1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 244 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 1990- 25 marzo 1991
N. 244 Ordinanza emessa il 21 maggio 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 25 marzo 1991) dal tribunale superiore delle acque pubbliche sul ricorso proposto dal comune di Valli di Pasubio contro la regione Veneto ed altri Giustizia amministrativa - Tribunale superiore delle acque pubbliche - Ricorso in sede giurisdizionale avverso provvedimento amministrativo - Esperibilita' condizionata alla definitivita' del provvedimento medesimo - Conseguente necessita' del previo ricorso in via amministrativa - Irragionevole persistenza, nella materia delle acque, della regola della definitivita' del provvedimento amministrativo abbandonata con la legge n. 1034/1971 istitutiva dei t.a.r. - Violazione del diritto di difesa - Attribuzione al Tribunale superiore delle acque della qualifica di giudice speciale in contrasto con i principi costituzionali. (R.D. 11 dicembre 1933, n. 1175, art. 143). (Cost., artt. 3, 24, 102 e 113). (091C0450) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-1991)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in sede di
giurisdizione di legittimità iscritta nel ruolo generale dell'anno
1989, al n. 109, vertente tra il comune di Valli di Pasubio (Vicenza)
in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Ivone Cacciavillani e Luigi Manzi e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, via Confalonieri, 5, ricorrente,
contro la regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore della
giunta regionale, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale
dello Stato e presso la stessa legalmente domiciliata in Roma, via
dei Portoghesi, 12, Frau S.p.a, con sede in Carrè (Vicenza), in
persona del legale rappresentante, signor Sebastiano Dalle Carbonare,
rappresentata e difesa dall'avv. Ernesto Conte e presso lo stesso
elettivamente domiciliata in Roma, via E. Q. Visconti, 99,
resistenti, architetto Piergiorgio Terragin, citato non comparso.
Oggetto: annullamento decreto ufficio del genio civile di Vicenza
n. 21 del 14 luglio 1989, recante concessione di derivazione acqua ad
uso produzione energia elettrica; nonchè ogni altro provvedimento
connesso e/o presupposto.
Conclusioni:
per il ricorrente comune di Valli di Pasubio: "previa la dovuta
istruttoria di legge, annullarsi gli atti tutti impugnati con
vittoria di onorari e spese";
per la regione Veneto: "piaccia all'ecc.mo t.s.a.p. dichiarare
inammissibile e, in subordine rigettare il ricorso di cui si tratta";
per la soc. Frau: si chiede ugualmente che il ricorso sia
dichiarato inammissibile, ovvero, in subordine, rigettato, con le
conseguenze di legge in ordine alle spese processuali.
F A T T O
Con decreto n. 21 del 14 luglio 1989, l'ufficio del genio civile
di Vicenza concedeva alla ditta Frau S.p.a. di Carrè (Vicenza) il
diritto di derivare dalla Valle Malunga (confluenza fra le Valli
Trenche e Serraiera) in comune di Valli di Pasubio complessivamente
moduli massimi 4,00 e moduli medi 1,80 d'acqua atti a produrre sul
salto di m 327,5 la potenza nominale media di kw 578 (577,94) tramite
centralina di produzione da ubicarsi in località Rompi del citato
comune, e restituzione delle acque al torrente Sterpa affluente del
torrente Leogra.
Il suindicato provvedimento è stato impugnato dal comune di Vali
di Pasubio con ricorso a questo tribunale superiore, deducendo
l'illegittimità della concessione perchè assentita su progetto
redatto da professionista (architetto) non abilitato, la violazione
degli artt. 7 e 8 ovvero 49 del testo unico n. 1775/1933, dell'art.
40 dello stesso t.u. e dall'art. 35 della legge della regione Veneto
n. 61/1985, nonchè vizi di eccesso di potere per omessa istruttoria,
omessa motivazione e falsità del presupposto.
Si sono costituiti in giudizio la regione Veneto e la società
Frau, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e, in
subordine, rigettato.
La causa è stata discussa all'udienza del 21 maggio 1990.
D I R I T T O
Il collegio deve preliminarmente rilevare che il provvedimento
impugnato è stato adottato dall'ufficio del genio civile di Vicenza
ai sensi dell'art. 27, lett. a), della legge della regione Veneto 16
agosto 1984, n. 42, secondo cui "il dirigente dell'ufficio regionale
del genio civile competente per territorio adotta i provvedimenti
amministrativi di cui al titolo primo e secondo del testo unico 11
dicembre 1933, n. 1775, e successive modifiche e integrazioni, previo
nulla-osta del dipartimento per i lavori pubblici solo in caso di
nuove concessioni di derivazione d'acqua e di rinnovo delle stesse.
L'art. 224 del t.u. citato espressamente prevede il ricorso
gerarchico al Ministro dei lavori pubblici avverso i provvedimenti
dell'ingegnere capo dell'ufficio del genio civile.
Dopo il trasferimento degli uffici del genio civile alle regioni a
statuto ordinario (art. 12 del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8; n. 3
della tabella A allegata al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e la
delega alle regioni medesime delle funzioni statali in materia di
concessione di piccole derivazioni di acque pubbliche (art. 13, lett.
d), del citato d.P.R. n. 8/1972; art. 90 del citato d.P.R. n.
616/1977), il ricorso gerarchico non va più proposto, ovviamente, al
Ministero dei lavori pubblici, ma al corrispondente organo regionale.
Dispone l'art. 9, primo comma, della legge della regione Veneto 1
settembre 1972, n. 9, che "i ricorsi gerarchici avverso i
provvedimenti non definitivi degli uffici periferici dello Stato
trasferiti alla regione.. .. .... sono decisi dal presidente della
giunta su conforme parere della giunta stessa".
L'art. 5, ultimo comma, della successiva legge regionale 16 marzo
1979, n. 15, precisa, fra l'altro, che contro il provvedimento
emanato dall'ufficio periferico è sempre ammesso il ricorso
gerarchico, ai sensi dell'art. 9 della legge regionale 1 settembre
1972, n. 12.
Nella specie, nessun ricorso gerarchico è stato previamente
esperito dal ricorrente comune di Valli di Pasubio e pertanto
dovrebbe essere dichiarata l'inammissibilità del ricorso (eccepita
dalle parti resistenti), stante l'art. 143 del t.u. n. 1775/1933,
secondo cui appartengono alla cognizione diretta del tribunale
superiore delle acque pubbliche i ricorsi contro i provvedimenti
definitivi dell'autorità amministrativa in materia di acque
pubbliche.
La disposizione ora citata riprende l'art. 70 del r.d. 5 dicembre
1919, n. 2161, con il quale era stata modificata la struttura del
tribunale unico per le acque, istituito con decreto luogotenenziale
20 novembre 1916, n. 1664, per attribuire al nuovo tribunale
superiore (in composizione diversa da quella prevista per la
giurisdizione in materia di diritti soggettivi, conservatagli in
grado di appello) la giurisdizione amministrativa, già individuata
dai decreti precedentemente citati e sottratta alla generale
giurisdizione del Consiglio di Stato sull'impugnazione degli atti
amministrativi, per quella esigenza che aveva ispirato il tribunale
unico e che non era venuta meno con la modifica del 1919.
L'esercizio della giurisdizione amministrativa del tribunale
superiore è stato disciplinato - per quel che non imponeva
particolarità di rito - in conformità al sistema vigente per il
Consiglio di Stato (così espressamente dispone l'art. 208 del testo
unico del 1933) e, quindi, la proponibilità dei ricorsi è stata
prevista soltanto avverso i provvedimenti definitivi, come era
stabilito in via generale per i ricorsi giurisdizionali contro gli
atti amministrativi dall'art. 34 del t.u. delle leggi sul Consiglio
di Stato 26 giugno 1924, n. 1054.
La sopravvenuta legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei
tribunali amministrativi regionali, ha profondamente modificato il
sistema di giustizia amministrativa, non solo per la istituzione del
doppio grado di giurisdizione in sede amministrativa (ancora non
previsto per i provvedimenti in materia di acque pubbliche), ma anche
per l'accesso alla tutela giurisdizionale che non è più
condizionato dalla definitività del provvedimento, ma è concesso
immediatamente anche contro provvedimenti non definitivi, avverso i
quali l'interessato non ritenga di esperire previamente i ricorsi
amministrativi previsti dalle leggi: in tal senso è chiaro il
disposto degli artt. 2 e 20 della citata legge n. 1034/1971 ed è
pacifica la giurisprudenza.
L'innovazione predetta, però, non può trovare applicazione per i
ricorsi al tribunale superiore delle acque pubbliche, senza la
rimozione della specifica ed autonoma disposizione di cui al citato
art. 143 del t.u. n. 1775/1933, dal momento che la nuova disciplina
è limitata ai tribunali amministrativi regionali e non contiene una
abrogazione espressa dell'art. 34 del t.u. delle leggi sul Consiglio
di Stato (anche se, di fatto, questa si realizza attraverso
l'ammissibilità del ricorso in primo grado; peraltro, il Consiglio
di Stato ha ritenuto vigente la regola della definitività per i
provvedimenti astrattamente rientranti nella competenza del tribunale
regionale di giustizia amministrativa per il Trentino-Alto Adige,
finchè quest'ultimo non fosse stato istituito), nè riferimenti al
tribunale superiore delle acque pubbliche circa la impugnabilità dei
provvedimenti attribuiti alla cognizione di quest'ultimo organo,
neppure laddove all'art. 5 della legge n. 1034/1971 viene fatta salva
la sua giurisdizione. Detta legge pertanto, non incide sulla
attuabilità della disciplina del 1933, della quale neanche può
prospettarsi l'abrogazione tacita; in tal senso del resto, la
giurisprudenza è fermissima.
Deve quindi darsi atto che si è venuta ad instaurare, nell'ambito
della giurisdizione amministrativa, una diversità di trattamento,
che non appare legata nè al sistema generale della impugnabilità
giurisdizionale degli atti amministrativi, nè ad un qualche criterio
attinente a particolarietà di materia; diversità di trattamento che
non esisteva prima della menzionata legge del 1971, dato che l'art.
143 del t.u. n. 1775/1933 si conformava, come detto, alla regola
generale dell'art. 34 del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato. Basterebbe quest'ultimo rilievo per impedire che si
attribuisca ora, alla disciplina antica, una ragione per una
diversità prima inesistente. Non è poi superfluo rilevare come la
stessa generalità del disposto dell'art. 143 citato esclude la
possibilità di rinvenire, nella ragione istitutiva del tribunale
superiore, un motivo per cui la materia delle acque richieda, a
differenza di altre, la definitività del provvedimento, quando si
escluda, come unica ragione d'essere della disposizione, il rispetto
della regola con pari generalità fissata dall'art. 34 del testo
unico delle leggi sul Consiglio di Stato. Correlativamente, la
posizione odierna della immediata impugnabilità dei provvedimenti
amministrativi in generale, contenuta nella legge sui tribunali
amministrativi regionali, esclude, appunto per la sua generalità che
la nuova regola trovi ragione nella particolarietà di determinate
materie.
In sostanza, la sola regione che poteva giustificare il comune e
concorde disposto degli artt. 143 e 34 dei due testi unici citati
rispetto al sopravvenuto disposto degli artt. 24 e 113 della
Costituzione, era fornita proprio dalla generalità della previsione,
ispirata alla possibilità di rimedio in sede amministrativa prima
dell'esperimento dell'impugnazione giurisdizionale degli atti
amministrativi, senza che vi fosse invece una ragione particolare,
legata alla materia, per subordinare la proponibilità
dell'impugnazione giurisdizionale al previo esperimento dei ricorsi
amministrativi; al contrario, erano specificati i casi nei quali era
eccezionalmente consentita l'impugnazione immediata.
Con l'abbandono della regola generale della definitività, il
disposto dell'art. 143 del t.u. n. 1775/1933 è rimasto isolato e
privo, per la sua stessa generalità all'interno della giurisdizione
di annullamento del tribunale superiore, di ogni conforto di ipotesi
particolari, nelle quali possa trovare giustificazione la facoltà
del legislatore ordinario di sospendere l'esercizio del diritto alla
tutela giurisdizionale fino all'espletamento di altri rimedi,
congruamente motivati e tali da non creare seri ostacoli che si
risolvano nella violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
Sotto questo profilo non appare pertanto manifestamente infondata
la questione che il collegio si pone d'ufficio, di legittimità
costituzionale del ripetuto art. 143, nella parte in cui prevede la
definitività del provvedimento per la proponibilità del ricorso in
sede giurisdizionale, rispetto agli artt. 24 e 113 della
Costituzione, perchè la sospensione del diritto (del soggetto che si
pretende leso dall'atto amministrativo) alla domanda di tutela in
sede giurisdizionale non trova giustificazione e rileva la prova di
questa carenza attraverso il giudizio che lo stesso legislatore ne ha
dato con la generale abolizione del requisito della definitività del
provvedimento nel giudizio amministrativo.
Non può poi sottacersi che la odierna discriminazione e
l'avvenuto isolamento del disposto dell'art. 143 del t.u. n.
1775/1933 possano concretare anche la violazione dell'art. 102 della
Costituzione, in quanto la discriminazione indicata, ponendo una
diversità di rito collegata soltanto al giudice, in difetto di
ragione obiettiva, si risolve sostanzialmente nella attribuzione a
quel giudice di una specialità nuova e vietata dall'art. 102
anzidetto.
Quanto alla rilevanza della questione nel presente giudizio, essa
discende dal fatto stesso che dalla sua soluzione deriva la
ammissibilità o meno del ricorso.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, ritenutala rilevante e non manifestamente
infondata, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 143
del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in cui condiziona
l'ammissibilità del ricorso in sede giurisdizionale alla
definitività del provvedimento amministrativo, in relazione agli
artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e ne sia data comunicazione ai Presidenti delle Camere
parlamentari.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del tribunale
superiore delle acque pubbliche, il 21 maggio 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)
Il relatore: (firma illeggibile)
91C0450