1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 settembre 2015
Ordinanza del 24 settembre 2015 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Biella sul ricorso proposto da Simonetti Roberto contro Agenzia delle Entrate - Direzione provinciale di Biella. Imposte sui redditi - Detraibilita' dal 2007 delle erogazioni in danaro tracciabili effettuate a favore di partiti politici non a titolo di liberalita', ma di corrispettivo. - Decreto-legge 28 dicembre 2013, n. 149 (Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticita' dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta in loro favore), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014, n. 13, art. 11, comma 4-bis. (16C00066) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2016)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI BIELLA
(Sezione 1)

Riunita con l'intervento dei signori:
Catania Antonio, Presidente;
Bertolo Roberto, relatore;
Vicuna Vezio, giudice;
Ha emesso la seguente ordinanza, sul ricorso n. 213/14 spedito il
17 settembre 2014, avverso avviso di accertamento n.
T7Q010201237/2013 IRPEF - on. deduc. 2008; avverso avviso di
accertamento n. T7Q010201262/2013 IRPEF - on. deduc. 2009; avverso
avviso di accertamento n. T7Q010201264/2013 IRPEF - on. deduc. 2010;
avverso avviso di accertamento n. T7Q010201265/2013 IRPEF - on.
deduc. 2011;
Contro: Ag. Entrate Direzione provinciale Biella, proposto dai
ricorrenti: Simonetti Roberto Via Delleani, 39 - 13900 Biella BI,
difeso da: dott. Cremona Massimo, viale Sabotino n. 19/2 - 20100
Milano MI, difeso da: dott. Pallino Carmine, viale Sabotino n. 19/2 -
20100 Milano MI, altre parti coinvolte: Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Forlì - 47121 Forlì FC.
Col ricorso introduttivo del giudizio n. 213/14 RG., nella forma
di reclamo-mediazione ex art. 17-bis del decreto legislativo n.
546/1992, notificato il 19 maggio 2014 a mezzo servizio postale,
Roberto Simonetti ha impugnato cumulativamente avanti a questa
Commissione quattro avvisi di accertamento, rispettivamente afferenti
gli anni dal 2008 al 2011, con i quali l'Agenzia delle Entrate,
Ufficio provinciale di Biella, ha disconosciuto la deducibilità dal
reddito imponibile ai fini dell'imposta su reddito delle persone
fisiche, contemplata dall'art. 15, comma 1-bis del decreto del
Presidente della Repubblica 22.12.1986 n. 917, di erogazioni in
denaro concesse a favore del partito politico di appartenenza del
ricorrente, negando il carattere "liberale" dei versamenti in virtù
di una ritenuta corrispettività fra i pagamenti eseguiti e il
"patto" di candidatura stipulato dal ricorrente per l'inserimento
nelle liste dei candidati alle elezioni di quel partito politico.
L'Agenzia delle entrate riferisce nelle proprie controdeduzioni,
per quanto qui rileva:
che le donazioni in denaro a favore di partiti politici, per
poter essere considerate detraibili ai sensi dell'art. 15 comma 1-bis
del D.P.R. n. 917/86 vigente ratione temporis devono intendersi
effettuate senza alcuna controprestazione e neppure in adempimento di
un obbligo giuridico, morale o sociale;
che nel giudizio sono stati prodotti stralci di verbali di
assunzione di informazioni ex art. 362 c.p.p., redatti nell'ambito di
un procedimento penale pendente avanti alla Procura della Repubblica
di Forlì a carico di esponenti del partito in questione;
che da tale processo penale ha preso avvio l'accertamento
tributario, che questa Commissione è deputata a valutare, a seguito
di trasmissione, avvenuta in data 27.7.2012, di documentazione da
parte della Procura della Repubblica di Farli all'Agenzia delle
Entrate di Reggio Emilia e successiva segnalazione di quest'ultima
all'Ufficio provinciale di Biella;
che dagli atti del procedimento (penale), e segnatamente dalle
testimonianze raccolte, risulta che i candidati della Lega Nord, per
poter essere inseriti nelle primissime posizioni delle liste
elettorali dovevano sottoscrivere quale condicio sine qua non per
l'accettazione, da parte del partito, della loro candidatura, una
scrittura privata con la quale si impegnavano, se eletti, a
corrispondere la somma di € 145.000,00 da versare nelle casse del
partito, in rate mensili costanti e consecutive, per tutta la durata
della legislatura, quale corrispettivo per la gestione della campagna
elettorale e la messa a disposizione di strutture locali del partito
a supporto dei singoli candidati. Tale scrittura valeva quale
riconoscimento di debito e costituiva titolo per l'emissione di
decreto ingiuntivo in caso di inadempimento (titolo che risulta
azionato giudizialmente in un caso specifico di inadempienza);
che nel corso del presente giudizio tributario è stata eccepita
dal ricorrente l'entrata in vigore di una norma costituita dall'art.
11 comma 4-bis del decreto-legge n. 149/2013 nel testo risultante
dall'approvazione di un emendamento presentato dall'On. le Calderoli
e dall'On. le Bisinella quali rappresentanti del medesimo partito
politico beneficiario delle contestate erogazioni liberali;
che la norma invocata dal ricorrente dispone: «A partire
dall'anno di imposta 2007 le erogazioni in denaro effettuate a favore
di partiti politici, esclusivamente tramite bonifico bancario o
postale e tracciabili secondo la vigente normativa antiriciclaggio,
devono comunque considerarsi detraibili ai sensi dell'art. 15, comma
1-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917».
Ritiene questa Commissione di dover dubitare della legittimità
costituzionale dell'art. 11 comma 4-bis del decreto-legge 28 dicembre
2013 n. 149, quale risultante dalla legge di conversione 21 febbraio
2014 n. 13, in virtù delle seguenti considerazioni:
non sembra anzitutto revocabile in dubbio, considerata
l'esistenza di un plurimo contenzioso, di cui si ha notizia certa
(presso la Commissione tributaria di Verbania pendeva, ad esempio,
analogo ricorso promosso da altro senatore della Lega Nord), che la
norma in esame sia stata congegnata appositamente allo scopo di
sottrarre una generalità di parlamentari eletti nelle liste del
partito della Lega Nord alle conseguenze di natura tributaria, e a
quelle, eventualmente a queste collegate, di natura penale, derivanti
dall'indebita detrazione delle erogazioni di denaro effettuate a
favore del partito, conseguenze altrimenti inevitabili posto che la
natura non liberale ma corrispettiva era stata «disvelata»
dall'Agenzia delle entrate sulla base delle dichiarazioni
testimoniali rese nel processo penale sopra mentovato.
Parimenti risulta per certo che il marchingegno sia stato ideato
da altri parlamentari del medesimo partito, diretto beneficiario
degli effetti favorevoli della nuova norma, in quanto l'emendamento
che ha modificato il testo dell'art. 11 del decreto-legge n. 149/2013
introducendo il comma 4-bis, risulta proposto proprio e soltanto dai
senatori della Lega Nord, on.li Calderoli e Bisinella.
Occorre evidenziare infine il carattere espressamente retroattivo
della norma, estesa a tutti gli anni d'imposta anteriori a quello in
cui è entrata in vigore, fino a tutto il 2007, segno evidente che le
riprese a tassazione operate dagli Uffici finanziari erano state
estese all'arco di tempo decorrente dal 2007: l'accertamento
dell'Agenzia Ufficio di Biella oggetto del presente processo concerne
per l'appunto gli anni dal 2008 al 2011.
Ricorre pertanto il fumus che si tratti di una norma introdotta
(peraltro, dicasi incidenter tantum, con lo strumento abusato del
decreto-legge in difetto dei presupposti della necessità ed urgenza,
requisiti non sanabili dalla legge di conversione) non per tutelare
esigenze di carattere generale bensì interessi del tutto particolari
e personali.
Nonchè peraltro può condividersi l'esegesi della norma fornita
dall'Agenzia delle entrate la quale, al fine di contrastare
l'eccezione del ricorrente, sostiene, ma senza fondamento, che essa
deve leggersi nel senso che le erogazioni in parola devono
considerarsi detraibili «comunque... ai sensi dell'art. 15, comma
1-bis» e dunque in osservanza dei requisiti dallo stesso previsti tra
i quali per l'appunto lo spirito di liberalità che deve sempre
connotare il finanziamento privato; tale interpretazione forza le
espressioni letterali della disposizione in quanto l'avverbio
"comunque" non può essere inteso altrimenti che come elemento
ostativo ad una valutazione contraria alla detraibilità dei
versamenti eseguiti.
Tanto premesso la norma de qua agitur presenta profili di
illegittimità costituzionale sotto il riguardo della violazione, ad
avviso di questa Commissione, di vari parametri enunciati nella Carta
o in essa connaturati.
1) Sotto un primo profilo, la norma criticata si espone ad un
giudizio di irragionevolezza. A far tempo da una certa «era» (perchè
di mutamento epocale occorre parlare), la Corte costituzionale ha
iniziato ad ampliare lo scrutinio di ragionevolezza, sganciandolo dal
principio di uguaglianza, e dichiarando incostituzionale una
disposizione o una norma non più in virtù dell'art. 3, comma 1,
Cost., ma perchè irragionevole tout court.
Scrive un autorevole giurista che, nell'ambito della
giurisprudenza costituzionale, il canone della ragionevolezza ha
ormai assunto i contorni di un vero e proprio principio
costituzionale, assurgendo così a parametro autonomo del sindacato
di costituzionalità. Ne deriva che, mediante la sua applicazione la
Corte non promuove tanto l'eguale trattamento tra situazioni
illegittimamente differenziate, ma tende piuttosto a favorire
l'eguaglianza attraverso ragionevoli differenziazioni normative,
spostando così il proprio giudizio in parte anche sul merito
dell'opzione legislativa. Il distacco della ragionevolezza
dall'eguaglianza giuridica si registra infatti quando il giudice
costituzionale arriva a sindacare il contenuto degli atti legislativi
in quanto irragionevoli in sè, senza cioè presupporre alcuno
specifico termine di raffronto. In questa differente prospettiva, la
ragionevolezza sembra esigere più nettamente l'intrinseca
razionalità delle opzioni parlamentari, confondendosi con la
generale esigenza di una coerenza interna e dell'ordinamento
giuridico. In tali casi l'esame della disciplina positiva viene
condotto alla luce della ratio legis, assunta, da una parte, in
relazione all'assetto normativo nel suo complesso e, dall'altra, in
rapporto al proprio specifico contesto applicativo, per cui il
livello minimo del controllo di razionalità coincide con
l'accertamento della coerenza logica dell'atto legislativo. Il vizio
di illogicità della legge ricorrerà, pertanto, tutte le volte in
cui sia riscontrabile una contraddizione tra le diverse prescrizioni
normative all'interno di un medesimo testo, oppure qualora sia
ravvisabile un'antinomia tra la disposizione impugnata e il
particolare settore dell'ordinamento nel quale la disciplina si
colloca.
Nella seconda eventualità la contraddizione trascende i confini
dell'atto legislativo, per assumere un rilievo più ampio in cui la
disposizione viene a collidere con il quadro sistematico di
riferimento, rispetto al quale l'oggetto della questione costituisce
un elemento estraneo o dissonante.
Evidentemente, il legislatore rimane pur sempre libero di
compiere scelte discrezionali che si discostino o addirittura
contrastino apertamente con le proprie precedenti decisioni, potendo
anche legittimamente mutare indirizzo in ragione di circostanze
contingenti. Tuttavia, queste digressioni dalla propria ordinaria
linea politica dovranno comunque essere suffragate da giustificazioni
adeguate, non potendosi risolvere in decisioni del tutto arbitrarie.
In effetti, considerazioni di natura eminentemente logica, prima
ancora che giuridica, impongono che nell'assumere una certa decisione
anche il legislatore non si discosti dalle valutazioni compiute in
precedenza su uno stesso argomento, fatta salva ovviamente la
possibilità di addurre argomentazioni plausibili a sostegno della
propria opzione. Anche perchè, come spesso accade nella pratica,
quando il potere legislativo contraddice se stesso, questa
contraddizione si risolve inevitabilmente nell'illegittima creazione
di un privilegio, che dovrà essere rimosso dalla Corte, perchè non
corroborato da ragioni oggettive che ne giustifichino la sussistenza.
Le precedenti determinazioni del legislatore, in quanto frutto di un
preciso intendimento politico, potranno cosi essere utilmente
impiegate al fine di valutare la razionalità e la ragionevolezza
della normativa oggetto del giudizio, ricorrendo a un riscontro di
coerenza tra la disciplina impugnata e le politiche legislative, che,
fino a quel momento, hanno ispirato l'azione del Parlamento. Tale
ricostruzione, se da un lato riafferma la spettanza al potere
legislativo di tutte le scelte normative che questi ritenga più
opportune per conseguire i propri fini negli ambiti riservati
all'indirizzo politico, dall'altro, circoscrive il carattere di
quelle stesse valutazioni, qualificandole come vincolanti per il
futuro nel contesto di un preciso raffronto sull'arbitrarietà
dell'attività parlamentare. Per queste ragioni, quando la Corte
esamina questioni di legittimità costituzionale relative al rispetto
del principio di ragionevolezza il tertium comparationis tacitamente
assunto coinciderà generalmente con le politiche legislative
sviluppate e seguite in quella stessa materia.
Alla luce di siffatti principi appare evidente che, confrontata
con il panorama normativo che l'ha preceduta e con quello che la
circonda, la norma in questione se ne discosta sensibilmente.
Ancorchè di rilievo non risolutivo, non priva di rilevanza
appare anzitutto la collocazione della norma sospettata di
incostituzionalità al di fuori della sedes materiae propria delle
detrazioni d'imposta: la scelta di stabilire un tipo di detrazione ad
hoc, in tema di finanziamento ai partiti, appare suggerita non tanto
dall'esigenza di dettare una specifica (per la sede prescelta)
disciplina delle detrazioni in materia di erogazioni ai partiti
politici, quanto piuttosto ispirata a quella di commettere un vero e
proprio colpo di mano dell'ultima ora (è infatti contenuta in un
isolato emendamento), per di più confidando che la disposizione
passasse inosservata, laddove tale non sarebbe stata se, riservandola
ad altra sede normativa, fosse stata sottoposta al vaglio degli
esperti in materia fiscale per coordinarla con le altre norme del
TUIR; peraltro non sarebbe stato difficoltoso inserire la detrazione
tra le altre elencate dall'art. 15 del TUIR talchè la scelta di
inserirla nel diverso corpus legislativo sembra davvero corrispondere
ad intenti meno nobili.
Essa in realtà, ove raffrontata con le singole fattispecie
contemplate dall'art. 15 del TUIR, confligge con tutte le
disposizioni elaborate ed introdotte nella specifica materia (delle
detrazioni fiscali) allo scopo di contrastare eventuali abusi e
distorte utilizzazioni.
Limitando l'esame delle fattispecie ivi elencate, restringendo la
verifica all'ambito delle erogazioni propriamente dette, irrilevanti
essendo interessi passivi, spese sanitarie e altre tipologie, si nota
che l'art. 15 del D.P.R. n. 917/86 prevede alla lettera h) le
erogazioni liberali in denaro a favore dello Stato, delle regioni,
degli enti locali territoriali, di enti o istituzioni pubbliche, di
comitati organizzatori appositamente istituiti con decreto del
Ministro per i beni culturali e ambientali, di fondazioni e
associazioni legalmente riconosciute senza scopo di lucro, che
svolgono o promuovono attività di studio, di ricerca e di
documentazione di rilevante valore culturale e artistico o che
organizzano e realizzano attività culturali, effettuate in base ad
apposita convenzione, per l'acquisto, la manutenzione, la protezione
o il restauro delle cose indicate nell'art. 1 della legge 1° giugno
1939, n. 1089, e nel decreto del Presidente della Repubblica 30
settembre 1963, n. 1409, ivi comprese le erogazioni effettuate per
l'organizzazione in Italia e all'estero di mostre e di esposizioni di
rilevante interesse scientifico-culturale delle cose anzidette, e per
gli studi e le ricerche eventualmente a tal fine necessari, nonchè
per ogni altra manifestazione di rilevante interesse
scientifico-culturale anche ai fini didattico-promozionali, ivi
compresi gli studi, le ricerche, la documentazione e la
catalogazione, e le pubblicazioni relative ai beni culturali. Le
iniziative culturali devono essere autorizzate, previo parere del
competente comitato di settore del Consiglio nazionale per i beni
culturali e ambientali, dal Ministero per i beni culturali e
ambientali, che deve approvare la previsione di spesa ed il conto
consuntivo. Il Ministero per i beni culturali e ambientali stabilisce
i tempi necessari affinchè le erogazioni liberali fatte a favore
delle associazioni legalmente riconosciute, delle istituzioni e delle
fondazioni siano utilizzate per gli scopi indicati nella presente
lettera e controlla l'impiego delle erogazioni stesse. Detti termini
possono, per causa non imputabile al donatario, essere prorogati una
sola volta. Le erogazioni liberali non integralmente utilizzate nei
termini assegnati affluiscono all'entrata del bilancio dello Stato, o
delle regioni e degli enti locali territoriali, nel caso di attività
o manifestazioni in cui essi siano direttamente coinvolti, e sono
destinate ad un fondo da utilizzare per le attività culturali
previste per l'anno successivo. Il Ministero per i beni culturali e
ambientali comunica, entro il 31 marzo di ciascun anno, al centro
informativo del Dipartimento delle entrate del Ministero delle
finanze l'elenco nominativo dei soggetti erogatori, nonchè
l'ammontare delle erogazioni effettuate entro il 31 dicembre
dell'anno precedente; h-bis) il costo specifico o, in mancanza, il
valore normale dei beni ceduti gratuitamente, in base ad apposita
convenzione, ai soggetti e per le attività di cui alla lettera h);
sono poi previste:
alla lettera i) le erogazioni liberali in denaro, per importo
non superiore al 2 per cento del reddito complessivo dichiarato, a
favore di enti o istituzioni pubbliche, fondazioni e associazioni
legalmente riconosciute che senza scopo di lucro svolgono
esclusivamente attività nello spettacolo, effettuate per la
realizzazione di nuove strutture, per il restauro ed il potenziamento
delle strutture esistenti, nonchè per la produzione nei vari settori
dello spettacolo. Le erogazioni non utilizzate per tali finalità dal
percipiente entro il temine di due anni dalla data del ricevimento
affluiscono, nella loro totalità, all'entrata dello Stato;
alla lettera i-ter) le erogazioni liberali in denaro per un
importo complessivo in ciascun periodo d'imposta non superiore a
1.500 curo, in favore delle società e associazioni sportive
dilettantistiche, a condizione che il versamento di tali erogazioni
sia eseguito per il tramite di banca o ufficio postale ovvero secondo
altre modalità stabilite con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, da adottare ai sensi dell'art. 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n, 400;
alla lettera i-quater) le erogazioni liberali in denaro, per
importo non superiore a 4 milioni di lire, a favore delle
associazioni di promozione sociale iscritte nei registri previsti
dalle vigenti disposizioni di legge. Si applica l'ultimo periodo
della lettera i-bis);
alla lettera i-octies) le erogazioni liberali a favore degli
istituti scolastici di ogni ordine e grado, statali e paritari senza
scopo di lucro appartenenti al sistema nazionale di istruzione di cui
alla legge 10 marzo 2000, n. 62, e successive modificazioni, nonchè
a favore delle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e
coreutica e delle università, finalizzate all'innovazione
tecnologica, all'edilizia scolastica e universitaria e
all'ampliamento dell'offerta formativa; la detrazione spetta a
condizione che il versamento di tali erogazioni sia eseguito tramite
banca o ufficio postale ovvero mediante gli altri sistemi di
pagamento previsti dall'art. 23 del decreto legislativo 9 luglio
1997, n. 241;
alla lettera i-novies) le erogazioni liberali in denaro al Fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato, di cui all'art. 45, comma 1,
lettera e), del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 dicembre 2003, n. 398, effettuate mediante versamento
bancario o postale ovvero secondo altre modalità stabilite con
apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze;
il comma 1.1 recita: «Dall'imposta lorda si detrae un importo
pari al 24 per cento, per l'anno 2013, e al 26 per cento, a decorrere
dall'anno 2014, per le erogazioni liberali in denaro, per importo non
superiore a 30.000 euro annui, a favore delle organizzazioni non
lucrative di utilità sociale (ONLUS), delle iniziative umanitarie,
religiose o laiche, gestite da fondazioni, associazioni, comitati ed
enti individuati con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, nei Paesi non appartenenti all'Organizzazione per la
cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE). La detrazione è
consentita a condizione che il versamento di tali erogazioni sia
eseguito per il tramite di banca o ufficio postale ovvero mediante
gli altri sistemi di pagamento previsti dall'art. 23 del decreto
legislativo 9 luglio 1997, n. 241, e secondo ulteriori modalità
idonee a consentire all'Amministrazione finanziaria lo svolgimento di
efficaci controlli, che possono essere stabilite con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze da emanare ai sensi dell'art.
17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.....
ed il comma 1-ter: «Ai fini dell'imposta sul reddito delle
persone fisiche, si detrae dall'imposta lorda, e fino alla
concorrenza del suo ammontare, un importo pari al 19 per cento
dell'ammontare complessivo non superiore a 5 milioni di lire degli
interessi passivi e relativi oneri accessori, nonchè delle quote di
rivalutazione dipendenti da clausole di indicizzazione pagati a
soggetti residenti nel territorio dello Stato o di uno Stato membro
delle Comunità europee, ovvero a stabili organizzazioni nel
territorio dello Stato di soggetti non residenti, in dipendenza di
mutui contratti, a partire dal 1° gennaio 1998 e garantiti da
ipoteca, per la costruzione dell'unità immobiliare da adibire ad
abitazione principale. La detrazione è ammessa a condizione che la
stipula del contratto di mutuo da parte del soggetto possessore a
titolo di proprietà o altro diritto reale dell'unità immobiliare
avvenga nei sei mesi antecedenti, ovvero nei diciotto mesi successivi
all'inizio dei lavori di costruzione. Con decreto del Ministro delle
finanze sono stabilite le modalità e le condizioni alle quali è
subordinata la detrazione di cui al presente comma.»
Il comma 2 stabilisce: «Per gli oneri indicati alle lettere c),
e), f), i-quinquies) e i-sexies) del comma 1 la detrazione spetta
anche se sono stati sostenuti nell'interesse delle persone indicate
nell'art. 12 che si trovino nelle condizioni ivi previste, fermo
restando, per gli oneri di cui alla lettera f), il limite complessivo
ivi stabilito. Per gli oneri di cui alla lettera c) del medesimo
comma 1 sostenuti nell'interesse delle persone indicate nell'art. 12
che non si trovino nelle condizioni previste dal comma 2 del medesimo
articolo, affette da patologie che danno diritto all'esenzione dalla
partecipazione alla spesa sanitaria, la detrazione spetta per la
parte che non trova capienza nell'imposta da esse dovuta,
relativamente alle sole spese sanitarie riguardanti tali patologie,
ed entro il limite annuo di lire 12.000.000. Per le spese di cui alla
lettera i-septies) del citato comma 1, la detrazione spetta, alle
condizioni ivi stabilite, anche se sono state sostenute per le
persone indicate nell'art. 12 ancorchè non si trovino nelle
condizioni previste dal comma 2 del medesimo articolo.»
3. Per gli oneri di cui alle lettere a), g), h), h-bis), i),
i-bis) e i-quater) del comma 1 sostenuti dalle società semplici di
cui all'art. 5 la detrazione spetta ai singoli soci nella stessa
proporzione prevista nel menzionato art. 5 ai fini della imputazione
del reddito.
Da un esame comparativo delle disposizioni sopra richiamate si
evince che ogniqualvolta il legislatore menziona le «erogazioni», fa
seguire a detto vocabolo l'attributo «liberali» con ciò volendo
significare che le erogazioni non debbono consistere in corrispettivi
sinallagmatici di altre, corrispondenti, prestazioni.
Al contrario le erogazioni previste dalla norma censurata (comma
4-bis dell'art. 11 del decreto-legge n. 149/2013) non sono connotate
dal requisito della liberalità (atteso che la norma parla solo di
«erogazioni in denaro»), ed anzi proprio l'avverbio «comunque» è
destinato ad escludere tale presupposto, volendo significare che
l'erogazione in favore del partito deve intendersi detraibile
prescindendo dal requisito della liberalità e quindi quand'anche si
tratti di corrispettivo di una prestazione o di una concessione.
Risulta dunque provato che la norma sottoposta allo scrutinio di
legittimità è in contrasto con il panorama normativo delle
politiche legislative in atto e quindi con il principio di coerenza.
2) Ma v'è di piu': non pare dubbio che i fini perseguiti dalla
norma impugnata siano esclusivamente quelli di sanare (mediante il
suo effetto retroattivo) una certa situazione di illegittima
detrazione di erogazioni in denaro, venutasi a creare in seno al
partito politico della Lega Nord.
Il potere legislativo risulta pertanto esercitato in contrasto
con il divieto di abuso del diritto immanente nell'ordinamento
giuridico costituzionale (oltre che comunitario). Così come è
inibito al singolo soggetto dell'ordinamento l'esercizio di un
diritto al solo scopo di nuocere a terzi ovvero di procurarsi un
indebito profitto (quale un risparmio d'imposta), parimenti deve
riconoscersi insito nell'ordinamento il divieto per i pubblici poteri
(che peraltro non sono altro che l'espressione delle condotte dei
singoli) di eccedere l'ambito e gli scopi per i quali la
collettività ha delegato l'esercizio di quel potere (cfr. teoria del
Contratto sociale).
La norma si pone infatti in contrasto con il divieto dell'eccesso
di potere legislativo, nella forma dello sviamento di potere
(mutuandosi detta espressione dal diritto amministrativo) in quanto
ispirata unicamente da intenti personali, riguardanti una ristretta
cerchia di individui, e non dettata da interessi generali.
3) Nel caso di specie la disposizione impugnata si presenta come
una norma puramente formale, che stabilisce, in modo dispotico e
imperativo, senza riferimenti a giustificazioni teoretiche, un
determinato obbligo prescrittivo per l'Amministrazione finanziaria,
imponendole di considerare in ogni caso (viene adoperato il termine
«comunque»), ovverosia a prescindere da un esame penetrante e
sostanziale circa l'intima essenza dell'operazione negoziale, come
detraibile tout court siccome «liberale ipso iure», un'erogazione di
denaro a favore di un partito politico in presenza di meri requisiti
di forma, in tal modo stabilendo una presunzione legale assoluta
(juris et de jure) di detraibilità.
Pare evidente che sulla base dei criteri meramente formalistici
dettati dall'emendamento in esame, sia stato del tutto inibito
all'Amministrazione finanziaria di approfondire e discernere la
(reale) natura dell'operazione, di tal che anche un'erogazione
derivante da un illecito penale potrebbe ed anzi dovrebbe essere
considerata detraibile, purchè tracciabile, senza facoltà di prova
contraria.
L'attività istituzionale della P.A. invece può e deve spingersi
sino al punto di far emergere l'esistenza di un pactum sceleris
sottostante il negozio apparente che dà titolo alla detrazione.
Risulta con ciò violato anche il parametro costituzionale del
diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione che non
presidia unicamente il diritto del privato cittadino ma anche il
diritto della Pubblica Amministrazione, nella persona giuridica
dell'Agenzia delle entrate, quale parte nel procedimento tributario
contenzioso, e quale rappresentante dello Stato, ossia della
generalità dei cittadini interessati al reperimento delle risorse
necessarie al funzionamento dei servizi pubblici generali ed alla
stessa esistenza dell'entità Stato, alla prova che un pagamento
asseritamente eseguito quale erogazione liberale, liberale invece non
è affatto perchè contropartita di un vero mercanteggiamento inteso
a procurare meri vantaggi economici (ad entrambe le parti del
contratto scellerato).
4. Violazione del principio di eguaglianza di cui all'art. 3
Cost.
La norma censurata introduce una deroga alla regola generale,
desumibile dalle disposizioni previste dall'art. 15 del T.U.I.R. di
cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 917/86 in virtù
del quale le erogazioni detraibili debbono essere connotate dal
requisito della liberalità.
Una deroga alla norma generale è legittima solo se conforme ad
altri interessi costituzionali.
La detraibilità delle erogazioni in denaro ai partiti - per i
periodi d'imposta a far data dal 2007 - «comunque» concessa, ossia a
prescindere dall'effettiva, riscontrata, ricorrenza dello spirito di
liberalità, deve dunque corrispondere ad un interesse
costituzionalmente protetto e non un privilegio arbitrariamente
concesso ad una singola categoria di cittadini. Pertanto la mancata
estensione del medesimo trattamento alla generalità dei consociati
già di per sè configura una violazione del principio di
eguaglianza.
5. Violazione del principio c.d. di capacità contributiva di cui
all'art. 53 Cost.: di rado sovviene che il principio suddetto non è
posto esclusivamente a tutela dell'interesse del contribuente a non
essere esposto ad atti di imposizione che non siano giustificati da
una capacità contributiva reale e proporzionale; in realtà già
l'incipit della norma costituzionale evidenzia - prima che i limiti
del potere di imposizione - l'obbligazione di tutti i consociati a
concorrere alle spese pubbliche («tutti devono concorrere...»).
Il dovere di contribuzione precede pertanto i limiti del potere
impositivo.
Ma è la collocazione della norma nel titolo IV concernente i
rapporti politici anzichè in quello dedicato ai diritti civili o ai
rapporti economici, che ne pone in giusto risalto il colore
assiologico.
Come scrive autorevolissima dottrina nell'opera «Il principio
della capacità contributiva» (1) si deve ad una proposta dell'On.
Edgardo Castelli in sede di lavori preparatori della Commissione dei
75 se la norma di cui all'art. 53, formulata nella seduta del 23
maggio 1947, venne poi - a differenza di quella che era la
collocazione dell'art. 25 nello Statuto albertino (sub "Dei diritti e
dei doveri dei cittadini") - sistemata quasi al centro dei rapporti
politici del titolo quarto, preceduto dall'art. 52 che afferma il
sacro dovere del cittadino di difesa della patria e seguito dall'art.
54 che stabilisce gli altrettanto solenni doveri dei parlamentari di
«essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le
leggi» e di adempiere le funzioni pubbliche loro assegnate «con
disciplina ed onore».
Ne discende la conseguenza che la norma qui censurata altera
l'equilibrio del rapporto che deve instaurarsi fra il cittadino e
l'organo dello Stato deputato a controllare il rispetto dell'obbligo
di contribuzione, costringendo l'Amministrazione Finanziaria a
soggiacere ai dictat del potere politico e a rinunciare all'esercizio
della potestà impositiva là dove al contrario esiste un preciso
obbligo di sottoporre all'imposta (sul reddito delle persone fisiche)
un determinato reddito senza possibilità di fruire di detrazioni
commisurate ad un'inesistente liberalità.
6. Tra i parametri costituzionali violati si reputa rientrare
anche quello sancito dall'art. 79 Cost. iuxta il quale l'amnistia e
l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due
terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella
votazione finale.
Nella disposizione in esame può essere ravvisata una sostanziale
amnistia approvata senza le maggioranze parlamentari prescritte per
l'approvazione di un siffatto strumento di sanatoria-clemenza,
artificiosamente ideato per condonare le violazioni tributarie e i
connessi reati tributari.
È del tutto palese, e non occorre spendere soverchi argomenti al
riguardo, la rilevanza della questione ai fini della decisione del
ricorso da parte di questa Commissione: nel caso in cui non fosse
dichiarata incostituzionale la norma di cui all'art. 11 comma 4-bis
del decreto-legge n. 149/2013, il Giudice tributario sarà tenuto ad
applicarla, in uno con il combinato disposto dell'art. 15, comma
1-bis, del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, che va salvaguardato nella sua
originaria purezza, incontaminata dalla norma censurata, alla
fattispecie oggetto del giudizio eppertanto ad accogliere il ricorso
di Simonetti Roberto, annullando le riprese a tassazione azionate
dall'Agenzia delle entrate a mezzo degli avvisi di accertamento
impugnati, non essendo seriamente ipotizzabile alcuna diversa lettura
della norma in questione.
Tanto premesso e ritenuto, la Commissione Provinciale di Biella,
sezione prima;

(1) G. Falsitta Giuffrè ed. - anno 2014 - pag. 115

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11 comma 4-bis del decreto-legge n.
149/2013, convertito in legge 21 febbraio 2014 n. 13, per ritenuto
contrasto con i principi di ragionevolezza, logicità e coerenza
immanenti all'ordinamento costituzionale, coi principi di divieto di
abuso del diritto immanente nell'ordinamento giuridico e di eccesso
del potere legislativo, nella forma dello sviamento di potere, e con
gli artt. 3, 24, 53, 79 della Costituzione;
sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Biella, addì 24 settembre 2015

Il Presidente: Catania


Il giudice estensore: Bertolo