1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 28-1-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 91 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 dicembre 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 dicembre 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Legge della Regione Calabria - Norme in tema di donazione degli organi e tessuti - Disciplina dei compiti degli ufficiali dell'Anagrafe ai fini dell'acquisizione delle dichiarazioni di volonta' finalizzate alla donazione di organi dopo la morte e della relativa trasmissione al Sistema informativo trapianti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della potesta' legislativa esclusiva statale nella materia dell'anagrafe e in quella dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato - Lamentata previsione di modalita' autonome per la manifestazione del consenso rispetto alla normativa statale di riferimento - Contrasto con la potesta' legislativa esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute. - Legge della Regione Calabria 16 ottobre 2014, n. 27. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. g), i), e l), e terzo; decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, art. 3, comma 8-bis; decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, art. 43, comma 1; legge 1 aprile 1999, n. 91, art. 5; Decreto del Ministero della sanita' 8 aprile 2000. (15C00001) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 28-1-2015)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, (cod. fiscale
della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
cod. fiscale n. 80224030587, presso i cui uffici in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 è domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo
pec: ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it);
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Regione Calabria 7
ottobre 2014, n. 27, pubblicata sul B.U.R.C. n. 51 del 16 ottobre
2014, recante «Norme in tema di donazione degli organi e dei
tessuti», in relazione al suo art. 3.
La legge regionale della Regione Calabria 7 ottobre 2014, n. 27,
pubblicata sul B.U.R.C. n. 51 del 16 ottobre 2014, recante «Norme in
tema di donazione degli organi e dei tessuti», dispone:
Art. 1:
«1. Fatto salvo quanto previsto dalla normativa nazionale
vigente sulla dichiarazione di volontà in materia di donazione di
organi e tessuti, ogni cittadino maggiorenne potrà esprimere il
proprio consenso o diniego presso l'Ufficio Anagrafe del proprio
Comune di appartenenza in sede di rilascio o rinnovo del documento
d'identità;
2. L'ufficiale dell'anagrafe ha l'obbligo di informare, al
momento del rilascio e del rinnovo della carta di identità, il
cittadino maggiorenne della possibilità di effettuare una
dichiarazione di volontà volta ad esprimere il proprio consenso o
diniego alla donazione degli organi e tessuti post mortem, mediante
la compilazione di un apposito modulo che gli verrà fornito nella
stessa sede;
3. Qualora il cittadino sia favorevole a rilasciare la propria
dichiarazione, l'ufficiale dell'anagrafe gli fornisce il modulo di
cui al comma precedente, avendo cura che lo stesso sia compilato e
sottoscritto dal cittadino;
4. L'ufficiale dell'anagrafe provvede immediatamente ad
inserire le informazioni fornite dal cittadino all'interno del quadro
dei dati utilizzati nella procedura informatizzata per l'emissione
della carta d'identità, provvedendo ad inviare telematicamente la
dichiarazione di volontà direttamente al Sistema Informativo
Trapianti (SIT) mediante specifici programmi informatici.
Successivamente alla risposta del SIT l'operatore comunale provvede a
vidimare il modulo ricevuto dall'utente, conservando copia vidimata
presso i propri uffici e rilasciandone copia al cittadino con
testualmente al rilascio del documento di identità. La copia del
modulo della dichiarazione di volontà debitamente vidimato,
rilasciata al cittadino, vale a tutti gli effetti come ricevuta. In
qualunque momento ogni cittadino può chiedere il rilascio di copie
della propria dichiarazione di volontà;
5. La dichiarazione di volontà può essere modificata in ogni
momento mediante una dichiarazione successiva che può essere resa
presso la propria ASL o semplicemente mediante una dichiarazione
scritta in carta semplice da portare sempre con se'».
L'art. 2 disciplina l'entrata in vigore della legge.
Tale legge è illegittima per i seguenti

Motivi

1) In relazione all'art. 117, comma 2, lettera i), violazione
della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia
dell'anagrafe.
L'art. 1 della legge regionale in esame viola, in primo luogo, il
parametro costituzionale in rubrica.
La stessa, infatti, contiene disposizioni con cui vengono
disciplinati i compiti degli Uffici - anagrafe, ai fini
dell'acquisizione delle dichiarazioni di volontà finalizzate alla
donazione di organi dopo la morte, e della relativa trasmissione al
Sistema informativo trapianti.
In tal modo la stessa interviene in una materia - quella,
appunto, dell'anagrafe - riservata alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
i) della Costituzione e che, relativamente alla materia del consenso
alla donazione degli organi, è stata esercitata dal legislatore
statale con l'emanazione delle seguenti disposizioni:
art. 3, comma 8-bis, del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194
(convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25),
che, modificando l'art. 3, comma 3, del regio decreto 18 giugno 1931,
n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), stabilisce
che "la carta d'identità può altresì contenere l'indicazione del
consenso ovvero del diniego della persona cui si riferisce a donare
gli organi in caso di morte";
art. 43, comma 1, decreto legge 21 giugno 2013, n. 69
(convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98),
che intervenendo a modificare nuovamente il citato art. 3, comma 3,
del regio decreto n. 773/1931, ha aggiunto alla richiamata
disposizione la seguente: "i comuni trasmettono i dati relativi al
consenso o al diniego alla donazione degli organi al Sistema
Informativo Trapianti, di cui all'art. 7, comma 2, della legge 1°
aprile 1999, n. 91".
Dunque, la possibilità di manifestare la propria volontà alla
donazione o al diniego alla donazione degli organi al momento del
rilascio della carta di identità è disciplinata a livello statale
attraverso le riportate disposizioni, che costituiscono, come detto,
esercizio della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella
materia dell'anagrafe ai sensi della norma costituzionale indicata in
rubrica, che la legge regionale impugnata evidentemente invade.
2) In relazione all'art 117, comma 2, lettera g), violazione
della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia
dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato.
Sotto altro profilo, le disposizioni della legge regionale in
esame, attribuendo specifici compiti all'ufficiale di anagrafe, che,
ai sensi dell'art. 54 del decreto legislativo n. 267/2000, riveste il
ruolo di ufficiale di Governo ed ha natura di organo statale, viola
la competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g) della Costituzione.
Al riguardo, codesta Corte ha più volte affermato
l'illegittimità costituzionale di norme regionali con i quali
venivano attribuiti compiti e funzioni ad organi dello Stato,
precisando "che - pur non essendo ovviamente escluso che si
sviluppino auspicabili forme di collaborazione tra apparati statali,
regionali e degli enti locali volte a migliorare le condizioni di
sicurezza dei cittadini e del territorio - tuttavia le forme di
collaborazione e di coordinamento che coinvolgono compiti e
attribuzioni di organi dello Stato non possono essere disciplinate
unilateralmente e autoritativamente dalle regioni, nemmeno
nell'esercizio della loro potestà legislativa: esse debbono trovare
il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le
prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati"
(cfr. sentenze Corte costituzionale n. 134 del 2004, n. 429 del 2004
e n. 322 del 2006).
L'art. 1 della legge regionale impugnata, al comma 2, attribuisce
all'ufficiale dell'anagrafe una serie di obblighi e compiti ulteriori
rispetto a quelli previsti dalla normativa statale di riferimento.
In particolare la norma attribuisce all'ufficiale dell'anagrafe
l'obbligo di informare i cittadini maggiorenni, al momento del
rilascio e del rinnovo della carta d'identità, della possibilità di
effettuare una dichiarazione di volontà volta ad esprimere il
proprio consenso o diniego alla donazione degli organi e tessuti post
mortem, obbligo che non trova alcun riscontro nella normativa
nazionale di riferimento.
La stessa, inoltre, disciplina i compiti che l'ufficiale
dell'anagrafe deve assolvere qualora il cittadino manifesti
l'intenzione di rendere la suddetta dichiarazione di volontà (ossia
- il compito di fornirgli il modulo da compilare a tal fine; - il
compito di inserire le informazioni fornite dal cittadino all'interno
del quadro dei dati da utilizzare nella procedura informatizzata per
l' emissione della carta d'identità; - il compito di trasmettere
telematicamente la dichiarazione di volontà al Sistema Informativo
Trapianti; - il compito di vidimare, una volta ricevuta la risposta
dal SIT, il modulo compilato dal cittadino, conservandone copia
presso i propri uffici e rilasciandone copia al cittadino al momento
della consegna del documento di identita') in termini che, ancora una
volta, non trovano corrispondenza nella normativa nazionale.
La norma, quindi, nell'attribuire obblighi e compiti nuovi e
ulteriori all'ufficiale dell'anagrafe invade evidentemente la
potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato, violando, pertanto,
anche il parametro indicato in rubrica.
3) In relazione all'art. 117, comma 2, lettera l), violazione
della potestà legislativa esclusiva dello Stato nella materia
dell'ordinamento civile.
Le disposizioni della legge regionale impugnata, inoltre,
riguardano la materia della donazione degli organi, donazione che
costituisce certamente un atto di disposizione del proprio corpo,
tanto che le diverse fonti che ne recano la disciplina si pongono in
rapporto di specialità rispetto al generale divieto di cui all'art.
5 del Codice Civile.
Le stesse, quindi, attengono altresì, alla materia
dell'ordinamento civile, anch'essa rimessa alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l)
della Costituzione.
È peraltro da ritenere che siano connessi alla predetta materia
anche i profili concernenti le modalità di espressione del consenso
alla donazione di organi, quale atto di disposizione del proprio
corpo, modalità che devono essere disciplinate in modo che non
possano sorgere dubbi sull'effettività ed autenticità del consenso
(o del dissenso)espresso e che, quindi, necessariamente devono essere
uniformi su tutto il territorio nazionale.
La disciplina dei prelievi e dei trapianti di organi e tessuti è
contenuta nella legge n. 91 del 1999 e, per il profilo che qui
interessa, dall'art. 5, che, ai fini dell'attuazione delle norme
sulla dichiarazione di volontà, rinviava all'emanazione di un
decreto ministeriale, emanato dal Ministero della Salute in data 8
aprile 2000.
In tale decreto è stato istituito, in via prioritaria, il
sistema del c.d. silenzio assenso, alla cui formazione si perviene
attraverso la previa notifica, da parte delle ASL territorialmente
competenti, della richiesta a tutti i cittadini di dichiarazione la
propria volontà ai fini della donazione dei propri tessuti ed organi
dopo la propria morte, informandoli che la mancata dichiarazione di
volontà vale come assenso.
Nelle more dell'attuazione di tali procedure di notificazione -
ancora non realizzata - l'art. 1, comma 3, del decreto stabilisce
che: "... il Ministero della sanità promuove l'acquisizione delle
dichiarazioni di volontà ... secondo modalità uniformi su tutto il
territorio nazionale, predisponendo in tal senso schemi di moduli
atti a recepire da parte dei cittadini le dichiarazioni di
volontà...".
L'art. 2 disciplina, poi, le modalità attraverso le quali i
cittadini possono rendere le dichiarazioni di volontà prima della
notificazione della richiesta di espressione del consenso,
individuando nelle aziende unità sanitarie locali e nelle aziende
ospedaliere i soggetti deputati e riceverle e a fornire gli appositi
moduli, a registrare i relativi dati e trasmettere le dichiarazioni
di volontà al centro nazionale trapianti (art. 3).
L'art. 2, comma 2, prevede la possibilità che la ricezione e
trasmissione dei dati possano essere effettuate anche dai comuni, ma
ciò previa convenzione con le unità sanitarie competenti, al fine
dell'individuazione delle modalità organizzative.
Dunque, il rispetto delle disposizioni appena descritte è
funzionale a che la manifestazione, registrazione e trasmissione del
consenso avvenga in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
dipendendo da ciò il prodursi di conseguenze giuridiche di notevole
rilievo (in particolare quanto alla preclusione, prevista dall'art.
23, comma 3, della legge n. 91/1999 cit., per i soggetti indicati nel
comma 2 della stessa norma l. 91/1999 cit. a presentare opposizione
al prelievo degli organi e tessuti).
La legge regionale impugnata, quindi, nel disciplinare modalità
autonome per manifestazione del consenso in discorso rispetto a
quanto previsto dalla normativa statale di riferimento (oltre ad
inficiare la certezza e l'efficacia giuridica della relativa
dichiarazione), invade la potestà legislativa dello Stato nella
materia dell'ordinamento civile, violando, quindi, anche il parametro
indicato in rubrica.
4) In relazione all'art. 117, comma 3, della Costituzione,
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di "tutela della salute".
Si evidenzia, infine, che le disposizioni regionali impugnate -
intervenendo sulla materia del consenso informato alla donazione
degli organi, in particolare sulla disciplina delle modalità tramite
le quali può essere espresso tale consenso - regolamentano profili
che, in base alla giurisprudenza costituzionale, sono da configurarsi
come attinenti ai principi fondamentali della legislazione statale in
materia di tutela della salute.
Si richiama, al riguardo, la sentenza di codesta Corte n.
438/2008, che ha precisato che "il consenso informato [...] si
configura quale vero e proprio diritto della persona e trova
fondamento nei principi espressi nell'art. 2 della Costituzione, che
ne tutela e promuove i diritti fondamentali, e negli articoli 13 e 32
della Costituzione, i quali stabiliscono, rispettivamente, che «la
libertà personale è inviolabile», e che «nessuno può essere
obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per
disposizione di legge»".
La Corte ha altresì rilevato che "il consenso informato trova il
suo fondamento negli articoli 2, 13 e 32 della Costituzione",
sottolineandone la funzione di "sintesi di due diritti fondamentali
della persona: quello all'autodeterminazione e quello alla salute, in
quanto, se è vero che ogni individuo ha il diritto di essere curato,
egli ha, altresì, il diritto di ricevere le opportune informazioni
in ordine alla natura e ai possibili sviluppi del percorso
terapeutico cui può essere sottoposto, nonchè delle eventuali
terapie alternative; informazioni che devono essere le più
esaurienti possibili, proprio al fine di garantire la libera e
consapevole scelta da parte del paziente e, quindi, la sua stessa
libertà personale, conformemente all'art. 32, secondo comma, della
Costituzione".
Sulla base di tali considerazioni, il Giudice delle leggi ha
tratto la conclusione che "il consenso informato deve essere
considerato un principio fondamentale in materia di tutela della
salute, la cui conformazione è rimessa alla legislazione statale".
In particolare, la Corte ha osservato come l'individuazione dei
soggetti legittimati al rilascio del consenso informato, nonchè le
modalità con le quali esso deve essere prestato e acquisito,
costituiscono aspetti di primario rilievo dell'istituto del consenso
informato e sono, quindi, rimessi, quali principi fondamentali in
materia di tutela della salute, alla potestà legislativa dello
Stato.
Ebbene, benchè il prelievo di tessuti ed organo dopo la morte
non costituiscono propriamente "cure", il consenso al prelievo degli
stessi impatta, comunque, sulla tutela della salute e, dunque, anche
a tali fini, la disciplina dello stesso, sia sotto il profilo
soggettivo (soggetti che possono prestarlo) che quello oggettivo
(modalità per la manifestazione ed acquisizione dei consenso),
costituisce espressione della potestà legislativa dello Stato in
materia di principi fondamentali nella materia della tutela della
salute, potestà che, anche sotto tale profilo, è stata esercitata
con le citate disposizioni di cui agli articoli 3, comma 8-bis del
decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194 e 43, comma 1, del decreto
legge 21 giugno 2013, n. 69, nonchè con l'art. 5 della legge n.
91/1999 e con il decreto ministeriale 8 aprile 2000.
È da ritenere, quindi, che la legge regionale impugnata violi il
parametro costituzionale indicato in rubrica.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità della legge della Regione
Calabria n. 27 del 16 ottobre 2014.
Roma, 13 dicembre 2014

L'avvocato dello Stato: Colelli