1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 8-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 dicembre 1996
N. 50 Ricorso per questione di legittimita costituzionale depositato in cancelleria il 18 dicembre 1996 (dalla provincia autonoma di Trento) Ambiente (tutela dell') - Misure antiinquinamento riguardo agli scarichi degli insediamenti produttivi - Regime derogatorio (alla legge n. 391/1996) in favore dei produttori di olio di oliva - Possibilita' che le acque di vegetazione residuale della lavorazione meccanica delle olive che non hanno subito alcun trattamento ne' ricevuto alcun additivo siano oggetto di utilizzazione agronomica attraverso lo spandimento controllato su terreni adibiti ad usi agricoli, secondo norme di dettaglio circa i limiti di accettabilita', i poteri del sindaco di ridurli, le modalita' dello spandimento, i terreni esclusi, lo stoccaggio e le sanzioni amministrative - Facolta' di regioni e province autonome di redigere appositi piani di spandimento e di indicare "ulteriori precisazioni" rispetto alle regole poste dalla legge - Conseguente necessita', in forza di quest'ultima disposizione, che tutte le altre siano ritenute immediatamente applicabili nelle regioni e nelle province, e in particolare nella provincia di Trento, sovrapponendosi a quelle gia' compiutamente emanate dalla stessa - Contrasto con il principio posto dall'art. 2 delle norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, emanate con il d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, per cui le leggi statali , nelle materie di competenza delle province autonome (quali certamente sono quelle che variamente attengono alla tutela ambientale) vincolano le province solo ad adeguare le proprie leggi ai principi individuabili nelle leggi statali - Indebita riduzione della competenza della provincia di Trento a un potere di normazione meramente integrativa. (Legge 11 novembre 1996, n. 574, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9; statuto regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 5, 6, 14, 16, 17, 21 e 24; 9, n. 9 e 10; e 16). (096C1876) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 8-1-1997)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n.
15437 del 29 novembre 1996 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 2 dicembre 1996 (rep. n. 62653) rogata dal
notaio dott. Pierluigi Mott del collegio notarile di Trento e
Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artticoli 1; 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9; della legge
11 novembre 1996, n. 574, nuove norme in materia di utilizzazione
agronomica delle acque di vegetazione e di scarichi dei frantoi
oleari, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 265 del 12 novembre 1996,
per violazione dell'art. 8, nn. 5), 6), 14), 16), 17), 21) e 24)
dello Statuto; dell'art. 9, nn. 9) e 10) dello Statuto; dell'art. 16
dello Statuto; delle norme di attuazione, e in particolare dell'art.
2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; per i profili e nei modi di
seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare di potestà legislativa e di
potestà amministrativa nell'insieme delle materie che costituiscono
la tutela ambientale, ed in particolare in materia di urbanistica,
tutela del paesaggio, miniere (comprese le acque minerali e termali),
cave e torbiere, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e
della fauna, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale,
agricoltura e foreste, opere idrauliche della terza, quarta e quinta
categoria, utilizzazione delle acque pubbliche, igiene e sanità,
secondo quanto previsto dall'art. 8, nn. 5), 6), 14), 16), 17), 21) e
24), dall'articolo 9, nn. 9) e 10) e dall'art. 16, comma 1, dello
statuto speciale di autonomia.
Nell'adempimento dei propri compiti costituzionali, essa ha
disciplinato in modo organico la tutela ambientale dagli inquinamenti
con svariate leggi successivamente raccolte (ai sensi dell'art. 1
della legge provinciale 25 luglio 1988, n. 22), nel testo unico
approvato con decreto del presidente della giunta provinciale 26
gennaio 1987, n. 1-41/legisl. Tale complesso normativo è stato in
seguito ancora modificato ed aggiornato da altre leggi provinciali
recenti o recentissime (25 luglio 1988, n. 22; 22 agosto 1988, n. 26;
15 gennaio 1990, n. 3; 27 agosto 1993, n. 21; 11 settembre 1995, n.
11; 2 febbraio 1996, n. 1).
Nell'insieme, la disciplina provinciale è effettiva ed efficace.
In particolare, l'art. 16 del citato testo unico stabilisce che gli
scarichi degli insediamenti produttivi "non devono aver recapito sul
suolo o sul sottosuolo". È dunque evidente che attualmente la
disciplina provinciale assicura all'ambiente la protezione massima.
La legge le cui disposizioni formano oggetto del presente giudizio
istituiscono, nell'ambito della legislazione statale, un regime
derogatorio di particolare favore per i produttori di olio di oliva,
svincolando il settore dalla disciplina della legge n. 319 del 1976
(art. 10) e stabilendo che "le acque di vegetazione residuale della
lavorazione meccanica delle olive che non hanno subito alcun
trattamento nè ricevuto alcun additivo... possono essere oggetto di
utilizzazione agronomica attraverso lo spandimento controllato su
terreni adibiti ad usi agricoli" (art. 1, comma 1), entro i limiti di
accettabilità stabiliti dall'art. 2, comma 1 (rispettivamente
cinquanta o ottanta metri cubi per ettaro a seconda si tratti di
frantoi a ciclo tradizionale o continuo). Lo stesso articolo prevede
anche un potere del sindaco di disporre "la sospensione della
distribuzione al suolo" o di "ridurre il limite di accettabilita'" in
caso di rischio di inquinamento.
I rimanenti articoli della legge dettano una concreta ed analitica
disciplina di tale utilizzazione agronomica, stabilendo l'obbligo di
preventiva comunicazione di una relazione redatta da un
professionista abilitato (art. 3), disciplinando le modalità di
spandimento (art. 4) e in particolare indicando i terreni esclusi
(art. 5), lo stoccaggio (art. 6), le sanzioni amministrative (art.
8), indicando nell'autorità comunale ogni competenza, i controlli
affidati alle Agenzie per l'ambiente (art. 9).
Se a tali disposti si limitasse la normativa, essa, per quanto
evidentemente concepita in termini di determinazione centrale di ogni
singolo aspetto, e per nulla affatto in termini di determinazione di
principi di materia da seguire da parte delle regioni, non
risulterebbe lesiva per la ricorrente provincia autonoma di Trento:
dal momento che anche tale legge dovrebbe pur sempre essere inserita
nel sistema disposto dalle norme di attuazione, ed in particolare
dall'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Secondo tale sistema, come è ben noto, non vi è sostituzione
diretta della normativa statale alla normativa provinciale, bensì
vincolo all'adeguamento della seconda alla prima, nei limiti in cui
tale adeguamento sia dovuto in base ai limiti statutari della
potestà legislativa provinciale: mentre in attesa dell'adeguamento
"restano nel frattempo applicabili le disposizioni legislative
regionali e provinciali preesistenti".
Entrata in vigore la legge statale sopra illustrata, la provincia
autonoma di Trento avrebbe dunque dovuto esaminare se e quali
principi da introdurre nella legislazione locale potessero
ricavarsene mediante operazione interpretativa.
Tale interpretazione del rapporto tra legge statale e legislazione
provinciale sarebbe stato, conviene sottolinearlo, del tutto ovvio e
non problematico. La questione deriva invece dalla circostanza che
l'art. 7 della legge (intitolato "competenze delle regioni e delle
province autonome" stabilisce (comma 1) che le "regioni e le province
autonome possono redigere un apposito piano di spandimento delle
acque di vegetazione" avente come oggetto "l'indicazione di ulteriori
precisazioni", rispetto alle regole già poste dalla legge, tenendo
conto di specifici fattori indicati, ed inoltre (comma 2) redatto per
"comprensori omogenei", in relazione alle "diverse situazioni
territoriali".
Da tale disposizione appare evidente che il legislatore statale
concepisce il proprio rapporto con la normazione regionale non nei
termini costituzionali (determinazione dei principi fondamentali al
primo, svolgimento della legislazione da parte della seconda), ma
piuttosto secondo uno schema che vede al centro tutta la sostanza
della disciplina, alle regioni un mero potere di "precisazione" per
gli aspetti locali, ed appare altresì evidente che in questo
alterato quadro di rapporti intende inserire anche il rapporto tra
legislazione statale e legislazione della stessa provincia autonoma
di Trento.
Sennonchè, tali disposizioni, che inseriscono la provincia in un
sistema normativo del tutto incompatibile con le accennate regole
statutarie e di attuazione, appaiono violare l'autonomia ad essa
costituzionalmente garantita, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. Illegittimità costituzionale di tutti gli articoli della legge,
singolarmente considerati, in quanto essi intendono direttamente
applicarsi nella provincia autonoma di Trento, e particolare
illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2 in quanto
specificamente implicano tale diretta applicazione.
Si è esposto in narrativa il vigente sistema di rapporti tra legge
statale e legge provinciale, quale stabilito dall'art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266, sistema fondato sul doppio cardine della non
diretta operatività della legge statale e dell'obbligo di
adeguamento da parte provinciale, s'intende in quanto tale obbligo vi
sia in relazione ai vincoli statutari della potestà legislativa
provinciale.
Si è pure esposto in narrativa come sussistano nella legge n. 574
del 1996 elementi per ritenere che le disposizioni di essa sono
destinate ad applicarsi direttamente anche nella provincia autonoma
di Trento. Il contrasto tra il sistema delineato dalle norme di
attuazione ed il sistema proprio della legge statale impugnata
determina inevitabilmente l'illegittimità costituzionale di questa,
in ciascuna delle proprie disposizioni, in quanto e nei limiti in cui
si applichi direttamente alla provincia autonoma di Trento.
Poichè tale diretta applicazione è resa interpretativamente
necessaria in particolare dal disposto dell'art. 7, sia
nell'indicazione del contenuto di cui alla rubrica "competenze delle
Regioni e delle province autonome", sia nel disposto del comma 1,
secondo il quale ugualmente "le Regioni e le province autonome"
possono redigere il piano di risanamento delle acque contenente le
"ulteriori precisazioni" per l'attuazione della legge, e poichè è
possibile ritenere che in assenza di tali disposizioni la legge
potrebbe e dovrebbe essere intesa come non direttamente operativa
nella provincia autonoma di Trento, e soggetta invece all'ordinario
meccanismo di adeguamento di cui alle norme di attuazione sopra
ricordate, la censura di illegittimità costituzionale può riferirsi
in modo particolare a tali disposti del titolo e del comma 1
dell'art. 7.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 2, in
quanto limitano la potestà della provincia autonoma di Trento alla
sola emanazione di "ulteriori precisazioni", sostituendo al vincolo
dei principi il vincolo derivante dalle norme di dettaglio della
legge statale.
Come accennato in narrativa, l'art. 7 della legge statale qui
impugnata affida alle regioni e province autonome il solo compito di
dettare con proprio atto di piano "ulteriori precisazioni" a quanto
già in dettaglio stabilito dalla legge statale, tenendo conto dei
parametri ed aspetti indicati nella stessa disposizione.
Ora, il significato dell'espressione "ulteriori precisazioni" non
può essere altro se non l'implicazione del carattere vincolante di
tutte le singole disposizioni di legge statale, a prescindere dal
loro valore costituzionale di principio vincolante per la
legislazione regionale e provinciale.
Se dovesse direttamente applicarsi nella stessa provincia autonoma
di Trento, anche sotto questo profilo l'art. 7 risulterebbe
costituzionalmente illegittimo, sostituendo al compito costituzionale
della provincia di dare disciplina alla materia, nel quadro dei
limiti e vincoli posti dalle disposizioni statutarie, un potere di
normazione meramente integrativa.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale degli
articoli e disposizioni impugnati, per violazione della Costituzione
e dello statuto di autonomia, così come indicato in premessa ed
illustrato nel ricorso.
Padova-Roma, addì 7 dicembre 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C1876