1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 6-8-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 322 SENTENZA 30 luglio - 1 agosto 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Veneto - Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche - Ambiti di legislazione concernenti «procedure di affidamento», «progettazione» e «contratti pubblici» - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della competenza esclusiva statale in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili», tra cui l'attivita' imprenditoriale - Questioni non sorrette da specifiche argomentazioni - Inammissibilita'. - Legge della Regione Veneto 20 luglio 2007, n. 17, artt. 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 29, 32, 43, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera m). Appalti pubblici - Norme della Regione Veneto - Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche - Ambiti di legislazione concernenti «procedure di affidamento», «progettazione» e «contratti pubblici» - Ricorso del Governo - Violazione della competenza esclusiva statale nelle materie «tutela della concorrenza» e «ordinamento civile» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori questioni. - Legge della Regione Veneto 20 luglio 2007, n. 17, artt. 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettere e) e l); (art. 117, comma secondo, lettera s) (008C0694) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 6-8-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 6, comma
1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge della
Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge
regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia
di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in
zone classificate sismiche»), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 21 settembre 2007, depositato in
cancelleria il 26 settembre 2007 ed iscritto al n. 40 del registro
ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2008 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Borgo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Vittorio Domenichelli e Luigi
Manzi per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questioni di
legittimità costituzionale in via principale nei confronti degli
articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1,
della legge della Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche
alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali
in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le
costruzioni in zone classificate sismiche»), con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere e), l), m) e s) della Costituzione.
Ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che il settore degli
appalti pubblici «non appartiene per residualità alla competenza
legislativa delle Regioni» e che tutto ciò che attiene alla fase
dell'affidamento dell'appalto rientri nel generale concetto di
regolazione della concorrenza e del mercato, appartenente in quanto
tale alla competenza legislativa dello Stato in via esclusiva.
A parere del ricorrente, in tale ambito, viene in considerazione
non soltanto la «tutela della concorrenza» sancita dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), ma anche la materia dell'«ordinamento
civile» e quella della «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili (fra le quali può
annoverarsi l'attività imprenditoriale a cui è dedicato il libro V
del codice civile)», previste dall'art. 117, comma secondo, lettere
l) e m), anch'esse rientranti nella potestà legislativa dello Stato.
1.1. - Il Governo, in primo luogo, censura l'art. 6, comma 1,
della legge n. 17 del 2007, che modifica l'art. 8, comma 1, della
legge n. 27 del 2003 (in tema di affidamento dei servizi relativi
all'architettura e all'ingegneria) e l'art. 7, commi 2 e 3, che
modifica l'art. 9, commi 1 e 2, della stessa legge regionale (in tema
di criteri di affidamento, forme di pubblicità e bandi tipo), per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost.
ed in particolare l'art. 6, comma 1, «nella parte in cui richiama
l'art. 9, commi 1 e 2, della stessa legge».
Secondo la difesa erariale entrambe le norme impugnate incidono
sulle procedure e sui criteri di affidamento dei servizi relativi
all'architettura e all'ingegneria e sugli incarichi di progettazione,
nonchè sulle forme di pubblicità, preventiva e successiva, dei
medesimi, la cui disciplina, secondo l'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), appartiene alla competenza esclusiva dello
Stato.
In particolare, le norme censurate prevedono: a) una soglia
diversa per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria
(da 40 mila a 100 mila euro e sotto la soglia dei 40 mila euro)
rispetto alla soglia comunitaria prevista dall'art. 91 del codice dei
contratti pubblici; b) criteri - individuati con provvedimento della
Giunta regionale - per l'affidamento di tali servizi, che prevedono
un'ampia libertà di scelta della Regione in ordine all'affidamento
dell'incarico; c) un sistema di pubblicità peculiare (esposizione
del provvedimento di incarico all'albo della stazione appaltante e
successiva trasmissione all'osservatorio regionale) in difformità da
quanto previsto dagli artt. 91 e 124 del d. lgs. n. 163 del 2006
[d'ora in poi: codice dei contratti pubblici].
Ad avviso dell'Avvocatura generale, le norme censurate si
discosterebbero dalla disciplina statale in particolare con
riferimento alla individuazione di una diversa soglia per
l'affidamento di servizi di architettura ed ingegneria comportanti un
compenso tra 40 mila euro e 100 mila [cosiddetta soglia comunitaria]
(art. 91, comma 2, del codice dei contratti pubblici), alla
regolamentazione dei principi di non discriminazione, parità di
trattamento, proporzionalità e trasparenza e dei criteri,
individuati con provvedimento della Giunta (art. 90 del codice dei
contratti pubblici), alla disciplina dell'affidamento dei servizi
remunerati meno di 40 mila euro e, infine, prevedendo un peculiare
sistema di pubblicità (art. 124 del codice dei contratti pubblici).
Sottolinea il Governo, in particolare, che la disciplina della
pubblicità degli incarichi aventi ad oggetto i servizi in esame non
possa rientrare nelle misure organizzative, atteso che la
pubblicizzazione dell'incarico in vista della sua attribuzione
costituisce l'atto che apre la sequenza procedimentale con cui la
singola amministrazione avvia la procedura di affidamento ed «è
indubbio che esso viene a tutti gli effetti a costituire parte di
essa» e che le predette forme di pubblicità garantiscono un «pieno
ed effettivo confronto concorrenziale».
1.2. - In secondo luogo, il Governo impugna l'art. 8 della legge
regionale n. 17 del 2007, che modifica l'art. 10 della legge
regionale n. 27 del 2003 (in tema di verifica e validazione del
progetto), con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e),
l) e m), Cost., «nella parte in cui prevede che tali operazioni
debbano essere attribuite nel rispetto dei criteri di affidamento e
delle condizioni di pubblicità previsti dall'art. 9, commi 1 e 2,
della stessa legge».
La norma prevede che la verifica e la validazione dei progetti per
lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria possono essere
attribuite dalla stazione appaltante a soggetti individuati «nel
rispetto dei criteri di affidamento e delle condizioni di pubblicità
previsti dall'articolo 9, commi 1 e 2».
Lo Stato sottolinea come la disciplina regionale in tema di
verifica e validazione del progetto si differenzia «nettamente» da
quella stabilita dal legislatore nazionale (art. 112, comma 1, del
codice dei contratti pubblici). Ad avviso del Governo, la competenza
a legiferare in materia di progettazione è riservata allo Stato,
tenuto conto della delicatezza della fase del procedimento
consistente nella verifica e nella validazione dei progetti
attraverso cui le amministrazioni debbono provvedere alla
realizzazione delle opere pubbliche.
1.3. - In terzo luogo, il Governo impugna l'art. 22 della legge
regionale n. 17 del 2007, che modifica l'art. 31-bis, commi 1 e 2,
della legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di affidamento e
criteri di aggiudicazione dei lavori) con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., «nella parte in cui rende
facoltativa la verifica della congruità dell'offerta che presenta
una percentuale inferiore alla soglia di anomalia e nella parte in
cui prescrive la facoltatività e non l'obbligatorietà delle
giustificazioni del prezzo».
La norma regionale prevede: a) la facoltatività della verifica di
congruità per i contratti sotto soglia; b) che le giustificazioni
siano fornite esclusivamente su richiesta della stazione appaltante.
A parere della difesa erariale, tale disciplina in tema di offerte
anomale si differenzia significativamente da quella stabilita dal
legislatore nazionale (art. 86 del codice dei contratti pubblici).
Pertanto, tale disposizione violerebbe l'ambito della tutela della
concorrenza, competenza legislativa esclusiva dello Stato prevista
dall'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
1.4. - In quarto luogo, lo Stato impugna l'art. 24 della legge
regionale n. 17 del 2007, che modifica l'art. 33 della legge
regionale n. 27 del 2003 (in tema di procedura negoziata), con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nella
parte in cui «non distingue tra procedura negoziata previa e senza
previa pubblicazione del bando e nella parte in cui non rispetta le
condizioni tassative del ricorso a detta procedura in recepimento
della direttiva 2004/18/CE e nella parte in cui sono introdotte nuove
disposizioni e diverse ipotesi (interventi inferiori a 500 mila euro,
lavori complementari e, interventi imposti dal pericolo per la
pubblica incolumità e per la salute pubblica) previste dalla
menzionata direttiva in cui le amministrazioni aggiudicatrici possono
fare ricorso alla predetta procedura».
A parere dell'Avvocatura, pertanto, la Regione avrebbe sconfinato
dall'ambito ad essa riservato atteso che le disposizioni in esame non
concernono aspetti di carattere organizzativo, ma «stravolgono la
fisionomia della procedura cui le stazioni appaltanti possono far
ricorso con maggior liberta» e la differenziano rispetto alla
disciplina statale dettata in materia (artt. 56 e 57 del codice dei
contratti pubblici), incidendo sulle modalità attraverso cui si
svolge il confronto concorrenziale e limitandolo «pesantemente».
1.5. - In quinto luogo, il Governo impugna l'art. 29 della legge
regionale n. 17 del 2007, che modifica l'art. 38, comma 3, della
legge regionale n. 27 del 2003 (in tema di subappalti), con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e), l) e m), Cost.,
nella parte in cui «stabilisce la sospensione del pagamento del
corrispettivo solo limitatamente alla somma non corrisposta dal
subappaltatore nel caso di mancata trasmissione delle fatture
quietanzate».
La norma impugnata prevede, tra l'altro, che: «Nel caso di mancata
trasmissione delle fatture quietanziate, la stazione appaltante
sospende il successivo pagamento a favore dell'appaltatore,
limitatamente alla somma non corrisposta al subappaltatore risultante
dalla fattura non quietanzata».
La difesa erariale osserva che la norma censurata si discosta
dalla disciplina statale (art. 118, comma 3, del codice dei contratti
pubblici) e ritiene tale intervento non consentito atteso che l'art.
4, comma 3, del codice dei contratti pubblici riserva alla competenza
statale esclusiva l'istituto del subappalto, trattandosi di una
disciplina che va ad incidere sulla materia dell'ordinamento civile.
1.6. - Il Governo impugna, in sesto luogo, l'art. 32 della legge
n. 27 del 2007, che inserisce un Capo VII-bis (leasing immobiliare)
all'interno della legge n. 17 del 2003, costituito da un unico art.
46-bis (procedure di realizzazione), in relazione all'art. 117,
secondo comma, lettere e), m) e l), Cost.
L'art. 46-bis stabilisce, tra l'altro, che: «Qualora i soggetti di
cui all'articolo 2 della presente legge intendano acquisire immobili
da costruire o ristrutturare con il ricorso a contratti di locazione
finanziaria, si osservano le disposizioni di cui al presente capo,
particolarmente con riguardo alla realizzazione dei lavori necessari
alla fruizione degli immobili da parte del committente» (1 comma).
Il Governo osserva che la norma censurata si discosta dalla
disciplina statale (art. 160-bis del codice dei contratti pubblici)
prevista in materia di leasing finanziario e ritiene che la Regione
abbia disciplinato un settore riservato a norma dell'art. 117,
secondo comma, lettere e), l) e m), Cost. e dell'art. 4, comma 3, del
codice dei contratti pubblici, alla competenza esclusiva dello Stato.
1.7. - Infine, la difesa erariale censura l'art. 43 della legge
n. 27 del 2007, che ha inserito l'art. 70-bis nella legge regionale
n. 17 del 2003 (in tema di verifica preventiva dell'interesse
archeologico per i lavori pubblici di competenza regionale), con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e), l), m), s),
Cost., nella parte in cui «prevede che per i lavori di competenza
regionale le indagini geologiche e archeologiche preliminari siano
eseguite da soggetti individuati con i criteri di affidamento e le
modalità di pubblicità previsti dagli artt. 8, comma 1, e 9, commi
1 e 2, della stessa legge e nella parte in cui prevede delle deroghe
rispetto alle procedure di verifica dell'interesse archeologico
disciplinate dagli artt. 95 e 96 del codice dei contratti pubblici».
Rammenta il Governo che le norme regionali, oggetto di rinvio
interno nella disposizione in esame, oggetto di separate censure,
sono affette «dall'evidente sconfinamento del legislatore regionale
in ambito riservato alla potestà legislativa del legislatore
statale» e che, per le medesime ragioni per le quali sono state
censurate le norme oggetto di rinvio, è costituzionalmente
illegittima la norma regionale in esame.
Inoltre, la difesa erariale osserva che il secondo comma della
disposizione impugnata contrasta anche con quanto disposto dall'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè incide sui contratti
relativi alla materia della tutela dei beni culturali riservata alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato.
2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Veneto, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
2.1. - In prossimità della data fissata per l'udienza pubblica,
la Regione Veneto ha depositato una memoria, osservando,
innanzitutto, che l'iter di approvazione della legge regionale
impugnata, di modifica della precedente legge n. 27 del 2003, «ha
avuto motivo soprattutto dalla esigenza di rendere la disciplina
regionale maggiormente conforme alla normativa comunitaria». Segnala,
altresì, che, con deliberazione della Giunta regionale n. 547
dell'11 marzo 2008, sono stati dettati «Indirizzi operativi per
l'applicazione della legge regionale n. 27/2003 a seguito della
sentenza della Corte costituzionale n. 401/2007», in attesa di una
ulteriore modifica della stessa legge regionale.
2.2. - In via preliminare, la difesa regionale eccepisce
l'inammissibilità delle censure sollevate con riferimento al
parametro costituzionale previsto dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., relativo alla competenza esclusiva statale in
ordine alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti
su tutto il territorio nazionale, parametro neppure evocato dalla
relazione del Dipartimento degli Affari regionali, allegata alla
deliberazione del Consiglio dei ministri.
2.3. - In relazione alle prime due questioni prospettate nel
ricorso dello Stato, la Regione ritiene, da un lato, inammissibile la
questione formulata con riferimento alla materia dell'ordinamento
civile e, dall'altro, sottolinea che le disposizioni regionali in
esame non sono «in contrasto con i vincoli derivanti dall'esercizio,
da parte dello Stato, della propria competenza esclusiva in materia
di tutela della concorrenza», atteso che sarebbe «irragionevole»
contestare una disciplina normativa regionale che, nel settore degli
affidamenti, prevede norme più severe per gli incarichi che vanno da
un importo di 40 mila euro sino alla soglia comunitaria nonchè delle
forme di pubblicità da stabilirsi con provvedimento della Giunta
regionale.
A parere della Regione Veneto, ciò sarebbe consentito atteso che
la Regione può disciplinare la fase amministrativa che conduce al
contratto nelle materie residuali riservate all'organizzazione della
Regione e degli enti da essa dipendenti nonchè all'organizzazione
degli enti territoriali per gli aspetti diversi da quelli previsti
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Ciò si evincerebbe,
secondo la Regione, dallo stesso carattere finalistico della tutela
della concorrenza e da quanto previsto dall'art. 2, comma 3, del
codice dei contratti pubblici secondo cui «per quanto non
espressamente previsto nel presente codice, le procedure di
affidamento si esplicano secondo la legge n. 241 del 1990».
Quanto alla distinzione tra servizi di rilevanza comunitaria e
servizi sotto soglia, la Regione osserva che il fondamento delle
peculiarità dettate dalla disciplina regionale rispetto alla
normativa statale sarebbero da rintracciare in una «scelta
semplificatrice» della Regione che consente di calibrare gli
adempimenti in argomento tenendo conto della varietà di condizioni e
circostanze con riferimento sia al numero degli incarichi da
attribuire sia alle dimensioni dell'ente appaltatore. Pertanto, le
norme regionali assumerebbero, anche nell'ambito della competenza
esclusiva dello Stato in tema di concorrenza, la natura di regole di
adattamento in sede locale.
2.4. - In ordine alla terza questione prospettata dal ricorso
governativo, la Regione Veneto si rimette a quanto argomentato, sia
in punto di inammissibilità sia in punto di infondatezza, a
proposito delle prime due questioni e rileva «l'inconferenza» della
normativa statale posta a confronto con quella regionale, atteso che
l'art. 112 del codice dei contratti pubblici concerne le modalità di
verifica dei progetti e i requisiti di qualificazione dei
verificatori (rinviate alla predisposizione di un regolamento ancora
non emanato dall'esecutivo), mentre la disposizione della legge
regionale ha un oggetto diverso relativo «ai criteri di affidamento
degli incarichi».
2.5. - In ordine alla quarta questione, la Regione osserva che
l'unica innovazione regionale consiste nel non richiedere
necessariamente le (prime) giustificazioni all'atto stesso della
presentazione dell'offerta, regola rientrante nell'organizzazione
interna della stazione appaltante e dettata per esigenze di
semplificazione.
2.6. - In ordine alla quinta questione sollevata in tema di
procedura negoziata, la Regione premette che la norma censurata
consente l'affidamento con procedura negoziata dei lavori
complementari nelle stesse ipotesi contemplate nell'art. 163 del
codice dei contratti pubblici, «salve alcune varianti lessicali».
Sottolinea inoltre che per le ipotesi del ricorso alla procedura
negoziata nei casi di urgenza le censure dello Stato non sarebbero
adeguatamente argomentate. Sostiene infine che, a differenza di
quanto ritiene la difesa statale, la novella restringe il ricorso
alla procedura negoziata regionale e trova corrispondenza con quanto
statuito nell'art. 57, comma 2, lettera c), del codice dei contratti
pubblici.
2.7. - In ordine alla sesta questione sollevata in tema di
subappalto, la Regione osserva che, a differenza della norma statale,
quella regionale prevede la sospensione a favore dell'appaltatore
«limitatamente alla somma non corrisposta al subappaltatore
risultante dalla fattura non quietanzata». Eccepisce
l'inammissibilità degli invocati parametri della tutela della
concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni perchè non
motivati. Quanto invece, al parametro concernente la materia
dell'ordinamento civile, rileva in primo luogo la contraddittorietà
della censura statale, ponendo a confronto quanto sostenuto nella
motivazione del ricorso e quanto nel petitum, e, in secondo luogo,
l'infondatezza della censura stessa, atteso che la norma impugnata
disciplina legittimamente l'attività interna della stazione
appaltante.
2.8. - In relazione alla settima questione sollevata in tema di
leasing immobiliare, la Regione Veneto ribadisce l'eccezione di
inammissibilità della censura relativa all'invocato parametro
costituzionale costituito dall'art. 117, secondo comma, lettera m),
perchè immotivata.
Nel merito, ritiene la censura infondata, atteso che la norma
regionale non ha contraddetto la normativa nazionale, ma si è
limitata a porre una regolamentazione di dettaglio consentita dalla
stessa disciplina statale.
2.9. - In relazione all'ottava questione sollevata in tema di
verifica preventiva dell'interesse archeologico per i lavori pubblici
di competenza regionale, la Regione Veneto ritiene la censura
infondata atteso che, da un lato, le norme previste dagli articoli 95
e 96 del codice dei contratti pubblici non sarebbero inderogabili e,
dall'altro, la norma censurata non derogherebbe affatto alla
legislazione dello Stato, ma rappresenterebbe un ragionevole
svolgimento dei criteri da essa posti.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto questioni di
legittimità costituzionale in via principale nei confronti degli
articoli 6, comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1,
della legge della Regione Veneto del 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche
alla legge regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali
in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le
costruzioni in zone classificate sismiche»), con riferimento all'art.
117, secondo comma, lettere e), l), m) e s), della Costituzione.
Il Governo ricorrente impugna le richiamate disposizioni della
legge regionale n. 17 del 2007 - concernenti sia gli appalti dei
servizi relativi all'architettura e all'ingegneria, gli incarichi di
progettazione e la verifica e la validazione dei medesimi, sia la
verifica di congruità delle offerte sotto soglia, le procedure
negoziate e le verifiche preventive dell'interesse archeologico per i
lavori pubblici di competenza regionale, sia, infine, l'attività
contrattuale della Regione in tema di subappalto e di locazione
finanziaria - in quanto ritenute lesive della competenza statale
esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», in materia di
«ordinamento civile» e in materia di «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le
quali può annoverarsi l'attività imprenditoriale a cui è dedicato
il libro V del codice civile)», nonchè, con specifico riferimento ai
lavori pubblici di interesse archeologico, perchè lesive, inoltre,
della competenza statale esclusiva in materia di «tutela dei beni
culturali».
In particolare, ad avviso del ricorrente, le norme che
disciplinano gli appalti dei servizi relativi all'architettura e gli
incarichi di progettazione (art. 6, comma 1, e art. 7, commi 2 e 3),
la verifica e la validazione dei progetti (art. 8) e le verifiche
preventive dell'interesse archeologico per i lavori pubblici di
competenza regionale (art. 43, comma 1), sarebbero costituzionalmente
illegittime in quanto riferibili, da un lato, alla tutela della
concorrenza sancita dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
e, dall'altro, alla materia dell'ordinamento civile e a quella della
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili (fra le quali può annoverarsi l'attività
imprenditoriale a cui è dedicato il libro V del codice civile)»,
previste dall'art. 117, secondo comma, lettere l) e m), Cost.,
anch'esse rientranti nella potestà legislativa esclusiva dello
Stato.
Inoltre, secondo il ricorrente, la norma sulle verifiche
preventive dei lavori pubblici regionali di interesse archeologico
(art. 43, comma 1), sarebbe costituzionalmente illegittima anche
perchè riferibile alla tutela dei beni culturali prevista dall'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost. e rientrante nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato.
Le ulteriori norme regionali inerenti alle offerte anomale (art.
22) e alla procedura negoziata (art. 24), sarebbero, ad avviso del
Governo, costituzionalmente illegittime in quanto riferibili alla
tutela della concorrenza sancita dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. e quelle concernenti il subappalto (art. 29) e il
leasing immobiliare (art. 32), sarebbero illegittime in quanto
riferibili alla materia dell'ordinamento civile, competenze,
entrambe, attribuite all'esclusiva potestà legislativa statale.
2. - Va ricordato preliminarmente che la legge regionale oggetto
di censura è stata approvata il 20 luglio ed è entrata in vigore
l'8 agosto 2007.
Intervenuta la sentenza 23 novembre 2007, n. 401, di questa Corte,
la Regione Veneto, in data 11 marzo 2008, ha adottato un documento
contenente «Indirizzi operativi per l'applicazione della l.r. 27/2003
a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 401/2007», nel
quale riconosceva «non applicabili» la maggior parte delle norme
oggetto dell'impugnazione da parte dello Stato.
3. - Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 6, comma 1, 7, commi
2 e 3, 8, 29, 32, e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto
n. 17 del 2007, con riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost., come osservato dalla Regione Veneto, non sono ammissibili
perchè non sorrette da specifiche argomentazioni. Il ricorrente si
limita ad invocare in modo generico la «determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili (fra le
quali può annoverarsi l'attività imprenditoriale a cui è dedicato
il libro V del codice civile)».
4. - Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 6, comma 1, 7, commi
2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32 e 43, comma 1, della legge della Regione
Veneto n. 17 del 2007, con riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere e) e l), Cost., sono fondate.
Questa Corte ha già osservato che, nel settore degli appalti
pubblici, l'eventuale «interferenza» della disciplina statale con
competenze regionali «si atteggia in modo peculiare, non
realizzandosi normalmente in un intreccio in senso stretto con ambiti
materiali di pertinenza regionale, bensì [mediante] la prevalenza
della disciplina statale su ogni altra fonte normativa» (sentenza
n. 401 del 2007).
Va premesso che è stata dichiarata non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), secondo cui «le Regioni non possono
prevedere una disciplina diversa da quella del presente codice» in
relazione agli ambiti di legislazione sui contratti della pubblica
amministrazione riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato
in base all'art. 117, secondo comma, Cost. (sent. n. 401 del 2007).
Ora, la normativa regionale censurata dallo Stato contiene una
disciplina diversa da quella del codice citato per quanto attiene ai
seguenti oggetti: affidamento dei servizi tecnici relativi
all'architettura e all'ingegneria (artt. 6, comma 1, e 7, commi 2 e
3) riferibile all'ambito della legislazione sulle «procedure di
affidamento»; verifica e validazione del progetto (art. 8), inerente
all'ambito della «progettazione»; offerte anomale (art. 22) e
procedura negoziata (art. 24), relative all'ambito delle procedure di
affidamento; subappalti (art. 29), relativi ad analoga materia
disciplinata dal codice dei contratti pubblici; leasing immobiliare
(art. 32), relativo in parte all'ambito della «progettazione», in
parte alla «esecuzione dei contratti» e comunque rientrante, insieme
all'istituto del subappalto, nella materia «ordinamento civile»;
verifica preventiva dell'interesse archeologico (art. 43), inerente a
«contratti relativi alla tutela dei beni culturali».
Per tutti questi oggetti, la disciplina dettata dalla Regione
produce una erosione dell'area coperta da obblighi di gara. Essa,
infatti, lascia le stazioni appaltanti libere di scegliere le
modalità di affidamento degli incarichi di ingegneria e architettura
comportanti un compenso inferiore a 40 mila euro, così riducendo il
confronto concorrenziale nell'affidamento di tali servizi; consente
che una deliberazione della Giunta regionale detti i criteri e le
modalità di affidamento degli incarichi di ingegneria e architettura
comportanti un compenso compreso tra 40 mila euro e la soglia
comunitaria, nonchè sulle forme di pubblicità dei medesimi e sui
criteri di verifica e validazione dei progetti, incidendo in tal modo
sulle regole di mercato; restringe l'ambito entro cui la stazione
appaltante deve verificare la congruità delle offerte anomale;
consente il ricorso alla trattativa privata senza necessità di
previa pubblicazione di un bando di gara, limitando così il
confronto concorrenziale; riduce la sospensione del pagamento alla
sola somma non corrisposta al subappaltatore; restringe il numero di
soggetti che possono aspirare a vedersi affidare l'esecuzione dei
lavori aventi ad oggetto la costruzione degli immobili mediante
l'introduzione dell'istituto del leasing immobiliare; lascia le
stazioni appaltanti libere per quanto concerne l'affidamento degli
incarichi aventi ad oggetto le indagini archeologiche, attribuite
senza confronto concorrenziale.
La normativa regionale, dunque, detta una disciplina difforme da
quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in base all'art. 117, secondo comma, Cost.,
riducendo, da un lato, l'area alla quale si applicano le regole
concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato
nel settore degli appalti pubblici a tutti gli operatori economici
(«tutela della concorrenza») e alterando, dall'altro, le regole
contrattuali che disciplinano i rapporti privati («ordinamento
civile») (sentenze nn. 431 e 401 del 2007 e n. 282 del 2004).
5. - Le residue censure, riferite agli altri parametri evocati,
restano assorbite.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la illegittimità costituzionale degli articoli 6,
comma 1, 7, commi 2 e 3, 8, 22, 24, 29, 32, 43, comma 1, della legge
della Regione Veneto 20 luglio 2007, n. 17 (Modifiche alla legge
regionale 7 novembre 2003, n. 27, «Disposizioni generali in materia
di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in
zone classificate sismiche»);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale aventi ad oggetto gli articoli 6, comma 1, 7, commi 2
e 3, 8, 29, 32, e 43, comma 1, della legge della Regione Veneto n. 17
del 2007, promosse con riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, in relazione alla «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
(fra le quali può annoverarsi l'attività imprenditoriale a cui è
dedicato il libro V del codice civile)», dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° agosto 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola