1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 23-6-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 283 SENTENZA 10 - 16 giugno 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Aree edificabili o a destinazione edificatoria - Indennita' di espropriazione non ancora divenuta incontestabile - Diritto di accettazione con esclusione della riduzione del 40% - Mancata previsione in favore dei soggetti gia' espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge n. 359/1992 - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze nn. 91/1963, 22/1965, 115/1969, 63/1970, 58/1974, 15/1976, 138/1977, 160/1981, 1165/1988, 216/1990, 173/1991 e 138/1993) - Rilevanza dei criteri "mediati" riconducibili al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali (sentenza n. 5/1980) e della discrezionalita' del legislatore nel fissare i criteri di determinazione dell'indennita' espropriativa secondo generali valutazioni di politica economico-finanziaria - Riduzione di oltre due terzi della somma dell'indennita' - Preclusione della possibilita' di fruire dell'incremento collegato dalla legge alla definizione negoziale delle situazioni pendenti - Trattamento deteriore e fortemente differenziato rispetto ai rapporti esauriti - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5- bis, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359). Espropriazione per pubblica utilita' - Aree edificabili o a destinazione edificatoria - Indennita' di espropriazione non ancora divenuta incontestabile - Diritto di accettazione con esclusione della riduzione del 40% - Mancata previsione in favore dei soggetti gia' espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge n. 359/1992 - Violazione del procedimento di formazione della legge - Questione non applicabile nel giudizio a quo - Applicazione retroattiva della nuova normativa nei procedimenti in corso - Discrezionalita' legislativa - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 36/1985, 91, 123, 754 e 822 del 1988, 155/1990 e 39/1993) - Inammissibilita' - Non fondatezza. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5- bis, secondo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359; art. 1 della legge di conversione n. 359/1992; art. 15, n. 5, della legge n. 400/1988; art. 5- bis, quinto comma, e primo e sesto comma, del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 24, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 53, 71, 72 e 113). (093C0673) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 23-6-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI,
prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI,
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5- bis del
decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni,
nella legge 8 agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per il risanamento
della finanza pubblica), dell'art. 1 della legge 8 agosto 1992 n. 359
e dell'art. 15, n. 5, della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina
dell'attività di governo ed ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri), ordinanze emesse il 2 ottobre (n. 2
ordinanze) dalla Corte di appello di Torino, il 16 ottobre 1992 dalla
Corte di appello di Bologna, il 20 novembre 1992 (n. 3 ordinanze)
dalla Corte di appello di Palermo, il 4 dicembre 1992 dalla Corte di
Appello di Reggio Calabria ed il 16 ottobre 1992 dalla Corte di
appello di Cagliari, rispettivamente iscritte ai nn. 792, 798 e 799
del registro ordinanze 1992 ed ai nn. 41, 42, 45, 86 e 94 del
registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 1, 2, 7, 10 e 11, prima serie speciale, dell'anno
1993;
Visti gli atti di costituzione di Uguccioni Igino, della s.p.a.
Immobiltorre, degli eredi di Macrì Giuseppe Raffaele, di Sanna
Salvatore e di Sanna M. Maddalena ed altri nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 1993 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi l'avv. Alessandro Mantero per Uguccioni Igino, l'avv.
Gaetano Marano per la S.p.a. Immobiltorre, gli avvocati Francesco
Scaglione e Carolina Valensise per gli eredi di Macrì Giuseppe
Raffaele, l'avv. Giorgio Piras per Sanna Salvatore e per Sanna M.
Maddalena ed altri e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Le Corti di appello di Torino (con due ordinanze in data 2
ottobre 1992), di Cagliari (con provvedimento del 16 ottobre 1992),
di Bologna (con ordinanza del 16 ottobre 1992) di Palermo (con altre
tre ordinanze in pari data del 20 novembre 1992) e di Reggio Calabria
(con provvedimento del 4 dicembre dello stesso anno), in altrettanti
giudizi ( ex art. 19 legge 1971 n. 865) di opposizione alla stima di
aree edificabili espropriate alcuni anni prima in favore di Comuni -
ritenuto (tutte le Corti per implicito, e solo quella di Reggio
Calabria con argomentata reiezione di contraria tesi interpretativa
dell'opponente) che anche nei rispettivi "procedimenti" (in quanto
ancora) "in corso" debba trovare applicazione il nuovo criterio di
liquidazione dell'indennità di espropriazione di aree edificabili
introdotto (con effetto dichiaratamente retroattivo) dall'art. 5- bis
del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992
n. 359 - hanno, sotto plurimi profili e con motivazioni variamente
modulate (di cui più dettagliatamente si dirà direttamente nella
parte in diritto), prospettato l'illegittimità della norma suddetta,
nella sua interezza (anche in correlazione all'art. 1 della stessa
legge 359/92 ed all'art. 15 della 1988 n. 400) e/o con particolare
riguardo ai commi primo, secondo, quinto, sesto e settimo in
riferimento ai parametri di cui agli artt. 3, 24, 42, 53, 71, 72, 113
e 117 della Costituzione.
In particolare:
la Corte torinese ha denunciato il comma primo del menzionato
art. 5-bis, (il quale dispone che l'indennità in questione è
determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della legge n. 2892 del
1885 sostituendo ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito
dominicale rivalutato di cui agli artt. 24 ss. t.u. n. 917 del 1986 e
riducendo l'importo, così ottenuto, del 40%) - ed, implicitamente,
anche il comma secondo (a tenore del quale "in ogni fase del
procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la
cessione volontaria del bene", ed "in tal caso non si applica la
riduzione cui al comma primo") per assunto contrasto con gli artt. 3
e 42, comma 3, della Costituzione, sotto il profilo della non
adeguatezza e congruità, oltre che del carattere astratto,
dell'indennizzo così determinato, e con l'art. 24 della
Costituzione, in ragione di una paventata "remora all'esercizio del
diritto di difesa" (id est di opposizione alla stima), indotta dal
descritto meccanismo di sostanziale conseguenzialità tra mancata
cessione volontaria del bene e riduzione ulteriore del 40%;
la Corte di Cagliari ha impugnato il citato art. 5- bis nella
sua interezza (anche in relazione all'art. 1 della stessa legge n.
359/92), per suo vizio di formazione, stante l'avvenuta approvazione
direttamente del solo articolo unico del disegno della suddetta legge
di conversione (secondo le indicazioni, dell'art. 15 n. 5 della legge
n. 400 del 1988, pure esso per ciò denunciato), per asserito
contrasto con gli artt. 71 e 72 della Costituzione (in quanto
prescriventi una previa votazione "articolo per articolo"). Ed ha
poi, in linea gradata, prospettato l'illegittimità del comma primo
del medesimo art. 5- bis in riferimento agli artt. 3 e 53 della
Costituzione (sotto il profilo del maggior contributo richiesto al
proprietario del bene espropriato rispetto a tutti gli altri
contribuenti); il comma secondo in riferimento sia all'art. 3 (per
disparità di trattamento tra espropriati secondo che convengano o
non la cessione del bene), sia all'art. 113 (per motivi analoghi a
quelli che fondano l'ipotesi di violazione dell'art. 24) oltrechè
del comma quinto (che demanda al Ministro dei lavori pubblici di
definire, con proprio decreto, "i criteri ed i requisiti per la
edificabilità di fatto"), per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione (quanto ad una possibile menomazione delle attribuzioni
regionali in materia di urbanistica);
la Corte di Bologna ha impugnato anch'essa il comma primo
dell'art. 5-bis, per contrasto con l'art. 42, comma terzo, della
Costituzione. Ed inoltre, il comma secondo del medesimo articolo 5-
bis in riferimento, oltrechè all'art. 24, comma 1, anche all'art. 3
della Costituzione (per assunta discriminazione dei proprietari già
espropriati alla data di entrata in vigore della legge e che non
possono per ciò avvalersi della cessione volontaria del bene); ed il
comma quinto in relazione sia all'art. 42, comma 2, (per violazione
della riserva di legge in tema di disciplina della proprieta'), sia
agli artt. 42, comma 3, e 24, comma 1, della Costituzione (per
mancata previsione di un termine per l'emanazione del regolamento
individuativo della edificabilità di fatto);
a sua volta, la Corte palermitana ha chiesto di scrutinare:
ancora il primo comma dell'art. 5- bis d.-l. n. 333/92 cit., sempre
per contrasto con l' art. 42, comma 3, della Costituzione ma anche in
riferimento all'art. 3 della Costituzione (quanto al profilo di una
ulteriore disparità di trattamento tra proprietari di aree
edificabili oggetto di espropriazione e proprietari di aree, aventi
identiche caratteristiche ed ubicazione, che possono viceversa
disporne in regime di libera contrattazione) e all'art. 24 della
Costituzione (con implicito riferimento alla disciplina della
cessione volontaria); il comma secondo in relazione all'art. 3 della
Costituzione; il comma sesto (disciplinante, in collegamento al
successivo comma settimo l'applicabilità dello ius superveniens ai
procedimenti nei quali la determinazione dell'indennità sia ancora
sub iudice), per violazione dell'art. 3 della Costituzione, in
ragione della disparità di trattamento che si verrebbe, per tal via,
a determinare tra proprietari espropriati, soggetti o non alla nuova
disciplina per fattori assolutamente casuali, connessi alla durata
delle controversie giudiziarie;
infine la Corte di Reggio Calabria ha formulato anch'essa dubbi
di illegittimità dei commi primo ed (implicitamente) secondo
dell'articolo in esame, per contrasto con i precetti costituzionali
sub artt. 3, 24 e 42, comma terzo.
2. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, che preliminarmente ha eccepito l'inammissibilità, per
irrilevanza:
a) della impugnativa dell'art. 15 n. 5 legge n. 400 del 1988
perchè non applicabile nel giudizio a quo;
b) delle questioni di costituzionalità del comma quinto
dell'art. 5- bis del d.-l. n. 333/92 come prospettate dalla (sola)
Corte di Bologna, atteso che nel correlativo giudizio - concernente
un terreno legalmente edificabile alla stregua dei vigenti strumenti
urbanistici - non dovrebbe per ciò ricevere applicazione l'emanando
regolamento sui criteri di individuazione della c.d. edificabilità
di fatto;
c) delle questioni di illegittimità del comma secondo della
medesima norma per la duplice ragione che la "cessione volontaria",
ivi disciplinata, non verrebbe comunque in applicazione nei giudizi
(come quelli a quibus) in cui risulti già emesso il decreto
espropriativo; e perchè la violazione, in particolare, dell'art. 24
della Costituzione, sotto il profilo della "remora all'esercizio
della difesa", non sarebbe, per definizione, ipotizzabile con
riguardo a giudizi di fatto già instaurati.
E, nel merito, ha contestato la fondatezza di ogni altra sollevata
questione attesa, tra l'altro, la ritualità del procedimento di
formazione della legge n. 359/92; la congruità della indennità
computata ai sensi del comma primo dell'art. 5- bis d.-l. n. 333/92,
in sostanziale aderenza ai principi in tema di serio indennizzo più
volte enunciati da questa Corte; la non conferenza in materia del
richiamo all'art. 53 della Costituzione; la ragionevolezza - in
relazione alle perseguite finalità acceleratorie (delle procedure di
acquisizione delle aree edificabili) e deflattive (delle controversie
giudiziarie) - del meccanismo "premiale" di cessione volontaria di
cui al comma secondo; l'esclusione di ogni profilo di contrasto tra
la disciplina dei criteri della edificabilità di fatto, ai fini del
computo della indennità di esproprio", quale demandata dal comma
quinto alla decretazione ministeriale, e le attribuzioni regionali in
materia di urbanistica; la conformità infine delle disposizioni
transitorie sub comma sesto (e settimo) ai principi della
successione, nel tempo, delle leggi.
3. - La fondatezza di tutte le questioni sollevate (nei rispettivi
giudizi a quibus) è stata viceversa sostenuta dalle parti private -
Uguccioni, società Immobiltorre, eredi Macrì, Sanna (quest'ultima
anche con memoria) - opponenti rispettivamente innanzi alle Corti di
Bologna, Palermo (ordinanza n. 45/1993), Reggio Calabria e Cagliari.
La difesa degli eredi Macrì ha preliminarmente, per altro,
riproposto l'eccezione di irrilevanza (già disattesa dal Collegio
reggino) per inapplicabilità dello ius superveniens in fattispecie -
come quella in oggetto - in cui risulti già emanato il decreto di
esproprio, atteso che il "procedimento" (da intendere nella corretta
accezione di "procedimento amministrativo di espropriazione")non
sarebbe, in questo caso, più "in corso".
Considerato in diritto
1. - Attesa l'identità o connessione delle questioni sollevate
può disporsi la riunione dei correlativi giudizi.
2. - Viene sotto più profili - come in narrativa detto -
denunciato l'art. 5-bis, introdotto dalla legge 8 agosto 1992 n. 359,
in sede di conversione del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, (recante
"misure urgenti per risanamento della finanza pubblica").
La riferita norma stabilisce nuovi criteri - da valere "fino alla
emanazione di una organica disciplina delle espropriazioni" per
pubblica utilità - per la stima della indennità di espropriazione
"per le aree edificabili" (per quelle agricole, o comunque non
classificabili come edificabili, continuando viceversa ad applicarsi
i criteri di cui al titolo II della l. n. 865 del 1971 ai sensi del
comma quarto dello stesso art. 5- bis). Prevede, all'uopo, il comma
primo della citata disposizione che la suddetta indennità "è
determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della legge (sul
risanamento della città di Napoli) n. 2892 del 1885 (e cioè sulla
base della media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo
decennio), sostituendo ai fitti coacervati il reddito dominicale
rivalutato di cui agli artt. 24 ss. d.P.R. n. 917 del 1986". E che
"l'importo così determinato è ridotto del 40%". Aggiunge poi,
peraltro, il comma secondo che "il soggetto espropriato può
convenire la cessione volontaria del bene" ed "in tal caso non si
applica la riduzione di cui al comma 1". Precisa, quindi, il comma
terzo (non oggetto di autonoma impugnazione, ma richiamato come
disposizione interagente sulla legittimità del precedente comma
primo) che "per la valutazione della edificabilità delle aree", agli
effetti appunto dell'applicazione dei suddetti nuovi criteri di
stima, "si devono considerare le possibilità legali ed effettive di
edificazione esistenti al momento dell'apposizione dei vincolo
preordinato all'esproprio". Ed a tal fine - prosegue il comma quinto
- "con regolamento del Ministro dei Lavori Pubblici, da emanarsi ai
sensi dell'art. 17 legge 1988, n. 400", saranno "definiti i criteri
ed i requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto".
Tale nuova disciplina è dichiaratamente applicabile anche ai
"procedimenti in corso" (comma settimo), salvo che l'indennità non
sia già stata accettata dalle parti ovvero definita con giudicato
(comma sesto legge cit.).
3. - Per il combinato effetto delle censure formulate nelle varie
ordinanze di rinvio il richiamato art. 5- bis viene quindi in
sostanza sospettato di incostituzionalità, oltrechè (A)
pregiudizialmente nella sua interezza per vizio genetico (che si as-
sume, dalla Corte di Cagliari, correlato alla previsione dell'art.
15 n. 5 della legge n. 400 del 1988, per questo parallelamente
denunciato), sotto i profili in particolare:
(B*) del nuovo adottato criterio di computo dell'indennità in
questione (comma 1);
(C) del meccanismo di interrelazione tra "cessione volontaria
del bene" ed esonero dalla applicazione dell'ulteriore riduzione del
40% (comma 2);
(D) della definizione dei criteri individuativi della
edificabilità di fatto, rimessa al potere esecutivo (comma 5);
(E) della disciplina intertemporale (commi 6 e 7).
I parametri evocati sono rispettivamente:
per il profilo sub A: gli artt. 71 e 72 della Costituzione;
per il profilo sub B: gli artt. 3, 42 comma 3, e 53 della
Costituzione;
per il profilo sub C: gli artt. 3, 24, 42, comma 3, e 113 della
Costituzione;
per il profilo sub D: gli artt. 42, commi 2 e 3; 24, comma 1, e
117 della Costituzione;
per il profilo sub E: l'art. 3 della Costituzione.
4. - Preliminarmente al merito delle riferite questioni - che si
affronterà seguendo l'ordine numerico dei commi della norma
segnatamente impugnati - va esaminata l'eccezione di inammissibilità
per inapplicabilità dello ius superveniens nel processo a quo.
Questa eccezione - espressamente prospettata solo nel giudizio
innanzi alla Corte di Reggio Calabria, ma virtualmente riferibile a
tutti gli altri giudizi a quibus nei quali parimenti risulta (dalla
narrativa delle stesse ordinanze di rinvio) la già avvenuta adozione
del decreto espropriativo - è formulata sulla premessa
interpretativa che i "procedimenti in corso", ai quali il comma
settimo del citato art. 5- bis espressamente dichiara applicabile la
nuova disciplina, siano i procedimenti amministrativi ancora aperti;
con la conseguente esclusione, quindi, dei procedimenti - come quelli
cui si riferiscono le controversie indennitarie pendenti innanzi ai
giudici a quibus - viceversa già conclusi sul piano della procedura
ablatoria con il disposto trasferimento coattivo della proprietà del
bene occupato. La interpretazione così proposta non può però
essere ricevuta dalla Corte perchè disattesa per implicito da tutte
le autorità rimettenti e, esplicitamente, dalla Corte di appello di
Reggio Calabria con motivazione affatto plausibile e confortata dalla
recente giurisprudenza della Cassazione (cfr. sent. n. 12393/1992).
Delle altre preliminari eccezioni di inammissibilità afferenti a
singole disposizioni dell'art. 5- bis si dirà (pregiudizialmente) in
occasione dell'esame delle correlative questioni, nell'ordine che si
è detto.
5. - Passando all'esame del merito, vanno innanzi tutto prese in
considerazione le censure che hanno ad oggetto il cit. art. 5-bis,
nella sua interezza, e l'art. 15 n. 5 della legge 23 agosto 1988 n.
400, norme che la Corte d'appello di Cagliari sospetta confliggere
con gli artt. 71 e 72, comma 1, della Costituzione sotto il profilo
della violazione del procedimento di formazione della legge non
essendo stato rispettato il canone che prescrive che il disegno o il
progetto di legge debba essere approvato prima "articolo per
articolo" e dopo con (complessiva) votazione finale. La questione,
così come posta dalla Corte remittente, è per più versi
inammissibile. Lo è relativamente all'art. 15 n. 5 legge n. 400/88,
perchè di tale norma - che, prescrivendo che "le modifiche apportate
al decreto legge, sono elencate in allegato alla legge", riguarda il
modo di formulazione del testo da pubblicare in Gazzetta ufficiale -
il giudice non deve fare applicazione. E lo è anche in riferimento
al cit. art. 5-bis. Infatti il giudice a quo, ricordato che "secondo
.. l'art. 72 l'approvazione delle camere deve essere fatta
separatamente articolo per articolo e poi, complessivamente, con
votazione finale", constata che "la legge di conversione in oggetto
è stata approvata mediante votazione soltanto del suo articolo unico
e non anche mediante votazione dei singoli articoli del decreto da
convertire e delle relative modifiche" e ne deduce "l'illegittimità
costituzionale ..del citato art. 5-bis, per il quale l'illegittimità
risulta particolarmente evidente: esso infatti non ha nemmeno
carattere di modifica del decreto legge, giacchè contiene una norma
completamente nuova rispetto alla materia del decreto legge n.
333/92". Orbene - non senza considerare che il riferimento all'art.
71 della Costituzione si rivela non pertinente giacchè il canone
della redazione del progetto di legge "in articoli", da tale norma
prescritto, riguarda l'iniziativa popolare delle leggi - dalla scarna
motivazione dell'ordinanza non risulta con chiarezza se il giudice
rimettente intenda far riferimento in generale a qualsiasi disegno di
legge formulato in un articolo unico (come parrebbe desumersi dal
richiamo dell'art. 72 della Costituzione che riguarda il procedimento
di formazione della legge in generale, mentre la sedes materiae della
legge di conversione è l'art. 77 della Costituzione); ovvero se si
riferisca più in particolare all'ipotesi del disegno di legge di
conversione del decreto legge (come sembrerebbe potersi inferire dal
fatto che nella specie la norma censurata è contenuta in un decreto
legge convertito); ovvero, infine, se - tenuto conto del concreto
svolgimento dell'iter parlamentare - non abbia inteso dolersi del
fatto che sia stata inserita una disposizione (in tesi) "estranea"
alla materia del decreto legge, ovvero del fatto che, avendo il
Governo posto la fiducia sul testo come emendato in sede di
Commissione referente con l'inserimento in particolare della norma
censurata, l'Assemblea - limitandosi all'approvazione dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione del decreto legge - non
abbia in concreto dibattuto (e quindi consapevolmente approvato)
l'inserimento nel decreto legge dell'art. 5- bis in esame. La
questione quindi si presenta priva dell'indefettibile requisito della
chiarezza con conseguente sua inammissibilità.
6. - Possono ora in sequenza esaminarsi le censure che - con
riferimento soprattutto all'art. 42, comma 3 della Costituzione, ma
anche agli artt. 3 e 53 della Costituzione - afferiscono alle
distinte disposizioni contenute nell'art. 5- bis, cominciando dal
primo comma che prevede che l'indennità di espropriazione per le
aree edificabili è determinata a norma dell'art. 13, comma 3, della
legge n. 2892 del 1885, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati
dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli
artt. 24 ss. d.P.R. n. 917 del 1986; l'importo così determinato è
ridotto del 40%.
6.1. - Con riferimento al parametro costituito dall'art. 42, comma 3,
della Costituzione la questione è posta innanzi tutto (dalle Corti
d'appello di Bologna e Torino) sotto il profilo, più generale e
radicale, della non adeguatezza e congruità del ristoro in tal modo
assicurato al proprietario espropriato. Inoltre, pure a prescindere
dalla riduzione del 40%, il criterio adottato dal primo comma
dell'art. 5- bis sarebbe, secondo la Corte di Palermo, illegittimo
già soltanto per avere il legislatore sostituito al parametro
rapportato ai fitti coacervati quello - affatto disomogeneo perchè
concernente i terreni agricoli - del reddito dominicale; e comunque
si censura il carattere astratto dell'indennizzo così computato, non
rispondente alle obiettive ed effettive caratteristiche del bene
ablato. La Corte d'appello di Reggio Calabria sostiene poi che la
ritenuta di imposta del 20%, prevista dall'art. 11 della legge n. 413
del 1991, rappresenterebbe un ulteriore elemento di riduzione che
porterebbe l'indennizzo al di sotto del livello di congruità.
Inoltre il riferimento temporale della valutazione circa la
edificabilità di fatto al momento della apposizione del vincolo
preordinato all'esproprio rappresenterebbe un altro elemento di
inadeguatezza del criterio di calcolo dell'indennità espropriativa.
La questione quindi si focalizza essenzialmente, come profilo
principale, nell'affermazione di fondo della non adeguatezza in sè
della liquidazione della indennità nella misura del 60% della
semisomma del valore venale e del reddito dominicale; mentre gli
altri profili secondari, ed in un certo senso serventi al primo, sono
diretti a rafforzare tale censura di inadeguatezza dell'indennizzo.
Tutti però si riconducono e si saldano nella prospettazione secondo
cui risulterebbe violata la prescrizione del terzo comma dell'art. 42
della Costituzione che consente l'espropriazione per pubblica
utilità solo "salvo indennizzo".
6.2. - Va premesso che - prima della norma censurata e dopo che la
Corte aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 16,
commi 5, 6 e 7 della legge n. 865 del 1971, come modificati dall'art.
14 della legge n. 10 del 1977 (sent. n. 5/1980), nonchè della legge
n. 385 del 1980 (sent. n. 223/1983) - trovava applicazione, per la
quantificazione dell'indennità di espropriazione delle aree
fabbricabili, il criterio del valore venale quale previsto dall'art.
39 legge 25 giugno 1865 n. 2359, che non era stato abrogato, ma
soltanto derogato dalle disposizioni dichiarate illegittime (sentt.
n. 1022 del 1988 e n. 216 del 1990); invece per le aree a
destinazione agricola era, ed è, ancora operante il criterio del
valore agrario medio previsto dalla cit. legge n. 865 del 1971 (così
anche sent. n. 355/1985). Con l'introduzione della norma censurata -
che riguarda soltanto le aree edificabili o a destinazione
edificatoria - al criterio del valore venale l'art. 5- bis
sostituisce quello della semisomma del valore venale e del reddito
dominicale, ridotta del 40%; criterio questo sensibilmente meno
favorevole (per i titolari delle aree espropriate) perchè - in
ragione della notoria esiguità del reddito dominicale - pari a circa
un terzo del valore venale. La radicale censura di inadeguatezza di
tale criterio - che rappresenta il profilo principale delle questioni
di costituzionalità in esame - non può che essere valutata alla
luce della precedente giurisprudenza di questa Corte. La quale si è
subito attestata su un principio di fondo, ripetutamente affermato,
secondo cui, da una parte, l'indennità di espropriazione non
garantisce all'espropriato il diritto ad un'indennità esattamente
commisurata al valore venale del bene e, dall'altra, l'indennità
stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od
irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata. Per
un verso, infatti, l'integrale ristoro del sacrificio negherebbe ogni
incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica utilità che
persegue il procedimento espropriativo; scopi la cui realizzazione
non può risultare impedita dall'esigenza di una piena ed integrale
riparazione dell'interesse privato del proprietario. Per altro verso,
però, quest'ultimo non può essere chiamato ad un sacrificio che
azzeri il suo diritto, atteso il rilievo costituzionale della
proprietà privata che il secondo comma dell'art. 42 della
Costituzione predica essere "riconosciuta e garantita" ancorchè con
il limite (tra l'altro) della "funzione sociale". Ed infatti fin
dalla sentenza n. 61/1957 è stata respinta quella che veniva
qualificata come "interpretazione letterale" del concetto di
indennizzo, in quanto identificato con il pieno ristoro del danno
subito per effetto dell'ablazione; "indennizzo non può significare
.. integrale risarcimento .. ma soltanto il massimo di contributo e
di riparazione che, nell'ambito degli scopi di generale interesse, la
Pubblica Amministrazione può garantire all'interessato"; solo "un
indennizzo stabilito in misura simbolica sarebbe un indennizzo
inesistente" con conseguente vulnerazione dell'art. 42, comma 3,
della Costituzione. Questo principio - costantemente riaffermato (da
ultimo v. sentt. nn. 138 del 1993, 173 del 1991 e 216 del 1990) - si
è poi ulteriormente evoluto, da una parte, affermandosi in positivo
che l'indennizzo deve essere - come già indicato - congruo, serio,
ed adeguato (sentt. nn. 91 del 1963, 22 del 1965, 115 del 1969, 63
del 1970, 58 del 1974, 138 del 1977) e, d'altra parte, precisandosi
che è legittima la combinazione di più criteri purchè almeno uno
sia agganciato al valore venale e che pertanto risulta compatibile
con la garanzia dell'art. 42, comma 3, della Costituzione la
previsione di un criterio "mediato" (sentt. nn. 216 del 1990, 1165
del 1988 e 160 del 1981). In particolare la sentenza n. 15/1976 ha
ritenuto legittimo il criterio di valutazione dell'indennità di
esproprio previsto dalla legge 15 gennaio 1885 n. 2892 (sul
risanamento della città di Napoli) che stabilisce il riferimento
alla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo
decennio dei terreni espropriati, ovvero, in difetto di locazioni
accertate, alla media del valore venale e dell'imponibile netto ai
fini dell'imposta sui fabbricati, precisando che, anche nell'ipotesi
in cui non risultino canoni di locazione, entra sempre a far parte
del calcolo relativo, come dato componente della media, il valore
venale dell'immobile; ciò "contribuisce in modo determinante ad
adeguare, sia pure entro certi limiti, l'ammontare dell'indennizzo
alla realtà dei valori economici" (cfr. anche ord. 607/1987 e sent.
n. 216/1990). Parimenti la sentenza n. 160/1981 ha ritenuto congruo
un analogo criterio "mediato", quello previsto dall'art. 4 r.d.l. n.
981 del 1931, che quantificava l'indennità di espropriazione come
pari alla media del valore venale e dell'imponibile netto,
capitalizzato ad un tasso dal 3,50% al 7% secondo le condizioni
dell'edificio e della località; in particolare la Corte ha precisato
che "il riferimento al valore venale del fondo fuor di dubbio
consente, sulla base di dati oggettivamente accertabili, che la
liquidazione si avvicini adeguatamente alla realtà ed attualità dei
valori economici" e che tale riferimento consente di escludere il
"rischio di irrisorietà dell'indennizzo". In questi criteri
"mediati" c'è però una costante che è quella dell'indefettibile
"riferimento .. al valore del bene in relazione alle sue
caratteristiche essenziali" (sent. n. 5/1980) sicchè risulta
viceversa violato il canone di congruità ex art. 42 della
Costituzione ove si adotti un diverso criterio che "prescinda" del
tutto da tale valore venale; la mancanza di questo riferimento (come
nel caso delle leggi n. 865 del 1971, n. 247 del 1974 e n. 10 del
1977 che determinavano l'indennizzo delle aree fabbricabili in base
al solo loro valore agricolo, donde la dichiarazione di
incostituzionalità resa con la citata sent. n. 5/1980) comporta una
valutazione del tutto astratta in quanto sganciata dalle
caratteristiche essenziali del bene ablato. Analogo vizio di
astrattezza è stato ravvisato dalla Corte nella successiva sentenza
n. 223/1983 relativamente alla legge n. 385 del 1980 che
surrettiziamente faceva rivivere, quale mero "acconto", il criterio
già colpito dalla precedente dichiarazione di incostituzionalità.
Una più netta ed inequivocabile puntualizzazione, suscettibile di
generalizzazione, è poi contenuta nella sentenza n. 1165/1988, che
ha precisato quale sia il principio cui deve attenersi il legislatore
nel determinare l'indennità di esproprio: "quello di assumere il
valore effettivo del bene come base di riferimento dell'indennizzo,
onde evitare una valutazione dello stesso del tutto astratta"; in
particolare - nella specie, in quella occasione esaminata, relativa
all'art. 28 della legge della Provincia di Trento 20 dicembre 1972 n.
31, come modificato dalla successiva legge 2 maggio 1983 n. 14 - la
Corte ha ritenuto che il correttivo del valore venale potesse essere
costituito dal valore agricolo tabellare (che - può rilevarsi a
margine - non è poi concettualmente dissimile dal reddito dominicale
previsto dall'art. 5- bis in esame) sicchè l'indennità di esproprio
delle aree edificabili risultava legittimamente commisurata alla me-
dia aritmetica tra il valore venale ed il valore che, entro le
valutazioni fornite da una determinata Commissione, doveva essere
attribuito all'area quale terreno agricolo (anche la sentenza n.
231/1984 parla del valore venale come di mero criterio di riferimento
nella determinazione dell'indennita'). Quindi - volendo tirare le
fila di questi più recenti sviluppi giurisprudenziali che peraltro
si sono mossi lungo una linea di continuità con la giurisprudenza
maggiormente risalente - può dirsi, conclusivamente, che il rischio
dell'"astrattezza" del criterio di quantificazione dell'indennità di
espropriazione è evitato quando uno dei parametri che concorrono sia
ancorato al valore venale.
6.3. - La ritenuta ammissibilità in linea di massima di criteri
"mediati" comporta una conseguente discrezionalità del legislatore
nell'individuazione dei parametri concorrenti con quelli del valore
venale; nella sentenza n. 216/1990 la Corte ha infatti affermato che
residuano al legislatore "ampi margini di dicrezionalità ..,dato che
il valore effettivo del bene viene in rilievo non quale misura, ma
come criterio di riferimento per la determinazione dell'indennizzo".
Così anche la sentenza n. 138/1993 ha affermato che "il legislatore
rimane libero di adottare criteri più o meno automatici di
determinazione dell'indennizzo, per esempio rapportandolo al valore
catastale dell'immobile .. oppure alla media, eventualmente corretta,
del valore venale col reddito dominicale rivalutato". Nell'esercizio
di questa discrezionalità il legislatore opera il coordinamento e
bilanciamento con il pubblico interesse, peraltro tenendo anche conto
delle esigenze della finanza pubblica, che - come già ritenuto da
questa Corte (sent. n. 15/1976) - legittimamente possono ispirare la
scelta del criterio "mediato" soprattutto se inserito nel contesto di
una più vasta ed organica manovra finanziaria dello Stato. Tale
mediazione tra l'interesse generale sotteso all'espropriazione e
l'interesse privato, espresso dalla proprietà privata, non può
fissarsi in un indefettibile e rigido criterio quantitativo, ma
risente sia del contesto complessivo in cui storicamente si colloca,
sia dello specifico che connota il procedimento espropriativo, non
essendo il legislatore vincolato ad individuare un unico criterio di
determinazione dell'indennità, valido in ogni fattispecie
espropriativa. Sotto quest'ultimo profilo la determinazione
dell'indennità delle aree fabbricabili non può non risentire del
fatto che la destinazione urbanistica comporta un valore aggiunto
(rendita di posizione) rispetto al contenuto essenziale del diritto
di proprietà sicchè diverso può essere il bilanciamento tra
interesse generale ed interesse privato rispetto all'ipotesi
dell'espropriazione di aree non fabbricabili. Come anche un contesto
complessivo che risulti caratterizzato da una sfavorevole congiuntura
economica - che il legislatore mira a contrastare con un'ampia
manovra economico-finanziaria - può conferire un diverso peso ai
confliggenti interessi oggetto del bilanciamento legislativo. Questa
essenziale relatività dei valori in giuoco impone una verifica
settoriale e legata al contesto di riferimento nel momento in cui si
pone il raffronto tra il risultato del bilanciamento operato dal
legislatore con la scelta di un determinato criterio "mediato" ed il
canone di adeguatezza dell'indennità ex art. 42, comma 3, della
Costituzione. Verifica questa che - operata con riferimento all'art.
5- bis censurato - impone di considerare:
a) la particolare urgenza e valenza degli "scopi" che -
attraverso l'acquisizione dei suoli edificabili (e cioè delle aree
nude, destinabili alla edificazione) che la riferita normativa
specificamente disciplina - il legislatore si propone di perseguire.
Scopi, in particolare legati alla ripresa degli interventi di
edilizia residenziale pubblica, anche in funzione della positiva
ricaduta che l'auspicato incremento edilizio può avere sui collegati
settori lavorativi e sulla realizzazione del diritto alla abitazione,
ed agli effetti di calmiere che la conseguente crescita dell'offerta
abitativa può produrre nel mercato, in guisa da secondare e modulare
l'iniziale liberalizzazione degli affitti di abitazione, coevamente
avviata; b) il parallelo obiettivo di perequare il costo della
indennità in limiti quanto più possibili aderenti al valore proprio
dei suoli, decurtandolo dal valore aggiunto determinato dall'azione
della P.A. e che, con riguardo ai proprietari non espropriati, viene,
anche se non interamente, recuperato o attraverso misure di
contribuzione all'atto della edificazione o attraverso la tassazione
dei così acquisiti incrementi di valore all'atto dell'eventuale
trasferimento del suolo; c) la particolare congiuntura economica
nella quale si inserisce la legge emanata avente carattere
dichiaratamente temporaneo, in attesa di un'organica disciplina
dell'espropriazione per pubblica utilità.
In conclusione - affermata in generale la legittimità dei criteri
"mediati" sempre che facciano riferimento al valore venale del bene
espropriato e ritenuta in concreto la correttezza del bilanciamento
di interessi operato dal legislatore nel definire i parametri
concorrenti con il valore venale - può escludersi, sotto il profilo
principale della censura in esame, che l'indennizzo calcolato alla
stregua della disposizione denunciata sia "apparente", "meramente
simbolico" od "irrisorio" e deve invece ritenersene la sufficienza e
congruità rispetto alla funzione - che lo stesso, nel contesto
dell'attuale situazione economico-finanziaria del paese, è chiamato
ad assolvere - di esprimere "il massimo di contributo e di
riparazione che nell'ambito degli scopi, di generale interesse la
P.A. può garantire all'interesse privato".
6.4. - La ritenuta adeguatezza dell'indennizzo consente anche di
superare gli altri profili, afferenti sempre al parametro costituito
dall'art. 42, comma 3, della Costituzione. Infatti da una parte
mette conto rilevare che l'introduzione del criterio concorrente del
reddito dominicale in luogo del coacervo dei fitti (quale previsto
dalla legge n. 2892 del 1885) non è disomogenea ed incoerente alla
luce della già vista giurisprudenza della Corte, non senza
considerare che anche il reddito catastale (come già previsto per il
coacervo dei fitti dalla legge su Napoli) va moltiplicato per dieci
anni. Giova rilevare in particolare che secondo la cit. sent. n.
1165/1988 la media con il valore tabellare agricolo è legittima,
quando tale concorrente criterio sia inserito in un insieme che tiene
conto del valore effettivo (analogamente la sent. n. 231/1984 ha
ritenuto utilizzabile il valore agricolo purchè si tenga conto,
insieme, del valore effettivo; così anche secondo la sent. n.
15/1976 è possibile il riferimento all'imponibile catastale).
Nemmeno ha poi pregio il profilo di censura secondo cui la menzionata
ritenuta di imposta del 20% rappresenterebbe un ulteriore elemento di
riduzione che porterebbe l'indennizzo al di sotto del livello di
congruità. Va infatti considerato che la illegittimità denunziata,
semmai, riguarderebbe la norma impositiva, mentre il trattamento
tributario della indennità è estraneo alla vicenda espropriativa.
Quanto poi all'evidenziato riferimento temporale della valutazione
circa la edificabilità di fatto al momento della apposizione del
vincolo preordinato all'esproprio, riferimento che - secondo la Corte
d'appello di Reggio Calabria - giocherebbe nel senso di far dubitare
anche sotto questo ulteriore profilo della congruità
dell'indennizzo, mette conto osservare che la censura è sotto questo
profilo irrilevante non essendo nella specie dedotta la
sopravvenienza, medio tempore, di un mutamento della edificabilità
di fatto.
6.5. - Ulteriori censure poi investono il primo comma dell'art. 5-
bis in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione. In
relazione al primo parametro si lamenta la disparità di trattamento
tra i proprietari di aree edificabili oggetto del provvedimento di
espropriazione che si vedranno liquidata una siffatta non
satisfattiva indennità ed i proprietari di aree aventi le stesse
caratteristiche e poste nella stessa zona, i quali possono disporne
in regime di libera contrattazione e ottenere così il pieno valore
di mercato. Ma l'argomento allegato a sostegno della censura prova
troppo. Una volta affermata - come è pacifico in giurisprudenza e
come è stato sopra esposto - che non necessariamente l'indennità di
espropriazione deve essere pari al valore venale del bene
espropriato, consegue inevitabilmente che possa esserci una
differenza tra tali due termini; differenza che, nei confronti del
proprietario espropriato, si giustifica come limitazione del suo
diritto in ragione della "funzione sociale" della proprietà. Una
volta verificata la compatibilità con l'art. 42, comma 3, della
Costituzione (e quindi la legittimita') di questo quid minoris che
percepisce il soggetto espropriato non può poi rinnovarsi la
valutazione di costituzionalità sotto il profilo dell'art. 3 della
Costituzione assumendo una pretesa violazione della disparità di
trattamento rispetto ai proprietari delle aree non espropriate. Se
la parità di trattamento dovesse ritenersi assicurata unicamente ove
al proprietario dell'area espropriata fosse garantita, come
indennizzo, la stessa attribuzione economica che può conseguire,
come corrispettivo, il proprietario dell'area non espropriata, si
finirebbe per leggere nel terzo comma dell'art. 42 un criterio rigido
e vincolato: l'indennità non potrebbe essere altro che il valore
venale. Ma così non è per le ragioni già indicate: l'indennizzo
può risultare da un criterio in cui il valore venale è mediato, e
quindi corretto, da altri concorrenti parametri. Pertanto non c'è
disparità di trattamento perchè diverse sono le situazioni poste a
raffronto; in un caso, e non nell'altro, l'area edificabile presenta
il connotato dell'idoneità alla realizzazione (su di essa) di
un'opera di pubblica utilità; ciò giustifica la diversità (tra
l'altro) della ragione dell'attribuzione patrimoniale, compensativa
nell'un caso e corrispettiva nell'altro della dismissione del bene,
attribuzione costituita rispettivamente dall'"indennizzo" nell'ambito
di un procedimento espropriativo e dal "prezzo" nell'ambito di una
compravendita. Se quindi l'"indennizzo" è adeguato ex art. 42,
comma 3, della Costituzione non può risultare sperequato per difetto
ex art. 3 della Costituzione (cfr. sent. n. 216/1990 nella quale -
seppur con riguardo alla diversa questione di criteri di liquidazione
differenziati - è enunciato il principio che il criterio adottato,
se legittimo in relazione all'art. 42, lo è anche in relazione
all'art. 3). Viceversa (e simmetricamente) se l'"indennita'" non
risponde al parametro di adeguatezza dell'art. 42, comma 3, della
Costituzione, come nell'ipotesi di un criterio astratto del tutto
sganciato dal valore venale, risulta violato anche il principio di
eguaglianza perchè viene meno la giustificazione della
differenziazione (ed infatti la sentenza n. 5/1980 - dopo aver
ritenuto violato il primo parametro - ha accolto anche il profilo di
censura riferito all'art. 3 della Costituzione).
6.6. - Una questione di costituzionalità contigua al profilo
appena esaminato è quella riferita all'art. 53 della Costituzione (e
congiuntamente all'art. 3 della Costituzione): l'art. 5- bis cit. è
censurato nella parte in cui il proprietario del bene espropriato,
per effetto della riduttiva quantificazione dell'indennizzo
spettantegli, sarebbe di fatto chiamato a concorrere alla spesa di
realizzazione dell'opera pubblica con un contributo personale e
diretto, oltre che in ragione della sua capacità contributiva
generale. È sufficiente però rilevare - come già affermato da
questa Corte (sent. n. 5/1960), seppur in epoca risalente - che la
materia espropriativa è estranea all'area di operatività dell'art.
53 della Costituzione. Come appena evidenziato al paragrafo che pre-
cede, se l'esistenza di una differenza tra indennità espropriativa e
valore venale del bene espropriato non viola l'art. 42, comma 3,
della Costituzione, è nell'ambito dell'operatività di tale
parametro che va apprezzato il quid minoris non percepito dal
proprietario e non è invece possibile attribuire a tale differenza
la natura tributaria così da richiedere una seconda verifica della
legittimità della quantificazione dell'indennizzo sotto il diverso
ed ulteriore profilo della capacità contributiva del soggetto
espropriato. In realtà la verifica della adeguatezza
dell'indennizzo si esaurisce nell'ambito dell'art. 42, comma 3, della
Costituzione; ci si deve quindi arrestare alla considerazione che -
una volta rispettato il canone di adeguatezza espresso da tale
parametro - rientra nella discrezionalità del legislatore fissare i
criteri di determinazione dell'indennità espropriativa secondo
generali valutazioni di politica economico-finanziaria che possono
tenere conto anche del fatto che la rendita di posizione, della quale
è parzialmente privato il soggetto espropriato, è frutto in larga
parte - oggi più ancora che in passato - di investimenti della
collettività (elemento questo peraltro preso in considerazione anche
in occasione di precedenti iniziative legislative in tema di
espropriazione - non pervenute però a compimento - proprio per
giustificare l'abbattimento percentuale della quantificazione
dell'indennizzo). Rimane l'esigenza generale di coerenza e
ragionevolezza che il legislatore deve rispettare sicchè la
determinazione dell'indennità espropriativa in un ammontare
sensibilmente inferiore al valore venale potrebbe richiedere una più
adeguata disciplina riequilibratrice (soprattutto fiscale) delle aree
fabbricabili non assoggettate ad espropriazione; profilo, questo,
peraltro estraneo alla normativa espropriativa in questione.
7.1. - Occorre ora passare all'esame del secondo comma dell'art.
5- bis - che dispone che "in ogni fase del procedimento espropriativo
il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del
bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1" -
norma che è censurata sotto più profili. È evocato l'art. 24 della
Costituzione perchè la disposizione censurata condizionerebbe
pesantemente la proposizione della opposizione alla stima, con
l'indurre il proprietario "ad accettare l'indennità determinata in
sede amministrativa anche se il valore venale posto a base del
calcolo è inferiore a quello effettivo", stante che l'eventuale
recupero di valore derivante dalla determinazione giudiziale sarebbe
in tutto o in notevole parte vanificato dall'applicazione della
riduzione del quaranta per cento. Analogamente viene richiamato
l'art. 113 della Costituzione, per la parallela remora, che ne
consegue, anche nei confronti della tutela degli interessi legittimi
avverso provvedimenti della P.A. Si sospetta poi la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, sia per l'irragionevole disparità di
trattamento tra chi al momento della entrata in vigore della
normativa censurata ha già subito l'espropriazione e non può più
convenire la cessione volontaria del bene e chi invece non è ancora
colpito dal provvedimento ablativo e può addivenire alla detta
cessione volontaria senza subire la riduzione del quaranta per cento;
sia per disparità di trattamento tra espropriato che convenga la
cessione del bene ed espropriato che proponga viceversa opposizione
alla stima ed impugni il decreto di espropriazione. Infine il secondo
comma dell'art. 5- bis è censurato in riferimento all'art. 42 comma
3 della Costituzione, in quanto il previsto meccanismo di
subordinazione dell'esonero dalla riduzione del 40% della indennità
alla accettazione della stima provvisoria indicata dall'espropriante,
ovvero della indennità definitiva fissata dalla Commissione
Provinciale, avrebbe un sostanziale carattere sanzionatorio e
punitivo nei confronti dell'espropriato (che non accetti l'indennità
offertagli), facendo così convergere nell'indennizzo una "finalità
afflittiva" estranea alla previsione del precetto costituzionale.
7.2. - Va preliminarmente considerata l'eccezione di
inammissibilità della Avvocatura dello Stato per essere la norma
censurata inapplicabile nei giudizi a quibus che concernono
procedimenti espropriativi in cui è già intervenuto il decreto di
esproprio e nei quali quindi non è più possibile la cessione
volontaria (l'eccezione è pertinente a tutti i giudizi, ancorchè
formulata solo in alcuni di essi, giacchè in tutti è già
intervenuta l'espropriazione). Deve a questo proposito considerarsi
che nelle censure mosse dalle Corti rimettenti al secondo comma
dell'art. 5- bis possono enuclearsi due distinti profili: uno più
particolare, che attiene al fatto che i soggetti già espropriati
risultano esclusi dalla possibilità di ricorrere alla cessione
volontaria per sottrarsi alla riduzione del 40%, ed uno più generale
che riguarda la disciplina della cessione volontaria; distinzione
questa che si rende necessaria perchè diversa è la valutazione
della rilevanza delle censure di costituzionalita'che investono, pur
sotto distinte prospettive, la medesima disposizione in esame.
Infatti l'eccezione di difetto di rilevanza sollevata dall'Avvocatura
non è fondata se riferita al primo profilo di costituzionalità
giacchè - pur vertendosi in tutti i giudizi a quibus in ipotesi di
procedimenti espropriativi conclusi e non già in itinere sicchè non
è più ipotizzabile una cessione volontaria essendosi l'effetto
traslativo realizzato con il provvedimento ablativo - la disciplina
del secondo comma cit. viene direttamente in rilievo in quanto le
ordinanze dei giudici rimettenti mirano proprio a superare
l'esclusione dei soggetti già espropriati dall'area di
applicabilità della disposizione stessa. La quale infatti viene
censurata dalla Corte d'appello di Bologna e dalla Corte d'appello di
Palermo per la (assunta) disparità di trattamento tra chi al momento
dell'entrata in vigore della stessa ha già subito l'esproprio e chi
invece non è stato ancora raggiunto dal provvedimento ablativo
giacchè quest'ultimo può convenire la cessione volontaria senza
subire la riduzione del 40%, mentre il primo è escluso da tale
possibilità. L'obiettivo di entrambe le ordinanze - ancorchè non
esplicitato ma non di meno palese - è quello di una pronuncia
additiva che, incidendo sul secondo comma cit., consenta ai soggetti
già espropriati di sottrarsi alla falcidia della riduzione del 40%.
Tale censura va quindi intesa come rivolta non tanto a conseguire la
estensione anche ai già espropriati del diritto di imporre alla P.A.
la cessione volontaria (per un corrispettivo pari alla semisomma
determinata secondo i criteri del primo comma, ma senza la riduzione
del 40%), estensione non possibile per il principio di non
contraddizione che non consente al soggetto di cedere il diritto di
proprietà di cui è già stato privato in forza del decreto
autoritativo di esproprio, quanto piuttosto a permettere comunque ai
già espropriati il conseguimento del risultato economico consentito
ai non ancora espropriati. Si addebita, cioè, al legislatore la
omissione della previsione di uno strumento negoziale che - coerente
alla situazione in cui tali soggetti versano - sia altresì idoneo a
conseguire lo stesso vantaggio economico conseguibile dai non ancora
espropriati mediante la cessione volontaria.
7.3. - In questi termini, la censura è fondata. Non appare
infatti ragionevole che il legislatore - nel predisporre un
meccanismo negoziale, alternativo al procedimento autoritativo e di
natura sostanzialmente transattiva, finalizzato a conseguire un
effetto deflattivo del contenzioso ed acceleratorio delle procedure
mediante la offerta al proprietario di un quid pluris rispetto alla
somma da lui conseguibile nell'ambito della procedura autoritativa -
abbia omesso di considerare la situazione di quei soggetti che, già
espropriati al momento della entrata in vigore della legge, hanno
tuttavia ancora pendente il contenzioso relativo alla indennità. E
la non ragionevolezza della omissione si appalesa ancor più evidente
se si considera che si tratta di soggetti, in favore dei quali al
momento della espropriazione era prevista dalla legge la
corresponsione di una somma pari al pieno valore venale del bene, e
che invece - per effetto del combinato giuoco, da un lato, della già
intervenuta espropriazione alla data di entrata in vigore della nuova
legge e, dall'altro, della applicazione di questa anche ai giudizi
pendenti - vengono contemporaneamente a subire la forte riduzione di
oltre due terzi di quella somma ed a vedersi preclusa la possibilità
di fruire, se lo vogliono, del non indifferente incremento collegato
dalla nuova legge alla definizione negoziale della vicenda. Deve poi
tenersi conto che nel bilanciamento complessivo operato dal
legislatore la speciale disciplina della cessione volontaria svolge
anche un ruolo di contrappeso del (nuovo) meno favorevole criterio di
determinazione dell'indennità di espropriazione. E pure se le
ragioni esposte al paragrafo n. 6.3, che precede, consentono di
ritenere che non di meno tale criterio è compatibile con il canone
di adeguatezza dell'indennizzo desumibile dall'art. 42, comma 3,
della Costituzione, è vero che ad esso si affianca un criterio più
vantaggioso (quello della semisomma piena) sol che l'espropriato
(secondo la tradizionale terminologia del legislatore, ma - recte -
l'espropriando) addivenga alla cessione del bene, oggetto del
procedimento espropriativo. Non a caso quando il legislatore ha
adottato l'analogo criterio (della semisomma ridotta) per la
determinazione dell'indennità di espropriazione nell'area
metropolitana di Roma (art. 7, comma 1, legge n. 396 del 1990) ha
anche abbinato (al secondo comma) un criterio più favorevole in caso
di cessione volontaria con la previsione dell'inapplicabilità della
riduzione del 40%. E la Corte (sent. n. 1022/1988) ha valorizzato
questo nesso puntualizzandone l'aspetto funzionale; ha infatti
affermato che quando si adotta un criterio risultante da una media
"la maggiorazione per la cessione volontaria da parte del
proprietario ha una sua peculiare funzione nel senso che la spinta
della valutazione verso valori più vicini a quelli reali
contribuisce ad accelerare l'acquisizione del bene espropriando".
Orbene, pur potendo il nuovo meno favorevole criterio avere
applicazione retroattiva (per quanto si dirà infra al paragrafo n.
9), non è però consentito scindere questo parallelismo per la
contraddizione intrinseca (e quindi il difetto di ragionevolezza) che
ne deriverebbe giacchè tra il vecchio più favorevole criterio del
valore venale - applicabile (o, meglio, applicato) ai rapporti
esauriti (o dove ci siano preclusioni processuali) - ed il nuovo meno
favorevole criterio della semisomma ridotta ed alternativamente della
semisomma piena in caso di cessione volontaria - applicabile ai
procedimenti espropriativi in corso (oltre, come è ovvio, ai nuovi
procedimenti espropriativi) - si collocherebbe di fatto un ulteriore
criterio (quello esclusivamente della semisomma ridotta) più
sfavorevole di entrambi, applicabile ad una residua fascia di
espropriazioni: quelle, appunto, per le quali è intervenuto il
decreto di esproprio, ma il rapporto non è ancora esaurito. Quindi
sulla linea di confine, che dovrebbe vedere la saldatura della nuova
disciplina alla vecchia, c'è invece uno iato, una frattura, dove il
bilanciamento operato dal legislatore ha un temporaneo e contingente
irrigidimento in termini meno favorevoli per gli espropriati per poi
risalire a quel livello (peraltro già fortemente restrittivo) che
risponde alle valutazioni economico-politiche sottese alla norma
censurata. Questa frattura non può avere altra motivazione che
quella tecnico-giuridica della impossibilità della cessione
volontaria quando sia intervenuto il decreto di esproprio. Ma non è
questa una ragione sufficiente a giustificare un trattamento così
fortemente differenziato, tenuto conto della preminente finalità
transattiva in ordine proprio alla determinazione dell'onere
economico dell'acquisizione dell'area fabbricabile, quale sottesa
alla norma censurata. La circostanza che il decreto di esproprio sia
stato già emesso avrebbe dovuto comportare non già l'esclusione, ma
la riduzione della fattispecie agevolata; nel senso che - per le
situazioni di diritto transitorio - in presenza di tale circostanza
la fattispecie della cessione volontaria, connotata dal consenso
dell'espropriando sia sul trasferimento dell'area, sia sul quantum
spettantegli, ben può "ridursi" - senza alterare la sostanza del
meccanismo transattivo - in una fattispecie più semplice connotata
dalla attribuzione al soggetto già espropriato del diritto di
accettare la indennità di espropriazione di cui al primo comma con
esclusione della riduzione del 40%, ferma restando l'acquisizione,
per ablazione, dell'area. Nè potrebbe obiettarsi - come fa
l'Avvocatura - che la facoltà di cessione volontaria già c'era nel
regime precedente (legge n. 865/71) e di essa gli espropriati non
avevano inteso fruire. Infatti - pur potendo dubitarsi dell'esattezza
del presupposto interpretativo da cui muove l'Avvocatura avendo
questa Corte (sent. 1022/1988) affermato che la cessione volontaria
ex art. 12 della legge n. 865 del 1971, dopo gli interventi operati
con le sentenze nn. 5/1980 e 223/1983 cit., non è più applicabile
alle espropriazioni di immobili con destinazione edificatoria
giacchè non è ipotizzabile una maggiorazione dell'indennizzo quando
questo è pari al valore venale - è agevole comunque osservare che
sono mutati i termini di raffronto giacchè al criterio del valore
venale si è sostituito quello della semisomma ridotta. La
possibilità di riduzione della fattispecie assicura poi che la
pronuncia additiva si innesta sulla norma censurata seguendo un
binario obbligato. Si impone quindi una dichiarazione di parziale sua
illegittimità nella parte in cui non prevede in favore dei soggetti
già espropriati al momento della entrata in vigore della legge n.
359 del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di
espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, il diritto di
accettare l'indennità di cui al primo comma con esclusione della
riduzione del 40%.
7.4. - Le altre censure che investono il secondo comma cit.
riguardano - come già detto - la disciplina della cessione
volontaria. Ma tali censure - come esattamente ha eccepito
l'Avvocatura dello Stato - difettano di rilevanza perchè in nessuno
dei giudizi a quibus si fa questione di cessione volontaria; nè
potrebbe farsene perchè, essendo già intervenuto il provvedimento
ablatorio, si è realizzato l'effetto traslativo onde non c'è più
spazio per un trasferimento del medesimo bene su base consensuale.
Sicchè, quand'anche le censure si rivelassero fondate ed imponessero
una pronuncia demolitoria dell'istituto, nessuna conseguenza potrebbe
derivarne nei giudizi a quibus. Nè il difetto di rilevanza può
dirsi emendato per effetto della pronuncia di incostituzionalità di
cui al precedente paragrafo. Poichè, infatti, la possibilità di
accettare l'indennità di espropriazione rappresenta un minus
rispetto alla cessione volontaria, la mancanza di una piena
sovrapposizione dell'una all'altra impone di tener distinti i due
profili con la conseguenza che le censure che investono la disciplina
della cessione volontaria possono riguardare soltanto fattispecie in
cui di tale cessione volontaria si controverta e non anche quelle in
cui - essendosi già realizzato l'effetto traslativo dell'area
edificabile - si controverta unicamente della misura dell'indennità
di espropriazione.
8. - Deve ora esaminarsi la censura che investe il comma quinto
dell'articolo citato, che demanda ad un regolamento, da emanarsi con
decreto del Ministero dei lavori pubblici, di definire i criteri ed i
requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto. Tale
disposizione, secondo i giudici rimettenti, si pone in contrasto sia
con l'art. 42, comma 2, della Costituzione, per non avere il
legislatore fissato i criteri direttivi cui deve conformarsi il
potere esecutivo, così sostanzialmente violando la riserva di legge
(se pur relativa) esistente in materia; sia con gli artt. 42, comma
3, e 24 della Costituzione per la mancata indicazione di un termine
entro cui il regolamento deve essere emanato; sia infine con l'art.
117 della Costituzione, per la ragione che la definizione dei criteri
di edificabilità (rimessa alla regolamentazione ministeriale)
rientrerebbe viceversa nella competenza legislativa della Regione, in
materia di "attività costruttiva edilizia". Con riferimento alla
questione di costituzionalità sollevata dalla Corte d'appello di
Bologna (che prospetta la vulnerazione degli artt. 42, commi 2 e 3, e
24, comma 1, della Costituzione) va preliminarmente esaminata
l'eccezione di difetto di rilevanza, sollevata dall'Avvocatura dello
Stato, secondo cui dalla ordinanza risulterebbe trattarsi di terreno
legalmente edificabile in forza dello strumento urbanistico
impositivo del vincolo sicchè non verrebbe in rilievo la eventuale
edificabilità di fatto. La questione è in effetti irrilevante; non
tanto per la ragione indicata dall'Avvocatura (giacchè non rileva lo
strumento urbanistico impositivo del vincolo espropriativo, da cui
bisogna prescindere nella valutazione della edificabilità, dovendosi
invece fare riferimento al regime precedente), quanto perchè
l'ordinanza nulla dice in ordine ad un'ipotetica edificabilità di
fatto, in concreto sopravvenuta, che rappresenta l'indefettibile
presupposto perchè possa avere ingresso la censura mossa dalla Corte
d'appello di Bologna. Quanto poi alla questione sollevata dalla
Corte d'appello di Cagliari nessuna eccezione di irrilevanza è
sollevata dall'Avvocatura ed in effetti dalla ordinanza risulta che
si controverte proprio in materia di edificabilità di fatto. Con
tale ordinanza la Corte rimettente ha denunziato la violazione
dell'art. 117 della Costituzione (parametro al quale è riconducibile
anche il richiamo, che la parte costituita fa all'art. 3, lett. f,
dello Statuto di autonomia della Sardegna). La questione non è
fondata perchè non si versa in materia urbanistica essendo la
nozione di edificabilità di fatto (cui si riferisce la delega al
Ministro) finalizzata soltanto al calcolo dell'indennità di
espropriazione e non già ad incidere sull'assetto normativo posto
dai vigenti strumenti urbanistici. Il decreto ministeriale
costituisce uno strumento meramente qualificatorio del terreno ai
fini della indennità di espropriazione e non già conformativo ai
fini urbanistici; esso deve intendersi diretto a consentire di
considerare nel procedimento espropriativo (proprio al fine di
evitare che il parametro di calcolo dell'indennità possa risultare
astratto ove sganciato dalla situazione concreta) quella particolare
"posizione" dell'area, già apprezzata dal libero mercato, che può
conferire contenuto economico - in termini di valore venale - anche
alla mera vocazione edificatoria dei terreni. Ciò quindi vale solo a
rendere "concreto" il parametro di calcolo dell'indennità, ma non
altera la disciplina urbanistica (nel senso che non rende edificabili
aree che tali non siano alla stregua di quest'ultima) e quindi, meno
che mai, può negativamente incidere sulle competenze regionali in
materia.
9. - L'ultima censura investe la disposizione transitoria, di cui
al comma sesto (e settimo) del predetto art. 5- bis, che prevede
l'applicazione retroattiva della nuova normativa nei "procedimenti in
corso": è sospettata la vulnerazione dell'art. 3 della Costituzione
per la irragionevole e grave disparità di trattamento, che così si
determina, tra gli espropriati che hanno accettato la indennità loro
proposta, convenendo la cessione volontaria, o nei confronti dei
quali la indennità sia divenuta non impugnabile o sia stata definita
con sentenza passata in giudicato prima dell'entrata in vigore della
legge di conversione, e gli altri soggetti "espropriati con lo stesso
procedimento di espropriazione, le cui opposizioni alla stima, per
vicissitudini giudiziarie non imputabili agli stessi opponenti, non
siano ancora concluse con sentenza passata in giudicato e che si
vedranno quindi applicare il nuovo criterio di determinazione
dell'indennità, venendo così a percepire soltanto il 30% circa di
quanto hanno percepito i primi". La disparità di trattamento è più
in particolare denunziata tra i proprietari assoggettati allo stesso
procedimento di espropriazione, per alcuni dei quali l'indennità è
stata definita prima della entrata in vigore della nuova legge (e
quindi alla stregua del ragguaglio al valore venale pieno), mentre
per altri, con indennità non ancora definita per accidentalità
procedimentali o processuali, diventa applicabile il nuovo criterio
in base al quale essi vengono a percepire soltanto il 30% di quanto
(a parità di valore) hanno percepito i primi. Pertanto la questione
non riguarda la possibilità o meno di cedere in conseguenza del non
esservi o dell'esservi già stata la espropriazione (sopra esaminata
al paragrafo n. 7.3); ma riguarda invece l'applicabilità, o meno,
del nuovo criterio di determinazione della indennità secondo che
l'indennità sia divenuta incontestabile prima della entrata in
vigore della nuova legge ovvero a tale momento sia ancora sub iudice.
Nei termini così puntualizzati la questione non è fondata.
Infatti, come esattamente ha rilevato la Avvocatura dello Stato, si
tratta di differenziazione dipendente dalla successione di leggi nel
tempo. Questa Corte (sentt. nn. 39 del 1993; n. 155 del 1990; 91,
123, 754 e 822 del 1988; 36 del 1985) ha più volte ribadito che il
legislatore - salvo l'espresso limite previsto dall'art. 25 della
Costituzione in materia penale - può, nell'introdurre una nuova
disciplina, disporne la operatività anche per il passato
prevedendone la efficacia retroattiva. L'irretroattività, pur
costituendo un principio del nostro ordinamento (art. 11 preleggi),
non è elevato, fuori dalla materia penale, al rango di generale
canone costituzionale (sent. n. 155/1990) ed "è rimessa alla
valutazione del legislatore la scelta tra retroattività ed
irretroattivita'in ordine ai fini che intende raggiungere, con il
solo limite che non siano contraddetti principi e valori
costituzionali" (sent. n. 190/1988). Quindi è possibile una
disciplina a carattere retroattivo che incida sfavorevolmente anche
su posizioni di diritto soggettivo perfetto; è però necessario che
non risultino violati specifici canoni costituzionali, primo tra
tutti quello della ragionevolezza che ridonda in ingiustificata
disparità di trattamento (art. 3 della Costituzione) sicchè la
riconosciuta retroattività della disposizione non può "trasmodare
in un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle
situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti" (sent. n.
822/1988). Nella fattispecie, non vertendosi in materia penale, è
in generale consentito al legislatore di adottare una nuova
disciplina dell'indennità espropriativa con efficacia retroattiva
non essendo in particolare vulnerato - per quanto sopra detto al
paragrafo n. 6.3 - il canone dell'obbligo di indennizzo in caso di
espropriazione (art. 42, comma 3, della Costituzione). Nè tale
retroattività confligge con il principio di ragionevolezza giacchè
da tempo in materia, per effetto delle pronunce di
incostituzionalità n. 5 del 1980 e n. 223 del 1983, si versava in
una situazione di carenza normativa, colmata dalla giurisprudenza con
il ricorso al risalente criterio dettato dall'art. 39 della legge
generale del 1865, criterio che il legislatore già aveva inteso
superare con la legge n. 865 del 1971 e che non poteva non apparire
datato giacchè questa Corte ha più volte affermato che la nozione
di "indennizzo" di cui all'art. 42, comma 3, della Costituzione non
coincide con quello di valore venale. Ben poteva quindi il
legislatore colmare, anche per il passato, tale risalente carenza
normativa con l'attribuire efficacia retroattiva alla nuova
disciplina dell'indennità espropriativa non costituendo limite
invalicabile di tale sua facoltà di scelta l'aspettativa dei
titolari di aree fabbricabili di vedersi liquidata la indennità
espropriativa secondo un criterio (quello del valore venale) per essi
più favorevole di quello con cui lo stesso legislatore ha ritenuto,
nell'attuale momento, di realizzare il giusto bilanciamento tra
interesse pubblico ed interesse privato, senza incorrere, come si è
visto, nelle denunziate violazioni di principi costituzionali.
Viceversa, una volta che la indennità sia divenuta incontestabile
(vuoi perchè si sia formato un giudicato, vuoi perchè si siano de-
terminate delle preclusioni), il relativo rapporto è esaurito e
quindi è conforme ai principi che sfugga alla incidenza della nuova
disciplina.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5-
bis,comma 2, del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica) nella parte in cui non prevede
in favore dei soggetti già espropriati al momento della entrata in
vigore della legge n. 359 del 1992, e nei confronti dei quali la
indennità di espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile,
il diritto di accettare l'indennità di cui al primo comma con
esclusione della riduzione del 40%;
b) dichiara inammissibili le ulteriori questioni di
costituzionalità dell'art. 5- bis, comma 2, del decreto legge 11
luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8
agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica), sollevate, con riferimento agli artt. 3, 24, 42, comma 3,
e 113 della Costituzione, dalle Corti d'appello di Torino, Reggio
Calabria, Bologna, Palermo e Cagliari con le ordinanze indicate in
epigrafe;
c) dichiara inammissibili le questioni di costituzionalità
dell'art. 5- bis del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333; dell'art. 1
della legge di conversione 8 agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica) e dell'art. 15 n. 5 della
legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo ed
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) sollevate,
con riferimento agli artt. 71 e 72 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Cagliari con l'ordinanza indicata in epigrafe;
d) dichiara inammissibili le questioni di costituzionalità
dell'art. 5- bis, comma 5, del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992 n. 359
(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
sollevate, con riferimento agli artt. 24, comma 1, e 42, commi 2 e 3,
della Costituzione, dalla Corte d'appello di Bologna con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
e) dichiara non fondate le questioni di costituzionalità
dell'art. 5- bis, commi 1, 5, e 6, del decreto legge 11 luglio 1992
n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992 n.
359 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
sollevate, con riferimento agli artt. 3, 42, comma 3, 53 e 117 della
Costituzione, dalle Corti d'appello di Cagliari, Reggio Calabria,
Torino, Bologna e Palermo con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 giugno 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0673