1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 febbraio 2020
Ordinanza del 24 febbraio 2020 della Corte d'appello di Napoli nel procedimento penale a carico di D.P. E. e V. S. . Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Campania - Immobili acquisiti al patrimonio dei Comuni - Destinazione prioritaria ad alloggi di edilizia residenziale pubblica, di edilizia residenziale sociale o a programmi di dismissione immobiliare - Criteri di assegnazione degli immobili - Riconoscimento della precedenza a coloro che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa verifica che gli stessi non dispongono di altra idonea soluzione abitativa. - Legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2013)"), art. 1, comma 65. (21C00296) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2022)

CORTE DI APPELLO DI NAPOLI
quinta sezione penale

La Corte, composta dai signori magistrati:
Dott. Andrea Rovida Presidente;
Dott.ssa Maria Rosaria Salzano Consigliere;
Dott. Stefano Risolo Consigliere est.

Ordinanza

visto l'atto, depositato in data 23.07.2018 dall'avv. Lorenzo
Bruno Molinaro, difensore di D P E nata , e di V S nata a ),
con il quale viene domandata: 1) la sospensione dell'esecuzione
dell'ordine ".-giudiziale di demolizione contenuto nella sentenza
emessa il (irrevocabile il dalla Corte di Appello di Napoli - V
Sezione penale, che riformava parzialmente la sentenza del Tribunale
di Torre Annunziata - Sezione Distaccata di Sorrento del 22.11.1999,
confermando i capi relativi alle sanzioni accessorie (ordine di
demolizione ex art. 31, co. 9, D.P.R. n. 380/'01 ed ordine di
rimessione in pristino dello stato dei luoghi ex art. 1 sexies della
L. n. 431/'85), per avere le istanti realizzato, in assenza dei
prescritti titoli abilitativi, opere edili nel Comune di (NA), alla
via ; 2) la dichiarazione di nullità o di inefficacia della
conseguenziale ingiunzione di demolizione emessa dal P.G. in data
all'esito dell'udienza del 31.01.20120, in cui la difesa si riportava
alle richieste avanzate con l'atto depositato ed il P.G. ne chiedeva
il rigetto, riportandosi al parere dell'Ufficio allegato agli atti;

Osserva

Con l'incidente in esecuzione in esame la difesa di D P E e V
S - in sintesi - avanza un triplice ordine di argomentazioni.
1. In primo luogo sostiene il contrasto fra l'ingiunzione di
demolizione emessa dal P.G. in danno delle istanti ed il principio
del ne bis in idem in relazione agli effetti prodotti
nell'ordinamento interno dalla sentenza della C.E.D.U. Grande Stevens
ed altri c. Italia depositata in data 04.03.2014, con la conseguente
violazione del principio del giusto processo e dell'art. 50 della
Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea del 07.12.2000 (da
cui l'ineseguibilità del giudicato penale in quanto "ingiusto");
ciò in considerazione del fatto che già nelle date dell' e del il
Comune di aveva emesso due provvedimenti di demolizione nei confronti
delle istanti, il che determinerebbe la violazione del principio del
ne bis in idem - statuito dall'art. 4, Protocollo 7, della C.E.D.U.
-, per essere gli stessi provvisti di un sostanziale carattere penale
(discendente dalla loro intrinseca afflittivita'), e l'applicazione -
di fatto - del sistema del "doppio binario", da reputarsi non
legittimo come conseguenza dell'immediata precettività
nell'ordinamento interno delle norme della C.E.D.U. - così come
interpretate dalla Corte di Strasburgo nelle sue sentenze -
attraverso il richiamo operato dal precetto di cui all'art. 117 della
Costituzione; pertanto, la difesa domanda sollevarsi questione di
legittimità costituzionale - per violazione dell'art. 117 co. 1
della Costituzione in relazione all'art. 4 del Protocollo n. 7
allegato alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali - dell'art. 649 c.p.p., nella parte in
cui non prevede il divieto di un secondo giudizio nel caso in cui
l'imputato sia risultato destinatario per il medesimo fatto,
nell'ambito di un procedimento amministrativo, di un provvedimento
definitivo volto all'applicazione di una sanzione alla quale debba
riconoscersi natura penale ai sensi della Convenzione per la
salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Libertà Fondamentali e
dei relativi Protocolli.
2. In secondo luogo, la difesa sostiene doversi revocare o
sospendere l'ordine di demolizione contenuto nella sentenza di
condanna delle istanti poichè incompatibile con i successivi
provvedimenti adottati dal Comune di , ed in particolare: a) con la
determina n. del , con cui veniva disposta l'acquisizione al
patrimonio dell'Ente delle opere abusive in oggetto e della relativa
area di sedime per inottemperanza ai provvedimenti di demolizione
sopra indicati; b) con la delibera n. , con cui il Comune,
richiamata la sopravvenuta legge regionale n. 5 del 06.05.2013,
procedeva all'approvazione del regolamento contenente l'indicazione
dei criteri di assegnazione degli immobili acquisiti al patrimonio
comunale per finalità di "social housing", riconosciute meritevoli
di tutela anche dal legislatore nazionale; e) con l'ulteriore
delibera n. , mediante la quale il Comune, in attuazione del predetto
regolamento, dichiarava "il prevalente interesse pubblico"
all'acquisizione conservativa del bene in oggetto al patrimonio
comunale, ai sensi dell'art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, per
destinarlo ad attività di "edilizia residenziale sociale".
3. In terzo luogo, la difesa, a supporto della domanda di
revoca/sospensione dell'ordine di demolizione e della pedissequa
ingiunzione del P.G., sostiene come la procedura di esecuzione
dell'ordine di demolizione sarebbe stata avviata in violazione dei
criteri di priorità sanciti dal Procuratore Generale presso la Corte
di Appello di Napoli con provvedimento del 10.12.2015, finalizzati
alla più razionale individuazione degli immobili da demolire
esistenti nel territorio del Distretto.
Inoltre, per l'udienza dell'11.06.2019, il Comune di faceva
pervenire separata istanza volta alla revoca dell'ordine di
demolizione in oggetto perchè contrastante con il provvedimento
comunale di acquisizione al proprio patrimonio dell'immobile di cui
trattasi.
Ciò posto, opina la Corte come le argomentazioni compendiate nel
punto 1) siano infondate, non essendo condivisibile il presupposto
del ragionamento difensivo, imperniato sulla natura sostanzialmente
penale del provvedimento comunale di demolizione del manufatto
abusivo.
Ed invero, deve osservarsi come siffatto provvedimento sia
sprovvisto di caratteristiche fondamentali della sanzione di natura
penale, quali la suscettibilità di assumere il carattere
dell'irretrattabilità e la finalità della misura, la quale non è
caratterizzata dai connotati della repressività e della
generalprevenzione, bensì è tesa a conseguire un obiettivo
squisitamente riparatorio e ripristinatorio, ossia quello - non
immediatamente punitivo - di ricostituire lo status quo ante nei
luoghi interessati dagli abusi edilizi, in maniera da tutelare
primieramente l'interesse pubblico all'ordinato sviluppo
dell'attività urbanistica sul territorio, cui si affianca
l'interesse pubblico alla tutela paesaggistica.
Anche la giurisprudenza amministrativa, peraltro, osserva che la
sanzione amministrativa della demolizione «ha ad oggetto
esclusivamente la res abusiva; non consiste in una misura afflittiva
volta a punire la condotta illecita bensì a ristabilire l'equilibrio
urbanistico violato»; sicchè il Consiglio di Stato l'ha definita
«sanzione ripristinatoria» (Consiglio di Stato, sezione sesta,
sentenza 22 maggio 2017, n. 2378).
Peraltro, deve porsi in risalto come anche l'ordine di
demolizione disposto con la sentenza del giudice penale costituisca
una sanzione di natura amministrativa.
Tale principio è stato di recente ribadito dalla Suprema Corte
nella sentenza n. 36383/'15 della Sezione III, alla cui stregua
"l'ordine di demolizione delle opere abusive emesso dal Giudice
penale ha carattere reale e natura di sanzione amministrativa a
contenuto ripristinatorio e deve pertanto essere eseguito nei
confronti di tutti i soggetti che sono in rapporto col bene e vantano
su di esso un diritto reale o personale di godimento, anche se si
tratti di soggetti estranei alla commissione del reato". Ed ancora,
è pacifico in giurisprudenza che "sulla base delle argomentazioni
svolte dalla sentenza della Corte Europea 20 gennaio 2009, Sud Fondi,
emerge che la demolizione - a differenza della confisca - non può
considerarsi una pena nemmeno ai sensi dell'art. 7 della C.E.D.U.
perchè essa tende alla riparazione effettiva di un danno e non è
rivolta nella sua essenza a punire per impedire la reiterazione di
trasgressioni a prescrizioni stabilite dalla legge" (cfr. Cass. Pen.,
Sez. II n. 48925 del 22.10.2009).
Tali principi - peraltro - non consentono di condividere le
opposte argomentazioni con cui, nella memoria difensiva datata
06.12.2018, si chiede dichiararsi estinta la sanzione della
demolizione (ritenutane la valenza di pena) ai sensi dell'art. 173
c.p..
Dunque, non si ravvisano, nel caso di specie, i presupposti per
ritenere violato il principio del ne bis in idem, nelle forme per le
quali è oggetto di tutela da parte della Corte di Strasburgo.
Del resto, osserva questo Collegio come dopo l'emissione della
sentenza Grande Stevens ed altri c. Italia - ed in conseguenza
dell'acceso dibattito che ne è conseguito e delle oscillazioni
interpretative registratesi nella giurisprudenza interna - sia
intervenuta la decisione della Grande Camera della Corte E.D.U. A e B
e. Norvegia 15 novembre 2016, che ha ridimensionato il precedente
orientamento, mitigando la rigidità della presa di posizione assunta
con la sentenza sopra menzionata.
La Grande Camera ribadisce altresì i presupposti dell'identità
del fatto storico e della natura sostanzialmente penale delle
sanzioni amministrative, ma riafferma il principio che gli Stati
possono adottare risposte sanzionatorie complementari di fronte a
comportamenti socialmente inaccettabili, con il limite che ciò non
comporti un onere eccessivo per il soggetto sanzionato.
Nella efficace sintesi della sentenza in discorso, la Grande
Camera finisce con l'affidare al giudice nazionale il compito di
stabilire se ci si trovi, o meno, in presenza di un bis in idem,
valutando se i procedimenti in questione presentino, avendo riguardo
alle peculiarità dei casi di specie, il requisito di un nesso,
materiale e temporale sufficientemente stretto ("sufficiently dose
connection in substance and time"). Tali principi sono stati ribaditi
dalla giurisprudenza interna, segnalandosi al riguardo la sentenza n.
45829 del 16.07.2018 della Corte di Cassazione, Sez. V.
Dunque, il cumulo sanzionatorio è compatibile con il principio
del ne bis in idem laddove (sulla base di valutazioni rimesse
esclusivamente ai giudici nazionali) i procedimenti sanzionatori
presentino una connessione sostanziale e temporale sufficientemente
stretta, valorizzandosi in particolare la prevedibilità del doppio
binario, l'unicità della raccolta e valutazione delle prove, Ia
complessiva proporzionalità delle sanzioni inflitte rispetto alla
gravità della condotta, tutti requisiti che - secondo questa Corte -
possono essere ravvisati nella sinergia applicativa dell'ordine di
demolizione disposto dall'Ente locale e di quello stabilito con la
sentenza del giudice penale.
Ed invero le due sanzioni, pur conseguendo a procedimenti
distinti facenti capo a diverse Autorità, si completano a vicenda
nella prospettiva del ripristino dello stato dei luoghi anteriore
all'alterazione del territorio cagionata dalla violazioni
urbanistiche del reo, fondandosi sugli accertamenti della P.G.. Nella
fattispecie in esame, poi, vi è contiguità cronologica fra il primo
ordine comunale di demolizione e l'instaurazione del procedimento
penale che ha condotto alla pronuncia della sentenza di condanna di
primo grado (22.11.1999). Nè si ravvisa una sproporzione tra
l'effetto complessivo degli interventi sanzionatori e la gravità
della condotta ascritta alle condannate, data la suscettibilità di
quest'ultima di pregiudicare significativamente l'ordinato sviluppo
urbanistico del territorio, contribuendo allo scempio del paesaggio
notoriamente cagionato in Italia dall'incontrollata attività di
edificazione in spregio delle norme che governano il settore.
Inoltre, l'equilibrio della complessiva risposta sanzionatoria si
evince dalle interazioni delle sorti dei distinti provvedimenti,
essendo previsto, ad esempio, che l'esecuzione dell'ordine giudiziale
di demolizione debba arrestarsi di fronte a determinate vicende,
quali l'avvenuta demolizione in via amministrativa e l'emissione di
provvedimenti amministrativi di sanatoria degli abusi ovvero
impositivi di vincoli di destinazione dei manufatti abusivi che
vengano ritenuti rispondenti ad un interesse prevalente su quello
all'eliminazione delle opere ed al ripristino dello status quo ante.
A fronte di ciò, va evidenziato come il raggio delle censure
avanzate dalla difesa sia limitato all'esame delle implicazioni sul
diritto interno della sentenza "Grande Stevens", senza valorizzare
nella giusta portata i significativi sviluppi successivi della
giurisprudenza comunitaria ed interna, rispetto ai quali le ulteriori
pronunce richiamate dalla difesa con le integrazioni documentali
versate in atti (tra cui la sentenza della Corte Edu, sez. II, del
16.04.2019) non appaiono aggiungere elementi di novità in ordine
alle problematiche in oggetto ed in particolare rispetto a quanto
stabilito dalla Grande Camera della Corte E.D.U. nella decisione A e
B c. Norvegia 15 novembre 2016. Ed invero, con riguardo alla più
recente giurisprudenza di legittimità., si è osservato che
"l'imposizione dell'ordine di demolizione di un manufatto abusivo,
anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell'art. 31, comma 9
D.P.R. n. 380 del 2001, art. 31 ha natura di sanzione amministrativa
che assolve ad un'autonoma funzione ripristinatoria del bene
giuridico leso e non ha finalità punitive, producendo effetti sul
soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente
dall'essere o meno quest'ultimo l'autore dell'abuso, non comportando
ragione di tali caratteristiche, la violazione del principio del ne
bis in idem convenzionale, come interpretato dalla sentenza della
Corte Europea dei diritti dell'uomo nella causa Grande Stevens c.
Italia del 4 marzo 2014 (cfr. Cass. Pen., Sez. 3, n. 17389 del
21.02.2019, non massimata; Cass. Pen., Sez. 3^ n. 51044 del
03.10.2018, M., Rv. 274128). Nell'occasione si è sostenuto che la
richiamata sentenza Grande Stevens c. Italia ha sostanzialmente
sostenuto il principio secondo cui il divieto del ne bis in idem può
ritenersi violato solo allorquando, per un fatto corrispondente sotto
il profilo storico-naturalistico a quello oggetto di sanzione penale,
sia già stata irrogata all'imputato una sanzione formalmente
amministrativa, della quale venga riconosciuta natura
"sostanzialmente penale" (cfr. Cass. Pen., Sez. 6, n. 31873 del
09.05.2017, P.G. in proc. , Rv. 270852), escludendo, quindi, la
sussistenza di una violazione del principio del "ne bis in idem"
convenzionale nel caso in cui uno dei procedimenti in relazione al
quale si invoca il principio non abbia natura sostanzialmente penale
(cfr. Cass. Pen., Sez. 3, n. 56264 del 18.05.2017, P.G. e altro in
proc. , Rv. 272329).
Quanto affermato dalle richiamate pronunce, nell'ambito di
procedimenti aventi ad oggetto materie diverse, ha ripetutamente
trovato applicazione in più decisioni della Corte di legittimità
relative a procedimenti nei quali l'applicazione della citata
pronuncia della Corte EDU era stata invocata con riferimento
all'ordine di demolizione di un manufatto abusivo. È stata infatti
ritenuta, in primo luogo, rilevante, ai fini della non applicabilità
del principio, l'assenza di qualsiasi prova della definitività della
irrogazione della sanzione amministrativa (cfr. Cass. Pen., Sez. 3,
n. 30206 del 24.05.2017, G ,non mass.). Si è poi chiarito che le
disposizioni che prevedono la demolizione dell'immobile abusivo non
comportano l'applicazione di due "pene" diverse all'esito di due
distinti procedimenti relativi al medesimo fatto, venendo invece
applicata la medesima sanzione amministrativa finalizzata al
ripristino dell'assetto del territorio, escludendosi così una
concorrenza di sanzioni e ricorrendo, invece, un'unica sanzione
amministrativa, ancorchè irrogabile anche dal giudice penale (cfr.
Cass. Sez. 3, n. 41498 del 07.06.2016, F ed altri, non mass.; Sez. 3,
n. 17246 dell'8.03.2017, Ivi , non mass.; Sez. 3, n. 20873 del
10.11.2017, N , non mass.; Sez. 3, n. 20874 del 10.11.2017, C non
mass.; Sez. 3, n. 9886 del 07.02.2018, S , non mass.). Si pone in
risalto che ciò che rileva in maniera determinante è la natura
prettamente amministrativa dell'ordine di demolizione, che assolve ad
un'autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso,
configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del
territorio, non ha finalità punitive ed ha carattere reale,
producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene,
indipendentemente dall'essere stato o meno quest'ultimo l'autore
dell'abuso (cfr. Cass. Pen., Sez. 3, n. 49331 del 10.11.2015, D. Rv.
265540, e successive conformi).
L'ordine di demolizione non può, dunque, in ragione di dette
caratteristiche, ritenersi una "pena" nel senso individuato dalla
giurisprudenza della Corte EDU; ne resta rafforzato, dunque, il
principio che, in materia di reati concernenti violazioni edilizie,
l'imposizione dell'ordine di demolizione di un manufatto abusivo -
definito nei termini che precedono - non comporta la violazione del
principio del "ne bis in idem" convenzionale, come interpretato dalla
sentenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo nella causa Grande
Stevens c. Italia del 4 marzo 2014 (per tutte, Cass. PenSez. 3^, n.
51044 del 03.10.2018, M, Rv. 274128).
Non vi è luogo, dunque, a sollevare la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 349 c.p.p. prospettata dalla difesa; del
resto, analoga questione è stata già affrontata dalla Corte
Costituzionale, la quale, con sentenza n. 102 del 12.05.2016, ha
ritenuto la legittimità della detta norma.
Superate le questioni sollevate dalla difesa sub 1), ritiene
questa Corte come, con riferimento alle argomentazioni difensive
condensate nel punto 2) dell'istanza proposta da D P E e Vanacore
Serafina emerga la necessità di sollevare alla Corte Costituzionale
un quesito avente decisiva refluenza sulla decisione da assumere
nell'incidente di esecuzione in oggetto.
Ed invero, risulta acquisita agli atti copia della delibera n. ,
mediante la quale il Comune di in attuazione del regolamento adottato
con delibera del 05.03.2015, dichiarava "il prevalente interesse
pubblico" all'acquisizione conservativa del manufatto abusivo al
patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 31 co. 5 del D.P.R. n.
380/2001, per destinarlo ad attività di "edilizia residenziale
sociale". Come evidenziato dalla difesa, il provvedimento è
espressione del potere di valutazione della possibilità di destinare
le opere abusivamente edificate alla realizzazione di prevalenti
interessi pubblici, da ultimo rafforzato dalla legge regionale n. 5
del 6 maggio 2013, che all'art. 1, co. 65, prevede che gli immobili
acquisiti al patrimonio comunale possano essere destinati
prioritariamente ad alloggi di edilizia residenziale pubblica e
sociale e che i Comuni stabiliscono, entro novanta giorni dalla data
di entrata in vigore della disposizione e nel rispetto delle norme
vigenti in materia di housing sociale di edilizia pubblica
riguardanti i criteri di assegnazione degli alloggi, i criteri di
assegnazione degli immobili in questione, riconoscendo precedenza a
coloro che, al tempo dell'acquisizione, occupavano il cespite, previa
verifica che gli stessi non dispongono di altra idonea soluzione
abitativa, nonchè procedure di un piano di dismissione degli stessi.
Deve, pervero, osservarsi come, con la recente sentenza n. 140
del 05.07.2018, la Corte Costituzionale abbia dichiarato
l'illegittimità costituzionale - per violazione dell'art. 117 co. 3
Cost. - dell'art. 2, co. 2 della legge regionale Campania 22.06.2017
n. 19 (Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni
in materia di governo del territorio), il quale - in maniera
sostanzialmente sovrapponibile all'art. 1, co. 65, della legge
regionale n. 5 del 2013 - stabiliva che, «ferma restando l'autonoma
valutazione dei Consigli comunali sull'esistenza di prevalenti
interessi pubblici rispetto alla procedura di demolizione dei beni
acquisiti al patrimonio comunale, i Comuni, nell'ambito delle proprie
competenze, possono avvalersi delle linee guida di cui al presente
articolo per approvare, in conformità e nel rispetto della normativa
nazionale vigente in materia, atti regolamentari e d'indirizzo
riguardanti: a) i parametri e criteri generali di valutazione del
prevalente interesse pubblico rispetto alla demolizione; b) i criteri
per la valutazione del non contrasto dell'opera con rilevanti
interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto
idrogeologico; c) la regolamentazione della locazione e alienazione
degli immobili acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza
all'ordine di demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per
necessità al fine di garantire un alloggio adeguato alla
composizione del relativo nucleo familiare; d) i criteri di
determinazione del canone di locazione e del prezzo di alienazione ad
onerosità differenziata fra le superfici adeguate alla composizione
del nucleo familiare e quelle in eventuale eccedenza; e) i criteri di
determinazione del possesso del requisito soggettivo di occupante per
necessità, anche per quanto riferito alla data di occupazione
dell'alloggio; f) i criteri di determinazione del limite di
adeguatezza dell'alloggio alla composizione del nucleo familiare; g)
le modalità di accertamento degli elementi di cui alle lettere e),
f) e del possesso dei requisiti morali di cui all'articolo 71, comma
1, lettere a), b), e), f) del decreto legislativo 26 marzo 2010, n.
59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del
mercato interno); h) le modalità di comunicazione delle delibere
consiliari approvate ai sensi dell'articolo 31, comma 5 del D.P.R. n.
380/2001 all'autorità giudiziaria che abbia ordinato, per gli stessi
immobili, la demolizione ai sensi dell'articolo 31, comma 9 del
D.P.R. n. 380/2001». Evidenziando la eterogeneità delle previsioni
della norma appena riportata, la Presidenza del Consiglio dei
Ministri aveva adito la Corte Costituzionale evidenziando come, «a
fronte di una disciplina statale in base alla quale la demolizione
degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune
"costituisce la doverosa risposta sanzionatoria per reprimere
l'illecito", salve le sole ipotesi previste dal comma 5 dell'art. 31
d.P. R. n. 380 del 2001, con la disposizione impugnata "si ha che il
bene, una volta acquisito al patrimonio comunale, non viene demolito,
ma assegnato, sulla base di una apposita procedura, agli stessi
occupanti, a prescindere che questi siano anche gli autori
dell'illecito e senza l'effettiva verifica sulla ricorrenza delle
circostanze previste, solo in via eccezionale, nel citato art. 31,
comma 5". Il ricorrente conclude sul punto affermando che, in tale
modo, la disposizione impugnata "incide, sminuendone la portata
deterrente e repressiva, sulle norme statali poste a tutela
dell'ambiente, violando la competenza esclusiva statale, ex art. 117,
comma 2, lettera s) della Costituzione". Sempre con riguardo alla
violazione di tale parametro, il Presidente del Consiglio dei
Ministri afferma inoltre che le lettere c) e d) del comma 2 dell'art.
2 della legge reg. Campania n. 19 del 2017 realizzerebbero, "nella
sostanza, un effetto analogo a quello di un condono edilizio
straordinario, in quanto consent[ono] che immobili abusivi siano
"regolarizzati" e assegnati agli autori degli abusi stessi».
In altri termini, la Consulta ha ribadito quanto già previsto
dal Testo Unico dell'edilizia all'art. 31, co. 5, per il quale
l'opera abusiva, una volta entrata nel patrimonio del Comune, deve
essere demolita e solo in via eccezionale, attraverso una valutazione
da effettuarsi caso per caso, può essere conservata. La declaratoria
di illegittimità ha travolto anche la possibilità, prevista
dall'art. 2, co. 2 della legge cit., di locare od alienare gli
immobili acquisiti al patrimonio comunale una volta accertata
l'inottemperanza all'ordine di demolizione, qualunque sia il soggetto
destinatario (occupante di necessità o meno), per avere la suddetta
disposizione trasformato quella "astratta possibilita'" in un "esito
normale". Ad avviso della Corte Costituzionale, il legislatore
regionale, così facendo, ha operato in modo da violare sia il
principio fondamentale della demolizione sia quello della
conservazione in via eccezionale di cui all'art. 31 co. 5 del D.P.R.
n. 380/2001, ammissibile - quest'ultima - "soltanto se, tenuto conto
di tutte le circostanze del caso, sussista uno specifico interesse
pubblico prevalente rispetto al ripristino della conformità del
territorio alla normativa urbanistico-edilizia, e sempre che la
conservazione non contrasti con rilevanti interessi urbanistici,
ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico".
Ciò posto, non appare dubbio che l'art. 1 co. 65 della legge
regionale n. 5 del 2013 contenga 'un'espressione molto simile a
quella dichiarata incostituzionale laddove prevede, a chiusura
dell'intero procedimento sanzionatorio, la possibilità di
riconoscere "precedenza a coloro che, al tempo dell'acquisizione,
occupavano il cespite, previa verifica che gli stessi non dispongano
di altra idonea soluzione abitativa". L'evidente analogia va
ravvisata, in particolare, nella parte in cui l'art. 2, comma 2,
della legge regionale n. 19 del 2017 prevede, alla lettera c), "la
regolamentazione della locazione ed alienazione degli immobili
acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza all'ordine di
demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per necessità al
fine di garantire un alloggio adeguato alla composizione del relativo
nucleo familiare".
L'unica differenza - che, peraltro, non sembra elidere la
sostanziale sovrapponibilità fra le previsioni in esame - è nel
fine di garantire agli occupanti un alloggio adeguato alla
composizione del relativo nucleo familiare, intenzionalmente
perseguita ed anzi dato per scontato nella disposizione dichiarata
incostituzionale, laddove tale evenienza, nella disposizione della
legge del 2013, viene espressamente condizionata all'obbligo di
verifica che gli occupanti non dispongano di altra soluzione
abitativa.
Del resto, l'art. 1 comma 65 della legge del 2013, nella sua
complessiva articolazione, si pone, per un verso, anche in contrasto
con la ratio decidendi della pronuncia di incostituzionalità e, per
un altro verso, come norma strumentale o comunque strettamente
connessa alla regola sostanziale dichiarata illegittima.
Tuttavia, deve osservarsi come - nonostante la sostanziale
corrispondenza dell'art. 1 co. 65 della legge regionale n. 5 del 2013
con la norma dichiarata costituzionalmente illegittima - il primo non
abbia mai formato oggetto di ricorso in via principale per eventuale
conflitto di attribuzione ad opera del Presidente del Consiglio dei
Ministri e nemmeno di questione di legittimità costituzionale
sollevata in via incidentale nel corso di un giudizio e davanti ad
un'autorità giurisdizionale.
Appare, dunque, da ritenersi come, per la corrispondenza fra
chiesto e pronunciato, non vi sia automatismo di effetti fra la
sentenza n. 140 del 2018 e la disposizione (non oggetto del relativo
giudizio) della legge regionale n. 5 del 2013, che pure prevede un
principio analogo - se non identico - a quello dichiarato dalla
Consulta costituzionalmente illegittimo.
Ed invero, secondo l'art. 27 della legge n. 87 dell'11.03.1953,
la Corte Costituzionale, "quando accoglie una istanza od un ricorso
relativo a questione di legittimità costituzionale di una legge o di
un atto avente forza di legge, dichiara, nei limiti
dell'impugnazione, quali sono le disposizioni legislative
illegittime".
È vero che il principio del chiesto e pronunciato stabilito da
tale disposizione - valido tanto con riferimento ai giudizi in via
incidentale quanto in relazione ai giudizi in via principale - trova
esplicita deroga nello stesso articolo 27, nella cui seconda parte si
prevede che la Corte "dichiara, altresì, quali sono le altre
disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come
conseguenza dalla decisione adottata"; deve, tuttavia, osservarsi
come la Corte Costituzionale non abbia sollevato dinanzi a sè
specifica questione di legittimità costituzionale della legge
regionale n. 5 del 2013 (cosa che avrebbe verosimilmente fatto se le
parti del giudizio gliene avessero segnalato l'esistenza) sulla base
delle medesime censure sottopostele con riguardo all'art. 2 co. 2
della legge regionale n. 19 del 2017, sicchè - ad avviso di questa
Corte - manca il presupposto formale della detta ipotesi della
illegittimità costituzionale "consequenziale", ossia che la medesima
sia oggetto di puntuale declaratoria ad opera della Consulta.
Da ciò discende che la norma pretermessa - nella specie l'art.
1, co. 65, della legge regionale n. 5 del 2013 - debba ritenersi
tuttora vigente, pur trattandosi di "disposizione intrinsecamente
collegata a quella dichiarata incostituzionale" e della quale appare
condividere lo stesso profilo di illegittimità costituzionale,
rappresentato dalla violazione della competenza esclusiva statale ex
art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Questa Corte ritiene evidente la refluenza della eventuale
declaratoria di illegittimità costituzionale della suindicata
disposizione della legge regionale n. 5 del 2013 nel caso in esame,
atteso che essa - se effettivamente pronunciata - imporrebbe la
disapplicazione dei provvedimenti comunali che hanno condotto
all'acquisizione al patrimonio dell'Ente delle opere abusive di che
trattasi e sulle quali pende l'ordine di demolizione della cui
esecuzione si dibatte nel presente procedimento.
Infatti, la giurisprudenza di legittimità ha stabilito che, in
presenza dell'avvenuta adozione di una delibera consiliare che abbia
sancito l'esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento
delle opere abusive, non possa eseguirsi l'ordine di demolizione
disposto dal giudice penale con la sentenza di condanna.
Ed invero, "l'acquisizione gratuita dell'opera abusiva al
patrimonio disponibile del Comune non è incompatibile con l'ordine
di demolizione emesso dal giudice con la sentenza di condanna e con
la sua successiva esecuzione ad opera del Pubblico Ministero,
ostandovi soltanto la delibera consiliare che abbia stabilito
l'esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento delle
opere abusive (Cass. Pen., Sez. III, 18.12.2006, n. 1904); ancora,
"il giudice penale può ordinare la demolizione di un manufatto
abusivo anche quando sia stata disposta dal Comune l'acquisizione
dello stesso al patrimonio comunale, perchè tale provvedimento non
è incompatibile con l'ordine di demolizione, se non è stata
adottata una delibera consiliare che abbia dichiarato la
conservazione del manufatto per prevalenti interessi pubblici,
essendo entrambe le ingiunzioni dirette a realizzare lo stesso
risultato, ossia l'eliminazione dal territorio dell'opera abusiva
(Cass. Pen., Sez. III 10.10.2008, n. 41339; in termini, Cass. Pen.,
Sez. III, 28.04.2010, n. 32952).
L'orientamento, inoltre, è stato più di recente ribadito dalla
sentenza della Suprema Corte n. 41537 del 12.09.2017, in cui si è
affermato che il trasferimento al patrimonio comunale della
proprietà dell'immobile abusivo non costituisce impedimento
giuridico a che il privato responsabile esegua l'ordine di
demolizione impartitogli dal giudice con la sentenza di condanna,
salvo che l'autorità comunale abbia dichiarato l'esistenza di
interessi pubblici prevalenti rispetto a quello del ripristino
dell'assetto urbanistico violato.

P.Q.M.

Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 65, della legge regionale Campania 6 maggio 2013, n. 5 per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale e la sospensione del procedimento in oggetto.
Manda la Cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione della stessa
alle due camere del Parlamento.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 31 gennaio
2020.

Il Presidente: Rovida


Il consigliere estensore: Risolo