1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 24-3-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 febbraio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 febbraio 2010 (della Regione Calabria). Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Cessazione del finanziamento statale di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 504/1992 - Assegnazione, nelle more dell'attuazione della legge n. 42/2009, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette ai comuni montani, in base al piano di riparto stabilito con decreto del Ministero dell'interno - Lamentata soppressione del finanziamento statale alle comunita' montane ridondante in lesione delle attribuzioni regionali - Ricorso della Regione Calabria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia residuale delle comunita' montane, violazione del dovere di assicurare la sufficienza delle fonti di finanziamento delle funzioni pubbliche degli enti territoriali, violazione dell'autonomia finanziaria delle Regioni, violazione del principio della certezza delle entrate, irragionevolezza e contraddittorieta', violazione del principio di leale collaborazione, caducazione dei principi stabiliti dalla sent. n. 237 del 2009. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187. - Costituzione, artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 119, secondo e quarto comma e 136. (010C0243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 24-3-2010)

Ricorso della Regione Calabria, in persona del Presidente della
Giunta regionale e legale rappresentante pro tempore, On. Agazio
Loiero, in ragione di deliberazione della Giunta regionale n. 22 del
28 gennaio 2010 e di decreto del Dirigente dell'Avvocatura regionale
prot. n. 221 del 1° febbraio 2010 di conferimento dell'incarico e
giusta procura speciale a margine del presente atto rappresentata e
difesa dall'Avv. Prof. Massimo Luciani, presso il cui studio in Roma,
Via Bocca di Leone, n. 78, è elettivamente domiciliata, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
pubblicata in Gazzetta Ufficiale 30 dicembre 2009, n. 302, S.O., ove
si prevede che «A decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge, lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle
comunità montane previsto dall'articolo 34 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504, e dalle altre disposizioni di legge
relative alle comunità montane. Nelle more dell'attuazione della
legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento delle risorse finanziarie
di cui al citato articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992
e alle citate disposizioni di legge relative alle comunità montane
è assegnato ai comuni montani e ripartito tra gli stessi con decreto
del Ministero dell'interno. Ai fini di cui al secondo periodo sono
considerati comuni montani i comuni in cui almeno il 75 per cento del
territorio si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del
mare».

F a t t o

1. - L'art. 34, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504,
stabiliva che «A decorrere dall'anno 1994, lo Stato concorre al
finanziamento dei bilanci delle amministrazioni provinciali e dei
comuni con l'assegnazione dei seguenti fondi:
a) fondo ordinario;
b) fondo consolidato;
c) fondo perequativo degli squilibri di fiscalità locale».
Il comma 3 del medesimo articolo, a sua volta, stabiliva che «Lo
Stato potrà concorrere, altresì, al finanziamento dei bilanci delle
amministrazioni provinciali, dei comuni e delle comunità montane,
anche con un fondo nazionale ordinario per gli investimenti, la cui
quantificazione annua è demandata alla legge finanziaria, ai sensi
dell'art. 11, comma 3, lettera d), della legge 5 agosto 1978, n. 468,
come modificata dalla legge 23 agosto 1988, n. 362», mentre il comma
4 stabiliva che «Per le comunità montane lo Stato concorre al
finanziamento dei bilanci, ai sensi del comma 1, con assegnazione a
valere sui fondi di cui alle lettere a) e b)».
Veniva consolidato, in questo modo, il principio del concorso
dello Stato al finanziamento delle comunità montane, principio
mantenutosi intatto (salve le diverse determinazioni quantitative del
finanziamento, di cui si dira') sino all'avvento della normativa qui
impugnata.
2. - In effetti, assai di recente, lo Stato è intervenuto
ulteriormente in materia di comunità montane e sul loro
finanziamento.
Anzitutto, con la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge
finanziaria 2008), che, all'art. 2, commi 17 sgg., ha dettato una
serie di previsioni per il contenimento delle spese di funzionamento
delle comunità montane, nonchè criteri per la composizione dei loro
organi consiliari (i commi 17 e 21 sono stati poi marginalmente
modificati dall'art. 4-bis, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97,
conv. in legge 2 agosto 2008, n. 129).
In secondo luogo, con l'art. 76, comma 6-bis, del decreto-legge
25 giugno 2008, n. 112, conv. in legge 6 agosto 2008, n. 113, il
quale ha previsto che «Sono ridotti dell'importo di 30 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 i trasferimenti
erariali a favore delle comunità montane. Alla riduzione si procede
intervenendo prioritariamente sulle comunità che si trovano ad una
altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il
livello del mare. All'attuazione del presente comma si provvede con
decreto del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze».
L'art. 2, comma 187, della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», che qui, appunto,
si censura, giunge a brevissima distanza di tempo dalle previsioni
legislative ora ricordate, ma, diversamente da quanto aveva fatto il
d.lgs. n. 112 del 2008, non si limita a ridurre, ma addirittura
sopprime il finanziamento statale alle comunità montane. La radicale
diversità di questa scelta, adottata a così poca distanza di tempo
dalla prima, è già di per sè dimostrazione del difetto di
meditazione e dell'improvvisazione di un disegno legislativo che
invece, in quanto pretende di essere manifestazione della potestà
statale di coordinamento della finanza pubblica, dovrebbe essere
massimamente coerente e definito.
3. - La legge n. 244 del 2007 e il decreto-legge n. 112 del 2008,
nelle parti che qui interessano, sono stati fatti oggetto di numerose
censure da parte di varie Regioni. Su di esse codesta ecc.ma Corte
costituzionale si è pronunciata con le sentt. n. 237 del 2009 e 27
del 2010, sulle quali si tornerà ampiamente più avanti.
4. - Ora, come già riportato in epigrafe, con la disposizione
impugnata si stabilisce che «A decorrere dalla data di entrata in
vigore della presente legge, lo Stato cessa di concorrere al
finanziamento delle comunità montane previsto dall'articolo 34 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e dalle altre
disposizioni di legge relative alle comunità montane. Nelle more
dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento
delle risorse finanziarie di cui al citato articolo 34 del decreto
legislativo n. 504 del 1992 e alle citate disposizioni di legge
relative alle comunità montane è assegnato ai comuni montani e
ripartito tra gli stessi con decreto del Ministero dell'interno. Ai
fini di cui al secondo periodo sono considerati comuni montani i
comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di
sopra dei 600 metri sopra il livello del mare».
Le previsioni normative denunciate in epigrafe sono
costituzionalmente illegittime per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione dell'art. 117, 4 comma, della Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale ha più volte affermato che «la
disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale
delle Regioni» (così, da ultimo, la sent. n. 27 del 2010, ma v.
anche sentt. nn. 244 e 456 del 2005; 397 del 2006; 237 del 2009). La
residualità di tale competenza determina una serie di importanti
effetti sul piano dei rapporti fra le Regioni e lo Stato.
1.1. - È di specifico interesse Osservare, in questa sede, che,
come si legge chiaramente nella sent. n. 237 del 2009, la
residualità di tale competenza fa sì non solo che le Regioni
possano (ovviamente) disciplinare le comunità montane per il profilo
della loro organizzazione e della loro attività, ma altresì che
«rientr[i] nella potestà legislativa delle Regioni disporne anche,
eventualmente, la soppressione». Sopprimere, se del caso, le
comunità montane, pertanto, è prerogativa esclusiva (in quanto
residuale) delle Regioni.
Quali sono, a questo punto, gli effetti dell'eliminazione del
contributo statale al finanziamento delle comunità montane? Appare
evidente che tale eliminazione si risolve, in buona sostanza,
nell'indiretta soppressione, in tutto o in parte, delle comunità
montane stesse. Non è prevista, invero, nessuna compensazione che
possa equilibrare questa cancellazione di risorse e consentire alle
Regioni - nell'esercizio della loro competenza residuale - di
scegliere se mantenere o meno in vita le comunità montane e quali
competenze affidare loro. In mancanza di entrate, infatti, le Regioni
sono costrette a scegliere fra: a) la soppressione dell'istituto
stesso della comunità montana; b) la soppressione di alcune
comunità montane esistenti nella Regione; c) la drastica riduzione
delle competenze degli enti, onde ridurre costi di gestione.
Va da sè che le ultime due alternative sono del tutto aleatorie
ed eventuali, in quanto presuppongono comunque che la Regione riesca
a reperire, nel proprio bilancio, le somme necessarie a far fronte
all'improvviso disimpegno statale, ciò che è di per sè alquanto
opinabile, considerata la scarsità delle risorse a disposizione e la
loro necessaria destinazione ad altri impieghi. Anche qualora le
risorse fossero rinvenibili, tuttavia, le competenze regionali
resterebbero comunque lese, perchè - come si è detto -
l'eliminazione del finanziamento statale, quanto meno, costringerebbe
la Regione a disporre con legge la riduzione del numero o delle
competenze delle comunità montane. Ciò significa che lo Stato, con
le previsioni normative impugnate, ha comunque compresso lo spazio
decisionale disponibile per la legge regionale, costringendo la
Regione all'adozione di scelte che altrimenti non avrebbe assunto.
Cosa, questa, particolarmente inaccettabile nelle materie di
competenza residuale, nelle quali, per definizione, le competenze
regionali trovano la loro massima espansione, non avendo da
confrontarsi con le concorrenti competenze dello Stato.
1.2. - La fondatezza della censura è dimostrata da ciò che la
normativa impugnata travolge tutti i fondi di finanziamento delle
comunità montane, determinando una situazione non sostenibile almeno
in tutte quelle Regioni che, per la condizione economico-finanziaria
in cui si trovano, non sono in grado di far fronte alla sottrazione
di risorse così determinatasi.
Per quanto, in particolare, riguarda la Regione Calabria, è ben
noto che la Regione stessa è tenuta ad attuare il piano di rientro
dal disavanzo in materia sanitaria e l'Accordo stipulato ai sensi
dell'art. 1, comma 180, legge n. 311 del 2004. Essa, poichè la
sanità è di gran lunga la materia nella quale maggiore è lo sforzo
economico-finanziario regionale, non è dunque in grado di sottrarre
preziose risorse alle necessità così determinatesi, sicchè la
cancellazione dei finanziamenti statali alle comunità montane
ridonda in immediato pregiudizio delle sue attribuzioni
costituzionali.
1.3. - Come si vede, nel paragrafo che precede è stata data - si
confida - la dimostrazione dell'insostenibilità del pregiudizio
determinato dalla legge statale, così come richiesto dalla sent. n.
27 del 2010. A ben vedere, peraltro, tale dimostrazione non era, qui,
nemmen necessaria, a causa dell'assoluta peculiarità della
fattispecie che ne occupa.
La disciplina censurata, infatti, confessoriamente persegue
proprio l'obiettivo della soppressione delle comunità montane.
Lo si desume agevolmente dal fatto che una (pur modesta) quota di
finanziamenti statali è devoluta ai Comuni montani (definiti,
oltretutto, in modo arbitrario in base a quelle caratteristiche
altimetriche che la Corte ha già dichiarato incongrue con la sent.
n. 27 del 2010). In questo modo, infatti, si riconosce che: a) nei
Comuni montani vi sono esigenze diverse da quelle tipiche dei Comuni
non montani; b) il soddisfacimento di tali esigenze necessita di uno
specifico sostegno finanziario (per compensare i maggiori costi
determinati dalla particolare situazione oro-topografica di tali
Comuni, la cui peculiarità è stata di recente ribadita anche dalla
sent. n. 246 del 2009). Si riconosce anche, però, che lo Stato
ritiene che dette esigenze debbano essere soddisfatte direttamente
dai Comuni e non dalle comunità montane: solo così, infatti, si
spiega che un finanziamento continui ad essere assicurato ai Comuni
montani, mentre alle comunità montane si sottrae qualunque risorsa.
È evidente, dunque, che lo Stato ha effettuato una precisa
opzione di merito, preferendo i Comuni alle comunità montane e con
ciò solo invadendo l'ambito competenziale attributo dalla
Costituzione alle Regioni, alle quali sole è riservato il compimento
di simili scelte, in una materia che ad esse è affidata in via
residuale.
Si badi: non si va qui sostenendo che le comunità montane
godrebbero di una sorta di garanzia d'istituto, intesa come garanzia
di esistenza di questo tipo di ente nel nostro ordinamento. Questo è
stato negato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale e la Regione non sollecita alcun ripensamento in
proposito. Quel che si lamenta, invece, è che la sorte delle
comunità montane sia decisa da chi non ha competenza in materia (lo
Stato), sottraendo la scelta a chi di quella competenza è il
legittimo titolare (le Regioni). Nulla di diverso da questo. E sul
punto, si badi, la sent. n. 237 del 2009 si è limitata a rigettare
la prospettazione a tenor della quale gli enti in questione «non
potrebbero essere soppressi nè dalla legge statale, nè dalla legge
regionale», ma nulla ha espressamente detto su quale di tali leggi
potrebbe determinare un simile effetto (e ha presupposto
implicitamente, semmai, che ciò spetti alla legge regionale, in
forza della residualità della materia).
1.4. - Vero - come è vero - quanto precede, non si potrebbe
opporre che la cit. sent. n. 27 del 2010 ha affermato che, atteso che
«la disciplina delle comunità montane rientra nella competenza
residuale delle Regioni», sono «le Regioni che, in base all'art. 119
Cost., devono provvedere al loro finanziamento insieme ai Comuni di
cui costituiscono la "proiezione"», sicchè «la progressiva riduzione
del finanziamento statale relativo alle suddette comunità montane
non contrasta con la giurisprudenza di questa Corte in materia di
autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali», in quanto
(come già si leggeva nella sent. n. 237 del 2009) essa è
«effettivamente espressione di principi fondamentali della materia
del coordinamento della finanza pubblica».
A simile, eventuale, obiezione sarebbe agevole replicare,
anzitutto, che la sentenza in commento si è occupata specificamente
della fattispecie della «progressiva riduzione» del finanziamento
statale, non certo della sua eliminazione, ciò che, come si dirà
nei successivi motivi del presente ricorso, ha un rilievo
determinante. In secondo luogo, che non può logicamente appartenere
al novero dei «principi fondamentali della materia del coordinamento
della finanza pubblica» la cancellazione integrale di un
finanziamento statale. In questo caso, infatti, la legge impugnata
non regola affatto la proporzione fra l'intervento statale e quello
regionale, ma - semplicemente - cancella il primo, senza «coordinare»
alcunchè e - anzi - determina la conseguenza che lo Stato, così, si
sottrae a qualunque coordinamento, mettendosi totalmente al di fuori
del circuito della spesa (e quindi della finanza) pubblica.
Del resto, la stessa sent. n. 237 del 2009 ha chiarito che «è
ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte l'orientamento
secondo il quale norme statali che fissano limiti alla spesa delle
Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 289 e n. 120 del 2008, n. 139 del 2009)». Qui, non vi è
alcun «transitorio contenimento complessivo» della spesa, ma
piuttosto la pura e semplice cancellazione definitiva di un
finanziamento, mentre lo strumento per perseguire l'obiettivo della
riduzione della spesa non è a disposizione delle Regioni, ma è
scelto direttamente dallo Stato (che ha cancellato la propria
partecipazione al sostegno delle comunità montane).
2. - Violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, in combinato disposto tra di loro. I parametri
costituzionali su indicati sono violati per due distinti, ma
connessi, profili.
2.1. - Anzitutto, va detto che il quarto comma dell'art. 119
della Costituzione dispone che le risorse finanziarie assegnate agli
enti territoriali «consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite». Come è noto, si tratta di una previsione
di salvaguardia, che mira ad impedire che il processo di
federalizzazione del nostro ordinamento determini la compromissione
del pubblico interesse, ostacolando l'assolvimento delle funzioni di
competenza degli enti territoriali per ragioni puramente
economico-finanziarie. Il riconoscimento delle autonomie, in altre
parole, non può giustificare il disimpegno dello Stato dal dovere di
assicurare la sufficienza delle fonti di finanziamento delle funzioni
pubbliche degli enti territoriali. Per tale profilo, il quadro
disegnato dal nuovo art. 119 cost. è radicalmente diverso da quello
definito dal testo originario, nella cui vigenza si era statuito che
«l'attribuzione alle regioni dei mezzi necessari per il perseguimento
delle loro finalità non è definita dal precetto costituzionale in
termini quantitativi (sentenza n. 304 del 1983)» (così l'ord. n. 164
del 1988). Pur tuttavia, anche nel vecchio regime si affermava che la
Costituzione deve garantire alle Regioni «il diritto a disporre di
risorse finanziarie che risultino complessivamente non inadeguate
rispetto ai compiti loro attribuiti» (sent. n. 507 del 2000). Doveva
e deve esistere, dunque, una logica proporzione tra funzioni e
risorse, che nella specie è venuta meno in quanto, pur riconoscendo
l'importanza delle funzioni, lo Stato ha cancellato le risorse,
prevedendo poi - sì - un'erogazione alternativa in favore dei Comuni
montani, ma in tal modo violando lo spazio di autonomia riservato
alle Regioni.
Ebbene, come si è già detto, con la normativa qui censurata lo
Stato, inopinatamente ed ex abrupto, ha interamente cancellato il
proprio concorso al finanziamento delle comunità montane. Tali enti,
però, costituiscono una «proiezione dei comuni» che ne fanno parte
(sentt. nn. 244 del 2005; 237 del 2009; 27 del 2010), sicchè la
totale eliminazione del loro finanziamento da parte dello Stato
impedisce l'assolvimento delle funzioni spettanti alla «proiezione»
dell'ente locale. La compromissione dell'autonomia comunale ridonda,
peraltro, in lesione delle attribuzioni regionali, poichè è la
Regione che è titolare della competenza legislativa residuale in
materia di comunità montane, competenza che viene svuotata di
qualunque contenuto una volta che le comunità montane sono poste
nella condizione di non poter più funzionare per difetto delle fonti
di finanziamento.
Nè varrebbe obiettare che un finanziamento continua ad essere
erogato in favore dei Comuni montani: il vizio lamentato, in questo
modo, addirittura si aggrava, perchè, come si è già osservato, lo
Stato finisce per scegliere esso stesso quale ente sub-regionale deve
esercitare le funzioni di pubblico interesse che sono finanziate,
sottraendo alla Regione il potere di liberamente legiferare in
materia (inutile rammentare che, ai sensi dell'art. 117, comma 2,
lett. p), Cost., lo Stato ha competenza esclusiva solo quanto agli
organi di governo e alle funzioni fondamentali degli enti locali,
mentre l'art. 118, comma 2, distingue precisamente l'ambito
competenziale della legge statale e di quella regionale quanto alle
funzioni amministrative dei Comuni).
2.2. - Il secondo profilo di violazione riguarda il combinato
disposto degli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della
Costituzione.
Il comma 2 dell'art. 119 della Costituzione stabilisce che «I
Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno
risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri,
in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di
compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro
territorio». È noto che da tale previsione costituzionale codesta
ecc.ma Corte, con la sent. n. 37 del 2004, ha desunto il principio di
«certezza delle entrate» e che, in ogni caso, allo Stato non è
consentito «sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di
autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle
Regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema
finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art.
119» (sent. n. 423 del 2004).
Nell'occasione scrutinata dalla cit. sent. n. 37 del 2004,
invero, ci si pronunciò su una questione principale di legittimità
costituzionale, promossa da una Regione che contestava le modalità
di attribuzione agli enti locali delle somme derivanti
dall'addizionale comunale all'imposta sul reddito delle persone
fisiche, istituita dall'art. 1 del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360
(ma v., poi, art. 12 della legge 13 maggio 1999, n. 133, e art. 25
della legge 28 dicembre 2001, n. 448, allora impugnato). La Regione
ricorrente sosteneva che la normativa censurata (della quale non è
qui necessario illustrare il contenuto) aveva violato il «principio
di certezza delle risorse finanziarie sotteso all'art. 119, secondo
comma, della Costituzione». La questione fu dichiarata non fondata,
ma, statuendo che il pregiudizio lamentato dalla Regione non era
«sufficiente a determinare una sostanziale alterazione in pejus
dell'autonomia finanziaria di cui gli enti locali già fruivano» e
che non era «compromessa in maniera significativa la certezza delle
entrate», la sentenza in commento aveva pienamente accolto la
prospettazione regionale, ravvisando l'esistenza del principio -
appunto - di certezza (peraltro già implicitamente riconosciuto
anche dalla cit. sent. n. 507 del 2000: v. par 7 del Considerato in
diritto, ad finem). Il principio di certezza delle entrate, del
resto, non è altro che una forma di manifestazione dei generalissimi
principi di certezza e di affidamento, consolidati nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale (v., da ultimo,
sent. n. 236 del 2009).
È evidente, infine, che il principio di certezza delle entrate
è in stretta connessione con le norme costituzionali relative al
riparto di competenze tra Stato e Regioni e in particolare con l'art.
117, quarto comma, della Costituzione, esso pure violato in quanto -
come già osservato - la cancellazione del finanziamento statale
delle comunità montane compromette il libero esercizio della
potestà legislativa regionale (residuale) in materia.

3. - Violazione degli artt. 3 e 117, quarto comma, della
Costituzione, per il profilo dell'irragionevolezza e della
contraddittorietà dell'intervento legislativo. Come è noto, alle
comunità montane fanno riferimento numerose leggi dello Stato. In
particolare, la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria
2008), all'art. 2, commi 17 sgg., ha dettato una serie di previsioni
per il contenimento delle spese di funzionamento delle comunità
montane, sollecitando le Regioni ad agire sul numero delle stesse,
sul numero dei componenti dei loro organi, sulle indennità a questi
spettanti (v. art. 2, comma 18). Ha dettato, altresì, criteri per la
composizione degli organi consiliari delle comunità montane,
stabilendo, all'art. 2, comma 20, lett. d), che «nelle rimanenti
comunità montane, gli organi consiliari sono composti in modo da
garantire la presenza delle minoranze, fermo restando che ciascun
comune non può indicare più di un membro. A tal fine la base
elettiva è costituita dall'assemblea di tutti i consiglieri dei
comuni, che elegge i componenti dell'organo consiliare con voto
limitato. Gli organi esecutivi sono composti al massimo da un terzo
dei componenti l'organo consiliare» (che tale previsione sia stata
puntualmente dichiarata illegittima dalla sent. n. 237 del 2009,
ovviamente, non toglie che il legislatore statale avesse, con essa,
manifestato una chiara volonta'). Si evince, da questo, che lo stesso
legislatore statale (solo due anni addietro!) aveva riconosciuto
l'importanza delle comunità montane e - pur agendo per il
contenimento delle loro spese - tanto le aveva ritenute importanti
che aveva dettato una disciplina per la loro composizione.
Ancor più di recente (solo un anno addietro!), il legislatore
statale (pur riducendolo) ha confermato l'impegno finanziario dello
Stato a sostegno delle comunità montane, sempre presupponendo -
evidentemente - il pregio delle funzioni da esse svolte.
Infine, si deve osservare che la scelta di finanziare i singoli
Comuni e non le comunità montane è addirittura pregiudizievole per
la spesa pubblica e per l'efficacia dell'azione amministrativa (ed è
quindi irragionevole anche in riferimento ai principi di cui all'art.
97 della Costituzione), perchè disperde in mille rivoli le già
scarse risorse e non consente le economie di scala che solo l'azione
di un ente sovra comunale può consentire.
È del tutto irragionevole, dunque, che ora lo stesso Stato, al
di fuori di qualunque quadro programmatorio, sopprima nella sostanza
le comunità montane (e comunque interferisca con le attribuzioni
regionali in materia), sconvolgendo l'assetto organizzativo attuale e
svuotando di contenuto l'ambito di discrezionale determinazione
riservato alla legge regionale (ed è per tale profilo che il vizio
di irragionevolezza viene in considerazione, potendo quindi essere
ben dedotto in questa sede di sindacato di costituzionalità in via
principale).
4. - Violazione del principio di leale collaborazione. È noto
che (sia pure nei limiti indicati dalla cit. sent. n. 237 del 2009)
lo Stato può costruire i propri finanziamenti come incentivi
all'adozione da parte delle Regioni di provvedimenti contenitivi
della spesa (sentt. nn. 36 del 2005; 98 del 2007; 216 del 2008).
Quando ciò accade, però, la Regione ha la possibilità di
scegliere, optando o meno per l'adozione dei provvedimenti in
questione. La disciplina di che trattasi, invece, ha eliminato
qualsivoglia forma di possibile dialogo tra la Regione e lo Stato,
sopprimendo il finanziamento statale a prescindere da qualunque
coinvolgimento della Regione e determinando un fatto compiuto al
quale la Regione stessa non può rimediare. Dalla normativa
impugnata, invero, non viene alcuno «stimolo» o «incentivo» alla
riduzione della spesa, ma soltanto una diretta e inaccettabile
cancellazione di qualunque dialogo con la Regione, un unilaterale
recesso da un pregresso impegno di finanziamento.
È noto, altresì, che nelle materie di competenza regionale
residuale lo Stato può operare finanziamenti a condizione che le
Regioni «siano pienamente coinvolte nei processi decisionali
concernenti il riparto dei fondi» (sent. Corte cost. n. 222 del 2005,
ma anche sent. n. 94 del 2008). A più forte ragione esse avrebbero
dovuto essere coinvolte nella fattispecie - speculare -
dell'eliminazione di finanziamenti esistenti. Il che, però, non è
avvenuto, non essendo stata la Regione Calabria (così come le altre
Regioni) neppure consultata sulle scelte assunte dallo Stato.
Non si può obiettare che il principio di leale collaborazione
non si applica all'attività legislativa (da ultimo, sent. n. 16 del
2010). Va osservato, infatti, che, se questo è vero in generale, in
alcuni casi particolari (tipico quello delle leggi provvedimento)
codesta ecc.ma Corte costituzionale si è pronunciata nel merito di
questioni prospettate invocando anche nell'attività legislativa il
rispetto del principio di leale collaborazione (v., in particolare,
le sentt. nn. 203 del 2008 e 341 del 2009), con ciò solo implicando
la sua applicabilità anche in quel dominio.
Nella specie, poichè la legge impugnata produce i medesimi
effetti diretti che produrrebbe un provvedimento amministrativo, se
non si vuole che il principio di leale collaborazione (che oggi ha
anche una testuale emersione costituzionale all'art. 120 Cost.) sia
irrimediabilmente frustrato, si deve ritenere che esso avrebbe dovuto
essere rispettato anche nella fase di produzione legislativa delle
previsioni impugnate. Ciò, però, non è avvenuto.
5. - Violazione dell'art. 136, in combinato disposto con l'art.
117, quarto comma, della Costituzione. Le previsioni normative
impugnate, nella sostanza, mettono nel nulla le statuizioni rese da
codesta ecc.ma Corte costituzionale con la cit. sent. n. 237 del
2009, nella quale erano stati chiariti i limiti del potere statale di
intervenire sulla riduzione delle spese delle comunità montane.
In particolare, in quella sede erano state dichiarate illegittime
alcune norme di legge statale che avevano disposto la soppressione
automatica delle comunità montane nel caso in cui la Regione non
avesse adottato i provvedimenti di riordino della materia indicati
dalla stessa normativa statale. Qui il medesimo effetto è
determinato in forza della cancellazione del finanziamento, ottenendo
un risultato la cui legittimità la Corte aveva già escluso. Nè si
potrebbe obiettare che la sent. n. 27 del 2010 avrebbe consentito il
«disimpegno» finanziario dello Stato. Per le ragioni precedentemente
esposte, infatti, la fattispecie dedotta nel presente giudizio è
diversa e dalla pronuncia ora ricordata non si può dedurre alcun
argomento contrario alle questioni di legittimità costituzionale
prospettate nel presente ricorso, mentre restano fermi i principi
stabiliti dalla sent. n. 237 del 2009, che la normativa impugnata ha
frontalmente violato.

P. Q. M.

Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della 1egge 23 dicembre 2009,
n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», pubblicata in
Gazzetta Ufficiale 30 dicembre 2009, n. 302, S.O., ove si prevede che
«A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, lo
Stato cessa di concorrere al finanziamento delle comunità montane
previsto dall'articolo 34 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504, e dalle altre disposizioni di legge relative alle comunità
montane. Nelle more dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42,
il 30 per cento delle risorse finanziarie di cui al citato articolo
34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e alle citate disposizioni
di legge relative alle comunità montane è assegnato ai comuni
montani e ripartito tra gli stessi con decreto del Ministero
dell'interno. Ai fini di cui al secondo periodo sono considerati
comuni montani i comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio
si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare».
Roma, addì 15 febbraio 2010

Avv. Prof.: Luciani