1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 118 SENTENZA 23 - 31 marzo 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezioni comunali 1990 - Dichiarazione di decadenza di diritto dalla carica di consigliere per condanna penale passata in giudicato - Ambito di applicabilita' della disciplina in materia - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenza n. 407/1992) - Sussistenza della ordinaria operativita' immediata della legge e non di una sua retroattivita' in senso tecnico - Razionalita' della scelta del legislatore - Non fondatezza. (Legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, e 51, primo comma). (094C0371) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e
nomine presso le regioni e gli enti locali), promosso con ordinanza
emessa il 26 febbraio 1993 dalla Corte di appello di Torino nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Prefetto di Alessandria ed
altro contro Simonelli Claudio ed altro, iscritta al n. 458 del
registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 26 febbraio 1993, la Corte di appello di
Torino ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25 e 51 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
primo comma, della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), il quale ha
sostituito i primi quattro commi dell'art. 15 della legge 19 marzo
1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza
di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di
pericolosità sociale).
La Corte remittente premette in fatto che con ricorso del 23
luglio 1992 il Prefetto di Alessandria si rivolgeva al locale
Tribunale, chiedendo, ai sensi del citato art. 1 della legge n. 16
del 1992, dichiarazione di decadenza dalla carica di consigliere
comunale (cui era stato eletto nel 1990) dell'avv. Claudio Simonelli,
condannato con sentenza 25 maggio 1988 (passata in giudicato per
effetto della sentenza 13 dicembre 1989 della Corte di cassazione)
per il reato previsto e punito dall'art. 318 del codice penale.
Il Tribunale, con sentenza del 31 ottobre/14 novembre 1992,
respingeva il ricorso, affermando che la legge n. 16 del 1992 doveva
ritenersi applicabile solo alle consultazioni elettorali successive
alla sua entrata in vigore.
Avverso tale sentenza appellavano sia il Prefetto, sia il pubblico
ministero presso il Tribunale di Alessandria, chiedendo la totale
riforma della pronuncia; interveniva il P.G. chiedendo
l'accoglimento dei proposti gravami. L'Avv. Simonelli si costituiva
resistendo; non si costituiva invece il Sindaco di Alessandria.
Ciò posto, ad avviso del giudice a quo, le norme introdotte dalla
legge n. 16 del 1992 - norme di stretta interpretazione, in quanto
incidenti sull'elettorato passivo - pur non potendo agire
retroattivamente, sono in ogni caso applicabili anche alle
consultazioni elettorali già svolte prima della loro promulgazione,
come chiaramente dimostra la prima parte del primo comma dell'art. 1,
là ove recita: "Non possono essere candidati alle elezioni
regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono
comunque ricoprire le cariche di ..".
A questo punto, prosegue il remittente, non occorre procedere
oltre nell'indagare sulla natura di queste particolari ipotesi di
decadenza, se cioè esse integrino nuovi casi di sanzioni penali
accessorie, o, invece, sanzioni amministrative: trattasi, infatti,
pur sempre di una sanzione, cioè di una misura che incide
negativamente su di una situazione giuridica (un diritto soggettivo)
del cittadino, quale conseguenza di un suo comportamento e, pertanto,
in sostanza, si è in presenza di una punizione. Ne deriva il
possibile contrasto con il secondo comma dell'art. 25 della
Costituzione, in quanto, nella fattispecie, la "punizione" avviene in
forza di una legge entrata in vigore dopo la commissione del fatto.
Evidenti, anche, sono le ragioni di contrasto con il primo comma
dell'art. 51 della Carta fondamentale, in quanto l'accesso alla
carica elettiva viene vanificato da una legge introdotta
successivamente.
Infine, conclude la Corte remittente, il contrasto con gli artt.
25 e 51 viene inevitabilmente a riverberarsi anche sull'art. 3 della
Costituzione, "sotto il particolare aspetto dell'eguaglianza delle
condizioni personali".
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'inammissibilità o, in subordine,
l'infondatezza della questione.
Osserva, in primo luogo, l'Avvocatura dello Stato che il
presupposto da cui parte la Corte d'appello remittente non è esatto,
in quanto nel caso in esame non solo non si tratta affatto di misure
di natura sanzionatoria penale, ma neppure di sanzioni
amministrative.
Le ipotesi previste dalla norma in questione prevedono casi di non
candidabilità (e quindi in definitiva nuovi casi di ineleggibilita')
che il legislatore ha ritenuto di configurare in relazione al fatto
che l'aspirante candidato abbia subito condanne o misure di
prevenzione per delitti connotati da una specifica capacità
criminale e/o di particolare gravità (Corte Cost. sent. n.
407/1992).
Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o "requisiti
negativi", che il legislatore, nel perseguimento di finalità di
interesse generale, ha ritenuto di individuare come cause ostative
finanche alla partecipazione alla competizione elettorale: ovvio che,
se seguono alla elezione, devono logicamente tradursi in decadenza
dalle cariche conseguite. Il fine primario perseguito è quello di
allontanare dallo svolgimento del rilevante munus pubblico i soggetti
la cui radicale inidoneità ad esso sia conclamata da irrevocabili
pronunzie di giustizia per qualsivoglia violazione delle norme di
protezione dell'interesse generale (in tal senso è il parere
dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato del 30 novembre 1992).
Poichè, dunque, la norma deferita al vaglio di costituzionalità
non ha natura sanzionatoria - in specie poi penale - cade la base
della tesi del giudice remittente in ordine alla presunta violazione
dell'art. 25 della Costituzione.
Quanto, poi, alla censura relativa all'art. 51 della Costituzione,
tale norma, ad avviso dell'Avvocatura, non dice affatto che il
legislatore non possa stabilire nuovi requisiti per l'accesso alle
cariche elettive e quindi per il mantenimento delle medesime, ove
già ricoperte, secondo nuove o diverse valutazioni degli interessi
pubblici correlati, specie se di rilevanza costituzionale.
Ma quand'anche in denegata ipotesi vi dovesse essere questo
preteso divieto a livello costituzionale, poichè la legge mira a
perseguire interessi primari di rango costituzionale, quali la
conservazione della sicurezza e dell'ordine pubblico, nonchè la
conservazione delle condizioni per una buona e corretta
amministrazione della cosa pubblica, non vi è dubbio che il rispetto
del presunto principio invocato dal giudice remittente debba cedere a
fronte dei menzionati principi costituzionali.
In ordine, infine, al richiamo operato dalla Corte remittente
all'art. 3 della Costituzione, osserva l'Avvocatura che è veramente
difficile riuscire a capire cosa abbia voluto dire la Corte con
questa frase sibillina, per cui la questione prima che infondata
appare inammissibile. In ogni caso, una volta dimostrato che non è
configurabile affatto una violazione degli artt. 25 e 51 della
Costituzione, cade la stessa base della violazione dell'art. 3 della
Costituzione medesima.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Torino ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge 18
gennaio 1992, n. 16, il quale, sostituendo i primi quattro commi
dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, ha introdotto un'ampia
disciplina in tema di eleggibilità e, in genere, di capacità di
assumere e mantenere cariche di varia natura nelle regioni, nelle
province, nei comuni ed in altri organismi di autonomia locale.
Il giudice a quo, premesso che la legge in esame deve
indubbiamente essere interpretata nel senso della sua immediata
operatività, censura, in particolare, la norma impugnata nella parte
in cui dispone che la decadenza di diritto da una serie di cariche
elettive (indicate nel medesimo articolo), conseguente a sentenza di
condanna passata in giudicato per determinati reati (pure ivi
previsti), operi anche in relazione alle consultazioni elettorali
svoltesi prima dell'entrata in vigore della legge medesima, ed a
reati commessi anch'essi prima di tale data.
Ad avviso del giudice remittente, la normativa censurata si pone
in contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in
quanto la decadenza costituisce comunque - a prescindere dall'esatta
individuazione della sua natura - una sanzione, e quindi una
"punizione" irrogata in forza di una legge entrata in vigore dopo la
commissione del fatto; con l'art. 51, primo comma, della
Costituzione, poichè l'accesso alla carica elettiva viene vanificato
da una legge introdotta successivamente; infine, con l'art. 3 della
Costituzione, "sotto il particolare aspetto dell'eguaglianza delle
condizioni personali".
2. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura
dello Stato in ordine al profilo di censura relativo all'art. 3 della
Costituzione, che sarebbe, a suo avviso, incomprensibile, deve essere
rigettata: pur nella sua estrema stringatezza, infatti, va ritenuto
che la censura in esame, valutata anche alla luce dell'intera
ordinanza di rimessione, sia espressa in modo sufficiente a
consentire alla Corte di individuarne il thema decidendum.
3.1. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha già avuto varie volte occasione di rilevare,
innanzitutto, che la finalità che si è inteso perseguire con la
legge n. 16 del 1992 è quella di assicurare la salvaguardia
dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera
determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la
trasparenza delle amministrazioni pubbliche, allo scopo di
fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente
interessi dell'intera collettività, connessi a valori costituzionali
di primario rilievo (sentt. nn. 407 del 1992, 197, 218 e 288 del
1993).
Si è inoltre osservato che la legge medesima non contempla altro
che "nuove cause di ineleggibilità che il legislatore ha ritenuto di
configurare in relazione al fatto di aver subito condanne (o misure
di prevenzione) per determinati delitti di particolare gravita'"
(cfr. cit. sent. n. 407 del 1992). In altre parole, per quanto
riguarda l'ipotesi in esame, la condanna penale irrevocabile è stata
presa in considerazione come mero presupposto oggettivo cui è
ricollegato un giudizio di "indegnità morale" a ricoprire determi-
nate cariche elettive: la condanna stessa viene, cioè, configurata
quale "requisito negativo" ai fini della capacità di assumere e di
mantenere le cariche medesime.
3.2. - Dalle argomentazioni che precedono deriva l'esclusione
delle prospettate violazioni dei parametri costituzionali richiamati
dal remittente.
Non è certamente violato, in primo luogo, l'art. 25, secondo
comma, della Costituzione, per il principale motivo che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, l'invocato principio si
riferisce alle sole sanzioni penali (cfr. sentt. nn. 823 del 1988,
250 del 1992); d'altra parte, come lo stesso remittente riconosce,
nella specie si è in presenza della ordinaria operatività immediata
di una legge, e non di retroattività in senso tecnico, con effetti,
cioè, ex tunc.
Parimenti non risultano lesi gli art. 51, primo comma, e 3 della
Costituzione, censure che vanno esaminate - così come sono
prospettate - congiuntamente. Alla luce della ratio della normativa
come sopra individuata, non appare, invero, affatto irragionevole che
questa operi con effetto immediato anche in danno di chi sia stato
legittimamente eletto prima della sua entrata in vigore: costituisce,
infatti, frutto di una scelta discrezionale del legislatore
certamente non irrazionale l'aver attribuito all'elemento della
condanna irrevocabile per determinati gravi delitti una rilevanza
così intensa, sul piano del giudizio di indegnità morale del
soggetto, da esigere, al fine del miglior perseguimento delle
richiamate finalità di rilievo costituzionale della legge in esame,
l'incidenza negativa della disciplina medesima anche sul mantenimento
delle cariche elettive in corso al momento della sua entrata in
vigore.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, primo comma, della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme
in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 51,
primo comma, della Costituzione, dalla Corte d'appello di Torino con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 23 marzo 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0371