non solo
invade l'area di competenza del legislatore nazionale - così
integrando la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) ed
m) - ma lo fa violando altresì i principi di uguaglianza, di parità
delle condizioni di accesso ai pubblici impieghi e di buon andamento
sanciti dalle norme costituzionali in epigrafe e garantiti
dall'unitaria e razionale normativa nazionale, dalla quale la Regione
si è voluta illegittimamente discostare.
Nè sembra - sia detto per prevenire infondate eccezioni
avversarie - che la disciplina contenuta nella legge statale sia
contraria al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni.
Al riguardo, è sufficiente richiamare il consolidato
orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale, secondo
cui l'esercizio della funzione legislativa sfugge alle procedure di
leale collaborazione (ex plurimis, sentenze numeri 249, 232, 225, 107
e 88 del 2009).
Pertanto, considerato che si fa questione nella specie di norma
di legge, che non delega il Governo ad una riforma di settori in cui
si assiste ad un intreccio inestricabile di competenze regionali e
statali, ma che detta una disciplina puntuale sui limiti soggettivi
di efficacia delle graduatorie concorsuali con previsione, dunque,
riconducibile alla competenza esclusiva statale, comunque prevalente,
deve escludersi che sia ipotizzabile la necessità di una sorta di
«approvazione» regionale della disciplina in parola.
Violazione dell'art. 117, terzo comma, nonchè degli articoli 3, 51 e
97 della Costituzione.
Infine, si ritiene opportuno evidenziare che la materia delle
procedure concorsuali pubbliche, tendendo ad assicurare (come già
evidenziato) il rispetto dei principi costituzionali di cui agli
articoli 3, 51 e 97 Cost. ed a regolare la spesa per l'accesso ai
pubblici uffici (evitando il reclutamento secondo modalità
differenziate - cfr. Corte costituzionale, sentenza 18 gennaio 2013,
n. 3 sull'art. 17, comma 10, del decreto-legge n. 78 del 2009
convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102), appare riconducibile
anche alla materia del coordinamento della finanza pubblica di cui
all'art. 117, terzo comma della Costituzione, non potendosi ammettere
usi di risorse pubbliche diverse da quelle dettate a livello uniforme
sul piano nazionale per consentire l'assunzione (con correlativa
spesa) alle dipendenze della pubblica amministrazione.
Spetta, quindi, al legislatore statale l'attuazione del principio
costituzionale di cui agli articoli 3, 51 e 97 Cost., anche dettando
modalità uniformi di utilizzo delle graduatorie concorsuali per
l'accesso al pubblico impiego, traducendosi la relativa disciplina
altresì in un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica.
Con specifico riguardo alla disciplina contenuta nella legge
regionale in oggetto, si osserva che essa, analogamente a quanto
previsto in alcuni testi di legge recentemente approvati da altre
regioni, consente l'utilizzo delle graduatorie per il reclutamento di
personale a tempo indeterminato e a tempo determinato «oltre che per
la copertura dei posti messi a concorso, anche per l'assunzione di
idonei non vincitori nei limiti del fabbisogno triennale di personale
e della relativa dotazione organica».
Come già rilevato, il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145
del 2018, come novellato dall'art. 14-ter, comma 1, del decreto-legge
n. 4 del 2019, individua le ipotesi in cui è possibile reclutare gli
idonei, circoscrivendole, fermi i limiti temporali triennali di
vigenza delle graduatorie medesime, ai casi in cui il posto si sia
reso disponibile «in conseguenza della mancata costituzione o
dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati
dichiarati vincitori».
In sostanza, l'assunzione degli idonei è possibile soltanto per
sostituire i vincitori del concorso, laddove, nella vigenza triennale
della graduatoria approvata, essi abbiano rinunciato all'assunzione
ovvero abbiano interrotto per qualsiasi motivo il rapporto di lavoro
con l'amministrazione.
Inoltre, non può non evidenziarsi come:
a) il comma 361 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 si
riferisca tout court al reclutamento del personale presso una
pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, senza operare alcuna distinzione tra
assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato;
b) ai sensi del comma 365 dell'art. 1 della legge n. 145 del
2018, le previsioni di cui al comma 361 del medesimo art. 1 si
applichino esclusivamente «alle graduatorie delle procedure
concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della presente legge» e, limitatamente alle procedure concorsuali per
l'assunzione di personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico, bandite dalle aziende e dagli enti del Servizio
sanitario nazionale, a decorrere dal 1° gennaio 2020.
Orbene, l'art. 1 della legge regionale in oggetto, nel consentire
l'utilizzazione delle graduatorie «per la copertura di ulteriori
posti rispetto a quelli messi a concorso, entro il periodo di vigenza
delle medesime, a condizione che le assunzioni siano coerenti con il
proprio piano triennale del fabbisogno del personale» e nel disporre
altresì che «per le medesime finalità i soggetti di cui al comma 1
possono utilizzare le graduatorie di idonei dei pubblici concorsi
approvate da altre amministrazioni, previo accordo tra le
amministrazioni interessate», indiscutibilmente prevede una modalità
di utilizzazione delle graduatorie concorsuali molto diversa da
quella individuata dall'art. 1, commi 361 e 365, della legge n. 145
del 2018 e, comunque, incompatibile con la disciplina contenuta nelle
prefate disposizioni. Ne deriva che, alla stregua delle suesposte
considerazioni, l'art. 19 della legge regionale in oggetto è
suscettibile di suscettibile di annullamento da parte di codesta
eccellentissima Corte costituzionale per violazione degli articoli 3,
51, primo comma, e 97, quarto comma, della Costituzione, nonchè per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), e art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
Per quanto sopra esposto, si ritiene, pertanto, di promuovere la
questione di legittimità costituzionale della legge regionale in
esame.

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittima e conseguentemente annullare la legge
della Regione Emilia-Romagna 3 giugno 2019, n. 5 pubblicata sul B.U.R
n. 172 del 3 giugno 2019 recante: «Disposizioni urgenti in materia di
organizzazione», come da delibera del Consiglio dei ministri adottata
nella seduta del 19 luglio 2019.
Con l'originale del ricorso si depositeranno:
1. copia della legge regionale Emilia Romagna n. 5 del 2019;
2. estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 19
luglio 2019.

Roma, 29 luglio 2019

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Pignatone