1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 dicembre 1989
N. 8 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 7 marzo 1990 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Provincia di Bolzano - Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 1989 contenente "Atto di indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni e province autonome concernente la realizzazione di strutture sanitarie residenziali per anziani non autosufficienti, non assistibili a domicilio o nei servizi previdenziali" Asserita violazione delle competenze provinciali in materia di igiene e sanita', ivi comprese l'assistenza sanitaria e ospedaliera, di assistenza e beneficienza pubblica e di lavori pubblici - Violazione del principio di legalita', per la mancanza nella legge n. 67/1988 di criteri in base ai quali il potere di indirizzo deve essere esercitato - Eccessiva analiticita' dell'atto di indirizzo e coordinamento impugnato. (D.P.R. 31 agosto 1976 (recte 1972), n. 670, artt. 4, 8, nn. 17 e 25, 9, n. 10, e 16). (Statuto regione Trentino-Alto Adige). (090C0293) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-1990)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta provinciale n. 409 del 29 gennaio 1990,
rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale del 30 gennaio
1990, rogata dal vice segretario della giunta provinciale avv.
Giovanni Salghetti Drioli (rep. n. 15788 - dagli avvocati professori
Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per il regolamento di competenza in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 1989 recante
"Atto di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa
delle regioni e province autonome concernente la realizzazione di
strutture sanitarie residenziali per anziani non autosufficienti non
assistibili a domicilio o nei servizi semiresidenziali".
F A T T O
1. - Com'è noto, gli artt. 8, n. 17) e n. 25), e 16 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670)
attribuiscono alla provincia autonoma ricorrente una competenza
legislativa ed amministrativa primaria in materia di opere pubbliche
di interesse provinciale e di assistenza e beneficienza pubblica;
inoltre gli artt. 9, n. 10), e 16 dello statuto attribuiscono ad essa
una competenza concorrente in materia di igiene e sanità, ivi
compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera. A tale disciplina si
collegano poi le relative norme d'attuazione, adottate con il d.P.R.
22 marzo 1974, n. 381 (in materia di opere pubbliche), il d.P.R. 28
marzo 1975, n. 469, e successive modificazioni (in materia di
assistenza e beneficienza pubblica), ed il d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474, e successive modificazioni (in materia di igiene e sanita').
In base, dunque, a tali attribuzioni la provincia ricorrente, già
da tempo, ha anche adottato una organica disciplina delle suddette
materie, in particolare per ciò che concerne l'assistenza (anche di
tipo sanitario) agli anziani ed ai soggetti non autosufficienti. A
questo proposito si deve soprattutto ricordare la legge provinciale
30 ottobre 1973, n. 77, recante "Provvedimenti in favore
dell'assistenza agli anziani", che stabilisce appunto, una ampia ed
analitica disciplina di tale settore. Tale legge (art. 2, primo
comma) prevede, fra le varie forme di assistenza per gli anziani,
oltre che l'assistenza sanitaria domiciliare ed ambulatoriale, anche
"istituzioni con carattere residenziale, parziale o totale". Tali
istituzioni sono a loro volta costituite dalle "case-albergo" e dalle
"case di riposo" (art. 9). In particolare la legge provinciale (art.
10, secondo comma) demanda al regolamento di esecuzione - adottato
dalla giunta sentita una apposita commissione provinciale, cui
partecipa anche un architetto esperto nei problemi specifici degli
anziani in rapporto all'edilizia (art. 17) - di porre norme sulle
caratteristiche tipologiche, dimensionali e tecniche delle case di
riposo per anziani autosufficienti. Tale regolamento di esecuzione è
stato emanato con il d.p.g.p. 6 marzo 1974, n. 17, il cui art. 9
disciplina appunto le caratteristiche tecniche ed i requisiti
dimensionali delle suddette case di riposo.
Da ultimo la provincia autonoma ricorrente - dopo aver atteso
inutilmente per circa un decennio la emanazione del piano sanitario
nazionale, già prevista dall'art. 53 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833 (e poi nuovamente annunciata dall'art. 13, quarto comma, della
legge 23 ottobre 1985, n. 595) - ha provveduto all'approvazione del
"Piano sanitario provinciale 1988-91", con la legge provinciale 18
agosto 1988 (pubblicata nel supplemento ordinario n. 2 al bollettino
ufficiale regione T.-A.A. 30 agosto 1988, n. 39). Il piano
provinciale è costituito dal testo della stessa legge provinciale n.
33/1988 e dalle norme di indirizzo e di direttiva contenute
nell'allegato n. 1 alla medesima (art. 1 della legge provinciale).
In particolare il piano prevede il funzionamento nell'ambito dei
cinque distretti sanitari provinciali di base di case di riposo per
anziani, con appositi settori riservati ai malati cronici, o di
centri di degenza per cronici ((Paragrafo) 1.3.11); inoltre esso
contiene la previsione ((Paragrafo) 8) di uno specifico programma di
intervento (programma n. 9) avente per oggetto la tutela della salute
degli anziani. In particolare la legge provinciale n. 33/1988 di
approvazione del piano, all'art. 22, disciplina il ricovero dei
malati cronici, per la determinazione della cui retta essa rinvia
alla disciplina della già ricordata legge provinciale n. 77/1973, ed
all'ultimo comma dello stesso art. 22 riserva alla giunta provinciale
di disciplinare con proprio regolamento le caratteristiche
tecnico-edificali, le dimensioni minime e massime, nonchè gli
standards di personale per le strutture di ricovero dei malati
cronici, analogamente a quanto stabilito per le strutture
residenziali per gli anziani autosufficienti dall'art. 10, quarto
comma, della legge provinciale n. 77/1973. Il testo di quest'ultimo
regolamento, è in corso di approvazione da parte della giunta.
Infatti, se è evidente la necessità di una determinazione di
standards tipologici e dimensionali per le strutture residenziali per
gli anziani, siano essi autosufficienti o siano invece non
autosufficienti; è però altrettanto evidente che tali standards
debbono essere necessariamente riferiti alle situazioni locali,
ambientali e sociali del territorio provinciale, tenendo presenti
anche le abitudini di vita peculiari della popolazione ivi residente.
Onde la loro determinazione non può che essere di competenza della
provincia stessa.
2. - Tutto ciò premesso, è stato pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 2 del 3 gennaio 1990 il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 22 dicembre 1989, contenente "Atto di
indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni
e province autonome concernente la realizzazione di strutture
sanitarie residenziali per anziani non autosufficienti non
assistibili a domicilio o nei servizi semiresidenziali".
Tale decreto, che risulta essere stato adottato - in conformità
alla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 1989 ai
sensi dell'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67,
contiene una minuziosa diciplina concernente sia il dimensionamento,
che le tipologie costruttive e vari aspetti organizzativi delle
strutture residenziali per anziani non assistibili a domicilio e per
soggetti non autosufficienti, da realizzare nell'ambito del
finanziamento disposto con il primo comma dell'art. 20 della legge n.
67/1988.
In particolare l'art. 1 del decreto stabilisce che "1. Le residenze
sanitarie assistenziali per anziani non assistibili a domicilio e che
richiedono trattamenti continui, da realizzare o adeguare nel piano
pluriennale di investimenti previsto dall'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, devono corrispondere alle tipologie e ai requisiti
dimensionali indicati nell'allegato A, che fa parte integrante del
presente decreto". A sua volta l'allegato A regola in modo esaustivo
ogni aspetto relativo alla tipologia, progettazione, organizzazione
funzionale, e, infine, dimensionamento, delle residenze in questione.
Il successivo art. 2 prescrive inoltre che tutti i requisiti di
cui alla tabella A debbono essere posseduti non solo dalle strutture
da realizzarsi in attuazione del piano pluriennale di cui all'art.
20, primo comma, della legge n. 67/1988, ma anche dalle istituzioni
che si convenzioneranno o, addirittura, che siano già convenzionate
con il servizio sanitario regionale o provinciale (per queste ultime
è previsto un termine di tre anni per effettuare l'adeguamento).
Infine, l'art. 3 del decreto in questione stabilisce che i
requisiti della tabella A, in quanto applicabili, si estendono anche
alle strutture per soggetti non autosufficienti.
Il suddetto decreto, nella misura in cui sia applicabile anche
alla provincia ricorrente, risulta lesivo delle sue attribuzioni
costituzionali. Onde essa si vede costretta ad impugnarlo per i
seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione delle competenze provinciali di cui agli artt. 8,
n. 17) e n. 25), 9, n. 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1976, n. 670, e
relative norme d'attuazione, anche in relazione al principio di
legalità degli atti governativi di indirizzo e coordinamento.
Illegittimamente l'impugnato decreto è diretto (come risulta
dalla sua stessa intitolazione) anche nei confronti della provincia
autonoma di Bolzano.
Osserviamo al riguardo che l'atto di indirizzo in questione è
stato adottato in base all'art. 20, secondo comma, lett. f), della
legge n. 67/1988. Tale disposizione prevede infatti la emanazione di
un apposito atto di indirizzo e coordinamento per la fissazione di
standards dimensionali relativi alle strutture residenziali per
anziani che non possono essere assistiti a domicilio - e nelle
strutture di cui alla precedente lett. e) - e che richiedono
trattamenti continui; i quali standards debbono essere emanati a
norma dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. A sua volta
l'art. 5 della legge n. 833/1978 prevede l'adozione, da parte del
Consiglio dei Ministri (su proposta del Presidente del Consiglio,
d'intesa con il Ministro della sanità, sentito il Consiglio
sanitario nazionale) di atti di indirizzo e coordinamento delle
attività amministrative delle regioni in materia sanitaria. Ma
destinatari di tali atti di indirizzo possono essere solo le regioni
a statuto ordinario, e non anche la provincia ricorrente, secondo
quanto stabilito dall'art. 80 della stessa legge n. 833/1978, che
espressamente "fa salva", anche in relazione alla funzione di
indirizzo e coordinamento, l'autonomia delle province autonome, come
definita dal d.P.R. n. 670/1972. Infatti le uniche forme di
coordinamento previste e consentite dallo statuto speciale
d'autonomia sono quelle di carattere paritetico (accordi, intese,
ecc.), nei soli casi espressamente previsti dallo statuto stesso e
dalle relative norme d'attuazione.
Pertanto, non essendo applicabile alla provincia ricorrente l'art.
5 della legge n. 833/1978, non è applicabile ad essa neppure l'art.
20, primo comma, lett. f), della legge n. 67/1988, e quindi il
decreto impugnato - che pretende invece di applicarsi anche alle
province autonome - risulta lesivo per ciò stesso della autonomia
costituzionalmente garantita della provincia ricorrente.
Il decreto impugnato, al tempo stesso, risulta altresì adottato
in violazione del principio di legalità, perchè privo relativamente
alla provincia ricorrente - di un fondamento legislativo, e quindi
anche sotto tale profilo esso è lesivo delle competenze della
provincia autonoma di Bolzano.
La provincia ricorrente non ignora, naturalmente, che codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato (spec. sentenza n. 242/1989)
che la funzione statale di indirizzo e coordinamento può esercitarsi
anche nei confronti delle competenze provinciali (anche di grado
primario) in virtù di un riconoscimento costituzionale implicito
nella previsione degli altri limiti costituzionalmente posti alle
competenze medesime.
Ciò nonostante la provincia autonoma di Bolzano ritiene che nel
caso di specie la censura dianzi proposta trovi comunque fondamento
proprio nel fatto che qui è la stessa legge (art. 80 della legge n.
833/1978) ad escludere in questa particolare materia la emanazione di
atti governativi di indirizzo nei confronti della provincia medesima.
Ciò senza poi considerare che, in realtà, tutta la complessa
problematica relativa alla funzione di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle province autonome (sia per quanto riguarda il suo
fondamento, sia per quanto riguarda l'estensione, i limiti ed i modi
di esercizio) non sembra ancora definita, ma necessita invece di un
riesame da parte delle competenti autorità. Ed è noto come siano in
corso iniziative in tal senso a livello governativo e parlamentare,
anche al fine di portare a conclusione la attuazione del c.d.
"pacchetto" delle misure a favore delle popolazioni altoatesine
concordato nel novembre 1969.
2. - Ancora, sotto ulteriori profili, violazione delle competenze
provinciali di cui agli artt. 4, 8, n. 17) e n. 25), 9, n. 10), e 16
del d.P.R. n. 670/1976 e relative norme d'attuazione, anche in
relazione al principio di legalità, ed agli altri principi che
presiedono all'esercizio da parte del Governo del potere di indirizzo
e coordinamento.
2.1. - In via subordinata, anche qualora si ritenesse che il
Governo possa esercitare anche nei confronti della provincia autonoma
ricorrente il potere di indirizzo di cui all'art. 20, secondo comma,
lett. f), della legge n. 67/1988, in ogni caso le competenze
costituzionalmente attribuite alla provincia risultano lese dal
decreto impugnato e dal modo in cui il Governo, con esso, ha
concretamente esercitato il potere di indirizzo astrattamente
riconosciutogli dalla legge.
Prima di passare ad esaminare più dettagliatamente questo secondo
ordine di censure vogliamo tuttavia ricordare (a noi stessi e dalla
stessa Presidenza del Consiglio) come codesta ecc.ma Corte, pur
ammettendo che il potere di indirizzo e coordinamento del Governo
possa essere esercitato anche nei confronti della provincia
ricorrente, abbia tuttavia sottolineato, in primo luogo, i "più
ristretti confini" entro cui tale potere deve essere esercitato
allorquando - come nel caso in questione - esso abbia di fronte a sè
non già delle competenze di tipo concorrente, ma delle competenze di
tipo esclusivo (sentenze nn. 340/1983, 350/1985, 177/1986 e
242/1989). E soprattutto come essa abbia affermato (sentenza n.
242/1989) che il carattere del tutto peculiare che è proprio della
autonomia riconosciuta alle province autonome di Trento e Bolzano ha
l'effetto di produrre una differenziazione (anche rispetto alle altre
autonomie speciale) relativa all'ampiezza ed al contenuto dei limiti
statali cui sono sottoposte le competenze attribuite dallo statuto
alla provincia ricorrente. Tale peculiarità si fonda - come è ben
noto - sul principio costituzionale della tutela delle minoranze
linguistiche, che costituisce il punto di riferimento primario
intorno a cui ruota il complesso delle disposizioni dello statuto
T.-A.A., e che concorre a qualificare l'interesse nazionale in tutte
le sue esplicazioni verso la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome (v. infatti art. 4 dello statuto), anche in
relazione all'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento.
Cosicchè tale potere, quando venga in concreto esercitato nei
confronti della provincia ricorrente non può - come rilevato ancora
da codesta ecc.ma Corte - "non subire attenuazioni e non assumere
contenuti tali che ne risulti soddisfatto il principio statutario per
il quale la tutela delle minoranze linguistiche locali costituisce,
ad un tempo, un aspetto fondamentale dell'interesse nazionale e il
valore primario di riferimento dell'autonomia differenziata
riconosciuta alla regione Trentino-Alto Adige e alle province di
Trento e Bolzano".
Orbene, quali che possano essere le ulteriori conseguenze
applicative, in termini di maggiore garanzia della autonomia della
provincia ricorrente, dei suddetti principi giurisprudenziali, una
cosa comunque risulta con certezza: che tanto più penetrante e
rigoroso deve essere lo scrutinio di codesta ecc.ma Corte nei
confronti della attività di indirizzo e coordinamento governativa
allorquando essa - come accade nel caso in questione - venga
esercitata nei confronti delle province di Trento e Bolzano. Ed in
particolare ne risulta che, in presenza dell'interesse nazionale
della tutela delle minoranze linguistiche, che è la ragion d'essere
peculiare della stessa autonomia provinciale, la compressione di
quest'ultima ad opera di atti di indirizzo del Governo potrà essere
giustificata solo dalla effettiva esistenza di ulteriori interessi
nazionali realmente insuscettibili di frazionamento e localizzazione
territoriale, e la cui valutazione e tutela, quindi, non possa
davvero in alcun modo essere affidata alle stesse province autonome
di Trento e Bolzano.
2.2. - In base al principio di legalità, l'oggetto del potere di
indirizzo e coordinamento deve essere previamente determinato dalla
legge, e gli atti che costituiscono esercizio di quel potere debbono
rispettare i limiti che in tal modo ne derivano.
Qual'è, dunque, l'oggetto del potere di indirizzo di cui è
espressamente il decreto impugnato? L'art. 20, secondo comma, lett.
f), della legge n. 67/1988 costituisce il fondamento legale di tale
potere, come è detto espressamente nel decreto. Tale norma
legislativa definisce l'oggetto del potere di indirizzo in questione
in modo preciso. Si tratta di un potere che dovrà essere esercitato
a norma dell'art. 5 della legge n. 833/1978 (che peraltro pone una
disciplina procedurale dell'esercizio del potere di indirizzo) e che
ha come suo unico oggetto la determinazione di standards relativi
alle strutture residenziali per anziani i quali: a) hanno carattere
esclusivamente dimensionale; b) riguardano esclusivamente le nuove
strutture che dovranno essere realizzate in attuazione del programma
pluriennale di cui al primo comma dell'art. 20 della legge n.
67/1988; c) riguardano la realizzazione di strutture residenziali
destinate ad "anziani che non possono essere assistiti a domicilio".
In particolare per quanto riguarda il primo punto (sub a) il
carattere esclusivamente dimensionale degli standards in questione,
già stabilito chiaramente nel secondo periodo della lett. f)
dell'art. 20, secondo comma ("... strutture, di dimensioni adeguate
all'ambiente secondo standards..."),viene ulteriormente ribadito nel
terzo ed ultimo periodo della stessa lett. f) ("Dette strutture,
sulla base di standards dimensionali...").
Premesso quanto sopra, vediamo allora qual'è l'oggetto dell'atto
di indirizzo in questione. In primo luogo esso fuoriesce dai confini
stabiliti dalla legge per il fatto che non contiene solo standards
dimensionali, ma - come dice espressamente per es. l'art. 1 del
decreto - esso è diretto a fissare in modo vincolante per le regioni
e le province autonome, mediante la minuziosa disciplina contenuta
nell'allegato A, oltre che i "requisiti dimensionali", anche le
"tipologie" delle residenze per anziani. Vero è anche che nel
preambolo il decreto assume di essere stato adottato in base all'art.
20, secondo comma, lett. f), della legge n. 67/1988, che prevederebbe
l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento aventi ad oggetto -
dice sempre il preambolo - le "dimensioni e relative tipologie delle
strutture destinate ad accogliere anziani"; ma già si è visto come
in realtà la legge si riferisca solo agli standards dimensionali, e
non conferisce affatto al Governo un potere di indirizzo avente ad
oggetto anche le "tipologie" delle residenze. Nè si potrebbe
ritenere che queste ultime (le tipologie) siano implicitamente
ricomprese negli standards dimensionali: poichè sono semmai questi
ultimi ad esser "relativi" alle tipologie delle strutture, e non
viceversa come sembrerebbe volere supporre il preambolo del decreto,
per cercare di fare rientrare nella previsione legislativa anche ciò
che, invece, non vi è affatto ricompreso.
Se poi si passa ad esaminare nel dettaglio la disciplina stabilita
dall'allegato A del decreto impugnato, è agevole osservare che degli
11 "criteri" in cui essa è suddivisa soltanto uno, e precisamente,
il criterio n. 10, riguarda gli standards dimensionali. Per quanto
riguarda invece gli altri dieci criteri essi sono tutti estranei
all'oggetto del potere di indirizzo quale risulta stabilito dalla
legge, riguardando invece criteri progettuali e, soprattutto,
relativi alla organizzazione ed al funzionamento delle residenze. Lo
stesso criterio n. 8, intitolato "Tipologie e dimensioni delle
residenze" riguarda in realtà non già le dimensioni e neppure le
tipologie costruttive delle residenze, ma essenzialmente le tipologie
organizzative delle strutture residenziali.
Ancora per quanto riguarda l'oggetto della disciplina stabilita
dall'atto di indirizzo impugnato, si deve in secondo luogo ricordare
come esso, al primo comma dell'art. 2, stabilisca che i requisiti di
cui all'art. 1 (cioè quelli indicati nell'allegato A) debbano essere
posseduti anche dalle istituzioni "che si convenzionano con il
servizio sanitario regionale" (ovvero provinciale); ed al secondo
comma stabilisce ancora - come già si era visto in precedenza - che
ai medesimi requisiti debbano necessariamente adeguarsi (entro tre
anni) anche "le istituzioni già convenzionate". Nell'uno e
nell'altro caso, dunque, l'atto di indirizzo è rivolto anche alle
strutture residenziali realizzate al di fuori del programma
finanziato dall'art. 20 della legge n. 67/1987 (anzi, nel caso del
secondo comma dell'art. 2 del decreto impugnato, l'atto di indirizzo
è rivolto a strutture sicuramente già realizzate in precedenza). Ma
si era visto come l'art. 20, secondo comma, lett. f), della legge n.
67/1988 delimiti l'oggetto del potere di indirizzo agli standards
dimensionali relativi alle sole strutture da realizzare in futuro con
i finanziamenti del piano, non a quelle già esistenti che la
provincia voglia convenzionare o, addirittura, a quelle già
esistenti e già convenzionate. In realtà con l'art. 2 del decreto
impugnato il Governo pretenderebbe di vincolare l'attività della
provincia al di là di quanto gli sia consentito dalla legge che gli
ha attribuito il potere di indirizzo.
Infine si deve anche richiamare il fatto che l'art. 3 del decreto
impugnato estende, come si è visto, l'applicabilità dei requisiti
stabiliti dall'allegato A alle strutture riguardanti, in genere, non
soltanto gli anziani, ma tutti i "soggetti non autosufficienti".
Anche per questo aspetto, però, il decreto impugnato fuoriesce dai
confini che sono propri dell'oggetto del potere di indirizzo in
questione. Oggetto che - come si è visto in precedenza - è
costituito dagli standards dimensionali relativi esclusivamente alle
"strutture residenziali, per anziani che non possono essere assistiti
a domicilio" (o nelle strutture di cui alla lett. e) del secondo
comma dell'art. 20 della legge n. 67/1988).
In conclusione, per tutti gli aspetti sin qui illustrati, il
decreto presidenziale impugnato va al di là dell'oggetto del potere
di indirizzo e coordinamento conferito al Governo dalla legge. La
violazione del principio di legalità che presiede al potere di
indirizzo in questione comporta altresì la lesione delle competenze
provinciali che l'atto impugnato pretenderebbe illegittimamente di
comprimere.
2.3. - Secondo un costante insegnamento di codesta ecc.ma Corte
(per tutte sentenze nn. 150/1982 e 338/1989), il principio di
legalità esige che, allorquando sia attribuito al Governo un potere
di indirizzo e coordinamento da esercitarsi in via amministrativa, la
legge debba definire (oltre all'oggetto) anche i criteri in base ai
quali il potere di indirizzo deve essere esercitato: criteri volti a
predeterminare, sia pure nelle linee essenziali, il sostanziale
contenuto normativo dei futuri atti di indirizzo.
Orbene, nell'art. 20, secondo comma, lett. f), della legge n.
67/1988 non vi è traccia alcuna dei suddetti criteri. La legge si
limita a definire l'oggetto del potere di indirizzo governativo, ma
non vi è nessuna norma che individui le esigenze unitarie in vista
delle quali il potere deve essere esercitato e che, in qualche modo,
possa costituire una guida od un criterio di riferimento per il
Governo nell'esercizio del potere di indirizzo. In realtà la
disciplina contenuta nel decreto impugnato è stata deliberata dal
Governo in modo del tutto libero: senza che nessuna linea direttrice
fosse stata ancora stabilita dal legislatore.
Anche sotto questo profilo, dunque, il decreto impugnato viola il
principio di legalità che presiede all'esercizio del potere
governativo di indirizzo, e risulta quindi lesivo delle competenze
costituzionalmente attribuite alla provincia ricorrente.
2.4. - Infine, il decreto impugnato risulta lesivo delle
competenze della provincia ricorrente ancora sotto un ulteriore
profilo, riguardante il suo specifico contenuto dispositivo.
Secondo un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (spec.
sentenze 177/1988, 1145/1988, 389/1989), gli atti di indirizzo e
coordinamento sono caratterizzati da un contenuto dispositivo
"funzionalmente tipizzato", consistente nella posizione di programmi,
di indirizzi o di misure di coordinamento. In particolare codesta
ecc.ma Corte ha ripetutamente affermato che - per loro natura - gli
atti di indirizzo sono rivolti a predeterminare i requisiti o
contenuti minimi di disciplina di una materia, diretti a costituire
"il nucleo normativo unitario intorno al quale le regioni (o le
province autonome) possono aggregare una disciplina integrativa o di
ulteriore sviluppo" (sentenza 177/1988); cosicchè tali atti "non
possono essere caratterizzati, in linea generale, da forme espressive
così analitiche e dettagliate da precludere alle regioni e alle
province di Trento e di Bolzano lo spazio di autonomia per potere
svolgere le funzioni legislative e amministrative che sono state loro
costituzionalmente affidate" (sentenza n. 1145/1988).
Orbene, con riserva di eventualmente ritornare anche su questo
profilo per svilupparlo ulteriormente in atti successivi, è
sufficiente per ora la semplice lettura della disciplina contenuta
nell'allegato A del decreto impugnato per rendersi conto di come essa
sia così analitica, dettagliata e puntuale da andare ben al di là
di quanto sia di regola consentito ad un atto di indirizzo. Solo per
fare qualche esempio, si veda il terzo comma del "criterio n. 5" che
stabilisce d'autorità addirittura il numero dei servizi igienici
delle strutture residenziali in funzione del numero delle camere o
degli ospiti; oppure si veda il "criterio n. 9" che stabilisce non
solo tutti i diversi servizi che debbono essere previsti nelle
strutture residenziali, ma addirittura determina in modo rigido la
distribuzione di tali servizi fra le varie aree e strutture in cui si
articolano le residenze stesse. Di fronte ad una disciplina così
analitica contenuta nell'atto di indirizzo non si vede proprio in che
modo la provincia ricorrente potrebbe esplicare la sua autonomia non
solo legislativa, ma anche amministrativa - mediante una propria
disciplina integrativa o di ulteriore sviluppo.
Come è evidente, sotto quest'ultimo profilo la lesione delle
competenze provinciali sussisterebbe anche a prescindere dai profili
di violazione del principio di legalità già illustrati in
precedenza: cioè anche se il decreto impugnato avesse stabilito una
disciplina di indirizzo entro i limiti di oggetto e secondo i criteri
stabiliti dalla legge (il che non e'). Ma tanto più grave ed
evidente risulterà la lesione ove si considerino anche i profili
suddetti. È, soprattutto, ove si tenga pure conto di altri due
elementi, già richiamati in precedenza.
Ci si riferisce, in primo luogo, al fatto che proprio la materia
la quale è oggetto dell'atto di indirizzo in questione richiede che
(soprattutto per quanto riguarda le tipologie e l'organizzazione
delle residenze per anziani) si tenga conto delle specifiche
situazioni locali, ambientali e sociali, delle consuetudini di vita
proprie del territorio provinciale ed alle abitudini di vita della
popolzione ivi residente: per cui si tratta di scelte che non possono
essere avocate integralmente dallo Stato e riferite in modo unitario
a tutto il territorio nazionale, ma debbono essere di regola
effettuate in sede provinciale.
Tanto più inammissibile e lesiva delle competenze provinciali è
dunque la disciplina del decreto impugnato perchè essa - in una
materia siffatta - anzichè limitarsi a porre quelle sole (e poche)
norme di indirizzo e coordinamento realmente indispensabili per
salvaguardare le eventuali preminenti esigenze unitarie, pretende
invece di regolare pure nei dettagli minuti ogni aspetto, anche
secondario, della materia stessa.
In secondo luogo, tanto più vistosa risulta la violazione delle
competenze provinciali per il fatto che l'atto di indirizzo impugnato
è intervenuto in una materia in parte già coperta - come si è
visto all'inizio - dalla disciplina legislativa e regolarmente della
provincia ricorrente.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare la competenza
della provincia autonoma di Bolzano e, per l'effetto, annullare in
parte qua il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22
dicembre 1989, meglio indicato in epigrafe.
Roma, addì 28 febbraio 1990
Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

90C0293