1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 9-12-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 264 SENTENZA 22 ottobre - 4 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, regionali e degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della Regione o da essa partecipati, o che svolgono l'attivita' esclusivamente con affidamenti diretti della Regione, nonche' che ricevono trasferimenti o contributi a carico del bilancio regionale - Trattamento economico complessivo - Limite massimo di 100.000 euro annui lordi - Denunciata violazione del principio di uguaglianza, violazione del principio di proporzionalita' del trattamento retributivo e della competenza esclusiva statale nella materia dell'ordinamento civile - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, art. 13, comma 3, come modificato dall'art. 14, comma 1, lettera a), della legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n. 8. - Costituzione, artt. 3, 36, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l). (T-200264) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 9-12-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma
3, secondo periodo, della legge della Regione Siciliana 11 giugno
2014, n. 13, recante «Variazioni al bilancio di previsione della
Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge
regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità regionale".
Disposizioni varie», come modificato dall'art. 14, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n. 8
(Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale.
Disposizioni varie), promosso dal Tribunale ordinario di Siracusa, in
funzione del giudice del lavoro, nel procedimento instaurato da D. C.
contro l'Istituto regionale per lo sviluppo delle attività
produttive (IRSAP) e altri, con ordinanza del 5 febbraio 2019,
iscritta al n. 154 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente della Giunta regionale
della Sicilia;
udito nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 5 febbraio 2019, iscritta al n. 154 del
registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di Siracusa, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 36, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13,
comma 3, secondo periodo, della legge della Regione Siciliana 11
giugno 2014, n. 13, recante «Variazioni al bilancio di previsione
della Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge
regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità regionale".
Disposizioni varie», come modificato dall'art. 14, comma 1, lettera
a), della legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n. 8
(Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di personale.
Disposizioni varie).
1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sul ricorso di un
dirigente di prima fascia «del ruolo del comparto Regione Siciliana
ed enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo
della Regione Siciliana», transitato nel ruolo della pianta organica
dell'Istituto regionale per lo sviluppo delle attività produttive
(IRSAP).
La parte ricorrente lamenta di aver subito una decurtazione
stipendiale annua di 44.000,00 euro, per effetto della disposizione
censurata, che ha imposto un limite retributivo di 100.000,00 euro
annui lordi, e ha eccepito l'illegittimità costituzionale della
normativa applicabile.
Ad avviso del rimettente, le questioni sarebbero rilevanti, in
quanto una declaratoria di illegittimità costituzionale condurrebbe
all'accoglimento del ricorso, volto a ripristinare l'originario
ammontare della retribuzione dovuta.
1.2.- Il giudice a quo ha accolto, in quanto non manifestamente
infondate, le eccezioni di illegittimità costituzionale formulate
dalla parte ricorrente.
1.2.1.- Il rimettente, anzitutto, ravvisa il contrasto della
disciplina in esame con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost.),
che impone «identità di trattamento per le situazioni
sostanzialmente omogenee». Sprovvista di ogni «giustificazione
oggettiva e ragionevole», la previsione censurata riserverebbe un
trattamento differenziato a «persone poste in situazioni
sostanzialmente equiparabili».
Per il personale e i dirigenti «dipendenti direttamente dalla
Regione Sicilia e dagli enti del settore sanitario», varrebbe, per un
periodo di tempo limitato, prorogato fino al triennio 2017-2019, il
"tetto" retributivo di 160.000,00 euro annui. Al contrario, non
sarebbe temporaneo e sarebbe fissato nell'importo «decisamente
inferiore» di 100.000,00 euro annui lordi il limite retributivo
applicabile ai «dipendenti degli enti sottoposti a controllo e
vigilanza della Regione, anche di qualifica dirigenziale». Tale
«trattamento deteriore» non sarebbe sorretto da «alcuna ragione
giustificatrice».
1.2.2.- Il legislatore regionale, nel disporre una riduzione del
trattamento retributivo, svincolata da una speculare riduzione della
quantità e della qualità del lavoro prestato, avrebbe violato anche
l'art. 36, primo comma, Cost. e, in particolare, il principio di
«proporzionalità della retribuzione», applicabile «a tutti i
lavoratori compresi i dipendenti pubblici e compresi i dirigenti».
Nè «la finalità di assicurare il controllo della spesa pubblica»
potrebbe giustificare una misura che non conosce «alcun limite
temporale» e non si esaurisce nella mera sospensione dell'incremento
delle retribuzioni.
1.2.3.- Il giudice a quo, infine, assume che la disposizione
censurata contrasti con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
L'imposizione di un «limite massimo al trattamento retributivo
dei dipendenti regionali» colliderebbe con il principio fondamentale
che, anche per le Regioni ad autonomia speciale, attribuisce alla
contrattazione collettiva la disciplina del «trattamento economico
dei dipendenti pubblici con rapporto di lavoro "privatizzato"» e
costituisce un limite di diritto privato, fondato sull'esigenza di
assicurare un trattamento uniforme nel territorio nazionale.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente della Giunta
regionale della Sicilia e ha chiesto di dichiarare inammissibili o
comunque infondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale di Siracusa.
2.1.- In linea preliminare, l'interveniente ha eccepito
l'inammissibilità delle questioni per l'inadeguata descrizione della
fattispecie concreta.
L'art. 13, comma 3-bis, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2014
richiederebbe, ai fini della riduzione del trattamento retributivo,
la rinegoziazione del contratto. Su tale dato il rimettente non offre
indicazioni di sorta.
Le questioni sarebbero inammissibili anche perchè viziate
dall'erroneo presupposto che il censurato "tetto" retributivo si
applichi senza limitazioni temporali e non solo fino al triennio
2017-2019, come dispone in termini generali l'art. 1, comma 3, della
legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'anno 2017.
Disposizioni finanziarie).
Sarebbe altresì inammissibile la censura di violazione dell'art.
117 Cost., neppure ribadita nel dispositivo e irrimediabilmente
generica, poichè priva di ogni indicazione su «quale comma sarebbe
stato violato».
Le questioni sarebbero inammissibili, infine, anche per l'omessa
sperimentazione di un'interpretazione adeguatrice.
2.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.
La disposizione censurata rappresenterebbe l'adeguamento al
limite retributivo che, per il «trattamento economico del personale
pubblico e delle società partecipate», ha stabilito l'art. 13 del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
A tale limite sarebbero obbligate a uniformarsi anche le Regioni
ad autonomia speciale. La Regione Siciliana, nel determinare
l'importo massimo delle retribuzioni, avrebbe attribuito rilievo al
«trattamento lordo fiscale, ovvero con esclusione degli importi
versati a titolo di contribuzione previdenziale». In questa
prospettiva, non si ravviserebbe alcun contrasto con l'evocato art.
117 Cost.
La disciplina in esame non sarebbe lesiva neppure del principio
di eguaglianza, in quanto il legislatore regionale avrebbe graduato
gli importi massimi delle retribuzioni alla luce «delle specificità
del proprio ordinamento e delle esigenze di finanza regionale», oltre
che della diversa «complessità delle funzioni retribuite».
L'interveniente esclude, infine, anche la violazione del
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
alla qualità del lavoro prestato. Il limite imposto dal legislatore
regionale, nell'adempimento di «uno specifico vincolo di finanza
pubblica», inciderebbe «su trattamenti di notevole ammontare», non
pregiudicherebbe il soddisfacimento delle esigenze di vita dei
lavoratori e sarebbe, pertanto, «sostenibile».

Considerato in diritto

1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 154 del
2019), il Tribunale ordinario di Siracusa, in funzione di giudice del
lavoro, dubita, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 3, secondo periodo, della legge
della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, recante «Variazioni al
bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014
e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità
regionale". Disposizioni varie», come modificato dall'art. 14, comma
1, lettera a), della legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n.
8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di
personale. Disposizioni varie).
La disposizione censurata riguarda il «trattamento economico
complessivo dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, e dei
titolari di contratti di lavoro degli enti sottoposti a controllo e
vigilanza della Regione, delle società a totale o maggioritaria
partecipazione della Regione, che svolgono l'attività esclusivamente
con affidamenti diretti della stessa Regione, nonchè degli enti che,
a qualunque titolo, ricevono trasferimenti o contributi a carico del
bilancio della Regione». Tale trattamento non può superare l'importo
di «100.000 euro annui lordi», che si discosta dal più favorevole
limite di centosessantamila euro annui fissato per il «trattamento
economico annuo complessivo fiscale dei dipendenti
dell'Amministrazione regionale e degli enti del settore sanitario»
(art. 13, comma 3, primo periodo, della legge reg. Siciliana n. 13
del 2014).
Tale disparità di trattamento ha generato i dubbi di
legittimità costituzionale prospettati dal giudice a quo, in
accoglimento delle eccezioni della parte ricorrente.
1.1.- Il rimettente denuncia, in primo luogo, la violazione del
principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Se, per il personale e i dirigenti «dipendenti direttamente dalla
Regione siciliana e dagli enti del settore sanitario», il legislatore
regionale ha fissato per un periodo di tempo circoscritto, prorogato
per il triennio 2017-2019, il "tetto" retributivo di 160.000,00 euro
annui, si rivela, per contro, «maggiormente penalizzante» il
trattamento retributivo «dei dipendenti, anche di qualifica
dirigenziale, degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della
Regione, delle società a totale o maggioritaria partecipazione della
Regione, che svolgono l'attività esclusivamente con affidamenti
diretti della stessa Regione, nonchè degli enti che, a qualunque
titolo, ricevono trasferimenti o contributi a carico del bilancio
della Regione». Ancorato al limite, «decisamente inferiore», di
100.000,00 euro annui lordi «e senza alcuna previsione di
temporaneita'», il «trattamento deteriore» previsto «per i dipendenti
degli enti sottoposti a controllo e vigilanza della Regione» sarebbe
carente di ogni «ragione giustificatrice».
1.2.- La disciplina regionale, nell'imporre «la modificazione in
peius del trattamento retributivo già in godimento al dirigente
regionale» a prescindere dalla riduzione della quantità e della
qualità del servizio prestato, si porrebbe in contrasto con l'art.
36, primo comma, Cost. e, in particolare, con i «principi di
proporzionalità della retribuzione» e con quelli «di irriducibilità
del trattamento economico a parità di qualità e quantità di lavoro
prestato e in ipotesi di mobilità non volontaria». Il rimettente
denuncia l'irragionevole preminenza attribuita alle esigenze di
«contenimento della spesa pubblica» e osserva che la misura
censurata, lungi dall'incidere soltanto «sulla fisiologica dinamica
delle retribuzioni», determina la decurtazione del trattamento
retributivo «senza alcun limite temporale».
1.3.- Sarebbe violato, infine, anche l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
La determinazione del limite massimo del trattamento retributivo
dei dipendenti regionali infrangerebbe il principio fondamentale -
vincolante anche per le Regioni ad autonomia speciale in quanto
tipico limite di diritto privato - che riserva alla contrattazione
collettiva la disciplina del «trattamento economico dei dipendenti
pubblici con rapporto di lavoro "privatizzato"».
2.- Occorre esaminare, preliminarmente, le eccezioni di
inammissibilità formulate nell'atto di intervento.
Esse sono fondate, nei termini e nei limiti che saranno di
seguito esposti.
3.- L'interveniente ha eccepito innanzitutto l'inammissibilità
delle censure di violazione dell'art. 117 Cost., in quanto generiche.
Esse, peraltro, non sarebbero state reiterate nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione.
L'eccezione non è fondata.
È ininfluente che il giudice a quo non menzioni anche nel
dispositivo l'art. 117 Cost. e che non individui in termini
circostanziati il comma che assume sia violato. Rileva, piuttosto,
che la questione, nel contesto della motivazione, risulti chiaramente
enunciata e sia corroborata da argomenti idonei a farne cogliere il
senso.
Dal tenore dell'ordinanza di rimessione si evince con sufficiente
chiarezza che le censure si incentrano sulla violazione della
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
Sono inequivocabili in tal senso - e sono avvalorati dalla
giurisprudenza di questa Corte - i richiami all'esigenza di una
disciplina uniforme delle regole fondamentali che attengono ai
rapporti tra privati.
Tanto basta a ritenere che la questione sia stata posta anche in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
4.- Il Presidente della Giunta regionale imputa inoltre al
rimettente di non avere sperimentato una interpretazione adeguatrice
della disposizione censurata e, anche da questo punto di vista, ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni proposte.
Neppure tale eccezione può essere accolta.
La disposizione censurata, nel fissare un limite retributivo
invalicabile, presenta un dettato letterale univoco, che non si
presta a una interpretazione costituzionalmente orientata. Nè
l'interveniente si fa carico di indicare l'interpretazione
alternativa, idonea a porre rimedio al vulnus denunciato.
5.- L'esame del merito è, tuttavia, precluso da altre ragioni di
inammissibilità, relative alla carente ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, sotto un triplice, concorrente, profilo,
che investe aspetti decisivi della vicenda controversa.
5.1.- Il rimettente trascura di ricostruire in maniera adeguata
la normativa statale che regola il limite alle retribuzioni nel
settore pubblico e di valutarne l'incidenza sull'ordinamento delle
Regioni.
L'art. 1, comma 475, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014)», prescrive alle
Regioni, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore (1° gennaio
2014), di adeguare i propri ordinamenti al limite sancito per le
retribuzioni a carico della finanza pubblica. Tale limite è
commisurato alla retribuzione spettante al primo presidente della
Corte di cassazione.
L'art. 13, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89,
specifica che le Regioni si devono adeguare, entro sei mesi, al nuovo
limite retributivo fissato dal comma 1. Tale limite, pur sempre
ragguagliato alla retribuzione del primo presidente della Corte di
cassazione, è ora stabilito nell'importo fisso di 240.000,00 euro
annui, «al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e
degli oneri fiscali a carico del dipendente».
Questa Corte ha chiarito che l'imposizione di un limite alle
retribuzioni a carico delle finanze pubbliche, proprio perchè
finalizzata a contenere e a razionalizzare la spesa, si atteggia come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e
presuppone misure uniformi sull'intero territorio nazionale (sentenze
n. 124 del 2017 e n. 153 del 2015).
Il rimettente mostra di non considerare l'obbligo di adeguamento
che grava sulle Regioni, anche solo per escluderne la pertinenza nel
caso di specie.
5.2.- Il giudice a quo, inoltre, omette di vagliare l'eventuale
rilevanza dell'art. 13, comma 3-bis, della legge reg. Siciliana n. 13
del 2014, che impone di rinegoziare i contratti con una retribuzione
superiore al limite di legge e, nel caso di mancato accordo, di
provvedere a una «risoluzione unilaterale».
Su tale soluzione consensuale, originariamente prevista dall'art.
13, comma 11, della legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n. 3
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016. Legge di
stabilità regionale) e poi ribadita e precisata dall'art. 14, comma
1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2016, il
rimettente non si sofferma, anche solo per negare che venga in
rilievo nella vicenda sottoposta al suo esame.
Tale lacuna non concerne soltanto la ponderazione del quadro
normativo di riferimento, ma si riverbera anche sull'adeguatezza
della descrizione della fattispecie concreta e della motivazione in
punto di rilevanza.
5.3.- La motivazione sulla non manifesta infondatezza incorre in
evidenti profili di inammissibilità anche con riguardo a un punto di
importanza cruciale, che verte sulla durata delle misure di
contenimento della spesa.
Le censure muovono dalla premessa che, per i dipendenti degli
enti sottoposti a controllo e a vigilanza della Regione, il "tetto"
retributivo operi senza alcuna limitazione di tempo e si risolva, di
conseguenza, in un sacrificio insostenibile.
Tale premessa, che condiziona l'intero percorso argomentativo
dell'ordinanza di rimessione, non può essere condivisa.
L'art. 1, comma 3, della legge della Regione Siciliana 29
dicembre 2016, n. 28 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del
bilancio della Regione per l'anno 2017. Disposizioni finanziarie),
proroga per il triennio 2017-2019 tutte le misure di contenimento
della spesa, con riguardo sia al "tetto" pensionistico (art. 13,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2014) sia a quello
retributivo (art. 13, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 13 del
2014), in tutte le sue articolazioni.
L'art. 13, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2014,
difatti, è richiamato nella sua interezza, senza alcuna distinzione
tra le diverse fattispecie e senza alcuna esclusione del meno
favorevole limite retributivo già introdotto dall'art. 14, comma 1,
lettera a), della legge reg. Siciliana n. 8 del 2016. Anche tale
limite, dunque, è assoggettato a precisi requisiti temporali e la
sua efficacia è destinata a cessare allo spirare del triennio
2017-2019.
Il rimettente, pur menzionando l'art. 1, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 28 del 2016, non ne approfondisce tutte le
implicazioni e ipotizza che, solo per i dipendenti
dell'amministrazione regionale e degli enti del settore sanitario, la
limitazione delle retribuzioni sia circoscritta nel tempo. Nondimeno,
a sostegno della citata interpretazione restrittiva, contraddetta dal
chiaro tenore testuale della disciplina, il giudice a quo non indica
argomenti di sorta.
L'erroneità della premessa argomentativa delle censure si
riflette sulla motivazione in punto di non manifesta infondatezza e
si risolve, pertanto, in una ulteriore ragione di inammissibilità.
6.- I profili illustrati concorrono a rendere inammissibili tutte
le questioni sollevate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 3, secondo periodo, della legge
della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, recante «Variazioni al
bilancio di previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014
e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilità
regionale". Disposizioni varie», come modificato dall'art. 14, comma
1, lettera a), della legge della Regione Siciliana 17 maggio 2016, n.
8 (Disposizioni per favorire l'economia. Norme in materia di
personale. Disposizioni varie), sollevate, in riferimento agli artt.
3, 36, primo comma, e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Siracusa, in funzione di
giudice del lavoro, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE