1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 646 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2006
Ordinanza emessa il 5 maggio 2006 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 novembre 2006) dal tribunale di Oristano nel procedimento civile promosso da Loddo Maria Antonietta contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca ed altra. Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica, dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale, rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Interferenza sulla funzione giurisdizionale. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3, 101, 102 e 104. (007C0048) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2007)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato all'udienza del 5 maggio 2005 a seguito di
eccezione sollevata dai ricorrenti la seguente ordinanza ex art. 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87, nelle cause, non riunite, promosse dalla
sig.ra Atzei Linda (Proc. R.G. n. 683/05), Cadoni Barbarina (Proc.
R.G. n. 684/05), Carta Antonella (Proc. R.G. n. 685/05), Cavalera
Noemi (Proc. R.G. n. 686/05), Dessì Peppina (Proc. R.G. n. 687/05),
Rosa Laura Lutzu (Proc. R.G. n. 688/05), Olcese Rita (Proc. R.G.
n. 689/05), Piras Lucilla (Proc. R.G. n. 690/05), Puliga Maria
Assunta (Proc. R.G. n. 691/05), Sanna Graziella (Proc. R.G.
n. 692/05), Sechi Lucia (Proc. R.G. n. 693/05), Serra Rossana (Proc.
R.G. n. 694/05), Tolu Daniela (Proc. R.G. n. 695/05), Carta Loredana
(Proc. R.G. n. 768/05), Atzeni Annalisa (Proc. R.G. n. 1282/05),
Carrus Gianna (Proc. R.G. n. 1283/05), Carta Salvatore (Proc. R.G.
n. 1284/05), Cordella Salvatorangela (Proc. R.G. n. 1285/05), Curcu
Salvatore (Proc. R.G. n. 1286/05), Deidda Pasqualina (Proc. R.G.
n. 1287/05), Deiola Maria Chiara (Proc. R.G. n. 1288/05), Demontis
Francesca (Proc. R.G. n. 1289/05), Desogos Pracida (Proc. R.G.
n. 1290/05), Dettori Elena (Proc. R.G. n. 1291/05), Figus Francesca
(Proc. R.G. n. 1292/05), Frau Pietro (Proc. R.G. n. 1293/05), Licheri
Maria Giuseppa (Proc. R.G. n. 1294/05), Loddo Maria Antonietta (Proc.
R.G. n. 1295/05), Manias Renzo (Proc. R.G. n. 1296/05), Mele Giomaria
(Proc. R.G. n. 1297/05), Mereu Rita (Proc. R.G. n. 1298/05), Murru
Gervasio (Proc. R.G. n. 1299/05), Pinna Antonietta (Proc. R.G.
n. 1300/05), Pinna Caterina (Proc. R.G. n. 1301/05), Pinna Irene
(Proc. R.G. n. 1302/05), Pisu Giovanni (Proc. R.G. n. 1303/05), Porcu
Martina (Proc. R.G. n. 1304/05), Sanna Maria Iosè (Proc. R.G.
n. 1305/05), Sanna Rosaria Paola (Proc. R.G. n. 1306/05), Schirra
Giuseppina (Proc. R.G. n. 1307/05), Tratzi Luigina (Proc. R.G.
n. 1308/05), nei procedimenti su indicati, pendenti nanti codesto
giudice contro il Ministero dell'istruzione università e ricerca.
P r e m e s s o c h e
1. - I procedimenti calendati in epigrafe hanno ad oggetto,
l'accertamento del diritto dei ricorrenti, per effetto del passaggio
dagli EE.LL. nei ruoli del personale ATA dello Stato e previa
declaratoria dell'illegittimità dell'art. 3, Accordo ARAN-Sindacati
del 20 luglio 2000, dell'art. 3, d.m. 5 aprile 2001, nonchè
dell'art. 8, legge n. 124/1999, all'integrale riconoscimento
dell'anzianità maturata, ai fini giuridici ed economici, nei ruoli
dell'ente locale di provenienza e pertanto ad essere inquadrati nella
classe di anzianità corrispondente prevista dal C.C.N.L. comparto
scuola;
2. - La giurisprudenza della suprema Corte in diverse pronunce,
condividendo l'indirizzo giurisprudenziale della gran parte dei
tribunali di merito, ha riconosciuto che «al dipendente ATA, già in
servizio presso gli enti locali, vanno applicati i trattamenti
normativi ed economici stabiliti dal C.C.N.L. del comparto scuola,
considerandolo come appartenente a detto comparto fin dalla
costituzione del rapporto di lavoro con l'ente locale di provenienza»
(Cass. civ. sez. lav. 15 aprile 2005, n. 7849; Cass. civ. sez. lav.
4 marzo 2005, n. 4722; Cass. civ. sez. lav. 3 marzo 2005, n. 4576;
Cass. civ. sez. lav. 21 febbraio 2005, n. 3478; Cass. civ. sez. lav.
21 febbraio 2005, n. 3477; Cass. civ. sez. lav. 18 febbraio 2005,
n. 3361; Cass. civ. sez. lav. n. 3357; Cass. civ. sez. lav.
18 febbraio 2005, n. 3356; Cass. civ. sez. lav. 17 febbraio 2005,
n. 3225; Cass. civ. sez. lav. 17 febbraio 2005, n. 3224; Cass. civ.
sez. lav. 17 febbraio 2005, n. 3223);
3. - Tuttavia, l'attuale Governo nell'elaborare il disegno di
legge finanziaria 2006 ha introdotto un emendamento, comma
149-quater, con cui ha disposto che il secondo comma dell'art. 8
della legge n. 1234/1999 deve essere interpretato nel senso che
l'inquadramento del personale ATA transitato dagli Enti locali allo
Stato deve essere effettuato con il principio della temporizzazione
anzichè mediante il riconoscimento integrale del servizio prestato
nel ruolo di provenienza, fatti salvi i diritti di chi ha già
impugnato il proprio inquadramento, maturati a seguito di sentenze
passate in giudicato;
4. - La predetta disposizione è stata trasfusa nel comma 218
della legge finanziaria 23 dicembre 2005;
Tutto ciò premesso questo giudice, lette le note autorizzate
depositate dalle parti, ritiene di accogliere l'eccezione di non
manifesta infondatezza e la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale del comma 218 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, di
cui in premessa, per i seguenti

M o t i v i

1. - Contenuto della norma di interpretazione autentica.
L'art. 1, comma 218, della legge finanziaria 2006 «interpreta»
l'art. 8, comma 2, della legge n. 124/1999.
Preliminarmente, occorre precisare che la necessità di
effettuare l'interpretazione autentica di una norma di legge sorge
solamente quando la norma in questione, a causa della ambigua
formulazione, si presta ad essere interpretata diversamente,
ingenerando confusione tra gli operatori del diritto.
Invero, nel caso di specie dall'esame dell'art. 8 della legge
n. 124 del 1999 si evince inequivocabilmente la chiarezza del
disposto normativo. Il tenore letterale della norma, non lascia adito
ad alcun dubbio interpretativo: dispone infatti, che nei passaggi
dagli EE.LL. allo Stato, al personale ATA devono essere riconosciuti,
ai fini giuridici ed economici, l'anzianità maturata presso l'ente
locale di provenienza, risultando inequivoca la volontà del
legislatore. La stessa giurisprudenza di legittimità (V. sentenze
citate in premessa), intervenuta in merito, ha suffragato ogni dubbio
in merito alla portata precettiva della predetta norma.
Pertanto, già alla luce di tali profili risulta piuttosto dubbia
la valenza di norma di interpretazione autentica attribuita al comma
218 in commento.
In ogni caso, dall'esame del contenuto della stessa si evince che
oggetto dell'interpretazione è il criterio di riconoscimento dei
diritti quesiti da utilizzare ai fini dell'inquadramento del
personale ATA, prima dipendente degli Enti locali e poi trasferito
nei ruoli dello Stato.
In realtà, dal confronto fra il tenore letterale delle due
norme, quella del 1999 e quella del 2005, risulta evidente che più
di un'interpretazione si tratta di una sostituzione del criterio di
riconoscimento. Infatti, mentre nella norma del 1999, tale
riconoscimento era correlato, all'anzianità maturata presso l'Ente
locale di provenienza, nella norma del 2006 viene invece, riferito,
al trattamento economico complessivo in godimento all'atto del
trasferimento.
Il criterio dell'anzianità viene, quindi, sostituito con il
criterio c.d. del «maturato economico», risultandone una reformatio
in pejus nella situazione degli ATA (almeno per coloro che non
abbiano ottenuto il riconoscimento dell'anzianità maturata con
sentenze già passate in giudicato, la cui esecuzione è fatta
espressamente salva dalla legge).
Sia il contenuto della norma, sia i suoi effetti sui giudizi in
corso e più in generale, sulle situazioni di diritto e di
affidamento degli ATA, si prestano al dubbio di costituzionalità per
i profili di seguito esaminati.
2. - I limiti delle norme di interpretazione autentica secondo la
giurisprudenza costituzionale.
La giurisprudenza costituzionale, pur riconoscendo al legislatore
una significativa latitudine nella capacità di ricorrere
all'interpretazione autentica, pone alcuni limiti, che nel caso in
esame, non sono stati correttamente rispettati.
Rileva innanzi tutto, il rapporto che deve intercorrere fra la
norma interpretata e la norma di interpretazione. Una norma di
interpretazione autentica, per fermo e consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale, deve limitarsi a chiarire il
significato di una norma precedente, con la conseguenza che la norma
interpretante non fa venir meno la norma interpretata e non la
sostituisce (Corte cost., sentenza n. 233/1988). Indipendentemente
dalla qualificazione fornita dal legislatore, secondo la Corte
costituzionale «va riconosciuto carattere interpretativo soltanto
alla legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne
chiarisce il significato normativo, ovvero privilegia una tra le
tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo
è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e
l'altra successiva che ne esplicita il significato), le quali
rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere
modificate separatamente» (Corte cost., sentenza n. 155/1990).
Secondo l'orientamento della Corte costituzionale deve essere,
invece, reputata illegittima una norma (sedicente) di interpretazione
autentica che integra, con nuovi precetti, il contenuto della legge
antecedente, di modo che «lo scrutinio di costituzionalità della
norma impugnata si sostanzia dunque nella valutazione riguardo alla
sua compatibilità con il tenore della norma interpretata» (Corte
cost., 25 febbraio 2002, n. 29; Corte cost., 23 novembre 1994,
n. 397; Corte cost., 4 aprile 1990, n. 155) e che la natura di legge
interpretativa «va desunta da un rapporto fra norme - e non fra
disposizioni - tale che il sopravvenire della norma interpretante non
fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si saldano
fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario» (Corte cost.
n. 94/1995, n. 397/1994; n. 424/1993, n. 455/1992, n. 155/1990,
n. 233/1988).
Già sotto questo primo profilo, dunque, si palesa una prima
ragione di fondatezza del dubbio di legittimità costituzionale della
norma introdotta con la legge finanziaria del 2006, in quanto
appaiono violati i limiti che la giurisprudenza costituzionale, per
fermo e consolidato orientamento, pone alle operazioni di
interpretazione autentica.
Nel caso in esame non abbiamo, infatti, due norme - l'una
preesistente e l'altra sopravvenuta - che si saldano fra loro dando
luogo ad un precetto normativo unitario, ma piuttosto una norma che
dichiara di interpretare la norma preesistente, ma in effetti la
sostituisce interamente, sostituendo al criterio di riconoscimento
dell'anzianità quello del trattamento economico complessivo.
Invero, dalla mancanza di coerenza fra il contenuto della norma
preesistente e il contenuto della norma di interpretazione, ne
consegue che la norma di interpretazione si rivela come un espediente
per aggirare il principio di irretroattività della legge.
Se pure è vero che tale principio ha dignità costituzionale
solo per quanto riguarda le leggi penali, è altresì vero che la
giurisprudenza costituzionale pone condizioni rigorose perchè la
norma interpretativa possa avere effetti retroattivi e fra queste
condizioni ricorrono il rispetto del principio di ragionevolezza
(Corte cost., n. 6/1994; n. 283 e n. 424/1993; n. 440/1992;
n. 429/1991), la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto (Corte
cost., n. 525/2000; n. 39 e n. 424/1993, n. 349/1985), la coerenza e
la certezza dell'ordinamento giuridico (Corte cost., n. 6/1994,
n. 429/1993, n. 822/1988).
Come è stato affermato, infatti, nella sentenza n. 525/2000: «In
proposito questa Corte ha individuato, oltre alla materia penale,
altri limiti, che attengono alla salvaguardia di norme costituzionali
(V., ex plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del
1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e di
uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente
posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti
del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie
sub iudice)».
Nel caso di specie tali condizioni non sono state rispettate,
verificandosi infatti, la violazione di alcuni parametri di
legittimità costituzionale, in quanto la norma interpretativa non si
limita affatto ad interpretare, ma piuttosto introduce una nuova
disciplina sostanziale, illegittima perchè irrazionale, incoerente e
ingiustamente discriminatoria, con effetti retroattivi.
3. - I parametri di legittimità violati.
3a. - Violazione dei parametri di ragionevolezza ed uguaglianza
di cui all'art. 3 della Costituzione.
Nel caso di specie, risulta violato, infatti, il parametro di
ragionevolezza, desumibile dall'art. 3 della Costituzione, dal quale
è desumibile, altresì il parametro di uguaglianza. È evidente, che
la norma, intervenendo a ben sei anni di distanza dalla norma di
riferimento, modifica i criteri di riconoscimento di una pretesa
giuridica, in capo a ciascun ATA, compiutamente definita dalla legge,
come emerge con chiarezza anche dalle pronunce della Corte di
cassazione in materia. Si crea, così, una situazione di disparità
fra soggetti che la norma precedente aveva trattato unitariamente e
uniformemente e tale disparità non trova alcuna ragione
giustificatrice. Al contrario, la ratio della norma del 1999 era
sicuramente individuabile anche nella definizione di un regime
unitario e uniforme per tutti gli ATA sottoposti al trasferimento, di
modo che la norma di interpretazione si pone in contrasto con la
finalità della norma interpretata e anche sotto questo profilo
rileva la violazione dell'art. 3 Cost.
Anche l'effetto evidentemente retroattivo della norma in esame
palesa la fondatezza del dubbio di costituzionalità, in quanto la
modifica retroattiva di situazioni giuridiche in senso peggiorativo
può essere ammessa solo ove la retroattività non finisca per
«trasmodare in regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti»
(Corte cost., sentenze n. 822/1988, n. 283/1993, n. 6/1994). Giova
rilevare, peraltro, che persino quando la giurisprudenza
costituzionale riconosce la possibilità di modificare
sfavorevolmente per i beneficiari - sempre purchè in modo non
irrazionale o arbitrario - «la disciplina di determinati trattamenti
economici in precedenza garantiti», tale riconoscimento si riferisce
a trattamenti, come quelli previdenziali, che vengono modificati dal
legislatore per i futuri beneficiari e non certo per soggetti che
hanno già usufruito del beneficio o ai quali il beneficio è stato
specificamente riconosciuto in relazione ad una condizione imposta
dalla legge, e cioè il trasferimento da un datore di lavoro ad un
altro;
3b. - Violazione della tutela del legittimo affidamento e della
certezza dei rapporti preteriti.
L'effetto retroattivo e peggiorativo della norma in questione
rileva anche quale elemento di violazione del parametro
costituzionale del legittimo affidamento, da ricondurre anch'esso al
principio di ragionevolezza ed all'art. 3 della Costituzione. La
Corte costituzionale ha infatti affermato che «l'irretroattività
costituisce un principio generale del nostro ordinamento (art. 11
preleggi) e, se pur non elevato, fuori della materia penale, a
dignità costituzionale (art. 25, secondo comma, Cost.), rappresenta
pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti
preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e
della tranquillità dei cittadini» (Corte cost., sentenza
n. 155/1990; v. anche sentenza n. 424/1993).
Nel caso di specie, proprio la tutela dell'affidamento e la
certezza dei rapporti verrebbe meno, in quanto vi sarebbero soggetti
il cui trasferimento dagli enti locali allo Stato avverrebbe secondo
il criterio dell'anzianità maturata, secondo il disposto della norma
del 1999 e soggetti il cui trasferimento avverrebbe, invece secondo
il criterio del «maturato economico», secondo la norma del 2005,
senza che sia individuabile una ragionevole causa giustificatrice.
Nè tale causa potrebbe individuarsi nelle ragioni di finanza
pubblica - che se pur implicitamente sembrano essere alla base
dell'ultimo intervento del legislatore - posto che occorrerebbe,
comunque, giustificare il fatto che tali ragioni finiscono per
incidere solo sugli ATA e non sulla fiscalità generale e, in secondo
luogo e sotto altro profilo, perchè tali ragioni inciderebbero in
misura discriminatoriamente differenziata sugli stessi ATA,
concentrandosi il peso della reformatio in pejus solo su coloro che
ancora non hanno intentato un giudizio o che, più restrittivamente,
non hanno ottenuto una sentenza passata in giudicato.
Il parametro di uguaglianza vale anche, quindi, per il caso di
sacrificio di situazioni soggettive determinato da ragioni connesse
alla finanza pubblica: come ha affermato la Corte costituzionale
«anche a voler considerare che la norma in questione sia stata
dettata dall'esigenza della contrazione della spesa pubblica, tale
esigenza non potrebbe porsi a carico di determinati soggetti,
piuttosto che sulla generalità degli interessati» (sentenza
n. 311/1995).
È da rilevare peraltro come le ragioni di tutela della finanza
pubblica siano solo ipotizzabili, in quanto nel convulso procedimento
di approvazione della legge finanziaria non è dato rintracciare le
ragioni ispiratrici della norma in esame;
3c. - Violazione degli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione
per invasione della sfera riservata al potere giudiziario.
La norma in questione si palesa altresì illegittima in quanto
essa, pur facendo salva l'esecuzione dei giudicati già formatisi, è
comunque diretta ad incidere su giudizi ancora in corso e tale
circostanza è riconosciuta dalla Corte costituzionale come una
ragione di illegittimità (sentenza n. 155/1990: viola gli artt. 101,
102, e 104 della Costituzione una norma che «sia intenzionalmente
diretta ad incidere sui giudizi in corso»; V. anche sentenza
n. 525/2000 e n. 397/1994). L'interpretazione autentica incontra,
infatti, un ulteriore limite nel rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario e la Corte «ha in
precedenti occasioni affermato che il legislatore vulnera le funzioni
giurisdizionali: a) quando intervenga per annullare gli effetti del
giudicato (sentenza n. 155 del 1990); b) quando la legge sia
intenzionalmente diretta ad incidere su concrete fattispecie sub
iudice» (sentenze n. 6/1994; n. 480/1992; n. 91/1988; n. 123/1987;
n. 118/1957).
È evidente nel caso in esame la volontà del legislatore di
incidere concretamente e direttamente sui giudizi in corso per
determinarne l'esito, con conseguente invasione della sfera riservata
al potere giudiziario, oltre che con violazione dei già menzionati
parametri di ragionevolezza, di uguaglianza e di legittimo
affidamento.
Al contrario, la possibilità per il legislatore di emanare norme
che abbiano incidenza diretta sui giudizi in corso è da riconoscersi
nel caso in cui l'intervento sia finalizzato risolvere situazioni di
disparità di trattamento e non certo a crearle ex novo (sentenza
n. 29/2002).
Sotto questo profilo, la norma della legge finanziaria 2006
produce un ulteriore causa di discriminazione contro gli ATA in
quanto si pone in diretto contrasto con l'art. 2112 del codice
civile, che regola in via generale il mantenimento dei diritti dei
lavoratori - e in particolare dell'anzianità maturata - nel
passaggio da impresa cedente ad impresa cessionaria. Tale articolo,
richiamato dall'art. 31 del d.lgs. n. 165/2001 per quanto riguarda i
rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni, può essere
derogato solo con specifica abilitazione legislativa (Cass., sez.
lavoro n. 4052/2004): e certo tale qualificazione non può essere
attribuita ad una norma interpretativa sopravvenuta. Anche sotto
questo profilo si palesa dunque l'illegittimità costituzionale della
norma per irragionevolezza, violazione del legittimo affidamento e
del principio di stabilità e coerenza nella disciplina generale dei
rapporti di lavoro.
5. - Altresì, risulta evidente la rilevanza della norma de quo
ai fini della decisione dei singoli giudizi in corso, posto che le
pretese avanzate nel corso del giudizio dai ricorrenti, non possono
essere valutate se non alla luce della norma sopravvenuta in
commento;
6. - Dall'insieme delle su esposte circostanze si evince la
sussistenza delle ragioni di rilevanza e di fondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. l, comma 218,
della legge finanziaria 2006.

P. Q. M.
Dichiara la non manifesta infondatezza e la rilevanza della
questione di legittimità del comma 218, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, sollevata con da parte ricorrente e, per l'effetto,
sospende i giudizi in corso e dispone mediante la presente ordinanza,
l'immediata rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
Oristano, addì 5 maggio 2006
Il giudice: Della Casa
07C0048