1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 29-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 81 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Abruzzo - Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente - Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del suolo - Requisiti tecnici degli interventi di recupero - Disposizioni applicative ed ambiti di esclusione - Applicazione del Piano Demaniale marittimo regionale sulle aree della Riserva Naturale Pineta Dannunziana. - Legge della Regione Abruzzo 1° agosto 2017, n. 40 (Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla L.R. 96/2000 ed ulteriori disposizioni), artt. 4 [, comma 4], 5 [, commi 2 e 3,] e 7. (17C00257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 29-11-2017)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale
dello Stato c.f.: 80224030587; fax 06/96514000 e PEC:
roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici ex lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volontà
di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale degli articoli 4, 5 e 7 della legge
Regionale Abruzzo n. 40 del 1° agosto 2017, recante «Disposizioni per
il recupero del patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e
contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n.
96/2000 ed ulteriori disposizioni», pubblicata nel B.U.R. n. 85 del 9
agosto 2017, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 6
ottobre 2017.
Con la legge regionale n. 40 del 1° agosto 2017 indicata in
epigrafe, che consta di nove articoli, la Regione Abruzzo ha emanato
le disposizioni in tema di «Disposizioni per il recupero del
patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento
dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n. 96/2000 ed
ulteriori disposizioni»; e, in particolare, disciplina il recupero
dei vani e locali accessori e seminterrati, situati in edifici
esistenti o collegati direttamente ad essi, da destinare ad uso
residenziale, direzionale, commerciale o artigianale.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Abruzzo abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 4, della legge Regione Abruzzo n. 40/2017 viola l'art. 117,
comma secondo, lett. s), della Costituzione, in riferimento agli
articoli 6, comma 3; 12, e 65, comma 4, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152; e viola l'art. 117 comma 3, della Costituzione.
1.1. L'art. 4 della legge regionale n. 40/2017 citata individua i
requisiti tecnici degli interventi di recupero.
Al comma 4, prevede che «... il recupero dei vani e locali di cui
all'art. 2, comma 1, e ammesso anche in deroga ai limiti e
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali
vigenti, ovvero in assenza dei medesimi».
La disposizione, pertanto, determina l'elusione dell'obbligo di
sottoporre a valutazione ambientale strategica, o almeno alla
relativa verifica di assoggettabilità, ai sensi degli articoli 6,
comma 3, e 12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,
contenente le «Norme in materia ambientale».
L'art. 6, comma 3, «Oggetto della disciplina», infatti, prevede
che «Per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano
l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei
piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è
necessaria qualora l'autorità competente valuti che producano
impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui
all'art. 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità
ambientale dell'area oggetto di intervento».
A sua volta, l'art. 12 predetto disciplina la «verifica di
assoggettabilita'» alla VAS di tali piani o programmi e delle loro
modifiche.
Inoltre, potendo determinare una deroga alle disposizioni degli
strumenti urbanistici ed edilizi comunali che recepiscono la
pianificazione di bacino, l'art. 4, comma 4, citato comporta
l'elusione della norma di cui all'art. 65, «Valore, finalità e
contenuti del piano di bacino distrettuale», del decreto legislativo
n. 152 del 2006 citato (sulla cui valenza cfr. la sentenza n. 254 del
2010, punto 5. del Considerato in diritto).
Tale norma, al comma 4, prevede che «Le disposizioni del Piano di
bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le
amministrazioni ed enti pubblici, nonchè per i soggetti privati, ove
trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso
Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di sviluppo
socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere
coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino
approvato.».
Va sottolineato che la giurisprudenza costituzionale è costante
nell'affermare che la tutela dell'ambiente rientra nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato e che, pertanto, le disposizioni
legislative statali adottate in tale ambito funzionano come un limite
alla disciplina che le Regioni, anche a statuto speciale, e le
Province Autonome dettano in altre materie o settori di loro
competenza. (sentenze n. 197 del 2014, punto 3.2. del Considerato in
diritto; n. 199 del 2014, punto 5.2.1. del Considerato in diritto).
1.2. L'art. 4, della legge regionale n. 40/2017 citata, inoltre,
contrasta con i principi fondamentali della legislazione statale in
materia di governo del territorio di cui all'art. 117, comma 3, della
Costituzione; principi finalizzati, appunto, come ha chiarito la
dottrina più attenta, a orientare la legislazione regionale nel
perseguimento di interessi di carattere unitario, cosicchè la
produzione normativa regionale non può che risentire delle scelte
legislative compite a livello centrale. L'art. 4 citato eccede,
pertanto, la competenza regionale concorrente in materia.
L'art. 2, comma 4, del testo unico delle disposizioni legislative
e regolamentari in materia edilizia, decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, infatti, prevede che i «comuni,
nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui
all'art. 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267,
disciplinano l'attività edilizia».
Il testo unico dell'edilizia, quindi, ha ricondotto la competenza
regolamentare dei comuni in materia urbanistica all'autonomia
statutaria e normativa prevista dall'art. 3 del testo unico degli
enti locali, decreto del Presidente della Repubblica 18 agosto 2000,
n. 267, la cui definizione si completa alla luce del riconoscimento
costituzionale dell'autonomia comunale in base all'art. 114 della
Costituzione della relativa potestà regolamentare di cui art. 117,
comma 6, della Costituzione.
La norma regionale impugnata, inoltre, viola anche le norme di
cui agli articoli 4 e 7 della legge urbanistica, che attribuiscono ai
comuni la pianificazione urbanistica e gli interventi relativi alle
disposizioni d'uso degli immobili.
Sotto un altro profilo, l'art. 4, comma 4, nel consentire gli
interventi di recupero anche «in assenza» degli strumenti urbanistici
ed edilizi comunali, si pone in contrasto con i principi stabiliti
dalla normativa statale di cui all'art. 9, «Attività edilizia in
assenza di pianificazione urbanistica», del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380 del 2001 citato - che individua l'attività
edilizia realizzabile in assenza di strumentazione urbanistica
(generale e attuativa) ed in relazione al quale le leggi regionali
possono introdurre unicamente limiti più restrittivi - violando
l'art. 117, comma 3, della Costituzione, con riferimento alla materia
«governo del territorio» (sentenza n. 84 del 2017, punto 7. Del
Considerato in diritto).
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'art. 4 della legge
regionale n. 40/17 citata si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato al «tutela dell'ambiente» e con
l'art. 117, comma 3 della Costituzione in materia di governo del
territorio, con riferimento alla richiamata normativa interposta di
cui agli articoli 6, comma 3, 12 e 65 del decreto legislativo n.
152/2006 citato e al testo unico in materia edilizia citato e alla
legge urbanistica citata.
2. L'art. 5, viola l'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione,
in riferimento all'art. 65, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152.
L'art. 5, nell'individuare «Disposizioni applicative ed ambiti di
esclusione», prevede, al comma 2, che la legge «trova applicazione
diretta sul territorio comunale con valenza prevalente ai regolamenti
edilizi vigenti», salvo che negli ambiti o per gli immobili esclusi
dai Comuni in ragione di particolari motivi di carattere ambientale,
storico, artistico, urbanistico ed architettonico.
L'applicazione della norma «è comunque esclusa nelle aree
soggette a vincoli di inedificabilità assoluta dagli atti di
pianificazione territoriale ovvero nelle aree ad elevato rischio
geologico o idrogeologico».
Si prevede, inoltre, all'ultimo comma, che «Per motivate esigenze
derivanti da eventi alluvionali, sismici, geologici o idrogeologici,
i Comuni possono aggiornare gli ambiti di esclusione anche
successivamente alla decorrenza del termine di cui al comma 1 [90
giorni]».
La disposizione presenta profili di illegittimità per violazione
dell'art. 117, comma secondo, lett. s), della Costituzione, in
riferimento all'art. 65, comma 4, del decreto legislativo n. 152 del
2006 citato.
La disciplina regionale, nel consentire la riconversione in
destinazione d'uso residenziale di vani accessori, può, infatti,
determinare un incremento del carico abitativo incompatibile con le
prescrizioni del piano di bacino volte a tutelare dal rischio
idrogeologico.
La norma regionale, in particolare, esclude dall'ambito di
applicazione della legge soltanto le aree soggette a vincolo di
inedificabilità assoluta (e, quindi, non quelle in cui il piano di
bacino si limita a vietare l'incremento del carico urbanistico).
Inoltre, la predetta norma regionale vieta la riconversione solo
nelle aree «ad elevato rischio idrogeologico», quando, invece, per
ragioni di pubblica incolumità, simili interventi dovrebbero essere
vietati in tutte le aree a rischio (Moderato (R1), Medio (R2),
Elevato (R3), Molto elevato (R4).
Va, poi, osservato che la limitazione contenuta nel citato art. 5
si applicherebbe solo nelle aree con vincoli di inedificabilità
assoluta, che, in genere, nelle normative dei piani di assetto
idrogeologico (PAI), sono, appunto, quelle a rischio molto elevato R4
e, inoltre, alcune autorità di bacino non hanno perimetrato le aree
a rischio, ma solo quelle di pericolosità.
Il territorio della Regione Abruzzo è compreso in diverse
Autorità di bacino (Autorità di bacino del fiume Tevere, Autorità
di bacino Interregionale del fiume Tronto, Autorità di bacino dei
fiumi Liri-Garigliano e Volturno, Autorità dei bacini di Rilievo
Regionale dell'Abruzzo e del bacino Interregionale del fiume Sangro),
oggi Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino Centrale e
Autorità di bacino distrettuale dell'Appennino Meridionale.
Le norme adottate dalle predette Autorità in genere non
consentono l'utilizzo dei piani interrati.
Va, infatti, rilevato che spetta alla Regione perimetrare le aree
di rischio e che, sebbene la legge preveda che i comuni possano
introdurre alcune limitazioni agli interventi di recupero,
l'eventuale assenza, negli Enti locali di professionalità e
conoscenze adeguate a gestire l'estrema complessità e novità dei
fenomeni in atto, può comportare un concreto pregiudizio alle
esigenze di tutela dal rischio idrogeologico sottese alla disciplina
statale in materia.
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'art. 5 della legge
regionale n. 40/2017 citata si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la «tutela dell'ambiente», con
riferimento alla norma interposta di cui all'art. 65, comma 4, del
decreto legislativo n. 152/2006 citato.
3. L'art. 7 viola l'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione,
in riferimento all'art. 22, commi 1, lett. d), e 6, della legge 6
dicembre 1991, n. 394.
L'art. 7 disciplina l'applicazione del Piano Demaniale marittimo
regionale sulle aree della Riserva Naturale Pineta Dannunziana.
In particolare, tale disposizione prevede la prevalenza del
«Piano Marittimo regionale, ovvero di quello comunale di
recepimento», su ogni altra legislazione e/o normativa anche di tipo
sovraordinato o ambientale, assunte in epoca antecedente alla
pianificazione regionale approvata con deliberazione del Consiglio 24
febbraio 2015, n. 20.
La disposizione presenta profili di incostituzionalità per
violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in
riferimento all'art. 22, commi 1, lett. d), e 6, della legge n. 394
del 1991, «Legge quadro sulle aree protette».
Premesso che la disciplina in materia di aree protette, sia
statali che regionali, contenuta nella legge n. 394 del 1991 citata,
rientra nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, si osserva che la Regione non può derogare
alle norme statali, ma solo «determinare, sempre nell'ambito delle
proprie competenze, livelli maggiori di tutela» (sentenze n. 193 del
2010; n. 61 del 2009; n. 44 del 2011, punto 4.2. del Considerato in
diritto); senza compromettere il punto di equilibrio tra esigenze
contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato
(sentenza n. 197 del 2014, punto 3.2. del Considerato in diritto,
citata).
La giurisprudenza costituzionale ha precisato che «la disciplina
statale delle aree protette, che inerisce alle finalità essenziali
della tutela della natura attraverso la sottoposizione di porzioni di
territorio soggette a speciale protezione», risponde a tali finalità
per mezzo di due differenti tipi di strumenti: la regolamentazione
sostanziale delle attività che possono essere svolte in quelle aree,
come le «limitazioni all'esercizio della caccia» (sentenza n. 315 del
2010, punto 3.1. del Considerato in diritto; n. 44 del 2011 citata;
n. 74 del 2017), e la «predisposizione di strumenti programmatici e
gestionali per la valutazione di rispondenza delle attività svolte
nei parchi, alle esigenze di protezione della flora e della fauna»
(sentenza n. 387 del 2008; n. 44 del 2011 citata).
L'art. 7 della legge regionale n. 40/2017 citata contiene profili
di contrasto con strumenti dell'uno e dell'altro tipo tra quelli
predisposti dalla legislazione statale.
In particolare, prevedendo che il Piano Marittimo regionale,
ovvero quello comunale di recepimento siano prevalenti «su ogni altra
legislazione e/o normativa anche di tipo sovraordinato o ambientale»,
la disposizione viola l'art. 22, comma 1, lett. d), della legge n.
394 del 1991 citata, che include tra i principi destinati a governare
le aree protette regionali quello secondo il quale le attività
svolte nelle medesime siano governate in base a regolamenti adottati
in conformità al precedente art. 11 della legge n. 394 del 1991
citata.
Appare, infatti, evidente che la dichiarata prevalenza della
pianificazione citata rispetto alla normativa a carattere ambientale
ne determina la prevalenza anche sul regolamento dell'area protetta
adottato in base alla stessa normativa a carattere ambientale.
Per analoghe ragioni deve ritenersi violato il successivo comma 6
dell'art. 22. Tale disposizione prevede che «Nei parchi naturali
regionali e nelle riserve naturali regionali l'attività venatoria è
vietata, salvo eventuali prelievi faunistici ed abbattimenti
selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici. Detti
prelievi ed abbattimenti devono avvenire in conformità al
regolamento del parco o, qualora non esista, alle direttive regionali
per iniziativa e sotto la diretta responsabilità e sorveglianza
dell'organismo di gestione del parco e devono essere attuati dal
personale da esso dipendente o da persone da esso autorizzate scelte
con preferenza tra cacciatori residenti nel territorio del parco,
previ opportuni corsi di formazione a cura dello stesso Ente».
La dichiarata prevalenza del Piano Marittimo regionale, ovvero di
quello comunale di recepimento, rispetto alla normativa ambientale
è, quindi, in grado di comportare anche la deroga a tali previsioni.
Occorre ribadire che la disciplina delle aree protette rientra
nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente prevista dall'art. 117, comma 2, lett. s), della
Costituzione. Tale disciplina, enunciando la normativa - quadro in
tale settore, «detta i principi fondamentali della materia, ai quali
la legislazione regionale è chiamata ad adeguarsi, assumendo,
quindi, anche i connotati di normativa interposta (sentenze n. 212
del 2014, punto 4. del Considerato in diritto», che richiama le
sentenze n. 14 del 2012; n. 108 del 2005 e n. 282 del 2000).
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'art. 7 della legge
regionale n. 40/17 citata si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato al «tutela dell'ambiente» con
riferimento alla norma interposta di cui all'art. 22, commi 1, lett.
d), e 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 citata.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 4, 5 e 7 della legge regionale
Abruzzo n. 40 del 1° agosto 2017, recante «Disposizioni per il
recupero del patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e
contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n.
96/2000 ed ulteriori disposizioni», indicati in epigrafe, siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 6 ottobre 2017.

Roma, 9 ottobre 2017

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri