1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 14-7-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 383 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1992- 22 giugno 1993
N. 383 Ordinanza emessa il 4 novembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 giugno 1993) dal tribunale amministrativo regionale della Toscana sul ricorso proposto dalla Cassa di Risparmio di Pisa contro il Ministero del tesoro ed altro Banca - Enti creditizi istituiti in enti pubblici - Obbligo di prevedere nei propri statuti che una quota non inferiore ad un quindicesimo dei propri proventi, al netto delle spese di funzionamento e dell'accantonamento obbligatorio, venga destinata alla costituzione di fondi speciali presso le regioni, al fine di istituire per il tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato e da queste gestiti, con la funzione di sostenerne e qualificarne l'attivita' - Deteriore trattamento degli istituti di credito tenuti alla contribuzione in questione rispetto agli altri istituti di credito con incidenza sulla liberta' di iniziativa economica per la mancanza di discrezionalita' circa la destinazione dei fondi nonche' sui principi della capacita' contributiva, della tutela del risparmio, di copertura finanziaria e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, art. 15, primo e secondo comma). (Cost., artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97). (093C0757) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 14-7-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 576/1992
proposto dalla Cassa di Risparmio di Pisa, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Predierì,
Carlo Mezzanotte e dal dott. proc. Alberto Bianchi, e presso lo stu-
dio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Firenze, via dei
Servi n. 49; contro il Ministero del tesoro in persona del Ministro
pro-tempore; il Ministero per gli affari sociali, in persona del
Ministro pro-tempore; entrambi rappresentati e difesi dall'avvocatura
distrettuale dello Stato di Firenze, via degli Arazzieri n. 4; per
l'annullamento del provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile
1992 (con cui è stato approvato il progetto di ristrutturazione
formulato ai sensi dell'art. 1 della legge n. 218/1990 e dell'art. 2
del decreto legislativo n. 356/1990 per la costituzione di una
società per azioni bancaria denominata "Cassa di risparmio di Pisa
S.p.a." e la successiva creazione di un gruppo creditizio unitamente
ad altre sei consorelle della Toscana), nella parte in cui stabilisce
che "l'ente Cassa di risparmio di Pisa" dovrà opportunamente
integrare lo statuto al fine di recepire le disposizioni di cui
all'art. 15, primo comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei dicasteri intimati;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno della
propria difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 4 novembre 1992 il consigliere
dott. Ottorino Mazzuca;
Uditi, altresì, l'avv.to A. Predieri e l'avv.to A. Bianchi per la
ricorrente e l'avvocato dello Stato G. Albenzio per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato il 6 giugno 1992, depositato il successivo
13 giugno, la Cassa di risparmio di Pisa ha impugnato il
provvedimento del Ministro del tesoro del 7 aprile 1992 (con cui è
stato approvato il progetto di ristrutturazione formulato ai sensi
dell'art. 1 della legge 30 luglio 1990, n. 218 e dell'art. 2 del
decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356 per la costituzione di
una società per azioni bancaria denominato "Cassa di risparmio di
Pisa S.p.a." e la successiva creazione di un gruppo creditizio
unitamente ad altre sei consorelle della Toscana) nella parte in cui
stabilisce che "l'ente Cassa di risparmio di Pisa dovrà
opportunamente integrare lo statuto al fine di recepire le
disposizioni di cui all'art. 15, primo comma, della legge 11 agosto
1991 n. 266".
Con un unico, articolato motivo di gravame la ricorrente ha
dedotto l'illegittimità derivata del provvedimento impugnato
dall'illegittimità costituzionale della legge n. 266/1991, art. 15,
primo e secondo comma, per violazione e falsa applicazione degli
artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della Costituzione.
Con memoria difensiva depositata il 22 ottobre 1992, le
amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno sostenuto
l'infondatezza del ricorso.
Alla stessa udienza, sulle conclusioni dei difensori delle parti,
la causa è passata in decisione.
Con ordinanza in pari data è stata accolta l'istanza cautelare
contenuta nel ricorso.
D I R I T T O
Nel ricorso in esame la Cassa di risparmio di Pisa chiede
l'annullamento del provvedimento del Ministro del tesoro nella parte
in cui - nell'approvare il progetto di ristrutturazione, ai sensi
dell'art. 1 della legge 30 luglio 1990, n. 218 e dell'art. 2 del
decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, per la costituzione di
una società per azioni bancaria denominata "Cassa di risparmio di
Pisa S.p.a." e la successiva creazione di un gruppo creditizio
unitamente ad altre sei consorelle della Toscana - stabilisce che
"l'Ente Cassa di risparmio di Pisa dovrà opportunamente integrare lo
statuto al fine di recepire le disposizioni di cui all'art. 15, primo
comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266".
La norma appena citata dispone, che "gli enti di cui all'art. 12,
primo comma del decreto-legge 20 novembre 1990, n. 356, devono
prevedere nei propri statuti che una quota non inferiore ad un
quindicesimo dei propri proventi, al netto delle spese di
funzionamento e dell'accantonamento di cui alla lettera d) del primo
comma dello stesso art. 12, venga destinata alla costituzione di
fondi speciali presso le regioni al fine di istituire, per il tramite
degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle
organizzazioni di volontariato, e da queste gestiti, con la funzione
di sostenere e qualificarne l'attivita'".
Nel secondo comma prevede che "le Casse di risparmio, fino a
quando non abbiano proceduto alle operazioni di ristrutturazione di
cui all'art. 1 del citato decreto-legge n. 356/1990, devono destinare
alle medesime finalità di cui al primo comma del presente articolo
una quota pari ad un decimo delle somme destinate ad opere di
beneficenza e di pubblica utilità ai sensi dell'art. 35, terzo
comma, del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, e succesive
modificazioni".
Con prospettazione non manifestamente infondata la ricorrente de-
duce, in un unico ed articolato motivo di censura, l'illegittimità
derivata del provvedimento impugnato dall'asserita illegittimità
costituzionale del citato art. 15 della legge n. 266/1991, in
relazione agli artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della
Costituzione, dei quali assume la violazione sotto diversi e
complementari profili.
In particolare, la difesa della ricorrente evidenzia il carattere
profondamente innovativo delle disposizioni anzidette rispetto alla
precedente normativa di cui all'art. 35, terzo e quarto comma, del
regio decreto 25 aprile 1929, n. 967, che conferiva alle Casse di
risparmio ampia discrezionalità nell'erogazione degli utili per
opere di beneficenza o per fini di pubblica utilità (le espressioni
"possono essere assegnati" le "casse potranno destinare" non
abbisognano di ulteriori cenni esegetici) nell'ambito del potere di
gestione che alle stesse casse è attribuito.
Del tutto diversamente appare, invece, disciplinato dalla norma in
esame il prelievo coattivo, vincolato nella misura e nella
individuazione dei destinatari con conseguente lesione dell'autonomia
gestionale dell'ente.
Inserendo, infatti, il contenuto precettivo in questione tra le
clausole statutarie, può ritenersi che ne derivi la conseguente
violazione dell'art. 3, sotto il profilo della disparità di
trattamento fra enti di credito e dell'irragionevolezza, ed
arbitrarietà di imposizione con grave pregiudizio anche della
possibilità di esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale
(art. 24 Costituzione).
Si assume più analiticamente essere una siffatta prestazione
irragionevole ed incongrua con le esigenze di maggiore competitività
e di efficienza delle aziende di credito, poste a fondamento della
nuova disciplina sulla loro ristrutturazione; tale prestazione
prescinde inoltre da indici rivelatori della capacità contributiva
della categoria colpita (ente creditizio) venendo ad incidere solo su
alcuni soggetti, in violazione degli articoli 3 e 53 della
Costituzione, che riaffermano il generale principio di uguaglianza
nella materia della partecipazione "alle spese pubbliche" il
carattere partecipativo alla spesa pubblica si risolverebbe, inoltre,
nel trasferimento diretto di ricchezza a carico di una categoria di
soggetti e ad esclusivo beneficio di altra categoria, non
necessariamente improntata a configurazione pubblicistica.
I principi di unità, universalità, veridicità e globalità del
bilancio (per cui tutte le entrate costituiscono un fondo unico per
l'erogazione delle spese pubbliche), d'altra parte, risulterebbero
lesi, in relazione all'art. 81 della Costituzione, con conseguente
violazione del successivo art. 97, che pone il principio del buon
andamento amministrativo.
La prestazione in esame, infatti, non ha natura parafiscale bensì
costituisce tributo di scopo, per cui alla singola entrata viene
fatta corrispondere la destinazione della spesa, con manifesta
gestione fuori bilancio, vietata dall'art. 5 della legge 5 agosto
1978, n. 468 e con conseguente ulteriore violazione degli artt. 97 e
3, secondo comma, della Costituzione.
Si aggiunga che in contrasto con la ratio della riforma delle
Casse di risparmio si introduce una grave menomazione del diritto di
iniziativa imprenditoriale (titolato dall'art. 41, primo comma, della
Costituzione) non dissociabile, nell'ottica delle iniziative per fini
sociali, dalla sancita libertà di cui all'art. 2 della Carta
costituzionale, irragionevolmente ed arbitrariamente rendendo
obbligatorio il concorso ad iniziative c.d. di volontariato che al
più, ai sensi dell'art. 12 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 356/1990, dovrebbero ritenersi facoltative e marginali.
Sotto altro profilo, risulterebbe violato l'art. 3 della
Costituzione per l'ingiustificata equiparazione tra tutti gli enti
facoltizzati al conferimento di azienda, a prescindere dalla loro
origine storica, spesso estranea alla finanza statale, con arbitraria
esclusione soltanto degli enti che partecipino alla S.p.a.
conferitaria in posizione di azionisti minoritari.
Posto che gli anzidetti vizi di illegittimità costituzionale del
citato art. 15 della legge n. 266/1991 incidono sull'impugnato
provvedimento che, nel caso in esame, ne ha fatto applicazione, la
questione di costituzionalità prospettata deve ritenersi altresì
rilevante in quanto pregiudizialmente preordinata all'esame di merito
del ricorso in oggetto.
Nel qualificare i dubbi di costituzionalità evidenziati nel
disposto dell'art. 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 come non
manifestamente infondati, il collegio ritiene di dover ricordare come
nella giurisprudenza in tema di capacità contributiva è costante il
richiamo alla razionalità, alla semplicità ed alla giustificazione
economica del tributo, al fine di evitare prelievi coattivi che si
allontanino dalla ratio impositiva, sconfinando nell'arbitrio e
nell'irragionevolezza (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn.
256/1992 e 431/1987); si ribadisce nel contempo la necessità di un
collegamento effettivo, e di un'equa correlazione (in termini di
proporzionalità o di progressività tra la prestazione imposta ed il
suo presupposto patrimoniale, in modo che siano evitate distorsioni e
dilatazioni quantitative del carico tributario (cfr. Corte
costituzionale, sentenze nn. 103/1991 e 92/1972).
Peraltro, dai principi costituzionali dell'unità,
dell'universalità e della integrità del bilancio deriva il divieto
dei tributi di scopo, aventi cioè ad oggetto entrate con specifica
destinazione di spesa. In tale ipotesi, infatti, il conseguente
flusso di spesa diviene in concreto incontrollabile, in quanto
collegato al pari flusso di entrata, sottraendosi al vaglio del
Parlamento ed alle garanzie sottese al sistema del bilancio (art. 81
della Costituzione e art. 5 della legge n. 468/1978).
Sembra in particoalre non infondato il dubbio che siasi voluto
introdurre una nuova fonte d'obbligazione d'imposta avulsa dal
sistema tributario, al solo fine di reperire somme per alimentare i
fondi devoluti a nuovi servizi regionali per il volontariato, con
connesso onere non determinato e non controllabile nei suoi termini
di spesa pubblica e con innegabile pregiudizio della libertà
dell'iniziativa economica privata, in connessione con la tutela del
risparmio (artt. 41, 97 e 47 della Costituzione) cui l'attività
d'impresa della Cassa ricorrente è finalizzata.
Non ignora, invero, il collegio che una obbligazione contributiva
non dissimile risultava, invero, imposta dall'art. 35, ultimo comma,
del regio decreto 25 aprile 1929, n. 967 a carico dei monti di pietà
o monti di credito di pegno di prima categoria, anche se fusi con
Casse di risparmio, a favore dell'opera nazionale per la protezione
della maternità e dell'infanzia, ai sensi dell'art. 12 dello stesso
decreto, in relazione all'art. 7, n. 3, del regio decreto 24 dicembre
1934, n. 2316. Quest'ultima disposizione attribuiva alla ricordata
opera una "percentuale degli utili di gestione dei monti di pietà di
prima categoria", nell'ambito della quota riservata a favore delle
istituzioni di assistenza e di beneficenza all'uopo concorrendo alla
formazione della dotazione finanziaria dell'opera medesima.
Tali disposizioni non possono, però, rappresentare nè utile
precedente legislativo nè modello di riferimento istituzionale in
considerazione essenzialmente, da un lato, del mutato assetto che
alle Casse di risparmio il legislatore ha inteso imprimere in ragione
di esigenze economico-aziendali e concorrenziali, e, dall'altro,
della soppressione, per effetto della legge 23 dicembre 1975, n. 698,
dell'opera maternità ed infanzia e del trasferimento delle relative
funzioni agli enti locali, con conseguente abrogazione delle
normative sul finanziamento. Abrogazione che ovviamente elide, sotto
ogni aspetto di correttezza e di rilevanza, l'esigenza di esaminare,
alla stregua di parametri di costituzionalità sopravvenuti alle
stesse fonti normative citate, la legittimità di norme che comunque
ponevano in correlazione con taluni specifici cespiti l'obbligo di
contribuzione per scopi sociali eccedenti l'ambito di proiezione
delle finalità degli enti colpiti dall'imposizione.
Nei sensi indicati ritiene il collegio che debba disporsi la
rimessione in via incidentale delle dedotte questioni dalla Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 segg. della legge 11 marzo
1953, n. 87, dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale alla stessa rimettendo la soluzione della questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni dell'art. 15, primo e
secondo comma, della legge 11 agosto 1991, n. 266, in relazione agli
artt. 2, 3, 24, 41, 47, 53, 81 e 97 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso, instaurato con il ricorso in
epigrafe.
Ordina che a cura della segreteria del tribunale sia eseguita la
notificazione della presente ordinanza alle parti in causa, al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e la sua comunicazione ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Firenze, il 4 novembre 1992 dal tribunale
amministrativo regionale della Toscana, in camera di consiglio.
Il presidente; BERRUTI
Il consigliere: BIANCHI
Il consigliere est.: MAZZUCCA
93C0757