1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 675 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 marzo 1998
N. 675 Ordinanza emessa il 12 marzo 1998 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi proposti dal comune di Isola della Scala contro la provincia di Verona ed altri e dal comune di Oppeano contro la provincia di Verona ed altri. Referendum - Regione Veneto - Referendum consultivo per l'istituzione di nuovi comuni e per la modifica delle circoscrizioni comunali (nella specie: aggregazione al comune di Bovolone della frazione di Villafontana ricompresa, in parte nel territorio di Bovolone stesso e in parte nei territori dei comuni di Isola della Scala e di Oppeano) - Previsione della consultazione delle popolazioni di tutti i comuni interessati in caso di popolazione o territorio oggetto di aggregazione rispettivamente almeno del 30% e del 10% del comune di destinazione - Lamentata automaticita' del criterio attributivo di ingiustificata prevalenza al comune aggregante e comportante l'esclusione dal referendum, nel caso di specie, per mancato raggiungimento delle predette soglie, delle popolazioni residenti nelle aree materialmente interessate al mutamento di confine - Irrazionalita' e violazione del principio di eguaglianza - Violazione dei principi dell'autonomia degli enti locali, di imparzialita', buon andamento della p.a., e della consultazione delle popolazioni interessate in caso di mutamento delle circoscrizioni di comuni. (Legge regione Veneto 21 aprile 1995, n. 37 e 24 dicembre 1992, n. 25, art. 6, e successive modificazioni). (Cost., artt. 3, 5, 97, 128 e 133). (098C1077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti r.g.
3474/1997 e r.g. 3481/1997, proposti da r.g. 3474/1997: comune di
Isola della Scala, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato
e difeso dall'avv. Feliciano Benvenuti ed elettivamente domiciliato
presso il suo studio in Venezia, Santa Croce, fondamenta Tolentini n.
205; r.g. 3481/1997: comune di Oppeano, in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Sergio Dal Prà e con
elezione di domicilio in Venezia presso la segreteria di questo
tribunale, à sensi e per gli effetti dell'art. 35 del t.u. approvato
con r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;
Contro r.g. 3474/1997:
a) la provincia di Verona, in persona del presidente pro-tempore,
non costituitosi in giudizio;
b) la regione Veneto, in persona del presidente della Giunta
regionale pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Venezia, San Marco n. 63;
c) il comune di Bovolone, in persona del sindaco pro-tempore,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Osvaldo
Pettene e dall'avv. Wanda Falciani, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio di quest'ultima in Venezia, San Marco, Calle del
Pestrin n. 3472, r.g. 3481/1997: la provincia di Verona, in persona
del presidente pro-tempore, non costituitosi in giudizio;
Nonchè nei confronti r.g. 3474/1997: del comune di Oppeano, in
persona del sindaco pro-tempore, non costituitosi in giudizio: r.g.
3481/1997):
a) del comune di Bovolone, in persona del sindaco pro-tempore,
costituitosi in giudizio, rappresentato, difeso e domiciliato come
sopra;
b) del comune di Isola della Scala, in persona del sindaco
pro-tempore, non costituitosi in giudizio;
c) della regione Veneto, in persona del presidente della Giunta
regionale pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato,
difeso e domiciliato come sopra;
Per l'annullamento r.g. 3474/1997 e r.g. 3481/1997: della
deliberazione della Giunta provinciale di Verona n. 17/1184 dd. 28
agosto 1997 recante, à sensi della l.r. 21 aprile 1995 n. 37,
l'accertamento dei dati relativi alla popolazione residente nei
comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano e la definizione dei
nuovi confini tra i comuni medesimi; nonchè di ogni altro atto
presupposto e/o conseguente;
Visti i ricorsi, rispettivamente notificati il 13-14 novembre 1997
e il 14 novembre 1997, e depositati entrambi presso la segreteria il
25 novembre 1997, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Veneto e
del comune di Bovolone;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi all'udienza pubblica del 12 marzo 1998 (relatore il
consigliere Fulvio Rocco) l'avv. Sartori, su delega dell'avv. F.
Benvenuti, per il comune di Isola della Scala, l'avv. S. Dal Prà per
il comune di Oppeano, l'avv. O. Pettene per il comune di Bovolone e
l'Avvocato dello Stato Antonello Brunetti per la regione Veneto;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
1.1. - Nel corso della quinta legislatura del Consiglio regionale
del Veneto, i consiglieri Buttura, Comencini, Burro, Gabanizza e
Valpiana hanno presentato la proposta di legge n. 95 dd. 24 luglio
1991, recante quale oggetto l'"Unificazione del territorio di
Villafontana (Verona)".
Tale proposta si sostanziava nel mutamento delle circoscrizioni dei
comuni di Bovolone, di Isola della Scala e di Oppeano, e ciò al fine
di aggregare al primo la frazione di Villafontana, ricadente
pro-parte nel territorio di tutti e tre i comuni.
L'amministrazione comunale di Bovolone, dalla quale tale iniziativa
era stata propiziata, ha dato il proprio scontato assenso alla
sopradescritta ipotesi di mutamento dei territori dei tre anzidetti
comuni: non così è avvenuto per Oppeano e Isola della Scala, i cui
Consigli comunali, rispettivamente con deliberazione n. 16 dd. 26
febbraio 1992 e n. 11 dd. 29 aprile 1992 hanno espresso il proprio
motivato dissenso, rilevando concordemente che l'accorpamento della
frazione al solo comune di Bovolone non rispondeva alle effettive
esigenze della popolazione locale ed avvantaggiava soltanto il comune
accorpante.
Un'informale consultazione popolare, avvenuta il 7 giugno 1992, ha
ottenuto esito negativo; ma la proposta di legge ha, ciononostante,
seguito il proprio corso e il Consiglio regionale, con provvedimento
n. 942 - prot. 6148 adottato all'unanimità (36 presenti e votanti
favorevoli su 60 voti assegnati) nella seduta pubblica del 28 giugno
1994, ha espresso su di essa giudizio meritevole: adempimento,
questo, reso necessario in quanto, à sensi dell'art. 5, comma 2,
della l.r. 24 dicembre 1992 n. 25, difettava nella specie un
programma regionale per la revisione delle circoscrizioni comunali.
La Giunta regionale, con proprie deliberazioni n. 5842 dd. 6
dicembre 1994 e n. 105 dd. 10 gennaio 1995 ha quindi indetto sulla
medesima proposta di legge il referendum consultivo della popolazione
interessata contemplanto dall'art. 133 della Costituzione.
1.2. - Avverso tali deliberazioni giuntali i comuni di Oppeano
hanno proposto innanzi a questo stesso t.a.r. i ricorsi sub r.g.
20/1995, 140/1995 e 170/1995, richiedendone l'annullamento unitamente
al presupposto provvedimento consiliare.
1.3. - Con ordinanze nn. 133, 134 e 135 dd. 25 gennaio 1995 questa
sezione ha denegato al riguardo la sospensione cautelare degli atti
impugnati, ritenendo che gli stessi non risultassero autonomamente
impugnabili innanzi al giudice amministrativo in quanto inseriti nel
procedimento di una legge regionale sindacabile, quanto a vizi,
soltanto in un eventuale giudizio instaurato innanzi alla Corte
costituzionale ed avente per oggetto la legge stessa.
2.1. - L'esito del referendum, svoltosi il 5 febbraio 1995, è
stato ampiamente favorevole al proposto mutamento territoriale
(elettori aventi diritto al voto: n. 11.157; votanti n. 7.764; voti
validamente espressi n. 7.686; voti favorevoli n. 7.154; voti
contrari n. 532): sin d'ora, non va peraltro sottaciuta la
circostanza che, in forza delle anzidette deliberazioni della Giunta
regionale, sono stati ammessi alla consultazione tutti gli aventi
diritto al voto residenti nel comune di Bovolone (comune accorpante
con 10.573 abitanti) e i 584 elettori residenti nell'abitato di
Villafontana, nel mentre sono stati esclusi tutti gli altri elettori
dei comuni di Oppeano e di Isola della Scala.
2.2. - Con deliberazione della Giunta regionale n. 654 dd. 14
febbraio 1995 è stato quindi proclamato il risultato ufficiale della
consultazione, e con l.r. 21 aprile 1995 n. 37 il Consiglio regionale
ha approvato, a sua volta, la variazione delle circoscrizioni
comunali interessate.
3.1. - Dopo l'entrata in vigore di tale legge, sono poi intervenuti
altri atti, con i quali, rispettivamente:
a) il sindaco di Bovolone ha richiesto, in data 17 ottobre 1986,
ai sindaci di Isola della Scala e di Oppeano, alla Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura di Verona e
all'Ufficio tecnico erariale di Verona di curare alcuni adempimenti
che, a suo dire, conseguivano alla modifica delle circoscrizioni
territoriali determinatasi à sensi della l.r. 37/1995;
b) il direttore del settore beni ambientali, urbanistica,
pianificazione e gestione del territorio della provincia di Verona ha
parimenti iniziato in data 22 ottobre 1996 adempimenti attuativi
della l.r. 37/1995;
c) il Consiglio comunale di Bovolone, con deliberazione n. 103
dd. 20 dicembre 1996, ha inoltrato una proposta alla provincia di
Verona in ordine alla definizione dei rapporti tra i comuni
conseguenti all'anzidetta l.r. 37/1995;
d) l'Ufficio provinciale del territorio di Verona (Ministero
delle finanze) ha comunicato in data 29 dicembre 1997 ai comuni
interessati, al prefetto, al procuratore della Repubblica presso il
tribunale e alla provincia di Verona l'avvio delle procedure di
modificazione delle mappe catastali;
e) il sindaco di Bovolone ha sollecitato in data 14 febbraio 1997
all'Ufficio provinciale del territorio di Verona l'adempimento della
preannunciata variazione delle risultanze catastali;
f) il prefetto di Verona ha comunicato in data 23 febbraio 1997
al Ministero dell'interno l'intervenuta modificazione dei territori
comunali agli effetti della rideterminazione dei trasferimenti
erariali spettanti alle relative amministrazioni.
3.2. - Con ricorsi proposti sub r.g. 3540/1996 e sub r.g. 759/1997
innanzi a questo stesso t.a.r. i comuni di Isola della Scala e di
Oppeano hanno impugnato tali atti, deducendo al riguardo l'avvenuta
violazione della l.r. 37/1995, eccesso di potere per difetto di
presupposto, nonchè illegittimità costituzionale, sotto vari
profili, della l.r. 37/1995 e della l.r. 25/1992 con riferimento agli
artt. 3, 97, 117, 128 e 133 della Costituzione ed anche in relazione
all'art. 25 della l.r. 12 gennaio 1973, n. 1.
3.3. - Nel giudizio conseguente alla riunione di tali impugnative
si sono costituiti il Ministero delle finanze, la regione Veneto e il
comune di Bovolone, eccependo l'inammissibilità dei ricorsi e
richiedendone, in subordine, la reiezione nel merito.
3.4. - Con sentenza n. 1481 dd. 22 ottobre 1997 questo t.a.r. ha
definito i ricorsi accogliendoli parzialmente, ossia annullando
taluni degli atti indicati nel precedente par. 3.1., avendo riguardo
alla circostanza che gli stessi erano stati emanati in carenza della
previa deliberazione con cui à sensi dell'art. 3 dell'anzidetta l.r.
37/1995, nonchè à sensi dell'art. 17 della l.r. 24 dicembre 1992 n.
25, la Giunta provinciale di Verona deve definire tra i Comuni
interessati i rapporti conseguenti dall'esito del referendum.
Per il resto, i ricorsi sono stati dichiarati inammissibili.
4. - Nelle more della pubblicazione di tale sentenza, la Giunta
provinciale di Verona ha adottato, previa acquisizione dei pareri da
parte dei tre comuni interessati, la deliberazione n. 17/1184 dd. 28
agosto 1997, avente per oggetto: "l.r. 21 aprile 1995 n. 37.
Modifica delle circoscrizioni territoriali dei comuni di Bovolone,
Isola della Scala ed Oppeano nella provincia di Verona". Le
amministrazioni comunali di Isola della Scala e di Bovolone hanno
ravvisato in tale provvedimento - con il quale viene, in effetti,
accertato il numero della popolazione interessata al mutamento dei
confini tra i comuni anzidetti, e vengono altresì descritti i
tracciati dei confini medesimi - un primo atto rilevante agli effetti
contemplati dal predetto art. 3 della l.r. 37/1995, ed hanno pertanto
presentato le due impugnative descritte in epigrafe.
5. - Ciò posto, con il primo dei due ricorsi, proposto sub r.g.
3473/1997 dal comune di Isola della Scala, viene richiesto
l'annullamento della delibera in questione, previo accoglimento di
numerose (nove) eccezioni di illegit-timità costituzionale della
l.r. 37/1985; analoghe censure sono state formulate nel ricorso
proposto sub r.g. 3481/1994 dal comune di Bovolone: su entrambe si
tornerà diffusamente nella parte motiva della presente ordinanza.
6. - Si sono costituiti in entrambi i giudizi il comune di Bovolone
e la regione Veneto. Il primo ha eccepito, sotto diversi profili,
l'inammissibilità dei due ricorsi e ha, comunque, replicato anche
sul merito delle proposte censure d'incostituzionalità. Analoghe
repliche sulle eccezioni di incostituzionalità sono state formulate
anche dalla difesa della regione.
7. - Non si è, viceversa, costituita in giudizio la pur evocata
provincia di Verona.
8. - Con ordinanze nn. 1828 e 1831, emesse nella camera di
consiglio del 3 dicembre 1997, la sezione ha respinto le istanze di
sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato,
rispettivamente avanzate dalle difese del comune di Isola della Scala
e del comune di Oppeano.
9. - Alla pubblica udienza del 12 marzo 1998 entrambi i ricorsi
sono stati trattenuti per la decisione.
D i r i t t o
1. - Con i ricorsi in epigrafe - che vengono opportunamente riuniti
per l'identità delle parti, nonchè per la coincidenza del
provvedimento impugnato e dei motivi di diritto al riguardo proposti
- il comune di Isola della Scala (ricorso sub r.g. 3474/1997) e il
comune di Oppeano (ricorso sub r.g. 3481/1997) richiedono
l'annullamento della deliberazione della Giunta provinciale di Verona
n. 17/1184 dd. 28 agosto 1997 con cui, in esecuzione della l.r. 21
aprile 1995 n. 37 e del referendum consultivo previamente effettuato
tra le popolazioni interessate à sensi dell'art. 133 della
Costituzione e della l.r. 24 dicembre 1992 n. 25 così come
modificata dalla l.r. 30 settembre 1994 n. 61, sono state assunte
determinazioni in ordine alla modifica delle circoscrizioni
territoriali dei comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano,
segnatamente riferite all'accertamento della popolazione della
frazione di Villafontana che, per effetto dell'anzidetta
consultazione popolare, cessa di appartenene alle anagrafi dei comuni
di Isola della Scala e di Oppeano e viene inclusa nella popolazione
residente del comune di Bovolone, nonchè all'individuazione e alla
descrizione del nuovo tracciato dei confini tra gli anzidetti comuni.
1.1. - Come può evincersi dalla narrativa dei fatti di causa, le
vicende di causa hanno, ormai, radici risalenti nel tempo, e hanno
già formato oggetto di giudizio del t.a.r. del Veneto nella sentenza
n. 1481 depositata il 22 ottobre 1997. È qui sufficiente ricordare
che nel corso della quinta legislatura del Consiglio regionale del
Veneto, i consiglieri Buttura, Comencini, Burro, Gabanizza e Valpiana
hanno presentato la proposta di legge n. 95 dd. 24 luglio 1991,
recante quale oggetto l'"Unificazione del territorio di Villafontana
(Verona)". Tale proposta si sostanziava nel mutamento delle
circoscrizioni dei comuni di Bovolone, di Isola della Scala e di
Oppeano, e ciò al fine di aggregare al primo la frazione di
Villafontana, ricadente pro-parte nel territorio di tutti e tre i
comuni. L'amministrazione comunale di Bovolone, dalla quale tale
iniziativa era stata propiziata, diede il proprio scontato assenso
alla sopradescritta ipotesi di mutamento dei territori dei tre
anzidetti comuni: non così è avvenuto per Oppeano e Isola della
Scala, i cui Consigli comunali, rispettivamente con deliberazione n.
16 dd. 26 febbraio 1992 e n. 11 dd. 29 aprile 1992 espressero il
proprio motivato dissenso, rilevando concordemente che l'accorpamento
della frazione al solo comune di Bovolone non rispondeva alle
effettive esigenze della popolazione locale ed avvantaggiava soltanto
il comune accorpante. Un'informale consultazione popolarte, avvenuta
il 7 giugno 1992, ottenne esito negativo: ma la proposta di legge,
ciononostante, seguì il proprio corso e il Consiglio regionale, con
provvedimento n. 942, prot. n. 6148 adottato all'unanimità (36
presenti e votanti favorevoli su 60 voti assegnati) nella seduta
pubblica del 28 giugno 1994, espresse su di essa giudizio meritevole.
La Giunta regionale, con proprie deliberazioni n. 5842 dd. 6 dicembre
1994 e n. 105 dd. 10 gennaio 1995 indisse quindi sulla medesima
proposta di legge il referendum consultivo della popolazione
interessata contemplato dall'art. 133 della Costituzione. Avverso
tali deliberazioni giuntali i comuni di Oppeano e di Isola della
Scala proposero innanzi a questo stesso t.a.r. i ricorsi sub r.g.
20/1995, 140/1995 e 170/1995, richiedendo l'annullamento di tali atti
unitamente al presupposto provvedimento consiliare. Con ordinanze
nn. 133, 134 e 135 dd. 25 gennaio 1995 questa sezione denegò al
riguardo la sospensione cautelare degli atti impugnati, ritenendo che
gli stessi non risultassero autonomamente impugnabili innanzi al
giudice amministrativo in quanto inseriti nel procedimento di una
legge regionale sindacabile, quanto a vizi, soltanto in un eventuale
giudizio instaurato innanzi alla Corte costituzionale ed avente per
oggetto la legge stessa. L'esito del referendum, svoltosi il 5
febbraio 1995, risultò ampiamente favorevole al proposto mutamento
territoriale (elettori aventi diritto al voto: n. 11.157; votanti n.
7.764; voti validamente espressi n. 7.686; voti favorevoli n. 7.154;
voti contrari n. 532): non va peraltro sin d'ora sottaciuta la
circostanza che, in forza delle anzidette deliberazioni della Giunta
regionale, erano stati ammessi alla consultazione tutti gli aventi
diritto al voto residenti nel comune di Bovolone (comune accorpante
con 10.573 abitanti) e i 584 elettori residenti nell'abitato di
Villafontana, nel mentre erano stati esclusi tutti gli altri elettori
dei comuni di Oppeano e di Isola della Scala. Con deliberazione
della Giunta regionale n. 654 dd. 14 febbraio 1995 venne quindi
proclamato il risultato ufficiale della consultazione, e con l.r. 21
aprile 1995 n. 37 il Consiglio regionale approvò, a sua volta, la
variazione delle circoscrizioni comunali interessate. Dopo l'entrata
in vigore di tale legge, intervennero quindi taluni atti da parte del
comune di Bovolone, nonchè da parte del prefetto di Verona,
dell'Ufficio provinciale del territorio di Verona (Ministero delle
finanze) e del direttore del settore beni ambientali, urbanistica,
pianificazione e gestione del territorio della provincia di Verona,
con i quali venivano prefigurate o disposte misure attuative della
l.r. 37/1995. Con ulteriori ricorsi sub r.g. 3540/1996 e r.g.
759/1997 i comuni di Isola della Scala e di Oppeano richiesero quindi
l'annullamento di tali determinazioni proponendo eccezioni di
incostituzionalità nei riguardi della l.r. 37/1995 (ed, in parte,
anche nei riguardi della l.r. 25/1992 così come modificata dalla
l.r. 61/1994), non dissimili da quelle illustrate nel presente
giudizio.
1.2. - Tali precedenti ricorsi sono stati parzialmente accolti con
l'anzidetta sentenza n. 1481/1997: e in quella stessa occasione sono
stati enunciati da questo t.a.r. taluni principi di fondo, basati
sulla prevalente giurisprudenza formatasi in materia e che conviene
qui riassumere. Secondo un risalente orientamento delle sezioni
unite della Corte di cassazione, sin qui condiviso dalla
giurisprudenza cautelare del Consiglio di Stato (cfr. sez. V,
ordinanza n. 1301 dd. 27 settembre 1993, emanata, tra l'altro, nel
corso di un'impugnativa avente per oggetto il procedimento
preparatorio del referendum per il distacco di Mestre e della
terraferma veneziana dal comune di Venezia), gli atti propedeutici
all'emanazione di una legge regionale per la modificazione dei
confini comunali, pur sostanzialmente e formalmente qualificabili
come amministrativi, non sarebbero autonomamente impugnabili, al pari
di ogni altro provvedimento lesivo di interessi legittimi, ma
potrebbero costituire oggetto di censura indiretta, in sede di
impugnazione incidentale innanzi alla Corte costituzionale, e
semprechè gli stessi siano suscettibili di determinare
un'illegittimità costituzionale della legge medesima. La sezione
aveva, a sua volta, ritenuto di dover aderire a tale orientamento,
rilevando che gli atti prodromici all'emanazione della legge
regionale approvativa dell'esito della consultazione popolare, pur
differenziandosi dal normale procedimento di formazione delle leggi
regionali e connotandosi, quindi, anche come atti formalmente
amministrativi (si pensi, ad esempio, al provvedimento di
convocazione della consultazione referendaria), trovavano, comunque,
il proprio presupposto in scelte che appartengono alla
discrezionalità "tout-court" politica insita nella proposta
legislativa e che, pertanto, non possono essere sindacati dal giudice
- pena la violazione dei principi discendenti dall'art. 122, quarto
comma, della Costituzione - se non nella misura consentita dall'esito
dell'incidente di costituzionalità sollevabile soltanto al momento
della materiale applicazione della disciplina legislativa che, per
l'appunto, dispone modificazioni alle circoscrizioni territoriali
comunali. In tal senso, sempre secondo la sentenza n. 1481/1997
della sezione, la materiale aggregazione dell'abitato di Villafontana
al territorio comunale di Bovolone poteva dirsi realizzata soltanto
all'esaurirsi degli adempimenti "conseguenti" all'entrata in vigore
della legge stessa: adempimenti che la regione aveva delegato alla
provincia di Verona, à sensi dell'art. 17 della l.r. 25/1992 e
dell'art. 3 della medesima l.r. 37/1995.
Gli atti impugnati in tale precedente sede di giudizio non potevano
pertanto ritenersi esecutivi della l.r. 37/1995 perchè, in alcuni
casi, si configuravano come meramente prodromici rispetto alle
determinazioni di competenza della Giunta provinciale di Verona;
ovvero, in altri casi, dovevano essere ritenuti illegittimi e,
perciò, annullati proprio in quanto erroneamente presupponevano
l'esistenza di una non ancora adottata deliberazione della Giunta
provinciale di Verona recante le misure di attuazione previste dalla
stessa l.r. 37/1995.
2. - La deliberazione della Giunta provinciale di Verona n. 17/1184
dd. 28 agosto 1997, adottata nel periodo intercorrente tra l'introito
dei precedenti ricorsi e il deposito della sentenza 1481/1997 e qui -
per l'appunto - impugnata, realizza viceversa, ad avviso di questo
collegio, il primo presupposto di attuazione, da parte della
competente autorità amministrativa, della l.r. 37/1995, ed in base a
quanto sin qui evidenziato consente, pertanto, di dare finalmente
ingresso, à sensi e per gli effetti dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87, alle valutazioni sulla rilevanza e la non manifesta
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale qui
sollevate dalle parti ricorrenti. Con l'atto presentemente
impugnato, infatti, la Giunta provinciale ha accertato il numero
della nuova popolazione che, a seguito dell'esito della consultazione
referendaria, va materialmente iscritta nell'anagrafe del comune di
Bovolone ed ha pure riscontrato i nuovi confini che intercorrono tra
le tre amministrazioni interessate, rinviando all'adozione di
ulteriori propri provvedimenti la definizione dei rapporti
conseguenti a tali mutamenti territoriali (cfr. punto 4 del
dispositivo): risulta, pertanto, indubbio che l'atto deliberativo in
questione ha concretamente avviato quel procedimento amministrativo
di attuazione della l.r. 37/1995 che, dopo essere stato ultimato,
dovrebbe - per l'appunto - realizzare in tutti i suoi aspetti la
ricomposizione dell'intero abitato di Villafontana nell'ambito
comunale di Bovolone.
2.1. - La difesa del comune di Bovolone ritiene, viceversa, che le
questioni di incostituzionalità introdotte dalle parti ricorrenti
non possano trovare ingresso: ma tali argomenti non paiono
persuasivi.
2.2. - In primo luogo la parte controinteressata equivoca sulla
stessa portata della precedente sentenza di questa sezione n.
1481/1997 laddove si era già rilevato che la materiale aggregazione
dell'abitato di Villafontana al territorio comunale potrà dirsi
realizzata soltanto dopo che la provincia avrà attuato il
procedimento di propria competenza: tale assunto, che anche questo
collegio condivide, evidentemente non significa, come viceversa
vorrebbe il comune di Bovolone, che soltanto l'atto terminativo di
tale procedimento potrebbe essere impugnato con la contestuale
proposizione delle censure di incostituzionalità nei riguardi della
sovrastante legislazione regionale. Anche il primo atto del
procedimento in questione, emesso dall'autorita ' competente a
curarlo, può infatti essere impugnato, e ciò à sensi del
generalissimo principio contenuto negli artt. 24, primo comma, e 113
Cost.: e risulta altrettanto assodato che l'eventuale caducazione di
tale atto prodromico determinerebbe il venir meno degli atti
successivamente adottati o adottandi, e parimenti deputati ad attuare
la l.r. 37/1995. Esiste, quindi, una tutela giurisdizionale
immediatamente azionabile nei riguardi dell'atto qui impugnato e,
correlativamente, risulta altrettanto possibile per le parti
ricorrenti proporre in queste stessa sede di giudizio delle censure
di incostituzionalità rimettibili, ove ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate, al giudice delle leggi.
2.3. - Nè la proposizione dei ricorsi e delle censure di
incostituzionalità risulta altrettanto evidentemente preclusa
dall'asserita circostanza secondo cui le parti ricorrenti non
avrebbero presentato proprie osservazioni all'amministrazione
provinciale prima che la Giunta emanasse l'atto impugnato:
l'eventuale rinuncia a tale facoltà - tra l'altro, come ben si vede,
di per sè non condizionante ai fini dell'assolvimento dell'obbligo
di provvedere da parte della Giunta medesima - non può infatti
impedire di far valere, anche e soprattutto in sede di giudizio, le
illegittimità che si ritengono comunque viziare l'atto impugnato
sotto il profilo della stessa sua rispondenza alle sovrastanti norme
legislative, una volta rese conformi alla Costituzione.
2.4. - Da ultimo, la difesa del comune di Bovolone pretenderebbe di
negare al provvedimento qui impugnato una valenza concretamente
dispositiva, in quanto meramente confermativo di circostanze fattuali
obiettivamente rinvenibili nella stessa l.r. 37/1995 e nel complesso
dei suoi lavori preparatori; ma tale assunto non può essere
condiviso proprio perchè il provvedimento stesso, per tutto quanto
chiarito innanzi, va comunque riguardato quale atto che materialmente
apre il procedimento amministrativo finalizzato all'attuazione delle
sovrastanti disposizioni legislative e che, pertanto, può ex se ed
immediatamente essere contestato nella presente sede giurisdizionale.
3.1. - Necessita, a questo punto, illustrare il particolare
contesto ordinamentale in cui si collocano le norme sospettate di
incostituzionalità.
3.2. - Come è ben noto, l'art. 133, secondo comma, della
Costituzione, afferma che "la regione, sentite le popolazioni
interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio
nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni".
L'art. 47, secondo comma, della legge 22 maggio 1971, n. 340, recante
l'approvazione dello statuto del Veneto, afferma a sua volta che
"sono sottoposte a referendum consultivo delle popolazioni
interessate le proposte di legge concernenti l'istituzione di nuovi
comuni e i mutamenti delle circoscrizioni o delle denominazioni dei
nuovi comuni". La norma statutaria, pertanto, reca una prima
attuazione del disposto costituzionale, individuando nell'anzidetto
referendum consultivo un adempimento procedimentale il cui esito
condiziona la stessa approvazione della legge che, nel caso di
specie, modifica le circoscrizioni comunali: ed è allo stesso tempo
interessante notare che tale istituto referendario viene contemplato
dallo stesso statuto in un articolo contiguo alle previsioni aventi
per oggetto i referendum abrogativi di leggi o di provvedimenti
amministrativi regionali (cfr. ibidem, artt. 45 e 46).
Tale circostanza, pertanto, dà sufficiente contezza delle ragioni
per cui la l.r. 12 gennaio 1973, n. 1, recante "norme sull'iniziativa
popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum
abrogativo e sui referendum consultivi regionali", abbia inteso
disciplinare in forma organica tutti gli strumenti di partecipazione
popolare contemplati dallo statuto d'autonomia. La disciplina che
specificatamente riguarda i referendum in tema di territori comunali
risultava, peraltro, ab origine quanto mai scarna. L'art. 25 della
l.r. 1/1973, infatti, dopo aver ribadito al primo comma che "le
proposte di legge concernenti l'istituzione di nuovi comuni e i
mutamenti delle circoscrizioni o delle denominazioni comunali"
ritenute meritevoli di accoglimento dal Consiglio regionale "sono
sottoposte al referendum consultivo delle popolazioni interessate",
precisa che "la deliberazione adottata dall'ufficio di presidenza del
Consiglio, previo esame della proposta da parte della competente
Commissione consiliare, e contenente" il quesito proposto agli
elettori e l'ambito territoriale del referendum, "va trasmessa al
presidente della Giunta regionale, il quale provvede ad indire il
referendum con proprio decreto, da emanarsi quarantacinque giorni
prima della data fissata per la consultazione".
Un'ulteriore disposizione contenuta al primo comma del susseguente
art. 26 rende applicabili per lo svolgimento della consultazione
stessa gli artt. 17, 18, 19 e 20 della medesima l.r. 1/1973, dettati
in tema di referendum abrogativo ed a loro volta rinvianti, per ampia
parte, alle disposizioni di fonte statuale che all'epoca
disciplinavano l'elezione dei Consigli regionali nelle regioni ad
autonomia ordinaria.
Per quanto qui interessa, il secondo comma del medesimo art. 26
dispone invece che "dell'avvenuto svolgimento del referendum e dei
risultati di esso deve essere fatta esplicita menzione nel
provvedimento legislativo ... che il Consiglio regionale o la Giunta
adotteranno in materia".
La disciplina sin qui descritta è stata, quindi, integrata - anche
con effetti parzialmente abrogativi - dalla l.r. 25/1992, a sua volta
ulteriormente emendata per ampie parti dalla l.r. 61/1994: normativa,
questa, che - si badi - costituisce ius superveniens rispetto alla
proposta legislativa che ha dato origine al presente contendere e che
risale, come si è detto innanzi, al 1991.
Mediante tali nuove disposizioni la materia del mutamento delle
circoscrizioni territoriali comunali ha ricevuto una disciplina del
tutto autonoma rispetto alle altre forme di partecipazione popolare
all'attività legislativa, dando luogo ad un complesso procedimento
preparatorio della proposta legislativa, del giudizio di
meritevolezza espresso su di essa dal Consiglio regionale e della
conseguente consultazione referendaria che precede l'approvazione
della legge (cfr. ivi gli artt. 3, 4, 5 e 7 nel testo emendato dalla
l.r. 61/1994).
Risulta qui di particolare interesse denotare che:
a) la Giunta regionale propone ed il Consiglio regionale approva
un programma di modificazioni delle circoscrizioni territoriali dei
comuni: programma che peraltro non preclude l'esame di ulteriori
proposte in tal senso, previa espressione dell'anzidetto, specifico
giudizio di meritevolezza da parte dello stesso Consiglio regionale
(cfr. artt. 11 e 5 l.r. 25/1992 e succ. modd. e intt.);
b) nell'ipotesi - qui ricorrente - di aggregazione ad un comune
di parte del territorio di altro o di altri Comuni, la consultazione
deve riguardare l'intera popolazione del comune di origine o di
quello di destinazione se la popolazione o il territorio che è
oggetto di trasferimento costituisce, rispettivamente, almeno il 30%
della popolazione o il 10% del territorio del comune di origine o di
quello di destinazione; deve invece riguardare l'intera popolazione
dei comuni interessati se la percentuale sopraindicata ricorre in
ciascun comune; deve - da ultimo - riguardare la sola popolazione del
territorio che è oggetto di trasferimento negli altri casi (cfr.
art. 6, l.r. 25/1992 e succ. modd. e intt.);
c) con la legge regionale di variazione delle circoscrizioni
comunali devono essere assicurate alle comunità di origine adeguate
forme di decentramento degli uffici e/o dei servizi in base allo
stato dei luoghi e alle esigenze delle popolazioni interessate,
potendo - altresì - essere previste forme di decentramento
attraverso organismi di partecipazione allorquando le popolazioni
aggregate presentino caratteristiche di identità collettiva e, ove
ne ricorrano le condizioni, può anche essere prevista, in
alternativa, l'istituzione di municipi à sensi degli artt. 9 e 12
della legge 8 giugno 1990 n. 142 (cfr. art. 8 l.r. 25/1992);
d) i rapporti conseguenti all'istituzione di nuovi comuni e ai
mutamenti delle circoscrizioni comunali sono definiti dalla provincia
competente per territorio per delega della regione, tenuto conto dei
principi riguardanti la successione delle persone giuridiche e in
armonia con la legge regionale di variazione delle circoscrizioni
stesse (cfr. art. 17, l.r. 25/1992); nel caso di specie, l'art. 3
della l.r. 37/1995 testualmente recita: "Definizione dei rapporti fra
i comuni di Bovolone, Isola della Scala e Oppeano. 1) Alla
definizione dei rapporti conseguenti la variazione territoriale
disposta dall'art. 1 provvede l'amministrazione provinciale di
Verona con deliberazione della Giunta, su proposta dei comuni
interessati. La proposta è formulata con deliberazione dei Consigli
comunali entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della
presente legge. 2) Decorso inutilmente tale termine la Giunta
provinciale procede d'ufficio agli adempimenti di cui al comma 1,
sulla base del criterio secondo cui il comune di Bovolone subentra
nella titolarità dei beni e delle situazioni giuridiche attive e
passive riferite ai territori aggregati al Comune medesimo".
4.1. - Orbene, a questo punto il collegio ritiene che il
sopradescritto contesto normativo difetti, sotto più profili, dei
requisiti di costituzionalità.
4.2. - Innanzitutto, il surriportato art. 6 della l.r. 25/1992
contempla un meccanismo di tipo matematico ed inderogabile ai fini
della determinazione del corpo elettorale chiamato ad esprimersi
sull'ipotesi di aggregazione di una parte di territorio ad altro
comune: meccanismo che nella sua materiale applicazione comporta,
all'evidenza, effetti irrazionali e distorsivi dell'autentica
volontà popolare, nel caso di specie sicuramente verificatisi e
comprovabili.
Mentre la totalità delle popolazioni di Isola della Scala e di
Oppeano non hanno potuto partecipare alla consultazione in quanto la
percentuale di territorio e/o di popolazione da eventualmente
scorporare dai comuni stessi non superava le anzidette soglie di
legge, l'intera popolazione del comune di Bovolone, ossia del
soggetto istituzionale che propiziava l'"annessione", ha potuto
partecipare al voto, riuscendo dunque determinante per il risultato
(ictu oculi già prefigurato nella stessa predeterminazione, avvenuta
nel procedimento preparatorio della l.r. 37/1995, della superficie
destinata al mutamento di confine).
La riprova dell'evidente forzatura dell'autentica volontà delle
"popolazioni interessate" risiede nel fatto che lo "scorporo" dei
dati relativi alla sola frazione di Villafontana consente, come si è
ben visto, di accertare un'inequivocabile prevalenza dei voti
contrari all'"annessione" a Bovolone.
Il nodo del problema sta dunque nell'accertare a chi sia
effettivamente conferente la nozione di "popolazioni interessate"
contenuta nell'art. 133 della Costituzione.
Il Collegio, per parte propria, non ritiene che la nozione stessa
debba riferirsi alla totalità delle popolazioni che compongono i
comuni interessati dalla proposta di modificazione dei confini, posto
che in questo modo si verrebbe ad alterare la realtà delle cose
coinvolgendo nel quesito referendario soggetti che non sono
direttamente incisi dalle varie conseguenze (anagrafiche, fiscali, di
regime edilizio-urbanistico, commerciale, di accesso ai servizi
sociali, ecc.) ma che, al più, possono subire soltanto in via
indiretta conseguenze favorevoli o sfavorevoli dal diminuirsi o
dall'accrescersi del territorio e della popolazione comunale sotto
l'aspetto (tra l'altro, recuperabile nel tempo) dell'efficienza
dell'azione amministrativa da parte di un ente che comunque
seguiterà ad essere il soggetto istituzionalmente esponenziale dei
loro interessi sul territorio (cfr. art. 2, comma 2, della legge 8
giugno 1990 n. 142).
Viceversa i soggetti che risiedono nelle aree materialmente
interessate al possibile mutamento di confine sono, per l'appunto,
essi soli direttamente coinvolti nella scelta che può determinare il
cambiamento del proprio soggetto esponenziale: e pare dunque conforme
allo stesso spirito dell'art. 133 della Costituzione riferire ad essi
soltanto la qualità di "popolazione interessata".
Sempre ad avviso del collegio, l'uso del termine plurale
("popolazioni interessate") da parte del legislatore costituente si
giustifica unicamente con il fatto che l'articolo, di per sè,
letteralmente contempla più ipotesi distinte, ossia l'istituzione di
nuovi comuni, il mutamento di denominazione di comuni - e il
mutamento di confini tra comuni: circostanze che, all'evidenza,
impongono una correlativamente diversa determinazione delle
"popolazioni interessate".
Questa interpretazione pare coerente al collegio anche rispetto al
criterio dell'"accertamento di fatto da effettuarsi caso per caso",
enunciato dalla stessa Corte costituzionale nella propria sentenza n.
453/1989, allorquando è stato tra l'altro chiarito che ad una
popolazione "non può riconoscersi un interesse qualificato per
intervenire in procedimenti di variazione che riguardano parte del
territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto
collegamento".
Il collegio ritiene pertanto che l'art. 6 della l.r. 25/1992
risulti illegittimo nella parte in cui non consente di limitare
l'interpello referendario alle sole popolazioni effettivamente
interessate al proposto mutamento di confine, ritenendo che tale
mancata previsione determini la violazione del predetto art. 133
della Costituzione da riferire sotto tutti i profili anche alla
conseguente l.r. 37/1995.
Sembrano anche violati, allo stesso tempo, i principi di autonomia
delle amministrazioni comunali di cui agli artt. 5 e 128 della
Costituzione stante la prevalenza della volontà del comune
"annettente" in tal modo apoditticamente e immotivatamente
assicurata, sulla sfera di autonomia dei comuni finitimi: ed, anche,
gli artt. 3 e 97 della Costituzione in quanto si incide sulla parità
del valore del voto tra i soggetti coinvolti, e si altera il
conseguente "buon andamento" e la stessa "imparzialita'" dell'azione
amministrativa deputata a preparare la consultazione referendaria e
ad attuarne il risultato.
4.3. - La suesposta questione di costituzionalità, ove accolta,
assumerebbe, ad avviso del collegio, valore decisamente assorbente.
Tuttavia, ove non si volesse condividerne il contenuto, la
rimozione della sola l.r. 37/1995 sembra comunque imporsi come
necessaria, in quanto disciplina intrinsecamente difforme dagli artt.
3, 97, 5, 128 e 133 della Costituzione per il fatto che il
procedimento preparatorio è stato contraddistinto, come ben
illustrato nei due ricorsi introduttivi del giudizio, da elementi
obiettivamente falsanti l'autentica volontà popolare e comunque
miranti a surrettiziamente alterare il rapporto tra territorio e
popolazione interessata al mutamento di confini e, quindi, a far
appropriatamente scattare il meccanismo prestabilito dall'anzidetto
art. 6 della l.r. 25/1992.
È sufficiente qui ricordare, al riguardo, che a distanza di poco
tempo (6 dicembre 1994 e 12 gennaio 1995) la Giunta regionale ha
individuato una diversa porzione di territorio da eventualmente
annettere al comune di Bovolone, tale per l'appunto da consentire a
tutta la popolazione di quest'ultimo di recarsi alle urne e di
determinare l'esito del voto: il Consiglio regionale e la stessa
Giunta hanno omesso di effettuare serie indagini finalizzate
all'accertamento dei profili della tradizione storica e culturale,
nonchè delle esigenze economiche e sociali che consigliavano à
sensi dell'art. 12 della l.r. 25/1992 l'accoglimento della proposta;
e, soprattutto, non hanno specificatamente assolto all'esigenza,
imposta dal sopradescritto ius superveniens, di motivare sul punto
della meritevolezza (cfr. art. 5, comma 2, della l.r. 25/1992) di
una richiesta di referendum che per certo conseguiva da una proposta
presentata in epoca antecedente a tale ius novum ma che, per
l'ulteriore seguito e non trovando comunque rispondenza negli
appositi programmi della medesima l.r. 25/1992, doveva essere
supportata dal perfezionamento di ulteriori atti istruttori, primi
tra tutti l'acquisizione di altri pareri da parte dei Consigli
comunali interessati e una valutazione quanto mai ponderata "delle
ragioni civiche e/o di opportunità storica, culturale, sociale,
economica e/o di funzionalità istituzionale dei servizi" adducibili
a fondamento della variazione proposta (cfr. ibidem, comma 3).
Tutto ciò, dunque, sostanzia ad avviso del collegio, anche
un'ulteriore violazione dell'art. 97 nei suoi principi direttivi
dell'"imparzialita'" e del "buon andamento" dell'azione
amministrativa in relazione alle regole, presupposte dai principi
medesimi, del "giusto procedimento": regole, per l'appunto, non
seguite nel processo di formazione della legge-provvedimento qui
contestata e che, pertanto, possono sostanziare vizi di legittimità
di questa in rapporto alla legge fondamentale dello Stato.
4.4. - Da ultimo, non può sottacersi che un'ulteriore violazione
procedimentale, sempre rilevante ai fini dell'art. 97 Cost., ma
descrivibile anche come illegittimità costituzionale della l.r.
37/1995 per violazione dell'art. 6, ultimo comma, della l.r. 25/1992
e dell'art. 5 ultimo comma, della l.r. 1/1973, in relazione all'art.
133 della Costituzione.
È indubbio, infatti, che l'effettuazione del referendum doveva
essere assistita dall'applicazione delle disposizioni contenute nella
l.r. 1/1973, salvo quanto espressamente contemplato dalla susseguente
l.r. 25/1992.
Se così è, va denotato che l'art. 25 della l.r. 1/1973 conferisce
al presidente della Giunta regionale la potestà di indire il
referendum di cui trattasi con proprio decreto da emanarsi 45 giorni
prima della data fissata per la consultazione.
A sua volta, l'art. 5 della susseguente l.r. 25/1992 afferma che la
data del referendum sia fissata con provvedimento adottato dalla
Giunta regionale: e da ciò si evincerebbe che il provvedimento
stesso debba comunque intervenire nel rispetto dell'anzidetto termine
di 45 giorni individuato dall'art. 25 della l.r. 1/1973.
Nel caso di specie l'indizione del referendum con l'individuazione
della popolazione chiamata ad esprimere il proprio voto è avvenuta
mediante deliberazione della Giunta regionale n. 105 dd. 10 gennaio
1995, con violazione del termine predetto in quanto la consultazione
è stata tenuta il 5 febbraio 1995.
Risponde al vero la circostanza che una prima indizione del
referendum era avvenuta con deliberazione della Giunta regionale n.
5842 dd. 6 dicembre 1994 sulla base di una considerazione
asseritamente inesatta del territorio contemplato nell'ipotesi di
trasferimento: ma soltanto a seguito di ulteriori chiarimenti sono
stati individuati per l'appunto mediante la susseguente deliberazione
giuntale n. 105 dd. 10 gennaio 1995, i territori resi oggetto del
possibile trasferimento e, correlativamente, l'entità della
popolazione da chiamare alle urne.
La sopradescritta violazione dei tempi prefissati dalla legge si è
dunque riverberata anche sul corretto convincimento dei cittadini
chiamati ad esprimere il proprio voto, incidendo su di un
procedimento essenzialmente garantistico proprio perchè
contraddistinto dalla perentorietà dei termini contemplati.
5. - Va soggiunto, per completezza espositiva, che le residue
questioni di costituzionalità sollevate dalle parti ricorrenti non
convincono il collegio: tra queste, in particolare, l'asserita
violazione dell'art. 97 della Costituzione per la mancata
considerazione, da parte della l.r. 37/1995 e della l.r. 25/1992, dei
principi in tema di conferenza di servizi contemplati nella legge 7
agosto 1990 n. 241 e successive modifiche ed integrazioni, in quanto
si tratta di norme di principio naturalmente integratrici, in carenza
di disposizioni esplicitamente contrarie, delle norme procedimentali
contenute nell'ordinamento vigente: e nel caso di specie non è dato,
per l'appunto, di rinvenire alcuna norma preordinata ad impedire
quanto l'amministrazione provinciale sarà comunque tenuta a fare
nell'ipotesi in cui la l.r. 37/1995 e l'art. 6 della l.r. 25/1992
reggano al vaglio di costituzionalità, ossia a instaurare tra le
parti un pieno contraddittorio procedimentale prima di adottare gli
ulteriori provvedimenti di propria competenza deputati ad
integralmente attuare gli anzidetti precetti legislativi.
Va da sè che tale contraddittorio dovrà risultare il più ampio
possibile in considerazione dell'indubbia peculiarità della funzione
devoluta all'amministrazione provinciale, e dovrà rivolgersi anche
ad amministrazioni diverse rispetto a quelle degli stessi comuni
interessati, ivi dunque comprese le amministrazioni statali.
In questo senso, perciò, la definizione dei rapporti prefigurata
dall'art. 3 della l.r. 37/1995 non va riguardata quale adempimento
esclusivamente limitato all'attribuzione di beni e di situazioni
giuridiche attive o passive ad un comune piuttosto che ad un altro,
ma come presupposto procedimentale che, una volta concluso, innesca a
sua volta tutto il complesso di variazioni che competono alle
amministrazioni dello Stato parimenti operanti sul territorio
mediante uno schema organizzativo informato - per ineludibile
necessità - all'assetto territoriale proprio degli enti locali
territoriali.
Al riguardo, le ipotesi di sinergia tra amministrazioni dello Stato
ed enti locali sono considerevoli, e non certo limitate al già pur
rilevante fatto che questi ultimi sono svolgono funzioni ad essi
"attribuite" o "delegate" dallo Stato medesimo (cfr. art. 2, comma
quinto, della legge 142/1990): e tanto per rimanere in una tematica
di stretta rilevanza per l'economia del presente giudizio, è quindi
del tutto ragionevole che il Ministero dell'interno, prima di
rideterminare l'entità dei trasferimenti erariali spettanti alle
amministrazioni comunali interessate, debba comunque attendere la
definitiva sistemazione, secondo le procedure specificatamente
previste dalla legge regionale, dei rapporti tra i comuni medesimi:
ed è altrettanto ragionevole che analoga scelta sia fatta dal
Ministro delle finanze per quanto attiene al procedimento di
variazione delle mappe catastali.
Nè può sottacersi che lo stesso ampliarsi nel territorio del
ruolo proprio degli enti locali, connesso all'affermazione dell'ormai
fondamentale principio della sussidiarità (cfr. art. 4, comma 3,
lett. a, della legge 15 marzo 1997 n. 59) e del correlativo
accrescersi delle funzioni delegificate e correlativamente trasferite
agli enti medesimi (cfr. ibidem, artt. 1, 3 e 20), impone di
individuare - come già detto innanzi, e per quanto in concreto
riguarda il "sistema" vigente nella regione Veneto - l'esaurimento
degli adempimenti dell'art. 3 della l.r. 37/1995 come presupposto
inderogabilmente necessario per la valida attivazione di tutte le
ulteriori e distinte procedure di mutamento organizzativo delle
funzioni amministrative che sono esercitate nel territorio oggetto
del referendum da parte delle varie amministrazioni statali.
A loro volta, non appaiono persuasive pure quelle eccezioni che
sollevano il problema di un mancato indennizzo a favore dei comuni
cedenti parte del proprio territorio in funzione dei futuri mancati
introiti tributari o di altro genere: si tratta di una questione che
non dovrebbe assumere fondamento proprio perchè andrebbe
correttamente correlata ad un'espressione di volontà liberamente
formulata da una parte di soggetti residenti che intende mutare la
propria identificazione nell'ente esponenziale degli interessi
radicati nel territorio. Tale circostanza giustifica, pertanto, ex
se il conseguente mutamento dei rapporti patrimoniali che
specificatamente interessano tale utenza dei servizi, divisibili come
indivisibili, istituzionalmente prestati dalle amministrazioni
comunali.
6. - Il Collegio reputa, per il resto, che l'illustrazione delle
questioni di costituzionalità sollevate in giudizio non abbisogna di
ulteriore illustrazione per quanto attiene alla loro non manifesta
infondatezza. Per quanto segnatamente attiene alla loro rilevanza,
pare evidente che dalla loro decisione dipende la sussistenza, o
meno, degli stessi presupposti legislativi che hanno determinato
l'adozione del provvedimento impugnato nel presente giudizio.
7. - Da ultimo, il collegio reputa opportuno richiedere al giudice
delle leggi una pronuncia anche sulle invero particolari modalità di
ingresso delle sopradescritte questioni di costituzionalità che il
collegio ha dovuto seguire alla luce dell'anzidetto orientamento
giurisprudenziale - sin qui avvallato, sia pure in via indiretta,
anche sulla base delle sentenze sin qui emanate dalla stessa Corte
costituzionale - in base al quale non sarebbe possibile impugnare
atti preparatori dei procedimenti legislativi regionali promossi ai
fini dell'art. 133 della Costituzione, in quanto interferenti su
attività non sindacabile in sede giurisdizionale sino al momento
della materiale applicazione delle disposizioni che ne sono
conseguite da parte delle competenti autorità amministrative. Il
collegio, infatti pur non sottacendo il rilievo assunto dalla
sopraillustrata esigenza di salvaguardia del valore dell'indipendenza
del legislatore regionale nella fase di predisposizione e di
deliberazione delle norme da lui dettate, ritiene tuttavia non più
eludibile, anche sotto i profili del "buon andamento", della
"celerita'" e del l'"economicita'" dell'azione amministrativa - tutti
comunque riferiti all'art. 97 della Costituzione - una soluzione che
anticipi forme di tutela, anche giurisdizionale, nei riguardi di
provvedimenti che non hanno ancora esaurito la fase della
predisposizione normativa ma che, comunque, siano - come nel caso di
specie - già suscettivi di ledere posizioni soggettive fondate, a
loro volta, su valori, per così dire, "esterni" al corpo legislativo
pur eletto dal popolo, ma - è indubbio - altrettanto
costituzionalmente garantiti (artt. 24 e 113 Cost.).
8. - Tutto ciò premesso, pertanto, il collegio rinvia le
sopradescritte questioni di legittimità costituzionale della l.r.
37/1995 e dell'art. 6 della l.r. 25/1992, previa sospensione, sino
alla loro decisione, del giudizio in corso.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per il Veneto, I sezione,
riunisce i ricorsi indicati in epigrafe;
Visti l'art. 134 Cost., l'art. 1, della legge cost. 9 febbraio
1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenute le sopraillustrate questioni rilevanti ai fini della
decisione del merito di causa e non manifestamente infondate;
Sospende il giudizio in corso e ordina alla segreteria l'immediata
trasmissione degli atti processuali alla Corte costituzionale per la
risoluzione dell'incidente di costituzionalità relativo alla l.r. 21
aprile 1995, n. 37, e all'art. 6 della l.r. 24 dicembre 1992, n. 25 e
successive modifiche ed integrazioni;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Presidente della
Giunta regionale del Veneto, nonchè comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e del Consiglio
regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, nella Camera di Consiglio del 12 marzo
1998.
Il presidente: Trotta
L'estensore: Rocco
98C1077