1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 settembre 2009
Ordinanza del 9 settembre 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Farpower S.p.a. contro Regione Puglia ed altra. Ambiente - Impianti di energia eolica - Norme della Regione Puglia - Realizzazione di nuovi impianti eolici - Subordinazione all'approvazione da parte dei comuni dell'apposito P.R.I.E. (Piano di realizzazione degli impianti eolici) con possibilita' di porre limiti in relazione alla valutazione dell'impatto ambientale - Contrasto con i principi fondamentali posti dalla normativa statale in materia - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 364/2006 e 166/2009. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 16. - Costituzione, art. 117, secondo, lett. s), e terzo comma. (010C0035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2010)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1246 del 2008, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Farpower S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti
Eugenio Picozza, Maria Vittoria Ferroni e Rosa Cerabino, con
domicilio eletto presso quest'ultima in Bari, via Melo, 141;
Contro Regione Puglia, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella
Loffredo, con domicilio eletto presso l'Avvocatura regionale in Bari,
via Dalmazia, 70; nei confronti di Edison Energie Speciali S.p.A.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Todarello, Massimo
Colicchia e Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso
quest'ultimo in Bari, via Piccinni, 150;
Per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
1) della determinazione della Regione Puglia - Ufficio
programmazione V.I.A. e politiche energetiche n. 342 del 4 giugno
2008, ricevuta dalla ricorrente in data 3 luglio 2008;
2) del regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16 della Regione
Puglia, pubblicato nel B.U.R.P. n. 128 del 6 ottobre 2006, ed in
particolare degli articoli 1 e 14, primo comma;
3) per l'annullamento e/o la disapplicazione per motivi di
illegittimità comunitaria in parte qua:
del medesimo regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16
testè citato;
dell'art. 3, comma 16, della legge regionale della Puglia
31 dicembre 2007, n. 40;
4) in via subordinata per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40;
5) per la condanna delle amministrazioni resistenti al
risarcimento del danno in favore della società ricorrente;
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia e
di Edison Energie Speciali S.p.A.,
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2009 il dott.
Savio Picone e uditi per le parti gli avvocati Ferroni, Loffredo e
Colicchia;

F a t t o

La società ricorrente espone di aver richiesto alla Regione
Puglia, in data 28 novembre 2006, l'autorizzazione per la
realizzazione di un parco eolico nei Comuni di Candela ed Ascoli
Satriano, ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387.
Il progetto prevede l'installazione di 74 aerogeneratori suddivisi in
tre lotti, per una potenza complessiva di 185 MW.
Dopo aver effettuato il deposito degli elaborati tecnici presso
gli uffici regionali e le rituali pubblicazioni presso gli albi
pretori comunali, la ricorrente ha conseguito il parere favorevole
dal punto di vista ambientale del Comune di Candela e del Comune di
Ascoli Satriano, rispettivamente in data 1° ottobre 2007 e 26 marzo
2007. Successivamente, ha ottenuto gli atti di assenso delle altre
Amministrazioni competenti ad esprimersi sul progetto.
Diffidata a concludere il procedimento autorizzatorio, la Regione
Puglia ha dapprima comunicato, con atto del 18 marzo 2008,
l'intenzione di effettuare la valutazione «integrata» di impatto
ambientale, ai sensi dell'art. 8 del regolamento regionale 4 ottobre
2006, n. 16, al fine di verificare l'impatto cumulativo risultante
dai progetti presentati da diverse imprese nel medesimo ambito
territoriale.
Quindi, con l'impugnata determinazione n. 342 del 4 giugno 2008,
ha concluso la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto
ambientale (cosiddetto «screening») sul progetto della Farpower
S.r.l., disponendo l'esonero da v.i.a. per 21 delle 74 pale proposte.
Quanto alle altre, ha rilevato in senso negativo:
il contrasto con i divieti di cui all'art. 14, secondo comma,
del regolamento regionale n. 16 del 2006;
l'inosservanza delle distanze minime (ex art. 10 del
regolamento regionale n. 16 del 2006), rispetto agli impianti
progettati da altra impresa e già sottoposti a «screening».
Con il predetto provvedimento, la Regione ha infine specificato
che il parere favorevole attiene alla sola verifica di
assoggettabilità a v.i.a. e non fa venir meno l'obbligo, per la
società richiedente, di rispettare il «parametro di controllo»
fissato dall'art. 14, settimo comma, del regolamento n. 16 del 2006,
rinviandone l'accertamento alla successiva fase della conferenza di
servizi finalizzata al rilascio dell'autorizzazione unica. In
proposito, la ricorrente afferma di aver appurato che il parametro
sarebbe in realtà già saturo nei Comuni di Candela ed Ascoli
Satriano e che, pertanto, anche per i 21 aerogeneratori valutati
favorevolmente dalla Regione in sede di «screening» ambientale
resterebbe di fatto precluso il conseguimento dell'autorizzazione
finale.
La determina n. 342 del 4 giugno 2008, unitamente alle previsioni
del regolamento regionale n. 16 del 2006 ritenute lesive, è
impugnata dalla Farpower S.r.l., che deduce in via principale
l'illegittimità costituzionale e comunitaria della disciplina
legislativa e regolamentare complessivamente approntata dalla Regione
Puglia in materia di impianti eolici, ravvisando l'illegittimità
derivata del provvedimento applicativo. In via subordinata, la
ricorrente censura quest'ultimo per violazione dello stesso
regolamento regionale n. 16 del 2006 nonchè per eccesso di potere
sotto diversi profili.
Si sono costituite la Regione Puglia e la controinteressata
Edison Energie Speciali S.p.A., resistendo al gravame.
Con motivi aggiunti notificati in corso di causa, la Farpower
S.r.l. estende l'impugnativa alla deliberazione della Giunta della
Regione Puglia n. 1462 del 1° agosto 2008, recante direttive per
l'armonizzazione delle procedure di rilascio dell'autorizzazione
unica alla costruzione di impianti eolici.
Le parti hanno depositato documenti e svolto ulteriori difese in
vista della pubblica udienza del 17 giugno 2009, nella quale la causa
è passata in decisione.

D i r i t t o

1. - Il Collegio Ritiene che le questioni di legittimità
costituzionale, sollevate da parte ricorrente quale primo motivo di
censura, in relazione alla disciplina introdotta dalla Regione Puglia
in materia di impianti eolici, siano rilevanti e non manifestamente
infondate, per le ragioni che si diranno.
Diviene perciò necessario un breve riepilogo delle norme
vigenti.
2. - La normativa statale.
Va premesso che, a livello statale, il recepimento della
ddirettiva 2001/77/CE (sulla promozione dell'energia elettrica
prodotta da fonti rinnovabili) è avvenuto con il d.lgs. 29 dicembre
2003, n. 387.
Per quanto qui rileva, l'art. 12 del decreto (così come
modificato dalla legge n. 244 del 2007) stabilisce, al terzo comma,
che la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, la loro modifica, il
potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonchè
le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione
e all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad
un'autorizzazione unica rilasciata dalla Regione (o dalla Provincia
delegata) nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela
dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che
costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.
A tal fine, è convocata dalla Regione una conferenza di servizi
entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione.
Il quarto comma dell'art. 12 prevede che l'autorizzazione venga
rilasciata a seguito di un procedimento unico da concludersi nel
termine massimo di 180 giorni, al quale partecipano tutte le
Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei principi di
semplificazione di cui alla legge n. 241 del 1990. In caso di
dissenso espresso in conferenza di servizi, purchè non sia quello
espresso da un'Amministrazione statale preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio
storico-artistico, ed ove non diversamente e specificamente
disciplinato dalle Regioni, la decisione è rimessa alla Giunta
regionale.
Dal punto di vista urbanistico, viene stabilito che gli impianti
possono in ogni caso essere ubicati anche in zona agricola,
contemperando tuttavia la loro realizzazione con la valorizzazione
delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità, del
patrimonio culturale e del paesaggio rurale; il rilascio
dell'autorizzazione unica costituisce titolo a costruire ed esercire
l'impianto, in conformità al progetto approvato, e comporta
l'obbligo di rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico dei
titolare a seguito della dismissione.
Infine, il decimo comma dell'art. 12 prevede l'approvazione, in
Conferenza unificata Stato-Regioni, delle «linee guida» per lo
svolgimento del procedimento autorizzatorio, volte anche ad
assicurare il corretto inserimento degli impianti eolici nel
paesaggio; in attuazione di tali direttive, le Regioni potranno
procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla
installazione di specifiche tipologie di impianti, adeguando le
rispettive discipline entro novanta giorni dalla entrata in vigore
delle linee guida.
3. - La normativa regionale.
La Regione Puglia, dopo aver disposto con l'art. 1 della legge
regionale 11 agosto 2005, n. 9 la moratoria indifferenziata delle
procedure di nulla-osta per la costruzione di nuovi impianti eolici,
previsione poi dichiarata incostituzionale (Corte costituzionale,
sent. n. 364 del 9 novembre 2006), ha disciplinato la materia
approvando il regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16 (pubblicato
sul B.U.R.P. n. 128 del 6 ottobre 2006, abrogativo del precedente
regolamento n. 9 del 23 giugno 2006).
Successivamente, l'art. 3, comma 16, della legge regionale 31
dicembre 2007, n. 40 (pubblicata sul B.U.R.P. n. 184 del 31 dicembre
2007) ha testualmente previsto che «La realizzazione dei parchi
eolici è disciplinata dalle direttive di cui al regolamento
regionale 4 ottobre 2006, n. 16 (Regolamento per la realizzazione di
impianti eolici nella regione Puglia)».
Salvo quanto appresso si dirà sulla portata di tale norma di
legge regionale, che opera un rinvio recettizio generalizzato al
previgente regolamento regionale n. 16 del 2006, deve essere
compiutamente esaminato il contenuto di quest'ultimo, nelle parti
direttamente rilevanti nel presente giudizio.
Il regolamento regionale n. 16 del 2006 (cfr. art. 1) è emanato
ai sensi della legge regionale 12 aprile 2001, n. 11, recante la
disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale, ed in
particolare in dichiarata attuazione dell'art. 7 della legge, che
così dispone: «1. Le modalità e i criteri di attuazione delle
procedure sono stabiliti dalla Giunta regionale con direttive
vincolanti, pubblicate sul Bollettino ufficiale della Regione. Le
direttive specificano, in particolare, per tipologia di interventi od
opere, i contenuti e le metodologie per la predisposizione: a) degli
elaborati relativi alla procedura di verifica; b) del SIA di cui
all'articolo 8. 2. La Giunta regionale, inoltre, definisce modelli
procedimentali diretti alla regolamentazione della adozione
tempestiva e coordinata da parte delle Amministrazioni competenti di
tutti gli atti e provvedimenti di intesa, di autorizzazione, di
approvazione e di consenso necessari».
Gli artt. 4-ss. del regolamento regionale disciplinano il
contenuto e le modalità di approvazione dei piani regolatori
comunali ed intercomunali per l'installazione di impianti eolici
(cosiddetti P.R.I.E.), finalizzati all'identificazione delle «aree
non idonee» nelle quali non è consentito localizzare gli
aerogeneratori.
L'art. 4 assegna ai P.R.I.E. intercomunali la finalità di
riduzione dell'impatto cumulativo e di «perequazione territoriale»,
in modo che i «benefici» derivanti dalla realizzazione degli impianti
siano distribuiti fra tutti i Comuni partecipanti alla aggregazione.
L'art. 5 regola la procedura di formazione del P.R.I.E., del
tutto simile al normale iter di approvazione degli strumenti
urbanistici.
L'art. 6 del regolamento disciplina il contenuto sostanziale dei
P.R.I.E., la cui redazione deve essere preceduta da «una sintetica
analisi dello stato delle risorse territoriali interessate dalla
redazione del P.R.I.E. per valutarne un corretto inserimento nel
territorio e per rendere coerenti i progetti con il quadro
complessivo della pianificazione e programmazione sul territorio», al
fine di tutelare i valori ambientali, storici e culturali espressi
dal territorio e di riqualificarlo, per lo sviluppo sostenibile della
comunità regionale. La definizione della «aree non idonee»
all'installazione di impianti eolici dovrà discendere, secondo
l'articolo in esame, da:
1) una ricognizione del sistema territoriale di area vasta e
comunale e del relativo quadro pianificatorio, programmatico e
progettuale vigente e in itinere;
2) una ricognizione del sistema territoriale del Comune, delle
risorse ambientali, paesaggistiche, insediative, infrastrutturali,
del loro stato e dei rischi relativi, approfondendo in particolare:
le risorse ambientali relative ad aria, acqua, suolo, ecosistemi
di flora e fauna, costitutive dell'integrità, fisica del territorio
e che assicurano il rispetto della biodiversità;
le risorse paesaggistiche costitutive dell'identità ambientale,
storica e culturale del territorio, anche in relazione al
P.U.T.T./Paesaggio approvato con delibera di Giunta regionale n. 1748
del 15 dicembre 2000;
le risorse insediative, il complesso del sistema
dell'insediamento urbano e di quello diffuso o aggregato in nuclei
nel territorio;
le risorse infrastrutturali per la mobilità di merci e persone e
quelle tecnologiche (reti di distribuzione, trasmissione dell'energia
elettrica, acquedotti, metanodotti, etc.) con l'indicazione dello
stato, della portata e dei flussi, nonchè delle problematiche
connesse.
3) una ricognizione degli aspetti socio-economici da cui
emergano le problematicità e le potenzialità e prospettive di
sviluppo locale, con particolare attenzione al territorio rurale,
tenendo in considerazione l'obiettivo primario della sua salvaguardia
e valorizzazione.
La scelta delle «aree non idonee» dovrà tener conto, inoltre,
della frapposizione di impianti eventualmente già presenti, o di
prevedibile installazione, tra i principali punti di vista o di
belvedere ed il paesaggio circostante, al fine di evitare barriere
paesaggistiche. Il P.R.I.E. potrà prevedere la delocalizzazione di
impianti esistenti verso aree idonee ovvero la riduzione del numero
degli aerogeneratori già installati.
I criteri tecnici per la individuazione di «aree non idonee» sono
fissati, ai sensi dell'art. 6, come segue:
A) aree con indice di ventosità tale da non garantire almeno
1600 ore/equivalenti all'anno, secondo banche dati ufficiali ovvero
modelli matematici accreditati da enti pubblici e di ricerca ovvero
in base ad adeguate campagne anemometriche della durata di almeno un
anno;
B) aree che non consentano di massimizzare le economie di scala
per l'individuazione del punto di connessione alla rete elettrica,
tendenti sia al possibile sfruttamento in unico sito di potenziali
energetici rinnovabili di fonte diversa sia all'utilizzo di corridoi
energetici preesistenti;
C) aree che non consentano di massimizzare le economie di
scala per le opere di accesso ai diversi siti durante la fase di
cantiere e di esercizio.
Indipendentemente dalle scelte operate all'interno del P.R.I.E.
comunale, l'art. 6, terzo comma, del regolamento regionale stabilisce
in via generale che, nelle more della definizione delle linee guida
statali di cui al comma 10 dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003,
«sono ritenute non idonee le seguenti aree:
a) Aree protette regionali istituite ex l.r. n. 19/1997 e
aree protette nazionali ex legge n. 394/1991; Oasi di protezione ex
l.r. n. 27/1998; Aree pSIC e ZPS ex direttiva n. 92/43/CEE e
direttiva 79/409/CEE e ai sensi della DGR n. 1022 del 21 luglio 2005,
zone umide tutelate a livello internazionale dalla convenzione di
Ramsar. Tali aree devono essere considerate con un'area buffer di 200
m;
b) Crinali con pendenze superiori al 20% (così come
individuati dallo strato informativo relativo all'orografia del
territorio regionale presente nella Banca Dati Tossicologica) e
relative aree buffer di 150 m;
c) Grotte, doline ed altre emergenze geomorfologiche, con
relativa area buffer di almeno 100 m, desunte dal PUTT/P o da altri
eventuali censimenti ed elenchi realizzati da enti pubblici e/o enti
di ricerca;
d) Area edificabile urbana, così come definita dallo strumento
urbanistico vigente al momento della presentazione del PRIE con
relativa area buffer di 1000 m;
e) Aree buffer di 500 metri dal confine amministrativo del comune
che avvia la procedura di approvazione del PRIE. In caso di PRIE
intercomunali l'area buffer deve essere considerata soltanto a
partire dal limite amministrativo esterno della macroarea di
aggregazione dei Comuni;
f) Ambiti Territoriali Estesi (ATE) A e B del PUTT/P. In sede di
redazione del PRIE, a seguito degli approfondimenti richiesti al
punto 2 del presente articolo è possibile procedere ad una
rivisitazione di quanto indicato dallo stesso PUTT/P;
g) Zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo
buffer di 100 m e Zone con vincolo architettonico/archeologico e
relativo buffer di 200 m così come censiti dalla disciplina del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 4 "Codice dei beni culturali
e del paesaggio'', ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137».
Gli artt. 8-ss. del regolamento regionale n. 16 del 2006
disciplinano poi le modalità di effettuazione della v.i.a. sui
progetti di impianti eolici, attraverso la cosiddetta «valutazione
integrata» delle proposte progettuali concorrenti in uno stesso
ambito pianificatorio (ossia in uno stesso P.R.I.E.), da tenersi a
scadenze prefissate in sede regionale, allo scopo di individuare gli
elementi di incongruità o di sovrapposizione tra impianti e di
razionalizzare le diverse proposte tra loro interferenti.
Ai sensi dell'art. 8, terzo comma, nella valutazione integrata ai
fini ambientali deve tenersi conto «... delle compatibilità
territoriali, urbanistiche, paesaggistiche ed ambientali» riferite
nel P.R.I.E. comunale.
L'art. 10 detta criteri dettagliati e stringenti in ordine alla
progettazione degli impianti eolici ed alla v.i.a., da effettuarsi ai
sensi della legge regionale n. 11 del 2001. Vengono introdotte, a
livello normativo, puntuali prescrizioni a salvaguardia dell'effetto
visivo e dell'impatto paesaggistico (lett. b) e della flora e della
fauna (lett. c), in relazione all'inquinamento acustico (lett. d),
alla sicurezza (lett. g), alla viabilità (lett. h), alle linee
elettriche (lett. i), alle pertinenze (lett. j).
L'art. 13 del regolamento n. 16 del 2006 introduce poi un indice
massimo di affollamento, denominato «parametro di controllo» (P),
limitativo del numero di aerogeneratori autorizzabili in determinate
aree territoriali. Il parametro è il rapporto tra la somma delle
lunghezze dei diametri di tutti gli aerogeneratori (installati e
autorizzati in un comune) ed il lato del quadrato di area uguale alla
superficie comunale. Il terzo comma dell'art. 13 stabilisce che, per
ciascun ambito comunale, il parametro di controllo non può superare
il valore di 0,75; nel caso di P.R.I.E. intercomunali, parametro è
innalzato al valore di 1,0.
La regione, preliminarmente al rilascio dell'autorizzazione unica
ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, è obbligata a
verificare il rispetto del parametro di controllo.
Infine, l'art. 14 del regolamento detta disposizioni transitorie
particolarmente restrittive applicabili, con effetto di salvaguardia,
nelle more dell'approvazione dei P.R.I.E. comunali e per un tempo
massimo di 180 giorni, decorsi i quali «si potranno realizzare
impianti eolici solo se le Amministrazioni comunali saranno dotate
dei suddetti P.R.I.E.». In particolare, ai sensi del secondo comma
dell'art. 14, sono normativamente classificate «non idonee» (in
mancanza del P.R.I.E.) le seguenti aree:
«A) aree protette regionali istituite ex l.r. n. 19/1997 e aree
protette nazionali ex l.r. n. 394/1991; oasi di protezione ex l.r. n.
27/1998; siti pSIC e ZPS ex direttiva 92/43/CEE, direttiva 79/409/CEE
e ai sensi della DGR n. 1022 del 21 luglio 2005; zone umide tutelate
a livello internazionale dalla convenzione di Ramsar. Tali aree
devono essere considerate con un'area buffer di almeno 300 m;
B) aree di importanza avifaunistica (Important Birds Areas - IBA
2000 -Individuate da Bird Life International);
C) l'area a pericolosità geomorfologica PG3, così come
individuata nel Piano di Assetto Idrogeologico; per le aree PG1 e PG2
si applicano le norme tecniche del PAI;
D) le aree classificate ad alta pericolosità idraulica AP, ai
sensi del Piano di assetto idrogeologico;
E) zone classificate a rischio R2, R3, R4, ai sensi del Piano di
assetto idrogeologico;
F) crinali con pendenze superiori al 20% (così come individuati
dallo strato informativo relativo all'orografia del territorio
regionale presente nella Banca dati tossicologica) e relative aree
buffer di 150 m;
G) grotte, doline ed altre emergenze geomorfologiche, con
relativa area buffer di almeno 100 m, desunte dal PUTT/P e da altri
eventuali censimenti ed elenchi realizzati da enti pubblici e/o enti
di ricerca;
H) aree buffer di almeno 1 km dal limite dell'area edificabile
urbana così come definita dallo strumento urbanistico vigente al
momento della presentazione dell'istanza;
I) Ambiti Territoriali Estesi (ATE) A e B del PUTT/P;
J) Ambiti Territoriali Distinti (ATD) del PUTT/P con relativa
area di pertinenza e area annessa;
K) Zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo
buffer di 100 m e zone con vincolo architettonico/archeologico e
relativo buffer di 200 m così come censiti dalla disciplina del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ''Codice dei beni
culturali e del paesaggio'', ai sensi dell'art. 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137».
Il terzo comma dell'art. 14 detta poi una serie di criteri da
osservarsi, in assenza di P.R.I.E., per l'individuazione delle aree
idonee alla costruzione di aerogeneratori: indice di ventosità,
distanza dalla rete elettrica di trasmissione, distanza dalle strade,
ubicazione lungo corridoi infrastrutturali esistenti, presenza di
distretti industriali, effetto di barriera paesaggistica.
Infine, il settimo comma dell'art. 14 stabilisce che nella fase
transitoria caratterizzata dall'assenza del P.R.I.E., il parametro di
controllo comunale (P) è ridotto al valore di 0,25.
V'è da aggiungere che con la delibera dì giunta n. 1462 del 1°
agosto 2008 (pubblicata sul B.U.R.P. n. 14 del 10 settembre 2008, ed
impugnata con motivi aggiunti dalla società ricorrente), la Regione
Puglia ha specificato le modalità di applicazione del parametro di
controllo (P) nella fase transitoria regolata dall'art. 14 del
regolamento n. 16 del 2006. La delibera ha tra l'altro chiarito (cfr.
i paragrafi 4-ss.) che la verifica del rispetto dell'indice di
affollamento viene operata nel contesto della valutazione di impatto
ambientale e deve riguardare, in modo integrato, tutti i progetti
presentati in un dato contesto territoriale e temporale; in sede di
v.i.a., ciascun progetto deve innanzitutto essere esaminato alla luce
dei criteri di compatibilita ambientale dettati dal regolamento n. 16
del 2006 e, sugli impianti che hanno superato il primo vaglio e sono
stati giudicati idonei, deve effettuarsi la verifica del rispetto del
parametro di controllo (P). Ove questo non consenta la realizzazione
di tutti gli impianti idonei, dovrà essere prescritta nei confronti
di ciascuna impresa proponente la riduzione percentuale necessaria al
rispetto dell'indice di affollamento vigente nel Comune e tale
prescrizione dovrà essere recepita all'atto del rilascio
dell'autorizzazione unica regionale.
Da ultimo, con l'art. 2, commi 6-ss., della legge regionale 21
ottobre 2008, n. 31 è stata parzialmente reiterata la disciplina
restrittiva già introdotta dal citato regolamento n. 16 del 2006,
con l'esclusione degli impianti eolici destinati all'autoconsumo,
così disponendo: «In applicazione degli articoli 6 e 7 della
direttiva 92/43/CEE, nonchè degli articoli 4 e 6 del relativo
regolamento attuativo di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, come rispettivamente modificati
dagli articoli 4 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 12
marzo 2003, n. 120, non è consentito localizzare aerogeneratori non
finalizzati all'autoconsumo nei SIC e nelle ZPS, costituenti la rete
ecologica ''Natura 2000'', nonchè negli ATE A e B del PUTT/P.
Non è consentito localizzare aerogeneratori non finalizzati
all'autoconsumo nelle aree protette nazionali istituite ai sensi
della legge n. 394/1991, nelle aree protette regionali istituite ai
sensi della l.r. n. 19/1997, nelle oasi di protezione istituite ai
sensi della l.r. n. 27/1998, nelle zone umide tutelate a livello
internazionale dalla convenzione di Ramsar resa esecutiva dal d.P.R.
n. 448/1976.
Il divieto di cui ai commi 6 e 7 si estende ad un'area buffer di
duecento metri».
Tali divieti, a norma dell'art. 7 della stessa legge, si
applicano anche ai procedimenti autorizzatori in itinere.
4. - Sulla rilevanza della questione di legittimità
costituzionale.
Come esposto in narrativa, il provvedimento impugnato in via
principale dalla Farpower S.r.l. (determinazione della Regione Puglia
n. 342 del 4 giugno 2008) ha concluso il sub-procedimento di verifica
dell'assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale
(cosiddetto «screening») sul progetto presentato nel novembre 2006,
disponendo l'esonero da v.i.a. per 21 dei 74 aerogeneratori proposti.
Quanto agli altri, ha rilevato in senso ostativo, per taluni, il
contrasto con i divieti di cui all'art. 14, secondo comma, del
regolamento regionale n. 16 del 2006, per altri l'inosservanza delle
distanze minime (ex art. 10 del regolamento regionale n. 16 del
2006), rispetto agli impianti progettati dall'odierna
controinteressata, già sottoposti a «screening» favorevole.
Con detto provvedimento, la Regione ha inoltre specificato che il
parere favorevole attiene alla sola verifica di assoggettabilità a
v.i.a. e non fa venir meno l'obbligo, per la Farpower S.r.l., di
rispettare il «parametro di controllo» (P) fissato dall'art. 14,
settimo comma, del regolamento n. 16 del 2006 (essendo i Comuni di
Candela ed Ascoli Satriano sprovvisti di P.R.I.E.), rinviandone
tuttavia l'accertamento alla fase della conferenza di servizi
finalizzata al rilascio dell'autorizzazione unica. La ricorrente
afferma peraltro di aver appurato che l'indice di densità sarebbe
già saturo nel territorio di Candela ed Ascoli Satriano e che,
pertanto, anche per i 21 aerogeneratori valutati favorevolmente in
sede di «screening» ambientale resterebbe di fatto precluso il
conseguimento dell'autorizzazione finale.
Il provvedimento gravato richiama espressamente le disposizioni
normative sospette di incostituzionalità e ne costituisce
applicazione pedissequa.
Si tratta indubitabilmente di provvedimento impugnabile e dotato
di propria lesività, in quanto conclusivo di un sub-procedimento
autonomo (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009, n.
1213).
Ad avviso del Collegio, la questione di costituzionalità della
normativa regionale pugliese assume carattere pregiudiziale rispetto
alle ulteriori censure sollevate dalla società ricorrente.
D'altra parte, il Collegio non ravvisa contrasto immediato e
diretto tra la direttiva 2001/77/CE (sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti rinnovabili) e le richiamate norme
regionali, di cui la ricorrente reclama in prima istanza la
disapplicazione, nel nome della primazia delle fonti comunitarie.
L'art. 6 della direttiva, infatti, impegna gli Stati membri a ridurre
gli ostacoli normativi e di altro tipo all'aumento della produzione
di elettricità da fonti rinnovabili, a razionalizzare ed accelerare
le procedure amministrative, a garantire regole oggettive,
trasparenti e non discriminatorie. La direttiva tuttavia non esclude
la facoltà degli Stati membri di contemperare la promozione delle
fonti rinnovabili di energia con l'esigenza di ordinato assetto del
territorio e con la salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema, i
quali come è noto costituiscono anch'essi oggetto di disciplina di
protezione di rango comunitario.
5. - Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale.
Le norme sospette di incostituzionalità sono invero tutte
contenute nel citato regolamento regionale n. 16 del 2006, che la
ricorrente ha avuto cura di impugnare espressamente.
Va tuttavia rilevato che l'art. 3, comma 16, della legge
regionale 31 dicembre 2007, n. 40 (pubblicata sul B.U.R.P. n. 184 del
31 dicembre 2007) ha previsto testualmente che «La realizzazione dei
parchi eolici è disciplinata dalle direttive di cui al regolamento
regionale 4 ottobre 2006, n. 16 (Regolamento per la realizzazione di
impianti eolici nella Regione Puglia)».
Ad avviso del Collegio, con tale norma la Regione Puglia ha
«legificato» la disciplina originariamente approntata con fonte
regolamentare. Essa, secondo l'interpretazione preferibile, entra
perciò a far parte del precetto della norma di legge che la
richiama. In questo senso deve intendersi il rinvio (recettizio e non
meramente formale) alle «... direttive di cui al regolamento ...»,
ossia al contenuto sostanziale della disciplina regolamentare
regionale, che così assume il rango e la forza di legge regionale.
Ne discende che le disposizioni contenute nel regolamento
regionale n. 16 del 2006 non possono (piu') essere sindacate ed
eventualmente annullate da parte del giudice amministrativo, bensì
devono essere assoggettate alla verifica di legittimità
costituzionale.
Ciò premesso, appare sospetto di incostituzionalità il
combinato disposto dell'art. 3, comma 16, della legge regionale 31
dicembre 2007 n. 40 e degli artt. 4, 5, 6, 7, 8, 10, 13 e 14 del
regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16.
5.1. - Con gli articoli da 4 a 8 del regolamento n. 16 del 2006,
la Regione Puglia ha disciplinato e reso obbligatorio uno strumento
di pianificazione (il P.R.I.E.) sconosciuto alla legge statale in
materia di impianti per la produzione di energia eolica.
Che si tratti di un vero e proprio atto generale di
pianificazione, nel quale vengono valutati e ponderati aspetti
urbanistici, ambientali, paesaggistici, socio-economici ed
industriali, e confermato dall'iter di formazione (del tutto analogo
a quello usualmente osservato per l'approvazione dei piani
urbanistici) e soprattutto dal contenuto sostanziale, di cui si è
ampiamente detto. L'identificazione, attraverso il P.R.I.E., delle
«aree non idonee» alla costruzione di impianti eolici scaturisce
infatti da scelte di pianificazione che sono tipicamente espressione
della funzione di governo del territorio: coerentemente, l'art. 6 del
regolamento n. 16 del 2006 impone di coordinare le previsioni del
P.R.I.E. con quelle dei diversi livelli di pianificazione
urbanistica, con la pianificazione paesaggistica e con la
regolamentazione delle aree naturali protette.
Ed infatti, nella fase di valutazione di impatto ambientale sui
singoli progetti, l'art. 8, terzo comma, del regolamento n. 16 del
2006 stabilisce che la «valutazione integrata ai fini ambientali»
deve tenere conto «... delle compatibilità territoriali,
urbanistiche, paesaggistiche ed ambientali» riferite nel P.R.I.E.
comunale, così assegnando esplicita rilevanza a molteplici interessi
pubblici, di cui l'Amministrazione è chiamata ad effettuare un
contemperamento.
5.2. - A ciò si aggiunga che l'art. 6, terzo comma, del
regolamento regionale stabilisce in via generale ed inderogabile
(nelle more della definizione delle linee guida statali di cui al
comma 10 dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003), quali sono le aree
ritenute non idonee, indipendentemente dalla classificazione operata
nel P.R.I.E. Il lungo elenco comprende: aree protette regionali e
nazionali, oasi di protezione, aree pSIC e ZPS, zone umide (tutte con
un'area buffer di 200 metri), crinali con pendenze superiori al 20% e
relative aree buffer di 150 metri, grotte, doline ed altre emergenze
geomorfologiche con relativa area buffer di almeno 100 metri (desunte
dal PUTT/P o da altri eventuali censimenti ed elenchi realizzati da
enti pubblici o enti di ricerca), aree edificabili urbane con
relativa area buffer di 1000 metri, aree buffer di 500 metri dal
confine amministrativo del Comune che avvia la procedura di
approvazione del P.R.I.E., ambiti territoriali estesi (ATE) A e B del
PUTT/P, zone con segnalazione architettonica/archeologica e relativo
buffer di 100 metri, zone con vincolo architettonico/archeologico e
relativo buffer di 200 metri.
Tali divieti sono stati in parte rinnovati per effetto dell'art.
2, commi 6-ss., della legge regionale 21 ottobre 2008, n. 31, con
l'eccezione degli impianti eolici destinati all'autoconsumo.
5.3. - L'art. 10 del regolamento n. 16 del 2006 detta poi criteri
tecnici particolarmente dettagliati in ordine alla progettazione
degli impianti eolici, introducendo limitazioni puntuali a livello
normativo per la salvaguardia dell'effetto visivo e dell'impatto
paesaggistico (lett. b) e della flora e della fauna (lett. c), in
relazione all'inquinamento acustico (lett. d), alla sicurezza (lett.
g), alla viabilità (lett. h), alle linee elettriche (lett. i) alle
pertinenze (lett. j). Si tratta, con evidenza, di limitazioni non
contemplate dalla legge statale e, segnatamente, dall'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003.
5.4. - Quanto al parametro di controllo (P) per ciascun ambito
comunale (artt. 13 e 14, settimo comma, del regolamento), esso
costituisce senza dubbio un'ulteriore penetrante limitazione alla
possibilità di realizzare impianti eolici, anch'essa sconosciuta
alla legge statale, e dà luogo ad un regime di contingentamento
indifferenziato su tutto il territorio regionale pugliese, correlato
alla superficie globale del comune interessato, cui neppure il
P.R.I.E. comunale può derogare.
La Regione Puglia ha chiarito, con la citata deliberazione n.
1462 del 1° agosto 2008, che per effetto della vigenza del parametro
di controllo non sarà in ogni caso consentita l'installazione degli
impianti che abbiano superato il vaglio della valutazione integrata
d'impatto ambientale, quando la quantità di aerogeneratori
complessivamente ammissibili sia satura.
5.5. - Infine, l'art. 14 del regolamento regionale impone il
sostanziale blocco delle autorizzazioni, trascorsi sei mesi senza che
il P.R.I.E. comunale sia stato approvato, ed indica altresì in via
generale le aree che devono comunque qualificarsi «non idonee» in
assenza del P.R.I.E. (l'elencazione, sopra trascritta ed alla quale
si rinvia, ricalca ed in parte amplia quella di cui all'art. 6, terzo
comma, del regolamento stesso).
6. - Appare non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità relativa alle norme regionali fin qui esaminate, in
primo luogo, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. s),
della Costituzione.
L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 prevede che in
Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle attività
produttive, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali,
siano approvate le linee guida per lo svolgimento del procedimento di
rilascio dell'autorizzazione per l'installazione di impianti
alimentati da fonti rinnovabili.
Tale disposizione è da ritenersi espressione della competenza
statale in materia di tutela dell'ambiente, in quanto, sebbene
inserita nell'ambito della disciplina relativa alla produzione di
energia da fonti rinnovabili, ha quale precipua finalità quella di
proteggere il paesaggio. Le linee guida sono volte, infatti, ad
assicurare un corretto inserimento degli impianti eolici, nel
paesaggio.
Secondo una recente pronuncia della Corte costituzionale, la
prevalenza della tutela paesaggistica perseguita dalla disposizione
in esame, non esclude che essa, in quanto inserita nella più ampia
disciplina dello sfruttamento delle fonti rinnovabili di energia,
incida anche su altre materie (quali la «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale di energia» ed il «governo del territorio»)
attribuite alla competenza concorrente. Tanto giustifica il rinvio
alla Conferenza unificata, ma non consente alle Regioni, proprio in
considerazione del preminente interesse di tutela ambientale
perseguito dalla norma statale, di provvedere autonomamente alla
individuazione di criteri per il corretto inserimento nel paesaggio
degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa (in questi
termini Corte cost., sent. 29 maggio 2009, n. 166).
A tanto ha invece provveduto la Regione Puglia, introducendo le
ampie e tassative fattispecie di divieto di installazione degli
impianti eolici, di cui si è detto.
Sotto diverso profilo, deve giudicarsi non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità in relazione all'art.
117, terzo comma, della Costituzione, ai sensi del quale le materie
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale di energia» e
«governo del territorio» rientrano nella potestà legislativa
concorrente.
L'art. 3, comma 16, della legge regionale n. 40 del 2007 ed il
regolamento regionale n. 16 del 2006 ivi richiamato incidono
complessivamente su dette materie, nella parte in cui prevedono
l'approvazione a livello comunale di uno specifico strumento di
pianificazione (il P.R.I.E.), la fissazione di un indice massimo di
affollamento (il parametro di controllo P) e l'applicazione, in via
transitoria, del divieto di realizzazione di nuovi impianti eolici
(in assenza di P.R.I.E.). La normativa statale non contempla simili
poteri, nè consente di aggravare il procedimento istruttorio ovvero
di limitare la possibilità di costruire nuovi aerogeneratori
mediante la formazione di piani regolatori settoriali ovvero
l'applicazione di indici massimi di densità.
Secondo la Corte costituzionale, i principi fondamentali in
materia si ricavano dalla legislazione statale e, in particolare, dal
d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'). L'art. 12, terzo comma, del decreto prevede che
la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di
modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e
riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonchè le
opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all'esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una
autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione, nel rispetto delle
normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del
paesaggio e del patrimonio storico-artistico. Il successivo comma 4
prevede che l'autorizzazione è rilasciata a seguito di un
procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni
interessate, svolto nel rispetto dei principi di semplificazione e
con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e
successive modificazioni e integrazioni; il termine massimo per la
conclusione del procedimento non può comunque essere superiore a 180
giorni.
L'indicazione del termine, contenuto nell'art. 12, comma 4, «...
deve qualificarsi quale principio fondamentale in materia di
"produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia", in
quanto tale disposizione risulta ispirata alle regole della
semplificazione amministrativa e della celerità garantendo, in modo
uniforme sull'intero territorio nazionale, la conclusione entro un
termine definito del procedimento autorizzativo» (così Corte cost.,
sent. 9 novembre 2006, n. 364). Ne consegue la sospetta
illegittimità costituzionale delle norme regionali che dispongono il
blocco sine die della realizzazione di nuovi impianti eolici, in
assenza del P.R.I.E. comunale (per la cui approvazione non si
prevedono termini perentori o meccanismi di surroga).
Costituisce altresì, ad avviso del Collegio, principio
fondamentale della materia ricavabile dell'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003, quello della «indifferenza urbanistica» della costruzione
di impianti eolici, tenuto conto che:
il terzo comma dell'art. 12 stabilisce con chiarezza che
l'autorizzazione unica regionale, che scaturisce dalla conferenza di
servizi, ha effetto di variante urbanistica, ove occorra;
il settimo comma dell'art. 12 dispone che gli impianti eolici
possono essere in ogni caso ubicati nelle zone classificate agricole
dai vigenti piani urbanistici.
Deve pertanto dubitarsi che il legislatore regionale possa
reintrodurre surrettiziamente, attraverso la previsione di un
apposito strumento non tipizzato dalla legge statale (il P.R.I.E.),
il potere di pianificazione normalmente spettante agli enti locali in
materia di governo del territorio e di utilizzo dei suoli e delle
risorse naturali, così consentendo ai comuni di imporre ulteriori
limitazioni alla facoltà di installare impianti per la produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili, al di fuori dello schema
procedurale della conferenza di servizi, prevista dall'art. 12 del
decreto.
In tal senso, il legislatore statale ha inteso far confluire
nella conferenza di servizi l'esercizio di tutte le potestà
spettanti alle Amministrazioni interessate, con chiara fmalità di
accelerazione e semplificazione procedimentale, mentre al contrario
la Regione Puglia ha congegnato un livello di pianificazione di
settore, con effetti vincolanti, che presenta i tratti tipici degli
strumenti urbanistici generali e che, come tale, confligge con il
principio generale ricavabile dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003.
7. - Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte,
solleva questione di costituzionalità dell'articolo 3, comma 16,
della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40 e degli articoli 4, 5,
6, 7, 8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale 4 ottobre 2006, n. 16,
per violazione dell'articolo 117, secondo comma, lett. s), e terzo
comma, della Costituzione.
Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia,
dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.

Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito,
nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell'articolo 3, comma
16, della legge regionale 31 dicembre 2007, n. 40 e degli articoli 4,
5, 6, 7, 8, 10, 13 e 14 del regolamento regionale 4 ottobre 2006, n.
16, in relazione all'articolo 117, secondo comma, lett. s), e terzo
comma, della Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente della Giunta della Regione
Puglia e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale della
Puglia;
Così deciso in Bari, nella Camera di consiglio del giorno 17
giugno 2009.

Il Presidente: Allegretta


L'estensore: Picone