1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 27-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 293 SENTENZA 11 - 19 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Opere pubbliche - Elenco-anagrafe nazionale delle opere pubbliche incompiute - Inclusione delle opere di competenza regionale - Ricorso della Regione Veneto - Costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri oltre il termine perentorio - Inammissibilita'. - D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 44-bis, comma 4. - Costituzione, artt. 97, 117, 118 e 120; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 19, comma 3. Opere pubbliche - Elenco-anagrafe nazionale delle opere pubbliche incompiute - Disciplina con regolamento ministeriale delle modalita' di formazione della graduatoria e dei criteri di iscrizione nell'elenco, tra i quali lo stato di avanzamento dei lavori e la conclusione prossima delle opere - Previsione che siano incluse anche le opere di competenza regionale - Ricorso della Regione Veneto - Asserita invasione delle attribuzioni regionali - Asserita violazione del principio di leale collaborazione per mancata previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni - Insussistenza - Elenco avente finalita' di mero coordinamento dei dati, espressione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di coordinamento informativo statistico e informatico - Non fondatezza delle questioni. - D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 44-bis. - Costituzione, artt. 117, 118 e 120. Opere pubbliche - Elenco-anagrafe nazionale delle opere pubbliche incompiute - Previsione che vi siano incluse anche le opere di competenza regionale ed articolazione a livello regionale dell'elenco-anagrafe presso gli assessorati regionali competenti per le opere pubbliche - Previsione che eccede le finalita' del coordinamento dei dati - Violazione della competenza legislativa regionale in materia di organizzazione regionale in relazione alla individuazione degli assessorati regionali quali uffici competenti per la tenuta degli elenchi - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento dell'ulteriore censura. - D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214), art. 44-bis, comma 4. - Costituzione, art. 117, quarto comma (art. 97). (T-120293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 27-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 44-bis
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214,
promosso dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 21 febbraio
2012, depositato in cancelleria il 23 febbraio 2012 ed iscritto al n.
29 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi;
uditi gli avvocati Luca Antonini, Bruno Barel, Andrea Manzi e
Daniela Palumbo per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 21 febbraio 2012
e depositato il successivo 23 febbraio (reg. ric. n. 29 del 2012),
nell'impugnare numerose disposizioni del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), ha promosso, in riferimento agli
articoli 117 e 118 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione «di cui all'art. 120 della Costituzione», questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 44-bis del citato
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, inserito dalla legge di
conversione 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui include
opere di competenza regionale nell'elenco-anagrafe nazionale delle
opere pubbliche incompiute, sottoponendole ai criteri valutativi
stabiliti con regolamento ministeriale.
Inoltre, la Regione, in riferimento agli artt. 97 e 117, quarto
comma, Cost., ha promosso l'ulteriore questione di legittimità
costituzionale del comma 4 del citato art. 44-bis, in base al quale
«L'elenco-anagrafe di cui al comma 3 è articolato a livello
regionale mediante l'istituzione di elenchi-anagrafe presso gli
assessorati regionali competenti per le opere pubbliche».
L'art. 44-bis del d.l. n. 201 del 2011 istituisce un
elenco-anagrafe statale presso il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti, articolato a livello regionale, al fine del
coordinamento dei dati relativi alle opere pubbliche incompiute, come
definite nei commi 1 e 2 del medesimo articolo. Il Ministero, entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione,
è investito del compito di definire le modalità di formazione della
graduatoria nonchè i criteri in base ai quali le opere sono iscritte
nell'elenco, «tenendo conto dello stato di avanzamento dei lavori ed
evidenziando le opere prossime al completamento».
La Regione esclude che la norma impugnata possa essere
interpretata nel senso che essa si limiti alla creazione di una banca
dati telematica, finalizzata alla comunicazione di flussi informativi
tra lo Stato e le Regioni, così da essere ricondotta alla materia
del «coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera r), Cost. La formulazione del testo, per
quanto ambigua, non consentirebbe di escludere che la norma abbia
riguardo anche alle opere pubbliche incompiute di competenza
regionale data la previsione contenuta nel comma 7, secondo cui «Ai
fini della fissazione dei criteri di cui al comma 5, si tiene conto
delle diverse competenze in materia attribuite allo Stato e alle
regioni».
Secondo la Regione, le disposizioni del citato art. 44-bis,
apparentemente indirizzate alla comunicabilità dei sistemi e al loro
sviluppo collaborativo, contengono in realtà l'attribuzione allo
Stato del potere di individuare criteri di adattabilità delle opere
pubbliche incompiute, finalizzati al riutilizzo delle medesime,
nonchè criteri funzionali all'individuazione di ulteriori
destinazioni cui ogni singola opera può essere adibita, così
pregiudicando l'autonomia di esercizio delle competenze legislative
ed amministrative regionali garantite dagli artt. 117 e 118 Cost.,
perchè strettamente correlate alle opere pubbliche direttamente
imputabili alla sfera giuridica regionale. In particolare, le
determinazioni riferite al riutilizzo o alla diversa destinazione
dell'opera pubblica rimasta incompiuta, che siano riconducibili a
settori di competenza regionale, dovrebbero necessariamente competere
alla Regione interessata.
Aggiunge la ricorrente che, qualora si concepisse una eventuale
attrazione, attraverso l'esercizio delle funzioni amministrative, di
potestà legislative regionali alla competenza dello Stato,
mancherebbero le modalità e le forme idonee a legittimare la c.d.
chiamata in sussidiarietà. La mancata previsione di un
coinvolgimento della Regione, nella forma della necessaria intesa,
determinerebbe la violazione del principio di leale collaborazione
nei rapporti tra Stato e Regioni.
La Regione ritiene, infine, che il comma 4 dell'art. 44-bis, il
quale prevede l'articolazione regionale dell'elenco-anagrafe presso
gli assessorati regionali competenti per le opere pubbliche, violi il
«combinato disposto» degli artt. 97 e 117, quarto comma, Cost., in
quanto invade la sfera di titolarità legislativa concernente
l'organizzazione regionale. Spetterebbe, infatti, alla potestà della
Regione individuare l'organo competente a tenere l'elenco.
2.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atto depositato l'8 maggio 2012, e quindi oltre il
prescritto termine, chiedendo che le questioni siano dichiarate non
fondate.
3.- Con memoria, depositata il 16 ottobre 2012, la Regione Veneto
si è riportata al contenuto del ricorso.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso, fra le altre, questioni di
legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 117 e 118
della Costituzione e al principio di leale collaborazione «di cui
all'art. 120 della Costituzione», dell'articolo 44-bis del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici), inserito
dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in
cui include opere di competenza regionale nell'elenco-anagrafe
nazionale delle opere pubbliche incompiute, sottoponendole ai criteri
valutativi stabiliti con regolamento ministeriale.
La disposizione impugnata istituisce un elenco-anagrafe statale
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, articolato
a livello regionale, al fine del coordinamento dei dati relativi alle
opere pubbliche incompiute come definite nei commi 1 e 2 della
medesima disposizione. Il Ministro è investito del compito di
definire, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione, con proprio regolamento, le modalità di formazione
della graduatoria nonchè i criteri in base ai quali le opere sono
iscritte nell'elenco, «tenendo conto dello stato di avanzamento dei
lavori ed evidenziando le opere prossime al completamento».
Secondo l'assunto del ricorrente, l'art. 44-bis violerebbe, sia
gli artt. 117 e 118 Cost., poichè non spetterebbe allo Stato
intervenire sui criteri relativi al riutilizzo o all'individuazione
di ulteriori destinazioni di opere regionali incompiute, sia il
principio di leale collaborazione «di cui all'art. 120 della
Costituzione», poichè non si prevede che il regolamento ministeriale
sia adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
La Regione Veneto ha, inoltre, promosso, in riferimento agli
artt. 97 e 117, quarto comma, Cost., questione di legittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 44-bis, il quale prevede
l'articolazione a livello regionale dell'elenco-anagrafe e la sua
tenuta presso gli assessorati regionali competenti per le opere
pubbliche, in quanto invade la sfera di titolarità legislativa
concernente l'organizzazione regionale. Spetterebbe infatti alla
potestà della Regione individuare l'organo regionale competente a
tenere l'elenco.
2.- In via preliminare, va dichiarata inammissibile la
costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, in
quanto avvenuta l'8 maggio 2012, ben oltre il termine perentorio
stabilito dall'art. 19, comma 3, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale proposte con il ricorso
della Regione Veneto, la questione di legittimità costituzionale
dell'intero art. 44-bis non è fondata.
Occorre preliminarmente verificare se tra le opere oggetto della
normativa in esame siano incluse quelle incompiute di competenza
regionale in materie concorrenti o residuali.
Deve al riguardo osservarsi che la previsione espressa di un
elenco-anagrafe nazionale «articolato a livello regionale mediante
l'istituzione di elenchi-anagrafe presso gli assessorati regionali
competenti per le opere pubbliche» e, soprattutto, la disposizione
del comma 7 (secondo cui, «Ai fini della fissazione dei criteri di
cui al comma 5, si tiene conto delle diverse competenze in materia
attribuite allo Stato e alle regioni») dimostrano che l'art. 44-bis
riguarda anche le opere di competenza regionale.
Tanto premesso, resta da verificare, alla luce delle censure
proposte, se e in che limiti nel caso in esame la potestà
legislativa statale sia stata esercitata in modo conforme al riparto
di competenze tra Stato e Regioni.
A tal proposito, va rilevato che l'attribuzione di un'opera alla
sfera di pertinenza della Regione dipende, secondo la giurisprudenza
costituzionale formatasi sul nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione (sentenza n. 303 del 2003), dalla inerenza di essa a
finalità proprie delle materie assegnate dall'art. 117 Cost. alla
competenza concorrente o residuale della Regione stessa. Come è
stato più volte affermato da questa Corte, «in mancanza di una
espressa indicazione nel nuovo art. 117 Cost., i lavori pubblici "non
integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda
dell'oggetto al quale afferiscono" e pertanto possono essere
ascritti, di volta in volta, a potestà legislative statali o
regionali. Ne deriva che non è "configurabile nè una materia
relativa ai lavori pubblici nazionali, nè tantomeno un ambito
materiale afferente al settore dei lavori pubblici di interesse
regionale" (sentenza n. 401 del 2007). Ne consegue che le questioni
di costituzionalità devono essere esaminate in rapporto al contenuto
delle singole disposizioni impugnate, al fine di stabilire quali
siano gli ambiti materiali in cui esse trovano collocazione»
(sentenza n. 43 del 2011).
L'elenco-anagrafe, che in origine era stato concepito con
riferimento alle opere di rilevanza strategica nazionale (tanto che
nei disegni e nelle proposte di legge originarie era espressamente
menzionata l'applicazione delle disposizioni della legge 21 dicembre
2001, n. 443, recante «Delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attività produttive», richiamo che invece è stato
espunto dal nuovo testo normativo), si fonda su una previsione
normativa così ampia da poter accogliere indistintamente, sia queste
ultime, sia qualsivoglia altra opera, per quanto minore, che abbia
carattere "incompiuto", secondo la definizione indicata dal comma 1
dell'art. 44-bis: può comprendere, pertanto, anche opere di
esclusiva competenza della Regione, ovvero per le quali spetta alla
Regione approvare il progetto, coltivarlo o rinunciarvi.
Ciò non significa, tuttavia, che la sola inclusione nell'elenco,
secondo le modalità indicate dal regolamento ministeriale, abbia
l'effetto di privare la Regione delle competenze che le spettano su
queste ultime opere.
È in proposito significativo il fatto che, rispetto all'impianto
originario della norma, come risulta dai lavori preparatori che hanno
preceduto l'art. 44-bis (la proposta di legge n. 2727, presentata il
25 settembre 2009 alla Camera dei deputati; il disegno di legge n.
2596, comunicato alla Presidenza del Senato il 3 marzo 2011; la
proposta di legge n. 4161, presentata il 9 marzo 2011 alla Camera dei
deputati; la proposta emendativa n. 44.01, pubblicata nel Bollettino
delle Giunte e Commissioni del 9 dicembre 2011, presentata alle
Commissioni riunite V e VI della Camera dei deputati), sono venute
meno tutte le ulteriori previsioni dirette a utilizzare
l'elenco-anagrafe per successivi provvedimenti relativi alle opere
incompiute.
Tale limitazione induce a ritenere che l'inclusione
nell'elenco-anagrafe di un'opera regionale, anche se in base a una
graduatoria formata secondo modalità stabilite con un regolamento
ministeriale, non comporta che la competenza a decidere sulle sorti
dell'opera sia stata attribuita allo Stato o che sia stata in qualche
modo amputata la competenza regionale.
La redazione dell'elenco ha, infatti, mere finalità di
coordinamento dei dati sulle opere pubbliche, con conseguente
riferibilità della norma impugnata alla relativa sfera di competenza
esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera r, Cost.),
vale a dire al «coordinamento informativo statistico e informatico
dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale».
In altri termini, imponendo all'Autorità statale e a quelle
regionali l'obbligo di redigere l'elenco-anagrafe, l'articolo
impugnato mira a coordinare a livello centrale la raccolta dei dati
afferenti alle opere incompiute, al fine di monitorarle e di disporre
di un quadro unitario delle medesime. In tale prospettiva si
giustifica, sia l'inserimento delle opere incompiute
nell'elenco-anagrafe, sulla base di criteri relativi al loro
riutilizzo e a eventuali ulteriori destinazioni, sia la
determinazione con regolamento ministeriale delle modalità di
redazione dell'elenco: sono previsioni dirette a predisporre in modo
uniforme la rappresentazione di dati, che «vengono resi omogenei al
fine di aggregarli per poter così predisporre la base informativa
necessaria al controllo delle dinamiche reali» di tali opere
(sentenza n. 35 del 2005).
Pertanto deve escludersi che l'art. 44-bis del d.l. n. 201 del
2011 leda gli artt. 117 e 118 Cost.
Deve anche escludersi la violazione del principio di leale
collaborazione; infatti, nelle materie di competenza legislativa
esclusiva spetta allo Stato l'esercizio della potestà regolamentare,
mentre non sono costituzionalmente dovuti, in genere, elementi di
raccordo con il sistema regionale (sentenza n. 35 del 2005). Come è
già stato affermato da questa Corte, «trattandosi di norma
appartenente ad un ambito materiale riservato alla competenza
esclusiva dello Stato e considerata la natura eminentemente tecnica
della disciplina di coordinamento statale, va escluso che il
principio di leale collaborazione imponga nella fattispecie una forma
di coinvolgimento delle Regioni» (sentenza n. 232 del 2009). Deve
aggiungersi che «obblighi costituenti espressione di un coordinamento
meramente informativo gravanti sulle Regioni non sono di per sè
idonei a ledere sfere di autonomia costituzionalmente garantite»
(sentenze n. 232 del 2009 e n. 376 del 2003).
4.- La questione di legittimità costituzionale del solo comma 4
dell'art. 44-bis del d.l. n. 201 del 2011, in riferimento all'art.
117, quarto comma, Cost., è invece fondata.
La disposizione impugnata prevede che a livello regionale
l'elenco-anagrafe sia istituito presso l'assessorato competente per
le opere pubbliche, ed è da ritenere che questa prescrizione ecceda
le finalità del coordinamento dei dati, alle quali è riconducibile
l'art. 44-bis, e leda quindi l'autonomia organizzativa della Regione.
La Corte ha già concluso per l'illegittimità di norme statali
che provvedevano a indicare specificamente l'organo regionale
titolare della funzione amministrativa, trattandosi di «normativa di
dettaglio attinente all'organizzazione interna della Regione»
(sentenza n. 387 del 2007; inoltre, sentenze n. 22 del 2012 e n. 95
del 2008) e nel caso di specie non si ravvisano ragioni che possano
consentire al legislatore statale non solo di porre a carico della
Regione un obbligo collaborativo di raccolta dati, ma anche di
selezionare il soggetto regionale deputato a svolgerlo.
Pertanto, l'art. 44-bis, comma 4, del d.l. n. 201 del 2011 deve
essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, limitatamente alle
parole «presso gli assessorati regionali competenti per le opere
pubbliche».
Resta assorbita la censura svolta in riferimento all'art. 97
Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale proposte con il ricorso
indicato in epigrafe,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 44-bis,
comma 4, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti
pubblici), inserito dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n.
214, limitatamente alle parole «presso gli assessorati regionali
competenti per le opere pubbliche»;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 44-bis del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), inserito dalla legge di
conversione 22 dicembre 2011, n. 214, promosse, in riferimento agli
articoli 117 e 118 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 dicembre 2012.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI