1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 5-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 24 - 25 febbraio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Modalita' di copertura della dotazione organica e del fabbisogno di personale di alcuni enti tabellati - Decadenza automatica dei direttori generali delle aziende e degli enti del servizio sanitario regionale al termine della legislatura. - Legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 4 (Legge finanziaria regionale 2013), artt. 12, comma 1, e 34, comma 1. - (T-140027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 5-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma
1, e 34, comma 1, della legge della Regione Molise 17 gennaio 2013,
n. 4 (Legge finanziaria regionale 2013), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-21 marzo 2013,
depositato in cancelleria il 25 marzo 2013 ed iscritto al n. 51 del
registro ricorsi 2013.
Udito nell'udienza pubblica del 14 gennaio 2014 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
udito l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 19-21 marzo 2013 e depositato il
successivo 25 marzo il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato gli artt. 12, comma 1, e 34, comma 1, della legge della
Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 4 (Legge finanziaria regionale
2013), per violazione degli artt. 97, 117, secondo comma, lettera l),
e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- L'art. 12, comma 1, della legge reg. n. 4 del 2013,
autorizza transitoriamente gli enti inseriti nella Sezione II della
Tabella A1 di cui alla legge della Regione Molise 26 gennaio 2012, n.
2 (Legge finanziaria regionale 2012), a procedere alla copertura
della dotazione organica e del relativo fabbisogno triennale di
personale con le modalità indicate nelle leggi istitutive.
Il Presidente del Consiglio evidenza che la censurata
disposizione prevede, quale limite per le assunzioni ivi indicate, la
sola dotazione organica degli enti, senza fare riferimento ai limiti
di spesa previsti per le nuove assunzioni contenuti nella normativa
nazionale in materia di personale delle pubbliche amministrazioni.
Essa si porrebbe, pertanto, in contrasto con l'art. 1, comma 557,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), come modificato dall'art. 14, comma 7, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.
122, secondo cui gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione delle spese di personale con azioni rivolte
ai seguenti ambiti: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle
spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti; b)
razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative; c) contenimento delle dinamiche di
crescita della contrattazione integrativa. La norma, inoltre,
contrasterebbe anche con l'art. 1, comma 557-ter, della medesima
legge n. 296 del 2006 il quale, a sua volta, prevede che in caso di
mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto di cui all'art.
76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2008, n. 133. Secondo il citato art. 76, comma
4, «è fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia
contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e
continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi
di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di
stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si
configurino come elusivi della presente disposizione».
La norma impugnata, limitandosi a considerare quale unico limite
a dette assunzioni quello della pianta organica, risulterebbe non in
linea con la normativa statale di riferimento che contempla più
rigorosi limiti al contenimento della relativa spesa e di conseguenza
contrasterebbe con i principi fondamentali dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica recati
dall'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- La seconda norma oggetto di impugnazione è l'art. 34 della
legge regionale in esame, rubricato «Disposizioni concernenti nomine
effettuate da organi regionali» nella parte in cui prevede, al comma
1, che «al termine della legislatura decadono tutte le figure
nominate a vario titolo, ragione o causa dal Presidente della Giunta,
dalla Giunta regionale e dal Consiglio regionale».
Tale disposizione, nella parte in cui si applica anche alle
nomine dei direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio
sanitario regionale, contrasterebbe, da un lato, con la normativa
statale in materia di incarichi dei direttori generali e, dall'altro,
con il principio di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., come precisato dalla
giurisprudenza costituzionale.
La durata in carica del direttore generale, è, infatti,
disciplinata dell'art. 3-bis, comma 8, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), secondo cui «Il rapporto di lavoro del direttore generale, del
direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è
regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a
tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in
osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice
civile [...]».
Sotto questo profilo, quindi, la norma impugnata, disponendo la
decadenza automatica, al termine della legislatura regionale, anche
dei direttori generali degli enti del Servizio sanitario regionale,
contrasterebbe con la richiamata disciplina statale, recante principi
fondamentali in materia di «tutela della salute», violando l'art.
117, terzo comma, Cost.
Essa, inoltre, incidendo su rapporti contrattuali vigenti,
determinandone la decadenza, interverrebbe anche nella materia
«ordinamento civile», riservata alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La parte ricorrente richiama, al riguardo, la sentenza n. 104 del
2007 della Corte costituzionale, che ha deciso una analoga questione
di legittimità costituzionale sollevata avverso norme della Regione
Lazio, precisando che la previsione della decadenza automatica dei
direttori delle ASL, una volta decorsi novanta giorni dalla prima
seduta del Consiglio regionale, viola l'art. 97 Cost. sotto il
duplice profilo dell'imparzialità e del buon andamento
dell'amministrazione.
Pertanto, dovrebbe ritenersi che l'art. 34 della legge regionale
in esame, nella parte in cui non esclude dalla sua applicazione i
direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario
regionale, contrasti con i principi fondamentali della legislazione
statale in materia di «tutela della salute», di cui al richiamato
art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992, violando conseguentemente gli
artt. 117, terzo comma, e 97 Cost.
Infine, nella parte in cui incide sui rapporti contrattuali in
essere, lederebbe altresì l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la
materia dell'«ordinamento civile».
2.- La Regione Molise non si è costituita.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma 1, e
34, comma 1, della legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 4
(Legge finanziaria regionale 2013), in riferimento agli artt. 97,
117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.
1.1.- Secondo la parte ricorrente l'art. 12, comma 1, della legge
reg. n. 4 del 2013 nella parte in cui prevede che «gli Enti inseriti
nella Sezione II della Tabella A1, allegata alla medesima legge
regionale n. 2/2012, sono transitoriamente autorizzati a procedere
alla copertura della dotazione organica e del relativo fabbisogno
triennale di personale con le modalità indicate dalle leggi
istitutive» contrasterebbe con l'art. 117, terzo comma, Cost.
perchè, prevedendo la possibilità di nuove assunzioni, violerebbe
il principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» stabilito dall'art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), come modificato
dall'art. 14, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, secondo il quale gli
enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la
riduzione delle spese di personale con azioni rivolte ai seguenti
ambiti: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti; b)
razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative; c) contenimento delle dinamiche di
crescita della contrattazione integrativa. La medesima norma
regionale violerebbe anche il principio fondamentale in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» di cui all'art. 1, comma
557-ter, della medesima legge n. 296 del 2006 secondo il quale: «In
caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto di cui
all'art. 76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133»,
che vieta di procedere ad assunzioni di personale.
1.2.- La questione è fondata.
In primo luogo, deve affermarsi che l'interpretazione data alla
disposizione da parte del ricorrente è corretta. L'art. 12, comma 1,
della legge reg. n. 4 del 2013, infatti, consente agli enti di cui
alla Sezione II della Tabella A1 allegata alla legge della Regione
Molise 26 gennaio 2012, n. 2 (Legge finanziaria regionale 2012), di
procedere a nuove assunzioni senza alcun riferimento ai limiti di
spesa per esse previsti, contenuti nella normativa nazionale in
materia di personale delle pubbliche amministrazioni.
Come si è detto, il Presidente del Consiglio dei ministri
lamenta la violazione dell'art. 1, comma 557, della legge n. 296 del
2006 come modificato dall'art. 14, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010,
e dell'art. 1, comma 557-ter, della medesima legge.
I commi 557 e 557-ter dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006
(come risultanti a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 14,
comma 7, del d.l. n. 78 del 2010) sono già stati qualificati da
questa Corte come principi generali di «coordinamento della finanza
pubblica» che le Regioni devono rispettare. In particolare con la
sentenza n. 108 del 2011 si è detto che: «Tali norme statali,
ispirate alla finalità del contenimento della spesa pubblica,
costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento
della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio,
senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento
dei medesimi. Invero, come ha chiarito questa Corte, "... la spesa
per il personale, per la sua importanza strategica ai fini
dell'attuazione del patto di stabilità interna (data la sua
rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce di
dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente,
con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento
assurgono a principio fondamentale della legislazione statale"
(sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007)».
In altra occasione si è ulteriormente ribadita la natura di
principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» dell'art. 1, comma 557-ter, della legge n. 296 del 2006,
introdotto dall'art. 14, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, in quanto
diretto ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa mediante la
previsione di sanzioni nel caso di inosservanza delle prescrizioni di
contenimento (sentenza n. 148 del 2012).
A sua volta l'art. 76, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008 sopra
citato prevede che «In caso di mancato rispetto del patto di
stabilità interno nell'esercizio precedente è fatto divieto agli
enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con
qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di
collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche
con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto
altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con
soggetti privati che si configurino come elusivi della presente
disposizione».
La norma impugnata, dunque, consente agli enti di cui alla
Sezione II della Tabella A1 allegata alla legge reg. n. 2 del 2012 di
procedere a nuove assunzioni in assenza, tuttavia, di un piano per il
raggiungimento degli obiettivi di cui all'art. 1, comma 557, della
legge n. 296 del 2006, in particolare con riferimento alla riduzione
dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al
complesso delle spese correnti ed alla razionalizzazione ed allo
snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche
attraverso accorpamenti di uffici.
Come si è ricordato, l'art. 1, comma 557-ter, nel caso di
mancato rispetto di quanto previsto dal comma 557 dell'art. 1,
prevede che si applichi il divieto tassativo di procedere ad
assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia
tipologia contrattuale ex art. 76, comma 4, del d.l. n. 112 del 2008.
Risulta, quindi, palese la violazione dei principi di
«coordinamento della finanza pubblica» e di conseguenza dell'art.
117, terzo comma, Cost.
2.- La seconda questione ha ad oggetto l'art. 34 della legge reg.
n. 4 del 2013.
Secondo il ricorrente la norma impugnata, nella parte in cui
prevede, al comma 1, che «al termine della legislatura decadono tutte
le figure nominate a vario titolo, ragione o causa dal Presidente
della Giunta, dalla Giunta regionale e dal Consiglio regionale»,
applicandosi anche alle nomine dei direttori generali delle aziende e
degli enti del Servizio sanitario regionale, violerebbe il principio
di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di
cui all'art. 97 Cost.
Inoltre, risulterebbe violato anche l'art. 117, terzo comma,
Cost. perchè la norma si porrebbe in contrasto con la normativa
statale in materia di incarichi dei direttori generali e in
particolare con il principio fondamentale in materia di «tutela della
salute» stabilito dall'art. 3-bis, comma 8, del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421), secondo cui «Il rapporto di lavoro del direttore generale, del
direttore amministrativo e del direttore sanitario è esclusivo ed è
regolato da contratto di diritto privato, di durata non inferiore a
tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile, stipulato in
osservanza delle norme del titolo terzo del libro quinto del codice
civile [...]».
Infine, il Presidente del Consiglio lamenta la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. perchè l'art. 34,
comma 1, impugnato inciderebbe su rapporti contrattuali vigenti,
determinandone la decadenza, con invasione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile».
2.1.- La questione è fondata.
Il legislatore regionale individua un'ipotesi di decadenza di
tutte le figure nominate a vario titolo, ragione o causa dal
Presidente della Giunta, dalla Giunta regionale e dal Consiglio
regionale.
In questa definizione estremamente ampia e generica rientrano
certamente anche le nomine dei direttori generali delle aziende
sanitarie. Questa Corte più volte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di norme regionali che prevedevano la decadenza
automatica dei direttori generali delle aziende sanitarie locali
(sentenze n. 152 del 2013; n. 228 del 2011; n. 304, n. 224 e n. 34
del 2010; n. 104 del 2007).
In particolare, da ultimo si è ribadito che i direttori generali
delle ASL costituiscono «una figura tecnico-professionale che ha il
compito di perseguire, nell'adempimento di un'obbligazione di
risultato (oggetto di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivi
gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua
volta elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli
indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto
di lavoro con l'amministrazione regionale» (sentenze n. 152 del 2013
e n. 104 del 2007).
Le funzioni svolte dai direttori sono di carattere
tecnico-gestionale, come confermato anche dai requisiti che la legge
richiede per la loro nomina ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 502
del 1992 e delle relative norme regionali di dettaglio (sentenza n.
34 del 2010).
Sotto il profilo organizzativo, tra l'organo politico e i
predetti direttori generali «non vi è un rapporto istituzionale
diretto e immediato», ma vi è «una molteplicità di livelli
intermedi lungo la linea di collegamento che unisce l'organo politico
ai direttori generali delle Asl» (sentenze n. 34 del 2010 e n. 104
del 2007).
La disposizione impugnata, trovando applicazione nei confronti
della tipologia di figure dirigenziali appena descritta - che
esercita funzioni di carattere gestionale e non è legata all'organo
politico da un rapporto diretto -, viola l'art. 97 Cost. sotto più
profili.
Innanzitutto, essa è in contrasto con il principio di buon
andamento, perchè il meccanismo di decadenza automatica incide sulla
continuità dell'azione amministrativa (sentenze n. 228 del 2011, n.
304 e n. 224 del 2010). Come questa Corte ha statuito nella sentenza
n. 124 del 2011, infatti, «il rapporto di lavoro instaurato con
l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve essere [...]
connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia
regolato in modo da assicurare la tendenziale continuità dell'azione
amministrativa [...]».
In secondo luogo, il carattere automatico della decadenza
dall'incarico del direttore, previsto dalla disposizione impugnata,
viola i principi di efficienza e di efficacia dell'azione
amministrativa, perchè esclude una valutazione oggettiva
dell'operato del funzionario (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010).
In terzo luogo, la disposizione impugnata viola il principio di
imparzialità dell'azione amministrativa, perchè introduce
un'ipotesi di cessazione anticipata e automatica dall'incarico del
direttore generale dipendente da un atto dell'organo politico
(sentenze n. 228 del 2011 e n. 224 del 2010).
Infine, la disposizione impugnata viola il principio del giusto
procedimento, perchè non prevede «il diritto del funzionario di
intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione
e di conoscere la motivazione di tale decisione» (sentenze n. 34 del
2010 e n. 390 del 2008).
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal ricorrente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
1, della legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 4 (Legge
finanziaria regionale 2013);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma
1, della legge della Regione Molise n. 4 del 2013 nella parte in cui
non esclude gli incarichi di funzione dirigenziale di cui all'art.
3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 febbraio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI