1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-1999
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 171 SENTENZA 10 - 18 maggio 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Imposte in genere - Regioni Veneto e Lombardia - Rapporto di lavoro - Disciplina - Lavoro a tempo parziale - Servizi ispettivi - Imposta sulla benzina - Presunta violazione dell'autonomia in materia di organizzazione del personale e di finanza regionale - Rilevanza nazionale della riforma del pubblico impiego - Potesta' legislativa della regione a statuto ordinario non di tipo concorrente, ma soltanto attuativo in materia tributaria (cfr. sentenze nn. 295/1993 e 355/1998) - Non fondatezza - Inammissibilita'. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, artt. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65 e 154, 2, commi 205 e 206, 3, comma 214). (Cost., artt. 3, 53, 97, 117, 118 e 129). (099C0505) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-1999)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
avv. Fernanda CONTRI, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale
MARINI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 56,
57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65 e 154, 2, comma 205, e 3, comma
214, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ricorsi delle
Regioni Veneto e Lombardia, notificati il 27 gennaio 1997, depositati
in cancelleria il 31 successivo ed il 4 febbraio 1997 ed iscritti ai
nn. 19 e 22 del registro ricorsi 1997.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 novembre 1998 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Alfredo Bianchini per la Regione Veneto,
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto, con ricorso notificato il 27 gennaio 1997,
depositato il 31 gennaio 1997, ha impugnato l'art. 1, commi 56, 57,
58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e 65, della legge 23 dicembre 1996, n.
662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale del 28 dicembre 1996, in riferimento agli
artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione e 48 e 51
dello statuto regionale.
1.1. - La ricorrente premette che le norme impugnate recano la
disciplina del rapporto di lavoro a tempo parziale dei dipendenti
della pubblica amministrazione, materia già regolamentata dal
contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) Regioni-Autonomie
locali per il triennio 1994-1997 e, nel Veneto, dalle leggi regionali
10 giugno 1991, n. 12 e 22 luglio 1994, n. 30. In particolare, queste
ultime attribuiscono alla Giunta regionale la facoltà di istituire
posti in organico a tempo parziale, ovvero di trasformare quelli già
a tempo pieno, entro il limite del 20 per cento della dotazione
organica, fatta eccezione per i posti che comportano l'esercizio di
funzioni ispettive, di direzione e di coordinamento di unità
organiche; prevedono una articolata disciplina dell'orario flessibile
e della turnazione e la possibilità di stabilire orari diversi
nell'ambito di una programmazione plurisettimanale dell'orario di
lavoro.
Le disposizioni impugnate - prosegue la Regione - nel disciplinare
ex novo la materia, travolgono la regolamentazione vigente nel Veneto
e recano precetti di contenuto talmente dettagliato da essere
autoapplicativi e da non riservare spazi alla legislazione regionale.
Infatti, il comma 56 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996
stabilisce che al dipendente part-time il quale espleta una
prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di quella a
tempo pieno, non si applica il divieto di iscrizione negli albi
professionali; il comma 57 prevede l'ammissibilità del tempo
parziale per tutti i profili professionali; il comma 58 configura un
vero e proprio diritto del dipendente ad ottenere la trasformazione
del rapporto di lavoro, decorsi sessanta giorni dalla presentazione
della relativa istanza, permettendo all'amministrazione di differirne
l'efficacia per un periodo massimo di sei mesi e di rigettare la
domanda soltanto qualora sussista un conflitto di interessi con la
specifica attività svolta dal dipendente. Il comma 59 della norma in
esame stabilisce inoltre l'utilizzazione dei risparmi di spesa
derivanti dalla trasformazione dei rapporti di impiego. I commi 60 e
61 prevedono che la violazione del divieto di prestazione di lavoro
subordinato, ovvero delle prescrizioni concernenti il procedimento
per la deroga, costituisce giusta causa di recesso dal rapporto
disciplinato dal CCNL ovvero di decadenza dall'impiego. Infine, i
commi 62, 63, 64 e 65, rispettivamente: disciplinano il procedimento
di verifica dell'osservanza delle disposizioni e dispongono che le
amministrazioni devono avvalersi di servizi ispettivi, da istituire
entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge; stabiliscono
il termine iniziale di efficacia della nuova disciplina, che abroga
ogni diversa regolamentazione regionale; prevedono i criteri di
precedenza per la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo
pieno a tempo parziale; escludono l'applicabilità delle norme agli
enti locali che non versano in una situazione strutturale di deficit
del bilancio, qualora le relative piante organiche prevedano un
numero di dipendenti inferiore a cinque unità.
1.2. - La ricorrente sostiene che la materia oggetto delle
disposizioni denunciate è riservata alla competenza del legislatore
regionale dagli artt. 115, 117, 118 e 119 della Costituzione e
costituisce oggetto dell'espressa riserva di legge stabilita dagli
artt. 48 e 51 dello statuto della Regione Veneto. Lo Stato, a suo
avviso, potrebbe, quindi, emanare in tale materia norme di principio
ed eccezionalmente norme di dettaglio, ma soltanto in presenza di un
rilevante interesse nazionale che, secondo la giurisprudenza della
Corte, non deve essere arbitrario, ed entro i limiti necessari a
consentirne il conseguimento. Le norme impugnate, prosegue la
ricorrente, non esprimerebbero invece "scelte politico-legislative
fondamentali" e neppure si porrebbero quale "insostituibile punto di
riferimento per l'orientamento unitario in tutto il territorio
nazionale dell'esercizio del potere legislativo regionale nella
materia del tempo parziale". Il loro carattere sostanzialmente
provvedimentale e la circostanza che interferiscono nella sfera di
autonomia riservata alla contrattazione collettiva conforterebbero
l'inesistenza di un interesse nazionale. Inoltre, ancora a suo
avviso, non sarebbe ragionevole che tutti i dipendenti, di ogni
livello, possano ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro,
in quanto siffatta previsione violerebbe il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione e sottrarrebbe alla regione
il potere di organizzare i propri uffici, ostacolando il
conseguimento dei compiti ad essa affidati.
Secondo la ricorrente, la Corte, con la sentenza n. 359 del 1993,
ha altresì affermato che deve essere garantita l'effettiva
partecipazione delle regioni alla fase della formazione e della
sottoscrizione dei contratti collettivi concernenti "i rapporti di
lavoro e di impiego imputabili alle regioni ordinarie". Le norme
impugnate, in contrasto con gli artt. 115, 116, 117 e 118 della
Costituzione, violerebbero invece il potere di essa istante di
organizzare i propri uffici, oltre che l'autonomia contrattuale
garantita dall'art. 39 della Costituzione, stabilendo una disciplina
irragionevole, suscettibile di ostacolare il funzionamento degli
uffici regionali e, quindi, in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione.
1.3. - La Regione Veneto, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza, ha ribadito le censure svolte nell'atto introduttivo,
sottolineando che il comma 63 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996
recherebbe una disposizione di dettaglio, in quanto fissa la data di
entrata in vigore della nuova disciplina di principio, la cui
individuazione spetta invece ad essa ricorrente, anche allo scopo di
adattare le norme statali alle "peculiarità del proprio
ordinamento". Il comma 65 della norma in esame, osserva la
ricorrente, stabilendo l'inapplicabilità dei commi impugnati agli
enti locali la cui pianta organica prevede un numero di dipendenti
inferiore alle cinque unità, esprime invece l'intento di evitare il
rischio della paralisi, qualora i dipendenti decidano di ricorrere
tutti al part time. A suo avviso, non sarebbe però ragionevole che
il legislatore si sia dato carico di tale preoccupazione soltanto per
i piccoli enti locali ed abbia omesso di considerare che detto
rischio sussiste anche per quelli di maggiori dimensioni, sicchè la
disposizione viola l'art. 3 della Costituzione.
2. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 27 gennaio
1997, depositato il successivo 4 febbraio, ha impugnato l'art. 1,
commi 57, 58, 59 e 154, secondo capoverso; l'art. 2, comma 205;
l'art. 3, comma 214 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in
riferimento agli artt. 3, 53, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
2.1. - La ricorrente premette che l'art. 1, commi 57 e 58 della
legge n. 662 del 1996, disciplina il rapporto di lavoro a tempo
parziale dei pubblici dipendenti con modalità tali da ledere la
propria autonomia in materia di organizzazione del personale, dato
che l'art. 117 della Costituzione, secondo l'interpretazione della
Corte (sentenze n. 359 del 1993 e n. 219 del 1984), pone quale unico
limite alla competenza legislativa regionale quello derivante dai
principi fondamentali fissati nelle leggi dello Stato. Inoltre, a suo
avviso, le norme, in contrasto con il principio di ragionevolezza
organizzativa e di buon andamento della pubblica amministrazione
(art. 97 della Costituzione), non consentirebbero la pianificazione
degli organici. Il successivo comma 59, prosegue la ricorrente, lede
invece l'autonomia finanziaria regionale (art. 119 della
Costituzione), in quanto stabilisce la destinazione dei risparmi di
spesa derivanti dalla trasformazione dei rapporti di lavoro e, non
ragionevolmente, non permette di trasformare i rapporti di impiego
part-time in rapporti a tempo pieno, così impedendo di far fronte ad
eventuali carenze di organico, anche perchè il comma 45 reca il
divieto di assunzione di nuovo personale sino al 31 dicembre 1997.
La Regione Lombardia, nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza pubblica, deduce che l'art. 39, comma 27, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, stabilendo che "le disposizioni dell'articolo
1, commi 58 e 59, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in materia di
rapporto di lavoro a tempo parziale, si applicano al personale
dipendente delle regioni e degli enti locali finchè non sia
diversamente disposto da ciascun ente con proprio atto normativo" non
soddisferebbe la propria pretesa, ma anzi introdurrebbe un inutile
elemento di contraddizione e di confusione nel sistema delle fonti.
Infatti, essa ricorrente avrebbe potuto attuare le disposizioni
previste dalla legge n. 662 del 1996, sia in base ai principi fissati
dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, sia in virtù della legge 15 marzo
1997, n. 59. Quest'ultima ha posto i nuovi principi del decentramento
amministrativo e rinviato a successivi decreti attuativi la
riorganizzazione delle competenze regionali nelle materie da essa
contemplate, mentre il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 ha introdotto
importanti innovazioni in materia di flessibilità del rapporto di
lavoro pubblico e la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16 avrebbe
anche anticipato gli attuali orientamenti della legislazione statale,
riorganizzando il pubblico impiego in conformità di detti principi.
2.2. - La Regione Lombardia denuncia l'illegittimità anche
dell'art. 1, comma 154, secondo capoverso, della legge n. 662 del
1996 in riferimento agli artt. 1, 3, 53 e 119 della Costituzione. La
norma incrementa l'importo massimo dell'imposta regionale sulla
benzina per autotrazione e, al secondo capoverso, riserva allo Stato
il potere di aumentarla in modo differenziato nei territori delle
diverse regioni, allo scopo di mantenere omogenei i prezzi
sull'intero territorio. Secondo la ricorrente, la disposizione
penalizzerebbe i cittadini delle regioni che non aumentano l'importo
dell'imposta, ovvero la determinano in misura inferiore rispetto ad
altre, in quanto essi sono costretti a pagare allo Stato una più
alta accisa rispetto a quella vigente nelle regioni che non hanno
incrementato il tributo regionale. Pertanto, se la regione aumenta
l'imposta in misura inferiore a quella massima consentita, di una
tale scelta non beneficiano affatto i cittadini della regione, bensì
lo Stato, il quale incassa la differenza tra le due aliquote.
La disposizione, prosegue la ricorrente, vanificherebbe il potere
della regione di determinarsi in ordine all'entità dell'aumento,
poichè la sua fissazione al di sotto dell'importo massimo consentito
non recherebbe alcun vantaggio alla comunità regionale, in quanto
quest'ultima è tenuta a pagare una più elevata imposta erariale, e
quindi la norma si porrebbe in contrasto con l'art. 119 della
Costituzione. Inoltre, essa violerebbe anche gli artt. 3 e 53 della
Costituzione, dato che la possibilità di variare l'aliquota
dell'imposta erariale nel territorio delle regioni in modo
inversamente proporzionale rispetto alla scelta delle regioni
penalizza i cittadini di quelle più efficienti, assoggettati al
tributo non in ragione della loro capacità contributiva, bensì
dell'inefficienza degli enti dimostratisi incapaci di applicare
un'aliquota più bassa.
La disposizione, sostiene la ricorrente nella memoria, mira
esclusivamente ad evitare una pur limitata differenza del prezzo
della benzina tra le diverse regioni, ma non sarebbe ragionevole
un'accisa statale diretta ad assolvere un tale scopo, una volta che
lo stesso produttore è libero di realizzare la propria politica dei
prezzi, anche differenziandoli su base regionale. Peraltro, la
disposizione contrasterebbe con il d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, il
quale ha stabilito il principio della promozione dell'efficienza e
del contenimento dei prezzi per i consumatori che sarebbe evincibile
dall'art. 2, recante disposizioni in materia di competenze regionali
e comunali.
2.3. - Relativamente alle censure concernenti il comma 205
dell'art. 2 della legge n. 662 del 1996, la ricorrente espone che il
comma 203 di detta norma disciplina gli "accordi di procedimento",
reca la definizione di "intesa istituzionale di programma",
disciplina lo "accordo di programma quadro" e descrive, in modo
confuso, il "patto territoriale", il "contratto di programma", il
"contratto d'area". Il comma 209 abroga invece alcune parti dell'art.
1, commi 1 e 2, del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, convertito nella
legge 7 aprile 1995, n. 104, in particolare alcune definizioni
parzialmente diverse da quelle contenute nel comma 203. Il comma 205,
prosegue la Regione, riserva al Comitato interministeriale per la
programmazione economica (Cipe) l'approvazione delle intese
istituzionali di programma, anche se concluse da regioni e province
autonome; il comma 206 non specifica le modalità di approvazione
degli accordi diversi dalle intese istituzionali di programma ed
attribuisce al Cipe il potere di stabilirle e di definire ulteriori
tipologie della contrattazione programmata.
Secondo la ricorrente, queste ultime due disposizioni vulnerano la
propria autonomia amministrativa e si pongono in contrasto con l'art.
118 della Costituzione, in quanto stabiliscono vincoli a carico delle
regioni, senza definirne forme e modalità. In particolare, a suo
avviso, sarebbe lesiva di tale autonomia l'attribuzione al Cipe sia
del potere di definire e disciplinare "ulteriori tipologie della
contrattazione programmata", in mancanza di ogni indicazione nella
legge dei principi e degli obiettivi da conseguire, sia del potere di
approvare le intese e gli accordi anche quando esso dovrebbe spettare
alle regioni o province autonome medesime, in quanto organi
procedenti. Nella memoria, la Regione deduce che, nonostante l'art.
18, comma 1, lett. v), del d. lgs 31 marzo 1998, n. 112, abbia
conservato allo Stato competenze residuali in materia di intese
istituzionali di programma, la disciplina del comma 205 violerebbe la
regola secondo la quale il procedimento deve essere concluso dalla
amministrazione procedente, l'art. 118 della Costituzione, ed il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Infatti,
a suo avviso, l'azione di coordinamento tra le istituzioni non può
condurre ad uno stravolgimento delle rispettive competenze, qual è
quello realizzato dal comma 205, attraverso l'eliminazione della
competenza della regione nella conclusione del procedimento.
2.4. - L'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996 osserva la
Regione Lombardia nell'ultima censura dispone che "per gli enti
soggetti all'obbligo di tenere le disponibilità liquide nelle
contabilità speciali o in conti correnti con il Tesoro, per l'anno
1997 i pagamenti del bilancio dello Stato sono accreditati sui conti
correnti aperti presso la tesoreria dello Stato solo ad avvenuto
accertamento che le disponibilità sui conti medesimi si sono ridotte
ad un valore non superiore al 20 per cento delle disponibilità
rilevate al 1 gennaio 1997". La disposizione, a suo avviso, limita la
disponibilità e l'utilizzo delle giacenze di cassa presso la
Tesoreria centrale dello Stato e l'accreditamento delle somme
spettanti alle regioni e, quindi, ne lede l'autonomia finanziaria e
contabile, costituzionalmente garantita (art. 119 della
Costituzione). Secondo la ricorrente, la giurisprudenza della Corte
ha infatti affermato che il sistema di tesoreria unica non viola
l'autonomia regionale purchè non si trasformi in "anomalo strumento
di controllo sulla gestione finanziaria" in quanto, se quest'ultima
non richiede che le regioni abbiano l'immediata disponibilità dei
fondi, esse non possono però essere private della disponibilità di
quelli già accreditati o da accreditare in base alle disposizioni
vigenti. La norma impugnata vincolerebbe invece il versamento dei
fondi al conseguimento di un determinato obiettivo e, in tal modo, da
un canto costituirebbe un'illegittima forma di controllo lesiva della
propria autonomia finanziaria, di bilancio, programmatoria,
legislativa ed amministrativa; dall'altro, ritarderebbe i pagamenti
delle spese già deliberate ed impegnate, vulnerando anche i diritti
dei creditori ed il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Infine, conclude la Regione nella memoria, anche se la norma sembra
avere un'efficacia limitata al solo anno 1997, essa ritiene
"necessario chiedere" alla Corte "una decisione che possa assumere
valore di principio di modo che in futuro non possa essere,
nuovamente, lesa la sfera dell'autonomia finanziaria della Regione".
3. - In entrambi i giudizi, con separati atti, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha eccepito che tutte
le censure sono infondate.
3.1. - Relativamente alle disposizioni aventi ad oggetto la
disciplina del rapporto di lavoro part-time dei dipendenti pubblici,
impugnate da entrambe le ricorrenti, l'Avvocatura svolge
argomentazioni in larga parte coincidenti. In particolare, premette
che le norme, in quanto innovano la disciplina del pubblico impiego
quale definita dal d.lgs. n. 29 del 1993, parteciperebbero della
stessa natura di quelle modificate, stabilendo "principi
fondamentali" ex art. 117 della Costituzione, secondo l'espressa
previsione contenuta nell'art 1, comma 3, di detto d.lgs.. A suo
avviso, ciò deve ritenersi per l'art. 1, comma 56, della legge n.
662 del 1996, concernente la regolamentazione del divieto di
iscrizione negli albi professionali ai dipendenti legati
all'amministrazione da un rapporto di lavoro part-time anche perchè
la norma mira a realizzare l'obiettivo della "razionalizzazione del
costo del lavoro pubblico e del contenimento della spesa complessiva
per il personale entro i vincoli di finanza pubblica" (art. 1, comma
1 lettera b) del d.lgs. n. 29 del 1993). Secondo l'Avvocatura dello
Stato, il conseguimento di quest'ultimo scopo avrebbe richiesto di
identificare le categorie di pubblici dipendenti ammesse al lavoro a
tempo parziale, ed esso è stato realizzato dal comma 57 della
disposizione impugnata, prevedendo l'applicabilità della disciplina
ai dipendenti di ogni categoria e livello, al fine di assicurare la
parità di trattamento e di ottenere un'effettiva riduzione dei costi
per il personale, sicchè anche detto comma reca un "principio
fondamentale". Ad identica conclusione, ad avviso della difesa
erariale, deve pervenirsi quanto ai commi 60 e 61 dell'art. 1 della
legge n. 662 del 1996, i quali, per i dipendenti a tempo pieno,
riaffermano il divieto di espletare una diversa attività lavorativa
e stabiliscono la sanzione per la sua violazione ed il procedimento
per la sua applicazione.
Secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri, anche i commi 58
e 62 della disposizione in esame stabiliscono "principi fondamentali"
della materia, in quanto l'identificazione dei casi di
inammissibilità di tale tipo di rapporto sarebbe riservata alla
disciplina generale della prestazione di lavoro a tempo parziale, di
nuova configurazione. La previsione dell'automatismo della
trasformazione e dei termini del relativo procedimento, prosegue la
difesa erariale, sono inoltre giustificate dalla infrazionabilità e
dalla ragionevolezza dell'interesse avuto di mira, nonchè dalla
pressante esigenza di contenimento del deficit pubblico, che hanno
richiesto di ottenere in tempi brevi il quadro completo ed esatto
dell'andamento della spesa pubblica. Pertanto, tali esigenze
giustificano la modesta compressione del potere organizzatorio delle
regioni, peraltro realizzato attraverso la previsione del
silenzio-assenso, istituto ampiamente diffuso nel diritto
amministrativo. L'obbligo della costituzione dei servizi-ispettivi
non riguarderebbe invece gli enti dotati di autonomia, come è dato
desumere dalla attribuzione di compiti di verifica al Dipartimento
della funzione pubblica, il quale non è certo titolare di poteri
ispettivi nei confronti delle regioni, e quindi la disposizione non
vulnera la competenza regionale.
L'Avvocatura generale dello Stato deduce altresì che il comma 59
dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 pone vincoli di destinazione
dei risparmi di spesa che non sarebbero tutti cogenti (come, ad
esempio, quello concernente il facoltativo utilizzo della quota del
50 per cento). Inoltre, essi da un canto mirano al contenimento della
spesa pubblica e, dall'altro, tendono ad assicurare l'efficienza
dell'organizzazione pur dopo l'introduzione del part-time e
costituiscono parte essenziale dell'intera disciplina (in
particolare, laddove dispongono l'impiego del 20 per cento nel
miglioramento della produttivita'). La destinazione ad economie di
bilancio di una quota della riduzione dei costi pari al 30 per cento
mira a conseguire l'interesse, di per sè infrazionabile, stabilito
nell'art. 1, comma 1 lettera b), del d.lgs. n. 29 del 1993, mentre il
"facoltativo utilizzo della quota del 50% del risparmio (in incentivi
alla mobilità o in nuove assunzioni di personale)" neppure lederebbe
l'autonomia regionale. La disposizione, nella parte in cui stabilisce
un vincolo di destinazione per l'utilizzo della quota del 20% di
risparmio di spesa e prevede che essa debba essere impiegata nella
contrattazione decentrata, allo scopo di ottenere il miglioramento
della produttività, costituirebbe infine un vincolo di non rilevante
entità, diretto a conservare l'efficienza produttiva, configurando
una misura "compensativa" che è parte integrante della disciplina
del nuovo rapporto di lavoro.
3.2. - La censura dell'art. 1, comma 154, della legge n. 662 del
1996, secondo l'Avvocatura, è invece inammissibile, in quanto è
"diretta contro un precetto che non riguarda una entrata regionale
(bensì statale)" e comunque confonderebbe due tributi diversi.
Infatti, a suo avviso, l'imposta regionale sulla benzina per
autotrazione costituisce un tributo regionale, e non costituisce una
"addizionale" al tributo erariale, poichè quest'ultimo grava sulla
benzina al momento dell'estrazione dai depositi fiscali,
indipendentemente dall'effettiva distribuzione. I due tributi sono
autonomamente disciplinati dallo Stato e dalle regioni, senza alcuna
interferenza del primo sul potere impositivo delle seconde. Pertanto,
secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri, l'autolimitazione
prevista dalla norma nell'applicazione degli aumenti dell'imposta
erariale non vulnererebbe, neppure indirettamente, il potere
impositivo della regione. La variazione disposta dallo Stato non
influirebbe sul gettito fiscale proprio delle regioni e l'incidenza
dell'aumento in misura inversamente proporzionale a quella
dell'imposta regionale non si porrebbe in contrasto con gli artt. 3
e 53 della Costituzione, in quanto ispirata ad un criterio di
ragionevolezza e diretta ad evitare distorsioni nella distribuzione
del prodotto e pregiudizi all'economia, derivanti da una eccessiva
diversificazione del prezzo al distributore sull'intero territorio
nazionale.
3.3. - La censura dell'art. 2, comma 205, della legge n. 662 del
1996, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, è parimenti
infondata. Gli "accordi di procedimento" disciplinati da dette
disposizioni assumono infatti rilievo nell'ambito della realizzazione
degli indirizzi di politica economica generale, che costituiscono un
settore riservato alla competenza dello Stato, specie in ordine ai
profili concernenti il coordinamento. La compartecipazione degli enti
interessati dall'intervento sarebbe realizzata secondo forme che non
ne comprimerebbero l'autonomia e realizzerebbero il principio di
"leale collaborazione" tra gli enti esponenziali di interessi
diversi, da valutare in una fase di coordinamento necessariamente
riservata agli organi centrali.
3.4. - L'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996, conclude
il Presidente del Consiglio dei Ministri, si sottrae infine ad ogni
censura, dato che stabilisce una misura preordinata alla
regolamentazione dei flussi di tesoreria, di durata limitata ed
imposta dai vincoli di bilancio derivanti dagli accordi europei. La
misura, peraltro contenuta entro limiti ragionevoli (ancorati ad una
riduzione delle disponibilità al di sotto del 20 per cento di quelle
rilevate all'inizio del 1997), configurerebbe quindi una contingente
limitazione delle attribuzioni regionali, giustificata dall'interesse
della collettività nazionale.
4. - Le ricorrenti e la difesa erariale, all'udienza pubblica,
hanno insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimità costituzionale promosse dai
ricorsi della Regione Veneto e della Regione Lombardia, indicati in
epigrafe, investono alcune disposizioni della legge 23 dicembre 1996,
n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). In
particolare, i ricorsi della Regione Veneto e della Regione Lombardia
hanno ad oggetto l'art. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e
65 della citata legge n. 662, mentre il ricorso della Regione
Lombardia ha ad oggetto anche l'art. 1, comma 154, l'art. 2, commi
205 e 206, e l'art. 3, comma 214 della stessa legge.
I due giudizi, riguardando questioni di costituzionalità che
investono, sotto profili analoghi, norme della medesima legge, vanno
riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - Per procedere ad un esame ordinato delle varie censure, appare
conveniente sottoporre a scrutinio le singole questioni, secondo
l'ordine di collocazione delle disposizioni interessate nel testo
della legge.
La Regione Veneto ha impugnato l'art. 1, commi 56, 57, 58, 59, 60,
61, 62, 63, 64 e 65 della legge n. 662 del 1996, in riferimento agli
artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione ed agli
artt. 48 e 51 dello statuto regionale, mentre la Regione Lombardia ha
denunciato, con la prima censura, l'illegittimità dei soli commi 57,
58 e 59, eccependo che essi violerebbero gli artt. 97, 117, 118 e 119
della Costituzione.
Le disposizioni oggetto di censura disciplinano il rapporto
d'impiego part-time dei dipendenti della pubblica amministrazione.
La Regione Veneto deduce che la materia disciplinata dalle norme in
esame è riservata dagli artt. 115, 117, 118, 119 e 123 della
Costituzione, nonchè dagli artt. 48 e 51 dello statuto regionale,
alla Regione stessa. La predetta disciplina statale, secondo la
ricorrente, pretenderebbe di regolamentare ex novo la materia, non
solo "travolgendo" il sistema già stabilito dalle leggi regionali 10
giugno 1991, n. 12 e 22 luglio 1994, n. 30, ma introducendo anche
disposizioni che non conterrebbero "principi fondamentali" della
materia, nè esprimerebbero "scelte politico-legislative
fondamentali". Inoltre, configurandosi come disposizioni di dettaglio
e autoapplicative, in carenza di un interesse nazionale che possa
giustificarle, esse violerebbero il potere regionale di
organizzazione degli uffici e di disciplina dello stato
giuridico-economico del proprio personale, con conseguente
pregiudizio del buon andamento dell'amministrazione (art. 97 della
Costituzione) e lesione dell'autonomia riservata alla contrattazione
collettiva (art. 39 della Costituzione). Il potere di organizzare i
propri uffici verrebbe precluso alla ricorrente anche dalla
fissazione della data di applicazione della nuova disciplina statale
(cfr. art. 1, comma 63, legge n. 662 del 1996), che le impedirebbe
di adattare le norme statali alle "peculiarità del proprio
ordinamento".
Secondo la Regione ricorrente, inoltre, è irragionevole e
contrastante con l'art. 3 della Costituzione - parametro ricavabile
dalla motivazione del ricorso - che non sia prevista anche per gli
enti di maggiori dimensioni la inapplicabilità delle norme censurate
disposta per gli enti locali, la cui pianta organica preveda un
numero di dipendenti inferiore alle cinque unità (art. 1, comma 65),
proprio per evitare il rischio di paralisi funzionale, qualora tutti
i dipendenti optino per il part-time.
Infine, la previsione della destinazione dei risparmi di spesa
conseguenti alla trasformazione dei rapporti d'impiego (cfr. art. 1,
comma 59) violerebbe, ad avviso della ricorrente, la propria
autonomia finanziaria e di bilancio, trasferendo alle regioni una
parte del deficit di bilancio dello Stato e diminuendo gli oneri a
carico di quest'ultimo.
La Regione Lombardia ha svolto, limitatamente alle disposizioni da
essa impugnate, censure analoghe a quelle della Regione Veneto,
eccependo altresì che l'art. 39, comma 27, della legge 27 dicembre
1997, n. 449, stabilendo che "le disposizioni dell'art. 1, commi 58 e
59, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, in materia di rapporto di
lavoro a tempo parziale, si applicano al personale dipendente delle
regioni e degli enti locali finchè non sia diversamente disposto da
ciascun ente con proprio atto normativo", non solo non escluderebbe
la fondatezza della questione, ma introdurrebbe un inutile elemento
di contraddizione e di confusione nel sistema delle fonti. La Regione
Lombardia sostiene invero che essa avrebbe già potuto attuare le
citate disposizioni della legge n. 662 del 1996, sia in base ai
principi fissati dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, sia in virtù
della legge 15 marzo 1997, n. 59, sia in forza delle innovazioni
introdotte dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, a prescindere dalla
ulteriore considerazione che la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16
avrebbe già anticipato i principi della legislazione statale.
2.1. - Le questioni prospettate sono in parte infondate, in parte
inammissibili.
Le norme impugnate, che stabiliscono la disciplina del rapporto di
impiego part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, si
inseriscono in un complesso itinerario legislativo, che prende le
mosse dall'art. 7 della legge 29 dicembre 1988, n. 554, attuato con
il d.P.C.M. 17 marzo 1989, n. 117, che disegna una prima forma di
attenuazione del principio dell'esclusività della prestazione del
pubblico dipendente. Successivamente, la regolamentazione del
rapporto di pubblico impiego riceve significative innovazioni dal
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nell'ambito di un nuovo modello di
organizzazione dell'apparato amministrativo, capace di incidere anche
sul "quadro strutturale" della pubblica amministrazione (sentenza n.
309 del 1997). L'innovatività di questo disegno riformatore
costituisce il presupposto, nell'ottica del contenimento della spesa
pubblica e dell'aumento dell'efficienza della pubblica
amministrazione, per ulteriori estensioni del regime del lavoro a
tempo parziale nel settore pubblico. Ed infatti la legge 23 dicembre
1994, n. 724 demanda l'articolazione dell'orario di lavoro alla
contrattazione collettiva (art. 22, comma 3), elevando la percentuale
del personale che può essere destinato al tempo parziale (art. 22,
comma 20), mentre il CCNL dei dipendenti del comparto "Regioni ed
enti locali", (Gazzetta Ufficiale 9 settembre 1995) stabilisce, in
conformità, una specifica regolamentazione.
La revisione dell'ordinamento del pubblico impiego attraverso la
c.d. "privatizzazione" del rapporto è ispirata dunque da una
prospettiva di maggiore valorizzazione dei risultati dell'azione
amministrativa, alla luce di obiettivi di efficienza e di rigore di
gestione (sentenza n. 371 del 1998). Le disposizioni denunciate si
collocano quindi all'interno di tale logica normativa, delineando
compiutamente la disciplina del part-time anche attraverso la
riscrittura delle regole relative alle incompatibilità, già poste
dal decreto-legislativo n. 29 del 1993. Ed invero la disciplina
dell'incompatibilità, recata dal comma 56 dell'art. 1 della citata
legge n. 662 del 1996, ha introdotto una decisiva modifica ad uno dei
canoni fondamentali del rapporto di pubblico impiego, e cioè quello
dell'esclusività della prestazione, tanto più che successivamente
il comma 56-bis aggiunto all'art. 1 della legge in esame dall'art. 6
del d.l. 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella legge 28 maggio 1997,
n. 140, ha completato il disegno legislativo disponendo l'abrogazione
(e non più la inapplicabilita') di tutte le norme che vietano ai
pubblici dipendenti a part-time l'iscrizione ad albi professionali e
l'esercizio di altre prestazioni di lavoro.
L'ampiezza, l'incisività e la rilevanza nazionale di questo
disegno di riforma del pubblico impiego, che si manifestano appunto
nelle disposizioni che regolano il regime delle incompatibilità e
del part-time alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni,
inducono a ritenere che tali disposizioni costituiscano, in base alla
loro natura oggettiva, "principi fondamentali" della legislazione
statale, anche in relazione alle norme del decreto n. 29 del 1993 -
qualificate ex lege "principi fondamentali" (art. 1, comma 3) - che
esse appunto modificano. Secondo la giurisprudenza di questa Corte
(sentenze nn. 528, 479 e 406 del 1995, n. 359 del 1993), del resto,
ben possono essere considerate, indipendentemente da eventuali
autoqualificazioni, "principi fondamentali" le disposizioni in
oggetto, le quali, integrando ed innovando significativamente il
precedente regime, perseguono, attraverso la nuova regolamentazione
del part-time e delle incompatibilità, l'obiettivo del completamento
del processo di omologazione tra il rapporto d'impiego con le
pubbliche amministrazioni ed il rapporto di lavoro subordinato
privato, in un quadro di riforma che si fonda sull'interesse
nazionale al riequilibrio della finanza pubblica ed alla migliore
efficienza e qualità delle prestazioni rese dalle amministrazioni
pubbliche ai cittadini (sentenza n. 359 del 1993). Si tratta infatti
di una disciplina che, per contenuti e finalità, incide su settori
di importanza essenziale per la vita della comunità e che pertanto
esige un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale.
Le disposizioni statali in questione sono quindi in grado di
vincolare le regioni a statuto ordinario in base alla natura
oggettiva di normazione di principio che le disposizioni stesse
vengono a manifestare (sentenza n. 359 del 1993). E poichè, secondo
la consolidata giurisprudenza di questa Corte, il sopravvenire di una
disciplina legislativa statale recante principi tali da costituire un
limite all'esercizio di competenze legislative regionali comporta, ai
sensi dell'art. 10, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62,
l'effetto dell'abrogazione delle disposizioni regionali incompatibili
(sentenze n. 153 del 1995, n. 498 del 1993), è appunto in questi
termini che va configurata, nel caso di specie, la vicenda delle
citate leggi della Regione Veneto e della Regione Lombardia, anche se
naturalmente non è preclusa una successiva, diversa regolamentazione
regionale della materia, nel rispetto dei nuovi principi.
2.2. - Nella fattispecie in esame, essenzialmente due sono i
principi fondamentali strettamente interconnessi-enucleabili dalla
sopravveniente disciplina impugnata: quello relativo alla diversa
configurazione della regola dell'esclusività della prestazione nel
rapporto di pubblico impiego e quello relativo alle modalità di
trasformazione del rapporto stesso da tempo pieno a tempo parziale.
Sono quindi da considerare vincolanti per la potestà legislativa
regionale non solo le disposizioni che recano direttamente questi
principi, ma anche tutte le altre disposizioni impugnate, purchè
legate alle prime da "un rapporto di coessenzialità o di necessaria
integrazione" (sentenza n. 406 del 1995).
In questo quadro, certamente è qualificabile come "principio
fondamentale" la norma, di cui all'art. 1, comma 56, che, in deroga
alla disciplina generale prevista dal comma 60, dichiara
inapplicabili ai lavoratori a part-time le disposizioni normative in
materia e l'art. 58, comma 1, del decreto n. 29 del 1993
relativamente al divieto di iscrizione in albi professionali, nonchè
di svolgimento di altra attività di lavoro subordinato o autonomo.
Appare inoltre "coessenziale" alla realizzazione di questi interessi,
per il suo evidente carattere strumentale, il regime sanzionatorio e
dei controlli disciplinato dall'art. 1, comma 61 e - per quanto qui
rileva - dalla prima parte del comma 62, cosicchè la coessenzialità
della disciplina sanzionatoria legittima anche l'intervento statale
di dettaglio (sentenza n. 37 del 1991). Nella stessa ottica di
"necessaria integrazione" e "strumentalita'" va pure inquadrato
l'art. 1, comma 63, non tanto perchè fissa la data di entrata in
vigore delle predette procedure sanzionatorie, quanto perchè segna
il termine di cessazione delle attività divenute incompatibili,
appunto ai sensi delle disposizioni in esame, così da consentire
un'attuazione uniforme di questa riforma su tutto il territorio
nazionale.
Il comma 57 dell'art. 1 della citata legge n. 662 esprime invece il
"principio fondamentale" della applicabilità del rapporto di lavoro
part-time a tutti i profili professionali, regolando anche i casi nei
quali tale trasformazione non può aver luogo, così da assicurare
parità di trattamento sull'intero territorio nazionale.
Coessenziale al predetto "principio fondamentale" va poi considerato
il comma 64 dello stesso articolo, che si propone di attuare
rilevanti finalità solidaristiche, assicurando che siano preferiti
nella trasformazione del rapporto quei dipendenti per i quali
l'applicazione del lavoro parziale risponde allo scopo di consentire
loro di prestare assistenza a soggetti bisognosi facenti parte del
proprio nucleo familiare.
Non sembrano invece suscettibili di ledere la competenza
legislativa regionale i commi 58 e 59 dell'art. 1 della legge n. 662
del 1996, poichè l'art. 39, comma 27, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449 ha chiarito che ambedue le disposizioni denunciate "si
applicano al personale delle regioni e degli enti locali finchè non
diversamente stabilito da ciascun ente con proprio atto normativo".
Questa norma, quindi, con il suo contenuto interpretativo ha
configurato come "suppletive" le statuizioni dei predetti commi
rispetto alla eventuale normazione in materia emanata da parte dei
competenti enti, evitando così, sotto questo profilo, possibili
lesioni all'autonomia regionale.
Neppure viola l'autonomia regionale l'art. 1, comma 62, seconda
parte, poichè tale norma è diretta precipuamente a stabilire
l'obbligo di effettuare verifiche a campione, in quanto coessenziali
ad una corretta applicazione dei principi fondamentali della riforma,
e non già a stabilire l'obbligo di costituzione di appositi servizi
ispettivi, come del resto espressamente riconosce anche il
Dipartimento della funzione pubblica, precisando che "la funzione
ispettiva potrà essere svolta anche da un ufficio della propria
struttura già abilitato a compiti di controllo, al quale sarà
formalmente conferita anche tale specifica funzione" (circolare 19
febbraio 1997, n. 3, paragrafo 8). È comunque da escludere ogni
interpretazione, secondo cui il predetto comma 62 possa attribuire al
Dipartimento della funzione pubblica il potere di esercitare compiti
ispettivi che riguardino enti ad autonomia costituzionalmente
garantita, come sono appunto le regioni.
Non sussiste invece l'interesse della Regione Veneto - non
attenendo la censura direttamente alla propria sfera di attribuzione
- a proporre ricorso rispetto al comma 65 dell'art. 1 della legge
citata, prospettando la violazione dell'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo della disparità di trattamento in riferimento alla
inapplicabilità del regime del part-time ai soli enti locali con un
numero di dipendenti inferiore a cinque. Ed infatti l'interesse delle
regioni, nei giudizi in via principale, è qualificato, secondo la
giurisprudenza costituzionale, dalla finalità di ripristinare
l'integrità delle proprie competenze lese dalle norme statali (ex
plurimis: sentenze n. 244 del 1997, n. 25 del 1996), cosicchè le
regioni sono legittimate a far valere la violazione di norme diverse
da quelle concernenti l'autonomia regionale, soltanto se ne derivi
una diretta incidenza sulle loro competenze (sentenze n. 393 del
1992, n. 533 del 1989); il che nella specie non si verifica.
In definitiva, ribadito che alcune delle norme censurate non sono
applicabili alle Regioni ricorrenti o sono comunque da considerare
"cedevoli" rispetto ad una legislazione regionale contrastante, va
ricordato che le altre disposizioni impugnate non vulnerano, in
quanto espressive di "principi fondamentali" ai sensi dell'art.117
della Costituzione, l'autonomia regionale nè sotto il profilo
legislativo, nè sotto quello amministrativo, nè sotto quello
finanziario. Nè la Regione Veneto ha ragione di dolersi della
lesione degli artt. 48 e 51 dello statuto, giacchè gli statuti
regionali, pur competenti a vincolare la disciplina
dell'organizzazione interna della regione, non possono costituire, di
per sè, parametri per la valutazione di costituzionalità dei
"principi fondamentali" recati dalle leggi dello Stato, che, invece,
vanno scrutinati - se del caso - in base alle norme costituzionali
pertinenti.
Infine, neppure è sussistente il pregiudizio al corretto
funzionamento degli uffici, perchè, come questa Corte ha già
osservato, il nuovo modello di statuto del pubblico impiego, quale
scaturisce dalle linee della riforma - anche senza considerare le
ulteriori modifiche normative successive alla proposizione dei
ricorsi in oggetto - è diretto a privilegiare, in modo non
irragionevole, il valore dell'efficienza della pubblica
amministrazione, contenuto nel precetto di cui all'art. 97 della
Costituzione, grazie a strumenti gestionali che consentono, meglio
che in passato, di assicurare il contenuto della prestazione in
termini di produttività, ovvero una sua più flessibile
utilizzazione; il che appare congruo rispetto al perseguimento della
finalità del buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza
n. 1 del 1999).
3. - La Regione Lombardia ha impugnato, per violazione degli artt.
1 (indicato evidentemente per errore), 3, 53 e 119 della
Costituzione, anche l'art. 1, comma 154, secondo periodo, della
stessa legge n. 662, che stabilisce che "l'operatività di eventuali
aumenti erariali per l'accisa sulla benzina per autotrazione è
limitata, nei territori delle regioni a statuto ordinario, alla
differenza esistente rispetto all'aliquota in atto della citata
imposta regionale, ove vigente".
Secondo la ricorrente, questa norma, pur tendendo ad assicurare
l'omogeneità del prezzo della benzina sull'intero territorio
nazionale, opera in modo che dell'eventuale scelta della regione di
aumentare l'imposta in misura inferiore a quella massima non
potrebbero beneficiare i cittadini residenti nella regione stessa,
bensì lo Stato, che incasserebbe la differenza tra le due aliquote,
vanificando così, in contrasto con l'art. 119, nonchè con gli artt.
3 e 53 della Costituzione, il potere della regione di determinarsi in
ordine all'entità dell'aumento.
3.1. - La questione in parte è infondata, in parte è
inammissibile.
Il comma 154 dell'art. 1 della legge citata si compone di due
distinte disposizioni, di cui la prima stabilisce che la misura
massima dell'imposta regionale sulla benzina per autotrazione,
prevista dall'art. 17 del d.lgs. 21 dicembre 1990, n. 398, è elevata
a lire 50 a litro.
La seconda disposizione - quella impugnata dalla Regione Lombardia
- riguarda invece l'accisa sulla benzina per autotrazione, cioè un
tributo statale, e regola direttamente "l'operatività di eventuali
aumenti erariali" inerenti al tributo stesso. In proposito va
osservato che la particolare modalità di aumento di questo tributo
non può in alcun senso incidere sulla competenza in materia della
regione, la quale mantiene del tutto inalterata la facoltà di
determinare autonomamente, entro il limite massimo prefissato per
legge, l'entità dell'imposta di propria spettanza.
Tutto ciò vale quindi ad escludere la violazione dell'art. 119
della Costituzione lamentata dalla ricorrente regione, tanto più
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la potestà
legislativa in materia tributaria delle regioni ad autonomia
ordinaria opera, alla stregua della stessa disposizione della
Costituzione, "entro i diversi e particolari confini che le leggi
della Repubblica, in conformità ai principi costituzionali, sono
legittimate a previamente fissare, configurandosi pertanto come una
potestà non di tipo concorrente, ma soltanto come una potestà
attuativa" (ex plurimis: sentenze n. 355 del 1998, n. 295 del 1993).
Sussiste invece carenza di interesse della Regione Lombardia in
ordine ai motivi di ricorso che si fondano sulla violazione dei
parametri costituzionali degli artt. 3 e 53 della Costituzione,
giacchè, secondo la stessa prospettazione della ricorrente, la norma
impugnata non potrebbe mai incidere direttamente sul potere
impositivo della regione o comunque sulla sua sfera di attribuzione.
4. - La Regione Lombardia ha altresì impugnato l'art. 2, commi 205
e 206, della medesima legge n. 662 del 1996.
La regione ricorrente, premesso che il comma 205 riserva al CIPE
l'approvazione delle intese istituzionali di programma, anche se
concluse da regioni e province autonome, e che il comma 206
attribuisce allo stesso CIPE la competenza a deliberare le modalità
di approvazione degli accordi diversi dalle intese istituzionali di
programma, nonchè a definire ulteriori tipologie della
contrattazione programmata, deduce la violazione dell'art. 118 della
Costituzione, in quanto i suddetti commi realizzerebbero
un'illegittima interferenza, ponendo vincoli a carico
dell'amministrazione regionale, senza definirne forme e modalità. In
particolare, il vulnus all'autonomia regionale deriverebbe dal potere
del CIPE di disciplinare "ulteriori tipologie della contrattazione
programmata" e di approvare intese ed accordi, anche quando
dovrebbero riguardare regioni e province autonome, "in quanto organi
procedenti".
4.1. - La questione non è fondata.
Preliminarmente occorre precisare che la questione di legittimità
costituzionale va estesa anche al comma 206 dell'art. 2 della legge
citata, benchè nel dispositivo del ricorso sia indicato soltanto il
comma 205 dello stesso articolo, giacchè l'identificazione della
norma impugnata deve essere effettuata avendo riguardo al complesso
delle argomentazioni svolte nell'intero atto introduttivo, le quali,
interpretate secondo gli ordinari criteri ermeneutici (sentenza n.
29 del 1995), dimostrano, nella specie, che la Regione Lombardia ha
inteso denunciare entrambe le disposizioni.
Le norme censurate concernono alcuni profili della c.d.
programmazione negoziata, che è regolata dai commi 203-214 dell'art.
2 della citata legge n. 662, i quali portano ad ulteriori sviluppi,
in riferimento all'attività amministrativa, l'utilizzazione del
modello consensualistico sia nei rapporti con i privati, sia quale
strumento diretto a realizzare il coordinamento delle competenze ai
diversi livelli di governo. La predetta legge ha infatti
disciplinato ex novo le precedenti norme in materia di programmazione
negoziata, allo scopo di razionalizzare gli interventi che
coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici, nel cui ambito
l'intesa istituzionale di programma costituisce "l'accordo tra
amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cui
tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una
ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei
soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per
la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d'interesse
comune o funzionalmente collegati" (art. 2, comma 203, lett. b, della
legge n. 662).
Questa previsione legislativa va interpretata anche alla luce delle
indicazioni di scopo concernenti le funzioni che il comma 208 del
citato art. 2 attribuisce al CIPE, cui appunto spetta, tra l'altro,
individuare, "nel rispetto degli indirizzi concordati con l'Unione
europea", "le aree (...) interessate da contratti d'area o da patti
territoriali, nelle quali sono concesse agevolazioni fiscali dirette
ad attrarre investimenti in attività produttive e a favorire lo
sviluppo delle stesse attivita'", in modo da perseguire "la crescita
omogenea dell'intero territorio", nonchè individuare "le
amministrazioni competenti a svolgere l'attività di istruttoria
tecnico-economica dei progetti di investimento e quella di
monitoraggio e verifica dell'attuazione dei progetti e dell'attività
delle imprese per il periodo di fruizione delle agevolazioni".
Le disposizioni legislative enunciate delineano dunque un quadro
funzionale che trova, in fase attuativa, pieno riscontro, oltre che
nella prassi applicativa, nelle delibere del CIPE stesso, tra cui, in
particolare, quella adottata il 21 marzo 1997 e quella emanata, in
conformità allo schema-tipo approvato il 9 ottobre 1997 dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, il 16 ottobre 1997, dalle quali appunto si ricava
che i soggetti dell'intesa istituzionale di programma sono, in ogni
caso, congiuntamente il Governo e le giunte delle regioni e delle
province autonome, che, attraverso essa, realizzano una
collaborazione diretta ad attuare, nell'ambito delle risorse
finanziarie disponibili, un piano pluriennale di interventi di
interesse comune, funzionalmente collegati, da porre in essere nel
territorio della singola regione e nel quadro della programmazione
statale e regionale.
In questo contesto il comma 205 del citato art. 2 non si pone in
contrasto con l'art. 118 della Costituzione, neppure sotto il profilo
dell'asserita riserva all'amministrazione procedente del potere di
conclusione del procedimento. Ed infatti la norma non attribuisce al
CIPE il potere di approvare genericamente "intese ed accordi", ma
solo quegli accordi che, per gli accennati profili funzionali e
strutturali, rientrano nell'ambito della definizione legislativa di
"intese istituzionali di programma". Intese, cioè, delle quali il
Governo è comunque una delle parti, dirette a coordinare la
programmazione degli investimenti e degli interventi pubblici nei
casi in cui si realizza una complessa azione congiunta Stato-regioni,
anche attraverso l'identificazione dei settori nei quali appare
prioritaria l'allocazione dei fondi nazionali e comunitari, così da
fare escludere che l'approvazione da parte del CIPE configuri una
sorta di anomala forma di controllo sull'attività regionale. Tanto
più che l'obbligo di sentire il parere, prima dell'approvazione
dell'intesa, della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e
regioni costituisce un'ulteriore dimostrazione che la norma censurata
rispetta anche il principio di leale collaborazione, senza comportare
alcuna lesione dell'autonomia regionale.
Egualmente non comprime l'autonomia regionale il comma 206 dello
stesso art. 2, nello stabilire che il CIPE delibera, con le medesime
procedure stabilite dal comma 205 e sentite, inoltre, le Commissioni
parlamentari competenti, le modalità di approvazione degli strumenti
di programmazione negoziata, nonchè può definire ulteriori
tipologie della contrattazione programmata. La ratio di questa norma
va infatti individuata, in connessione con le disposizioni
legislative precedentemente enunciate, nella esigenza che gli
strumenti negoziali ivi previsti siano preordinati alla realizzazione
di interventi nelle aree depresse anche in correlazione con
l'operatività dei Fondi strutturali europei (cfr. comma 208), e
comunque siano in grado di incidere direttamente anche sul regime
fiscale statale e regionale, in vista della rapida attuazione delle
misure economiche previste, così da assicurare uno sviluppo omogeneo
del territorio ed una razionale distribuzione delle risorse.
Tali esigenze postulano evidentemente un'azione unitaria e
implicano una complessità di interventi tale da giustificare schemi
procedurali e modelli di coordinamento tecnico (ex plurimis: sentenze
n. 273 del 1998, n. 393 del 1992, n. 483 del 1991), tanto più
perchè questi interventi sono destinati ad inserirsi nel più ampio
quadro dei programmi comunitari, spettando allo Stato un ruolo
peculiare nell'iter
procedimentale di gestione delle azioni di sostegno comunitarie
(sentenza n. 93 del 1997). Questa Corte, del resto, ha affermato più
volte che l'attuazione di queste esigenze può comportare la
spettanza al potere statale di stabilire la disciplina del
procedimento (sentenza n. 170 del 1997), o di definire la tipologia
degli interventi programmatici destinati ad operare sull'intero
territorio nazionale, trattandosi di "normativa di principio, che non
può trovare ostacolo nella potestà di programmazione territoriale
attribuita alle Regioni, in quanto fissa schemi e modelli, che
consentono a detta potestà di esplicarsi in modo unitario ed
omogeneo" (sentenza n. 393 del 1992).
Considerando, da un lato, la rilevanza nazionale delle finalità
che la disposizione impugnata intende perseguire e, dall'altro lato,
che la determinazione di schemi o tipi uniformi di intervento sul
territorio può agevolare il conseguimento degli obiettivi della
contrattazione programmata, può bene essere affidata alla
regolamentazione statale l'adozione di misure di coordinamento
tecnico, che non coinvolgono scelte d'ordine politico-amministrativo
spettanti alle regioni (sentenza n. 483 del 1991) e che rispettano
altresì, per le garanzie procedimentali previste, il principio di
legalità sostanziale. Non sono pertanto fondati i prospettati
profili di violazione della sfera di autonomia della Regione
ricorrente.
5. - La Regione Lombardia ha infine eccepito l'illegittimità
dell'art. 3, comma 214, della legge n. 662 del 1996, il quale
stabilisce che "per gli enti soggetti all'obbligo di tenere le
disponibilità liquide nelle contabilità speciali o in conti
correnti con il Tesoro, per l'anno 1997 i pagamenti del bilancio
dello Stato sono accreditati sui conti correnti aperti presso la
tesoreria dello Stato solo ad avvenuto accertamento che le
disponibilità sui conti medesimi si sono ridotte ad un valore non
superiore al 20 per cento delle disponibilità rilevate al 1 gennaio
1997".
Secondo la ricorrente, questa norma lederebbe la propria autonomia
finanziaria e contabile, in quanto la priverebbe, in contrasto con
l'art. 119 della Costituzione, della disponibilità delle somme
accreditate o da accreditare, configurando altresì un'illegittima
forma di compressione della propria potestà programmatoria,
legislativa ed amministrativa, con conseguente lesione del principio
di buon andamento della pubblica amministrazione. D'altra parte, la
circostanza che la norma abbia un'efficacia temporale limitata
all'anno 1997 non può escludere, secondo la ricorrente, il proprio
interesse ad ottenere "una decisione che possa assumere valore di
principio di modo che in futuro non possa essere nuovamente lesa la
sfera dell'autonomia finanziaria della Regione".
5.1. - La questione non è fondata.
La norma impugnata si inserisce nel c.d. sistema di tesoreria
unica, che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non vulnera
l'autonomia finanziaria delle regioni, in quanto è diretto a
garantire il controllo della liquidità di cassa ed a disciplinare i
flussi finanziari (sentenza n. 412 del 1993). L'autonomia finanziaria
delle regioni postula infatti che esse abbiano la effettiva
disponibilità delle risorse loro attribuite ed il potere di manovra
dei mezzi finanziari (sentenze n. 381 del 1996, n. 293 del 1995).
D'altra parte, la disposizione censurata si inserisce nel quadro
della complessiva manovra di finanza pubblica per l'anno 1997,
caratterizzata dalla previsione di ulteriori misure, dirette appunto
al risanamento dei conti pubblici ed al contenimento della spesa
pubblica (art. 8 del d.-l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con
modificazioni nella legge 28 febbraio 1997, n. 30), le quali
richiedevano l'impegno solidale delle regioni e che questa Corte ha
conseguentemente escluso essere lesive dell'autonomia finanziaria
delle regioni stesse (sentenza n. 421 del 1998).
Nel quadro di tali principi la norma impugnata, per di più
temporalmente limitata, non può giudicarsi lesiva dell'autonomia
regionale nell'ambito finanziario, legislativo e programmatorio, e
neppure appare suscettibile di incidere sul buon andamento
dell'amministrazione della Regione ricorrente.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art.1, commi 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64 e
65 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), sollevata dalla Regione Veneto in
riferimento agli artt. 39, 97, 115, 117, 118, 119 e 123 della
Costituzione ed agli artt. 48 e 51 dello statuto regionale, nonchè
dalla Regione Lombardia, limitatamente ai commi 57, 58 e 59, in
riferimento agli artt. 97, 117, 118, 119 della Costituzione, con i
ricorsi indicati in epigrafe e dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65 della stessa legge,
sollevata dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 3 della
Costituzione con il medesimo ricorso;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 154, della predetta legge n. 662
del 1996, sollevata dalla Regione Lombardia in riferimento all'art.
119 della Costituzione e dichiara inammissibile la medesima questione
di legittimità costituzionale sollevata dalla stessa Regione in
riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione con il ricorso
indicato in epigrafe;
c) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 205 e 206, nonchè dell'art. 3,
comma 214, della predetta legge n. 662 del 1996, sollevate dalla
Regione Lombardia in riferimento, rispettivamente, all'art. 118 ed
agli artt. 97 e 119 della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 maggio 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0505