1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 433 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 maggio 1995
N. 433 Ordinanza emessa il 22 maggio 1995 dal commissario per la liquidazione degli usi civici della Toscana, Lazio ed Umbria nel procedimento civile vertente tra comune di Barbarano Romano e Cocchi Filippo ed altro Usi civici - Autonomia del procedimento amministrativo diretto a chiarire il regime dei beni oggetto di uso civico rispetto al processo giurisdizionale in via principale avente la stessa finalita' - Mancata previsione della sospensione del procedimento amministrativo in attesa dell'esito di quello giurisdizionale come previsto per il processo giurisdizionale incidentale - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. nonche' di indipendenza ed autonomia dei giudici speciali. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 66). (Cost., artt. 24, 97, 104 e 108). (095C0882) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-1995)

IL COMMISSARIO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI
A scioglimento della riserva implicitamente presa all'udienza del
29 marzo 1995, ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa
demaniale avente per oggetto: accertamento qualitas soli, pendente
tra:
attore/ricorrente: comune di Barbarano Romano; sede o residenza:
casa comunale; difensore/i: nessuno; domicilio eletto: nessuno;
domicilio legale, la segreteria del commissariato; procura alle liti:
nessuna,
c o n t r o
parte convenuta: Cocchi Filippo, nato a Roma il 12 febbraio 1929
e Cocchi Giuseppe, nato a Roma il 21 aprile 1938; sede o residenza:
via Torrevecchia, 127, Roma, il primo; via dei Faggella 4, Roma, il
secondo; difensore/i: avv. Rocco Rocco Pellegrino del foro di Napoli
e avv. Gianfranco Graziani di Roma; domicilio eletto: p.le Clodio,
14, Roma, c/o lo studio legale Graziani; procura alle liti: in calce
alla memoria di costituzione 20 aprile 1994.
MOTIVAZIONE
1. - Con ricorso depositato in segreteria il 10 dicembre 1993, il
sindaco pro-tempore del comune di Barbarano Romano chiedeva a questo
giudice di accertare la natura giuridica dei terreni, attualmente nel
possesso di tali Cocchi Filippo e Cocchi Giuseppe, siti in quel
territorio comunale e segnati a catasto al f. 3, partt. 108 e 606,
della complessiva superficie di mq 33.120.
Iscritto il ricorso a ruolo, lo scrivente commissario disponeva
procedersi al richiesto accertamento, ordinando la comparizione
personale delle parti per l'udienza del 23 aprile 1994; quivi, i due
fratelli Cocchi si costituivano depositando fascicolo con comparsa e
documenti. Va preliminarmente osservato che la domanda introduttiva
fa riferimento alla delibera di autorizzazione 20 novembre 1993, n.
400 della giunta municipale, dove, tuttavia, le terre oggetto del
contendere sono indicate con dati catastali diversi da quelli del
ricorso. Tale differenza è indubbiamente da imputare ad un errore
materiale, come risulta anche dal fatto che il ricorso, iscritto al
protocollo del comune di Barbarano al n. 3885 del 23 novembre 1993,
è firmato dalla stessa persona (il sig. Giulio Menghini), che tre
giorni prima aveva presieduto in qualità di sindaco la giunta
comunale deliberante; e, se pure tale sottoscrizione non è stata
autenticata dal difensore o dal segretario comunale, per il concorso
delle sottolineate circostanze nessun dubbio può sussistere sulla
identità del ricorrente. L'accertata provenienza del ricorso e la
dichiarata intenzione dell'amministrazione di limitare la domanda
alle terre, che i signori Cocchi effettivamente possiedono,
consentono di escludere ogni dubbio anche sull'oggetto del
contendere, che va definitivamente identificato - in base alle stesse
dichiarazioni di parti convenute - nei terreni iscritti a catasto al
f. 3, partt. 59, 60 e 108 (cfr. memoria di costituzione del 23
aprile 1994).
Non vi è dunque quella incertezza assoluta o insanabile sulle
persone o sui terreni oggetto del contendere, che, secondo il
disposto dell'art. 31, comma 4, della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
può determinare la nullità del procedimento. Nel costituirsi in
giudizio, i signori Cocchi, dopo aver fatto le dovute precisazioni in
ordine alla errata indicazione dei terreni controversi, preferivano
affrontare la causa nel merito, adducendo a proprio favore,
nell'ordine, la certificazione rilasciata il 12 dicembre 1988
dall'allora assessore regionale agli usi civici Pietro Federico;
altra certificazione, di natura urbanistica, rilasciata dallo stesso
sindaco di Barbarano Romano il 6 febbraio 1990; documentazione di
carattere storico, attestante il regime cui le terre in questione
erano soggette nel corso dello scorso secolo e sotto il precedente
ordinamento. Soprattutto da quest'ultima documentazione, parti
convenute traggono la conclusione che le terre in questione fanno
parte, dall'origine, del patrimonio privato (o disponibile) del
comune di Barbarano e che, in ogni caso, la servitù civica di
pascolo, su di esse in precedenza eventualmente gravante, è stata
oggetto di antica e completa affrancazione.
Su tali conclusioni, formulate fin dal 20 aprile 1994, non si
costituiva alcun contraddittorio, poichè il comune di Barabarano,
pur debitamente informato della vicenda processuale, restava assente;
di conseguenza, il commissario disponeva la comparizione personale
del sindaco pro-tempore, sig. Giulio Menghini, per l'udienza del 14
dicembre 1994. È a questa udienza che la controversia prende il suo
orientamento definitivo; oltre ai signori Cocchi, compaiono, infatti,
il sindaco Menghini e tale sig. Luigi Ranucci, nominato dalla regione
Lazio istruttore perito per le terre di Barbarano. Mentre il
Menghini nulla deduceva nel merito, quest'ultimo chiariva che i
lavori di sistemazione demaniale, a lui affidati, erano in via di
completamento e che comunque egli avrebbe depositato il proprio
elaborato entro i successivi tre mesi - almeno per stralcio.
In effetti, all'udienza del 29 marzo 1995, il Ranucci depositava
"relazione riguardante lo stato giuridico delle terre del comune di
Barbarano, site in localita Macchia Cesata, concesse in affitto
novantanovennale, con l'obbligo di miglioria, ai cittadini di
Barbarano Romano nell'anno 1894" - cioè uno stralcio della generale
relazione di verifica, a lui commissionata dall'amministrazione
regionale Lazio per il territorio del comune citato.
Tra le terre prese in considerazione dal Ranucci sono anche quelle
censite in catasto al f. 3, partt. 59, 60 e 108, nel possesso dei
signori Cocchi; a parere del perito demaniale, queste terre - come le
altre site in località Macchia Cesata - si debbono considerare terre
di natura allodiale (patrimoniale), in quanto con la decisione della
giunta d'arbitri di Viterbo del 24-27 giugno 1894 si evince che il
terreno è stato affrancato dalle servitù civiche. Inoltre, nella
relazione del perito istruttore geometra Ginnasi, nominato con
decreto commissariale del 13 dicembre 1933, consegnata a codesto
commissariato in data 6 febbraio 1935 ( ..), si rileva che le terre
in oggetto sono libere da usi civici.
La seconda conclusione è contenuta nella prima, ma nelle
intenzioni del perito Ranucci, dovrebbe confermarla per l'ipotesi che
non fosse condivisa la sua interpretazione della decisione della
giunta d'arbitri, che omologò l'affrancazione.
Di fronte a tali conclusioni, parti convenute non concludevano nel
merito, ma rilevavano la contemporanea pendenza, in sede
giurisdizionale e in sede amministrativa, di "due procedimenti
paralleli, entrambi tendenti ad accertare la qualitas soli delle
(stesse) terre ( ..)" e, dunque, l'esistenza, in proposito, di un
conflitto di attribuzioni tra il commissariato agli usi civici di
Roma e la regione Lazio; più ancora, l'esistenza di un dubbio di
legittimità costituzionale della vigente disciplina, nella parte in
cui non assicura, sul piano sostanziale, una efficace tutela
giudiziaria ai diritti di carattere immobiliare, privati e
collettivi, a rilievo anche paesaggistico, implicati nella vicenda
(artt. 3, 9, e 24 della Costituzione), nè, sul piano strumentale, la
necessaria indipendenza dell'azione giudiziaria (art. 104 e 108 della
Costituzione) per rapporto all'imparzialità e alla correttezza
dell'azione amministrativa (art. 97 della Costituzione).
2. - La questione è analoga, ma non identica, o quella
prospettata dallo scrivente commissario, incidenter tantum, con
ordinanza 27 marzo 1995, nel procedimento demaniale pendente tra il
comune di Sutri e tali Trasatti (n. 57/9z3 r.g.).
Con tale provvedimento, a proposito del rapporto e
dell'articolazione reciproca delle contemporanee procedure di
accertamento e liquidazione dei diritti collettivi, promosse in sede
amministrativa e in sede giurisdizionale, osservava tra l'altro il
giudicante: Nello schema originario della legge 16 giugno 1927, n.
1766, il commissario, quale organo titolare insieme dei poteri
amministrativi e dei poteri giudiziari, poteva regolarne l'esercizio
in modo da evitare sovrapposizioni e conflitti. In pratica, egli
promuoveva d'ufficio, in sede amministrativa, il procedimento per la
liquidazione dei diritti civici relativi ad un intero comune o ad un
intero comprensorio, a tale scopo incaricando un istruttore per la
formazione di un adeguato progetto. Il progetto, contenente sia le
informazioni di carattere storico sugli usi civici da liquidare, sia
le proposte per la loro liquidazione in natura o in denaro, veniva
depositato presso la segreteria del comune o dell'associazione
agraria territorialmente competenti; dell'avvenuto deposito, il
comune o l'associazione davano poi avviso a ciascun interessato, sia
mediante bando da affiggersi all'albo pretorio, sia mediante
biglietto in carta libera, da notificare personalmente. Fin dal
deposito in segreteria, gli interessati avevano diritto di prendere
visione del progetto di liquidazione; i privati nel possesso del
terre potevano inoltre presentare opposizione al commissario entro
trenta giorni da quello dell'avvenuta notifica (art. 15 r.d. 26
febbraio 1928, n. 332).
Nel caso dei signori Trasatti, costoro, in perfetta osservanza di
tale disciplina, avevano presentato ricorso al commissario, entro il
trentesimo giorno dopo la notifica dell'avviso di deposito della
relazione istruttoria predisposta in via amministrativa; ma l'azione
giudiziaria in opposizione non aveva determinato il suo effetto
normale, cioè la sospensione del procedimento amministrativo
opposto. Questo era proseguito, invece, fino alla conclusione, cioè
fino alla delibera con la quale il progetto di liquidazione dei
diritti civici era stato accolto dalla giunta regionale Lazio, senza
tener conto della interposta opposizione.
Osservava ancora il commissario che, in nessun luogo, la legge
fondamentale e il relativo regolamento stabiliscono esplicitamente la
sospensione obbligatoria delle operazioni amministrative in pendenza
del procedimento giudiziario; tale obbligo sembra peraltro implicito
nella natura stessa della giurisdizione commissariale, che ha
carattere prevalentemente incidentale e accessorio alle operazioni
amministrative - è destinata, cioè, a risolvere "tutte le questioni
cui dia luogo lo svolgimento di quelle operazioni" (cfr. art. 29,
comma 2, della legge n. 766/27), per consentire loro di proseguire e
di raggiungere il proprio termine su basi di certezza e di
indefettibilità, quali solo un giudicato può garantire.
La sospensione della procedura amministrativa era in ogni caso
garantita in passato dall'unicità dell'organo deputato a procedere;
quello stesso commissario, che procedeva in via amministrativa, era
anche, infatti, il giudice delle controversie sorte nel corso di quel
procedimento e, quando avesse ravvisato una loro intrinseca
pregiudizialità, non avrebbe certo avviato questo a conclusione,
senza prima decidere quelle con sentenza.
In conclusione, secondo lo scrivente commissario, il trasferimento
dei poteri amministrativi alle regioni ha sconvolto la disciplina
previgente, non già perchè astrattamente non sia ancor oggi
ipotizzabile la sospensione, obbligatoria o volontaria, del
procedimento amministrativo di competenza regionale, in pendenza,
davanti al commissario, di un procedimento giurisdizionale, avente ad
oggetto questioni pregiudiziali; bensì, perchè si è spezzata
l'unicità dell'organo procedente e non è stata introdotta alcuna
norma atta a garantire il passaggio delle necessarie informazioni da
un organo all'altro. ( ..). È un fatto che oggi, nel sistema
residuato dalle trasformazioni e modificazioni della legge 16 giugno
1927, n. 1766, non esiste alcuna disposizione atta ad evitare la
pendenza, contemporanea e parallela, di due distinti procedimenti,
aventi carattere, l'uno, amministrativo, l'altro, giurisdizionale,
destinati a sfociare in due distinte (e potenzialmente
contraddittorie) decisioni sul medesimo oggetto e tra le medesime
parti.
Secondo il commissario, questa inattesa concorrenzialità tra
l'iniziativa amministrativa e quella giurisdizionale finisce per
caricare in maniera abnorme la discrezionalità della prima e per
revocare in dubbio, a ogni passo, gli esiti della seconda; essa,
dunque, può confliggere almeno con i principi di imparzialità e di
correttezza che debbono caratterizzare l'azione amministrativa (art.
97 della Costituzione). Rilevava, tuttavia, a tal proposito, il
commissario che a prescindere dalla illegittimità costituzionale
della normativa procedimentale, nella parte in cui consente - o non
previene - il formarsi contemporaneo, in sede amministrativa e in
sede giudiziaria, di due decisioni contraddittorie sul medesimo
oggetto, il rilevato conflitto poteva essere risolto con gli
strumenti ordinari; che, in particolare, il giudice demaniale, in
quanto pervenga alla sua decisione dopo quella amministrativa, (puo')
esaminare questa nel merito e disapplicarla, riaffermando il diritto
soggettivo violato, ove essa sia affetta da un qualche vizio
rilevante; rimanendo da essa vincolato ( ..), quando trovi quella
delibera immune da ogni vizio di legittimità.
3. - La lunga citazione era necessaria per intendere la diversa
fattispecie e i diversi principi, sostanziali e processuali,
implicati nella vicenda che vede protagonisti il comune di Barbarano
Romano contro i signori Cocchi.
3.1. - Una prima differenza attiene al fatto che la giurisdizione
commissariale è stata, nel caso di specie, attivata dal comune di
Barbarano non in opposizione agli accertamenti amministrativi, ma in
via principale, prima e senza che la regione esercitasse i poteri di
accertamento, che in proposito le spettano per legge. È pacifico
che il comune, quale ente rappresentativo della popolazione titolare
del (preteso) diritto, sia legittimato ad agire, anche in via
principale, per il suo accertamento davanti al commissario (cfr. C.
cost. 8 febbraio 1995, sent. 46, par. 4). L'oggetto della contesa
giudiziaria è stabilito in questo caso senza alcun riferimento alle
questioni cui potrebbe dar luogo lo svolgimento delle operazioni
amministrative (cfr. art. 29, comma 2, della legge n. 1766/1927);
queste ultime, d'altra parte, potrebbero in ipotesi iniziare,
proseguire e raggiungere il proprio termine, senza alcun riferimento
alle questioni poste dalle parti in sede giudiziaria.
Nel caso in cui l'azione di accertamento demaniale sia esercitata
in via principale, ben difficilmente si può dunque ipotizzare per
l'organo regionale un obbligo tassativo e generale di sospendere
l'esercizio dei paralleli poteri amministrativi o delle relative
operazioni.
3.2. - In primo approccio, dunque, quando la giurisdizione
commissariale sia attivata in via principale, parrebbe da escludersi
ogni sorta di pregiudizialità obbligatoria tra la decisione
giurisdizionale e le operazioni amministrative di accertamento e
sistemazione demaniale.
Ciò che non è obbligatorio a priori e in generale potrebbe,
tuttavia, rivelarsi, in concreto, opportuno e necessario; potrebbero,
in altri termini, essere poste, in sede giurisdizionale, questioni
che - procedendo le operazioni amministrative - si porranno anche in
questa sede.
Tale evenienza non è soltanto possibile, ma quanto mai probabile,
attesa l'identità materiale e formale delle indagini da espletare
nei due procedimenti, entrambi, per ipotesi, relativi ad un identico
territorio, entrambi intesi a chiarire il regime giuridico cui esso
era sottoposto nei passati ordinamenti e destinati, pertanto, a
valersi delle medesime fonti di prova. La medesima probabilità
sussiste anche quando - come accade nella specie - l'oggetto
materiale delle indagini coincida solo parzialmente. La storia
patrimoniale e fondiaria di un determinato sito, infatti, procede per
insiemi più o meno grandi, ma in nessun caso può assumere
significato normativo alle dimensioni degli attuali possessi
catastali; al contrario, la storia dei singoli possessi fa parte di
quella di più vasti comprensori, solo in epoche recenti oggetto di
frazionamenti a loro volta significativi. È dunque al livello delle
ipotesi storiografiche più generali che si può porre e di regola si
pone un problema di identità o di continenza tra le questioni
trattate nella sede giudiziaria e quelle trattate nella sede
amministrativa; ma, quando esso effettivamente si ponga, sembra
doversi riconoscere, se non la necessità, almeno la possibilità
della sospensione dell'uno o dell'altro procedimento.
3.3. - Anche quando la giurisdizione commissariale sia attivata in
via principale, sembra dunque legittimo ipotizzare, se non una
pregiudizialità obbligatoria, almeno una sorta di pregiudizialità
facoltativa tra la decisione giurisdizionale e le parallele
operazioni amministrative di accertamento.
Ci si può chiedere a questo punto quale sia, alla luce della
vigente disciplina, il procedimento suscettibile di sospensione in
attesa che, nell'altro, siano decise le questioni pregiudiziali; e in
assenza di una specifica previsione di legge, per rispondere a tal
quesito bisogna far riferimento ai principi generali. Questi ci
mostrano due procedimenti perfettamente autonomi e non comunicanti,
sia per quanto attiene all'esercizio del potere di iniziativa, sia
per quanto attiene alla determinazione dell'oggetto delle rispettive
indagini, sia per quanto attiene alla scelta e all'assunzione dei
mezzi di prova. Tale autonomia presenta soltanto un'eccezione, al
giudice essendo riconosciuto il potere di disapplicare il
provvedimento amministrativo che egli riconosca viziato per
incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere, nelle varie
articolazioni che questi vizi di legittimità presentano secondo la
dottrina e la giurisprudenza, quando ciò sia necessario per la
tutela dei diritti affidati alla sua giurisdizione. Il reciproco non
è invece neppure ipotizzabile; non è in altri termini ipotizzabile
che la pubblica amministrazione dichiari la nullità o disapplichi la
decisione giurisdizionale, da qualunque vizio affetta, divenuta o
meno irreformabile, per far luogo ad un provvedimento di diverso
contenuto in ordine ai diritti oggetto dell'indagine. Le
considerazioni testè svolte appaiono decisive per la soluzione del
nostro problema. In altri termini, stante la maggior resistenza della
decisione giudiziaria, che appare in grado di prevalere presto o
tardi su quella amministrativa, è auspicabile che sia il
procedimento amministrativo a subire sospensione in attesa della
formazione di un giudicato formale sulle questioni pregiudiziali
trattate nell'altra sede.
3.4. - Questa conclusione, da tenersi per valida in caso di
esercizio della giurisdizione in via principale, è analoga a quella
prevista dallo stesso legislatore per il caso di esercizio della
giurisdizione in via incidentale - quando, come sappiamo, sono
sottoposte all'esame del commissario-giudice "tutte le questioni cui
dia luogo lo svolgimento (delle operazioni amministrative)" (cfr.
art. 29, comma 2, della legge n. 1766/1927), per consentir loro di
proseguire sulla base di una decisione irreformabile. Sappiamo
d'altra parte che, oggi, anche in questo diverso caso, essendosi
spezzata l'unicità dell'organo procedente, la sospensione del
procedimento amministrativo è una remota e improbabile eventualità;
dal procedimento tra il comune di Barbarano e i signori Cocchi,
apprendiamo inoltre, per facta concludentia, che, venuta in qualche
modo a conoscenza della pendenza di un procedimento giurisdizionale
promosso in via principale dal comune interessato, la regione,
nonchè sospendere le indagini amministrative già in corso, può
giungere a promuoverne di nuove, del medesimo oggetto, in sede
amministrativa e ad offrirne i risultati al giudicante come materiale
probatorio, con ciò stesso proponendo al commissario di evitare ogni
ulteriore indagine in sede giurisdizionale e di adeguarsi ai
risultati di quelle amministrative.
Non basta. Dal contenuto stesso della relazione Ranucci emerge che
l'accertamento richiesto dal comune di Barbarano era stato già
effettuato sia, in sede giudiziaria, dalla giunta d'arbitri di
Viterbo con sentenza 24-27 giugno 1894, sia, in sede amministrativa,
dal perito istruttore Ginnasi, con relazione del 6 febbraio 1935,
disposta dal commissario agli usi civici nel dicembre del 1933. A
ben guardare, dunque, come la sospensione del procedimento
amministrativo è tutt'al più consigliata, non imposta dalla
contemporanea pendenza di quello giudiziario del medesimo oggetto,
così la formazione di un giudicato formale (ovvero l'esistenza di
una qualche forma di equivalente preclusione; cfr. art. 15, commi 4 e
5 del r.d. 26 febbraio 1928, n. 332) non è in grado di impedire il
nuovo, reiterato esercizio dei poteri amministrativi di accertamento
da parte della stessa regione. In tale contesto, si può pensare che
l'accertamento giurisdizionale richiesto dal comune di Barbarano nel
presente procedimento sia destinato a non diventare mai definitivo e
irreformabile. Sia che il giudicante si adegui alle conclusioni
ermeneutiche raggiunte dal perito Ranucci, sia che se ne discosti,
dichiarando la sussistenza di quei diritti civici che il Ranucci ha
negato, nulla impedirebbe infatti alla regione competente di disporre
ed effettuare in futuro, nuovi accertamenti, di segno eguale od
opposto, nulla vieterebbe, in particolare, che, pur senza
disapplicare formalmente la decisione giurisdizionale dello
scrivente, la regione vada nel merito di contrario avviso con nuove,
ricorsive verifiche.
3.5. - Quest'ultima, sconvolgente possibilità (di quotidiana
occorrenza; cfr. anche l'ordinanza di cui sopra a par. 2) non
riguarda più soltanto la problematica dei rapporti tra procedimento
pregiudiziale (giudiziario) e procedimento pregiudicato
(amministrativo), ma quella dell'efficacia preclusiva del giudicato
in ordine all'esercizio dei poteri di accertamento amministrativo, in
subjecta materia. Sotto il primo profilo, le opinioni esposte del
giudicante offrono una traccia non vincolante e suggeriscono, non
impongono, una soluzione interpretativa, già peraltro normativamente
imposta nella disciplina dei rapporti tra l'accertamento
amministrativo e l'accertamento giudiziario incidentale;
suggeriscono, non impongono, l'individuazione di appropriate sanzioni
endoprocessuali per il caso in cui, in presenza di questioni
pregiudiziali, trattate in sede giurisdizionale, non si provveda in
ogni caso a sospendere la promozione o la prosecuzione del
procedimento amministrativo fino alla formazione del giudicato su di
esse. Entro questi limiti, la questione prospettata configura
soltanto un conflitto positivo di attribuzioni; ove adita dall'organo
legittimato a porre la questione, la Corte dovrebbe dire, infatti, se
sia prevista dal sistema una disciplina preventiva delle diverse
attribuzioni, che valga ad evitare quel conflitto, ovvero se non
resti al giudicante alternativa diversa dalla successiva
disapplicazione del parallelo provvedimento amministrativo, in
qualche modo per ipotesi viziato. Sotto il secondo profilo, si
possono e si debbono prospettare, invece, rilevanti problemi di
conformità ai principi costituzionali della disciplina in tal modo
ricostruita ed eventualmente integrata. Se al giudicato sulle
questioni demaniali non fosse riconosciuta, infatti, efficacia
vincolante anche nei confronti dell'organo regionale, competente in
via amministrativa, la tutela giudiziaria dei diritti collettivi (e
di quelli connessi a carattere civilistico) potrebbe essere
reiteratamente frustrata mediante indagini amministrative del
medesimo contenuto e dunque non sarebbe mai assicurata, con quel
carattere di definitività che pur le spetta; in tal caso, inoltre,
finirebbe per essere frustrata l'indipendenza funzionale del
magistrato, le cui decisioni potrebbero venire accantonate, senza
neppure essere esaminate nel merito, per far posto alle opinioni,
assai meno garantite e comunque sempre soggette ad eventuale
disapplicazione, di un organo amministrativo discrezionale. Per
evitare le conseguenze di carattere sostanziale di tale situazione e
la connessa lesione dell'art. 24, comma 1, della Costituzione,
bisogna dunque riconoscere al giudicato in materia demaniale
efficacia presclusiva all'esercizio dei poteri di accertamento, che
non siano mai stati esercitati in sede amministrativa, ovvero
efficacia interruttiva del procedimento amministrativo di
accertamento che sia già stato promosso. Tale efficacia è altresì
necessaria, sul piano strumentale, per garantire la necessaria
indipendenza dell'azione giudiziaria (artt. 104 e 108 della
Costituzione), altrimenti suscettibile di essere contestata ad ogni
passo da un'iniziativa amministrativa della massima discrezionalità
e dunque molto più suscettibile di diventar strumento di interessi
di parte (art. 97 della Costituzione).
4. - Sia consentita un'ulteriore, importante considerazione in
ordine al giudicato e alla sua efficacia nei confronti della
amministrazione regionale. Quest'ultima non può essere assimilata
ad un qualsiasi terzo interessato, rimasto estraneo alla controversia
giudiziaria avente ad oggetto l'accertamento dei diritti civici;
innanzitutto, infatti, l'amministrazione regionale avrebbe potuto,
volendo, intervenirvi in sostituzione e nell'interesse degli
originari (art. 10 della legge 10 luglio 1930, n. 1078), in secondo
luogo e soprattutto l'amministrazione regionale non è portatrice di
interessi propri, in contrasto con quelli oggetto della controversia,
ma, essa stessa, del potere di procedere ad accertamenti analoghi a
quelli giudiziari, sia pure con diversa efficacia formale. Nessun
interesse o diritto sostanziale risulterebbe violato se essa fosse
obbligata a prender atto che nessuna ulteriore indagine è per il
fututo necessaria, perchè l'accertamento è stato già effettuato in
sede giurisdizionale e in maniera irreformabile; che, in altri
termini, l'esercizio dei poteri a lei affidati è divenuto inutile
perchè concorrenti (o prevalenti) poteri sono stati già altrove
esercitati.
Una simile conseguenza è probabilmente implicita nel sistema,
come dimostra la regola della sospensione obbligatoria del
procedimento amministrativo, valida per il caso dell'accertamento
giudiziario incidentale; regola, che si comprende e si giustifica
soltanto se al giudicato sia riconosciuta, in questa materia,
efficacia vincolante non solo tra le parti, ma anche nei confronti
dell'organo che procede o può procedere in sede amministrativa. Una
simile soluzione, oltre ad assicurare il rispetto dei principi
costituzionali, impedirebbe la moltiplicazione strumentale degli
accertamenti amministrativi e, senza escluderli, ricondurrebbe i
relativi poteri regionali al solo caso in cui, per un determinato
comune o per un determinato comprensorio, non si sia mai in
precedenza provveduto.
5. - Della rilevanza della sollevata questione non si può
dubitare, sol che si consideri che - nel caso di specie - a)
l'istruttoria amministrativa è arrivata ad una sua parziale
conclusione e che, addirittura, b) si pretende di imporne i risultati
al giudicante, producendo in giudizio la relazione peritale redatta
per incarico della regione. Quest'ultimo profilo può essere
affrontato e risolto alla stregua del comune diritto processuale, che
non permette la formazione delle prove fuori del procedimento; sotto
il primo, invece, il riesame della normativa vigente è
indispensabile per assicurare anche ai diritti oggetto del presente
procedimento quella tutela definitiva, che è carattere intrinseco
della giurisdizione e che, altrimenti, potrebbe in ogni tempo essere
negata dall'amministrazione regionale anche con riferimento alla
sentenza, destinata a concluderlo. Del resto, anche se
l'accertamento amministrativo fosse configurato come una sorta di
pregiudiziale, in mancanza della quale non sarebbe possibile il
ricorso alla giurisdizione commissariale, al commissario, adito in
via principale, sarebbe comunque interdetta ogni decisione sul
merito; anche in tal caso, inoltre, non potrebbe essere evitato il
problema dell'efficacia preclusiva, sul nuovo procedimento
amministrativo, dei pregressi giudicati o dei pregressi accertamenti
amministrativi non opposti. Infine, e più radicalmente, poichè
l'accertamento amministrativo non è assistito dalle connotozioni di
stretta legalità, che solo convengono alla tutela dei diritti
soggettivi, e poichè d'altra parte esiste un giudice indubbiamente
competente, anche in via principale, a conoscere di quei diritti, ci
si può chiedere il senso di tale concorrente attribuzione. Essa
contrasta, come si è visto, con gli artt. 24/1, 97/1, 104/1 e 108/2
della Costituzione; ove questa prospettiva fosse fondata, non solo
andrebbe riaffermata l'esclusiva competenza commissariale a conoscere
del merito, ma dovrebbe altresì dichiararsi la radicale
illegittimità degli accertamenti disposti ed effettuati in via
amministrativa dalla regione Lazio per il comune di Barbarano Romano.
Sotto tutti questi profili, appare confermata la rilevanza della
prospettata questione.
6. - Va da ultimo esaminata la domanda di regolamentazione
provvisoria dei possessi, prospettata da parti convenute nell'ultima
memoria difensiva.
Questi possono essere loro mantenuti, anche nelle more del
presente processo, con tutte le facoltà previste dalla normativa
civilistica, finanziaria ed urbanistica vigente; in particolare, non
è necessario imporre ai fratelli Cocchi il divieto di edificare, se
l'edificazione sia consentita dalle ordinarie regole urbanistiche ed
essi abbiano conseguita la necessaria concessione edilizia.
Manca infatti allo stato ogni prova che le terre site in loc.
Macchia Cesata di Barbarano Romano siano mai appartenute a quel
demanio civico ed è improbabile che su di esse gravino ancora dei
diritti civici particolari; in ogni caso, a garanzia della
liquidazione di questi ultimi, è sufficiente far divieto ai Cocchi
di alienare il terreno e il costruendo edificio fino alla conclusione
del presente giudizio (art. 30 della legge n. 1766/1927).

P. Q. M.
Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, e 66
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sollevata, ai sensi di
motivazione, in rapporto agli artt. 24/1, 97/1, 104/1 e 108/2 della
Costituzione;
Poichè il giudizio non può essere definito indipendentemente
dalla risoluzione delle sollevate questioni, dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospende il
giudizio in corso e ordina che a cura della segreteria la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Dispone infine che del presente provvedimento sia data
comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Nelle more del procedimento mantiene a parti convenute il possesso
del terreno controverso, anche con facoltà di edificarvi secondo le
ordinarie regole urbanistiche, ma fa loro divieto di ogni alienazione
fino alla sentenza definitiva, a garanzia del pagamento
dell'eventuale corrispettivo di liquidazione e delle spese del
giudizio.
Roma, addì 22 maggio 1995
Il commissario agli usi civici: CARLETTI

95C0882