1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 25-7-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 17 - 19 luglio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Concorso degli enti territoriali - Ripartizione degli oneri sulla base di apposito decreto ministeriale che classifica gli enti in quattro classi secondo parametri di virtuosita' - Previsione di "un coefficiente di correzione connesso alla dinamica nel miglioramento conseguito dalle singole amministrazioni" - Ricorso della Regione Sardegna - Sopravvenuta abrogazione della norma censurata - Mancata attuazione medio tempore - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 2-ter. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Concorso degli enti territoriali - Ripartizione degli oneri sulla base di apposito decreto ministeriale che classifica gli enti in quattro classi secondo parametri di virtuosita' - Ricorso della Regione Sardegna - Asserita applicabilita' della disciplina alle autonomie speciali in violazione del metodo pattizio di cui all'art. 27 della legge delega in materia di federalismo fiscale n. 42 del 2009 - Asserita lesione della peculiare autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni speciali - Insussistenza - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, commi 2, 2-bis e 3. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Concorso degli enti territoriali - Comuni obbligati all'esercizio associato delle funzioni - Individuazione - Innalzamento della soglia demografica che l'insieme dei Comuni deve raggiungere - Ricorso della Regione Sardegna - Asserita applicabilita' della disciplina alle autonomie speciali in violazione del metodo pattizio di cui all'art. 27 della legge delega in materia di federalismo fiscale n. 42 del 2009 - Asserita lesione della potesta' legislativa regionale esclusiva in materia di "ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni" - Insussistenza - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 2-quater, modificato dall'art. 14, comma 31, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122. - Statuto della Regione Sardegna, art. 3, primo comma, lett. b). Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Contributo degli enti territoriali - Misure previste per l'anno 2013 dall'art. 14, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010 - Estensione agli anni 2014 e successivi, senza limiti temporali - Principio della necessaria transitorieta' delle norme di riequilibrio della finanza pubblica - Applicazione - Sostituzione della espressione "anche agli anni 2014 e successivi" con l'espressione "sino all'anno 2014" - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 4. - Costituzione, art. 119; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 48 e 49; statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Contributo degli enti territoriali - Misure gia' previste di restrizioni alla spesa degli enti territoriali - Estensione agli anni successivi al 2014, senza limiti temporali - Principio della necessaria transitorieta' delle norme di riequilibrio della finanza pubblica - Applicazione - Sostituzione della espressione "per gli anni 2012 e successivi" con l'espressione "sino all'anno 2014", nonche' dell'espressione "a decorrere dall'anno 2012" con l'espressione "sino all'anno 2014" - Illegittimita' costituzionale parziale. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 5, lett. b). - Costituzione, art. 119; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 48 e 49; statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 7 e 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per la stabilizzazione finanziaria e il contenimento della spesa pubblica - Contributo degli enti territoriali - - Misure gia' previste di restrizioni alla spesa delle Regioni ordinarie, delle Province e dei Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti - Estensione agli anni successivi al 2014, senza limiti temporali - Principio della necessaria transitorieta' delle norme di riequilibrio della finanza pubblica - Applicazione - Sostituzione delle espressioni "a decorrere dall'anno 2012" e "a decorrere dall'anno 2013" con l'espressione "sino all'anno 2014" - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 5, lett. a), c) e d). - Costituzione, art. 119; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 48 e 49; statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 7 e 8; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Bilancio e contabilita' pubblica - Riduzione dei rimborsi e delle compensazioni relativi alle imposte - Ricorso della Regione Sardegna - Genericita' delle censure - Inammissibilita' delle questioni. - D.l. 6 luglio 2011, n. 98 (convertito nella legge 15 luglio 2011, n. 111), art. 20, comma 17-bis. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117 e 119; statuto della Regione Sardegna, artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8. (T-120193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 25-7-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 20,
commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 3, 4, 5 e 17-bis, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma
1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e dell'art. 1, commi 8 e 9,
lettera b), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148, promossi con due ricorsi della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e con due ricorsi della Regione
autonoma Sardegna, notificati il 14 settembre e il 15 novembre 2011,
depositati in cancelleria il 20 settembre, il 22 ed il 24 novembre
2011, ed iscritti, rispettivamente, ai numeri 94, 96, 139 e 160 del
registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, Massimo Luciani per la Regione Sardegna e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il
successivo 20 settembre (reg. ric. n. 94 del 2011), la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma
1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e, tra queste, dell'art. 20,
commi 4 e 5, per violazione degli artt. 116 e 119 della Costituzione,
degli artt. 48 e 49 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e del
principio di leale collaborazione.
1.1.- La ricorrente illustra anzitutto il contenuto precettivo
del comma 4 dell'art. 20, secondo il quale, «fermo restando quanto
previsto dal comma 3, ai fini della tutela dell'unità economica
della Repubblica (...) si intendono estese anche agli anni 2014 e
successivi» le misure previste per l'anno 2013 dall'art. 14, comma 1,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122. Ciò fino «alla entrata in vigore di un nuovo
patto di stabilità interno fondato, nel rispetto dei principi del
federalismo fiscale di cui all'articolo 17, comma 1, lettera c),
della legge 5 maggio 2009, n. 42, sui saldi, sulla virtuosità degli
enti e sulla riferibilità delle regole a criteri europei con
riferimento all'individuazione delle entrate e delle spese valide per
il patto».
La ricorrente segnala che le misure di cui all'art. 14, comma 1,
del d.l. n. 78 del 2010 prevedono il contributo degli enti
territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
per il triennio 2011-2013, nella misura fissata, in termini di
fabbisogno e indebitamento netto, quanto alle Regioni a statuto
speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, in 500
milioni di euro per l'anno 2011 ed in 1.000 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2012 (lettera b).
In epoca successiva, la legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2011), con la tabella 1, richiamata
dal comma 131 dell'art. 1, ha indicato per il Friuli-Venezia Giulia
l'obiettivo della riduzione di spesa pari ad euro 77.216.900 per il
2011 e ad euro 154.433.800 l'anno per il 2012 ed il 2013.
Il senso dell'impugnato comma 4 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del
2011 sarebbe dunque quello di rendere stabili e continuative le
indicate misure di contenimento finanziario.
Per altro - prosegue la ricorrente - il comma 5 dell'art. 20 del
d.l. n. 98 del 2011, anch'esso oggetto di censura, prevede ulteriori
restrizioni di spesa per gli enti territoriali, misurate, quanto alle
Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano, in 1.000 milioni di euro per il 2013, ed in 2.000 milioni di
euro a partire dal 2014.
Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia, le norme censurate
ledono l'autonomia finanziaria che è riconosciuta alla Regione
medesima dall'art. 48 del suo statuto e dall'art. 119, primo, secondo
e quarto comma, Cost. Le stesse norme violerebbero l'art. 116, primo
comma, Cost., e l'art. 49 del citato statuto speciale.
1.2.- Ai fini di un migliore inquadramento delle questioni
promosse, la ricorrente evidenzia come le misure introdotte dalle
norme impugnate si aggiungano ad altre, a partire da quelle previste
dal già citato d.l. n. 78 del 2010 e fino alla previsione del comma
156 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, che richiede alla
Regione Friuli-Venezia Giulia un ulteriore «effetto positivo
sull'indebitamento netto», pari a 150 milioni di euro nel 2011, 200
milioni di euro nel 2012, 250 milioni di euro nel 2013, 300 milioni
di euro nel 2014, 350 milioni di euro nel 2015, 340 milioni di euro
nel 2016, 350 milioni di euro annui dal 2017 al 2030 e 370 milioni di
euro annui a decorrere dal 2031.
Dopo aver operato un computo presuntivo degli oneri su di essa
ricadenti, la ricorrente osserva come si tratti comunque di impegni
destinati ad aumentare in virtù delle modifiche apportate alle norme
impugnate, con effetto dal gennaio 2012, dall'art. 1, comma 8, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), in corso di
conversione al momento della proposizione del ricorso e
successivamente convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 14 settembre 2011, n. 148. L'art. 1, comma 8, del citato
d.l. n. 138 del 2011 ha infatti incrementato le diminuzioni di spesa
prescritte, anticipandole al 2012.
1.3.- La Regione Friuli-Venezia Giulia ammette che l'imposizione
agli enti regionali di contenimenti «transitori» delle spese non
contrasta di per sè con la Costituzione (è citata, al proposito, la
sentenza n. 284 del 2009 della Corte costituzionale), e che il vulnus
all'autonomia finanziaria deve essere apprezzato valutando la
complessiva disponibilità di risorse per l'assicurazione dei fini
istituzionali. Proprio per tale ragione, tuttavia, la legittimità di
singole disposizioni (le sole che possono essere impugnate, entro
termini tassativi) dovrebbe essere misurata nel più ampio contesto
degli interventi legislativi che concorrono alla realizzazione del
medesimo obiettivo. In questa prospettiva, le norme impugnate
sarebbero illegittime per contrasto con l'art. 119 Cost. e con l'art.
48 dello statuto speciale, in quanto finalizzate ad una riduzione
della capacità di spesa tale da pregiudicare l'assolvimento delle
funzioni pubbliche conferite alla Regione.
La ricorrente pone in rilievo che il primo comma dell'art. 116
Cost. attribuisce alle Regioni a statuto speciale margini
privilegiati di autonomia, anche sul piano finanziario (è richiamata
la sentenza n. 82 del 2007 della Corte costituzionale). Tuttavia, in
violazione della norma costituzionale appena citata, i commi 4 e 5
dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 riservano alle Regioni speciali
ed alle Province autonome un trattamento deteriore rispetto a quello
applicato per le Regioni ordinarie, esigendo dalle prime riduzioni di
spesa complessivamente più rilevanti che per le seconde.
La sperequazione sarebbe tanto più irragionevole considerando
che questa differenziazione opererebbe «in un contesto normativo
stabile, quanto alle funzioni, per le Regioni ordinarie», mentre
sarebbe aumentato il concorso specifico della Regione Friuli-Venezia
Giulia, la quale sarebbe chiamata a partecipare all'attuazione del
federalismo fiscale con una contribuzione di 370 milioni di euro
l'anno, attraverso il versamento di somme allo Stato o la rinuncia ad
assegnazioni statali connesse a leggi di settore, o infine assumendo
direttamente funzioni amministrative attualmente esercitate dallo
Stato, con gli oneri conseguenti (art. 1, comma 152, delle legge n.
220 del 2010).
A parere della ricorrente, dunque, se è vero che le risorse
attribuite alle Regioni speciali sono più ampie, in dipendenza
dell'assetto di competenze realizzato dalle leggi di rango
costituzionale, è vero anche che solo questo tipo di leggi può
modificare l'equilibrio corrispondente.
D'altra parte - osserva ancora la difesa regionale - l'art. 49
dello statuto speciale assicura determinate entrate per il
perseguimento dei fini istituzionali della Regione (è citata la
sentenza n. 74 del 2009 della Corte costituzionale), ma la relativa
garanzia non avrebbe senso se fosse legittima una compressione
sostanziale della capacità di utilizzare le entrate medesime per i
fini propri, di talchè le norme censurate violerebbero,
indirettamente, anche il parametro statutario indicato.
1.4.- La Regione Friuli-Venezia Giulia non nega che anche le
Regioni a statuto speciale siano soggette ai principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica, i quali devono
essere ovviamente fissati dallo Stato, anche in adempimento di
obblighi europei (è richiamata la sentenza n. 82 del 2007 della
Corte costituzionale); che siano esposte all'andamento del ciclo
economico riguardo all'attribuzione di quote fisse del gettito
fiscale; che siano chiamate a gestire la propria autonomia «in
armonia con i principi della solidarietà nazionale» (come recita
l'art. 48 dello statuto speciale).
Tuttavia la considerazione di tali valori deve avvenire mediante
il ricorso a «strumenti costituzionalmente ammissibili
nell'ordinamento». Così, ad esempio, le norme di attuazione
statutaria (art. 4 del d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114, recante «Norme
di attuazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia in materia di finanza regionale») consentono allo Stato di non
attribuire alla Regione le nuove entrate tributarie statali il cui
gettito sia destinato, con apposite leggi, alla copertura di oneri
diretti a soddisfare particolari finalità contingenti o continuative
dello Stato, specificate nelle leggi medesime (è citata, in
proposito, la sentenza n. 61 del 1987 della Corte costituzionale).
Inoltre, le stesse disposizioni statutarie sull'autonomia
finanziaria possono sempre essere modificate senza ricorrere alla
revisione con legge costituzionale, purchè vi sia il coinvolgimento
della Regione (art. 63, quinto comma, dello statuto speciale).
In termini generali, poi, i rapporti finanziari tra Stato e
Regione sono ispirati al principio della determinazione consensuale,
che vale a contemperare le esigenze di rispetto dei limiti alla
spesa, imposti dal cosiddetto «patto di stabilita'», con la peculiare
autonomia finanziaria delle Regioni a statuto speciale (sono
richiamate le sentenze n. 82 del 2007 e n. 353 del 2004 della Corte
costituzionale).
Quale espressione di tale principio, la ricorrente evoca la
disposizione di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), che rimette alle norme di
attuazione statutaria la concretizzazione dei principi del
federalismo fiscale. Viene ricordato, inoltre, che i commi 152 e 156
dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, concernenti lo specifico
apporto del Friuli-Venezia Giulia al risanamento della finanza
pubblica, sono il frutto di procedure di concertazione tra lo Stato e
la Regione stessa.
Le norme impugnate sarebbero, pertanto, illegittime anche perchè
introdotte in violazione del principio costituzionale di
collaborazione.
Da ultimo, la ricorrente sottolinea che dall'eventuale
annullamento dei commi 4 e 5 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 non
deriverebbe «alcun necessario pregiudizio alla "unità economica
della Repubblica", nè ai principi di solidarietà nazionale, nè
agli obiettivi di risanamento finanziario», in quanto lo Stato
continuerebbe ad avere tutti gli strumenti per perseguire tali
obiettivi nel rispetto dell'autonomia regionale.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio con atto depositato in data 24 ottobre 2011, chiedendo che
il ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia venga dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
La difesa statale assume che le doglianze della ricorrente
sarebbero infondate, anzitutto, in ragione dell'indebito accostamento
operato tra misure che sono state adottate con finalità diverse. Le
misure assunte con la legge n. 220 del 2010 afferirebbero
principalmente all'attuazione del federalismo fiscale, nella
prospettiva del contributo richiesto alle autonomie speciali secondo
il disposto dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009. Le misure di cui
alle norme oggetto dell'impugnazione, invece, implicano il concorso
di tutti gli enti territoriali per il superamento di una crisi
finanziaria grave e contingente, secondo gli impegni assunti anche in
ambito europeo.
Secondo l'Avvocatura generale, la censura fondata sull'asserita
sperequazione del carico imposto alle Regioni a statuto speciale
sarebbe inammissibile, perchè essenzialmente centrata sull'art. 3
Cost., e dunque su un parametro non evocabile nel giudizio di
legittimità promosso in via principale. In ogni caso, le norme
impugnate sarebbero intervenute ad eliminare uno squilibrio
determinatosi con il d.l. n. 78 del 2010, che aveva imposto alle
Regioni ordinarie un carico di gran lunga eccedente quello gravante
sulle Regioni speciali.
Infondate, da ultimo, sarebbero anche le doglianze pertinenti al
principio di leale collaborazione. Le norme in esame, infatti, non
incidono nè sulla procedura per l'annuale determinazione del livello
complessivo delle spese e dei relativi pagamenti, nè sulla procedura
regolata dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, che attiene,
peraltro, alla diversa materia dell'attuazione del federalismo
fiscale.
3.- Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il
successivo 20 settembre (reg. ric. n. 96 del 2011), la Regione
autonoma Sardegna ha promosso - con riguardo agli artt. 3, 5, 116,
117 e 119 Cost. ed agli artt. 1, 3, 4, 5, 7 ed 8 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) - questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20,
commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 3, 5, e 17-bis, del d.l. n. 98 del
2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge n. 111 del 2011, ed ulteriormente modificato dal d.l. n. 138
del 2011, in fase di conversione al momento del ricorso.
3.1.- In via preliminare, la ricorrente richiama il contenuto
dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, ponendo a raffronto il testo
originario della disposizione con quello modificato in sede di
conversione del decreto, ed illustra le ulteriori modifiche subite
dalla stessa disposizione per effetto degli interventi attuati con il
d.l. n. 138 del 2011.
Tale ultima novella, in particolare, non avrebbe inciso sulla
struttura della manovra realizzata mediante il d.l. n. 98 del 2011, i
cui vizi sarebbero rimasti inalterati; piuttosto, il d.l. n. 138 del
2011 avrebbe modificato «alcuni dati quantitativi della manovra»,
anticipandone temporalmente gli effetti. Da quanto appena detto la
ricorrente deduce l'irrilevanza, ai fini delle odierne censure,
dell'eventuale mancata conversione, in tutto o in parte, del d.l. n.
138 del 2011.
Sempre in via preliminare, la Regione Sardegna richiama le
modifiche recate all'art. 8 del suo statuto dall'art. 1, comma 834,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2007). Nella prospettazione della ricorrente, le nuove norme
statutarie in materia di entrate regionali - la cui mancata
attuazione, «per la colpevole inerzia dello Stato», ha dato luogo al
promovimento di un conflitto di attribuzione, iscritto al numero 8
del registro conflitti enti 2011 - costituiscono parametro di
valutazione della legittimità delle norme impugnate.
3.2.- Nel merito, la Regione lamenta, anzitutto, la violazione
dell'art. 8 del proprio statuto, anche in riferimento agli artt. 1,
3, 4, 5 e 7 dello statuto medesimo, ed agli artt. 3, 5, 116, 117 e
119 Cost. La ricorrente osserva come la norma statutaria, per quanto
modificata (secondo le previsioni dello stesso statuto) con
disposizione di rango ordinario (legge n. 296 del 2006), funga
comunque da parametro di valutazione della legittimità
costituzionale delle norme impugnate (sono citate le sentenze n. 70
del 1987 e n. 215 del 1996 della Corte costituzionale).
Secondo la difesa regionale, l'interlocuzione con lo Stato,
culminata nella menzionata riforma della norma statutaria sulle
entrate regionali, dimostrerebbe per tabulas che la vecchia
disciplina della materia non garantiva la possibilità di assolvere
ai compiti istituzionali della Regione Sardegna. L'assetto scaturito
dalla riforma, peraltro, non sarebbe ancora operativo a causa
dell'inerzia statale riguardo agli adempimenti necessari allo scopo
(questione oggetto del già citato ricorso per conflitto di
attribuzione n. 8 del 2011).
Di conseguenza, la Regione Sardegna, «il cui regime delle entrate
è stato esplicitamente ritenuto inadeguato», sarebbe assoggettata al
«generale regime premiale e sanzionatorio, connesso al rispetto del
patto di stabilità, in ragione di criteri palesemente irragionevoli
se applicati ad un Ente che (...) è tuttora in attesa
dell'ottenimento delle risorse cui ha statutariamente diritto».
3.3.- Per le ragioni anzidette la ricorrente impugna le
disposizioni recate dal comma 2 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011,
le quali prevedono la divisione degli enti territoriali in classi di
merito al fine di determinare la misura della loro partecipazione al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. In particolare,
sono censurate le norme che stabiliscono i parametri per la
valutazione della virtuosità degli enti, in quanto ritenuti
incongruenti con la modifica statutaria avvenuta nel 2006.
Anzitutto, il criterio indicato alla lettera a) del comma 2
dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, che mira a dare «prioritaria
considerazione» alla «convergenza tra spesa storica e costi e
fabbisogni standard», trascurerebbe la diversità dei costi sostenuti
in una Regione insulare (come la Sardegna) rispetto a quelli cui si
riferisce la norma impugnata. Ciò determinerebbe la violazione
dell'art. 3 Cost., per l'indebita equiparazione fra situazioni
diverse e per l'irragionevolezza della norma censurata, nonchè degli
artt. 5, 116, 117 e 119 Cost., che garantiscono l'autonomia della
Regione Sardegna, con particolare riferimento (quanto all'art. 116)
alla sua specialità e (quanto all'art. 119) alla sua autonomia
finanziaria. Sarebbe altresì violato lo statuto speciale sardo, con
particolare riferimento agli artt. 1 (che costituisce la Sardegna in
Regione autonoma), 3, 4 e 5 (che elencano le funzioni regionali, il
cui esercizio sarebbe palesemente pregiudicato dall'adozione del
criterio sopra descritto), e 7 (che riconosce l'autonomia finanziaria
della Regione).
Oltre alla lesione dei parametri costituzionali e statutari
indicati, si determinerebbe una puntuale violazione dell'art. 8 dello
statuto speciale; norma, questa, modificata proprio in ragione
dell'inadeguatezza delle entrate regionali rispetto alle spese
necessarie per l'assolvimento delle funzioni. Pertanto, l'imposizione
alla Regione Sardegna dell'obbligo di convergere sui costi standard,
senza alcun adattamento alle condizioni peculiari dell'ente, connesse
all'insularità, produrrebbe il contrasto con l'art. 8 dello statuto
speciale.
È impugnata anche la norma che individua fra i «parametri di
virtuosita'» il rispetto del patto di stabilità interno (lettera b
del citato comma 2 dell'art. 20), in quanto non riconoscerebbe la
peculiare situazione della Regione Sardegna che - si ribadisce -
vedrebbe riconosciuta per statuto l'inadeguatezza delle proprie
risorse finanziarie. La ricorrente precisa che non chiede di essere
esonerata dai vincoli derivanti dal patto di stabilità e sottolinea
come la necessità di assicurare comunque le funzioni di spettanza
istituzionale comporti uno svantaggio inevitabile nella competizione
tra le Regioni al fine di ottenere una classificazione elevata in
punto di «virtuosita'». Da quanto appena detto deriverebbe la
violazione degli artt. 3, 5, 116, 117 e 119 Cost. e degli artt. 1, 3,
4, 5 e 7 dello statuto speciale, per le ragioni già riferite in
relazione alla lettera a) del comma 2 dell'art. 20.
In particolare, l'indisponibilità de facto delle maggiori
risorse previste dall'art. 8 dello statuto impedirebbe alla Regione
Sardegna di perseguire adeguatamente l'obiettivo di rispetto del
patto di stabilità, con effetti tanto più dannosi ove tale rispetto
fosse valutato secondo il criterio del saldo finanziario, come
disposto dal comma 656 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006.
Quanto alla lettera d) del comma 2 dell'art. 20, che valorizza il
criterio dell'autonomia finanziaria, la ricorrente ammette trattarsi,
sul piano generale, di una norma ragionevole, che perderebbe però
tale ragionevolezza ove riferita alla Regione Sardegna, stante la
più volte citata indisponibilità dei mezzi che sarebbero necessari
- per norma statutaria - al fine di esercitare detta autonomia.
Ancora una volta, dunque, sarebbero violati gli artt. 3, 5, 116, 117
e 119 Cost. e gli artt. 1, 3, 4, 5 e 7 dello statuto speciale, per le
ragioni indicate in precedenza.
Analogamente, il criterio di cui alla successiva lettera e),
riferito all'equilibrio di parte corrente del bilancio regionale,
potrebbe ragionevolmente applicarsi alla ricorrente solo in regime di
piena ed effettiva applicazione dell'art. 8 dello statuto speciale.
Di qui la violazione degli anzidetti parametri costituzionali e
statutari.
3.4.- La Regione Sardegna assume l'illegittimità dei commi 2-bis
e 2-ter dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, i quali fissano
ulteriori indicatori che dovranno essere valutati in vista del
decreto interministeriale di classificazione degli enti territoriali
in fasce di merito. In particolare, il comma 2-bis stabilisce criteri
connessi alla qualità dei servizi ed il comma 2-ter un meccanismo di
correzione in base al miglioramento dei misuratori di cui al
precedente comma 2. Anche in questo caso, vi sarebbe violazione dei
parametri costituzionali e statutari più volte indicati, essendo la
ricorrente discriminata, a causa della «conclamata insufficienza
delle risorse attribuite», circa le possibilità effettive di accesso
ad una elevata classificazione, tale in potenza da sottrarre la
stessa ricorrente all'obbligo di contribuire agli obiettivi di
finanza pubblica.
3.5.- Per quest'ultima ragione, in particolare, sarebbe
illegittimo anche il comma 3 dell'art. 20, il quale appunto
stabilisce che gli enti classificati al livello più elevato di
«virtuosita'», fermo restando l'obiettivo del comparto, sono
esonerati dal concorso al risanamento.
3.6.- Sempre alla luce dell'asserita difformità dei flussi
finanziari disponibili rispetto alle statuizioni dell'art. 8 del
proprio statuto, la Regione Sardegna assume l'illegittimità del
comma 5 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, ove si dispone il
concorso delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome
alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica con «ulteriori
misure» in termini di fabbisogno e di indebitamento netto.
Per i motivi più volte indicati, l'analogia di trattamento
rispetto alle altre Regioni, pur nella perdurante mancata attuazione
della previsione statutaria in materia di finanza regionale,
implicherebbe la violazione dell'art. 8 dello statuto speciale, anche
in rapporto ai principi di uguaglianza e ragionevolezza fissati
all'art. 3 Cost. La norma impugnata contrasterebbe, inoltre, con gli
artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello statuto, nonchè con gli artt. 5, 116, 117
e 119 Cost., per le ragioni già riferite in relazione ai commi
precedenti dell'art. 20.
La ricorrente pone in particolare rilievo, sempre con riguardo al
comma 5, come resti frustrato il principio di finanziamento integrale
delle funzioni demandate alle Regioni ex art. 119 Cost. (sono citate
le sentenze n. 245 del 1984 e n. 307 del 1983 della Corte
costituzionale), anche alla luce del fatto che nuove funzioni sono
state trasferite alla Sardegna proprio con la legge di riforma
dell'art. 8 del relativo statuto (art. 1, commi 836 e 837, della
legge n. 296 del 2006).
A parere della Regione Sardegna, il comma 5 dell'art. 20 del d.l.
n. 98 del 2011 violerebbe gli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello statuto
sardo e gli artt. 3, 116, 117 e 119 Cost. anche per il trattamento
discriminatorio riservato alle Regioni ad autonomia speciale, cui
sarebbe imposto un onere irragionevolmente più gravoso di quello
posto a carico delle Regioni a statuto ordinario.
Ancora una volta, la sperequazione avrebbe speciale rilievo
quanto alla ricorrente, per le ragioni ormai ripetutamente indicate.
La prova che lo Stato avrebbe potuto e dovuto adottare modelli
differenziali di concorso alla stabilizzazione finanziaria sarebbe
data, ad esempio, dalle disposizioni concernenti il «Piano Sud»
assunte con il d.l. n. 138 del 2011, (in corso di conversione al
momento dell'odierno ricorso e successivamente convertito dall'art.
1, comma 1, della legge n. 148 del 2011), ove è stabilita
l'assunzione in carico da parte dello Stato e delle altre Regioni di
una porzione degli oneri potenzialmente spettanti alle Regioni
interessate dal suddetto Piano (art. 5-bis).
La Regione Sardegna prospetta ulteriormente la violazione degli
artt. 3, 4, 5, 7 e 8 del proprio statuto e degli artt. 3, 116, 117 e
119 Cost., in quanto la creazione di uno «pseudo-comparto»
comprendente tutte le autonomie regionali sarebbe del tutto
irrazionale, assimilando realtà disomogenee sotto molteplici
aspetti, quand'anche si avesse riguardo alle sole Regioni a statuto
speciale. La disposizione impugnata avrebbe infatti completamente
trascurato le differenti discipline che segnano la compartecipazione
alle entrate, a norma, per la Sardegna, del più volte citato art. 8
dello statuto, e delle rispettive disposizioni statutarie quanto alla
Sicilia (artt. 36 e seguenti), alla Valle d'Aosta (art. 12), al
Friuli-Venezia Giulia (art. 48 e seguenti), al Trentino-Alto Adige
(artt. 69 e seguenti).
La indebita assimilazione di trattamento ridonderebbe a carico
della ricorrente, vulnerando la sua autonomia finanziaria, garantita
dall'art. 7 dello statuto e dall'art. 119 Cost.
3.7.- A parere della Regione Sardegna, e sempre per le stesse
ragioni, anche il comma 17-bis dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011,
che stabilisce riduzioni dei rimborsi e delle compensazioni relativi
alle imposte, «dell'importo di 700 milioni di euro per l'anno 2013 e
di 1.400 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014», avrebbe
dovuto recare un differente trattamento per la ricorrente.
3.8.- È censurato, infine, il comma 2-quater del citato art. 20,
che sostituisce il comma 31 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010,
concernente l'esercizio in forma associata di funzioni fondamentali
da parte dei Comuni. L'intervento statale in detta materia violerebbe
l'art. 3, primo comma, lettera b), dello statuto speciale della
Sardegna. Tale norma riserva infatti alla Regione la potestà
legislativa in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni».
La disposizione impugnata, ed in particolare l'innalzamento della
soglia demografica per l'identificazione dei Comuni obbligati
all'esercizio associato delle funzioni, non potrebbe essere
considerata quale norma fondamentale delle «riforme economico-sociali
della Repubblica», e dunque violerebbe la competenza esclusiva della
ricorrente.
3.9.- Da ultimo, la difesa regionale sottolinea che le censure da
essa formulate sono rivolte al testo del d.l. n. 98 del 2011, come
risultante a seguito della sua conversione in legge e della
successiva entrata in vigore del d.l. n. 138 del 2011 (non ancora
convertito in legge al momento della proposizione del ricorso). Al
riguardo, la ricorrente precisa che l'eventuale mancata conversione
in legge del d.l. n. 138 del 2011 sarebbe comunque priva di
conseguenze rispetto alle censure mosse al provvedimento impugnato,
rimasto inalterato nella sua struttura essenziale. Nel caso opposto,
le stesse censure dovrebbero trasferirsi sulla legge di conversione,
a condizione che questa non modifichi la sostanza normativa del
decreto (sono citate le sentenze n. 326 del 2010 e n. 232 del 2011
della Corte costituzionale).
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio con atto depositato il 24 ottobre 2011, chiedendo che il
ricorso della Regione Sardegna venga respinto in quanto infondato.
La difesa statale, dopo aver riassunto le doglianze prospettate
con il ricorso, osserva preliminarmente come tutte le norme impugnate
siano finalizzate al risanamento della finanza pubblica, obiettivo
cui nessun ente territoriale potrebbe sottrarsi.
4.1.- In particolare, le censure mosse al comma 5 dell'art. 20
del d.l. n. 98 del 2011, pur formalmente centrate sull'asserita
violazione dell'art. 8 dello statuto della Regione interessata,
sarebbero in effetti riferite ai principi di uguaglianza e
ragionevolezza, riconducibili ad un parametro, l'art. 3 Cost., che le
Regioni non possono invocare nel giudizio in via principale, salva la
prova della ridondanza della lesione sul terreno delle attribuzioni
di competenza (è citata la sentenza n. 116 del 2006 della Corte
costituzionale).
Si tratterebbe, in ogni caso, di doglianze infondate. L'onere
più elevato per le Regioni a statuto speciale, derivante dalla norma
censurata, sarebbe infatti destinato a compensare lo squilibrio
determinato dall'art. 14, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, che aveva
imposto alle Regioni a statuto ordinario risparmi di spesa di gran
lunga più elevati di quelli richiesti alle restanti Regioni ed alle
Province autonome.
In ogni caso, le autonomie speciali sarebbero preservate dalla
perdurante necessità di un accordo con il Ministro dell'economia e
delle finanze, da raggiungere entro il 31 dicembre dell'anno
precedente, circa il livello complessivo delle spese correnti e in
conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti.
4.2.- Quanto alle censure concernenti i commi 2, 2-bis, 2-ter,
2-quater, 3 e 17-bis del citato art. 20, l'Avvocatura generale dello
Stato osserva come le norme sul patto di stabilità interno non
possano costituire il terreno di attuazione del testo riformato
dell'art. 8 dello statuto speciale della Sardegna. D'altra parte, i
commi 838 e 839 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, non
prevedendo alcuna copertura in termini di indebitamento netto, a
seguito della disposta riforma dell'art. 8 dello statuto speciale
della Sardegna, avrebbero presupposto il rispetto dei vincoli di
spesa recati dal patto di stabilità.
L'autonomia delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome sarebbe comunque preservata, a parere dello Stato, dalla non
diretta applicabilità nei loro confronti dei parametri di
«virtuosita'» censurati dalla ricorrente, vista la già citata
necessità di concordare annualmente, con lo Stato, il livello delle
spese e dei pagamenti.
D'altra parte, lo stesso parametro della convergenza della spesa
storica ai fabbisogni ed ai costi standard sarebbe privo di rilievo
diretto per le Regioni a statuto speciale, in base all'art. 13 del
decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonchè di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario) ed all'art. 8, comma 4, del decreto
legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province). Per le autonomie speciali, piuttosto,
resta fermo il disposto dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009, a
mente del quale le modalità di concorso al perseguimento degli
obiettivi convergenti sulla stabilità finanziaria sono definite con
norme di attuazione dei rispettivi statuti, approvate secondo le
procedure previste. Lo stesso art. 27, al comma 2, dispone che le
citate norme di attuazione tengono conto dei fattori peculiari di
ogni realtà regionale e provinciale, anche con specifico riguardo
agli svantaggi strutturali permanenti ed ai costi dell'insularità.
5.- Con memoria depositata il 29 maggio 2012 la Regione Sardegna,
nell'insistere per l'accoglimento del ricorso, ha inteso replicare
alle osservazioni sviluppate dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
5.1.- Riguardo alla pretesa inammissibilità delle censure
fondate sull'art. 3 Cost., relativamente al comma 5 dell'art. 20 del
d.l. n. 98 del 2011, la ricorrente rammenta d'aver evocato una lunga
serie di parametri posti a protezione della sua autonomia (anche)
finanziaria, e ricorda che la giurisprudenza costituzionale ammette
il riferimento a parametri «intimamente connessi» a quelli che
presidiano le competenze e le prerogative regionali.
5.2.- Nel merito, l'argomento per il quale la norma impugnata
varrebbe a compensare un preteso precedente squilibrio in danno delle
Regioni a statuto ordinario costituirebbe la conferma che le norme
attuali sono squilibrate in danno delle Regioni speciali. D'altra
parte, la ragionevolezza della sperequazione non potrebbe essere
misurata in una logica di «regressus ad infinitum», pena la
sostanziale insindacabilità delle disposizioni assunte.
La Regione Sardegna nega rilevanza, poi, alla procedura negoziale
- prevista dall'art. 1, comma 132, della legge n. 220 del 2010 - per
la definizione del patto di stabilità territoriale. La Corte
costituzionale avrebbe infatti già chiarito come detta procedura
debba comunque svilupparsi entro l'ambito finanziario definito, tra
l'altro, dalla normativa censurata (è citata la sentenza n. 118 del
2012).
Infine, osservando che il Presidente del Consiglio non avrebbe
obiettato agli ulteriori ed essenziali argomenti posti a sostegno
della questione promossa, la ricorrente richiama nuovamente detti
argomenti, nei termini sopra sintetizzati.
5.3.- La Regione Sardegna procede quindi all'esame dei rilievi
mossi alle censure concernenti i commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater e
17-bis del citato art. 20, nel contempo analizzando le variazioni
introdotte dall'art. 30 della legge 12 novembre 2011, n. 183
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilità 2012).
Anzitutto, il comma 4 dell'art. 30 ha abrogato una delle norme
impugnate, il comma 2-ter dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, con
l'effetto di eliminare finanche il meccanismo di correzione, previsto
nella norma abrogata, cui il Presidente del consiglio aveva fatto
riferimento per sostenere la ragionevolezza complessiva della
disciplina censurata.
Le modifiche recate al comma 3 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del
2011 - per mezzo dell'art. 30, comma 2, della legge n. 183 del 2011 -
sarebbero irrilevanti per le Regioni a statuto speciale, in quanto
prevederebbero riduzioni del contributo richiesto solo in favore di
altri enti territoriali.
Priva di rilevanza sarebbe anche l'intervenuta modifica del comma
2 dell'art. 20 citato (ad opera dell'art. 30, comma 3, lettera a,
della legge n. 183 del 2011), con la conseguente riduzione da quattro
a due delle classi di merito istituite in punto di «virtuosita'»
degli enti territoriali. La ricorrente, infatti, ha inteso escludere
in radice la legittimità di una comparazione con altre Regioni nel
contesto della mancata attuazione del testo novellato dell'art. 8 del
proprio statuto.
Ancor più irrilevanti sarebbero le ulteriori modifiche recate
alle norme impugnate.
Nel merito, la Regione Sardegna afferma di condividere
l'«interpretazione conforme a Costituzione», desumibile dall'atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui
le procedure valutative in questione, ed in particolare il criterio
di prioritaria convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni
standard, non sarebbero applicabili alle Regioni a statuto speciale.
Tuttavia solo l'accoglimento delle questioni sollevate darebbe
certezza agli interpreti e sarebbe integralmente satisfattivo, alla
luce del principio - asseritamente enunciato dalla Corte
costituzionale con le sentenze n. 118 e n. 99 del 2012 - per il quale
la Sardegna non potrebbe essere coinvolta nel patto di stabilità
fino a quando non sia data piena attuazione all'art. 8 del suo
statuto.
In particolare, con la citata sentenza n. 118 del 2012, sarebbe
stata stabilita la necessità di considerare l'attuale vigenza della
norma statutaria sulle entrate regionali nella procedura negoziale
concernente il patto di stabilità territoriale, non potendo rimanere
«indipendenti e non coordinati, nel suo ambito, i profili della spesa
e quelli dell'entrata». La stessa Corte costituzionale, con la
sentenza n. 99 del 2012, pure citata, avrebbe inoltre smentito
l'assunto della parte resistente, secondo cui l'attuazione del testo
novellato dell'art. 8 dello statuto richiederebbe necessariamente
l'intervento legislativo dello Stato: infatti, sarebbe stato
riconosciuto il diritto della Regione Sardegna di redigere il proprio
bilancio preventivo in base alle previsioni della norma statutaria,
la cui attuazione non richiederebbe affatto la procedura regolata
dall'art. 56 dello statuto medesimo (cioè mediante specifiche norme
di attuazione).
6.- Con ricorso notificato il 15 novembre 2011 e depositato il
successivo 22 novembre (reg. ric. n. 139 del 2011), la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
148 del 2011, e, tra queste, dell'art. 1, comma 8, per violazione
degli artt. 116 e 119 Cost., degli artt. 48 e 49 della legge cost. n.
1 del 1963 e del principio di leale collaborazione.
6.1.- La ricorrente evidenzia come il comma 5 dell'art. 20 del
d.l. n. 98 del 2011 avesse posto a carico delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome, in termini di fabbisogno e di
indebitamento netto, un onere di 1.000 milioni di euro per il 2013 e
di 2.000 milioni a decorrere dal 2014. Per effetto delle modifiche
recate dalla norma impugnata, gli oneri sono stati anticipati al 2012
e fissati in 2.000 milioni di euro.
Secondo la difesa regionale, l'impatto effettivo della normativa
impugnata sulla sua autonomia finanziaria e sulle risorse disponibili
per lo svolgimento delle funzioni istituzionali può essere compreso
solo rilevando come gli oneri relativi si aggiungano a quelli già
imposti nel corso del 2010.
A norma dell'art. 14, comma 1, lettera b), del d.l. n. 78 del
2010, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento
e Bolzano sono state chiamate a concorrere alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2011-2013, in «termini
di fabbisogno e indebitamento netto», per 500 milioni di euro per
l'anno 2011 e 1.000 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012.
Con il comma 131 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, e con la
tabella 1 allegata alla legge medesima, è stato stabilito un
concorso della Regione Friuli-Venezia Giulia alla manovra finanziaria
per oltre 77 milioni di euro nel 2011, e per oltre 154 milioni euro
l'anno riguardo al biennio successivo. Infine, a norma dell'art. 1,
comma 156, della stessa legge n. 220 del 2010, la ricorrente è
chiamata a garantire un effetto positivo sull'indebitamento netto,
ulteriore rispetto a quello previsto dalla legislazione vigente, di
150 milioni di euro nel 2011, di 200 milioni di euro nel 2012, di 250
milioni di euro nel 2013, di 300 milioni di euro nel 2014, di 350
milioni di euro nel 2015, di 340 milioni di euro nel 2016, di 350
milioni di euro annui dal 2017 al 2030, e di 370 milioni di euro
annui a decorrere dal 2031.
A tutto ciò si sono aggiunti gli oneri previsti dall'art. 20 del
d.l. n. 98 del 2011, come implementati dalle norme impugnate nella
presente sede.
6.2.- La Regione Friuli-Venezia Giulia ribadisce che
l'imposizione agli enti regionali di contenimenti «transitori» delle
spese non contrasta di per sè con la Costituzione e che il vulnus
all'autonomia finanziaria deve essere apprezzato valutando la
complessiva disponibilità di risorse per l'assicurazione dei fini
istituzionali. Proprio per tale ragione, tuttavia, la legittimità di
singole disposizioni (le sole che possono essere impugnate, entro
termini tassativi) dovrebbe essere misurata nel più ampio contesto
degli interventi legislativi che concorrono alla realizzazione del
medesimo obiettivo. In questa prospettiva, le norme impugnate
sarebbero illegittime per contrasto con l'art. 119 Cost. e con l'art.
48 dello statuto speciale, in quanto finalizzate ad una riduzione
della capacità di spesa tale da pregiudicare l'assolvimento delle
funzioni pubbliche conferite alla Regione.
6.3.- La lesione denunciata sarebbe resa ancor più evidente
dalla violazione concorrente degli ulteriori parametri evocati. In
particolare, la ricorrente prospetta un contrasto tra la norma
impugnata e l'art. 116, primo comma, Cost., che comprende l'autonomia
finanziaria tra le condizioni particolari riconosciute alle Regioni a
statuto speciale.
La disciplina censurata realizzerebbe una grave sperequazione tra
le Regioni ordinarie (chiamate per il 2012 ad un contributo
complessivo di 1.600 milioni di euro) e le meno numerose Regioni
speciali e Province autonome (chiamate per lo stesso anno ad un
contributo di 2.000 milioni, 762 dei quali a carico del
Friuli-Venezia Giulia).
La sperequazione sarebbe tanto più ingiustificata in quanto,
mentre per le Regioni ordinarie sarebbe stabile il quadro delle
funzioni istituzionalmente demandate, il concorso specifico della
ricorrente all'attuazione del federalismo fiscale è stato
incrementato, a norma dell'art. 1, comma 152, della citata legge n.
220 del 2010.
L'indicata alterazione dei rapporti non potrebbe essere
giustificata, secondo la Regione, dal maggior flusso di risorse verso
gli enti a statuto speciale. I rapporti di scala nella divisione
delle risorse, come disegnati dall'ordinamento costituzionale, non
potrebbero essere modificati se non percorrendo «le vie
costituzionalmente prescritte», e non certamente con le norme
ordinarie oggetto delle odierne censure.
Dette norme, d'altra parte, violerebbero anche l'art. 49 dello
statuto della ricorrente, che garantisce alla Regione determinate
entrate (è citata la sentenza n. 74 del 2009 della Corte
costituzionale), e che non può essere eluso attraverso una massiccia
riduzione della spesa.
Il necessario concorso degli enti territoriali allo sforzo
generale della stabilizzazione finanziaria, anche in ossequio ad
obblighi europei, può certamente essere assicurato, ma solo
attraverso gli strumenti ammessi dall'ordinamento costituzionale. Tra
questi, le norme di attuazione statutaria (è citata la sentenza n.
75 del 1967 della Corte costituzionale), le quali consentono deroghe
finalizzate ad assicurare finalità contingenti o continuative dello
Stato, che però siano oggetto di una specifica clausola di
destinazione (è citata la sentenza n. 61 del 1987), e che possono
essere modificate con legge ordinaria, purchè nel procedimento sia
coinvolta la Regione interessata (art. 63, quinto comma, dello
statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia).
La Corte costituzionale avrebbe chiarito che l'obbligo generale
di partecipazione di tutte le Regioni all'azione di risanamento della
finanza pubblica deve essere contemperato con la peculiare autonomia
finanziaria delle Regioni a statuto speciale, attraverso il metodo
dell'accordo tra le Regioni stesse ed il Ministero dell'economia e
delle finanze, per la determinazione delle spese correnti e in conto
capitale, nonchè dei relativi pagamenti (sono citate le sentenze n.
82 del 2007 e n. 353 del 2004). A tale principio sarebbero ispirate
le discipline introdotte con l'art. 27 della legge n. 42 del 2009 e
con l'art. 1, commi 152 e 156, della legge n. 220 del 2010, già
citate. Lo stesso carattere, invece, farebbe difetto nella normativa
impugnata.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio con atto depositato il 23 dicembre 2011, chiedendo che il
ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia sia respinto.
L'Avvocatura generale ricorda come le misure disposte dal
decreto-legge impugnato costituiscano un intervento emergenziale,
originato da una situazione di carattere eccezionale e finalizzato al
risanamento della finanza pubblica. Più volte la Corte
costituzionale avrebbe riconosciuto che l'autonomia delle Regioni a
statuto speciale non vale ad esimerle da vincoli di bilancio
introdotti dal legislatore statale «in via transitoria o in vista di
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica» (sentenza
n. 36 del 2004; sono citate anche le sentenze n. 82 del 2007, n. 417
del 2005, nn. 353, 345 e 36 del 2004). La Corte avrebbe anche
precisato come lo Stato, nell'ambito della propria competenza
esclusiva in materia tributaria (art. 117, secondo comma, lettera e,
Cost.), possa disporre in merito alla disciplina di tributi da esso
istituiti, anche se il correlativo gettito sia di spettanza della
Regione, purchè non sia alterato il rapporto tra complessivi bisogni
regionali e mezzi finanziari per farvi fronte.
Le doglianze della ricorrente sarebbero dunque generiche,
inidonee a documentare la grave alterazione del rapporto tra bisogni
regionali e risorse finanziare complessivamente messe a disposizione
della Regione, con conseguente inammissibilità delle questioni
sollevate.
7.1.- Le questioni sarebbero, comunque, infondate. La ricorrente
avrebbe arbitrariamente accostato gli oneri derivanti dall'art. 1,
comma 8, del d.l. n. 138 del 2011, che sono finalizzati al
risanamento della finanza pubblica, e le disposizioni relative
all'attuazione del federalismo fiscale, di cui alla legge n. 220 del
2010 ed alla legge n. 42 del 2009.
L'efficacia della manovra di risanamento, pacificamente
riguardante tutti gli enti territoriali, sarebbe stata pregiudicata
se fossero state introdotte eccezioni o discipline particolari in
rapporto al processo di progressiva attuazione del federalismo.
Il carico imposto alle Regioni a statuto speciale, d'altra parte,
interverrebbe a compensare l'opposto squilibrio determinatosi, in
danno delle Regioni ordinarie, a seguito del d.l. n. 78 del 2010.
Infine, la difesa statale evidenzia come l'osservanza del
principio di leale collaborazione sia assicurata dal disposto
dell'art. 32, comma 11, della legge n. 183 del 2011, il quale
prevede, al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica, che le Regioni a statuto speciale, escluse la Regione
Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
concordino «entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente, con il
Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni 2012,
2013 e successivi, il livello complessivo delle spese correnti e in
conto capitale, nonchè dei relativi pagamenti, determinato riducendo
gli obiettivi programmatici del 2011 della somma degli importi
indicati dalla tabella di cui al comma 10», e complessivamente
fissati dai decreti-legge n. 78 del 2010, n. 98 del 2011 e n. 138 del
2011.
8.- Con memoria depositata in data 28 maggio 2012, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha inteso replicare ad alcune delle
osservazioni espresse nell'atto di costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri.
La ricorrente nega, in primo luogo, che il verificarsi di una
situazione eccezionale possa consentire la deroga alle norme
costituzionali poste a tutela dell'autonomia regionale, ed in
particolare delle Regioni a statuto speciale. Una «valutazione
comparativa» delle esigenze dell'intera collettività - si osserva -
può svolgersi solo attraverso procedure costituzionalmente
compatibili, come ad esempio quelle di approvazione delle
disposizioni di attuazione degli statuti regionali, richiamate per
l'attuazione del federalismo fiscale.
In secondo luogo, la Regione considera privi di rilievo i
riferimenti alla giurisprudenza costituzionale concernente la
competenza statale a variare la disciplina di tributi erariali in
parte destinati alle finanze regionali. La riduzione del prelievo
lascia inalterate le percentuali riservate, mentre i divieti di
spesa, operati in termini assoluti, vanificherebbero di fatto la
stessa disponibilità delle entrate.
In terzo luogo, la Regione Friuli-Venezia Giulia nega fondamento
al rilievo per il quale non avrebbe provato uno squilibrio grave tra
risorse disponibili e necessità di finanziamento delle attività
istituzionali. A prescindere dall'enorme impatto delle misure
contestate sul bilancio regionale (attestato da studi in allegato
alla memoria), la ricorrente assume che spetterebbe allo Stato, una
volta approvate le disposizioni statutarie sulle entrate, dimostrare
l'esistenza di variazioni che legittimino l'alterazione del relativo
equilibrio.
La ricorrente contesta, ancora, le affermazioni secondo cui le
norme impugnate andrebbero valutate separatamente da quelle
concernenti il federalismo fiscale (essendo invece congiunto il
relativo effetto sull'autonomia finanziaria regionale) e si sarebbe
dovuto compensare un precedente squilibrio in danno delle Regioni
ordinarie (non essendosi spiegato l'attuale squilibrio in danno di
quelle speciali).
Infine, quanto al rispetto del principio di leale collaborazione
(desumibile, secondo lo Stato, dall'art. 32, comma 11, della legge n.
183 del 2011), la difesa regionale rileva come proprio la mancata
osservanza delle procedure negoziali costituisca un vizio delle norme
impugnate.
9.- Con ricorso notificato il 15 novembre 2011 e depositato il
successivo 24 novembre (reg. ric. n. 160 del 2011), la Regione
Sardegna ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
alcune disposizioni del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 148 del 2011, e,
tra queste, dell'art. 1, comma 9, lettera b), per violazione degli
artt. 5, 116, 117 e 119 Cost. e degli artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8 della
legge cost. n. 3 del 1948, recante lo statuto speciale per la Regione
Sardegna.
La ricorrente esordisce rammentando come la norma impugnata
incida sulla situazione determinatasi a seguito delle modifiche
recate, per mezzo dell'art. 1, comma 834, della legge n. 296 del
2006, all'art. 8 dello statuto speciale della stessa Regione
Sardegna. Le nuove misure previste in tema di entrate tributarie non
sono state ancora attuate, e la ricorrente ricorda d'avere, per
questo, promosso un conflitto di attribuzione tra enti (reg. confl.
enti n. 8 del 2011).
La difesa regionale osserva che la riforma dell'art. 8 era
derivata dalla palese insufficienza, riconosciuta dallo Stato, delle
risorse utilizzabili per l'assolvimento dei propri compiti
istituzionali. Ricorda, altresì, che, sebbene modificato con legge
ordinaria, il menzionato art. 8 funge da parametro di valutazione
della legittimità costituzionale delle norme oggetto dell'odierno
ricorso.
9.1.- La Regione Sardegna precisa che la disposizione in esame
era già stata impugnata dalla stessa ricorrente nella versione
originaria, quella cioè non emendata dalla legge di conversione,
considerandone il portato di modifica del comma 3 dell'art. 20 del
d.l. n. 98 del 2011. La legge di conversione, successiva al primo
ricorso, ha operato una variazione solo formale (sostituendo le
parole «di cui a primi due periodi» con le seguenti «di cui ai primi
due periodi»). Ugualmente la stessa Regione ritiene di proporre
l'odierno ricorso - «fosse pure per tuziorismo» - replicando le
censure già a suo tempo proposte riguardo, appunto, al comma 3
dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, ed alla cui sintesi si rinvia.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio con atto depositato il 23 dicembre 2011, chiedendo che il
ricorso della Regione Sardegna sia respinto.
L'Avvocatura generale rileva come le censure della ricorrente
reiterino quelle proposte contro il comma 3 dell'art. 20 del d.l. n.
98 del 2011, e siano dunque essenzialmente incentrate sulla mancata
attuazione del nuovo regime statutario per i flussi d'entrata.
Pertanto, la difesa statale ribadisce che le norme impugnate
rispondono ad esigenze urgenti ed insopprimibili di contenimento
della spesa, e non possono rappresentare la sede per doglianze che
riguardano un diverso oggetto.
11.- Con memoria depositata in data 29 maggio 2012, la Regione
Sardegna ha inteso replicare a parte delle osservazioni espresse
nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri.
Per quanto attiene all'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n.
138 del 2011, nel testo risultante a seguito della relativa
conversione in legge, la ricorrente contesta l'obiezione secondo cui
le questioni relative all'attuazione dell'art. 8 dello statuto
sarebbero irrilevanti ai fini della valutazione di interventi volti
al necessario ed urgente contenimento della spesa pubblica. La
Regione Sardegna - si osserva - non intende discutere la necessità
della propria partecipazione allo sforzo comune, ma chiede che tale
partecipazione sia regolata in corrispondenza effettiva al contenuto
della norma statutaria.
La necessaria correlazione tra regole del patto di stabilità e
concreta attuazione dell'art. 8 dello statuto speciale sarebbe stata,
del resto, riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
118 del 2012. In proposito la ricorrente svolge osservazioni analoghe
a quelle espresse con la memoria depositata nel giudizio introdotto
con il ricorso n. 96 del 2011, alla cui sintesi si rinvia.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, con
quattro distinti ricorsi, hanno promosso questioni di legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma
1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo risultante a
seguito delle modifiche operate dal successivo decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), in corso di conversione al momento
della proposizione dei primi due ricorsi (reg. ric. n. 94 e n. 96 del
2011), sia nel testo vigente dopo la conversione del citato d.l. n.
138 del 2011 ad opera dell'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre
2011, n. 148 (reg. ric. n. 139 e n. 160 del 2011).
Tra le disposizioni impugnate dalle due Regioni rileva in questa
sede l'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato i
commi 4 e 5 del menzionato art. 20 (reg. ric. n. 94 del 2011) e
l'art. 1, comma 8, del d.l. n. 138 del 2011 (reg. ric. n. 96 del
2011), recante modifiche al testo originario dell'art. 20, comma 5,
del d.l. n. 98 del 2011.
La Regione Sardegna ha, invece, impugnato i commi 2, 2-bis,
2-ter, 2-quater, 3, 5 e 17-bis, dell'art. 20 (reg. ric. n. 139 del
2011) e l'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011 (reg.
ric. n. 160 del 2011), recante modifiche al testo originario
dell'art. 20, comma 3, del d.l. n. 98 del 2011.
Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nei decreti-legge n. 98 e n. 138
del 2011, vengono in esame in questa sede le questioni di
legittimità costituzionale relative all'art. 20, commi 2, 2-bis,
2-ter, 2-quater, 3, 4, 5 e 17-bis, del d.l. n. 98, ed all'art. 1,
commi 8 e 9, lettera b), del d.l. n. 138.
I giudizi, così separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2.- Le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto
i commi 2, 2-bis, 2-ter e 3 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, e
l'art. 1, comma 9, lettera b), del d.l. n. 138 del 2011, possono
essere trattate congiuntamente in quanto la Regione Sardegna
utilizza, a sostegno della loro fondatezza, le stesse argomentazioni.
2.1.- È opportuna in via preliminare, data la successione degli
interventi legislativi sulle norme oggetto di censura, una precisa
ricostruzione della disciplina sottoposta dalla ricorrente al vaglio
di legittimità di questa Corte.
I commi 2, 2-bis, 2-ter e 3 dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011,
sono stati impugnati nel testo risultante a seguito della conversione
in legge e delle modifiche operate dal d.l. n. 138 del 2011, prima
che quest'ultimo venisse convertito (reg. ric. n. 96 del 2011).
Il solo comma 3 dell'art. 20 è stato modificato in sede di
conversione in legge del d.l. n. 138 del 2011, e la Regione Sardegna
ha ritenuto di impugnare (reg. ric. n. 160 del 2011) anche la
relativa disposizione di modifica (art. 1, comma 9, lettera b, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 148 del 2011).
Il comma 2 dell'art. 20, nel testo vigente al momento
dell'impugnazione, stabiliva che, al fine di ripartire - tra gli enti
del singolo livello di governo - «l'ammontare del concorso alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica», fissati dal comma
5 dello stesso art. 20 e dall'art. 14 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, i predetti
enti fossero divisi, con un apposito decreto ministeriale, «in
quattro classi» sulla base di alcuni parametri di virtuosità
indicati nelle lettere da a) a l).
Il comma 2-bis comprende, tra gli anzidetti parametri di
virtuosità, «indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli
output dei servizi resi».
Il comma 2-ter, nel testo vigente prima della sua abrogazione,
prevedeva che il decreto di cui al comma 2 individuasse «un
coefficiente di correzione connesso alla dinamica nel miglioramento
conseguito dalle singole amministrazioni».
Il comma 3 dispone, tra l'altro, che gli enti collocati nella
classe più virtuosa «non concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica».
Successivamente agli odierni ricorsi, le disposizioni indicate
sono state ulteriormente modificate dall'art. 30, commi 2 e 3, della
legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità
2012), che ha, tra l'altro, ridotto da quattro a due le classi di
merito degli enti del singolo livello di governo ed ha previsto la
decorrenza dell'operatività di alcuni «parametri di virtuosita'»,
indicati dal comma 2 dell'art. 20, a far data dall'anno 2013.
Inoltre, l'art. 30, comma 4, della legge n. 183 del 2011 ha disposto
l'abrogazione del comma 2-ter dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011.
La mancata alterazione della sostanza normativa censurata fa sì
che le questioni prospettate sul testo dei commi 2, 2-bis e 3
dell'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011, come vigente al momento
dell'impugnazione, si trasferiscano sul testo oggi in vigore (ex
plurimis, sentenze n. 30 del 2012 e n. 153 del 2011).
2.2.- Riguardo alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 20, comma 2-ter, del d.l. n. 98 del 2011 si deve dichiarare
la cessazione della materia del contendere, poichè, come sopra
rilevato, successivamente alla proposizione degli odierni ricorsi, la
norma impugnata è stato abrogata dall'art. 30, comma 4, della legge
n. 183 del 2011, senza che sia stato adottato il decreto di cui al
comma 2 dell'art. 20.
L'abrogazione della disposizione censurata, unitamente alla sua
mancata applicazione nel periodo di vigenza, impone la declaratoria
di cessazione della materia del contendere.
2.3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20,
commi 2, 2-bis e 3, del d.l. n. 98 del 2011 non sono fondate.
2.3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto che le
norme in oggetto non si applicano alle Regioni speciali e alle
Province autonome, in quanto, ai sensi dell'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), gli
enti suddetti concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica «secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti», anche alla luce «degli svantaggi
strutturali permanenti, ove ricorrano, dei costi dell'insularità e
dei livelli di reddito pro capite che caratterizzano i rispettivi
territori o parte di essi».
A conferma di questo assunto, il Presidente del Consiglio ha
richiamato il disposto dell'art. 13 del decreto legislativo 6 maggio
2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle
regioni a statuto ordinario e delle province, nonchè di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario), e dell'art. 8, comma 4, del decreto legislativo 26
novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e
Province), norme entrambe applicabili alle sole Regioni a statuto
ordinario.
A questi argomenti la difesa regionale, nella memoria depositata
in prossimità dell'udienza, ne ha aggiunto altri, pur insistendo per
l'accoglimento delle questioni.
Innanzitutto, la ricorrente ha sottolineato che i commi 128 e 129
dell'art. 1 della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilità 2011), richiamati nel comma 3 dell'art. 20 del d.l. n. 98
del 2011, si riferiscono alle sole Regioni di diritto comune, mentre
la ripartizione del concorso alla manovra finanziaria delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano è
regolata dai commi 131 e 132 del medesimo art. 1.
In secondo luogo, la difesa regionale ha evidenziato come l'art.
32 della legge n. 183 del 2011 richiami i parametri di virtuosità di
cui all'art. 20, comma 2, del d.l. n. 98 del 2011 solo con
riferimento alle Regioni a statuto ordinario. Al contrario, per le
Regioni a statuto speciale e per le Province autonome, l'art. 32,
comma 10, della legge n. 183 non opera alcun richiamo ai detti
criteri.
2.3.2.- Come ricordato dalla difesa statale, l'art. 27 della
legge n. 42 del 2009 dispone: «Le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e Bolzano, nel rispetto degli statuti
speciali, concorrono al conseguimento degli obiettivi di perequazione
e di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e doveri da essi
derivanti, nonchè al patto di stabilità interno e all'assolvimento
degli obblighi posti dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e
modalità stabiliti da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da
definire, con le procedure previste dagli statuti medesimi, e secondo
il principio di graduale superamento del criterio della spesa storica
di cui all'art. 2, comma 2, lettera m)».
La norma riportata possiede una portata generale ed esclude - ove
non sia espressamente disposto in senso contrario per casi specifici
da una norma successiva - che le previsioni finalizzate al
contenimento della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili
alle Regioni a statuto speciale al di fuori delle particolari
procedure previste dai rispettivi statuti. Tale principio è stato
successivamente ribadito dalla normativa richiamata dalle parti ed in
particolare dall'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 216 del 2010, e
dall'art. 1, commi 128 e 129, della legge n. 220 del 2010. Si deve
aggiungere che - secondo quanto rilevato dalla difesa della Regione
Sardegna - l'art. 32, comma 8, della legge n. 183 del 2011 richiama i
parametri di "virtuosita'" di cui all'art. 20, comma 2, del d.l. n.
98 del 2011 con esclusivo riferimento alle Regioni a statuto
ordinario.
Il comma 1 del medesimo art. 32 stabilisce esplicitamente che
anche le Regioni speciali e le Province autonome concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni contenute nei commi successivi, da ritenersi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., con ciò
confermando che l'estensione alle Regioni speciali delle disposizioni
in materia di finanza deve essere espressamente dichiarata e
circoscritta dal legislatore, salva naturalmente ogni valutazione
sulla legittimità costituzionale di tale estensione, nei singoli
casi in cui essa sia prevista. In caso di silenzio, resta valido il
principio generale di cui al citato art. 27 della legge n. 42 del
2009.
Per i motivi esposti, le censure di legittimità costituzionale
riguardanti le disposizioni sopra citate devono essere dichiarate non
fondate, in quanto le norme in esse contenute non sono applicabili
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e
Bolzano.
3.- La Regione Sardegna ha impugnato l'art. 20, comma 2-quater,
del d.l. n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 111 del 2011, per violazione dell'art. 3,
primo comma, lettera b), dello statuto speciale sardo, che riserva
alla ricorrente la potestà legislativa in materia di «ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni». Il detto
parametro statutario sarebbe violato in quanto la disposizione
censurata, sostituendo il testo dell'art. 14, comma 31, del d.l. n.
78 del 2010, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 122 del 2010, ed innalzando la soglia demografica per
l'individuazione dei Comuni obbligati all'esercizio associato delle
funzioni, non potrebbe essere considerata quale norma fondamentale
delle riforme economico-sociali della Repubblica e dunque violerebbe
la competenza esclusiva della ricorrente.
3.1.- Successivamente all'impugnazione, la disposizione novellata
da quella censurata è stata modificata dall'art. 16, comma 24, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 148 del 2011, che, tra l'altro, ha
ulteriormente innalzato, da 5.000 a 10.000 abitanti, «il limite
demografico minimo che l'insieme dei Comuni che sono tenuti ad
esercitare le funzioni fondamentali in forma associata deve
raggiungere», ed ha previsto la possibilità per le Regioni di
individuare un «diverso limite demografico», entro due mesi dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 138
del 2011.
L'art. 29, comma 11-bis, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n.
216 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
febbraio 2012, n. 14, ha poi previsto che «I termini temporali e le
disposizioni di cui ai commi da 1 a 16, 22, 24, 25 e 27 dell'articolo
16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono prorogati
di nove mesi».
Da ultimo, l'art. 19, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012,
n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi dei cittadini) - non ancora convertito in
legge - ha ulteriormente prorogato il termine per l'individuazione di
un diverso limite demografico da parte delle Regioni («entro i tre
mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio
delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter»).
Le modifiche di cui si è riferito non hanno alterato la portata
precettiva della norma impugnata, con la conseguenza che la questione
originariamente promossa avverso l'art. 20, comma 2-quater, del d.l.
n. 98 del 2011 deve ritenersi trasferita sul testo oggi vigente
dell'art. 14, comma 31, del d.l. n. 78 del 2010.
3.2.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 20, comma 2-quater, del d.l. n. 98 del 2011, trasferita sul
testo vigente dell'art. 14, comma 31, del d.l. n. 78 del 2010, non è
fondata.
Anche in questo caso la difesa statale ha rilevato
l'inapplicabilità alle Regioni speciali del comma impugnato per le
ragioni già riferite nel punto 2.3.1., alle quali ha aderito, in via
subordinata, la ricorrente.
Questa Corte condivide siffatta ricostruzione per i motivi già
esposti al punto 2.3.2. Inoltre, con specifico riferimento alla norma
qui in esame (comma 2-quater), le argomentazioni sopra illustrate
trovano conferma in una considerazione ulteriore, desumibile
dall'art. 16, comma 29, del d.l. n. 138 del 2011, il quale stabilisce
che «Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano ai
comuni appartenenti alle regioni a statuto speciale ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto degli statuti delle
regioni e province medesime, delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42».
La previsione richiamata contiene una specifica clausola di
salvaguardia che fa salvo, espressamente, il metodo pattizio (ex art.
27 della legge n. 42 del 2009) nella determinazione dei criteri e
delle modalità di concorso delle autonomie speciali alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. La scelta di
metodo così operata consente di escludere che il legislatore statale
abbia voluto rendere direttamente applicabili anche alle autonomie
speciali le norme ivi contenute.
Pertanto, la questione promossa dalla Regione Sardegna deve
essere dichiarata non fondata, in quanto la norma impugnata non si
applica alle Regioni speciali ed alle Province autonome.
4.- Le questioni di legittimità costituzionale concernenti
l'art. 20, commi 4 e 5, del d.l. n. 98 del 2011, e l'art. 1, comma 8,
del d.l. n. 138 del 2011 sono fondate nei limiti di seguito
specificati.
4.1.- Secondo le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, le
norme citate violerebbero gli artt. 3, 5, 116, 117 e 119 Cost., gli
artt. 48 e 49 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia e gli artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8 dello statuto speciale della
Regione Sardegna.
In particolare, il comma 4 è impugnato in quanto estende agli
anni 2014 e seguenti le misure previste dall'art. 14, comma 1, del
d.l. n. 78 del 2010. Il comma 5, come modificato dall'art. 1, comma
8, del d.l. n. 138 del 2011, è impugnato nella parte in cui dispone
ulteriori tagli alle spese delle Regioni speciali, a decorrere
dall'anno 2012.
Esigenze di connessione oggettiva delle questioni sollevate
impongono di esaminare congiuntamente le censure prospettate.
Preliminarmente, occorre rilevare che il testo delle disposizioni
impugnate non ha subito modifiche a seguito della conversione in
legge del d.l. n. 138 del 2011, sicchè la Corte deve pronunciarsi
sulle questioni aventi ad oggetto le disposizioni dei commi 4 e 5 nel
testo riformulato dal d.l. n. 138 del 2011.
Peraltro, con le modifiche citate da ultimo, il legislatore ha
inteso soltanto anticipare nel tempo gli effetti delle misure
disposte e variare l'entità dei tagli.
4.2.- Questa Corte si è recentemente espressa sulla non
incompatibilità con la Costituzione delle misure disposte con l'art.
14, commi 1 e 2, del d.l. n. 78 del 2010, sul presupposto - richiesto
dalla propria costante giurisprudenza - che possono essere ritenute
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., le norme che
«si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non
prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il
perseguimento dei suddetti obiettivi» (sentenza n. 148 del 2012;
conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010).
Con riferimento alle norme oggetto del presente giudizio, si deve
osservare che l'estensione a tempo indeterminato delle misure
restrittive già previste nella precedente normativa di cui sopra, fa
venir meno una delle due condizioni sopra indicate, quella della
temporaneità delle restrizioni. Nè si potrebbe dire che il
carattere transitorio delle suddette misure sia desumibile
dall'inciso iniziale del comma 4 dell'art. 20 («Fino all'entrata in
vigore di un nuovo patto di stabilità interno»), giacchè si tratta
di formula priva di riferimenti temporali precisi, che consente il
protrarsi sine die delle misure, le quali rimarrebbero così solo
nominalmente temporanee.
Al contempo, questa Corte non può stabilire a sua discrezione
l'arco temporale di operatività delle norme in esame, così
sostituendosi al legislatore. Si tratta, dunque, di dedurre dalla
trama normativa censurata un termine finale che consenta di
assicurare la natura transitoria delle misure previste e, allo stesso
tempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica,
specie in relazione all'anno finanziario in corso.
L'esame congiunto dei commi 4 e 5 consente di individuare
siffatto dies ad quem nell'anno 2014, espressamente richiamato nel
comma 4, là dove estende «agli anni 2014 e successivi» le misure
previste dall'art. 14, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010. Per ragioni
di coerenza, lo stesso termine finale va individuato anche in
relazione al comma 5, il quale dispone ulteriori misure restrittive
«ai medesimi fini di cui al comma 4».
Per i motivi esposti, si deve dichiarare l'illegittimità
costituzionale - per violazione dell'art. 119 Cost., degli artt. 48 e
49 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, e
degli artt. 7 e 8 dello statuto speciale della Regione Sardegna -
dell'art. 20, comma 4, del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui
estende anche agli anni successivi al 2014 le misure disposte
dall'art. 14, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, e del comma 5 dello
stesso art. 20, nella parte in cui dispone che le misure previste si
applichino, nei confronti delle Regioni speciali, «per gli anni 2012
e successivi» e «a decorrere dall'anno 2012» (lettera b), anzichè
«sino all'anno 2014».
4.3.- Per le medesime ragioni deve essere dichiarata, in via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, l'illegittimità costituzionale delle restanti parti del comma 5
dell'art. 20 (lettere a, c e d), le quali dispongono ulteriori misure
restrittive - in riferimento alle Regioni ordinarie (lettera a), alle
Province (lettera c) ed ai Comuni con popolazione superiore a 5.000
abitanti (lettera d) - senza indicare un termine finale di
operatività delle misure stesse.
L'intervento ablativo concerne pertanto le suddette norme nella
parte in cui prevedono che gli interventi restrittivi si applichino,
nella misura indicata, «a decorrere dall'anno 2012» (lettera a), «a
decorrere dall'anno 2013» (lettera c), e «a decorrere dall'anno 2013»
(lettera d), anzichè «sino all'anno 2014».
5.- La questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto
l'art. 20, comma 17-bis, del d.l. n. 98 del 2011, deve essere
dichiarata inammissibile per la genericità delle censure. La
ricorrente Regione Sardegna si limita infatti ad affermare che «anche
in questo caso la mancata considerazione della specificità della
condizione della Regione Sardegna vizia la previsione impugnata, in
riferimento a tutti i parametri e ai profili sopra evidenziati, che
debbono intendersi qui pienamente richiamati».
I parametri cui fa riferimento la difesa regionale sono gli artt.
3, 5, 116, 117 e 119 Cost. e gli artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8 dello
statuto speciale della Regione Sardegna. Non sono tuttavia illustrate
le ragioni per le quali la ricorrente ritiene che la norma in esame,
disponendo una riduzione dei rimborsi e delle compensazioni relativi
alle imposte, violi le attribuzioni costituzionali della Regione
Sardegna, tutelate dai parametri indicati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge
15 luglio 2011, n. 111, e nel decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, promosse dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma
4, del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui dispone che le misure
previste si applicano «anche agli anni 2014 e successivi», anzichè
«sino all'anno 2014»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma
5, lettera b), del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui dispone
che le misure previste si applicano «per gli anni 2012 e successivi»,
anzichè «sino all'anno 2014», e «a decorrere dall'anno 2012»,
anzichè «sino all'anno 2014»;
3) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art.
20, comma 5, lettera a), del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in cui
dispone che le misure previste si applicano «a decorrere dall'anno
2012», anzichè «sino all'anno 2014»;
4) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'art.
20, comma 5, lettere c) e d), del d.l. n. 98 del 2011, nella parte in
cui dispongono che le misure previste si applicano «a decorrere
dall'anno 2013», anzichè «sino all'anno 2014»;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 17-bis, del d.l. n. 98 del 2011,
promosse dalla Regione Sardegna, per violazione degli artt. 3, 5,
116, 117 e 119 della Costituzione e degli artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna);
6) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20, commi 2, 2-bis
e 3, del d.l. n. 98 del 2011, promosse dalla Regione Sardegna, per
violazione degli artt. 3, 5, 116, 117 e 119 Cost. e degli artt. 1, 3,
4, 5, 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948;
7) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma
2-quater, del d.l. n. 98 del 2011, trasferita sul testo vigente
dell'art. 14, comma 31, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossa dalla
Regione Sardegna, per violazione dell'art. 3, primo comma, lettera
b), della legge cost. n. 3 del 1948;
8) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2-ter,
del d.l. n. 98 del 2011, promosse dalla Regione Sardegna, per
violazione degli artt. 3, 5, 116, 117 e 119 Cost. e degli artt. 1, 3,
4, 5, 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI