1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 598 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 febbraio 1996
N. 598 Ordinanza emessa il 16 febbraio 1996 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Rafaschieri Francesco e il comune di Bari Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo, nonche' delle espropriazioni di aree edificabili e aree agricole - Incidenza sui principi della tutela del diritto di proprieta' e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 188/1995. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 42, secondo comma (recte: terzo comma), e 97). (096C0860) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza collegiale nella causa civile
promossa da Rafaschieri Francesco, attore, avv. M. Basso, nei
confronti del comune di Bari, in persona del sindaco pro-tempore,
convenuto.
Ordinanza collegiale con cui si dichiara la sospensione
dell'anzidetto procedimento e l'invio degli atti alla Corte
costituzionale, ritenendosi non manifestamente infondata la questione
di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
sessantacinquesimo, della legge n. 549 del 28 dicembre 1995, in
relazione agli artt. 3, 42, comma secondo, e 97 della Costituzione.
Va precisato anzitutto come la norma per cui si chiede il giudizio
dl legittimità costituzionale sostituisce il sesto comma dell'art.
5-bis del d.-l. n. 333/1992 (convertito in legge n. 359/1992), nel
senso che: "Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano
in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via
definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento
del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto.
Con il dettato della citata disposizione, quindi, il legislatore ha
parificato, sotto il profilo del criterio di determinazione
dell'entità della somma da corrispondere al privato, due ipotesi
radicalmente diverse, quali appunto quella dell'indennità da
espropriazione e quella del risarcimento del danno a seguito di
occupazione abusiva del suolo del privato e conseguente accessione
invertita verificatasi sullo stesso.
Preliminarmente, giova ricordare come sia di solare evidenza la
circostanza che il sopra citato giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla previa risoluzione della questione di
legittimità costituzionale richiamata.
L'applicazione del criterio richiamato dalla norma segnalata,
infatti, muta radicalmente i criteri, ormai da lungo tempo
consolidati, unanimamente utilizzati dalla giurisprudenza per il
risarcimento del danno da occupazione abusiva, per cui la questione
stessa, lungi dall'essere irrilevante per la prosecuzione del
presente giudizio, investe direttamente il petitum della stessa,
cioè la liquidazione, a titolo di risarcimento, dei danni derivanti
dall'azione illecita della pubblica amministrazione; allo stato,
invece, è materialmente impossibile stabilire quale somma sia
eventualmente dovuta a titolo di risarcimento al privato leso da tale
illecita attività.
Ancor più evidente e la non manifesta infondatezza
dell'illegittimità costituzionale della citata norma; invero, prima
che avvenisse ope legis la parificazione fra indennizzo e
risarcimento del danno, la giurisprudenza aveva sempre escluso
l'applicabilità del criterio dell'art. 5-bis della legge n.
359/1992, previsto per il calcolo dell'indennità, per il calcolo del
risarcimento del danno.
Tale orientamento era fondato anzitutto su un diverso presupposto
di fatto fra i due tipi di giudizio, utilizzandosi il criterio
dell'art. 5-bis per determinare le indennità di un procedimento
espropriativo già terminato o da terminarsi (comunque legittimamente
iniziato) e non già per il caso in cui la pubblica amministrazione
acquisiva il bene del privato a titolo originario come effetto di un
suo comportamento illecito, caso in cui nessuna rilevanza poteva più
avere l'eventuale (successivo) provvedimento ablatorio finale e,
quindi era illogico parlare di "indennizzo" (a riprova di tale
orientamento si citano le sentenze della suprema Corte n. 4914 del 5
maggio 1995, n. 4853 del 4 maggio 1995 e n. 3249 del 21 marzo 1995).
La stessa Corte costituzionale, peraltro, con sentenza n. 188/1995
ha chiaramente statuito che, nell'ipotesi dell'accessione invertita
(che è appunto quella di cui si discute nella presente causa),
intesa come "azzeramento del contenuto del diritto dominicale e la
nullificazione del bene che ne costituisce l'oggetto", il titolo di
responsabilità della pubblica amministrazione è quello di
responsabilità aquiliana e, conseguentemente, la pubblica
amministrazione deve al privato non un indennizzo bensì un
risarcimento del danno.
L'art. 1, comma sessantacinquesimo, della legge n. 549/1995,
pertanto, viola il fondamentale principio di eguaglianza statuito
dall'art. 3 della Costituzione, in quanto parifica ad ogni effetto
(e principalmente sotto il profilo economico) due situazioni
geneticamente diverse ed anzi opposte: da un lato l'indennizzo, che
nasce dalla responsabilità contrattuale della pubblica
amministrazione nel procedimento espropriativo; dall'altro il
risarcimento del danno scaturente da azione illecita della pubblica
amministrazione (che dunque è parificata sotto tale profilo ad un
qualsiasi privato), che è fonte di responsabilità esclusivamente
extracontrattuale.
In altri termini vengono ingiustamente accomunate, ai fini del
ristoro del privato, un comportamento lecito ed uno illecito, con
l'aggravante ulteriore che il privato, pur avendo subito un danno
inconfutabilmente maggiore da un'azione illegittima della pubblica
amministrazione in rapporto al danno che potrebbe subire in una
normale procedura espropriativa (che perlomeno consente accordi
bonari con la pubblica amministrazione), non solo viene ad ottenere
lo stesso trattamento economico, ma anche sottoposto, nel caso di
occupazione abusiva del proprio immobile da parte della p.a., al più
breve termine prescrizionale di cinque anni.
Ancor più evidente risulta la disparità di trattamento rispetto
al principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., sol che si
pensi come, in pratica, tale norma crei una ingiusta situazione di
vantaggio per l'espropriato che, accettando di cedere volontariamente
il proprio bene alla p.a., abbia evitato la diminuzione del 40%
dell'indennizzo da corrispondergli, secondo il dettato del già
richiamato art. 5-bis, rispetto al privato cui il bene è stato
ingiustamente occupato e poi irreversibilmente mutato, che non ha
avuto neppure la possibilità materiale di percorrere la via della
cessione volontaria del bene alla p.a. e, dunque, di evitare la
pesante decurtazione del 40% del suo indennizzo.
La citata norma appare inoltre anche in contrasto con il dettato
costituzionale dell'art. 42, comma secondo, che prevede la
possibilità di esproprio della privata proprietà per motivi di
interesse generale, ne casi previsti dalla legge e salvo indennizzo.
Con il comma sessantacinquesimo dell'art. 1 della legge n.
549/1995, invece, si viene in pratica a consentire alla p.a. di
espropriare di fatto qualsivoglia bene del privato, semplicemente
occupandolo e mutandone in maniera irreversibile l'originaria
destinazione. Infatti, essendo praticamente identica la somma che la
p.a. deve pagare al privato sia che si comporti illecitamente, sia
che segua scrupolosamente la procedura espropriativa, non può
giungersi alla conclusione che tale norma può in pratica indurre la
p.a. ad evitare la strada, lunga e complessa, del procedimento
ablatorio regolare, liquidando la questione in brevissimo tempo e
senza rischi di annose controversie in sede civile ed amministrativa,
con una "procedura" non prevista da alcuna legge ed anzi sicuramente
contraria ad ogni legge vigente in materia, ma tuttavia
economicamente priva di rischi per la p.a. ed acconcia ad eliminare,
a spese del privato, ritardi ed inefficienze proprie della sola p.a.
espropriante.
Nè deve dimenticarsi la circostanza che, comportandosi in maniera
illecita, con la nuova norma diverrà impossibile di fatto
controllare che il comportamento della p.a., palesemente illecito ed
antigiuridico ma di fatto parificato per un factum principis ad ogni
effetto a quello lecito ed ossequioso del dettato legislativo,
possieda di volta in volta la necessaria connotazione
dell'imparzialità, connotazione che la Costituzione richiede alla
medesima in ogni suo atto; anche per tale argomentazione, dunque,
può ritenersi che la norma violi il principio costituzionale
stabilito dall'art. 97 della Costituzione.
Del resto, alla luce di quanto detto sopra, non è neppure logico
attenersi, sotto il profilo del "buon andamento" pure richiesto
dalla Costituzione ai soggeti operanti nell'ambito della p.a., un
aumento della produttività ed efficienza da parte di tali soggetti
dopo l'insperato "premio" fornito loro della norma di cui si sospetta
l'illegittimità costituzionale proprio per comportamenti contrari
alla correttezza ed alla legge.

P. Q. M.
Il tribunale, pronunciando in camera di consiglio, dispone
l'immediata trasmissione degli atti del presente procedimento alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso ai sensi
dell'art. 295 c.p.c.;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore ed ai Presidenti pro-tempore delle due Camere del
Parlamento.
Bari, addì 6 febbraio 1996
Il presidente: (firma illeggibile)
96C0860