1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 316 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 gennaio 1998- 14 maggio 1999
N. 316 Ordinanza emessa il 29 gennaio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto dal comune di Argelato contro il CO.RE.CO. dell'Emilia-Romagna ed altra. Circolazione stradale - Sanzioni amministrative pecuniarie - Destinazione di quota dei proventi alla previdenza integrativa del personale di polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di finanza), ivi compresa la Polizia municipale, competente all'irrogazione delle sanzioni stesse - Incidenza sul principio di imparzialita' dell'azione amministrativa per l'incentivo alla funzione di accertamento - Disparita' di trattamento, a parita' di qualifica funzionale, tra il personale delle amministrazioni in questione, a seconda dello svolgimento delle funzioni di accertamento. (C.d.S., art. 208, comma 2, lettera a), e 4, modificato dal d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, art. 109). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0549) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal
comune di Argelato rappresentato e difeso dall'avv. Gualtiero
Pittalis ed elettivamente domiciliato, in Bologna, via Saragozza n.
28;
Contro la regione Emilia-Romagna (Comitato regionale di controllo),
non costituita per l'annullamento del provvedimento del CO.RE.CO.
dell'Emilia-Romagna prot. n. 96/034377, datato 18 novembre 1996 con
cui è stata annullata la deliberazione della Giunta comunale di
Argelato n. 239 del 15 ottobre 1996 avente ad oggetto: "Bilancio di
previsione esercizio 1996 - Assegnazione fondi al Comandante della
Polizia municipale - Utilizzazione proventi delle sanzioni
amministrative per assistenza e previdenza personale della polizia
municipale";
Udito all'udienza pubblica del 29 gennaio 1998 l'avv. Gualtiero
Pittalis per la parte ricorrente;
Considerato quanto segue:
F a t t o
Il comune ricorrente fa preliminarmente presente che "con
deliberazione di Giunta n. 537 del 12 dicembre 1994 (...) (esso) ha
stabilito, in applicazione dell'art. 208 del codice della strada
(D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni) le varie
destinazioni dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie
per infrazioni stradali, decidendo in particolare di destinare il 7%
di tali proventi all'assistenza e previdenza del personale della
Polizia municipale (...)".
Si aggiunge che "essendosi quindi proceduto alla scelta della
compagnia cui affidare il relativo contratto di assicurazione
(individuata nell' INA-Assitalia di Casalecchio di Reno), il comune
di Argelato infine ha assunto la delibera di Giunta n. 239 del 15
ottobre 1996 con cui ha messo a disposizione del comandante della
Polizia municipale le necessarie disponibilità finanziarie "e che su
tal mezzo" è inopinatamente intervenuto il CO.RE.CO. annullandolo
con il provvedimento prot. 96/034377 del 18 novembre 1996, basato
sulla ritenuta illegittima della destinazione di parte dei proventi
delle sanzioni pecuniarie per infrazioni stradali al personale della
polizia municipale ai sensi dell'art. 208 C.d.S.".
A sostegno del ricorso, sono presentate le censure di:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 5, legge 20 marzo
1965, n. 2248, all. E. Eccesso di potere per falso supposto di fatto
e di diritto e per manifesta contraddittorietà ed illogicità.
Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione e falsa
applicazione dell'art. 46, legge 8 giugno 1990, n. 142 e degli artt.
25 e 26, legge regionale 7 febbraio 1992, n. 17 e successive
modificazioni.
Si osserva che "pur avendo presente la sentenza del Consiglio di
Stato, sez. V, 22 giugno 1996, n. 786 (..) in primo luogo, detta
sentenza, laddove ammette che l'organo di controllo possa annullare
un atto per illegittimità derivata da altro provvedimento
precedentemente approvato, si riferisce esclusivamente
all'annullamento per illegittimità derivata, mentre nella
fattispecie il CO.RE.CO. ha esaminato la delibera comunale n.
239/1996 ex se, senza alcun riferimento alla precedente delibera n.
537/1994 a suo tempo approvata e della quale la prima costituisce
attuazione; ed incorrendo, anzi anche in un evidente falso
presupposto di diritto e di fatto laddove ha annullato la delibera n.
239/1996 in quanto istitutiva della contestata destinazione di somme
alla previdenza ed assistenza del personale della Polizia municipale
(mentre la delibera istitutiva è unicamente la n. 537/1994, del
tutto ignorata).
Così facendo, il CO.RE.CO., ha eccepito, a carico della delibera
n. 239/1996, non un'illegittimità derivata (..), ma
un'illegittimità propria, concettualmente inconfigurabile, pena una
evidente contraddittorietà ed illogicità, a carico di un
provvedimento attuativo ove questo venga censurato unicamente per il
principio espresso nel provvedimento sottostante già approvato cui
esso si limiti a dare attuazione".
Si aggiunge che "per il combinato disposto dell'art. 208 C.d.S. e
dell'art. 393 del relativo regolamento di esecuzione approvato con
D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (e recentemente modificato con d.P.R.
16 settembre 1996, n. 610 (...), le destinazioni percentuali dei
proventi (nell'ambito di quelle previste dai commi secondo e quarto
dell'art. 208) vengono effettuate attraverso le seguenti fasi: a)
determinazioni delle quote da destinarsi a ciascuna delle finalità
indicate; b) iscrizione nel bilancio dell'ente locale di apposito
capitolo di entrata e di uscita dei proventi.
Tali fasi, che esauriscono l'an ed il quantum dell'applicazione
dell'art. 208 C.d.S., sono già state consumate dal Comune di
Argelato con la delibera n. 537 del 12 dicembre 1994 e con le
successive delibere consiliari n. 46 e n. 47 del 30 maggio 1996,
richiamate nella delibera n. 239/1996.
La odierna delibera di Giunta n. 239 del 15 ottobre 1996 non ha
più ad oggetto l'an ed il quantum dell'applicazione dell'art. 208
C.d.S., ma unicamente l'adempimento finanziario (assegnazione di
fondi al comandante della Polizia municipale) per la copertura delle
spese del contratto di assicurazione con la compagnia già prescelta
per l'effettuazione delle prestazioni già decise con gli atti
precedenti".
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 208 d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285 e successive modificazioni. Eccesso di potere per falso
supposto di diritto e per manifesta illogicità. contraddittorietà e
disparità di trattamento.
Si rileva che "l'art. 208 C.d.S., dopo avere stabilito al primo
comma che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per
violazioni stradali sono devoluti allo Stato quando le violazioni
siano accertate da agenti dello Stato, ed ai comuni quando siano
accertate da agenti dei comuni, elenca al secondo comma le
destinazioni dei suddetti proventi spettanti allo Stato al successivo
quarto comma che i proventi spettanti agli altri enti indicati nel
comma 1 (fra i quali i comuni) sono anch'essi destinati alle medesime
finalità di cui al comma 2.
In altre parole, l'art. 208 C.d.S ha istituito una perfetta
corrispondenza fra le destinazioni dei proventi devoluti allo stato e
le destinazioni dei proventi devoluti ai comuni.
Fra le destinazioni delle somme devolute allo Stato, il secondo
comma comprende l'assistenza e previdenza del personale della Polizia
di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza; il
comune di Argelato, assumendo un indirizzo peraltro condiviso dalla
regione Emilia-Romagna e dal Ministero degli interni, ha ritenuto che
- in ossequio al cennato principio di corrispondenza fissato dal
quarto comma - analoga destinazione (assistenza e previdenza) possa e
debba essere disposta, per le somme devolute ai comuni, a favore del
personale della Polizia municipale (nella quota del 7% del totale dei
proventi).
Il Co.Re.Co. contesta tale estensione eccependo che la destinazione
in parola non è espressamente prevista dall'art. 208 del C.d.S. a
favore della Polizia municipale e che gli agenti di questa non sono
equiparati da alcuna norma dell'ordinamento agli agenti della
Polizia, dei Carabinieri e della Guardia di finanza.
In contrario si osserva anzitutto che (..) il quarto comma
dell'art. 208 richiama senza alcun distinguo od eccezione, per le
somme devolute ai comuni, tutte le destinazioni previste dal
precedente secondo comma.
In secondo luogo, la ratio della norma rende irrilevante, ai nostri
fini, la circostanza dell'omessa menzione espressa della Polizia
municipale, ove si consideri che quest'ultima è espressamente
contemplata dagli artt. 11 e 12 dello stesso C.d.S. fra i titolari
dei servizi di polizia stradale, che ricomprendono l'accertamento
delle violazioni in materia di circolazione stradale, accanto
(appunto) alla Polizia di Stato, all'Arma dei Carabinieri ed alla
Guardia di finanza.
Non solo, il combinato disposto degli artt. 3 e 5 della
legge-quadro 7 marzo 1986, n. 65 sull'ordinamento della polizia
municipale e l'art. 4 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 22
gennaio 1988, n. 3 in materia di polizia locale indicano, fra le
funzioni della Polizia municipale la vigilanza sulla circolazione
stradale (oltrechè, più in generale, la collaborazione con le forze
della Polizia di Stato).
Poichè la ratio dell'art. 208, secondo comma, è evidentemente
quella di costituire posizioni assicurative e previdenziali a favore
del personale dei corpi titolari dell'accertamento delle infrazioni
stradali, la stessa ratio opera correttamente, tantopiù in presenza
del quarto comma che richiama espressamente tutte le destinazioni
previste dal secondo comma, a favore degli agenti di Polizia
municipale ugualmente titolari della stessa funzione (dall'esercizio
della quale derivano i proventi della cui destinazione si tratta).
Non è, quindi, un problema di generale equiparazione della Polizia
municipale agli altri Corpi statali (Polizia, Carabinieri, Guardia di
finanza), come erroneamente ritiene il Co.Re.Co.; trattasi,
piuttosto, di applicazione logica e non discriminatoria, ai fini
circoscritti, della speciale disposizione dell'art. 208 C.d.S. nel
rispetto della ratio (e della stessa lettera) di questa".
3) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 12, 14 e 15
preleggi. Violazione e falsa applicazione dell'art. 31 d.P.R. 25
giugno 1983, n. 347. Eccesso di potere per falso supposto di diritto
e per manifesta contraddittorietà ed illogicità. Eccesso di potere
per difetto di motivazione.
Si rileva che "il Co.Re.Co. ha eccepito la violazione dell'art. 31
d.P.R. n. 347/1983 e del principio di omnicomprensività del
trattamento economico ivi contemplato.
In contrario si osserva che l'art. 208 C.d.S. costituisce norma di
legge, speciale e successiva (rispetto al d.P.R. n. 347/1983 avente
natura regolamentare), destinata quindi a prevalere in applicazione
delle norme e principi di cui alle preleggi richiamate in epigrafe:
gerarchia delle fonti che privilegia la legge sul regolamento (art.
1), prevalenza della legge speciale (artt. 12, 14, 15) rispetto alla
disposizione generale e precedente".
Si aggiunge che "il punto 56 delle linee interpretative del nuovo
Contratto di lavoro del 6 luglio 1995, formulate dall'ARAN - Agenzia
per la Rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - il
25 luglio 1996 afferma che sono ammissibili compensi
extra-contrattuali quando sono previsti dalle leggi (come accade
nella fattispecie ad opera dell'art. 208 C.d.S.); mentre la regione
Emilia-Romagna, nel proprio parere dell'11 marzo 1995 e sempre il
sindaco nella nota dell'11 marzo 1995 indirizzata al Co.Re.Co. e che
aveva consentito l'approvazione della delibera n. 537/1994 avevano
sottolineato come l'art. 208 C.d.S. possa derogare all'art. 31 del
D.P.R. n. 347/1983 e come l'ordinamento già conosca altre deroghe al
principio di omnicomprensività (indennità di vigilanza).
Il Co.Re.Co. (..) ha richiamato contradittoriamente ed
illogicamente il punto 56 del documento ARAN del 25 luglio 1996 (che
depone invece (..) per la legittimità dell'operato del comune).
Inoltre, non ha specificamente motivato in ordine ai pareri della
regione Emilia-Romagna del 15 maggio 1995 e del 22 agosto 1994 ed
alla nota del Sindaco del 26 ottobre 1996, che li ha espressamente
richiamati.
Tali note (..) hanno tutte dettagliatamente spiegato la
legittimità dell'orientamento assunto dal comune di Argelato in
riferimento sia all'interpretazione dell'art. 208 C.d.S. sia alla
insussistenza di ragioni ostative derivabili dall'art. 31 del d.P.R.
n. 347/1983.
In ordine a tali documenti il Co.Re.Co. non ha specificamente
contraddetto, cosicchè si eccepisce anche l'eccesso di potere per
difetto di motivazione e la violazione dell'art. 3 della legge n.
241/1990 e dell'art. 30, secondo comma, della legge regionale 7
febbraio 1992, n. 7 e successive modificazioni che impongono la
motivazione".
La regione non ha ritenuto di costituirsi in giudizio a sostegno
dell'impugnato provvedimento del proprio organo di controllo.
Infine, il procuratore del comune ricorrente non ha provveduto al
deposito in giudizio della nota delle spese, competenze ed onorari di
causa.
D i r i t t o
1. - Il ricorso è - ad avviso del Collegio - fondato.
E ciò, nella considerazione assorbente:
a) che l'art. 208 d.lgs. 30 aprile 1992. n. 285 (Codice della
Strada) - come successivamente modificato in parte dall'art. 109
d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360, - prescrive che "i proventi delle
sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal
presente codice sono devoluti allo Stato, quando le violazioni siano
accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato (..). I
proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni, quando
le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti,
rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni" (primo
comma), ponendo in tal modo una piena equiparazione - sotto lo
specifico profilo in oggetto - tra l'amministrazione dello Stato e
gli enti locali;
b) che la norma dianzi indicata prescrive, inoltre, che "i
proventi di cui al comma 1, spettanti allo Stato, sono destinati: a)
al Ministero dei lavori pubblici (..) nella misura dell'ottanta per
cento del totale annuo (..) per studi, ricerche e propaganda ai fini
della sicurezza stradale (..), per la redazione dei piani urbani di
traffico, per finalità di educazione stradale e per l'assistenza e
previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei
Carabinieri e della Guardia di finanza"; b) alla Direzione generale
della M.C.T.G. nella misura del venti per cento del totale annuo
(..) per studi e ricerche sulla sicurezza del veicolo" (secondo
comma); che, infine, "i proventi spettanti agli altri enti indicati
nel comma 1 (regioni, province e comuni) sono devoluti alle finalità
di cui al comma 2, nonchè al miglioramento della circolazione sulle
strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale e
alla redazione dei piani di cui all'art. 36, alla fornitura di mezzi
tenuti necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza
(quarto comma);
c) che dal coacervo delle disposizioni dianzi delineate emerge
come la complessiva ragione di essere di questa normativa sia da
rinvenirsi - ad avviso del Collegio - anche nella volontà di
assicurare al personale dello Stato e degli enti locali
funzionalmente competente in tema di irrogazione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della
strada una quota parte di tali proventi (da determinarsi annualmente
da parte dell'ente, in relazione all'importo complessivo disponibile)
per costituire a vantaggio di tale personale forme integrative di
assistenza e previdenza;
d) che il personale appartenente al Corpo di Polizia municipale
rientra nella previsione normativa dianzi indicata, per la sua tipica
competenza funzionale in tema di irrogazione di sanzioni
amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della
strada, onde non appare necessario - ai fini in esame - che vi sia
anche una equiparazione generale in via legislativa di tale personale
al personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e
della Guardia di finanza;
e) che il canone di onnicomprensività della retribuzione sancito
dall'art. 31 d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 appare inapplicabile al
caso in esame poichè soccombente rispetto alla norma sopraindicata e
successiva di cui all'art. 208 d.lgs. cit.
2. - L'esegesi della normativa predetta dovrebbe, pertanto,
condurre all'accoglimento del presente ricorso.
Ritiene, peraltro, il Collegio d'ufficio che l'art. 208 d.lgs. 30
aprile 1992, n. 285, nella sua attuale configurazione e nella parte
specificamente in esame, ponga un profilo di eventuale illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.; che tale
profilo non sia, in questa fase, manifestamente infondato e che esso
sia rilevante ai fini della definizione della presente controversia.
Il Collegio dubita, invero, della legittimità costituzionale della
norma predetta (nella parte specificamente all'esame) per contrasto
con il principio di eguaglianza e con il principio di buon andamento
ed imparzialità della amministrazione posti dai suddetti parametri
costituzionali e ritiene che la questione si presenti come rilevante
e non manifestamente infondata.
Quanto al primo profilo, non vi è dubbio che l'eventuale
caducazione della norma predetta a seguito di un accertamento di
incostituzionalità della norma medesima comporterebbe la definizione
della controversia in senso pregiudizievole all' interesse fatto
valere e'in giudizio dalla parte ricorrente.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, essa emerge
dalla considerazione che la norma predetta - nel contemplare una
forma di previdenza ed assistenza integrativa unicamente a favore del
personale competente all'irrogazione di sanzioni amministrative
pecuniarie per violazione di precetti del Codice della strada e con
l'uso a tale fine di una parte dei relativi proventi proporzionale
all'importo complessivo annuo di tale massa monetaria e da
determinarsi con cadenza annua da parte dell'ente percettore - da un
lato configura una situazione differenziata ed una conseguente
disparità di trattamento sul piano dell' assistenza e della
previdenza nei confronti della platea complessiva degli altri
dipendenti dell'ente in genere (e di quelli di pari qualifica
funzionale in particolare) che appare arbitraria in quanto diretta ad
incidere sui fondamenti stessi del rapporto d'impiego in presenza di
una mera diversità di mansioni all'interno di un quadro funzionale
che è, invece, complessivamente unitario in vista della
realizzazione delle finalità dell'ente.
Dall'altro essa - nel dare ingresso ad una forma sostanziale (e
tendenzialmente crescente) di compartecipazione da parte del
personale predetto alle utilità derivanti dall'attività repressiva
e sanzionatoria a cui esso è preposto mediante una integrazione di
fatto del trattamento economico - appare idonea a pregiudicare il
carattere di imparzialità che l'azione amministrativa deve avere non
solo nel suo concreto atteggiarsi, ma anche nell'immagine che essa
offre alla platea dei cittadini. E, a tale riguardo, non può non
rilevarsi come elemento fondante di qualsivoglia situazione di
imparzialità nell'azione amministrativa sia che il dipendente
funzionalmente competente non abbia nell'esercizio delle sue funzioni
un diretto interesse di natura retributiva tendenzialmente
proporzionale - nel caso in esame - all'incremento del quantum delle
sanzioni pecuniarie che egli abbia concorso ad irrogare. Ciò,
infatti, darebbe origine ad una situazione di accertato conflitto di
interessi ed inoltre - pregiudicando la stessa immagine di
imparzialità di quello - inciderebbe negativamente sul buon
andamento dell' amministrazione, alimentando una accresciuta
conflittualità sociale.
Va, pertanto, sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 208, secondo e quarto comma d.lgs. cit. per contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione; conseguentemente va disposta la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, mentre il presente
giudizio deve essere sospeso ai sensi dell'art. 23, legge n. 87/1953,
fino alla pronuncia sulla legittimità costituzionale della norma
indicata.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 208, commi 2 e 4 d.lgs.
30 aprile 1992, n. 285 - come modificato dall'art. 109, d.lgs. 10
settembre 1993, n. 360 - in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende la trattazione del ricorso in esame ai sensi dell'art 23,
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ordina che a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Bologna nella Camera di consiglio del 29 gennaio
1998.
La presente decisione è sottoscritta ai sensi dell'art. 132
c.p.c., in consenguenza della morte del Pres. Vincenzo Laurita
sopravvenuta il 15 aprile 1998.
Il presidente: Laurita
Il consigliere rel. est.: Mozzarelli
99C0549