1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 27-12-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 280 ORDINANZA 12 - 21 dicembre 2017
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Legge elettorale - Procedimento legislativo - Conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato promossi contro la Camera dei deputati, il Senato della Repubblica e, "ove occorra, del Governo", da Adriana Eden Susanna Galgano e altri nella qualita' di elettori, soggetti politici e parlamentari; da Simone Valente nella qualita' di elettore, soggetto politico, parlamentare e rappresentante dei parlamentari aderenti al gruppo parlamentare MoVimento 5 stelle della Camera dei deputati; da Giovanni Endrizzi e Simone Valente nella qualita' di elettori, soggetti politici, parlamentari e di Presidente, il primo, e di Vicepresidente vicario, il secondo, dei rispettivi gruppi parlamentari MoVimento 5 stelle del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. - Legge 6 maggio 2015, n. 52 e relativa procedura di approvazione; proposta di legge Atto Camera n. 2352 e relativa procedura di approvazione; disegno di legge Atto Senato n. 2941 e relativa procedura di approvazione. - (T-170280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 27-12-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni
AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorti a seguito della legge 6 maggio 2015, n. 52 e relativa procedura
di approvazione, della proposta di legge Atto Camera n. 2352 e
relativa procedura di approvazione e del disegno di legge Atto Senato
n. 2941 e relativa procedura di approvazione, promossi da Adriana
Eden Susanna Galgano e altri nella qualità di elettori, soggetti
politici e parlamentari; da Simone Valente nella qualità di
elettore, soggetto politico, parlamentare e rappresentante dei
parlamentari aderenti al gruppo parlamentare MoVimento 5 stelle della
Camera dei deputati; e da Giovanni Endrizzi e Simone Valente nella
qualità di elettori, soggetti politici, parlamentari e di
Presidente, il primo, e di Vicepresidente vicario, il secondo, dei
rispettivi gruppi parlamentari MoVimento 5 stelle del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati, con ricorsi depositati in
cancelleria il 23, il 25 e il 31 ottobre 2017 ed iscritti
rispettivamente ai nn. 5, 6 e 7 del registro conflitti tra poteri
2017, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia.
Ritenuto che, con ricorso depositato nella cancelleria della
Corte costituzionale in data 23 ottobre 2017, Adriana Eden Susanna
Galgano, Claudia Mannino, Domenico Menorello e Riccardo Nuti hanno
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, ai sensi
dell'art. 134 Cost., «nei confronti della Camera dei deputati e, ove
occorra, del Governo» (reg. confl. pot. n. 5 del 2017);
che i ricorrenti investono la Corte costituzionale della
«situazione venutasi a creare» con l'approvazione della legge 6
maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera
dei deputati), della quale chiedono l'annullamento «nella sua
interezza»;
che, secondo i ricorrenti, l'iter di approvazione della legge
avrebbe violato gli artt. 1, 48, 51, 64, 67, 70, 72 e 94 Cost., con
conseguente menomazione del loro potere di determinare la politica
nazionale in quanto rappresentanti della Nazione ex art. 67 Cost. e
«con la doppia variante della loro legittimazione come elettori,
soggetti politici e come parlamentari»;
che i ricorrenti affermano di essersi determinati alla scelta
dello strumento del conflitto tra poteri dello Stato avverso atto
legislativo perchè, nonostante gli interventi della Corte
costituzionale sulle leggi elettorali contenuti nelle sentenze n. 1
del 2014 e n. 35 del 2017, non si è potuta impedire la sopravvivenza
nel suo insieme della legge elettorale impugnata che, in quanto
diretta a modificare le sole regole per l'elezione della Camera dei
deputati, e non quelle per il Senato, avrebbe introdotto una
ingiustificata discrasia nel riparto tra i poteri dello Stato
stabilito dalla Costituzione;
che per le modalità della sua approvazione la legge impugnata
avrebbe operato una forzatura delle regole sul procedimento
legislativo capace di alterare l'equilibrio dei poteri a favore
dell'esecutivo;
che secondo i ricorrenti solo con l'accoglimento del conflitto
proposto prima della scadenza elettorale si potrebbe realizzare una
efficace difesa dell'istituzione parlamentare, dell'indipendenza dei
suoi componenti e della stessa funzionalità del sistema
rappresentativo, mentre dopo la cessazione della presente legislatura
non solo il danno causato dall'applicazione della legge elettorale
produrrebbe effetti irreversibili, ma, a causa delle strettoie
dell'incidentalità, non sarebbe neanche possibile attivare un
giudizio di legittimità costituzionale per l'annullamento della
legge;
che, quanto al requisito soggettivo, i ricorrenti, nella loro
qualità di deputati in carica «e di difensori nominati dai primi»,
ritengono di essere legittimati a ricorrere alla Corte costituzionale
per difendere «il diritto dei singoli parlamentari (nonchè dei
gruppi parlamentari, ove i relativi componenti coincidano con una
parte dei firmatari del ricorso)» di svolgere il proprio mandato
«entro una cornice rispettosa dei principi, dei valori e delle regole
(anche di procedura) fissate dalla Costituzione»;
che il potere legislativo sarebbe un potere diffuso tra i singoli
membri del Parlamento, al pari del potere giudiziario, e i singoli
parlamentari ricorrenti non solo sarebbero abilitati a difendere le
proprie funzioni costituzionali in sede di conflitto tra poteri, ma
anche ne avrebbero un interesse concreto e attuale;
che costituirebbero comportamenti idonei a innescare il conflitto
sia la «propensione della maggioranza parlamentare»,
«nell'approssimarsi del termine ordinario della legislatura», «a
disattendere l'invito» formulato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 35 del 2017, par. 15, ad armonizzare i procedimenti
elettorali delle due Camere; sia le modalità di approvazione della
legge n. 52 del 2015, compresa la richiesta di tre voti di fiducia
alla Camera dei deputati, in violazione della lettera e dello spirito
dell'art. 72, quarto comma, Cost.;
che tali modalità, infatti, avrebbero creato «un precedente
incostituzionale» capace di menomare le prerogative attribuite a
ciascun parlamentare dall'art. 67 Cost. anche per il futuro, in caso
di reiterazione delle denunciate irregolarità procedimentali;
che, quanto al requisito oggettivo del conflitto, ricorrerebbero
i profili della attualità e concretezza della lesione della
sovranità popolare nelle manifestazioni di volontà del Parlamento
che produssero la legge n. 52 del 2015 «coartate dal Governo»;
che l'effetto di totale costrizione sarebbe stato ottenuto, in
sede di esame della legge n. 52 del 2015, respingendo le molteplici
proposte emendative di una legge elettorale unitaria per le due
Camere, e che tale «reiezione» sarebbe stata «conseguita adoperando
congiuntamente il ricatto politico delle elezioni anticipate
(usurpando con ciò le prerogative del Presidente della Repubblica, e
calpestando il senso costituzionale della forma di governo
parlamentare), la questione di fiducia, nonchè altre varie forzature
regolamentari, in ispregio delle procedure fissate in Costituzione
per l'approvazione delle leggi»;
che, nel merito, la procedura di approvazione della legge avrebbe
leso gli artt. 70 e 72 Cost., con conseguente violazione delle
attribuzioni costituzionali dei parlamentari della minoranza, perchè
il Governo, per accelerare l'approvazione della legge e proteggerla
dai «franchi tiratori» in votazioni a scrutinio segreto, ha imposto
alla Camera dei deputati la votazione con la questione di fiducia su
tre dei quattro articoli di cui era composto il disegno di legge;
che, nell'ammettere tali questioni, poste nella seduta n. 417 del
28 aprile 2015, la Presidente della Camera dei deputati sarebbe
incorsa «in un evidente errore», perchè sarebbe la stessa
Costituzione, all'art. 72, quarto comma, a regolare direttamente il
procedimento legislativo per le leggi elettorali, imponendo sempre
«[l]a procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte
della Camera [...] per i disegni di legge in materia costituzionale
ed elettorale [...]», mentre il procedimento che segue la posizione
della questione di fiducia, così come delineato dai regolamenti
parlamentari e dalle relative interpretazioni, tra le quali rileva il
cosiddetto Lodo Iotti del 23 gennaio 1980, darebbe vita a un iter
legislativo autonomo e speciale;
che, con ricorso depositato nella cancelleria della Corte
costituzionale in data 25 ottobre 2017, Simone Valente ha sollevato
analogo conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato «nei
confronti della Camera dei deputati e, ove occorra, del Governo»
(reg. confl. pot. n. 6 del 2017);
che anch'egli, «in proprio e come Vicepresidente vicario del
Gruppo parlamentare del Movimento 5 stelle alla Camera dei deputati»,
investe la Corte costituzionale della «situazione venutasi a creare»
con l'approvazione della medesima legge n. 52 del 2015, chiedendone
l'annullamento «nella sua interezza»;
che, anche secondo questo ricorrente l'iter di approvazione della
legge avrebbe violato gli artt. 1, 48, 51, 64, 67, 70, 72 e 94 Cost.,
con conseguente menomazione del suo potere di determinare la politica
nazionale in quanto rappresentante della Nazione ex art. 67 Cost. e
«con la plurima variante della sua legittimazione come elettore,
soggetto politico, parlamentare e rappresentante dei parlamentari
aderenti al suo gruppo parlamentare»;
che il testo del ricorso è quasi integralmente identico a quello
iscritto al reg. confl. pot. n. 5 del 2017, di cui si è sopra dato
conto, salvo aggiungere che la «cornice costituzionale rispettosa dei
principi, dei valori e delle regole (anche di procedura) fissate
dalla Costituzione» entro la quale i componenti del Parlamento
avrebbero il diritto di svolgere il proprio mandato varrebbe anche a
favore dei gruppi parlamentari, considerati dalla giurisprudenza
costituzionale come uno dei modi, se non il principale, di
organizzazione delle forze politiche in seno al Parlamento, riflesso
istituzionale del pluralismo politico e struttura portante del
sistema rappresentativo;
che, con ricorso depositato in data 31 ottobre 2017, Giovanni
Endrizzi e lo stesso Simone Valente, già ricorrente nel conflitto
iscritto al reg. confl. pot. n. 6 del 2017, hanno sollevato conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato «nei confronti delle due
Camere che compongono il Parlamento nazionale e, ove occorra, del
Governo» (reg. confl. pot. n. 7 del 2017);
che i ricorrenti, «in proprio e come Presidente e Vicepresidente
vicario dei rispettivi Gruppi parlamentari denominati MoVimento 5
Stelle Senato della Repubblica e MoVimento 5 Stelle Camera dei
Deputati», investono la Corte costituzionale della «situazione
venutasi a creare» nella XVII legislatura a causa delle ripetute
violazioni costituzionali che si sarebbero verificate nell'iter di
approvazione della legge n. 52 del 2015, e che si sarebbero poi
reiterate in sede di approvazione parlamentare dell'Atto Camera n.
2352 e dell'Atto Senato n. 2941, e cioè dei disegni di legge dalla
cui approvazione è derivata, successivamente alla proposizione del
ricorso, la legge 3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al sistema di
elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali
uninominali e plurinominali);
che conseguentemente i ricorrenti chiedono «l'annullamento,
previa sospensione, delle [...] deliberazioni assunte sotto l'imperio
della questione di fiducia, dall'Assemblea della Camera dei deputati
il 29 e il 30 aprile 2015, di nuovo dall'Assemblea della Camera dei
deputati l'11 e il 12 ottobre 2017 ed infine dall'Assemblea del
Senato il 25 ottobre 2017, e di tutti gli atti ad esse propedeutici o
da esse derivati e conseguenti»;
che, secondo i ricorrenti, l'iter di approvazione di entrambe le
leggi elettorali avrebbe violato gli artt. 1, 48, 51, 64, 67, 70, 72
e 94 della Costituzione, con conseguente menomazione del loro potere
di determinare la politica nazionale, in quanto rappresentanti della
Nazione ex art. 67 Cost. e «con la plurima variante della loro
legittimazione come elettore, soggetto politico, parlamentare e
rappresentante dei parlamentari aderenti ai loro Gruppi
parlamentari»;
che il testo del ricorso è parzialmente identico a quello
iscritto al reg. confl. pot. n. 6 del 2017, ma introduce anche alcune
aggiunte, tra le quali l'istanza di sospensione degli atti lesivi;
che la menomazione, in ambedue i casi, deriverebbe dal fatto che
le denunciate approvazioni parlamentari avrebbero avuto luogo con
procedura incostituzionale, in particolare per avere richiesto il
Governo, e la presidenza delle Camere indebitamente ammesso, la
questione di fiducia su disegni di legge in materia elettorale, in
violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost., e ciò per tre volte
alla Camera sia per la legge n. 52 del 2015 che per la legge n. 165
del 2017 e per cinque volte al Senato per quest'ultima legge; e per
avere in tal modo ostacolato indebitamente l'espressione della
sovranità del popolo ex art. 1, secondo comma, Cost., e approvato
leggi di sospetta incostituzionalità, come già accertato almeno in
parte dalla sentenza della Corte costituzionale n. 35 del 2017;
che i ricorrenti chiedono alla Corte di riportare la situazione
parlamentare a prima del 10 ottobre 2017, data in cui il Governo ha
posto per la prima volta la questione di fiducia sulla legge n. 165
del 2017, determinando la decadenza di tutti gli emendamenti proposti
dai loro e da altri gruppi parlamentari;
che tali emendamenti, se esaminati e approvati, avrebbero
ricondotto la legge nei parametri costituzionali, come sarebbe stato
diritto dei cittadini elettori rappresentati dai ricorrenti, secondo
quanto stabilito dalla sentenza della Corte di Cassazione, sezione
prima, 16 aprile 2014, n. 8878, e dalle sentenze n. 1 del 2014 e n.
35 del 2017 della Corte costituzionale;
che di questi emendamenti i ricorrenti producono anche un elenco
parziale, precisando che l'eventuale incostituzionalità della futura
legge elettorale dopo la promulgazione dovrebbe rimanere comunque
estranea al ricorso;
che tuttavia, nonostante quest'ultima precisazione, il ricorso
contiene diversi riferimenti alla illegittimità costituzionale della
legge n. 165 del 2017 per motivi sostanziali, anche ulteriori
rispetto a quelli già proposti nei conflitti iscritti al reg. confl.
pot. n. 5 e n. 6 del 2017;
che, in particolare, i ricorrenti lamentano che si
continuerebbero ad ammettere simboli elettorali con la qualifica di
«Presidente» accanto al nome del capo politico della lista o della
coalizione, in violazione dell'art. 92 Cost. e delle conseguenti
prerogative del Capo dello Stato; che si continuerebbero a
disattendere i valori costituzionali richiamati nel par. 15 della
sentenza n. 35 del 2017; e che, come già accaduto con il precedente
della "legge truffa" del 1953, il premio di maggioranza della legge
n. 52 del 2015 trasformerebbe in una maggioranza assoluta «la
maggioranza relativa, che è sempre una minoranza assoluta»;
che inoltre, sempre con riguardo alla legge n. 52 del 2015, i
ricorrenti sostengono che la procedura seguita per la sua
approvazione sarebbe illegittima perchè nel voto finale segreto i
votanti erano 395, tra i quali 133 appartenenti al gruppo di quei 150
deputati eletti alla Camera in virtù del premio di maggioranza
dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 1 del 2014;
che le argomentazioni sul merito del conflitto in relazione alla
violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost. sono arricchite con il
riferimento al criterio ermeneutico logico-letterale di cui all'art.
12 delle preleggi, seguendo il quale il termine «normale» riferito al
procedimento legislativo andrebbe sicuramente contrapposto ai
procedimenti speciali come conosciuti nell'ordinamento costituzionale
e nel micro-ordinamento parlamentare, e dunque non potrebbe non
ravvisarsi la «non-normalita'» di una procedura da cui deriva la
decadenza di tutti gli emendamenti presentati dai singoli
parlamentari, in cui i tempi della discussione vengono limitati e ai
deputati non resta che esprimersi con un sì o con un no;
che in base al principio del bicameralismo paritario le medesime
considerazioni circa la «non-normalita'» del procedimento legislativo
a seguito della posizione della questione di fiducia, con conseguente
divieto di porla sui disegni di legge con riserva di assemblea che
attengono alla materia "forma di governo", varrebbero anche per il
Senato della Repubblica, dove pure la questione di fiducia non
conosce la sistematizzazione di diritto positivo che offre invece
l'art. 116 del Regolamento della Camera dei deputati 18 febbraio
1971;
che con atto depositato in data 8 novembre 2017 entrambi i
parlamentari ricorrenti, in proprio e come rappresentanti dei
rispettivi gruppi parlamentari, considerata l'avvenuta promulgazione
della legge da parte del Presidente della Repubblica in data 3
novembre 2017 e allo scopo di non allargare l'oggetto del ricorso ad
altri soggetti e per fatti diversi dalla ammissione dei voti di
fiducia nelle due Camere, hanno rinunciato all'istanza cautelare già
formulata.
Considerato che i tre ricorsi, iscritti ai nn. 5, 6 e 7 del
registro conflitti tra poteri 2017, fase di ammissibilità,
presentando argomentazioni in larga parte sovrapponibili, dichiarano
di avere ad oggetto la medesima «situazione» venutasi a creare con
l'approvazione delle due ultime leggi elettorali, e che pertanto i
relativi giudizi di ammissibilità possono essere riuniti per essere
decisi con unica ordinanza;
che in questa fase del giudizio la Corte costituzionale è
chiamata a verificare, ai sensi dell'art. 37, terzo e quarto comma,
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), in camera di consiglio e
senza contraddittorio, se sussistano i requisiti soggettivo e
oggettivo di un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, e a
valutare l'esistenza della «materia di un conflitto la cui
risoluzione spetti alla sua competenza»;
che le carenze degli atti introduttivi dei conflitti non mettono
la Corte costituzionale in condizione di deliberare sul merito dei
conflitti stessi (sentenza n. 15 del 2002; ordinanza n. 69 del 2006),
perchè nessuno dei tre ricorsi individua in modo chiaro e univoco i
poteri ricorrenti, le competenze costituzionali menomate e l'oggetto
della pretesa;
che non è dato comprendere, in particolare, in quale veste si
presentino le persone fisiche ricorrenti: se come singoli
parlamentari o come rappresentanti del proprio gruppo parlamentare,
come cittadini elettori oppure ancora, più genericamente, come
soggetti politici;
che in relazione ai conflitti n. 6 e n. 7, inoltre,
l'indeterminatezza del profilo soggettivo è aggravata dalla
circostanza che la pretesa dei ricorrenti di agire anche a nome dei
gruppi parlamentari di cui sono Presidente, l'uno, e Vicepresidente
vicario, l'altro, pur essendo più volte ripetuta, non è supportata
dalla necessaria indicazione delle modalità con le quali il gruppo
parlamentare avrebbe deliberato di proporre conflitto davanti alla
Corte costituzionale;
che la mancata scelta e la conseguente incertezza da parte dei
ricorrenti su come qualificarsi dal punto di vista soggettivo si
riflette in una altrettanto indefinita enunciazione delle sfere di
attribuzioni costituzionali a difesa delle quali questa Corte sarebbe
chiamata a intervenire;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini della
ammissibilità del ricorso per conflitto tra poteri, non è
sufficiente che sia lamentata la lesione di plurimi parametri
costituzionali da parte degli atti impugnati, ma occorre che il
ricorrente abbia cura di motivare la ridondanza delle asserite
lesioni sulla propria sfera di attribuzioni costituzionali, a difesa
della quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi (sentenza n. 262
del 2017);
che, inoltre, tutti e tre i ricorsi presentano incertezze e
ambiguità nella stessa individuazione delle censure;
che, in particolare, nei conflitti n. 5 e n. 6, nei quali si
chiede l'annullamento della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni
in materia di elezione della Camera dei deputati) nella sua
interezza, i ricorrenti non si fermano alla denuncia di vizi del
procedimento di formazione della legge, ma lamentano anche non meglio
definiti vizi sostanziali di incostituzionalità della legge stessa,
la cui ridondanza sulla loro sfera di attribuzioni costituzionali non
viene peraltro mai dimostrata;
che nei medesimi conflitti non è dato neppure di comprendere con
chiarezza di quali atti o comportamenti i ricorrenti si dolgano
davanti a questa Corte, oscillando il ricorso tra censure rivolte al
Governo che ha posto le questioni di fiducia, alla Presidente della
Camera dei deputati che le ha ammesse e, ancora, alla Camera che ha
deliberato su tali questioni;
che, inoltre, quanto al conflitto n. 7, i ricorrenti contestano
al Governo di aver richiesto, e alla presidenza di entrambe le Camere
di aver ammesso, le questioni di fiducia su entrambe le leggi
elettorali oggetto di giudizio, ma da un lato le richieste rivolte a
questa Corte sono difficilmente comprensibili - ad esempio, si chiede
di riportare la situazione parlamentare al momento immediatamente
antecedente alla data in cui il Governo ha posto la prima questione
di fiducia sulla legge 3 novembre 2017, n. 165 (Modifiche al sistema
di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali
uninominali e plurinominali), ma contemporaneamente si pretende anche
l'annullamento della legge n. 52 del 2015 - e dall'altro lato le
censure di illegittimità costituzionale della legge n. 165 del 2017
non si limitano a quelle relative alla procedura parlamentare, ma si
appuntano, numerose, anche sul suo contenuto, mancando tuttavia
ancora una volta la necessaria dimostrazione della ridondanza di tali
vizi sulle attribuzioni costituzionali dei ricorrenti;
che, pertanto, i ricorsi devono ritenersi inammissibili, restando
assorbito l'esame di ogni altro profilo e requisito.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili i conflitti di attribuzione indicati in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA