1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 127 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 settembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 settembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Miniere, cave e torbiere - Norme della Provincia autonoma di Trento - Autorizzazioni alla coltivazione di cave - Previsione che la proroga delle autorizzazioni per le quali non vi sia stato il completamento dei lavori di coltivazione autorizzati puo' essere disposta per un massimo di due volte per periodi non superiori a tre anni - Estensione, altresi', della possibilita' di proroga a tutte le autorizzazioni rilasciate anteriormente all'entrata in vigore della legge provinciale n. 7 del 2006 - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con le disposizioni statali e comunitarie in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA) - Elusione della procedura amministrativa di rinnovo dell'autorizzazione - Inosservanza dei vincoli statutari alla potesta' legislativa primaria delle Province autonome in materia di miniere, cave e torbiere - Invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 1 e n. 67 del 2010. - Legge della Provincia autonoma di Trento 20 luglio 2012, n. 14, artt. 4, comma 2 (sostitutivo dell'art. 7, comma 5, lett. a, della legge 24 gennaio 2012, n. 1), e 13, comma 2. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), art. 8, comma 1; Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, artt. 26, comma 6, e da 20 a 28, ed Allegati alla Parte seconda - III, lettera s), e IV, punto 8, lettera i); direttiva 85/337/CEE del 27 giugno 1985, Allegato I, punto 22, ed Allegato II, punto 13, primo trattino. (012C0382) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f.
80224030587 - n. fax 096514000 ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento
degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi 12, giusta delibera del
Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 14 settembre 2012
ricorrente;
Contro la Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta provinciale, con sede in Trento, piazza
Dante n. 15, intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 4,
comma 2, e dell'art. 13, comma 2, della legge della Provincia
autonoma di Trento del 20 luglio 2012, n. 14, pubblicata nel B.U.R.
Trentino del 24 luglio 2012, n. 30 per violazione dell'art. 8, comma
1, del d.P.R. n. 670 del 1972, recante il testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, e dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

F a t t o

Con la legge n. 14 del 20 luglio 2012 la Provincia autonoma di
Trento ha approvato norme modificative della legge provinciale sulle
cave e della legge provinciale sulla valutazione d'impatto
ambientale.
Tra le disposizioni introdotte, quella recata dell'art. 4, comma
2 - che sostituisce la lettera a) dell'art. 7, comma 5 della legge
provinciale 24 ottobre 2006, n. 7, recante disciplina in materia di
cave - e quella, alla prima collegata, recata dall'art. 13, comma 2,
si prestano a censure di illegittimità costituzionale per i seguenti
motivi di

Diritto

In via preliminare, si evidenzia che il testo previgente
dell'art. 7, comma 5, della legge provinciale n. 7/2006, in tema di
autorizzazioni alla coltivazione di cave, disponeva che i comuni
potessero prorogare le autorizzazioni, su motivata richiesta
dell'interessato, alle condizioni stabilite nell'atto originale, solo
per il periodo necessario a: «a) completare i lavori di coltivazione
autorizzati, compresi quelli di ripristino; in tal caso la proroga
può essere disposta per un periodo non superiore a un anno; b)
adottare il provvedimento di rinnovo dell'autorizzazione.».
La nuova previsione recata dall'art. 4, comma 2, della legge
oggetto del presente ricorso, modificando la lettera a) del
menzionato articolo 7, comma 5, della legge provinciale n. 7/2006, ha
disposto la proroga delle autorizzazioni per il periodo necessario
«a) completare i lavori di coltivazione autorizzati, compresi quelli
di ripristino; in tal caso la proroga può essere disposta per un
massimo di due volte per periodi non superiori a tre anni;».
Inoltre, l'art. 13, comma 2, della medesima legge provinciale n.
14/2012 stabilisce che «2. Dopo il comma 7-ter dell'articolo 37 della
legge provinciale sulle cave è inserito il seguente: «7-quater.
L'articolo 7, comma 5, si applica anche alle autorizzazioni
rilasciate antecedentemente alla data di entrata in vigore di questa
legge.», estendendo in tal modo la possibilità della proroga a tutte
le autorizzazioni rilasciate in precedenza.
Tanto premesso, appare evidente che, a seguito delle modifiche
apportate, le citate disposizioni consentono che tutte le
autorizzazioni per le quali non vi sia stato il completamento dei
lavori di coltivazione possano essere rinnovate senza alcuna
condizione, verifica o procedura volta alla tutela ambientale, in
quanto viene previsto che i titolari presentino una mera istanza al
competente ufficio comunale, il quale può disporre sic et
simpliciter la proroga delle autorizzazioni (emettendo di fatto una
nuova autorizzazione alla prosecuzione dell'attività estrattiva).
Tale possibilità contrasta con quanto previsto dall'articolo 26,
comma 6, del d.lgs. n. 152/2006 secondo cui «i progetti sottoposti
alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni
dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell'impatto
ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il
provvedimento può stabilire un periodo più lungo. Trascorso detto
periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente,
dall'autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di
valutazione dell'impatto ambientale deve essere reiterata».
Pertanto, la proroga potrebbe essere ammissibile per tutti i
progetti che siano già stati sottoposti alla procedura di VIA o alla
procedura di verifica di assoggettabilità a VIA entro gli ultimi
cinque anni, cioè entro il termine di decadenza stabilito dal citato
art. 26, comma 6, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ma risulta,
invece, sicuramente illegittima per quei progetti che in precedenza
non siano mai stati sottoposti alle citate procedure di VIA o di
verifica di assoggettabilità a VIA (in quanto precedenti all'entrata
in vigore della normativa comunitaria): infatti, sottraendo tali
progetti a dette procedure, si determina una palese violazione delle
disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale recate
dagli articoli da 20 a 28 e dagli Allegati alla Parte Seconda - III,
lettera s) e IV, punto 8, lettera i), dello stesso decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Al riguardo occorre considerare che la durata di ogni singola
autorizzazione costituisce una delle condizioni fondamentali del
provvedimento autorizzativo, alla scadenza del quale è
diritto-dovere dell'amministrazione titolare del relativo potere
verificare sia l'eventuale mutamento delle condizioni territoriali ed
ambientali sia gli aggiornamenti intervenuti nel quadro normativo di
riferimento prima di assumere una qualsiasi decisione liberatoria,
sia pure in termini prescrittivi, o, in alternativa, interdittiva.
È, inoltre, innegabile che il limite temporale
dell'autorizzazione attiene al nucleo sostanziale di essa,
determinando il momento oltre il quale l'intervento autorizzato perde
ogni ragione giuridica di esistenza. Ne consegue che modificare,
ovvero prorogare il termine di un'autorizzazione, o comunque
rinnovarla definendone un nuovo termine, significa modificare la
«sostanza» dell'autorizzazione medesima: è proprio per questo che,
in tali casi, alla stregua della direttiva 85/337/CEE, c.d. VIA,
secondo l'interpretazione offertane dalla giurisprudenza della Corte
di Giustizia dell'Unione europea, è necessaria una vera e propria
nuova autorizzazione, che postula il preventivo espletamento delle
procedure in materia di VIA stabilite dalla direttiva medesima (Corte
di Giustizia, Quinta sezione, causa C-201/02, sentenza 7 gennaio 2004
- c.d. Delena-Wells - punti 44-47).
Alla luce di siffatte considerazioni, è dunque evidente che la
procedura di proroga prevista dalle norme provinciali in parola
costituisce un'evidente modifica delle previgenti autorizzazioni che
non può essere legittimamente sottratta alle imprescindibili
procedure in materia di VIA (a seconda dei casi VIA propriamente
detta o, rispettivamente, verifica di assoggettabilità a VIA)
stabilite dalla direttiva VIA, allegato I, punto 22, ed allegato II,
punto 13, primo trattino.
In altri termini, quella verifica ovvero quella valutazione
dell'impatto ambientale non effettuata in sede di prima
autorizzazione deve obbligatoriamente precedere il rinnovo della
prima autorizzazione successiva all'entrata in vigore della normativa
di VIA.
In tal senso si è, peraltro, già espressa codesta ecc.ma Corte
Costituzionale con le sentenze nn. 1/2010 e n. 67/2010, in
riferimento ad analoghe norme adottate dalla Regione Campania.
È appena il caso di evidenziare che la conclusione qui raggiunta
non è intaccata dalla considerazione che la Provincia autonoma di
Trento, ai sensi dell'art. 8, comma 1, punto 14 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, recante il testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, gode di
potestà legislativa primaria in materia di miniere, comprese le
acque minerali e termali, cave e torbiere. In proposito, infatti,
occorre per un verso considerare che il legislatore provinciale è
assoggettato, nelle materie di propria competenza, ai vincoli posti
dall'art. 8, comma 1, dello Statuto del Trentino Alto Adige, vincoli
consistenti - tra l'altro - nella necessità di rispettare gli
obblighi internazionali e gli interessi nazionali. Per altro verso,
occorre tener conto del fatto che, secondo consolidati insegnamenti
di codesta ecc.ma Corte, in presenza di norme che afferiscono alla
tutela ambientale, la potestà di disciplinare l'ambiente nella sua
interezza, come entità organica, deve ritenersi affidata in via
esclusiva allo Stato ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera
s), della Costituzione, il quale, come è noto, parla di «ambiente»
(ponendovi accanto la parola ecosistema) in termini generali e
onnicomprensivi (in tal senso, ex plurimis, Corte Cost. n. 378/2007).
Codesta ecc. ma Corte ha precisato, al riguardo, che la disciplina
unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse
pubblico di valore costituzionale primario (sent. n. 151/1986) ed
assoluto (sent. n. 210/1987) e deve garantire, come prescrive il
diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come tale
inderogabile da altre discipline di settore. La disciplina unitaria
del bene complessivo ambiente costituisce, pertanto, un limite
comunque invalicabile per la disciplina che le Regioni e le Province
autonome sono legittimate ad adottare in materie di loro competenza
(cfr. sent. n. 380/2007).
Alla luce di tali principi, è evidente che il legislatore
provinciale, nella specie, nell'esercizio della propria competenza
legislativa in materia di miniere, cave e torbiere, avrebbe dovuto
conformarsi alle richiamate disposizioni statali, oltre che
comunitarie, in materia di procedimento di valutazione dell'impatto
ambientale.
Siffatte disposizioni, secondo consolidati insegnamenti di
codesta ecc.ma Corte, rientrano infatti a pieno titolo nell'ambito
della previsione di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, «trattandosi di procedure che valutano in
concreto e preventivamente la "sostenibilità ambientale"» (sent. n.
67/2010).
Le norme qui censurate, invece, contrastano palesemente, come si
è visto, con le suindicate disposizioni statali e comunitarie in
materia di VIA, risultando così obiettivamente pregiudizievoli delle
inderogabili esigenze di tutela del bene ambiente; esse, pertanto,
devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime sia in quanto
elusive dei richiamati vincoli posti al legislatore provinciale
dall'art. 8, comma 1, dello Statuto del Trentino Alto Adige sia in
quanto invasive della competenza esclusiva statale di cui all'art.
117, comma 2, lettera s) della Costituzione.

P. Q. M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 2, e dell'art. 13, comma 2, della
legge della Provincia autonoma di Trento del 20 luglio 2012, n. 14,
pubblicata nel B.U.R. Trentino del 24 luglio 2012, n. 30, per
violazione dell'art. 8, comma 1, del d.P.R. n. 670 del 1972, recante
il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, e dell'art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione.
Unitamente all'originale notificato del presente ricorso, si
depositerà copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 14 settembre 2012, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, 19 settembre 2012

L'Avvocato dello Stato: Di Martino