1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 265 SENTENZA 8 - 23 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Giudizio cautelare - Rimborso delle spese del giudizio - Mancata previsione in caso di accoglimento della domanda a favore della parte privata - Ritenuta disparita' di trattamento tra le parti e asserita lesione del diritto di difesa - Esclusione - Esercizio non irragionevole della discrezionalita' legislativa - Possibilita' per la parte privata di ottenere il rimborso ove risulti vittoriosa nel merito - Non fondatezza della questione. - Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 21, undicesimo comma, introdotto dall'art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205. - Costituzione, artt. 3, 24, primo e secondo comma, e 111, secondo comma. (009C0642) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, undicesimo
comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali), introdotto dall'art. 3 della
legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), promosso dal Tribunale amministrativo regionale
delle Marche nel procedimento vertente tra T. V. P. e l'Unione
Nazionale Incremento Razze Equine (U.N.I.R.E.) con ordinanza del 4
dicembre 2008, iscritta al n. 78 del registro ordinanze 2009,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, 1ª serie
speciale, dell'anno 2009;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 23 settembre 2009 il giudice
relatore Luigi Mazzella.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da T. V. P. contro
l'Unione Nazionale Incremento Razze Equine (U.N.I.R.E.) per ottenere
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, di una decisione
della Commissione di disciplina di prima istanza, il Tribunale
amministrativo regionale delle Marche ha proposto, in riferimento
agli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, undicesimo comma, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),
nel testo introdotto dall'art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), nella parte in
cui non prevede che, con l'ordinanza che accoglie la domanda
cautelare, il giudice amministrativo possa provvedere in via
provvisoria sulle spese del procedimento cautelare medesimo.
Il rimettente afferma che la domanda di sospensione del
provvedimento impugnato avanzata dalla parte privata deve essere
accolta e che sussisterebbero le condizioni per la condanna
dell'amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio
relative alla fase cautelare. Aggiunge che, però, la possibilità di
pronuncia in ordine alle spese di tale fase è specificamente
prevista dall'art. 21, undicesimo comma, della legge n. 1034 del 1971
per il solo caso di ordinanze che rigettino o dichiarino
inammissibile la domanda cautelare proposta in primo grado, mentre
nessuna analoga previsione è stabilita per il caso di accoglimento
della medesima.
Ad avviso del giudice a quo, siffatta mancata previsione
contrasterebbe con gli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione. Infatti,
la norma determinerebbe una palese diversità di trattamento tra la
parte pubblica e quella privata (artt. 3 e 111, secondo comma,
Cost.), tale da incidere sulla piena esplicazione del diritto di
difesa di quest'ultima in ogni stato del procedimento, precludendo la
possibilità stessa di chiedere la condanna dell'amministrazione al
pagamento delle spese relative alla fase cautelare (art. 24, primo e
secondo comma, Cost.).
La questione di costituzionalità sarebbe, poi, rilevante,
perchè la sua risoluzione è pregiudiziale alla pronuncia sulle
spese della fase cautelare medesima, onde «su tale specifico punto il
giudizio va sospeso».
Pertanto il TAR delle Marche ha accolto la domanda cautelare (e,
per l'effetto, sospeso l'efficacia del provvedimento impugnato) e,
contestualmente, ha sollevato la predetta questione di legittimità
costituzionale dell'art. 21, undicesimo comma, della legge n. 1034
del 1971.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che chiede che la questione sia dichiarata infondata.
La difesa erariale afferma che l'art. 21, undicesimo comma, della
legge n. 1034 del 1971 risponde al principio generale secondo il
quale la pronuncia sulle spese è correlata alla chiusura del
procedimento davanti al giudice, evenienza che, nella fase cautelare
davanti al giudice amministrativo si verifica solamente nel caso in
cui l'istanza di sospensione del provvedimento amministrativo
impugnato sia respinta o dichiarata inammissibile, non anche quando
essa sia accolta, perchè in tal caso occorre sempre proseguire il
giudizio di merito.
Inoltre, dal chiaro disposto della norma impugnata, si desume -
ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri - che la
decisione sulle spese del procedimento cautelare costituisce una mera
facoltà rimessa all'apprezzamento del collegio giudicante, che
liquida le spese sempre in via provvisoria, tenendo poi conto di tale
decisione nella sentenza di merito.
L'Autorità interveniente nega che sussista la denunciata lesione
dell'art. 3 Cost., sia perchè le posizioni della parte privata e
della parte pubblica non sono assimilabili, sia perchè nella fase
cautelare d'appello davanti al Consiglio di Stato - nella quale la
pubblica amministrazione può assumere la posizione dell'appellante -
alla parte pubblica è riservato lo stesso trattamento di quella
privata.
Neppure sarebbe ravvisabile un contrasto con l'art. 24, primo e
secondo comma, Cost., perchè la parte privata ben può chiedere ed
ottenere la liquidazione delle spese relative alla fase cautelare
all'esito del giudizio di merito, evento che, ai sensi dell'art. 21,
decimo comma, della legge n. 1034 del 1971, può anche coincidere con
la decisione cautelare.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 111 Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato sostiene che il principio della parità delle
parti enunciato nel secondo comma della predetta norma costituzionale
non implica la necessità dell'assoluta identità di diritti e doveri
delle parti processuali, ma va inteso come espressione del giusto
equilibrio tra le parti stesse, equilibrio assicurato dalla norma
censurata.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale delle Marche dubita,
in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 21, undicesimo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali), nel testo introdotto dall'art. 3 della
legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), secondo cui «Con l'ordinanza che rigetta la domanda
cautelare o l'appello contro un'ordinanza cautelare ovvero li
dichiara inammissibili o irricevibili, il giudice può provvedere in
via provvisoria sulle spese del procedimento cautelare».
Ad avviso del giudice a quo, tale disposizione, nella parte in
cui non prevede che, con l'ordinanza che accoglie la domanda
cautelare, il giudice amministrativo possa provvedere in via
provvisoria sulle spese del procedimento cautelare, determinerebbe
una palese diversità di trattamento tra la parte pubblica e quella
privata (con conseguente violazione degli artt. 3 e 111, secondo
comma, Cost.), tale da incidere sulla piena esplicazione del diritto
di difesa di quest'ultima, precludendo (in contrasto con l'art. 24,
primo e secondo comma, Cost.) la possibilità stessa di chiedere la
condanna dell'amministrazione al pagamento delle spese relative alla
fase cautelare.
2. - La questione non è fondata.
L'art. 21, undicesimo comma, della legge n. 1034 del 1971 non
contrasta con gli artt. 3 e 111 della Costituzione.
La norma censurata mira a disincentivare un ricorso
indiscriminato alla tutela cautelare, costituendo una remora alla
proposizione di domande palesemente infondate. È chiaro che tale
ratio non ricorre nel caso di accoglimento dell'istanza cautelare.
Inoltre, in quest'ultimo caso, la parte privata ha interesse alla
prosecuzione nel merito del giudizio (al fine di ottenere la conferma
definitiva del provvedimento a sè favorevole provvisoriamente emesso
dal giudice amministrativo), mentre non altrettanto può dirsi nel
caso opposto. Essa, all'esito sfavorevole del giudizio cautelare,
potrebbe non presentare l'istanza per la discussione del ricorso
richiesta dall'art. 23 della legge n. 1034 del 1971 e determinare
così la perenzione del processo ove nessun atto di procedura sia
compiuto nel termine previsto dall'art. 25 della stessa legge n.
1034. In tal caso il procedimento si esaurisce con la decisione sulla
domanda cautelare e, pertanto, non è privo di ragione prevedere la
possibilità, per il giudice che non accolga tale domanda, di
provvedere anche sulle spese processuali.
Così ricostruita la ratio della norma censurata, quest'ultima
appare il frutto dell'esercizio non irragionevole della
discrezionalità di cui, secondo la consolidata giurisprudenza di
questa Corte, gode il legislatore ordinario nel configurare gli
istituti processuali.
Non sussiste neppure la prospettata lesione del diritto di difesa
tutelato dall'art. 24 della Costituzione, poichè la parte privata
vittoriosa nella fase cautelare ben può ottenere il rimborso delle
spese relative a questa fase ove risulti vittoriosa nel merito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21, undicesimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034
(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali), introdotto
dall'art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in
materia di giustizia amministrativa), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, primo e secondo comma, e 111, secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola