1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 10-5-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 aprile 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 aprile 2000 (della regione Veneto) Consiglio regionale. Immunita' dei consiglieri regionali per opinioni espresse e voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - Decreto che dispone il giudizio, emesso dal giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Monza nei confronti del consigliere della Regione Veneto Fabrizio Comencini, per il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Veneto nei confronti dello Stato - Sussistenza del nesso funzionale - Invasione delle prerogative garantite ai consiglieri regionali e, in via mediata, delle attribuzioni regionali in materia di organizzazione e di funzioni degli organi. - Decreto che dispone il giudizio emesso dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Monza del 18 giugno 1999. - Costituzione, art. 122, quarto comma e, in via mediata, artt. 121 e 123. (000C0402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 10-5-2000)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale, autorizzato mediante
deliberazione della giunta stessa n. 791 in data 10 marzo 2000,
rappresentata e difesa, per mandato a margine del presente atto,
dagli avvocati prof. Mario Bertolissi del foro di Padova e Luigi
Manzi del foro di Roma, elettivamente domiciliata presso lo studio
dell'avv. Luigi Manzi, in Roma, via F. Confalonieri n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente in carica, per regolamento di competenza, in relazione:
al decreto, in data 18 giugno 1999, del giudice per le
indagini preliminari presso il tribunale di Monza, con il quale il
consigliere regionale Fabrizio Comencini è stato rinviato a
giudizio per diffamazione aggravata a mezzo stampa (n. 574/1999,
r.g., g.i.p. Airo'), quale autore dell'articolo dal titolo "Dai
sindaci al Nordest, altro flop per Cacciari. Che porti jella?",
pubblicato sul quotidiano "La Padania" il 29 luglio 1998,
considerato offensivo della reputazione di Luca Casarin.

F a t t o

1. - La vicenda di cui qui si tratta, della quale la regione è
venuta solo ora a conoscenza, lungi dal rappresentare l'espressione
di una polemica politica di quart'ordine, si iscrive nell'ambito di
un dibattito che ha interessato il Veneto e la regione Veneto,
investendo partiti politici e istituzioni per un non breve periodo.
Infatti, è massima d'esperienza che di Nordest si è parlato a
lungo, a livello sia locale sia nazionale, a causa dei propositi
riformatori che si erano manifestati e delle attese maturate.
Tra l'altro, la società civile aveva prodotto ulteriori
soggettività, operanti quali movimenti: tra essi, si è segnalato,
per le discussione suscitate, le personalità che ne hanno fatto
parte e gli obiettivi perseguiti, il Movimento del Nordest (per una
chiara illustrazione delle premesse, cui si riportano le brevissime
considerazioni suesposte, vedi, ad esempio, Diamanti, Il male del
Nord-Lega, localismo, secessione, Roma, 1996, nonchè, dello
stesso, gli innumerevoli articoli comparsi in Il Sole 24 ORE e Il
Gazzettino; vedi, altresì, le acute puntualizzazioni, formulate
con cultura profonda, da Schiavone, Italiani senza Italia, Torino,
1998, e la denuncia spietata di un male istituzionale, che pare
irreversibile, di Cassese, Lo Stato introvabile, Roma, 1998).

2. - Per facilitare, ad un tempo, la comprensione degli eventi
accennati e del fatto specifico che ha dato luogo al giudizio
penale, al quale si riporta questo conflitto di attribuzioni, vale
le pena di riprendere pari pari l'articolo scritto dal consigliere
Fabrizio Comencini, apparso su "La Padania" del 29 luglio 1998: "Si
sfascia il Movimento del Nordest. Da un anno questa iniziativa
politica aveva avviato un singolare laboratorio guidato dal sindaco
ulivista di Venezia Massimo Cacciari e da Mario Carraro,
imprenditore di successo.
La convergenza di personaggi così diversi tra loro si è
trasformata in scontro aperto tra i due, consumato vuoi sulle
pagine della stampa locale, vuoi durante assemblee organizzative
dove alla fine la conta dei voti ha sancito nei fatti il divorzio
assegnando la leadership del movimento a Cacciari tramite il suo
braccio operativo, l'ex socialista Rigo.
La lacerazione nasce, paradossalmente ma non troppo, proprio da
quegli elementi innovativi che il movimento portava con se': il
coinvolgimento in prima persona della classe imprenditoriale, la
serrata critica allo stato e agli apparati dei partiti, la
necessità di rinnovare la politica e i suoi metodi. Punto forte
condiviso da tutti, poi, la valorizzazione dell'autonomismo
espresso nell'appoggio ad una autentica riforma federale.
Carraro ci credeva al punto tale da essersi preso un anno
sabbatico dal proprio lavoro per dedicarsi anima e corpo a questa
creatura politica. Ma alla fine, sulle speranze dell'imprenditore,
hanno prevalso le logiche di parti e il Movimento del Nordest,
lungi dall'essere un laboratorio nuovo e dirompente, si è
trasformato in una strana realtà che sembra riproporre sotto nuova
formula e con qualche aggiustamento, l'esperienza dell'Ulivo.
Cacciari è persona scaltra. Sa bene che le critiche da sinistra
alla coalizione governativa non potranno essere sopite a lungo. Sa
bene che il grido di Nanni Moretti - Dateci un segnale di sinistra
- rivolto al governo diventerà dapprima uno slogan rischiando di
trasformarsi poi in un'ondata di protesta nei cortei se l'autunno
che si avvicina sarà veramente caldo come si pensa.
Cacciari sa bene i limiti che avvolgono Prodi e compagni: non
c'è solo una gestione economica restrittiva, che penalizza i
lavoratori compensata, per altro, dagli obiettivi europei: ci sono
i silenzi sul malaffare, sullo stragismo, sulla corruzione, mentre
sul fronte della solidarietà ritornano vecchie ricette
democristiane, come l'assistenzialismo nel Mezzogiorno, o la
riduzione dell'orario lavorativo e blocco degli straordinari
vissuti come una iattura da imprenditori e operai.
Cacciari, davanti a tutto ciò, sa bene che bisogna dare una
risposta di sinistra: in caso contrario le contraddizioni
esplodono. Eccolo allora impegnato a dar vita ad un soggetto
eterogeneo e, all'apparenza, non ortodosso, che comprenda le spinte
dell'estrema sinistra, individuata nelle "riserve indiane" dei
centri sociali che per altro rappresentano solo se stessi e non un
malessere diffuso, conciliandole con le ambizioni degli
ambientalisti e l'operaismo stemperato, il tutto con l'avallo
dell'imprenditoria illuminata e l'appoggio dell'associazionismo
cattolico e l'imprimatur di vecchi e nuovi riciclati della
politica. Un mix ben calibrato a sinistra, capace di dare spazio
alle ambizioni e agli interessi personali. Un progetto a medio
termine, in altre parole, pronto a sostituirsi all'Ulivo nel caso
in cui le contraddizioni intestine a questo raggruppamento lo
faranno esplodere, oppure destinato a supportare in chiave locale
l'alleanza di centro-sinistra conferendole una patina di nobiltà
culturale e di localismo.
Ma questo non era esattamente ciò a cui puntava Carraro. Dando
voce ad una parte della società veneta, l'imprenditore pensava ad
un partito interclassista, coeso attorno alla ricerca del bene
comune per la realtà veneta: autonomia sì, perchè essa è
funzionale ad una società moderna, federalismo subito, per non
perdere ulteriore tempo, infrastrutture e servizi non come gentile
concessione dello Stato padre-padrone ma in quanto opere necessarie
e, soprattutto, abbondantemente ripagate dal gettito prodotto,
abbandono netto dell'assistenzialismo e drastico taglio a sussidi
immotivati.
Un esperimento da esportare poi nel resto d'Italia. Due lingue
diverse coesistevano nel Movimento del Nordest, due disegni
strategici lontani tra loro, che non potevano non cozzare l'uno
contro l'altro.
Il tutto condito da presenze inquietanti come il leader dei
centri sociali veneti, tal Luca Casarin, che vanta non solo un
curriculum da autonomo di tutto rispetto, ma anche singolari
raccomandazioni da far invidia ai vecchi dorotei democristiani che
lo hanno portato ad essere consulente del Ministero degli affari
sociali, ad avere in passato anche qualche collaborazione con la
Rai, ad essere nominato nei fatti portavoce oggi del Movimento del
Nordest oltre che consigliere personale di Cacciari.
È questo in chiave darwiniana l'anello mancante tra la prima e
la seconda Repubblica? Oppure è il senatore ex socialista, ex
autonomista, ex quel che volete ma sempre senatore e sempre a galla
Mario Rigo?
Con questi compagni di strada anche la realpolitik di un
imprenditore viene incrinata. Così Carraro ha dovuto prendere atto
di persona del trasformismo e non se l'è sentita ancora di
avallare ancora con la sua presenza una struttura con i suoi
obiettivi sono, nei fatti, molto diversi dai suoi. Sarà un caso o
una coincidenza.
Ma questa non è la prima volta che Cacciari riesce a
disinnescare e a snaturare un esperimento politico che, in potenza,
aveva delle spinte propositive.
Anche il movimento dei sindaci nacque con un forte carattere
dirompente: s'impantanò quando Cacciari volle assumerne la guida.
Proprio come capita oggi con il Movimento del Nordest. Che il
sindaco di Venezia porti jella?" (doc. 1).

3. - Ove si rifletta, anche un istante, sulle premesse suddette,
non pare dubbio che il consigliere regionale del Veneto, con lo
scritto in esame, ha inteso partecipare alla discussione di un tema
politico all'ordine del giorno, illustrare il proprio punto di
vista di consigliere regionale (attento alle mutazioni prospettiche
del quadro politico) e prospettare le proprie valutazioni,
coinvolgenti anche Luca Casarin, che non era - come non è - un
quivis de populo, ma un personaggio noto, esponente di spicco dei
"centri sociali" operanti in ambito regionale, impegnato nella
politica e, dunque, esposto ai giochi della politica, che prevedono
la polemica, la provocazione, la sollecitazione anche forte alle
responsabilità che seguono l'attribuzione di incarichi
istituzionali e no.

4. - Naturale - dato un simile contesto - che la regione abbia
ritenuto "l'iniziativa dell'autorità giudiziaria" incidente "in
via diretta sull'autonomia di un consigliere regionale ed in via
mediata sulla stessa autonomia costituzionalmente garantita della
regione, violando gli artt. 121, 122 e 123, Cost., e, più in
generale, il principio secondo il quale l'esercizio delle funzioni
di consigliere regionale non può essere sindacato da organi
giurisdizionali" ricorrendone - come ricorrono - i presupposti di
cui all'art. 122, quarto comma, Cost. (doc. 2).

D i r i t t o

1. - Non v'è dubbio che, ove si considerino testi e contesti
della vicenda di cui trattasi, la fattispecie poc'anzi descritta
configura la più classica delle violazioni dell'art. 122, quarto
comma, Cost., secondo cui "i consiglieri regionali non possono
essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti
dati nell'esercizio delle loro funzioni": in analogia con ciò che
dispone - peraltro in una più ampia prospettiva - l'art. 68, primo
comma, Cost., per i parlamentari nazionali.
Infatti, nel caso in questione è stata violata "la più ampia
libertà di valutazione e di decisione" (per dirla con Martines,
Diritto costituzionale, Milano, 1994, p. 294) riservata ad un tempo
al membro del Parlamento e del consiglio regionale; nè il
consigliere di cui trattasi ha "commesso un fatto materiale" (op.
cit., p. 294), senz'altro perseguibile in sede penale.
È evidente, altresì, come, attraverso la lesione delle
prerogative stabilite dall'art. 122, quarto comma, siano state
violate ulteriori disposizioni della Costituzione: quelle degli
artt. 121 e 123, poichè l'alterazione delle attribuzioni accordate
dalla legge fondamentale al consigliere regionale che esprime
opinioni e dà i voti si riverbera sull'intera organizzazione
dell'ente e sull'esercizio delle relative funzioni, entrambi
costituzionalmente protetti.

2. - Per rendersi conto della fondatezza dell'assunto, basta
considerare, infatti, il contenzioso costituzionale cui ha finora
dato luogo l'applicazione dell'art. 122, quarto comma, Cost. Stando
ad esso, ci si avvede che, pregiudiziale ad ogni pronuncia, è
stato il confronto di "tale norma con le più ampie guarentigie
concesse ai membri del Parlamento dall'art. 68 della Carta". Dette
guarentigie, "eccezionali deroghe all'attuazione della funzione
giurisdizionale, considerate necessarie a salvaguardia
dell'esercizio delle funzioni sovrane spettanti al Parlamento,
risultano legittime in quanto sancite dalla Costituzione. Le
attribuzioni dei consigli regionali si inquadrano, invece,
nell'applicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non
si esprimono a livello di sovranita'" (Corte cost., sent. 25 marzo
1975, n. 81, in Giur. cost., 1975, p. 786).
Questa prima significativa precisazione è stata successivamente
ripresa ed ancor meglio ribadita dal giudice dei conflitti di
attribuzione, là dove ha affermato che "invero la guarentigia"
delle opinioni espresse e dei voti dati "dai consiglieri regionali,
nel sistema costituzionale, trae fondamento e trova il suo ambito
in un determinato modello di funzioni dei consigli regionali,
ritenuto meritevole e bisognoso della tutela privilegiata
apprestata dall'art. 122, quarto comma, Cost. L'esonero da
responsabilità dei componenti dell'organo (sulla scia di
consolidate giustificazioni dell'immunità parlamentare) è vista
funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa,
volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il
libero processo di formazione della volontà politica".
E codesta Corte ha aggiunto - significativamente - che "la
giustificazione razionale della guarentigia poggia, pertanto, sulla
corrispondenza fra il livello costituzionale della guarentigia
stessa, ed il livello costituzionale del tipo di funzioni, il cui
esercizio si è eccezionalmente ritenuto opportuno sottrarre al
controllo giudiziario. Quello che la Costituzione ha inteso
proteggere, con disposizioni derogatorie rispetto al comune regime
di responsabilità, è un modello funzionale che essa stessa ha
delineato ed appunto perciò ha potuto valutare meritevole
dell'eccezionale protezione" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985,
n. 69, in Giur. cost., 1985, pp. 493-494).
Dunque - ha precisato la Corte - "la carenza di potere
giurisdizionale si traduce ... in un'alterazione dell'ordine
costituzionale delle compentenze, posto che la pretesa di
esercitare poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di
autonomia costituzionalmente riservata alla regione ..., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare" (Corte cost., sent. 20 marzo 1985,
n. 70, in Giur. cost., 1985, p. 516).

3. - A ben vedere, sono i postulati dell'eguaglianza a fondare il
sistema delle guarentigie dei consiglieri regionali, postulati di
cui codesto ecc.mo collegio si è fatto interprete quando ha
sottolineato la circostanza che "l'ampliamento della portata
dell'immunità risultante dall'ampliamento, rispetto al modello
costituzionale, delle funzioni riservate al consiglio regionale
può essere operato, ove consentito, soltanto con la legge dello
Stato, perchè soltanto il legislatore statale può assicurare,
come è costituzionalmente necessario, una uguale protezione ai
consiglieri di tutte le regioni nell'esercizio delle medesime
funzioni e perchè soltanto una sua scelta sarebbe conforme al
principio di legalità che regge compiutamente il sistema penale"
(Corte cost., sent. n. 69/1985, cit., pag. 495).
In buona sostanza, la disposizione dell'art. 122, quarto comma,
Cost., va interpretata tenendo conto del fatto:
a) che essa non è pienamente assimilabile a quella contenuta
nell'art. 68, primo comma, Cost., dal momento che le immunità dei
membri del Parlamento ineriscono alla sovranità dello Stato, di
cui il Parlamento stesso è organo;
b) che essa esprime, relativamente ai componenti dell'organo
legislativo della regione, aspetti dell'autonomia di quest'ultima
...;
c) la quale non soltanto tollera, ma addirittura implica,
affinchè sia assicurata "una uguale protezione ai consiglieri di
tutte le regioni" (Corte cost., sent. n. 69/1985, cit., pag. 495),
che ogni allargamento delle immunità sia deliberato con atto
normativo dello Stato.

4. - Quanto alle fonti abilitate a disciplinare legittimamente le
immunità spettanti ai consiglieri regionali ai sensi dell'art.
122, quarto comma, Cost., codesta Corte ha precisato "la ratio
decidendi della pronuncia del 1975": infatti, "l'affermazione della
insindacabilità delle opinioni e dei voti dei consiglieri
regionali nell'esercizio della funzione di organizzazione interna
dell'organo non fa che sviluppare coerentemente il parallelismo con
le guarentigie dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68, primo
comma, Cost., in relazione al nucleo essenziale comune e
caratterizzante delle funzioni degli organi "rappresentativi" dello
Stato e delle regioni: accanto alla funzione primaria, quella
legislativa, ed alla funzione di indirizzo politico e di controllo,
la funzione di autorganizzazione interna, pacificamente
riconosciuta al consiglio regionale al pari che ai due rami del
Parlamento" (Corte cost., sent. n. 69/1985, cit., p. 493).
Quanto alle predette funzioni - da determinarsi, come si è
accennato, nel rispetto delle esigenze di uniformità di regime
giuridico imposte dal principio costituzionale di eguaglianza -
esse debbono trovare la loro fonte regolatrice nella Costituzione
oppure in un atto normativo dello Stato, non dovendosi reputare
abilitate a disciplinare fattispecie rilevanti ai fini delle
immunità di cui all'art. 122, quarto comma, Cost., nè la legge
regionale e neppure lo statuto (Corte cost., sent. n. 69 e
n. 70/1985, cit.). Ma - quanto alla fonte statutaria - il carattere
rigido dell'esclusione va temperato là dove si consideri la
funzione di autorganizzazione interna.
5. - Sul piano pratico sono sorti, peraltro, numerosi
interrogativi soprattutto per guanto riguarda le fonti in cui si
estrinsecano le funzioni di consigliere regionale, ben potendosi
articolare, oltre che in atti legislativi, in atti amministrativi.
In proposito, è opportuno dare conto degli orientamenti espressi
da codesta ecc.ma Corte costituzionale, che rappresentano un punto
di arrivo imprescindibile, del quale ci si limita - normalmente ed
autorevolmente - a prendere atto (v., per tutti, Paladin, Diritto
regionale, Padova, 1992, p. 322 ss.).
Ebbene, se in un primo momento il giudice dei conflitti di
attribuzione ha semplicemente affermato come "la forma
amministrativa che connota le deliberazioni consiliari ... non
valga ad escludere l'irresponsabilità di coloro che le adottarono
nell'esercizio di competenze spettanti al consiglio" (Corte .
cost., sent. n. 81/1975, cit., p. 786) - con ciò chiarendo,
comunque, che pure l'attività amministrativa, e non solo quella
legislativa, può essere coperta da immunità - in un secondo
momento ha precisato che una simile massima "non implicava una
affermazione generale di insindacabilità in riferimento a
qualsiasi atto consiliare in forma amministrativa, bensì, più
specificamente, l'insufficienza della "forma amministrativa
dell'atto ai fini di escludere la guarentigia per atti attinenti
allo stato giuridico dei consiglieri, e in definitiva
all'autoorganizzazione del consiglio stesso" (Corte cost., sent.
n. 69/1985, cit., p. 493).
Di più, è proprio in riferimento all'adozione di atti
amministrativi rilevanti ai fini dell'art. 122, quarto comma, Cost.
che codesta Corte ha avuto modo di precisarne i caratteri
relativamente agli atti che esprimono la giurisdizione, essendo
indubbio "che, nel sistema costituzionale, funzione amministrativa
e funzione giurisdizionale sono concepite e devono svolgersi in
posizione di reciproca separazione" (art. 97, commi 1 e 2, 102,
comma 1, 104, comma 1, 113, u.c.).
In particolare - ha osservato la Corte nella sentenza n. 150 del
1981 - l'art. 113, u.c., Cost., "rinviando alla legge la
determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare gli
atti della pubblica amministrazione", "con ciò stesso" "esclude
che spetti alle autorità giudiziarie ordinarie di annullare gli
atti amministrativi in mancanza di una previsione di legge; ed a
più forte ragione comporta che tali autorità non possano
contrapporsi o sovrapporsi alle autorità amministrative,
arrogandosi poteri che per legge vadano esercitati dall'esecutivo,
in forme e con procedimenti prefissati.
Alla stregua di tali principi deve (parimenti) negarsi che spetti
ad organi giudiziari ... dettare le linee dell'indirizzo
amministrativo regionale nella materia de qua (inquinamento delle
acque ...), in ciò sostituendosi agli organi regionali competenti
nella determinazione sia degli strumenti di intervento che dei
tempi e modi di attuazione di tale indirizzo ed addirittura
prescrivendo gli atti specifici che si ritiene debbano essere
adottati" (Corte cost. sent. n. 70/1985, cit., p. 516).
6. - È possibile, a questo punto, formulare alcune notazioni di
sintesi, strumentali ad una migliore rappresentazione e
comprensione del caso di specie.
Si può affermare, pertanto, che l'ambito di operatività
dell'art. 122. quarto comma, Cost. (interpretato secondo i criteri
enunciati) è delimitato, quanto al titolo normativo:
a) dalla Costituzione;
b) dalla legge e dagli atti aventi forza di legge dello Stato
(non - verosimilmente - da atti normativi statali subprimari, quali
i regolamenti, quantomeno là dove si versi in materia penale:
Corte cost.; sentenza n. 69/1985, cit., p. 495); non dalla legge
regionale e dallo statuto.
Quanto alle funzioni, tale ambito di operatività riguarda:
a) la funzione legislativa;
b) la funzione di indirizzo politico e di controllo;
c) la funzione di autoorganizzazione interna.
Le funzioni suddette possono estrinsecarsi in atti aventi natura
formalmente:
a) legislativa;
b) amministrativa.
7. - L'ampia ripresa della giurisprudenza di codesto Collegio ha
come scopo precipuo, da un lato, di inquadrare nitidamente la
fattispecie e, d'altro lato, di evitare l'insorgere di equivoci,
sempre possibili quando rimangono in ombra elementi senz'altro
qualificanti l'istituto delle guarentigie di cui all'art. 122,
quarto comma, Cost.
Ora, prescindendo da un'indagine incentrata sulla qualifica
soggettiva dell'autorità precedente (magistrato penale, magistrato
investito dei giudizi di responsabilità amministrativa) ed
altresì dalla minuta analisi della tipologia più ricorrente di
funzioni svolte dai consiglieri regionali, vale la pena di
soffermarsi un istante sulla funzione di indirizzo politico e di
controllo, cui codesta Corte ha ricondotto - nell'ottica
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione - le attività
ispettive, quelle che si concretizzano nella partecipazione a
commissioni di inchiesta o che si traducono comunque in
comportamenti preordinati al controllo politico (da ultimo, Corte
cost., sent. n. 209/1994), che hanno sicura base costituzionale
(nelle disposizioni che disciplinano la forma di governo nei suoi
tratti essenziali), quindi svolta a livello statutario e di
regolamento d'assemblea (s'intende, in ogni caso, che il titolo
normativo che radica l'immunità è quello di rango
costituzionale).
Pertanto, vanno riferite alle funzioni de quibus, ad esempio: la
decisione - squisitamente politica - di prendere in esame oppure no
un disegno o progetto di legge regionale; il giudizio circa
l'ammissibilità dei referendum proposti si sulla scorta di
specifiche leggi regionali, ma innanzi tutto in ragione di guanto
dispone l'art. 123, primo comma, Cost.; le attività preordinate
alla approvazione dei bilanci e dei piani economici della regione:
sia quando si estrinsecano in atti di legislazione sia quando si
svolgono in forma amministrativa, dal momento che concretizzano
senz'altro manifestazioni della funzione di indirizzo politico; le
indagini conoscitive e le inchieste consiliari, le quali ultime
esprimono un "potere connaturato e implicito nelle funzioni
spettanti ai consigli medesimi" (Corte cost., sent. 28 aprile 1966,
n. 29, in Giur. cost., 1966, I, p. 300).
Sicchè, quantomeno in questo caso, la guarentigia deve
considerarsi operante pur in difetto di una clausola costituzionale
espressa facoltizzante l'istituzione di commissioni di tal genere;
gli atti di nomina alle più importanti cariche
dell'amministrazione regionale e pararegionale, poichè nelle
regioni di diritto comune l'autonomia politica implica che "la
competenza consiliare abbraccia una vasta e mutevole serie di
provvedimenti del caso concreto", tra i quali vanno inclusi appunto
gli atti di nomina suddetti (Paladin, Diritto regionale, cit., p.
354).
Quanto alla funzione di controllo attribuita al consiglio,
l'immunità si estende ovviamente ad ogni intervento attuato in via
legislativa (ad esempio: con legge di approvazione di piani e
programmi), e copre senz'altro le questioni poste attraverso
interrogazioni, interpellanze, mozioni, risoluzioni, ordini del
giorno e via discorrendo, quando questi ineriscono - come nel caso
in questione - all'esercizio di competenze spettanti alla regione.
8. - Quale naturale sviluppo delle puntualizzazioni poc'anzi
accennate, riferite specificamente alla condizione di consigliere
regionale, si pone la giurisprudenza di codesto Collegio, stando
alla quale "sarebbe, peraltro, riduttivo ritenere che la funzione
di rappresentanza politica, garantita dalla citata disposizione
(dell'art. 122, quarto comma, Cost.), si risolva negli atti tipici.
In tal senso depone l'orientamento espresso, recentemente, da
questa Corte in tema di immunità parlamentare, evidenziando il
nesso funzionale che in presenza di attività oggetto di indagine
penale, rende operante la prerogativa dell'art. 68 della
Costituzione (sentenza n. 289 del 1998)".
A parere della Corte, "tale orientamento, nonostante la diversa
posizione dei componenti delle camere rispetto ai componenti dei
consigli regionali, appare estensibile al caso qui in esame, a
fronte dell'analogo tenore, per entrambe le categorie, della
disposizione sull'irresponsabilità per le opinioni espresse ed i
voti dati nell'esercizio delle funzioni.
Il che porta conclusivamente a ritenere che, nell'ambito
dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione, rientrino non solo
le attività nelle quali si estrinseca il diritto di interrogazione
o di interpellanza, ma, altresì, gli elementi conoscitivi
utilizzati ai fini dell'esercizio di quel diritto e che si pongono
in funzionale connessione con il medesimo" (così Corte cost.,
sent. n. 382/1998, cui adde sent. n. 391/1999). 9. - Fermo
restando quanto si è esposto in sede di definizione delle linee
generali dell'istituto dell'insindacabilità di cui all'art. 122,
quarto comma, Cost., e ferme restando, altresì, le considerazioni
conclusive che si prospetteranno tra un istante, è indispensabile
chiarire come la fattispecie de qua debba misurarsi con le più
recenti massime rese dal giudice delle leggi: si allude alle sent.
n. 10, n. 11 e n. 56/2000.
Per limitarsi a quest'ultima, non sfugge a questa difesa
l'assunto secondo cui "occorre ... che la prerogativa trovi una sua
delimitazione funzionale: senza di essa la prassi attuativa
trasformerebbe l'istituto in una sorta di privilegio personale,
conferendo a deputati e senatori (e ai consiglieri regionali) uno
statuto personale di favore circa l'ambito e i limiti della
libertà di manifestazione del pensiero. Con evidente distorsione
del principio di eguaglianza e di pari opportunità fra i cittadini
nella dialettica politica". Ne consegue che "la semplice comunanza
di argomento fra la dichiarazione resa ai mezzi di comunicazione o
in dibattiti pubblici e le opinioni espresse in sede parlamentare
non basta a estendere alla prima l'insindacabilità che copre le
seconde. Nè si può invocare a tal fine l'esistenza di un
"contesto politico in cui la dichiarazione si inserisca, giacchè
siffatto tipo di collegamenti non vale, di per sè, a conferire il
carattere di attività parlamentare a manifestazioni di pensiero
oggettivamente estranee ad esse". Ciò che conta è che "deve
esservi, dunque, un preciso nesso funzionale fra la dichiarazione e
l'attività parlamentare": nesso funzionale che sussiste (a)
"quando le dichiarazioni siano sostanzialmente riproduttive
dell'opinione sostenuta in sede parlamentare" oppure (b) in ragione
del "contenuto storico" dell'opinione espressa, accompagnata dalla
pubblicità della medesima (Corte cost., sent. n. 56/2000).
10. - Così predeterminati i confini al cui interno possono
collocarsi le "opinioni espresse" e i "voti dati", si deve
osservare come, nel caso di specie, senz'altro sussiste il "nesso
funzionale" richiesto.
Da un lato, infatti, ancorchè manchino un'interrogazione,
un'interpellanza, una mozione, una risoluzione, un ordine del
giorno o altro ancora che radichino formalmente ex ante ad una
espressione tipica della funzione di indirizzo politico la
manifestazione del pensiero di cui trattasi, nondimeno è
impensabile - perchè intrinsecamente irrazionale - ritenere che la
pura e semplice formulazione di un simile atto, tipico appunto, sia
idonea a concretizzare l'immunità di cui all'art. 122, quarto
comma, Cost.: in ogni caso, si dovrà esaminare il contenuto della
manifestazione del pensiero del consigliere regionale allo scopo di
determinare la sussistenza del nesso funzionale richiesto. D'altra
parte, come si è visto, codesta ecc.ma Corte ha escluso che la
garanzia "si risolva negli atti tipici" (sent. n. 382/1998, cit.).
D'altro lato, una volta che sia escluso altresì che l'immunità
sia destinata ad operare puramente e semplicemente nella sede
consiliare ed in occasione dei lavori dell'organo assembleare, va
da sè che l'art. 122, quarto comma, della Costituzione deve
trovare applicazione quando le manifestazioni del pensiero siano
oggettivamente correlabili alla posizione istituzionale del
consigliere stesso: il quale - alla regione appare indubitabile -
deve poter esprimere, in ragione del suo status e dei compiti che
gli sono assegnati dall'ordinamento, le valutazioni di ordine
politico sia particolare sia generale incidenti sulla concreta
struttura e sul funzionamento dell'ente di cui fa parte.
Ora, anche se a prima vista e superficialmente, si potrebbe
ritenere lo scritto "incriminato" riconducibile ad un'area di
fenomeni non coperti dall'art. 122, quarto comma, Cost., tuttavia
ad un esame soltanto un pò più approfondito non può sfuggire che
le relative manifestazioni del pensiero, il tono polemico e
finanche irriverente (ma riconducibili a un modo comune di
intendere l'attribuzione di incarichi pubblici e professionali, che
non infrequentemente dipendono dalla militanza) espressi dal
consigliere Comencini si sono iscritti nel contesto di un dibattito
riguardante la vigente e, soprattutto, prospettica composizione del
consiglio regionale del Veneto: non a caso, il Movimento del
Nordest è attualmente un soggetto politico schierato, in vista
delle elezioni regionali del 16.04.2000, e Massimo Cacciari (di cui
si parla diffusamente nell'articolo apparso su "La Padania") è uno
dei candidati alla presidenza della regione Veneto (per non dire
del sen. Rigo e della sua azione di sostegno prescelta) (v., al
riguardo, Il movimento Nordest: non appoggiamo Galan, in Il
Gazzettino, 12 aprile 2000: doc. 3).
Probabilmente, quella di cui qui si discute è una fattispecie
non riconducibile in modo puntuale ad altre precedenti esaminate
dalla Corte; ma, pare a questa difesa, che essa non si discosti
dalla ratio dell'art. 122, quarto comma, Cost., per come è stata
via via ricostruita e definita tra l'altro con le sentenze sopra
richiamate.
Ove si ritenesse il contrario, ne sarebbe gravemente mutilato il
dibattito politico, che oggi sembra collocarsi, il più delle volte
e salvo rare eccezioni, su livelli non propriamente elevati. Sotto
questo profilo e con i toni polemici espressi, il consigliere
Comencini ha offerto un quadro di sintesi, utile per discorrere e,
si ripete, prospettico rispetto ad eventi che proprio ora stanno
disegnando le linee portanti della futura legislatura regionale
2000-2005. Da ciò, con evidenza, la violazione, attuata
dall'atto indicato in epigrafe, dell'art. 122, quarto comma, e, suo
tramite, degli artt. 121 e 123 Cost., di disciplina
dell'organizzazione e delle funzioni dei supremi organi regionali.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale:
1) dichiari che non spetta allo Stato (e, per esso, al
giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Monza)
emettere decreti che dispongono il giudizio (ex art. 429 c.p.p.),
atti finalizzati all'accertamento di responsabilità penali
riconducibili all'area di operatività dell'art. 122, quarto comma
della Costituzione e, suo tramite, degli artt. 121 e 123 Cost.;
2) annulli il decreto che dispone il giudizio, indicato in
epigrafe, emesso in data 18 giugno 1999 dal giudice per le indagini
preliminari presso il tribunale di Monza nei confronti del
consigliere regionale del Veneto Fabrizio Comencini.
Padova-Roma, addì 12 aprile 2000.
Avv. prof. Mario Bertolissi - avv. Luigi Manzi
00C0402