1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 21-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 142 SENTENZA 7 - 16 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso della Regione Lombardia - Impugnazione di numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1 - Trattazione della sola questione relativa ai commi 1121, 1122 e 1123 dell'art. 1 - Rinvio a separate pronunce sulle altre questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1121, 1122 e 1123. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la mobilita' sostenibile nelle aree urbane - Determinazione degli interventi ed erogazione dei finanziamenti con atti ministeriali - Ricorso della Regione Lombardia - Ritenuta violazione dei principi di ragionevolezza e buon andamento - Censura generica e comunque non ridondante in lesione di competenza regionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1121, 1122 e 1123. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la mobilita' sostenibile nelle aree urbane - Ricorso della Regione Lombardia - Ritenuta istituzione di fondi a destinazione vincolata nella materia di competenza residuale delle Regioni «trasporto pubblico locale» - Riconducibilita' della disposizione denunciata alla materia di competenza esclusiva statale «tutela dell'ambiente» - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 1121. - Costituzione, artt. 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2007 - Fondo statale per la mobilita' sostenibile nelle aree urbane - Determinazione degli interventi ed erogazione dei finanziamenti rimessa esclusivamente ad atti ministeriali - Ricorso della Regione Lombardia - Possibili interferenze nella materia di competenza residuale delle Regioni «trasporto pubblico locale» - Omessa previsione della previa acquisizione del parere della Conferenza unificata - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 1122 e 1123. - Costituzione, artt. 117, 118, 119 e 120. (008C0371) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 21-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1121,
1122 e 1123, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 26 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 7 marzo
2007 ed iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 1° aprile 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Lombardia e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e depositato in
cancelleria il 7 marzo 2007, la Regione Lombardia ha impugnato
numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2007), e, tra esse, l'art. 1, commi
1121, 1122 e 1123, per violazione degli artt. 117, 118, 119 della
Costituzione, nonchè dei principi costituzionali di leale
collaborazione (art. 120), di buon andamento (art. 97) e di
ragionevolezza (art. 3).
Le norme oggetto della questione di legittimità costituzionale
concernono l'istituzione di un Fondo per la mobilità sostenibile
nelle aree urbane e la determinazione delle relative destinazioni.
Secondo quanto previsto dal comma 1121, il Fondo è istituito
nell'ambito dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare.
Esso consiste in uno stanziamento annuale di 90 milioni di euro
per il triennio 2007-2009. Lo scopo del Fondo è il finanziamento di
«interventi finalizzati al miglioramento della qualità dell'aria
nelle aree urbane e al potenziamento del trasporto pubblico». Ai
sensi del comma 1122, le risorse del Fondo sono destinate, con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, di concerto con il Ministro dei trasporti, all'adozione di
numerose misure, già individuate ed enumerate dalla disposizione
stessa: potenziamento dei mezzi pubblici, soprattutto dei meno
inquinanti e nell'ambito dei comuni «a maggiore crisi ambientale»;
incentivi per l'intermodalità e per la mobilità sostenibile;
valorizzazione degli strumenti del mobility management e del car
sharing; percorsi vigilati protetti casa-scuola; miglioramento della
logistica per la consegna e la distribuzione delle merci;
realizzazione e potenziamento di forme di distribuzione di carburante
(gas metano, gpl, energia elettrica, idrogeno); promozione di reti
urbane di percorsi destinati alla mobilità ciclistica. Il comma 1123
dispone infine la destinazione di una quota non inferiore al 5 per
cento del Fondo in favore di uno specifico fondo preesistente, e
cioè del Fondo per la mobilità ciclistica previsto dalla legge 19
ottobre 1998, n. 366.
Ad avviso della Regione ricorrente, i commi impugnati violano il
riparto di competenze disegnato dalla Costituzione, giacchè
intervengono in una materia, quale è quella del trasporto pubblico
locale, di competenza residuale regionale.
La ricorrente osserva che, ancor prima della riforma del titolo V
della Costituzione, il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422
(Conferimento alle Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma
4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) aveva ridisciplinato l'intero
settore, conferendo alle Regioni ed agli enti locali funzioni e
compiti relativi a tutti i «servizi pubblici di trasporto di
interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in
qualsiasi forma affidati» ed escludendo solo i trasporti pubblici di
interesse nazionale (in particolare, con gli artt. 1 e 3).
Premessa un'analisi della giurisprudenza costituzionale sulle
norme di legge statale prevedenti fondi a destinazione vincolata,
relativi ad ambiti di competenza regionale, la ricorrente riconosce
che la norma impugnata, tra le finalità dell'intervento, fa
riferimento, oltre che al «potenziamento del trasporto pubblico»,
anche al «miglioramento della qualità dell'aria», e colloca lo
strumento finanziario nell'ambito dello stato di previsione del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
Non v'è dubbio - osserva la Regione - che le finalità degli
stanziamenti possano avere una connessione con tematiche ambientali;
tuttavia, sarebbe censurabile il tentativo di escludere completamente
il soggetto Regione dalla determinazione delle politiche relative a
temi di propria competenza, vista la incontestabile attinenza
tematica del Fondo in questione con la materia del trasporto pubblico
locale.
Ad avviso della ricorrente, il Fondo in questione presenta una
stretta analogia con il Fondo previsto dall'art. 4, comma 157, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2004):
la disposizione prevedeva la costituzione di «un apposito Fondo
presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti» per il
generico fine di assicurare il conseguimento di «risultati di
maggiore efficienza e produttività dei servizi di trasporto pubblico
locale» e la sua ripartizione tramite «decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281». Investita
dell'impugnazione di tale disposizione, che interveniva in un ambito
di competenza regionale, la Corte costituzionale, con la sentenza
n. 222 del 2005, ha ribadito che la necessità di assicurare il
rispetto delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
Regioni impone di prevedere che queste ultime siano pienamente
coinvolte nei processi decisionali concernenti il riparto dei fondi;
ciò tenendo altresì conto del limite discendente dal divieto di
procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119
della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi
statali in vigore alle Regioni e agli enti locali, o di procedere a
configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i
principi del medesimo art. 119.
In quella occasione, la Corte ha ritenuto insufficiente il
meccanismo previsto dalla disposizione censurata che si limitava a
richiedere una mera consultazione con la Conferenza unificata e ha
definito invece costituzionalmente necessario, al fine di assicurare
in modo adeguato la leale collaborazione fra le istituzioni statali e
regionali, che il provvedimento con cui si ripartiva il Fondo (nel
caso di specie, un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri)
fosse adottato sulla base di una vera e propria intesa con la
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997.
Le disposizioni oggetto della attuale impugnativa - osserva la
ricorrente - non fanno riferimento nemmeno ad una forma di intesa
(nè debole, nè tanto meno forte), quale potrebbe essere la mera
consultazione non vincolante con organi esponenziali delle
prerogative costituzionali delle Regioni e degli enti locali (forma
di intesa che sarebbe comunque insufficiente a salvare le norme dalla
censura di illegittimità costituzionale); semplicemente, escludono
totalmente la Regione da ogni forma di codeterminazione delle misure
in esse previste, non prevedendo nessuna forma di coinvolgimento.
Di qui la violazione del principio di leale collaborazione, in
materia di competenza residuale regionale. La mancata partecipazione
dei soggetti più da vicino interessati alla corretta ed efficiente
attuazione di funzioni di propria competenza, finirebbe con il
comprimere illegittimamente un generale parametro di ragionevolezza
(anche nella sua specifica accezione di razionalita) e determinerebbe
sicuri effetti negativi sulla possibilità di perseguire con
successo, nell'ambito delle azioni amministrative relative alla
mobilità e al trasporto pubblico, quegli obiettivi generali verso
cui ogni buona pratica amministrativa deve orientarsi, obiettivi
relativi all'economicità, alla rapidità, all'efficacia,
all'efficienza, al miglior contemperamento dei vari interessi, tutti
riassumibili nel principio costituzionale di buon andamento (art. 97
Cost.).
Nè basterebbe - osserva conclusivamente la Regione - lo
spostamento del Fondo da un Ministero all'altro, ferme rimanendo le
stesse finalità, a giustificare la totale esclusione delle Regioni
dal circuito delle decisioni e dei finanziamenti in materia di
trasporto pubblico locale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione.
La difesa erariale osserva che una semplice lettura dei commi
censurati dimostra che le misure disposte perseguono dichiaratamente
la finalità di miglioramento della qualità dell'aria e solo
indirettamente, quale strumento di mezzo al fine, toccherebbero altre
materie. Significativa, in tal senso, sarebbe la previsione secondo
cui le somme stanziate per il Fondo sono iscritte nello stato di
previsione del Ministero dell'ambiente, il quale, con decreto emesso
di concerto con il Ministro dei trasporti, provvede ad imprimere
concreta destinazione alle risorse.
Le norme censurate, pertanto, attengono in via esclusiva, o quanto
meno prevalente, alla materia ambientale, devoluta alla competenza
esclusiva statale dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione.
3. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Regione Lombardia ha
depositato una memoria illustrativa.
La ricorrente - premesso che, nelle more del giudizio di
costituzionalità, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei trasporti, ha
adottato il decreto 3 agosto 2007, con il quale sono stati
specificati gli interventi oggetto dei finanziamenti prefigurati
dalle disposizioni impugnate - ribadisce che queste si pongono in
contrasto con il riparto di competenze delineato dall'art. 117 Cost.,
dal momento che l'istituzione del Fondo per la mobilità sostenibile
interferisce con la materia del trasporto pubblico locale, di
esclusiva spettanza delle Regioni.
In particolare, il comma 1122 ha rimesso ad un decreto
ministeriale lo stanziamento delle risorse del Fondo ed ha previsto
l'attuazione prioritaria di specifici obiettivi individuati non già
secondo criteri generali, ma fornendo indicazioni di estremo
dettaglio. Vi sarebbe altresì, in violazione del principio
costituzionale della leale collaborazione, una totale mancanza di
qualsivoglia forma di coinvolgimento delle Regioni nella
predisposizione delle norme di attuazione del Fondo.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2007 e depositato in
cancelleria il 7 marzo 2007, la Regione Lombardia ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria
2007).
2. - L'impugnazione avente ad oggetto l'art. 1, commi 1121, 1122 e
1123, della legge n. 296 del 2006 viene qui trattata separatamente
rispetto alle altre questioni promosse con il suddetto ricorso.
3. - Il comma 1121 istituisce un Fondo per la mobilità
sostenibile nell'ambito dello stato di previsione del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare «allo scopo di
finanziare interventi finalizzati al miglioramento della qualità
dell'aria nelle aree urbane nonchè al potenziamento del trasporto
pubblico» con uno stanziamento di 90 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2007, 2008 e 2009.
Ai sensi del comma 1122, le risorse del Fondo sono destinate, con
decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, di concerto con il Ministro dei trasporti, prioritariamente
all'adozione delle seguenti misure: potenziamento dei mezzi pubblici,
soprattutto dei meno inquinanti e nell'ambito dei comuni a maggiore
crisi ambientale; incentivi per l'intermodalità e per la mobilità
sostenibile; valorizzazione degli strumenti del mobility management e
del car sharing; percorsi vigilati protetti casa-scuola;
miglioramento della logistica per la consegna e la distribuzione
delle merci; realizzazione e potenziamento di forme di distribuzione
di carburante (gas metano, gpl, energia elettrica, idrogeno);
promozione di reti urbane di percorsi destinati alla mobilità
ciclistica.
Il comma 1123 dispone infine la destinazione di una quota non
inferiore al 5 per cento del Fondo in favore di uno specifico fondo
preesistente, e cioè del Fondo per la mobilità ciclistica previsto
dalla legge 19 ottobre 1998, n. 366.
Le predette norme sono censurate in riferimento agli artt. 117,
118, 119 della Costituzione, nonchè ai principi costituzionali di
leale collaborazione (art. 120), di buon andamento (art. 97) e di
ragionevolezza (art. 3), perchè contrasterebbero con il riparto di
competenze disegnato dalla Costituzione, intervenendo in una materia,
quale è quella del trasporto pubblico locale, di competenza
residuale regionale, escludendo completamente il soggetto Regione
dalla determinazione delle politiche relative a temi di propria
competenza; e perchè ometterebbero di prevedere qualsiasi forma di
coinvolgimento della Regione nel circuito delle decisioni relative ai
finanziamenti in materia di trasporto pubblico locale.
4. - Così individuato l'ambito delle questioni sottoposte
all'esame di questa Corte, devono essere preliminarmente dichiarate
inammissibili le censure di violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, le Regioni
possono far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da
quelle attributive di competenza solo ove esso si risolva in una
lesione di sfere di competenza regionali (così, fra le tante,
sentenze n. 63 e n. 50 del 2008, n. 401 del 2007 e n. 116 del 2006).
Nel caso di specie, le censure dedotte, oltre ad essere generiche,
non sono prospettate in maniera tale da far derivare dalla pretesa
violazione dei richiamati parametri costituzionali una compressione
dei poteri della Regione.
5. - Passando all'esame del merito delle altre censure proposte
dalla ricorrente, occorre premettere che con esse questa Corte è
chiamata nuovamente a pronunciarsi su questioni di legittimità
costituzionale relative all'istituzione di fondi statali.
Al riguardo, deve essere ricordato che la giurisprudenza
costituzionale ha ripetutamente affermato che il legislatore statale
non può porsi in contrasto con i criteri e i limiti che presiedono
all'attuale sistema di autonomia finanziaria regionale, delineato dal
nuovo art. 119 della Costituzione, i quali non consentono
finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di
spettanza statale. Nell'ambito del nuovo titolo V della parte seconda
della Costituzione non è quindi di norma consentito allo Stato
prevedere finanziamenti in materie di competenza residuale ovvero
concorrente delle Regioni, nè istituire fondi settoriali di
finanziamento delle attività regionali, in quanto ciò si
risolverebbe in uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti
locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni
negli ambiti materiali di propria competenza, con violazione anche
dell'art. 117 della Costituzione (sentenze n. 50 e n. 45 del 2008,
n. 137 del 2007, n. 77 e n. 51 del 2005).
In linea preliminare, occorre dunque procedere ad esaminare la
materia nella quale vanno ad incidere le norme relative
all'istituzione del Fondo per la mobilità sostenibile nelle aree
urbane e alla determinazione delle relative destinazioni.
Dall'analisi del contenuto complessivo delle disposizioni
censurate risulta che finalità di queste ultime non è affatto
quella di incidere direttamente sulla materia residuale del traffico
locale, ma quella di allargare i limiti della sostenibilità
ambientale entro i quali detta materia può svolgersi, concedendo
alle Regioni un più ampio raggio di azione nello svolgimento delle
loro potestà. Detta normativa ricade pertanto nella materia della
tutela dell'ambiente, di esclusiva competenza statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
A tal proposito, è sufficiente rilevare che la previsione del
Fondo, istituito nello stato di previsione del Ministero
dell'ambiente, persegue espressamente la finalità del miglioramento
della qualità dell'aria nelle aree urbane attraverso una serie
convergente di misure, tutte rivolte alla promozione e alla
salvaguardia del bene giuridico ambiente nella sua completezza ed
unitarietà ed anche nell'equilibrio delle sue singole componenti.
Esse vanno dalla realizzazione di servizi e infrastrutture che
favoriscano l'uso del mezzo pubblico e riducano l'uso dei veicoli
privati al potenziamento ed alla sostituzione con veicoli a basso
impatto ambientale dei mezzi di trasporto pubblico locale, al
potenziamento di interventi di razionalizzazione e miglioramento del
processo di distribuzione delle merci in ambito urbano, alla
promozione della mobilità ciclistica, alla diffusione dell'utilizzo
dei carburanti a basso impatto ambientale, al potenziamento dei
servizi integrativi al trasporto pubblico locale e di quelli
complementari, allo sviluppo e alla diffusione dei sistemi di
utilizzo comune di autovetture, alla realizzazione, ancora, di
percorsi vigilati protetti casa-scuola.
Se si tiene presente che le Regioni devono esercitare le proprie
attribuzioni nei limiti posti dalla legislazione statale a tutela
dell'ambiente, appare evidente che il Fondo si risolve in uno
strumento di aiuto offerto alle Regioni stesse perchè possano
svolgere la loro azione nei limiti del rispetto dell'ambiente (cfr.
sentenza n. 378 del 2007).
Non è pertanto fondata, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e
120 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1121.
Tuttavia, poichè il Fondo in esame produce effetti anche
sull'esercizio delle attribuzioni regionali in materia di trasporto
pubblico locale affinchè esso si svolga nei limiti della
sostenibilità ambientale, si giustifica l'applicazione del principio
di leale collaborazione (sentenze n. 63 del 2008; n. 201 del 2007;
n. 285 del 2005), che deve, in ogni caso, permeare di sè i rapporti
tra lo Stato e il sistema delle autonomie (sentenza n. 50 del 2008).
Nel caso in esame, invece, i commi 1122 e 1123 dell'art. 1 non
tengono conto di detto parametro, attribuendo al Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, senza alcun
coinvolgimento regionale, il potere di stabilire, di concerto con il
Ministro dei trasporti, la destinazione delle risorse del Fondo, e di
prevedere la quota, non inferiore al cinque per cento, da destinare
agli interventi per la valorizzazione e lo sviluppo della mobilità
ciclistica.
Le necessarie forme di leale collaborazione, avendo riguardo agli
interessi implicati e alla peculiare rilevanza di quelli connessi
all'ambito materiale rimesso alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato, possono, d'altro canto, dirsi adeguatamente attuate
mediante la previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata, competente in materia secondo la legislazione vigente, in
sede di adozione del decreto ministeriale di destinazione delle
risorse del Fondo.
Da ciò consegue che i predetti commi devono essere dichiarati
costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non prevedono che
il decreto ministeriale sia emanato previa acquisizione del parere
della Conferenza unificata.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), promosse dalla
Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1122 e
1123, della legge n. 296 del 2006, nella parte in cui non prevedono
che il decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei trasporti, sia
emanato previa acquisizione del parere della Conferenza unificata;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1121, della legge n. 296 del 2006, promossa, in
riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, dalla
Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 1121, 1122 e 1123, della legge n. 296 del 2006,
promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla
Regione Lombardia con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola