1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 26 SENTENZA 11 - 27 gennaio 2017
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Lavoro e occupazione - «Abrogazione disposizioni in materia di licenziamenti illegittimi» - Richiesta di abrogazione referendaria. - Decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23 (Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183), nella sua interezza; legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della liberta' e dignita' dei lavoratori, della liberta' sindacale e dell'attivita' sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento), art. 18, commi 4, 5, 6, 7 e 8. - - (T-170026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione del decreto
legislativo 4 marzo 2015, n. 23 (Disposizioni in materia di contratto
di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti, in attuazione
della legge 10 dicembre 2014, n. 183), nella sua interezza, e
dell'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela
della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e
dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento), con riferimento a:
- primo comma, limitatamente alle parole «previsti dalla legge o
determinato da un motivo illecito determinante ai sensi dell'art.
1345 del codice civile»;
- quarto comma, limitatamente alle parole «per insussistenza del
fatto contestato ovvero perchè il fatto rientra tra le condotte
punibili con una sanzione conservativa sulla base delle previsioni
dei contratti collettivi ovvero dei codici disciplinari applicabili,»
e alle parole «, nonchè quanto avrebbe potuto percepire dedicandosi
con diligenza alla ricerca di una nuova occupazione. In ogni caso la
misura dell'indennità risarcitoria non può essere superiore a
dodici mensilità della retribuzione globale di fatto»;
- quinto comma, nella sua interezza;
- sesto comma, limitatamente alla parola «quinto» e alle parole
«, ma con attribuzione al lavoratore di un'indennità risarcitoria
onnicomprensiva determinata, in relazione alla gravità della
violazione formale o procedurale commessa dal datore di lavoro, tra
un minimo di sei ed un massimo di dodici mensilità dell'ultima
retribuzione globale di fatto, con onere di specifica motivazione a
tale riguardo, a meno che il giudice, sulla base della domanda del
lavoratore, accerti che vi è anche un difetto di giustificazione del
licenziamento, nel qual caso applica, in luogo di quelle previste dal
presente comma, le tutele di cui ai commi» e alle parole «, quinto o
settimo»;
- settimo comma, limitatamente alle parole «che il licenziamento
è stato intimato in violazione dell'articolo 2110, secondo comma,
del codice civile. Può altresì applicare la predetta disciplina
nell'ipotesi in cui accerti la manifesta insussistenza del fatto
posto a base del licenziamento» e alle parole «; nelle altre ipotesi
in cui accerta che non ricorrono gli estremi del predetto
giustificato motivo, il giudice applica la disciplina di cui al
quinto comma. In tale ultimo caso il giudice, ai fini della
determinazione dell'indennità tra il minimo e il massimo previsti,
tiene conto, oltre ai criteri di cui al quinto comma, delle
iniziative assunte dal lavoratore per la ricerca di una nuova
occupazione e del comportamento delle parti nell'ambito della
procedura di cui all'art. 7 della legge 15 luglio 1966, n. 604, e
successive modificazioni. Qualora, nel corso del giudizio, sulla base
della domanda formulata dal lavoratore, il licenziamento risulti
determinato da ragioni discriminatorie o disciplinari, trovano
applicazione le relative tutele previste dal presente articolo»;
- ottavo comma, limitatamente alle parole «in ciascuna sede,
stabilimento, filiale, ufficio o reparto autonomo nel quale ha avuto
luogo il licenziamento», alle parole «quindici lavoratori o più di
cinque se si tratta di imprenditore agricolo, nonchè al datore di
lavoro, imprenditore o non imprenditore, che nell'ambito dello stesso
comune occupa più di quindici dipendenti e all'impresa agricola che
nel medesimo ambito territoriale occupa più di» e alle parole «,
anche se ciascuna unità produttiva, singolarmente considerata, non
raggiunge tali limiti, e in ogni caso al datore di lavoro,
imprenditore e non imprenditore, che occupa più di sessanta
dipendenti», giudizio iscritto al n. 169 del registro referendum.
Viste l'ordinanza del 9 dicembre 2016, con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione,
ha dichiarato conforme a legge la richiesta, e la successiva
ordinanza di correzione di errori materiali del 14 dicembre 2016;
udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra, sostituito per la redazione della decisione
dal Giudice Giorgio Lattanzi;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini e Amos Andreoni per Camusso
Susanna Lina Giulia e Baseotto Giovanni Marco Mauro nella qualità di
componenti del Comitato promotore del referendum, e l'avvocato dello
Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 9 dicembre 2016, l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ai sensi
dell'art. 12 della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo) e successive modificazioni, ha dichiarato conforme alle
disposizioni di legge la richiesta di referendum popolare abrogativo,
promossa da quattordici cittadini italiani (con annuncio pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 69, serie generale,
dell'anno 2016), sul seguente quesito:
«Volete voi l'abrogazione del decreto legislativo 4 marzo 2015,
n. 23, recante "Disposizioni in materia di contratto di lavoro a
tempo indeterminato a tutele crescenti, in attuazione della legge 10
dicembre 2014, n. 183" nella sua interezza e dell'art. 18 della legge
20 maggio 1970, n. 300, recante "Norme sulla tutela della libertà e
dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività
sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul collocamento" comma l,
limitatamente alle parole "previsti dalla legge o determinato da un
motivo illecito determinante ai sensi dell'art. 1345 del codice
civile"; comma 4, limitatamente alle parole: "per insussistenza del
fatto contestato ovvero perchè il fatto rientra tra le condotte
punibili con una sanzione conservativa sulla base delle previsioni
dei contratti collettivi ovvero dei codici disciplinari applicabili,"
e alle parole ", nonchè quanto avrebbe potuto percepire dedicandosi
con diligenza alla ricerca di una nuova occupazione. In ogni caso la
misura dell'indennità risarcitoria non può essere superiore a
dodici mensilità della retribuzione globale di fatto"; comma 5 nella
sua interezza; comma 6, limitatamente alla parola "quinto" e alle
parole ", ma con attribuzione al lavoratore di un'indennità
risarcitoria onnicomprensiva determinata, in relazione alla gravità
della violazione formale o procedurale commessa dal datore di lavoro,
tra un minimo di sei ed un massimo di dodici mensilità dell'ultima
retribuzione globale di fatto, con onere di specifica motivazione a
tale riguardo, a meno che il giudice, sulla base della domanda del
lavoratore, accerti che vi è anche un difetto di giustificazione del
licenziamento, nel qual caso applica, in luogo di quelle previste dal
presente comma, le tutele di cui ai commi" e alle parole ", quinto o
settimo"; comma 7, limitatamente alle parole "che il licenziamento è
stato intimato in violazione dell'articolo 2110, secondo comma, del
codice civile. Può altresì applicare la predetta disciplina
nell'ipotesi in cui accerti la manifesta insussistenza del fatto
posto a base del licenziamento" e alle parole "; nelle altre ipotesi
in cui accerta che non ricorrono gli estremi del predetto
giustificato motivo, il giudice applica la disciplina di cui al
quinto comma. In tale ultimo caso il giudice, ai fini della
determinazione dell'indennità tra il minimo e il massimo previsti,
tiene conto, oltre ai criteri di cui al quinto comma, delle
iniziative assunte dal lavoratore per la ricerca di una nuova
occupazione e del comportamento delle parti nell'ambito della
procedura di cui all'art. 7 della legge 15 luglio 1966, n. 604, e
successive modificazioni. Qualora, nel corso del giudizio, sulla base
della domanda formulata dal lavoratore, il licenziamento risulti
determinato da ragioni discriminatorie o disciplinari, trovano
applicazione le relative tutele previste dal presente articolo";
comma 8, limitatamente alle parole "in ciascuna sede, stabilimento,
filiale, ufficio o reparto autonomo nel quale ha avuto luogo il
licenziamento", alle parole "quindici lavoratori o più di cinque se
si tratta di imprenditore agricolo, nonchè al datore di lavoro,
imprenditore o non imprenditore, che nell'ambito dello stesso comune
occupa più di quindici dipendenti e all'impresa agricola che nel
medesimo ambito territoriale occupa più di" e alle parole ", anche
se ciascuna unità produttiva, singolarmente considerata, non
raggiunge tali limiti, e in ogni caso al datore di lavoro,
imprenditore e non imprenditore, che occupa più di sessanta
dipendenti"».
2.- L'Ufficio centrale ha integrato il quesito, essendo stato
omesso il punto interrogativo alla fine.
Il medesimo Ufficio centrale ha altresì attribuito al quesito la
seguente denominazione: «abrogazione disposizioni in materia di
licenziamenti illegittimi».
3.- Il Presidente di questa Corte, ricevuta comunicazione
dell'ordinanza, ha fissato, per la conseguente deliberazione, la
camera di consiglio dell'11 gennaio 2017, dandone comunicazione ai
sensi dell'art. 33 della legge n. 352 del 1970.
4.- Nell'imminenza della camera di consiglio, i promotori della
richiesta referendaria hanno depositato una memoria nella quale
chiedono che questa Corte la dichiari ammissibile.
La richiesta sarebbe chiara, omogenea e saldamente ancorata a una
«matrice razionalmente unitaria». Il sì al quesito lascerebbe in
vigore (quale normativa di risulta) una disciplina precisa e
rigorosamente unitaria, incentrata sulla tutela reale della
reintegrazione nel posto di lavoro per la generalità dei
licenziamenti illegittimi, in tutti i casi in cui il datore di lavoro
occupi alle sue dipendenze più di cinque lavoratori.
In vista di questa finalità il quesito implica anzitutto
l'abrogazione dell'intero decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23
(Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato
a tutele crescenti, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n.
183), il quale per i lavoratori assunti dopo la sua entrata in vigore
ha ulteriormente modificato il regime di tutela nel caso di
licenziamento illegittimo, rispetto a quanto già era stato fatto con
le modificazioni apportate dalla legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita) all'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n.
300, recante «Norme sulla tutela della libertà e dignità dei
lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei
luoghi di lavoro e norme sul collocamento» (Statuto dei lavoratori),
limitando le ipotesi di reintegrazione e prevedendo negli altri casi
una tutela solo obbligatoria. Sotto questo aspetto l'abrogazione del
d.lgs. n. 23 del 2015 nella sua interezza si salderebbe perfettamente
con l'abrogazione parziale di talune disposizioni dell'art. 18 della
legge n. 300 del 1970 che limitano i casi di licenziamento
illegittimo in cui è prevista la tutela reale.
Nella medesima prospettiva, secondo la difesa dei promotori, si
giustificherebbe la richiesta di abrogazione parziale delle
disposizioni dell'ottavo comma dell'art. 18 della legge n. 300 del
1970, volta a rendere applicabile nei confronti di tutti i datori di
lavoro con più di cinque dipendenti il regime di tutela reale nel
caso di licenziamento illegittimo. Questa richiesta infatti, senza
creare alcuna norma nuova o estranea alla trama del testo attuale
dell'ottavo comma dell'art. 18, mirerebbe all'abrogazione della
clausola generale che, per l'applicazione del regime della
reintegrazione, identifica la soglia dimensionale generale di «più
di quindici dipendenti», e lascerebbe in vigore, quale unica soglia
dimensionale quella di «più di cinque dipendenti», prevista per
l'impresa agricola.
In altri termini con l'abrogazione parziale richiesta si
rimuoverebbero limiti connessi per legge a una clausola considerata
speciale solo per essere riferita a un novero più circoscritto di
imprese (quelle agricole), ma dotata della medesima funzione di
limite alla reintegrazione dei lavoratori illegittimamente
licenziati, nel caso di organizzazioni imprenditoriali di minori
dimensioni.
In pratica, con il referendum, precisano i promotori, «quella che
si è configurata come clausola generale ("più di quindici
lavoratori") viene come tale ad essere abrogata, e dunque a non
essere più applicabile; mentre, di contro e peraltro con
un'abrogazione "parziale" che solo rimuove limiti ad essa connessi
per legge (per rapporto all'agricoltura) e che è solo espansiva
della sua operatività, quella che era clausola speciale ("più di
cinque dipendenti") rimane l'unica clausola sulla "soglia"
dimensionale, come tale di generale applicazione. Non c'è pertanto,
anche per questo aspetto, alcuna innovazione estranea alla
legislazione previgente, tale da tramutare il referendum in uno
strumento che trapassi gli effetti di un'abrogazione "parziale" delle
disposizioni dettate dal legislatore politico-parlamentare».
Questa Corte, «già con la sent. n. 41/2003, [avrebbe] del resto
ammesso il quesito su plurime disposizioni di legge, talune delle
quali da abrogare solo "parzialmente", in quanto tendente ad
allargare la platea dei beneficiari della tutela reale».
La difesa dei promotori aggiunge che l'obiettivo perseguito con
l'abrogazione dell'intero decreto legislativo n. 23 del 2015 non è
diverso da quello perseguito con la parziale abrogazione dell'art. 18
dello Statuto dei lavoratori, in ragione della univocità e
unitarietà del risultato, costituito dalla reductio ad unum della
disciplina sanzionatoria per i licenziamenti illegittimi, da
applicare al «datore di lavoro, imprenditore o non imprenditore, che
occupa alle sue dipendenze più di cinque dipendenti» (formula
risultante in seguito alle abrogazioni oggetto della richiesta
referendaria).
5.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria per la Presidenza del Consiglio dei ministri e ha chiesto che
la Corte dichiari inammissibile la richiesta referendaria.
In via preliminare la difesa statale richiama la giurisprudenza
costituzionale che ha escluso la possibilità di scindere il quesito
e impone che esso venga scrutinato ed eventualmente poi sottoposto al
voto popolare nella sua interezza, così come formulato dai promotori
e approvato dall'Ufficio centrale per il referendum, costituito
presso la Corte di cassazione. Pertanto il difetto di
«confezionamento», ancorchè di parte di esso, comporterebbe
inevitabilmente l'inammissibilità dell'intero quesito.
Il quesito sarebbe inammissibile in quanto il referendum oggetto
del giudizio non si proporrebbe semplicemente di abrogare, in tutto o
in parte, l'art. 18 della legge n. 300 del 1970, ma, in virtù di un
intervento manipolativo, avrebbe l'effetto di delineare una
disciplina del licenziamento illegittimo completamente nuova e
diversa anche rispetto a quella esistente prima degli interventi
modificativi del 2012 e del 2015, «estranea al contesto normativo di
riferimento; disciplina che il quesito ed il corpo elettorale non
possono creare ex novo, nè direttamente costruire». Si tratterebbe,
in altri termini, di un referendum con carattere surrettiziamente
propositivo e manipolativo, e questo rilievo varrebbe in modo
particolare per la richiesta di abrogazione di parte dell'ottavo
comma dell'art. 18, volta ad estendere la garanzia della
reintegrazione nel posto di lavoro ad ambiti precedentemente esclusi
(vale a dire ai datori di lavoro, imprenditori o non imprenditori,
con meno di quindici dipendenti) mediante l'applicazione estensiva di
una regola contenuta nella stessa disposizione ma riferita al settore
agricolo.
La richiesta referendaria in esame sarebbe inoltre priva di
univocità. In un unico quesito sarebbero «contenute, in realtà,
richieste differenti»; così sarebbe preclusa «all'elettore
l'opportunità di modulare la propria risposta sulla diversità dei
valori legislativi sottesi alle singole disposizioni oggetto di
referendum».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato si possono «individuare
almeno quattro distinti quesiti che si celano nella formulazione,
formalmente unitaria, ed in particolare: quello relativo
all'abrogazione totale del D.Lgs. n. 23/2015; quello relativo
all'abrogazione di parte dell'art. 18 della L. n. 300/1970 per gli
assunti dal marzo 2015; quello relativo agli assunti prima del marzo
2015, riguardante l'abrogazione delle modifiche dell'articolo 18
contenute nella legge Fornero del 2012; infine, un quarto, con cui si
chiede l'applicazione del "nuovo" articolo 18 (come riformulato a
seguito dell'operazione di "ritaglio" effettuata dai confezionatori
del quesito) a tutti i datori di lavoro che abbiano almeno sei
dipendenti».
Il quesito sarebbe inoltre privo di chiarezza, considerato che
dalla lettura dello stesso non si potrebbe comprendere quale sarebbe
il risultato dell'abrogazione proposta, con l'effetto di non
consentire all'elettore la libera e consapevole espressione del voto.
6.- Nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2017, la difesa dei
promotori ha insistito per una pronuncia di ammissibilità della
richiesta di referendum popolare e, pur non opponendosi alla replica
orale dell'Avvocatura generale dello Stato, ha affermato di non
ritenerne rituale l'intervento. Ciò in ragione del fatto (rimesso
alla valutazione in sentenza, di questa Corte) che tale intervento
risulterebbe richiesto con atto sottoscritto (e che si assume,
quindi, proveniente) dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del
Consiglio dei ministri e non dal Presidente del Consiglio stesso.

Considerato in diritto

1.- Preliminarmente, va esclusa l'irritualità dell'intervento,
in questo giudizio, dell'Avvocatura generale dello Stato:
irritualità che i promotori del referendum hanno prospettato per il
profilo della provenienza della correlativa richiesta dal
Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e non dal
Presidente di detto Consiglio, come sarebbe invece prescritto dalla
legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
È vero, infatti, che - come dedotto dalla difesa dei promotori
-, ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera f), della richiamata legge
n. 400 del 1988, «le attribuzioni di cui alla legge 11 marzo 1953, n.
87», relative alla partecipazione nei giudizi di legittimità
costituzionale, sono direttamente assegnate al Presidente del
Consiglio dei ministri, che le esercita a nome del Governo. Questa
disposizione però non rileva nel presente giudizio, sia perchè
l'intervento dell'Avvocatura erariale è in questo caso richiesto con
delibera del Consiglio dei ministri adottata ai sensi (non già del
citato art. 5 della legge n. 400 del 1988, ma) dell'art. 33 della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), in materia,
quindi, ricompresa nella delega generale di firma al Sottosegretario
(perchè non rientrante tra le ipotesi di correlativa esclusione),
sia perchè l'atto sottoscritto dal Sottosegretario, del quale qui si
discute, non altro è che la mera comunicazione all'Avvocatura (che
al Sottosegretario comunque compete) del contenuto della delibera del
Consiglio dei ministri «favorevole alla presentazione di memoria in
merito alla inammissibilità del referendum abrogativo» in questione.
2.- La richiesta di referendum abrogativo, su cui questa Corte
deve pronunciarsi in base all'art. 75, secondo comma, della
Costituzione, riguarda il decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23
(Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato
a tutele crescenti, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n.
183), nella sua interezza, e, integralmente o per parti, i commi
primo, quarto, quinto, sesto, settimo e ottavo dell'art. 18 della
legge 20 maggio 1970, n. 300, recante «Norme sulla tutela della
libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e
dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento» (Statuto dei lavoratori), nel testo introdotto
dall'art. 1, comma 42, della legge 28 giugno 2012, n. 92
(Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una
prospettiva di crescita).
Quest'ultima normativa ha modificato il regime di garanzia del
lavoratore in caso di licenziamento individuale illegittimo,
restringendo le ipotesi di tutela reale, conseguita tramite la
reintegrazione nel posto di lavoro, ed espandendo invece i casi di
tutela obbligatoria, affidata alla sola indennità risarcitoria
(sulla cui misura la novella è altresì intervenuta).
In seguito, e con riferimento ai lavoratori assunti a decorrere
dalla data della sua entrata in vigore, il d.lgs. n. 23 del 2015 ha
ulteriormente circoscritto le fattispecie di tutela reale, con la
correlativa espansione della tutela obbligatoria.
È rimasto invece fermo che la prima si applica solo se il datore
di lavoro occupa in ciascuna unità produttiva o in ciascun Comune
più di quindici dipendenti, ovvero più di cinque se si tratta di
imprenditore agricolo, e in ogni caso se occupa più di sessanta
dipendenti nel complesso.
Il quesito referendario, per mezzo dell'abrogazione integrale del
d.lgs. n. 23 del 2015 e parziale dell'art. 18, con riferimento ai
commi primo, quarto, quinto, sesto, settimo e ottavo, della legge n.
300 del 1970, nel testo introdotto dalla legge n. 92 del 2012, si
propone, per un verso, di eliminare queste novità normative e, per
l'altro, di estendere la tutela reale oltre la dimensione
occupazionale del datore di lavoro appena ricordata. Difatti,
incidendo con la tecnica del ritaglio sull'ottavo comma dell'art. 18
della legge n. 300 del 1970, si otterrebbe l'effetto, in caso di
esito favorevole del referendum, di applicare la tutela reale a
qualunque datore di lavoro che occupa, complessivamente, più di
cinque dipendenti, introducendo un limite minimo che non ha mai
operato nel nostro ordinamento a tal fine, se non con riferimento al
caso peculiare dell'imprenditore agricolo.
3.- Le norme oggetto del quesito referendario sono estranee alle
materie per le quali l'art. 75, secondo comma, Cost. preclude il
ricorso all'istituto del referendum abrogativo.
4.- Occorre altresì verificare se il quesito si conforma agli
ulteriori limiti di ammissibilità del referendum abrogativo che la
giurisprudenza di questa Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del
1978, ha costantemente ricavato dalla Costituzione, e l'esito della
verifica, come si vedrà, è negativo.
5.- Il quesito è inammissibile anzitutto a causa del suo
carattere propositivo, che lo rende estraneo alla funzione meramente
abrogativa assegnata all'istituto di democrazia diretta previsto
dall'art. 75 Cost.
Come si è visto, il quesito manipola il testo vigente dell'art.
18 della legge n. 300 del 1970 attraverso la tecnica del ritaglio,
ovvero chiedendo l'abrogazione, quanto ai commi primo, quarto, sesto,
settimo e ottavo, di frammenti lessicali, così da ottenere, per
effetto della saldatura dei brani linguistici che permangono, un
insieme di precetti normativi aventi altro contenuto rispetto a
quello originario.
Questa tecnica, risolvendosi anch'essa in una abrogazione
parziale della legge, non è di per sè causa di inammissibilità del
quesito (ex plurimis, sentenza n. 28 del 2011), e anzi si rende a
volte necessaria per consentire la riespansione di una compiuta
disciplina già contenuta in nuce nel tessuto normativo, ma compressa
per effetto dell'applicabilità delle disposizioni oggetto del
referendum (sentenze n. 16 e n. 15 del 2008, n. 34 e n. 33 del 2000,
n. 13 del 1999).
Altra cosa invece è la manipolazione della struttura linguistica
della disposizione, ove a seguito di essa prenda vita un assetto
normativo sostanzialmente nuovo. Ne discende che tale assetto,
trovando un mero pretesto nel modo con cui certe norme sono state
formulate sul piano lessicale, sarebbe da imputare direttamente alla
volontà propositiva di creare diritto, manifestata dal corpo
elettorale. In questo caso si realizzerebbe uno stravolgimento della
natura e della funzione propria del referendum abrogativo.
Fin dalla sentenza n. 36 del 1997, infatti, è stato dichiarato
inammissibile «il quesito referendario [che] si risolve
sostanzialmente in una proposta all'elettore, attraverso l'operazione
di ritaglio sulle parole e il conseguente stravolgimento
dell'originaria ratio e struttura della disposizione, di introdurre
una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall'ordinamento, ma anzi
del tutto estranea al contesto normativo» (nello stesso senso,
sentenze n. 46 del 2003, n. 50 e n. 38 del 2000).
6.- L'odierno quesito referendario si vale della tecnica del
ritaglio, operando in particolare, ma non solo, sull'ottavo comma
dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970. Nel testo vigente questa
disposizione subordina il ricorso alla tutela reale a una dimensione
occupazionale che il legislatore ha determinato in più di quindici
dipendenti per unità produttiva o per Comune, ovvero in più di
sessanta dipendenti nel complesso. Per la sola impresa agricola, il
limite relativo all'unità produttiva e all'ambito territoriale è
abbassato a più di cinque lavoratori.
Attraverso la soppressione di alcune parole si otterrebbe una
norma del seguente tenore: «le disposizioni dei commi dal quarto al
settimo si applicano al datore di lavoro, imprenditore o non
imprenditore, che occupa alle sue dipendenze più di cinque
dipendenti».
L'espressione numerica «cinque», contenuta nel testo vigente
della norma, concretizza un apprezzamento che, in relazione
all'unità produttiva o al medesimo Comune, il legislatore ha
riservato all'impresa agricola, in virtù delle peculiarità in fatto
e in diritto riconosciute a questa figura. Esso non esprime pertanto
una scelta legislativa potenzialmente idonea a regolare il limite
minimo di applicazione della tutela reale relativo al datore di
lavoro, qualora il legislatore non avesse optato per l'altro di
quindici. Costituisce, infatti, un dato normativo previsto con
tutt'altra finalità, che si giustifica nell'ordito legislativo
esclusivamente in ragione delle peculiarità cui si è innanzi
accennato.
Ne consegue che la manipolazione richiesta non è diretta a
sottrarre dall'ordinamento un certo contenuto normativo, affinchè
venga sostituito con ciò che residua in seguito all'abrogazione e
che, in difetto di quel contenuto, il legislatore ha predisposto
perchè abbia applicazione al fine di regolare la fattispecie. Essa
invece, del tutto arbitrariamente, rinviene nell'espressione
linguistica una cifra destinata a rispondere ad altre esigenze, e se
ne serve per renderla il cardine di un regime giuridico connotato non
più dalla specificità dell'impresa agricola, ma dalla vocazione a
disciplinare in termini generali il limite occupazionale cui è
subordinata la tutela reale.
In questo senso la nuova statuizione davvero può dirsi «estranea
al contesto normativo» (sentenza n. 36 del 1997), perchè non segna
l'espansione di una scelta legislativa dettata per regolare la
fattispecie come conseguenza connaturata all'abrogazione, ma,
rinvenendo nella disposizione un numero, il «cinque», legato alla
figura dell'imprenditore agricolo, lo converte nell'oggetto di una
proposta al corpo elettorale di un nuovo e diverso assetto
dimensionale della tutela reale.
Al contrario, la decisione su quale debba essere il livello
numerico cui subordinare questo effetto esige una valutazione di
interessi contrapposti, che il legislatore formula con riguardo alla
disciplina generale dell'istituto, e che un referendum di natura
esclusivamente abrogativa non può invece determinare di per sè,
grazie alla fortuita compresenza nella disposizione di indicazioni
numeriche sfruttabili mediante il ritaglio. Altro sarebbe stato se il
quesito referendario avesse chiesto la integrale abrogazione del
limite occupazionale, perchè in questo caso si sarebbe mirato al
superamento della scelta stessa del legislatore di subordinare la
tutela reale ad un bilanciamento con valori altri, nell'ambito di
un'operazione meramente demolitoria di una certa opzione legislativa
(sentenza n. 41 del 2003). Laddove non intenda abrogare quella
opzione di base, ma esclusivamente articolarla in modo differente, il
quesito assume invece un tratto propositivo, che ne determina
l'inammissibilità.
7.- Il quesito è inammissibile anche a causa del difetto di
univocità e di omogeneità.
Questa Corte, fin dalla sentenza n. 16 del 1978, ha ritenuto
inammissibili «le richieste così formulate, che ciascun quesito da
sottoporre al corpo elettorale contenga una tale pluralità di
domande eterogenee, carenti di una matrice razionalmente unitaria, da
non poter venire ricondotto alla logica dell'art. 75 Cost.». In
seguito, si è precisato che l'elettore non deve trovarsi nella
condizione di «esprimere un voto bloccato su una pluralità di atti e
di disposizioni diverse, con conseguente compressione della propria
libertà di scelta», come può accadere specie quando il quesito
raggiunge «interi testi legislativi complessi, o ampie porzioni di
essi, comprendenti una pluralità di proposizioni normative
eterogenee» (sentenza n. 12 del 2014; inoltre, ex plurimis, sentenze
n. 6 del 2015, n. 25 del 2004, n. 47 del 1991, n. 65 e n. 64 del
1990, n. 28 del 1987 e n. 27 del 1981).
Va da sè che l'omogeneità del quesito non può dipendere
esclusivamente dalla compresenza nel medesimo testo normativo, e
persino nella medesima disposizione, di più norme. Quando esse
abbiano un oggetto differente, l'elettore, infatti, potrebbe volere
l'abrogazione di una soltanto di tali norme, ma non dell'altra,
sicchè chiamarlo a votare unitariamente su entrambe ne coarterebbe
la libertà di voto.
Naturalmente non è sempre di immediata evidenza quando le norme
prefigurino davvero ipotesi differenti, o quando esse piuttosto
contribuiscano a definire una fattispecie razionalmente unitaria. In
caso di dubbio indizi probanti possono trarsi dall'evoluzione
normativa di un certo istituto, per verificare se le parti di cui
esso si compone siano indissolubilmente legate da una comune volontà
legislativa, o se, invece, esse rispondano a opzioni politiche non
necessariamente unitarie, e anzi agevolmente distinguibili le une
dalle altre. In quest'ultimo caso, del resto, il corpo elettorale non
sarebbe investito della funzione, propria del referendum abrogativo,
di rigettare un assetto di interessi voluto dal legislatore, ma si
troverebbe piuttosto a ricombinarne di plurimi per dare vita a una
nuova disciplina ispirata a scelte alternative, e dunque di carattere
propositivo. Il requisito della omogeneità del quesito e
l'inammissibilità di operazioni manipolative-propositive, in altri
termini, sono aspetti di un'unica figura, determinata dalla funzione
meramente abrogativa riservata dall'art. 75 Cost. al referendum.
8.- Come si è detto, il quesito referendario in questione unisce
l'abrogazione integrale del d.lgs. n. 23 del 2015 all'abrogazione
parziale dell'art. 18 della legge n. 300 del 1970. La prima
normativa, a decorrere dalla sua entrata in vigore, regola i
licenziamenti illegittimi con una disciplina che, rispetto a quella
dell'art. 18, limita la tutela reale e ridimensiona quella
indennitaria «soprattutto per i lavoratori con anzianità di servizio
non elevata».
I promotori del referendum aggiungono che «si è di fronte al
tentativo di ripristinare la facoltà datoriale di adottare il
licenziamento ad nutum di codicistica memoria, scelta che il nostro
ordinamento aveva definitivamente escluso sin dall'introduzione della
legge 604 del 1966 e che avrà il solo inconveniente, per il datore
di lavoro, di imporgli un minimo esborso aggiuntivo».
I due corpi normativi, oggetto dell'unico quesito referendario,
anche se riguardano entrambi i licenziamenti individuali illegittimi,
sono all'evidenza differenti, sia per i rapporti di lavoro ai quali
si riferiscono (iniziati prima o dopo l'entrata in vigore del d.lgs.
n. 23 del 2015), sia per il regime sanzionatorio previsto. Le
richieste abrogative che li riguardano sono perciò disomogenee e
suscettibili di risposte diverse. L'elettore infatti ben potrebbe
volere l'abrogazione del d.lgs. n. 23 del 2015, rifiutando le
innovazioni, rispetto all'art. 18 della legge n. 300 del 1970,
contenute in tale decreto, senza però volere allo stesso tempo anche
la radicale modificazione dell'art. 18, oggetto della richiesta
abrogativa.
Del resto non è senza significato il fatto che gran parte
dell'animato dibattito politico sul cosiddetto Jobs Act e sul d.lgs.
n. 23 del 2015 è stato incentrato proprio sulla modificazione che
veniva apportata alla disciplina dell'art. 18, senza mettere in
questione anche il contenuto di questa disposizione.
9.- Sotto un altro aspetto deve rilevarsi che il quesito
referendario accomuna l'effetto di estendere i casi di tutela reale,
avuto riguardo alle forme di licenziamento illegittimo previste
dall'ordinamento, con quello di ampliare l'ambito di operatività
della tutela, perchè la soggezione al meccanismo di reintegrazione
dovrebbe riguardare qualunque datore di lavoro che occupi più di
cinque dipendenti, anzichè più di quindici, nell'unità produttiva
o nel Comune, oppure complessivamente più di sessanta.
Appare chiaro che in tal modo vengono accorpate in un unico
quesito determinazioni, proprie della discrezionalità legislativa,
che possono rispondere ad apprezzamenti diversi. Un conto infatti è
stabilire in quali ipotesi di licenziamento illegittimo e attraverso
quali meccanismi può essere in linea astratta tutelato il
lavoratore; altro conto è decidere a quale realtà, imprenditoriale
o non imprenditoriale, essi vadano riservati. In questo senso è ben
possibile forgiare strumenti di garanzia estremamente rigorosi, ma al
contempo scegliere di renderli residuali attraverso un'applicazione
circoscritta a talune categorie di datori di lavoro; oppure, al
contrario, accordare la tutela reale a casi del tutto limitati quanto
alle cause che la giustificano, ma che siano invece di applicazione
generale.
Difatti gli interventi legislativi che il quesito referendario
vorrebbe abrogare, tanto con riguardo alla legge n. 92 del 2012, che
ha modificato l'art. 18 della legge n. 300 del 1970, quanto con
riferimento al d.lgs. n. 23 del 2015, se hanno indubbiamente
manifestato uno sfavore crescente del legislatore nei confronti della
tutela reale, riducendone i casi oggettivi di applicazione, non hanno
però inciso restrittivamente sui requisiti soggettivi di carattere
dimensionale previsti fin dal testo originario dell'art. 18 della
legge n. 300 del 1970, e poi ulteriormente arricchiti dalla legge 11
maggio 1990, n. 108 (Disciplina dei licenziamenti individuali). Segno
questo che tale materia è stata reputata estranea alla ratio che ha
sorretto invece le modifiche apportate all'art. 18 della legge n. 300
del 1970, riguardo ai casi di reintegrazione, e ha conservato, nel
disegno legislativo che il quesito referendario intende contrastare,
una sua autonomia. Perciò, una volontà abrogativa avente ad oggetto
le modifiche di cui si è detto non necessariamente collima con una
parallela volontà relativa ai limiti dimensionali di applicazione
della tutela reale.
Alla vicenda normativa appena ricordata, nella quale interventi
finalizzati a contenere le ipotesi di tutela reale coesistono con la
conferma dei requisiti soggettivi dimensionali del datore di lavoro,
fanno eco le tornate referendarie degli anni 2000 e 2003, in
occasione delle quali vennero distintamente sottoposti all'elettorato
due diversi quesiti: quello ammesso dalla sentenza di questa Corte n.
46 del 2000, che si riproponeva di abrogare la tutela reale, e quello
ammesso con la sentenza n. 41 del 2003, che invece intendeva abolire
ogni limite numerico ai fini dell'applicazione di detta tutela.
Considerata la diversità dei quesiti, l'elettore in definitiva
potrebbe desiderare che la reintegrazione torni a essere invocabile
quale regola generale a fronte di un licenziamento illegittimo, ma
resti confinata ai soli datori di lavoro che occupano più di
quindici dipendenti in ciascuna unità produttiva o Comune, o ne
impiegano complessivamente più di sessanta. Oppure potrebbe volere
che quest'ultimo limite sia ridotto, ma che, anche per tale ragione,
resti invece limitato l'impiego della tutela reale, da mantenere nei
casi in cui è attualmente prevista.
Il fatto che invece il quesito referendario lo obblighi ad un
voto bloccato su tematiche non sovrapponibili, proponendo
l'abrogazione parziale anche dell'ottavo comma, e non soltanto dei
commi primo, quarto, quinto, sesto e settimo dell'art. 18 della legge
n. 300 del 1970, comporta un'ulteriore ragione di inammissibilità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione del decreto legislativo 4 marzo 2015, n. 23
(Disposizioni in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato
a tutele crescenti, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n.
183), e dell'art. 18 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla
tutela della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà
sindacale e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento), nelle parti indicate in epigrafe, richiesta dichiarata
legittima con ordinanza del 9 dicembre 2016, pronunciata dall'Ufficio
centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA