1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 40 ORDINANZA 25 febbraio - 17 marzo 2015
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Confessioni religiose - Intese tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica - Deliberazione del Consiglio dei ministri di diniego all'apertura di trattative con l'Unione degli atei e degli agnostici razionalisti - Sentenza delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, con la quale e' stato respinto il ricorso per motivi di giurisdizione proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la decisione del Consiglio di Stato che aveva affermato la sindacabilita' della suddetta deliberazione del Consiglio dei ministri - Conflitto sollevato dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti della Corte di cassazione. - Sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305. - (T-150040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della sentenza della Corte di cassazione-sezioni
unite civili, 28 giugno 2013, n. 16305, promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso depositato in cancelleria il 22
settembre 2014 ed iscritto al n. 5 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2014, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 25 febbraio 2015 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che, con ricorso depositato in data 22 settembre 2014
(reg. confl. pot. amm. n. 5 del 2014), il Presidente del Consiglio
dei ministri, in proprio e a nome del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti della Corte di cassazione, sezioni unite civili, in
relazione alla sentenza n. 16305 del 12 marzo-28 giugno 2013 con la
quale è stato respinto il ricorso per motivi attinenti alla
giurisdizione proposto dallo stesso Presidente del Consiglio avverso
la sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, n. 6083 del 18
novembre 2011;
che il ricorrente riferisce in ordine alla richiesta dell'Unione
degli atei e degli agnostici razionalisti (UAAR), associazione non
riconosciuta, costituita con atto notarile nel 1991, la quale aveva
proposto ricorso avanti al TAR Lazio chiedendo l'annullamento della
delibera del Consiglio dei ministri in data 27 novembre 2003, con la
quale, recependo il parere dell'Avvocatura generale dello Stato, il
Consiglio dei ministri decideva di non avviare le trattative
finalizzate alla conclusione dell'intesa ai sensi dell'art. 8, terzo
comma, della Costituzione, ritenendo che la professione di ateismo
non potesse essere assimilata ad una confessione religiosa;
che con sentenza 31 dicembre 2008, n. 12359, il TAR Lazio
dichiarava inammissibile il ricorso per difetto assoluto di
giurisdizione, ritenendo che la determinazione impugnata avesse
natura di atto politico non sindacabile;
che il Consiglio di Stato, con la citata sentenza n. 6083 del
2011, riformando la decisione di primo grado, affermava la
giurisdizione del giudice amministrativo ritenendo che l'atto
impugnato fosse espressione di mera discrezionalità tecnica della
pubblica amministrazione, come tale sindacabile dal giudice
amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità e
che, pertanto, l'avvio delle trattative potesse «addirittura
considerarsi obbligatorio sol che si possa pervenire a un giudizio di
qualificabilità del soggetto istante come confessione religiosa,
salva restando da un lato la facoltà di non stipulare l'intesa
all'esito delle trattative ovvero - come già detto - di non tradurre
in legge l'intesa medesima, e dall'altro lato la possibilità,
nell'esercizio della discrezionalità tecnica cui si è accennato, di
escludere motivatamente che il soggetto presenti le caratteristiche
che le consentirebbero di rientrare fra le "confessioni religiose"»;
che le parti venivano quindi rimesse avanti al primo giudice;
che avverso tale decisione, il Presidente del Consiglio dei
ministri proponeva ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111,
ultimo comma, Cost., alle sezioni unite della Corte di cassazione,
sostenendo che il rifiuto di avviare le trattative per la conclusione
dell'intesa ex art. 8 Cost. doveva qualificarsi come "atto politico",
come tale insindacabile;
che la Corte di cassazione, con sentenza n. 16305 del 2013,
respingeva il ricorso affermando che l'accertamento preliminare
relativo alla qualificazione dell'istante come confessione religiosa
costituirebbe esercizio di discrezionalità tecnica da parte
dell'amministrazione atteso che il soggetto che avanza l'istanza di
avvio delle trattative per la conclusione dell'intesa sarebbe
portatore di una pretesa costituzionalmente tutelata all'apertura
delle stesse, azionabile in giudizio, di tal che il Governo avrebbe
l'obbligo giuridico di avviare le trattative ex art. 8 Cost. per il
solo fatto che una qualsiasi associazione lo richieda e a prescindere
dalle evenienze che si possono verificare nel prosieguo dell'iter
legislativo;
che, ad avviso della Corte di cassazione, «l'apertura della
trattativa è dovuta in relazione alla possibile intesa,
disciplinata, nel procedimento, secondo i canoni dell'attività
amministrativa; [mentre] la legge di approvazione segue le regole e
le possibili vicende [...] proprie degli atti di formazione [per cui]
le variabili fattuali della seconda fase non incidono sulla natura
della situazione giuridica che sta alla base delle bilateralità
pattizia voluta dal costituente»;
che «negare la sindacabilità del diniego di apertura della
trattativa per il fatto che questa è inserita nel procedimento
legislativo significa privare il soggetto istante di tutela e aprire
la strada [...] a una discrezionalità foriera di discriminazioni»;
che, successivamente a tale pronuncia, il TAR Lazio, con sentenza
3 luglio 2014 n. 7068, ha respinto nel merito il ricorso della UAAR
escludendo che essa possa qualificarsi come confessione religiosa;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, ed il Consiglio dei
ministri, non condividendo i principi affermati dalla Corte di
cassazione e ritenendo che il rifiuto di avviare le trattative
finalizzate alla stipula dell'intesa sia un atto politico, come tale
sottratto al sindacato giurisdizionale, hanno sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri nei confronti della Corte di cassazione;
che, in ordine alla ammissibilità del conflitto, i ricorrenti
sostengono che sarebbe pacifica la legittimazione soggettiva del
Presidente del Consiglio dei ministri in proprio e del Consiglio dei
ministri a dichiarare definitivamente la volontà del potere di
riferimento e che, nel caso di specie, il rifiuto all'avvio delle
trattative sarebbe stato opposto dal Consiglio dei ministri, organo
al quale, ai sensi dell'art. 2, comma 3, della legge 23 agosto 1988,
n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri), sono riservate le
determinazioni sulle intese;
che, in ordine alla legittimazione passiva, le sezioni unite
della Corte di cassazione sarebbero competenti a dichiarare la
definitiva volontà del potere giudiziario, in considerazione della
efficacia vincolante per tutti i giudici comuni, anche in altri
processi, delle decisioni da essa assunte in ordine alla
giurisdizione;
che, quanto al profilo oggettivo, i ricorrenti richiamando gli
artt. 7, 8, 92 e 95 Cost., osservano come la Corte di cassazione, con
la sentenza n. 16305 del 2013, avrebbe illegittimamente esercitato il
suo potere giurisdizionale menomando la funzione di indirizzo
politico che la Costituzione assegna al Governo in materia religiosa
la quale sarebbe assolutamente libera nel fine e quindi
insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni;
che, nel merito, si afferma come non possa essere condivisa la
conclusione delle sezioni unite in ordine alla doverosità dell'avvio
delle trattative per la stipula dell'intesa ex art. 8, comma terzo,
Cost.;
che tale ultima disposizione costituirebbe norma sulle fonti, dal
momento che le intese integrerebbero il presupposto per l'avvio
dell'iter legislativo finalizzato alla emanazione della legge che
regola i rapporti tra Stato e confessione religiosa, e, pertanto,
parteciperebbero della stessa natura, di atto politico, delle
successive fasi dell'iter;
che inoltre, se il Governo è libero di non dare seguito alla
stipula dell'intesa omettendo di esercitare l'iniziativa per
l'emanazione della legge prevista dall'art. 8, terzo comma, Cost., a
maggior ragione deve essere libero, nell'esercizio delle sue
valutazioni politiche, di non avviare alcuna trattativa;
che tale conclusione troverebbe conferma nella sentenza della
Corte costituzionale n. 346 del 2002, ove si afferma che il Governo
non è vincolato a norme specifiche per quanto riguarda l'obbligo di
negoziare e stipulare l'intesa;
che, infine, vi è di ciò conferma nella recente sentenza di
questa Corte n. 81 del 2012 la quale avrebbe riconosciuto l'esistenza
di spazi riservati alla scelta politica;
che, in definitiva, il rifiuto del Consiglio dei ministri di
avviare le trattative per la conclusione dell'intesa sarebbe
espressione della fondamentale funzione di direzione e di indirizzo
politico del Governo, in quanto tale libera nel fine ed
insuscettibile di controllo da parte dei giudici comuni, non
tollerando interferenze da parte del potere giudiziario di tal che
sarebbe abnorme la sentenza che annulla il diniego di avvio delle
trattative imponendo al Governo di riesaminare la questione o di
concludere l'intesa con un determinato soggetto;
che, conseguentemente, i ricorrenti chiedono alla Corte
costituzionale di dichiarare che non spettava alla Corte di
cassazione, sezioni unite civili, di affermare la sindacabilità, ad
opera dei giudici comuni, del rifiuto del Consiglio dei ministri di
avviare le trattative finalizzate alla conclusione dell'intesa di cui
all'art. 8, terzo comma, Cost.
Considerato che in questa fase del giudizio, a norma dell'art.
37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
questa Corte è chiamata a deliberare, senza contraddittorio, se il
ricorso sia ammissibile in quanto vi sia «materia di un conflitto la
cui risoluzione spetti alla sua competenza», sussistendone i
requisiti soggettivo ed oggettivo e restando impregiudicata ogni
ulteriore questione, anche in punto di ammissibilità del conflitto;
che sotto il profilo soggettivo, il Presidente del Consiglio dei
ministri, sia in proprio sia in rappresentanza del Consiglio dei
ministri, è legittimato a promuovere il presente conflitto in quanto
organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere
cui appartiene in ordine alla stipula delle intese con le confessioni
religiose diverse da quella cattolica, ai sensi dell'art. 8, terzo
comma, della Costituzione;
che sussiste, altresì, la legittimazione a resistere nel
conflitto della Corte di cassazione dal momento che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, si deve riconoscere ai
singoli organi giurisdizionali la legittimazione ad essere parti di
conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto in
posizione di piena indipendenza garantita dalla Costituzione e
competenti a dichiarare definitivamente, nell'esercizio delle
relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (ex
plurimis, ordinanze n. 286 del 2014 e n. 69 del 2013);
che, quanto al profilo oggettivo del conflitto, il ricorso è
finalizzato a tutelare la sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantite del Governo che, secondo la prospettazione del ricorrente,
ad esso sarebbero attribuite dagli artt. 8, terzo comma, 92 e 95
Cost. i quali assegnano a detto organo la funzione di indirizzo
politico in materia religiosa, e che la sentenza della Corte di
cassazione, esorbitando dalle proprie competenze, avrebbe menomato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11
marzo 1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri nei confronti della Corte di cassazione con l'atto indicato
in epigrafe;
2) dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza al ricorrente Presidente del Consiglio dei
ministri;
b) che, a cura del ricorrente, il ricorso e la presente ordinanza
siano notificati alla Corte di cassazione, entro il termine
perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di cui al punto a),
per essere successivamente depositati, con la prova dell'avvenuta
notifica, nella cancelleria della Corte entro il termine perentorio
di trenta giorni dalla notificazione, a norma dell'art. 24, comma 3,
delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI