1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 27-3-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 55 SENTENZA 6 febbraio - 20 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Indennizzo a favore dei soggetti affetti da sindrome da talidomide (amelia, emimelia, focomelia e micromelia) anche ai nati negli anni 1958 e 1966 con decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 113 del 2016 (21 agosto 2016). - Decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), art. 21-ter, comma 1, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160. - (T-190055) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 27-3-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21-ter,
comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie
urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, promosso dal
Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
nel procedimento vertente tra C.G. B. e il Ministero della salute,
con ordinanza del 9 dicembre 2016, iscritta al n. 45 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di C.G. B., nonchè l'atto
d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato Paola Minonzio per C.G. B., e l'Avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2016 (r.o. n. 45 del 2017), il
Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1, del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per
gli enti territoriali e il territorio), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.
La disposizione è censurata nella parte in cui riconosce anche
ai nati nel 1958 e nel 1966 - affetti da sindrome da talidomide,
determinata dalla somministrazione dell'omonimo farmaco e
manifestatasi nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia
e della micromelia - l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge 29
ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie), ma «solo dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto 2016)».
1.1.- Il giudice a quo riferisce di dover decidere una
controversia promossa da C.G. B. nei confronti del Ministero della
salute, in persona del ministro pro tempore.
Espone che il ricorrente nel giudizio principale, nato il 2
ottobre 1958, è affetto dalla nascita da una malformazione congenita
dell'arto superiore sinistro (focomelia), «riscontrata e certificata
dalla Commissione Sanitaria per l'Accertamento dell'Invalidità
Civile di Gazzaniga nella seduta del 29.10.1976 e dalla Commissione
Sanitaria della USSL di Bergamo in data 16.2.1999».
Riferisce che, riscontrata l'assenza di tare genetiche o
familiari, la malattia sarebbe stata «ascritta eziologicamente»
all'assunzione materna, durante la gravidanza, del farmaco
talidomide, di cui era stato successivamente accertato, in base a
studi ampiamente accettati nella letteratura scientifica, l'effetto
teratogeno sull'embrione.
Il giudice a quo evidenzia che l'art. 2, comma 363, della legge
24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)»,
riconosce l'indennizzo disciplinato dall'art. 1 della legge n. 229
del 2005, originariamente previsto a beneficio dei soli danneggiati
da vaccinazioni obbligatorie, anche «ai soggetti affetti da sindrome
da talidomide, determinata dalla somministrazione dell'omonimo
farmaco», nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e
della micromelia; tuttavia, l'art. 31, comma 1-bis, del decreto-legge
30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, attribuisce i
benefici in questione ai soli soggetti, affetti dalle patologie sopra
indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965, in quanto in Italia la
commercializzazione del talidomide sarebbe avvenuta solo nel periodo
compreso tra il 1959 ed il 1962.
Aggiunge il rimettente che l'art. 1, comma 3, del decreto del
Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 2 ottobre
2009, n. 163 (Regolamento di esecuzione dell'articolo 2, comma 363,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che riconosce un indennizzo ai
soggetti affetti da sindrome da Talidomide, determinata dalla
somministrazione dell'omonimo farmaco) prevede la decorrenza di tale
indennizzo «dalla data di entrata in vigore della legge 24 dicembre
2007, n. 244», ovvero dal 1° gennaio 2008.
Il ricorrente avrebbe, dunque, presentato istanza al Ministero
della salute per ottenere l'indennizzo di cui alla legge n. 244 del
2007, a far data appunto dal 1° gennaio 2008. Tale istanza sarebbe
stata respinta per mancanza dei requisiti richiesti.
Riferisce, ancora, il giudice a quo che, nell'ambito del giudizio
innanzi a sè pendente, l'espletata consulenza tecnica di ufficio
avrebbe accertato la presenza di un «quadro anatomico di emimelia, in
particolare di agenesia della mano sx», non dipendente da patologie o
traumi all'arto superiore sinistro sopravvenuti alla nascita, e che
sarebbero stati esclusi fattori genetici cui ricollegare la
malformazione. Sarebbe stato accertato, dunque, un «quadro menomativo
compatibile con una sindrome da talidomide», farmaco sintetizzato in
Germania nel 1954, con effetti teratogeni la cui gravità «assunse
negli anni 1957-1961 una portata macroscopica», tale da indurne il
ritiro dal commercio tra il 1961 ed il 1962.
Ciò posto, il giudice rimettente evidenzia che l'art. 21-ter,
comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come convertito, sopravvenuto in
corso di causa, ha riconosciuto la spettanza dell'indennizzo di cui
all'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007 anche ai soggetti
«nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966», sicchè il ricorrente nel
giudizio a quo, in quanto nato il 2 ottobre 1958, avrebbe senza
dubbio diritto all'indennizzo suddetto.
Tuttavia, per effetto della previsione del medesimo art. 21-ter,
comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, per i soli soggetti nati negli
anni 1958 e 1966, la decorrenza dell'indennizzo viene fissata alla
data di entrata in vigore della suddetta legge di conversione,
«diversamente da quanto accade per i nati tra il 1959 ed il 1962
(recte: 1965)», a cui spetta, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del d.m.
2 ottobre 2009, n. 163, «dalla data di entrata in vigore della legge
24 dicembre 2007, n. 244», ossia dal 1° gennaio 2008, data a
decorrere dalla quale, come detto, anche il ricorrente nel giudizio a
quo avrebbe chiesto il riconoscimento della provvidenza economica di
cui si tratta.
1.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo considera
«dirimente» la questione di legittimità costituzionale dell'art.
21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, la cui risoluzione
condiziona la decisione sulla domanda del ricorrente, che chiede il
riconoscimento dell'indennizzo dalla data di entrata in vigore della
legge n. 244 del 2007.
A giudizio del rimettente, infatti, alla luce delle risultanze
della consulenza tecnica d'ufficio non sarebbero revocabili in dubbio
«tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio, essendo
controversa solo la questione relativa alla decorrenza del medesimo»,
sicchè è solo la disposizione censurata - nella parte in cui, per i
nati nel 1958 e nel 1966, riconosce l'indennizzo esclusivamente dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge (ossia dal 21 agosto 2016) - a impedire l'accoglimento
pieno della domanda.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
evidenzia la disparità di trattamento riservata ai nati negli anni
1958 e 1966, affetti da sindrome da talidomide, determinata dalla
somministrazione dell'omonimo farmaco, nelle forme dell'amelia,
dell'emimelia, della focomelia e della micromelia, rispetto ai nati
negli anni dal 1959 al 1965, affetti dalle medesime patologie: per
questi ultimi, l'indennizzo spetta, in base al regolamento di
esecuzione dell'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007, dalla
data di entrata in vigore di quest'ultima, ossia dal 1° gennaio 2008;
per i primi, nel cui novero rientra il ricorrente nel giudizio a quo,
la provvidenza economica spetta solo dal 21 agosto 2016, data di
entrata in vigore della legge di conversione che ha aggiunto al d.l.
n. 113 del 2016 la disposizione censurata.
Secondo il rimettente, che trae il proprio convincimento anche
dall'esame dell'iter che ha portato all'adozione del d.l. n. 113 del
2016, il legislatore avrebbe preso atto «del fatto che farmaci
contenenti il principio attivo del talidomide sono stati
somministrati sia prima del 1959 che dopo il 1962» ed avrebbe quindi
voluto «sanare quella situazione di disuguaglianza che si era creata
tra le vittime degli effetti collaterali di tale farmaco assunto
durante la gravidanza».
Così ricostruita la ratio dell'intervento legislativo, il
giudice a quo non ravvisa «alcuna ragione che, da un punto di vista
prettamente giuridico, giustifichi, in termini economici, la
disparità di trattamento riservata ai nati nel 1958 o nel 1966»,
soprattutto perchè la stessa disposizione censurata avrebbe
sollevato anche i nati nel 1958 e nel 1966 dall'onere probatorio di
accertare il nesso causale tra la patologia e l'assunzione del
talidomide da parte della madre, «di fatto presunto».
A parere del giudice rimettente, pertanto, il legislatore avrebbe
tutelato giuridicamente due situazioni identiche nei loro presupposti
di fatto, creando però tra le stesse «un divario così ampio da
risultare ingiustificato ed irrazionale» e, quindi, contrastante con
l'art. 3 Cost.
Alla luce «dello specifico interesse in gioco, rappresentato dal
diritto alla salute, diritto irriducibile e protetto dalla
Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana», nonchè
del fatto che la lesione dello stesso sarebbe imputabile allo Stato,
per aver consentito la commercializzazione di un farmaco altamente
dannoso per l'embrione, il giudice rimettente ritiene impossibile
ravvisare altri interessi costituzionalmente tutelati che possano
giustificare, nell'ambito di un giudizio di bilanciamento, «una
simile compressione di tutela nei confronti dei soggetti danneggiati
dal talidomide nati nel 1958 o nel 1996 rispetto a quelli nati tra il
1959 ed il 1962 (recte: 1965)», considerato che il diritto alla
salute sarebbe stato, per tutti, ugualmente leso in maniera
irreparabile.
Neppure potrebbe essere invocato, a giudizio del rimettente, «il
canone della compatibilità finanziaria, atteso l'esiguo numero dei
soggetti potenzialmente coinvolti dalla norma», quantificato, nel
corso dei lavori parlamentari, «nell'ordine di alcune decine».
Tanto premesso, il Tribunale di Bergamo solleva questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1, del d.l. n.
113 del 2016, convertito, con modificazioni, in legge n. 160 del
2016, «nella parte in cui, per i nati nel 1958 e nel 1966, riconosce
l'indennizzo solo dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto» (21 agosto 2016), posto che la norma
introduce «una ingiustificata ed irragionevole discriminazione tra i
soggetti affetti dalla sindrome da talidomide nati negli anni 1958 e
1966 e quelli nati tra il 1959 e 1962 (recte: 1965), in violazione
dell'art. 3 Cost.».
2.- Si è costituita la parte privata C.G. B., che ha ripercorso
la vicenda amministrativa e poi giudiziaria che ha condotto alla
proposizione della questione di legittimità costituzionale.
2.1.- Quanto alla rilevanza, la parte privata ha ricordato che
l'unico «tema controverso» nel giudizio a quo è quello della
decorrenza del diritto all'indennizzo, richiesto a partire dalla data
di entrata in vigore della legge n. 244 del 2007 e al ricorrente
riconosciuto, invece, dal d.l. n. 113 del 2016, convertito, con
modificazioni, in legge n. 160 del 2016, esclusivamente dalla data di
entrata in vigore di quest'ultima, proprio (e solo) per l'espressa
previsione in tal senso contenuta nella disposizione censurata.
2.2.- In ordine alla non manifesta infondatezza, la parte privata
ha ripreso gli argomenti illustrati dal giudice a quo, concludendo
per l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
sollevata sull'art. 21-ter del d.l. n. 113 del 2016, come convertito,
che introdurrebbe «una discriminazione ingiustificata, basata
sull'anno di nascita».
3.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e, comunque,
infondata.
3.1.- L'Avvocatura generale ha ricostruito la ratio dell'iniziale
delimitazione della platea dei beneficiari dell'indennizzo introdotto
dalla legge n. 244 del 2007, ristretta ai nati dal 1959 al 1965 ad
opera del d.l. n. 207 del 2008, convertito, con modificazioni, in
legge n. 14 del 2009, individuandola nella circostanza che il
medicinale talidomide era stato venduto in Italia, con validità
prevista per tre anni, esclusivamente dal 1958 (essendo stato
registrato come farmaco anti nausea ed ipnotico, da prescrivere, in
particolare, alle donne in gravidanza, con decreto del 2 aprile 1958,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 10 giugno 1959, n. 136) al 1962.
Successivamente, il legislatore, con la norma censurata, avrebbe
riconosciuto l'indennizzo anche ai nati nel 1958 e nel 1966, in forza
di «approfondimenti di carattere tecnico» in base ai quali si sarebbe
ritenuto, per i primi, di non poter escludere la possibilità di
assunzione del farmaco da parte delle donne in gravidanza, potendo
esso essere reperito - pur non essendo ancora in commercio in Italia
- «nel mercato parallelo»; per i secondi di non poter «escludere, a
priori, l'assunzione del medicinale, sebbene ritirato dal mercato, in
quei limitati casi in cui lo stesso fosse rimasto ancora nella
disponibilità personale delle gestanti».
Ciò posto, a parere dell'Avvocatura, la ragione della diversa
decorrenza temporale del beneficio sarebbe da ricercarsi nel fatto
che solo nel periodo di effettiva commercializzazione del farmaco -
nonchè in quello in cui, pur non essendo più in commercio, aveva
ancora validità - sarebbe possibile riconoscere una imputabilità
allo Stato della lesione del diritto alla salute.
La norma censurata, invece, avrebbe operato l'illustrata
estensione «per fini di carattere solidaristico», in assenza di
responsabilità dello Stato in ordine all'assunzione del farmaco.
L'indennizzo in parola, del resto, al pari di quello previsto
dall'art. 1, comma 3, della legge del 25 febbraio 1992, n. 201
(recte: 210), recante «Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati
da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati», in
favore dei soggetti infettati da epatite a seguito di trasfusione,
sarebbe riconducibile - come avrebbe chiarito la Corte costituzionale
nella sentenza n. 293 del 2011 - a misure di sostegno assistenziale
disposte dal legislatore nell'ambito della propria discrezionalità,
in presenza dei presupposti di cui agli artt. 2 e 38 Cost., in favore
di soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie o, comunque,
promosse nell'interesse della salute collettiva.
Secondo l'Avvocatura generale, infine, l'eventuale dichiarazione
d'illegittimità costituzionale della disposizione censurata, con
riconoscimento del beneficio dal 1° gennaio 2008 anche per i nati nel
1958 e nel 1966, determinerebbe «effetti finanziari negativi di
rilevante entità, suscettibili di pregiudicare il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica», non essendo possibile
quantificare a priori la platea di soggetti potenzialmente
interessati.
3.2.- In prossimità dell'udienza pubblica, l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato una memoria illustrativa, con la quale ha
sviluppato i medesimi argomenti già esibiti nell'atto d'intervento
in giudizio.
In particolare, l'Avvocatura generale ha sottolineato che la
diversa data di decorrenza del beneficio troverebbe giustificazione
nella differente connotazione delle situazioni considerate: il
beneficio riconosciuto ai soggetti nati nel 1958 e nel 1966, in
quanto caratterizzato da una funzione solidaristica, non potrebbe
essere ricondotto «nell'alveo concettuale» di quello già
riconosciuto ai nati dagli anni dal 1959 al 1965.
Ha richiamato, a tale proposito, ampi stralci della sentenza n.
293 del 2011, in cui la Corte costituzionale avrebbe accertato che
«la ratio del beneficio concesso ai nati negli anni dal 1959 al 1965»
sarebbe da ravvisare nell'immissione in commercio del detto farmaco -
avvenuta dalla data di registrazione (2 aprile 1958) a quella di
ritiro dal commercio (settembre 1962) - in assenza di adeguati
controlli sanitari sui suoi effetti. Tale ratio non sarebbe
ravvisabile a fondamento del beneficio concesso con la norma
censurata, con la quale il legislatore avrebbe inteso, nell'esercizio
della sua potestà discrezionale, riconoscere una misura di sostegno
economico anche ai nati nel 1958 e nel 1966, «potendosi ipotizzare
che il farmaco sia stato preso negli ultimi mesi di gravidanza (per
quanto riguarda i nati nel 1958) o nei primi mesi di gravidanza (per
quanto riguarda i nati nel 1966)».
Di qui la ragione, non manifestamente arbitraria, delle
differenti decorrenze delle provvidenze, individuate all'esito di un
ragionevole bilanciamento tra i diversi interessi costituzionali
sottesi all'intervento normativo.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Bergamo, in funzione di giudice del
lavoro, dubita, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 21-ter, comma 1, del
decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per
gli enti territoriali e il territorio), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160.
La disposizione è censurata nella parte in cui riconosce anche
ai nati nel 1958 e nel 1966 - affetti da sindrome da talidomide,
determinata dalla somministrazione dell'omonimo farmaco e
manifestatasi nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia
e della micromelia - l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge 29
ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore
dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa
di vaccinazioni obbligatorie), ma lo concede loro «solo dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del decreto (21 agosto
2016)».
Attribuendo anche ai soggetti nati negli anni 1958 e 1966
l'indennizzo in questione, ma riconoscendolo solo dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 113 del
2016, cioè a partire dal 21 agosto 2016, la disposizione
determinerebbe, a loro danno, una irragionevole disparità di
trattamento rispetto a quelli nati tra il 1959 e il 1965, cui il
medesimo indennizzo era stato attribuito, per effetto di una serie di
successive disposizioni, con decorrenza dall'entrata in vigore della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2008)» - che l'indennizzo stesso aveva riconosciuto -
ovvero dal 1° gennaio 2008.
2.- È utile premettere il contesto normativo di riferimento.
L'art. 2, comma 363, della appena citata legge n. 244 del 2007
riconosce «ai soggetti affetti da sindrome da talidomide, determinata
dalla somministrazione dell'omonimo farmaco», nelle forme
dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e della micromelia,
l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge n. 229 del 2005. Con tale
disposizione, il legislatore del 2007 estende ai soggetti affetti da
sindrome da talidomide l'indennizzo previsto nel 2005 per i
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie.
Successivamente, il comma 1-bis dell'art. 31 del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con
modificazioni, nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, limita il
riconoscimento del beneficio in questione ai soli soggetti, affetti
dalle patologie indicate, nati negli anni dal 1959 al 1965.
Inoltre, il comma 1-ter dello stesso art. 31 del d.l. n. 207 del
2008 rimette a un decreto ministeriale la determinazione delle
modalità, anche temporali, di erogazione dell'indennizzo.
In attuazione di tale precetto, l'art. 1, comma 3, del decreto
del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 2
ottobre 2009, n. 163 (Regolamento di esecuzione dell'articolo 2,
comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che riconosce un
indennizzo ai soggetti affetti da sindrome da Talidomide, determinata
dalla somministrazione dell'omonimo farmaco) prevede, infine, la
decorrenza dell'indennizzo «dalla data di entrata in vigore della
legge 24 dicembre 2007, n. 244» ovvero dal 1° gennaio 2008.
3.- Il ricorrente nel giudizio a quo è affetto da malformazione
congenita dell'arto superiore sinistro, cagionata dall'assunzione da
parte della madre, durante la gravidanza, del farmaco talidomide, il
cui effetto teratogeno è ormai scientificamente accertato.
Il giudizio principale origina dal rigetto in sede amministrativa
della sua istanza, volta alla corresponsione dell'indennizzo a far
data dal 1° gennaio 2008, per essere nato nell'anno 1958 e, dunque,
al di fuori dell'intervallo temporale allora previsto dalla legge
(anni dal 1959 al 1965).
La disposizione censurata sopravviene durante il giudizio a quo.
Essa, pur riconoscendo la spettanza dell'indennizzo anche ai soggetti
«nati nell'anno 1958 e nell'anno 1966», ne prevede la decorrenza solo
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l.
n. 113 del 2016, e cioè dal 21 agosto di quel medesimo anno.
Di qui la questione di legittimità costituzionale per violazione
del principio di eguaglianza, essendo state disciplinate in modo
differente, in punto di decorrenza del beneficio, due situazioni, a
parere del giudice a quo, del tutto identiche.
4.- Questa Corte ha già chiarito (sentenza n. 293 del 2011) che
la menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari, oltre
al risarcimento del danno in base alla previsione dell'art. 2043 del
codice civile, può determinare il diritto a un equo indennizzo, in
forza degli artt. 32 e 2 Cost., qualora il danno, non derivante da
fatto illecito, sia conseguenza dell'adempimento di un obbligo legale
(come ad esempio la sottoposizione a una vaccinazione obbligatoria),
o di un trattamento, pur non obbligatorio, ma promosso dalle
autorità sanitarie in vista della sua diffusione capillare nella
società anche nell'interesse pubblico (laddove, ad esempio, la
menomazione consegua alla sottoposizione a una vaccinazione
raccomandata: da ultimo, sentenza n. 268 del 2017).
In ulteriori e differenti ipotesi, la menomazione della salute -
non provocata da responsabilità delle autorità sanitarie, nè
conseguente all'adempimento di obblighi legali o alla spontanea
adesione a raccomandazioni di quelle stesse autorità - può
comportare il diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma
degli artt. 2 e 38, secondo comma, Cost., a misure di natura
assistenziale, disposte dal legislatore nell'ambito della propria
discrezionalità (sentenze n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n. 118
del 1996).
Viene in rilievo, in quest'ultima ipotesi, una misura di sostegno
economico fondata sulla solidarietà collettiva garantita ai
cittadini, alla stregua dei citati artt. 2 e 38 Cost., a fronte di
eventi che hanno generato una situazione di bisogno.
Proprio al novero di tali misure è da ascrivere l'indennizzo
riconosciuto dall'art. 2, comma 363, della legge n. 244 del 2007 ai
soggetti affetti da sindrome da talidomide, nelle forme dell'amelia,
dell'emimelia, della focomelia e della micromelia, determinata
dall'assunzione dell'omonimo farmaco.
A fronte di consimili situazioni di bisogno, questa Corte ha
anche affermato che la determinazione del contenuto e delle modalità
di realizzazione degli interventi assistenziali avviene secondo
criteri rimessi alla discrezionalità del legislatore, in base ad una
ragionevole ponderazione con altri interessi e beni di pari rilievo
costituzionale (sentenze n. 342 del 2006 e n. 118 del 1996).
Questa stessa Corte ha tuttavia sottolineato che, in tali casi,
le scelte discrezionali che il legislatore può compiere -
nell'esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della qualità, della
misura, della gradualità e dei modi di erogazione delle provvidenze
da adottare - non devono essere affette da palese arbitrarietà o
irrazionalità, e in particolare non devono comportare una lesione,
oltre che del nucleo minimo della garanzia, anche della parità di
trattamento tra i destinatari (sentenze n. 293 del 2011, n. 342 del
2006 e n. 226 del 2000).
Proprio di tale necessaria parità di trattamento, alla luce
della questione di legittimità costituzionale sollevata, deve essere
dunque verificato il rispetto da parte della disposizione censurata.
Il relativo esame presuppone una valutazione circa l'effettiva
omogeneità delle due situazioni poste a raffronto: quella dei
soggetti affetti da sindrome da talidomide nati tra il 1959 e il
1965, destinatari dell'indennizzo disposto dalla legge n. 244 del
2007 e dal d.l. n. 207 del 2008, come convertito, e quella dei
soggetti colpiti dalla medesima sindrome, nati nel 1958 e nel 1966,
cui l'indennizzo è stato riconosciuto, con diversa decorrenza
rispetto ai primi, dal censurato art. 21-ter, comma 1, del d.l. n.
113 del 2016, come convertito.
5.- Alla luce di queste premesse, la questione è fondata.
5.1.- È in primo luogo da chiarire, e ciò già di per sè
risulterebbe risolutivo, che non si è in presenza di due distinte
provvidenze, ma dello stesso indennizzo. Come si desume dalla lettera
della disposizione censurata, è proprio «[l]'indennizzo di cui
all'articolo 2, comma 363, della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
riconosciuto [...] ai soggetti affetti da sindrome da talidomide
nelle forme dell'amelia, dell'emimelia, della focomelia e della
micromelia nati negli anni dal 1959 al 1965» ad essere attribuito
«anche» ai nati nel 1958 e nel 1966. Ciò è indicativo della
necessità che i due gruppi di destinatari del medesimo indennizzo,
sia pur identificati in diversi atti normativi, siano trattati in
modo eguale, anche quanto alla decorrenza del beneficio.
5.2.- In secondo luogo, è da sottolineare che i due gruppi di
soggetti ammessi all'identico beneficio non si trovano in una
condizione diversa al cospetto delle vicende relative alla
commercializzazione in Italia del farmaco talidomide e del relativo
ruolo delle autorità sanitarie, come invece sostiene l'Avvocatura
generale dello Stato per dimostrare la non fondatezza della
questione.
L'Avvocatura generale afferma, infatti, che un diverso
trattamento in punto di decorrenza, tra i due gruppi, troverebbe
giustificazione nella diversa «imputabilita'» allo Stato, nei due
casi, delle conseguenze dannose derivanti dall'assunzione del farmaco
in questione.
Sostiene, in particolare, l'Avvocatura generale che solo nel
periodo di effettiva commercializzazione del farmaco (dal 1959 al
1962) - nonchè per il triennio in cui, pur non essendo più in
commercio, esso aveva ancora validità - sarebbe possibile
riconoscere una «responsabilita'» dello Stato per la lesione del
diritto alla salute. Sicchè, per i soggetti nati tra il 1959 e il
1965, e solo per essi, il fondamento dell'indennizzo sarebbe da
ravvisare nell'immissione in commercio del farmaco senza previ e
adeguati controlli sanitari sui suoi effetti.
Invece, per i soggetti nati nel 1958 e nel 1966, la ratio del
beneficio sarebbe di mero «carattere solidaristico», pur in assenza
di qualsiasi «responsabilita'» dello Stato, poichè il farmaco
sarebbe stato immesso in commercio dopo il 1958 e ritirato nel
settembre del 1962.
A prescindere dal fatto che tale logica, come si dirà, non è
corretta, del tutto analoga sarebbe comunque, nei due casi, quella
che l'Avvocatura generale definisce la «imputabilità allo Stato»
delle conseguenze dannose del talidomide: infatti, al pari che per i
nati dal 1959 al 1965, anche per i nati nel 1966 l'assunzione del
farmaco può essere direttamente correlata alla sua
commercializzazione, consentita in Italia negli anni immediatamente
precedenti, assunzione tale, considerato il periodo di validità del
farmaco stesso, da protrarre i suoi effetti fino a quell'anno;
mentre, per i nati nell'anno 1958, l'assunzione può dipendere
dall'eventuale ingresso del farmaco in territorio italiano dai
mercati stranieri, in virtù della sua registrazione operata in data
2 aprile 1958, ai sensi dell'art. 162 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie).
In verità, nel caso del talidomide, il riconoscimento
dell'indennizzo prescinde da qualsiasi «imputabilita'» alle autorità
sanitarie della menomazione della salute.
L'indennizzo in esame, infatti, è stato originariamente previsto
dalla legge n. 244 del 2007 con decorrenza non dal momento
dell'evento dannoso, ma da una data ampiamente successiva,
discrezionalmente individuata dal legislatore. E il giudice a quo
chiede soltanto che la sua estensione al secondo gruppo di soggetti,
basata su approfondimenti di carattere tecnico e temporale, logici e
ragionevoli, ottenga la medesima decorrenza.
In definitiva, entrambe le misure - la seconda mera estensione
della prima -presentano natura assistenziale, basandosi sulla
solidarietà collettiva, alla stregua degli artt. 2 e 38 Cost.,
garantita ai cittadini in una situazione di bisogno che il
legislatore, nella sua discrezionalità, ha ritenuto meritevole di
particolare tutela.
5.3.- Invero, la ragione della delimitazione temporale della
decorrenza del beneficio prevista dalla disposizione censurata è
esclusivamente di ordine finanziario. Emerge infatti dall'esame
dell'iter parlamentare di approvazione del disegno di legge di
conversione del d.l. n. 113 del 2016 che la disposizione censurata è
stata introdotta avvalendosi delle risultanze dei lavori parlamentari
relativi a un disegno di legge di analogo contenuto pendente al
Senato della Repubblica, recante «Nuove disposizioni in materia di
indennizzo a favore delle persone affette da sindrome da talidomide»
(A.S. 2016), trasmesso al Senato dopo l'approvazione da parte della
Camera dei deputati (A.C. 263).
Ebbene, in occasione dei lavori relativi a tale disegno di legge,
in entrambi i rami del Parlamento, sia la V Commissione permanente
(Bilancio, tesoro e programmazione) della Camera dei deputati (seduta
del 21 aprile 2015 nel corso dell'esame del disegno di legge A.C.
263), sia la V Commissione permanente (Bilancio) del Senato della
Repubblica (seduta del 31 marzo 2016 nel corso dell'esame del disegno
di legge A.S. 2016), hanno espresso parere non ostativo alla
estensione dell'indennizzo ai nati negli anni 1958 e 1966, a
condizione che la misura non ponesse in capo ai beneficiari il
diritto alla corresponsione degli arretrati e dei relativi interessi.
Il diritto a misure come quella in esame, a norma degli artt. 2 e
38 Cost., non è indipendente dal necessario intervento del
legislatore, al quale spetta apprezzare qualità, misura e modalità
di erogazione delle provvidenze, nonchè la loro gradualità, in
relazione a tutti gli elementi di natura costituzionale in gioco,
compresi quelli finanziari (sentenze n. 226 del 2000 e n. 118 del
1996), componendo nell'equilibrio del bilancio le scelte di
compatibilità e di priorità nelle quali si sostanziano le politiche
sociali dello Stato (sentenza n. 27 del 1998).
Considerando il necessario bilanciamento tra esigenza di tutela
del diritto al sostegno assistenziale, da una parte, e garanzia del
mantenimento dell'equilibrio nella gestione delle risorse finanziarie
disponibili, dall'altra, non è in discussione il punto di equilibrio
individuato dal legislatore con la disposizione di cui all'art. 2,
comma 363, della legge n. 244 del 2007, come attuato dall'art. 1,
comma 3, del regolamento di cui al d.m. 2 ottobre 2009, n. 163, che
fa decorrere il riconoscimento del beneficio, per i soggetti nati tra
il 1959 ed il 1965, dalla data di entrata in vigore della legge n.
244 del 2007.
È invece censurata la scelta operata dal legislatore del 2016,
il quale decide di estendere l'indennizzo ai soggetti nati nel 1958 e
nel 1966, riconoscendo ad essi i medesimi presupposti di tutela, ma
impone loro, al tempo stesso, una decorrenza del beneficio diversa e
ben più penalizzante.
Ciò determina una differenza di trattamento priva di
giustificazione, e perciò lesiva dell'art. 3 Cost.
L'art. 21-ter, comma 1, del d.l. n. 113 del 2016, come
convertito, è perciò costituzionalmente illegittimo, nella parte in
cui l'indennizzo ivi indicato è riconosciuto ai soggetti nati
nell'anno 1958 e nell'anno 1966, dalla «data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto», anzichè dalla
«medesima data prevista per i soggetti nati negli anni dal 1959 al
1965».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 21-ter, comma
1, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie
urgenti per gli enti territoriali e il territorio), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2016, n. 160, nella parte in cui
l'indennizzo ivi indicato è riconosciuto ai soggetti nati nell'anno
1958 e nell'anno 1966, dalla «data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto», anzichè dalla «medesima data
prevista per i soggetti nati negli anni dal 1959 al 1965».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA