1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 11-2-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 gennaio 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 gennaio 2004 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Lavori pubblici - Disposizioni generali in materia di lavori pubblici d'interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche - Norme della Regione Veneto - Procedure di programmazione, progettazione, approvazione, affidamento, esecuzione e collaudo dei lavori - Previsione dell'applicabilita' della vigente normativa statale in materia solo «per quanto non diversamente disciplinato» dalla legge stessa - Esorbitanza dei limiti della potesta' legislativa regionale - Violazione della riserva di legislazione statale in materia di governo del territorio e di protezione civile. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27, art. 1, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Lavori pubblici - Disposizioni generali in materia di lavori pubblici d'interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche - Norme della Regione Veneto - Previsione che l'attestato deposito presso il comune territorialmente competente, del progetto costituisce autorizzazione all'inizio dei lavori - Denunciata violazione dei limiti alla potesta' legislativa concernente regionali in tema di governo del territorio e di protezione civile. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27, art. 66, comma 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l) e m), terzo e quarto. Lavori pubblici - Disposizioni generali in materia di lavori pubblici d'interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche - Norme della Regione Veneto - Previsione che la dichiarazione di conformita' del direttore dei lavori edilizi, munita di attestazione comunale del relativo avvenuto deposito, costituisce, a tutti gli effetti, «certificazione» di rispondenza delle opere in cemento armato alle norme tecniche - Denunciata lesione della competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile e di livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti individuali civili e sociali - Contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla normativa statale di settore. - Legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27, art. 66, comma 7. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. l) e m), e terzo. (004C0141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 11-2-2004)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, è domiciliato;

Contro il Presidente della giunta regionale del Veneto per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 1 (primo e
secondo comma) nonchè 66 (terzo e settimo comma) della legge
regionale 7 novembre 2003, n. 27, recante «disposizioni generali in
materia di lavori pubblici d'interesse regionale e per le costruzioni
in zone classificate sismiche», (pubblicata nel B.U.R. Veneto 11
novembre 2003, n. 106), in relazione agli artt. 117, secondo (lett.
l) ed m), terzo e quarto comma, Cost.
Giusta determinazione 19 dicembre 2003 del Consiglio dei
ministri, ricorre il deducente per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 66, terzo e settimo comma, e - quatenus opus
- dell'art. 1, primo e secondo comma, della legge regionale Veneto 7
novembre 2003, n. 27, siccome in contrasto con l'art. 117, commi
secondo (lett. l)ed m), terzo e quarto Cost.
1. - La legge regionale in epigrafe, approvata (secondo l'art. 1)
in dichiarato «esercizio della competenza legislativa di cui
all'art. 117, quarto comma, della Costituzione» (e - dunque - della
competenza legislativa c.d. «residuale», spettante alle regioni),
detta la disciplina generale in tema di lavori pubblici d'interesse
regionale (così regolamentando - nei capi da II a VIII - le
procedure di programmazione, progettazione, approvazione,
affidamento, esecuzione e collaudazione di detti lavori, quali
definiti all'art. 2) e stabilisce (al secondo comma dell'art. 1) che
la vigente normativa statale «in materia di lavori pubblici» possa
trovare applicazione (solo) «per quanto non diversamente
disciplinato» dalle successive disposizioni della legge stessa.
Il Capo XII detta, in particolare, norme per le costruzioni in
zone classificate sismiche ed, all'art. 66 (sotto la rubrica
«procedure per la realizzazione degli interventi»), dopo aver
stabilito - primo comma - che chiunque intenda procedere a
costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni edilizie è tenuto a
depositare presso il comune competente il progetto e la
documentazione di cui all'art. 17 della legge 2 febbraio 1974, n. 64,
prosegue prevedendo:
che il comune rilascia attestazione dell'avvenuto deposito
della ridetta documentazione (secondo comma);
al terzo comma, che l'attestazione così rilasciata
costituisce autorizzazione all'inizio dei lavori, ai sensi
dell'art. 18 della legge n. 64/1974;
che (quinto comma) il comune, con cadenza mensile, trasmette
l'elenco dei progetti ricevuti alla struttura regionale competente in
materia di lavori pubblici e difesa del suolo, chiamata (dal
successivo sesto comma) ad effettuare il controllo dei progetti con
metodo «a campione»;
ancora (settimo comma), e prima del rinvio all'apparato di
norme repressive e sanzionatorie contenute nella legge n. 64/1974,
che la dichiarazione di conformità del direttore dei lavori, recante
attestazione comunale dell'avvenuto, relativo deposito, costituisce,
ad ogni effetto, certificazione di rispondenza delle opere alle norme
tecniche, di cui all'art. 28 della legge n. 64/1974.
2. - Alla stregua del sintetizzato impianto generale della legge,
appare evidente che il legislatore regionale abbia inteso ricondurre
nell'ambito dei lavori pubblici di interesse regionale - di assunta
competenza residuale regionale - pur la disciplina delle costruzioni
in zone classificate sismiche: arg. ex artt. 1 e 66, primo comma (e,
per tale aspetto, con scarsa coerenza con la previsione di cui
all'art. 2 - in particolare, secondo comma - della stessa legge).
La constatazione vale a premessa d'una prima censura
d'illegittimità costituzionale, che qui si formula - sotto duplice
profilo - nei riguardi dell'art. 1, primo e secondo comma, della
legge in esame.
Già per un verso, infatti, deve in generale contestarsi che la
«materia» dei lavori pubblici (estesa a comprendere, come s'è visto,
l'attività edilizia in zone sismiche) costituisca oggetto di
competenza legislativa regionale «residuale» a sensi del quarto comma
dell' art. 117 Cost., in contrario deponendo la significativa
circostanza che, tra le materie di «legislazione concorrente», il
terzo comma della norma costituzionale ne annovera di quelle (quali,
porti ed aeroporti civili; reti di trasporto e di navigazione;
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) che naturaliter
(come potrebbe dirsi) oltre che per tradizione rappresentano settore
tipico d'intervento della mano pubblica (in accezione estensiva).
Segno - questo - che i «lavori pubblici» non possono ascriversi, sic
et simpliciter, fra le materie di competenza regionale residuale, per
non poter al tempo stesso formare oggetto di quella concorrente (o
ripartita).
A parte ciò, ed a parte - altresì - il carattere strumentale
della disciplina dei «lavori pubblici» (che, non a caso, non è
menzionata tra le «materie» considerate dall'art. 117 Cost.), deve
per altro verso osservarsi più specificamente che - come la Corte ha
già avuto occasione di rimarcare - «il regime degli interventi
edilizi» ed, in specie, quello dei «titoli abilitativi ad edificare»
va ricondotto, storicamente, alla materia dell'urbanistica, da
ritenersi ora (con la novella costituzionale del 2001) ricompresso in
quella, più ampia del «governo del territorio» (v. sentenza
n. 3030/2003, punti 9 segg. e spec., 11.1 della parte motiva).
2.1. - Le accennate considerazioni confortano - anzitutto - la
denuncia di illegittimità dell'art. 1, primo e secondo comma legge
impugnata (in ragione delle conseguenze che la seconda disposizione
qui denunciata affida alla arbitraria enunciazione di principio
contenuta nella prima, «rovesciando» il criterio d'individuazione
d'operatività della normativa statale di settore che, in quanto
espressiva di principi fondamentali, è vincolante, per il
legislatore regionale, giusta la «riserva» a favore della
legislazione statale posta nell'ultima parte del terzo comma
dell'art. 117 Cost. in tema di competenza legislativa concorrente).
Ed, allo stesso tempo, costituiscono premessa necessaria
(imposta) all'impugnazione - segnatamente - dalle disposizioni di cui
ai commi terzo e settimo dell'art. 66 della legge in epigrafe.
3. - Disponendo che l'attestato deposito, presso il comune
territorialmente competente, del progetto di lavori e delle inerenti
relazioni costituisce autorizzazione (implicita) all'inizio dei
lavori - e, così, derogando alla previsione dell'art. 18 legge
n. 64/1974 (ribadita dall'art. 94, primo comma, d.P.R. 6 giugno 2001
n. 380), a mente del quale non è consentito dare inizio a lavori
edilizi in zone sismiche «senza preventiva autorizzazione scritta»
degli uffici tecnici competenti - il terzo comma dell'art. 66 della
legge regionale impugnata si pone in contrasto con i limiti posti, in
tema di competenza legislativa concorrente, dall'art. 117, terzo
comma, violando per giunta le disposizioni del secondo comma, lett.
«l)» ed «m)», dello stesso precetto costituzionale.
Da un lato invero (assunto a parametro il terzo comma della
richiamata norma costituzionale) deve ritenersi violato il limite del
rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale in tema
di «governo del territorio» e di «protezione civile», in senso di
prevenzione) - quali desumibili dalla prescritta «preventiva
autorizzazione scritta» per l'inizio lavori edilizi in zone sismiche
(sostituita, con disinvolta semplificazione, dalla mera attestazione
di avvenuto deposito di una data documentazione); dall'altro risulta
violata la sfera di competenza «esclusiva» statale stabilita, dal
secondo comma dell'art. 117 Cost., per quanto attiene all'ordinamento
civile (della proprietà e dei relativi limiti, sub specie di
autorizzazione al suo godimento, imposti - tra l'altro - a tutela
dell'incolumità pubblica: cfr. art. 1, sesto comma, lett. «b)» della
legge 5 giugno 2003, n. 131) nonchè al livello di prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali da garantirsi,
pariteticamente, su tutto il territorio nazionale (rispettivamente,
lett. «l)» ed «m)» del richiamato art. 117, secondo comma, Cost.).
Non appare seriamente contestabile invero, specie con riguardo ai
controlli tecnici «a campione» da effettuarsi (secondo il sesto comma
del denunciato art. 66 legge regionale), che la norma regionale
denunciata finisca col sovvertire, ignorandone l'esigenza sottesavi,
il principio (posto dalla normativa statale all'art. 18 legge
n. 64/1974) di analitico e specifico riscontro della conformità di
ciascun progetto edilizio, in zone sismiche, alle prescrizioni
tecniche da intendersi stabilite - dalla normativa (anche derivata)
statale - come principi fondamentali, in materia, a scopi di
salvaguardia dell'incolumità pubblica («protezione civile», in senso
preventivo) e di «governo del territorio» (art. 117, terzo comma,
Cost.) nella prospettiva d'una eguale assicurazione, su tutto il
territorio nazionale, di prestazioni (amministrative) preordinate a
tutela del diritto dei singoli ad una pari protezione
dell'incolumità e salute personale (art. 117, secondo comma, lett.
l) ed m), Cost.).
3.1. - Per identiche ragioni non si sottrae a censura di
illegittimità costituzionale la disposizione di cui al settimo comma
dell'art. 66 della legge regionale, in esame.
Secondo tale disposto la dichiarazione di conformità del
direttore dei lavori edilizi, munita di attestazione comunale del
relativo, avvenuto deposito, costituisce, a tutti gli effetti, la
«certificazione» di rispondenza delle opere in cemento armato alle
norme tecniche, da rilasciarsi, a tenore dell'art. 28, legge
n. 64/1974, dal competente ufficio tecnico regionale - (v. anche
art. 62, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380).
Deve, anche qui, ripetersi che la norma regionale si pone in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. «l)» ed «m)», Cost.
giacchè - derogando alle condizioni per il rilascio della licenza
d'uso degli edifici e del certificato di abitabilità e, quindi, ai
presupposti di autorizzazioni limitatrici della proprietà - viola la
competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento civile» e di
«livello essenziale delle prestazioni» (amministrative) concernenti i
diritti individuali civili e sociali; e contrasta in pari tempo - ed
in ogni caso - col limite (di rispetto dei principi fondamentali
desumibili dalla normativa statale di settore) costituzionalmente
posto alla competenza legislativa «concorrente» delle regioni in
materia di «protezione civile, (nel senso già dianzi chiarito) e di
«governo del territorio» (art. 117, terzo comma).
Non appare dubitabile, a tale riguardo, la valenza di «principio
fondamentale» da riconoscersi alla norma statale (cit. art. 62,
d.P.R. n. 380/2001), intesa - attraverso l'imposta, e specifica,
certificazione di conformità da parte di un ufficio tecnico della
p.a. - a garantire con necessaria uniformità su tutto il territorio
identiche condizioni di sicurezza del patrimonio edilizio e dei
singoli.

P. Q. M.
Chiede che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale degli
artt. 1 (primo e secondo comma) e 66 (terzo e settimo comma) della
legge regionale in epigrafe.
Roma, addì 30 dicembre 2003
Avvocato dello Stato: Sergio Laporta
04C0141