1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 297 ORDINANZA 4 - 17 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione al giudice ordinario, anziche' al giudice tributario - Questione di legittimita' costituzionale sollevata da una Commissione tributaria regionale - Sopravvenuta previsione della ricorribilita' davanti alle commissioni tributarie del provvedimento di fermo di beni mobili registrati di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 - Mutamento normativo comportante l'attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era privo al momento della domanda - Necessita' di riesame della rilevanza della questione sollevata - Restituzione degli atti al giudice rimettente. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 49, 57 e 86; d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19. - Costituzione, artt. 3, 16, 24, 41 e 42. Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione al giudice ordinario, anziche' al giudice amministrativo - Questione di legittimita' costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato - Sopravvenuta previsione della ricorribilita' davanti alle commissioni tributarie del provvedimento di fermo di beni mobili registrati di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 - Mutamento normativo ininfluente sulla rilevanza delle questioni, in forza dell'art. 5 del cod. proc. civ. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 49, 57 e 86; d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19. - Costituzione, artt. 3, 16, 24, 41 e 42. Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione al giudice ordinario, anziche' al giudice amministrativo - Denunciata deroga irragionevole all'ordinario criterio di riparto tra giurisdizione ordinaria e amministrativa, disparita' di trattamento in danno dei destinatari di provvedimenti di fermo, assenza di tutela giurisdizionale piena rispetto alla limitazione della liberta' di circolazione, dell'iniziativa economica e della liberta' privata - Questione sostanziatesi nell'impropria richiesta di avallo dell'interpretazione preferita dal rimettente ed opposta alla regola formalmente assunta come diritto vivente - Uso distorto dell'incidente di costituzionalita' - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, artt. 49, 57 e 86; d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2 e 19. - Costituzione, artt. 3, 16, 24, 41 e 42. (007C0977) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 49, 57 e 86
del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione
delle imposte sul reddito), e degli artt. 2 e 19 del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), promossi con
ordinanze del 13 aprile 2006 dal Consiglio di Stato, del 20
giugno 2006 dalla Commissione tributaria regionale del Lazio e del
18 luglio 2006 dal Consiglio di Stato, rispettivamente iscritte al
n. 688 del registro ordinanze 2006 e ai numeri 6 e 56 del registro
ordinanze 2007, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, n. 7 e n. 9, 1ª serie speciale, dell'anno 2007;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 20 giugno 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Ritenuto che con ordinanza in data 13 aprile 2006, pervenuta alla
Corte costituzionale il 12 dicembre 2006 (reg. ord. n. 688 del 2006),
il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli articoli 3,
24, 16, 41 e 42 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 49, 57 e 86 del d.P.R. 29 settembre 1973,
n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), e
degli artt. 2 e 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
«se interpretati, secondo il diritto vivente quale risulta dalla
giurisprudenza, nel senso di attribuire al giudice ordinario»
anzichè al giudice amministrativo «la giurisdizione sulle
controversie in materia di fermo tributario di veicoli»;
che la questione di legittimità costituzionale è sorta
nell'ambito di un giudizio di appello avverso la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale che aveva annullato per difetto di
motivazione ed eccesso di potere il provvedimento di fermo di un
motociclo e di un autoveicolo di proprietà del contribuente,
adottato, per mancato pagamento di carichi a ruolo scaduti, dalla
Società SESIT Puglia, concessionaria della riscossione della
Provincia di Bari;
che il rimettente ricorda che sia il Consiglio di Stato, in
un precedente arresto, sia la Corte di cassazione, con pronuncia resa
in sede di regolamento di giurisdizione, hanno ritenuto sussistente
la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie in tema di
fermo amministrativo di veicoli;
che, ricostruito il quadro normativo in materia e dopo avere
analiticamente passato in rassegna gli argomenti su cui fa leva tale
giurisprudenza per sostenere la giurisdizione del giudice ordinario,
il Consiglio di Stato ritiene - diversamente dal diritto vivente -
che il fermo di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 sia un
provvedimento amministrativo di autotutela conservativa del
patrimonio del debitore, in funzione dell'interesse pubblico sotteso
alla soddisfazione del credito tributario attribuito al
concessionario della riscossione (che sotto tale profilo è esercente
privato di una pubblica funzione), e non uno strumento di autotutela
civilistica in un ordinario rapporto di credito-debito, e che su tale
provvedimento non vi sia la giurisdizione del giudice ordinario;
che, ad avviso del rimettente, l'espropriazione forzata
esattoriale ha connotati profondamente diversi dall'espropriazione
forzata disciplinata nel codice di procedura civile, tanto più che
il processo civile non conosce, nell'ambito del processo di
esecuzione forzata, strumenti di autotutela conservativa rimessi
all'iniziativa unilaterale del creditore, il quale è invece sempre
tenuto a rivolgersi al giudice per assicurarsi la conservazione dei
beni del debitore a garanzia delle proprie ragioni di credito;
che, in punto di giurisdizione, la questione andrebbe risolta
secondo l'ordinario criterio del riparto diritti soggettivi-interessi
legittimi: difatti, a fronte di provvedimenti amministrativi
autoritativi, il giudice naturale è quello amministrativo (art. 103
Cost.), a meno che non vi siano norme derogatorie espresse, mentre al
giudice ordinario non è attribuito, di regola, il potere di
conoscere in via immediata e diretta della legittimità dei
provvedimenti amministrativi, salvo il potere di disapplicarli; e
siccome nel caso specifico nessuna norma del d.P.R. n. 602 del 1973
indica quale giudice debba conoscere le controversie sul fermo
amministrativo, la giurisdizione, nel silenzio del legislatore,
dovrebbe essere attribuita al giudice amministrativo;
che le norme censurate, come interpretate secondo il diritto
vivente, non attribuiscono al giudice ordinario un potere di
sindacato pieno sull'atto amministrativo, esteso al suo annullamento,
sicchè il giudice ordinario non ha il potere di sindacare la
motivazione del provvedimento e, segnatamente, la proporzione tra
l'entità della misura e il credito garantito; mentre, se tali norme
venissero interpretate nel senso di attribuire la giurisdizione sul
fermo al giudice amministrativo, vi sarebbe maggiore tutela per il
destinatario del procedimento, avendo il giudice amministrativo il
potere di sospendere e annullare il provvedimento medesimo, previo
sindacato sul corretto esercizio del potere, sulla adeguatezza della
motivazione e, segnatamente, sulla proporzione tra la misura del
fermo e entità del credito;
che, ad avviso del rimettente, le norme denunciate, se intese
nel senso di attribuire al giudice ordinario la giurisdizione sul
fermo, senza contestualmente attribuirgli una cognizione piena sul
provvedimento, sarebbero in contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, per l'irragionevole disparità di trattamento tra
soggetti destinatari di provvedimenti amministrativi, in danno dei
soggetti destinatari dei provvedimenti di fermo, che non possono
fruire di una tutela piena di annullamento; e con gli artt. 16, 41 e
42 della Costituzione, per la limitazione, mediante i provvedimenti
di fermo, rispettivamente, della libertà di circolazione dei
cittadini, della iniziativa economica privata e della proprietà
privata, limitazioni che non troverebbero adeguata tutela mediante un
sindacato giurisdizionale pieno sui provvedimenti medesimi;
che una questione identica è stata sollevata, con le
medesime argomentazioni, dal Consiglio di Stato con ordinanza in data
18 luglio 2006, pervenuta alla Corte costituzionale il 31 gennaio
2007 (reg. ord. n. 56 del 2007);
che con ordinanza in data 20 giugno 2006, pervenuta alla
Corte costituzionale l'8 gennaio 2007 (reg. ord. n. 6 del 2007), la
Commissione tributaria regionale del Lazio - in un giudizio di
appello proposto dalla Banca Monte dei Paschi di Siena, nella
qualità di concessionario del Servizio di riscossione dei tributi,
avverso la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Roma
che, tra l'altro, aveva annullato il provvedimento di preavviso di
fermo amministrativo, ai sensi dell'art. 86 del d.P.R. n. 602 del
1973, di un veicolo di proprietà di un contribuente - ha sollevato,
in riferimento agli articoli 3, 24, 16, 41 e 42 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 49, 57 e 86 del
d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e degli artt. 2 e 19 del d.lgs.
31 dicembre 1992, n. 546, «se interpretati, secondo il diritto
vivente quale risulta dalla giurisprudenza, nel senso di attribuire
al giudice ordinario, e non al giudice tributario quale giudice del
rapporto sottostante, la giurisdizione sulle controversie in materia
di fermo tributario di veicoli»;
che la Commissione tributaria regionale motiva il dubbio di
legittimità costituzionale riproponendo gli stessi argomenti del
Consiglio di Stato rimettente;
che in tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, il quale ha concluso per la restituzione degli
atti ai giudici rimettenti ovvero per la declaratoria di
inammissibilità o infondatezza delle questioni;
che gli atti dovrebbero essere restituiti ai giudici a quibus
perchè, successivamente alle ordinanze di rimessione, l'art. 35,
comma 26-quinquies, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, inserito
dalla relativa legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248, ha
attribuito la giurisdizione in ordine alle controversie inerenti i
provvedimenti di fermo amministrativo di cui all'art. 86 del d.P.R.
n. 602 del 1973 alle commissioni tributarie;
che le questioni sarebbero inammissibili, perchè i giudici
rimettenti avrebbero omesso di compiere lo sforzo interpretativo di
proporre una lettura costituzionalmente orientata delle norme oggetto
di scrutinio;
che le questioni sarebbero comunque infondate, giacchè nel
fermo amministrativo di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973
sarebbero indubitabilmente coinvolti diritti soggettivi perfetti: la
proprietà e il credito sono diritti e la misura del debito
tributario non ha nulla a che vedere con la discrezionalità
amministrativa; il fermo è momento prodromico dell'esecuzione
forzata, la quale si svolge dinanzi al giudice ordinario; il ricorso
contro il fermo ha natura di accertamento negativo della legittimità
dell'iniziativa per difetto nell'an o nel quantum del credito
azionato;
che, secondo la difesa erariale, il giudice ordinario
disporrebbe di tutti gli strumenti processuali, anche d'urgenza, per
garantire la piena realizzazione del diritto di difesa, e la
disapplicazione del fermo, cioè l'accertamento della sua
invalidità, sarebbe misura idonea alla soddisfazione dell'interesse
della parte privata, sicchè i riferimenti alla insufficienza dei
poteri del giudice ordinario sarebbero «un fuor d'opera» per
manifesto difetto di rilevanza.
Considerato che tutte le ordinanze di rimessione censurano, in
riferimento agli artt. 3, 24, 16, 41 e 42 della Costituzione,
l'interpretazione giurisprudenziale - formatasi sugli artt. 49, 57 e
86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla
riscossione delle imposte sul reddito) e sugli artt. 2 e 19 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) - che attribuisce
al giudice ordinario, anzichè al giudice amministrativo (nel caso
delle questioni sollevate dal Consiglio di Stato) o al giudice
tributario (nel caso del dubbio avanzato dalla Commissione tributaria
regionale del Lazio), la giurisdizione sulle controversie in materia
di fermo amministrativo dei veicoli;
che i relativi giudizi - sollevando questioni identiche o
analoghe - possono essere riuniti per essere decisi con unica
pronuncia;
che successivamente alle ordinanze di rimessione è entrato
in vigore l'art. 35, comma 26-quinquies, del decreto-legge 4 luglio
2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), inserito dalla relativa legge di
conversione 4 agosto 2006, n. 248, il quale, integrando il disposto
dell'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 1992,
n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione della
delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre
1991, n. 413), prevede la ricorribilità davanti alle commissioni
tributarie anche del provvedimento di «fermo di beni mobili
registrati di cui all'art. 86 del decreto del Presidente della
Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni»
(lettera e-ter);
che tale innovazione sulla regola di riparto della
giurisdizione non incide sulla rilevanza delle questioni sollevate
dal Consiglio di Stato, giacchè, a norma dell'art. 5 del codice di
procedura civile, la giurisdizione si determina con riguardo alla
legge vigente al momento della proposizione della domanda e non hanno
effetto rispetto ad essa i successivi mutamenti della legge medesima
(ordinanza n. 161 del 2007);
che, con riferimento alla questione sollevata dalla
Commissione tributaria regionale del Lazio, occorre invece
considerare che - secondo il diritto vivente - l'art. 5 cod. proc.
civ., essendo diretto a favorire, e non ad impedire, il verificarsi
della perpetuatio jurisdictionis, trova applicazione solo nel caso di
sopravvenuta carenza di giurisdizione del giudice originariamente
adito, ma non anche allorchè il mutamento dello stato di diritto
comporti l'attribuzione della giurisdizione al giudice che ne era
privo al momento della proposizione della domanda (ex plurimis, Corte
di cassazione, sezioni unite civili, sentenze 20 settembre 2006,
n. 20322, e 13 settembre 2005, n. 18126);
che, pertanto, si rende necessaria la restituzione degli atti
alla Commissione tributaria regionale rimettente, perchè proceda ad
un nuovo esame della rilevanza della questione alla luce
dell'indicato jus superveniens;
che, quanto alle questioni sollevate dal Consiglio di Stato,
le relative ordinanze di rimessione - pur ponendo a base del dubbio
di legittimità costituzionale la regola del riparto di giurisdizione
in tema di fermo amministrativo dei veicoli elaborata dallo stesso
Consiglio di Stato, in un precedente arresto, e dalle sezioni unite
della Corte di cassazione, che hanno affermato la giurisdizione del
giudice ordinario a conoscere tali controversie - in realtà
criticano alla radice tale scelta interpretativa, sostenendo,
diversamente dal diritto vivente, che il fermo amministrativo non è
atto funzionale all'espropriazione forzata (e quindi mezzo di
realizzazione del credito), ma provvedimento amministrativo di
autotutela conservativa del patrimonio del debitore, in funzione
dell'interesse pubblico sotteso alla soddisfazione del credito
tributario, attribuito al concessionario della riscossione che, sotto
tale profilo, è esercente privato di pubblica funzione;
che, muovendo da tale premessa, il Consiglio di Stato ritiene
che la questione di giurisdizione dovrebbe essere risolta in favore
del giudice amministrativo secondo l'ordinario criterio di riparto
diritti soggettivi-interessi legittimi, posto che a fronte di
provvedimenti amministrativi autoritativi il giudice naturale è
quello amministrativo (art. 103 Cost.), e che nel caso specifico
nessuna norma del d.P.R. n. 602 del 1973 indica quale giudice debba
conoscere le controversie sul fermo amministrativo;
che siffatta incongruenza tra la detta formale premessa e il
concreto svolgimento del dubbio di costituzionalità fa trasparire
che la sollevata questione configura un improprio tentativo di
ottenere da questa Corte l'avallo della (diversa) interpretazione e
ricostruzione della natura giuridica dell'istituto che il giudice a
quo dimostra di condividere, così rendendo chiaro un uso distorto
dell'incidente di costituzionalità (ordinanza n. 161 del 2007);
che, pertanto, le questioni sollevate dal Consiglio di Stato
devono essere dichiarate manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 49, 57 e 86 del d.P.R.
29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle
imposte sul reddito), e degli artt. 2 e 19 del decreto legislativo
31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), sollevate, in riferimento agli artt. 3,
24, 16, 41 e 42 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con le
ordinanze indicate in epigrafe;
Ordina la restituzione degli atti alla Commissione tributaria
regionale del Lazio.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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