1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 4-11-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 688 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 agosto 1992
N. 688 Ordinanza emessa il 3 agosto 1992 dal pretore di Parma nel procedimento civile vertente tra la Cooperativa Bruno Buozzi a r.l. e l'Ispettorato provinciale del lavoro di Parma Previdenza ed assistenza sociale - Violazioni comportanti evasioni contributive e violazioni di adempimenti formali - Sanzione amministrativa - Irrogazione con ordinanza-ingiunzione - Opposizione - Esperibilita' di riti differenziati a seconda che l'ente emittente sia l'I.N.P.S. o l'ispettorato del lavoro - Contrasto con il principio di eguaglianza e della garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge - Richiamo alla sentenza n. 433/1990. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma, in relazione all'art. 22 stessa legge). (Cost., artt. 3, 24, 25 e 113). (092C1165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 4-11-1992)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva formulata all'udienza del 15 giugno
1992 ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa dalla
Cooperativa Bruno Buozzi a r.l., con l'avv. L. Petronio, ricorrente,
contro l'Ispettorato provinciale del lavoro di Parma, con il
funzionario dott. Franco Avanzi, resistente.
CONSIDERAZIONI IN FATTO E IN DIRITTO
Con ricorso del 2 marzo 1992 diretto al pretore di Parma in
funzione di giudice del lavoro la Cooperativa Bruno Buozzi a resp.
lim. corrente in Roccabianca (Parma) in persona del suo legale
rappresentante sig. Mauro Bernardi proponeva opposizione contro
l'ordinanza-ingiunzione n. 1402 dell'11 febbraio 1992 di pagamento
della sanzione amministrativa di L. 1.000.000, per avere assunto il
lavoratore D'Addio Salvatore non per il tramite della competente
Sezione Circoscrizionale per l'impiego.
Con il verbale di ispezione veniva contestato alla Buozzi anche
l'omesso versamento dei contributi e premi assicurativi.
Deduceva l'opponente, fra l'altro, che nella specie era da
escludere la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato tale da
giustificare la sussistenza degli illeciti contestati.
Dopo la notifica del ricorso e del decreto, l'ispettorato si
costituiva a mezzo del funzionario dott. Avanzi Franco che,
depositava memoria di risposta, ivi sostenendo, in via pregiudiziale,
che nella specie sussiste la competenza dello stesso ispettorato ad
emettere l'ordinanza-ingiunzione; ma eccependo "l'incompetenza" del
giudice del lavoro, dovendo la causa essere trattata con il rito
ordinario previsto dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689/1981.
All'udienza di comparizione, il pretore si è riservato di
decidere sulla questione del rito e sulla eventuale remissione degli
atti della Corte costituzionale.
Sostiene parte ricorrente che l'ordinanza-ingiunzione opposta è
illegittima e come tale deve essere annullata in quanto non è
esistito un rapporto di lavoro subordinato fra essa ricorrente e il
lavoratore D'Addio; talchè senza fondamento alcuno sono le
contestazioni relative alla violazione di carattere formale e quella
concernente l'evasione contributiva; violazioni che, invece, sono
affermate e sostenute dall'ispettorato del lavoro.
Ne consegue che oggetto del presente giudizio di opposizione è
l'accertamento, avente carattere pregiudiziale, in senso positivo o
negativo, del preteso rapporto di lavoro subordinato, costituente il
presupposto comune di entrambe le violazioni.
Però, mentre la ricorrente richiede che la causa venga trattata e
decisa secondo le regole proprie del rito del lavoro (artt. 442 e
segg. del c.p.c.); non solo in ragione dello specifico oggetto della
controversia (esistenza o meno del rapporto di lavoro subordinato);
ma anche perchè in esso è contestualmente coinvolta la questione
concernente l'omissione del versamento di contributi e premi relativi
al rapporto assicurativo obbligatorio, viceversa, l'altra parte
(ispettorato del lavoro) pretende che l'opposizione venga trattata e
decisa secondo le regole ordinarie (artt. 22-23 della legge n.
689/1981) da parte del pretore non giudice del lavoro. Ne consegue,
secondo l'ispettorato, che nella specie dovrebbe il pretore adito in
funzione di giudice del lavoro pronunciare ordinanza di conversione
del rito ex art. 427 del c.p.c.
Senonchè, secondo il giudicante, gravi difficoltà possono
sorgere in relazione al caso di specie, nella determinazione del
funzionamento pratico delle regole applicabili in materia di
conversione del rito, specialmente quando la scelta dello stesso
diventa rilevante sia sotto il profilo processuale che ai fini della
decisione di merito.
Invero, con riguardo alla materia in esame, l'art. 35 della legge
n. 689/1981 opera una fondamentale distinzione tra due gruppi di
violazione: quelle aventi specifica natura contributiva consistenti
nell'omissione totale o paziale del versamento di contributi e premi
(secondo comma) e quelle alle stesse connesse in quanto si accerti
che dalla violazione derivi o che essa comporti l'omesso o parziale
versamento (terzo comma).
Nei detti casi è previsto che l'ordinanza-ingiunzione debba
essere emessa dagli enti ed istituti gestori delle forme di
previdenza ed assistenza obbligatorie e l'opposizione sarà proposta
avanti al pretore in funzione di giudice del lavoro, secondo il rito
previsto dagli artt. 442 e segg. del c.p.c.
Per le altre violazioni che non consistono nell'omesso o parziale
versamento di contributi e premi e che non sono allo stesso connesse,
nè direttamente, nè indirettamente, l'opposizione sarà proposta
avanti al pretore ordinario, secondo il rito previsto dagli artt. 22
e 23 della legge n. 689/1981 (art. 35, settimo comma).
A tal riguardo, però, la Corte costituzionale, con la sentenza
del 3 ottobre 1990, n. 433, ha ritenuto che qualora nel procedimento
di opposizione all'ingiunzione dell'ispettorato si discute della
esistenza o meno del preteso rapporto di lavoro subordinato dal cui
accertamento deriva anche l'obbligo del versamento o meno dei
contributi si possono verificare interferenze reciproche fra i due
procedimenti.
E quindi può accadere, come nella specie, che "a causa del
ritardo dell'emissione dell'ordinanza-ingiunzione da parte
dell'I.N.P.S, dovuto a scarsa tempestività di inoltro del rapporto
dell'autorità ispettiva o di altri intralci burocratici, la
questione pregiudiziale circa (l'esistenza di un rapporto di lavoro,
dalla quale dipende l'esistenza della contestata evasione
contributiva, sia sollevata non in opposizione a tale contestazione,
ma nel giudizio di opposizione contro l'ingiunzione precedentemente
emessa dall'ispettorato per la violazione, contestualmente accertata,
di un obbligo di natura formale. Ma, contro la razionalità di una
disciplina normativa non fornisce argomento il rilievo che in certe
circostanze di carattere eccezionale essa può risultare distorta a
causa di disfunzioni dell'attività amministrativa rimediabili con
una migliore organizzazione e una maggiore efficienza".
Ma, tali argomentazioni non sembrano nè puntuali nè convincenti,
in quanto la citata sentenza della Corte costituzionale n. 433/1990
finisce con il riconoscere esclusivo il rilievo processuale al fatto,
assolutamente casuale, della antecedenza cronologica nella notifica
dell'una o dell'altra ordinanza, con la conseguenza che se più
sollecito sarà stato l'ispettorato si farà applicazione, nel
giudizio di opposizione, del rito ordinario di cui all'art. 22 della
legge n. 689/1981; e se più sollecito sarà stato l'istituto di
previdenza si farà luogo al giudizio di opposizione avanti al
giudice del lavoro, ai sensi degli artt. 442 e segg. del c.p.c. Ma,
tale impostazione non sembra nè corretta dal punto di vista
costituzionale nè razionale sotto il profilo pratico ed operativo.
Invero, se la legge ammette, come sembra doversi dedurre, una
sorta di sovrapposizione (vera e propria duplicazione) di
procedimenti dovuta a fattori casuali di maggiore o minore speditezza
e/o efficienza dell'azione amministrativa, l'art. 35 citato non
appare in sintonia con il principio costituzionale di uguaglianza
correlato alla garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti
(artt. 3 e 24 della Costituzione), in quanto giudizi aventi lo stesso
oggetto sostanziale, quale è l'accertamento del comune presupposto
dell'esistenza o meno del rapporto di lavoro subordinato da cui poi
dipende l'esistenza della violazione di carattere formale e di quella
concernente l'obbligo del versamento dei contributi, non possono
essere trattati indifferentemente con riti diversi aventi
caratteristiche ben differenziate sotto il profilo sostanziale e
processuale.
Infatti, nei confronti del medesimo soggetto e a fronte dello
stesso accertamento pregiudiziale (esistenza o meno del rapporto di
lavoro) possono instaurarsi due giudizi diversi dinnanzi a due
giudici aventi "competenze" funzionali diverse.
Non potendosi - di conseguenza - fare ricorso alla riunione di
procedimenti, il giudice chiamato per ultimo a pronunciarsi
sull'accertamento di quel presupposto sostanziale non potrebbe non
sospendere il proprio procedimento per trovarsi poi di fronte al
giudicato sul punto formatosi nel giudizio in precedenza instaurato,
dovendo subire così lo svuotamento dell'accertamento giudiziale allo
stesso demandato sulla medesima questione onde pronunciare
sull'annullamento o meno dell'ordinanza-ingiunzione.
D'altra parte, se il giudizio successivo è quello incardinato in
base al rito previdenziale avanti al giudice del lavoro, siffatto
svuotamento del giudizio di opposizione si verificherebbe nei
confronti di quest'ultimo giudice in violazione del principio
dell'attrazione della materia lavoristica e previdenziale nell'area
di competenza del giudice specializzato.
La diversità di regime processuale nei due casi risulta di non
agevole spiegazione e di dubbia legittimità costituzionale, ai sensi
degli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, posto che in ogni caso
occorre accertare il comune e imprescindibile presupposto sostanziale
dell'esistenza del rapporto di lavoro subordinato.
Invero, non si capisce, ad esempio, perchè il medesimo diritto
può essere fatto valere di persona o solo mediante il difensore a
seconda della forma processuale del rito da seguire, la cui scelta
per di più compete solo ad uno dei due soggetti del rapporto
processuale (l'ente) che l'altro e lo stesso giudice devono subire.
Non è chi non veda, infatti, come l'ente che per primo emette
l'ordinanza-ingiunzione determina esso stesso la scelta del rito da
seguire nel giudizio di opposizione senza possibilità di rimedio
alcuno.
Ma, ciò comporta all'evidenza anche la scelta del singolo gudice
ad opera della parte, che l'altra parte e lo stesso giudice prescelto
devono subire, in violazione del principio costituzionale del giudice
naturale precostituito per legge in base a criteri oggettivi e
predeterminati (art. 25 della Costituzione) cui si ispirano le regole
relative alla ripartizione e alla assegnazione degli affari ai
singoli magistrati all'interno dello stesso ufficio, a norma
dell'art. 3 del d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449, che ha aggiunto
l'art. 7 bis del vigente ord. giud. r.d. 30 gennaio 1941, n. 12;
tanto più che le funzioni esclusive di giudice del lavoro sono
stabilite per legge e assegnate direttamente dal C.S.M. (v. art. 21
della legge n. 533/1973).
Il che non è senza conseguenze di carattere processuale che poi
vanno ad incidere sulla effettività della tutela del diritto in
senso sostanziale (artt. 113 e 24 della Costitizione), ove si
consideri che i due procedimenti hanno diverse caratteristiche che
comportano, a fronte del medesimo accertamento, una disparità di
trattamento, quale quello attinente al regime probatorio e delle
preclusioni e al regime delle impugnazioni come risultanti dall'art.
23 della legge n. 689/1981, sulla libertà dei mezzi di prova e sulla
inappellabilità delle sentenze.
Ne deriva allora che non è più una semplice questione di rito
stabilire se la controversia debba essere decisa dal giudice del
lavoro o dal giudice ordinario, da risolvere col semplice passaggio
dall'uno all'altro rito (cfr. Cass. 28 gennaio 1978, n. 404); ma è
questione che coinvolge, con riguardo al caso di specie, interessi di
più vasta portata che vanno tutelati in modo più incisivo e più
pregnante.
Tale tutela, nella specie, non può essere garantita a mezzo di
una semplice ordinanza di tramutamento dal rito del lavoro a quello
ordinario, da operare non sulla base della natura obiettiva della
controversia, bensì sulla semplice constatazione che l'ordinanza-
ingiunzione è stata pronunciata dall'ispettorato del lavoro e che
quindi per ciò solo il giudizio di opposizione non potrebbe non
essere promosso che davanti al pretore ordinario non in funzione di
giudice del lavoro.
Ciò all'evidenza determina il venir meno della funzione
valutativa del giudicante; e consente che il rito oltre che il
giudice vengano scelti da una delle parti senza possibilità di una
diversa valutazione ad opera dell'altra parte e dello stesso giudice.
Nella specie, invero, è fermo convincimento del giudicante, che
il rito da seguire è quello previsto per le cause di lavoro e
previdenziali ad opera del pretore in funzione di giudice del lavoro,
ancorchè si tratti di opposizione a ordinanza-ingiunzione emessa
dall'ispettorato del lavoro, in virtù del principio dell'attrazione
della materia lavoristica (accertamento del rapporto di lavoro
subordinato) e previdenziale (essendo pure coinvolta la questione
della omissione contributiva) nell'area di competenza del giudice
specializzato.
Ne consegue che l'art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma,
appare costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede
un adeguato, oggettivo e razionale coordinamento fra più riti
processuali esperibili e una competenza del giudice in base a criteri
predeterminati e oggettivi nei sensi di cui in motivazione, a fronte
di ipotesi peculiari come quella in esame.
La questione appare non manifestamente infondata e rilevante e ne
va rimesso l'esame alla Corte costituzionale con la sospensione del
procedimento.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 e 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 35, secondo, terzo, quarto e
settimo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in relazione
all'art. 22 stessa legge nella parte in cui prevede un adeguato,
oggettivo e razionale coordinamento fra più riti processuali
esperibili e una individuazione del giudice "competente" in base a
criteri predeterminati e oggettivi, nei sensi di cui in motivazione,
a fronte di ipotesi peculiari come quella in esame; e ciò con
riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 113 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e rimette gli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga comunicata alle parti e ai
Presidenti della due Camere del Parlamento; nonchè notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Parma, addì 3 agosto 1992
Il pretore: FERRAÙ
Il collaboratore di cancelleria: CORINO
92C1165