1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2018
Ordinanza dell'11 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Associazione Lega per l'abolizione della caccia onlus e altri contro Regione Liguria e altri. Caccia - Norme della Regione Liguria - Disposizioni relative al prelievo venatorio - Delimitazione dell'orario giornaliero per l'esercizio della caccia da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria - Annotazione sul tesserino venatorio dei capi abbattuti subito dopo l'abbattimento accertato. - Legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), artt. 34, comma 7-bis, ultimo periodo, e 38, comma 8. (19C00112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LIGURIA
Sezione Seconda

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 531 del 2018, proposto da:
Associazione Lega per l'abolizione della caccia onlus,
Associazione Lav Lega Anti Vivisezione, Ente nazionale protezione
animali Enpa Onlus, Associazione Wwf Italia Onlus, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da pec da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in
Milano, via Hoepli n. 3;
Contro Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Baroli,
Leonardo Castagnoli, con domicilio digitale come da pec da Registri
di giustizia;
Nei confronti Unione Enalcaccia non costituito in giudizio; e con
l'intervento di ad opponendum:
Federcaccia della Regione Liguria, A.N.U.U. - Associazione
dei migratoristi italiani per la conservazione dell'ambiente
naturale, sede regionale Liguria, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati
Andrea Mozzati, Pietro Balletti, con domicilio digitale come da pec
da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pietro
Balletti in Genova, via Corsica n. 2/11;
Per l'annullamento, previa sospensione, della deliberazione della
Giunta regionale della Liguria, n. 355 del 23 maggio 2018, avente ad
oggetto: «Calendario venatorio regionale stagione 2018/19 - Art. 34,
comma 4, l.r. n. 29/1994».
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Liguria;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2018
il dott. Roberto Pupilella e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con ricorso notificato in data 23 luglio 2018 le Associazioni
ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta regionale
della Liguria, n. 355 del 23 maggio 2018, avente ad oggetto il
«Calendario venatorio regionale per la stagione di caccia 2018/19».
È censurata, sotto plurimi profili, l'illegittimità della
deliberazione in parola, per essersi Regione Liguria asseritamente
discostata dalle prescrizioni dettate dall'ISPRA con parere del 31
maggio 2017, e per aver così adottato un calendario venatorio
suscettibile di arrecare nocumento alla fauna stanziale e migratrice
presente sul territorio regionale.
In particolare, le ricorrenti hanno prospettato dieci motivi di
censura, enucleabili - eccezion fatta per il sesto ed il nono,
relativi alla questione di legittimità costituzionale di cui si
dirà infra - come segue:
I) «Illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo del
travisamento dei fatti, del difetto di istruttoria e di motivazione -
violazione dell'art. 1, comma 2, della legge n. 157/92», in quanto il
calendario avrebbe previsto, contrariamente ed immotivatamente al
parere ISPRA, relativamente alle specie Tordo Bottaccio, Cesena,
Colombaccio e Merlo, due giornate aggiuntive di caccia dal primo
ottobre al 30 novembre. La caccia in tali giornata sarebbe poi
ammessa con la modalità da appostamento senza alcuna specificazione
in luogo della modalità appostamento fisso come prescritto da ISPRA;
II) Illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo del
travisamento dei fatti, del difetto di istruttoria - difetto di
motivazione - violazione dell'art. 1, comma 2, della legge n. 157/92»
in quanto Regione Liguria non avrebbe recepito integralmente il
parere dell'ISPRA, avendo concesso che l'attività venatoria nel
periodo 1° ottobre - 30 novembre 2018, potesse essere esercitata
anche da appostamenti temporanei;
III) «Illegittimità per eccesso di potere e violazione
dell'art. 3 della legge n. 241/90 per difetto di motivazione» in
quanto il calendario venatorio, in preteso contrasto con il parere
ISPRA, avrebbe consentito la conclusione del periodo di caccia al 20
gennaio anzichè al 31 dicembre e che non avrebbe previsto un
meccanismo ad hoc per sospendere l'attività venatoria in caso di
ondate di gelo;
IV) «Violazione dell'art. 18 della legge n. 157/92 -
illegittimità per eccesso di potere per difetto di istruttoria in
relazione all'art. 34, comma 8, della l.r. n. 29/94» in quanto il
numero di esemplari prelevabili 25 non sarebbe conforme al parere
ISPRA;
V) «Violazione dell'art. 18, primo comma, lett. d) della
legge n. 157/92», in quanto da un lato, l'anticipazione al 16
settembre della caccia al cinghiale sarebbe in contrasto con la
normativa statale che, per converso, la ammette soltanto a partire
dal 1° ottobre e dall'altro lato, tale anticipo non sarebbe coerente
col dettato normativo nazionale di riferimento e non risulterebbe
condivisibile sotto il profilo tecnico-scientifico, in considerazione
del rilevante impatto che la tecnica di prelievo prevista (vale a
dire, in forma collettiva e con cani al seguito) esercita sulle
specie non target;
VII) «Violazione dell'art. 18, comma 7, della legge n. 157/92
e dell'art. 34 della l.r. n. 29/94»;
VIII) «Illegittimità per eccesso di potere per difetto di
istruttoria e difetto di motivazione», in quanto per quanto riguarda
l'allodola sarebbe previsto un numero di capi abbattibili pari a 50
senza tenere conto dei capi prelevati fuori regione e, per quanto
riguarda la moretta, la previsione dell'inizio della relativa
attività venatoria al 1° novembre sarebbe inadeguata perchè la
migrazione di tale specie terminerebbe solo a fine novembre;
X) «Illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo del
difetto di istruttoria e della motivazione e violazione dell'art. 3
della legge n. 241/90 - violazione dell'art. 1, comma 2, della legge
n. 157/92», in quanto la regione non avrebbe preso in considerazione
aree umide in relazione alle quali gli uccelli acquatici dovrebbero
essere protetti dal disturbo recato loro dalla caccia, rimanendo cosi
sprovvisti di adeguata tutela.
Con il sesto ed il nono motivo parte ricorrente ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli articoli 34, comma
7-bis della l.r. n. 57/92, e 38, comma 8, della medesima legge, per
contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione.
Con sentenza parziale n. 769 del 4 ottobre 2018, questo Tribunale
amministrativo regionale si è pronunciato su tutti motivi di
ricorso.
Nello specifico il Tribunale ha respinto, in quanto infondati, i
motivi: primo, secondo, terzo (limitatamente alla censura relativa
alla mancata attivazione di un meccanismo ad hoc finalizzato a
interrompere l'attività venatoria nei confronti della beccaccia nel
caso di ondate di gelo).
È stato anche respinto dal Collegio l'ottavo motivo.
La Sezione ha invece ritenuto fondati ed ha accolto il primo
motivo con riguardo alla sola Cesena, il terzo motivo con riguardo
alla posticipazione della chiusura dell'attività venatoria nei
confronti della beccaccia al 20 gennaio anzichè al 31 dicembre, ed
il quarto sempre in relazione al prolungamento del calendario
venatorio in gennaio.
Il Tribunale ha poi accolto il quinto motivo, imponendo
all'amministrazione di non estendere il periodo di caccia al
cinghiale oltre il trimestre previsto dalla legge, rimanendo salve le
norme previste dalla legge n. 248/2005 che disciplina il prelievo in
forma selettiva di bovidi, cervidi ed ungulati tra i quali rientra il
cinghiale.
È stato invece dichiarato inammissibile il settimo motivo di
ricorso; ed è stato infine accolto il decimo motivo.
Questo Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto, poi, che
l'esame delle censure relative al sesto e nono motivo di impugnazione
dovessero essere esaminate separatamente, ravvisando gli estremi di
rimessione alla Corte costituzionale della prospettata illegittimità
costituzionale.
In particolare, il sesto motivo di impugnazione formulato da
parte ricorrente inerisce all'orario di caccia giornaliero previsto
all'art. 1, primo comma, lett. g) del calendario venatorio gravato.
Tale norma recepisce l'art. 34, comma 7 bis, della l.r. n. 29/94,
che secondo parte ricorrente sarebbe incostituzionale, in quanto non
rispettoso dell'art. 18 comma 7 della legge statale n. 157/92 e,
dunque si porrebbe in violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera s) della Carta costituzionale.
La questione appare rilevante nel giudizio e non manifestamente
infondata.
L'art. 34 comma 7-bis ultimo periodo della legge regionale
stabilisce che: «La caccia da appostamento temporaneo e fisso alla
selvaggina migratoria è consentita fino a mezz'ora dopo il
tramonto.»
L'art. 18 comma 7 della legge statale stabilisce che: «La caccia
è consentita da un'ora prima del sorgere del sole fino al tramonto.
La caccia di selezione agli ungulati è consentita fino ad un'ora
dopo il tramonto».
Come evidenziato da parte ricorrente, su tale questione si è
già espressa, indirettamente, la Corte costituzionale con sentenza
n. 191/2011.
Segnatamente, l'art. 34 comma 7-bis ultimo periodo, nella parte
in cui consente di continuare l'esercizio della caccia da
appostamento alla selvaggina migratoria fino a mezz'ora dopo il
tramonto, è stato richiamato dall'art. 1 della l.r. 29 settembre
2010, n. 15, volta a modificare l'art. 1 della legge regionale 6
giugno 2008, n. 12, di approvazione del calendario venatorio
regionale triennale per le stagioni 2008-2011.
La norma in questione, a seguito di apposito ricorso proposto dal
Governo, è stata dichiarata illegittima dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 191 del 15 giugno 2011.
La suddetta decisione, dichiarando l'illegittimità dell'art. 1
della l.r. n. 15/2010, ha travolto il principio recato dall'art. 34,
comma 7-bis, ultimo periodo, della l.r. n. 29/1994, senza tuttavia
incidere direttamente sullo stesso che è ancora presente nel testo
della legge, non essendone stata dichiarata formalmente
l'illegittimità.
Il Giudice costituzionale, infatti, nel dispositivo della
sentenza, si è limitato a censurare la disposizione impugnata, senza
dichiarare «in via conseguenziale» l'illegittimità della norma
richiamata.
Tuttavia, nelle considerazioni in diritto, la Corte ha
espressamente affermato che «la disciplina statale, che delimita il
periodo entro il quale è consentito l'esercizio venatorio, è
ascrivibile al novero delle misure indispensabili per assicurare la
sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciatili, rientrando
nella materia della tutela dell'ambiente, vincolante per il
legislatore regionale (sentenze n. 272 del 2009 e n. 313 del 2006,
nonchè, successivamente, sentenze n. 233 del 2010 e n. 193 del
2010).
Posto che la disciplina sulla delimitazione temporale del periodo
in cui è permesso il prelievo venatorio ha ad oggetto, oltre che
l'individuazione dei periodi dell'anno in cui esso è consentito,
anche i limiti orari nei quali quotidianamente detta attività è
lecitamente svolta in relazione a determinate specie cacciatili,
risulta evidente che la disposizione censurata, consentendo la caccia
da appostamento fisso o temporaneo alla selvaggina migratoria ancora
per mezz'ora dopo il tramonto del sole, così oltrepassando il limite
ordinariamente fissato per questa dall'art. 18, comma 7, della legge
n. 157 del 1992, costituisce violazione del livello apprestato dallo
Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.»
Alla luce di quanto sopra, il Collegio, conclusivamente, ritiene
necessario disporre la sospensione del giudizio e sottoporre alla
Corte costituzionale la seguente questione incidentale di
legittimità costituzionale, rilevante ai fini della definizione del
giudizio «a quo», volta ad ottenere una pronuncia pregiudiziale circa
la possibile illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 7-bis,
ultimo periodo, della l.r. n. 29/1994 sulla cui base è stato
adottato l'art. 1, primo comma, lett. g) del calendario venatorio
impugnato, in quanto violativo dell'art. 18 della legge statale n.
157/92 e, dunque, dell'art. 117, comma secondo, lettera s) della
Carta costituzionale.
Per quanto attiene al nono motivo, parte ricorrente ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, ottavo comma
della l.r. n. 29/94, come modificato dalla l.r. n. 10/2017, a cui l'
art 3 del calendario venatorio impugnato opera integrale rinvio.
Secondo le associazioni ricorrenti la citata disposizione
regionale non appare rispettosa dell'art. 12, comma 12-bis della
legge statale 1 n. 57/92 e, dunque, dell'art. 117, comma secondo,
lettera s) della Carta costituzionale.
La questione appare rilevante e non manifestamente infondata.
In punto rilevanza, si evidenzia che in ragione del rinvio da
parte dell'art. 3, comma 1, del provvedimento amministrativo
impugnato alle disposizioni di cui all'art. 38, ottava comma della
l.r. n. 29/94, la declaratoria d'incostituzionalità della norma
censurata comporterebbe l'illegittimità del provvedimento medesimo
e, dunque, il suo necessario annullamento da parte di questo T.A.R.
In punto non manifesta infondatezza, si evidenzia che l'art. 12,
comma 12-bis della legge statale n. 157/92 prescrive che «La fauna
selvatica stanziale e migratoria abbattuta deve essere annotata sul
tesserino venatorio di cui al comma 12 subito dopo l'abbattimento».
Ciò significa che non appena un animale viene abbattuto dal
cacciatore, sorge in capo a quest'ultimo l'obbligo giuridico di
registrarlo immediatamente sul tesserino venatorio regionale.
La disciplina in parola è improntata sia a finalità
statistiche, sia al monitoraggio delle quote massime di esemplari
cacciati su una determinata area geografica.
Tali finalità sono considerate dall'ordinamento di massima
rilevanza, ai fini della tutela della fauna e dell'ecosistema in cui
viene esercitata l'attività venatoria.
Ed invero, le violazioni in materia di annotazione del tesserino
venatorio regionale comportano, per vero, l'applicazione della
sanzione amministrativa di cui all' art. 31, comma primo, lett. i),
della legge n. 157/92.
L'art. 3, comma 1 della D.G.R n. 335/18 (calendario venatorio
impugnato) dispone, invece, che: «Il tesserino venatorio regionale
deve essere rilasciato annualmente dagli organismi preposti e deve
essere compilato dal cacciatore in tutte le parti relative alla
giornata di caccia, cosi come disposto dall'art. 38 della l.r. n.
29/94 e successive modificazioni ed integrazioni e dalle istruzioni
riportate sul tesserino medesimo».
La disposizione rimanda direttamente all'art. 38, comma 8 della
l.r. n. 29/94 (come modificato dalla l.r. n. 10/2017) che dispone:
«il cacciatore deve inoltre indicare, negli appositi spazi relativi
alla fauna stanziale e migratoria, la sigla del capo abbattuto subito
dopo l'abbattimento accertato.»
Il calendario venatorio, nella parte in cui rinvia al precetto di
cui all'art. 38, comma 8 della l.r. n. 29/94 si pone in netto ed
evidente contrasto con l'art. 12, comma 12-bis della legge statale n.
157/92 (introdotto dall'art. 31 della legge n. 122/2016 in relazione
al Caso EU Pilot 6955/14/ENVI), che, invece, prescrive che
l'annotazione sia fatta indipendentemente dall'accertamento in ordine
all'avvenuto abbattimento del capo soppresso.
Ed invero, la disciplina statale prescrive che l'annotazione del
capo abbattuto sia immediata e non, invece, subordinata ad alcun
«accertamento» da parte del cacciatore.
La previsione - contenuta nella legge regionale, a cui
espressamente rinvia l'art. 3 dell'impugnato calendario venatorio -
di tale accertamento, determina la possibilità, per i cacciatori, di
escludere da conteggi e registrazioni gli animali uccisi ma non
rintracciati e/o recuperati per i più disparati motivi (ricerca
nella vegetazione, o in aree impervie, paludose e lacustri, o
sopraggiunte condizioni di scarsa luminosità, errore, ecc.).
L'introduzione dell'accertamento dell'abbattimento elude pertanto
la ratio della norma statale, diretta ad assicurare la massima
tempestività ed accuratezza della registrazione delle prede (ai fini
del rispetto per esempio del carniere massimo giornaliero e
stagionale fissati, per ciascun cacciatore; per evitare che siano
abbattuti animali poi non registrati sul tesserino, per eludere la
vigilanza, ecc.).
Secondo principi costantemente affermati dalla Corte
costituzionale, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la fauna
selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di notevole rilievo,
la cui tutela rientra nella materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
Tale tutela è affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela,
non «minimo», ma «adeguato e non riducibile» (Corte costituzionale,
sent. n. 193 del 2010).
In particolare, l'art. 18 della legge n. 157/92 garantisce «nel
rispetto degli obblighi comunitari contenuti n. 79/409/CEE, standard
minimi ed uniformi, di tutela della fauna sull'intero territorio
nazionale, ha natura di norma fondamentale di riforma
economico-sociale, in quanto implica il nucleo minimo di salvaguardia
della fauna selvatica, il cui rispetto deve essere assicurato
sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 227 del 2003 e n. 536
del 2002)» (Corte cost., n. 233 del 2010).
Da ciò consegue che le norme statali rappresentano limiti
invalicabili per l'attività legislativa delle regioni, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale.
La citata norma del calendario impugnato appare
costituzionalmente illegittima, perchè non rispettosa dell'art. 12,
comma 12-bis della legge n. 157/92 (introdotto dall'art. 31 della
legge n. 122/2016 legge europea 2015/2016), che prescrive: «La fauna
stanziale e migratoria abbattuta deve essere annotata sul tesserino
venatorio di cui al comma 12, subito dopo l'abbattimento».
Tanto premesso e richiamata la citata sentenza n. 769 del 4
ottobre 2018 resa nel giudizio di cui in epigrafe, con la presente
ordinanza il Collegio ritiene di dover sollevare questione di
legittimità costituzionale dell'art. 38, ottavo comma della l.r. n.
29/94, come modificato dalla l.r. 10/2017, in quanto non rispettoso
dell'art. 12, comma 12-bis della legge statale 1 n. 157/92 e, dunque,
dell'art. 117, comma secondo, lettera s) della Carta costituzionale,
essendo la questione rilevante ai fini della decisione del ricorso e
non manifestamente infondata.
Per tutte le suesposte considerazioni, occorre rimettere le
questioni alla Corte costituzionale.
Ai sensi dell'art. 23, secondo e terzo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87, il presente giudizio è sospeso fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalità in relazione ai
motivi di ricorso sesto e nono.
Ai sensi dell'art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, la presente ordinanza è notificata alle parti costituite e al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Sezione
Seconda), interlocutoriamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 7-bis,
ultimo periodo, della l.r. n. 29/1994 in relazione all'art. 117,
comma 2, lett. s) della Costituzione;
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 8, della
legge regionale n. 157/1992, in relazione all'art. 117, comma 2,
lett. s) della Costituzione;
dispone la sospensione in relazione ai due quesiti sopra
indicati del presente giudizio e ordina alla segreteria l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti costituite e al Presidente del Consiglio
dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 19
settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Pupilella, Presidente, estensore;
Luca Morbelli, consigliere;
Angelo Vitali, consigliere.

Il Presidente, estensore: Pupilella