1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 11-10-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 397 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 maggio 2006
Ordinanza emessa il 10 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale del Veneto sul ricorso proposto dalla societa' Ca' Dese S.a.s. di Tombacco Giorgio &amp; C. ed altra contro il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed altri Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio di tutela giurisdizionale - Lesione del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione del principio di ragionevole durata dei processi. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter, 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111, 113 e 125. (006C0852) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 11-10-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

A pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 158/05
proposto da società Cà Dese S.a.s. di Tombacco Giorgio &amp; C. e dalla
ditta Cantine F.lli Tombacco in persona dei legali rappresentanti pro
tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Annamaria Tassetto e
Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo studio degli
stessi in Mestre-Venezia, via Cavallotti, 22;
Contro il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il
Ministero per i beni e le attività culturali, la Presidenza del
Consiglio dei ministri, il Commissario delegato per l'emergenza socio
economico ambientale di Mestre, il Comitato interministeriale per la
programmazione economica, ed A.N.A.S. S.p.A. in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege; la Regione Veneto
in persona del presidente pro tempore della giunta regionale,
rappresentata e difesa dagli avv. Alfredo Biagini e Fulvio Lorigiola,
con elezione di domicilio presso lo studio del primo in Venezia,
Santa Croce, 466/g; la Provincia di Venezia in persona del presidente
pro tempore della giunta provinciale, non costituita in giudizio; il
Comune di Martellago in persona del sindaco pro tempore, non
costituito in giudizio; e nei confronti di Combi Pier Francesco, non
costituito in giudizio; dell'A.T.I. costituita tra Impregilo S.p.A.
(capogruppo mandataria, Grandi Lavori Fincosit e Consorzio
cooperative costruzioni «mandanti») in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; e di Passante
di Mestre S.C.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avv. Vittorio Domenichelli, Guido Zago e
Pier Vettor Grimani, con elezione di domicilio presso lo studio
dell'ultimo in Venezia, Santa Croce, 466/g; per l'annullamento del
decreto del Commissario delegato per l'emergenza socio economico
ambientale della viabilità di Mestre 20 settembre 2004 n. 12/2004,
di approvazione del progetto definitivo dell'autostrada A4 - Variante
di Mestre - Passante autostradale nonchè di ogni altro atto
connesso, presupposto o conseguente, tra cui il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 13 febbraio 2004, il parere del
Comitato tecnico-scientifico 15 settembre 2004 e la nota del
Responsabile unico del procedimento 4 novembre 2004, n. prot. 1404;
Visto il ricorso notificato e depositato presso la segreteria con
i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 27 aprile 2006 (relatore il
Consigliere Lorenzo Stevanato) gli avvocati: Cervesato, in
sostituzione di Zambelli, per la parte ricorrente, Cerillo per le
PP.AA. e per il Commissario delegato per l'emergenza socio economico
ambientale di Mestre, Cristante, in sostituzione di Biagini, per la
Regione Veneto e Pacifici, in sostituzione di Grimani, per Passante
di Mestre S.C.P.A;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto.

F a t t o

Le due ricorrenti, proprietarie di immobili in Comune di
Martellago, incisi dal progettato Passante autostradale di Mestre,
hanno presentato il ricorso in epigrafe avverso il decreto di
approvazione del progetto definitivo dell'autostrada A4 - Variante di
Mestre - Passante autostradale ed avverso gli atti connessi,
deducendo più censure di violazione di legge e di eccesso di potere
sotto vari profili.
Si sono costituite in giudizio sia le intimate amministrazioni
sia la società consortile di progetto Passante di Mestre incaricata
dell'esecuzione delle opere ed hanno controdedotto puntualmente.
In sede di discussione orale, all'udienza del 27 aprile 2006, è
stata sollevata la questione pregiudiziale di incostituzionalità
dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater della legge n. 21/2006,
che sembra attribuire la competenza esclusiva sulla presente
controversia al Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

D i r i t t o

Costituiscono oggetto del giudizio il decreto del Commissario
delegato per l'emergenza socio economico ambientale della viabilità
di Mestre 20 settembre 2004 n. 12/2004, di approvazione del progetto
definitivo dell'autostrada A4 - Variante di Mestre - Passante
autostradale, e gli atti presupposti o conseguenti, tra cui il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 febbraio 2004,
il parere del Comitato tecnico scientifico 15 settembre 2004 e la
nota del Responsabile unico del procedimento 4 novembre 2004 n. prot.
1404.
Si tratta di atti e provvedimenti tutti riconducibili ai poteri
conferiti al Commissario delegato per fronteggiare lo stato di
emergenza del settore del traffico e della mobilità nella località
di Mestre. La situazione di emergenza era stata dichiarata con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 28 febbraio 2003,
emanato ex art. 5, comma 1, legge n. 225/1992.
Perciò, la controversia ha per oggetto un provvedimento
commissariale (nonchè atti connessi) «consequenziale» a tale
ordinanza emergenziale, come previsto dall'art. 3, comma 2-bis, della
legge 27 gennaio 2006, n. 21 di conversione, con modificazioni, del
d.l. 30 novembre 2005 n. 245, che recita: «In tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione delle misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma».
Il comma 2-ter, a sua volta, prescrive che «Le questioni di cui
al comma 2-bis sono rilevate di ufficio», diversamente dalla norma
processuale vigente in tema di incompetenza territoriale dei
tribunali amministrativi, che esclude la rilevabilità d'ufficio
(art. 31 legge n. 1034/1971: la parte che l'eccepisce deve proporre
apposito regolamento preventivo davanti al Consiglio di Stato).
Secondo le nuove disposizioni, il tribunale adito, territorialmente
incompetente, non può in ogni caso pronunciarsi sull'istanza
cautelare, diversamente dal normale regime processuale che non
preclude tale pronuncia, se non sia stato ancora proposto il
regolamento preventivo di competenza.
I citati tre commi dell'art. 3 legge n. 21/2006 si configurano -
ad avviso del Collegio - come norme processuali «intruse» (che
sarebbero vietate secondo la circolare di «drafting» 2 maggio 2001
della Presidenza del Consiglio dei ministri) in una legge che ha un
oggetto (apparentemente) limitato all'emergenza nel settore dei
rifiuti nella Regione Campania (così il titolo della legge). Anche
la rubrica dell'articolo nel quale tali norme sono state inserite ha
un oggetto diverso e più limitato («Destinazione delle risorse
finanziarie e procedure esecutorie»).
Tuttavia, il testuale tenore delle disposizioni legislative in
commento non depone affatto a favore di un'interpretazione che ne
limiti gli effetti ai soli provvedimenti relativi all'emergenza
rifiuti nella Regione Campania.
Infatti, il comma 2-bis è riferito a «tutte le situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225».
Inoltre, la formulazione del comma 2-ter, secondo periodo,
laddove prevede che «Davanti al giudice amministrativo il giudizio è
definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26,
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e quella del comma 2-quater,
secondo periodo, laddove prevede che «L'efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello
di cui al comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da
parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in
Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso»
suggeriscono una valenza generale dello spostamento di competenza,
perchè altrimenti non si sarebbero usate le locuzioni «Davanti al
giudice amministrativo» e «un tribunale amministrativo diverso», ma
le locuzioni «Davanti al tribunale amministrativo della Campania» e
«il Tribunale amministrativo della Campania».
Anche se dai lavori parlamentari si evince che il Governo, autore
dell'emendamento inserito nella legge in controversia, intendeva
limitare lo spostamento di competenza giurisdizionale alle sole
situazioni emergenziali dei rifiuti in Campania, tuttavia ciò non è
sufficiente ad orientare il Collegio verso una tale interpretazione
delle disposizioni processuali, perchè si dovrebbe altrimenti
forzare il significato letterale delle parole.
Com'è noto, infatti, ai lavori preparatori può riconoscersi
valore unicamente sussidiario nell'interpretazione di una legge. Se
da essi possono trarsi elementi utili ai fini dell'individuazione del
significato di singole disposizioni normative e della ratio che le
giustifica, tale operazione trova tuttavia un limite in ciò che la
volontà da essi risultante non può sovrapporsi alla volontà
obiettiva della legge, quale emerge dal significato proprio delle
parole secondo la connessione di esse, e dall'intenzione del
legislatore intesa come volontà oggettiva della norma voluntas
legis, da tenersi distinta dalla volontà dei singoli partecipanti al
processo formativo di essa voluntas legislatoris.
Le nuove disposizioni, dunque, si applicano - secondo
l'interpretazione del Collegio - anche alla presente controversia.
Circa la rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere, essa appare evidente.
Invero, il Collegio sarebbe tenuto, sulla base della normativa
sopravvenuta - ove non dubitasse della legittimità costituzionale di
essa - a dichiarare tout court improcedibile il ricorso, con sentenza
in forma semplificata ex art. 26 legge n. 1034/1971, come prescritto
dal comma 2-ter dell'art. 3 del d.l. n. 245/2005 convertito in legge
n. 21/2006, perchè le nuove disposizioni che spostano la competenza
«si applicano anche ai processi in corso» come recita il comma
2-quater.
Della costituzionalità dei citati commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
del d.l. n. 245/2005 convertito in legge n. 21/2006, in ordine alla
competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, il Collegio dubita per diverse ragioni.
Anzitutto, si evidenzia il contrasto con l'art. 125 della
Costituzione, e segnatamente con il principio del decentramento e
dell'articolazione su base regionale degli organi statali di
giustizia amministrativa di primo grado, ivi espressa («Nella regione
sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado,
secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»), nonchè
col principio di ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della
Costituzione.
La previsione costituzionale dell'art. 125, attuata con la legge
n. 1034 del 1971 che ha istituito i tribunali amministrativi
regionali, implica che la sfera di competenza di questi ultimi abbia
rilievo e garanzia costituzionali, nè si vede perchè essa debba
subire una deroga generalizzata (pure in controtendenza alla riforma
del titolo quinto della Costituzione) con attribuzione alla
competenza funzionale inderogabile al T.a.r del Lazio, allorquando le
singole situazioni di emergenza abbiano rilievo esclusivamente
locale.
Una deroga generale al principio derivante dall'art. 125 della
Costituzione, secondo cui i singoli Tribunale amministrativo
regionale sono posti su un piano paritario, con lo spostamento di
competenza ad un tribunale diverso da quello territorialmente
competente, non si giustificherebbe nemmeno facendo ricorso
all'argomento che il tribunale locale sarebbe troppo sensibile ed
esposto alle tensioni che possono sorgere presso la popolazione
locale, derivanti dagli eventi emergenziali e dai mezzi straordinari
impiegati per affrontarli.
Anzitutto, tale ipotetica finalità non sarebbe in assoluto
garantita nemmeno dalla concentrazione delle controversie di cui si
tratta presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, e ciò
relativamente a quelle situazioni di emergenza riguardanti la Regione
Lazio.
Ciò che vale per i giudici operanti nei Tribunale amministrativo
regionale regionali, invero non può non valere, se l'idea di fondo
è quella della sovraesposizione del giudice locale, per il giudice
che ha sede nella capitale e che decide cause che riguardano il
proprio territorio.
E comunque, al perseguimento di tale esigenza, altri dovrebbero
essere i rimedi, di carattere non generale ed assoluto ma da
applicarsi caso per caso ed in relazione a situazioni contingenti: ad
esempio, lo spostamento di competenza potrebbe avere una sua
ragionevolezza se fosse concepito e disciplinato similmente alle
fattispecie di rimessione del processo ex artt. 45 e ss. c.p.p. (c.d.
«legittima suspicione») e non in via generale.
D'altronde, se questa fosse la ratio inespressa delle
disposizioni in esame, che peraltro rivelerebbe una ben scarsa
considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati
amministrativi in servizio presso i Tribunale amministrativo
regionale periferici, la loro introduzione resta di fatto
inspiegabile, anche se considerata essa stessa una scelta
emergenziale, perchè situazioni di questo tipo (tensione presso le
popolazioni coinvolte che si sia riverberata sui giudici
amministrativi locali, minandone la serenità di giudizio) non si
sono finora registrate e comunque anche in questa prospettiva esiste
la immediata devoluzione della questione al giudice d'appello che è
certamente in grado di correggere questa possibile distorsione del
giudizio sin qui del tutto virtuale.
Se invece, com'è anche possibile ipotizzare, la ratio
sottostante delle disposizioni legislative in questione fosse da
ricercarsi nell'esigenza di assicurare un sistema più «rafforzato»
di protezione civile, si dovrebbe concludere che la finalità
surrettizia delle disposizioni in esame sarebbe quella di evitare
che, di fronte all'imminenza ed alla gravità del pericolo per
l'integrità di beni fondamentali dell'uomo, il giudice
amministrativo periferico possa utilizzare con leggerezza lo
strumento cautelare, paralizzando l'efficacia di urgenti ed
indilazionabili interventi di protezione civile.
Senonchè, tale esigenza sembra già garantita dalla previsione
che ai processi si applicano le norme di accelerazione ex art.
23-bis, comma 2 e ss., legge n. 1034/1971 (come previsto dal comma
2-ter, secondo periodo, dell'art. 3 d.l. n. 245/2005 convertito in
legge n. 21/2006).
Ma soprattutto, se questa è l'esigenza sottesa alle norme sullo
spostamento di competenza, anch'essa rivela una ben scarsa
considerazione per la professionalità e la dignità dei magistrati
amministrativi in servizio presso i Tribunale amministrativo
regionale periferici, del tutto ingiustificata perchè la loro
qualificazione, la loro esperienza e lo svolgimento della loro
carriera sono perfettamente identici a quelli dei magistrati in
servizio presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
Tale ratio rivela, poi, un disegno, irrazionale ed incompatibile
col dettato costituzionale dell'art. 125 della Costituzione, inteso a
modificare l'assetto ordinamentale della giustizia amministrativa,
sia creando un'asimmetria tra il t.a.r centrale e quelli periferici
che va ben oltre l'attuale criterio di riparto delle competenze
basato sull'efficacia (regionale o ultraregionale) dei provvedimenti
delle autorità centrali dello Stato, sia diversificando le funzioni
dei magistrati amministrativi, secondo che prestino servizio presso
il Tribunale amministrativo regionale centrale o presso un Tribunale
amministrativo regionale periferico.
Peraltro, lo spostamento della competenza su questa materia è
irrazionalmente solo parziale, poichè il regime derogatorio sulla
competenza esclusiva del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
riguarda le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti
commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato
di emergenza. Questi ultimi, infatti, non essendo nominati dalle
norme in questione, continuano a rientrare, paradossalmente,
nell'ordinaria competenza dei Tribunale amministrativo regionale
presso la regione in cui i provvedimenti sono destinati ad avere
efficacia.
A ciò si aggiunga che il comma 2-quater dispone: «Le norme di
cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano anche ai processi in corso.
L'efficacia delle misure cautelari adottate da un tribunale
amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis permane fino
alla loro modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata può
riproporre il ricorso».
In tal modo, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non
assume soltanto una nuova competenza funzionale esclusiva di primo
grado, ma sembra configurarsi anche come vero e proprio giudice di
appello sulle decisioni cautelari di un tribunale periferico, potendo
«modificare» o «revocare» le misure cautelari da questo concesse, in
contrasto con la sua natura di organo di giustizia amministrativa di
primo grado.
Altri profili di irragionevolezza emergono, poi: a) dal fatto che
viene imposta ai tribunali periferici (dal comma 2-ter) la pronuncia
declinatoria di competenza con sentenza succintamente motivata ai
sensi dell'art. 26 della legge n. 1034/1971 (ciò che rientra,
invece, nella discrezionalità del giudicante) e contemporaneamente
viene prescritta l'applicazione dei commi 2 e seguenti dell'art.
23-bis della stessa legge n. 1034/1971, che riguardano un diverso e
più complesso modo di procedere in giudizio (dimezzamento dei
termini, fissazione accelerata dell'udienza; possibilità di
emanazione di ordinanze cautelari in caso di estrema gravità ed
urgenza); b) dal fatto che la mancata riproposizione - per la quale
non è previsto un dies a quo - del ricorso davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio (come previsto dal comma 2-quater)
quando siano state emanate pronunce cautelari da un Tribunale
amministrativo regionale periferico, comporta la permanenza di
efficacia di tali pronunce nonostante la norma preveda la loro
modifica o revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio.
Sotto i profili appena esposti emerge, quindi, un contrasto con
l'art. 125 della Costituzione nonchè un'intrinseca irragionevolezza
delle norme in questione, in contrasto col postulato fondamentale
recato dall'art. 3 della Costituzione.
Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato nella
violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione.
La norma costituzionale ora citata, stabilendo che «nessuno può
essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge»,
esclude che vi possa essere una designazione del giudice da parte del
legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali,
dopo che la controversia sia insorta. Perchè tale principio possa
considerarsi rispettato occorre che la regola di competenza sia
prefissata rispetto all'insorgere della controversia, mentre le
disposizioni qui sospettate di incostituzionalità contravvengono a
tale regola riconducibile all'art. 25 della Costituzione.
Tale profilo di incostituzionalità si evidenzia particolarmente
nella parte della disciplina in questione (comma 2-quater) che
dispone lo spostamento di competenza ai processi pendenti (com'è
quello presente) e addirittura consente - come già esposto - una
riforma dei provvedimenti assunti in sede cautelare.
Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale appare
vulnerato dalla normativa in esame.
Inoltre, le nuove norme recano un grave disagio ai ricorrenti,
non giustificato dalla natura accentrata della pubblica
amministrazione o dall'efficacia estesa a tutto il territorio
nazionale dei provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, secondo il normale
criterio di riparto della competenza tra Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e tribunali periferici.
Ciò comporta una violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, in quanto riduce le possibilità di tutela dei diritti
e degli interessi legittimi, per la maggiore difficoltà ed i
maggiori costi che devono essere sopportati dagli interessati per
esercitare l'azione presso il Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, piuttosto che presso gli organi giurisdizionali periferici,
nonchè in via derivata una disparità di trattamento con coseguente
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Infine, la concentrazione presso il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio di queste controversie potrebbe influire
negativamente sui tempi dei processi e, sotto questo profilo, la
scelta del legislatore è illogicamente antitetica al principio di
ragionevole durata dei processi (art. 111, comma 1, della
Costituzione) la cui corretta applicazione vorrebbe invece che le
controversie fossero normalmente distribuite presso ciascun Tribunale
amministrativo regionale periferico.
Sotto gli anzidetti profili, il Collegio ravvisa un contrasto
dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del d.l. n. 245/2005
convertito in legge n. 21/2006, con gli artt. 3, 24, 25, 111, 113 e
125 della Costituzione.
Il giudizio va pertanto sospeso e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale.

P. Q. M.
Ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e
2-quater del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, convertito in legge 27
gennaio 2006, n. 21.
Sospende quindi il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Venezia, in Camera di consiglio, addì 27
aprile 2006.
Il Presidente: Ambroso
L'estensore: Stevanato
06C0852