1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 gennaio 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 gennaio 2012 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2012 - Disposizioni in materia di istruzione - Finanziamenti alle scuole non statali - Autorizzazione della spesa di 242 milioni di euro per l'anno 2012 a favore delle scuole paritarie "da destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia" - Mancato raccordo con le previsioni del bilancio pluriennale e conseguente incertezza circa il carattere aggiuntivo o complessivo del contributo - Omessa differenziazione delle diverse realta' regionali secondo il criterio della c.d. "scuola a sgravio" - Mancata individuazione dei criteri di ripartizione delle risorse tra le Regioni - Omessa determinazione della priorita' da riservare in concreto alle scuole dell'infanzia - Ricorso della Regione Veneto - Denunciato taglio irragionevole del 55,1% della spesa storica per le scuole paritarie (nell'ipotesi che lo stanziamento autorizzato sia complessivo) - Contrasto con la liberta' della scuola (come diritto dei privati di istituire scuole e parita' tra scuole pubbliche e private), nonche' con la liberta' d'insegnamento, con il diritto all'istruzione, con il diritto di scelta della scuola, con il principio della scuola "aperta a tutti" - Compromissione delle condizioni minime di esistenza del servizio essenziale svolto, in sostituzione delle scuole statali, dalle scuole dell'infanzia paritarie presenti nel territorio della Regione Veneto - Inosservanza delle responsabilita' dello Stato connesse alle competenze (esclusive e concorrenti) ad esso attribuite in materia di "norme generali sull'istruzione", "livelli essenziali delle prestazioni", "istruzione", "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica" - Violazione dell'autonomia finanziaria regionale (per difetto di certezza e di tendenziale stabilita' delle risorse messe a disposizione dallo Stato) - Incidenza sul buon andamento amministrativo e sull'esercizio delle funzioni amministrative di competenza regionale - Contrasto con i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare l'illegittimita' in parte qua della disposizione censurata, o, in via subordinata, di utilizzare i suoi poteri monitori per sollecitare il legislatore ad emendare la disciplina censurata. - Legge 12 novembre 2011, n. 183, art. 33, comma 16. - Costituzione, artt. 3, 5, 30, 33, 34, 97, 117 (commi secondo, lett. m) ed n), e terzo), 118, 119 e 120, comma secondo; e, "per quanto di competenza e ove occorra", d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 138; legge 5 maggio 2009, n. 42 (art. 2, comma 2, lett. b) e lett. ll) ); legge 10 marzo 2000, n. 62; legge 28 marzo 2003, n. 53; d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59; d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2012 - Disposizioni per la riduzione delle spese della politica - Determinazione del numero massimo dei Consiglieri e degli Assessori regionali in relazione al numero degli abitanti di ciascuna Regione, fissazione di un limite massimo ad emolumenti e indennita', commisurazione del trattamento economico dei Consiglieri alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio regionale, passaggio al sistema previdenziale contributivo per i Consiglieri regionali, istituzione e disciplina di un "Collegio dei revisori dei conti" quale "organo di vigilanza sulla regolarita' contabile, finanziaria ed economica della gestione dell'ente" - Obbligo esplicito per le Regioni di adeguare i propri ordinamenti a tali previsioni, ai fini del collocamento nella classe degli enti territoriali piu' virtuosi, di cui all'art. 20 del d.l. n. 98 del 2011 - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata non riconducibilita' delle norme censurate alla materia "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica" - Assenza dei presupposti per qualificarle come principi fondamentali di coordinamento finanziario - Lesione dell'autonomia statutaria regionale in materia di "forma di governo" e "principi fondamentali di organizzazione funzionamento" - Violazione della autonomia finanziaria regionale - Contrasto con il riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni (in tema di "coordinamento della finanza pubblica", fissazione dei "principi fondamentali di organizzazione e funzionamento" della Regione, organizzazione amministrativa regionale e controlli) - Paventato ripristino di un sistema di controlli preventivi di legittimita' - Compressione dell'autonomia delle Regioni soprattutto in punto di spesa. - Legge 12 novembre 2011, n. 183, art. 30, comma 5. - Costituzione, artt. 117 (commi terzo e quarto), 119 e 123. (012C0030) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione
della Giunta stessa del 20 dicembre 2011, n. 2256, rappresentata e
difesa, come da procura speciale a margine del presente atto, dagli
avvocati prof. Mario Bertolissi del Foro di Padova, Ezio Zanon
Coordinatore dell'Avvocatura regionale, Daniela Palumbo della
Direzione affari legislativi regionale e Luigi Manzi del Foro di
Roma, presso quest'ultimo domiciliata in Roma, alla via Federico
Confalonieri n. 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso la quale è domiciliato ex lege, in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12, per la declaratoria di illegittimità
costituzionale:
a) dell'art. 33, comma 16, della legge 12 novembre 2011, n.
183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2012)», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2011 - S.O. n. 234, per
violazione degli artt. 3, 97, 30, 33, 34, 117, 118, 119, 120 Cost.,
nonchè del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120, comma 2 Cost., e, per quanto di competenza e ove occorra, dei
seguenti parametri interposti: art. 138 del d.lgs. 1998, n. 112;
legge 5 maggio 2009, n. 42; legge 10 marzo 2000, n. 62; legge 28
marzo 2003, n. 53; d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59; d.lgs. 16 aprile
1994, n. 297.
b) dell'art. 30, comma 5, della legge 12 novembre 2011, n.
183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2012)», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2011 - S.O. n. 234, per
violazione degli artt. 117, 119, 123 Cost.

Fatto e Diritto

1. In data 14 novembre 2011 è stata pubblicata, nella Gazzetta
ufficiale n. 234, la legge 12 novembre 2011, n. 183, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilità 2012)». Nell'ambito del citato
provvedimento normativo, la Regione Veneto ha individuato due
disposizioni lesive di proprie prerogative costituzionalmente sancite
e tutelate, nonchè numerosi altri profili di contrasto con il
dettato costituzionale, che ridondano in altrettante lesioni
dell'autonomia regionale.
Per questo la ricorrente si rivolge a codesta ecc.ma Corte
costituzionale affinchè intervenga ripristinando la piena
conformità a Costituzione.
2. Profili di illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma
16, della legge 12 novembre 2011, n. 183.
2.1. Dispone l'art. 33, comma 16, legge cit. n. 183/2011 che «per
le finalità di cui all'articolo 1, comma 635, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 [i.e. «al fine di dare il necessario sostegno
alla funzione pubblica svolta dalle scuole paritarie nell'ambito del
sistema nazionale di istruzione»], e all'articolo 2, comma 47, della
legge 22 dicembre 2008, n. 203 [i.e. per la realizzazione del
«programma di interventi in materia di istruzione], è autorizzata la
spesa di 242 milioni di euro per l'anno 2012» e che un tanto è «da
destinare prioritariamente alle scuole dell'infanzia»".
Sennonchè è con riferimento in generale alla scuola paritaria e
soprattutto con riguardo alle scuole paritarie dell'infanzia operanti
nel territorio veneto che tale disposizione appalesa le
illegittimità di cui al prosieguo.
2.2. La disposizione gravata, come si è rammentato, prevede un
(recte: «il») finanziamento a favore della scuola paritaria, da
destinarsi prioritariamente alle scuole dell'infanzia.
Si è, dunque, nell'ambito di un settore, quello dell'istruzione
(ed in particolare del grado di istruzione dell'infanzia), in cui si
intersecano una pluralità di competenze legislative.
Il riferimento è, innanzitutto, alla potestà legislativa
statale esclusiva in materia di «norme generali sull'istruzione», di
cui all'art. 117, comma 2, lett. n), Cost., nell'esercizio della
quale il Parlamento nazionale definisce «la struttura portante del
sistema nazionale di istruzione» da applicarsi «in modo
necessariamente unitario e uniforme in tutto il territorio nazionale,
assicurando, mediante una offerta formativa omogenea, la sostanziale
parità di trattamento tra gli utenti che fruiscono del servizio
d'istruzione (interesse primario di rilievo costituzionale), nonchè
la libertà di istituire scuole e la parità tra le scuole statali e
non statali in possesso dei requisiti di legge» (cfr. Corte cost.
sent. n. 200 del 2009).
Competenza legislativa che, poi, è quella già evocata nella
prima parte della Carta, all'art. 33, comma 2, laddove si impegna la
Repubblica a dettare le «norme generali sull'istruzione» e ad
«istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi», e, ai commi
3 e 4, attribuendo nel contempo ai privati il diritto di istituire
scuole paritarie aventi pari dignità con quelle di istituzione
statale.
Conformemente, codesta Corte ha puntualmente rilevato «come il
legislatore costituzionale abbia inteso individuare già negli artt.
33 e 34 della Costituzione le caratteristiche basilari del sistema
scolastico, relative: a) alla istituzione di scuole per tutti gli
ordini e gradi (art. 33, secondo comma, Cost.); b) al diritto di enti
e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri
per lo Stato (art. 33, terzo comma Cost.); c) alla parità tra scuole
statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena libertà e
dell'uguale trattamento degli alunni (art. 33, quarto comma, Cost.);
d) alla necessità di un esame di Stato per l'ammissione ai vari
ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi (art. 33,
quinto comma, Cost); e) all'apertura delle scuola a tutti (art. 34,
primo comma, Cost.); f) alla obbligatorietà e gratuità
dell'istruzione inferiore (art. 34, secondo comma, Cost.); g) al
diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di
raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo comma,
Cost.); h) alla necessità di rendere effettivo quest'ultimo diritto
con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che
devono essere attribuite per concorso (art. 34, quarto comma, Cost.)»
(v. sent. ult. cit. punto 21 del Considerato in diritto). Per
concludere che «dalla lettura del complesso delle riportate
disposizioni costituzionali si ricava, dunque, una chiara definizione
vincolante - ma ovviamente non tassativa - degli ambiti riconducibili
al 'concettò di 'norme generali sull'istruzionè. In altri termini,
il legislatore costituzionale ha assegnato alle prescrizioni
contenute nei citati artt. 33 e 34 valenza necessariamente generale
ed unitaria che identifica un ambito di competenza esclusivamente
statale».
Non trascurabile è, poi, ovviamente, la competenza legislativa
concorrente in punto di «istruzione», prevista all'art. 117, comma 3,
Cost. In relazione ad essa, come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo
di chiarire di recente, allo Stato spetta dettare i principi
fondamentali, ossia le «norme che, nel fissare criteri, obiettivi,
direttive o discipline, pur tese ad assicurare l'esistenza di
elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle
modalità di fruizione del servizio di istruzione, da un lato, non
sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema
d'istruzione che caratterizza le norme generali sull'istruzione,
dall'altro, necessitano per la loro attuazione (non già per la loro
semplice esecuzione) dell'intervento del legislatore regionale il
quale deve conformare la sua azione all'osservanza dei principi
fondamentali stessi» (sempre in Corte cost. sent. n. 200 del 2009).
È evidente, inoltre, che la disposizione impugnata può trovare
collocazione anche nell'ambito materiale dell'armonizzazione dei
bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, prevista
quale competenza concorrente dall'art. 117, comma 3, Cost. Infatti,
ai sensi della giurisprudenza di codesta Corte, ai fini
dell'identificazione della materia nella quale si colloca la
normativa volta per volta impugnata è «necessario fare riferimento
all'oggetto della disciplina (...) tenendo conto della sua ratio»,
qui evidentemente quella di finanziare un servizio pubblico (cfr.
Corte cost. sent. n. 326 del 2010).

Senza dire, infine, che la materia dei contributi alle scuole non
statali, già prima della novella costituzionale del 2001, era stata
delegata dallo Stato alla Regioni dal d.lgs. n. 112/1998 (cfr. art.
138, primo comma, lett. e).
Tanto rappresentato sul piano delle competenze legislative, è
necessario evidenziare che l'istruzione conta su un finanziamento
plurimo al quale concorrono, ciascuno secondo competenze
differenziate e con dotazioni finanziarie afferenti ai rispettivi
bilanci, lo Stato, le Regioni e gli enti locali.
Si focalizzi l'attenzione sul finanziamento proveniente dal
livello di governo centrale.
Nonostante un processo - lento negli anni - di tendenziale
decentramento della materia «istruzione», dallo Stato verso le
Regioni (dapprima avvenuto con la delega e il trasferimento di
funzioni amministrative e poi con la previsione di competenze
normative in capo alle Regioni), al quale ha fatto seguito la
previsione, in ambito regionale, di stanziamenti al settore, il
servizio dell'istruzione è da sempre finanziato dallo Stato. A
quest'ultimo, infatti, compete il finanziamento delle funzioni sue
proprie (di cui si è detto poco sopra e a cui vanno aggiunte quelle
specifiche di programmazione, come chiarito da Corte cost. sent. n.
200 del 2009), oltre che la predisposizione di risorse finanziarie in
grado di sostenere - ove non implementare - il sistema (appositamente
definito) «nazionale» di istruzione, che costituisce un servizio
pubblico essenziale (cfr. Corte cost. sent. n. 13 del 2004,
riprendendo la definizione contenuta, «non a caso», nell'art. 1 della
legge n. 146 del 1990).
È la stessa Corte (tra l'altro proprio con riferimento alle
scuole dell'infanzia) a definire i finanziamenti regionali come
«aggiuntivi» rispetto a quelli statali (così Corte cost. sent. n. 34
del 2005), che, dunque, costituiscono la principale fonte di
sostentamento del sistema.
2.3. Come si è anticipato, l'interesse della Regione Veneto al
ricorso riguarda in generale tutte le scuole paritarie di ogni ordine
e grado presenti sul suo territorio, con, tuttavia, particolare
riferimento al tipo della scuola paritaria dell'infanzia.
Con riguardo, in generale, al ruolo della scuola paritaria nel
sistema nazionale di educazione-istruzione e al suo rapporto con la
scuola statale, ovviamente, i presupposti giuridici da assumere in
premessa sono: a) che le scuole paritarie, private e degli enti
locali, costituiscono, insieme alle scuole statali, il servizio
nazionale di istruzione; b) che esse svolgono un servizio qualificato
come oggettivamente pubblico (v. art. 1, legge 10 marzo 2000, n. 62).
In breve le scuole paritarie non potrebbero «non concorrere, con le
scuole statali e degli enti locali, al perseguimento di quello che la
stessa legge definisce 'obiettivo prioritario della Repubblicà, vale
a dire 'l'espansione della offerta formativa e la conseguente
generalizzazione della domanda d'istruzione dall'infanzia lungo tutto
l'arco della vita'» (così in Corte cost. sent. n. 42 del 2003).
Quanto, specificamente, alla scuola paritaria dell'infanzia, non
residua oramai alcun dubbio circa la sua natura propriamente
«scolastica» (e non assistenziale) e, quindi, la sua afferenza
all'ambito competenziale dell'istruzione.
Ed invero, l'evoluzione della scuola dell'infanzia (già scuola
materna), da istituzione con finalità caritativo-assistenziali e di
custodia (i cosiddetti asili d'infanzia) ad istituzione di carattere
scolastico-educativo, si è svolta sotto l'influenza delle più
attente teorie pedagogiche ed è stata progressivamente registrata
dal legislatore: a partire dalla riforma Gentile, si abbandonò il
termine «asilo» per il termine «scuola»; successivamente, si collocò
la scuola materna nell'alveo dell'istruzione, qualificandola come
scuola di grado preparatorio (v. artt. 99 e 331 del t.u. n. 297/1994,
che riproducono disposizioni del 1968); infine, e sono le ultime
riforme, si è previsto che con la scuola dell'infanzia abbia inizio
la prima articolazione del sistema educativo di istruzione e
formazione (v. l'abrogata legge n. 30/2000 sub artt. 1 e 2 e l'art.
2, comma 1, lett. e) legge n. 53/2003, secondo cui «la scuola
dell'infanzia, di durata triennale, concorre all'educazione e allo
sviluppo affettivo, psicomotorio, cognitivo, morale, religioso e
sociale delle bambine e dei bambini promuovendone le potenzialità di
relazione, autonomia, creatività, apprendimento ...»).
Dunque, la scuola dell'infanzia, ai sensi di legge, è parte
integrante del sistema d'istruzione nazionale, costituendo la prima
occasione davvero formativa dei fanciulli.
2.4. Qualche dato relativo alla presenza della scuola paritaria
nel Veneto sarà utile a calare l'ordine delle questioni nel corretto
contesto giuridico-fattuale.
Stando alla relazione dell'Ufficio scolastico regionale (doc. 2)
nell'a.s. 2010/2011 «funzionano nel Veneto 1.459 scuole paritarie di
ogni ordine e grado». Esse sono frequentate da 124.288 alunni. «A
costituire la popolazione di alunni 'paritarì concorrono in larga
misura le scuole dell'infanzia, che formano la grande maggioranza
nell'insieme delle istituzioni scolastiche paritarie. Tali scuole
sono infatti 1.183 e da sole `pesano'(come unità scolastiche) per il
76,37% nell'ambito dell'istruzione non statale veneta... Esse sono
diffuse capillarmente sul territorio, tanto da costituire in parecchi
comuni del Veneto l'unico servizio presente per l'infanzia; ma si
ritrova, di converso, che in alcuni Comuni è presente solo la scuola
dell'infanzia statale, cosicchè le due scuole, la paritaria e la
statale, trovano nel nostro territorio regionale un'effettiva
integrazione quali strumenti a servizio di un medesimo sistema
educativo pubblico. I bambini sono 93.802 e costituiscono il 75,47%
di tutti gli alunni delle scuole paritarie, nell'arco dai 3 ai 19
anni. Le scuole dell'infanzia paritarie accolgono i 2/3 (67,03%) di
tutta la popolazione scolastica in età 3-6 anni del Veneto, che è
di 139.950 bambini» (v. il già citato doc. 2).
Le scuole dell'infanzia paritarie operano in 464 Comuni su 581
totali del Veneto. Sono presenti in modo esclusivo in 269 Comuni. Le
scuole dell'infanzia statali sono presenti in modo esclusivo in 99
Comuni.
Nel panorama nazionale tutto ciò costituisce un unicum.
Secondo i dati rielaborati dalla F.I.S.M. (Federazione italiana
scuole materne), nessun'altra Regione può vantare un rapporto fra
scuole dell'infanzia paritarie e statali di simili proporzioni (v.
doc. 3). Basti pensare che la media nazionale evidenzia che «solo» il
39,31% dei bambini in età 3-6 anni frequenta una scuola
dell'infanzia paritaria, assestandosi su percentuali del 20-30%
soprattutto nell'Italia centro meridionale e abbondantemente al di
sotto del 60% anche in Lombardia ed Emilia-Romagna, le due Regioni
più vicine all'esperienza veneta.
Se, infine, si tiene presente che il costo bambino/anno che lo
Stato sostiene è di € 2.934,10 per la frequenza della scuola
paritaria gestita dai privati, di € 5.120,00 per la paritaria
comunale e di 7.504,00 per la scuola statale, è facile concludere
che per le casse dello Stato vi sarebbe un aggravio di spesa di quasi
6 miliardi di euro se dovesse farsi carico integralmente dell'oltre
un milione di studenti che ha scelto la scuola paritaria in luogo di
quella statale.
Con riguardo alla scuola dell'infanzia, lo Stato, grazie alla
presenza delle istituzioni paritarie, risparmia, solo in Veneto, 544
milioni di euro l'anno (cfr. doc. 3).
Si tratta evidentemente di dati che, nella drammatica contingenza
economico-finanziaria in cui versa la Repubblica, non possono
continuare ad essere pretermessi misconoscendo il loro rilievo
essenziale per un corretto ragionamento, non solo economico, ma anche
giuridico.
Va, infatti, osservato, fin d'ora, che i cittadini «hanno il
diritto a che i proventi del prelievo fiscale vengano impiegati, in
ragione della loro scarsità, per esigenze effettive; il che non si
verificherebbe di certo nell'ipotesi di duplicazione delle strutture
pubbliche rispetto a quelle private esistenti (...). Una simile
espansione della spesa nel campo dell'istruzione comporterebbe una
contrazione automatica di altre voci di spesa relative ad interventi
comunque satisfattivi di diritti costituzionalmente garantiti» (M.
Bertolissi, Scuola privata e finanziamento pubblico: un problema da
riconsiderare, in diritto e società, 1985, 555).
2.5. Passando a considerare l'aspetto più strettamente economico
del fenomeno, fino al 2010 i contributi posti in bilancio in favore
delle scuole paritarie (in un unico capitolo e sempre da distribuire
secondo un criterio di poziorità favorevole alle scuole
dell'infanzia), ammontavano a 539 milioni di euro (pari allo 0,6%
dell'intera spesa per l'istruzione), sostanzialmente invariati
nell'importo da una decina d'anni (da undici anni per l'esattezza).
Tale assenza di flessibilità e adeguamento al costo della vita
accollava, già di per se stessa, al gestore non statale il
progressivo incremento dei costi fissi di gestione conseguente
all'inflazione.
Nel bilancio preventivo per il 2011 (legge n. 221/2010), le
risorse venivano quantificate in 245 milioni di euro a titolo di
«rifinanziamento del programma di interventi di cui all'art. 2, comma
47, della legge 22 dicembre 2008, n. 203» (v. allegato 1 alla legge,
elenco 1), in aggiunta allo stanziamento di 281 milioni di euro già
previsto nel programma di bilancio triennale 2009-2011.
Tale somma, dunque, per un verso, risultava inferiore di 13
milioni di euro rispetto a quella «storica» degli anni precedenti,
per l'altro - circostanza quest'ultima ancor più destabilizzante -
veniva subordinata alla vendita delle frequenze televisive del
digitale terrestre. Essa veniva esposta, così, alla possibilità
(contemplata dall'art. 1, comma 13, e, in concreto poi inverata),
che, in ipotesi di scostamenti rispetto alla previsione di entrata
alla data del 30 settembre 2011, il «Ministro dell'economia e delle
finanze [provvedesse], con proprio decreto, alla riduzione lineare,
fino alla concorrenza dello scostamento finanziario riscontrato,
delle dotazioni finanziarie ... nell'ambito delle spese rimodulabili
...». In altre parole, il contributo, già ridotto di 13 milioni
rispetto agli anni precedenti, veniva ulteriormente tagliato del 10%,
facendo così mancare alle scuole paritarie (il 10% dei 281 milioni
di euro cioe') altri 28.304.555,00 di euro.
Per altro verso, va ricordato che, al momento in cui si scrive,
dei contributi iscritti a bilancio, nel corso del 2011, solo una
parte è stata concretamente versata (ad aprile veniva, infatti,
disposta la ripartizione di € 167.917.727,00, pari a 8/12 dello
stanziamento: cfr. decreto n. 5 del 1° aprile 2011 e nota MIUR n.
2453 del 7 aprile 2011 sub. doc. 4) e solo ad ottobre si è risolta
positivamente la querelle sulla stessa debenza, per il 2011, dei 245
milioni iscritti a bilancio, senza tuttavia che si sia provveduto
alla loro erogazione (il 13 ottobre si è appreso che la Conferenza
Stato-Regioni ha espresso parere favorevole allo schema di decreto
relativo allo «sblocco» dei 245 milioni di euro assegnati al capitolo
del MIUR per l'anno scolastico 2010-2011: cfr. circ. min. del 7
settembre a firma del direttore generale).
Ebbene, l'anodina formulazione del qui gravato art. 33, comma 16,
legge cit. n. 183/2011 è fatalmente destinata a rinnovare, se non ad
aggravare, le incertezze del precedente anno scolastico e a diventare
il nuovo teatro di lotte fra il mondo della scuola paritaria ed il
Ministero, con la prima costretta a «elemosinare» il dovuto e il
secondo a concederlo a data incerta e quasi fosse un beneficio
ottriato: con buona pace dei principi del pluralismo e della parità
scolastica, del servizio (oggettivamente) pubblico declinato dalle
scuole paritarie in genere, del servizio in grande parte (non già
alternativo, bensi') sostitutivo che le scuole paritarie
dell'infanzia svolgono in Veneto a colmare più di quaranta anni di
latitanza statale.
Alla luce di tale esperienza passata e della specificità del
proprio tessuto scolastico, di tale disposizione in particolare,
soprattutto con riguardo, fra tutte, alla posizione delle scuole
paritarie dell'infanzia, la Regione Veneto lamenta:
a) l'assenza di un diretto raccordo con la previsione
iscritta nel bilancio di previsione triennale, così che da essa non
è dato evincere con chiarezza (o, se si preferisce, così che vi è
assoluta incertezza) se si tratti di somma aggiuntiva rispetto,
appunto, allo stanziamento previsto nella manovra triennale (di 281
milioni di euro) oppure dello stanziamento complessivo previsto per
tutto il 2012;
b) nella denegata ipotesi che essa rappresenti la cifra
complessiva, l'assoluta irragionevolezza del taglio, che non ha
eguali in nessun altro comparto pubblico (sarebbe pari al 55,1% dello
stanziamento storico!);
c) l'assenza di tempi certi in ordine all'effettiva e
tempestiva erogazione dei fondi onde evitare l'altrimenti necessario
ricorso all'indebitamento da parte delle scuole paritarie o la loro
definitiva chiusura;
d) il mancato riconoscimento, nella destinazione delle somme,
della specificità delle scuole dell'infanzia paritarie del Veneto
laddove esse costituiscono le uniche strutture scolastiche per
l'infanzia presenti sul territorio in assenza di quelle statali.
Tutto ciò in spregio a precisi valori costituzionali nei termini
di cui alle censure di seguito esposte.
2.6. - La disposizione, così come è formulata, viola,
anzitutto, gli articoli 33 e 34 Cost. e, quoad effectus, anche
l'articolo 30 Cost.
Come noto, l'art. 33 Cost., mentre, da un lato, onera la
Repubblica di istituire «scuole statali per tutti gli ordini e i
gradi», dall'altro, attribuisce ai privati il diritto di istituire
proprie scuole e il diritto di ottenere la parità e, con essa,
l'equipollenza del trattamento scolastico fra gli alunni delle scuole
paritarie e gli alunni delle scuole statali. È, questo, il cuore del
principio pluralistico della libertà della scuola. La scuola privata
(paritaria e non paritaria) ha il diritto di esistere accanto alla
scuola pubblica: e un tanto decreta la fine della legittimità del
monopolio statale in campo scolastico e l'inizio della parità
giuridica delle scuole, indipendentemente dal soggetto, pubblico o
privato, che le istituisce e le gestisce.
Codesta Corte, fin dal 1958, ha precisato, ed in seguito ha
ribadito, che con l'art. 33 «il Costituente ha inteso consentire a
privati e ad enti di perseguire quella stessa finalità cui lo Stato
indirizza attraverso l'istituzione di scuole statali di ogni ordine e
grado: vale a dire l'istruzione, mediante il libero insegnamento
dell'arte e della scienza» (sent. n. 180 del 1988: si tratta di un
orientamento da far risalire già alla sentenza n. 36 del 1958).
Secondo la dottrina, non è più esatto parlare di istruzione
pubblica o privata, perchè «pubbliche o private invero sono soltanto
le scuole a seconda che ad esse provveda lo Stato ovvero i privati,
mentre l'istruzione resterebbe sempre la stessa: un'attività che ha
una sua utilità sociale (...), che soddisfa in ogni caso un fine
sociale» (U. Pototschnig, Insegnamento, istruzione, scuola, in Giur.
cost., 1961, 420-421), al cui raggiungimento sono interessati non
solo lo Stato, ma tutti i soggetti dell'ordinamento, «un'attività
che è servizio pubblico» (G. B. Verbari, Momenti di autorità nella
libertà di istituire scuole, in Giur. cost., 1966, 2004), che
«rappresenta una funzione dello Stato sociale» (Così G. Rolla,
Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1992, 334); anche la scuola
privata può svolgere il servizio della pubblica istruzione dove per
«pubblica» non si intende di Stato, ma servizio reso nell'interesse
della collettività, ordinato, attraverso norme generali, dalla
Repubblica (S. De Simone, Sistema del diritto scolastico, op. cit.,
175).
La giurisprudenza non ha tardato ad allinearsi su queste
posizioni: la cassazione ha presto consolidato l'opinione che
«l'istruzione scolastica non costituisce una finalità riservata
esclusivamente allo Stato, stando il disposto dell'art. 33 della
Costituzione, che attribuisce il diritto di istituire scuole ed
istituti di educazione a privati ed enti» (v. Cass., ss. uu., 22
dicembre 1962, n. 3424, in Riv. giur. scuola, 1963, 866 e Cass., ss.
uu., 6 maggio 1963, n. 1105, ivi, 1965, 215).
E, finalmente, tale percorso ermeneutico è stato portato a
compimento anche dal legislatore ordinario con la legge sulla parità
scolastica, la legge n. 62/2000. A proposito di tale legge, codesta
Corte, in sede di giudizio di ammissibilità della proposta
referendaria diretta a manipolarne il contenuto così da espungere
dal sistema nazionale le scuole paritarie private (non quelle degli
enti locali), ha messo in luce l'intima contraddittorietà
dell'iniziativa, posto che «le scuole paritarie, che, per effetto di
una pronuncia popolare, si vorrebbero escludere dal sistema nazionale
di istruzione, ne costituirebbero invece parte integrante alla
stregua della disciplina più dettagliata che non è toccata dal
quesito referendario» (così sent. n. 42 del 2003).
Ciò significa che, alla luce di quanto dispongono il secondo ed
il terzo comma dell'art. 33, è necessaria la presenza sul territorio
tanto della scuola statale quanto di quella paritaria così da
rendere possibile «l'opposizione costituzionalmente garantita tra
modelli [pubblico e privato] che realizzano il pluralismo delle
istituzioni e il pluralismo nella istituzione» (A. Mattioni, Scuola
pubblica e scuola privata, in Dig. disc. pubbl., VIII, Torino, 1997,
634; E. Minnei, Scuola pubblica e scuola privata. Gli oneri per lo
Stato, II, Torino, 467-480).
D'altronde, il concorso fra la scuola statale e la scuola
paritaria è necessario (e non può essere meramente eventuale) anche
perchè sia concretamente garantito il diverso precetto
costituzionale della libertà di scelta del modello di educazione e
di istruzione espressamente riconosciuto ai genitori (v. art. 30
Cost.): il diritto di scelta della scuola, appunto, presuppone
l'esistenza di un sistema scolastico pluralista che dia vita ad una
varietà di opzioni sulle quali possa cadere la preferenza e rispetto
alle quali il diritto possa essere in concreto esercitato.
Donde l'incostituzionalità in parte qua della legge di
stabilità che, a causa dell'entità del taglio dei contributi e
dell'assoluta incertezza sulle modalità della loro erogazione
(nell'an, nel quantum, nel quando, nel quomodo), lungi dal favorire
la vita delle scuole paritarie presenti sul territorio, la mette,
invece, seriamente a rischio.
E ciò è tanto più grave ove si osservi che la previsione di
legge riguarda anche (senza differenziarne la posizione) le scuole
dell'infanzia paritarie, le quali, oltre a dover esistere
costituzionalmente accanto alle scuole statali, spesso nel Veneto
sono in realtà le uniche a svolgere il servizio che lo Stato
dovrebbe garantire e non garantisce nella perdurante inattuazione
della legge n. 444/1968, con la quale avrebbero dovuto essere
istituite le scuole materne statali.
Ciò in patente contraddizione, non solo logica ma anche
giuridica, rispetto all'istituto ab immemorabili della c.d. «scuola a
sgravio».
Le scuole a sgravio erano, infatti, nate proprio per alleggerire
la Repubblica dal dovere di provvedere all'organizzazione scolastica
sul territorio, consentendo alla stessa di servirsi delle strutture
istituite dai privati «a sgravio totale o parziale degli obblighi
delle amministrazioni scolastiche o dei comuni» (v. art. 95, r.d. n.
577/1928 e artt. 156-161, r.d. n. 1297/1928).
In quest'ottica la norma gravata è incostituzionale sia nella
parte in cui denuncia l'inerzia dello Stato, sia nella parte in cui
determina l'interruzione del servizio essenziale svolto, in
supplenza, dalle scuole dell'infanzia paritarie.
D'altro canto, la disposizione impugnata, per gli effetti
concreti che essa produce nel territorio veneto, impedisce
l'attuazione del principio costituzionale che vuole che la scuola sia
«aperta a tutti» (art. 34 Cost). L'assenza, il ritardo, l'incertezza,
o la modestia del contributo pubblico costringono all'imposizione di
rette di frequenza che si traducono in altrettante barriere
d'ingresso al servizio. Con inaccettabili effetti discriminatori.
2.7. Risulta, poi, violato, l'art. 117 Cost.
È evidente che le previsioni legislative statali che
stabiliscono finanziamenti di tal fatta si pongono in contrasto con
le precise disposizioni costituzionali che rimettono allo Stato una
responsabilità in materia di istruzione per nulla secondaria
rispetto a quella delle Regioni.
Il riferimento è, ovviamente, come già ricordato, alla
competenza statale esclusiva in punto di «norme generali
sull'istruzione» (art. 117, comma 2, lett. n), Cost.) e a quella
concorrente in materia di «istruzione» (art. 117, comma 3, Cost.); ma
anche a quella, del pari ripartita tra Stato e Regioni, per
l'«armonizzazione dei bilanci pubblici e la finanza pubblica» (sempre
art. 117, comma 3, Cost.).
Non trascurabile, infine, appare la responsabilità del livello
di governo centrale come garante ultimo dell'erogazione effettiva dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
e a cui rimanda l'art. 117, comma 2, lett. m), Cost.
L'inattuazione dei citati obblighi costituzionali è
particolarmente evidente ove si consideri specificamente il caso
della scuola paritaria dell'infanzia nel Veneto. Riconosciuto che le
«norme generali sull'istruzione» (v. legge n. 53/2003 e d.lgs. n.
59/2004) prevedono che la scuola dell'infanzia costituisca il primo
«ordine» del sistema nazionale d'istruzione e che le scuole
dell'infanzia paritarie concorrono con pari dignità rispetto alle
statali a costituire il sistema nazionale d'istruzione (v. legge n.
62/2000), la disposizione impugnata è illegittima nella parte in cui
non garantisce le condizioni minime di esistenza di un servizio
pubblico essenziale.
2.8. Il sopra descritto sistema di erogazione di risorse statali
in favore delle scuole paritarie (per l'infanzia in particolare),
inoltre, si pone in diretto contrasto con i principi di cui all'art.
119 Cost.
Sancita l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa di Comuni,
Province, Città metropolitane e Regioni (comma 1), e chiarito che
detti enti possono contare su risorse autonome, tributi ed entrate
propri e compartecipazioni al gettito di tributi erariali (comma 2),
nonchè su un fondo perequativo dello Stato (comma 3), l'art. 119
cost. pone il principio dell'integrale finanziamento delle funzioni
pubbliche attribuite a detti enti (comma 4, in primis, e comma 5).
In sostanza, la previsione di cui all'art. 119 cost. impone che
le funzioni attribuite (per quanto qui interessa) alle Regioni si
finanzino mediante le entrate di cui queste possono contare ai sensi
dell'art. 119, comma 1, 2 e 3, Cost. Il che presuppone la
«corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche all'esercizio delle
quali esse sono preordinate» (per riprendere codesta ecc.ma Corte
nella sent. n. 326 del 2010). Nel caso di specie, quindi, le Regioni
dovrebbero essere dotate di risorse tali da riuscire ad erogare le
prestazioni in ambito di istruzione, se non altro, per la parte
riferibile alla propria competenza (cfr. art. 138 del d.lgs. n.
112/1998).

Nella perdurante inattuazione dell'art. 119 Cost., però, le
Regioni non hanno mezzi sufficienti e, dunque, diventa ancor più
importante che il finanziamento di competenza statale sia in grado di
intervenire non lasciando scoperto un settore in cui sono implicati
«diritti costituzionali incomprimibili» (così in Corte cost. n. 13
del 2004, ma il medesimo concetto è espresso nelle sentt. n. 370 del
2003 e n. 34 del 2005. Sulla relazione tra norme generali
sull'istruzione e diritti inviolabili della persona, v. già Corte
cost., sent. n. 215 del 1987).
È lo Stato ad averne contezza, tanto che con legge dispone i
contributi, pur tenendo «fermo il rispetto delle prerogative
regionali in materia di istruzione scolastica» (cfr. art. 1, comma
47, legge 203/2008 - legge finanziaria per il 2009).
La disposizione normativa impugnata, inoltre, come già esposto,
si presenta, sotto più profili, non chiara. Non è dato, infatti,
evincere con certezza: a) se si tratti di un finanziamento aggiuntivo
rispetto alla posta prevista nel bilancio pluriennale; b) come mai
non vengano differenziate le realtà regionali nelle quali la scuola
paritaria svolge un servizio sostitutivo della scuola statale
(secondo il tradizionale criterio della scuola a sgravio); e, in
considerazione del fatto, che si tratta di un'unica e indistinta voce
di finanziamento, c) sulla base di quali criteri tali somme saranno
ripartite tra le Regioni; d) quale priorità sarà effettivamente
data alle scuole dell'infanzia, ossia quale quota sarà loro
destinata. E tutto questo senza neppure paventare problemi e ritardi
nella concreta erogazione delle somme, che più che una probabilità
costituiscono, stante l'esperienza degli ultimi anni, un'assoluta
certezza.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire, in una
vicenda per molti aspetti analoga a questa (in materia di
finanziamento statale alle comunità montane), una disposizione
normativa che non consente di verificare l'ammontare effettivo del
finanziamento e la destinazione concreta delle risorse statali messe
a disposizione «viola i principi di certezza delle entrate, di
affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche
all'esercizio delle quali esse sono preordinate, palesando
un'intrinseca irragionevolezza della normativa impugnata, oltre ad
impedire una realistica valutazione degli effetti della normativa
stessa sull'autonomia finanziaria delle Regioni» (cfr. Corte cost.
sent. n. 326 del 2010). Essa risulta - prosegue la Corte - in palese
«violazione dell'art. 119 Cost., in quanto la rilevata genericità
della norma è tale da impedire alle Regioni, nell'esercizio della
loro autonomia finanziaria, di riorganizzare, in modo razionale,
l'allocazione delle risorse disponibili e pianificare la spesa in
sede locale» per permettere, nel caso di specie, con continuità,
l'erogazione dei servizi di istruzione, anche e soprattutto della
scuola dell'infanzia.
Il pieno esercizio dell'autonomia finanziaria regionale, insomma,
non può prescindere dall'individuazione certa dei finanziamenti che
lo Stato mette in campo per l'esercizio delle medesime funzioni e
deve poter contare su una tendenziale stabilità del quadro stesso
dello stanziamento, come è, per altro, oggi richiesto dalla legge di
delega sul federalismo fiscale - legge 5 maggio 2009, n. 42 - che
pone proprio la «certezza delle risorse e la stabilità tendenziale
del quadro di finanziamento» quale principio e criterio direttivo per
il legislatore delegato (art. 2, comma 2, lett. ll)).
Per mero tuziorismo, infine, si rileva che, se è vero che sul
piano finanziario, in base al nuovo art. 119 Cost., di regola, non
possano trovare spazio interventi dello Stato vincolati nella
destinazione all'infuori dall'ambito delle materie di propria
competenza, è altrettanto vero che il predetto divieto non opera
quando sono comunque in gioco, o si sovrappongono a quelle regionali,
competenze esclusive statali come nel caso de quo (v. sentt. n. 16
del 2004, n. 49 del 2004 e n. 33 del 2005).
2.9. Ancora, la disposizione sub judice contrasta anche con gli
art. 97 e 118 Cost.
Una tale incertezza sul quadro dei finanziamenti non si limita -
a tutta evidenza - a incidere, menomandola, sull'autonomia
finanziaria della Regione, ma produce invece deleterie conseguenze
anche sotto il profilo dell'organizzazione e dell'esercizio delle
funzioni amministrative di competenza regionale.
La Regione, infatti, non potendo contare su un quadro certo e
tendenzialmente stabile di finanziamenti statali (e non potendo - nè
dovendo - far fronte in autonomia all'erogazione di prestazioni in
materia di istruzione), non è in grado di programmare gli interventi
per la scuola del proprio territorio.
La situazione è grave, al punto che, a seguito dell'approvazione
della disposizione impugnata, Regione e scuole, soprattutto quelle
paritarie dell'infanzia (principalmente mediante le proprie
associazioni di categoria, in primis, F.I.S.M.), paventano la
chiusura di molte strutture e, dunque, stante la peculiarità del
Veneto, una significativa riduzione - per alcune zone una vera e
propria interruzione - del servizio d'istruzione offerto alle
famiglie. Riduzione o interruzione che può essere colmata solo da un
finanziamento adeguato, certo e stabile proveniente dal livello
centrale di governo, in attesa dell'effettiva attuazione dell'art.
119 Cost., o dall'istituzione di scuole dell'infanzia dello Stato con
tempi e costi inaccettabili.
2.10. La disposizione legislativa impugnata viola, poi, l'art.
118 Cost. sotto un altro e diverso profilo. Essa si pone, infatti, in
contrasto con i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza che in esso sono espressi, ai quali rimanda l'art. 120
cost. (per il principio di sussidiarieta') e che sono, tra l'altro,
funzionali al buon andamento della Pubblica amministrazione ex art.
97 Cost.
L'attuazione di questi principi impone al legislatore nazionale
di tenere in adeguato conto la peculiarità della situazione delle
scuole paritarie, soprattutto per l'infanzia, del Veneto, a partire
dalla determinazione in ordine alla misura e alle modalità
dell'erogazione delle risorse.
Così, in effetti, non avviene normalmente e non è avvenuto nel
caso di specie. La previsione normativa impugnata si limita a
stanziare la somma di 242 milioni di euro per le scuole paritarie, in
termini assoluti insufficiente allo scopo, e a dare priorità a
quelle dell'infanzia, senza chiarire come queste risorse vadano
distribuite e senza prendere atto delle differenze dei diversi
tessuti socio-economico-culturali delle Regioni destinatarie.
2.11 Sembra evidente, infine, che la previsione legislativa
impugnata, disponendo l'ennesimo finanziamento incerto e inadeguato,
sotto i diversi profili denunciati, si innesta e alimenta un contegno
del legislatore statale, in punto di copertura delle esigenze
finanziarie in materia di istruzione, che non può dirsi in alcun
modo improntato a lealtà istituzionale fra i livelli di governo
implicati, principio questo che costituisce una differente
declinazione del più noto principio di leale collaborazione, al
quale il legislatore ordinario stesso si è di recente vincolato
approvando la legge 5 maggio 2009, n. 42 (il rimando è all'art. 2,
comma 2, lett. b)).
2.12. L'attribuzione ai privati di un «vero e proprio diritto
soggettivo ad istituire scuole e istituti di educazione» (Corte
cost., sent. n. 36 del 1958 relativamente all'art. 33 Cost.); il
principio della libertà d'insegnamento (art. 33, primo comma,
Cost.); l'onere a carico della Repubblica di istituire scuole di ogni
ordine e grado (art. 33 Cost.) l'aver figurato lo Stato come Stato di
cultura (art. 9 Cost.) e rifiutato l'imposizione di qualsivoglia
educazione di regime con il conseguente impegno a promuovere tutte le
iniziative pubbliche e private che contribuiscono al progresso
formativo (V. E. Spagna Musso, Sulla legittimità costituzionale di
finanziamenti statali alle scuole private, in Rass. dir. pubbl.,
1965, 608); il riconoscimento dell'istruzione dei figli come diritto
dei genitori fondato sull'autonomia originaria della famiglia (art.
29 Cost.); il diritto di scelta della scuola (art. 30 Cost.); il
principio secondo cui la scuola deve essere «aperta a tutti» (art. 34
Cost.); i principi dell'autonomia legislativa, amministrativa e
fiscale regionale (arti. 117, 118, 119), uniti al generale canone
ragionevolezza e di buona amministrazione e al criterio della leale
collaborazione costituiscono altrettanti parametri idonei a
dimostrare l'illegittimità della disposizione impugnata:
a) nella parte in cui non viene raccordata alla
programmazione pluriennale e lascia il gestore della scuola paritaria
in una condizione di oggettiva incertezza in ordine ai tempi e agli
importi sui quali fare legittimo affidamento;
b) laddove individui il contributo complessivo per il 2012 in
appena 242 milioni di euro per tutta la scuola paritaria, perchè
palesemente incongrua ed intrinsecamente irragionevole (disponendo un
taglio lineare del 55,1 % rispetto alla spesa storica);
c) nella parte in cui misconosce lo sgravio di cui lo Stato e
le altre Regioni beneficiano relativamente alle scuole dell'infanzia
paritarie venete che svolgono un servizio scolastico sostitutivo (e
non alternativo) di quello statale di pari grado (totalmente assente
nonostante le previsioni di cui all'art. 33, comma 2, Cost. e alla
legge n. 444/1968) con economie di sistema oggi irrinunciabili;
d) nella parte in cui, disponendo la somma di 242 milioni di
euro in un unico e indistinto capitolo di spesa, non differenzia, nel
trattamento economico le diverse realtà regionali.
Per tali profili di illegittimità, si chiede pertanto alla Corte
di voler acclarare e dichiarare l'illegittimità in parte qua della
disposizione impugnata.
In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui la Corte
ritenesse di non poter accogliere, in rito o nel merito, le richieste
avanzate dalla ricorrente, si chiede allora di voler almeno
utilizzare i poteri monitori suoi propri, al fine di sollecitare il
Parlamento a farsi carico delle precise responsabilità
costituzionali in materia di istruzione gravanti sul livello di
governo centrale e di eliminare le incongruenze evidenziate, presenti
nell'attuale disciplina. Tutto ciò con riserva di futuro
accoglimento (cfr. tra le altre, sent. n. 61 del 2006 e ord. n. 18
del 2003).
3. Profili di illegittimità costituzionale dell'art. 30, comma
5, della legge 12 novembre 2011, n. 183.
Il presente giudizio ha ad oggetto anche una seconda previsione
della legge di stabilità per il 2012: si tratta dell'art. 30, comma
5.
Giova, anzitutto, chiarire il contenuto normativo della
disposizione impugnata e la sua posizione nel quadro ordinamentale,
così come tracciata dal legislatore nazionale negli ultimi mesi.
Nell'ambito di un programma di drastica riduzione della spesa
pubblica, progettato ed attuato al fine di rispondere alle
drammatiche contingenze economiche e finanziarie di cui anche il
nostro Paese è vittima, l'art. 14 del decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138, recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo», imponeva alle Regioni di adeguare i
propri ordinamenti quanto a: a) numero massimo dei Consiglieri
regionali; b) numero massimo degli Assessori regionali; c) riduzione
degli emolumenti in favore dei Consiglieri regionali; d)
commisurazione del trattamento economico dei Consiglieri
all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio; e) istituzione
di un Collegio di revisori dei conti; 1) passaggio al sistema
previdenziale contributivo per i Consiglieri regionali.
Tali misure, autoqualificatesi come necessarie nell'ambito del
«coordinamento della finanza pubblica», erano espressamente
finalizzate alla collocazione della Regione adempiente ad esse «nella
classe di enti territoriali più virtuosa di cui all'art. 20, comma
3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111». Esse, dunque,
venivano poste dal legislatore come necessarie per ottenere un
riscontro in termini di premialità (o, quanto meno, di esclusione di
sanzioni).

Ritenendo la disposizione normativa citata gravemente lesiva
dell'autonomia statutaria, legislativa e finanziaria della Regione,
il Veneto proponeva ricorso a codesta ecc.ma Corte (ricorso n. 145
del 2011) e così facevano numerose altre Regioni.
Nel frattempo, l'art. 30, comma 5, della legge 12 novembre 2011,
n. 183 interveniva sulla disposizione impugnata, modificandone il
dettato e, più precisamente, sostituendo con la parola «adeguano» la
più complessa locuzione: «ai fini della collocazione nella classe di
enti territoriali più virtuosa di cui all'art. 20, comma 3, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni,
dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, oltre al rispetto dei parametri
già previsti dal predetto art. 20, debbono adeguare».
È evidente, quindi, che, ad opera del citato intervento, quelle
che potevano al più essere considerate facoltà o, per meglio dire,
oneri per le Regioni - invitate a ridurre numero e retribuzione dei
propri Consiglieri ed Assessori e a controllare le spese della
politica al fine di ottenere i vitali benefici legati alla loro
qualificazione come «Regioni virtuose» - sono oggi puri e semplici
obblighi.
I motivi di illegittimità proposti con l'originario ricorso alla
Consulta, dunque, devono essere qui integralmente riproposti e - lo
si auspica - trovare un più deciso accoglimento, in considerazione
proprio del mutamento occorso.
Si deve, anzitutto, contestare la qualificazione della disciplina
impugnata come espressione del potere dello Stato di porre i principi
fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica».
È evidente, infatti, che il dettato normativo incide
direttamente ed in modo significativo sul piano istituzionale delle
Regioni, al punto che il risparmio di spesa - che pure è l'obiettivo
posto dal legislatore - finisce con l'essere una mera conseguenza
rispetto al portato della riforma a livello di organi di governo
regionale. Ora, non è possibile estendere l'ambito di competenza
legislativa al punto da considerare ricompresa nella materia
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica» qualsiasi previsione dello Stato centrale di natura
ordinamentale solo perchè in grado di conseguire tagli alla spesa.
Inoltre, anche nella denegata ipotesi in cui codesto ecc.mo
Giudice dovesse ritenere di sussumere l'intervento legislativo
impugnato in un ambito di potestà concorrente Stato-Regioni, ex art.
117, comma 3, Cost., nella fattispecie concreta, non si rinvengono
disposizioni di principio. «Nella giurisprudenza di questa Corte è
ormai consolidato l'orientamento secondo cui norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei
suddetti obiettivi» (così in Corte cost. sent. n. 326 del 2010,
riprendendo sent. n. 237 del 2009. I medesimi assunti, tuttavia, si
ritrovano anche nelle sentt. n. 182 del 2011, n. 159 del 2008 e n.
237 del 2009).
La duplice condizione richiesta non è stata rispettata.
La disciplina impugnata, più correttamente, deve sussumersi
nell'ambito dell'autonomia statutuaria regionale in materia di «forma
di governo» e «principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento», di cui all'art. 123 Cost.
In particolare, compete certamente allo Statuto regionale la
determinazione del numero massimo di consiglieri regionali, che
l'impugnata lettera a) del primo comma dell'art. 14 del decreto-legge
n. 138/2011 pretende, invece, di imporre in relazione al numero degli
abitanti della Regione. Sul punto la giurisprudenza recente di
codesta Corte è cristallina: nell'ambito della riserva normativa di
cui all'art. 123 Cost. «rientra la determinazione del numero dei
membri del Consiglio, in quanto la composizione dell'organo
legislativo regionale rappresenta una fondamentale'scelta politica
sottesa alla determinazione della forma di governo della Regione'»
(così in Corte cost. sent. n. 188 del 2011, riprendendo anche la
sent. n. 3 del 2006).
Le medesime considerazioni valgono per la lettera b) impugnata
con l'originario ricorso, dal momento che, con essa, il legislatore
statale ha preteso nuovamente di intervenire sulla forma di governo
regionale e sulle scelte discrezionali che la riguardano, con
riferimento al numero di Assessori.
Le disposizioni di cui alle lettere c), d) e f) dell'art. 14,
comma 1, del decreto-legge n. 138/2011, invece, si interessano degli
emolumenti e delle utilità dei Consiglieri regionali e del sistema
previdenziale a questi applicabile. Gli obblighi imposti alle
Regioni, in questo caso, oltre ad essere lesivi dell'autonomia
statutaria regionale, si pongono in contrasto con il dettato
dell'art. 119 Cost. dal momento che intervengono, limitandola, sulla
spesa regionale. Codesta ecc.ma Corte ha chiarito più volte ormai
che affinchè i vincoli all'autonomia di spesa propria delle Regioni
possano dirsi conformi a Costituzione essi devono riguardare
«l'entità del disavanzo di parte corrente oppure - ma solo 'in via
transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statalè - la
crescita della spesa corrente». In altri termini, «la legge statale
può stabilire solo un 'limite complessivo, che lascia agli enti
stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa'» (così, di recente in Corte cost. n.
182 del 2011, riprendendo le sentt. n. 417 del 2005, n. 36 del 2004,
n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005. Con precipuo riguardo agli
interventi sulle indennità corrisposte agli organi politici
regionali, invece, si veda Corte cost. sent. n. 157 del 2007 punto
5.2 del Considerato in diritto).
Particolare, ma non meno illegittima, è la previsione
dell'istituzione, a decorrere dal 1° gennaio 2012 scorso, di un
Collegio dei revisori dei conti, «quale organo di vigilanza sulla
regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione
dell'ente», operante «in raccordo con le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti», prevista dall'art. 14, comma 1,
lett. e) del decreto-legge n. 138/2011 e divenuta obbligatoria grazie
alla modifica apportata dall'art. 30, comma 5, della legge n.
183/2011, qui in esame.
La previsione normativa richiamata si pone in contrasto,
innanzitutto, con il riparto costituzionale della potestà
legislativa, non solo con riferimento all'art. 117, comma 3, cost.
(e, in particolare, all'ambito del «coordinamento della finanza
pubblica», dal momento che non pone norme di principio, come sopra
denunciato), bensì anche in relazione agli artt. 117, comma 4, e
123, comma 1, Cost.
Spetta allo Statuto regionale, infatti, il compito di disegnare
«i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» della
Regione, nell'ambito dei quali, poi, il legislatore regionale
interverrà con discipline di dettaglio, esercitando la propria
potestà esclusiva in materia di organizzazione amministrativa
regionale e controlli.
Non si può dimenticare, infatti che la riforma del titolo V
della Costituzione, unitamente alla legge 5 giugno 2003, n. 131, che
le dà attuazione, ha riconosciuto l'avvenuta emancipazione delle
Regioni dallo Stato, confermando la prevalente linea di tendenza
legislativa che riservava e riserva all'autonomia normativa e
organizzativa di detti enti la materia dei controlli.
In effetti, si appalesa un vero contrasto con l'intero sistema
disegnato sul punto a seguito della legge costituzionale n. 3 del
2001.
Non è dato, infatti, comprendere quali poteri in concreto siano
rimessi al Collegio di revisione nè quali siano gli effetti delle
pronunce di questo, ma la disposizione è congegnata in modo tale da
far temere il ripristino di un sistema di controlli preventivi di
legittimità.
Il contrasto con la Costituzione si estende, inoltre e comunque,
anche all'art. 119 Cost.: è evidente che l'ulteriore controllo sulla
gestione dell'ente posto in capo al Collegio dei revisori dei conti
regionale si tradurrà in una compressione dell'autonomia della
Regione anche e soprattutto in punto di spesa.
Tutto ciò dimostra l'illegittimità della disposizione normativa
di cui all'art. 30, comma 5, della legge n. 183/2011 per violazione
degli artt. 117, 119 e 123 Cost.

P.Q.M.

Si chiede che codesto ecc. mo Collegio voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale:
a) dell'art. 33, comma 16, della legge 12 novembre 2011, n.
183: un tanto per violazione degli artt. 3, 97, 30, 33, 34, 117, 118,
119, 120 Cost., nonchè del principio di leale collaborazione di cui
agli artt. 5 e 120, comma 2, Cost., e, per quanto di competenza e ove
occorra, dei seguenti parametri interposti: art. 138 del d.lgs. 1998,
n. 112; legge 5 maggio 2009, n. 42; legge 10 marzo 2000, n. 62; legge
28 marzo 2003, n. 53; d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59; d.lgs. 16
aprile 1994, n. 297.
b) dell'art. 30, comma 5, della legge 12 novembre 2011, n.
183: un tanto per violazione degli artt. 117, 119, 123 Cost.
Si allega:
1. deliberazione della Giunta della Regione Veneto n. 2256
del 20 dicembre 2011 recante l'autorizzazione alla proposizione del
ricorso;
2. relazione dell'Ufficio scolastico regionale per il Veneto
sui dati delle scuole paritarie e non paritarie nell'a.s. 2010/2011;
3. relazione F.I.S.M. sui dati della scuola dell'infanzia
veneta 2010-2011;
4. decreto n. 5 del 1° aprile 2011 e nota Miur n. 2453 del 7
aprile 2011.
Padova-Venezia-Roma, 10 gennaio 2012

Avv. prof. Bertolissi - Avv. prof. Zanon - Avv. prof. Palumbo - Avv.
prof. Manzi