1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 10-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 1 settembre 1999
N. 31 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 1 settembre 1999 (della regione Trentino-Alto Adige) Banca - Note dei direttori delle filiali di Trento e Bolzano della Banca d'Italia in data 24 giugno 1999, rispettivamente individuate con i n. 005141 e n. 003469, indirizzate alle banche con articolazione territoriale regionale - Richissta a dette banche della disapplicazione della legislazione regionale e della diretta applicazione della normativa regolamentare statale in materia di requisiti di professionalita' per i componenti del collegio sindacale - Asserita violazione della competenza regionale in materia di ordinamento degli enti di credito a carattere regionale nonche' di sviluppo della cooperazione e di vigilanza sulle cooperative. - Nota del 24 giugno 1999 n. 003469 del direttore Banca d'Italia - filiale Bolzano di Bolzano, nota del 24 giugno 1999 n. 005141 del direttore Banca d'Italia - filiale Trento di Trento. - Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 5, n. 3, 4, n. 9, e 16; d.P.R. del 26 marzo 1977, n. 234; d.P.R. del 28 marzo 1975, n. 472; d.lgs. del 1 settembre 1993, n. 385; d.P.R. del 16 marzo 1992, n. 266, art. 2. (099C0932) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 10-11-1999)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Trentino-Alto
Adige, in persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore
dott.ssa Margherita Cogo, autorizzata con deliberazione della Giunta
regionale n. 937 del 29 luglio 1999 (all. 1), rappresentata e difesa
- come da procura speciale del 3 agosto 1999 (rep. n. 2909), rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Conci, segretario della Giunta
regionale della regione Trentino-Alto Adige (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato e per esso alla Banca
d'Italia, filiali di Trento e di Bolzano, di indirizzare alle "banche
con articolazione territoriale regionale" note con le quali
arbitrariamente si richiede alle predette banche la disapplicazione
della legislazione regionale e la diretta applicazione della
normativa regolamentare statale in materia di requisiti di
professionalità per i componenti del collegio sindacale; nonchè per
il conseguente annullamento, delle note dei direttori delle filiali
di Trento e di Bolzano della Banca d'Italia di data 24 giugno 1999,
rispettivamente individuate con i numeri 005141 e 003469 (all. 3 e
4), non inviate alla regione, con le quali si pretende dalle banche
locali il comportamento sopra indicato; per violazione:
degli artt. 5, n. 3, e 4, n. 9, nonchè dell'art. 16 dello
Statuto di autonomia;
delle relative norme di attuazione, ed in particolare di quelle
emanate con d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234, e con d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 472, e successive modificazioni;
dell'art. 159 del d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, in quanto
questo ribadisce le competenze e prerogative delle regioni a statuto
speciale in materia;
dell'art. 2 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
Fatto e diritto
La ricorrente regione Trentino-Alto Adige ha competenza legislativa
ed amministrativa in materia di "ordinamento degli enti di credito
fondiario e di credito agrario, delle casse di risparmio e delle
casse rurali nonchè delle aziende di credito a carattere regionale",
ai sensi dell'art. 5, n. 3, e dell'art. 16 dello statuto di
autonomia.
Le relative potestà sono state in concreto trasferite alla regione
con le norme di attuazione di cui al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234,
con il quale è stato disposto che "le attribuzioni delle
amministrazioni dello Stato, esercitate sia direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato, sia per il tramite di enti e di
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale, nella
materia di ordinamento degli enti e delle aziende di credito a
carattere regionale sano esercitate dalla regione Trentino-Alto
Adige" (art. 1, comma 1).
Inoltre la regione ha anche potestà legislativa primaria e
potestà amministrativa in materia di "sviluppo della cooperazione e
vigilanza sulle cooperative", ai sensi dell'art. 4, n. 9, e dell'art.
16 dello Statuto. E l'art. 1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 472, ha
disposto il concreto trasferimento delle attribuzioni già statali,
in termini corrispondenti a quelli sopra enunciati per la materia del
credito.
Nell'esercizio delle proprie competenze la regione ha tra l'altro
emanato la legge regionale 22 marzo 1987, n. 1, recante "Attuazione
della direttiva, in data 12 dicembre 1977, del Consiglio delle
comunità europee n. 77/1980 in materia creditizia, in applicazione
della legge 5 marzo 1985, n. 1". Tale legge disciplina, tra l'altro,
i requisiti di professionalità e di onorabilità dei quali devono
essere in possesso gli esponenti delle aziende di credito, e tra essi
i membri del collegio sindacale.
Precisamente, l'art. 3 di tale legge disciplina, per gli enti
creditizi locali in generale, i requisiti professionali relativi al
presidente del consiglio di amministrazione, all'amministratore
delegato ed agli amministratori che abbiano poteri in materia di
concessione del credito, nonchè al direttore generale o equivalente.
Per quanto riguarda in particolare le casse rurali ed artigiane, le
banche popolari aventi non più di tre sportelli, ed i monti di
credito, l'art. 4, comma 1, dispone che la carica (oltre che di
presidente del consiglio di amministrazione) di presidente del
collegio sindacale possa essere ricoperta, oltre che dalle persone
che possiedano i più severi requisiti stabiliti dall'art. 3, da
altre persone che "abbiano svolto, per un periodo non inferiore a tre
anni: a) attività di amministrazione, direzione o controllo in
imprese agricole, commerciali o artigiane; b) attività professionali
o di insegnamento in materia attinente al settore creditizio,
finanziario o assicurativo"; mentre il comma 2 dispone poi che "nelle
casse rurali ed artigiane e nelle banche popolari di cui al
precedente comma la carica di presidente può altresì essere
ricoperta da persone che abbiano esercitato, per un periodo non
inferiore ad un anno, attività di amministrazione, direzione o
controllo nel settore della cooperazione o in enti a carattere
mutualistico".
La descrizione della disciplina regionale degli esponenti
aziendali, e tra essi dei sindaci, va completata ricordando che
accanto ai requisiti "positivi" vi sono le cause di incompatibilità,
disciplinate dagli artt. 5 e 6 della legge regionale. In particolare,
l'art. 6 prevede che non possano essere, tra l'altro, sindaci le
persone che si trovino in stato di interdizione, che siano sottoposte
a misure di prevenzione ai sensi della legislazione antimafia, che
siano stati irrevocabilmente condannati a determinate pene, per
determinati reati.
Nell'insieme, risulta evidente che la legislazione regionale non
richiede per i membri del collegio sindacale l'iscrizione ad alcun
albo professionale: e ciò non per sbadataggine o per leggerezza, ma
per mantenere e valorizzare la rete di competenze create nella
società civile dall'attività delle banche locali, ed al tempo
stesso per mantenere il collegamento di tali banche con il proprio
retroterra culturale e sociale. Il tipo di persone che la legge
regionale individua per l'esercizio della funzione può evincersi
proprio dai requisiti minimi richiesti dall'art. 4 per il presidente
del collegio sindacale: persone provenienti dallo stesso mondo di
cui la banca è espressione, e che in esso hanno maturato nella
pratica specifiche competenze.
Si noti che la legge regionale è in vigore da molti anni, e che la
sua applicazione non ha mai evidenziato alcun problema gestionale.
Le competenze e la legislazione della ricorrente regione
Trentino-Alto Adige sono espressamente riconosciute e fatte salve
dalla legislazione statale in materia bancaria.
Va qui ricordato che l'art. 159, comma 3. del testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, approvato con decreto
legislativo 1 settembre 1993, n. 385, nel disporre (con disposizione
generale, e salva per la regione Trentino-Alto Adige l'applicazione
degli specifici meccanismi di cui al d.P.R. n. 266 del 1992) che
"sono inderogabili e prevalgono sulle contrarie disposizioni già
emanate le norme dettate dai commi 1 e 2 nonchè dagli artt. 15, 16,
26 e 47", ha cura tuttavia di specificare contestualmente che
"restano peraltro ferme le competenze attribuite agli organi
regionali nella materia disciplinata dall'art. 26": la quale è,
come chiaramente risulta dalla stessa intitolazione di tale articolo,
quella dei "Requisiti di professionalità e di onorabilità degli
esponenti aziendali", ovvero proprio quella disciplinata
nell'esercizio delle potestà statuarie dalla legge regionale n. 1
del 1987, sopra sommariamente esposta nei punti qui rilevanti.
Si noti che anche sul piano letterale l'art. 159, comma 3, prevede
(per tutte le regioni speciali) che prevalgano sulle contrarie
disposizioni "le norme dettate dai commi 1 e 2 nonchè dagli artt.
15, 16, 26 e 47", e non affatto le norme dettate da altri organi in
via regolamentare sulla base di tali articoli. Al contrario, proprio
nella materia propria dell'art. 26 vengono fatti espressamente salvi
i poteri regionali.
Risulta evidente che il "regolamento del Ministro del tesoro" che a
termini dell'art. 26, comma 1 e dell'art. 159, comma 3, è destinato
a disciplinare in relazione alle banche diverse da quelle cui si
estende la competenza delle regioni speciali i requisiti di
professionalità ed onorabilità degli esponenti bancari non
costituisce fonte di diretta disciplina normativa, nelle regioni a
statuto speciale: e ciò per lo stesso disposto della normativa
bancaria, ed a prescindere dall'operare della generale salvaguardia
prevista per la sola regione Trentino-Alto Adige dall'art. 2 del
d.P.R. n. 266 del 1992, in base al quale nelle materie assegnate alla
regione e alle province autonome la normativa statale non si applica
direttamente, ma solo attraverso l'adeguamento della normativa
locale, in quanto esso sia dovuto.
D'altronde, benchè il punto non sia qui direttamente rilevante, va
osservato che dal regolamento del Ministro del tesoro neppure possono
derivare per la regione Trentino-Alto Adige vincoli di adeguamento;
essendo pacifico che lo stesso regolamento governativo (ed a maggiore
ragione quello semplicemente ministeriale) non costituisce - come
più volte ribadito da codesta ecc.ma Corte costituzionale (v. tra le
altre sent. n. 482 del 1995) - fonte idonea a recare quei "principi
fondamentali" di legislazione che nelle materia di potestà
concorrente comportano l'adeguamento della legislazione regionale. Ma
si ripete che nell'ambito del presente conflitto il punto rimane del
tutto irrilevante, trattandosi qui di giudicare non la perdurante
validità della legislazione statale, ma l'arbitraria pretesa della
Banca d'Italia di applicare alle banche regionali direttamente la
normativa regolamentare statale.
La conclusione generale che se ne deve qui trarre è che la
legislazione regionale recata dalla legge n. 1 del 1987, sopra
illustrata, costituisce tuttora la disciplina positiva della materia
per le banche regionali, e che essa non è stata e non poteva essere
derogata o abrogata dalla normativa regolamentare dello Stato
prevista dall'art. 26 t.u. bancario ed in seguito emanata con decreto
18 marzo 1998, n. 161: sia per il chiaro disposto dell'art. 159 della
legge bancaria, sia per le garanzie speciali date alla regione
Trentino-Alto Adige con il d.P.R. n. 266 del 1992, sia per i
principi generali in materia di rapporti tra fonti regolamentari
statali e legge regionale.
In particolare, dunque, non costituisce disciplina attualmente
applicabile nel Trentino-Alto Adige l'art. 3 del regolamento
ministeriale.
Alla luce di quanto esposto appare evidente, ad avviso della
ricorrente regione, la totale erroneità delle note qui impugnate, e
la totale arbitrarietà della pretesa di adeguamento da parte delle
banche regionali ivi espressa. In effetti, gli organi autori delle
circolari (si tratta degli organi locali della Banca d'Italia, che
riflettono tuttavia un orientamento derivante dagli organi centrali
della stessa, come è reso evidente dal fatto che in esse si accenni
"a titolo esemplificativo" alla situazione del Trentino-Alto Adige:
il che non avrebbe senso in una prospettiva puramente locale) errano
tre volte: errano quando ritengono che il corpo dei principi
fondamentali vincolanti per il legislatore regionale in materia di
professionalità ed onorabilità degli esponenti bancari debba ormai
ricavarsi non dalla disciplina statale di rango primario, ma in
realtà dal solo regolamento ministeriale di cui al decreto 18 marzo
1998, n. 161; ma errano prima ancora quando del tutto arbitrariamente
ritengono che la normativa ministeriale statale sia essa la
disciplina direttamente operante per le banche regionali, in
sostituzione della disciplina regionale; ed errano infine ancora
prima quando ritengono che spetti ad essi, anzichè alla ricorrente
regione, di dare istruzioni amministrative alle banche regionali
nella materia qui in questione, oggetto legittimo e riconosciuto di
disciplina regionale.
Si noti che tali errori, benchè interconnessi, sono in realtà
indipendenti: persino se si trattasse di applicare direttamente la
normativa ministeriale statale - il che non è - spetterebbe comunque
alla ricorrente regione, e non alla Banca d'Italia, di dare le
relative istruzioni alle banche regionali, mentre la Banca d'Italia
potrebbe al più segnalare il suo punto di vista ai competenti organi
della regione, richiedendo ad essi un comportamento conforme:
comportamento che comunque la regione dovrebbe e potrebbe valutare
secondo la propria analisi del diritto vigente.
Errate le premesse risulta dunque erronea, arbitraria e lesiva la
pretesa della Banca d'Italia di ingiungere alle banche regionali il
comportamento richiesto dalla circolare.
Solo per scrupolo e completezza difensiva risulta opportuno
soffermarsi ancora sul contenuto delle circolari qui impugnato.
In primo luogo tale contenuto è sostanzialmente identico, in
quanto entrambe attingono dalla stessa fonte - apparentemente una
nota interpretativa della sede centrale - solo diversamente
articolandone l'uso. Precisamente, i1 direttore della filiale di
Trento ingloba l'intero testo in una propria nota rivolta "a tutte le
banche con articolazione territoriale regionale", mentre il direttore
della filiale di Bolzano utilizza in parte il testo come elemento di
una più breve propria nota, conservando il resto come (anonimo)
"allegato": ma la sostanza, come detto, non cambia.
In entrambi i casi si pretende di applicare alle banche
destinatarie sia l'art. 3 del decreto ministeriale n. 161 del 1998
sia l'art. 7, che prevede il termine di 12 mesi dall'entrata in
vigore (sempre ed ovviamente del regolamento stesso) per
l'adeguamento. Espressamente si chiede alle banche destinatarie di
"provvedere alla verifica della sussistenza in capo ai componenti del
collegio sindacale del requisito in questione", cioè del requisito
della iscrizione nel registro dei revisori dei conti.
La base interpretativa di tale pretesa consiste nella assunzione,
la cui erroneità è già stata sopra illustrata, della
vincolatività del regolamento ministeriale per la regione e per
giunta della sua diretta operatività.
D'altronde, le note qui impugnate palesemente confondono i due
profili della questione erroneamente deducendo da un asserito vincolo
esercitato dalla normativa regolamentare la sua diretta vigenza nella
regione, e sovrapponendo la questione della supposta illegittimità
di una legislazione regionale che si discostasse da quanto disposto
dal regolamento statale alla questione della effettiva vigenza della
disciplina della regione Trentino-Alto Adige.
D'altronde, è paradossale che le note impugnate richiamino a
proprio sostegno la normativa della regione siciliana, la quale
all'art. 54 della l.r. n. 10 del 1999 ha rinviato alle "disposizioni
statali vigenti": è evidente, infatti, che l'esistenza del rinvio
operato dalla legge siciliana prova proprio il contrario della tesi
sostenuta nelle note, cioè prova che in assenza di tale rinvio la
normativa regolamentare statale non si sarebbe applicata.
Vanamente, ad avviso della ricorrente regione, le note della Banca
d'Italia richiamano la sentenza di codesta ecc.ma Corte
costituzionale n. 224 del 1994. Infatti tale sentenza si è limitata
a sancire la correttezza della qualificazione delle norme richiamate
dall'art. 159 (artt. 15, 16, 26 e 47) come inderogabili, ma non ha
preso posizione alcuna sul significato del doppio richiamo operato
all'art. 26, una volta come norma inderogabile per le regioni
speciali ed una volta per salvaguardare nella relativa materia le
competenze regionali.
Nè, infine, supporto alle tesi sostenute nelle note qui impugnate
viene davvero - come pure esse pretendono - dalla considerazione dei
profili di diritto comunitario.
Secondo la Banca d'Italia andrebbe osservato, a "conforto
ulteriore" delle proprie tesi, che "il d.m. n. 161/1998 proprio con
riguardo ai requisiti di professionalità dei componenti il collegio
sindacale delle banche, ivi comprese quelle cooperative, costituisce
anche attuazione della normazione comunitaria in materia di controllo
dei conti annuali e consolidati delle banche, la quale richiede che
questi ultimi siano verificati da persone abilitate al controllo
legale dei conti".
È agevole osservare che se il significato della normativa
comunitaria richiamata fosse quello così affermato, la normativa
regolamentare non farebbe che ripetere un obbligo comunque derivante
da disposizioni di direttive autoapplicative (in quanto già scadute
e presuntivamente precise sul punto). Ma la realtà è del tutto
diversa.
È vero che la normativa comunitaria, a partire dalla direttiva n.
78/660/CEE, richiede che le società debbano "far controllare i loro
conti annuali da una o più persone abilitate ai sensi della legge
nazionale alla revisione dei conti" (art. 51, lett. a): ma ciò non
comporta affatto che l'unico modo di attuare tale disciplina consista
in un corrispondente requisito posto per i membri del collegio
sindacale.
Al contrario, è evidente che la regola comunitaria può essere
osservata in diverso modo, distinguendo tra l'organo abilitato a
seguire in termini di controllo la gestione nel suo sviluppo
quotidiano - cioè il collegio sindacale - e l'attività annuale di
certificazione dei conti, che può bene essere svolta dall'esterno
della società per il tramite di appositi specialisti.
Verrebbe anzi da dire che questa seconda modalità garantisce una
verifica assai più efficace della prima, dato che l'organo che segue
costantemente l'amministrazione della società (e che di fatto tende
a divenirne una parte, immedesimandosi nei suoi problemi e
collaborando alla ricerca delle soluzioni) non è quello cui è
affidato il riscontro obbiettivo sui conti.
In questo senso è orientata la disciplina della regione
Trentino-Alto Adige, la quale ammette che il collegio sindacale sia
composto da persone che rimangono più vicine all'ambiente di
formazione proprio delle banche rurali e popolari, mentre il
riscontro oggettivo annuale sui conti sarà affidato a società e
specialisti esterni, ovviamente abilitati secondo la legge.
In ogni modo, ed in estremo subordine, persino se in denegata
ipotesi si dovesse ritenere direttamente applicabile nella regione
Trentino-Alto Adige la disciplina del d.m. n. 168 del 1998,
spetterebbe comunque alla ricorrente regione, e non alla Banca
d'Italia, di dare alle banche regionali le opportune istruzioni circa
il comportamento da tenere, salva la potestà di diversi organi o
istituzioni interessate di contestare nelle competenti sedi la
correttezza dell'applicazione che la regione dà al diritto vigente,
trattandosi di funzioni amministrative attinenti alla verifica dei
requisiti di professionalità e di onorabilità, oggetto della
potestà legislativa regionale.

P. Q. M.
Chiede all'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare che non spetta
allo Stato e per esso alla Banca d'Italia, filiali di Trento e di
Bolzano, di indirizzare alle "banche con articolazione territoriale
regionale" circolari con le quali arbitrariamente si richiede alle
predette banche la disapplicazione della legislazione regionale e la
diretta applicazione della normativa regolamentare statale in materia
di requisiti di professionalità per i componenti del collegio
sindacale;
Nonchè conseguentemente annullare le circolari dei direttori delle
filiali di Trento e di Bolzano della Banca d'Italia di data 24 giugno
1999 (all. 3 e 4), non inviate alla regione, con le quali si pretende
dalle banche locali il comportamento sopra indicato, per violazione
delle disposizioni aventi rango costituzionale, attuativo ed
ordinario indicate in premessa.
Padova-Roma, addì 20 agosto 1999.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
99C0932