1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 346 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio - 6 maggio 2008
del 6 maggio 2008 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia Sezione staccata di Catania - sul ricorso proposto da Mauro Giovanni Salvatore ed altri contro Universita' dell'economia e delle finanze ed altri. Calamita' pubbliche e protezione civile - Provvidenze adottate a seguito degli eventi sismici nella Regione Molise tra i mesi di ottobre e novembre 1992 - Sospensione del versamento dei contributi previdenziali - Limitazione, con norma autoqualificata interpretativa, del beneficio ai soli datori di lavoro privati - Conseguente esclusione del beneficio per i lavoratori dipendenti - Denunciato carattere innovativo della norma censurata - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Ingiustificata disparita' di trattamento tra datori di lavoro e lavoratori - Violazione del diritto al lavoro, del diritto di difesa, dei principi di tutela della salute, di tutela del lavoratore, di retribuzione proporzionata ed adeguata, di buon andamento della pubblica amministrazione e di separazione dei poteri - Difetto dei requisiti di necessita' ed urgenza richiesti per l'emanazione dei decreti-legge - Violazione delle prerogative del potere giudiziario, per l'elusione e la paralisi degli effetti di decisioni giurisprudenziali. - Decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, art. 6, comma 1-bis, aggiunto dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 24, 32, 35, 36, 77, comma secondo, 97, 101, 102 e 104. (008C0812) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1446/2007,
proposto da: Mauro Giovanni Salvatore; Patanè Sebastiano; Minà
Fabio; Strano Sebastiano; Sgroi Angelo; Grasso Venerando; Pagnotta
Giusppe; Cacopardo Davide; Lombardo Gaspare; Pappalardo Sebastiano;
Costanzo Giovanni; Costanzo Francesco; Tavormina Marcello; Di Stefano
Giuseppe; Sterna Giuseppe; Tomarchio Giuseppe; Barbagallo Rosario;
Marano Francesco; Grimaldi Rosario Enrico; Fresta Salvatore,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonello Leone e Salvatore
Litrico, ed elettivamente domiciliato in Catania, via Fimia n. 35,
presso lo studio legale dell'avv. Antonello Leone;
Contro il Ministero dell'economia e delle finanze ed il Ministero
dell'interno, ciascuno in persona del rispettivo Ministro pro
tempore; il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, in persona del
legale rappresentante pro tempore; la Direzione provinciale dei
servizi vari del Tesoro di Catania, in persona del direttore pro
tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Catania, domicilio eletto in Catania, via Vecchia Ognina,
149; l'Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti
dell'Amministrazione Pubblica (INPDAP), in persona del legale rappr.
te pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Rizzo, con
domicilio eletto, ai fini del presente giudizio, a Catania, nella
piazza della Repubblica n. 26, presso la Direzione provinciale INPDAP
di Catania, per il riconoscimento del diritto alla restituzione dei
contributi previdenziali sospesi per 1'«emergenza Etna 2002», nei
limiti e con le modalità di cui alla normativa dell'art. 5, comma
due della o.P.C.m. 3254/2002, che prevede un piano di recupero nella
misura di otto volte il periodo di sospensione (128 mensilita); per
la conseguente declaratoria di illegittimità, del piano di recupero
attuato in 24 rate con i conseguenti obblighi restituitori; per la
conseguente condanna al risarcimento del danno, patrimoniale e non,
patito dai ricorrenti;
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati;
Visto l'atto di costituzione nel giudizio dell'Avvocatura di
Stato, e dell'INPDAP;
Udito, alla Camera di consiglio del 27 febbraio 2008, il relatore,
ref. Salvatore Gatto Costantino, e uditi, come da verbale, i
difensori delle parti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso in esame, i ricorrenti - vigili del fuoco in
servizio ad Acireale, Riposto e Catania, tutti amministrati dalla
D.P.V.S. di Catania, del Ministero dell'economia - chiedono la
corresponsione delle somme derivanti dall'applicazione del beneficio
della sospensione delle ritenute previdenziali ed assistenziali e
l'immediata restituzione di quelle già trattenute sullo stipendio
2002, ai sensi dell'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245, conv.
legge 27 dicembre 2002, n. 286 e dell'art. 5 dell'o.P.C.m. 29
novembre 2002.
L'Avvocatura di Stato ha eccepito che con o.P.C.m. n. 3442/2005 è
stato riformato, in senso restrittivo e sfavorevole al ricorrente,
l'ambito oggettivo e soggettivo dell'ordinanza 29 novembre 2002 sopra
richiamata.
La sezione, con sentenze nn. 95, 97 e 98 del 26 gennaio 2006, ha
annullato la predetta o.P.C.m. n. 3442/2005.
L'Avvocatura di Stato ha proposto appello avverso le suddette
sentenze.
È intervenuta la pronuncia di appello sui ricorsi in esame (cfr.
tra le varie, C.G.A. n. 260/2007, depositata il 12 aprile 2007) che
ha rigettato l'appello nei vari motivi di impugnazione.
L'Avvocatura di Stato, con memoria depositata il 24 luglio 2007,
ha eccepito che la materia è stata disciplinata con la norma di cui
all'art. 6, comma 1-bis del d.l. n. 263/2006 conv. in legge
n. 290/2006 che, disponendo la ......retazione autentica della norma
di cui alla legge 24 febbraio 1992, n. 225, ha sancito,
retroattivamente, che le disposizioni delle ordinanze di Protezione
civile che «prevedono il beneficio della sospensione dei versamenti
dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi
assicurativi, si applicano esclusivamente ai datori di lavoro privati
avente sede legale ed operativa nei comuni individuati da ordinanze
di protezione civile» e con l'esclusione, quindi dei datori di lavoro
pubblici.
Alla udienza pubblica del 27 febbraio 2007 la causa è stata
trattenuta in decisione.
I n d i r i t t o
Il ricorso in esame, in applicazione della normativa di cui
all'art. 6, comma 1-bis del d.l. n. 263/2006 conv. in legge
n. 290/2006, dovrebbe essere respinto, dichiarandosene
l'inammissibilità, in quanto l'applicazione del beneficio di cui al
combinato disposto dell'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245,
conv. legge 27 dicembre 2002, n. 286 e dell'art. 5 dell'o.P.C.m. 29
novembre 2002 è interdetta ai dipendenti dei datori di lavoro
pubblici, tra i quali rientrano i ricorrenti in questione.
Ma, a fronte di questa prospettiva, il Collegio non può non
avvertire, d'ufficio, la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di incostituzionalità della norma sopra richiamata,
in quanto affetta da manifesta disparità di trattamento, abnormità
della disposizione, violazione dei limiti del potere legislativo,
violazione del principio di separazione dei pubblici poteri.
La questione, ad avviso del Collegio, è rilevante e non
manifestamente infondata ed è stata sollevata in altro ricorso
simile a quello odierno, con ordinanza n. 104/2008 del 20 dicembre
2007, depositata il 4 marzo 2008 (ordinanza pronunciata nel ricorso
n. 1220/05).
Analoga questione di legittimità costituzionale è stata
sollevata anche dal Tribunale amministrativo regionaleMolise, con
ordinanza del 12 dicembre 2007, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale -
1ª serie speciale - n. 12 del 12 marzo 2008.
Nonostante la questione si ponga in termini sostanzialmente
identici a quanto già esposto nella precedentemente richiamata
ordinanza n. 104/2008, il Collegio ritiene di doverla sollevare anche
nel presente ricorso, allo scopo di meglio precisare, pure
avvalendosi delle deduzioni difensive della parte ricorrente, alcune
motivazioni ed argomenti di censura della norma di cui si sospetta
l'incostituzionalità.
Sulla rilevanza.
La decisione del giudizio dipende interamente dall'applicazione
della norma invocata dalla difesa erariale, la quale condurrebbe a
negare al ricorrente il diritto al beneficio emergenziale di cui
all'o.P.C.m. 29 novembre 2002.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale è
evidente: l'applicazione della norma è estesa a tutti i
provvedimenti che trovano il loro presupposto giuridico nella legge
24 febbraio 1992, n. 225 (e tale è la fattispecie all'odierno esame
del Collegio) ed impone di interpretare i provvedimenti
amministrativi o normativi generali (quali, appunto, quelli contenuti
nella citata o.P.C.m.) nel senso di escluderne dall'ambito sativo i
soggetti diversi dai datori di lavoro privati (pertanto, si va
incidentalmente che l'esclusione riguarda sia il c.d. «pubblico
impiego non contrattualizzato» - nell'ambito del quale rientra il
ricorrente - che il pubblico impiego interamente soggetto al regime
di cui al d.lgs. n. 165/2001).
Più precisamente, il beneficio economico cui il ricorrente aspira
è disciplinato dal combinato disposto dell'art. 4 del d.l. 4
novembre 2002, n. 245, conv. con modificazioni nella legge 27
dicembre 2002, n. 286, che dispone la sospensione dei termini «...
anche previdenziali», e del comma uno dell'art. 5 dell'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2002, n. 3254,
che dispone: «Nei confronti dei soggetti residenti, aventi sede
legale od operativa nel territorio di cui al decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 29 ottobre 2002 sono sospesi, fino al
31 marzo 2003 (termine successivamente prorogato), i versamenti dei
contributi di previdenza ed assistenza sociale e dei premi per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e le malattie
professionali, ivi compresa la quota a carico dei lavoratori
dipendenti ...».
L'art. 4 del d.l. n. 245/2002, peraltro, non può neppure essere
considerato come atto a fondare - autonomamente rispetto alla legge
n. 225/1992, così come reiterpretata alla luce dell'art. 6, comma
1-bis del d.l. n. 263/2006 conv. in legge n. 290/2006 - il
provvedimento contenuto nella o.P.C.m. del 29 novembre 2002, perchè
(a tacere delle evidenti correlazioni tra i rispettivi istituti) la
disposizione del 2006, avendo contenuto inconciliabile rispetto
all'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245, conv. con modificazioni
nella legge 27 dicembre 2002, n. 286, impone all'interprete di
ritenere quest'ultima disposizione evidentemente abrogata in parte
qua.
La chiara dizione dell'art. 6, comma 1-bis del d.l. n. 263/2006
conv. in legge n. 290/2006, non consente, infine, di operare alcuna
interpretazione correttiva o adeguatrice della disposizione in esame,
la quale, in effetti (per come sarà meglio chiarito oltre), assume a
proprio presupposto non tanto l'esigenza di chiarire una ambiguità
interpretativa, quanto quella di correggere l'intervento di pubblici
poteri re melius perpensa essendo stato ritenuto ex post che il
beneficio emergenziale di protezione civile che riguarda la
sospensione dei versamenti di ritenute previdenziali ed assistenziali
incidesse eccessivamente sulle finanze pubbliche (ratio legis
quest'ultima emergente dalla considerazione di quanto è stato
apertamente indicata nella o.P.C.m. n. 3442/2005, atto asseritamente
di interpretazione autentica della o.P.C.m. 29 novembre 2002 ed
annullato dalla sezione con sentenze nn. 95, 97 e 98 del 2006).
Ne consegue che, in applicazione della norma di cui all'art. 6,
comma 1-bis più volte citato, 1'o.P.C.m. del 29 novembre 2002 deve
oggi sicuramente ritenersi applicabile ai soli datori di lavoro
privati, ed essendo la norma come tale chiaramente ostativa al
riconoscimento del beneficio richiesto dai ricorrenti, il Collegio
dovrebbe pertanto respingerne il gravame, se, tuttavia, non dubitasse
della legittimità costituzionale di essa.
La rilevanza di tale questione appare dunque evidente.
Sulla non manifesta infondatezza.
Le ragioni della questione di legittimità costituzionale, che si
esporranno non appaiono al tribunale manifestamente infondate,
sussistendo, al contrario, gravi ragioni di illegittimità
costituzionale della norma in esame, in relazione alla ingiustificata
disparità di trattamento, alla evidente irrazionalità ed abnormità
della disposizione, alla violazione dei principi in materia di tutela
del lavoro, alla violazione del principio di separazione dei poteri e
di buon andamento della p.a., alla violazione dell'autonomia del
potere giurisdizionale, alla violazione dei principi in materia di
legislazione d'urgenza.
I differenti motivi di illegittimità della disposizione in esame
possono essere trattati come meglio di seguito espresso.
A) Violazione degli artt. 2 e 3 della Costituzione - Violazione
dell'art. 32 della Costituzione - Violazione degli artt. 4, 35 e 36
della Costituzione - Violazione del principio dell'affidamento -
Ingiustificata e manifesta disparità di trattamento.
1) Va preliminarmente osservato che il beneficio in questione,
disposto per i paesi colpiti dal fenomeno eruttivo dell'Etna del
2002, appare manifestamente rivolto ad assicurare l'adempimento dei
doveri di solidarietà sociale che, ex art. 2 della Costituzione, la
Repubblica richiede e pertanto riconosce e garantisce. In questo
senso, lo sforzo economico che la misura emergenziale comporta, pone
a carico del pubblico erario un «ammortizzatore» del costo che le
popolazioni interessate sono chiamate a svolgere per mantenere, nei
limiti del possibile, l'ordinario livello quali-quantitativo di vita,
compromesso nel suo andamento dal fenomeno naturale la cui insolita
potenza ha costituito, per l'appunto, il presupposto dell'intervento
stesso di protezione civile.
L'esercizio dei pubblici poteri rappresenta, in relazione alle
popolazioni colpite dagli eventi naturali (come del resto accade in
altri scenari di catastrofi naturali, come i terremoti), non solo
l'adempimento degli obblighi di tutela e di intervento dello Stato
volti a fronteggiare direttamente l'emergenza ma, nella misura in cui
dispone provvidenze economiche di assistenza attiva come quelle in
esame, anche l'adempimento di obblighi di solidarietà sociale di cui
l'intera comunità nazionale è portatrice. Appare evidente, infatti,
che la sospensione del versamento delle ritenute previdenziali ed
assistenziali, nella misura in cui aggravia l'erario di una minore
entrata (o, più precisamente, di una entrata differita nel tempo e
quindi di un minore valore reale della medesima quantità nominale di
moneta), implica che aumenta, proporzionalmente, la qualità della
pressione parafiscale che grava su tutti gli altri dipendenti
(essendo immutato il valore del «prodotto finale», dato
dall'erogazione dell'assistenza o della previdenza).
Ne consegue che limitare tale beneficio solo ad una categoria di
lavoratori e non ad altre, comporta che nei confronti di queste
ultime viene negata la solidarietà sociale della comunità
nazionale, per effetto di una limitazione dei corrispondenti
strumenti di intervento pubblico a carattere socio-assistenziale.
È appena il caso di sottolineare l'importanza che il valore della
solidarietà sociale, nell'attuale ordinamento, rappresenta in sè ed
altresì al fine della coesione e della unità nazionale: a
fondamento di una Comunità si pone la condivisione di fini e
risorse, e l'identità di un Paese nasce dalla percezione diffusa di
tale condivisione. Laddove, pertanto, una parte, non importa quanto
estesa o minore, di questa Comunità si trova esposta ad una
situazione di emergenza che ne compromette la sicurezza, l'andamento
della vita quotidiana e l'ordinario livello di sviluppo, è
inderogabile dovere dell'istituzione che rappresenta la Comunità
tutta intervenire senza distinzioni di alcun genere (di sesso, di
razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche o di condizioni
personali e sociali, quindi neppure di condizioni lavorative), posto
che è compito della Repubblica rimuovere quelle condizioni (come la
situazione di emergenza accaduta nel 2002 nella zona dell'Etna) che,
limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese.
3) Il beneficio in questione si propone anche di tutelare il
diritto alla salute, costituzionalmente garantito ex art. 32 ed
inteso, come la giurisprudenza costituzionale insegna, non come
semplicemente un diritto alla integrità psicofisica (peraltro
compromessa dai livelli di cenere diffusi nell'aria al momento
dell'evento eruttivo) ma diritto alla tutela del complessivo
benessere fisico e psicologico della persona anche in correlazione
alla tutela dell'habitat ambientale in relazione all'art. 9 della
cost. (Corte cost. n. 184/1986; n. 641/1987). Tramite la sospensione
dei termini di versamento dei contributi di natura assistenziale e
previdenziale, l'amministrazione, nell'esercizio dei suoi poteri
normativi extra ordinem attribuitile dal legislatore, ha così
realizzato, senza diretta spesa, ma assumendo l'onere di una minore
entrata, un accrescimento in termini di valore monetario delle
retribuzioni dei lavoratori, i quali hanno così percepito una
utilità rivolta a consentire loro di adeguatamente fare fronte alle
esigenze di tutela del proprio benessere (e di quello dei familiari a
carico) a fronte di un evento per definizione tale da incidere sui
livelli di vita precedenti, tramite l'alterazione improvvisa e
sensibile dell'ambiente territoriale inciso dal fenomeno eruttivo che
ne ha compromesso l'ordinaria vivibilità.
Negare tale beneficio ad una categoria di lavoratori, implica
diminuire per questi ultimi i livelli collettivi di assistenza
sanitaria riconosciuti ai dipendenti di datori di lavoro privati, con
evidente violazione dell'art. 32 della Costituzione, interpretato
alla luce dell'art. 9 della Costituzione.
4) Sotto altro profilo (ed anche in subordine rispetto alla
violazione dell'art. 32 della Costituzione), la norma legislativa
viola i principi in materia di tutela del lavoratore (artt. 4, 35 e
36 della Costituzione), perchè «abrogando» il beneficio economico ed
assistenziale descritto più volte, ha determinato una ingiustificata
riduzione del livello retributivo che era stato potenziato con
l'intervento di protezione civile operato con l'o.P.C.m. 29 novembre
2002.
Quest'ultimo, operando una riduzione (sia pure temporanea) della
differenza tra retribuzione lorda e retribuzione netta percepita, ha
evidentemente concorso ad adeguare la seconda alla prima,
aumentandone il valore economico disponibile per il lavoratore, che
ha avuto modo, quindi, di confidare sulla accresciuta disponibilità
economica per poter fare fronte alle conseguenze dell'emergenza
naturale.
5) Anche sotto il profilo della violazione dell'affidamento,
quindi, ai dipendenti del settore pubblico, tra i quali gli odierni
ricorrenti, è stata, sottratta una disponibilità retributiva della
quale era stata inizialmente assicurata la disponibilità e, pertanto
si è inciso sulla «adeguatezza» della retribuzione in relazione allo
specifico momento e contesto emergenziale.
È appena il caso di richiamare, in questa sede, il valore che il
principio dell'affidamento possiede nell'ordinamento costituzionale e
nazionale, nonchè in quello comunitario.
Il principio del legittimo affidamento è stato già richiamato
nelle sentenze di questo Tribunale nn. 95 e 97 del 2006: esso è
principio immanente alla legislazione sul procedimento amministrativo
di cui alla 1egge n. 241/1990 (cfr. in particolare l'art.
21-quinquies, 21-sexies e 21-novies), sia all'ordinamento comunitario
(Cass. civ. n. 1271/1997; Corte di Giustizia CE 9 marzo 1978,
C-106/77, 24 settembre 2002, C-74/00 P e C-75/00P, 6 agosto 2000,
n. C-396/98, 15 luglio 2004 n. 459/02 ed altre).
Che, nel caso in esame, tale principio sia stato gravemente
violato dal legislatore (come prima aveva d'altronde fatto la
pubblica autorità con 1'o.P.C.m. del 2005) appare evidente ed
indubitabile: con norma adottata in via di urgenza (e quindi senza la
dovuta ponderazione ordinariamente esigibile nel procedimento
legislativo ordinario) si è inciso su situazioni che non solo si
erano consolidate da oltre cinque anni, ma avevano anche ricevuto un
definitivo e chiaro riconoscimento giurisprudenziale (in questo
senso, la norma viola i principi della legislazione di urgenza ed
incide sull'esercizio della funzione giurisdizionale, cfr. oltre i
paragrafi sub D ed E).
6) Per le ragioni esposte sub 4, la disposizione in esame
costituisce altresì un motivo di evidente disparità di trattamento,
in violazione dell'art. 3 della Costituzione tra lavoratori
dipendenti della pubblica amministrazione, e lavoratori dipendenti da
privati. Come accennato, la disparità di trattamento è già
evidenziata in relazione alla diversa tutela inerente i beni
costituzionalmente rilevanti illustrati subb 2, 3, 4, 5, ed è, per
quanto prima esposto, di per sè evidente, così che non
necessiterebbero di altro commento.
Tuttavia, ad un opportuno approfondimento, giova in questa sede
osservare che la disparità non è giustificata da alcuna ragione
sostanziale.
Infatti, la conduzione di attività alle dipendenze di datori di
lavoro pubblici, anzichè privati, non implica una sostanziale
diversità di contenuti nei doveri di protezione del lavoratore che
incombono sia sugli uni che sugli altri; egualmente comuni sono gli
altri tratti distintivi del rapporto di servizio, quali la
subordinazione e la esclusività del rapporto. Quindi assolutamente
analoga è l'incidenza dell'evento naturale che rende cessitato
l'intervento della Protezione Civile, sull'esecuzione della
situazione lavorativa, ossia sono del tutto identiche le serie
difficoltà che tutti i lavoratori, sia pubblici che privati, hanno
dovuto sostenere per continuare a prestare la propria attività a
servizio delle istituzioni (come nel caso del ricorrente odierno) o
delle aziende private.
In questo senso, comune è l'esigenza di tutela di cui le diverse
categorie sono portatrici, in quanto il fenomeno eruttivo ha inciso,
alterandone la qualità, sulle condizioni di vita di tutti i
lavoratori indistintamente, sia pubblici che privati.
Si pensi che, durante il fenomeno in questione, la ricaduta della
cenere sulle città del comprensorio, ha notoriamente determinato
fortissime conseguenze in termini di spostamenti (e quindi di
possibilità di recarsi al lavoro), di salubrità dell'aria, di
funzionamento dei servizi pubblici (basti ricordare che l'aereoporto
di Fontana Rossa è stato chiuso al traffico aereo) di igiene e
pulizia delle strade e delle abitazioni e così via, senza che però
sia venuto meno, temporalmente, l'obbligo dei lavoratori di recarsi
al posto di lavoro, continuando quindi essi a prestare la propria
opera retribuita, nell'intero orario di lavoro contrattualmente
previsto.
In conclusione, nessuna refluenza in termini di ratio di tutela la
difformità di disciplina in esame può esplicare sulla applicazione
dei benefici emergenziali di protezione civile in questione, essendo
questi ultimi legati non tanto alla qualità o quantità di lavoro,
ma alla tutela di beni costituzionalmente garantiti propri della
persona umana e delle formazioni sociali ove essa svolge la propria
personalità.
B) Irragionevolezza ed abnormità. della disposizione. Violazione
dell'art. 3 della Costituzione. Violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
1) Il Collegio si richiama a quanto recentemente statuito dalla
Corte Costituzionale, la quale ha avuto modo di affermare che «nel
giudizio sulla legittimità costituzionale delle norme di
interpretazione autentica non è decisivo verificare se la norma
abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò
retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva, in
quanto il divieto di retroattività della legge non è stato elevato
a dignità costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 Cost.» inoltre, prosegue la Corte, «il legislatore, nel
rispetto di tale previsione, può emanare sia disposizioni di
''interpretazione autentica'' che determinano - chiarendola - la
portata precettiva della norma interpretata fissandola in un
contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme
innovative con efficacia retroattiva, purchè la retroattività trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti»
(Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n. 274).
Nella fattispecie all'esame della Corte, la norma interpretata
dalla disposizione censurata (recante un divieto di cumulabilità
delle agevolazioni contributive) era, sin dall'inizio, una delle
possibili letture, sicchè la norma di interpretazione autentica non
è stata ritenuta irragionevole, limitandosi ad assegnare alla
disposizione interpretata un significato già da essa desumibile.
A giudizio del Collegio, nella fattispecie odierna nessuna
nevolezza può riconoscersi alla disposizione censurata, nè,
d'altrocanto, essa interviene a dirimere una originaria ambiguità
interpretativa, posto che la norma di cui all'o.P.C.m. del 29
novembre 2002 è chiara nel non discriminare tra i vari beneficiari
della misura in esame sia i dipendenti di datori di lavoro privati
che i dipendenti di datori di lavoro pubblici (cfr. Tribunale
amministrativo regionaleCatania, III, sentt. nn. 95, 97 e 98 del
2006).
Alla luce delle considerazioni espresse prima in ordine ai beni
costituzionalmente rilevanti che la misura di assistenza emergenziale
si propone di tutelare, la disposizione censurata appare dunque
irragionevole ed addirittura abnorme.
L'irragionevolezza risiede nella circostanza che il legislatore,
in presenza di una dimensione di emergenza che riguarda tutto il
territorio interessato alla eruzione dell'Etna, e dunque tutti i
soggetti che vi operano e che sono stati chiamati a prestare
attività lavorativa nelle proibitive condizioni ambientali che
l'eruzione vulcanica ha determinato, sceglie di assistere solo una
categoria di soggetti, individuati con un criterio che, pur se
oggettivo, nella sua estrema semplicità è del tutto slegato da
qualsiasi collegamento fattuale o funzionale con l'emergenza da
affrontare. Quindi, sul piano logico, la scelta normativa non aiuta a
comprendere in alcun modo la motivazione della esclusione, neppure
nell'ambito, così ampio, della discrezionalità legislativa.
L'abnormità della disposizione, inoltre, discende dalla
precedente considerazione, perchè, per raggiungere lo scopo di
discriminare nell'ambito della medesima situazione tra vari
destinatari potenziali degli interventi emergenziali, ha operato una
modifica legislativa con effetto retroattivo che incide non sulla
legge, pure formalmente oggetto della nuova norma, ma, essenzialmente
sull'esercizio dei poteri di amministrazione demandati alla
Protezione Civile: la stessa p.a., laddove si fosse resa conto di
avere creato i presupposti per un esborso a carico dell'Erario non
preventivabile ex ante e rivelatosi eccessivo ed insostenibile ex
post, o anche se avesse ritenuto doversi determinare ad un
ripensamento dei presupposti della propria azione, ossia che i
lavoratori pubblici non necessitassero di assistenza, avrebbe dovuto
fare uso dei propri poteri di riesame dei provvedimenti emanati, con
ogni conseguente statuizione (salvi i principi posti dalla legge per
la revoca o annullamento di atti o provvedimenti amministrativi ed il
rispetto dei diritti quesiti).
2) A proposito dei diritti quesiti, la retroattività della norma
travolge anche le situazioni consolidate, sempre senza alcuna
giustificazione plausibile o evidente, così infliggendo - in palese
violazione dell'art. 97 della Costituzione - un grave vulnus alla
immagine dello Stato ed alla credibilità delle Istituzioni le quali,
dapprima, nell'emergenza, assicurano determinati tipi di intervento a
tutti i cittadini (con impegni il cui onere non era difficilmente
preventivabile), creano così l'affidamento dei destinatari su questo
tipo di interventi e poi, finita l'emergenza, e per mezzo della
funzione legislativa, revocano i benefici concessi e nullificano il
rapporto di assistenza e sostegno che, pure, esse stesse avevano
creato con i consociati colpiti dalle calamità naturali.
La Sezione aveva già avuto modo di affermare con le sentenze
nn. 95, 97 e 98/2006 già richiamate, che la o.P.C.m. del 29 novembre
2002 era chiara nel ricomprendere nell'ambito della sua efficacia sia
i datori di lavori privati che quelli pubblici: «... Sostiene la
difesa erariale ... che l'ordinanza del 29 novembre 2002, all'art. 5,
era già da interpretarsi nel senso di aver disposto le provvidenze
in esame a favore dei soli imprenditori privati; ma nessun elemento
strutturale o letterale dell'ordinanza in esame supporta la
interpretazione restrittiva che ne dà la difesa erariale. A fronte
di ciò, le richieste dei ricorrenti sono invece chiaramente fondate
sulla lettera dell'art. 5 della citata ordinanza 29 novembre 2002,
n. 3254, che dispone espressamente la sospensione dei versamenti
senza alcuna distinzione tra datori di lavoro pubblici e privati e
relativi dipendenti».
Già in quella sede, la Sezione aveva anche affermato che: «... i
provvedimenti emergenziali adottati nelle funzioni di Protezione
civile, proprio per la loro indiscussa e pacifica capacità di
innovare temporaneamente l'ordinamento, salvi i soli principi
generali di quest'ultimo, devono essere formulati in maniera
dettagliata e la lettera di essi costituisce argomento interpretativo
cui fare riferimento in maniera altrettanto rigorosa. Ciò infatti,
è naturalmente proprio di fonti del diritto che contengono ordini,
direttive e disposizioni volte a far fronte a situazioni di
emergenza, situazioni cioè connotate da un particolare deficit di
riferimento sociale e quindi anche normativo, a fronte del quale
1'intervento emergenziale trova la sua giustificazione causale. Se
così è, il dato letterale della fonte normativa di Protezione
civile deve essere considerato con il particolare rigore proprio di
ogni atto o fatto suscettibile di apportare deroghe all'ordinamento
per due motivi. In primo luogo, il contesto di emergenza non consente
di poter fare riferimento ad altri canoni interpretativi che
richiedono la correlazione della fonte con le altre fonti
dell'Ordinamento.
Infatti, per definizione, in virtù della situazione emergenziale
vengono meno gli ordinari strumenti di intervento dell'Ordinamento
così che è necessario conferire capacità derogatoria alla fonte
normativa speciale di Protezione civile affinchè possa
opportunamente colmare il vuoto normativo derivante da eventi
eccezionali ed imprevedibili con provvedimenti ed ordini
contingibili, i quali pertanto devono essere, per così dire,
"autosufficienti" ossia capaci di provvedere all'emergenza da soli.
... In secondo luogo, proprio l'attitudine (e la vocazione) ad
intervenire "derogando" per fare fronte a situazioni di emergenza che
le norme ordinarie non consentirebbero (o addirittura impedirebbero)
di affrontare (perlomeno con i necessari ed accelerati tempi tecnici
necessari), fonda la caratteristica propria di questi provvedimenti
che si può rinvenire nella peculiare attitudine di essi a fondare
l'affidamento dei destinatari.
La comunicazione pubblica insita nel provvedimento tipico di
Protezione civile e la potestà derogatoria di esso sono (devono
essere) infatti tali da consentire e fondare nei destinatari di esso
il massimo grado di affidamento sulle disposizioni che vengono
impartite ed erogate; altrimenti, anche qui verrebbe meno
1'attitudine della pubblica funzione della Protezione civile di
"gestire" adeguatamente le situazioni di emergenza, perchè il grado
di efficacia ed .....sività dell'intervento dipende
proporzionalmente ed in via immediata e ... dalla capacità
dell'intervento straordinario di essere chiaro, esaustivo, completo,
in relazione all'evento-danno che sta compromettendo ordinaria
funzionalità del sistema-società civile. Quindi, nei provvedimenti
di protezione civile "tipici" la lettera fonda il provvedimento,
poichè i limiti della deroga devono essere interpretati
rigorosamente sia nel senso di definire esattamente quali sono le
parti dell'ordinamento che vengono sospese o limitate e sia nel senso
di definire esattamente quali siano le misure concrete che,
nell'ambito di tale deroga, si inseriscono nel sistema delle fonti.
Ciò posto, venendo all'esame dell'o.P.C.m. del 29 novembre 2002,
come si è detto prima la lettera dell'art. 5 è tale da non
consentire interpretazioni equivoche o dubbie. Le tesi difensive
dell'Avvocatura potrebbero trovare un loro indice testuale solo nel
preambolo dell'ordinanza, ove si fa riferimento alla necessità di
tutelare le attività produttive ed i servizi pubblici essenziali. Ma
tale riferimento è peraltro carente di un presupposto sostanziale:
l'ordinanza reca disposizioni molto eterogenee tra loro e sono tutte
riferibili al medesimo preambolo motivazionale, chiamato a dare forma
alla espressione dell'interesse pubblico perseguito dall'ordinanza
medesima. Ragione per cui, la struttura stessa del provvedimento è
tale da dover imporre di considerare i riferimenti motivazionali del
preambolo a tutto il contenuto del successivo articolato, rivelandone
quindi la funzione di mera clausola di stile o comunque di finalità
generale che si intende perseguire insuscettibile come tale di
fondare interpretazioni teleologicamente orientate dei successivi
articoli; il tutto a tacere, tra l'altro, che il riferimento ai
servizi pubblici essenziali è già prova letterale che comunque
nella "platea" dei destinatari della norma non possono essere
considerati acriticamente solo i lavoratori e le aziende private,
trovandovisi espressamente ricompresi anche quelli riferibili ai
detti servizi pubblici essenziali».
Le motivazioni delle sentenze di questa sezione nn. 95, 97 e
98/2006 (pienamente confermate dal giudice di appello, cfr. CGA
sentt. nn. 258 e 260/2007), sono qui richiamate e riportate, perchè
concorrono a sostenere la non manifesta infondatezza del dubbio di
illegittimità costituzionale della disposizione normativa in esame,
considerato che quest'ultima altro non si rivela essere che la
trasposizione in sede legislativa di argomenti difensivi utilizzati
nei giudizi precedenti, argomenti che erano già stati respinti sia
in primo grado che in sede di appello.
Sotto tutti questi aspetti la norma, dunque, si segnala per il
particolare disordine che crea nella relazione tra cittadini ed
istituzioni, e se ne conferma quindi un giudizio di abnormità ed
irragionevolezza in violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della
Costituzione, nei vari aspetti evidenziati.
C) Violazione del principio di separazione dei poteri e violazione
dell'art. 97 della Costituzione, sotto altro profilo.
Richiamato quanto ritenuto nelle sentenze di questa Sezione nn.
95, 97 e 98 del 2006, appare evidente che, nella fattispecie in cui
l'amministrazione interviene con poteri di Protezione civile, gli
impegni di spesa che assume in tale frangente per fare fronte
all'emergenza, pur se possiedono la peculiare natura di atti
straordinari, sono pur sempre atti amministrativi, attuativi di
esercizio di potere connotato da una forte supremazia specifica, in
quanto rivolto (anche in deroga a norme dell'ordinamento) a
fronteggiare situazioni ove, a causa dell'emergenza, gli ordinari
limiti, tempi e procedure, del potere amministrativo non
consentirebbero di curare adeguatamente e tempestivamente le esigenze
delle popolazioni colpite dalla calamità naturale.
Ciò premesso, già nelle sentenze nn. 95, 97 e 98 del 2006 la
Sezione evidenziava come l'eventuale riconsiderazione dell'emergenza
dalla quale derivi la constatazione che l'impegno finanziario è
stato eccessivo, sovradimensionato o inefficace e come tale va
ridotto, deve essere oggetto di adeguata ponderazione, ovviamente nel
rispetto delle ordinarie procedure di legge, essendo cessato il fatto
causativo della emergenza.
Laddove il legislatore, invece, interviene con una norma di legge
finalizzata a revocare atti sostanzialmente e formalmente
amministrativi (siano pure questi ultimi inseriti nella gerarchia
delle fonti, in quanto aventi capacità di innovare l'ordinamento,
nei limiti in cui possono essere in deroga a norme di legge), di
fatto invade il campo di competenza dell'Amministrazione ossia del
potere esecutivo e lo fa con l'effetto di provocare un sostanziale
disordine nell'attività della p.a., così come evidenziato al
paragrafo precedente.
La dimostrazione dell'avvenuto «straripamento» di potere
legislativo si trova nella lettera della norma di cui alla legge
n. 225/1992 che non disciplina direttamente benefici quali quelli
oggetto dell'art. 6-bis varie volte citato, con la conseguenza che
manca l'oggetto della interpretazione autentica (ossia la norma
ambigua), risolvendosi l'efficacia della norma interpretativa in una
correzione materiale dell'ambito di applicazione della legge
n. 225/1992 e, per mezzo di essa, si rivela direttamente finalizzata
a revocare i suoi provvedimenti applicativi, nella parte di
interesse.
Appare dunque evidente che il vero scopo del legislatore non è
quello di risolvere una ambiguità interpretativa, ma di rivedere
l'avvenuto esercizio del potere amministrativo di protezione civile,
discriminando ex post, tra più soggetti aventi originariamente
titolo a ricevere le relative prestazioni, quali mantenere nel novero
degli interventi medesimi di protezione civile e quali escludere,
attività queste, come si vede, del tutto incompatibili con l'ambito
ordinario di intervento del legislatore, perchè di amministrazione
attiva e quindi di competenza dell'Esecutivo.
Il disordinato intervento del legislatore, in violazione dell'art.
97 della Costituzione, crea al contempo un motivo di grave
inefficienza dell'esercizio dell'azione dei pubblici poteri perchè
costringe gli uffici preposti alla trattazione dei relativi affari a
ri-eserciatare i rispettivi compiti, ponendo in essere nuovamente
tutte le operazioni amministrative necessarie a ricalcolare le
trattenute, effettuare i correlativi adempimenti abili ed
amministrativi, riavviare le relative procedure e così via, con
evidenti dispendi di energie e risorse organizzative, il tutto in
costanza di numerose liti giudiziarie pendenti e con conseguente
necessità di rivedere anche le posizioni dei dipendenti pubblici che
di tale beneficio hanno già usufruito.
D) Violazione degli artt. 24, 101, 102 e 104 Cost.
Come puntualmente rilevato da parte ricorrente, discende da quanto
appena esposto che la norma impugnata, considerato il suo tenore e
l'ambito della disciplina, rivela l'effetto precipuo di vincolare il
giudice all'adozione di determinate decisioni in specifiche ed
individuate controversie, già pendenti, assumendo quindi un palese
contenuto a natura provvedimentale. Tale circostanza si rivela di
immediato apprezzamento, se solo si considera l'identico tenore che
la o.P.C.m. n. 3442/2005, che il tribunale ha annullato con le
sentenze sopra richiamate del gennaio 2006: il legislatore, infatti,
ha fatto proprie le medesime esigenze di «contabilita» che la
predetta ordinanza perseguiva (aspetto, questo, conclamato sia da
questo tribunale, sia dal C.G.A. che ha respinto gli appelli proposti
contro le richiamate sentenze di primo grado, cfr. C.G.A. sent. nn.
258 e 260/2007) e le correlative tesi difensive che l'Avvocatura di
Stato aveva proposto in seno ai rispettivi giudizi.
In questo senso, dunque, la misura legislativa incide
sull'esercizio della funzione giurisdizionale anche in relazione
all'aspetto (puntualmente evidenziato dalla difesa di parte
ricorrente, cfr. ricorso introduttivo sub 5D) della violazione del
giudicato, nei suoi effetti esterni, formatosi sulle pronuncie di
questo tribunale nn. 95 e 97 de1 2006 (confermate in appello).
L'effetto esterno del giudicato di annullamento della o.P.C.m.
n. 3254/2002 è anche quello di avere riconosciuto che il beneficio
in questione appartiene alla sfera giuridica di tutti i lavoratori
aventi sede nel territorio interessato dal fenomeno eruttivo
vulcanico, siano essi alle dipendenze di datori di lavoro pubblici o
privati, senza distinzione: essendo infatti stata annullata
1'o.P.C.m. n. 3254/2002, avente valenza generale, tale effetto
discende dalla valenza necessariamente erga omnes che le pronuncie
del tribunale possiedono: l'aver dunque ripristinato in via
legislativa ciò che, sul piano dell'esercizio del potere esecutivo,
era stato ritenuto illegittimo con pronuncie passate in giudicato,
implica che non solo si è adottata una disposizione legislativa
ingiusta, ma si è anche inciso sull'effettività della tutela
giurisdizionale, nullificando autoritativamente le relative
pronuncie.
E) Violazione art. 77, secondo comma, Cost. per carenza dei
presupposti di necessità ed urgenza.
La norma in esame appare incostituzionale anche per il palese
difetto dei requisiti richiesti dall'art. 77, secondo comma per il
ricorso alla legislazione d'urgenza, secondo l'insegnamento pacifico
della Corte costituzionale (cfr. gli arresti nn. 29/1995, 161/1995,
330/1996, 398/1998, 16/2002, 341/2003 e 171/2007), con vizio che si
trasmette alla legge di conversione.
In primo luogo, la norma incide su situazioni oramai consolidate,
essendo trascorsi oltre cinque anni tra la data delle norme che si
intendono «autenticamente» intepretare, nonchè dagli eventi
calamitosi che si assumono a presupposto degli interventi
emergenziali di cui si discute e l'intervento «d'urgenza» teso a
modificarle: ma, più radicalmente, l'effetto della norma è quello
di «reinterpretare» ossia di modificare, tutte le fattispecie che si
sono verificate dal 1992 in poi.
La esigenza che giustifica l'intervento di urgenza dovrebbe poi
essere resa manifesta nel preambolo del decreto legge: ma nel
preambolo del decreto legge n. 263/2006 manca ogni riferimento alla
situazione emergenziale dell'area dell'Etna, anche in considerazione
del fatto che nel testo governativo del decreto legge la norma in
esame non era compresa.
Come puntualmente evidenziato dalla difesa della parte ricorrente,
infatti, si osserva che la norma in esame risulta essere stata
inserita in sede di conversione di un d.l. emanato solo in
riferimento alla emergenza rifiuti in Campania, laddove non si
ravvisano essere state emanate disposizioni finalizzate a sospendere
i termini per i versamenti di contributi previdenziali o tributari.
Quindi, l'inserimento di tale disposizione in sede di conversione
di un decreto legge del tutto differente, ratione materiae
dall'ambito di operatività della norma in esame, nonchè l'assenza
oggettiva di ogni ragione di urgenza, impongono di considerare
violati i precetti che, a norma dell'art. 77, secondo comma della
Costituzione, la giurisprudenza della Corte ha evidenziato come da
rispettarsi per la legittimità del ricorso alla normazione
d'urgenza.
Sul punto, si richiamano i chiari enunciati della recentissima
decisione n. 171/2007, in fattispecie avente identico contenuto, ove
è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, lett. a) del d.l. n. 80/2004 convertito con modificazioni,
nella legge n. 140/2004, per le medesime ragioni di censura di cui al
presente capo.
Conclusivamente, apparendo rilevante e non manifestamente
infondata la questione della legittimità costituzionale della norma
di cui all'art. 6, comma 1-bis del d.l. n. 263/2006 conv. in legge
n. 290/2006, per violazione degli artt. 2, 3, 4, 24, 32, 35, 36, 77,
secondo comma, 97, 101, 102 e 104 della Costituzione, a norma
dell'art. 23, secondo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposta
l'immediata trasmissione degli alla Corte costituzionale, per la
risoluzione della questione incidentale di costituzionalità di cui
trattasi, disponendosi conseguentemente la sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis del
d.l. n. 263/2006 conv. in legge n. 290/2006, in relazione agli artt.
2, 3, 4, 24, 32, 35, 36, 77, secondo comma, 97, 101, 102 e 104 della
Costituzione;
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale delle norme di legge
sopraindicate;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle Camere.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 27
febbraio 2008.
Il Presidente: Leo
L'estensore: Gatto Costantino