1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 20-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 451 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 ottobre 2000
Ordinanza emessa il 18 ottobre 2000 (pervenuta alla Corte costituzionale il 7 maggio 2001) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Dirstat-Finanze contro Presidenza del Consiglio dei ministri ed altre. Impiego pubblico - Amministrazione finanziaria - Corsi di riqualificazione del personale per la copertura dei posti disponibili nelle dotazioni organiche di determinati livelli - Riserva al personale interno del 70% dei posti vacanti al 31 dicembre 1998 - Ingiustificata deroga al principio dell'accesso all'impiego pubblico mediante pubblico concorso - Lesione dei principî di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 1/1999. - Legge 13 maggio 1999, n. 133, art. 22. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (001C0548) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 20-6-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti nn.
2923/2000 e 4515/2000, proposti dalla Dirstat-Finanze, in persona del
segretario generale dott. Giancarlo Barra che agisce anche in
proprio, rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi, Michele
Lioi, Michele Mirenghi, Stefano Viti, Mario Marconi e Marco Orlando,
presso i quali elettivamente domiciliato in Roma, viale delle
Milizie, 9;
Contro: la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
legale rappresentante pro tempore; il Ministero delle finanze, in
persona del Ministro pro tempore; l'A.R.A.N. (Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni), in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato; la C.G.I.L.-Finanze, in persona
del legale rappresentante pro tempore; la C.I.S.L.-Finanze, in
persona del legale rappresentante pro tempore; la U.I.L.-Finanziari,
in persona del legale rappresentante pro tempore; la SALFI, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
solo nel ricorso n. 2923/2000 dall'avv. Marcello Cardi, presso il
quale elettivamente domiciliati in Roma, via Basento, 37; i sigg.
Panatta Lino, Carlucci Mario Pio, Ippoliti Orietta, non costituitisi
in giudizio; per l'annullamento:
a) quanto al ric. n. 2923/2000, del decreto del Ministero
delle finanze con cui si procede a rideterminare il numero dei posti
da mettere a concorso nelle qualifiche funzionali sesta, settima ed
ottava, del personaledell'Amministrazione finanziaria; di tutti gli
atti connessi, conseguenziali e presupposti, anteriori e successivi
ed, ove occorra, per la declaratoria di illegittimità costituzionale
della previsione della legge n. 133/1999; ove occorra per
l'annullamento degli artt. da 13 a 20 del Contratto collettivo
nazionale, nonchè dell'art. 26; ove occorra, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 29/1993 e del d.lgs.
n. 80/1998;
b) quanto al ric. n. 4515/2000, del decreto ministeriale
n. prot. 150981, avente ad oggetto la definizione delle modalità di
articolazione dei corsi di riqualificazione del personale
dell'amministrazione finanziaria, e che ne fissava la data di inizio
al 14 febbraio 2000, nonchè di tutti i decreti a questo collegati,
che hanno ulteriormente determinato il calendario di svolgimento
delle lezioni e dei corsi:
di tutti i decreti direttoriali con cui si provvede ad
approvare le varie graduatorie di merito nazionali degli idonei,
relativamente alla sesta ed ottava qualifica funzionale ed a tutte le
varie qualifiche ivi previstenell'ambito della qualifica;
del decreto del Ministero delle finanze con cui si procede a
rideterminare il numero dei posti da mettere a concorso nelle
qualifiche funzionali sesta, settima ed ottava, del personale
dell'Amministrazione finanziaria;
di tutti gli atti connessi, conseguenziali e presupposti,
anteriori e successivi ed, ove occorra, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della previsione della legge
n. 133/1999;
ove occorra, per l'annullamento degli articoli da 13 a 20 del
Contratto collettivo nazionale, nonchè dell'art. 26;
ove occorra, ed in subordine per la declaratoria di
illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 29/1993 e del d.lgs.
n. 80/1998;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
statali intimate e delle associazioni sindacali controinteressate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 18 ottobre 2000 il
consigliere dott. D. Landi e uditi, altresì, gli avv. Rienzi e
Mirenghi per l'associazione sindacale ricorrente, l'avv. dello Stato
Zerman per le amministrazioni resistenti e l'avv. Cardi per le
associazioni controinteressate;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F a t t o

Con atto notificato il 24 gennaio 2000, ctepositato nei termini,
rubricato con il n. 2923/2000, la Dirstat-Finanze, in persona del
segretario generale dott. Giancarlo Barra che agisce anche in
proprio, ha proposto ricorso per l'annullamento del decreto del
Ministero delle finanze con cui si procede a rideterminare il numero
dei posti da mettere a concorso nelle qualifiche funzionali sesta,
settima ed ottava, del personale dell'Amministrazione finanziaria
nonchè di tutti gli atti connessi, conseguenziali e presupposti,
anteriori e successivi ed, ove occorra, per la declaratoria di
illegittimità costituzionale della previsione della legge
n. 133/1999; nonchè, ove occorra, per l'annullamento degli artt. da
13 a 20 del Contratto collettivo nazionale, e dell'articolo 26, e per
la declaratoria, di illegittimità costituzionale del d.lgs.
n. 29/1993 e del d.lgs. n. 80/1998.
L'associazione sindacale ricorrente fa presente che la Corte
costituzionale, con sentenza n. 1 del 1999,ha dichiarato la
illegittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 3, commi
205, 206 e 207 della leggen. 549/1995; il legislatore ha di seguito
emanato la legge n. 133 /1999, che ha disposto l'apertura al
concorsopubblico esterno per la quota del 30%. Con il provvedimento
impugnato l'Amministrazione delle finanze haprovveduto a
rideterminare la quota dei posti spettanti al personale esterno e
quella - 70% - da devolvere al personale interno.
Avverso tale provvedimento di rideterminazione dei posti
destinati alle procedure para-concorsuali il sindacato Dirstat ha
proposto il presente ricorso affidato alle seguenti censure:
1. - Violazione artt. 3, 97, 98 e 51 della Costituzione;
violazione legge n. 312/1980; violazione d.lgs. n. 29/1993, così
come modificato dal d.lgs. n. 80/1998; violazione d.P.R. n. 3/1957;
violazione legge n. 83/1993; eccesso di potere; sviamento; elusione
della pronuncia n. 1/1999 Corte costituzionale; eccezione subordinata
di costituzionalità legge n. 133/1999.
Il provvedimento impugnato si pone in netto contrasto con i
principi fondamentali del nostro ordinamento in materia di procedure
concorsuali così come esplicitati della Corte costituzionale. La
normativa emanata è illegittima per il fatto di aver disposto il
semplice scorporo di una parte dei posti disponibili senza aver
previsto un medesimo concorso unitario con riserva di una quota di
posti per il personale interno. Eccezione subordinata di
incostituzionalità della legge n. 133/1999, per violazione dei
principi di uguaglianza e parità nell'accesso alpubblico impiego e
per violazione dell'art. 97 sotto forma di sperequazione di
trattamento tramite la richiesta, per la medesima qualifica, di
professionalità differenti.
Ulteriore eccezione subordinata di costituzionalità.
La determinazione di una percentuale così sproporzionata di
posti riservati al personale interno, finisce per ledere il principio
di concorsualità - art. 51 -, nonchè di parità di trattamento -
art. 3 - e di buon andamento della p.a. tramite la scelta del
migliore - art. 97.
2. - Violazione artt. 3, 97, 98 e 51 della Costituzione;
violazione legge n. 312/1980; violazione d.lgs. n. 29/1993, così
come modificato dal d.lgs. n. 80/1998; violazione d.P.R. n. 3/1957;
violazione legge n. 83/1993; eccesso di potere; sviamento; elusione
della pronuncia n. 1/1999 Corte costituzionale; eccezione
subordinata.
Si sostiene che nessuno dei vizi rilevati dalla Corte
costituzionale sia stato emendato dall'impugnato provvedimento, che
da un lato reintroduce comunque una deroga al principio concorsuale
in assenza di cause giustificatrici, e dall'altro conferma invece i
vizi di inidoneità delle prove selettive e di accesso indiscriminato
alle qualifiche superiori.
Eccezione subordinata di costituzionalità.
Ove si debba ritenere che la norma della legge n. 133/1999 abbia
inteso "aggirare" la pronuncia della Corte costituzionale,
pretendendo di legittimare procedure para-concorsuali inidonee a
garantire la scelta del migliore, operate senza che il personale che
voglia accedere alla qualifica superiore abbia mai svolto nemmeno di
fatto tali funzioni, si chiede di rimettere la questione di
legittimità costituzionale della legge n. 133/1999 alla Corte
costituzionale per gli identici motivi che hanno condotto alla
declaratoria di illegittimità della legge n. 549/1995.
3. - Violazione degli artt. 97, 98 e 51 della Costituzione;
violazione del d.lgs. n. 29/1993; violazione del d.lgs. n. 80/1998;
eccesso di potere; sviamento; incompetenza; declaratoria subordinata
di nullità del C.C.N.comparto Ministeri.
Nel caso in cui si voglia ritenere che il decreto di
rideterminazione delle quote di posti disponibili per leprocedure
paraconcorsuali debba intendersi quale atto esecutivo di una
"privatizzazione" che renda possibilel'accesso alle qualifiche
superiori senza lo svolgimento di prove concorsuali e da parte di chi
non ha svolto, sia pure di fatto, le mansioni superiori, se ne deve
dedurre l'assoluta illegittimità per violazione degli artt. 97 e 98
della Costituzione e del d.lgs. n. 80/1998 che ha attuato la
legge-delega n. 57/1997 - art. 11, comma 4.
Si deduce in tale ottica anche l'illegittimità del contratto
collettivo nazionale del comparto Ministeri 1998/2001 - nella parte
in cui - artt. da 15 a 20 ed art. 26 - possa ritenersi che abiliti lo
svolgimento diprocedure di avanzamento all'interno delle aree e tra
aree differenti, prescindendo dal principio concorsuale.
Questione subordinata di costituzionalità per violazione ed
eccesso di delega legislativa.
Ove invece, in via ulteriormente subordinata, volesse ritenersi
che sia proprio il concetto di "privatizzazione" introdotto dal
d.lgs. n. 29/1993 ed attuato dal d.lgs. n. 80/1998 a consentire di
vulnerare i principi posti dagli artt. 3, 51, 97 e 98 della
Costituzione si deduce l'assoluta contrarietà di tali decreti alla
delega legislativa o, comunque, la totale assenza di una delega in
tale senso con conseguenziale eccesso di delega legislativa.
Le amministrazioni statali intimate si sono formalmente
costituite in giudizio. Si sono parimenti costituite in giudizio le
associazione sindacali controinteressate, la cui difesa contesta le
ragioni dell'impugnativa ed insiste per il rigetto del ricorso in
quanto infondato. Con successivo atto notificato il 10 marzo 2000,
depositato nei termini, rubricato con il n. 4515/2000, la
Dirstat-Finanze, in persona del segretario generale dott. Gianfranco
Barra che agisce anche in proprio, ha proposto ricorso per
l'annullamento del decreto n. prot. 150981, avente ad oggetto la
definizione delle modalità di articolazione dei corsi di
riqualificazione del personale dell'Amministrazione finanziaria, e
che ne fissava la data di inizio al 14 febbraio, nonchè di tutti i
decreti direttoriali con cui si provvede ad approvare le varie
graduatorie di merito nazionali degli idonei, relativamente alla
sesta ed ottava qualifica funzionale; con il medesimo atto si chiede
l'annullamento anche dei provvedimenti ministeriali oggetto del
precedente ricorso n. 2923/2000.
A sostegno del gravame vengono dedotte le medesime censure
sollevata nel sopracitato precedente ricorso.
Le amministrazioni statali intimate si sono costituite in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, la quale,
nella memoria conclusiva, eccepisce l'inammissibilità del ricorso
per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo trattandosi
di controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario ai
sensi dell'art. 68 del d.lgs. n. 29/1993 in quanto relativa ad un
rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione,
mentre nel merito sostiene la infondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza del 18 ottobre 2000 le cause sono passate
in decisione.

D i r i t t o

Attesa la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva i due
ricorsi possono riunirsi per essere decisi con una unica pronuncia.
Va, dapprima, esaminata l'eccezione sollevata dall'Avvocatura
dello Stato, di inammissibilità dei ricorsi per difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo trattandosi di controversia
devoluta alla cognizione del giudice ordinario ai sensi dell'art. 68
del d.lgs. n. 29 del 1993 in quanto relativa ad un rapporto di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione.
L'eccezione non si appalesa fondata.
A tale proposito occorre rilevare che ai sensi della suddetta
disposizione normativa rientrano nella giurisdizione del giudice
amministrativo tutte le controversi relative alla legittimità degli
atti con cui l'Amministrazione dà luogo a procedure concorsuali
pubbliche; peraltro va riconosciuta la cognizione del giudice
amministrativo anche in quelle controversie concernenti provvedimenti
con i quali l'Amministrazione esclude dalle procedure concorsuali
bandite candidati esterni all'amministrazione.
Va, inoltre, aggiunto che il decreto ministeriale 3 novembre
1999, così come tutti gli altri atti, impugnati, non possono
qualificarsi come atti esecutivi di disposizioni del contratto
collettivo nazionale del comparto Ministeri 1998/2001, ma si pongono
come atti meramente esecutivi di disposizioni normative contenute
nella legge 13 maggio 1999, n. 133, della cui legittimità
costituzionale dubitano i ricorrenti.
Pertanto, passando all'esame del merito delle controversie, i
ricorrenti sollevano la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, commi 205, 206 e 207 della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, così come modificato dall'art. 22 della legge 13 maggio
1999, n. 133 nella parte in cui prevedono e confermano i corsi di
riqualificazione del personale interno del Ministero delle finanze
per contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
I ricorrenti sostengono che l'art. 22, primo comma, lett. a)
della suddetta legge n. 133/1999, nel prevederela riserva del 70% al
personale interno dei posti vacanti al 31 dicembre 1998, si pone in
contrasto con le norme costituzionali sopracitate così come
interpretate dalla sentenza n. 1/1999 della Corte costituzionale, la
quale ha affermato la possibilità di deroga alla regola del concorso
pubblico solo nel caso in cui ricorrano circostanze eccezionali che
impongano all'amministrazione di adeguare una peculiare situazione di
fatto alla situazione di diritto.
I ricorrenti sollevano una ulteriore questione di legittimità
costituzionale dell'art. 22, primo comma, lett. a) della legge
n. 133/1999 per contrasto con l'art. 97 della Costituzione, nella
parte in cui deroga al procedimento concorsuale, operando una
generale "cooptazione verso l'alto" del personale in servizio senza
che questi abbia mai svolto, nemmeno di fatto, le funzioni superiori,
e dell'art. 22, primo comma, lett. c) nella parte in cuiconferma le
procedure selettive di cui alla lett. b), comma 206, dell'art. 3
della legge n. 549/1995.
Le dedotte questioni di legittimità costituzionale appaiono
rilevanti ai fini della decisione dei presenti ricorsi e sono,
altresì, non manifestamente infondate.
Occorre innanzitutto rilevare che la Corte ostituzionale con la
sentenza n. 1/1999 aveva dichiarato costituzionalmente illegittime le
disposizioni normative di cui ai commi 205, 206 e 207 dell'art. 3
della legge n. 549/1995, che prevedevano la sostituzione del concorso
pubblico con procedure selettive interne in assenza di esigenze di
rilevanza costituzionale che consentissero la deroga alla regola del
concorso pubblico così come previsto dall'art. 97, terzo comma,
della Costituzione.
Il legislatore con la legge n. 133/1999 ha modificato il citato
art. 3, commi 205, 206 e 207 prevedendo che, con le procedure
selettive interne di cui alle suddette disposizioni, potesse essere
coperta unicamente una aliquota dei posti vacanti determinata nella
misura del 70% nelle qualifiche interessate dalle procedure medesime.
Il collegio ritiene che la modifica legislativa intervenuta a
seguito della pronuncia della Corte costituzionale non sia conforme
ai principi più volte affermati dalla giurisprudenza costituzionale,
secondo cui alla regola del pubblico concorso per l'assunzione del
personale nei ruoli della pubblica amministrazione sono
ammissibilideroghe da parte del legislatore sono nei limiti segnati
dall'esigenza di garantire il buon andamento dell'amministrazione o
di attuare altri principi di rilievo costituzionale destinati a
garantire la peculiarità degli uffici di volta in volta considerati.
Peraltro la Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 1/1999,
aveva ribadito che al regime del pubblico concorso, funzionale al
buon andamento della pubblica amministrazione, non si sottraggono
ipassaggi ad una fascia funzionale superiori, nel quadro di un
sistema, come quello in vigore delle qualifichefunzionali, che non
prevede carriere o le prevede entro ristretti limiti nell'ambito
dell'Amministrazione. Da ciò discende che anche in tali passaggi è
stata ravvisata una forma di reclutamento, che esige anch'essa un
selettivo accertamento delle attitudini, da non rivolgere di regola
al solo interno della stessa Amministrazione, al fine di evitare di
reintrodurre in modo surrettizio il modello delle carriere (cfr.
Corte cost. n. 314/1994).
Considerato, pertanto, che la procedura prevista dalla legge
n. 133/1999 non fa altro che confermare le procedure già previste
dalla precedente normativa di cui alla legge n. 549/1995, dichiarata
incostituzionale, deve rimettersi alla Corte costituzionale la
questione di legittimità della nuova normativa che nella sostanza
viola il giudicato costituzionale confermando disposizioni dichiarate
illegittime. Infatti la modifica legislativa, oggetto di esame,
prevedendo una procedura di selezione interna con una riserva di
posti per il personale esterno alla pubblica amministrazione nella
misura del 30%, appare in contrasto con i principi costituzionali di
concorsualità (art. 51), di parità di trattamento, (art. 3) e di
buon andamento ed imparzialità dell'Amministrazione tramite la
scelta del migliore (art. 97).
Così come la previsione della possibilità per tutto il
personale interno di partecipare ai corsi di riqualificazione pur non
avendo svolto, neppure di fatto, le mansioni superiori, appare in
contrasto con i principi costituzionali di cui agli artt. 3, 51 e 97
Cost., in quanto crea una ingiustificata disparità di trattamento
tra personale interno ed esterno, mentre, d'altro canto, consente
l'accesso alla qualifica superiore a coloro i quali non solo non
hanno mai svolto mansioni superiori, ma non hanno nemmeno il titolo
di studi richiesto per l'accesso a tale qualifica.
Appare, pertanto, non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale della normativa in esame per contrasto
con gli artt. 3, 51 e 97, primo e terzo comma, della Costituzione.
Va disposta, di conseguenza, ai sensi degli artt. 134 Cost., 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, oltre agli
adempimenti di legge specificati in dispositivo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata per le ragioni
di cui in motivazione la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 22 della legge 13 maggio 1999, n. 133 in riferimento agli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e sia comunicata ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 ottobre
2000.
Il Presidente: Elefante
Il consigliere estensore: Landi
01C0548