1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 aprile 2013
Ordinanza del 16 aprile 2013 emessa dal Giudice di pace di Rossano nel procedimento civile promosso da Catalano Pasquale contro Ministero della Giustizia. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciato mancato esame del relativo emendamento in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa e della c.d. "riserva di assemblea" previsti per l'approvazione dei disegni di legge di delegazione legislativa - Incompatibilita' ed eterogeneita' della delega rispetto al presupposto di necessita' e urgenza e al contenuto originario del decreto-legge - Richiamo alla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali e degli uffici del pubblico ministero recate dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Soppressione del Tribunale di Rossano e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Rossano - Eccesso di delega - Irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, n. 1, art. 1, limitatamente all'inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Rossano, nell'elenco di cui alla (allegata) Tabella A. - Costituzione, artt. 3, 24, e 76. (13C00293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-2013)

IL GIUDICE DI PACE

Il Giudice di Pace di Rossano, avv. Domenico Monaco, sciogliendo
la riserva assunta all'Udienza del 08.04.2013 nel procedimento civile
in epigrafe emarginato ha pronunciato la seguente ordinanza tra
Catalano avv. Pasquale, rappresentato e difeso da sè medesimo,
nonchè dall'avv. Stefania Virelli, e presso il suo studio
domiciliato in Rossano al viale R. Margherita n. 181; attore;
Contro Ministero della Giustizia, in p. del Ministro in carica
p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale
dello Stato di Catanzaro, nei cui uffici alla via G. da Fiore n.34
domicilia ope legis; convenuto;
Oggetto: Risarcimento danni.

Svolgimento del procedimento

Con atto di citazione notificato il 6 febbraio 2013 l'avv.
Pasquale Catalano conveniva in giudizio davanti all'intestato Giudice
di pace il Ministero della Giustizia per ivi sentire accogliere le
seguenti conclusioni: "1) in via preliminare, previa valutazione
della non manifesta infondatezza della questione di legittimità
sollevata, rimettere gli atti alla Corte Costituzionale al fine di
pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale del d.
lgs. 7 settembre 2012 n. 155 per contrasto con gli arti. 3, 25, 70,
72, 76, 77 Cost.; 2) nel merito accertare e dichiarare la
responsabilità del Ministero convenuto per i danni psicofisici
subiti dall'attore a causa della soppressione del Tribunale di
Rossano e per l'effetto condannarlo al risarcimento dei danni subiti
nella misura simbolica di €. 1.000,00, o in quella diversa accertata,
con vittoria di spese e competenza del giudizio". Si costituiva il
convenuto Ministero eccependo preliminarmente il difetto di
giurisdizione dell'a.g.o. e nel merito l'infondatezza, nell'an e nel
quantum, della domanda e comunque dichiararsi la manifesta
inammissibilità e/o infondatezza della questione di legittimità
costituzionale sollevata, con vittoria di spese e competenze di lite.
Alla udienza di prima comparizione del 08.04.2013, letti gli atti, i
verbali di causa e sentite le parti, il Giudice si riservava e
successivamente, con il presente provvedimento, ritenuta la questione
di illegittimità costituzionale rilevante e non manifestamente
infondata, la solleva a sua volta innanzi all'Ill.ma Corte
Costituzionale nei termini e per i motivi di seguito specificati.

MOTIVAZIONE

1) Sulla questione preliminare di difetto di giurisdizione.
Il Ministero convenuto eccepiva in limine litis il difetto di
giurisdizione dell'adita a.g.o. in favore della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ritenendo che l'attore lamenta
un pregiudizio patito a causa di un silenzio serbato
dall'amministrazione avverso le istanze da questo rivolte. Tale
assunto è infondato. Ed invero da una lettura del contenuto
dell'atto introduttivo e delle vicende dedotte e rappresentate
dall'attore, unitamente al provvedimento richiesto in concreto, si
evince chiaramente che trattasi di una domanda di condanna al
pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento dei danni
che si riferiscono subiti per la ingiusta soppressione del Tribunale
di Rossano: non vi è dunque alcuna impugnativa di atti
amministrativi, sia anche di un mero "silenzio", ma una pura istanza
risarcitoria contenuta nei limiti di valore di competenza dell'adito
Giudice. Non sussistendo dunque alcuna invasione del campo di
indagine riservato al Giudice amministrativo l'eccezione di difetto
di giurisdizione va rigettata perchè infondata.
2) Rilevanza della questione di incostituzionalità nel giudizio
de quo,
Come predetto, l'attore lamenta di aver subito danni psico-fisici
a causa di un provvedimento legislativo che sancisce la soppressione
del Tribunale di Rossano, provvedimento che ritiene viziato da
molteplici aspetti di incostituzionalità. La verifica dunque della
conformità alla Costituzione del provvedimento che avrebbe causato i
lamentati danni psico-fisici costituisce indubbiamente un antecedente
logico-giuridico necessario al fine di vagliare la domanda attrice,
necessario seppur non del tutto risolutivo della controversia, in
quanto resterebbe comunque da verificarsi la reale sussistenza e la
natura degli asseriti danni e infine la loro possibile
quantificazione. Il Giudice adito non può dunque procedere all'esame
della domanda indipendentemente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale sollevata, che si pone appunto in
rapporto di pregiudizialità con l'ulteriore trattazione.
3) Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale. La questione di legittimità
costituzionale appare inoltre non manifestamente infondata alla luce
delle seguenti considerazioni.
a) L'art. 1, comma 2, della legge n. 148/2011 - Violazione
dell'art. 72, commi 1 e 4 Cost.
Il primo profilo di possibile illegittimità costituzionale
emerge in relazione al procedimento adottato per l'approvazione
dell'art. 1, comma 2, della legge n. 148/2011 che ha previsto la
delega legislativa al Governo per la riorganizzazione degli uffici
giudiziari. Tale disposizione è stata infatti introdotta durante
l'iter del procedimento di conversione in legge del decreto legge n.
138/2011 che non conteneva la norma in esame. La delega è stata in
particolare inserita in un maxiemendamento presentato dal Governo al
Senato nella seduta dell'aula del 7.9.2011, l'ultima in cui il d.d.l.
è stato discusso, sul quale il Governo ha posto la questione di
fiducia. Il testo approvato dal Senato è stato poi presentato alla
Camera l'8.9.2011, è stato esaminato dalla commissione Bilancio tra
l'8 e il 12.09.2011 e dall'Aula tra il 12 e il 14.09.2011 e anche in
questo caso il Governo ha posto la fiducia. Dal resoconto della
seduta d'aula del Senato emerge inoltre che l'emendamento governativo
in questione è stato presentato in aula ed è stato trasmesso per il
parere alla commissione bilancio senza il preventivo esame da parte
della commissione referente. Potrebbe quindi essere stato violato
l'iter ordinario di formazione legislativa (art. 72, 1° comma Cost.)
che ai sensi dell'art. 72, 4° comma Cost. deve essere sempre adottato
per l'approvazione delle deleghe legislative. Detto iter parrebbe
essere stato violato sia perchè è mancato il previo esame da parte
della commissione in sede referente sia perchè l'introduzione della
disposizione di delega legislativa nel procedimento di conversione
del decreto legge ha comportato la quasi totale compressione del
dibattito parlamentare, il che appare in contrasto con la ratio della
cd. "riserva di assemblea" prevista dall'art. 72 comma 4 Cost. che è
quella di consentire il più ampio dibattito parlamentare possibile
su questo tipo di atti comportanti il trasferimento della potestà
legislativa dal Parlamento al Governo.
b) L'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 - Violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost.
Ulteriori profili di possibile illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 emergono con riferimento
alla disposizione di cui all'art. 77 Cost. Il dubbio di
costituzionalità si pone innanzitutto in relazione alla sussistenza
dei requisiti della straordinaria necessità e urgenza su cui si
fonda ai sensi dell'art. 77, comma 2 Cost. il potere di decretazione
d'urgenza del Governo. La Corte Costituzionale ha affermato al
riguardo che il difetto dei requisiti di straordinaria necessità ed
urgenza, una volta intervenuta la legge di conversione, si traduce in
un vizio in procedendo della legge stessa, la quale non esplica
dunque alcuna efficacia sanante dei vizi del decreto legge (sent. N.
171/2007). Tale orientamento è stato confermato dal Giudice delle
Leggi con pronuncia n. 355/2010 nella quale è stato ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessità ed urgenza deve
essere effettuata anche per gli emendamenti aggiunti in sede di
conversione dal parlamento. Nel caso della disposizione di cui
all'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 il dubbio circa la
sussistenza dei requisiti in esame si pone considerando che la
disposizione contenente una delega legislativa al Governo è per sua
stessa natura "a operatività differita" nel senso che essa è
immediatamente applicabile solo nei rapporti tra il Parlamento e il
Governo, mentre non ha alcuna efficacia nei confronti della
generalità dei cittadini fino a quando non viene attuata con
l'emanazione del relativo decreto delegato.
Lo strumento della legge delega appare pertanto incompatibile con
la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità e urgenza
che appaiono implicare l'immediata applicabilità del provvedimento
normativo, non solo dal punto di vista formale, ma anche sostanziale
ovvero della sua effettiva idoneità a disciplinare le situazioni
oggetto dell'intervento normativo che nel caso della legge delega è
invece rinviato al momento dell'adozione del decreto legislativo.
Sotto altro profilo l'art. 77, secondo comma, Cost. potrebbe essere
stato violato anche a causa della eterogeneità della disposizione in
esame rispetto a quelle originariamente contenute nel testo del
decreto legge n. 138/2011.
Come si è già osservato infatti la disciplina contenuta
nell'art. 1, comma 2, della l. n. 148/2011, contenente la delega al
Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici Giudiziari, è stata introdotta con un emendamento in
sede di conversione senza che il decreto legge convertito recante
«ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo
sviluppo» ne facesse alcun cenno. Tale disposizione, nella misura in
cui prevede una disciplina per la revisione della geografia degli
uffici giudiziari del tutto assente nel testo del decreto legge
oggetto di conversione, pare quindi introdurre una cd. "norma
intrusa", vale a dire estranea rispetto al testo del decreto legge
originario e come tale suscettibile di violare il dettato di cui
all'art. 77, comma 2 Cost., la cui ratio impone l'omogeneità del
contenuto del decreto legge, anche come emendato in sede di
conversione, al fine di assicurare il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il caso che lo ha reso
necessario.
Si richiama a questo proposito l'orientamento espresso dalla
Corte Costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012 in cui è stato
affermato che "la semplice immissione di urta disposizione nel corpo
di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non
vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il carattere di
urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi del secondo comma
dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza delega della
potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo. L'inserimento di norme eterogenee
all'oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge», di
cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del «caso»
straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al
provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito
di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo
interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità
prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualità temporale.
L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri) - là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e
non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., il quale impone
il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento".
Ed ancora: "Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del
decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo,
profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero
essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo
distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost.
la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di
oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro
volta, eterogenei. La necessaria omogeneità del decreto-legge, la
cui interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento
politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del
singolo caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere
osservata dalla legge di conversione. Il principio della sostanziale
omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione di un
decreto-legge è pienamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7, del
regolamento della Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente
dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che
non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo 2011
dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma del regolamento, sulla improponibilità
di emendamenti estranei all'oggetto della discussione», ricordando in
proposito il parere espresso dalla Giunta per il regolamento l'8
novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla circolare
sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10 gennaio 1997".
Infine: "Si deve ritenere che l'esclusione della possibilità di
inserire nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti
del tutto estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario
non risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario".
c) L'art. 1 del decreto legislativo n. 155/2012. Violazione
dell'art. 76 Cost. L'eventuale illegittimità costituzionale della
legge-delega n. 148/2011, sotto i profili su indicati, comporterebbe
in via consequenziale l'illegittimità anche del decreto legislativo
n. 155/2012 che vi ha dato attuazione.
Tale decreto parrebbe presentare peraltro vizi di illegittimità
costituzionale anche in proprio, sotto il profilo dell'eccesso di
delega e quindi della violazione dell'art. 76 Cost. Il riferimento è
in particolare all'art. 1 del d.Lgs. n. 155/2012, il quale dispone:
"Sono soppressi i tribunali ordinari, le sezioni distaccate e le
procure della repubblica di cui alla tabella A allegata al presente
decreto". Nell'elenco della tabella A sono compresi il Tribunale di
Rossano e la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Rossano.
Detta disposizione, nella parte in cui ha previsto la soppressione
dei predetti uffici giudiziari, solleva dubbi circa la sua
legittimità costituzionale, sotto il profilo dell'eccesso di delega,
per contrasto sia con le finalità sia con i principi e criteri
direttivi di cui all'art. 1, comma 2, lettera b) che prevede che la
revisione della geografia degli uffici giudiziari avvenga "secondo
criteri oggettivi e omogenei che tengano conto dell'estensione del
territorio, del numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e
dell'indice delle sopravvenienze, della specificità territoriale del
bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione
infrastrutturale, e del tasso d'impatto della criminalità
organizzata, nonchè della necessità di razionalizzare il servizio
giustizia nelle grandi aree metropolitane".
Tali criteri non appaiono rispettati dalla decisione di
sopprimere il Tribunale di Rossano. Ed invero già nel parere reso
dalle Commissioni Giustizia di Camera e Senato si era evidenziata la
necessità di non sopprimere il Tribunale di Rossano perchè situato
in area ad alta densità criminale nonchè in un territorio
disagiato, mal collegato e privo di idonee infrastrutture. Il
Tribunale di Rossano infatti è l'unico Tribunale Calabrese designato
alla soppressione, abbraccia la vasta area della Calabria ionica
Cosentina fino all'interno del territorio Silano, comprende venti
comuni di cui solo quello di Rossano e Corigliano contano una
popolazione residente di oltre ottantamila abitanti.
La relazione depositata nel fascicolo di parte attrice evidenza
le gravi carenze infrastrutturali, l'assoluta mancanza di un valido
sistema ferroviario o anche di una strada a scorrimento veloce che
congiungerebbe il vasto circondario di Rossano al territorio di
Castrovillari, designato quale tribunale accorpante.
Ma l'aspetto certamente più incomprensibile della decisione di
soppressione riguarda il mancato rispetto del criterio relativo al
"tasso di impatto della criminalità organizzata": basta sfogliare un
qualsiasi quotidiano locale per leggere ogni giorno di una
sparatoria, di un incendio doloso verso attività commerciali, oppure
semplicemente percorrere un tratto della strada statale SS 106 per
rendersi conto del dilagare della prostituzione.
Numerosi sono i procedimenti penali celebrati e tuttora in corso
per reati riguardanti la criminalità organizzata.
Con decreto del Presidente della Repubblica del 09.06.2011,
pubblicato nella Gazzetta n. 147 del 27 giugno 2011, su proposta del
Ministro dell'Interno, si disponeva lo scioglimento del Consiglio
Comunale di Corigliano Calabro sulle seguenti premesse: «Considerato
che nel comune di Corigliano Calabro (Cosenza) ... sussistono forme
di ingerenza della criminalità organizzata; Considerato che tali
ingerenze espongono l'amministrazione stessa a pressanti
condizionamenti, compromettendo il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione comunale di Corigliano Calabro; Rilevato,
altresì, che la permeabilità dell'ente ai condizionamenti esterni
della criminalità organizzata arreca grave pregiudizio allo stato
della sicurezza pubblica e determina lo svilimento delle istituzioni
e la perdita di prestigio e di credibilità degli organi
istituzionali; Ritenuto che, al fine di rimuovere la causa del grave
inquinamento e deterioramento dell'amministrazione comunale, si rende
necessario far luogo allo scioglimento degli organi ordinari del
comune di Corigliano Calabro, per il ripristino dei principi
democratici e di libertà collettiva...". Tale illustre
certificazione dell'esistenza di una forte presenza della
criminalità organizzata nel territorio del circondario di Rossano
evidenzia l'ingiustificata soppressione del Tribunale e della Procura
di Rossano e quindi il contrasto con i principi di cui alla citata
lettera b) dell'art. 1 della legge n. 148/2011.
d) Art. 1 del decreto legislativo n. 155 del 7.09.2012.
Violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
La violazione dei criteri posti dalla legge delega potrebbe
risolversi in concreto nella violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto i cittadini del circondario soppresso
sarebbero inevitabilmente gravati di spese maggiori per l'accesso
alla giustizia rispetto ai cittadini residenti nel circondario del
Tribunale accorpante. Uno studio recente dell'ufficio UNEP del
Tribunale di Rossano stima un aumento dei costi delle notifiche fino
al 400%! Il risultato sarebbe Un consolidarsi della purtroppo diffusa
sfiducia dei cittadini, che anzichè rivolgersi allo Stato per
dirimere una controversia potrebbero rivolgersi altrove.
Un Tribunale non è solo il luogo dove si celebrano processi, ma
è anche un importante centro di aggregazione sociale e culturale, di
promozione di iniziative pubbliche che tendono a diffondere la
cultura della legalita': la soppressione di un istituto presente sul
territorio da oltre 150 anni in un momento difficile come quello
attuale, sarebbe senz'altro percepito come una resa, un segnale di
abbandono dello Stato.
Inoltre le norme richiamate appaiono altresì in contrasto con il
disposto di cui all'art. 25, 1° comma, della Costituzione in quanto
la loro applicazione distoglierebbe il cittadino dal giudice naturale
precostituito per legge. La disposizione costituzionale citata
infatti è destinata "a garantire la certezza del cittadino di vedere
tutelarsi i propri diritti e interessi da un organo già
preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendentemente da
ogni influenza esterna" (Corte Costituzionale sentenza n. 272 del
1998).

P. Q. M.

1) preliminarmente rigetta l'eccezione di difetto di
giurisdizione perchè infondata;
2) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge
n.148/2011, con la quale è stato convertito, con modificazioni, il
decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011, per contrasto con gli
articoli 72, commi 1 e 4, e 77, secondo comma, della Costituzione;
3) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo n.
155 del 7 settembre 2012, limitatamente all'inclusione del Tribunale
di Rossano e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Rossano nell'elenco della tabella A), per contrasto con gli articoli
76, 3 e 24 della Costituzione;
4) Sospende il presente procedimento e dispone la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale;
5) Dispone che a cura della Cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della
Repubblica.
Così deciso in Rossano il 15 aprile 2013

Il giudice di pace: Monaco