1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 31-3-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 119 SENTENZA 22 - 26 marzo 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Norme della Regione Puglia - Accordi tra la Giunta regionale e operatori industriali - Rilascio di autorizzazioni per l'installazione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili a compensazione di riduzioni programmate delle emissioni - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di norma statale di principio nella materia di legislazione concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», nonche' lesione del principio di eguaglianza e del principio di iniziativa economica - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 41 e 117, terzo comma; legge 23 agosto 2004, n. 239, art. 1, comma 5. Energia - Norme della Regione Puglia - Divieto di realizzazione di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica in aree agricole di particolare pregio, nei siti della Rete Natura 2000, nelle aree protette nazionali e regionali, nelle oasi regionali e nelle zone umide tutelate a livello internazionale - Misura adottata in assenza delle linee guida nazionali per il corretto inserimento nel paesaggio di tali impianti - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia «tutela dell'ambiente» nonche' del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale - Estensione degli effetti della pronuncia al comma 3 dello stesso art. 2 della legge denunciata (in quanto rimasto privo di oggetto). - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, art. 2, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e), e terzo; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, commi 1 e 10. Energia - Norme della Regione Puglia - Impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili - Estensione dell'ambito di applicabilita' del regime semplificato della denuncia di inizio di attivita' (DIA) per alcune tipologie di impianti specificatamente elencati - Contrasto con la normativa nazionale che prevede, solo con decreto del Ministro dello sviluppo di concerto con quello dell'ambiente, d'intesa con la Conferenza unificata, l'individuazione di maggiori soglie di capacita' di generazione e le caratteristiche dei siti di installazione per quali si procede con la disciplina della DIA - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, art. 3, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 5. Energia - Norme della Regione Puglia - Impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili - Autorizzazione unica regionale - Subordinazione a condizioni ulteriori richieste al proponente non previste dalla normativa nazionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di norma statale di principio nella materia di legislazione concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» - Doglianza priva dei requisiti di chiarezza e completezza - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, art. 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 3. Energia - Norme della Regione Puglia - Installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili - Disciplina transitoria - Applicabilita' della nuova normativa a tutte le procedure in corso per le quali non risultino formalmente concluse le conferenze di servizi ovvero non sia validamente trascorso il termine di trenta giorni dalla formale presentazione di dichiarazione di inizio attivita' - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di norma statale di principio nella materia di legislazione concorrente «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, art. 7, comma 1. - Costituzione art. 117, terzo comma; d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, art. 12, comma 4. (010C0305) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 31-3-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, commi 1
e 2, 3, 4, 7, comma 1, della legge della Regione Puglia 21 ottobre
2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia
ambientale), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 29 dicembre 2008, depositato in cancelleria il
31 dicembre 2008 ed iscritto al n. 105 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2010 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Beniamino Caravita di Toritto e
Federico Massa per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato alla Regione Puglia il 29 dicembre
2008, e depositato presso la Cancelleria della Corte Costituzionale
il 31 dicembre 2008 (reg. ric. n. 105 del 2008), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto la declaratoria di illegittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, commi 1 e 2, 3, 4, 7, comma 1, della
legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia
di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di
immissioni inquinanti e in materia ambientale), per violazione degli
art. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della
Costituzione.
1.2. - L'art. 1 della legge regionale n. 31 del 2008 stabilisce
che la Giunta regionale può stipulare e approvare accordi nei quali,
a compensazione di riduzioni programmate delle emissioni da parte di
operatori industriali, sia previsto il rilascio di autorizzazioni per
l'installazione e l'esercizio di impianti da energie rinnovabili.
La norma è emanata in attuazione dell'art. 1, comma 5, della
legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonchè delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), il quale consente alle Regioni e agli enti
locali territorialmente interessati dalla localizzazione di nuove
infrastrutture energetiche ovvero dal potenziamento o trasformazione
di infrastrutture esistenti di stipulare accordi con i soggetti
proponenti che individuino misure di compensazione e riequilibrio
ambientale, coerenti con gli obiettivi generali di politica
energetica nazionale, fatto salvo quanto previsto dall'art. 12 del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della
direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'). Quest'ultima norma disciplina l'autorizzazione
unica per l'installazione e l'esercizio di impianti da fonti
rinnovabili e, al comma 6, stabilisce il divieto di subordinare la
stessa autorizzazione a misure di compensazione a favore delle
Regioni e delle Province. Per effetto di tale divieto sarebbe
ravvisabile il contrasto dell'impugnata norma regionale con l'art. 1,
comma 5, della legge n. 239 del 2004.
Considerando, inoltre, che in base al disposto dei commi 1 e 2
del richiamato art. 1, le autorizzazioni sono rilasciate ai soli
«operatori industriali», di fatto si stabilirebbe a favore di taluni
soggetti una via per l'autorizzazione alla realizzazione degli
impianti in esame, parallela e diversa rispetto a quella prevista in
via generale dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003.
L'indicazione, da parte della norma statale, di un procedimento
unico, varrebbe come principio fondamentale in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»: la
disposizione risulterebbe ispirata alle regole della semplificazione
amministrativa e della celerità, mirando a garantire, in modo
uniforme sull'intero territorio nazionale, la conclusione del
procedimento amministrativo, con modalità certe ed entro un termine
definito.
La norma regionale, pertanto, ad avviso del ricorrente, si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione. Essa inoltre lederebbe gli art. 3 e 41 della
Costituzione, creando una procedura che recherebbe un vantaggio
competitivo a favore di alcuni soggetti, non giustificato da ragioni
di interesse pubblico o di riallineamento fra concorrenti, con
lesione del principio di uguaglianza e del principio di libertà di
iniziativa economica.
1.3. - L'art. 2, commi 1 e 2, della legge regionale n. 31 del
2008 vieta la realizzazione di impianti fotovoltaici per la
produzione di energia elettrica in numerose aree, e precisamente
nelle zone agricole considerate di particolare pregio, nei siti della
Rete Natura 2000 (siti di importanza comunitaria e zone di protezione
speciale), nelle aree protette nazionali e in quelle regionali, nelle
oasi regionali e nelle zone umide tutelate a livello internazionale.
Al riguardo - rileva il ricorrente - l'art. 12, comma 1, del
citato d.lgs. n. 387 del 2003 stabilisce che «le opere per la
realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonchè
le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione
e all'esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma
3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti». Il
successivo comma 10 dispone che le Regioni possono procedere alla
indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti sulla base di linee guida - volte in
particolare ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel
paesaggio, con specifico riguardo agli impianti eolici - approvate in
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), su proposta del Ministro delle attività produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali.
Le richiamate disposizioni statali costituiscono principi
fondamentali in materia di energia, configurandosi, di conseguenza,
la violazione, ad opera del citato art. 2, commi 1 e 2, dell'art.
117, terzo comma, della Costituzione.
Inoltre - si rileva ancora nel ricorso - limitandosi
aprioristicamente il libero accesso al mercato dell'energia, si
creerebbe uno squilibrio nella concorrenza fra le diverse aree del
Paese e tra i diversi modi di produzione dell'energia, in violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, che
stabilisce la competenza esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza.
1.4. - L'art. 3 della legge regionale n. 31 del 2008 prevede la
denuncia di inizio attività (DIA) per numerosi tipi di impianto di
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, tenendo conto
della collocazione e delle caratteristiche di essi. A tale riguardo
l'impugnato articolo individua alcune aree e condizioni per le quali
viene aumentata la soglia per l'effettuazione degli interventi di
installazione di impianti da fonte rinnovabile, tramite DIA. La
norma, però, non tiene conto dell'art. 12, comma 5, del d.lgs. n.
387 del 2003, il quale, al terzo periodo, stabilisce che «maggiori
soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di
installazione per i quali si procede con la medesima disciplina della
denuncia di inizio attivita'» possono essere individuate solo con
decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
La norma, pertanto, determinerebbe una lesione di tale principio
fondamentale e, quindi, si porrebbe in contrasto con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
1.5. - L'art. 4 della legge regionale n. 31 del 2008 - osserva il
ricorrente - stabilisce una lunga serie di impegnative condizioni
alle quali subordina l'autorizzazione regionale alla realizzazione
dell'impianto, con riferimento sia alla convocazione della conferenza
di servizi di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, sia agli
adempimenti successivi al rilascio dell'autorizzazione, ma non tiene
in considerazione il disposto dell'art. 12, comma 3, del citato
d.lgs. n. 387 del 2003. Quest'ultimo, infatti, prevede soltanto
l'autorizzazione unica in sede regionale (o in sede provinciale, su
delega della regione) assentita «nel rispetto delle normative vigenti
in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico». L'indicazione di tale procedimento si
configura come principio fondamentale in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia». La disposizione
statale, invero, risulta finalizzata alla semplificazione
amministrativa ed alla celerità e a garantire, in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione con modalità certe
ed entro un termine definito del procedimento autorizzativo, alla
stregua della giurisprudenza costituzionale. La norma regionale,
quindi, violerebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
1.6. - L'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 31 del 2008
stabilisce la disciplina transitoria, prevedendo l'applicabilità
delle norme regionali anche alle procedure in corso per le quali non
risultino formalmente concluse le conferenze dei servizi ovvero non
sia validamente trascorso il termine di trenta giorni dalla formale
presentazione di dichiarazione di inizio attività.
La norma de qua risulterebbe in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, perchè, attribuendo efficacia retroattiva
alla legge regionale per i procedimenti pendenti, modificherebbe le
condizioni per l'autorizzazione degli impianti, e lederebbe, di
conseguenza, il principio fondamentale posto dall'art. 12, comma 4,
del d.lgs. n. 387 del 2003, che, in materia di «produzione, trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia», fissa in centottanta giorni
il termine massimo per l'autorizzazione delle installazioni.
2. - Si è costituita in giudizio la regione Puglia, chiedendo
dichiararsi l'infondatezza del ricorso del Presidente del Consiglio
dei Ministri. La Regione premette che il governo del settore
energetico, considerato nel suo complesso, ha assunto negli ultimi
anni un rilievo assolutamente strategico anche nel sistema delle
relazioni tra Stato e Regioni.
La legge impugnata, dettando «Norme in materia di produzione di
energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni
inquinanti e in materia ambientale», rientra certamente - osserva la
Regione costituita - nell'ambito di competenza della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», riconducibile alla
potestà legislativa ripartita tra lo Stato e le Regioni. La
disciplina in esame, tuttavia, riguarderebbe, più o meno
direttamente, altri interessi e settori, dal «governo del
territorio», alla «tutela della salute», alla «valorizzazione dei
beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di
attività culturali»; ed anche, per l'impatto che un certo sistema di
produzione energetica determina sul territorio, quelli del «turismo»,
dell'«agricoltura» e del «commercio». La molteplicità degli
interessi coinvolti, nel quadro di un nuovo ruolo riconosciuto alle
Regioni dalla Riforma del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, sarebbe connessa ad ambiti materiali, tutti
appartenenti alla legislazione concorrente o a quella residuale
regionale, con l'unica eccezione della «tutela dell'ambiente»,
materia di pertinenza esclusiva statale, ma che la consolidata
giurisprudenza costituzionale considera come «valore» da tutelare,
piuttosto che semplice ambito materiale.
È, quindi, assolutamente indispensabile - rileva la Regione
Puglia - che su di essi la voce e il ruolo della Regione siano forti
ed incisivi.
L'intervento legislativo regionale, censurato dallo Stato,
sarebbe in realtà pienamente coerente ed in linea con il quadro
costituzionale e con le diverse competenze istituzionali.
La disciplina statale avrebbe attribuito in maniera
incontrovertibile il potere di rilascio delle autorizzazioni alla
costruzione degli impianti di produzione di energia alle Regioni.
2.1. - Riguardo all'art. 1 della legge regionale n. 31 del 2008,
la norma sarebbe pienamente coerente ed in linea con il quadro
costituzionale e con le diverse competenze istituzionali.
La difesa erariale incorrerebbe in un equivoco là dove si basa
sull'assunta identità di significato del termine «compensazione»
nelle due norme poste a raffronto, mentre il termine è utilizzato
nei testi di legge in modi e con accezioni diverse fra loro: il
divieto cui fa riferimento l'art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 387 del
2003 riguarda misure di compensazione a favore delle Regioni e delle
Province, laddove quelle previste dall'art. 1 sono quelle collegate
alle riduzioni programmate delle emissioni da parte degli operatori
industriali.
In sostanza, la legge statale vieterebbe alle Regioni di
subordinare il rilascio delle autorizzazioni ad interventi
compensativi in favore delle Regioni stesse. La legge regionale,
invece, molto più semplicemente, prevederebbe la possibilità di
stipulare accordi tesi al rilascio delle autorizzazioni a favore di
quegli operatori industriali che, esercitando o volendo esercitare
attività caratterizzate da significative immissioni in atmosfera di
«sostanze incidenti sulle alterazioni climatiche», si impegnano a
ridurre le emissioni inquinanti.
La norma perseguirebbe in tal modo l'obiettivo, proprio anche
della legislazione nazionale di principio, di favorire lo sviluppo
della produzione energetica da fonti rinnovabili, al contempo
determinando le condizioni per la contestuale e proporzionale
riduzione delle attività a maggior impatto ambientale.
In secondo luogo, la manifesta infondatezza della questione
proposta nel ricorso sarebbe avvalorata dalla recente giurisprudenza
costituzionale (sentenze nn. 383 del 2005 e 248 del 2006). Questa ha
riconosciuto una irragionevole compressione della potestà regionale
riguardo all'art. 1, comma 4, lettera f), della legge n. 239 del
2004, che individuava puntualmente ed in modo analitico una categoria
di fonti di energia rispetto alle quali sarebbe stata preclusa ogni
valutazione da parte delle Regioni in sede di esercizio delle proprie
competenze costituzionalmente garantite (sent. n. 383 del 2005).
Del tutto priva di fondamento sarebbe altresì la lamentata
violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione.
La legge regionale non determinerebbe alcuna irragionevole
discriminazione fra concorrenti, posto che il rilascio di
autorizzazioni «a compensazione di riduzioni programmate delle
emissioni da parte degli operatori industriali» può riguardare solo
quei soggetti capaci di produrre, in ragione della loro natura ed
attività, tali emissioni. La riduzione delle emissioni può essere
richiesta solamente a coloro che producono le emissioni inquinanti,
non ad altri.
Non sarebbe poi esatto che non vi sia un interesse pubblico
sotteso alla disciplina regionale, dal momento che proprio la
finalità della disposizione censurata sarebbe quella di far
coesistere le esigenze di produzione energetica con quelle di
riduzione delle emissioni inquinanti (quindi di tutela
dell'ambiente), che rappresenta certamente un pubblico interesse di
primario valore.
2.2. - Neppure meritevole di accoglimento sarebbe la censura
rispetto ai commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge pugliese, che
individuano una serie di zone nelle quali è vietata la realizzazione
di impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica,
asseritamente in contrasto con la disciplina statale che qualifica
(art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003) come «di pubblica
utilità ed indifferibili ed urgenti» le opere per la realizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonchè le opere
connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli stessi impianti.
Le Regioni, nel quadro ed in armonia con la competenza statale in
materia ambientale, nell'esercitare la competenza che loro appartiene
riguardo ad altre materie - ad esempio, il governo del territorio -
possono introdurre ulteriori strumenti di tutela, legati alla
specificità dei luoghi. Sarebbe dunque pienamente compatibile con il
quadro costituzionale un intervento legislativo che sottragga alcune
zone dalla possibilità di essere «invase» e deturpate
dall'impiantistica di produzione energetica soprattutto nel caso in
cui la pre-condizione posta dalla legge statale (linee guida in sede
di Conferenza unificata) tardi a realizzarsi.
Una visione sistematica della norma impugnata evidenzierebbe che
i divieti, posti dal comma 1, non sono per nulla onnicomprensivi ed
assoluti: rispetto ad essi, operano le deroghe previste dal comma 3
in forza delle quali l'installazione di impianti fotovoltaici è
consentita, anche in quelle zone, nel caso si tratti di impianti
esclusivamente finalizzati all'autoconsumo; con potenza elettrica
nominale fino a 40 kW; realizzati sulle coperture degli edifici o
fabbricati agricoli, civili, industriali o sulle aree pertinenziali
ad essi adiacenti; da realizzarsi in aree industriali dismesse.
2.3. - Quanto alla censura dell'art. 3 della legge regionale n.
31 del 2008, la Regione Puglia, premesso che il d.lgs. n. 387 del
2003 reca l'attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili, osserva che il favor che la disciplina comunitaria
riserva alle fonti energetiche rinnovabili, in un'ottica di
protezione e tutela dell'ambiente e di promozione dello sviluppo
sostenibile attraverso l'incentivazione del consumo di elettricità
prodotta da fonti ecocompatibili, richiede una peculiare
articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio, a
fronte della quale la parziale lettura della norma regionale
prospettata dal ricorrente ometterebbe del tutto di evidenziare che
la previsione della DIA nel caso degli impianti presi in
considerazione dalla norma regionale non costituisce obbligo assoluto
e indefettibile, nè rappresenta l'unica modalità di avvio del
procedimento, poichè il comma 2 dell'art. 3 della legge regionale fa
salva la facoltà dell'interessato di chiedere l'autorizzazione
comunale per gli impianti descritti al comma 1.
In quest'ottica il decreto ministeriale cui fa riferimento il
comma 5 dell'art. 12, quale strumento per concordare soglie maggiori
per gli impianti da avviare tramite DIA, costituirebbe un mero
strumento che nulla aggiungerebbe al principio ispiratore della legge
nazionale, che ben potrebbe essere osservato anche con altri
strumenti, particolarmente ove sia in gioco un interesse peculiare
della Regione nel perseguimento degli obiettivi di adattamento alla
realtà locale dei diversi profili della fornitura di energia, nella
misura in cui - come la giurisprudenza costituzionale ammette - non
vengano pregiudicati gli assetti nazionali del settore energetico e
gli equilibri su cui esso si regge nel suo concreto funzionamento.
Il più ampio ricorso alla procedura della DIA piuttosto che
dell'autorizzazione per talune tipologie di impianti (che peraltro,
quanto al tipo di fonte rinnovabile utilizzata, sono perfettamente
coincidenti con quelle previste dal legislatore nazionale), è
chiaramente volta dall'art. 3 della legge regionale n. 31 del 2008 ad
ottenere effetti di razionalizzazione e di semplificazione delle
procedure necessarie per avviare la realizzazione degli impianti di
produzione di energia da fonti rinnovabili, pur tuttavia nel rispetto
delle esigenze di tutela ambientale sottese al quadro normativo di
riferimento.
2.4. - Quanto alla denuncia dell'art. 4 della legge della Regione
Puglia n. 31 del 2008, la difesa erariale, nel censurare detta norma,
che, imponendo una serie di impegnative condizioni per
l'autorizzazione regionale alla realizzazione dell'impianto,
contrasterebbe con l'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003 -
che invece, ai fini della semplificazione amministrativa, prevede
solo un'autorizzazione unica in sede regionale - non sembrerebbe
cogliere la ratio insita della disposizione impugnata, che,
pretendendo la prova di un'adeguata capacità finanziaria nel
soggetto proponente l'impianto, tenderebbe a garantire la concreta ed
effettiva fattibilità, dal punto di vista economico-industriale,
degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.
L'interesse alla verifica della concreta fattibilità degli
interventi proposti discenderebbe dalla qualificazione di pubblica
utilità, indifferibilità ed urgenza degli interventi medesimi (art.
12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003), nel perseguimento
dell'obiettivo dell'aumento complessivo della quota di energia
prodotta da fonti rinnovabili, dei quali, quindi, è indispensabile
garantire l'effettiva realizzazione. Nè potrebbe ritenersi che le
prescrizioni regionali in esame determinino impropri sbarramenti
all'accesso al relativo mercato, atteso che i requisiti e le
condizioni richiesti sono calibrati con specifico e puntuale
riferimento alla natura ed alla dimensione dell'intervento proposto.
2.5. - Sull'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 31 del
2008, osserva la Regione che esso, recando una disciplina transitoria
per le procedure in corso, per le quali non risultino ancora
formalmente concluse le conferenze di servizi di cui all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 - e quindi riguardando situazioni giuridiche
non ancora compiutamente definite e fasi procedimentali non certo
caratterizzate da definitività degli effetti - dà corretta
applicazione al principio di carattere generale tempus regit actum,
che governa la successione di leggi nel procedimento amministrativo:
le modifiche introdotte alla disciplina che regola un determinato
procedimento amministrativo debbono trovare applicazione dal giorno
della loro entrata in vigore, anche nei riguardi delle istanze
presentate anteriormente, per le quali il procedimento stesso non si
sia concluso.
Pertanto, in forza di tale principio - che implica che il
provvedimento finale del procedimento esprima l'assetto pubblicistico
degli interessi coinvolti nella fattispecie ed obbedisca alle scelte
di valore espresse dalla legge vigente alla data di adozione
dell'atto - dovrà trovare applicazione, per tutti i procedimenti
pendenti e non ancora conclusi e definiti, la disciplina specifica
formulata dalla Regione nel legittimo esercizio delle proprie
competenze legislative.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Puglia ha presentato
memoria, con cui amplia le argomentazioni difensive dell'atto di
costituzione. Il quadro normativo ha delineato un chiaro favor da
parte dell'ordinamento internazionale, comunitario e nazionale
all'incremento dell'«energia pulita». Peraltro il legislatore
nazionale, in attuazione di quanto disposto a livello internazionale
e comunitario, ha riconosciuto un chiaro ruolo alle Regioni nella
disciplina del procedimento teso alla realizzazione degli impianti di
energie rinnovabili.
In ottemperanza al ruolo centrale ad essa riconosciuto, la
Regione Puglia, con la legge n. 31 del 2008, avrebbe, tra l'altro,
bilanciato l'esigenza di istallare gli impianti con la tutela dei
siti di interesse comunitario e delle zone di protezione speciale,
nonchè delle altre aree naturali e protette, ottemperando agli
obblighi imposti dalla legge all'ente.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna alcune
disposizioni della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31
(Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per
la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), per
violazione degli artt. 3, 41 e 117, secondo comma, lettera e), e
terzo comma, della Costituzione.
La legge disciplina i titoli abilitativi (autorizzazione unica
regionale e denuncia inizio attivita') alla realizzazione di impianti
di produzione di energia da fonti rinnovabili, con riferimento
all'obiettivo finale della riduzione del carico di inquinamento. Va
premesso che tale disciplina attiene alla materia «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di cui all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, attribuita alla potestà
legislativa concorrente (sentenze n. 364 del 2006 e n. 383 del 2005).
2. - L'art. 1 della legge della Regione Puglia n. 31 del 2008 è
censurato per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, perchè, stabilendo che la Giunta regionale possa
stipulare e approvare accordi nei quali, a compensazione di riduzioni
programmate delle emissioni da parte di operatori industriali, sia
previsto il rilascio di autorizzazioni, si porrebbe in contrasto con
l'art. 1, comma 5, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del
settore energetico, nonchè delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), che, pur consentendo di
stipulare accordi con soggetti proponenti che individuino misure di
compensazione e riequilibrio ambientale, coerenti con gli obiettivi
generali di politica energetica nazionale, fa salvo il divieto
previsto dall'art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), di subordinare l'autorizzazione
per l'installazione e l'esercizio di impianti da energie rinnovabili
a misure di compensazione a favore delle Regioni e delle Province. La
norma regionale, inoltre, consentendo il rilascio delle
autorizzazioni previo accordo sulla compensazione ai soli operatori
industriali, creerebbe una procedura che reca un vantaggio
competitivo a favore di alcuni soggetti, con lesione del principio di
uguaglianza e del principio di libertà di iniziativa economica.
2.1. - La questione non è fondata in riferimento all'art. 117,
terzo comma, della Costituzione.
2.2. - Va premesso che per misure di compensazione s'intende, in
genere, una monetizzazione degli effetti deteriori che l'impatto
ambientale determina, per cui chi propone l'installazione di un
determinato impianto s'impegna ad assicurare all'ente locale cui
compete l'autorizzazione determinati servizi o prestazioni.
La legge statale vieta tassativamente l'imposizione di
corrispettivo (le cosiddette misure di compensazione patrimoniale)
quale condizione per il rilascio di titoli abilitativi per
l'installazione e l'esercizio di impianti da energie rinnovabili,
tenuto anche conto che, secondo l'ordinamento comunitario e quello
nazionale, la costruzione e l'esercizio di impianti di produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili sono libere attività
d'impresa soggette alla sola autorizzazione amministrativa della
Regione (art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, in attuazione dell'art.
6 della direttiva 2001/77/CE).
Devono, invece, ritenersi ammessi gli accordi che contemplino
misure di compensazione e riequilibrio ambientale, nel senso che il
pregiudizio subito dall'ambiente per l'impatto del nuovo impianto,
oggetto di autorizzazione, viene «compensato» dall'impegno ad una
riduzione delle emissioni inquinanti da parte dell'operatore
economico proponente.
L'art. 1, comma 4, lett. f), della legge n. 239 del 2004, dopo
aver posto il principio della localizzazione delle infrastrutture
energetiche in rapporto ad un adeguato equilibrio territoriale,
ammette concentrazioni territoriali di attività, impianti e
infrastrutture ad elevato impatto ambientale, prevedendo in tal caso
misure di compensazione e di riequilibrio (anche relativamente ad
impianti alimentati da fonti rinnovabili, a seguito della sentenza n.
383 del 2005, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili dalle
misure di compensazione e di riequilibrio ambientale). A tal fine, il
comma 5 dell'art. 1 della legge n. 239 del 2004 afferma il diritto di
Regioni ed enti locali di stipulare accordi con i soggetti proponenti
che individuino misure di compensazione e riequilibrio ambientale,
coerenti con gli obiettivi generali di politica energetica nazionale,
fatto salvo quanto previsto dall'articolo 12 del d.lgs. n. 387 del
2003: quest'ultimo vieta che l'autorizzazione possa prevedere (o
essere subordinata a) compensazioni (evidentemente di natura
patrimoniale) a favore della Regione o della Provincia delegata.
La sentenza di questa Corte n. 248 del 2006 ha ammesso che una
norma regionale, in via generale, possa prevedere misure di
compensazione quale contenuto di un'autorizzazione, a fini di
riequilibrio ambientale.
2.3. - L'art. 1 della legge regionale n. 31 del 2008 non consente
la fissazione di compensazioni patrimoniali a favore degli enti
locali (come invece la norma regionale oggetto di scrutinio nella
recente sent. n. 282 del 2009). Il sistema complessivo in cui
s'inserisce la disposizione convince della inequivoca riferibilità
all'ambiente, posto lo stretto collegamento alle riduzioni
programmate delle emissioni da parte degli operatori industriali, nel
quadro complessivo del riequilibrio ambientale, ed in considerazione
della proporzione quantitativa che si vuole instaurare, all'interno
degli accordi, tra le riduzioni delle emissioni inquinanti e la
potenza degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili
autorizzati, comunque coerenti con gli obiettivi del piano energetico
ambientale regionale.
2.4. - È da escludere anche il contrasto con gli artt. 3 e 41
della Costituzione. La norma regionale non preclude il rilascio di
autorizzazioni per l'installazione e l'esercizio di impianti da
energie rinnovabili ad operatori non industriali: essa stabilisce
semplicemente, ai fini del riequilibrio ambientale, che, ove il
proponente sia operatore industriale, l'accordo pre-autorizzativo
possa prevedere una compensazione, nel senso della diminuzione delle
quantità delle emissioni inquinanti delle industrie di cui
l'operatore stesso è titolare.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, altresì,
l'art. 2, commi 1 e 2, della citata legge regionale n. 31 nella parte
in cui vieta la realizzazione di impianti fotovoltaici per la
produzione di energia elettrica in determinate parti del territorio
regionale, precisamente nelle zone agricole considerate di
particolare pregio (anche individuate dai Comuni con delibera
consiliare), nei siti della Rete Natura 2000 (siti di importanza
comunitaria e zone di protezione speciale), nelle aree protette
nazionali e in quelle regionali, nelle oasi regionali e nelle zone
umide tutelate a livello internazionale. La norma si porrebbe in
contrasto con l'art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 387 del 2003, che
dichiara di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti le opere
autorizzate per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili, comprese le opere connesse e infrastrutturali, e con il
comma 10 dello stesso art. 12, in base al quale l'indicazione di aree
e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti può avvenire solo sulla base di linee guida approvate nella
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali), su proposta del Ministro delle attività produttive, di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e del Ministro per i beni e le attività culturali.
3.1. - La questione è fondata.
3.2. - Pur non trascurandosi la rilevanza che, in relazione agli
impianti che utilizzano fonti rinnovabili, riveste la tutela
dell'ambiente e del paesaggio, occorre riconoscere prevalente risalto
al profilo afferente alla gestione delle fonti energetiche in vista
di un efficiente approvvigionamento presso i diversi ambiti
territoriali (sent. n. 166 del 2009): diversamente, l'adozione, da
parte delle Regioni, nelle more dell'approvazione delle linee guida
previste dall'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, di una disciplina
come quella oggetto di censura provoca l'impossibilità di realizzare
impianti alimentati da energie rinnovabili in un determinato
territorio, dal momento che l'emanazione delle linee guida nazionali
per il corretto inserimento nel paesaggio di tali impianti è da
ritenersi espressione della competenza statale di natura esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente. L'assenza delle linee guida
nazionali non consente, dunque, alle Regioni di provvedere
autonomamente alla individuazione di criteri per il corretto
inserimento degli impianti alimentati da fonti di energia
alternativa. Di conseguenza l'individuazione di aree territoriali
ritenute non idonee all'installazione di impianti eolici e
fotovoltaici, non ottemperando alla necessità di ponderazione
concertata degli interessi rilevanti in questo ambito, in ossequio al
principio di leale cooperazione, risulta in contrasto con l'art. 12,
comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 (sent. n. 382 del 2009).
La dichiarazione di illegittimità costituzionale incide sugli
interi commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge regionale impugnata e va
estesa al comma 3, che contenendo deroghe al divieto di installazione
di impianti nelle zone di cui al comma 1, resta privo di oggetto.
Va affermata, peraltro, la necessità, al fine del perseguimento
della esigenza di contemperare la diffusione degli impianti da
energie rinnovabili con la conservazione delle aree di pregio
ambientale, che lo Stato assuma l'iniziativa di attivare la procedura
di cooperazione prevista per l'elaborazione delle linee guida.
4. - A parere della difesa erariale, l'art. 3 della legge
regionale n. 31 del 2008, che attribuisce rilevanza alla collocazione
e alle caratteristiche degli impianti di produzione energetica da
fonte rinnovabile, estendendo l'ambito di applicabilità del regime
semplificato della denuncia di inizio attività (DIA), sarebbe in
contrasto con il principio fondamentale della materia, sancito - in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. - dall'art. 12, comma 5,
del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale, al terzo periodo, stabilisce
che «maggiori soglie di capacità di generazione e caratteristiche
dei siti di installazione per i quali si procede con la medesima
disciplina della denuncia di inizio attivita'» possono essere
individuate solo con decreto del Ministro dello sviluppo economico,
di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza unificata.
4.1. - La questione è fondata.
4.2. - La costruzione e l'esercizio degli impianti da fonti
rinnovabili, nonchè le opere connesse, sono soggetti
all'autorizzazione unica, nel rispetto delle normative vigenti in
materia di tutela dell'ambiente, di tutela del paesaggio e del
patrimonio storico-artistico (art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del
2003). Sussiste una procedura autorizzativa semplificata in relazione
agli impianti con una capacità di generazione inferiore rispetto
alle soglie indicate (tabella A, allegata al medesimo decreto
legislativo), diversificate per ciascuna fonte rinnovabile: agli
impianti rientranti nelle suddette soglie si applica la disciplina
della DIA, di cui agli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), da
presentare al Comune competente per territorio.
La norma regionale censurata - per alcune tipologie di impianti
specificamente elencati, per la produzione di energia da fonti
rinnovabili, non solo solare ed eolica, ma anche per impianti
idraulici, a biomassa e a gas - ha previsto l'estensione della DIA
anche per potenze elettriche nominali superiori (fino a 1 MWe) a
quelle previste alla tabella A allegata al d.lgs. n. 387 del 2003.
Riguardo alle ipotesi di applicabilità della procedura
semplificata di DIA in alternativa all'autorizzazione unica, è
riconoscibile l'esercizio della legislazione di principio dello Stato
in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», per via della chiamata in sussidiarietà dello Stato,
per esigenze di uniformità, di funzioni amministrative relative ai
problemi energetici di livello nazionale (sentenza n. 383 del 2005);
ciò anche riguardo alla valutazione dell'entità delle
trasformazioni che l'installazione dell'impianto determina, ai fini
dell'eventuale adozione di procedure semplificate (in tal senso le
sentenze n. 336 del 2005, in materia di comunicazioni elettroniche, e
n. 62 del 2008 in materia di smaltimento rifiuti).
La norma regionale è allora illegittima, in quanto maggiori
soglie di capacità di generazione e caratteristiche dei siti di
installazione per i quali si procede con la disciplina della DIA
possono essere individuate solo con decreto del Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, d'intesa con la Conferenza
unificata, senza che la Regione possa provvedervi autonomamente: la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 3 va
limitata ai commi 1 e 2.
5. - È inoltre censurato l'art. 4 della legge regionale n. 31
del 2008 nella parte in cui stabilisce «una lunga serie di
impegnative condizioni» alle quali subordina l'autorizzazione
regionale alla realizzazione dell'impianto, con riferimento sia alla
convocazione della conferenza di servizi di cui all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003, sia agli adempimenti successivi al rilascio
dell'autorizzazione. Ne risulterebbe messa in discussione la
conclusione del procedimento autorizzativo con modalità certe ed
entro termini definiti, come previsto dall'art. 12, comma 3, del
citato d.lgs. n. 387 del 2003, nell'obiettivo della semplificazione
amministrativa e della celerità.
5.1. - La questione è inammissibile.
5.2. - La doglianza non risponde ai requisiti di chiarezza e
completezza richiesti per la proposizione di una questione di
legittimità costituzionale, a maggior ragione nei giudizi in via
principale (sentenza n. 139 del 2006).
Le condizioni ulteriori richieste al proponente dall'art. 4 della
legge regionale, ai fini della realizzazione dell'impianto, si
pongono nella fase preliminare alla convocazione della conferenza di
servizi (comma 1), e nella fase successiva al conseguimento
dell'autorizzazione unica (comma 2).
La difesa erariale non esamina le singole condizioni con cui il
legislatore regionale - al quale comunque compete dettare la
normativa di dettaglio riguardo agli aspetti procedimentali secondo
le proprie esigenze, purchè non contraddica le norme di cornice -
avrebbe appesantito il procedimento per conseguire l'autorizzazione
unica, tanto più che, per sua stessa ammissione, alcuni di tali
adempimenti riguarderebbero la fase successiva al rilascio del titolo
abilitativo.
6. - È censurato, infine, l'art. 7, comma 1, della legge
regionale n. 31 del 2008, che contiene una disciplina transitoria, e
prevede l'applicabilità della nuova normativa regionale alle
procedure in corso per le quali non risultino formalmente concluse le
conferenze dei servizi ovvero non sia validamente trascorso il
termine di trenta giorni dalla formale presentazione di dichiarazione
di inizio attività. La norma contrasterebbe con il principio
fondamentale fissato dall'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del
2003, che fissa in centottanta giorni il termine massimo per
l'autorizzazione alle installazioni.
6.1. - La questione non è fondata.
6.2. - La norma, che rende applicabile la nuova disciplina
regionale, non è dilatoria rispetto ai termini di conclusione del
procedimento autorizzatorio.
Gli adempimenti imposti al proponente dalla norma - produzione di
documentazione bancaria - costituiscono in realtà disposizioni ad
integrazione della disciplina statale sull'autorizzazione unica (in
quanto tali compatibili con la competenza regionale concorrente in
materia: sentenza n. 246 del 2006), al fine di garantire l'attuazione
dei comuni obiettivi di incentivazione del ricorso alle fonti
energetiche rinnovabili, attraverso una puntuale verifica
dell'affidabilità economica dei proponenti, spesso in numero
maggiore rispetto alla disponibilità delle aree idonee
all'installazione di impianti. Tale esigenza è inoltre salvaguardata
dalla previsione di decadenza dall'autorizzazione, ove il proponente,
che non ottemperi alle prescrizioni post-autorizzazione (art. 4,
comma 2), non dia prova di adeguata capacità finanziaria ed
operativa ai fini dell'esecuzione dell'opera.
La produzione della documentazione bancaria è condizione per la
convocazione della conferenza di servizi (e dunque la norma è
inapplicabile per le conferenze già in corso), e la documentazione
da presentare a garanzia della costruzione dell'opera non incide sui
tempi di emissione del titolo abilitativo, comportando bensì una
verifica a posteriori.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2
e 3, della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme
in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale);
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, commi 1 e
2, della citata legge della Regione Puglia n. 31 del 2008;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione Puglia n. 31 del
2008, sollevata, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 1 e 7, comma 1, della stessa legge della Regione Puglia
n. 31 del 2008, sollevate, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, 3 e 41, della Costituzione, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Finocchiaro


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 26 marzo 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola