1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 157 SENTENZA 1 giugno - 1 luglio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio - Disciplina del Collegio dei revisori contabili (decadenza dei componenti alla data di entrata in vigore della legge censurata). - Legge della Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15 (Modifica della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 − Disciplina del collegio dei revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria). - (T-160157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15 (Modifica della legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2 - Disciplina del collegio dei
revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale
della Calabria), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per
la Calabria con due ordinanze del 29 luglio 2015 ed una del 3 agosto
2015, rispettivamente iscritte ai nn. 319, 320 e 321 del registro
ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Udito nella camera di consiglio del 1° giugno 2016 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.

Ritenuto in fatto

1.- Con tre distinte ordinanze iscritte ai nn. 319, 320 e 321 del
registro ordinanze 2015, pronunciate nei giudizi rispettivamente
promossi da S.P., C.F. e G.B., nei confronti della Regione Calabria,
nonchè di alcuni controinteressati (M.F, P.A., S.M.F.), per
l'annullamento della nota della Regione Calabria del 25 agosto 2014
recante in oggetto "Legge regionale 11 agosto 2014, n. 15,
decadenza", il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria ha
sollevato questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15 (Modifica della legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2 - Disciplina del collegio dei
revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale
della Calabria), in riferimento agli artt. 97, 98 e 123 della
Costituzione, in relazione all'art. 18 della legge regionale 19
ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria), nonchè al
principio dell'affidamento nella certezza dei rapporti giuridici.
2.- Nei giudizi a quibus, i ricorrenti prospettavano la questione
di legittimità costituzionale della legge regionale n. 15 del 2014,
in applicazione della quale era stata dichiarata la decadenza degli
stessi dalla carica di componente del Collegio dei revisori dei conti
della Regione Calabria ed erano stati nominati altri,
controinteressati nel procedimento giurisdizionale.
3.- Assume il Tribunale regionale amministrativo che la censura
mossa dai ricorrenti bene accomuna tutte le disposizioni della legge
impugnata, che si mostrano omogenee quanto al dedotto profilo
dell'assenza dei presupposti previsti dallo statuto regionale per il
legittimo esercizio della funzione legislativa in regime di
prorogatio.
4.- Deduce il rimettente che l'istituto della prorogatio riguarda
organi che sono nominati a tempo a coprire uffici e che rimangono in
carica, ancorchè scaduti, fino all'insediamento dei successori. In
assenza di specifiche previsioni statutarie della Regione, nel
periodo precedente alle elezioni, fino alla loro sostituzione, i
consiglieri regionali dispongono di poteri attenuati, confacenti alla
loro situazione di organi in scadenza, analoga quanto a intensità di
poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio.
Nel periodo pre-elettorale, quindi, si verifica una sorta di
depotenziamento delle funzioni del Consiglio regionale in
correlazione con il principio di rappresentatività politica del
Consiglio regionale stesso.
5.- Il provvedimento legislativo oggetto del sospetto di
illegittimità costituzionale era stato approvato, in assenza dei
presupposti di indifferibilità ed urgenza, nel periodo in cui gli
organi regionali si trovavano in regime di prorogatio, poichè, a
seguito delle dimissioni del Presidente della Regione, formalizzate
davanti al Consiglio regionale il 3 giugno 2014, ai sensi dell'art.
60 del Regolamento interno del Consiglio regionale, erano state
indette le elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale per la
data del 23 novembre 2014.
6.- La motivazione di urgenza era stata ravvisata nel fatto che
esso TAR Calabria aveva sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge della Regione
Calabria 10 gennaio 2013, n. 2 (Disciplina del collegio dei revisori
dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale della
Calabria), ma, osserva il rimettente, solo in seguito ad un'eventuale
sentenza con la quale la Corte costituzionale avesse accolto la
questione di costituzionalità si sarebbero potute verificare le
condizioni di indifferibilità ed urgenza.
7.- Pertanto, ritiene il giudice a quo che il Consiglio regionale
abbia legiferato oltrepassando i limiti riconducibili alla sua natura
di organo in prorogatio, ledendo, altresì, il principio
dell'affidamento nella certezza dei rapporti giuridici, in relazione
alle esigenze di mantenimento dell'incarico, legittimamente conferito
all'esito di una procedura selettiva, fino alla scadenza del termine
prestabilito.
8.- Sussisterebbe, ad avviso del rimettente, la rilevanza della
questione perchè, qualora venisse dichiarata l'illegittimità
costituzionale della legge impugnata, in base alla quale è stata
implicitamente ritenuta la decadenza dall'incarico dei ricorrenti, ed
è stato indetto un altro avviso per la formazione di un nuovo
elenco, all'esito del quale sono stati nominati i controinteressati,
l'incarico conferito ai ricorrenti dovrebbe ritenersi valido ed
efficace fino alla data del 25 ottobre 2016 ai sensi della legge
della Regione Calabria n. 2 del 2013, e la nomina dei
controinteressati sarebbe nulla.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, con
tre ordinanze di rimessione di analogo contenuto, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Calabria 11 agosto 2014, n. 15 (Modifica della legge regionale 10
gennaio 2013, n. 2 - Disciplina del collegio dei revisori dei conti
della Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria), in
riferimento agli artt. 97, 98 e 123 della Costituzione, in relazione
all'art. 18 della legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto
della Regione Calabria), nonchè al principio dell'affidamento nella
certezza dei rapporti giuridici.
Il giudice a quo premette che i ricorrenti sono stati nominati
membri del Collegio dei revisori dei conti della Regione Calabria per
estrazione a sorte fra i candidati inclusi nell'elenco formato
all'esito della procedura indetta con deliberazione del Consiglio
regionale della Calabria, per la durata di tre anni, ai sensi della
legge regionale della Calabria n. 2 del 2013. Successivamente,
avevano ricevuto una nota della Regione che, in applicazione
dell'art. 2 della sopravvenuta legge regionale n. 15 del 2014,
comunicava loro l'immediata decadenza ope legis dalla carica.
2.- Deduce il rimettente che la legge su cui si basa la revoca è
stata approvata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio
poichè, a seguito delle dimissioni del Presidente della Regione,
erano state indette le elezioni per il rinnovo dello stesso, ai sensi
dell'art. 60 del Regolamento interno del Consiglio regionale; e ciò
senza che sussistessero le necessarie condizioni di indifferibilità
ed urgenza, non essendo a tal fine sufficiente la pendenza di
questione di legittimità costituzionale relativamente alla
disciplina oggetto di novellazione.
3.- Avendo ad oggetto una medesima disposizione, i giudizi vanno
riuniti per essere definiti con un'unica pronuncia.
4.- La questione non è fondata.
5.- L'art. 17 dello statuto della Regione Calabria prevede che la
legislatura duri cinque anni, salvo diversa previsione della legge
statale di principio e i casi di scioglimento del Consiglio, come
disciplinati dall'art. 33 dello statuto. Tale ultima disposizione
sancisce che, nel caso - verificatosi nella specie - di dimissioni
del Presidente (intervenute davanti al Consiglio regionale il 3
giugno 2014), si procede a nuove elezioni del Consiglio e del
Presidente della Giunta.
A sua volta, l'art. 18, comma 2, dello statuto regionale
stabilisce che, fino a quando non siano completate le operazioni di
proclamazione degli eletti, sono prorogati i poteri del precedente
Consiglio.
Il Regolamento interno del Consiglio regionale, all'art. 60,
disciplina le dimissioni del Presidente, ma non detta specifiche
disposizioni per il tempo di prorogatio.
6.- Occorre ricordare che con la sentenza n. 68 del 2010, la
Corte, nell'esaminare lo statuto della Regione Abruzzo, ha affermato
che nel periodo di prorogatio la disposizione che non prevedeva
specifiche limitazione ai poteri del Consiglio regionale «non può
che essere interpretata come facoltizzante il solo esercizio delle
attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o
costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di
una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali»,
poichè l'esistenza di tali limiti è «immanente all'istituto» della
stessa prorogatio. Tali limiti, aggiungeva la Corte, ove «non
espressi dalla disciplina statutaria, potrebbero successivamente
essere definiti tramite apposite disposizioni legislative di
attuazione dello statuto o anche semplicemente rilevare nei lavori
consiliari o dallo specifico contenuto delle leggi adottate».
Siffatte limitazioni all'attività in prorogatio discendono,
peraltro, dalla ratio stessa dell'istituto, che è quella di
coniugare il «principio di rappresentativita'» politica del Consiglio
regionale «con quello della continuità funzionale dell'organo,
continuità che esclude che il depotenziamento possa spingersi
ragionevolmente fino a comportare una indiscriminata e totale
paralisi dell'organo stesso».
Questi principi sono stati ribaditi nelle sentenze n. 81, n. 64,
n. 55 e n. 44 del 2015.
7.- Nella specie, come emerge dalla relazione illustrativa della
proposta di legge n. 592/9^, sono state poste a fondamento della
novella legislativa oggetto dell'odierna impugnazione, le seguenti
argomentazioni: «Come evidenziato nella citata ordinanza del TAR, la
disposizione regionale che disciplina la nomina del collegio dei
revisori dei conti (art. 2) non appare in linea con il dettato di cui
all'articolo 14, comma 1, lettera e) del d.l. n. 138/2011. Ritenuto
che l'art. 14, comma l, lettera e) del d.l. n. 138/2011, in quanto
espressione di principi fondamentali in materia sottoposta a
legislazione concorrente, prevede l'estrazione a sorte quale unico
meccanismo di scelta dei revisori dei conti, escludendo in radice
ogni potere di scelta dei componenti ad opera degli organi regionali,
appare necessario, pertanto, modificare l'articolo 2 della legge
regionale n. 2/2013 aderendo pienamente al precetto fissato nell'art.
14, comma l, lettera e) del d.l. n. 138/2011. D'altronde la
necessità di procedere a tale modifica risulta, altresì, ampiamente
suffragata dal riscontro effettuato comparando le disposizioni
emanate dalle altre regioni italiane in attuazione della citata
normativa statale. Infatti, si è potuto constatare che si è fatta
esclusiva applicazione del criterio dell'estrazione a sorte per la
nomina dei componenti del collegio dei revisori dei conti. Inoltre,
si sono tenute in debito conto anche le conseguenze che potrebbero
derivare da una pronuncia di illegittimità costituzionale
dell'impugnata disposizione di cui all'art. 2 della legge regionale
del 10 gennaio 2013 n. 2, atteso che l'annullamento, che ne
conseguirebbe, avendo efficacia "ex tunc", cioè retroattiva,
andrebbe ad inficiare l'attuale composizione dell'organo collegiale
dei revisori dei conti ab origine, con evidenti ripercussioni anche
per ciò che concerne l'efficacia degli atti posti in essere medio
tempore».
8.- Alla luce dei principi enunciati da questa Corte, e tenuto
conto, peraltro, che con la sentenza n. 228 del 2015, è intervenuta
declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa poi
sostituita da quella in questione, il potere legislativo risulta
correttamente esercitato. Difatti costituisce una valida ragione di
urgenza non solo la necessità di adottare una nuova normativa a
seguito di una pronuncia di illegittimità costituzionale, ma anche
quella di evitare il rischio di una pronuncia, ove si ritenga - e si
è visto non a torto - che le argomentazioni portate dal giudice a
sostegno della non manifesta infondatezza siano meritevoli di
considerazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15 (Modifica
della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 - Disciplina del collegio
dei revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio
regionale della Calabria), sollevata, in riferimento agli artt. 97,
98 e 123 della Costituzione, in relazione all'art. 18 della legge
della Regione Calabria 19 ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione
Calabria), nonchè al principio dell'affidamento nella certezza dei
rapporti giuridici, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Calabria, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° giugno 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 1° luglio 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA