1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 11-9-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 556 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 1990- 2 settembre 1991
N. 556 Ordinanza emessa l'11 aprile 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 settembre 1991) dal tribunale amministrativo regionale per la Sardegna sul ricorso proposto da Soro Sebastiano contro la regione autonoma della Sardegna ed altri Regione Sardegna - Organi di controllo degli enti locali (nella specie: Co.Re.Co.) - Prevista decadenza dell'organo di controllo non rinnovato entro il termine di sessanta giorni dalla scadenza - Conseguente limitazione, con legge regionale, della operativita' della prorogatio degli organi di controllo - Lamentata violazione delle norme statutarie prevedenti, come necessaria ed indefettibile, l'attivita' degli organi di controllo. Impiego pubblico - Accesso ai pubblici uffici - Reclutamento del personale pubblico delle qualifiche inferiori - Requisiti - Necessita' della iscrizione nelle liste di disoccupazione - Conseguente esclusione di coloro che sono gia' occupati e pertanto professionalmente piu' meritevoli - Prospettata violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge regione Sardegna 23 ottobre 1978, n. 62, art. 9, primo comma, modificato dalla legge regione Sardegna 26 gennaio 1989, n. 6, art. 1; legge 28 febbraio 1987, n. 56, art. 16, modificato dalla legge 20 maggio 1988, n. 96, artt. 4-bis, 4-ter, 4-quater, 4-quinquies e 4-sexies). (Statuto regione Sardegna, art. 46; Cost., art. 97). (091C1027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 11-9-1991)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1/90 proposto
dal sig. Soro Sebastiano rappresentato e difeso dagli avvocati
Lorenzo Palermo e Marcello Vignolo, elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Cagliari, via Sassari n. 77, contro la regione
autonoma della Sardegna in persona del presidente della giunta,
l'assessore regionale agli enti locali ed il comitato regionale di
controllo sugli atti degli enti locali in persona del presidente in
carica, non costituiti in giudizio, e nei confronti del comune di
Anela in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso
dall'avv. Giovanni Agostino Pinna ed elettivamente domiciliato in
Cagliari, via dei Conversi n. 86 presso il dott. Pier Luigi Pinna,
per l'annullamento dell'ordinanza n. 6296-6297/2 in data 3 novembre
1989 con la quale il comitato regionale di controllo ha annullato le
deliberazioni del consiglio comunale di Anela n. 51 e n. 52 in data
30 settembre 1989;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Anelia in
persona del sindaco in carica;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'11 aprile 1990 la relazione del
primo referendario Manfredo Atzeni e uditi altresì, l'avv. Lorenzo
Palermo per il ricorrente e, per delega dell'avv. Giovanni Agostino
Pinna, per il comune di Anela;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso a questo tribunale, notificato l'11-12 dicembre 1989 e
depositato il 2 gennaio 1990 il sig. Sebastiano Soro impugna
l'ordinanza n. 6296-6297/2 in data 3 gennaio 1989 con la quale il
comitato regionale di controllo ha annullato le deliberazioni del
consiglio comunale di Anela n. 51 e n. 52 in data 30 settembre 1989
concernenti controdeduzioni alla precedente ordinanza n.
5278/2-4239/2 in data 7 settembre 1989 (di annullamento della
deliberazione n. 46 in data 24 giugno 1989) e conseguente
approvazione della graduatoria del concorso per un posto di applicato
di prima classe contabile ed assunzione in ruolo in prova dello
stesso sig. Soro, quale vincitore.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
1) il Co.Re.Co. alla data di adozione del provvedimento
impugnato, era già decaduto;
2) la fattispecie in esame ricade nell'ambito di applicazione
della legge n. 554 del 29 dicembre 1989 trattandosi di concorso le
cui prove sono state avviate entro il 1º gennaio 1989;
3) il d.-l. 26 luglio 1989, n. 260, ed il d.-l. 23 settembre
1989, n. 326, hanno esteso a tutto il 1989 la portata della predetta
deroga;
4) il Co.Re.Co. aveva in precedenza approvato espressamente le
deliberazioni di riapertura dei termini del concorso e di nomina di
un commissario; l'intervenuto atto di annullamento si pone qundi in
contrasto con tali pronunciamenti;
5) il posto messo a concorso non rientra fra quelli per i quali
è consentita la copertura sulla base di selezione tra gli iscritti
nelle liste di collocamento.
Il ricorrente chiede quindi l'annullamento, previa sospensione,
del provvedimento impugnato.
Con ordinanza n. 23 in data 30 gennaio 1990 è stato respinto
l'incidente cautelare.
Si è costituito in giudizio il comune di Anela in persona del
sindaco in carica (autorizzato con deliberazione g.m. n. 338 in data
18 dicembre 1989) chiedendo, con atto di intervento notificato il
10-11 gennaio 1990 e depositato il 1º febbraio 1990, l'accoglimento
del ricorso.
In data 29 marzo 1990 il ricorrente ha depositato memoria.
Alla pubblica udienza il suo procuratore, comparso anche per il
comune di Anela, ha ulteriormente illustrato le proprie
argomentazioni.
D I R I T T O
Il ricorrente impugna il provvedimento con il quale il comitato
regionale di controllo ha annullato le deliberazioni del consiglio
comunale di Anela rlative all'approvazione degli atti del concorso
per la copertura di un posto di applicato contabile con la sua
conseguente chiamata in servizio come vincitore del medesimo.
Deve preliminarmente essere estromesso il comune di Anela, il
quale non ha depositato in giudizio copia del provvedimento
consiliare di ratifica della deliberazione con la quale la giunta ha
autorizzato il sindaco a stare in giudizio.
Procedendo quindi all'esame del merito della controversia, le
consure proposte possono essere suddivise in due gruppi.
Da una parte infatti l'attore contesta, con il primo motivo di
ricorso, la stessa legittimazione del Co.Re.Co. allora in carica ad
esercitare il controllo.
Dall'altra lamenta invece, con tutte le altre censure, lo
scorretto esercizio di tale potere.
È bene che la trattazione proceda dalla delibazione di queste
ultime, in quanto le altre problematiche sottendono, come si vedrà
nel seguito della trattazione, questioni di costituzionalità.
Sostiene in primo luogo il ricorrente che per l'accesso al posto
in questione è richiesto titolo di studio superiore a quello della
scuola dell'obbligo.
I relativi meccanismi di assunzione si sottrarrebbero quindi alla
disciplina dell'art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56/1987.
Il motivo non è fondato in quanto nel bando di concorso in data
29 gennaio 1988 può leggersi che il titolo di studio richiesto è
giustappunto quello di licenza media inferiore.
Afferma poi l'attore l'applicabilità dell'art. 1, quinto comma,
della legge 29 dicembre 1988, n. 554, in quanto le prove del concorso
in parola sono state espletate una prima volta nell'anno 1988 senza
giungere ad indicare alcun vincitore mentre le successive prove,
superate dall'adierno ricorrente, perterrebbero al medesimo
procedimento.
Anche questa argomentazione deve essere disattesa in quanto
qualinque sia stata la qualificazione formale attribuita dal comune
ai propri atti quest'ultimo, una volta esperita infruttuosamente la
procedura, ha pubblicato un nuovo bando (sopra citato) con il quale
gli interessati in possesso dei necessari requisiti alla data del
medesimo venivano invitati a presentare le necessarie domande, senza
alcuna considerazione per la situazione di quanti avessero già
presentato domanda, o addirittura partecipato alle prove svoltesi in
precedenza.
Il concorso di cui ora trattasi deve quindi essere considerato
diverso da quello precedentemente espletato, in quanto rivolto ad un
gruppo di potenziali candidati diversamente individuato.
Nè vale addurre che il comune ha affidato anche il secondo
procedimento alla stessa commissione, non assendo lo stesso obbligato
ad un nuovo atto di nomina espresso avendo adeguatamente esternato la
volontà di riconfermare i membri a suo tempo indicati.
Afferma poi il ricorrente che il comitato di controllo non avrebbe
potuto sollevare la questione dell'applicabilità dell'art. 16 della
legge n. 56/1987 per la prima volta con il provvedimento impugnato
dopo che con provvedimento in data 30 novembre 1988 aveva preso atto
della deliberazione n. 348 in data 31 ottobre 1988 concernente la
nuova indizione del concorso.
Tale prospettazione non può essere condivisa in quanto detta
deliberazione è stata emanata vigente l'art. 4-quinquies della legge
20 maggio 1988, n. 160, il quale onde coordinare, l'entrata in vigore
delle disposizioni di cui alla legge n. 56 con quella delle
necessarie norme di attuazione ha rimandato l'applicazione della
suddetta legge al 1º gennaio 1989.
La deliberazione citata era pertanto conforme alla normativa
vigente al momento della sua adozione.
Da ciò consegue da una parte che il comitato di controllo, in
quella fase, non doveva contestare al comune alcuna illeggittimità;
dall'altra, se quest'ultimo avesse concluso la procedura entro la
data anzidetta avrevve potuto validamente assumere il vincitore del
concorso.
Inoltre, il comune poteva ottenere tale risultato anche iniziando
tempestivamente le prove, in tal modo beneficiando dell'art. 1 della
legge 29 dicembre 1988, n. 554.
Obietta peraltro il ricorrente a quest'ultimo riguardo che vigente
tale legge il comitato avesse preso atto della deliberazione (n. 90
in data 30 dicembre 1988) con la quale il consiglio comunale aveva
sostituito un membro della commissione d'esame.
In tal modo il Co.Re.Co. avrebbe implicitamente consentito la
prosecuzione del concorso, ed il provvedimento impugnato appare
pertanto in contrasto con tale determinazione.
La tesi, sebbene acutamente sostenuta, non può essere condivisa.
Ritene il collegio che la lamentata contraddittorietà potrebbe
essere riscontrata nelle sole ipotesi in cui l'esame del primo atto
presupponga la risoluzione di questioni rilevanti anche in sede di
controllo del successivo provvedimento.
Solo in tale caso potrebbe infatti ritenersi che il Co.Re.Co.
abbia, sebbene implicitamente, affermato l'insussistenza dei vizi poi
contestati nella successiva fase procedimentale.
Tale ipotesi non si è verificata nel caso di specie in quanto la
deliberazione sulla quale si fondano le argomentazioni del ricorrente
attiene ad una fase del tutto interna al procedimento, in ordine alla
quale non ha alcun rilievo il posto destinato ad essere coperto al
termine della procedura; ed inoltre, la problematica in concreto
venuta in evidenza (titoli dell'esperto chiamato a far parte della
commissione) si atteggia allo stesso modo qualunque sia il posto da
coprire.
Di conseguenza, la circostanza che per l'ammissione al concorso
fosse richiesto il titolo di studio della scuola media inferiore non
poteva venire in evidenza nella suddetta fase procedimentale.
Il Co.Re.Co., pertanto, non era affatto tenuto, nell'ipotesi in
esame, a sollevare la questione dell'applicazione della legge n.
56/1987 e dell'inapplicabilità della legge n. 554/1988 in sede di
esame della deliberazione n. 90/1988.
Essendo risultate infondata tutte le altre censure, il collegio
deve ora discutere il primo mezzo di gravame, con il quale il
ricorrente sostiene che il comitato regionale di controllo alla data
(3 novembre 1989) di adozione del provvedimento impugnato era già
decaduto ai sensi dell'art. 9, primo comma, della legge regionale 23
ottobre 1978 n. 62 (modificato dall'art. 1 della legge regionale 26
gennaio 1989, n. 6) essendo decorsi oltre sessanta giorni
dall'insediamento del nuovo consiglio regionale, avvenuto l'8 agosto
1989.
L'intervenuta decadenza impediva all'organo, non ancora rinnovato,
di esercitare il proprio potere.
La lettura della predetta disposizione seggerita dal ricorrente
appare conforme alla sua formulazione letterale.
Ed invero la norma medesima chiaramente distingue il momento della
scadenza degli organi di controllo, collegato all'insediamento del
consiglio regionale, da quello della decadenza, che interviene
sessanta giorni dopo.
In tale contesto, la determinazione del momento della scadenza
degli organi predetti non ha altro significato che quello
dell'indicazione del momento nel quale il consiglio regionale può, o
meglio deve, procedere alla sua ricostituzione, fermo restando che i
comitati continuano ad esercitare le proprie attribuzioni.
In tal modo peraltro la fase del passaggio dei poteri dai comitato
scaduti a quelli ricostituiti risulta adeguatamente disciplinata con
la previsione della sola scadenza.
Deve quindi essere individuato il significato della previsione di
una successiva fase, comportante la decadenza degli organi di
controllo.
Ritiene il collegio che tale disciplina non possa avere altro
significato oltre quello della determinazione della durata massima
del procedimento di ricostituzione dei comitati; decorso il quale
quelli già in carica non possono comunque continuare ad operare.
Diversamente opinando invece la predetta comminatoria di decadenza
non avrebbe alcun significato.
Ma se ciò è vero, in forza di tale disciplina può accedere che
la funzione di controllo non venga esercitata per periodi di
lunghezza imprevedibile.
È ben dubbia la conformità di tale normativa al dettato
dell'art. 46 dello statuto speciale della Sardegna, che in armonia
con la analoga prescrizione contenuta nell'art. 130 della Carta
costituzionale, configura l'anzidetta funzione come necessaria ed
indefettibile con conseguente automatica applicabilità agli organi
che la esercitano del principio della prorogatio.
Il legislatore regionale limitando l'operatività della prorogatio
per gli organi di controllo ad un periodo massimo di sessanta giorni
esplicitamente prevede un'ipotesi nella quale l'intera attività
degli enti locali, qualunque ne sia il contenuto, potrebbe restare
per periodi di tempo indeterminati sottratta al controllo di
legittimità previste dalla citata norma statutaria.
Potrebbe invero osservarsi che l'art. 46 citato demanda alla legge
regionale la disciplina di modi e limiti di esercizio della funzione
in parola, da ciò facendo conseguire che rientra appunto nella sfera
di discrezionalità spettante al legislatore porre a raffronto
l'esigenza di assicurare il controllo sugli atti degli enti locali
con quella di evitare che detta funzione venga esercitata dalle
stesse persone per un periodo eccessivamente lungo senza riscontro
per il loro operato.
Ma a tale osservazione potrebbe rispondersi che se l'esercizio
della funzione è necessario, la suddetta sfera trova di conseguenza
il proprio limite laddove si renda eventuale la sottoposizione a
controllo degli atti in ipotesi nelle quali la stessa legge regionale
ne ha riconfermato la necessità.
In base alle suesposte considerazioni la questione di
costituzionalità dell'art. 9, primo comma, della legge regionale 23
ottobre 1978, n. 62, modificato dall'art. 1 della legge regionale 26
gennaio 1989, n. 6, deve essere dichiarata non manifestamente
infondata.
Atteso che la definizione del presente giudizio non può
prescindere dall'applicazione della predetta norma, si appalesa
necessaria la sua sospensione con la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.
Il collegio inoltre deve darsi carico del fatto che per effetto di
una pronunzia di incostituzionalità e della conseguente caducazione
della norma di legge regionale ostativa all'applicazione della
prorogatio dell'organo di controllo, dovrebbe essere rigettato il
correlato motivo di impugnazione, per cui la controversia dovrebbe
essere risolta applicando il citato art. 16 della legge 28 febbraio
1987, n. 54, che le considerazioni svolte in precedenza hanno
dimostrato essere l'unico parametro normativo al quale commisurare (a
prescindere dalla vicenda relativa al controllo) la fattispecie
concernente l'assunzione in servizio dell'odierno ricorrente.
Se pertanto detta disposizione diventa l'unica applicabile,
acquistano anche rilevanza eventuali questioni di costituzionalità
riferite alla medesima.
Osserva pertanto il collegio che in base al combinato disposto
dell'art. 51, primo comma, e dell'art. 97, primo e terzo comma, della
Costituzione l'accesso ai pubblici uffici è assicurato a tutti i
cittadini in base a procedure fondate sull'accertamento della più
idonea preparazione professionale, onde selezionare i più capaci e
meritevoli.
Con la disposizione in esame il legislatore ha ritenuto di
ammettere al reclutamento del personale pubblico delle qualifiche
inferiori esclusivamente agli iscritti alle liste di collocamento, in
tal modo escludendo chi, essendo già occupato, non è iscritto nelle
liste medesime.
Tale sistema se appare comunque conforme al primo dei sopra
indicati parametri di costituzionalità (in quanto la limitazione
della partecipazione è fondata su una circostanza obiettiva) è
invece di più dubbia congruenza con l'art. 97.
Infatti, limitando la partecipazione alle procedure di assunzione
agli iscritti nelle liste di collocamento vengono esclusi dalle
medesime proprio quanti, avendo dimostrato le proprie capacità in
differenti occasioni, possono vantare maggiori titoli di
professionalità.
È dubbio se un tale meccanismo, che esclude dall'accertamento
della professionalità quanti appaiono prima facie i più meritevoli,
rientri ancora nella categoria dei concorsi, ed è ancora più dubbio
se una tale disciplina risponda al parametro del buon andamento della
pubblica amministrazione, una volta che quest'ultima debba
necessariamente rinunciare a selezione i candidati più meritevoli.
Considerato pertanto che - salva l'impotesi della soprvvenienza di
una nuova normativa - la rilevanza di quest'ultima questione discende
direttamente dalle considerazioni già svolte in sede di esame della
rilevanza della prima e dell'eventuale riconoscimento della sua
fondatezza, il tribunale ritiene opportuno sollevare contestualmente
entrambi gli incidenti di costituzionalità.

P. Q. M.
Estromette dal giudizio il comune di Anela;
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritiene non manifestamente infondate e rilevanti per la
definizione della controversia la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, primo comma, della legge regionale 23
ottobre 1978, n. 62, modificato dall'art. 1 legge regionale 26
gennaio 1989, n. 6, nella parte in cui dispone la decadenza degli
organi di controllo non rinnovati entro sessanta giorni dalla
scadenza per contrasto con l'art. 46 dello statuto speciale della
Sardegna e la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16
della legge 28 febbraio 1987, n. 56, modificato dagli artt. 4-bis,
ter, quater, quinquies e sexies della legge 20 maggio 1988, n. 96,
per contrasto con l'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione;
Sospesa ogni pronunzia in rito nel marito e sulle spese, dispone
quindi la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri ed al presidente della giunta regionale della Sardegna e
comunicata al Presidente del Senato, al Presidente della Camera dei
deputati ed al presidente del consiglio regionale della Sardegna.
Così deciso in Cagliari, in camera di consiglio l'11 aprile 1990
dal tribunale amministrativo regionale per la Sardegna.
Il presidente: SASSU
Il consigliere: ESPOSITO
Il primo referendario estensore: AZZENI
Depositata in segreteria oggi 9 gennaio 1991.
Il segretario: (firma illeggibile)

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