1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 309 SENTENZA 18 - 25 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione - Locazione di immobili ad uso di abitazione - Patti in deroga alle norme imperative della legge sull'equo canone n. 392 del 1978 - Previsione, come condizione per poterli stipulare (in art. 11, comma secondo, d.-l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, in legge n. 359 stesso anno) dell'assistenza delle organizzazioni della proprieta' edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro organizzazioni provinciali - Omesso inserimento, nella norma, riguardo a tale assistenza di elementi che consentano di individuare con certezza i soggetti abilitati a prestarla, di determinare l'entita' dei compensi che risultano ad essi dovuti, e di individuare altresi' l'effettivo contenuto dei loro compiti ed i criteri cui devono ispirarsi le relative valutazioni - Conseguente impossibilita', allo stato, di ritenere l'obbligatorieta' dell'assistenza delle suddette organizzazioni conforme al principio di razionalita' (art. 3 della Costituzione) - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 11, secondo comma). (Cost., art. 3) (096C1254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, prof.
Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma
secondo, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, promosso con
ordinanza emessa il 10 novembre 1995 dal Pretore di Napoli nel
procedimento civile vertente tra Maurizio Gifuni e Silvio Scuotto,
iscritta al n. 938 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 29 maggio 1996 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dal conduttore di un
immobile destinato ad abitazione e diretto ad ottenere la
determinazione del canone di locazione secondo i criteri stabiliti
dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e la condanna del locatore alla
restituzione delle somme indebitamente pagate in eccedenza rispetto
all'equo canone, il pretore di Napoli ha sollevato, in riferimento
agli artt. 3, 18 e 23 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma secondo, della legge 8 agosto
1992, n. 359 (più precisamente: del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, recante: "Misure urgenti per il risanamento della finanza
pubblica", convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,
n. 359), nella parte in cui prevede come necessaria l'assistenza
delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro
organizzazioni provinciali, per la stipula di accordi in deroga alla
legge n. 392 del 1978.
L'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992 dispone (al comma
primo) che, fino alla revisione della disciplina delle locazioni
degli immobili urbani, le disposizioni concernenti l'equo canone di
quelli adibiti ad uso di abitazione (artt. 12 e seguenti della legge
n. 392 del 1978) non si applicano ai contratti di locazione stipulati
dopo l'entrata in vigore dello stesso decreto-legge e relativi ad
immobili di nuova realizzazione. Il medesimo articolo stabilisce (al
comma secondo, ora sottoposto a verifica di legittimità
costituzionale) che nei contratti di locazione relativi agli altri
immobili, stipulati o rinnovati successivamente all'entrata in vigore
della legge di conversione, le parti, con l'assistenza delle
organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro
organizzazioni provinciali, possono stipulare accordi in deroga alle
disposizioni della legge n. 392 del 1978. In questo caso il locatore
deve rinunciare alla facoltà di disdettare il contratto alla prima
scadenza.
Il pretore ritiene che l'unica interpretazione possibile dell'art.
11, comma secondo, del decreto-legge n. 333 del 1992, coerente con il
suo tenore letterale, sia nel senso che è necessaria l'assistenza
delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori, per
non incorrere nella nullità delle pattuizioni convenute in deroga ai
criteri legislativi di determinazione del canone. Ma proprio
l'obbligatorietà dell'assistenza sarebbe in contrasto con la
libertà di associazione, garantita anche nel suo aspetto negativo
(art. 18 della Costituzione). Difatti, imporre di ricorrere
all'assistenza di determinate associazioni private, le sole
legittimate a svolgere questa attività, che dà anche titolo ad un
compenso, significherebbe obbligare di fatto il cittadino ad
associarsi, chiedendogli di contribuire economicamente alla vita di
una organizzazione, i cui fini egli può anche non condividere.
Il giudice rimettente rileva, sotto un altro profilo, che l'obbligo
di avvalersi dell'assistenza di determinate associazioni implica il
pagamento di un compenso, senza che ne siano fissati in alcun modo,
in base alla legge, i criteri di determinazione. Si sarebbe, così,
in presenza di una prestazione patrimoniale, la cui imposizione
contrasterebbe con l'art. 23 della Costituzione.
Ad avviso del pretore, la disposizione denunciata sarebbe, inoltre,
del tutto irragionevole, giacchè la legge non individua le modalità
con le quali dovrebbe essere espletata l'assistenza, e questa viene
resa obbligatoria anche per soggetti che non hanno alcuna necessità
di essere assistiti in una libera contrattazione.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata inammissibile o infondata.
L'Avvocatura condivide l'interpretazione dell'ordinanza di
rimessione, che qualifica come obbligatoria l'assistenza delle
organizzazioni sia della proprietà edilizia che dei conduttori.
Ritiene, tuttavia, che non siano fondati i dubbi di legittimità
costituzionale prospettati dall'ordinanza di rimessione.
Ad avviso dell'Avvocatura, le organizzazioni sindacali non
potrebbero rifiutare l'assistenza prevista dalla legge. Nè il
corrispettivo da esse eventualmente richiesto potrebbe essere
assimilato ad un contributo associativo: si tratterebbe, piuttosto,
del compenso per uno specifico servizio, il cui pagamento non
attribuisce la condizione di associato.
L'Avvocatura ritiene che la disposizione denunciata non violi
neppure il principio di ragionevolezza. La disciplina normativa,
difatti, risponderebbe all'interesse generale di assicurare una
transizione del regime delle locazioni verso il libero mercato, senza
esasperazioni conflittuali nelle posizioni dei singoli, mediate dalle
contrapposte associazioni di categoria.
Con riferimento, infine, all'art. 23 della Costituzione, la
questione sarebbe inammissibile, perchè il giudizio principale non
ha ad oggetto l'obbligo del corrispettivo, nè la gratuità o
l'onerosità della prestazione.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale riguarda le
modifiche apportate alla disciplina delle locazioni di immobili
urbani, nell'ambito di misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica, dall'art. 11 del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n.
359). Il Pretore di Napoli ritiene che il comma secondo di questa
disposizione sia in contrasto con gli artt. 3, 18 e 23 della
Costituzione, nella parte in cui prevede come necessaria, per
stipulare accordi in deroga alle norme della legge 27 luglio 1978, n.
392, l'assistenza delle organizzazioni della proprietà edilizia e
dei conduttori maggiormente rappresentative a livello nazionale,
tramite le loro organizzazioni provinciali.
2. - L'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992 muove nella
prospettiva di una graduale transizione: dalla determinazione
legislativa del canone di locazione degli immobili adibiti ad uso di
abitazione secondo criteri inderogabili (artt. 12 e seguenti della
legge n. 392 del 1978) alla libera determinazione negoziale del
canone stesso.
Difatti, fino alla revisione della disciplina delle locazioni degli
immobili urbani, il canone è liberamente stabilito dalle parti per
gli immobili di nuova costruzione, mentre per gli altri immobili le
parti possono determinarlo in deroga ai criteri fissati dalla legge
n. 392 del 1978, solo se l'accordo è stipulato con l'assistenza
delle associazioni della proprietà edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative e se il locatore rinuncia alla facoltà
di disdettare il contratto alla prima scadenza, estendendo così nel
tempo la durata del rapporto.
Quest'ultima disciplina configura l'ipotesi di un atto di
autonomia, idoneo a derogare a talune norme imperative solo se
"assistito". Il limite legislativo ai contenuti delle pattuizioni
tra le parti può, così, essere superato solo seguendo una
determinata procedura o con il concorso di altri soggetti alla
stipulazione del contratto.
3. - La disciplina legislativa dei patti in deroga nelle locazioni
di immobili urbani riecheggia, per qualche aspetto, quella
sperimentata in materia agraria per l'affitto di fondi rustici. Anche
in quest'ultimo settore dell'ordinamento le parti possono stipulare
accordi che deroghino alle norme vigenti in materia di contratti
agrari, purchè con l'assistenza delle rispettive organizzazioni
professionali agricole maggiormente rappresentative a livello
nazionale, tramite le loro organizzazioni provinciali (art. 23, terzo
comma, della legge 11 febbraio 1971, n. 11, sostituito dall'art. 45
della legge 3 maggio 1982, n. 203).
L'assonanza letterale delle due discipline è evidente. Come pure
comune ad esse è l'esigenza di assicurare, nella contrattazione, una
equilibrata protezione di interessi costituzionalmente rilevanti, che
toccano la condizione della persona: il lavoro, nei contratti agrari;
l'abitazione, nelle locazioni di immobili urbani.
Ma le due discipline si differenziano, perchè solo in materia
agraria la partecipazione delle associazioni di categoria si
inserisce in un sistema articolato ed organico, concorrendo esse a
determinare, su di un piano generale, elementi dei contratti e canoni
di affitto.
Nel settore dell'agricoltura, difatti, i rappresentanti delle
associazioni professionali sono inseriti nelle commissioni tecniche
provinciali, istituite presso la pubblica amministrazione per
determinare le tabelle dei canoni di equo affitto, distinti per zone
agrarie omogenee (artt. 9 e seguenti della legge n. 203 del 1982).
Le stesse associazioni possono stipulare accordi collettivi in
materia di contratti agrari (art. 45, terzo comma, della legge n. 203
del 1982), fissando quindi anche criteri di determinazione dei canoni
di affitto.
In un sistema così articolato si inserisce l'assistenza delle
medesime organizzazioni alla stipulazione di accordi in deroga a
norme imperative: in tal modo si introduce un ulteriore ed accessorio
strumento di flessibilità, ritenuto opportuno per adeguare, in un
contesto di parametri più generali, il contenuto di ogni singolo
contratto al concreto e specifico rapporto.
4. - Anche nelle locazioni di immobili urbani l'assistenza delle
organizzazioni rappresentative di interessi collettivi, della
proprietà edilizia e dei conduttori, è prevista dalla legge come
necessaria, perchè le parti possano determinare elementi del
contenuto del contratto, specificamente attinenti al canone di
locazione, i quali altrimenti rimarrebbero vincolati dai rigidi
criteri fissati dalla legge.
Il superamento dei limiti posti da norme imperative viene, in tal
modo, bilanciato dalla assistenza di rappresentanti degli interessi
collettivi, considerata equilibratrice nelle determinazioni che
intervengono tra le parti in contratti di rilevanza sociale.
Ma la previsione dell'assistenza non è inserita in un sistema che
consenta, da una parte, di determinarne il contenuto e di individuare
i criteri ai quali essa si deve conformare, così come sarebbe invece
necessario per la natura e la certezza dei rapporti su cui si viene
ad incidere; nè, d'altra parte, è preordinato un meccanismo che
permetta ai contraenti di conoscere con sicurezza, prima della
stipulazione del contratto, quali siano le organizzazioni abilitate a
prestare loro idonea assistenza.
Sotto il profilo soggettivo il criterio della maggiore
rappresentatività delle organizzazioni di categoria implica una
valutazione alla quale non corrisponde uno strumento certativo, cui i
contraenti possano attingere per chiedere assistenza nella
stipulazione del contratto, in modo da poter soddisfare con sicurezza
l'onere previsto dalla legge. Il concorso delle organizzazioni di
categoria alla designazione di un componente delle commissioni
provinciali consultive in materia di esecuzione degli sfratti (art. 4
del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551) potrebbe costituire solo
un indice di maggiore rappresentatività di alcune delle
organizzazioni. D'altra parte nel settore considerato non esistono
contratti collettivi, la cui sottoscrizione comprovi la
rappresentatività delle organizzazioni che li stipulano. Ma, in ogni
caso, non è previsto alcuno strumento di conoscenza che consenta, a
chi deve necessariamente ricorrere all'assistenza, l'individuazione
affidabile e la scelta del soggetto abilitato a prestarla.
L'assistenza delle organizzazioni di categoria, oltre che
obbligatoria, è onerosa per chi vi ricorre. Lo stesso legislatore
prevede specificamente, nella disciplina tributaria, l'aliquota
dell'imposta sul valore aggiunto da applicare alle prestazioni dei
servizi di assistenza in questione (art. 36, comma 3, del
decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni,
nella legge 29 ottobre 1993, n. 427, con il quale si aggiunge il
numero 127-octies nella tabella A, parte terza, allegata al d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 633). Ma manca qualsiasi criterio di determinazione
e di controllo dell'entità del corrispettivo, per un'attività
riservata in esclusiva ad un numero limitato e ristretto di soggetti.
Se si considera il profilo oggettivo, la legge non determina il
contenuto dell'assistenza, necessaria per stipulare validamente gli
accordi in deroga.
L'assistenza può costituire solo un vincolo procedurale, diretto a
garantire che il contraente debole sia informato e sostenuto, e
realizzare così un equilibrio tra le parti nella stipulazione del
contratto, senza che tuttavia sia necessario l'assenso di chi vi
assiste. Ma in tal caso non trovano giustificazione logica nè
l'assolutezza e la generalità dell'obbligo di ricorrere
all'assistenza, indipendentemente dalla capacità dei contraenti di
autonoma valutazione, nè l'attribuzione esclusivamente ad alcuni
soggetti della legittimazione a prestare validamente un'assistenza
che assume connotazioni prevalentemente tecniche.
Si può ritenere, invece, che l'assistenza sia tale da incidere sui
contenuti del negozio tra le parti e che l'assenso delle contrapposte
associazioni di categoria concorra a conferire validità agli accordi
in deroga a disposizioni imperative. Ma, in questo caso, manca
qualsiasi indicazione sui criteri o sui parametri di valutazione, cui
le associazioni debbono ispirarsi per assentire assistendo.
L'indicazione di tali criteri o parametri si dimostra ancor più
necessaria se si ritiene che attraverso le valutazioni delle
associazioni si eserciti un controllo sull'autonomia negoziale delle
parti non nell'esclusivo interesse di queste, ma per perseguire un
interesse collettivo, che in tal caso dovrebbe essere chiaramente
individuato. Sarebbe, difatti, del tutto irragionevole l'esito della
disciplina legislativa che rimettesse la possibilità di derogare a
norme imperative alla determinazione, meramente potestativa e del
tutto insindacabile, di associazioni private.
Non è, dunque, in discussione la legittimità del collegamento
della validità di una deroga a norme imperative con l'assolvimento
di un onere di assistenza, ma sono poste in questione le modalità
con le quali questo onere si atteggia. Il meccanismo indicato dal
legislatore si presenta, difatti, incongruo rispetto alle finalità
perseguite (tanto che si tratti di sostenere le parti nel convenire
patti in deroga, quanto che si tratti di controllare il contenuto di
questi) ed incoerente nella sua configurazione interna, in contrasto,
quindi, con il principio di ragionevolezza stabilito dall'art. 3
della Costituzione. È incoerente ed incongrua la norma che prevede
l'assistenza come obbligatoria per la validità di un accordo tra
privati, ma che non consente, poi, di individuare con certezza i
soggetti abilitati a prestarla, nè indica criteri di determinazione
del corrispettivo cui si è tenuti. Sotto altro profilo è egualmente
irragionevole la norma che impone l'onere di assistenza, ma non ne
delinea in alcun modo il contenuto, nè indica i criteri cui devono
essere ispirate le valutazioni che, eventualmente, consentono a chi
presta assistenza di incidere sull'esercizio dell'autonomia
riconosciuta agli interessati, sino ad inibirla.
La questione di legittimità costituzionale è, in questi termini,
fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma
secondo, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui
prevede come obbligatoria l'assistenza delle organizzazioni della
proprietà edilizia e dei conduttori per la stipula di accordi in
deroga alla legge 27 luglio 1978, n. 392.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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