1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 111 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 febbraio 2006
Ordinanza emessa il 13 febbraio 2006 dal tribunale di Marsala nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Domingo Maria Rita ed altra n.q. di eredi di Culicchia Antonino, ed altri contro Comune di Marsala Amministrazione pubblica - Regione Siciliana - Istituzione di uffici stampa presso gli enti locali e le amministrazioni pubbliche - Previsione dell'applicazione ai giornalisti di detti uffici del contratto nazionale di lavoro giornalistico - Contrasto con la normativa statale, secondo cui: a) il metodo di disciplina del rapporto di lavoro e di impiego nel settore pubblico mediante contrattazione collettiva costituisce norma fondamentale di riforma economico-sociale; b) l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali negli uffici stampa, mediante contrattazione collettiva, con l'intervento delle OO.SS. rappresentative della categoria dei giornalisti ed il correlato obbligo di non far derivare nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica nell'attuazione della previsione, costituiscono principi fondamentali dell'ordinamento dello Stato. - Legge della Regione Siciliana 18 maggio 1996, n. 33, art. 58, come modificato dall'art. 28 della legge della Regione Siciliana 15 gennaio 1999, n. 4 e dall'art. 111 della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2004, n. 17. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 1, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, all'art. 2, comma 1, lett. a) della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e agli artt. 9, comma 5, e 10 della legge 7 giugno 2000, n. 150. Amministrazione pubblica - Regione Siciliana - Istituzione di uffici stampa presso gli enti locali e le amministrazioni pubbliche - Attribuzione ai componenti di detti uffici stampa della qualifica e del trattamento contrattuale di capo servizio - Contrasto con la normativa statale, secondo cui: a) il metodo di disciplina del rapporto di lavoro e di impiego nel settore pubblico mediante contrattazione collettiva costituisce norma fondamentale di riforma economico-sociale; b) l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali negli uffici stampa, mediante contrattazione collettiva, con l'intervento delle OO.SS. rappresentative della categoria dei giornalisti ed il correlato obbligo di non far derivare nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica nell'attuazione della previsione, costituiscono principi fondamentali dell'ordinamento dello Stato. - Legge della Regione Siciliana 17 marzo 2000, n. 8, art. 16. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 1, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, all'art. 2, comma 1, lett. a) della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e agli artt. 9, comma 5, e 10 della legge 7 giugno 2000, n. 150. Amministrazione pubblica - Regione Siciliana - Istituzione di uffici stampa presso gli enti locali e le amministrazioni pubbliche - Previsione, in sede di prima applicazione, ai giornalisti componenti gli uffici stampa gia' esistenti presso gli enti di cui all'art. 1 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, dell'attribuzione e del trattamento contrattuale di redattore capo, in applicazione del Contratto nazionale di lavoro giornalistico ed in sintonia con l'art. 72 della legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41 - Contrasto con la normativa statale, secondo cui: a) il metodo di disciplina del rapporto di lavoro e di impiego nel settore pubblico mediante contrattazione collettiva costituisce norma fondamentale di riforma economico-sociale; b) l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali negli uffici stampa, mediante contrattazione collettiva, con l'intervento delle OO.SS. rappresentative della categoria dei giornalisti ed il correlato obbligo di non far derivare nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica nell'attuazione della previsione, costituiscono principi fondamentali dell'ordinamento dello Stato. - Legge Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2, art. 127. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 1, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, all'art. 2, comma 1, lett. a) della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e agli artt. 9, comma 5, e 10 della legge 7 giugno 2000, n. 150. (006C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2006)

IL GIUDICE

Letti gli atti e sciogliendo la riserva assunta all'udienza del
27 gennaio 2006;
Premesso che con ricorso depositato il 19 maggio 2005, iscritto
al n. 516/2005 R.G., Domingo Maria Rita e C.F., n.q. di eredi di
Culicchia Antonino, hanno convenuto in giudizio il Comune di Marsala,
in persona del legale rappresentante pro tempore, per fare accertare
il diritto del proprio dante causa, dipendente dell'ente territoriale
convenuto con la qualifica di istruttore direttivo, inquadrato nella
categoria D ed addetto all'Ufficio stampa, all'applicazione del
C.C.N.L. giornalistico a decorrere dal 1° luglio 1998, con
conseguente diritto all'inquadramento ed all'attribuzione delle
qualifiche in esso contemplate, nonchè al trattamento contrattuale
ed alle differenze retributive rispetto al trattamento economico
erogatogli in forza del C.C.N.L. degli enti locali;
Ritenuto che, a fondamento della domanda, i ricorrenti hanno
dedotto che il diritto alle differenze retributive si fonderebbe sul
combinato disposto di cui all'art. 38 della legge regionale n. 33 del
18 maggio 1996, in forza del quale ai dipendenti comunali addetti
agli Uffici stampa e iscritti all'albo giornalistico si applica il
C.C.N.L. giornalistico nella sua interezza, all'art. 16 della legge
regionale n. 8 del 17 marzo 2000, che ha stabilito di applicare ai
componenti degli uffici stampa la qualifica e la retribuzione del
«capo servizio»; all'art. 127 della legge regionale n. 2 del 26 marzo
2002, che, recependo le previsioni di cui alla legge 7 giugno 2000,
n. 150, ha stabilito di applicare ai componenti degli uffici stampa
la qualifica e la retribuzione del «redattore capo»; infine,
all'art. 111, comma 1, della legge regionale n. 17 del 28 dicembre
2004, in forza del quale gli enti locali devono prevedere nelle
rispettive piante organiche l'istituzione degli uffici stampa, di cui
fanno parte i giornalisti ai quali si applica il C.C.N.L. del
settore;
Rilevato che con distinti ricorsi, entrambi depositati in data
27 maggio 2005 ed iscritti, rispettivamente, al n. 547/2005 e
548/2005 R.G., Tarantino Alessandro e Guercio Antonino hanno proposto
ricorso di tenore del tutto identico a quello introdotto dagli eredi
del Culicchia, e volto a conseguire il medesimo trattamento economico
e giuridico, con le correlate differenze retributive;
Considerato che nei tre procedimenti il comune convenuto si è
costituito, non contestando il fatto storico dedotto dai ricorrenti a
sostegno del loro diritto, cioè il contenuto delle mansioni
esercitate dai lavoratori, ma deducendo la mancanza in capo alle
regioni del potere di legiferare in merito al trattamento economico
dei pubblici dipendenti, con impossibilità di estendere loro un
C.C.N.L. diverso da quello di appartenenza;
Rilevato che, all'udienza del 16 settembre 2005, questo decidente
ha rilevato la sussistenza di una possibile questione di
costituzionalità delle norme regionali invocate dai pubblici
dipendenti ed ha assegnato alle parti termine per il deposito di note
difensive per dedurre in merito;
Considerato che la questione prospettata è rilevante ai fini
della decisione, dal momento che dall'applicazione delle disposizioni
di legge invocate può dipendere l'accoglimento del ricorso,
determinando, in particolare, non soltanto l'estensione di un
contratto collettivo di diritto comune ai dipendenti degli enti
locali addetti agli uffici stampa, con le correlate complessive
conseguenze economiche e giuridiche, ma anche, specificamente, un
incremento del loro trattamento retributivo, come risulta,
specificamente, dai conteggi depositati in giudizio dai lavoratori
senza contestazione da parte dell'ente territoriale;
Ritenuto che la definizione dei tre procedimenti dipende dalla
medesima questione di diritto, sicchè va disposta la riunione degli
stessi, ai sensi dell'art. 274 c.p.c. e dell'art. 151 disp. att.
c.p.c.,

O s s e r v a

Dubita questo decidente della legittimità costituzionale
dell'art. 58 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33 - come, da
ultimo, modificato dall'art. 111, comma 1, della legge regionale
n. 17 del 28 dicembre 2004 dell'art. 16 della legge regionale
17 marzo 2000, n. 8 e dell'art. 127 della legge regionale 26 marzo
2002, n. 2, per violazione di un duplice parametro costituzionale.
Anzitutto, di quello derivante dal combinato disposto dell'art. 1,
comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001 e dell'art. 2, comma 1,
lett. a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 - dalla prima
richiamata - in forza del quale il metodo di disciplina del rapporto
di lavoro e di impiego nel settore pubblico mediante la
contrattazione collettiva costituisce norma fondamentale di riforma
economico-sociale della Repubblica.
Inoltre, di quello derivante dal combinato disposto dell'art. 9,
comma 5 e art. 10 della legge 7 giugno 2000, n. 150, secondo cui
l'individuazione e la regolamentazione dei profili professionali
negli uffici stampa mediante contrattazione collettiva nell'ambito di
una speciale area di contrattazione, con l'intervento delle
organizzazioni rappresentative della categoria dei giornalisti, ed il
correlato obbligo di non fare derivare nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica dall'attuazione di tale previsione,
costituiscono, insieme alle altre disposizioni di quel capo, principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, sicchè si
applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano, nei limiti e nel rispetto degli statuti e delle
relative norme di attuazione.
Precisamente, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti,
le previsioni normative oggetto di censura, estendendo l'applicazione
di un C.C.N.L. di diritto comune ad alcune categorie di pubblici
dipendenti, non soltanto violerebbero il sistema delle fonti
costituzionalmente previsto per la disciplina del rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, superando i limiti
della potestà legislativa regionale, ma inciderebbero, quanto meno
in parte, in maniera parimenti illegittima, sul bilancio pubblico.
Di tal che, in definitiva, profili gestionali e retributivi del
rapporto d'impiego sarebbero stati disciplinati non mediante la fonte
normativa a ciò legittimamente deputata, cioè la contrattazione
collettiva, bensì attraverso un provvedimento di natura normativa.
La questione non sembra manifestamente infondata.
Occorre preliminarmente osservare che, diversamente da quanto
asserito dai ricorrenti, la contrattazione collettiva nel pubblico
impiego opera per aree e categorie, individuando all'interno di
ciascuna di esse i profili professionali dei dipendenti ed il
relativo trattamento economico e giuridico complessivo.
L'oggetto dei giudizi instaurati dinanzi al remittente, invero,
non riguarda il diritto al riconoscimento di mansioni superiori a
quelle di appartenenza - o, più esattamente, al relativo trattamento
retributivo - nell'ambito dell'area e della categoria attribuita ai
ricorrenti all'interno della struttura pubblica, ma la possibilità
di estendere loro le previsioni, di carattere retributivo e non,
contenute in un contratto collettivo di diritto comune, ritenuto dal
legislatore regionale più aderente al contenuto della prestazione
lavorativa, piuttosto che applicare quello generale previsto per i
dipendenti degli enti locali.
In altri termini, non è in discussione il diritto al trattamento
economico derivante dall'espletamento fattuale di particolari
mansioni, reputate superiori, alla luce del C.C.N.L. degli enti
locali, rispetto a quelle formalmente attribuite al lavoratore
all'atto di inquadramento, bensì l'estensione dell'ambito
applicativo di un C.C.N.L. di diritto comune ai pubblici impiegati in
forza di un atto normativo regionale.
Ora, non pare revocabile in dubbio che, come corollario della
privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, il sistema
ordinamentale abbia subito una rivoluzione anche sul piano delle
fonti regolatrici del rapporto.
Ai sensi dell'art. 1, comma 3, del decreto legislativo
n. 165/2001, che ha sostituito il previgente art. 1 del decreto
legislativo n. 29/1993, «Le disposizioni del presente decreto
costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione. Le regioni a statuto ordinario si attengono ad esse
tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
e successive modificazioni e dall'art. 11, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica».
Per quanto, poi, specificamente attinente al caso di specie,
l'art. 2, comma 1 lettera a) della legge 23 ottobre 1992, n. 421
prevede che «...salvi i limiti collegati al perseguimento degli
interessi generali cui l'organizzazione e l'azione delle pubbliche
amministrazioni sono indirizzate, che i rapporti di lavoro e di
impiego dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato e degli
altri enti di cui agli articoli 1, primo comma, e 26, primo comma,
della legge 29 marzo 1983, n. 93, siano ricondotti sotto la
disciplina del diritto civile e siano regolati mediante contratti
individuali e collettivi».
Il complesso normativo sopra indicato testimonia come il
passaggio del rapporto di lavoro pubblico da un modello autoritativo
ad uno paritetico, improntato alle norme che regolano il lavoro
privato, abbia contestualmente segnato una modifica delle stesse
fonti deputate a regolare lo svolgimento della prestazione lavorativa
nel suo complesso, demandando alla contrattazione, collettiva ed
individuale, un ruolo assolutamente primario, reputato talmente
importante nel nuovo sistema del pubblico impiego da ricevere
copertura costituzionale.
In questa angolazione prospettica, peraltro, si è mossa la
stessa giurisprudenza della Corte costituzionale che nella pronuncia
n. 314 del 13-21 ottobre 2003 ha dichiarato costituzionalmente
illegittimo il disegno di legge n. 1147, approvato dall'Assemblea
regionale siciliana il 20 aprile 2001, dal titolo «Norme per il
riconoscimento del periodo pre ruolo per il restante personale
inquadrato a norma della legge regionale 25 ottobre 1985, n. 39», in
base all'argomento che «ciò che in ogni caso rileva è che la
disciplina dei rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche - come definite, queste ultime,
dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) -, disciplina alla quale intende
concorrere per le fattispecie particolari previste la normativa
impugnata, è attualmente oggetto di contrattazione collettiva.
Questo metodo di disciplina costituisce norma fondamentale di riforma
economico-sociale della Repubblica, alla stregua dell'art. 1,
comma 3, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, il quale
rinvia in proposito ai principi desumibili dall'art. 2 della legge
23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e
la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), che, al comma 1,
lettera a), stabilisce per l'appunto come principio la regolazione
mediante contratti individuali e collettivi dei rapporti di lavoro e
di impiego nel settore pubblico».
In forza del sistema delle fonti disegnato dal legislatore in
materia di trattamento economico e giuridico dei pubblici dipendenti,
come costantemente interpretato dagli stessi Giudici della Consulta,
emerge, a parere del decidente, un evidente profilo di illegittimità
dell'art. 58 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33 e successive
modificazioni -, nella parte in cui prevede l'applicazione ai
giornalisti impiegati negli uffici stampa del contratto nazionale di
lavoro giornalistico nella sua interezza; dell'art. 16 delle legge
regionale n. 8 del 17 marzo 2000, nella parte in cui stabilisce che
«ai componenti degli uffici stampa si attribuisce la qualifica ed il
trattamento contrattuale di capo servizio»; nonchè dell'art. 127
della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, nella parte in cui prevede
che «in sede di prima applicazione ai giornalisti componenti gli
uffici stampa già esistenti presso gli enti di cui all'art. 1 della
legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, è attribuita le qualifica ed
il trattamento contrattuale di redattore capo, in applicazione del
contratto nazionale di lavoro giornalistico ed in sintonia con
l'art. 72 della legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41».
Peraltro, anche nel peculiare ambito e settore di attività degli
enti territoriali relativo alla comunicazione, l'art. 9, comma 5,
della legge n. 150/2000 ribadisce che la contrattazione collettiva
sia la fonte del trattamento economico e giuridico nel rapporto di
lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni, demandando
l'individuazione e la regolazione dei profili professionali dei
dipendenti addetti - o da assegnare - agli uffici stampa ad
un'apposita area speciale.
Anche tale previsione normativa è dotata di copertura
costituzionale nei confronti del legislatore regionale, in forza
dell'art. 10 della stessa legge n. 150/2000.
Con specifico riferimento all'operazione normativa compiuta dal
legislatore regionale con la legge n. 33/1996, poi, occorre svolgere
un'ulteriore precisazione.
Nella chiosa finale del quinto comma dell'art. 9 della legge
n. 150/2000, il Legislatore (statale) ha imposto alle parti sociali
anche un preciso limite economico, stabilendo che, dalla
individuazione e regolazione dei profili professionali dei dipendenti
addetti agli uffici stampa, non devono derivare nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica.
Siffatto limite di bilancio, individuato esclusivamente in
relazione a questo aspetto, implica che il trattamento retributivo
dei lavoratori impiegati negli uffici stampa non possa essere
superiore a quello già spettante in relazione alla categoria in cui
gli stessi erano inquadrati prima dell'assegnazione, senza comunque
incidere, per il resto, sulla potestà normativa dell'ente
territoriale di rideterminare la propria dotazione organica e
sopportare, per effetto delle modifiche all'apparato organizzativo,
un eventuale onere finanziario aggiuntivo.
Viceversa, l'art. 58 della legge n. 33/1996, già nella sua
formulazione originaria, conferisce agli enti territoriali
l'autorizzazione «a modificare le piante organiche del personale
riconvertendo i posti vacanti e disponibili, e senza ulteriori oneri
per le amministrazioni, al fine di prevedere l'istituzione di uffici
stampa di cui faranno parte giornalisti a cui si applica il contratto
nazionale di lavoro giornalistico nella sua interezza».
Ciò significa che, pur nell'impossibilità di prevedere nuovi
oneri finanziari per effetto delle modificazioni delle piante
organiche, da operare esclusivamente mediante una riconversione dei
posti vacanti e disponibili, l'applicazione del C.C.N.L.
giornalistico nella sua interezza possa consentire l'incremento del
trattamento retributivo previsto per i singoli dipendenti assegnati
agli uffici stampa.
Sul piano dell'interpretazione letterale del testo delle due
norme di legge, in forza del criterio ermeneutico basilare sancito
dall'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, emerge una
evidente differenza tra le due formulazioni normative, costruite
sintatticamente e semanticamente in modo strutturalmente diverso, di
guisa da potere condurre a risultati applicativi difformi.
Anche sotto tale angolazione, pertanto, emerge un contrasto della
norma regionale con la previsione contenuta nell'art. 9, comma 5,
della legge n. 150/2000, fermo restando, comunque, la già dedotta
violazione del sistema delle fonti sulla disciplina del rapporto di
impiego costituzionalmente garantito.
Analoghi rilievi possono essere riproposti anche a seguito della
modifica introdotta all'art. 58 della legge regionale n. 33/1996
dall'art. 111 della legge regionale n. 17/2004.
Tale ultima disposizione normativa, infatti, pur nel prevedere
che gli enti territoriali procedano, entro il 31 maggio 2005, ad
adeguare le rispettive piante organiche alle previsioni della legge 7
giugno 2000, n. 150, non ha minimamente innovato il profilo relativo
all'applicazione, della sua interezza, del C.C.N.L. giornalistico,
sicchè la dedotta censura di illegittimità, comunque sussistente
per il periodo precedente, non sembra essere venuta meno.
Conclusivamente, alla luce delle considerazioni che precedono, va
sollevata la questione di legittimità costituzionale nei termini di
cui in dispositivo, cui si rinvia anche per i provvedimenti
ulteriori.

P. Q. M.
Dispone la riunione al presente procedimento di quelli portanti i
n. 547/2005 e 548/2005 R.G.;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001 ed
all'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
nonchè in relazione all'art. 9, comma 5 e 10 della legge
n. 150/2000, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 58, comma 1, della legge regionale siciliana 18 maggio
1996, n. 33, come modificato dall'art. 28 della legge regionale
siciliana 15 gennaio 1999, n. 4, e dall'art. 111 della legge
regionale siciliana 28 dicembre 2004, n. 17, nella parte in cui
prevede «l'istituzione di uffici stampa di cui faranno parte
giornalisti a cui si applica il contratto nazionale di lavoro
giornalistico nella sua interezza»;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001 ed
all'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
nonchè in relazione all'art. 9 comma 5 e 10 della legge n. 150/2000,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 delle legge
regionale siciliana n. 8 del 17 marzo 2000, nella parte in cui
stabilisce che «ai componenti degli uffici stampa si attribuisce la
qualifica ed il trattamento contrattuale di capo servizio»;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 165/2001 ed
all'art. 2, comma 1, lettera a), della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
nonchè in relazione all'art. 9 comma 5 e 10 della legge n. 150/2000,
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 127 della legge
regionale siciliana 26 marzo 2002, n. 2, nella parte in cui prevede
che «in sede di prima applicazione ai giornalisti componenti gli
uffici stampa già esistenti presso gli enti di cui all'art. 1 della
legge regionale 30 aprile 1991, n. 10, è attribuita le qualifica ed
il trattamento contrattuale di redattore capo, in applicazione del
contratto nazionale di lavoro giornalistico ed in sintonia con
l'art. 72 della legge regionale 29 ottobre 1985, n. 41»;
Solleva la predetta questione di legittimità costituzionale,
sospende il giudizio in corso e dispone trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al presidente della giunta regionale
siciliana, e comunicata al Presidente del consiglio regionale della
Regione Sicilia.
Così deciso in Marsala, il 13 febbraio 2006.
Il giudice: Russo
06C0333