1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 18-4-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 272 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2001
Ordinanza emessa il 22 gennaio 2001 dal tribunale di Torino nel procedimento civile vertente tra Nigro Bianca ed altri e Amministrazione della pubblica istruzione Impiego pubblico - Personale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato - Trasformazione del rapporto di lavoro in rapporto a tempo indeterminato, come previsto per i lavoratori dipendenti di imprese private o di enti pubblici economici - Esclusione - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee, attesa la privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti di amministrazioni pubbliche - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 419/2000. - D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 36, comma 8, come modificato dall'art. 22 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80. - Costituzione, art. 3. (001C0371) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 18-4-2001)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 16 gennaio
2000, sentite le parti, pronuncia la seguente ordinanza di rimessione
degli atti alla Corte costituzionale nella causa iscritta al n. rgl
5597/2000 promossa da: Nigro Bianca, Padovani Samuela, Sandrone
Stefania, Giuliana Concetta, Muffato Renato, Parussa Angela Assunta,
Lucarelli Maria Rosaria, Pernice Domenica, Gennaro Carla, Barra Anna
Maria, Capriolo Patrizia, Mela Pierangela, Rossetti Daniela, Turco
Claudia, Mometti Elisabetta, Grande Gabriella, De Michiel Fabio,
Ciravegna Graziella rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Carlo
Emanuele Gallo e Massimo Andreis del Foro di Torino elettivamente
domiciliati presso il loro studio in Torino, via Palmieri, 40 come da
procure specialiin atti;
Contro Amministrazione della pubblica istruzione, in persona del
Ministro pro-tempore, difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato
di Torino, domiciliataria;

O s s e r v a

Chiedono i ricorrenti, tutti da anni in servizio quali insegnanti
di scuola secondaria presso il Provveditorato agli studi di Torino,
in forza di successivi contratti di lavoro di durata annuale, che il
giudice voglia accertare e dichiarare il loro diritto ad essere
considerati dipendenti a tempo indeterminato dell'amministrazione
dellapubblica istruzione, con le consequenziali statuizioni in punto
riconoscimento di un trattamento economicovariabile nel tempo e
connesso all'attività maturata, con la conseguente condanna
dell'amministrazione acorrispondere loro le differenze stipendiali da
determinarsi a seguito di consulenza tecnica d'ufficio.
Fondano la loro pretesa, non ulteriormente specificata quanto a
limiti temporali, sulla base del disposto degli artt. 1 e 2 della
legge n. 230 del 18 aprile 1962 che, secondo la tesi attorea, sarebbe
direttamente applicabile nei loro confronti, a seguito della
cosiddetta privatizzazione del pubblico impiego, di cui al d.lgs.
n. 29 del 3 febbraio 1993, così come modificato dal d.lgs. n. 80 del
31 marzo 1998.
Richiamano in particolare il comma 7 dell'art. 36 del d.lgs.
n. 29/1993, quale risultante dopo la modifica apportata dall'art. 22
del d.lgs. n. 80 del 1998, in particolare là dove si prevede che le
pubbliche amministrazioni si avvalgano "delle forme contrattuali
flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal
codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa".
La seconda parte della norma, inoltre, sancisce che "I contratti
collettivi nazionali provvedono a disciplinare la materia dei
contratti a tempo determinato, ..., in applicazione di quanto
previsto dalla legge 18 aprile 1962, n. 230 (...)".
Dal complesso delle disposizioni di cui al comma 7 dell'art. 36
del d.lgs. n. 29/1993, i ricorrenti deducono la piena applicabilità
ai rapporti di pubblico impiego, a partire dal 30 giugno 1998, della
legge n. 230/1962, ed in particolare degli artt. 1 e 2, che, per un
verso, prevedono che il rapporto di lavoro subordinato sia
normalmente a tempo indeterminato, e per altro sanciscono in presenza
di specifici presupposti, anche dopo la modifica apportata dall'art.
12 della legge 24 giugno 1997, n. 196, la conversione del contratto
di lavoro a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato.
Escludono i ricorrenti che nel caso di specie possa trovare luogo
il richiamo al comma 8 dell'art. 36 cit., che pure testualmente
recita: "In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative
riguardanti l'assunzioneo l'impiego di lavoratori, da parte delle
pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione
dirapporti a tempo indeterminato con le medesime pubbliche
amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità o sanzione".
Fondano tale esclusione sulla base del convincimento per cui la
norma in questione deve essere riferita a tutte le ipotesi di
violazione dei procedimenti di assunzione che non riguardino la
rinnovazione di rapporti a tempo determinato, fattispecie rispetto
alla quale il richiamo alla legge n. 230/1962, esplicitato dal comma
7, opererebbe in rapporto di specialità, con ciò prevalendo sulla
disciplina di carattere generale di cui al comma 8.
Dissente questo giudice da una tale impostazione: la disposizione
di cui al comma 8 dell'art. 36 è chiaramente norma finale, che si
rivolge a tutte le ipotesi prese in considerazione dallo stesso
articolo, tra cui, appunto, il contratto di lavoro a tempo
determinato. La volontà del legislatore sul punto è univoca, nel
senso di volerescludere in ogni caso e per tutte le ipotesi prima
prese espressamente in considerazione (contratti a tempo determinato,
contratti di formazione e lavoro, altri rapporti formativi e di
fornitura di rapporto di lavoro temporaneo) la costituzione di
rapporti di lavoro a tempo indeterminato: il richiamo alla legge
n. 230/1962, a cui dovranno ispirarsi i contratti collettivi
nazionali al fine di disciplinare la materia, è chiaramente escluso
per ciò checoncerne la possibilità di pervenire alla conversione
dei contratti di lavoro cui è stato originariamente apposto un
termine. L'interpretazione qui propugnata trova peraltro un
autorevole conforto nella sentenza n. 419 del 9 ottobre 2000 della
Corte costituzionale, con la quale sono state respinte tutte le
questioni di costituzionalita'dell'art. 9, comma 21, ultimo periodo,
del decreto legge 1o ottobre 1996, n. 510, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28 novembre 1996,
n. 608, in materia di contratti a tempo determinato stipulati
dall'ente Poste italiane, sentenza sulla quale occorrerà in seguito
ritornare, che comunque ha espressamente indicato la norma in esame
come esempio di regola opposta a quella della conversione del
rapporto a termine nullo (par. 11).
Se questa dunque, come ritiene il giudicante, è l'unica
interpretazione possibile dei commi 7 e 8dell'art. 36 del d.lgs.
n. 29/1993, si profila allora la questione di legittimità
costituzionale delle norme in esame: questione che è stata solo in
via subordinata proposta all'attenzione del tribunale, ma che si
ritiene di doversollevare d'ufficio, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.
Il comma 8 dell'art. 36 introduce infatti una evidente disparità
di trattamento tra i lavoratori assunti con contratto a tempo
determinato dalle pubbliche amministrazioni, e quelli assunti con
analogo contratto da altri datori di lavoro privati o enti pubblici
economici: ai primi infatti, pur dopo il richiamo generale alle norme
di cui alla legge n. 230/1962, viene assolutamente negata la
possibilità di veder instaurato, a seguito della ritenuta violazione
del disposto imperativo di legge, un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, ciò che invece può avvenire, in presenza di
determinate condizioni, per i secondi.
Questo giudice è ben consapevole dell'esistenza di precedenti
pronunce della Corte costituzionale che hanno negato la violazione
del principio costituzionale di parità di trattamento in casi di
normative che prevedono discipline differenziate del lavoro a
termine, ove sussistano peculiari caratteristiche dei rapporti di
lavoro (sent. n. 80 del 1994 per quel che riguarda il lavoro
marittimo, ord. n. 347 del 1988 per il settore del commercio e del
turismo, e da ultimo sent. n. 419 del 2000, già citata, per i
dipendenti dall'Ente poste).
Nell'ambito della decisione da ultimo evocata, però, la Corte ha
negato la violazione dell'art. 3 della Costituzione non tanto sulla
scorta della valutazione in sè dell'attività posta in essere dal
datore di lavoro, bensì dopo aver considerato con attenzione che lo
stesso Ente poste era stato costituito in attuazione di una fase
intermedia del processo di privatizzazione, evidentemente finalizzata
alla realizzazione delle condizioni economiche e strutturali per la
gestione in forma di società per azioni del servizio postale.
La Corte ha espressamente valutato, dopo avere emesso a tal fine
un'apposita ordinanza istruttoria, il fatto che il diffuso e non
spiegato ritardo da parte degli organi locali dell'ente preposti alle
assunzioni di personale a tempo determinato, nell'adeguarsi alla
disciplina privatistica di cui alla legge n. 230 del 1962, aveva nei
fatti posto in essere i presupposti per la trasformazione in rapporti
di lavoro a tempo indeterminato di un elevatissimo numero di rapporti
a termine (comunque nell'ordine di svariate migliaia) stipulati in
violazione degli artt. 1 e 2 della suddetta legge.
Sulla scorta di tali elementi fattuali, valutata l'assoluta
eccezionalità di tale situazione, ha ritenuto che nel caso di specie
l'operato del legislatore si fosse fondato consapevolmente sul la
considerazione per cui l'imprevista assunzione coattiva con rapporto
a tempo indeterminato di migliaia di lavoratori potesse gravemente ed
irreparabilmente pregiudicare il risanamento finanziario dell'ente,
costituente ineludibile presupposto per la sua trasformazione in una
società per azioni, destinata ad operare sul mercato in regime di
parziale concorrenza e con icriteri di economicità.
Si è ritenuto in definitiva che la disparità di trattamento tra
lavoratori introdotta dall'art. 9, comma 21, del d.l. n. 510/1996,
come convertito nella legge n. 608/1996, possa trovare una adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutela dell'interesse pubblico al
buon esito del processo di privatizzazione del servizio postale:
interesse tale da rendere non omogenee le situazioni poste a
raffronto dai giudici rimettenti.
Orbene, le considerazioni svolte in tale recente occasione dalla
Corte costituzionale, ad avviso di questogiudice, inducono a ritenere
non manifestamente infondata la questione di legittimità dell'art.
36, comma 8 del d.lgs. n. 29/1993: tale norma introduce, è evidente
e lo si deve ribadire, una vistosa disparità di trattamento tra i
dipendenti da imprese private o da enti pubblici economici, ed i
dipendenti da pubbliche amministrazioni, pur a seguito
dell'intervenuto processo di "privatizzazione" che pure doveva essere
ispirato, nella mente del legislatore, dall'intento di parificare le
situazioni, sia per quel che riguarda la disciplina sostanziale
regolante i rapporti, sia per ciò che concerne l'ambito della tutela
offerta in sede giurisdizionale. Nell'ottica di tale parificazione si
pone indubbiamente il richiamo, operato dal comma 7 dell'art. 36
d.lgs. n. 29/1993, della legge n. 230/1962, che è vista come norma
di garanzia, inderogabile da parte della contrattazione collettiva.
Il comma 8 dello stesso art. 36, purtuttavia, contraddice in
termini assoluti a tale ottica, venendo a negare che ai dipendenti
dalle pubbliche amministrazioni possa spettare, in ogni caso
un'ipotesi di tutela saliente quale quella della conversione del
contratto a tempo determinato in contratto a tempo indeterminato:
tutela che davvero costituisce la forma qualificata attraverso cui il
nostro ordinamento sanziona la violazione delle disposizioni
imperative in materia di lavoro a tempo determinato, visto anche quel
massiccio orientamento giurisprudenziale, di legittimità e di
merito, che nega la retribuibilità ex se dei periodi intermedi fra
contratti a termine nulli (fra le tante, Cass. S.U. 5 marzo 1991,
n. 2334; Cass., 7 febbraio 1996, n. 8695; Cass., 30 maggio 1997,
n. 4787;Cass., 27 dicembre 1997, n. 13050; Cass., 27 febbraio 1998,
n. 2192; Cass., 21 dicembre 1998, n. 12752; Cass., 14 aprile 1999,
n. 3705; Cass., 28 ottobre 1999, n. 12120).
La Corte, valutando il caso dei dipendenti dell'Ente poste, ha
fatto salva la norma che impediva la conversione dei contratti a
tempo determinato in contratti a tempo indeterminato, dando rilievo,
da un lato, al profilo fattuale, che era stato fatto oggetto di
accertamento a seguito di espressa ordinanza istruttoria,
dell'ingente numero di casi in cui tale conversione avrebbe avuto
luogo nei confronti di dipendenti dell'Ente poste: ma un analogo
ragionamento non può oggi essere svolto da questo giudicante, che
non dispone, nè ha i mezzi per disporne, dei dati relativi al numero
dei lavoratori che potrebbero trovarsi ad essere assunti da pubbliche
amministrazioni a seguito della piena applicazione della legge
n. 230/1962.
Ha altresì utilizzato la Corte l'argomento della necessità di
evitare la compromissione, in via grave ed irreparabile, del
risanamento finanziario dell'Ente poste, ritenuto un ineludibile
presupposto per la sua trasformazione in società per azioni,
destinata ad operare sul mercato in regime di parziale concorrenza e
con criteri di economicita': ma lo stesso argomento nel caso di
specie non pare possa essere utilizzato, soprattutto dal giudice
dellasingola controversia, per attribuire ragionevolezza ad una
disparità di trattamento evidente, a danno di un ampio settore di
lavoratori in regime privatizzato.
Ha infine fatto ricorso, per escludere la violazione del
principio costituzionale, alla temporaneità della deroga alla
disciplina generale nei confronti dei dipendenti dell'Ente poste:
argomento che nel caso che qui si esamina non trova spazio, poichè,
come si è già visto, l'esclusione è espressa in termini assoluti
ed incondizionati.
Sulla scorta di tali argomenti, questo giudice si è determinato
nel senso della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità dell'art. 36, comma 8 d.lgs. n. 29/1993 in
relazione all'art. 3 della Costituzione: ma valuti inoltre la Corte
se la disparità di trattamento - che oggettivamente sussiste - possa
essereconsiderata ragionevole, alla luce delle considerazioni che la
stessa Corte costituzionale ha svolto per ritenere inammissibile il
referendum abrogativo della legge n. 230/1962, con la sentenza n. 41
del 3 febbraio 2000.
In quella occasione, la legge n. 230/1962 era stata individuata
come normativa interna, di contenuto tale da costituire per lo Stato
italiano il soddisfacimento di un preciso obbligo derivante
dall'appartenenza all'Unione europea, ed in particolare quello
contenuto nella direttiva 1999/70/CE del Consiglio dell'Unione
europea del 28 giugno 1999, concernente specificamente il rapporto di
lavoro a tempo determinato.
Tale direttiva, che recepisce l'accordo-quadro stipulato in
materia dalle parti sociali, espressamente richiede che il termine
apposto al contratto di lavoro sia determinato da condizioni
oggettive, quali il raggiungimento di una certa data, il
completamento di un compito specifico o il verificarsi di un evento
specifico: nelcontempo dispone che gli stati membri, ove nella loro
legislazione non abbiano già una normativa equivalente, debbano non
oltre il 10 luglio 2001, dettarne una diretta ad evitare l'abuso del
contratto a termine, mediantel'adozione di misure idonee ad
individuare le ragioni obbiettive che giustifichino la sua
rinnovazione, la durata massima dei contratti successivi, ed il
numero dei rinnovi possibili: nonchè a stabilire quando i contratti
a termine debbano considerarsi "successivi" e quando si convertano in
contratti a tempo indeterminato.
Sostiene la Corte che la legge n. 230/1962 costituisce una norma
di cui l'ordinamento italiano non può privarsi, perchè essa
costituisce il soddisfacimento di un preciso obbligo derivante
dall'appartenenza all'Unione europea, in quanto essa da molto tempo
ha adottato una serie di misure puntualmente dirette ad evitare
l'utilizzo della fattispecie contrattuale a tempo determinato per
finalità elusive degli obblighi nascenti da un rapporto di lavoro a
tempo indeterminato, in particolare circondando di garanzie l'ipotesi
della proroga o del rinnovo del contratto e precisando i casi in cui
il contratto prorogato o rinnovato si debba considerare a tempo
indeterminato.
Valuti la Corte come possa ravvisarsi la ragionevolezza della
disparità di trattamento introdotta dal comma 8 dell'art. 36 d.lgs.
n. 29/1993, posto che la stessa espressamente esclude, ed in termini
assoluti, che al dipendente da amministrazioni pubbliche possa
spettare il diritto alla conversione del rapporto in tempo
indeterminato, diritto che espressamente la direttiva comunitaria
richiede che venga riconosciuto, almeno a certe condizioni, in caso
di abusi in tema di contratto di lavoro a tempo determinato.
Il comma 8 dell'art. 36 in pratica realizza sul punto quella
"radicale carenza di garanzie in frontale contrasto con la lettera e
lo spirito della direttiva suddetta" che parimenti si sarebbe
realizzata con l'abrogazione referendaria della legge n. 230/1963, ed
in particolare del suo art. 2: e davvero non ci si raffigura come nel
caso dell'impiego pubblico privatizzato possa essere affermata la
ragionevolezza di una disparità di trattamento che in pratica
realizza, almeno su un fronte, ma di portata centrale, quella
"carenza di garanzie" che la stessa Corte ha ritenuto doveroso
escludere a priori rispetto alla proposta referendaria.
Lo scenario che si configura, stando alla stessa pronuncia della
Corte costituzionale, è quello di un palese contrasto del comma 8
dell'art. 36 d.lgs. con l'ordinamento comunitario, e di
un'esposizione dello Statoitaliano a responsabilità ove omettesse di
adeguarsi, nel termine del 10 luglio 2001, agli obblighi imposti
dalla citata direttiva 1999/1970, oltre che, ovviamente, ad ipotesi
di eventuale disapplicazione della norma da parte del giudice
nazionale per ritenuto contrasto con la direttiva stessa.
La questione che qui si intende sollevare appare comunque
indubbiamente rilevante ai fini della soluzione della presente
controversia: i ricorrenti hanno tutti in corso un rapporto di lavoro
a tempo determinato con il Ministero della pubblica istruzione, dopo
averne stipulati negli anni precedenti, successivi ed anteriori al
luglio 1998, e quindi all'entrata in vigore della riforma del
pubblico impiego, altri, parimenti a termine, di durata
corrispondente agli anni scolastici. La parte convenuta non prova nè
offre di provare l'obiettiva esistenza delle condizioni che hanno
giustificato l'apposizione del termine ai vari contratti di lavoro,
così risultando inadempiente rispetto all'onere probatorio che
l'art. 3 della legge n. 230/1962 (che si deve intendere sicuramente
richiamatodall'art. 36 del comma 7 del d.lgs. n. 29/1993) pone
comunque a carico del datore di lavoro: le sue difese si incentrano
tutte ed esclusivamente sul richiamo al disposto del comma 8
dell'art. 36, della cui legittimita'costituzionale, per tutte le
ragioni sin qui esposte, questo giudice ritiene di dubitare, in
relazione all'art. 3 della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 8 dell'art. 36 d.lgs.
n. 29 del 3 febbraio 1993, così come modificato dall'art. 22 del
d.lgs. n. 80 del 31 marzo 1998, inrelazione all'art. 3 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Presidente delConsiglio dei
ministri, e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Torino, addì 22 gennaio 2001
Il giudice: Sanlorenzo
01C0371