1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1000 del 2-5-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 14 febbraio 2002 dal tribunale di Modena sez. distaccata di Sassuolo nel procedimento civile vertente tra Barea Ermanna contro Comune di Sassuolo ed altri Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione al giudice ordinario delle cause sui diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative relative alla gestione del territorio - Eccesso di delega. - D.Lgs. 30 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma. (002C0340) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1000 del 2-5-2002)

IL TRIBUNALE

In composizione monocratica, letti gli atti di causa;

Osserva in fatto

Con atto di citazione in data 21 febbraio 2000 Barea Ermanna
conveniva in giudizio avanti al Tribunale di Modena il Comune di
Sassuolo, la società Unicapi, la società Abitcoop, la società CME,
la società Cooperativa Edilizia Case Popolari, lo I.A.C.P. -
Istituto autonomo case popolari della Provincia di Modena e la
società Cooperativa di Costruzioni al fine di sentirli dichiarare
tenuti e conseguentemente condannare in solido al pagamento della
somma di L. 150.000.000 a titolo di risarcimento del danno, ritenuta
maturata l'accessione invertita in relazione a un appezzamento di
terreno illegittimamente occupato e trasformato in modo irreversibile
per dare attuazione a un piano per l'edilizia residenziale pubblica
(comparto PEEP) in relazione al quale il Comune di Sassuolo aveva
ceduto il diritto di superficie agli altri convenuti.
Si costituivano in giudizio i convenuti sollevando eccezioni
pregiudiziali e preliminari, con particolare riferimento al difetto
di giurisdizione del giudice adito, alla carenza di legittimazione
passiva dei soggetti attuatori del piano di edilizia residenziale
pubblica nonchè eccezione di incompetenza per territorio.
Con riferimento a quest'ultima eccezione il Presidente del
tribunale, a seguito del rilievo della violazione dei criteri di
ripartizione degli affari tra la sede del tribunale e le sezioni
distaccate, trasmetteva gli atti alla sezione distaccata di Sassuolo.
Con ordinanza in data 18 giugno 2001 in considerazione della
eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito, il giudice
fissava udienza di precisazione delle conclusioni con particolare
riferimento a tale questione.
All'udienza del 12 novembre 2001 il difensore dello I.A.C.P. dava
atto che con legge regionale n. 24/2001 lo I.A.C.P. era stato
trasformato nell'Azienda Case Emilia Romagna della provincia di
Modena (ACER Modena) che era subentrato in tutti i rapporti attivi e
passivi dello I.A.C.P.
All'udienza del 17 dicembre 2001 i difensori delle parti
precisavano infine le rispettive conclusioni indi la causa veniva
trattenuta in decisione previa assegnazione dei termini di cui
all'art. 190 C.P.C.

Considerato in diritto

Ai fini della decisione sulla questione di giurisdizione, e
tenendo presente quanto dedotto dall'attore che allega una ipotesi di
c.d. accessione invertita per l'illegittima e definitiva
trasformazione di un suo appezzamento di terreno, vengono in rilievo
gli articoli 34 e 35 del d.lgs. n. 80/1998.
Art. 34 primo e secondo comma: "sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad
oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia.
Agli effetti del presente decreto la materia urbanistica concerne
tutti gli aspetti. dell'uso del territorio".
Art. 35, primo comma: "il giudice amministrativo, nelle
controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli
articoli 33. e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in
forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto".
Ai fini della decisione della questione di giurisdizione tali
norme sono ancora applicabili, posto che l'art. 7 della legge
205/2000 ha sostituito l'art. 34 riproducendone il contenuto
(peraltro con una integrazione nel primo comma) ma, non avendo
efficacia retroattiva, si applica solo ai giudizi instaurati
successivamente alla sua entrata in vigore.
In merito, è ormai nettamente prevalente la giurisprudenza che,
in relazione all'ampia portata dell'art. 34 al suo esplicito
riferimento anche ai "comportamenti" della pubblica amministrazione,
alla specificazione che la materia urbanistica comprende tutti gli
aspetti dell'uso del territorio, ritiene che nella giurisdizione del
giudice amministrativo rientrano le controversie originate anche da
comportamenti fattuali della pubblica amministrazione in quanto
connessi con l'esercizio di potestà pubbliche nelle materie
dell'edilizia e urbanistica.
E, come è noto, nell'ambito dell'istituto, di ricezione
giurisprudenziale, della c.d. accessione invertita ricadono le
ipotesi di annullamento del decreto di esproprio e di quello di
occupazione; di occupazione divenuta illegittima in quanto protratta
oltre il termine di legge; il caso di mancanza, originaria perchè
sucessivamente annullata, dichiarazione di pubblica utilità.
Ne consegue che la presente controversia rientrando, secondo
quanto dedotto da parte attrice, nei casi di cui sopra, rientra pure
nella sfera di applicabilità delle norme sopra menzionate.
La Cassazione sez. un., con l'ordinanza 14.4/24.5.2000 n. 43, ha
affermato che "l'art. 34 trasferisce dal giudice ordinario a quello
amministrativo le controversie nelle quali si faccia valere il
diritto alla riacquisizone del bene occupato senza titolo (per
originaria carenza o sucessiva inefficacia del titolo stesso), il
diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima o il
diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi
dell'occupazione medesima nella cosidetta accessione invertita o
espropriazione sostanziale", (v. anche Cassazione sez. un. 14 luglio
2000 n. 494; Tribunale Milano 24 giugno 1999 in Urb. app. 2000, 253;
Tribunale Catania 22 dicembre 2000 in Urb. app. 2001, 416).
Anche la giurisprudenza dei giudici amministrativi è
prevalentemente orientata nel senso di cui sopra.
Si veda ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 settembre 2001
n. 4783 in una ipotesi di richiesta di risarcimento danni a seguito
dell'irreversibile trasformazione dei fondi provocato da un decreto
di occupazione di urgenza riconosciuto illegittimo.
Ancora, il consiglio giust. amm. regione siciliana, sez.
giurisd., 14 giugno 2001 n. 296, in fattispecie di occupazione
acquisitiva, ha ritenuto la giurisdizione del giudice amministrativo.
V. anche Tribunale amministrativo regionale Puglia sede Lecce 17
gennaio 2000 n. 12; Tribunale amministrativo regionale Basilicata 10
novembre 1999 n. 616; Tribunale amministrativo regionale Umbria 19
agosto 2000 n. 723; Tribunale amministrativo regionale Campania 2
gennaio 2001 n. 5.
Le norme come sopra interpretate hanno il pregio di fornire
chiarezza in una materia in cui spesso le vicende particolari, gli
atti amministrativi, le domande contrapposte o subordinate delle
parti concernono diritti e interessi legittimi e si muovono tra
confini spesso difficilmente delineabili tra le giurisdizioni del
giudice ordinario e di quello amministrativo.
Tuttavia, è dato dubitare della legittimità costituzionale
delle norme sotto il profilo formale dell'eccesso di delega, con
riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma della Costituzione,
atteso che in base all'art. 11 comma 4 lettera g) della legge
n. 59/1997 compito del legislatore delegato era quello di procedere
alla estensione della giurisdizione amministrativa già esistente
concentrando avanti al giudice amministrativo sia la fase del
controllo di legittimità dell'azione amministrativa sia quella della
riparazione per equivalente, evitando la necessità per il cittadino
di instaurare un successivo separato giudizio avanti al giudice
ordinario.
Peraltro, le tre materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei
servizi pubblici costituivano l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa (v. sent. Corte
costituzionale n. 292/2000), mentre gli articoli 34 commi 1 e 2 e 35
comma 1 del d.lgs. n. 80/1998 devolvono alla giurisdizione del
giudice amministrativo tutte le controversie relative ad atti,
provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche nelle
materie dell'edilizia e urbanistica (ivi comprese le attività
materiali che danno luogo alle ipotesi di espropriazione acquisitiva
o accessione invertita), con ampliamento anche della definizione
della materia urbanistica, nel senso che questa concerne "tutti gli
aspetti dell'uso del territorio".
La questione di legittimità costituzionale sopra prospettata è
senza dubbio rilevante nel presente giudizio posto che, in caso di
dichiarazione di illegittimità delle menzionate norme, la questione
di giurisdizione andrebbe risolta, in mancanza di un nuovo intervento
legislativo, applicando i tradizionali canoni di riparto della
giurisdizione.
Va dunque dichiarata la non manifesta infondatezza della
questione di cui sopra con i conseguenziali provvedimenti.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34 commi 1 e 2, e 35 comma 1
del decreto legislativo n. 80/1998 in relazione agli artt. 76 e 77
comma 1 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega
conferita dall'art. 11 comma 4 lettera g) della legge n. 59/1997;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio.
Manda alla cancelleria di provvedere alla notificazione alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e alla comunicazione
al Presidente del Senato e al Presidente della Camera dei deputati.
Sassuolo addì 13 febbraio 2002
Il giudice: Montorsi
02C0340