1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 20-5-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 335 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 1997
N. 335 Ordinanza emessa il 18 dicembre 1997 dal tribunale amministrativo regionale della Liguria sul ricorso proposto da Milan Francesca contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica ed altra Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' del principio del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33 e 34). (098C0516) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 20-5-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1443/97 r.g.r.
proposto da Milan Francesca, rappresentata e difesa dall'avv. Mimma
Guelfi, presso la stessa elettivamente domiciliata in Genova, via XX
Settembre n. 36/14, ricorrente; contro il Ministero dell'università
e della ricerca scientifica, in persona del Ministro in carica,
Università degli studi di Genova, in persona del rettore in carica,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria in
Genova, resistente; per l'annullamento della deliberazione del
consiglio di corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria
dell'Università di Genova in data 21 luglio 1997 con l'approvato
manifesto degli studi per l'anno accademico 1997-98, con cui è stata
disposta la non effettuazione, per l'anno accademico 1997-98, della
prova di ammissione al corso di laurea in odontoiatria e protesi
dentaria e di tutti gli atti connessi, con particolare riguardo alla
circolare del Ministero dell'università e della ricerca scientifica
e tecnologica dell'11 luglio 1997, n. 4001, al regolamento del
suddetto Ministero n. 245 del 21 luglio 1997 in materia di accessi
all'istruzione universitaria; al decreto del medesimo Ministero in
data 31 luglio 1997 dal quale risulta che, per l'anno accademico
1997-98, il primo anno di odontoiatria presso l'Università di Genova
è attivato solo per gli studenti ammessi con riserva dal t.a.r.
nell'anno accademico 1996-97.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzionie in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 18 dicembre 1997 la relazione del
consigliere Roberta Vigotti e uditi, altresì, l'avv. Guelfi per la
ricorrente e l'avv. Novaresi per le amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato quanto segue:
Esposizione del fatto
Con ricorso notificato il 12 settembre 1997 Milan Francesca
impugnava, chiedendone l'annullamento, i provvedimenti in epigrafe
indicati, esponendo di aver conseguito il diploma di maturità e di
volersi iscrivere alla facoltà di medicina, corso di laurea in
odontoiatria, presso l'Università di Genova, sede della sua
residenza, ma di aver constatato che i provvedimenti impugnati non le
consentono l'iscrizione, per l'anno accademico 1997-98.
Il Ministero competente, infatti, con regolamento in data 21 luglio
1997, ha limitato l'accesso a tale corso ed ha disposto, con decreti
del 31 luglio 1997, che la prova di ammissione ad odontoiatria presso
l'Università di Genova per l'anno accademico suddetto non debba
neanche avere svolgimento.
Il contenuto dei decreti del 31 luglio 1997 era stato già recepito
dal consiglio del corso di laurea, che il 21 luglio 1997 aveva
deliberato la non effettuazione della prova di ammissione.
Questi i motivi del ricorso:
1. - Violazione artt. 3, 33 e 34 della Costituzione.
La Costituzione sancisce il principio di parità dei diritti di
tutti i cittadini e il diritto di accedere ad ogni tipo di scuola;
prevede inoltre che l'autonomia delle università possa esplicarsi
nei limiti stabiliti dalle leggi e che sia la Repubblica a dettare le
norme generali sull'istruzione: pone quindi una riserva di legge, che
sola può introdurre limitazioni al diritto allo studio e
all'istruzione, mentre con atti amministrativi possono disporsi solo
norme di completamento dei principi già posti dalla legge.
Non esiste peraltro alcuna legge che, in via di principio, permetta
di escludere totalmente l'accesso a determinate facoltà
universitarie per determinare sedi, in particolare alla facoltà di
odontoiatria nella sede di Genova: non hanno valore di legge, infatti
nè il regolamento ministeriale del 21 luglio 1997, nè i successivi
decreti ministeriali del 31 luglio, nè la deliberazione del
consiglio di laurea del 21 luglio che di tali disposizioni
ministeriali ricalcava il contenuto.
L'esclusione della ricorrente dall'iscrizione al suddetto corso di
laurea si basa dunque solo su provvedimenti amministrativi emessi in
contrasto con i richiamati principi costituzionali ed in aperta
violazione della riserva di legge in materia.
2. - Violazione sotto altro profilo degli artt. 33 e 34 della
Costituzione. Eccesso di potere per straripamento.
Ove la legittimità dei provvedimenti volesse farsi derivare dalla
nuova formulazione dell'art. 9, comma 4, legge n. 341 del 1990, come
modificato dall'art. 17, comma 116, legge n. 127, del 1997, ci si
troverebbe di fronte ad una delega in bianco del legislatore al
Ministro, delega che non è idonea a preservare la riserva di legge
prevista dagli artt. 33 e 34 Cost., poichè occorrerebbe almeno che
la legge ponesse criteri generali e/o norme di principio atti a
giustificare un'esclusione totale del diritto allo studio, che nella
specie si verifica invece in forza di semplici atti di normazione
secondaria.
3. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e per contrasto
con il d.P..R. n. 680 del 1980 istitutivo del corso di laurea in
odontoiatria presso Università di Genova.
I provvedimenti impugnati, ed in special modo la deliberazione del
consiglio di facoltà del corso di laurea, risultano carenti nella
motivazione. Nella suddetta deliberazione, infatti, il consiglio si
limita a sottolineare come gli ammessi con riserva nell'anno
accademico 1996-97 fossero percentualmente più numerosi che in tutte
le altre sedi e come le strutture a disposizione fossero a stento
sufficienti per il numero di trenta studenti programmato negli anni
precedenti.
Tali affermazioni sono infondate, perchè quati tutti gli studenti
ammessi con riserva lo scorso anno accademico hanno già frequentato
i corsi e superato alcuni esami del primo anno sicchè non si
andrebbero a sommare agli iscritti del prossimo anno accademico.
Sarebbe invece stato necessario, come del resto richiesto dal
regolamento ministeriale del 21 luglio 1997, documentare le
eccezionali carenze di strutture, attrezzature e docenti e
conseguentemente accertare il numero delle attrezzature tecniche a
disposizione per l'insegnamento alle matricole ed indicare le
modalità in atto per il loro miglior utilizzo. Nulla di tutto questo
è stato fatto, e ciò è tanto più grave se si considera che la
decisione assunta ha comportato l'azzeramento totale dei posti per il
prossimo anno accademico.
Gli atti impugnati contrastano inoltre, e senza motivazione, con il
d.P.R. n. 680 del 1980, che ha istituito il corso di laurea presso
l'Università di Genova senza porre alcuna previsione di soppressione
del primo anno a causa di situazioni contingenti.
La ricorrente concludeva per l'annullamento, previa sospensione,
dei provvedimenti impugnati, contrastata dalle amministrazioni
intimate, costituitesi in giudizio.
Con ordinanza n. 562 del 1997 l'istanza cautelare veniva accolta.
Chiamato all'udienza odierna, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
I. - La ricorrente, che ha conseguito il diploma di maturità e che
intende iscriversi alla facoltà di odontoiatria dell'Università di
Genova, impugna i provvedimenti che per l'anno accademico 1997-98
hanno escluso nuove iscrizioni al predetto corso di laurea.
Tali provvedimenti sono il regolamento ministeriale 21 luglio 1997,
n. 245, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 luglio 1997,
recante norme in materia di accessi alla istruzione universitaria,
che prevede - tra l'altro - la possibilità di limitare, con atti
ministeriali e per determinati corsi, i posti disponibili per nuove
iscrizioni; il decreto del Ministro dell'università 31 luglio 1997,
che fissa a zero il numero dei posti per le nuove immatricolazioni
nell'anno accademico 1997-98 nel corso di laurea in odontoiatria
nell'Università di Genova; la deliberazione del consiglio di corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria dell'Università di
Genova, che, in data 21 luglio 1997, stabilisce la non effettuazione
della prova di ammissione per l'anno accademico suddetto.
Il collegio ha annullato, con sentenza in pari data, quest'ultimo
provvedimento, per violazione del principio costituzionale della
riserva di legge, in relazione agli artt. 33 e 34 Cost., accogliendo
il ricorso per la parte corrispondente.
II. - L'annullamento del provvedimento di cui sopra non esaurisce
peraltro l'ambito della decisione chiesta dalla ricorrente. Essa
infatti impugna anche il regolamento ministeriale 21 luglio 1997 e il
d.m. 31 luglio 1997, come atti direttamente lesivi, e non è dubbio
che l'annullamento dell'atto del consiglio del corso di laurea non
arrecherebbe alcun vantaggio alla ricorrente, ove rimanessero validi
i provvedimenti suddetti, con i quali, in sede centrale, si è
comunque stabilito l'azzeramento dei posti disponibili.
Il collegio deve dunque indagare la legittimità anche di tali
atti.
Essi trovano il proprio presupposto normativo nell'art. 9, comma 4,
della legge n. 341 del 1990, come modificato dall'art. 17, comma 116,
della legge n. 127 del 1997, che attribuisce al Ministro
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il potere
di definire i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
ai corsi universitari, "anche a quelli per i quali l'atto emanato dal
Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni". In concreto il
Ministro ha esercitato il potere così conferitogli stabilendo la
limitabilità delle iscrizioni annuali per il corso di laurea in
discorso (con il regolamento del 21 luglio), e determinando a zero il
numero dei posti disponibili per l'anno accademico 1997-98, nella
Università di Genova (con il d.m. del 31 luglio).
In tal modo, secondo l'amministrazione, rimarrebbe soddisfatta la
riserva di legge, che gli artt. 33 e 34 della Costituzione pongono
per la limitazione del diritto allo studio.
Il collegio, peraltro, dubita della legittimità costituzionale
dello stesso art. 9, comma 4, legge n. 341 come modificato dall'art.
17, comma 116, legge n. 127 del 1997, per contrasto con il principio
della riserva di legge posto dai suddetti parametri costituzionali, e
la questione si presenta come rilevante e non manifestamente
infondata.
Quanto al primo profilo, non è dubbio che, anche nella
prospettazione della ricorrrente, l'interesse dedotto in giudizio,
che è quello ad ottenere senza limitazioni l'accesso al corso
universitario, troverebbe piena ed integrale soddisfazione solo dalla
caducazione delle norme che consentono all'amministrazione di porre
tali limitazioni. Rispetto a tale interesse, l'annullamento già
deciso della deliberazione del corso di laurea non è sufficiente ad
una integrale tutela, mentre ulteriori censure svolte in ricorso
contro i decreti ora in esame si presentano come necessariamente
subordinate all'esito eventualmente negativo dell'incidente di
costituzionalità ed assicurerebbero, ove accolte, un grado minore di
soddisfazione.
La non manifesta infondatezza della questione emerge dalle
considerazioni sopra svolte, in base alle quali il diritto allo
studio, garantito dagli artt. 33 e 34 Cost., può soffrire
limitazioni solo per effetto di norme rango di legge.
Ed in effetti, laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre
limitazioni all'accesso, vi ha provveduto direttamente (e così per
quanto riguarda l'iscrizione agli istituti superiori di Magistero:
art. 224 r.d. n. 1592 del 1933; per l'iscrizione al primo anno degli
istituti superiori di educazione fisica: art. 24, secondo comma,
legge n. 88 del 1958; per l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961-62 al
1964-65: art. 3, legge n. 685 del 1961), ovvero mediante attribuzione
del relativo potere alla p.a. nell'ambito fissato dalla legge stessa
(si veda, ad es., l'art. 38, legge n. 590, del 1982).
La modificazione apportata dall'art. 17, comma 116, legge n. 127
del 1997 all'art. 9, quarto comma, legge n. 341 del 1990 delega il
Ministro a limitare l'accesso all'Università, ma non pone essa
stessa limitazioni: non è quindi dalla stessa nuova formulazione
della norma che può ritenersi soddisfatto il principio della riserva
- relativa - di legge.
Ma tale principio non sembra al collegio che possa ritenersi
soddisfatto neppure mediante l'operata attribuzione di potere al
Ministro. È bensì vero che la previsione costituzionale di riserva
relativa di legge non preclude al legislatore di demandare ad altre
fonti sottordinate la disciplina della materia, ma ciò è possibile
solo previa determinazione di una serie di precetti idonei a
indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben
delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali
della disciplina stessa, in modo che non "residui la possibilità di
scelte del tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della
stessa pubblica amministrazione", occorrendo, all'uopo, che
sussistano nella previsione legislativa - considerata nella
complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri
(Corte cost. 5 febbraio 1986, n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata).
La norma in discorso, peraltro, non sembra ubbidire alla condizione
di cui sopra. Essa, infatti, conferisce al Ministro il potere di
determinare la limitazione agli accessi all'istruzione universitaria
senza individuare le linee essenziali della disciplina, ma
addirittura attribuendogli, con l'ausilio di altro organo
amministrativo (il C.U.N.), la stessa definizione dei "criteri
generali per la regolamentazione dell'accesso... ai corsi
universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio della
riserva relativa di legge, ed altresì la violazione del principio
della tutela del diritto allo studio, posto dagli artt. 33 e 34 della
Costituzione, diritto che verrebbe limitato attraverso meccanismi non
conformi al dettato costituzionale (nello stesso senso t.a.r. Lazio,
III Sez., ordinanza n. 2655/1997).
Va pertanto sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, quarto comma, legge cit., per contrasto con il principio
costituzionale della riserva di legge nonchè con gli artt. 33 e 34
Cost.: conseguentemente va disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, mentre il presente giudizio, per la parte
concernente l'impugnazione del regolamento ministeriale 21 luglio
1997 e il d.m. 31 luglio 1997 deve essere sospeso ai sensi dell'art.
23, legge n. 87 del 1953, fino alla pronuncia sulla legittimità
costituzionale della norma indicata.

P. Q. M.
Pronunciando in via interlocutoria sul ricorso in oggetto, per la
parte concernente l'impugnazione del regolamento ministeriale 21
luglio 1997 e del d.m. 31 luglio 1997, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990, n. 341 come modificato
dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127 in relazione al
principio costituzionale della riserva relativa di legge e agli artt.
33 e 34 Cost.;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende la trattazione del ricorso in oggetto ai sensi dell'art.
23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la parte riguardante
l'impugnazione degli atti ministeriali impugnati;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 18 dicembre
1997.
Il presidente: Balba
Il consigliere, rel. ed est.: Vigotti
98C0516