1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 26-8-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 204 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 maggio 2009
Ordinanza del 13 maggio 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Liguria sul ricorso proposto da Ditta individuale Pizzeria di Carta Davide contro Ministero del lavoro e della previdenza sociale. Lavoro e occupazione - Norme in materia di tutela della salute e della sicurezza dei luoghi di lavoro - Divieto per gli imprenditori di impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al venti per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro - Inosservanza - Possibilita' degli organi di vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale di adottare provvedimenti di sospensione dell'attivita' senza obbligo di motivazione - Incidenza sul diritto di difesa e sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, art. 14, comma 1. - Costituzione, artt. 24, 97, primo comma, e 113. (009C0485) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 26-8-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 477 del 2008, proposto da: Ditta individuale
Pizzeria Panaus di Carta Davide, rappresentata e difesa dagli avv.
Antonio e Paolo Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio degli
stessi in Genova, alla via XX Settembre 8/16;
Contro Ministero lavoro e della previdenza sociale, in persona
del Ministto pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, con domicilio
presso gli uffici della stessa in Genova, al v.le Brigate Partigiane
2; per l'annullamento
Previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento della
Direzione provinciale del lavoro di Genova n. 070/052 in data 16
maggio 2008, di sospensione della attività imprenditoriale.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero del lavoro
e della previdenza sociale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2009 l'avv.
Angelo Vitali e uditi per le parti i difensori, come specificato nel
verbale di udienza;
Con ricorso noficato in data 27 maggio 2008 il signor Carta
Davide, in qualità di legale rappresentante della ditta individuale
Pizzeria Panaus, ha impugnato il provvedimento 16 maggio 2008, n.
007/070/052, con il quale il Servizio ispezione del lavoro della
Direzione provinciale del lavoro di Genova, in seguito ad una visita
ispettiva presso i locali dell'impresa, ha disposto, ai sensi
dell'art. 14, comma 1 del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, la sospensione
dell'attività imprenditoriale, avendo accertato l'impiego di due
fattorini addetti al recapito delle pizze da asporto (pari al 66% del
totale dei lavoratori presenti sul posto di lavoro), non risultanti
dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria.
A sostegno del gravame deduce due motivi di ricorso, come segue.
1. Violazione degli artt. 3 e 24 Cost., in relazione all'art. 3
della legge n. 241/1990 ed all'art. 14, d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81.
Connesso eccesso di potere per omessa motivazione.
2. Eccesso di potere per omessa motivazione, per
contraddittorietà e per manifesta ingiustizia.
Il ricorrente espone di aver esibito agli ispettori, già in sede
di sopralluogo, copia dei contratti di collaborazione autonoma ed
occasionale (cfr. i docc. 4 e 5 delle produzioni 30 maggio 2008 di
parte ricorrente) conclusi con i due fattorini (la circostanza
risulta effettivamente dal verbale di accesso ispettivo), e si duole
che il provvedimento di sospensione, dalle conseguenze gravissime
sulla vita di una piccola impresa quale quella ricorrente, sia stato
adottato in totale assenza di motivazione: motivazione vieppiù
necessaria, posto il carattere largamente discrezionale del
provvedimento e la circostanza che l'esistenza del vincolo di
subordinazione ex art. 2094 c.c. (la cui prova grava comunque
sull'amministrazione procedente) dev'essere apprezzata in concreto,
con riguardo alla specificità dell'incarico conferito al lavoratore
ed alle sue modalità attuative, non potendo comunque prescindersi
completamente dalla volontà manifestata dalle parti sul punto.
Si è costituito in giudizio il Ministero del lavoro, della
salute e delle politiche sociali, instando per la reiezione del
ricorso.
Con ordinanza 12 giugno 2008, n. 206 la Sezione ha accolto la
domanda incidentale di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato.
Alla pubblica udienza del 2 aprile 2009 il ricorso è stato
trattenuto dal collegio per la decisione.
Giova riportare il testo integrale della disposizione di cui ha
fatto applicazione il provvedimento impugnato.
L'art. 14, comma 1 del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 dispone che
«al fine di garantire la tutela della salute e la sicurezza dei
lavoratori, nonchè di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e
irregolare, ferme restando le attribuzioni del coordinatore per
l'esecuzione dei lavori di cui all'art. 92, comma 1, lettera e), gli
organi di vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche
secondo le rispettive competenze, possono adottare provvedimenti di
sospensione di un'attività imprenditoriale qualora riscontrino
l'impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra
documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per
cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, ovvero
in caso di reiterate violazioni della disciplina in materia di
superamento dei tempi di lavoro, di riposo giornaliero e settimanale,
di cui agli articoli 4, 7 e 9 del decreto legislativo 8 aprile 2003,
n. 66, e successive modificazioni, considerando le specifiche
gravità di esposizione al rischio di infortunio, nonchè in caso di
gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e
della sicurezza sul lavoro individuate con decreto del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, adottato sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano. In attesa della adozione del citato
decreto, le violazioni in materia di tutela della salute e della
sicurezza sul lavoro che costituiscono il presupposto per l'adozione
del provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale sono
quelle individuate nell'allegato I. L'adozione del provvedimento di
sospensione è comunicata all'Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di cui all'art. 6
del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 ed al Ministero delle
infrastrutture, per gli aspetti di rispettiva competenza, al fine
dell'emanazione di un provvedimento interdittivo alla contrattazione
con le pubbliche amministrazioni ed alla partecipazione a gare
pubbliche di durata pari alla citata sospensione nonchè per un
eventuale ulteriore periodo di tempo non inferiore al doppio della
durata della sospensione e comunque non superiore a due anni. Le
disposizioni del presente comma si applicano anche con riferimento ai
lavori nell'ambito dei cantieri edili. Ai provvedimenti del presente
articolo non si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto
1990, n. 241».
La Sezione dubita della legittimità costituzionale della
disposizione testè citata, nella parte in cui prevede che «ai
provvedimenti del presente articolo non si applicano le disposizioni
di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241» e, segnatamente, nella parte
in cui esclude l'applicazione ai provvedimenti de quibus dell'art. 3,
comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per contrasto con gli
artt. 97, primo comma, 24 e 113 Cost., e ritiene pertanto di dover
sollevare la relativa questione.
La questione è innanzitutto rilevante.
È noto come l'obbligo generale di motivazione degli atti
amministrativi è stato introdotto nel nostro ordinamento dall'art.
3, comma 1 della legge n. 241/1990: dunque, mentre in precedenza il
difetto di motivazione integrava - tradizionalmente - una delle
figure sintomatiche dell'eccesso di potere, oggi esso configura
propriamente il vizio di violazione di legge.
Orbene, nel caso di specie il ricorrente si duole per l'appunto
dell'assoluto difetto di motivazione del provvedimento impugnato, che
costituisce vizio tipico degli atti amministrativi discrezionali.
Sennonchè, la disposizione censurata, nel disporre che «ai
provvedimenti del presente articolo non si applicano le disposizioni
di cui alla legge 7 agosto I 990, n. 241», sottrae i provvedimenti di
sospensione dell'attività imprenditoriale dall'obbligo generale dì
motivazione, sicchè, dovendo trovare applicazione alla fattispecie
in esame (donde la rilevanza della questione), essa impedisce al
Tribunale di conoscere della relativa censura.
D'altro canto, il dedotto difetto dì motivazione non può
neppure apprezzarsi sotto l'aspetto - pure dedotto in giudizio -
dell'eccesso di potere, giacchè la relativa figura, prima
dell'entrata in vigore della legge n. 241/1990, veniva
tradizionalmente riconosciuta nei soli casi in cui la motivazione
doveva ritenersi obbligatoria, perchè imposta dalla legge (con
disposizione di carattere speciale) o dalla natura lesiva dell'atto.
Nel caso di specie, tuttavia, è lo stesso art. 14, comma 1,
d.lgs. n. 81 /2008 ad escludere espressamente, tra l'altro (e per
quanto rileva nella presente sede), l'obbligo di motivazione, la cui
mancanza non può dunque costituire - pena un'inammissibile aporia
del sistema - spia dell'eccesso di potere.
Ma la questione pare al collegio anche non manifestamente
infondata.
Difatti, l'obbligo di motivazione dei provvedimenti
amministrativi di cui all'art. 3, comma 1 della legge n. 241/1990
costituisce un principio generale che attua sia i canoni
costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione
ex art. 97 Cost., sia la tutela di altri interessi costituzionalmente
protetti, come il diritto di difesa contro gli atti della pubblica
amministrazione ex artt. 24 e 113 Cost. in tal senso cfr. C. cost.,
17 marzo 2006, n. 104, con riferimento al principio di pubblicità
dell'azione amministrativa).
Di più, l'obbligo dì motivazione dei provvedimenti
amministrativi è un principio del patrimonio costituzionale comune
dei paesi europei, come ben testimoniato dall'art. 253 del Trattato
istitutivo delle Comunità europee (a mente del quale «i regolamenti,
le direttive e le decisioni, adottati congiuntamente dal Parlamento
europeo e dal Consiglio, nonchè detti atti adottati dal Consiglio o
dalla Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o
ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente
trattato»), che lo estende addirittura agli atti normativi.
Nè rileva, al fine di escludere la ritenuta valenza generale
dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, che la
stessa disposizione di cui all'art. 3, legge n. 241/1990 lo escluda
espressamente, al comma 2, per gli atti normativi e per quelli a
contenuto generale.
Tale esclusione si giustifica unicamente con la circostanza che
si tratta di atti (si pensi ad un regolamento, ad un atto di
pianificazione urbanistica o ad un bando di concorso) che, di regola,
per loro natura non incidono in modo diretto ed immediatamente lesivo
sulle posizioni giuridiche degli amministrati, che non sono neppure
individuabili a priori.
Tanto ciò è vero che quando - eccezionalmente - un atto a
contenuto generale incida immediatamente su posizioni giuridiche
qualificate, la giurisprudenza amministrativa suole richiedere
un'apposita motivazione, come accade nel caso di varianti al piano
regolatore generale che incidano su aree determinate o su aspettative
dei privati particolarmente qualificate (come quelle ingenerate da
impegni già assunti dall'amministrazione mediante approvazione di
piani attuativi o stipula di convenzioni): in tali evenienze, la
completezza della motivazione costituisce infatti lo strumento dal
quale deve emergere l'avvenuta comparazione tra il pubblico interesse
cui si finalizza la nuova scelta e quello del privato, assistito
appunto da una aspettativa giuridicamente tutelata (cfr., per
esempio, Cons. di St., IV, 9 giugno 2008, n. 2837).
I principi di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97
Cost. esigono dunque che, ogni qualvolta l'interesse pubblico si
fronteggi con un interesse privato ben determinato (ciò che di
regola non accade per gli atti normativi e per quelli a contenuto
generale), l'amministrazione debba dare conto, mediante
l'indefettibile elemento della motivazione, dell'avvenuta
comparazione dei due interessi in conflitto.
Nel caso dei provvedimenti discrezionali, insomma, la motivazione
costituisce lo strumento principe a mezzo del quale effettuare il
controllo di legittimità dell'atto, consentendo al giudice il
sindacato sull'iter logico seguito dall'autorità amministrativa e
sul ricorrere dei presupposti del potere in concreto esercitato.
Con il che, esclusione dell'obbligo di motivazione per i
provvedimenti di sospensione dell'attività imprenditoriale si pone
in contrasto anche con gli artt. 24 e 113 Cost., in quanto limita
fortemente la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi contro
gli atti della pubblica amministrazione (tutela giurisdizionale di
regola estesa ai tre classici vizi di incompetenza, violazione di
legge ed eccesso di potere, cfr. gli artt. 26 del r.d. 26 giugno
1924, n. 1054 e 2 lett. b della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), di
fatto escludendola per il tipico profilo del difetto di motivazione,
che integra ad un tempo violazione di legge (l'art. 3 legge n.
241/1990) ed eccesso di potere.
Tutto ciò premesso la sezione;
Visti gli articoli 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 1 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, nella parte in
cui prevede che «ai provvedimenti del presente articolo non si
applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241» e,
segnatamente, nella parte in cui esclude l'applicazione ai
provvedimenti de quibus dell'art. 3 comma 1 della legge 7 agosto
1990, n. 241, per contrasto con gli artt. 97 comma 1, 24 e 113 Cost.;

P. Q. M.
Sospende il giudizio in corso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
segreteria alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Genova, nella Camera di consiglio del giorno 2
aprile 2009.
Il Presidente: Di Sciascio
L'estensore: Vitali