1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 3-7-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 312 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2002
Ordinanza emessa il 1 marzo 2002 dal tribunale di Parma sez. distaccata di Fidenza nel procedimento civile vertente tra Pincolini &amp; C. S.r.l. e Comune di Fidenza ed altro Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0590) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 3-7-2002)

IL TRIBUNALE

Visti ed esaminati gli atti della causa iscritta al n. 325/00
RGAC, promossa dalla Pincolini &amp; C. S.r.l. nei confronti del Comune
di Fidenza e di Renato Ferrari; ritenuto e considerato in

Fatto e diritto

Con citazione, notificata il 27 giugno 2000 al Comune di Fidenza
ed il 30 giugno 2000 a Renato Ferrari, la Pincolini &amp; C. S.r.l.
esponeva, tra l'altro, di aver realizzato le opere di acquedotto e
metanodotto eseguite nelle lottizzazioni urbanistiche contrassegnate
C2 e C3 del Piano regolatore generale del comune di Fidenza, lavori
effettuati in eccedenza a quelli dovuti in base alla convenzione
n. 19179 rep. dell'11 febbraio 1991 e deduceva di essere l'unico
creditore delle somme già liquidate per tale causale, oltre I.V.A.,
dall'amministrazione comunale in seno alla delibera della giunta
n. 80 del 26 gennaio 1995.
A ragione di ciò esponeva che con la citata convenzione Renato
Ferrari si era obbligato, originariamente con altri e successivamente
anche per gli altri lottizzanti, ad attuare il piano
particolareggiato di iniziativa privata concernente le zone
residenziali di espansione C2 e C3, approvato con delibera consiliare
n. 6 del 22 gennaio 1990, ed in particolare ad eseguire tutte le
opere di urbanizzazione in esso descritte a norma dell'art. 28 legge
17 agosto 1942 n. 1150, modificato dall'art. 8 legge 6 agosto 1967
n. 765 e degli articoli 25 e 22 legge regionale Emilia Romagna
7 dicembre 1978, n. 47, modificati dagli articoli 20 e 17 legge
regionale Emilia Romagna 29 marzo 1980 n. 23; con successiva
scrittura privata Ferrari Renato aveva appaltato a lei le opere di
gasdotto ed acquedotto previste dal piano particolareggiato ad
esclusione delle opere che il comune di Fidenza avrebbe potuto
richiedere ai lottizzanti a servizio di aree esterne alla
lottizzazione, seppure realizzate all'interno di essa, con l'obbligo
della ditta appaltatrice di eseguirle a richiesta del comune; l'ente
territoriale si avvaleva della pattuizione chiedendole direttamente
in più tempi l'esecuzione di prestazioni maggiori e diverse da
quelle previste nel progetto delle opere di urbanizzazione previste
dal piano particolareggiato approvato; le opere di acquedotto e
gasdotto subivano positivo collaudo il 12 luglio 1993, tanto che con
successiva delibera n. 80 del 26 gennaio 1995 veniva determinato il
valore delle opere di urbanizzazione realizzate in eccedenza alle
obbligazioni assunte con la convenzione n. 19179 dell'11 gennaio
1991.
Il comune di Fidenza si costituiva ed eccepiva pregiudizialmente
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, subordinatamente
ed in via tra loro ulteriormente gradata, il difetto di competenza
del tribunale e l'improponibilità della domanda per la presenza di
clausola di arbitrato irrituale, il rigetto nel merito della domanda.
Dichiarata la contumacia di Ferrari Renato, depositate e
scambiate memorie ai sensi dell'art. 180 c.p.c., il giudice invitava
le parti a rassegnare le conclusioni ai sensi dell'art. 187 c.p.c.
per la presenza di questioni attinenti alla giurisdizione, alla
competenza o comunque pregiudiziali rispetto all'esame del merito.
All'udienza del 19 novembre 2001 la precisazione avveniva nei
seguenti termini:
Pincolini &amp; C. S.r.l.:
L'avv. Giuliano Gervasoni formula le seguenti conclusioni per
l'attrice Pincolini &amp; C. S.r.l.:
"Voglia il giudice adito, rigettate tutte le eccezioni del
convenuto comune di Fidenza, unico costituito:
A) in rito,
1) dichiarare preliminarmente la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria circa le domande dedotte in giudizio in
confronto del Comune di Fidenza ovvero sollevare la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 80 (modificato, dopo la proposizione della domanda - ma senza
effetti, per l'art. 5 c.p.c. -, dall'art. 71/b della legge 21 luglio
2000, n. 205), se ritenga che da esso ne derivi l'attribuzione al
giudice amministrativo, per violazione degli articoli 3, 24, 100,
102, 103, 113 della Costituzione;
2) dichiarare comunque la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria circa le domande proposte in confronto di
Renato Ferrari, contumace e provvedere per esse, previa eventuale
separazione a norma dell'art. 1032 c.p.c. ed a norma
dell'art. 2792n.5 c.p.c.;
3) dichiarare, in subordine all'affermazione della
giurisdizione, la competenza dell'autorità giudiziaria ordinaria
circa le predette domande e comunque circa quelle proposte in
confronto di Renato Ferrari, previa declaratoria di insussistenza
della deroga compromissoria eccepita dal comune di Fidenza;
4) dichiarare in ulteriore subordine l'improponibilità, per
difetto di legittimazione del comune di Fidenza, dell'eccezione di
sussistenza di clausola di arbitrato irrituale fra l'attrice e Renato
Ferrari e comunque la sua infondatezza;
B) nel merito,
1) accertare e dichiarare, in confronto del Comune di Fidenza
e di Renato Ferrari ovvero (in caso di separazione delle cause e di
decisione in merito della sola causa verso il secondo) in confronto
di Renato Ferrari, che vero ed unico creditore per la somma di L.
47.060.689, oltre all'I.V.A., dal primo riconosciuta con
deliberazione della giunta comunale n. 80 del 26 gennaio 1995 quale
corrispettivo delle opere di acquedotto e metanodotto eseguite nelle
lottizzazioni urbanistiche C2 e C3 del piano regolatore generale di
Fidenza in eccedenza a quelle dovute per la convenzione n. 19179 rep.
dell'11 febbraio 1991, è l'impresa Pincolini &amp; C., S.r.l. con sede
in Fidenza, per averle essa direttamente ed esclusivamente eseguite a
richiesta e sotto la regia del comune e/o comunque per esserle stata
riconosciuta la titolarità del credito da Renato Ferrari ovvero per
doversi la stessa titolarità ritenere da lui riconosciuta mediante
la privata scrittura notificata all'ente il 19 dicembre 1997;
2) accertare e dichiarare, in confronto di Renato Ferrari e
del comune di Fidenza ovvero (in caso di separazione delle cause e di
decisione in merito della sola causa verso il primo) in confronto di
Renato Ferrari, che l'impresa Pincolini &amp; C., S.r.l. con sede in
Fidenza, è inoltre il vero creditore verso l'ente, per gli anzidetti
titoli, dell'ulteriore somma di L. 11.102.035, oltre all'I.V.A.,
corrispondente alla differenza fra la quota, a colui riferita con la
predetta deliberazione, del valore corrispettivo di tutte le opere di
urbanizzazione eseguite in più del dovuto nelle predette
lottizzazioni (L. 59.759.502) ed il valore corrispettivo delle sole
opere di acquedotto e metanodotto (L. 47.514.833), tuttavia contenuta
nel limite dell'importo ceduto (L. 58.616.868);
3) condannare per conseguenza il Comune di Fidenza a pagare
all'impresa Pincolini &amp; C., S.r.l con sede in Fidenza, la complessiva
somma di L. (47.514.833 + 11.102.035) = L. 58.616.868, oltre
all'I.V.A. ed agli interessi legali dalla domanda al giorno del
pagamento;
4) condannare il Comune di Fidenza, se fosse ritenuta
insussistente la dedotta causa petendi, ad indennizzare l'impresa
Pincolini &amp; C., S.r.l. con sede in Fidenza, per il valore della
prestazione ricevuta, da esso riconosciuto nel predetto importo,
rivalutato e maggiorato degli interessi legali dalla domanda al
giorno del pagamento, per il titolo dell'arricchimento senza giusta
causa;
5) condannare il Comune di Fidenza alla rifusione delle spese
processuali."
Comune di Fidenza: "come in memoria autorizzata dell'8 marzo
2001".
In conseguenza la causa era assegnata a sentenza con i termini di
giorni sessanta e successivi venti per il deposito di comparse
conclusionali e di eventuali repliche.
La norma applicabile e sospettabile d'illegittimità
L'esame della questione di giurisdizione si pone come preliminare
rispetto alle altre ed è perciò necessario individuare la norma
attributiva della competenza giurisdizionale in relazione alla
controversia in esame.
A tal fine, come fondatamente eccepito dal Comune di Fidenza in
linea principale, la controversia in esame rientra tra quelle "aventi
per oggetto gli atti e i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche in materia di urbanistica e edilizia" disciplinate
dall'art. 34 d.lgs. n. 80 del 31 marzo 1998, che prevede la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Una tale
decisione s'impone atteso che le domande svolte dall'attore hanno ad
oggetto pretese creditorie, da accertarsi in parziale necessario
contraddittorie con il Ferrari Renato, conseguenti ad atti e
comportamenti della pubblica amministrazione relativi alla fase
d'attuazione e d'esecuzione del piano particolareggiato d'iniziativa
privata, costituente strumento urbanistico di dettaglio concernente
l'uso del territorio.
Ad una tale determinazione si perviene attribuendo alla norma in
questione la portata assegnatale dall'interpretazione sostenuta
univocamente dalle massime autorità giurisdizionali ordinarie (cfr.
Cass. S.U. 494/2000 ed amministrative C. Stato Ad. Pl. 1/2000 punto
4.1), in base alla quale la materia urbanistica, devoluta alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 34 cit.,
per espressa previsione del comma 2 concerne tutti gli aspetti
dell'uso del territorio e ne consegue, pertanto, che, data la sua
assolutezza, la definizione di urbanistica si presta, quindi, ad
essere intesa come volta ad abbracciare la totalità degli aspetti
dell'uso del territorio, nessuno escluso, e non può essere limitata
al solo aspetto normativo della disciplina di tale uso. Ne consegue
pertanto la creazione di una giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo in materia d'edilizia ed urbanistica a prescindere
dalla situazione soggettiva rilevante, con le sole limitate eccezioni
indicate dall'art. 34, comma 3, cit.
La rilevanza e la non manifesta infondatezza
La norma regolatrice della giurisdizione, così come individuata
dal tribunale, quindi, porterebbe ad escludere ogni competenza
all'autorità giudiziaria ordinaria in favore di quella
amministrativa. Tuttavia essa appare di dubbia legittimità
costituzione, la cui questione, rilevante per quanto già detto, e
non manifestamente infondata, per quanto si verrà a dire, va
sollevata d'ufficio in relazione agli articoli 34, commi 1 e 2, e 35,
comma 1, con riferimento agli articoli 76 e 77, primo comma, Cost.
per eccesso rispetto alla delega conferita con l'art. 11, quarto
comma, lettera g), legge 15 marzo 1997 n. 59.
Tale questione, dal momento che investe l'origine stessa della
norma, appare certamente preliminare rispetto a quella coinvolgente
ulteriori aspetti di dubbia legittimità costituzionale della
disciplina sollevati dalla difesa della Pincolini &amp; C. Sr.l. in sede
di precisazione delle conclusioni e succintamente illustrati,
sostanzialmente con rimando alla motivazione dell'ordinanza del
Tribunale di Roma del 16 novembre 2000, e relativi ai parametri
costituzionali degli articoli 3, 24, 100, 102, 103 e 113 Cost.
Giova premettere che tale opinione non è scalfita dalla
sopravvenuta legge 21 luglio 2000 n. 205, che con l'art. 7 lett. B)
ha sì sostituito l'art. 34 cit., innovandolo, ma lo ha lasciato
quasi intonso, se si eccettua una integrazione nel primo comma con la
estensione dell'oggetto della giurisdizione esclusiva anche agli
atti, provvedimenti e comportamenti, oltre che delle amministrazioni
pubbliche come già previsto, dei soggetti alle stesse equiparati in
materia urbanistica ed edilizia.
La nuova disciplina, infatti, non può avere efficacia
retroattiva, mancando ogni espressa previsione, ed è applicabile
esclusivamente ai giudizi introdotti successivamente al 10 agosto
2000, data dell'entrata in vigore della stessa, in virtù del
principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c.,
che appunto individua il momento determinate della giurisdizione e
della competenza, stabilendo che la giurisdizione e la competenza si
determinano con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto
esistente al momento della proposizione della domanda e non hanno
rilevanza rispetto ad esse i successivi mutamenti della legge o dello
stato medesimo. Da ciò consegue che nel caso di controversia
pendente innanzi al giudice ordinario prima dell'entrata in vigore
della legge 205/2000, come avviene nel caso di specie, la norma
determinante per il riparto di giurisdizione resta quella
dell'art. 34 nella sua originaria formulazione e veste di legge
sostanziale, in quanto legge delegata, per cui residua la persistente
rilevanza della questione di legittimità costituzionale sotto
l'aspetto dell'eccesso di delega (cfr. SU Cass ord. 8506/2001 e sent.
1079/2001; 15139/2001).
Il dubbio di legittimità costituzionale del tribunale muove
sostanzialmente ed è in ciò confortato, da un lato, dalla
declaratoria di illegittimità costituzionale, adotta dalla Corte
costituzionale con sent. 292/2000, dell'art. 33 d.lgs. n. 80/1998 con
il quale sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi,
ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle
assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai
trasporti alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge
14 novembre 1995 n. 481, dall'altro, dalle recentissime ordinanze
21 giugno 2001 n. 8506 e 11 dicembre 2001 n. 15641 delle S.U. della
Corte di Cassazione, le quali appunto dubitano, ripercorrendo l'iter
argomentativo del giudice delle leggi ed alla luce delle censure di
costituzionalità espresse con la citata sent. 292/2000, del
combinato disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1 d.lgs.
80/1998.
Con espresso riferimento al parametro della non manifesta
infondatezza della questione sollevata occorre prendere spunto dalla
già citata declaratoria d'illegittimità, di cui alla sentenza
n. 292/2000, per eccesso dalla delega, contenuta nell'art. 11, quarto
comma lett. G) della legge n. 59/1997, la quale prevedeva come
contenuto "la contestuale estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici". La Corte Costituzionale ha ritenuto che il legislatore
delegato, per rispettare il contenuto della delega, doveva procedere
ad una estensione della giurisdizione amministrativa esistente al
fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei
confronti della Pubblica Amministrazione, concentrando innanzi al
giudice amministrativo sia la fase di controllo di legittimità
dell'azione sia quella della riparazione per equivalente, onde
evitare un successivo e separato giudizio innanzi all'autorità
giudiziaria ordinaria; doveva delimitare l'oggetto di tale estensione
ai diritti patrimoniali consequenziali, compreso il risarcimento del
danno; doveva delimitare l'ambito della estensione della
giurisdizione amministrativa all'edilizia, all'urbanistica e ai
servizi pubblici.
Considerati tali ambito e finalità della delega, la Corte ha
ritenuto il citato art. 33 viziato per eccesso di delega, poichè
questa non consentiva ciò che quello ha di fatto introdotto, ossia
un ampliamento della giurisdizione esclusiva all'interno della
materia dei servizi pubblici.
La situazione degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, d.lgs.
n. 80/1998 è speculare rispetto a quella esaminata dalla sentenza
292/00 della Corte costituzionale, già detta, in quanto anch'essi
sembrano esorbitare per ragioni analoghe dal confine tracciato dal
legislatore delegante.
"Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti,
in attuazione della delega conferita con l'art. 11, quarto comma,
lett. g) legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi
ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di
legittimità o esclusiva già spettante al giudice amministrativo in
materia di edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura
di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione
delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto che
abbraccia l'intero ambito delle controversie ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti (e quindi l'intera gamma delle condotte
positive, espresse con atti formali o con attività materiali, ovvero
omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed
edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore
estensione, in ragione dell'amplissima definizione dei limiti della
materia urbanistica (non compresa nella delega), nel senso che questa
concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio . E ciò sembra
realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega."
(cfr. 21 giugno 2001 n. 8506 S.U. della Corte di cassazione).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34,
commi 1 e 2, d.l.gs. 31 marzo 1998 n. 80, in relazione agli
articoli 76 e 77, primo comma, Cost. per eccesso rispetto alla delega
conferita con l'art. 11, quarto comma, lettera g), legge 15 marzo
1997 n. 59, che dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai
fini del giudizio.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il processo n. 325/2000 rgac.
Si notifichi alle parti, al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Fidenza, addì 1 marzo 2002
Il Giudice: Iovino
02C0590