1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 202 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 agosto 2019
Ordinanza del 6 agosto 2019 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sul ricorso proposto da Terrasi Alfonso e altri contro Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza . Impiego pubblico - Ordinamento del personale della Polizia di Stato - Promozione per merito straordinario degli assistenti capo e degli appartenenti al ruolo dei sovrintendenti - Decorrenza dalla data del verificarsi dei fatti ritenuti meritori - Mancata previsione della retrodatazione dei soli effetti giuridici della promozione per meriti straordinari al 1°gennaio dell'anno successivo in cui e' accertata la carenza di organico. - Decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335, art. 75, comma primo. (19C00320) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA
Sezione Prima

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1861 del 2011, proposto da:
1) Alfonso Terrasi, 2) Girolamo Conte, 3) Daniele Carlo
Sparacello, 4) Rosario Gulino, 5) Diego Bottari, 6) Regis Joseph
Gangi, 7) Salvatore Cosentino, 8) Bernardino Ciritto, 9) Antonino
Cannistrari, 10) Giuseppe Amorelli, 11) Marcello Aiello, 12) Giovan
Maria Zichichi, 13) Salvatore Affatigato, 14) Paolo Signorino, 15)
Francesco Mongiovì, 16) Gaetano La piana, rappresentati e difesi
dagli avvocati Alessandro Scalia, Antonio Passannanti, con domicilio
eletto presso lo studio Alessandro Scalia in Palermo, via Libertà n.
171;
contro: Ministero dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Palermo, via Valerio Villareale 6;
per la declaratoria del diritto dei ricorrenti alla
retrodatazione dell'attribuzione della qualifica di Vice
Sovrintendenti del ruolo dei Sovrintendenti della Polizia di Stato a
far data dal 1° gennaio 2002, data di decorrenza della immissione in
servizio in ruolo dei vincitori del concorso bandito con decreto
ministeriale 22 aprile 2008.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno - Dipartimento pubblica sicurezza;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2019 il
dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

1. Con ricorso ritualmente notificato il 7 luglio 2011 e
depositato il 29 settembre 2011 i ricorrenti, dipendenti del
Ministero dell'interno, premettono di essere (alcuni) in servizio
presso la Squadra mobile della Questura di Palermo (Sezione
Catturandi), ovvero di prestare (altri) la propria attività presso
la Direzione investigativa antimafia: illustrano quindi di rivestire
tutti la qualifica di Vice Sovrintendenti, posizione iniziale del
ruolo dei Sovrintendenti della Polizia di Stato, alla quale sono
approdati mercè la promozione per meriti straordinari, ex articoli
72 e 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982, per
avere partecipato alle attività di indagine che hanno consentito la
cattura di pericolosissimi latitanti esponenti di vertice nella
gerarchia dell'organizzazione criminale denominata «Cosa Nostra».
Segnatamente, alcuni ricorrenti sono stati promossi, per «meriti
straordinari», come Vice Soprintendenti, con decorrenza dal 5 aprile
2006 (data di cattura del boss latitante cui avevano partecipato),
mentre i restanti sono stati promossi alla medesima qualifica, sempre
per meriti straordinari, con decorrenza dall'11 novembre 2007, data
di cattura di altro boss latitante alle cui azioni di polizia avevano
concorso.
2. Ciò premesso, i ricorrenti evidenziano che con decreto del
Capo della Polizia 22 aprile 2008 veniva bandito il concorso interno,
per titoli di servizio e superamento del successivo corso di
formazione, a n. 252 posti per la nomina alla qualifica di Vice
Soprintendente del ruolo dei Soprintendenti della Polizia di Stato,
riservato al personale in possesso della qualifica di Assistente Capo
alla data del 31 dicembre 2001: i relativi vincitori venivano quindi
promossi alla relativa qualifica con retrodatazione della (sola)
decorrenza giuridica alla data del 1° gennaio 2002 (di accertamento
della vacanza in organico). Con successivi concorsi, indetti con
decreto ministeriale 24 settembre 2008, con decreto ministeriale 31
ottobre 2008 e con decreto ministeriale 23 luglio 2009, venivano
indetti ulteriori procedure selettive interne sempre per la
promozione alla qualifica di Vice Soprintendenti del ruolo dei
Soprintendenti della Polizia di Stato e i relativi vincitori
assumevano quindi la relativa qualifica con retrodatazione della
(sola) decorrenza giuridica rispettivamente alle date del 1° gennaio
2002 (concorso indetto con decreto ministeriale 24 settembre 2008) e
1° gennaio 2003 (per i restanti concorsi).
3. In ragione di quanto rappresentato, i ricorrenti, già
promossi alla qualifica di Vice Soprintendenti per meriti
straordinari, lamentano l'irrazionalità del combinato disposto delle
disposizioni normative che hanno innovato il sistema delle promozioni
degli appartenenti alla Polizia dello Stato, considerato che, in caso
di promozione per «meriti straordinari», la decorrenza giuridica ed
economica è fatta coincidere con il «fatto» rilevante cui ha
partecipato il personale insignito della predetta promozione;
diversamente, per i partecipanti al concorso interno, la decorrenza
economica della promozione decorre dalla data del superamento del
corso di formazione mentre quella giuridica viene fatta retrodatare
al 1° gennaio dell'anno successivo a quello nel quale si sono
verificate le carenze di organico. Quanto precede, ad avviso dei
ricorrenti, comporta un risultato irrazionale connesso allo
scavalcamento in ruolo dei ricorrenti, promossi per «meriti
straordinari», da parte dei partecipanti ai concorsi interni indetti
successivamente, per effetto del meccanismo della «retrodatazione»
(operante esclusivamente per le procedure concorsuali interne).
4. Rimasta inevasa la richiesta degli istanti, con cui invitavano
l'Amministrazione a provvedere alla retrodatazione in loro favore
della nomina (promozione per «meriti straordinari» alla qualifica di
Vice Soprintendenti), con il presente ricorso (in cui si rappresenta
per altro l'indizione di un ulteriore concorso ex decreto
ministeriale 4 aprile 2011 interno per la medesima qualifica, i cui
vincitori godranno di una «retrodatazione» ai fini giuridici al 1°
gennaio 2004) i ricorrenti insorgono al fine del riconoscimento del
diritto alla retrodatazione giuridica della nomina, prospettando
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 74 comma 1 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 per contrasto con
gli articoli 3 e 97 della costituzione, articolando altresì domanda
di risarcimento dei danni.
5. Si costituisce in giudizio il Ministero dell'interno con il
patrocinio dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo,
eccependo preliminarmente (memoria del 19 dicembre 2018)
l'inammissibilità del ricorso per difetto di instaurazione del
contraddittorio; nonchè l'irricevibilità del medesimo ricorso
atteso che i ricorrenti, sin dalla pubblicazione del bando (non
impugnato) di cui al decreto ministeriale 19 settembre 2008, avevano
piena cognizione della circostanza che l'inquadramento nella stessa
qualifica, per i vincitori del concorso interno, avrebbe avuto una
decorrenza più favorevole rispetto a quella dei medesimi ricorrenti,
ancorchè questi ultimi siano approdati alla stessa qualifica (Vice
Soprintendenti) già da tempo mercè la già citata promozione «per
meriti straordinari». Nel merito, l'Avvocatura ha chiesto il rigetto
del ricorso sottolineando le differenze tra le procedure di che
trattasi (id est: promozione, senza concorso, per «meriti
straordinari» rispetto ai concorsi interni per titoli e superamento
del relativo corso di formazione) che giustificherebbe il differente
regime della decorrenza giuridica delle differenti promozioni e
relativi istituti.
6. I ricorrenti hanno replicato con memoria del 18 gennaio 2019,
insistendo per l'accoglimento e rinnovando una interpretazione
«costituzionalmente orientate» delle disposizioni normative, tale da
consentire al giudice adito di riconoscere la spettanza del diritto
alla retrodatazione, ovvero insistendo per le questioni di
legittimità costituzionale prospettati nell'atto introduttivo.

Diritto

1.0 - Questioni preliminari in rito.
1.1 - Occorre preliminarmente delibare le eccezioni in rito
sollevate dall'Avvocatura distrettuale dello Stato.
1.2 - Entrambe le eccezioni vanno disattese per le argomentazioni
che seguono.
1.3 - Ed invero, con il ricorso qui in esame i ricorrenti
lamentano l'illegittimità della disposizione normativa, ove non
suscettibile di interpretazione «costituzionalmente orientata», che
fa decorrere la decorrenza giuridica della promozione «per meriti
straordinari» in modo difforme da quella prevista in esito alle
procedure concorsuali interne in cui gli effetti giuridici
retroagiscono al 1° gennaio dell'anno successivo a quello in cui è
stata accertata la carenza di organico. Non sono impugnati atti o
provvedimenti che hanno favorito altri colleghi, per altro non
individuati, ovvero la loro nomina alla stessa qualifica. In assenza
di impugnazione di provvedimenti relativi a soggetti terzi, nel caso
in esame non sono rinvenibili posizioni controinteressate rispetto
alla domanda qui azionata, tesa unicamente al riconoscimento del
diritto dei ricorrenti alla retrodatazione delle loro promozioni, per
meriti straordinari, alla qualifica di Vice Soprintendenti.
Analoghe questioni valgono, altresì, rispetto alla ulteriore
eccezione di irricevibilità per mancata tempestiva impugnazione del
decreto ministeriale 19 settembre 2008 con cui è stato indetto il
concorso interno per la nomina a Vice Soprintendenti (cui i
ricorrenti non hanno partecipato per essere già stati «promossi»
alla relativa qualifica) con la previsione della retrodatazione, per
i relativi vincitori, degli effetti giuridici della promozione.
Anche in questo caso, la domanda dei ricorrenti non tende
all'annullamento dei rispettivi concorsi interni indetti
dall'Amministrazione, essendo qui prospettato, ripetesi, unicamente
il diritto dei ricorrenti ad ottenere pari meccanismo di
retrodatazione (dei soli effetti giuridici) della promozione
conseguita per (il differente canale dei dimostrati sul campo)
«meriti straordinari».
Il richiamo alle predette diverse procedure (ordinarie) di
promozione alla qualifica superiore è utilizzata dai ricorrenti
unicamente allo scopo di far emergere in concreto (anche a causa
della mancata indizione di anno in anno delle procedure concorsuali)
l'effetto peculiare di una promozione anteriore, per meriti
straordinari, causativa di un possibile danno e blocco di sbocchi
professionali in ragione del subito scavalcamento nel ruolo da parte
di collegi promossi a seguito di procedure concorsuali successive
(rispetto alla promozione conseguita dai ricorrenti) in cui opera il
meccanismo della retrodatazione degli effetti giuridici.
2.0 - La questione sottoposta al vaglio del Collegio, ricostruzione
del contesto normativo di riferimento e sull'applicabilità alla
fattispecie dedotta in giudizio della norma invocata.
2.1 - Come già evidenziato, i ricorrenti, appartenenti alla
Polizia di Stato, sono stati promossi «per meriti straordinari» alla
qualifica di Vice Soprintendenti del ruolo dei Soprintendenti. In
applicazione della previsione normativa di cui agli art. 72 e art. 75
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982, i ricorrenti
sono stati quindi promossi alla nuova qualifica con decorrenza
giuridica ed economica dalla data del verificarsi dei fatti ritenuti
meritori per la stessa promozione.
Il predetto art. 72 decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982, nella sua formulazione vigente alla data di presentazione
del presente ricorso, prevedeva:
«La promozione alla qualifica superiore può essere conferita
anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai vice
sovrintendenti, ai sovrintendenti e ai sovrintendenti principali, i
quali, nell'esercizio delle loro funzioni, abbiano compiuto
operazioni di servizio di particolare importanza, dando prova di
eccezionale capacità, o abbiano corso grave pericolo di vita per
tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica, dimostrando di
possedere le qualità necessarie per bene adempiere le funzioni della
qualifica superiore ovvero abbiano conseguito eccezionali
riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando
particolare prestigio all'Amministrazione della pubblica sicurezza.».
Oggi la disposizione in parola non sembra aver subito, per quanto
qui rileva ai fini della presente controversia, sostanziali modifiche
da parte del legislatore che, in ultimo, ha sostituito il comma 1
dell'articolo in questione per effetto dell'art. 2, comma 1, lettera
N) decreto legislativo 5 ottobre 2018, n. 126, che oggi così
dispone: «La promozione alla qualifica superiore può essere
conferita anche per merito straordinario agli assistenti capo, ai
vice sovrintendenti e ai sovrintendenti, i quali, nell'esercizio
delle loro funzioni, abbiano conseguito eccezionali risultati in
attività attinenti ai loro compiti, rendendo straordinari servizi
all'Amministrazione della pubblica sicurezza, dando prova di
eccezionale capacità e dimostrando di possedere le qualità
necessarie per bene adempiere le funzioni della qualifica superiore,
ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza
e l'incolumità pubblica.».
La predetta previsione normativa è completata dall'art. 75 dello
stesso decreto del Presidente della Repubblica il cui comma 1, nella
formulazione ratione temporis vigente, prevedeva che «Le promozioni
di cui agli articoli precedenti decorrono dalla data del verificarsi
del fatto e vengono conferite anche in soprannumero, riassorbibile
con le vacanze ordinarie». Anche in questo caso, l'attuale
formulazione della norma, come in ultimo modificata dall'art. 2,
comma 1, lettera q), n. 1), decreto legislativo 5 ottobre 2018, n.
126, non refluisce sulla questione dedotta in giudizio, consistendo
la modifica intervenuta in una mera operazione di drafting normativo
(«...dalla data del verificarsi dei fatti...» in luogo «...del
fatto...»).
2.2 - È indubbio che il canale «ordinario» previsto per la
promozione al grado in questione, di Vice Soprintendente del ruolo
dei Soprintendenti della Polizia di Stato, sia regolato da altre
disposizioni dello stesso decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982 che appare utile richiamare.
2.3 - La ricostruzione dell'istituto proposta dai ricorrenti
risulta corretta e risulta necessaria per comprendere e scrutinare le
contestazioni mosse in questa sede.
2.3.1 - Ed invero, l'art. 21 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982 stabiliva, nella sua versione originaria, che
la promozione alla qualifica di Vice Sovrintendente, avvenisse con
decorrenza dalla data di conclusione del relativo corso di
formazione, sia per ciò che concerne gli effetti economici, sia per
quanto attiene agli effetti giuridici della stessa promozione.
Tuttavia con il decreto legislativo n. 197/1995 la predetta
previsione è stata abrogata e la materia è stata riformata con
l'introduzione, nel contesto del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, degli articoli da 24-bis a 24-septies.
Per quanto attiene alla promozione a Vice Soprintendente,
qualifica iniziale del ruolo dei Soprintendenti della Polizia di
Stato, il neo-introdotto art. 24-quater decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982 stabiliva le modalità e i requisiti per
accedere al relativo concorso interno stabilendo, altresì, al comma
6, ed in continuità con la precedente disciplina, che la nomina
sarebbe avvenuta in ragione della graduatoria finale del corso di
formazione, con decorrenza economica e giuridica dalla fine dello
stesso.
2.3.2 - Tuttavia, dopo lo svolgimento dei primi tre concorsi
indetti sotto l'egida delle nuove disposizioni (decreto ministeriale
del 18 gennaio 1997 per 1.500 posti; decreto ministeriale del 31
luglio 1998 per 1.500 posti; decreto ministeriale del 3 luglio 1999
per 2.000 posti), con l'art. 2 del decreto legislativo n. 53/2001 il
legislatore interveniva modificando l'art. 24-quater decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982 (quanto alla ripartizione dei
posti disponibili nei confronti del personale da ammettere al
concorso, con la previsione della annualità delle selezioni)
stabilendo altresì al novello comma 7 (per quanto qui rileva) che «i
frequentatori che al termine dei corsi di cui ai comma 1, lettere a)
e b), abbiano superato l'esame finale, conseguono la nomina a Vice
Sovrintendente nell'ordine determinato dalla rispettiva graduatoria
finale del corso, con decorrenza giuridica dal 1° gennaio dell'anno
successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze e con
decorrenza economica dal giorno successivo alla data di conclusione
del corso medesimo. I vincitori del concorso di cui al comma 1,
lettera a), precedono in ruolo i vincitori del concorso di cui alla
successiva lettera b)». In altri termini, con la predetta modifica
veniva operato uno iato tra decorrenza economica e decorrenza
giuridica della promozione con l'introduzione della retrodatazione
dei soli effetti giuridici al 1° gennaio dell'anno successivo alla
verifica della carenza in organico. Le disposizioni transitorie e
finali del decreto legislativo n. 53/2001, di cui all'art. 12,
stabilivano - al comma 1 - che «Nella prima applicazione del presente
decreto, per i posti disponibili dal 31 dicembre 2000 al 31 dicembre
2004, le aliquote di accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei
sovrintendenti sono fissate, in deroga a quanto previsto dall'art.
24-quater, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 24
aprile 1982, n. 335, come modificato dall'art. 2, comma 1, lettera a)
del presente decreto, nel settanta per cento per il concorso di cui
al medesimo art. 24-quater, comma 1, lettera a), e nel trenta per
cento per quello di cui alla successiva lettera b)». Al comma 2 dello
stesso art. 12, decreto legislativo n. 53/2001 era originariamente
previsto che «2. I concorsi di cui al comma 1 sono indetti
annualmente per tutti i posti disponibili al 31 dicembre di ogni
anno. Per i concorsi da espletarsi per i posti disponibili al 31
dicembre 2000, l'Amministrazione è autorizzata ad articolare i corsi
di formazione secondo la ricettività degli istituti di istruzione,
tenendo conto del numero degli ammessi ai corsi medesimi, fatta salva
la decorrenza economica della nomina a vice sovrintendente dalla data
di conclusione del primo corso di formazione relativo al concorso per
titoli».
Solo per i vincitori dei concorsi per i posti disponibili al 21
dicembre 2000, quindi, la disposizione transitoria manteneva ferma la
precedente regola della decorrenza economica e giuridica dalla data
di conclusione del corso di formazione: con il serio rischio di
pretermettere in una migliore posizione in ruolo i vincitori dei
nuovi concorsi, per i posti resisi disponibili successivamente, per i
quali avrebbe però operato la nuova regola della retrodatazione.
2.3.3 - Come evidenziato dai ricorrenti, tuttavia il legislatore,
avvedutosi dell'effetto sopra citato, con l'art. 36, comma 1, della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 («Disposizioni ordinamentali in materia
di pubblica amministrazione») è intervenuto con una modifica
sostituendo, all'art. 12 del decreto legislativo n. 53/2001, le
parole «fatta salva la decorrenza a tutti gli effetti» con la nuova
previsione «fatta salva la decorrenza economica». In modo
sostanzialmente non dissimile, foriero della medesima avvertita
necessità, il legislatore è intervenuto con l'art. 5-ter del
decreto-legge 10 settembre 2004, n. 238, come coordinato con la legge
di conversione 5 novembre 2004, n. 263 («Misure urgenti per il
personale appartenente ai ruoli degli Ispettori delle Forze di
Polizia e altre disposizioni concernenti il personale della Polizia
di Stato e i consigli della rappresentanza militare») introducendo il
comma 2-bis all'art. 12 del decreto legislativo n. 53/2001 e così
stabilendo che: «Per i vincitori del concorso interno, per titoli ed
esame scritto, a 2.000 posti per l'accesso al corso di aggiornamento
e formazione professionale per la nomina alla qualifica di vice
sovrintendente del ruolo dei sovrintendenti della Polizia di Stato,
indetto in data 3 luglio 1999, la decorrenza giuridica della nomina
è anticipata, senza alcun effetto economico anche ai fini della
promozione alle qualifiche di sovrintendente e di sovrintendente
capo, al 31 dicembre 2000». All'evidenza, senza la predetta ulteriore
disposizione normativa, i vincitori del concorsi banditi nel 2003 e
nel 2004 avrebbero preceduto in graduatoria, per effetto delle
previsioni dell'art. 24-quater del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1992 come modificato dal decreto legislativo n.
53/2001, i vincitori del più risalente concorso interno indetto nel
luglio 1999 per i quali ancora avrebbe continuato ad operare il
pregresso regime della decorrenza non solo economica ma anche
giuridica della promozione dalla data di conclusione del corso di
formazione.
2.4 - Mercè le modifiche normative sopra descritte, apportate
dal legislatore unicamente nell'ambito delle promozioni «ordinarie»
di cui agli art. 24-bis e ss. decreto del Presidente della Repubblica
n. 335/1982, è stata ricondotta ad unità ed omogenea disciplina
l'applicazione dell'istituto della retrodatazione degli effetti
giuridici per i vincitori dei concorsi interni succedutisi nel tempo.
2.5 - Nel contesto dell'originario quadro normativo sopra
delineato, vigente quindi l'art. 21 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982 e nella vigenza altresì della prima
previsione dell'art. 24-quater del medesimo decreto del Presidente
della Repubblica n. 335/1982 (decorrenza ai fini giuridici ed
economici delle promozioni «ordinarie» dalla data di conclusione del
corso di formazione), nessuna problematicità scaturiva dalle
parallele disposizioni inerenti la promozione per «meriti
straordinari», con particolare riferimento alla previsione, contenuta
dell'art. 75 decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982,
della decorrenza della stessa promozione.
2.6 - Pur nella indubbia specificità della «promozione per
meriti straordinari» disciplinata dagli art. 72 ss. del decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982, tanto da essere ricompresa
nell'ambito del sistema delle c.d. «ricompense» per meriti di
servizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 23 ottobre 2015, n.
4889), l'istituto costituisce, ad avviso del Collegio, un canale
alternativo al conseguimento della promozione che si caratterizza,
per di più, dalla assenza di una espressa domanda o volontà da
parte dell'interessato, sostanziandosi - di fatto - in una positiva
ed ammissibile cooptazione con il riconoscimento da parte della
stessa pubblica amministrazione, nell'esercizio del suo potere
discrezionale (cfr. Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez.
I, 17 luglio 2008, n. 1678), della meritorietà delle promozione
medesima secondo il procedimento previsto dallo stesso art. 75 cit.
3.0 - Sulla impossibilità di una interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione normativa.
3.1 - I ricorrenti prospettano, in primo luogo, la possibilità
di una interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione normativa di cui all'art. 1 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 335/1982, in armonia con quanto stabilito dal
novellato art. 24-quater del decreto del Presidente della Repubblica
n. 335/1982, con particolare riferimento al già più volte indicato
comma 7 di cui chiedono l'applicazione analogica alla fattispecie in
esame: di guisa tale che, in tesi dei ricorrenti, la promozione per
meriti straordinari dovrebbe decorrere, ai fini economici, dalla data
del «fatto» (esattamente, come nel caso di promozione a seguito di
concorso, decorre dalla data di completamento del corso di
formazione), mentre, a fini giuridici, la decorrenza della promozione
dovrebbe essere retrodatata al 1° gennaio dell'anno successivo a
quello nel quale si sono verificate le vacanze in organico.
Militerebbero in favore di detta interpretazione, oltre che
ragioni di logica e di coerenza del sistema di reclutamento, anche le
stesse previsioni del comma 1 art. 75 cit. ai sensi del quale le
promozioni per meriti straordinari possono essere conferite anche in
sovrannumero salvo riassorbimento con le vacanze ordinarie.
3.2 - La tesi, nei termini prospettati, anche nel rinnovato
tentativo che incombe sull'interprete di percorrere tutte le opzioni
per una lettura costituzionalmente orientata della norma prima di
adire il Giudice delle leggi, non può essere condivisa nel caso in
esame.
3.2.1 - Fermo restando quanto al successivo punto 4. , opina il
Collegio che non sia possibile operare una lettura costituzionalmente
orientata delle disposizioni normative sopra illustrate, art. 75,
comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 in
combinato con il citato art. 24-quater , comma 7, dello stesso
decreto del Presidente della Repubblica, tale da consentire di far
rientrare i ricorrenti tra i legittimati ad una applicazione
analogica dell'istituto della retrodatazione degli effetti giuridici
della promozione per meriti straordinari. Il chiaro dettato normativo
contenuto nell'art. 75, comma 1 risulta privo di polisemia: un
risultato ermeneutico difforme si tradurrebbe in una forma di
disapplicazione della legge o di inammissibile creazione di norma da
parte del giudice, in deroga per altro al sistema accentrato di
controllo di costituzionalità previsto dalla Costituzione del 1948;
vieppiù che, come già evidenziato, a fronte delle prime
applicazioni della nuova disciplina relativa alle procedure
concorsuali ordinarie, il legislatore si è già fatto carico di
intervenire con apposite modifiche normative.
4.0 - Sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 75, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982.
Ciò posto, il Collegio dubita tuttavia della legittimità
costituzionale delle disposizioni contenute nell'art. 75, comma 1,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982.
Questo Tribunale, stante la peculiare normativa applicabile di
cui al combinato disposto degli articoli 72 e 75, comma 1, decreto
del Presidente della Repubblica n. 335/1982, laddove non nutrisse
dubbi sulla legittimità costituzionale della norma, dovrebbe
limitarsi a dare atto della volontà chiaramente espressa dal
legislatore e rigettare il ricorso per infondatezza della domanda.
Diversamente, ove la norma in questione, in accoglimento dei
dubbi di legittimità costituzionale che con la presente ordinanza si
sollevano, venisse dichiarata incostituzionale nella parte in cui non
prevede (al pari delle modifiche apportate all'art. 24-quater, comma
7, dello stesso decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982)
una retrodatazione dei soli effetti giuridici della promozione per
meriti straordinari al 1° gennaio dell'anno successivo in cui è
accertata la carenza di organico, le domande in primis formulate dai
ricorrenti risulterebbero fondate.
5.0 - Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 75, comma 1, decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982 in riferimento all'art. 3,
comma primo e secondo, e art. 97, comma primo, della Costituzione.
5.1 - Il Collegio, come premesso, dubita della legittimità
costituzionale della disposizione contenuta nell'art. 75, comma 1,
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 nella parte in
cui, in modo (divenuto) distonico rispetto alla parallela disciplina
(come modificata) prevista per la promozione «ordinaria» ex art.
24-bis e ss. dello stesso decreto del Presidente della Repubblica,
non consente la retrodatazione dei soli effetti giuridici della
promozione per meriti straordinari.
5.1.1 - In relazione al parametro costituzionale di cui all'art.
3, commi 1 e 2, della Costituzione, si osserva quanto segue.
L'Avvocatura distrettuale dello Stato evidenzia che non sarebbe
solo la decorrenza giuridica ad essere differente tra le due
modalità di promozione (id est: 1. ordinaria: 2. per meriti
straordinari), ma anche il modo di conseguire la stessa: nel secondo
caso senza concorso, nel primo sottoponendosi ad un concorso. In tesi
dell'Avvocatura risulterebbe quindi del tutto normale che a
differenti situazioni conseguano diverse conseguenze giuridiche.
La tesi, pur sorretta da evidente logica, merita approfondimento.
Come già osservato, pur appartenendo al genus delle
«ricompense», la disciplina dell'istituto della «promozione per
meriti straordinari» di cui agli articoli 72 e 75, decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982 costituisce un differente (e
straordinario) canale per accedere alle progressioni di carriera,
come chiaramente deducibile dalla formulazione della norma (art. 72,
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982) che prevede come
la promozione possa essere conseguita «anche per merito straordinario
agli assistenti capo».
Nel contesto del pregresso regime normativo, antecedente alle
modifiche apportate all'art. 24-quater, decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, la sostanziale omogeneità della decorrenza
giuridica delle promozioni conseguite dal personale della Polizia di
Stato, sia per via ordinaria sia per meriti straordinari, non
comportava gli effetti distorsivi qui prospettati e censurati dai
ricorrenti con il ricorso in esame.
Il differente modo di conseguire la promozione (al medesimo grado
superiore) non giustifica, ad avviso del Collegio, il mantenimento di
una differente disciplina relativa alla retrodatazione degli effetti
giuridici, ad oggi prevista (mercè le modifiche apportate nel 2001)
unicamente per i vincitori del concorso ordinario interno.
Entrambe le procedure, sia quella ordinaria che quella per meriti
straordinari, rispondono infatti all'esigenza di selezionale e far
progredire in carriera il personale più idoneo: mentre in via
«ordinaria» tale accertamento è compiuto con lo svolgimento del
concorso e relativo corso di formazione, è stato parallelamente
previsto che la stessa pubblica amministrazione possa, a suo
insindacabile giudizio, selezionare i più meritevoli con il
conferimento della promozione per meriti straordinari: selezione che
avviene ex officio, su proposta formulata (entro i termini previsti
dal comma 3, art. 75, decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982) dal Questore della provincia in cui sono avvenuti i «fatti»
meritori, d'iniziativa o su rapporto del dirigente dell'ufficio,
dell'istituto o del reparto, ovvero, per il personale in servizio
presso il Dipartimento della pubblica sicurezza e le articolazioni da
esso direttamente dipendenti, dal direttore centrale per le risorse
umane, d'iniziativa o su rapporto dei direttori centrali e degli
Uffici di pari livello del medesimo Dipartimento.
Il mantenimento del predetto (sopravvenuto) differente regime
della decorrenza degli effetti giuridici della promozione per «merito
straordinario» non trova giustificazione, come prospettato
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, nelle differenti modalità
di conseguimento della stessa promozione sostanziandosi, invero, in
una disparità di trattamento e irrazionalità della previsione che
finisce per sminuire e svilire la stessa ratio dell'istituto in
esame: così operando, la disposizione «premiale» per meriti sul
campo, ed il differente regime della decorrenza giuridica della
stessa promozione rispetto a quella ora prevista per il canale
ordinario del concorso interno, conduce al paradosso di relegare
quanti assurgono prima (per i «meriti» riconosciuti della stessa
pubblica amministrazione) alla nuova qualifica in una posizione in
ruolo deteriore rispetto a quelli che giungeranno alla stessa
qualifica in data successiva, ossia dopo lo svolgimento del concorso
interno (cui i promossi per merito straordinario non hanno potuto
addirittura partecipare in quanto già in possesso della qualifica
messa a concorso) e unicamente per l'effetto dell'introdotto istituto
della retrodatazione. Sotto tale profilo chiara ed efficace è la
incontestata deduzione dei ricorrenti secondo cui: a) essi, in
conseguenza dei concorsi interni ai quali «non ... poterono
partecipare in quanto già in possesso della qualifica di Vice
Sovrintendenti per meriti straordinari, venivano scavalcati per
anzianità e, quindi, ai fini della progressione di carriera, dai
vincitori delle procedure concorsuali, colleghi molto più giovani
... che non avevano neppure acquisiti "meriti" sul campo, tutti
inquadrati con decorrenza 1° gennaio 2002 o 1° gennaio 2003»; b) per
tale ragione gli stessi hanno invitato «... l'Amministrazione a
provvedere alla retrodatazione della loro nomina, al fine di porre
rimedio alla situazione paradossale venutasi a creare, tale per cui,
la concessione di un beneficio si era trasformata in fonte di
gravissimo pregiudizio»).
In sostanza, le suddette diversità nella (nuova) disciplina
della «retrodatazione» non sembrano basarsi su presupposti
ragionevoli, considerato da un lato il pregresso ed omogeneo regime
normativo operante in materia ed attesa, altresì, l'assoluta
identità delle funzioni cui è chiamato il personale della Polizia
di Stato che giunga al medesimo grado di Vice Sovrintendente mercè
la promozione conseguita rispettivamente: a) con concorso interno ai
sensi degli art. 24-bis e ss. del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982; b) ovvero con promozione per meriti
straordinari ex art. 72 e art. 75 decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982.
Parità di funzioni, quindi, che non giustificano la rilevata
disparità di trattamento attuata mediante la diversa decorrenza
giuridica delle promozioni per meriti straordinari rispetto a quelle
conseguite con il concorso interno.
Il Collegio ritiene altresì di poter utilmente richiamare, in
relazione al parametro di cui all'art. 3, comma 2 della Costituzione,
l'insegnamento della stessa Corte costituzionale in ordine ai
parametri ed al principio della intrinseca ragionevolezza del dettato
normativo.
Con la sentenza n. 87/2012 la Corte costituzionale ha infatti
riaffermato e ripercorso la giurisprudenza che desume dall'art. 3
della Costituzione un canone di «razionalita'» della legge,
svincolato da una normativa di raffronto, rintracciato nell'«esigenza
di conformità dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita'»
(sentenza n. 421 del 1991) ed a criteri di coerenza logica,
teleologica e storico-cronologica, che costituisce un presidio contro
l'eventuale manifesta irrazionalità o iniquità delle conseguenze
della stessa (sentenze n. 46 del 1993, n. 81 del 1992) (cfr.
relazione sulla Giurisprudenza Costituzionale dell'Anno 2012 del
Presidente della Corte costituzionale, Riunione Straordinaria della
Corte del 12 aprile 2013, pagg. 95 e ss.).
Nel caso in esame, le modifiche apportate, con il decreto
legislativo n. 53/2001, alla sola disciplina della promozione alla
qualifica superiore a mezzo della procedura «ordinaria» per concorso
interno (ex art. 24-quater, comma 7, decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982), quanto alla nuova decorrenza retrodatata
degli effetti giuridici della stessa promozione, hanno determinato, a
fronte della pregressa omogeneità degli effetti, una sopravvenuta ed
illogica distonia rispetto alla mantenuta disciplina prevista per
l'alternativo canale di promozione per meriti straordinari di cui
all'art. 75, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982.
Ed è indubbio che, con in nuovo meccanismo, il personale
promosso (anche in soprannumero, salvo riassorbimento) per indubbi ed
accertati meriti straordinari si trovi in concreto relegato, in
ragione della differente disciplina della «retrodatazione» degli
effetti giuridici per lo questi non operante, in una posizione in
ruolo deteriore rispetto a chi partecipi a successivi concorsi
indetti dalla stessa Amministrazione per la medesima qualifica,
potendo questi ultimi beneficiare dell'introdotta fictio iuris della
retrodatazione ai fini giuridici al 1° gennaio dell'anno successivo a
quello in cui è stata accertata la carenza di organico: deteriore
posizione in ruolo (nello svolgimento delle medesime funzioni) che
incide sia nella progressione successiva (rilevando l'anzianità nel
ruolo anche ai fini della progressione verticale nelle ulteriori
procedure per accedere al ruolo degli ispettori), sia
nell'applicazione degli ulteriori ordinari istituti amministrativi
connessi allo status di dipendente della Polizia dello Stato (tra cui
a titolo esemplificativo, ad esempio, le istanze di trasferimento).
5.1.2 - In relazione al parametro costituzionale di cui all'art.
97, comma 1 della Costituzione il Collegio osserva che il
mantenimento, a fronte della pregressa omogenea disciplina, di una
differenza nella decorrenza degli effetti giuridici tre le due
ipotesi di promozione alla medesima qualifica superiore, rischia di
rappresentare un sostanziale svuotamento dell'istituto premiale in
parola e quindi una palese violazione del principio di efficienza,
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
Ancora una volta efficace e chiara appare la conclusiva deduzione
dei ricorrenti laddove osservano di essere rimasti «prigionieri in
una sorta di ruolo ad esaurimento, quello di Vice Sovrintendenti,
composto /ed è un vero paradosso) soltanto da coloro che (come i
ricorrenti) ... sono stati promossi per meriti straordinari».
6. - In conclusione, ai fini del decidere, appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
che con la presente ordinanza viene rimessa alla Corte costituzionale
in ordine all'art. 75, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982, per violazione degli art. 3, primo e secondo
comma, e art. 97, primo comma, della Costituzione.
Il processo deve, pertanto, essere sospeso, con trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale, per ogni conseguente
statuizione

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione
Prima), non definitivamente pronunciando:
i) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 75, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982, per violazione
degli articoli 3, primo e secondo comma, e 97, primo comma, della
Costituzione;
ii) sospende il presente giudizio ai sensi dell'art. 79,
primo comma, cod. proc. amm.;
iii) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per il competente controllo di legittimità sulle
questioni sollevate;
iv) rinvia ogni definitiva statuizione nel merito nonchè
sulle spese di lite, all'esito del promosso giudizio di legittimità
costituzionale, ai sensi degli articoli 79 ed 80 del c.p.a..
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza: a) sia comunicata a tutte le parti in causa; b) sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri; c) sia
comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 8
febbraio 2019, 7 marzo 2019, con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente;
Aurora Lento, consigliere;
Roberto Valenti, consigliere, estensore.

Il Presidente: Ferlisi

L'estensore: Valenti