1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 48 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 febbraio 2011
Ordinanza del 2 febbraio 2011 emessa dalla Corte di cassazione - Ufficio Centrale per il Referendum di Roma sulla richiesta di referendum proposta da Fasolino Francesco ed altra n.q. di delegati del Comune di Albanella ed altri . Comuni e province - Variazione territoriale - Fattispecie: distacco del territorio della Provincia di Salerno dalla Regione Campania per la creazione di una nuova regione coincidente con il territorio dell'attuale Provincia di Salerno, denominata "Principato di Salerno" - Previsione che la richiesta del referendum per il distacco da una regione, di una o piu' province o di uno o piu' comuni, se diretto alla creazione di una regione a se stante, deve essere corredata delle deliberazioni, identiche nell'oggetto, rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli comunali della province e dei comuni di cui si propone il distacco, nonche' di tanti consigli provinciali e di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione - Limitazione dell'iniziativa per il referendum ai soli soggetti direttamente interessati alla variazione - Mancata previsione - Contrasto con il principio costituzionale del necessario coinvolgimento nell'iniziativa referendaria delle "popolazioni degli enti territoriali interessati al distacco", che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. n. 334/2004) "si riferisce solo ai cittadini degli enti locali direttamente coinvolti". - Legge 25 maggio 1970, n. 352, art. 42, comma 2. - Costituzione, art. 132, primo comma. (011C0149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-2011)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

L'anno 2011, il giorno 1º febbraio, alle ore 9, nell'Aula
«Giallombardo» sita al III piano del palazzo di Giustizia, si è
riunito l'Ufficio Centrale per il Referendum costituito con decreto
in data 16 settembre 2010 del Primo Presidente della Corte di
cassazione a norma dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 e
successive modificazioni. Sono presenti:
Presidente dott. Antonino Elefante;
Vice Presidente dott. Fernando Lupi;
Consiglieri:
dott. Corrado Carnevale;
dott. Giovanni Battista Petti;
dott. Alessandro De Renzis;
dott. Ciro Petti;
dott. Alfonso Amato;
dott. Alfredo Teresi;
dott. Carlo Giuseppe Brusco;
dott. Gaetanino Zecca;
dott. Antonio Agrò;
dott. Mario Finocchiaro;
dott. Claudia Squassoni;
dott. Secondo Libero Carmenini;
dott. Lucio Mazziotti di Celso (relatore)
dott. Francesco Serpico;
dott. Umberto Goldoni;
dott. Pietro Dubolino;
dott. Enzo Iannelli;
dott. Luigi Piccialli;
dott. Filiberto Pagano;
dott. Antonio Bevere;
dott. Ruggero Galbiati;
Esaminata la richiesta di referendum presentata il 16 dicembre
2010 per il distacco del territorio della Provincia di Salerno dalla
Regione Campania per la creazione di una nuova Regione coincidente
con il territorio dell'attuale Provincia di Salerno e denominata
«Principato di Salerno»;
Ritenuto che la richiesta di referendum è corredata delle
seguenti delibere:
del Consiglio Comunale di Albanella n. 35 del 30 settembre
2010, del Consiglio Comunale di Alfano n. 26 del 1 ottobre 2010, del
Consiglio Comunale di Silentina n. 34 del 29 settembre 2010, del
Consiglio Comunale di Aquara n. 30 del 29 settembre 2010, del
Consiglio Comunale di Ascea n. 18 del 5 novembre 2010; del Consiglio
Comunale di Atena Lucana n. 26 del 30 novembre 2010, del Consiglio
Comunale di Baronissi n. 94 del 12 ottobre 2010, del Consiglio
Comunale di Bellizzi n. 46 del 29 settembre 2010, del Consiglio
Comunale di Calvanico n. 29 del 5 ottobre 2010, del Consiglio
Comunale di Camerota n. 54 del 28 settembre 2010, del Consiglio
Comunale di Campora n. 11del 29 settembre 2010, del Consiglio
Comunale di Casaletto Spartano n. 25 del 2 ottobre 2010, del
Consiglio Comunale di Caselle in Pittari n. 15 dell'8 ottobre 2010,
del Consiglio Comunale di Castel San Giorgio n. 54 del 28 settembre
2010, del Consiglio Comunale di Castel San Lorenzo n. 32 del 7
ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Castellabate n. 68 del 19
ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Cava dè Tirreni n. 76 del 29
settembre 2010, del Consiglio Comunale di Centola n. 21 del 12
ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Cicerale n. 29 del 22
settembre 2010, del Consiglio Comunale di Conca dei Marini n. 15 del
7 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Corleto Monforte n. 19 del
8 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Giungano n. 20 del 28
settembre 2010, del Consiglio Comunale di Laurino n. 28 del 28
settembre 2010, del Consiglio Comunale di Magliano Vetere n. 15 del
30 settembre 2010, del Consiglio Comunale di Moio della Civitella n.
23 del 28 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Montano Antilia n.
24 del 29 novembre 2010, del Consiglio Comunale di Montecorice n. 30
del 1 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Montecorvino Pugliano
n. 32 del 6 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Montecorvino
Rovella n. 39 dell'11 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di
Monteforte Cilento n. n del 28 settembre 2010, del Consiglio Comunale
di Nocera Superiore n. 77 del 28 settembre 2010, del Consiglio
Comunale di Ogliastro Cilento n. 24 del 4 ottobre 2010, del Consiglio
Comunale di Orria n. 27 del 14 ottobre 2010, del Consiglio Comunale
di Pagani n. 46 del 13 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di
Palomonte n.26 del 21 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di
Perdifumo n. 21 del 28 settembre 2010, del Consiglio Comunale di
Petina n. 22 del 27/09/2010, del Consiglio Comunale di Pisciotta n.
19 dell'11 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Pontecagnano
Faiano n. 36 del 29 novembre 2010, del Consiglio Comunale di Positano
n. 25 dell'8 novembre 2010, del Consiglio Comunale di Postiglione n.
41 del 15 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Roccadaspide n. 44
del 26 novembre 2010, del Consiglio Comunale di Roccagloriosa n. 17
del 17 settembre 2010, del Consiglio Comunale di Roccapiemonte n. 27
del 18 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di San Cipriano Picentino
n. 61 del 3 dicembre 2010, del Consiglio Comunale di San Giovanni a
Piro n. 31 del 24 novembre 2010, del Consiglio Comunale di San
Marzano sul Sarno n. 39 del 7 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di
Santa Marina n. 33 del 2 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di
Sant'Angelo a Fasanella n. 31 del 30 novembre 2010, del Consiglio
Comunale di Sarno n. 45 del 25 ottobre 2010, del Consiglio Comunale
di Scafati n. 57 del 19 novembre 2010, del Consiglio Comunale di
Scala n. 31 del 30 novembre 2010, del Consiglio Comunale di Sessa
Cilento n. 31 del 30 settembre 2010, del Consiglio Comunale di
Tramonti n. 37 del 27 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Valva
n. 10 del 2 ottobre 2010, del Consiglio Comunale di Vibonati n. 27
del 6 ottobre 2010;
Rilevato, aldilà della singolarità del nome che si è inteso
dare alla istituenda Regione, che tutte le dette delibere: hanno lo
stesso oggetto; recano la designazione di uno stesso delegato
effettivo e di uno stesso delegato supplente (che hanno depositato la
richiesta in esame nella Cancelleria della Corte di cassazione);
recano la riproduzione testuale del seguente quesito da sottoporre a
referendum: «Volete voi che il territorio della Provincia di Salerno
sia separato dalla Regione Campania per formare una Regione a sè
stante denominata Principato di Salerno»; sono state adottate dai
sopra riportati Consigli comunali rappresentativi di un complessivo
numero di abitanti pari a 427.915 (secondo le acquisite rilevazioni
ISTAT) superiore ad un terzo del numero della popolazione della
Provincia di Salerno pari a 1.107.612 ( secondo le dette rilevazioni
ISTAT);
Preso atto: a) che i richiedenti hanno espressamente richiesto di
volersi avvalere del termine di tre mesi dal deposito della istanza
per il deposito di ulteriori delibere di consigli comunali e/o
provinciali così come consentito dall'art. 42, ultimo comma legge 25
maggio 1970 n. 352; b) che, come da verbale in data 31 gennaio 2011,
i richiedenti hanno depositato le seguenti delibere:
del Consiglio Provinciale di Salerno n. 2 del 28 gennaio
2011, del Consiglio Comunale di Colliano n. 24 del 5 novembre 2010,
del Consiglio Comunale di Celle di Bulgheria n. 23 del 14 dicembre
2010, del Consiglio Comunale di Buonabitacolo n. 3 del 25 gennaio
2011, del Consiglio Comunale di Mercato S. Severino n. 25 del 22
dicembre 2010, del Consiglio Comunale di Petina n. 22 del 27
settembre 2010, del Consiglio Comunale di Pellezzano n. 36 del 14
dicembre 2010, del Consiglio Comunale di Salvitelle n. 38 del 28
dicembre 2010, del Consiglio Comunale di Torraca n. 38 del 17
dicembre 2010;
Considerato: a) che l'articolo 132 Costituzione prevede - al
primo comma - la possibilità di apportare, con legge costituzionale,
modifiche territoriali delle Regioni mediante la fusione di quelle
esistenti o la creazione di nuove e - al secondo comma - la
possibilità del distacco-aggregazione, con legge della Repubblica,
di Comuni e/o Province da una Regione ad un'altra; b) che in
particolare, secondo quanto disposto dal primo comma del citato
articolo 132 Costituzione, per la creazione di nuove Regioni (con un
minimo di un milione di abitanti) occorre che «ne facciano richiesta
tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle
popolazioni interessate» e che «la proposta sia approvata con
referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse»; c) che il
secondo comma dell'articolo 132 Costituzione - nel testo risultante
dalla modifica introdotta con l'articolo 9, primo comma, della legge
costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, e 42 - dispone testualmente: «Si
può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della
Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni
interessati espressa mediante referendum e con legge della
Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e
Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed
aggregati ad un'altra»; d) che l'articolo 42 della legge di
attuazione 25 maggio 1970 n. 352 al secondo comma dispone quanto
segue «La richiesta del referendum per il distacco, da una regione,
di una o più province ovvero di uno o più comuni, se diretta alla
creazione di una regione a sè stante, deve essere corredata delle
deliberazioni, identiche nell'oggetto, rispettivamente dei consigli
provinciali e dei consigli comunali delle province e dei comuni di
cui si propone il distacco, nonchè di tanti consigli provinciali o
di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della
restante popolazione della regione dalla quale è proposto il
distacco delle province o comuni predetti»; e) che la Corte
costituzionale, con sentenza io novembre 2004, n. 334 , ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del secondo comma dell'articolo 42
legge n. 352/1970 nella parte in cui prescrive che la richiesta di
referendum per il distacco di una Provincia o di un Comune da una
Regione e l'aggregazione ad altra Regione deve essere corredata -
oltre che delle deliberazioni, identiche nell'oggetto,
rispettivamente dei consigli Provinciali e dei consigli comunali
delle Province e dei Comuni di cui si propone il distacco - anche
delle deliberazioni, identiche nell'oggetto, «di tanti consigli
Provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un
terzo della restante popolazione della Regione dalla quale è
proposto il distacco delle Province o dei Comuni predetti» e «di
tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che
rappresentino almeno un terzo della popolazione della Regione alla
quale si propone che le Province o i Comuni siano aggregati»;
Osservato che - in funzione della pronuncia da adottare ai sensi
dell'articolo 43 legge n. 352/1970 sulla legittimità o meno della
richiesta di referendum in esame - è preliminare la soluzione della
questione di costituzionalità del secondo comma dell'articolo 42
della detta legge con riferimento al primo comma dell'articolo 132
Costituzione;
Atteso che dalla lettura delle due disposizioni normative in
esame risulta evidente e con immediatezza il contrasto tra il primo
comma dell'articolo 132 Costituzione - in base al quale la richiesta
di referendum deve provenire da «tanti Consigli comunali che
rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate» - e il
secondo comma dell'articolo 42 legge n. 352/1970 il quale stabilisce
invece che la detta richiesta deve provenire da tutti i consigli
provinciali e comunali delle province e dei comuni di cui si propone
il distacco e da tanti consigli comunali che rappresentino almeno un
terzo della restante popolazione della regione dalla quale è
proposto il distacco delle province o comuni predetti: il legislatore
ordinario ha infatti aggiunto una serie di presupposti (deliberazioni
di tutti i consigli provinciali e comunali dei comuni e delle
province di cui si chiede il distacco) non previsti dall'articolo 132
Costituzione (che richiede il quorum solo di tanti consigli comunali
che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate);
Segnalato che la incostituzionalità della disposizione normativa
in esame è altresì ravvisabile ove l'espressione «popolazioni
interessate» adoperata dal primo comma dell'articolo 132 Costituzione
venga rapportata alle sole popolazioni degli enti del territorio di
cui si chiede il distacco per la creazione di una nuova Regione
(nella specie le popolazioni di tutti i comuni del territorio della
provincia di Salerno) e non anche alle popolazioni dell'intera
Regione dalla quale si chiede il distacco;
Notato che il primo comma dell'articolo 132 Costituzione non
precisa quali siano le «popolazioni interessate» e che è logicamente
proponibile l'interpretazione secondo cui la volontà del costituente
sia stata quella di riconoscere il coinvolgimento nell'iniziativa del
distacco di alcuni comuni da una regione per la creazione di un'altra
solo alle popolazioni degli enti territoriali direttamente
interessati al distacco da una regione e alla creazione di un'altra e
non anche alle popolazioni di tutti gli altri enti territoriali
indirettamente interessati al richiesto cambiamento dell'ente
territoriale regionale;
Sottolineato che la detta interpretazione della portata
precettava del primo comma dell'articolo 132 Costituzione è
consentita e rafforzata dalla menzionata pronuncia n. 334 del 2004
con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato la parziale
incostituzionalità del secondo comma dell'articolo 42 legge n.
352/1970 rilevando in particolare che «La specificità dell'ipotesi
di variazione territoriale disciplinata dall'art. 132 Cost. non
consente di mutuare l'accezione e l'estensione del concetto di
"popolazioni interessate" individuato da questa Corte relativamente
al procedimento, affatto diverso, di cui al successivo art. 133,
secondo comma, che prevede l'istituzione di nuovi Comuni e la
modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni (cfr. sentenze n.
47 del 2003 e n. 94 del 2000). L'espressione "popolazioni
interessate", utilizzata da tale ultima norma costituzionale evoca un
dato che può anche prescindere dal diretto coinvolgimento nella
variazione territoriale; ed è stata intesa dalle sentenze citate
come comprensiva sia dei gruppi direttamente coinvolti nella
variazione territoriale, sia di quelli interessati in via mediata e
indiretta. Invece l'espressione "popolazioni della Provincia o delle
Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati",
utilizzata dal nuovo art. 132, secondo comma, inequivocamente si
riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente
coinvolti nel distacco-aggregazione»;
Ritenuto: che l'espressione «popolazioni interessate» di cui al
primo comma dell'articolo 132 Costituzione possa ragionevolmente
intendersi riferita solo ai cittadini degli enti locali direttamente
coinvolti nel «distacco-creazione» e non anche ai cittadini degli
enti locali indirettamente interessati dal sollecitato cambiamento
dell'ente territoriale Regione; che quindi il legislatore di
attuazione si è posto in contrasto con la detta disposizione
costituzionale nel considerare interessate in ogni fase procedurale,
sin da quella dell'iniziativa, tutte le popolazioni comunque
interessate alla variazione territoriale e, di conseguenza, nel
prevedere la necessaria iniziativa anche «di tanti consigli
provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un
terzo della restante popolazione della regione dalla quale è
proposto il distacco»; che in tal modo il legislatore non si è
limitato a disporre l'associazione all'iniziativa dei soggetti
direttamente interessati alla variazione, ma ha preteso il concorso
necessario all'iniziativa di soggetti indirettamente interessati alla
variazione con effetto di una eccessiva (in quanto non necessitata)
onerosità del procedimento da esso strutturato; che peraltro gli
interessi delle popolazioni non direttamente interessate possono
trovare adeguata tutela nella successiva fase dell'audizione dei
consigli regionali coinvolti (nella specie del solo consiglio
regionale coinvolto), fase che precede la determinazione del
Parlamento ai fini dell'eventuale approvazione della legge di
modifica territoriale;
Evidenziato che, in base alle considerazioni che precedono, si
deve porre di ufficio la questione - certamente rilevante - di
legittimità costituzionale (in relazione al primo comma
dell'articolo 132 Costituzione) del secondo comma dell'articolo 42
legge n. 352/1970 nella parte in cui dispone che «La richiesta del
referendum per il distacco, da una regione, di una o più province
ovvero di uno o più comuni, se diretta alla creazione di una regione
a sè stante, deve essere corredata delle deliberazioni, identiche
nell'oggetto, rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli
comunali delle province e dei comuni di cui si propone il distacco,
nonchè di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali
che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione»;
Atteso pertanto che - esclusa la possibilità di procedere ad una
interpretazione adeguatrice della norma - la detta questione di
legittimità costituzionale sopra illustrata deve essere rimessa alla
Corte costituzionale previa sospensione del procedimento in esame.

P.Q.M.

a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei termini
di cui in motivazione la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 42, secondo comma, legge 25 maggio 1970, n. 352 in
relazione al primo comma dell'articolo 132 Costituzione;
b) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il presente procedimento sino all'esito del
giudizio incidentale di legittimità costituzionale;
c) dispone, altresì, che la presente ordinanza sia notificata a
cura della cancelleria, ai richiedenti ed al Presidente del Consiglio
dei ministri, nonchè comunicata al Presidente della Camera e del
Senato della Repubblica.
Roma, addì 1º febbraio 2011

Il Presidente: Elefante