1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 25-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 maggio 1994
N. 14 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 13 maggio 1994' (della regione Umbria) Beni culturali e ambientali - Regolamento recante la determinazione di indirizzi, criteri e modalita' per la gestione dei seguenti servizi: a) editoriale e di vendita riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di cataloghi ed altro materiale informativo; b) fornitura di riproduzioni e recapito nell'ambito del prestito bibliotecario di beni librari e archivistici; c) di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati all'informazione museale presso i musei, le gallerie, gli scavi archeologici, le biblioteche e gli archivi di Stato e gli altri istituti dello Stato consegnatari di beni culturali - Lamentata lesione della sfera di competenza regionale in materia di musei e biblioteche di enti locali - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale nn. 921 e 1034/1988, 278/1991 e 277/1993. (Decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali 31 gennaio 1994, art. 8, secondo comma). (Cost., artt. 3, 97, 117, 118 e 119). (094C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 25-5-1994)

Ricorso per conflitto di attribuzioni per la regione Umbria in
persona del presidente della giunta regionale, rappresentato e difeso
come da mandato a margine del presente atto dagli avv.ti Alberto
Predieri e Maurizio Pedetta ed elettivamente domiciliato presso lo
studio del primo, in Roma, via G. Carducci n. 4, contro il Presidente
del consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione che non
spetta al Ministro dei beni culturali e ambientali prevedere con
proprio regolamento e autorizzare l'esperimento di gare per
l'assegnazione della gestione integrata di servizi aggiuntivi di
musei ed istituti di enti locali territoriali che lo richiedano e per
il conseguente annullamento della disposizione del secondo comma
dell'art. 8 del decreto del Ministro dei beni culturali ed ambientali
n. 171 del 31 gennaio 1994 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, dell'11 marzo 1994, n. 58, contenente la detta previsione
con la precisazione che le gare considerate possono essere
autorizzate "sentite le amministrazioni regionali interessate" alle
quali spetta poi di designare un componente della commissione
aggiudicatrice, per violazione dei principi di cui agli artt. 97,
117, 188 e 119 della Costituzione e del principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 della Costituzione
F A T T O
1. - Con d.l. 14 novembre 1992, n. 433, convertito con
modificazioni con la legge 14 gennaio 1993, n. 4, sono state
predisposte misure urgenti per il funzionamento dei musei statali ed
emanate disposizioni in materia di biblioteche statali e di archivi
di Stato.
Oltre che misure di tutela e prevenzione di azioni criminose
(artt. 1 e 2) la legge si preoccupa di assicurare l'apertura
quotidiana con orari prolungati di musei, biblioteche e archivi dello
Stato (art. 3) e prevede altresì (art. 4) l'istituzione di servizi
aggiuntivi da offrire al pubblico a pagamento vale a dire:
" a) servizio editoriale e di vendita riguardante le
riproduzioni di beni culturali, la realizzazione di cataloghi e di
materiale informativo;
b) servizi riguardanti i beni librari e archivistici per la
fornitura di riproduzioni e il recapito nell'ambito del prestito
bibliotecario;
c) servizi di caffetteria, ristorazione, guardaroba.
Il secondo comma di tale articolo, così come introdotto dalla
legge di conversione, prevede che "il Ministro per i beni culturali e
ambientali, sentito il consiglio nazionale per i beni culturali e
ambientali, fissa indirizzi, criteri e modalità per la gestione dei
servizi, con regolamento da emanare entro novanta giorni dalla data
di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto", mentre secondo il terzo comma la gestione dei servizi è
affidata in concessione, con divieto di subappalto, dal
soprintendente o dal capo di istituto competente, previa licitazione
privata con almento tre offerte valide, a soggetti privati e ad enti
pubblici economici, anche costituenti società o cooperative.
Tali concessioni hanno durata quadriennale e sono rinnovabili una
sola volta (quarto comma) e i canoni e gli altri proventi da queste
derivanti sono assegnate ai pertinenti capitoli dello stato di
previsione del Ministero dei beni culturali e ambientali e destinati
in misura non inferiori al 50% alle soprintendenze e agli altri
istituti di provenienza (quinto comma).
È importante rilevare già in punto di fatto come tale disciplina
legislativa si riferisce esclusivamente ai musei, alle biblioteche e
agli archivi di Stato e non legittimi in alcun modo un qualsiasi
intervento dello Stato sui corrispondenti istituti degli enti locali.
2. - Nella materia "musei e biblioteche di enti locali",
attribuita alle regioni dall'art. 117 della Costituzione, la regione
Umbria ha adottato una normativa organica, prima con la legge
regionale 3 giugno 1975, n. 39 e poi con le leggi regionali 3 maggio
1990, n. 35 (relativa ai musei degli enti locali e di interesse lo-
cale) e 3 maggio 1990, n. 37 (relativa alle biblioteche, agli archivi
storici, ai centri di documentazione, alle mediateche degli enti
locali o di interesse locale).
Tramite tali leggi la regione ha disciplinato in modo completo
l'esercizio delle funzioni programmatorie e operative inerenti la
materia considerata, definendo il ruolo della regione e quello degli
enti locali, prevedendo, in vista della realizzazione di un "sistema"
museale, bibliotecario e documentario, una programmazione regionale
triennale (poi definita con delibera del consiglio regionale n. 241
del 23 dicembre 1991) e annuale e l'erogazione dei contributi,
stabilendo le modalità di reclutamento del personale e così via: il
tutto, ovviamente, anche con riferimento all'organizzazione dei
servizi, compresi quelli che il d.l. n. 433/1992 definisce come
"aggiuntivi" (si vedano, ad esempio, gli artt. 1, 2, 7, 8, 9, 10, 15
e 17 della legge regionale n. 35/1990 e 1, 2, 3, 4, 7, 11, 17, 18,
19, 20, 22, 25, 29 della legge regionale n. 37/1990).
3. - Il Ministero dei beni culturali e ambientali ha dato
attuazione alla previsione dell'art. 4, secondo comma, del d.l. n.
433/1992 con il d.m. 31 gennaio 1994, n. 171, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 458 dell'11 marzo 1994,
contenente "Regolamento recante determinazione di indirizzi, criteri
e modalità per la gestione del servizio editoriale e di vendita
riguardante le riproduzioni di beni culturali e la realizzazione di
cataloghi ed altro materiale informativo, dei servizi riguardanti i
beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il
recapito nell'ambito del prestito bibliotecario, nonchè dei servizi
di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri
beni correlati all'informazione museale presso i musei, le gallerie,
gli scavi archeologici, le biblioteche e gli archivi di Stato e gli
altri istituti dello Stato consegnatari di beni culturali".
In concreto, le norme di tale regolamento riguardano nel loro
complesso esclusivamente l'organizzazione e il funzionamento dei
"servizi aggiuntivi" nei musei, archivi e biblioteche dello Stato,
sì che per queste non si pongono problemi di interferenza con la
competenza costituzionalmente riservata alla regione.
Il regolamento, peraltro, contiene anche una disposizione che
appare del tutto estemporanea giacchè nulla ha a che fare con i
musei, gli archivi e le biblioteche dello Stato nè enuncia
indirizzi, criteri, o modalità per la gestione dei servizi così
come stabilito dall'art. 4, secondo comma, del d.l. n. 433/1992.
L'art. 3, invero dopo aver previsto, al primo comma che "Ove sia
ritenuto opportuno e conveniente per promuovere l'effettiva presenza
ed efficiente gestione dei servizi aggiuntivi nei musei ed istituti
minori e al fine di una proficua gestione dei servizi della medesima
natura da esplicarsi in musei e istituti anche territorialmente
collegati, il Ministro, su proposta dei competenti capi di istituto,
sentiti i competenti direttori degli uffici centrali autorizza
l'esperimento di un'unica gara, indicando quale capo d'istituto debba
procedervi", al secondo comma, senza trovare alcuna base nel d.l. n.
432/1992 nè in alcuna altra legge, stabilisce che "le gare di cui al
primo comma possono essere svolte anche per la gestione integrata di
servizi aggiuntivi di musei ed istituti di enti locali territoriali
che lo richiedano sentite le amministrazioni regionali interessate.
In tali gare la commissione aggiudicatrice di cui all'art. 7 è
integrata da un componente designato dalla regione interessata".
Quest'ultima norma, per la quale il Ministro può autorizzare
l'esperimento di gare per l'assegnazione di servizi in materia di
"musei e biblioteche degli enti locali" con la conseguente
emarginazione della Regione (che deve essere soltanto sentita),
determina una palese lesione della competenza regionale nella materia
considerata dal momento che attribuisce agli enti locali, al di fuori
della competenza regionale, il potere di attivare lo Stato, e per
esso il Ministro per i beni culturali e ambientali, affinchè questi
eserciti un potere che non gli spetta, espropriandone nel contempo la
regione, in violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Di qui la proposizione del conflitto di attribuzioni da parte
della regione Umbria avanti alla Corte costituzionale per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
1. - La competenza in materia di "musei o biblioteche di enti
locali", attribuita alle regioni dall'art. 117 della Costituzione, è
stata in concreto dapprima definita dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3
che (art. 7) ha trasferito ad esse, tra l'altro, le funzioni
concernenti:
" a) la istituzione, l'ordinamento ed il funzionamento dei musei
e delle biblioteche di enti locali o di interesse locale, ivi
comprese le biblioteche popolari ed i centri di pubblica lettura
istituiti o gestiti da enti locali e gli archivi storici a questi
affidati;
b) la manutenzione delle cose raccolte nei musei e nelle
biblioteche di enti locali o di interesse locale;
c) gli interventi finanziari diretti al miglioramento delle
raccolte dei musei e delle biblioteche suddette e della loro
funzionalità;
d) il coordinamento dell'attività dei musei e delle
biblioteche di enti locali o di interesse locale;
e) le mostre di materiale storico ed artistico organizzate a
cura e nell'ambito dei musei e biblioteche di enti locali o di
interesse locale".
L'art. 47 del d.P.R. n. 616 del 24 luglio 1977 ha poi
ulteriormente chiarito che "le funzioni amministrative relative alla
'materia musei e biblioteche di enti localì concernono tutti i
servizi e le attività riguardanti l'esistenza, la conservazione, il
funzionamento, il pubblico godimento e lo sviluppo dei musei, delle
raccolte di interesse artistico, storico e bibliografiche delle
biblioteche anche popolari, dei centri di lettura appartenenti alla
regione o ad altri enti anche non territoriali sottoposti alla sua
vigilanza, o comunque di interesse locale, nonchè il loro
coordinamento reciproco con le altre istituzioni culturali operanti
nella regione ed ogni manifestazione culturale e divulgativa
organizzata nel loro ambito.
Sono comprese le funzioni trasferite alle regione le funzioni
esercitate da organi centrali e periferici dello Stato in ordine alle
biblioteche popolari, alle biblioteche del contadino nelle zone di
riforma, ai centri esercitati dal servizio nazionale di lettura. Il
personale ed in beni in dotazione di tali servizi ed uffici sono
trasferiti ai Comuni secondo le modalità previste dalla legge
regionale".
L'ampiezza della competenza regionale nella materia considerata,
comprendente la totalità delle funzioni ad essa riconducibili, è
stata a più riprese evidenziata dalla Corte costituzionale che ne ha
rilevato la "diretta ed esclusiva inerenza regionale" e, dopo aver
ricordato che si tratta di una delle poche materie in ordine alle
quali la legge 10 febbraio 1953 (c.d. legge Scelba) non aveva
subordinato l'esercizio delle relative funzioni alla preventiva
emanazione delle leggi contenenti "principi fondamentali", ha
rimarcato come "la costanza dell'attribuzione e l'ampia dimensione
che la sequenza normativa ha attribuito all'espressione 'musei e
biblioteche di enti localì contenuta nell'art. 117 della
Costituzione (relativa non soltanto ai musei e alle biblioteche dei
comuni, delle province e delle regioni ma anche a quelli di enti
pubblici non territoriali e di privati" abbia "individuato nella
regione il soggetto titolare, oltre che di potestà normativa, anche
di attribuzioni amministrative concernenti la gestione e il
finanziamento di tali beni".
"L'art. 47 cit. del d.P.R. n. 616/1977 - prosegue la Corte -
riassume la evoluzione normativa, svincolando la competenza regionale
dalla territorialità dell'ente e collegandola alla località
dell'interesse.
Tale interesse non si identifica soltanto con la struttura
immobiliare (e con le cose da questa custodite) ma è caratterizzata
da profili dinamici, in quanto comprende oltre la conservazione e il
funzionamento, l'uso pubblico e l'incremento dei beni delle attività
attraverso di esso realizzate" (Corte costituzionale sent. n.
921/1988; nello stesso senso sentenze nn. 1034/1988; 278/1991;
277/1993).
Lo Stato, dunque, non può intervenire a livello legislativo nella
materia "musei e biblioteche di enti locali" così come definita
dalla legge (d.P.R. n. 616/1977 e d.P.R. n. 3/1972) se non con norme
di principio, mentre rispetto a tali istituti resta privo di
qualsiasi potestà amministrativa. In particolare, per quel che qui
interessa, non può certamente disporre con riferimento ai servizi,
compresi quelli così detti "aggiuntivi". Prevedendo, per di più con
semplice regolamento, la possibilità per il Ministero di autorizzare
l'esperimento di gare per l'assegnazione della gestione di tali
servizi nella materia in questione - così come dispone il secondo
comma dell'art. 8 del d.m. n. 171/1984 - lo Stato, e per esso il
Ministero dei beni culturali e ambientali, finisce per ingerirsi
concretamente nella organizzazione dei musei, archivi e biblioteche
degli enti locali, invadendo l'ambito di competenza regionale ed
emarginando del tutto la Regione che, pur essendo titolare della
materia e pur avendo - come ha fatto la regione Umbria (leggi
regionali nn. 35 e 37 del 3 maggio 1990) - ampiamente legiferato e
programmato in proposito, viene ridotta nella posizione di soggetto
semplicemente da sentire e da inserire con un proprio rappresentante
in una commissione aggiudicatrice composta per il resto così come
stabilito dal regolamento medesimo.
La norma dell'art. 8, secondo comma, del decreto del Ministro dei
beni culturali e ambientali n. 171/1994, che oltretutto, come già
rilevato, non trova alcuna base nel d.l. n. 433/1992, in particolare
nell'art. 4, secondo comma, viola dunque gli artt. 117 e 118 della
Costituzione sia in sè e per sè, in quanto dispone comunque in
materia riservata dalla Costituzione alla regione, sia per il suo
contenuto effettivo, laddove pretende di riservare a quest'ultima -
indubbiamente titolare della materia - una posizione del tutto
marginale e insignificante.
2. - A nulla varrebbe obiettare che il sistema previsto per i
musei statali non è obbligatoriamente esteso dalla norma anche ai
musei ed istituti di enti locali, dal momento che esso è invece
applicabile solo quando questi ultimi lo richiedano.
Il profilo della lesione delle competenze regionali si situa
infatti precisamente in questo punto: e cioè laddove un'iniziativa
di musei di enti locali di soggetti sottoposti alla potestà ossia
alla vigilanza e al controllo della regione, in forza della
competenza attribuitale dall'art. 117 della Costituzione, è in
grado, per il particolare contenuto della norma di vanificare tale
competenza, riservando alla discrezionalità di un'autorità statale
(incompetente, a stare all'art. 117 della Costituzione) la decisione
se procedere o meno all'applicazione di un sistema previsto per i
soli musei statali.
In altre parole, la lesione delle competenze regionali sussiste
anche e soprattutto perchè il meccanismo previsto dalla norma
censurata consente, per iniziativa di enti sottoposti alla potestà e
competenza regionale, lo svuotamento effettivo di tale competenza per
quanto concerne la specifica materia considerata dal decreto, a
favore di un intervento statale riservato all'arbitrio dello stesso:
il che è l'esatto contrario del rispetto delle attribuzioni
regionali garantite dall'art. 117.
3. - A prescindere da quest'ultima constatazione, la disposizione
del secondo comma dell'art. 8 del d.m. n. 171/1994, che dispone
comunque in materia riservata alla potestà e alla competenza
legislativa e amministrativa della regione, appare per il resto
contrassegnata da una totale vaghezza e ambiguità ponendosi anche
per questo aspetto in contrasto, oltre che con le norme sopra
ricordate, con l'art. 97 e col principio di ragionevolezza implicato
del principio enunciato dall'art. 3 della Costituzione.
Non si comprende, invero, a chi spetti in concreto l'indizione
delle gare autorizzate dal Ministero, quali ne siano le modalità e
se si applichino o meno le disposizioni del terzo, quarto e quinto
comma dell'art. 4 del d.l. n. 433/1992 che, come già si è visto,
prevedono l'assegnazione dei servizi in concessione a determinati
soggetti tramite licitazione privata da parte del soprintendente
competente (terzo comma); la durata quadriennale e la rinnovabilità
per una sola volta di tali concessioni (quarto comma); l'affluenza
dei canoni e degli altri proventi nello stato di previsione del
Ministero dei beni culturali per essere poi destinati, in misura non
inferiore al 50% del loro ammontare, alle soprintendenze per i musei
e agli altri istituti di provenienza.
È del tutto evidente, trattandosi di nusei di enti locali,
l'assoluta abnormità e irragionevolezza di una simile prospettiva.
4. - Nè potrebbe in alcun modo sostenersi che la disposizione del
secondo comma dell'art. 8 del d.m. n. 171/1994 abbia costituito, in
qualche modo, esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento,
pur spettante allo Stato nelle materie di competenza regionale (art.
17 della legge 16 maggio 1970, n. 281; art. 3 della legge 22 luglio
1975, n. 382), laddove è evidente che qui non viene in
considerazione alcuna esigenza di carattere unitario, nè può
esservi riferimento alcuno alla programmazione economica nazionale e,
tantomeno, a impegni derivanti da obblighi internazionali e
comunitari.
D'altra parte, come si è già rilevato, la disposizione in parola
non trova alcun punto di riferimento nella legge cui pur si ricollega
il regolamento ministeriale nel quale essa è contenuta: il d.l. n.
433/1992 convertito nella legge n. 4/1993 riguarda, infatti,
esclusivamente i musei, gli archivi e le biblioteche dello Stato nè
attribuisce al Ministero dei beni culturali e ambientali un qualche
potere di intervento in tal senso.
In ogni caso, anche se (per ipotesi denegata) potesse parlarsi
nella specie di funzione di indirizzo e coordinamento, la stessa non
sarebbe stata esercitata nelle forme tassativamente previste - ove
non si provveda con legge o atto con forza di legge, è necessaria la
deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Presidente
del consiglio, ovvero, quando si tratti di affari particolari, la
deliberazione di quest'ultimo d'intesa col Ministro competente - non
essendo in nessun caso consentito allo Stato intervenire nelle
materie di competenza regionale, pur nell'esercizio della funzione di
indirizzo e coordinamento, con semplice decreto ministeriale.
Invero, come ha riconosciuto questa ecc.m.a Corte costituzionale,
l'atto di indirizzo e coordinamento "non può comunque essere
adottato nella forma del decreto ministeriale" sì che "l'adozione di
questo strumento dà luogo, di per sè (con assorbimento di ogni
altra censura) ad una lesione delle competenze" della regione (Corte
costituzionale sent. n. 453/1991; in termini sentenze nn. 204/1991 e
278/1993).

P. Q. M.
Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale adita voglia:
Dichiarare che non spetta al Ministero dei beni culturali e
ambientali prevede con proprio regolamento e autorizzare
l'esperimento di gare per l'assegnazione della gestione integrata di
servizi aggiuntivi nei musei ed istituti di enti locali territoriali,
sentita la regione interessata;
Conseguentemente annullare la disposizione del secondo comma
dell'art. 8 del decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali
n. 1717 del 31 gennaio 1994 - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 11
marzo 1994, n. 58 - che contiene tali previsioni con la precisazione
che tali gare possono essere autorizzate "sentite le amministrazioni
regionali interessate", alle quali spetta poi di designare un
componente delle commissioni aggiudicatrici, per violazione degli
artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione nonchè dell'art. 3 della
Costituzione in riferimento al principio di ragionevolezza.
Roma, addì 5 maggio 1994
Avv. Maurizio PEDETTA - Avv. Alberto PREDIERI

94C0567