1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 5-9-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 575 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 9 febbraio 2007 dal tribunale di Civitavecchia sul ricorso proposto da Eleuteri Maria ed altri contro Agenzia delle Dogane - Circoscrizione doganale di Roma I Sanzioni amministrative - Divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie, nonche' di spostare o modificare le opere esistenti, in prossimita' della linea doganale, senza l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale - Lamentata indeterminatezza del concetto di «prossimita» che non consente al privato di verificare a priori il contenuto del comportamento sanzionato, attribuzione di discrezionalita' assoluta alla Pubblica Amministrazione, astratta possibilita' di determinazioni diverse con riferimento a casi analoghi - Denunciata violazione del principio di riserva di legge relativa, del principio di eguaglianza, del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione. - Decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374, art. 19, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 23 e 97. (007C1061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 5-9-2007)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 17 gennaio 2007,
emette la seguente ordinanza nel giudizio proposto ai sensi
dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, iscritto al n. 446/2006
R.G. e vertente tra: Maria Eleuteri, Elvira Geronzi, Domenico
Eleuteri, Maremma s.a.s. di Geronzi Elvira, in persona del legale
rappresentante pro tempore, opponenti e Agenzia delle dogane,
opposta.
Con ricorso in riassunzione proposto innanzi al Tribunale di
Civitavecchia, Maria Eleuteri, Elvira Geronzi, in qualità di socia
accomandataria de La Maremma s.a.s., Domenico Eleuteri, pure in
qualità di socio accomandatario de La Maremma s.a.s., e la Maremma
s.a.s. di Geronzi Elvira hanno proposto opposizione all'ordinanza
ingiunzione n. 73424 del 12 ottobre 2005 dell'Agenzia delle dogane,
loro notificata in data 7 novembre 2005, con la quale il direttore
della Circoscrizione doganale di Roma I aveva ingiunto loro il
pagamento della somma di Euro 1.583,98 oltre spese di notifica, per
aver realizzato un chiosco bar e un manufatto in lamiera ondulata
adibito alla custodia degli ombrelloni da noleggio, su terreno di
proprietà di Maria Geronzi, senza la prescritta autorizzazione
doganale, e ciò in violazione dell'art. 19 del decreto legislativo
n. 374 del 1990.
Si è ritualmente costituita l'Agenzia delle dogane - Direzione
della Circoscrizione doganale di Roma I, eccependo l'incompetenza per
materia e valore del giudice adito e contestando nel merito la
fondatezza dell'opposizione.
All'udienza del 1° dicembre 2006, fissata per la discussione del
ricorso, il giudice designato ha sollecitato il contraddittorio delle
parti in ordine alla non manifesta infondatezza della questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 19, commi primo e secondo del
decreto legislativo n. 374 del 1990, nella parte in cui sanziona la
violazione del divieto di eseguire costruzioni e altre opere in
prossimità della linea doganale, senza fornire alcun elemento atto a
determinare il concetto di «prossimita» e senza dettare criteri per
la determinazione del contenuto precettivo da parte della pubblica
amministrazione, rinviando ad altra udienza ed assegnando alle parti
termine per note sul punto.
Alla successiva udienza del 17 gennaio 2007 le parti si sono
riportate ai rispettivi scritti; il giudice si è riservato.
A scioglimento della riserva così assunta, il tribunale ritiene
di dover dubitare della legittimità costituzionale del combinato
disposto dell'art. 19, primo e secondo comma, del decreto legislativo
n. 374 del 1990, nella parte in cui prevede l'irrogazione di una
sanzione amministrativa, da parte del direttore della Circoscrizione
doganale, in caso di violazione del divieto di eseguire costruzioni
ed altre opere di ogni specie, sia provvisorie sia permanenti, in
prossimità della linea doganale, nonchè spostare o modificare le
opere esistenti, senza l'autorizzazione del direttore della
circoscrizione doganale, per le ragioni di seguito esposte.
Sotto il profilo della rilevanza si ritiene di sottolineare:
1) il presente giudizio ha ad oggetto un'opposizione a
sanzione amministrativa proposta da Maria Eleuteri (proprietaria dei
manufatti), Elvira Geronzi, in qualità di socia accomandataria de La
Maremma s.a.s., Domenico Eleuteri, pure in qualità di socio
accomandatario de La Maremma s.a.s., e la Maremma s.a.s. di Geronzi
Elvira (asseritamente responsabili della costruzione dei manufatti)
avverso l'ordinanza ingiunzione n. 73424 del 12 ottobre 2005
dell'Agenzia delle dogane, loro notificata in data 7 novembre 2005,
con la quale il direttore della Circoscrizione doganale di Roma I
aveva ingiunto loro il pagamento della somma di Euro 1.583,98 oltre
spese di notifica, per aver realizzato un chiosco bar e un manufatto
in lamiera ondulata adibito alla custodia degli ombrelloni da
noleggio, su terreno di proprietà di Maria Eleuteri;
2) non può dubitarsi della sussistenza dell'elemento
oggettivo dell'illecito, essendo incontestata la realizzazione degli
immobili su terreno apparentemente «prossimo» alla linea doganale
(costituita, nella specie, dal lido del mare; art. 1, comma 1, del
testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale, n. 43
del 23 gennaio 1973);
3) neppure può dubitarsi della responsabilità quantomeno di
Eleuteri Maria in ordine alla sanzione comminata, ai sensi
dell'art. 6 della legge n. 689 del 1991, essendo incontestato che la
stessa sia proprietaria dei manufatti la cui realizzazione senza la
prescritta autorizzazione ha determinato l'irrogazione della sanzione
medesima;
4) non appare raggiunta la prova - il cui onere grava sugli
opponenti - in ordine all'assenza dell'elemento soggettivo, atteso
che dagli atti depositati dall'opposta Agenzia delle dogane risulta
che, nel corso della riunione tecnica svoltasi il 21 luglio 2003
nell'ambito della conferenza di servizi istruttoria ai sensi
dell'art. 87 del regolamento regionale n. 1 del 6 settembre 2002, fu
prospettata dal rappresentante della Circoscrizione doganale di Roma
I la necessità di «presentare istanza presso la Dogana», in
relazione ad un progetto edificatorio di ampliamento dell'attività
ricettiva nell'ambito della quale sono stati successivamente
realizzati i manufatti sanzionati con l'ordinanza in questa sede
opposta;
5) il motivo di opposizione rubricato «violazione e falsa
applicazione degli artt. 14 e 18 della legge 24 novembre 1981 n. 689,
nonchè violazione dell'art. 2 legge 7 agosto 1990 n. 241 così come
modificato dalla legge 11 febbraio 2005 n. 5» appare infondato;
6) invero, quanto alla dedotta violazione dell'art. 14 della
legge 24 novembre 1981 n. 689, occorre rilevare che in tema di
illeciti amministrativi, qualora non sia avvenuta la contestazione
immediata dell'infrazione, il «dies a quo» per il computo del termine
di novanta giorni previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981
entro il quale può utilmente avvenire la contestazione mediante
notifica, va inteso come comprensivo anche del tempo necessario alla
valutazione dei dati acquisiti ed afferenti gli elementi
dell'infrazione (cfr., da ultimo, Cass. sez. 2, sentenza n. 8456
dell'11 aprile 2006), valutazione che, nel caso in esame, si è
conclusa in data 4 gennaio 2005, allorchè l'ufficio tecnico di
finanza, con nota prot. 381 (in atti) ha determinato in Euro 7.919,88
il valore delle opere realizzate, e ciò ai fini della
quantificazione dell'entità della sanzione, parametrata, ai sensi
dell'art. 19, comma 2, del decreto legislativo n. 374 del 1990, al
valore del manufatto; successivamente come ammesso dagli stessi
ricorrenti, la contestazione della violazione è stata loro
notificata in data 15 marzo 2005, pertanto nel rispetto del termine
di novanta giorni previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981;
7) quanto, invece, alla dedotta violazione dell'art. 18 della
legge 24 novembre 1981, n. 689, appare al tribunale condivisibile
l'orientamento della suprema Corte secondo il quale, in tema di
sanzioni amministrative, la notifica dell'ordinanza ingiunzione, che,
a norma dell'art. 18, quarto comma, della legge 24 novembre 1981,
n. 689, deve essere eseguita nelle forme previste dall'art. 14 della
stessa legge, può essere fatta entro il termine di cinque anni dal
giorno della commessa violazione, stabilito dall'art. 28 della legge
citata per la prescrizione del credito. Non si applica infatti ad
essa il termine, previsto dal citato art. 14 per la notifica degli
estremi della violazione, di novanta giorni dall'accertamento,
termine che decorre dal momento in cui si è compiuta (o si sarebbe
dovuta compiere, in relazione alla complessità della fattispecie)
l'attività amministrativa necessaria a verificare l'esistenza
dell'infrazione, dato che l'accertamento presuppone il completamento,
da parte dell'autorità amministrativa competente, delle indagini
intese a riscontrare la sussistenza di tutti gli elementi soggettivi
ed oggettivi dell'infrazione medesima (Cass., sez. L, n. 7710 del
2004);
8) da ultimo, ed in riferimento alla dedotta violazione del
termine previsto dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990, deve anche
su questa questione essere condivisa la giurisprudenza della suprema
Corte (anche recente; cfr. sentenza della sez. 1, n. 21797 dell'11
ottobre 2006), che ha ritenuto che la disposizione di cui all'art. 2,
comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 941, tanto nella sua
originaria formulazione, secondo cui il procedimento amministrativo
deve essere concluso entro il termine di trenta giorni, quanto nella
formulazione risultante dalla modificazione apportata
dall'art. 36-bis del d.l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito dalla
legge 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine è di novanta
giorni, nonostante la generalità del testo legislativo in cui è
inserita, è incompatibile con i procedimenti regolati dalla legge 24
novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e
compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito
in fasi, i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche
nell'interesse dell'incolpato, il rispetto di un termine così breve;
9) gli ulteriori motivi di opposizione, fatti valere dagli
opponenti «violazione e falsa interpretazione dell'art. 19 decreto
legislativo 8 novembre 1990, n. 374; sussistenza di errore di fatto
non determinato da colpa, segnatamente sotto il profilo della mancata
richiesta, da parte dello Sportello Unico per l'Edilizia,
dell'autorizzazione prevista dal medesimo art. 19), presuppongono
l'applicazione al caso in esame dell'art. 19, commi primo e secondo,
del decreto legislativo n. 374 del 1990, della cui legittimità
costituzionale in questa sede si dubita;
10) appare altresì infondata l'eccezione di incompetenza del
tribunale adito, sollevata dall'opposta Agenzia delle dogane,
dovendosi ritenere, conformemente a quanto già indicato nel
provvedimento del giudice di pace, che l'ordinanza ingiunzione per
cui è causa abbia sanzionato un comportamento edificatorio che
incide comunque sull'assetto e la sistemazione del territorio, come
del resto reso palese dal tenore dell'art. 19, comma 1, del decreto
legislativo n. 374 del 1990, che prevede che l'autorizzazione ivi
prevista condizioni il rilascio di ogni eventuale altra
autorizzazione, nella quale della stessa deve essere fatta comunque
espressa menzione, inserendosi pertanto in un procedimento destinato
a sfociare nel rilascio del permesso di costruire; la competenza del
tribunale è pertanto sussistente in virtù del disposto
dell'art. 2-bis, comma 2, lettera c) della legge n. 689 del 1981;
11) nè può ritenersi, come dedotto dall'opposta Agenzia
delle dogane, che nel caso in esame l'art. 19 del decreto legislativo
n. 374 del 1990 dovrebbe comunque trovare applicazione, essendo la
distanza dei manufatti dalla linea doganale (nella specie, il lido
del mare) da ritenersi comunque «prossima» (nell'ordine di qualche
decina di metri); l'attività di sussunzione di una situazione di
fatto nell'ambito della astratta previsione normativa, invero,
presuppone necessariamente l'avvenuto superamento, in chiave
positiva, della valutazione relativa al rispetto della Costituzione
da parte della norma nella sua astratta formulazione.
Per quanto innanzi esposto, si ritiene che il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla questione di legittimità
costituzionale in questa sede sollevata.
La questione che si intende sottoporre al vaglio della Corte
costituzionale appare a questo giudice non manifestamente infondata
in riferimento all'art. 23 della Costituzione, sulla scorta dei
principi enucleati dalla stessa giurisprudenza della Corte, che ha
ritenuto che affinchè sia soddisfatto il principio della riserva di
legge relativa di cui all'art. 23 della Costituzione - applicabile
anche alle sanzioni amministrative - è sufficiente (ma necessario)
che la prestazione abbia «base» in una legge che stabilisca criteri
idonei a regolare eventuali margini di discrezionalità lasciati alla
pubblica amministrazione nella determinazione in concreto della
prestazione (nonchè che la legge stessa determini direttamente
l'oggetto della prestazione ed i criteri per quantificarla). In base
alla giurisprudenza costituzionale relativa all'art. 23 della
Costituzione (C. cost. sent. n. 290 del 1987; C. cost. ordinanza
n. 250 del 1992), invero, la garanzia della riserva di legge,
prescritta per la imposizione delle anzidette prestazioni, è
correlata alla esigenza della tutela della sfera della libertà del
soggetto gravato; il divieto di limitazione o di invasione di tale
sfera da parte di pubblici poteri può essere rimosso, dunque,
soltanto dalla legge (cfr. altresì Corte cost. 14 dicembre 1979,
n. 148; 23 giugno 1965, n. 64). Alla legge è demandato altresì il
compito di fissare, con adeguata determinatezza, il contenuto della
prestazione nonchè i criteri idonei a regolare qualche eventuale
margine di discrezionalità che fosse consentito dalla legge stessa
alla p.a. (cfr. altresì Corte cost. 24 maggio 1979, n. 27; 30
gennaio 1962, n. 2; nonchè n. 48 del 1961 e n. 4 del 1957).
Nel caso in esame, l'art. 19, comma 2, del decreto legislativo
n. 374 sanziona la violazione del divieto previsto al comma 1 della
medesima norma, che a sua volta - per quanto in questa sede di
interesse - pone il divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di
ogni specie, nonchè di spostare o modificare le opere esistenti, in
prossimità della linea doganale, senza l'autorizzazione del
direttore della circoscrizione doganale.
Orbene, ritiene il tribunale che la formulazione della norma, che
identifica il comportamento sanzionato nella edificazione (ovvero
nella modificazione o variazione di edifici già esistenti), senza la
prescritta autorizzazione, «in prossimita» della linea doganale,
violi il principio di riserva di legge relativa previsto dall'art. 23
della Costituzione, atteso che l'indeterminatezza del concetto di
«prossimita» non consente al privato dì verificare a priori il
contenuto del comportamento sanzionato, lasciando al contrario alla
pubblica amministrazione assoluta discrezionalità nella
determinazione, in concreto, del comportamento edificatorio da
assoggettare a sanzione in relazione alla distanza dalla linea
doganale della costruzione edificata (o modificata) in assenza di
autorizzazione; ciò anche in quanto non appaiono in alcun modo
stabiliti i criteri ai quali la stessa pubblica amministrazione
dovrebbe attenersi nella determinazione della «prossimita» alla
suddetta linea doganale. Secondo l'Agenzia delle dogane, peraltro, la
interpretazione, rispetto al caso concreto, del concetto di
«prossimità alla linea doganale» sarebbe rimessa alla valutazione
caso per caso della medesima Agenzia, in funzione dei superiori fini
pubblici di difesa dai traffici illeciti, alla cui tutela appare tesa
la normativa stabilita dal decreto legislativo n. 374 del 1990. Tale
prospettazione, a parere del giudicante, fa maggiormente dubitare
della conformità della norma all'art. 23 della Costituzione, posto
che laddove la tutela dei fini pubblici - pur di fondamentale
importanza - perseguita dall'Agenzia delle dogane, si risolva
nell'attività sanzionatoria di comportamenti del privato, appare
comunque necessario - in virtù del principio di riserva di legge
relativa stabilito dall'art. 23 della Costituzione, per come
delineato dalla citata giurisprudenza della Corte - che tale
attività sia posta in essere in applicazione di una legge rispettosa
dei dettami costituzionali, con particolare riferimento alla
determinazione dei criteri cui l'amministrazione dovrebbe attenersi
nell'individuazione del comportamento posto in essere in violazione
del divieto, e pertanto da assoggettare a sanzione.
La già rilevata indeterminatezza del precetto e la connessa
apparentemente assoluta discrezionalità della pubblica
amministrazione nella individuazione dei comportamenti edificatori in
«prossimita» della linea doganale, attuati senza l'autorizzazione di
cui all'art. 19, comma 1 del decreto legislativo n. 374 del 1990, da
assoggettare a sanzione, fa altresì dubitare della violazione
dell'art. 3 della Costituzione, sussistendo la possibilità che
comportamenti edificatori posti in essere ad analoghe distanze dalla
linea doganale vengano o meno sottoposti alla sanzione amministrativa
in base a non prevedibili (e non necessariamente identiche)
valutazioni della stessa pubblica amministrazione; nonchè della
violazione dell'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo del
principio del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica
amministrazione, in virtù del possibile trattamento diversificato di
situazioni edificatorie realizzate ad identica distanza dalla linea
doganale. Ciò anche attesa la molteplicità, sul territorio, delle
Circoscrizioni doganali (ai cui direttori è dall'art. 19, comma 2,
del decreto legislativo n. 374 del 1990, riservata l'applicazione
della sanzione), che rende ancora più probabile l'astratta
possibilità di determinazioni diverse con riferimento a casi
analoghi.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 23, 3 e 97 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, primo e secondo comma, del decreto
legislativo n. 374 del 1990, nella parte in cui prevede
l'applicazione, da parte del direttore della circoscrizione doganale
competente per territorio, di una sanzione amministrativa per la
violazione del divieto di eseguire costruzioni ed altre opere di ogni
specie, sia provvisorie sia permanenti, in prossimità della linea
doganale, senza l'autorizzazione del direttore della circoscrizione
doganale, senza dettare alcun criterio per la determinazione della
nozione di «prossimita» e, conseguentemente, per la individuazione da
parte della pubblica amministrazione dei comportamenti da
sanzionarsi;
Sospende il giudizio;
Dispone che la cancelleria provveda ai seguenti adempimenti:
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
notificazione della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri;
comunicazione della stessa ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
comunicazione alle parti costituite.
Civitavecchia, addì 7 febbraio 2007
Il giudice: Lodolini
07C1061