1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 26 maggio - 4 giugno 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Piemonte - Aree protette classificate come zone naturali di salvaguardia - Previsione dell'esercizio di attivita' venatoria - Contrasto con la normativa statale, che in dette aree pone il divieto di esercizio di tale attivita' a tutela della fauna selvatica - Violazione della competenza esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, artt. 5, comma 1, lett. c), e 8, comma 4. - Cost. art. 117, secondo comma, lett. s); legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 22, comma 6. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Parchi naturali - Affidamento ai soggetti gestori dei compiti di tutela e valorizzazione del patrimonio storico-culturale e architettonico - Contrasto con la normativa statale che prevede forme di cooperazione e di intesa con lo Stato per l'esercizio della funzione regionale di tutela del patrimonio culturale - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dei beni culturali» - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. a), n. 3. - Cost. artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; legge 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 4 e 5. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Aree protette - Affidamento ai gestori delle «riserve speciali» dei compiti di tutela e valorizzazione del patrimonio archeologico, storico, artistico o culturale - Contrasto con la normativa statale che prevede forme di cooperazione e di intesa con lo Stato per l'esercizio della funzione regionale di tutela del patrimonio culturale - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dei beni culturali» - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. d), n. 1. - Cost. artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; legge 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 4 e 5. Beni culturali - Norme della Regione Piemonte - Parchi naturali - Attribuzione ai soggetti gestori, del compito di «garantire, attraverso un processo di pianificazione di area, l'equilibrio urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori paesaggistico-ambientali» - Contrasto con la normativa statale che prevede forme di cooperazione e di intesa con lo Stato per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti attivita' di tutela, pianificazione e recupero dei beni paesaggistici - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dei beni culturali» - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 7, comma 2, lett. a), n. 4. - Cost. artt. 117, commi secondo, lett. s), e terzo, e 118; legge 22 gennaio 2004, n. 42, art. 133. Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Aree naturali protette - Redazione, ad opera dei soggetti gestori, dei piani d'area con valore di piano territoriale regionale sostitutivo delle norme difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello - Contrasto con la normativa statale che pone il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 26, comma 1. - Cost. art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; legge 22 gennaio 2004, n. 42, art. 145. Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Aree naturali protette - Adozione, ad opera dei soggetti gestori, di piani naturalistici e di gestione vincolanti ad ogni livello - Contrasto con la normativa statale che pone il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, art. 27, comma 3. - Cost. art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo; legge 22 gennaio 2004, n. 42, art. 145. Ambiente - Norme della Regione Piemonte - Rete ecologica europea «Rete Natura 2000» - Previsione di misure di mitigazione in caso di incidenza negativa degli interventi - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa statale che pone l'obbligo di adottare misure di compensazione e non di sola mitigazione - Conseguente ritenuta violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19, titolo III, allegato B (artt. 39, comma 2 e 44, comma 2). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, art. 5. (010C0479) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1,
lettera c), 7, comma 2, lettera a), n. 3 e n. 4, e lettera d), n. 1,
8, comma 4, 26, comma 1, 27, comma 3, e dell'allegato B della legge
della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19 (Testo unico sulla
tutela delle aree naturali e della biodiversita'), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
agosto - 1° settembre 2009, depositato in cancelleria il 4 settembre
2009 ed iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2010 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanna Scollo
per la Regione Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 agosto 2009 e depositato il
successivo 4 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
proposto, in via principale, questione di legittimità costituzionale
degli artt. 5, comma 1, lettera c), 7, comma 2, lettera a), n. 3 e n.
4, e lettera d), n. 1, 8, comma 4, 26, comma 1, 27, comma 3, e
dell'allegato B della legge della Regione Piemonte 29 giugno, 2009,
n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della
biodiversita').
2. - L'art. 5 della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009
individua quattro categorie di aree protette a gestione regionale,
provinciale e locale: parchi naturali, riserve naturali, zone
naturali di salvaguardia e riserve speciali.
Il comma 1, lettera c), del medesimo art. 5 specifica che nelle
zone naturali di salvaguardia il regime d'uso e di tutela non
condiziona l'attività venatoria e che esse sono caratterizzate da
elementi di interesse ambientale o costituenti graduale raccordo tra
il regime d'uso e di tutela delle altre tipologie di aree facenti
parte della rete ecologica regionale ed i territori circostanti.
Il successivo art. 8, comma 4, dispone che nelle predette zone
naturali di salvaguardia si applicano i divieti nelle aree protette
classificate come parco naturale o riserva naturale, ad eccezione dei
divieti di attività venatoria, di introduzione ed utilizzo di armi o
mezzi di cattura, di sorvolo a bassa quota di velivoli.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rilevato che dal
combinato disposto di tali due ultime disposizioni emerge che
l'attività venatoria è consentita nelle zone naturali di
salvaguardia, lamenta la violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 22, comma 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394
(Legge quadro sulle aree protette), il quale prevede, invece, che nei
parchi naturali regionali e nelle riserve naturali regionali
l'attività venatoria è vietata salvo eventuali prelievi faunistici
ed abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri
ecologici.
2.1. - L'art. 7, comma 2, della legge della Regione Piemonte n.
19 del 2009 individua le finalità perseguite dai soggetti gestori
delle aree protette, prevedendo, in particolare:
che i soggetti gestori dei parchi naturali perseguono, tra
gli altri fini, quello di tutelare e valorizzare il patrimonio
storico-culturale e architettonico (art. 7, comma 2, lettera a), n.
3) e quello di garantire, attraverso un processo di pianificazione di
area, l'equilibrio urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori
paesaggistico-ambientali (art. 7, comma 2, lettera a), n. 4);
che i soggetti gestori delle riserve speciali perseguono, tra
gli altri fini, quello di tutelare, gestire e valorizzare il
patrimonio archeologico, storico, artistico o culturale oggetto di
protezione (art. 7, comma 2, lettera d), n. 1).
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che la
finalità di tutelare il patrimonio storico-culturale e
architettonico attribuita al soggetto gestore del parco naturale
dall'art. 7, comma 2, lettera a), n. 3, della legge della Regione
Piemonte n. 19 del 2009 sarebbe in contrasto con gli artt. 4 e 5
(soprattutto commi 6 e 7) e con l'intera parte II del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137), che attribuisce allo Stato le funzioni di tutela in materia di
patrimonio culturale, e ritiene, conseguentemente, che sarebbero
violati gli artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, e
118 Cost., dato che la richiamata disciplina del Codice dei beni
culturali costituirebbe una «norma interposta» in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. ed esprimerebbe un
«principio fondamentale» ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Il ricorrente sostiene, poi, che la finalità di garantire il
recupero dei valori paesaggistico-ambientali attribuita al soggetto
gestore del parco naturale dall'art. 7, comma 2, lettera a), n. 4,
della medesima legge regionale sarebbe in contrasto con l'intera
parte III del d.lgs. n. 42 del 2004 ed, in specie, con l'art. 133,
che assegnerebbe la funzione di recupero dei valori paesaggistici
alla pianificazione congiunta Stato-Regione, e ritiene,
conseguentemente, che sarebbero violati gli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, e 118 Cost., dato che la richiamata
disciplina del Codice dei beni culturali costituirebbe una «norma
interposta» in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. ed esprimerebbe un «principio fondamentale» ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Il ricorrente assume, infine, che anche la finalità di tutela,
gestione, valorizzazione del patrimonio archeologico attribuita al
soggetto gestore della zona speciale dall'art. 7, comma 2, lettera
d), n. 1, della medesima legge regionale sarebbe in contrasto con gli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, e 118 Cost.,
dato che queste competenze sarebbero riservate alle Amministrazioni
dello Stato e dato che non sarebbe ancora intervenuta nessuna legge
statale a prevedere in materia forme di intesa e coordinamento tra
Stato e Regioni ai sensi dell'art. 118, terzo comma, Cost.
2.2. - L'art. 26 della legge della Regione Piemonte n. 19 del
2009 prevede che per le aree naturali protette classificate parco
naturale o zona naturale di salvaguardia è redatto un piano di area
che ha valore di piano territoriale regionale e sostituisce le norme
difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello.
Il successivo art. 27 della medesima legge prevede che i piani
naturalistici hanno valore di piano di gestione dell'area protetta e
che le norme in esse contenute sono vincolanti ad ogni livello.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che queste due
ultime disposizioni sarebbero in contrasto con l'art. 145 del d.lgs.
n. 42 del 2004 - che stabilisce il principio della prevalenza del
piano paesaggistico sulle disposizioni contenute negli atti di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di
settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette - e, conseguentemente, che violerebbero gli artt. 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., dato che la
richiamata disciplina del Codice dei beni culturali, costituirebbe
una «norma interposta» in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., ed esprimerebbe un «principio fondamentale» ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Per la difesa erariale le disposizioni impugnate sarebbero
analoghe a quella dell'art. 12, comma 2, della legge della Regione
Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3, giudicata costituzionalmente
illegittima dalla sentenza n. 180 del 2008 di questa Corte, in quanto
alterava l'ordine di prevalenza che la normativa statale ha fissato
tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica.
2.3. - L'allegato B della legge della Regione Piemonte n. 19 del
2009 specifica le fasi della valutazione di incidenza, prevista
dall'art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 agosto
1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), dei
progetti o dei piani su siti rientranti nella rete ecologica europea
Natura 2000.
Secondo l'impugnato allegato B, tale valutazione si articola su
quattro livelli (I livello: screening; II livello: valutazione
appropriata; III livello: valutazione delle soluzioni alternative; IV
livello: valutazione in caso di assenza di soluzioni alternative in
cui permane l'incidenza negativa).
In particolare, al II livello (valutazione appropriata) si
prescrive la «[c]onsiderazione dell'incidenza del progetto o piano
sull'integrità del sito Natura 2000, singolarmente o congiuntamente
ad altri piani o progetti, tenendo conto della struttura e funzione
del sito, nonchè dei suoi obiettivi di conservazione» e «[i]n caso
di incidenza negativa, si aggiunge anche la determinazione delle
possibilità di mitigazione».
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che l'ultima
parte di questa disposizione sarebbe in contrasto con l'art. 5 del
d.P.R. n. 357 del 1997, per il quale, qualora nonostante le
conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in
mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento
debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse
pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, le
amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa
necessaria. Conseguentemente sarebbe violato l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
Per la difesa erariale, in caso di conclusione negativa della
valutazione di incidenza sussisterebbe, infatti, l'obbligo di
adottare misure di compensazione e non mere misure di mitigazione,
quali quelle previste dalla disciplina regionale, le quali sarebbero,
invece, previste in caso di conclusione positiva della valutazione di
incidenza.
3. - La Regione Piemonte si è costituita con una memoria nella
quale sostiene l'infondatezza del ricorso.
3.1. - Per quanto attiene alla censura degli artt. 5, comma 1,
lettera c), e 8, comma 4, della legge della Regione Piemonte n. 19
del 2009, la difesa regionale sostiene l'infondatezza della
questione, rilevando che la disciplina nazionale invocata dal
ricorrente (art. 22, comma 6, legge n. 394 del 1991) vieta
(esattamente come la stessa legge regionale n. 19 del 2009)
l'attività venatoria nei parchi naturali e nelle riserve naturali
regionali, ma non la vieta affatto nelle zone naturali di
salvaguardia. Zone, queste ultime, sconosciute alla disciplina
nazionale, non riconducibili nè ai parchi nè alle riserve naturali
regionali ed introdotte dal legislatore regionale, quali aree di
graduale raccordo tra la rete ecologica regionale e le aree
circostanti.
3.2. - Per quanto attiene alla censura degli artt. 7, comma 2,
lettera a), n. 3 e n. 4, e 7, comma 2, e lettera d), n. 1, della
legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009 la difesa regionale
sostiene che «la condivisione ed il rispetto di finalità di tutela,
definite in primis dalla legge statale», non potrebbe in alcun modo
essere intesa «come forma di prevaricazione delle competenze dello
Stato».
In riferimento ai mancati accordi lamentati dal ricorrente per la
tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio archeologico,
storico o culturale, la difesa regionale rileva, poi, che l'art. 5
della legge n. 394 del 1991 prevede quale principio fondamentale la
partecipazione degli enti locali nell'istituzione e nella gestione
delle aree protette ed un utilizzo del territorio compatibile con la
speciale destinazione dell'area e che l'art. 5 del d.lgs. n. 42 del
2004 prevede la cooperazione delle Regioni e degli enti locali in
materia di tutela del patrimonio culturale, nonchè il concorso delle
Regioni nel sostenere la conservazione del patrimonio culturale e nel
favorirne la pubblica fruizione e valorizzazione. La difesa regionale
osserva, inoltre, che sette dei nove siti individuati quali riserve
speciali sarebbero «Sacri Monti», disciplinati dalla legge 20
febbraio 2006, n. 77 (Misure speciali di tutela e fruizione dei siti
italiani di interesse culturale, paesaggistico, ambientale, inseriti
nella lista del patrimonio mondiale, posti sotto la tutela
dell'UNESCO), in ordine ai quali, sin dal 2003, lo Stato avrebbe
riconosciuto un ruolo alla Regione, mentre negli altri due siti
classificati riserve speciali (La Bessa e la Benevagienna)
insisterebbero da decenni vincoli di tutela ministeriale per
rilevanti reperti archeologici di epoca romana. Conseguentemente,
qualsiasi intervento regionale di conservazione in queste aree
sarebbe preventivamente sottoposto al giudizio ed alla autorizzazione
degli organismi statali preposti alla tutela. La legge regionale,
pertanto, non prefigurerebbe una autonoma competenza regionale
finalizzata alla tutela dei beni storico-culturali, ma al contrario
traccerebbe il percorso per garantire una concomitante azione di
salvaguardia e valorizzazione degli stessi.
3.3. - Per quanto attiene alla censura degli artt. 26 e 27 della
legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009, la difesa regionale
sostiene che il ricorso si fonderebbe su di una erronea
interpretazione delle disposizioni censurate. La sovraordinazione del
piano d'area dei parchi naturali e delle zone naturali di
salvaguardia, avente valore di piano territoriale regionale, su tutte
le norme difformi dei piani territoriali ed urbanistici (art. 26) e
la vincolatività ad ogni livello del piano naturalistico, avente
valore di piano gestionale dell'area protetta, non negherebbero
affatto la prevalenza del piano paesaggistico su ogni atto di
pianificazione ad incidenza territoriale diciplinato dalla normative
di settore prevista dall'art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, ma
andrebbero, piuttosto, intese nel senso della prevalenza di detti
piani (soltanto) sugli altri strumenti di pianificazione locale
riconducibili alla materia regionale del governo del territorio.
Non vi sarebbe, poi, alcuna analogia tra le disposizioni
attualmente impugnate e quella oggetto della sentenza n. 180 del 2008
di questa Corte, atteso che le attuali disposizioni non confondono
(come invece faceva l'art. 12, comma 2, della legge della Regione
Piemonte n. 3 del 2007) la pianificazione territoriale e quella
paesaggistica, ma le tengono rigorosamente separate, pur
nell'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica affermata
dalla predetta sentenza n. 180 del 2008.
A dimostrazione di questa sua tesi, la Regione Piemonte richiama
il piano paesaggistico regionale (d'ora in poi: Ppr) approvato il 4
agosto 2009, il quale, dopo avere riconosciuto (art. 2) i contenuti
dei piani d'area, dei piani paesaggistici o territoriali a valenza
paesaggistica regionali e provinciali preesistenti, prevede (art. 2,
comma 5) che questi devono essere sottoposti a verifica congiunta con
il Ministero entro dodici mesi dalla approvazione del Ppr al fine di
un loro adeguamento o di riconoscerne la natura attuativa delle
previsioni del Ppr, e prevede (art. 46) che i soggetti gestori delle
aree naturali protette devono conformare o adeguare i propri
strumenti di pianificazione territoriale alle norme del Ppr entro 24
mesi dalla sua approvazione.
3.4. - Anche per quanto attiene alla censura dell'allegato B
della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009, la difesa
regionale sostiene che il ricorso si fonderebbe su di una erronea
interpretazione delle disposizioni censurate ed, in particolare, su
di una confusione in ordine ai diversi momenti del procedimento in
cui intervengono la valutazione delle misure di mitigazione e quella
delle misure di compensazione, nonchè in ordine alle differenti
funzioni di tali due tipologie di misure.
La difesa regionale specifica, al riguardo, che la disciplina
contestata (nonchè la terminologia utilizzata) sarebbe meramente
recettiva di quella presente nella pubblicazione «Valutazione di
piani e progetti aventi un incidenza significativa sui siti della
rete Natura 2000. Guida metodologica alle disposizioni dell'articolo
6, paragrafi 3 e 4 della direttiva Habitat 92/43/CEE», redatta dalla
Oxford Brookers University per conto della Commissione europea.
In tale guida, disponibile anche sul sito internet del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nella II fase
(«valutazione appropriata»), si evidenzia che, una volta individuati
gli effetti negativi del piano o progetto e chiarito quale sia
l'incidenza sugli obiettivi di conservazione del sito, è possibile
individuare in modo mirato le necessarie misure di
mitigazione/attenuazione.
Tali misure, specifica la difesa regionale, sempre richiamando
tale pubblicazione, sarebbero concettualmente diverse dalle misure di
compensazione che sono previste ed intervengono nella IV fase
(«valutazione in caso di assenza di soluzioni alternative in cui
permane l'incidenza negativa»), in quanto:
a) le misure di mitigazione tendono alla riduzione degli
effetti negativi degli interventi (e, in questo senso, se ben
realizzate riducono o prevengono la stessa necessità di misure di
compensazione);
b) le misure di compensazione sono volte a garantire, nei
casi in cui l'intervento è imprescindibile ed inevitabile, la
continuità del contributo funzionale di un sito alla conservazione
in uno stato soddisfacente di uno o più habitat o specie nella
regione biogeografia interessata.
Il ricorso statale sarebbe, pertanto, infondato, laddove invoca
la violazione dell'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, posto che anche
l'impugnato allegato B, esattamente come la norma statale
asseritamente violata, prevede (nella IV fase della valutazione)
l'adozione di misure di compensazione ed atteso che la previsione
(nella II fase della valutazione) di misure di mitigazione si
aggiunge e non si sostituisce alla adozione (nella IV fase della
valutazione) delle obbligatorie misure di compensazione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in via
principale, questione di legittimità costituzionale degli artt. 5,
comma 1, lettera c), 7, comma 2, lettera a), n. 3 e n. 4, e lettera
d), n. 1, 8, comma 4, 26, comma 1, 27, comma 3, e dell'allegato B
della legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19 (Testo unico
sulla tutela delle aree naturali e della biodiversita').
2. - Al fine della soluzione delle questioni proposte, occorre
premettere che la istituzione di aree protette statali o regionali
mira a «tutelare» ed a «valorizzare» quei territori che presentano
valori culturali, paesaggistici ed ambientali, meritevoli di
salvaguardia e di protezione. E non è dubbio, di conseguenza, che,
una volta che la legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991 ha
previsto l'esistenza di aree protette regionali, distinguendole da
quelle statali sulla base del criterio della dimensione
dell'interesse tutelato, e ne ha affidato alle Regioni la gestione,
queste ultime devono esercitare competenze amministrative inerenti,
sia alla «tutela», sia alla «valorizzazione» di tali ecosistemi.
La modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione,
introducendo, all'art. 117, secondo comma, lettera s), la competenza
esclusiva dello Stato in materia di «tutela» dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali (sentenza n. 272 del 2009), ha
mutato il quadro di riferimento in cui si inseriva la legge n. 394
del 1991, prevedendo che le competenze legislative in materia di
«tutela» spettano esclusivamente allo Stato, mentre le Regioni
possono esercitare soltanto funzioni amministrative di «tutela» se ed
in quanto ad esse conferite dallo Stato, in attuazione del principio
di sussidiarietà, di cui all'art. 118, primo comma, Cost.
Nel mutato contesto dell'ordinamento, la legge quadro n. 394 del
1991 deve essere interpretata come una legge di conferimento alle
Regioni di funzioni amministrative di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, da esercitare secondo il
principio di cooperazione tra Stato e Regioni, come, d'altronde,
precisa l'art. 1, comma 5, della legge medesima, il quale statuisce
che «nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette, lo
Stato, le Regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e
di intesa, ai sensi dell'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e
dell'art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142».
È, dunque, attribuito alle Regioni l'esercizio delle funzioni
amministrative indispensabili per il perseguimento dei fini propri
delle aree protette: la funzione di tutela e quella di
valorizzazione.
Dette funzioni amministrative, che sono tra loro nettamente
distinte, devono peraltro essere esercitate in modo che siano
comunque soddisfatte le esigenze della tutela, come si desume dagli
artt. 3 e 6 del d.lgs. 42 del 2004, nonchè dall'art. 131 dello
stesso decreto.
In questo quadro, pertanto, le Regioni, se da un lato non possono
invadere le competenze legislative esclusive dello Stato in materia
di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali,
dall'altro sono tenute a rispettare la disciplina dettata dalle leggi
statali, le quali, per quanto riguarda la «tutela», prevedono il
conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative,
imponendo per il loro esercizio il rispetto del principio di
cooperazione tra Stato e Regioni, e, per quanto riguarda le funzioni
di «valorizzazione», dettano i principi fondamentali che le Regioni
stesse sono tenute ad osservare.
3. - La prima questione posta dal ricorrente concerne l'esercizio
dell'attività venatoria in quelle zone che la legge della Regione
Piemonte n. 19 del 2009 definisce «zone naturali di salvaguardia».
La questione riguarda l'art. 5, comma 1, lettera c), e l'art. 8,
comma 4, che consentono l'attività venatoria nelle zone naturali di
salvaguardia e che sono congiuntamente impugnati dal Presidente del
Consiglio dei ministri per contrasto con l'art. 22 della legge n. 394
del 1991, che vieta l'attività venatoria nei parchi naturali e nelle
riserve naturali regionali, e, di conseguenza, per violazione
dell'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.
La questione è fondata.
L'art. 5, comma 1, della legge regionale n. 19 del 2009,
nell'introdurre le cosiddette «zone naturali di salvaguardia», le
classifica espressamente tra le aree protette.
Si tratta, peraltro, di una tipologia di area protetta non
prevista dalla disciplina statale (cui spetta, ai sensi dell'art. 3,
comma 4, della legge quadro n. 394 del 1991, la «classificazione», e
quindi la «denominazione», delle aree protette) e di cui non sarebbe
stata, quindi, consentita l'introduzione da parte del legislatore
regionale (posto che la deliberazione 2 dicembre 1996, tuttora
vigente, del Comitato per le aree naturali protette, ora sostituito
dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni, non ha
previsto, e quindi non ha consentito, la tipologia di area protetta
introdotta dal legislatore regionale). Prescindendo, tuttavia, da
tale profilo, deve in ogni caso ritenersi che il divieto di attività
venatoria, previsto dall'art. 22, comma 6, della legge quadro n. 394
del 1991 per i parchi e le riserve naturali regionali (ovvero per le
aree protette regionali previste e consentite dalla legislazione
statale) si applichi anche alle zone naturali di salvaguardia, dato
che il fine di protezione della fauna è connaturato alla funzione
propria di qualsiasi area protetta.
Il divieto di caccia, infatti, è una delle finalità più
rilevanti che giustificano l'istituzione di un'area protetta, poichè
oggetto della caccia è la fauna selvatica, bene ambientale di
notevole rilievo, la cui tutela rientra nella materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», affidata alla competenza
legislativa esclusiva dello Strato, che deve provvedervi assicurando
un livello di tutela, non «minimo», ma «adeguato e non riducibile»,
come ha puntualizzato la più recente giurisprudenza di questa Corte,
restando salva la potestà della Regione di prescrivere, purchè
nell'esercizio di proprie autonome competenze legislative, livelli di
tutela più elevati (sentenza n. 61 del 2009).
Il divieto di esercizio dell'attività venatoria nelle aree
protette, affermato dalla legge n. 394 del 1991, è stato,
d'altronde, ribadito pure dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
sulla protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), la quale, nel prevedere che «la fauna selvatica è
patrimonio indisponibile dello Stato» (art. 1, comma 1) e che
«l'esercizio dell'attività venatoria è consentito purchè non
contrasti con l'esigenza di conservazione della fauna selvatica»
(art. 1, comma 2), annovera, tra le materie riservate allo Stato (e
non delegate, oggi si direbbe non conferite, alle Regioni),
«l'individuazione delle specie cacciabili e dei periodi di attività
venatoria» (art. 18), nonchè la previsione di una serie di divieti
(art. 21), tra i quali il divieto dell'esercizio dell'attività
venatoria «nei parchi nazionali, nei parchi naturali regionali, nelle
riserve naturali».
3.1. - La seconda questione concerne la legittimità
costituzionale dell'affidamento ai gestori dei parchi naturali
regionali del compito di tutelare il patrimonio storico-culturale ed
architettonico, nonchè dell'affidamento ai gestori delle aree
protette denominate «riserve speciali» del compito di tutelare il
patrimonio archeologico, storico, artistico e culturale. Dette norme,
che il ricorrente considera in contrasto con gli artt. 4 e 5 del
d.lgs. n. 42 del 2004, e, quindi, con gli artt. 117 e 118 Cost., si
rinvengono, rispettivamente, nell'art. 7, comma 2, lettera a), n. 3,
e comma 2, lettera d), n. 1, della legge regionale di cui si tratta.
Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.
Infatti, le impugnate disposizioni, con le quali la Regione
Piemonte dispone autonomamente, al di fuori di ogni forma di
cooperazione con lo Stato, l'assegnazione di compiti di tutela,
valorizzazione e gestione del patrimonio culturale ai gestori dei
parchi naturali regionali e delle riserve speciali, sono chiaramente
in contrasto con gli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 42 del 2004, che
impongono detta cooperazione quale presupposto per l'esercizio da
parte delle Regioni di funzioni amministrative di tutela, nella parte
in cui si riferiscono (non solo alla gestione o alla valorizzazione,
ma anche) alla tutela del patrimonio storico-culturale ed
architettonico o di quello archeologico, storico, artistico e
culturale. Pertanto, alla luce delle considerazioni sopra svolte (sub
3), va dichiarata l'illegittimità costituzionale del suddetto art.
7, comma 2, lettera a), n. 3, limitatamente alle parole «tutelare e»,
nonchè dell'art. 7, comma 2, lett. d), n. 1, limitatamente alla
parola «tutelare».
3.2. - Ulteriore questione posta dal ricorrente riguarda la
violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma,
e 118 Cost., in relazione alla parte III del d.lgs. n. 42 del 2004
ed, in particolare, all'art. 133, da parte dell'art. 7, comma 2,
lettera a), n. 4, della legge regionale piemontese, secondo il quale
è compito dei gestori dei parchi naturali regionali «garantire,
attraverso un processo di pianificazione di area, l'equilibrio
urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori
paesaggistico-ambientale».
Anche tale questione è fondata.
Il citato art. 133 del d.lgs. n. 42 del 2004 ribadisce il
principio di cooperazione tra le amministrazioni pubbliche per «la
definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di
tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione
del paesaggio». La Regione, invece, ha legiferato autonomamente. Per
le stesse ragioni sopra indicate deve, pertanto, dichiararsi
l'illegittimità costituzionale anche di detta disposizione.
3.3. - La quarta questione posta dal ricorrente riguarda
congiuntamente gli art. 26 e 27 della legge regionale del Piemonte,
per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004.
L'art. 26 di detta legge prevede che per le aree naturali
protette classificate parco naturale o zone naturali di salvaguardia
è redatto un piano di area, che ha valore di piano territoriale
regionale e sostituisce le norme difformi dei piani territoriali o
urbanistici di qualsiasi livello, mentre l'art. 27 della medesima
legge regionale prevede che i piani naturalistici hanno valore di
piani di gestione dell'area protetta e le norme in essa prevedute
sono vincolanti ad ogni livello.
La questione è fondata.
Le disposizioni censurate contrastano, infatti, con l'art. 145
del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale pone il principio della
prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad
incidenza territoriale posti dalle normative di settore, ivi compresi
quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. Per le
ragioni già chiarite dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr.
sentenze n. 180 e n. 437 del 2008) deve, pertanto, essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale anche di queste disposizioni.
3.4. - L'ultima questione proposta riguarda l'allegato B della
legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009.
Secondo il ricorrente, detto allegato, articolato in quattro
livelli di valutazione di incidenza di un progetto o piano sulle
circostanti aree protette, prevede, al secondo livello, che «in caso
di incidenza negativa, si aggiunge anche la determinazione delle
possibilità di mitigazione», là dove, trattandosi di incidenza
negativa, avrebbe dovuto prevedere, ai sensi dell'art. 5, comma 9,
del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna
selvatiche), misure di compensazione e non di mitigazione.
La questione non è fondata.
Infatti, la legge regionale si è limitata ad includere
nell'allegato B le linee guida redatte per conto della Commissione
europea, le quali prevedono quattro livelli di valutazione di
incidenza, secondo l'intensità dell'incidenza stessa, e prescrivono,
per il secondo livello, l'adozione, in ogni caso, di misure di
mitigazione, dirette a minimizzare l'impatto ambientale negativo
dell'intervento, piano o programma, e prevedono per il quarto
livello, relativo a interventi e programmi di incidenza fortemente
negativa, ma necessitati da motivi imperativi di rilevante interesse
pubblico, l'imposizione anche di misure di compensazione, che possano
garantire l'equilibrio della conservazione degli habitat naturali
nell'ambito dell'intera regione biogeografica interessata. In altri
termini, le misure di mitigazione previste dall'allegato B non sono
sostitutive di quelle di conservazione, e la loro previsione, imposta
dal diritto comunitario, è coerente con le prescrizioni di cui
all'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, di attuazione della direttiva
92/43/CEE.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1,
lettera c); 7, comma 2, lettera a), n. 4; 8, comma 4; 26, comma 1, e
27, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 giugno, 2009, n.
19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della
biodiversita');
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 2,
lettera a), n. 3, della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009,
limitatamente alle parole «tutelare e», e dell'art. 7, comma 2,
lettera d), n. 1, della stessa legge, limitatamente alla parola
«tutelare»;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'Allegato B della stessa legge della Regione Piemonte n. 19 del
2009, sollevata, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Maddalena


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 4 giugno 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola