1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 16-11-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 378 SENTENZA 26 ottobre - 7 novembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza ed assistenza - Classificazione dei datori di lavoro nel settore industriale - Criteri - Necessita' di una corretta interpretazione della norma denunciata - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (v. sentenze nn. 403/1991, 95/1992 e 243/1993) - Discrezionalita' legislativa - Necessita' di un intervento legislativo in materia - Inammissibilita'. (Legge 9 marzo 1989, n. 88, art. 49, terzo comma). (Cost., artt. 3 e 41). (094C1193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 16-11-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO,
avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 49, terzo
comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione
dell'Istituto nazionale della previdenza sociale e dell'Istituto
nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro)
promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1993 dal Pretore di
Latina nel procedimento civile vertente tra Speed Cleaning s.a.s. e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 334 del registro ordinanze 1993 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima
serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione della Speed Cleaning s.a.s. e
l'I.N.P.S., nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1994 il Giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avvocato Leonardo Lironcurti per l'I.N.P.S. e l'Avvocato
dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile vertente tra la Speed
Cleaning S.a.s. e l'I.N.P.S., il Pretore di Latina ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 41 della Costituzione, dell'art. 49, terzo comma, della legge 9
marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro).
A parere del giudice a quo, la predetta disposizione, secondo
l'interpretazione comunemente accolta e fatta propria anche dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, fa salvi, rispetto
alla classificazione di cui al primo comma dello stesso articolo, non
solo gli inquadramenti nei settori del commercio, dell'industria e
dell'agricoltura derivanti da leggi speciali, ma anche tutti gli
inquadramenti comunque in atto nei settori in questione al momento
dell'entrata in vigore della legge. In forza di ciò la società
ricorrente nel giudizio a quo, operante nel settore di pulizia degli
stabili, opifici, uffici, ecc., viene inquadrata tra le società
commerciali, essendo per essa l'inquadramento effettuato per la prima
volta successivamente all'entrata in vigore della legge n. 88 del
1989. Al contrario, tutte le altre imprese, operanti nel medesimo
settore, ma già iscritte nel settore industriale prima dell'entrata
in vigore della suddetta legge, continuano ad essere inquadrate nel
settore industriale.
Tale differente inquadramento, che non è soltanto nominalistico
(giacchè le attività inquadrate nel settore industriale godono di
agevolazioni contributive sia generali che sociali, con conseguente
maggior costo del servizio svolto dalle une rispetto alle altre),
creerebbe una disparità di trattamento, poichè identiche attività
ricevono una differente disciplina giuridica ed economica, con
conseguente violazione dell'art. 3 della Costituzione.
La disposizione oggetto del presente giudizio sarebbe altresì in
contrasto con l'art. 41 della Costituzione, ove si consideri che
l'impresa di pulizie inquadrata nel settore commerciale dopo
l'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989 trova ostacoli ad
esercitare liberamente l'attività economica, in presenza di aziende
concorrenti che esercitano la stessa attività e che possono
praticare prezzi minori per effetto del diverso trattamento
normativo, del diverso inquadramento e del diverso regime
contributivo.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la Speed
Cleaning s.a.s., ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per
l'accoglimento della questione ovvero per una richiesta di pronuncia
interpretativa nei termini sotto indicati.
Ritiene la parte che il differente inquadramento si traduce sempre
in un diverso trattamento economico e comporta necessariamente un
diverso prezzo di offerta del servizio, quantificabile in un maggior
costo pari al 30/40 per cento rispetto alle imprese inquadrate nel
settore industriale: con evidente violazione sia dell'art. 3 che
dell'art. 41 della Costituzione.
Tale situazione sarebbe eliminabile o dichiarando l'illegittimità
della disposizione impugnata, ovvero interpretando la stessa nel
senso che continuano a mantenere l'inquadramento nel settore
industria non già le imprese ma le attività esercitate dalle
imprese: con ciò uniformando, sotto il profilo normativo,
previdenziale e contributivo il trattamento riservato ad imprese che
esercitano la medesima attività e pertanto gli stessi servizi, sia
che la loro iscrizione sia precedente, sia che sia successiva
all'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989.
3. - Si è costituito anche l'I.N.P.S., concludendo per la
dichiarazione di non fondatezza in via interpretativa della questione
sollevata dal Pretore di Latina.
Sostiene l'Istituto che l'interpretazione della disposizione
impugnata prospettata dal Pretore di Latina non possa essere accolta,
e che essa non possa ritenersi "diritto vivente" in quanto in senso
contrario sono infatti orientate alcune decisioni della Corte di
Cassazione.
A parere dell'I.N.P.S., la disposizione deve essere interpretata
nel senso che gli inquadramenti che rimangono immutati sono soltanto
quelli derivanti da leggi speciali di inquadramento dei datori di
lavoro, ovvero derivanti da decreti ministeriali di aggregazione: la
seconda parte del comma avrebbe una funzione non transitoria ma
residuale, in quanto tale inidonea ad incidere sull'efficacia di
quanto in precedenti commi stabilito in via di norma. Tale funzione
consisterebbe nell'indicare alcuni casi di preesistenti inquadramenti
che rimangono comunque validi, e che tali rimarrebbero non in via
transitoria ma definitiva. Da ciò conseguirebbe che i casi di
inquadramento che la norma ha inteso conservare siano soltanto quelli
concretamente indicati dalla stessa, senza alcuna intenzione di
applicare alla situazione esistente una disciplina transitoria. La
diversa interpretazione significherebbe presumere, come già
sostenuto dalla Corte di Cassazione, che l'art. 49 sia stato scritto
in violazione della più elementare tecnica legislativa.
Qualora invece si accogliesse una diversa interpretazione della
disposizione, quale quella fatta propria da altre pronunce della
stessa Corte di Cassazione, l'eccezione di disparità di trattamento
avrebbe un fondamento intrinseco: e tali profili di
incostituzionalità verrebbero addirittura esaltati con riferimento
al fatto che un'impresa di servizi che abbia iniziato la propria
attività dopo l'entrata in vigore della legge n. 88 del 1989
dovrebbe essere inquadrata nel settore terziario dell'I.N.P.S. per il
personale dipendente e, contemporaneamente, inquadrata
nell'I.N.P.D.A.I. (come impresa industriale) per il personale
dirigente.
Siccome dunque detta interpretazione si tradurrebbe in
un'ingiustificata disparità di trattamento basata sull'insufficiente
criterio della data di inizio dell'attività, sembra pacifico
ritenere che tra due possibili interpretazioni si debba privilegiare
quella esente da consistenti profili di incostituzionalità.
4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilità ovvero per l'infondatezza della
questione.
Ad avviso della difesa erariale l'ordinanza di rimessione
difetterebbe, quanto alla prima richiesta, della motivazione circa la
rilevanza, soprattutto in considerazione del fatto che la questione
sembra formulata non già con riferimento alla nuova disciplina, che
impone un certo inquadramento all'impresa ricorrente, ma con
riferimento alla vecchia disciplina, che stabiliva per le attività
simili a quella dell'impresa ricorrente un inquadramento diverso ai
fini contributivi e previdenziali.
Nel merito, la questione sarebbe non fondata in quanto la supposta
disparità di trattamento si giustificherebbe per effetto della
successione delle leggi nel tempo: elemento che la Corte ha sempre
dichiarato inidoneo a rappresentare un profilo di censura dell'art. 3
della Costituzione. Per quanto attiene poi all'art. 41 della
Costituzione la prospettazione data dal giudice a quo non
infrangerebbe con la libertà di iniziativa economica, perchè le
imprese classificate come commerciali in base all'art. 49 della legge
n. 88 del 1989 potrebbero affrontare il mercato con costi non
maggiori rispetto alle stesse imprese classificate come industriali
in base al regime previgente.
5. - In prossimità dell'udienza ha presentato ulteriore memoria
l'I.N.P.S., con cui l'ente previdenziale, oltre a ribadire le
conclusioni già illustrate nella memoria di costituzione, contesta
l'eccezione di irrilevanza prospettata dall'Avvocatura dello Stato,
sostenendo al contrario che la rilevanza della stessa discende
automaticamente dal fatto che due imprese, che hanno iniziato
l'attività l'una prima e l'altra dopo l'entrata in vigore della
legge n. 88 del 1989, vengono ad essere classificate a fini
contributivi e previdenziali in modo differente, con conseguente
sensibile diversità di oneri contributivi.
Rileva inoltre l'Istituto che la questione dovrebbe accogliersi
(se si accedesse al'interpretazione fatta propria dal giudice a quo)
prescindendo dalla questione del diritto agli sgravi contributivi, in
quanto la disparità di trattamento si realizza nel caso in esame in
virtù di percentuali contributive differenziate, di diversi criteri
per la fruizione della fiscalizzazione, nonchè di obblighi
contributivi esistenti nel settore industriale e non in quello
terziario.
Anche la richiesta pronuncia di infondatezza, avanzata dalla
difesa erariale, dovrebbe non essere accolta, in quanto la presente
ipotesi è del tutto diversa da quella di "situazioni disomogenee per
ragioni temporali": allorchè infatti si debba classificare, come nel
caso presente, una attività che perdura nel tempo, è pacifico che
detta attività vada classificata alla stregua della normativa
vigente nel tempo. Tanto premesso, ne conseguirebbe che in un
"momento dato" le attività identiche che vengono svolte in quel
"momento dato" non possono che essere classificate allo stesso modo
da una norma, quale che sia il diverso momento in cui le identiche
attività sono iniziate.
Considerato in diritto
1. - La questione di costituzionalità sollevata dal Pretore di
Latina, sulla base delle argomentazioni sopra esposte, può così
sintetizzarsi: se l'art. 49, terzo comma, della legge 9 marzo 1989,
n. 88 (Ristrutturazione dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale e dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro), nella parte in cui, dopo aver indicato i
criteri di classificazione dei datori di lavoro a tutti i fini
previdenziali ed assistenziali, fa salvi gli inquadramenti già in
atto nei settori dell'industria, del commercio e dell'agricoltura al
momento dell'entrata in vigore della legge stessa, sia in contrasto
con gli artt. 3 e 41 della Costituzione.
2. - Deve preliminarmente valutarsi l'eccezione di
inammissibilità dedotta dalla difesa erariale. Rileva l'Avvocatura
che l'impresa contesta dinanzi al Pretore il suo inquadramento nel
settore terziario (con la qualifica di impresa commerciale), non in
quanto dubita della legittimità costituzionale della corrispondente
norma (primo comma dell'art. 49 della legge n. 88 del 1989), ma per
il motivo che altre imprese, concorrenti in quanto operanti nella
stessa attività, vengono diversamente inquadrate nel settore
industriale in forza della norma transitoria contenuta nel terzo
comma del citato articolo. Dal che la difesa erariale deduce che la
questione sollevata in ordine al citato terzo comma non avrebbe
alcuna rilevanza nel processo in corso, relativo invece
all'applicazione della disciplina prevista dal primo comma.
L'eccezione non può essere accolta, sia perchè la varie
disposizioni contenute nei tre commi dell'art. 49 fanno tra loro
sistema, tanto che l'eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale del terzo comma farebbe venir meno la lamentata
disparità di trattamento, sia perchè il Pretore prospetta, insieme
a quest'ultima, anche la violazione del principio di libero e
paritario esercizio dell'attività economica (art. 41 della
Costituzione) in presenza di aziende concorrenti che verrebbero
diversamente inquadrate proprio in forza della norma denunciata
(terzo comma del citato art. 49). V'è in altre parole un preciso
interesse dell'impresa ricorrente - che pure non contesta la
legittimità dell'inquadramento riservatole dalla legge - a veder
rimossa la parte della disposizione che perpetua gli inquadramenti
precedenti riservati a imprese di identica natura e attività. Ne
deriva conclusivamente che la questione ha indubbia rilevanza nel
giudizio a quo.
3. - La questione deve tuttavia ritenersi inammissibile sotto un
differente profilo.
Va premesso che se la norma impugnata fosse interpretata
restrittivamente,nel senso cioè di riconoscere la validità
transitoria dei soli precedenti inquadramenti stabiliti da leggi
speciali o da decreti ministeriali di aggregazione, la questione di
costituzionalità si svuoterebbe di contenuto, in quanto anche il
giudice rimettente e la stessa parte privata riconoscono che la
diversa disciplina limitata a queste due ipotesi sarebbe giustificata
per l'effettiva specialità delle stesse.
Ma questa interpretazione non è prospettabile dopo che non solo
lo stesso giudice a quo, ma anche le sezioni unite della Corte di
cassazione (sentenza n. 4837 del 1994) hanno ritenuto che
l'ultrattività riconosciuta dalla norma del terzo comma dell'art. 49
va intesa nel senso onnicomprensivo, e cioè che detta disposizione
ha sottratto al nuovo regime classificatorio non soltanto gli
inquadramenti previsti da leggi speciali o da specifici decreti
ministeriali, ma anche quelli "comunque già in atto" e quindi tutti
quelli pregressi.
4. - Se allora non è possibile discostarsi da questa
interpretazione della norma denunciata, occorre esaminare la sua
conformità ai principi costituzionali.
La dedotta illegittimità discenderebbe, secondo il giudice
rimettente, dalla considerazione che nello stesso periodo di tempo -
successivo alla entrata in vigore della legge n. 88 del 1989 -
imprese operanti nello stesso campo di attività sarebbero
qualificate diversamente, con intollerabili disparità giuridiche e
di mercato non giustificate in quanto fondate sulla mera differenza
relativa alla data di iscrizione, in violazione quindi degli artt. 3
e 41 della Costituzione.
A contrastare siffatta prospettazione va richiamata la costante
giurisprudenza di questa Corte (cfr., ex plurimis, le sentenze n. 243
del 1993; n. 95 del 1992; n. 403 del 1991) secondo cui non può dirsi
irrazionale lo stabilire da parte del legislatore, nel caso di
modificazione della normativa, differenziazioni temporali agevolative
nell'ambito di una stessa categoria di soggetti, potendo costituire
il fluire del tempo l'elemento diversificatore giustificativo.
Deve anche osservarsi in proposito che, per salvaguardare
posizioni acquisite e temperare le conseguenze dell'impatto di una
nuova normativa, "rientra nella discrezionalità del legislatore
dettare norme transitorie intese a mantenere ferme disposizioni
abrogate per situazioni precedenti alla data d'entrata in vigore
della nuova legge" (ordinanza n. 419 del 1990 e sentenze n. 268 e 301
del 1988).
Senonchè questi due principi non possono avere valore assoluto,
indipendentemente cioè dalla previsione di alcuni limiti e
condizioni che ne precisino la portata. Occorre, invero, considerare
che, nell'esercizio di questi due aspetti della discrezionalità, il
legislatore, per non ricadere nell'irrazionalità e non ledere norme
costituzionali, dovrebbe evitare, per un verso, che la differenziata
disciplina si estenda a categorie così vaste e senza limiti di tempo
- con l'effetto di realizzare non il graduale e sollecito subentro
della nuova normativa, ma un notevole svuotamento del contenuto di
quest'ultima, lasciando nell'ordinamento sine die una duplicità di
discipline diverse e parallele per le stesse situazioni -; per altro
verso, il differente trattamento delle stesse imprese per meri motivi
temporali non dovrebbe essere tale da determinare effetti gravemente
distorsivi sull'equilibrio dei mercati.
Nella specie, da una parte va riconosciuto che l'applicazione
contestuale ed indiscriminata del nuovo sistema classificatorio nei
confronti di tutte le imprese - anche di quelle con posizioni
previdenziali da tempo acquisite - avrebbe potuto avere, come
rilevato in questa sede dall'I.N.P.S., un notevole impatto giuridico,
economico ed organizzativo per i datori di lavoro, per i dipendenti e
per gli istituti previdenziali, nonchè per l'eventuale aumento del
contenzioso; per cui si imponevano norme transitorie circa gli
inquadramenti precedenti all'entrata in vigore della legge.
Per evitare dunque gli eccessivi effetti distorsivi e le opposte
conseguenze di illegittimità costituzionale sopra indicate, l'ultima
disposizione del terzo comma dell'art. 49 avrebbe dovuto stabilire un
termine ragionevole per il superamento del regime transitorio, e
cioè per il venir meno degli effetti ultrattivi conseguenti ai
precedenti inquadramenti (tenendo conto soprattutto delle posizioni
assicurative dei dipendenti) in modo da pervenire in tempi brevi ed
in modo razionale alla graduale applicazione generalizzata della
nuova normativa a tutte le imprese operanti nello stesso settore di
attività.
Tuttavia, la determinazione di detto termine non può essere
operata da questa Corte, essendo essa riservata alla scelta
discrezionale del legislatore: in questi termini, la presente
questione va pertanto dichiarata inammissibile. Spetta ora al
legislatore stabilire, in tempi ragionevoli, un termine per il
superamento del regime transitorio, con conseguente definitivo
esaurimento degli effetti ultrattivi connessi alla norma in esame.
Qualora il legislatore non intervenga nei tempi sopra indicati, e
nell'eventualità in cui la Corte sia chiamata ad esaminare in futuro
altre questioni in tale materia, essa non potrà sottrarsi -
verificata la permanente vigenza della disposizione e considerato
esaurito il congruo tempo connaturato alla transitorietà della
disciplina - dal ritenere superate le esigenze giustificatrici della
disposizione, mediante una decisione che applichi rigorosamente i
precetti costituzionali sopra richiamati.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 49, terzo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 88
(Ristrutturazionedell'Istituto nazionale della previdenza sociale e
dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41 della
Costituzione, dal Pretore di Latina con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 7 novembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C1193