1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 15-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 86 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 ottobre 2019
Ordinanza del 7 ottobre 2019 del G.I.P. del Tribunale di Palermo nel procedimento penale a carico di M. F.. Assistenza e solidarieta' sociale - Reddito di cittadinanza - Sospensione dell'erogazione del beneficio nei confronti del beneficiario o richiedente a cui e' applicata una misura cautelare personale. - Legge 28 marzo 2019, n. 26 [recte: Decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019, n. 26], art. 7-ter, comma 1. (20C00149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 15-7-2020)

IL G.I.P.
presso il Tribunale di Palermo

Nella persona della dott.ssa Claudia Rosini, ha pronunciato la
seguente ordinanza.
Nel procedimento penale a carico di M. F., nato a P. il .......
, elettivamente domiciliato a P. in via .... difeso di fiducia
dall'avvocato Maximilian Molfettini del foro di Palermo.
Persona sottoposta ad indagini per:
a) il delitto p. e. p. dagli articoli 61, n. 11-quinquies e
572 codice penale perchè, versando spesso in stato di alterazione
per l'assunzione di marjiuana, che consumava anche in casa e alla
presenza della moglie e dei tre figli minori, maltrattava verbalmente
e fisicamente la moglie convivente D. R. M., controllandone le
conversazioni telefoniche, percuotendola con schiaffi, spintonandola,
mettendo a soqquadro la casa, nonchè minacciandola, anche di morte;
con l'aggravante di aver commesso il fatto in presenza dei figli
minori M. G., M. N. e M. G.
In..., dal 24 agosto 2018, con condotta in atto
b) il delitto p. e p. dall'art. 582 - 585 codice penale (rif.
art. 577, n. 1 c.p.) perchè, colpendola con un pugno all'altezza del
muscolo deltoide, cagionava alla moglie convivente D. R. M. un trauma
contusivo al braccio sinistro, giudicato guaribile in giorni cinque,
come da certificato medico in atti.
In..., in data 3 settembre 2019
c) il delitto p. e p. dall'art. 612, comma 2, codice penale
perchè minacciava di morte la moglie convivente D. R. M.
pronunciando al suo indirizzo le seguenti parole: «ti conviene che
resti da tua madre perchè ci rimetti la vita, io a casa non voglio
nessuno».
In..., in data 4 settembre 2019.

Ordinanza

Il Giudice ritiene di sollevare d'ufficio questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7-ter, comma 1, della legge n.
26 del 28 marzo 2019, di conversione del decreto-legge n. 4 del 28
gennaio 2019 recante «Disposizioni urgenti in materia di reddito di
cittadinanza e di pensioni» nella parte in cui impone al Giudice che
applica una misura cautelare personale di sospendere il beneficio del
Reddito di cittadinanza (nel prosieguo Rdc), ritenendo che tale norma
contrasti con gli articoli 1 e 4 Cost. in combinato disposto; 2 e 3
comma 2 Cost., anche in combinato disposto; 3 Cost.; 27, comma 1,
Cost.; 27, comma 2, Cost. e 117, comma 1, Cost.; 29, 30 e 31 in
combinato disposto.
La disposizione censurata recita: «Nei confronti del beneficiario
o del richiedente cui è applicata una misura cautelare personale,
anche adottata a seguito di convalida dell'arresto o del fermo,
nonchè del condannato con sentenza non definitiva per taluno dei
delitti indicati all'art. 7, comma 3, l'erogazione del beneficio di
cui all'art. 1 è sospesa. La medesima sospensione si applica anche
nei confronti del beneficiario o del richiedente dichiarato latitante
ai sensi dell'art. 296 del codice di procedura penale o che si è
sottratto volontariamente all'esecuzione della pena. La sospensione
opera nel limite e con le modalità di cui all'art. 3, comma 13.».
1. Condizioni di ammissibilità della questione: «giudice» e
«giudizio».
L'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 9 febbraio 1948
individua come condizioni di ammissibilità del vaglio incidentale di
legittimità costituzionale che la questione sorga dinanzi ad un
«giudice» e nell'ambito di un «giudizio».
L'evoluzione della giurisprudenza costituzionale ha permesso di
ritenere ammissibile la questione di legittimità costituzionale
sulla base di un'interpretazione sostanziale e non meramente formale
dei termini suddetti: la Consulta può, quindi, procedere ad un esame
nel merito della questione prospettatale, ove quest'ultima sia
proposta da un soggetto chiamato ad applicare il diritto a casi
concreti e in condizione di autonomia, neutralità e indipendenza da
altri poteri, nell'esercizio di attribuzioni che attengono alla
tutela di diritti e interessi legittimi e che vengono esercitate nel
rispetto di regole che garantiscano il diritto di difesa.
L'accezione non restrittiva indicata ha trovato la sua prima
affermazione nella sentenza n. 129 del 1957, con la quale è stata
ritenuta ammissibile la questione di legittimità costituzionale
proposta nell'ambito di un procedimento di volontaria giurisdizione,
per poi giungersi, con la sentenza n. 226 del 1976 a motivare tale
scelta con la finalità di evitare «zone franche di
incostituzionalita'», che potrebbero determinare l'impossibilità di
porre rimedio a violazioni che, soprattutto in caso di diritti
fondamentali, risulterebbero intollerabili.
È bene soffermarsi proprio sulla riconosciuta possibilità per
il giudice di sollevare questione di legittimità costituzionale
nell'ambito dei procedimenti di volontaria giurisdizione. La stessa
dottrina dubita della riconducibilità di tale attività nell'ambito
della giurisdizione, posto che non determina una composizione di
contrapposte esigenze in gioco, ma piuttosto si condensa
nell'amministrazione di interessi di soggetti che versano in una
situazione di debolezza. Nonostante ciò, la pluralità di diritti
fondamentali coinvolti, mista all'impossibilità di sottoporre
eventuali questioni di legittimità costituzionale alla Consulta per
altra via, hanno condotto la Corte costituzionale a dichiarare
ammissibili le questioni sollevate dal giudice in sede di
giurisdizione volontaria.
Alla luce di quanto fin qui indicato deve valutarsi
l'ammissibilità della questione di legittimità proposta dal
rimettente in questa sede.
Se non vi è dubbio in astratto che il Giudice per le indagini
preliminari rientri nella giurisdizione ordinaria e che il
procedimento cautelare sia un giudizio, emerge nel caso di specie
come il potere cautelare sia già stato compiutamente esercitato con
l'adozione della misura cautelare e come la sospensione del Rdc di
cui all'art. 7-ter, comma 1, legge n. 26/2019 avvenga nell'ambito di
un sub-procedimento consequenziale all'esercizio del potere
giurisdizionale menzionato.
Occorre in primo luogo evidenziare come, anche a voler
considerare la sospensione del Rdc quale una sanzione amministrativa,
ciò non priverebbe il rimettente della qualifica di «giudice» e del
procedimento come «giudizio»: si tratterebbe sempre e comunque
dell'applicazione del diritto da parte di un soggetto terzo,
imparziale e indipendente, con ciò distinguendosi
dall'Amministrazione, che persegue comunque l'interesse pubblico e,
quindi, si può definire terza e imparziale, ma non certamente
indipendente e neutrale.
Si aggiunga che la misura che il giudice deve obbligatoriamente
adottare ai sensi del citato art. 7-ter, comma 1, citato non può che
configurarsi solo formalmente amministrativa, ma sostanzialmente
penale, alla luce di quella che può definirsi una «truffa delle
etichette».
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, a
partire dalla storica sentenza Engel e altri comma Paesi Bassi dell'8
giugno 1976, infatti, ha ritenuto «sostanzialmente penali» quelle
sanzioni che hanno un carattere afflittivo tale da essere
equiparabili a quelle penali, con conseguente necessità di applicare
le relative garanzie. In questo contesto, la qualificazione giuridica
formalmente attribuita dalla legislazione interna è solo uno dei
criteri da prendere in considerazione, rivestendo carattere dirimente
la gravità e la natura della sanzione applicata.
Per quanto attiene alla sospensione del Rdc ex art. 7-ter, comma
1, in commento, emerge chiaramente, come si avrà cura di specificare
ulteriormente nel prosieguo, il carattere afflittivo della misura,
che non può che avere carattere sanzionatorio. Infatti, al cospetto
di un beneficio avente natura assistenziale e finalizzato, anche, a
soddisfare le esigenze basilari di sopravvivenza del percettore e del
suo nucleo familiare, non si individua nessuna finalità diversa da
quella punitiva nella sospensione dell'erogazione delle somme in
conseguenza della mera applicazione di una misura cautelare
personale. Il carattere afflittivo si coglie, poi, anche dalla
definitività della lesione prodotta dal provvedimento di
sospensione: se è vero che quest'ultimo può essere revocato,
infatti, è altrettanto vero che, come si preciserà nel paragrafo 3
del presente provvedimento, ai sensi dell'art. 7-ter, comma 5, gli
arretrati non corrisposti non possono essere recuperati dal
beneficiano del Rdc.
Alla luce di tali caratteri, allora, non può che sottolinearsi
come il Rdc sia finalizzato a soddisfare una pluralità di diritti
fondamentali (come si preciserà nel paragrafo 3 del presente
provvedimento), quali, ex multis, i diritti alla vita, al lavoro e
alla famiglia e la sospensione ex art. 7-ter, comma 1, configura una
sanzione «sostanzialmente penale» che attenta agli stessi, per di
più in presenza di un soggetto ancora presunto innocente e che non
è posto nelle condizioni di difendersi nè di rivolgersi per altre
vie alla Consulta.
Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, si sottolinea come,
se si considerasse inammissibile la questione in questa sede
sollevata, il soggetto sottoposto alla misura e che subisce la
sospensione del Rdc si vedrebbe gravato da una sanzione penale, senza
che sia stato attivato il contraddittorio sul punto, nemmeno in
maniera postuma: infatti, la sospensione opera automaticamente e non
può che essere applicata dal Giudice a qua, senza che tale decisione
sia suscettibile di impugnazione. In altre parole, ove la questione
fosse dichiarata inammissibile, il Giudice a quo si troverebbe
costretto a sospendere il Rdc e il soggetto sottoposto alla misura
cautelare personale non avrebbe alcun rimedio per difendersi
dall'applicazione di tale sanzione penale: non un'impugnazione del
provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, non
essendo la decisione del Giudice qualificabile come atto formalmente
amministrativo; non un'impugnazione dinanzi al Tribunale del riesame,
essendo sottoponibili a questo soltanto le questione attinenti alla
misura cautelare e ponendosi, per di più, la sospensione del Rdc
come obbligatoria. Si creerebbe, pertanto, proprio quella «zona
franca di incostituzionalita'» che la Corte costituzionale vuole
evitare, soprattutto laddove si verta in materia di diritti
fondamentali.
Non può nemmeno ritenersi tardiva la proposizione della
questione di legittimita': sia perchè il potere di sospendere il Rdc
non è ancora stato esercitato da questo Giudice, sia perchè la
valutazione circa la sospensione non può essere assunta in un
momento antecedente a quello in cui il rimettente si sta rivolgendo
alla Consulta. Infatti, solo in questo momento, costituente passaggio
obbligato conseguente all'applicazione della misura cautelare e allo
svolgimento dell'interrogatorio ex art. 294 e.p.p., il Giudice si
trova a dover fare applicazione dell'art. 7-ter, comma 1, citato,
posto che secondo l'iter procedurale delineato dall'art. 7-ter, comma
3, è solo in sede di interrogatorio che può e deve essere chiesto
al soggetto sottoposto alla misura cautelare se è beneficiario del
Rdc: sicchè, solo in questo momento si può acquisire tale
informazione.
2. La fattispecie concreta: rilevanza della questione.
Il dubbio di legittimità costituzionale, che in questa sede la
scrivente si trova a sollevare, discende dalla necessità di
applicare il comma 1 dell'art. 7-ter della legge n. 26/2019 al
seguente caso.
In data 17 settembre 2019 si è proceduto ad applicare a M. F. la
misura cautelare personale del divieto di avvicinamento ai luoghi
frequentati dalla persona offesa ex art. 282-bis codice di procedura
penale, in relazione a fatti riconducibili al reato di maltrattamenti
in famiglia, di cui all'art. 572 c.p.
Più nello specifico, la moglie dell'indagato, D. R M aveva reso
dichiarazioni in sede di denuncia (in data 4 settembre 2019) e di
sommarie informazioni del 6 e 7 settembre 2019, dalle quali si
ricavava come il marito la vessasse da tempo con atteggiamenti
minacciosi e aggressivi, compendiati in minacce di morte e lesioni
personali (come quelle procurate in data 3 settembre 2019,quando per
una banale lite connessa all'acquisto di alcuni prodotti al
supermercato da parte della D., il M. l'aveva colpita con un pugno
all'altezza del muscolo deltoide del braccio sinistro, procurandole
un trauma contusivo con prognosi di giorni cinque), commesse
dall'indagato anche alla presenza dei figli minori e spesso sotto
l'effetto di sostanze stupefacenti.
Ebbene, in data 23 settembre 2019, in sede di interrogatorio
della persona sottoposta a misura cautelare personale ai sensi
dell'art. 294 codice di procedura penale, nell'effettuare le domande
preliminari alle quali l'indagato ha l'obbligo di rispondere secondo
verità, lo stesso ha dichiarato di essere beneficiario del Rdc.
Questo Giudice si trova, pertanto, nella condizione di dover
applicare, l'art. 7-ter, comma 1, della legge n. 26/2019, secondo il
quale è tenuto a sospendere, con decreto che deve essere comunicato
all'INPS entro quindici giorni (alla luce del comma 4 dell'articolo
in questione), l'erogazione del Rdc, avendo applicato una misura
cautelare personale.
3. Sulla non manifesta irrilevanza della questione.
A parere di chi scrive, la norma, la cui legittimità
costituzionale si chiede alla Consulta di vagliare, risulta in
contrasto con una pluralità di parametri costituzionali, che di
seguito si procede ad indicare.
A. Articoli 2 e 3, comma 2, Cost., anche in combinato disposto
Dalla consolidata giurisprudenza costituzionale si ricava come
l'art. 2 Cost. ponga la persona umana al centro del sistema, sia
nella sua dimensione individuale che in quella collettiva.
L'individuo è considerato come parte integrante della società,
dalla quale riceve sostegno e al progresso della quale presta il suo
contributo, in un mutuo scambio che determina lo sviluppo di
entrambi.
In questo contesto sì inseriscono i doveri di solidarietà
politica, economica e sociale, funzionali ad una crescita della
personalità del singolo, che sia occasione per il progresso
dell'intera società. La centralità della persona umana e lo
sviluppo della sua personalità, anche in rapporto alla crescita
della società che ne discende, viene poi valorizzata anche dal
combinato disposto degli art. 2 e 3, comrna 2, Cost. Quest'ultima
norma, in particolare, pone il principio di eguaglianza in senso
sostanziale, in virtù del quale la Repubblica è tenuta a rimuovere
gli ostacoli di carattere economico e sociale che fungono da limite,
tra le altre cose, al pieno sviluppo della persona umana.
Sul sistema così delineato si fonda il sistema del cd. Welfare
State, da cui traggono origine le politiche di assistenza sociale.
Dalla lettura dei lavori preparatori alla legge n. 26/2019 si
coglie inequivocabilmente come tale intervento normativo, e in
particolare l'istituzione del Rdc, siano volti a porre delle «misure
di contrasto alla povertà e all'esclusione sociale», andando ad
inserire gli strumenti assistenziali introdotti nell'ambito dei
«livelli essenziali delle prestazioni» (LEP), la cui determinazione
è riservata alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera m), Cost.
L'impostazione fin qui indicata risulta confermata dalla lettura
dell'art. 1 della legge n. 26/2019, nel quale è precisato come il
Rdc sia una misura destinata al «contrasto all'esclusione sociale», a
«favorire il diritto all'informazione, all'istruzione e alla
formazione», a garantire «sostegno economico e inserimento sociale
dei soggetti a rischio di emarginazione».
Posto quanto precede, si ritiene che l'art. 7-ter, comma l, legge
n. 26/2019 sia in contrasto non solo con i presupposti stessi
dall'atto normativo che lo contiene e che sono plasticamente
delineati nell'art. 1, ma anche con il principio di solidarietà di
cui all'art. 2 Cost., da cui trae fondamento l'intera disciplina
dell'assistenza sociale.
Infatti il giudice che applica una misura cautelare personale è
obbligato a sospendere l'erogazione del Rdc, di fatto sottraendo al
beneficiario dello stesso un sostegno economico che potrebbe anche
configurarsi come condizione imprescindibile alla sua sopravvivenza.
Non si ravvisa alcuna ragione giustificatrice in un simile
trattamento punitivo, posto che la ratio del Rdc non è «premiale»,
ma assistenziale e di inclusione. In questo senso, anche chi viene
condannato in via definitiva (e non è questo il caso, posto che la
norma si riferisce al momento cautelare) ha diritto di sopravvivere,
a meno che non si voglia considerare tale previsione uno strumento
per configurare un complesso sanzionatorio con funzione
generai-preventiva e punitiva, in violazione del principio
rieducativo di cui all'art. 27, comma 3, Cost. Anzi, una sanzione di
tal sorta, oltra ad avere un carattere afflittivo che permetterebbe
di qualificarla come «penale» alla luce della più recente
giurisprudenza sovranazionale, potrebbe assolvere ad una funzione
speciale preventiva di neutralizzazione fisica del reo, posto che
potrebbe determinare l'impossibilità dello stesso di provvedere alle
più basilari esigenze di sopravvivenza.
Non si dimentichi, poi, che se è vero che il sistema cautelare
permette di limitare delle importantissime libertà personali, in
primis quella garantita dall'art. 13 Cost., è altrettanto vero che
ciò è fondato sulla necessità di fronteggiare un'esigenza
cautelare, nella fattispecie inesistente. Nel caso di sospensione del
Rdc, infatti, si pone una limitazione economica che può incidere
pesantemente sulle libertà e la dignità del soggetto sottoposto
alla misura cautelare personale, senza che ciò sia ancorato ad una
ragione giustificatrice diversa da quella squisitamente
sanzionatoria-punitiva: emerge, quindi, una palese irragionevolezza
del sacrificio imposto al soggetto nella fase cautelare senza alcun
contraltare in una esigenza cautelare da soddisfare.
Bisogna considerare, infine, come lo stesso art. 1 della legge n.
26/2019 pone il Rdc quale una misura volta a combattere il rischio di
emarginazione sociale, in qualche modo configurandosi come uno di
quegli strumenti che la Repubblica deve adottare per rimuovere gli
ostacoli ad un'eguaglianza sociale tra ì consociati: la sospensione
dcl Rdc, quindi, si configurerebbe ancora una volta come una
violazione dell'art. 3, comma 2, Cost.
B. Articoli 1 e 4 Cost. in combinato disposto.
Come è già stato anticipato, l'art. 1 della legge n. 26/2019
stabilisce che il Rdc è finalizzato a garantire «sostegno economico
e inserimento sociale dei soggetti a rischio di emarginazione».
Dall'impianto normativo complessivo si coglie come, da originario
strumento di assistenza «assoluta», il Rdc sia stato «relativizzato»,
nel senso che è stato collegato alla disponibilità del beneficiano
di svolgere attività di formazione e ad accettare offerte lavorative
adeguate al proprio profilo culturale e professionale. Ciò è
dimostrato: dall'art. 4 della Legge, che impone al beneficiario del
Rdc di sottoscrivere il Patto per il lavoro e il Patto per
l'inclusione sociale, rendendo una dichiarazione di immediata
disponibilità al lavoro; dalle altre disposizioni che prevedono la
riduzione della somma erogata a titolo di Rdc, nel caso in cui il
beneficiario non partecipi ad attività formative, e la revoca del
beneficio se per tre volte venga rifiutata una «congrua» proposta di
lavoro.
L'art. l citato, poi, funzionalizza espressamente il Rdc anche
alla necessità di favorire «l'informazione, l'istruzione e la
formazione»: ne discende che tale strumento, oltre ad inserirsi in un
sistema pubblicistico di collocamento nel mondo del lavoro, è
finalizzato anche a permette la formazione privata dcl beneficiario,
che può investire i proventi di tale emolumento per ottenere quelle
competenze necessarie a trovare lavoro.
Se, allora, il Rdc e collegato all'accesso al lavoro in questi
termini, esso costituisce anche lo strumento per garantire il diritto
al lavoro di cui al combinato disposto degli articoli 1 e 4 Cost.: ne
discende che la sospensione di cui all'art. 7-ter legge n. 26/2019
risulta lesiva di tale diritto, perchè limiterebbe
ingiustificatamente la possibilità del soggetto sottoposto a misura
cautelare di formarsi in maniera tale da essere inserito nel modo del
lavoro. Potrebbe obiettarsi che proprio il collegamento con
l'inserimento lavorativo sia alla base della sospensione del Rdc in
presenza dell'applicazione di una misura cautelare personale.
Tuttavia, deve rilevarsi come la limitazione della libertà connessa
all'attivazione del meccanismo cautelare non comporti necessariamente
l'impossibilità del soggetto di svolgere l'attività lavorativa: una
lettura del genere, infatti, potrebbe essere accolta solo a
condizione di applicare la sospensione di cui all'art. 7-ter, comma
1, alle ipotesi di custodia cautelare in carcere o di arresti
domiciliari senza autorizzazione a svolgere attività lavorativa.
Tuttavia, anche a voler limitare il raggio di applicazione della
norma censurata alla custodia cautelare, si violerebbe l'art. 2 Cost.
e il principio di solidarietà, per come declinati in precedenza
sotto la lettera «A.». Si può concludere, pertanto, che il Rdc sia
primariamente un sistema di inserimento lavorativo ma, al contempo e,
eventualmente in via sussidiaria, uno strumento di sostegno
assistenziale puro e semplice.
C. Articoli 29, 30 e 31 Cost. in combinato disposto
Il Rdc è riconosciuto in funzione dei redditi familiari e come
sostegno all'intero nucleo, ove questo sia composto da altri soggetti
oltre al diretto beneficiario.
Gli articoli 29, 30 e 31 Cost. sono posti a tutela della
famiglia, sia nella fase della sua formazione che in quella del suo
sostentamento e sviluppo. In particolare, l'art. 31 Cost. prevede che
la Repubblica agevola con misure economiche oltre che la formazione
del nucleo familiare anche l'adempimento dei compiti relativi: tra
questi ultimi rientrano sia il sostegno economico al coniuge che il
mantenimento dei figli. Tale impostazione risulta in linea con le
previsioni di origine sovranazionale e, in particolare, con la tutela
della famiglia apprestata dall'art. 9 Carta dei diritti fondamentali
dell'UE.
Posto quanto precede, la sospensione del Rdc in seguito
all'applicazione di una misura cautelare personale può determinare
una violazione degli articoli 29, 30 e 31 Cosi, e, nel caso oggetto
del giudizio a qua tale lesione è concretamente integrata. Il M.
infatti, ha una moglie e tre figli e la sospensione nell'erogazione
del Rdc andrebbe ad incidere sul mantenimento dell'intero nucleo
familiare.
D. Art. 27, comma 1, Cost.; art. 27, comma 2, Cost. e art. 117
comma 1 Cost., in relazione all'art. 6, comma 2, CEDU.
Altro profilo di illegittimità costituzionale dell'art. 7-ter,
comma 1, della legge n. 26/2019 è costituito dal contrasto con più
principi ricavabili dall'art. 27 Cost.
Innanzitutto si registra una violazione del principio di
personalità della responsabilità penale nel caso oggetto del
giudizio a quo. Come si è anticipato, infatti, il M ha una moglie e
tre figli, i quali si troverebbero privati del sostentamento loro
riconosciuto per il tramite del Rdc per il fatto eventualmente
commesso dall'indagato.
Si registra, poi, una violazione della presunzione di innocenza,
nell'accezione che se ne ricava dalla lettura della presunzione di
non colpevolezza, posta dall'art. 27, comma 2, Cost, alla luce degli
articoli 48 della Carta dei diritti fondamentali UE e 6, comma 2,
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
Tale violazione, se già si registra con riferimento all'ipotesi
di sospensione del Rdc in caso di condanna non definitiva per i reati
espressamente previsti dall'art. 7-ter, comma 1, a maggior ragione,
si pone, in evidenza nel caso oggetto del giudizio a quo, di
applicazione di una misura cautelare personale.
Infatti, il regime cautelare ha di per sè carattere «rebus sic
stantibus», è contraddistinto da un contradditorio ridotto e si
fonda su un accertamento basato su criteri meno stringenti di quelli
previsti dall'art. 533 codice di procedura penale per giungere alla
condanna, la quale ultima, in ogni caso, è suscettibile di essere
superata dalle decisioni assunte in sede di impugnazione, quanto meno
fino al sopraggiungere del giudicato.
La presunzione di innocenza costituisce un irrinunciabile
principio di civiltà giuridica, figlio del passaggio da una sistema
processuale inquisitorio ad uno accusatorio (rectius, misto) quale
quello delineato dal Codice di procedura penale del 1988-1989,
sorretto dalla nostra Carta costituzionale e dai Trattati
sovranazionali.
L'art. 7-ter, comma 1, legge n. 26/2019, allora, imponendo
l'applicazione della sospensione del Rdc, che è una sanzione di
carattere penale, ad un soggetto che non solo non è stato condannato
in via definitiva, ma, addirittura, nemmeno in via «provvisoria»,
costituisce una palese violazione della presunzione di innocenza.
E. Art. 3 Cost. inteso quale fondamento del principio di
ragionevolezza
L'applicazione dell'art. 7-ter, comma 1, legge n. 26/2019
determina una violazione del principio di ragionevolezza, sia
intrinseca all'articolo che in relazione al rapporto con un'altra
legge, la legge n. 125/2011.
Come si è più volte accennato, l'art. 7-ter, comma 1, citato
prevede la sospensione del Rdc sia in caso di applicazione di una
misura cautelare personale con riferimento a qualsiasi reato, che in
conseguenza di una condanna non definitiva ma per i soli reati per i
quali l'art. 7, comma 3, dispone la revoca del beneficio
nell'evenienza di condanna definitiva (si tratta dei reati previsti
dai commi 1 e 2 dell'art. 7 e dì quelli delineati dagli articoli
270-bis, 280, 289-bis, 416-bis, 416-ter, 422 e 640-bis codice penale,
nonchè quelli commessi avvalendosi delle condizioni previste dal
predetto art. 416-bis c.p.p.
Nel caso oggetto del giudizio a quo l'indagato è chiamato a
rispondere dei reati di cui agli articoli 572, 582 e 585, 612, comma
2, codice penale: ne discende che questo Giudice dovrebbe sospendere
il Rdc, ben sapendo che tale statuizione sarà sicuramente revocata
anche in presenza di una condanna definitiva per tali condotte, non
rientrando queste nel novero delle fattispecie per cui è possibile
la sospensione o la revoca del Rdc in seguito a condanna. Emerge,
quindi, un trattamento assolutamente irragionevole oltre che
discriminatorio, posto che in presenza dì due condotte identiche,
delle quali ad una soltanto fa seguito l'applicazione della misura
cautelare, ove si giungesse alla medesima condanna, si registrerà
l'avvenuta sospensione del Rdc solo per un condannato. Tale
disparità di trattamento appare ancora più grave in considerazione
del già citato comma 5 dello stesso art. 7-ter, che recita: «La
sospensione del beneficio di cui all'art. 1 può essere revocata
dall'autorità giudiziaria che l'ha disposta, quando risultano
mancare, anche per motivi sopravvenuti, le condizioni che l'hanno
determinata. Ai fini del ripristino dell'erogazione degli importi
dovuti, l'interessato deve presentare domanda al competente ente
previdenziale allegando ad essa la copia del provvedimento
giudiziario di revoca della sospensione della prestazione. Il diritto
al ripristino dell'erogazione decorre dalla data di presentazione
della domanda e della prescritta documentazione all'ente
previdenziale e non ha effetto retroattivo sugli importi maturati
durante il periodo di sospensione.». Ne discende che il beneficiario
che abbia subito la sospensione del Rdc non può ottenere gli
arretrati in seguito alla revoca della sospensione, con conseguente
integrazione di un vulnus che non può essere riparato nemmeno in
presenza di una pronuncia assolutoria, con palese ribaltamento,
ancora una volta, della presunzione di innocenza.
Il combinato disposto dei commi 1 e 5 dell'art. 7-ter in
questione, determina anche un'irragionevolezza estrinseca e, in
particolare, con la legge n. 125/2011. Quest'ultima, infatti,
sospende il diritto alla pensione di reversibilità per il soggetto
che sia stato rinviato a giudizio per l'omicidio volontario del
coniuge. Se anche questa norma sembrerebbe violare la presunzione di
innocenza, infatti, essa innanzitutto posticipa la sospensione ad un
vaglio dì meritevolezza più profondo e più completo (visto il
contraddittorio che precede il rinvio a giudizio) di quello compiuto
in sede cautelare e, in ogni caso, prevede il diritto dell'imputato a
ricevere le somme arretrate e non ottenute per via della sospensione,
in caso di proscioglimento definitivo.
4. Impossibilità di un'interpretazione conforme alla costituzione.
I tentativi operati da questo Giudice al fine di fornire
un'interpretazione costituzionalmente conforme dell'art. 7-ter, comma
1, della legge n. 26/2019 non hanno permesso di giungere ad una
soluzione idonea a superare le problematiche individuate nel
paragrafo precedente della presente ordinanza.
La norma in questione, infatti, recita testualmente che
«l'erogazione del beneficio di cui all'art. 1 è sospesa» in presenza
dell'applicazione di una misura cautelare.
Ne discende che una soluzione interpretativa che ponga il giudice
nella possibilità di valutare l'opportunità di sospendere o meno
l'erogazione del Rdc non è possibile, se non adottando una lettura
contra legem, la quale risulterebbe essa stessa incostituzionale,
poichè rimetterebbe al Giudice penale una valutazione prettamente
amministrativa, caratterizzata da arbitrio in assenza di criteri
guida legislativamente imposti e che in ogni caso avrebbe un effetto
sanzionatone) incompatibile con la ratio assistenziale del Rdc.
Non può trascurarsi, infine, come la prospettata interpretazione
conforme produrrebbe effetto solo inter partes, con un conseguente
vulnus per la certezza del diritto. Infatti, la scelta operata dal
Giudice circa l'opportunità di sospendere l'erogazione del beneficio
potrebbe non essere seguita in altri giudizi, posta
l'inapplicabilità del principio dello stare decisis nel nostro
ordinamento, con conseguente disparità di trattamento tra più
soggetti ugualmente sottoposti ad una misura cautelare personale per
fatti analoghi.
5. Conclusioni e petitum.
Alla luce delle argomentazioni che precedono, questo Giudice
ritiene che non si possa decidere in ordine all'applicazione della
sanzione della sospensione del Rdc all'indagato indipendentemente
dalla risoluzione della questione relativa alla legittimità
costituzionale dell'art. 7-ter, comma 1, legge n. 26/2019.
Si ritiene che la norma indicata debba essere dichiarata
integralmente incostituzionale, non ravvisandosi alcuna ragione che
possa legittimare la sospensione del Rdc in conseguenza della mera
applicazione di una misura cautelare personale e ravvisandosi una
pluralità di contrasti con fondamentali principi posti dalla
Costituzione, per come indicato in precedenza.

P.Q.M.

Ritenuta la rilevanza nel presente giudizio e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
7-ter, comma 1, legge n. 26/2019 in relazione agli articoli 1 e 4
Cost. in combinato disposto; 2 e 3, comma 2 Cost., anche in combinato
disposto; 3 Cost.; 27, comma 1, Cost; 27, comma 2, e 117, comma l, in
relazione quest'ultimo all'art. 6, comma 2, Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;
29, 30 e 31 Cost. in combinato disposto;
Rilevata l'impossibilità di procedere ad un'interpretazione
costituzionalmente conforme della questione e in assenza di un
diritto vivente;
Sospende il presente procedimento a carico di M. F.;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
affinchè, ove ne ravvisi i presupposti, voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7-ter, comma 1, legge n.
26/2019.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Palermo, 7 ottobre 2019

Il Giudice per le indagini preliminari: Rosini