1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 21-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 aprile 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 aprile 2003 (della Regione Marche) Opere pubbliche - Infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici previsti dalla legge n. 443/2001 (c.d. legge obiettivo) - Deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica relativa al primo programma delle opere strategiche «Asse viario Marche, Umbria e quadrilatero di penetrazione interna» - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Marche - Denunciata determinazione unilaterale del contenuto del provvedimento - Conseguente mancata partecipazione del Presidente della Regione Marche alla seduta di approvazione del progetto - Previsione di modalita' specifiche e puntuali di realizzazione dell'opera, in contrasto con il ruolo decisionale assegnato alla Regione per le opere interessanti il proprio territorio, sulla base delle norme costituzionali e dell'intesa generale, stipulata tra Governo e Regione il 24 ottobre 2002 - Mancato rispetto del «meccanismo collaborativo» previsto dalla legge n. 443/2001 e fondato sulla necessita' della previa intesa - Violazione del principio di leale collaborazione - Invasione della potesta' legislativa e regolamentare spettante alla Regione - Incidenza sull'esercizio delle competenze ad essa costituzionalmente garantite. - Deliberazione del 31 ottobre 2002, n. 93. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (003C0370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 21-5-2003)

Ricorso della Regione Marche in persona del Presidente pro
tempore della giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 343 del 18 marzo 2003 rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, piazza Barberini n. 12,
come da procedura speciale per atto del notaio Sabatini di Ancona
n. rep. 38.012 del 18 marzo 2003 contro il comitato interministeriale
per la programmazione economica in persona del Presidente pro tempore
per conflitto gli attribuzione in relazione alla deliberazione n. 93
del 31 ottobre 2002, relativa al programma delle opere strategiche.
Asse viario Marche, Umbria quadrilatero di penetrazione interna,
adottata dal comitato interministeriale per la programmazione
economica e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio 2003.
Premesse di fatto
1. - In data 31 ottobre 2002 il Comitato interministeriale per la
programmazione economica ha approvato la deliberazione n. 93,
relativa al «I° programma delle opere strategiche. Asse viario
Marche, Umbria e quadrilatero di penetrazione interna».
La deliberazione del CIPE n. 93 del 31 ottobre 2002 è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio 2003.
Il testo della deliberazione è il seguente:
«Vista la legge 21 dicembre 2001, n. 443, che, all'art. 1, ha
stabilito che le infrastrutture pubbliche e private e gli
insediamenti strategici e di preminente interesse nazionale, da
realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, vengano
individuati dal Governo attraverso un programma formulato secondo i
criteri e le indicazioni procedurali contenuti nello stesso articolo,
demandando a questo comitato di approvare, in sede di prima
applicazione della legge, il suddetto programma entro il 31 dicembre
2001;
Vista la legge 1° agosto, 2002, n. 166 che, all'art. 13, oltre a
recare modifiche al menzionato art. 1 della legge n. 443, del 2001,
autorizza limiti di impegno quindicennali per la progettazione e
realizzazione delle opere incluse nel programma approvato da questo
comitato e per interventi nel settore idrico di competenza del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, prevedendo
l'emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concetto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
per l'individuazione dei soggetti autorizzati a contrarre mutui ed a
effettuare altre operazioni finanziarie, per la definizione delle
modalità di erogazione delle somme dovute dagli istituti finanziari
ai mutuatari e per la quantificazione delle quote da utilizzare per
le attività di progettazione, istruttoria e monitoraggio;
Visto il decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190 attuativo
dell'art. 1 della menzionata legge n. 443 del 2001;
Vista la delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121, con la quale
questo comitato, ai sensi del più volte richiamato art. 1 della
legge n. 443 del 2001 ha approvato il primo programma delle opere
strategiche, che include nel sottosistema dei «Corridoi trasversali e
dorsale appenninica» il progetto «Asse viario Marche Umbria e
quadrilatero di penetrazione interna» (di seguito indicato come
«Quadrilatero») del costo complessivo di 1.807,599 Meuro;
Visto il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)
2003 - 2006, che, tra l'altro, evidenzia, all'interno del programma
approvato con la citata delibera, gli interventi che, per dimensione,
incisività sul territorio e rilevanza su scala internazionale,
rappresentano le opere chiave dell'azione avviata dal Governo nel
settore infrastrutturale;
Considerato che questo comitato ha conferito carattere
programmatico al quadro finanziario riportato nell'allegato 1 della
suddetta delibera, riservandosi di procedere successivamente alla
ricognizione delle diverse fonti di finanziamento disponibili per
ciascun intervento e demandando al Ministero dell'economia e delle
finanze, d'intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, di selezionare alcuni progetti su cui l'Unità tecnica -
Finanza di progetto, istituita nell'ambito di questo Comitato
dall'art. 7 della legge 17 maggio 1999, n. 144, veniva chiamata ad
effettuare studi pilota al fine di individuare i settori e le opere
in cui più significativo può risultare l'apporto di capitali
privati postulato dal DPEF 2002 - 2006;
Considerato che, con nota 4 giugno 2002, n. 2071/02, del
Ministero dell'economia e delle finanze, è stata comunicata alla
suddetta Unità tecnica - Finanza di progetto la prima tranche di
progetti su cui effettuare studi pilota, tra i quali figura incluso
il citato progetto «Quadrilatero»;
Considerato che l'unità tecnica - Finanza di progetto, con nota
9 ottobre 2002 e nota 18 ottobre 2002, ha trasmesso a questo comitato
una prima relazione sullo stato di attuazione degli studi pilota in
questione ed un secondo documento contenente «analisi ed
osservazioni» dell'unità stessa sullo «studio per un intervento in
public - private partnership sulla SS 77 versante marchigiano»
redatto da Price Waterhouse Coopers;
Considerato che lo studio di fattibilità economico-finanziaria
di cui sopra ha consentito allo studio pilota di raggiungere un buon
livello di definizione;
Considerato che, con nota 21 ottobre 2002, n. 255, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha trasmesso, tra l'altro, la
propria relazione sullo studio di fattibilità tecnica e di
prefattibilità ambientale sul menzionato progetto «Quadrilatero»;
Considerato che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
ha promosso e stipulato il 24 ottobre 2002, con le regioni Marche e
Umbria, le intese previste dall'art. 13 della legge n. 166 del 2002
prevedendo, in tale contesto, ad integrazione funzionale degli
interventi previsti dal programma approvato con la citata delibera
CIPE n. 121 del 2001, altre infrastrutture varie a questi
interconnesse, alcune delle quali dovranno essere inserite
nell'aggiornamento del programma annuale di cui all'art. 1 della
legge n. 443 del 2001;
Tenuto conto che, sulla base delle predette intese, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ha trasmesso il 30 ottobre 2002
un'ulteriore relazione che delinea un quadro più generale delle
infrastrutture varie da realizzarsi nelle due regioni, con una
previsione finanziaria più ampia di quella approvata da questo
Comitato il 21 dicembre 2001;
Ritenuto, al momento attuale, di promuovere il sollecito
passaggio alla fase di progettazione e realizzazione dell'intervento
sul «Quadrilatero», quale previsto dalla richiamata Del. CIPE n. 121
del 2001, in modo da sperimentare, in linea con le finalità
dell'attivazione di studi pilota, l'effettiva praticabilità delle
nuove soluzioni attuative e finanziarie proposte e di verificarne
l'estensibilità ad altri interventi dello stesso settore e/o ad
altri settori;
Prende atto sotto l'aspetto infrastrutturale che il progetto
«Quadrilatero», secondo lo studio pilota e la relazione del Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, rappresenta un intervento
integrato complesso che si articola nel completamento e adeguamento
di un'arteria stradale principale (la SS 77 asse attrezzato Foligno -
Civitanova Marche) e nella realizzazione di una serie di altri
interventi vari e di allacci idonei, tra l'altro, ad assicurare il
raccordo con i poli industriali esistenti e, più in generale,
finalizzati a portare la viabilità delle aree interne delle regioni
interessate a livello di rete, aumentandone l'accessibilità ad est
ed a ovest e rendendo possibile la saldatura tra la costa adriatica e
quella tirrenica;
che il sistema viario integrato attivato dal progetto
permetterà, altresì, il raccordo tra le programmate piastre
logistiche di Foligno e di Civitanova Marche e il collegamento con il
centro intermodale di primo livello dell'Alto Lazio;
che, in definitiva, il progetto mira a rimuovere il deficit
infrastrutturale delle suddette regioni aggravato dal sisma del 1997
e generatore di distorsioni incidenti sulla competitività economica
regionale e sulla crescita sociale delle comunità locali;
Sotto l'aspetto finanziario ed attuativo che, secondo la
documentazione citata, riferita in particolare al versante
marchigiano, il progetto in questione presenta caratteristiche di
rilevante innovatività in quanto:
prevede l'elaborazione di un «piano di area vasta» (PAV)
quale strumento che, oltre a regolare l'intervento di
infrastrutturazione varia, organizza, lungo gli assi considerati, la
distribuzione spaziale degli insediamenti produttivi e dei nodi
logistici, nel presupposto che al miglioramento dell'accessibilità
consegue una maggiore crescita economico-produttiva, fungendo così
anche da piano di sviluppo economico dell'area interessata
dall'intervento;
prevede un parziale cofinanziamento dell'iniziativa
attraverso l'utilizzo dei flussi di ricavi derivanti dalla
monetizzazione dei benefici economici assicurati al territorio dalla
rilevata maggiore accessibilità, benefici tra i quali sono compresi
anche i ricavi della gestione di alcune opere e iniziative funzionali
allo sviluppo economico produttivo del territorio;
prevede un «soggetto attuatore unico» cui partecipano,
tramite la stipula di apposito protocollo, tutti i soggetti
interessati;
che l'intervento in questione, specificatamente previsto
dalla Del. CIPE n. 121 del 2001, è stato ricompreso nella più ampia
programmazione del sistema viario delle due regioni, quale risulta
dalla richiamata relazione del 30 ottobre 2002 del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, nonchè dalle «Intese generali
quadro» citate in premessa;
che, rispetto a detta programmazione, il quadro finanziario
aggiornato del solo «Quadrilatero» di cui alla delibera n. 121/2001
risulta il seguente: (milioni di euro)

Localizzazione Costo complessivo Previsioni di spesa
Triennio 2002/2004
- - -
Umbria 654,000 166,910
Marche 1.153,599 168,811
Totale 1.807,599 355,721

che il relativo quadro tecnico progettuale aggiornato è il
seguente:

OPERA
SS 77 Collesentino II - Muccia;
SS 77 Muccia - Colfiorito;
SS 77 Colfiorito - Foligno
Allaccio SS 77/SS 16;
Allaccio SS 77/SS 3;
SS 78 Val di Fiastra;
Intervalliva di Macerata;
Intervalliva Tolentino - S. Severino Marche;
SS 76 VaI D'Esino - Tratto Serra S. Quirico - Albacina;
SS 76 Confine - Cancelli;
Pedemontana Fabriano Muccia - Tratto Matelica Muccia [*];
SS 76 Pianello - Val Fabbrica;
[*] Tratto Fabriano - Matelica già finanziato per un
importo di 93,968 Meuro.
che è opportuno promuovere il passaggio alla fase di
progettazione preliminare e di studi di impatto ambientale (SIA) e di
realizzazione dell'intervento integrato in questione, in modo da
sperimentare, in linea con le finalità dell'attivazione di studi
pilota, l'effettiva praticabilità delle nuove soluzioni attuative e
finanziarie proposte e di verificarne l'estensibilità ad altri
interventi dello stesso settore e/o ad altri settori;
Invita:
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, a valere sulla
quota che il decreto interministeriale previsto dall'art. 13 della
legge n. 166 del 2002 riserverà alle attività di progettazione,
istruttoria e monitoraggio, a destinare le risorse occorrenti alla
progettazione preliminare e SIA dell'intervento sopra specificato,
con la precisazione che la progettazione medesima è mirata a
ricondurre a sistema gli interventi puntuali indicati nello studio di
fattibilità e prefattibilità ambientale e che restano ferme le
progettazioni effettuate e indicate nelle intese nonchè le risorse
già allocate ai singoli interventi;
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con
l'assistenza dell'Unità tecnica - Finanza di progetto, a completare
gli approfondimenti indicati nelle relazioni menzionate in premessa,
in modo da consentire a questo Comitato di disporre, prima
dell'approvazione della progettazione preliminare, dei dati necessari
a quantificare l'entità di risorse alternative ai finanziamenti
pubblici da considerare disponibili;
La medesima Unità a prestare la propria assistenza nelle varie
fasi procedimentali concernenti la progettazione e l'attuazione
dell'intervento, in considerazione del più volte rilevato carattere
di estrema innovatività del progetto;
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a considerare,
nell'aggiornamento del programma annuale di cui alla legge n. 443 del
2001, la previsione delle opere varie funzionalmente interconnesse
con il «Quadrilatero», così come previste nelle intese sottoscritte
con le Regioni Marche ed Umbria;
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a curare tutti
gli adempimenti necessari affinchè vengano osservate le seguenti
fasi temporali:
predisposizione, da parte dell'ANAS, nelle more della
costituzione del «soggetto attuatore unico», degli atti
tecnico-amministrativi per la gara di progettazione preliminare ed
effettuazione dello studio di impatto ambientale, riferiti agli
interventi vari del «Quadrilatero»: dicembre 2002;
stipula del protocollo d'intesa per l'individuazione delle
modalità e dei tempi per la costituzione del «soggetto attuatore
unico» e assunzione dei connessi impegni da parte dei soggetti
interessati al progetto: dicembre 2002;
consegna del progetto preliminare, completo del citato studio
di impatto ambientale: giugno 2003;
trasmissione a questo Comitato per la prescritta approvazione
del progetto preliminare di cui sopra: dicembre 2003;
il suddetto Ministero a riferire a questo Comitato, alla
prima seduta utile, circa l'avvenuto assolvimento degli adempimenti
previsti all'alinea precedente, anche al fine del monitoraggio che
questo Comitato deve effettuare sulle occorrenze finanziarie
rilevabili dall'avanzamento progettuale».
2. - Per quanto riguarda le opere concernenti l'asse viario
Marche, Umbria e quadrilatero di penetrazione interna, la
deliberazione del CIPE n. 93 del 31 ottobre 2002 stabilisce un
complesso meccanismo per l'attuazione del relativo progetto.
In particolare, la deliberazione del CIPE «invita» il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti a predisporre gli «atti
tecnico-amministrativi per la gara di progettazione preliminare ed
effettuazione dello studio di impatto ambientale»; a «stipulare il
protocollo di intesa» per «l'individuazione delle modalità e dei
tempi per la costituzione del soggetto attuatore unico e assunzione
dei connessi impegni da parte dei soggetti interessati al progetto e
a «consegnare» il progetto preliminare, completo, dello studio di
impatto ambientale; il tutto entro le scadenze prefissate dalla
stessa deliberazione.
3. - La deliberazione del CIPE del 31 ottobre 2002 segue, nella
sostanza, il procedimento previsto dall'art. 1, secondo comma, della
legge n. 443 del 21 dicembre 2001 («Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive»).
In particolare, l'art. 1, secondo comma della legge n. 443
attribuisce specificatamente al CIPE, «integrato dai Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome interessate», il «compito di
valutare le proposte dei promotori, di approvare il progetto
preliminare e definitivo, di vigilare sull'esecuzione dei progetti
approvati, adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori
necessari comprensivi della localizzazione dell'opera e, ove
prevista, della VIA istruita dal competente ministero».
L'art. 1, primo comma della legge n. 443 del 2001 - così come
sostituita dall'art. 13, comma 3, della legge 1° agosto 2002, n. 166
- precisa che «gli interventi previsti dal programma sono
automaticamente inseriti nelle intese istituzionali di programma e
negli accordi di programma quadro nei comparti idrici e ambientali,
ai fini della individuazione delle priorità e ai fini
dell'armonizzazione con le iniziative già incluse nelle intese e
negli accordi stessi, con le indicazioni delle risorse disponibili e
da reperire, e sono compresi in una intesa generale quadro avente
validità pluriennale tra il Governo e ogni singola regione o
provincia autonoma, al fine del congiunto coordinamento e
realizzazione delle opere».
Avverso l'art. 1, commi da 1 a 5 della legge 21 dicembre 2001,
n. 443, la Regione Marche, con atto notificato in data 21 febbraio
2002 (ric. n. 9/02), ha proposto ricorso in via principale dinanzi a
questa Corte, ritenendo che le norme impugnate siano lesive della
competenza legislativa regionale di cui all'art. 117, quarto comma
della costituzione, e comunque, dei criteri di svolgimento della
competenza legislativa concorrente di cui all'art. 117, terzo comma
della costituzione, nonchè della competenza regolamentare,
amministrativa e dell'autonomia finanziaria garantita alla Regione
dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
4. - In data 24 ottobre 2002 la Regione Marche ed il Governo
stipulavano l'intesa generale quadro, ai sensi dell'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2002, allo scopo di individuare le
infrastrutture di carattere strategico interessanti il territorio
marchigiano.
In particolare, per quanto riguarda i «sistemi stradali e
autostradali», l'intesa individuava il progetto relativo al
«Quadrilatero di penetrazione interna: Asse viario Marche-Umbria».
Al riguardo, l'intesa afferma, in particolare, che «il progetto
è da considerarsi come un unico sistema di viabilità mirato a
collegare in modo integrato le aree interne con la costa adriatica e
a saldare questa con il versante tirrenico. Il progetto pertanto
costituisce uno dei progetti pilota, individuato dal Governo d'intesa
con le regioni interessate, al fine di modernizzare i flussi di
mobilità tra le diverse aree del paese e porre queste in rete con i
grandi corridoi nazionali ed europei».
In particolare sul tratto marchigiano della SS 77 le parti hanno
inteso verificare la possibilità di promuovere forme di partenariato
fra soggetti pubblici e privati, sulle cui effettive concrete
modalità le parti stesse hanno convenuto d'impegnarsi a formulare
valutazioni ed eventuali decisioni operative di comune intesa,
sentita anche la Regione Umbria, per i possibili effetti correlati.
Le parti inoltre si sono impegnate di comune intesa a verificare
l'opportunità di ricorrere ad un contraente generale.
A seguito della completa definizione dei tracciati, e dei
relativi progetti e quadri economici delle diverse tratte
effettivamente comprese è stato previsto che, d'intesa con le
Regioni interessate, si provveda alla destinazione della previsione
di spesa complessiva, contenuta nella delibera CIPE del 21 dicembre
2002, per l'intera opera indicata in 1.807,599 Meuro per le Regioni
Marche e Umbria (dei quali 669,845 Meuro già attribuiti alla tratta
marchigiana), nonchè a verificare l'eventuale maggior necessità
finanziaria. Le parti altresì hanno convenuto che la previsione di
spesa nel triennio 2002-2004, contenuta nella delibera CIPE citata e
relativa al quadrilatero Marche-Umbria - tratta marchigiana, pari a
168,811 Meuro, venga impiegata di comune intesa sui progetti
definitivi già pronti.
Con riferimento alle «infrastrutture» indicate nell'intesa, la
Regione Marche ed il Governo inoltre si sono impegnate, «in
attuazione della legge n. 443/2001, alla massima collaborazione,
individuando congiuntamente le modalità di copertura finanziaria
(nazione, regionale, comunitaria, mercato privato), le procedure
autorizzative certe, chiarezza nelle responsabilità e nei tempi di
esecuzione, le sedi e gli strumenti per il monitoraggio sistematico
dell'avanzamento delle azioni e delle opere e del mantenimento degli
impegni assunti, l'eventuale nomina di commissari per il
coordinamento attuativo dei lavori».
Le parti hanno concordato altresì «di procedere ad una verifica
congiunta, entro quattro mesi dalla sottoscrizione della presente
Intesa generale quadro, delle Intese istituzionali e degli accordi di
programma sottoscritti nel corso dell'ultima legislatura nei diversi
settori infrastrutturali di competenza del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti (che ha unificato le funzioni in
precedenza attribuite al Ministero dei lavori pubblici e al Ministero
dei trasporti e della navigazione), con particolare attenzione ai
completamenti delle reti di viabilità d'interesse interregionale,
all'adeguamento del Porto di Ancona in funzione del progetto
«Autostrade del mare», al fine di individuare congiuntamente le
priorità programmatiche nei settori infrastrutturali e rispetto alle
quali, alla luce del mutato ordinamento costituzionale, le parti
riterranno di dover cooperare dal punto di vista procedurale e
finanziario in tempi definiti»; a tal fine il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti si è impegnato a «sostenere, con
risorse proprie e/o delle aziende vigilate, gli oneri economici per
le progettazioni di specifiche opere rientranti fra quelle per le
quali le parti determineranno di collaborare».
Le parti, infine, si sono impegnate, «nel rispetto
dell'ordinamento costituzionale e della lealtà a questo dovuta, ad
attuare con spirito di costante collaborazione l'intesa generale
quadro, ricercando ogni opportuna soluzione idonea a conseguire gli
obiettivi indicati anche con specifici accordi integrativi
dell'intesa, per la crescita sociale ed economica della Regione
Marche integrata con il Paese e con l'Unione europea».
5. - Con lettera del 28 ottobre 2002, indirizzata al Presidente
del Consiglio, al Ministro delle infrastrutture e trasporti, al
Presidente del CIPE ed al Segretario del CIPE, il Presidente della
Regione Marche chiedeva, in unione con quanto richiesto dal
Presidente della Regione Umbria, di cancellare il punto all'o.d.g.
della seduta CIPE del 31 ottobre: «esame e interventi previsti nel
programma delle opere strategiche - quadrilatero Umbria-Marche».
Il presidente della Regione Marche precisava che «alla base della
discussione dell'argomento in oggetto vi è lo stesso documento
sottoposto alla riunione del CIPE del 22 ottobre, verso il quale le
regioni Umbria e Marche avevano avanzato gravi e profonde riserve».
Il presidente ricordava anche che «durante la sottoscrizione
dell'intesa del 25 ottobre vi è stato l'impegno da parte dei tecnici
del Ministro Lunari di modificare sostanzialmente il documento e di
sottoporne un altro, previa verifica preventiva e congiunta, secondo
le modalità previste nella stessa intesa».
Di qui il rilievo che «con la intempestiva iniziativa del CIPE»
si verificava «una partenza che contravviene allo spirito e alla
lettera dell'intesa» e «la manifestazione, di condividere» con la
Presidente Lorenzetti la necessità di evitare forzature che mettano
in discussione lo spirito leale di collaborazione fra istituzioni
posto a base dell'intesa.
La lettera si concludeva nel modo seguente: «auguro che si sia di
fronte ad un incidente di percorso e pertanto sarà subito provveduto
alla richiesta di cancellazione dall'o.d.g. dell'argomento. Attendo
assicurazioni in proposito, in mancanza delle quali sono costretto,
data la gravità, dell'iniziativa del CIPE, a mettere in discussione
la stessa intesa sottoscritta.»
Con nota del 30 ottobre 2002 - indirizzata al presidente della
Regione Marche ed al presidente della Regione Umbria - il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti informava entrambe le regioni
dell'«intendimento» del ministro «di presentare alla prossima
riunione del CIPE, prevista per il giorno 31 ottobre, una nota
tecnica informativa preliminare che inquadra il complesso sistema
nelle sue articolazioni prioritarie (trasversale superiore SS 76;
longitudinale-pedemontana; trasversale inferiore SS 77-78) e nelle
opere strettamente correlate».
Il ministro così precisava il suo orientamento: «tale progetto,
che assume particolare rilevanza per tutta l'Italia centrale, è
stato individuato dal Governo come progetto-pilota ai fini della
possibile utilizzazione, d'intesa con le regioni interessate, di
forme di partenariato pubblico privato e di finanza di progetto, ed
è pertanto opportuno che il CIPE riceva una prima informativa sul
tema».
«Sono rammaricato altresì del fatto che una impropria
circolazione di documentazione istruttoria superata ai fini della
riunione del CIPE in questione abbia destato in Voi preoccupazioni
circa gli effettivi intendimenti del mio dicastero in ordine alla
convinta attuazione delle intese sottoscritte».
«Ho dato incarico ai miei uffici di intensificare, anche in sede
tecnica, gli incontri con i vostri incaricati, al fine di completare,
nelle prossime settimane una istruttoria congiunta che possa dare
luogo, di comune intesa, ad una mia proposta di deliberazione al CIPE
per il concreto, avvio della realizzazione del progetto».
«Voi ben sapete come tutto il mio lavoro è stato fin qui
improntato ad un continuo confronto con tutte le regioni e alla
costante ricerca delle necessarie convergenze per programmare e
realizzare investimenti fondamentali per la crescita di tutto il
Paese. In questo modo intendo continuare nella complessa fase di
concreta attuazione del programma, facendo altresì conto sulla
Vostra positiva e intelligente collaborazione.»
Con successiva lettera del 6 novembre 2002, il Presidente della
Regione Marche comunicava al Ministro delle infrastrutture e
trasporti e al Segretario del CIPE quanto segue:
«Ho preso visione della bozza di delibera concernente le
decisioni assunte dal CIPE in merito alla legge n. 443/2001 - primo
programma delle opere strategiche. Asse viario Marche Umbria e
quadrilatero di penetrazione interna, nella seduta del 31 ottobre
2002».
«A tale proposito debbo far rilevare la totale estraneità della
regione che presiedo, al testo dell'istruttoria, che sarebbe stata
trasmessa al CIPE il 21 ottobre, prima della firma dell'intesa,
sottoscritta come è noto il 24 ottobre».
«Informato della convocazione del CIPE per il 31 ottobre, con
nota del 28 ottobre, ho contestato la stessa per aver messo
all'ordine del giorno la delibera sul quadrilatero. Il Ministro
Lunardi con nota del 30 ottobre mi ha rassicurato sui lavori del
CIPE, confermando la sua volontà di procedere per una istruttoria
congiunta che dia luogo ad una deliberazione CIPE per il concreto
avvio in particolare dell'intero progetto Quadrilatero».
«Viceversa la bozza di delibera CIPE del 31 ottobre dà per
scontati, lo studio di fattibilità esteso a tutta la viabilità del
quadrilatero, la scelta di un soggetto attuatore unico, un percorso
temporale diverso da quello contenuto nell'intesa».
«Se si vuole dare un seguito all'intesa del 24 ottobre, il
procedimento negoziale deve continuare lealmente senza forzature,
nelle forme concordate, anche al CIPE, in modo che i soggetti
istituzionali chiamati all'attuazione possano collaborare lealmente».
«La delibera CIPE - che ancora non sappiamo se sia stata adottata
formalmente - va pertanto modificata e riportata a coerenza con
quanto concordato nell'intesa, altrimenti costituisce un vulnus alla
stessa, rimettendola purtroppo in discussione».
«Ritengo indispensabile ed urgente fissare un incontro tecnico
per mettere a punto la programmazione e il percorso fissato
nell'intesa, preliminare ad un incontro istituzionale per le
decisioni formali».
«In attesa che le assicurazioni date al Ministro Lunari con nota
del 30 ottobre abbiano una significativa conferma e quindi si possa
intraprendere un percorso lineare per il raggiungimento degli
obiettivi condivisi nell'intesa, invio cordiali saluti.»
Con successiva lettera del 29 gennaio 2003, il Presidente della
Regione Marche comunicava al Presidente del Consiglio dei ministri,
al Ministro delle infrastrutture e trasporti, al Ministro
dell'ambiente e tutela del territorio quanto segue:
«Facendo riferimento a mie precedenti note (del 28 ottobre
2002 prot. 754/GAB, del 6 novembre 2002 prot. 783/GAB, del 2 dicembre
2002 prot. 844/GAB), che non hanno avuto purtroppo riscontro, e a
seguito degli sviluppi della delibera CIPE del 31 ottobre 2002
relativamente al quadrilatero Marche-Umbria, debbo ancora una volta
con vivo disappunto constatare la "violazione", nelle regole e nel
merito, dell'intesa sottoscritta il 24 ottobre 2002 dalla SS.LL. In
quelle note ho ribadito con chiarezza l'incoerenza tra quello
sottoscritto nell'intesa pochi giorni prima e il dispositivo della
delibera».
«L'intesa, infatti, prevede procedure concordate nella
elencazione delle opere da finanziare prioritariamente, nella
definizione delle competenze e delle modalità di attuazione. Con la
delibera CIPE citata si dà mandato, invece, al Ministero delle
infrastrutture di svolgere - attraverso l'ANAS - gli atti tecnici ed
amministrativi sulla viabilità di competenza regionale,
s'introducono opere non previste dall'Intesa mantenendo invariate le
risorse, si dà per scontato l'affidamento della realizzazione delle
opere a un soggetto attuatore unico per l'intero quadrilatero, in
contrasto con l'Intesa, che riserva tale ricorso al solo tratto di
Muccia-Colfiorito della SS 77».
«Nel contrasto evidente tra Intesa e delibera CIPE è urgente, in
applicazione, sia della specifica normativa (legge obiettivo e norme
collegate), sia della previsione costituzionale del riformato titolo
V, ritornare a comportamenti istituzionali adeguati, e ciò per dare
applicazione al principio della leale collaborazione e poter
efficacemente realizzare le opere programmate».
«Le chiedo pertanto la rapida convocazione di un tavolo
istituzionale per la verifica dell'efficacia dell'intesa e per
attuare il monitoraggio sistematico della sua attuazione, così come
previsto dalla stessa».
«In attesa di un sollecito riscontro.»
Con nota del 29 gennaio 2003 - indirizzata al Presidente della
Regione Umbria ed al Presidente della Regione Marche - il Ministero
dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro delegato prof.
Mario Baldassarri, comunicava, in particolare, quanto segue:
«L'Intesa generale quadro, nei suoi caratteri programmatori
essenziali, è stata recepita dalla delibera CIPE n. 93/2002 come da
nota integrativa trasmessa al CIPE dal M.I.T. il 7 novembre 2002,
pertanto la sopraccitata delibera evidenzia in modo chiaro e
inequivocabile l'iter amministrativo del progetto effettuato fino ad
oggi, il quadro tecnico-progettuale, gli impegni di spesa, le
procedure e i tempi necessari per l'attuazione dell'intervento».
«In conclusione:
a) la legge obiettivo n. 443/2001 attuata con d.l. n. 190 del
20 agosto 2002 permette l'espletamento della gara al contraente
generale con l'approvazione da parte del CIPE dei progetti
preliminari corredati dallo studio di impatto ambientale sia con
altri livelli di progettazione più avanzati (Definitivo) restando
quindi a carico del contraente generale l'onere di redigere le fasi
successive dei progetti fino alla caratterizzazione».
«La presenza in questo passaggio di quadro normativo, di un
livello di progettazione maggiore (Definitivo) come risulta per la SS
76, permetterà, una volta espletata la gara per l'individuazione
contraente generale (predisposizione dei progetti esecutivi e
l'esecuzione degli stessi), la determinazione della «effettiva
priorita» nell'esecuzione dei vari tratti».
«La presenza di un livello di progettazione maggiore permetterà,
una volta ricondotti a sistema i singoli tratti da parte di ANAS
S.p.a. Direzione generale di conseguire due importanti obiettivi:
l'espletamento della gara al contraente generale in tempi
più rapidi;
una volta espletata la gara per l'individuazione del
contraente generale, avvio immediato dei lavori».
«Pertanto la legge obiettivo modifica radicalmente l'ottica degli
appalti pubblici, dando priorità ai sistemi integrati compiuti e
abbandonando la logica dei microlotti».
«Inoltre il Governo ha indicato quei progetti dove sia utilizzata
in sede sperimentale la finanza di progetto come prioritari».
«In tale quadro si inserisce il progetto quadrilatero
Umbria-Marche per il quale è stato previsto un costo complessivo di
1.807,599 Meuro. Il sistema così composto rappresenta un intervento
integrato complesso per il quale si è attivato `un modello
innovativo di finanza di progettò tale da garantire risorse
alternative e complementari alla quota di finanziamento pubblico.
Sempre in tale ottica che l'individuazione di ANAS S.p.a. per
l'espletamento degli atti tecnico amministrativi è corretta, siamo
in presenza di un progetto strategico nazionale. L'attività di ANAS
S.p.a., mirata alla definizione dei progetti preliminari più SIA (SS
77) e alla omogeneizzazione dei tratti già progettati e ricondotti a
sistema (SS 76), risulta essere in linea con l'attuale compito della
struttura e finalmente si da completamento a tutta la fase
progettuale non gravando inoltre sui bilanci regionali».
«Non sembra che ci siano state nè forzature nè tanto meno la
volontà di destinare tutta la dotazione finanziaria della delibera
CIPE 21 dicembre 2001 alla SS 77 (vedi nota Regione Umbria del
29 ottobre 2002) ma anzi la ferma volontà di finanziare il
Quadrilatero nella sua globalità (SS 77 - SS 76) in quanto, come
più volte evidenziato nella suddetta delibera, trattasi di un
progetto integrato complesso di carattere interregionale. Proprio per
queste caratteristiche bisogna seguire criteri di equilibrio
programmatorio complessivo che tenga conto del quadrilatero nella sua
unitarietà; tutto ciò non significa ritardare l'opera, al contrario
accelerarne la realizzazione completa».
«b) Il quadrilatero Umbria-Marche così come definito nella
delibera CIPE n. 121 e confermato nella tabella di cui al quadro
tecnico progettuale, è costituito dalla SS 76 a Nord, SS 77 a Sud
dalla Pedemontana Fabriano Muccia e da una serie di altri interventi
vari e di allacci idonei ad assicurare il raccordo con i poli
industriali esistenti e finalizzati a portare la viabilità delle
aree in essere a livello di rete. La precisazione del Presidente
Lorenzetti in merito alla mancanza nel quadro tecnico progettuale
della SS 76 tratto Pianello Val Fabbrica (tratto umbro) risulta
essere inesatta, in quanto non solo tale tratto è presente ma
occorre ribadire ed evidenziare che la SS 76 e la SS 77 sono a Nord e
a Sud gli assi portanti del quadrilatero».
«Riguardo al soggetto unico, è la sola innovativa risposta in
presenza di Finanza di progetto e risulta essere l'aspetto
organizzativo più qualificante, peraltro scaturito da un tavolo di
partenariato al quale si è aggiunto il comune di Foligno e nel quale
il Governo centrale, le regioni, le province e tutti gli enti
interessati verranno chiamati ad adenire e a svolgere un proprio
ruolo.»
6. - La deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica n. 93 del 31 ottobre 2002 configura una
chiara violazione delle competenze della Regione Marche, che
risultano costituzionalmente tutelate e che vengono fatte valere
mediante il presente ricorso per conflitto di attribuzione per i
seguenti motivi di

Diritto

I. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 117, 118 e 119
in relazione all'art. 1, comma 2 della legge 21 dicembre 2001, n. 443
e in relazione all'intesa stipulata tra Governo e Regione Marche in
data 24 ottobre 2002.
7. - Come già sottolineato, l'art. 1, comma 2 della legge
21 dicembre 2001, n. 443 stabilisce, in particolare, l'«attribuzione
al CIPE integrato dai presidenti delle regioni e delle province
autonome interessate, del compito di valutare le proposte dei
promotori, di approvare il progetto preliminare e definitivo, di
vigilare sulla esecuzione dei progetti approvati, adottando i
provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari, comprensivi
della localizzazione dell'opera e, ove prevista, della VIA istruita
dal competente Ministero. Il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti cura le istruttorie, formula le proposte ed assicura il
supporto necessario per l'attività del CIPE, avvalendosi,
eventualmente, di una apposita struttura tecnica, di advisors e di
commissari straordinari, che agiscono con i poteri di cui all'art. 13
del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, nonchè della
eventuale ulteriore collaborazione richiesta al Ministero
dell'economia e delle finanze nel settore della finanza di progetto,
ovvero offerta dalle regioni o province autonome interessate, con
oneri a proprio carico».
Come risulta dalle premesse di fatto, la regione ricorrente, con
lettera del 28 ottobre 2002, aveva chiesto al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed al Ministro delle infrastrutture e
trasporti - subito dopo la stipulazione dell'intesa generale del
24 ottobre 2002 - la cancellazione dall'ordine del giorno della
seduta CIPE del 31 ottobre del punto relativo a «esame e interventi
previsti nel programma delle opere strategiche - quadrilatero Umbria
- Marche».
Ciò non è avvenuto. Non solo. Il Presidente della Regione
Marche non ha partecipato alla seduta nel corso della quale il CIPE
ha approvato il progetto relativo al «primo programma delle opere
strategiche. Asse viario Marche, Umbria e quadrilatero di
penetrazione interna».
Sotto questi profili, è evidente la lesione delle competenze
garantite alla Regione dalle norme costituzionali indicate in
rubrica.
8. - Occorre inoltre sottolineare che la deliberazione del CIPE
si pone comunque in contrasto con le previsioni specifiche
dell'intesa stipulata tra Governo e Regione Marche in data 24 ottobre
2002.
In particolare, la deliberazione del CIPE fa riferimento a
istituti della programmazione territoriale - Piano di Area Vasta -
non previsti dall'intesa; individua strumenti di finanziamento
(finanza di progetto) non concordati con la Regione, partner
firmatario dell'intesa; individua figure per la realizzazione
dell'opera - contraente generale e attuatore unico - che per l'intesa
dovevano essere limitate, una volta valutata di comune accordo la
relativa «opportunita», ad una sola parte dell'intero progetto (in
particolare, l'intesa prevede l'impegno delle parti «di comune intesa
a verificare l'opportunità di ricorrere ad un contraente generale»,
ma solo per il «tratto marchigiano della SS 77»).
9. - In ogni caso, la deliberazione CIPE impone modalità
specifiche e puntuali di realizzazione dell'opera che contrastano con
il ruolo «decisionale» che, sia sulla base delle norme
costituzionali, sia sulla base dell'intesa, deve essere riconosciuto
alla Regione, per le opere interessanti il proprio territorio.
Sotto questi profili, la deliberazione impugnata viola le
competenze costituzionalmente garantite alla Regione Marche, proprio
perchè - a fronte del meccanismo «collaborativo» previsto dalla
legge n. 443 del 2001 fondato sulla stipulazione di una previa intesa
fra Stato e Regione - la stessa contiene previsioni specifiche e
dettagliate relative ad un'opera da realizzare nel territorio
marchigiano in contrasto con quanto stabilito dall'intesa stessa.
Inoltre, la deliberazione è stata adottata sulla base di un
procedimento nel quale non è stata assicurata la partecipazione
della Regione e che ha visto viceversa il CIPE determinare
unilateralmente il contenuto del provvedimento, privando la Regione
della possibilità di interloquire a tutela dei propri interessi.
La deliberazione ha quindi violato il principio di «leale
collaborazione» che deve informare il rapporto tra Stato e Regione.
In ogni caso, la mancanza di questo procedimento «concertato» ha
determinato la violazione delle competenze costituzionalmente
garantite alla Regione (cfr. le sentenze di questa Corte n. 342 e 244
del 2001 e n. 255 del 2002).
Sono sintomi evidenti della lesione da menomazione che qui si
denuncia i mancati riscontri, da parte del Ministero competente,
delle contestazioni che in ordine alla convocazione ed alle
successive deliberazioni del CIPE sono state a più riprese formulate
dal Presidente alla Regione Marche. Anzichè convocare l'organo
regionale per un'ulteriore fase di concertazione, lo Stato ha deciso
unilateralmente di proseguire nell'adozione e nel successivo
perfezionamento del provvedimento impugnato.
II. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 117 Cost. e
dell'art. 118 Cost.
10. - La deliberazione del CIPE n. 93 del 31 ottobre 2002,
relativa al «primo programma delle opere strategiche. Asse viario
Marche, Umbria e quadrilatero di penetrazione interna», «invita» il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a predisporre gli
«atti tecnico-amministrativi per la gara di progettazione preliminare
ed effettuazione dello studio di impatto ambientale»; a «stipulare il
protocollo di intesa» per «l'individuazione delle modalità e dei
tempi per la costituzione del soggetto attuatore unico e assunzione
dei connessi impegni da parte dei soggetti interessati al progetto»;
e a «consegnare» il progetto preliminare, completo dello studio di
impatto ambientale; il tutto entro le scadenze prefissate dalla
stessa deliberazione.
Come già sottolineato, la deliberazione del CIPE segue il
procedimento previsto dall'art. 1, secondo comma, della legge
n. 443/2001. In particolare, l'art. 1, secondo comma della legge
n. 443 attribuisce al CIPE, «integrato dai Presidenti delle Regioni e
delle Province autonome interessate», il «compito di valutare le
proposte dei promotori, di approvare il progetto preliminare e
definitivo, di vigilare sull'esecuzione dei progetti approvati,
adottando i provvedimenti concessori ed autorizzatori necessari
comprensivi della localizzazione dell'opera e, ove prevista, della
VIA istruita dal competente Ministero».
La deliberazione viola dunque - alla pari dell'art. 1 della legge
n. 443 del 2001, norma anch'essa impugnata dinanzi a questa Corte
dalla Regione Marche - la potestà legislativa e regolamentare
costituzionalmente attribuita alla Regione dall'art. 117 Cost. ed
incide illegittimamente sull'esercizio delle competenze
costituzionalmente garantite alla Regione dagli artt. 118 e 119 Cost.
La Regione Marche rivendica, con il presente ricorso, la
titolarità delle funzioni ad essa attribuite, in particolare,
dall'art. 117 Cost., per quanto riguarda la realizzazione delle
«grandi opere».
La deliberazione impugnata si riferisce difatti alle modalità di
realizzazione di infrastrutture «strategiche» interessanti il
territorio marchigiano.
Tale oggetto non rientra però nella competenza legislativa e
regolamentare dello Stato.
Secondo l'art. 117 Cost. - nel testo modificato dalla legge
costituzionale n. 3/2001 - i poteri legislativi riconosciuti alto
Stato sono distinti in esclusivi (elencati dal secondo comma) e
concorrenti con quelli regionali (elencati nel terzo comma).
Quanto alle competenze statati esclusive, è evidente che
l'individuazione» e la realizzazione delle «grandi opere»,
disciplinata dall'art. 1, primo comma, della legge n. 443 del 2001,
non rientra in alcuna delle materie elencate nel secondo comma
dell'art. 117 Cost.
In particolare, l'art. 1 della legge n. 443 del 2001 non può
trovare fondamento nell'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione, che riserva allo Stato la «tutela della concorrenza».
L'art. 1, comma 1, della legge n. 443/2001 non ha difatti lo scopo di
proteggere il libero gioco della concorrenza, ma quello di assicurare
la realizzazione di opere «strategiche», con una procedura del tutto
speciale e derogatoria rispetto a quella ordinaria.
Ne si potrebbe affermare che l'oggetto della norma di cui
all'art. 1 della legge n. 443 del 2001 rientri nella «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti sul tutto il territorio
nazionale», materia riservata allo Stato ai sensi della lettera m)
del secondo comma dell'art. 117 Cost. È difatti evidente che la
determinazione dei livelli essenziali per garantire, determinati
diritti sul territorio nazionale è cosa del tutto diversa dalla
decisione circa la necessità di realizzare opere ed impianti di
preminente interesse nazionale. Ciò è dimostrato dallo stesso
carattere derogatorio della disciplina e dal carattere discrezionale
delle scelte, che si ritiene debbano essere effettuate dagli organi
statali indicati dalla stessa legge n. 443 del 2001, per individuare
le opere da realizzare; tale carattere di per sè impedisce qualsiasi
collegamento con la definizione di livelli minimi di garanzia
predeterminati dallo Stato, ad esempio in materia di artt. 16 e 4
Cost.
Nè, infine, si potrebbe ritenere che la norma di cui all'art. 1
della legge n. 443 del 2001 sia riconducibile alla «tutela
dell'ambiente», materia riservata alla potestà legislativa statale
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. L'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001 non risponde a scopi ed esigenze di
protezione ambientale, valore quest'ultimo destinato piuttosto ad
operare da necessario controlimite rispetto all'interesse alla
realizzazione delle infrastrutture strategiche, che rappresenta
l'obiettivo immediato della norma impugnata.
11. - L'art. 1, comma 1, della legge n. 443 cit. potrebbe, almeno
in parte, rientrare in uno degli ambiti materiali individuati
nell'art. 117, terzo comma, Cost. e affidati alla legislazione
concorrente dello Stato e delle Regioni, in quanto la norma incide
sul «governo del territorio», sulla pianificazione territoriale,
sulla programmazione delle infrastrutture, sulla difesa del suolo,
sulla definizione delle grandi reti di trasporto, sulla
valorizzazione dei beni ambientali.
Peraltro la stessa norma costituzionale di cui all'art. 117,
terzo comma, rende evidente che la potestà legislativa regionale
nelle materie ora citate è caratterizzata da una sfera di autonomia,
e dalla conseguente necessità di intervento decisionale, che non
può essere eliminata o indebitamente compressa dal legislatore
nazionale.
Il legislatore nazionale può soltanto stabilire i «principi
fondamentali» della materia. Ma i «principi fondamentali» devono
«riguardare in ogni caso il modo di esercizio della potestà
legislativa regionale e non comportare l'inclusione o l'esclusione di
singoli settori dalla materia o dall'ambito di essa». Più
precisamente, si devono ritenere e qualificare «principi
fondamentali» - anche con riferimento alla nuova formulazione
dell'art. 117 Cost. - «solo i nuclei essenziali del contenuto
normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati
o da esse desumibili» (Corte cost., sent. n. 482 del 1995).
La legge statale, prevedendo un'esplicita deroga ai normali
procedimenti e competenze nella decisione sulla programmazione e
realizzazione di determinate infrastrutture, sacrifica in maniera del
tutto illegittima ed incoerente, quel contenuto minimo dell'autonomia
legislativa regionale che il legislatore statale non può viceversa
comprimere o eliminare, nelle materie attribuite alla competenza
legislativa concorrente delle Regioni. Più precisamente, è certo
che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi-quadro nazionali
debbano avere un «livello di maggior astrattezza» rispetto alle
regole positivamente stabilite dal legislatore regionale (sent. n. 65
del 2001) e debbono comunque lasciare ampi spazi decisionali agli
organi rappresentativi della comunità regionale, nelle materie
affidate costituzionalmente alla loro competenza.
Si deve anche sottolineare che la disciplina dettata dalla norma
è da ritenere una disciplina di dettaglio e direttamente
applicabile, come tale inammissibile, anche perchè non risulta
cedevole rispetto ai successivi interventi del legislatore regionale.
12. - Nè un eventuale riferimento all'«interesse nazionale»
potrebbe giustificare l'attribuzione allo Stato della potestà di
individuare le opere strategiche da realizzare sul territorio delle
singole Regioni.
Indipendentemente dalla circostanza che, in nessun modo, il
limite dell'interesse nazionale è espressamente menzionato nelle
norme del titolo V della Costituzione, (quale risulta dopo le
modifiche apportate con la legge Cost. n. 3 del 2001), si deve
comunque rilevare che il riferimento all'interesse nazionale non può
di per sè escludere la potestà legislativa regionale nelle materie
di competenza concorrente.
Ciò è dimostrato dallo stesso elenco delle materie affidate
alla competenza concorrente, in cui figurano i «porti e aeroporti
civili», le «grandi reti di trasposto e di navigazione», la
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»:
materie cioè che, pur avendo dimensione nazionale, appartengono
espressamente alla competenza regionale. Senza contare che tutte le
altre infrastrutture non menzionate nelle categorie ora citate, che
pure possono essere di interesse nazionale, debbono essere
considerate tra quelle rientranti nella competenza esclusiva
regionale.
La scelta del legislatore costituzionale è stata, quindi, quella
di non attribuire al rilievo nazionale dell'opera, e quindi degli
interessi nazionali da essa soddisfatti, il significato di un fattore
di esclusione della potestà legislativa regionale.
Il nuovo testo costituzionale, non prevedendo l'interesse
nazionale come limite alla potestà legislativa delle Regioni, non
prevede anche l'esercizio di un generate potere di indirizzo e
coordinamento (che, nel contesto costituzionale previgente,
costituiva il corollario positivo dell'interesse nazionale). Ed,
infatti, la tutela degli interessi nazionali - o ultraregionali - è
espressa, nel nuovo articolo 117 Cost., solo in sede di elencazione
tassativa dei compiti specificatamente riservati alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato. È quindi evidente che la
disciplina dettata dalla legge n. 443 del 2001, per la parte in cui
attribuisce allo Stato competenze di programmazione e di decisione in
via esclusiva, sulle opere strategiche, viola i principi ed i criteri
di determinazione delle competenze sopra menzionati.
Ne si può ritenere che lo Stato possa riservare alla propria
competenza la decisione circa l'individuazione e la realizzazione
delle infrastrutture strategiche, in applicazione del criterio di cui
all'art. 118, primo comma, senza indicare e quindi rispettare il
parametro della sussistenza di esigenze di esercizio unitario,
nonchè i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza
che la norma costituzionale impone per l'allocazione delle funzioni
amministrative (secondo il criterio comunitario della preferenza del
livello territoriale inferiore).
La violazione di tale principio è particolarmente evidente,
perchè la norma statale non contiene alcuna puntuale indicazione sui
presupposti che giustificano l'allocazione al livello centrale delle
funzioni relative alla programmazione, decisione e realizzazione
delle singole opere strategiche oggetto della disciplina legislativa.
13. - In conclusione, la disciplina dei lavori pubblici e degli
appalti ricade oggi nella competenza piena o residuale delle Regioni,
di cui all'art. 117, sesto comma, Cost. poichè tale materia non è
ricompresa nè tra quelle riservate allo Stato, nè tra quelle
affidate alla legislazione concorrente di Stato e Regioni.
È quindi chiara la violazione che la deliberazione impugnata
arreca alle competenze costituzionalmente garantite alla Regione
dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
In particolare, nella materia dei lavori pubblici e degli appalti
le Regioni hanno competenza legislativa esclusiva - salvo ovviamente
i limiti derivanti dalla Costituzione, dai vincoli comunitari e degli
obblighi internazionali - mentre lo Stato non ha potestà
legislativa, neanche per quanto attiene la definizione dei principi
fondamentali.
In realtà - come già sottolineato - l'impossibilità di
delineare oggi, sulla base del nuovo testo dell'art. 117 Cost., una
materia relativa ai «lavori pubblici» riservata allo Stato è
confermata dalla circostanza che la dimensione dell'interesse non
costituisce un elemento che possa fondare, sul piano costituzionale,
la competenza legislativa statale.
14. - In conclusione, il nuovo art. 117 Cost., avendo eliminato
ogni riferimento alla natura regionale dei lavori pubblici, presente
invece nel precedente testo dell'art. 117, non consente di limitare
la potestà legislativa regionale in base alla tipologia e alla
natura delle opere da realizzare.
L'art. 117 Cost. - come modificato dalla legge costituzionale
n. 3/2001 - stabilisce inoltre che la potestà regolamentare spetta
allo Stato soltanto nelle materie di legislazione esclusiva statale,
mentre è di spettanza delle Regioni in ogni altro caso.
Poichè - come già sottolineato - la materia dei lavori pubblici
è oggi attribuita alla competenza legislativa piena o residuale
delle Regioni, la stessa non può più essere oggetto di interventi
amministrativi da parte del CIPE, che risulterebbero del tutto privi
di fondamento costituzionale.
Dalle considerazioni sopra svolte risulta evidente che la
deliberazione n. 93 del 31 ottobre 2002 del CIPE configura una
lesione di competenze costituzionalmente garantite alta Regione
Marche dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.

P. Q. M.
Chiede che questa Corte dichiari che non spetta al Comitato
interministeriale per la programmazione economica stabilire le
modalità di realizzazione delle opere interessante il territorio
marchigiano, e, in particolare, dell'asse viario Marche, Umbria e
quadrilatero di penetrazione interna», in contrasto con le previsioni
dell'intesa stipulata tra Ragione Marche e Governo in data 24 ottobre
2002, in relazione alle competenze costituzionalmente riconosciute
alta Regione dagli artt. 117, 118 e 119 della costituzione.
Roma, addì 19 marzo 2003
Prof. avv.: Stefano Grassi
03C0370