1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 8-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 marzo 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 marzo 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri).. Impiego pubblico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disposizioni in materia di programmazione, organizzazione e personale - Proroga di graduatorie - Ulteriore proroga al 30 giugno 2020 dei termini di validita' delle graduatorie per le assunzioni di personale provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie locali - Esclusione dalla proroga delle graduatorie del personale del ruolo sanitario, che conservano la scadenza prevista. Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Disposizioni in materia di salute - Possibilita' da parte dell'Azienda provinciale per i servizi sanitari, per far fronte alla situazione emergenziale di carenza di medici specialisti in alcune discipline derivante dal persistente e inutile esperimento delle procedure concorsuali, nelle more dell'espletamento di ulteriori procedure concorsuali, dell'affidamento di incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, per lo svolgimento di attivita' sanitarie, anche a carattere ordinario. - Legge della Provincia autonoma di Trento 23 dicembre 2019, n. 12 (Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2020), artt. 10, commi 1 e 2, e 12, comma 3. (20C00075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 8-4-2020)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'avvocatura
generale dello Stato (codice fiscale 80224030587), presso i cui
uffici è legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
contro la provincia autonoma di Trento (codice fiscale 80003690221)
in persona del Presidente pro tempore, nella sua sede in Trento,
piazza Dante, 15 per la declaratoria della illeggittimità
costituzionale degli articoli 10, comma 1 e comma 2, nonchè
dell'art. 12, comma 3 della legge provincia di Trento n. 12 del 23
dicembre 2019 (pubblicata nel BUR n. 51 del 24 dicembre 2019).
Delibera C.d.M. del 21 febbraio 2020.
1. La legge della Provincia di Trento n. 12 del 23 dicembre 2019
(B.U.R n. 51 del 24 dicembre 2019) recante «Legge collegata alla
manovra di bilancio provinciale 2020» presenta i seguenti profili di
non conformità alla Carta costituzionale.
2. L'art. 10, comma 1, prevede che «Fatto salvo l'attuale termine
di scadenza delle graduatorie di figure professionali per le quali è
stabilito nel bando di concorso, tra i requisiti d'accesso, un limite
d'età, i termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di
personale provinciale a tempo indeterminato relative al comparto
autonomie locali, già prorogati fino al 31 dicembre 2019 in scadenza
nel primo semestre del 2020, sono prorogati fino al 30 giugno 2020».
Il comma 2, prevede che «I termini di validità delle graduatorie
per le assunzioni di personale a tempo indeterminato degli enti
strumentali indicati dall'art. 33, comma 1, lettera a), della legge
provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo
dell'autonomia del Trentino), già prorogati fino al 31 dicembre 2019
in base alla normativa provinciale o in scadenza nel corso del primo
semestre del 2020, sono prorogati fino al 30 giugno 2020, fatta
eccezione per le graduatorie del personale del ruolo sanitario, che
conservano la scadenza prevista».
3. Le disposizioni contenute nell'art. 10, comma 1, sopra
riportato sono in contrasto con l'art. 117, comma secondo, lettera l
- «ordinamento civile», con l'art. 117, terzo comma - principi di
coordinamento della finanza pubblica - e con l'art. 3 della
Costituzione - disparità di trattamento -, che costituiscono,
dunque, i parametri costituzionali di riferimento di illegittimità
delle norme impugnate con il presente ricorso.
4. L'ambito di applicazione delle disposizioni appare generico,
non essendo chiaro quali siano le graduatorie oggetto di proroga.
5. L'efficacia di entrambe le previsioni andrebbe, infatti,
limitata alle graduatorie che risultano approvate negli ambiti
temporali specificamente previsti dall'art. 1, comma 147, della legge
n. 160 del 2019 (legge di bilancio 2020), secondo il quale:
«Le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono utilizzare le graduatorie
dei concorsi pubblici, fatti salvi i periodi di vigenza inferiori
previsti da leggi regionali, nel rispetto dei seguenti limiti:
«a) le graduatorie approvate nell'anno 2011 sono utilizzabili
fino al 30 marzo 2020 previa frequenza obbligatoria, da parte dei
soggetti inseriti nelle graduatorie, di corsi di formazione e
aggiornamento organizzati da ciascuna amministrazione, nel rispetto
dei principi di trasparenza, pubblicità ed economicità e
utilizzando le risorse disponibili a legislazione vigente, e previo
superamento di un apposito esame-colloquio diretto a verificarne la
perdurante idoneità;
b) le graduatorie approvate negli anni dal 2012 al 2017 sono
utilizzabili fino al 30 settembre 2020;
c) le graduatorie approvate negli anni 2018 e 2019 sono
utilizzabili entro tre anni dalla loro approvazione».
5. Peraltro, l'art. 91, comma 4, del decreto legislativo n. 267
del 2000 dispone che «Per gli enti locali le graduatorie concorsuali
rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di
pubblicazione per l'eventuale copertura dei posti che si venissero a
rendere successivamente vacanti e disponibili, fatta eccezione per i
posti istituiti o trasformati successivamente all'indizione del
concorso medesimo», prevedendo, quindi, una durata delle graduatorie
degli enti pubblici locali che si pone in armonia con quella delle
graduatorie nazionali.
6. Per tali motivi, in considerazione della circostanza che la
fattispecie delle graduatorie concorsuali afferisca alla competenza
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», trattandosi
di una fase prodromica e funzionale all'instaurazione del rapporto di
lavoro, si palesa un contrasto dell'art. 10, comma 1, con l'art. 117,
comma secondo, lettera l) della Costituzione.
7. La recente giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte in materia,
che è nota, costituita dalle sentenze n. 241/18 e 5/20, ha affermato
principi che non sono tutti perfettamente sovrapponibili alla
fattispecie in esame.
8. Ed infatti, acquisita la recente importazione ermeneutica
espressa dalla Corte, vale la pena di considerare che la sentenza
della Corte costituzionale n. 241/2018, si riferisce alla proroga di
graduatorie ben più recenti di quelle interessate dalla norma
provinciale in esame.
9. Sotto questo profilo, si ribadisce che l'art. 10 in esame
genera un contrasto con le sopra richiamate disposizioni di cui
all'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019, segnatamente con
particolare riferimento alla lettera a), laddove si dovesse in
ipotesi assumere, stante l'impossibilità di dedurre riferimenti
certi dal dato letterale, che le graduatorie in esame risalgono
all'anno 2011.
10. E difatti, così supponendo, il tempo di vigenza previsto
dalla legge provinciale - 30 giugno 2020 - risulterebbe ben più
ampio di quello indicato dalla norma statale, dunque, in contrasto
con essa sotto il profilo temporale.
11. La disposizione di cui all'art. 10, comma 1, della legge
Trento n. 12/2019, peraltro, contrasta anche con i principi di
coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, comma
terzo, Cost..
12. Sotto questo profilo, si può, quindi, valorizzare la
sentenza n. 5/20, che - assorbita la questione di legittimità
costituzionale per contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost. - ha,
tuttavia, dichiarato la illegittimità costituzionale della
disposizione relativa alla validità delle graduatorie concorsuali di
cui al sopra richiamato art. 47, comma 1, della legge reg. Basilicata
n. 38 del 2018, per contrasto con i principi di «coordinamento della
finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.) delineati dal
legislatore statale nella citata legge n. 205 del 2017.
13. In particolare, nella sentenza n. 5/2020, codesta Ecc.ma
Corte, esaminata la disciplina relativa allo scorrimento delle
graduatorie dei concorsi pubblici, ha ritenuto che lo scorrimento è
«divenuta «regola generale», sia in considerazione delle «finalità
di contenimento della spesa pubblica in relazione ai costi derivanti
dall'espletamento delle nuove procedure concorsuali», sia per
proteggere i soggetti collocati nelle graduatorie, «in considerazione
del blocco delle assunzioni» (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria,
sentenza 28 luglio 2011, n. 14).
17. Alla luce della evoluzione della normativa in materia,
codesta Ecc.ma Corte ha considerato che l'art. 1, comma 1148, lettera
a), della legge di bilancio per il 2018, che ha prorogato al 31
dicembre 2018 l'efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per
assunzioni a tempo indeterminato, vigenti alla data del 31 dicembre
2017 e relative alle amministrazioni pubbliche soggette a limitazioni
delle assunzioni, va ricondotta nel novero di quelle disposizioni
statali che, «agendo sul rilevante aggregato di spesa pubblica
costituito dalla spesa per il personale, pongono limiti transitori
alla facoltà delle regioni [...] di procedere ad assunzioni (ex
plurimis, sentenze n. 1 del 2018, n. 72 del 2017, n. 251 del 2016, n.
218 e n. 153 del 2015)» (sentenza n. 241 del 2018) e, pertanto,
stabilisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica, vincolante per le Regioni.
18. In applicazione dei principi affermati nella sentenza n. 5/20
anche la disciplina prevista nell'art. 10 della legge Provinciale di
Trento n. 12/2019 si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost. - principio di coordinamento della finanza pubblica, stante il
contrasto, nei termini sopra indicati, con la normativa statale
interposta.
19. L'art. 10, comma 2, in esame esclude dalla proroga le
graduatorie relative al personale sanitario; la predetta esclusione
non appare giustificata nè in linea con le previsioni del
legislatore nazionale, che non ha disposto esclusioni riferite a
particolari categorie di personale; la disposizione, pertanto, si
pone in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto
stabilisce una disciplina differente per situazioni del tutto
analoghe, non essendo giustificato un diverso trattamento per il
personale sanitario.
20. L'art. 12, comma 3, nel sostituire il comma 6-quinquies
dell'art. 56 della legge provinciale 23 luglio 2010, n. 16, prevede
che «per far fronte alla situazione emergenziale di carenza di medici
specialisti in alcune discipline derivante dal persistente e inutile
esperimento delle procedure concorsuali, al fine di garantire il
diritto costituzionale di tutela della salute e la garanzia dei
livelli essenziali di assistenza che il servizio sanitario
provinciale è tenuto a garantire ai propri assistiti, l'Azienda
provinciale per i servizi sanitari può, nelle more dell'espletamento
di ulteriori procedure concorsuali, affidare incarichi individuali,
con contratto di lavoro autonomo, per lo svolgimento di attività
sanitarie, anche a carattere ordinario, purchè sia stato previamente
accertato che non vi sono professionisti disponibili individuati
attraverso gli ordinari strumenti di acquisizione del personale
oppure medici specializzati con contratti di formazione specialistica
ai sensi dell'art. 4 della legge provinciale 6 febbraio 1991, n. 4
interventi volti ad agevolare la formazione di medici specialisti e
di personale infermieristico). Gli incarichi sono attribuiti con la
clausola di anticipata cessazione nel caso in cui si sia verificato
l'utile esperimento della procedura concorsuale. Per garantire la
qualità del servizio, gli incarichi sono conferiti a seguito di un
avviso formato secondo criteri di imparzialità, trasparenza e
pubblicità e sulla base di un criterio di qualità curricolare.
Nuovi incarichi al medesimo soggetto possono essere conferiti solo se
persistono le condizioni previste da questo comma».
21. Preliminarmente, è opportuno evidenziare che il comma
6-quinquies dell'art. 56 della legge provinciale 23 luglio 2010, n.
16 era stato già oggetto di modifica da parte dell'art. 46 della
precedente legge provinciale n. 5/2019, impugnato con delibera del
Consiglio dei ministri del 3 ottobre 2019.
22. Anche nell'attuale formulazione il comma 6-quinquies, al di
là del nomen iuris - «contratto di lavoro autonomo» - impiegato per
descrivere il conferimento degli incarichi di cui trattasi, consente
l'impiego dei soggetti incaricati nello svolgimento «di attività
sanitarie, anche a carattere ordinario», come lavoratori subordinati.
23. La norma provinciale, quindi, continua a non essere in linea
con i rigorosi principi enucieati dagli articoli 7 e 36 del decreto
legislativo n. 165/2001, che forniscono puntuali coordinate e vincoli
per le pubbliche amministrazioni nel solo rispetto dei quali sarebbe
consentito, per far fronte alla contingente carenza di specialisti
nel Servizio sanitario nazionale, avvalersi di contratti di lavoro
flessibili.
24. Nello specifico, l'art. 36, comma 1, del decreto legislativo
n. 165 del 2001, dispone che il fabbisogno ordinario di personale,
anche medico, deve essere coperto mediante assunzioni a tempo
indeterminato.
25. Il ricorso a tipologie di lavoro flessibile, come specificato
dal comma 2 dell'art. 36 menzionato (nella forma del contratto di
lavoro a tempo determinato o delle collaborazioni anche di natura
professionale) è consentito a fronte di situazioni temporanee
(attività di durata limitata non rientranti nel fabbisogno
ordinario) o eccezionali.
26. Pertanto, il ricorso a tale tipologia di contratto di lavoro
flessibile per un fabbisogno ordinario potrebbe essere consentito
solo nel presupposto di esigenze eccezionali e transitorie.
27. Si richiamano, inoltre, il comma 5-bis e il successivo comma
6 del citato art. 7 del decreto legislativo n. 165/2001.
28. Il primo dispone «il divieto alle pubbliche amministrazioni
di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in
prestazioni di lavoro esclusivamente personali continuative e le cui
modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con
riferimento ai tempi e al luogo di lavoro. I contratti posti in
essere in violazione del presente comma sono nulli e determinano
responsabilità erariale», mentre il comma 6 delinea la possibilità
per le amministrazioni pubbliche di conferire esclusivamente
incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo in presenza di
specifici presupposti di legittimità.
29. Tali principi sono espressamente riconfermati nella circolare
n. 6 del 2014 del Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione, recante «Interpretazione e applicazione
dell'articolo 5, comma 9, del decreto-legge n. 95 del 2012, come
modificato dall'art. 6 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90» e
nella nota prot. DFP 0037697 P-4.17.1.7.5 del 7 giugno 2019 del
Dipartimento della funzione pubblica, ove è stato chiarito, in
relazione al conferimento di incarichi libero professionali anche a
medici specialisti in quiescenza, che esistono delle condizioni
ordinamentali di carattere generale in materia di ricorso a tipologie
di lavoro flessibile, nonchè specifiche per il conferimento degli
incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, siano
essi in quiescenza o meno.
30. Al riguardo, non si può omettere di rilevare l'aporia tra il
divieto di rinnovo di siffatti incarichi, previsto dal menzionato
comma 6, lettera c), dell'art. 7 del decreto legislativo n. 165 del
2001 e la possibilità di conferire «Nuovi incarichi al medesimo
soggetto», prevista dal comma 3 dell'art. 12 della legge provinciale.
31. Pertanto, tale comma si pone in contrasto con le vigenti
disposizioni statali interposte (contenute nel decreto legislativo n.
165/2001) che costituiscono espressione della competenza esclusiva
che l'art. 117, comma secondo, lettera l), della Costituzione che
riserva allo Stato la materia del riordinamento civile» (cfr.
sentenza n. 251/2016, che riconduce a tale materia numerosi ambiti
del rapporto pubblico, fra cui la disciplina della relativa fase
costitutiva), oltrechè principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione;
32. La norma si pone anche in contrasto con le norme statutarie
di cui al decreto del Presidente del Consiglio 31 agosto 1972, n.
670, in particolare, l'art. 4, n. 1, tenuto conto del riferimento
espresso di tale disposizione (art. 4, primo comma) alla
«Costituzione ed ai principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica».
33. Anche su questo argomento si richiamano alcuni punti della
sentenza di codesta Ecc.ma Corte n. 5/2020 che ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell'art. 53 della legge reg.
Basilicata n. 38 del 2018, là dove disponeva la proroga dei
contratti di collaborazione presso enti e strutture connesse
all'amministrazione regionale: tale disposizione era stata impugnata
per contrasto con l'art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che vieta di ricorrere
alle proroghe di contratti di collaborazione, tranne che quando sia
stata accertata l'impossibilità oggettiva di utilizzare per il
medesimo scopo il personale già a disposizione dell'amministrazione,
e comunque solo in via temporanea e sulla base di una procedura di
comparazione fra candidati.
34. In tal modo, la disposizione indicata determinava una lesione
della sfera di competenza legislativa statale esclusiva in materia di
«ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
35. Con la sentenza n. 5/2020 codesta Ecc.ma Corte - in aderenza
ad altre precedenti decisioni (sentenza n. 157 del 2019 e n. 189 del
2007) - ha, in particolare, ritenuto che le disposizioni che mirano a
prorogare la durata di contratti di collaborazione coordinata e
continuativa già in essere con enti e strutture regionali e,
conseguentemente, la durata dei rapporti di collaborazione fondati su
tali contratti, pur incidendo sulla materia dell'organizzazione
amministrativa regionale, come sostenuto dalla difesa della Regione
Basilicata, sono riconducibili alla materia dell'ordinamento civile.
36. Nella sentenza è stato anche precisato che «Il legislatore
statale è intervenuto più volte sulla materia delle collaborazioni
coordinate e continuative in senso restrittivo, per impedire gli
abusi nel ricorso a tale strumento contrattuale, con la conseguente
elusione della disciplina del rapporto di lavoro subordinato» e con
diverse disposizioni normative, tutte indicate nella decisione, ha
fissato limiti alla possibilità di ricorrere a tale strumento.
37. In particolare, sono state abrogate le norme precedenti
inerenti alla collaborazione «a progetto» ed è rimasta in vigore la
precedente disciplina generale della collaborazione continuativa e
coordinata richiamata dall'art. 409 del codice di procedura civile.
38. Con il decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», è
stato espressamente introdotto, nel testo del decreto legislativo n.
165 del 2001, il divieto per le pubbliche amministrazioni «di
stipulare contratti di collaborazione che si concretano in
prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui
modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con
riferimento ai tempi e al luogo di lavoro» (art. 7, comma 5-bis) e
sono state puntualmente delimitate le deroghe a tale divieto (art. 7,
comma 6).
39. L'art. 7, comma 6, cit. stabilisce, infatti, che «le
amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi
individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di
particolare e comprovata specializzazione anche universitaria», «per
specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in
servizio», solo al ricorrere di specifiche condizioni, indicate come
«presupposti di legittimita'»: in particolare si richiede, fra
l'altro, che l'oggetto della prestazione corrisponda a obiettivi e
progetti specifici e determinati e sia coerente con le esigenze di
funzionalità dell'amministrazione conferente; che l'amministrazione
abbia preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di
utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; che la
prestazione abbia natura temporanea e altamente qualificata.
40. Come si chiarisce ancora nella sentenza n. 5/2020, «Si
esclude la possibilità di rinnovo, mentre si stabilisce che
«l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via
eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non
imputabili al collaboratore» (art. 7, comma 6, lettera c). Infine, si
introduce una fattispecie di responsabilità amministrativa del
dirigente che abbia stipulato un simile contratto «per lo svolgimento
di funzioni ordinarie».
41. Codesta Ecc.ma Corte ha, quindi, dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 53 della legge reg. Basilicata n. 38 del
2018, nella parte in cui tale disposizione ha previsto la
possibilità di prorogare gli incarichi in questione.
42. In applicazione dei principi sopra esposti, l'art. 12, comma
3 oggetto della presente impugnazione consente la stipula di
incarichi individuali, con contratto di lavoro autonomo, «nelle more
dell'espletamento di ulteriori procedure concorsuali», senza
stabilire un limite temporale e senza che vi sia stato un rigoroso
accertamento della possibilità di utilizzare il personale
strutturato; tale disciplina si pone in contrasto con le disposizioni
sopra richiamate e ne va, pertanto, dichiarata la illegittimità
costituzionale.
42. La disposizione di cui all'art. 12, comma 3 è, parimenti, in
contrasto con l'art. 117, comma terzo, Cost. e, in particolare, con i
principi fondamentali posti dal legislatore statale nella materia
concorrente della «tutela della salute» (cfr. ex multiis, Corte
cost., n. 422/2006 e n. 295/2009), tra i quali devono annoverarsi
quei principi, dettati con riferimento alle modalità e ai requisiti
di accesso al Servizio sanitario nazionale, che si collocano in una
prospettiva di miglioramento del «rendimento» del servizio offerto e,
dunque, di garanzia, oltrechè del buon andamento
dell'amministrazione, anche della qualità dell'attività
assistenziale erogata (in tal senso, Corte cost., sentenza n.
181/2006).
43. È, infatti, evidente che solo con un rapporto di lavoro
stabile e a tempo indeterminato si può garantire la continuità del
servizio di tutela della salute.

P.Q.M.

Si chiede alla Ecc.ma Corte costituzionale adita, dichiarare la
illegittimità costituzionale degli articoli 10, comma 1 e comma 2 e
dell'art. 12, comma 3 della legge Trento n. 12/2019, come da delibera
del Consiglio dei Ministri in data 21 febbraio 2020.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 21
febbraio 2020;
2. copia della legge regionale impugnata;
Roma, 22 febbraio 2020

L'Avvocato dello Stato: Rago