1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 11-8-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 giugno 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria l'8 giugno 2004 (della Regione Lombardia) Consiglio regionale - Immunita' dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni - Avviso ex art. 415-bis c.p.p. adottato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Venezia in data 29 aprile 2003 ai consiglieri Daniele Belotti, per il reato di cui agli artt. 81 e 595, comma 3, c.p. e Carlo Soffiati e Pietro Macconi, per il reato di cui agli artt. 110 e 595, comma 3, c.p. - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia - Ritenuta sussistenza del nesso funzionale tra le dichiarazioni e l'attivita' consiliare - Invasione della sfera di autonomia costituzionale costituzionalmente garantita alla Regione ed ai suoi organi. - Avviso di conclusione delle indagini preliminari della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Venezia del 29 aprile 2003. - Costituzione, artt. 122, comma quarto. (004C0810) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 11-8-2004)

Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente pro
tempore della giunta, on. Roberto Formigoni, ai sensi della delibera
di giunta n. 17318 del 30 aprile 2004, rappresentato e difeso dal
prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e dall'avv. Pio Dario
Vivone, e presso lo studio del primo elettivamente domiciliato, in
Roma, via di Porta Pinciana, 6;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, per l'annullamento dell'avviso
ex art. 415-bis c.p.p. adottato dalla Procura della Repubblica presso
il Tribunale, ordinario di Venezia in data 29 aprile 2003 e
notificato ai consiglieri regionali Daniele Belotti, per il reato di
cui agli artt. 81 e 595, comma 3 c.p.; Carlo Saffioti e Pietro
Macconi, entrambi per il reato di cui all'art. 110 e 595, comma 3
c.p., nonchè di tutti gli atti conseguenti ivi compresa la richiesta
di rinvio a giudizio (procedimento n. 02/004421).

F a t t o

1. - In data 23 marzo 2004, il presidente del Consiglio regionale
della Lombardia informava il presidente della giunta, on. Roberto
Formigoni, dell'instaurazione da parte della Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Venezia di un procedimento penale a carico dei
consiglieri regionali Daniele Belloti, Caro Saffioti e Pietro Macconi
e trasmetteva allo stesso copia dell'avviso di conclusione delle
indagini preliminari notificato ai tre consiglieri.
2. - Con l'avviso in oggetto, la Procura della Repubblica presso
il Tribunale di Venezia contestava al cons. Belloti il reato di cui
agli «artt. 81, 595, comma 3, c.p., perchè, con più atti esecutivi
del medesimo disegno criminoso, nell'ambito di una vicenda
giudiziaria che riguardava una complessa indagine antidroga per
spaccio nella quale erano stati posti in arresto numerosi cittadini
extracomunitari, poi liberati a seguito di udienza di convalida
davanti al g.i.p., più volte offendeva la reputazione dei giudici
del Tribunale di Bergamo, sezione giudici per le indagini
preliminari, rilasciando le interviste sotto indicate nelle quali
riportava le sotto indicate espressioni con cui criticava l'operato
dei suddetti magistrati per le loro decisioni che avevano portato
alla scarcerazione degli indagati:
Giornale di Bergamo, edizione del 26 marzo 2002, articolo con
titolo: "Il Sindaco di Bergamo: sono sconcertato": "Non è la prima
volta che a Bergamo si butta all'aria per dei cavilli burocratici un
lavoro di mesi delle forze dell'ordine; ... a questo punto certi
magistrati, anzichè pensare a `resistere, resistere, resisterè
dovrebbero pensare a `lavorare, lavorare, lavorarè.
Giornale di Bergamo, edizione del 20 aprile 2002, dove
rispondendo a lettera del presidente della sezione g.i.p. del
Tribunale di Bergamo, invitava "tra uno sciopero e l'altro" lo stesso
e tutta la sezione, g.i.p. a riflettere sullo stato d'animo dei
residenti della zona interessata al fenomeno dello spaccio, ovvero
insinuando una sostanziale inerzia dello stesso organo giudicante.
In Bergamo 26 marzo 2002 - 13 aprile 2002».
Ai consiglieri Saffioti e Macconi, la Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Venezia contestava «il reato di cui agli
artt. 110 e 595, comma 3, c.p., poichè in concorso tra loro e con
altri soggetti non identificati redigevano la lettera aperta "Grazie
Signor giudice" inviandola al Giornale di Bergamo, offendendo così
la reputazione dei giudici della sezione per le indagini preliminari
del Tribunale di Bergamo, ironizzando sulle decisioni prese ed
esprimendo commenti offensivi sull'operato dei magistrati in merito
alla vicenda degli arresti di cui all'operazione Triangolo, in
particolare affermando la propria gratitudine ai giudici per la
"tempestiva rimessa in libertà dei diciassette a lei presunti (a noi
e alle forze dell'ordine notissimi) spacciatori..." "per aver, con
questa magnanima azione consentito ai suddetti acclarati spacciatori
di riprendere con maggiore spavalderia l'illegale commercio, per aver
consentito loro di esprimere maggior disprezzo per noi, per la nostra
civiltà per le nostre regole" insinuando una connivenza dei
magistrati con gli stessi indagati; ... "per avere, in pochissime
ore, restituito al nostro borgo un patrimonio di criminalita'".
In Bergamo 13 aprile 2002».
Successivamente, in data 27 ottobre 2003, la Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Venezia sottoscriveva formale
richiesta di rinvio a giudizio ex artt. 416, 417 e 130, d.lgs.
n. 271/1989 nei confronti dei tre consiglieri per i medesimi reati
indicati nell'avviso di conclusione delle indagini preliminari.
3. - Le dichiarazioni «incriminate» dalla Procura della
Repubblica costituiscono la divulgazione di una serie di iniziative
istituzionali intraprese già da tempo dai tre consiglieri e da altri
componenti del consiglio regionale lombardo tese a sensibilizzare la
giunta e, a mezzo di questa, il Governo nazionale in ordine alla
necessità di intervenire, su più fronti, nella lotta alla
criminalità ad opera di immigrati clandestini in Lombardia e, in
particolare, nella provincia di Bergamo.
In particolare, già in data 6 febbraio 2001, i consiglieri
Belloti, Saffioti e Macconi avevano presentato, insieme ad altri
consiglieri, ai sensi degli articoli 96 e 99 del Regolamento interno,
una mozione consiliare urgente, la n. 106, con la quale, dato atto
dei diversi episodi di criminalità verificatisi nella Provincia di
Bergamo, ad opera di immigrati clandestini, impegnavano il presidente
della giunta, da un lato, ad attivarsi presso il Ministero degli
interni al fine di ottenere «un urgente potenziamento degli organici
delle forze dell'ordine in servizio presso la provincia di Bergamo»,
dall'altro, a sollecitare il Governo centrale «a procedere
all'espulsione di tutti i clandestini».
Nella mozione n. 106, in particolare, i consiglieri evidenziavano
come negli ultimi tempi la provincia di Bergamo fosse stata
«sconvolta da una continua serie di episodi di criminalità da parte
degli immigrati clandestini, in particolare albanesi» e come,
nonostante l'altissimo tasso di criminalità (alla pari con Palermo
secondo una statistica de Il Sole 24 Ore), la risposta delle
istituzioni «costrette ad operare con organici totalmente inadeguati»
risultasse del tutto insufficiente.
Inoltre, in data 23 aprile 2002, poco dopo il rilascio delle
dichiarazioni al Giornale di Bergamo, rispettivamente, i consiglieri
Macconi e Saffioti avevano presentato in Consiglio regionale la
mozione n. 273.
Nella citata mozione, in proposito, si legge:
«Considerata la grave situazione dell'ordine pubblico che crea
allarme e tensione nella popolazione anche alla luce di diversi
episodi di cronaca accaduti in Lombardia;
Considerato lo stato di demoralizzazione che pervade il cittadino
che non vede soluzione al problema, in quanto i reati restano per la
maggior parte, impuniti, che lo stesso sentimento colpisce le forze
dell'ordine impegnate nella repressione del crimine, le quali sono
spesso nelle condizioni di non reprimere i reati cosiddetti minori,
in quanto il loro operato viene sovente vanificato dalle decisioni,
che sembrano essere troppo garantiste, da parte della Magistratura;
che tali azioni della magistratura, seppur legittime,
ingenerano sfiducia nelle istituzioni;
che senza la necessaria repressione carceraria il fenomeno
delinquenziale non viene soppresso ma semplicemente spostato da una
parte all'altra del territorio nazionale;
che lo Stato, per fronteggiare tale disordine, si vede
costretto ad impegnare un numero sempre maggiore di agenti con grave
onere finanziario per la pubblica amministrazione;
che la farraginosa legislazione esistente, a causa di norme
procedurali complesse ed ipergarantiste, consente di rilasciare anche
persone già arrestate in flagranza di reato;
che l'impunità goduta dai criminali li spinge a delinquere
con un'arroganza e sfrontatezza che irride il diritto alla sicurezza
e alla incolumità dei cittadini, invita il consiglio ad organizzare
una seduta interamente dedicata al tema dell'ordine pubblico e la
giunta a sollecitare energicamente il Governo ed il Parlamento a
modificare con celerità l'attuale legislazione penale, al fine di
ridurre la possibilità di discrezionalità del giudizio, per una
più efficace repressione che permetta il ricostruirsi della fiducia
nelle istituzioni e consenta al cittadino di vivere in un clima di
maggiore serenità e pace sociale».
4. - In ragione dell'evidente collegamento sussistente tra le
dichiarazioni rese alla stampa - a mezzo della intervista e della
lettera - e l'attività consiliare tipica svolta dai tre consiglieri
con le due mozioni richiamate, l'instaurazione del procedimento
penale a carico degli stessi da parte della Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Mantova costituisce illegittimo sindacato
della Magistratura sull'attività consiliare, con conseguente grave
pregiudizio dell'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
e ai suoi organi, tra cui il Consiglio regionale, per le seguenti
ragioni di

D i r i t t o

1. - Circa l'ammissibilità del conflitto.
1.1. - Non pare all'odierna ricorrente necessario diffondersi
particolarmente sull'ammissibilità del presente conflitto di
attribuzione, nè sotto il profilo soggettivo, nè sotto quello
oggettivo.
Da un lato, infatti, è assolutamente pacifica la legittimazione
attiva e passiva delle regioni e della Procura della Repubblica
presso tribunale a stare in giudizio nei conflitti di attribuzione;
dall'altro, per ciò che concerne l'idoneità dell'atto ad essere
oggetto del conflitto, pare sufficiente ricordare che codesta, ecc.ma
Corte ha sempre ritenuto ammissibile il conflitto di attribuzione
proposto avverso un atto giurisdizionale lesivo della sfera di
autonomia costituzionalmente riservata ad altro potere dello Stato od
alle regioni.
In proposito, la scrivente difesa si limita semplicemente a
ricordare la recente sentenza n. 276/01 di accoglimento del conflitto
di attribuzioni nei confronti dell'odierna ricorrente avverso
l'avviso di conclusione delle indagini preliminari ex art. 415-bis
c.p.p. notificato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale
di Mantova ad un consigliere regionale lombardo; la sentenza 226 del
1999, di accoglimento del conflitto di attribuzione della odierna
ricorrente avverso la sentenza del T.ar. Lombardia, Sez. II,
n. 1738/1997 (con la quale erano state annullate alcune delibere
della giunta regionale relative al procedimento legislativo di
approvazione del piano territoriale di coordinamento) nonchè la
sentenza n. 392 del 1999, di accoglimento del conflitto di
attribuzione della Regione Lombardia avverso l'atto di citazione in
giudizio del presidente del consiglio regionale e dei componenti
dell'Ufficio di presidenza adottato dalla Procura regionale della
Corte dei conti per la Lombardia (cfr. anche, di recente, Corte cost.
sent. n. 76/2001).
1.2. - Il ricorso risulta altresì ammissibile sotto il profilo
del rispetto del termine previsto per la proposizione dei conflitti
di attribuzione previsto dall'art. 39 della legge n. 87 del 1953.
In proposito l'art. 39 della legge n. 87/53, ai commi 2 e 3,
prevede rispettivamente che:
«2. Il termine per produrre ricorso è di sessanta giorni a
decorrere dalla notificazione o pubblicazione ovvero dall'avvenuta
conoscenza dell'atto impugnato.
3. Il ricorso è proposto, per lo Stato, dal Presidente del
Consiglio dei ministri o da un Ministro da lui delegato e per la
Regione, dal presidente della giunta regionale in seguito a
deliberazione della giunta stessa».
Nel caso di specie, il presidente della giunta regionale, ossia
il soggetto, legittimato dall'art. 39, comma 3, della legge n. 87/53
alla proposizione del conflitto di attribuzione da parte della
regione, ha avuto «conoscenza» dell'avviso di conclusione delle
indagini preliminari della Procura della Repubblica presso il
Tribunale di Venezia solo il 23 marzo 2004.
In tale data, come già anticipato nel «Fatto», il presidente
della giunta veniva informato da parte del presidente del consiglio
regionale e contestualmente sottoponeva all'Avvocatura regionale il
quesito circa la possibilità di proporre avverso il suddetto avviso
il rimedio del conflitto di attribuzione per violazione della
guarentigia dell'insindacabilità dei consiglieri regionali di cui
all'art. 122, comma 4, Cost.
Circa l'individuazione del dies a quo per il computo dei termini
per la proposizione dei conflitti di attribuzione tra lo Stato e le
regioni, la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere
che «in applicazione di un principio generale di diritto processuale
l'atto, che può formare oggetto di impugnazione, deve essere portato
a conoscenza del soggetto cui la legge attribuisce la potestà di
agire. Pertanto, nei giudizi per conflitti di attribuzione tra Stato
e Regioni, la notificazione o la conoscenza del provvedimento
impugnato, ai fini della decorrenza dei termini debbono intendersi
riferite agli organi legittimati a proporre il ricorso, cioè, per lo
Stato, al Presidente del Consiglio dei ministri e, per la regione, al
presidente della giunta regionale.
È irrilevante che l'atto sia stato notificato o comunicato ad
altri organi dell'Amministrazione centrale o regionale, diversi da
quelli legittimati ad agire» (sent. nn. 82/58; 17/62; 48/65; 105/68;
84/76; 87/97).
Dunque, secondo la tradizionale giurisprudenza costituzionale il
termine per la proposizione del conflitto decorre dalla piena
conoscenza dell'atto oggetto del conflitto da parte dell'organo
legittimato a sollevarlo, ossia da parte del presidente delle
regione, laddove tale atto, come nel caso di specie, non sia
suscettibile di pubblicazione, trattandosi di un atto giudiziario,
ovvero sia stato notificato a soggetto diverso (i singoli consiglieri
regionali) da quello legittimato ad agire.
Nè può applicarsi alla fattispecie oggetto del presente
giudizio quell'orientamento giurisprudenziale secondo il quale «la
piena conoscenza dell'atto da parte della Regione deve ritenersi
verificata nel momento in cui l'atto è pervenuto all'assessorato
competente o comunque è conosciuto dal predetto» (Corte cost. sentt.
n. 177/1985, 3 e 51 del 1978) poichè non è rinvenibile,
nell'organizzazione della Regione, un assessorato competente a
conoscere delle iniziative intraprese dalla Procura della Repubblica
avverso i consiglieri regionali.
In ogni caso, nella fattispecie oggetto del presente giudizio, il
problema non si pone in quanto l'organo legittimato a proporre il
ricorso è stato il primo ad avere conoscenza dell'avviso.
Con riguardo all'onere della prova, infine, la giurisprudenza
costituzionale è costante nell'affermare che, nell'ipotesi in cui
venga contestata la data alla quale il ricorrente fa risalire la
conoscenza dell'atto oggetto del conflitto, «spetta a chi contesta
tale data fornire la prova che il ricorrente abbia avuto conoscenza
dell'atto impugnato in epoca anteriore al termine stabilito
dall'art. 39, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87» (Corte
cost. nn. 56/62; 36/60; 92/1971).
In relazione a quanto precede, dunque, l'ammissibilità del
presente conflitto pare, dunque, incontestabile sotto ogni profilo.
2. - Circa la fondatezza della pretesa - Violazione e invasione
della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla regione
dall'art. 122, comma 4, anche in relazione agli artt. 117, 118 e 123
Cost., nonchè alla legge 22 maggio 1971, n. 339 «Approvazione, ai
sensi dell'art. 123, comma 2, Cost., dello Statuto della Regione
Lombardia». Difetto assoluto di giurisdizione.
2.1. - Non vi è dubbio che le affermazioni dei consiglieri
regionali siano chiara ed evidente espressione della libertà di
manifestazione del pensiero di cui all'art. 21 della Costituzione.
In ogni caso, il nostro ordinamento giuridico attribuisce ai
consiglieri regionali la guarentigia dell'irresponsabilità per le
opinioni espresse ed i voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni.».
Ed infatti, l'art. 122, comma 4, della Costituzione stabilisce
che i consiglieri regionali «non possono essere chiamati a rispondere
delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro
funzioni.».
Tale formulazione ricalca, seppur con qualche significativa
differenza, il modello tradizionale dell'insindacabilità di voti ed
opinioni politiche dei membri del Parlamento, di cui all'art. 68,
primo comma, Cost.
Secondo l'ormai consolidato orientamento di codesta ecc.ma Corte,
la ratio dell'insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti
dati dai consiglieri regionali nell'esercizio delle loro funzioni è
costituita dall'irrinunciabile esigenza di «preservare da
interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionale garantita al Consiglio» (Corte
cost., sent. n. 289/1997 e, nello stesso senso, sent. n. 392/1999),
la quale inevitabilmente «comporta l'assenza (perpetua, non legata
cioè alla singola legislatura) di qualsiasi responsabilità civile,
penale amministrativa» (v. da ultimo Corte cost., sent. n. 100/1986)
per i voti e le opinioni nell'esercizio delle funzioni.
Orbene, è di tutta evidenza che l'esclusione di ogni tipo di
responsabilità giuridica è connaturata all'insindacabilità stessa,
giacchè questa è diretta a precludere l'indagine sulle modalità di
esercizio della funzione e, in particolare, è volta a «precludere
l'indagine sui motivi che hanno determinato la volontà dei
componenti dell'assemblea: in questo modo viene garantita la libera
esplicazione del mandato rappresentativo e, per questo tramite, la
piena e totale libertà del processo di formazione della volontà
politica dell'organo rappresentativo (in questo senso, Corte cost.,
sent. n. 69/1985), preservando - come già anticipato sopra - le
determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente
riservata al Consiglio regionale da ogni possibile interferenza o
condizionamento esterno (Corte cost., sent. n. 70/1985).
2.2. - Una volta individuata e compresa la ratio della
insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati dai
consiglieri regionali nell'esercizio delle loro funzioni, occorre
determinare l'ampiezza di siffatta guarentigia, rapportandola proprio
alla ratio dell'istituto.
Sin dalla sentenza n. 81 del 1975 questa ecc.ma Corte ebbe a
formulare il canone interpretativo fondamentale della disposizione
dell'art. 122, comma 4, Cost., stabilendo che «la tutela
privilegiata, apprestata... a favore dei consiglieri regionali, è
connessa alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza
politica dell'organo in questione, e quindi alla funzione primaria di
tipo legislativo, a quella di indirizzo politico, di controllo, e di
autorganizzazione interna, a prescindere dal fatto che tali funzioni
si esplichino in atti formalmente amministrativi».
È dunque chiaro che siffatta immunità attiene alla particolare
natura delle funzioni svolte dal consiglio regionale, le quali
costituiscono, secondo quanto affermato da codesta ecc.ma Corte già
nella citata sentenza n. 81 del 1975, «esplicazione di autonomia
costituzionalmente garantita» attraverso l'esercizio di funzioni «in
parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte dalle altre
fonti normative cui la prima rinvia.».
Seguendo tale percorso logico, la Corte ha finito per affermare
l'estensibilità della garanzia in esame alle attività
amministrative spettanti ai Consigli regionali.
Di talchè, «il criterio di delimitazione della insindacabilità
dei consiglieri regionali sta nella fonte attributiva della funzione,
e non nella forma degli atti, sì che risultano garantite, sotto tale
aspetto, anche le funzioni che, benchè di natura amministrativa,
sono assoggettate al Consiglio regionale in via immediata e diretta
dalle leggi dello Stato» (Corte cost., sent. n. 289 del 1997).
2.3. - Partendo da tale indiscutibile presupposto, è agevole
individuare i tratti essenziali dell'immunità dei consiglieri
regionali, con particolare riferimento, in primo luogo, alle sedi
nelle quali opinioni e voti sono coperti dall'immunità.
Ed allora occorre sgombrare il campo da eventuali dubbi circa
l'estensione della succitata immunità dei consiglieri regionali: non
v'è alcun dubbio che il mandato elettorale dei consiglieri regionali
si esplica nelle attività svolte in seno al consiglio e ai suoi
organi (commissioni consiliari, ufficio di presidenza, ...). È ormai
pacifico, inoltre, che l'insindacabilità si estenda anche ad
attività svolte fuori della sede consiliare, purchè dette attività
siano riconducibili alla sfera delle funzioni consiliari.
Del resto, non potrebbe essere altrimenti. La recente sentenza
n. 320 del 2000 ha, infatti, espressamente confermato che le
dichiarazioni rese ad un quotidiano ben possono avere un preciso
collegamento con l'esercizio della funzione politica, giacchè
«l'attività dei membri delle Camere nello Stato democratico
rappresentativo è per sua natura destinata infatti a proiettarsi al
di fuori delle aule parlamentari, nell'interesse della libera
dialettica politica che è condizione di vita delle istituzioni
democratico-rappresentative» (cfr. di recente Corte cost. sent.
n. 120/2004).
Ed è chiaro che siffatto principio, sancito per deputati e
senatori, trova applicazione anche nei confronti dei consiglieri
regionali. Ed infatti, il conflitto di attribuzione proposto in
relazione alle esternazioni del consigliere regionale della Regione
Veneto Michele Boato nasceva da dichiarazioni (coperte da
insindacabilita) rese ad un organo di stampa.
Su tale vicenda la Corte si è pronunciata con la sentenza n. 391
del 1999, nella quale ha affermato che: «l'immunità in parola si
estende ai comportamenti che, pur non rientrando fra gli atti tipici,
siano collegati da un nesso funzionale con l'esercizio delle
attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza.».
2.4. - Al fine di inquadrare la vicenda relativa ai consiglieri
Belloti, Saffioti e Macconi nell'ambito dell'art. 122, quarto comma,
pare, inoltre, necessario verificare l'oggetto dell'immunità, cioè
la natura dell'attività espletata in presenza della quale si attiva
l'istituto dell'insindacabilità. In proposito, si ricorda che tale
immunità ha ad oggetto l'esercizio, da parte dei consiglieri
regionali, sia delle funzioni legislative, sia di quelle di indirizzo
politico, nonchè quelle di controllo e di autorganizzazione (Corte
cost., sent. n. 70 del 1985). Alla luce dell'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte, è, infine, ormai incontroverso che l'insindacabilità
delle opinioni espresse dai consiglieri regionali attiene anche alle
funzioni amministrative (Corte cost., sent. n. 289 del 1997).
2.5. - Una volta individuata la sede e l'oggetto dell'attività
dei consiglieri regionali coperte dalla guarentigia
dell'insindacabilità, pare opportuno verificare l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale relativo al rapporto fra la funzione
politica svolta e le concrete manifestazioni delle opinioni dei
consiglieri regionali, che viene indicato come il «nesso funzionale»
fra tali aspetti.
Orbene, tale ricostruzione si rende assolutamente necessaria
anche in considerazione della più recente giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte, la quale ha più volte ricordato l'imprescindibile
necessità - al fine dell'attivazione dell'istituto
dell'insindacabilità - della sussistenza di un preciso «nesso
funzionale» fra le dichiarazioni rese e l'attività politica del
soggetto, qualificabile «non come semplice collegamento di argomento
o di contesto tra attività parlamentare e dichiarazione, ma come
identificabilità della dichiarazione stessa quale espressione di
attività parlamentare» (Corte cost., sentt. nn. 10, 58 e 82 del
2000).
È dunque evidente che la Corte ha rintracciato nell'inerenza
delle opinioni all'attività politica il discrimine fra opinioni e
giudizi coperti da insindacabilità e semplici critiche che, al
contrario, esulano da siffatta guarentigia.
In proposito, occorre infine ricordare che la Corte ha affermato
con chiarezza che «nell'ordinario svolgimento della vita democratica
e del dibattito politico (sentenze nn. 10 e 56 del 2000), questo - la
sostanziale corrispondenza e quindi il carattere divulgativo - è
infatti il criterio che consente di identificare le dichiarazioni
rese al di fuori di quelle attività e ciononostante riconducibili o
inerenti alla funzione parlamentare» (Corte cost., sent. n. 320 del
2000).
Nella recente sentenza n. 267/2001, inoltre, la Corte, chiamata a
decidere una fattispecie analoga a quella oggetto del presente
giudizio, ha così affermato:
«dovendosi qui valutare la prospettata lesione della
prerogativa stabilita dall'art. 122, comma 4, Cost., in rapporto a
dichiarazioni rese da un consigliere regionale ad un organo di
informazione, e perciò rilasciate al di fuori dell'esercizio di
funzioni consiliari tipiche, occorrerà stabilire se quelle
dichiarazioni siano identificabili come espressione della attività
consiliare ... e quindi possano ritenersi comprese tra le «opinioni»
per le quali opera la richiamata garanzia costituzionale della
irresponsabilità. Ai fini della accennata identificazione - ha
peraltro ulteriormente puntualizzato la giurisprudenza di questa
Corte - non basta la generica comunanza di argomenti oggetto della
attività consiliare tipica, rispetto alle dichiarazioni fatte al di
fuori di essa; nè è sufficiente la riconducibilità di queste
ultime dichiarazioni ad un medesimo "contesto politico". Occorre,
invece, che la dichiarazione possa essere qualificata come
espressione della attività coperta dalla menzionata garanzia
costituzionale di immunità; il che normalmente accade se ed in
quanto sussistano una contestualità ed una sostanziale
corrispondenza di significati tra le dichiarazioni rese al di fuori
dell'esercizio delle funzioni tipiche svolte nel consiglio regionale
e le opinioni espresse nell'ambito di queste ultime».
2.6. - Ma veniamo al caso di specie. Come è stato anticipato
nella parte in «Fatto», i tre consiglieri rilasciavano le
dichiarazioni oggetto dell'avviso ex art. 415-bis c.p.p. nell'ambito
di una serie di attività consiliari «tipiche» già da tempo
intraprese e finalizzate alla lotta della criminalità organizzata ad
opera dei clandestini extra-comunitari.
Ciò risulta dimostrato, da un lato, dalla presentazione in data
6 febbraio 2001, della mozione n. 106, con la quale i tre consiglieri
avevano impegnato il presidente della giunta ad assumere le
necessarie iniziative per far fronte al fenomeno della criminalità
organizzata nella provincia di Bergamo; dall'altro, con la
presentazione in data 23 aprile 2002 - solo qualche giorno dopo la
pubblicazione delle dichiarazioni dei consiglieri sul giornale di
Bergamo - della mozione n. 273 del 23 aprile 2002.
Dall'esame delle 2 mozioni, da un lato, e delle dichiarazioni
rese dai consiglieri al Giornale di Bergamo, dall'altro, i cui
contenuti sono stati ampiamente illustrati nel «Fatto», risulta di
tutta evidenza come il contenuto delle dichiarazioni rese alla stampa
riproduca sostanzialmente quello delle due mozioni.
Le dichiarazioni rese alla stampa e le due mozioni costituiscono
due diverse modalità di esercizio della medesima attività
politico-istituzionale, ovvero quella di indirizzo, affidata sia al
consiglio regionale nel suo complesso sia ai singoli consiglieri.
a) È, infatti, incontestato che le mozioni rientrino tra le
attività «tipiche» dei consiglieri regionali: si tratta, in
particolare, di atti attraverso i quali il consiglio regionale
esercita la propria attività di direzione politica. La mozione ha il
fine di promuovere la deliberazione dell'Assemblea su un determinato
argomento.
Con riguardo alla funzione di indirizzo politico, da un lato,
l'art. 6, comma 1, dello statuto della Regione Lombardia stabilisce
espressamente che «Il Consiglio regionale determina l'indirizzo
politico e amministrativo della Regione e ne controllo
l'attuazione....», dall'altro, l'art. 8, comma 1, dello statuto
prevede che: «i consiglieri hanno diritto di iniziativa delle leggi
regionali e di ogni altra deliberazione del consiglio, e diritto di
interrogazione di interpellanza e di mozione».
Il regolamento interno del consiglio regionale lombardo
(approvato il 10 ottobre 1984), inoltre, agli artt. 96-100,
disciplina le mozioni così definendole all'art. 96:
«1. La mozione, intesa a promuovere una deliberazione del
consiglio, consiste in un documento motivato sottoscritto da uno o
più consiglieri.
2. Se il presentatore di un'interpellanza non è soddisfatto
della risposta data dalla giunta può presentare sulla stessa una
mozione».
Che la funzione di indirizzo politico e le attività attraverso
la quale la suddetta funzione viene esplicata siano coperte dalla
guarentigia dell'insindacabilità è, inoltre, principio incontestato
nella giurisprudenza della Corte.
Per tutte si rammenta la sentenza n. 382/1998 nella quale si
legge «in relazione a tali principi la Corte ha considerato
ricomprese nel cennato ambito (art. 122, comma 4), come risulta
delimitato dalla Costituzione e dalle leggi statali, anche le
funzioni di indirizzo e quelle che, comunque, si traducono in
comportamenti preordinati al controllo politico (sentenze nn. 209 del
1994 e 29 del 1966), fra i quali senza dubbio rientrano anche le
interrogazioni e le interpellanze, quali atti consiliari tipici,
strumentali - per l'appunto - al sindacato esercitato dal consiglio
nei confronti della giunta (sentenza n. 274 del 1995)». (cfr. anche
Corte cost. n. 382/1998).
b) Sussistono, pertanto, nel caso di specie gli estremi per
ritenere le dichiarazioni rese al Giornale di Bergamo dai consiglieri
lombardi come riconducibili nell'alveo della guarentigia di cui
all'art. 122, comma 4, Cost. sulla base dei criteri enucleati dalla
giurisprudenza costituzionale più recente e così sintetizzati nella
sent. n. 276/2001 «il carattere divulgativo, e quindi la sostanziale
corrispondenza in uno con la contestualità, finiscono dunque per
rappresentare il criterio in forza del quale le dichiarazioni
«esterne» godono dello stesso regime delle opinioni
costituzionalmente presidiate a norma dell'art. 122, quarto comma,
della Carta fondamentale, senza con ciò determinare situazioni di
ingiustificato privilegio personale».
c) In relazione alla «contestualita», cui fa riferimento la
citata sentenza n. 276/00 ma sostanzialmente non definita dalla
Corte, tale requisito risulta, con evidenza, sussistente con riguardo
alla mozione n. 273 del 23 aprile 2002, essendo intervenuta solo
qualche giorno dopo il rilascio - a mezzo delle interviste e della
lettera - delle dichiarazioni rese al Giornale di Bergamo dai
consiglieri (per una fattispecie analoga cfr. proprio la sent.
n. 276/2001).
D'altra parte, anche a fronte dell'assenza di una definizione ad
hoc del suddetto requisito da parte della Corte, la «contestualita»
deve essere interpretata come riferibilità, nel caso di specie,
delle dichiarazioni rese alla stampa ad opinioni espresse
nell'esercizio delle funzioni consiliari quanto meno nell'arco della
medesima legislatura nella quale si esplica il mandato consiliare.
La valutazione della sussistenza nel caso concreto del requisito
della «contestualita» deve, infatti, anche alla luce della pregressa
giurisprudenza costituzionale, essere necessariamente condotta
facendo ricorso al criterio del «nesso funzionale» enucleato dalla
stessa Corte.
A conferma della bontà della suddetta interpretazione, la stessa
Corte costituzionale, nella recente sentenza n. 391/1999, ha
riconosciuto coperte dalla guarentigia di cui all'art. 122, comma 4,
Cost. le dichiarazioni rese da un consigliere regionale in uno
scritto pubblicato sul quotidiano «Il Gazzettino» del 20 gennaio 1996
in quanto costituivano la riproduzione di un'interpellanza dallo
stesso presentata in data 28 giugno 1995. Nella sentenza n. 391/1999
si legge, in proposito che: «Come, peraltro, questa Corte ha avuto
occasione di precisare, sia pure con riguardo all'analoga guarentigia
prevista dall'art. 68, comma 1, Cost., per i membri del Parlamento,
l'immunità in parola si estende anche a quei comportamenti che, pur
non rientrando fra gli atti tipici, siano collegati da nesso
funzionale con l'esercizio delle attribuzioni proprie dell'organo di
appartenenza (sentenze n. 329 del 1999 e n. 289 del 1998). Onde va
ritenuta ricompresa nella guarentigia la riproduzione all'esterno di
interpellanze o interrogazioni (v. la già menzionata sentenza n. 274
del 1995).
Alla luce di siffatto criterio è innegabile la sussistenza del
cennato nesso funzionale, dal momento che le opinioni e le
valutazioni manifestate dall'interessato sulla stampa non fanno altro
che riprodurre, sostanzialmente, il contenuto dell'interpellanza a
suo tempo presentata».
Dalle considerazioni che precedono risulta evidente l'errore
della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Venezia il
quale è caduto «sui confini stessi della giurisdizione e non sul
concreto esercizio di essa» (sempre Corte cost., sent. n. 285 del
1990).
Le regioni sono, infatti, soggetti pienamente autonomi con i soli
limiti previsti dalla Costituzione, dalle leggi e dagli atti con
forza di legge statali. Di talchè, esorbita dai poteri della
magistratura la facoltà di ingerirsi nell'esercizio delle funzioni
di indirizzo politico dei consiglieri regionali e di sottoporre a
giudizio le opinioni espresse nell'esercizio delle stesse.

P. Q. M.
Chiede a codesta ecc.ma Corte di dichiarare che non spetta allo
Stato, e per esso alla Procura della Repubblica presso il Tribunale
ordinario di Venezia, il potere di notificare avviso di conclusione
delle indagini preliminari ai consiglieri regionali Daniele Belloti,
Carlo Saffioti e Pietro Macconi, e di conseguenza chiede di annullare
l'avviso medesimo.
Milano - Roma, addì 19 maggio 2004
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - Avv. Pio Dario Vivone
04C0810