1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 16-8-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 391 SENTENZA 20 - 26 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Indennita' di espropriazione delle aree edificabili - Determinazione - Disciplina transitoria introdotta nel contesto della legge di conversione non risultante inclusa nel testo del decreto-legge - Decretazione di urgenza - Criteri e modalita' dell'esercizio da parte del Governo - Carenza di una specifica discussione e votazione da parte delle Camere - Discussione e votazione concentrata sull'articolo unico del disegno di conversione - Rispetto da parte delle Camere della disciplina regolamentare speciale - Esclusione di lesione delle norme procedurali fissate nell'art. 72 della Costituzione - Non fondatezza. (Legge 9 agosto 1992, n. 359, art. 5- bis di conversione del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333). (Cost., artt. 72 e 77). (095C0994) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 16-8-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5- bis della
legge 8 agosto 1992, n. 359, di conversione del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), promosso con ordinanza emessa il 9 dicembre 1994 dalla
Corte d'appello di Torino nel procedimento civile vertente tra Re
Gian Carlo ed altri e il Comune di Valenza, iscritta al n. 105 del
registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 giugno 1995 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio civile instaurato da Gian Carlo, Pier
Giorgio e Carlo Re nei confronti del Comune di Valenza, concernente
la determinazione dell'indennità di espropriazione relativa ad
un'area di loro proprietà, la Corte d'appello di Torino, con
ordinanza del 9 dicembre 1994, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 72 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, di
conversione del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante "Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica", dal momento che
tale articolo sarebbe stato approvato secondo una procedura
costituzionalmente non corretta.
Il giudice a quo premette nell'ordinanza che la norma impugnata -
che disciplina in via transitoria la determinazione dell'indennità
di espropriazione per le aree fabbricabili - non era stata inserita
nel testo articolato del decreto-legge n. 333 del 1992, ma introdotta
ex novo dalla legge di conversione e, pertanto, non sottoposta alla
valutazione preventiva concernente la sussistenza dei requisiti della
necessità e dell'urgenza. Inoltre, sempre secondo il giudice
remittente, la norma medesima non si configurerebbe come una semplice
modifica delle norme contenute nel decreto-legge n. 333, dal momento
che questo prevede prevalentemente disposizioni di natura tributaria.
Nell'ordinanza si espone, quindi, che nel caso di specie
risulterebbe violato il procedimento di approvazione delle leggi,
essendo stata introdotta, nella fase di conversione di un decreto-
legge, una disposizione estranea all'oggetto del decreto e sulla cui
necessità e urgenza non vi è stata alcuna valutazione da parte
delle Camere.
Il giudice a quo osserva anche che il Governo aveva posto la
fiducia sul testo emendato del decreto-legge n. 333, per cui le
Camere hanno votato esclusivamente l'articolo unico del disegno di
legge di conversione, senza avere alcuna concreta possibilità di
discutere la norma introdotta dall'art. 5- bis impugnato.
Tale norma risulterebbe, pertanto, approvata in violazione degli
artt. 72 e 77 della Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la questione
sollevata sia dichiarata inammissibile o infondata.
Preliminarmente, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza di
rimessione non contiene alcun riferimento alla natura edificatoria
del terreno espropriato, e, di conseguenza, all'applicabilità nel
giudizio a quo della disposizione impugnata. Sotto questo profilo si
richiede che la questione sia dichiarata inammissibile.
Passando all'esame della censura riferita all'art. 77 della
Costituzione, nella memoria si espone che i presupposti di necessità
e urgenza richiesti da tale norma sono rivolti a condizionare
l'eccezionale potere normativo del Governo, che si esprime con
l'adozione dei decreti-legge, ma non riguardano le disposizioni
approvate con legge dalle Camere, dal momento che la funzione
legislativa può esplicarsi liberamente, senza sottostare ad uno
scrutinio preliminare. Secondo l'Avvocatura, la verifica preventiva
dei requisiti di necessità e urgenza non ha ragion d'essere rispetto
a una norma, quale quella impugnata, non adottata dal Governo ma
aggiunta in Commissione durante la fase di conversione di un decreto-
legge.
Quanto alla pretesa disomogeneità dell'art. 5- bis con la materia
del decreto-legge, l'Avvocatura osserva che un principio di
omogeneità si trova stabilito nell'art. 15, comma 3, della legge n.
400 del 1988 - e quindi in una legge ordinaria - solo in relazione al
contenuto dei decreti-legge, e non anche alla legge di conversione.
Inoltre, si afferma che tale principio è bilanciato dalle prassi
imposte dall'ampiezza dei settori nei quali interviene la
legislazione e dal loro intersecarsi, e che non esiste alcun precetto
costituzionale dal quale derivi un limite oggettivo all'esercizio del
potere legislativo delle Camere in sede di conversione dei decreti-
legge.
In riferimento alla violazione dell'art. 72 della Costituzione,
relativa alla mancata specifica approvazione dell'art. 5- bis
impugnato, l'Avvocatura osserva che dopo la posizione della questione
di fiducia da parte del Governo i lavori parlamentari sono
proseguiti, secondo il disposto dell'art. 116, comma 2, del
Regolamento della Camera dei deputati, con l'illustrazione degli
emendamenti presentati e, pertanto, deve escludersi che ai singoli
parlamentari sia stata preclusa la conoscibilità del contenuto della
norma in questione.
Nella memoria si afferma poi che accanto alla norma di rango
costituzionale che disciplina l'approvazione "articolo per articolo",
deve valutarsi la "corrispondente regola" prevista dall'art. 94 della
Costituzione, che attiene al rapporto di fiducia che deve sussistere
tra le Camere e il Governo. Secondo l'Avvocatura, dai due precetti
costituzionali ora richiamati deriva "la derogabilità della normale
procedura di approvazione di un disegno di legge", prevista d'altro
canto dallo stesso art. 72, secondo e terzo comma, della
Costituzione. La disciplina dei "procedimenti abbreviati" ivi
prevista, e rimessa ai regolamenti parlamentari, conferma - secondo
quanto sostenuto nella memoria - che la posizione della questione di
fiducia da parte del Governo possa avere conseguenze procedurali
sull'iter di approvazione di un disegno di legge e che tali deroghe
abbiano natura costituzionale.
Considerato in diritto
1. - La Corte di appello di Torino solleva, in relazione agli
artt. 72 e 77 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359,
che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 11 luglio 1992,
n. 333, recante "Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica". La disposizione impugnata - che non risultava inclusa nel
testo del decreto-legge, ma che è stata introdotta per la prima
volta nel contesto della legge di conversione - ha dettato una nuova
disciplina transitoria dell'indennità di espropriazione delle aree
edificabili.
Ad avviso del giudice remittente, tale disposizione si
presenterebbe viziata, con riferimento agli artt. 72 e 77 della
Costituzione, sotto tre profili diversi e cioe': a) per non essere
stata sottoposta, in quanto introdotta nella legge di conversione, al
vaglio preventivo della necessità e dell'urgenza; b) per avere
assunto a proprio oggetto una materia (indennità di esproprio) del
tutto estranea a quella (tributaria) regolata nel decreto legge; c)
per essere stata approvata, a seguito della fiducia posta dal Governo
sulla legge di conversione, senza una specifica discussione e
votazione da parte delle Camere.
2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente
l'inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla
rilevanza, dal momento che l'ordinanza di rimessione non contiene
alcun accenno alla natura edificatoria del terreno espropriato.
Tale eccezione non può essere accolta.
Pur in assenza di una specifica indicazione, la destinazione
edificatoria del terreno che ha dato luogo alla controversia nel cui
ambito la questione è stata sollevata può essere, infatti,
indirettamente desunta, con sufficiente certezza, dallo stesso
contesto dell'ordinanza e dall'esposizione dei fatti ivi espressa.
Va, di conseguenza, riconosciuta l'applicabilità nel giudizio a quo
della norma contestata.
3. - Nel merito la questione non è fondata.
Occorre innanzitutto ricordare che la disposizione impugnata - non
compresa nel testo del decreto-legge n. 333 del 1992 - venne
introdotta, come articolo "aggiuntivo" (art. 5- bis), nel corso
dell'esame in sede referente del disegno di legge di conversione di
tale decreto-legge da parte delle Commissioni riunite V e VI della
Camera dei deputati. Tale articolo, proposto da alcuni deputati,
ottenne il parere favorevole del Governo e, dopo breve discussione,
venne adottato senza modificazioni dalle Commissioni riunite nella
seduta del 23 luglio 1992.
La norma venne poi definitivamente approvata dalla Camera il 29
luglio 1992, a seguito della fiducia posta dal Governo sull'articolo
unico del disegno di legge, che riportava in allegato, tra le
modificazioni apportate in sede di conversione, anche l'art. 5-bis.
Al Senato il disegno di legge di conversione venne esaminato, in
sede referente, dalle Commissioni 5a e 6a riunite nella seduta del 31
luglio 1992 e approvato, senza alcuna variante, nella seduta del 7
agosto 1992, a seguito della fiducia riproposta dal Governo
sull'articolo unico dello stesso disegno.
4. - Richiamati i termini del procedimento, risulta agevole
rilevare l'infondatezza del primo profilo della questione sollevata,
relativo alla mancata valutazione dei requisiti della necessità e
dell'urgenza della norma contestata. In realtà, il fatto che tale
articolo sia stato introdotto dal Parlamento nel corso dell'esame di
un disegno di legge di conversione rende del tutto non pertinente il
richiamo all'art. 77 della Costituzione ed ai requisiti ivi
contemplati in relazione ai decreti-legge.
La valutazione preliminare dei presupposti della necessità e
dell'urgenza investe, infatti, secondo il disposto costituzionale,
soltanto la fase della decretazione di urgenza esercitata dal
Governo, nè può estendersi alle norme che le Camere, in sede di
conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come
disciplina "aggiunta" a quella dello stesso decreto: disciplina
imputabile esclusivamente al Parlamento e che - a differenza di
quella espressa con la decretazione d'urgenza del Governo - non
dispone di una forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria
efficacia solo al momento dell'entrata in vigore della legge di
conversione (v. art. 15, comma 5, della legge 23 agosto 1988, n.
400).
5. - Infondato si presenta anche il secondo profilo della censura,
riferito all'asserita disomogeneità dell'oggetto regolato con la
misura impugnata (indennità di esproprio) rispetto ai contenuti
propri della materia disciplinata attraverso il decreto-legge n. 333
del 1992.
In proposito basti solo rilevare che un vincolo di omogeneità
rispetto ai contenuti del decreto-legge è stato introdotto con
l'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, dove, a integrazione
dell'art. 77 della Costituzione, si stabilisce che i decreti-legge
"devono contenere misure di immediata applicazione ed il loro
contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo". Tale previsione - indubbiamente giustificata, ma sprovvista
della forza costituzionale - risulta riferita al contenuto del
decreto-legge nè può essere, di conseguenza, estesa al caso in
esame, dove viene in gioco il contenuto di una norma introdotta, per
la prima volta, in sede di legge di conversione.
A questo si aggiunga che la disciplina relativa all'indennità di
esproprio, contenuta nella norma impugnata - che ha superato il
controllo di ammissibilità di cui all'art. 96- bis, comma 8, del
Regolamento della Camera - non si presenta dissonante con il quadro
delle misure dettate, ai fini del risanamento della finanza pubblica,
dal decreto-legge n. 333, misure che hanno investito il contenimento
della spesa pubblica e non soltanto la materia tributaria.
6. - Va, infine, disatteso anche il terzo profilo della questione
sollevata, che investe, in particolare, la violazione dell'art. 72
della Costituzione.
Con tale profilo viene contestato il fatto che la norma impugnata,
a seguito della questione di fiducia posta dal Governo sull'articolo
unico della legge di conversione, è stata approvata dalle Camere
senza una specifica discussione e votazione, in particolare, senza
quella approvazione "articolo per articolo" di cui parla l'art. 72,
primo comma, della Costituzione.
In ordine a tale profilo va innanzitutto rilevato che l'art. 72
della Costituzione affianca al procedimento ordinario di approvazione
della legge alcuni procedimenti speciali, la cui disciplina viene
affidata ai regolamenti parlamentari.
Tra i procedimenti speciali non contemplati dalla costituzione, ma
previsti e disciplinati in sede regolamentare, possono essere
ricompresi anche quello relativo all'approvazione dei disegni di
legge di conversione dei decreti-legge (art. 96- bis Reg. Camera e
art. 78 Reg. Senato), nonchè quello concernente la posizione della
questione di fiducia da parte del Governo sull'approvazione o
reiezione di emendamenti ad articoli di progetti di legge (art. 116
Reg. Camera e art. 161, comma 4, Reg. Senato).
Nella specie - vertendosi in tema di approvazione di un disegno di
legge di conversione di un decreto-legge su cui il Governo aveva
posto la questione di fiducia - il punto da sottolineare è che
l'approvazione delle Camere si è perfettamente adeguata al rispetto
delle previsioni regolamentari concernenti sia l'uno che l'altro
procedimento: con la conseguenza che la discussione e la votazione si
è venuta a concentrare - ai sensi dell'art. 116, comma 2, Reg. Cam-
era - sull'articolo unico del disegno di conversione.
Questo non significa, peraltro, che le Camere non abbiano potuto
decidere con piena cognizione di tutte le modificazioni apportate,
nel corso della procedura, al disegno di legge di conversione del
decreto-legge n. 333 del 1992, e, in particolare, dell'art. 5- bis
introdotto dalle Commissioni riunite V e VI della Camera.
Il testo dell'art. 5- bis - al pari delle altre modifiche
introdotte in sede di conversione - risultava, infatti, allegato
all'articolo unico del disegno di legge di conversione e poteva, di
conseguenza, formare oggetto, se non di voto separato, di discussione
nell'ambito di ciascuna Camera (v. in proposito anche l'art. 85,
comma 6, Reg. Camera, dove si dispone che "la discussione
dell'articolo del disegno di legge che converte un decreto-legge
avviene sul complesso degli emendamenti, subemendamenti ed articoli
aggiuntivi riferiti a ciascuno degli articoli del decreto-legge").
Il rispetto da parte delle Camere della procedura desumibile dalla
disciplina regolamentare speciale relativa all'approvazione di un
disegno di legge di conversione su cui il Governo abbia posto la
questione di fiducia conduce, dunque, a escludere che, nel caso in
esame, si sia potuta configurare la lesione delle norme procedurali
fissate nell'art. 72 della Costituzione che l'ordinanza contesta.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, di conversione
del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), sollevata, in relazione agli
artt. 72 e 77 della Costituzione, dalla Corte di appello di Torino
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0994