1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 83 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 2013
Ordinanza del 27 febbraio 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Agnelli Alberto ed altri contro Universita' degli studi di Perugia e Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati (nella specie, professori universitari associati e ricercatori), che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione del principio della promozione della cultura e della ricerca scientifica e tecnica - Violazione dei principi di liberta' di insegnamento - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irragionevole discriminazione di lavoratori svolgenti la medesima attivita' - Lesione del principio della capacita' contributiva - Violazione dei presupposti di straordinarieta' ed emergenza per l'emanazione del decreto-legge - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, comma secondo, 9, primo comma, 33, 34, 36, 37, 53, 77 e 97, primo comma. (13C00151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 278 del 2011, proposto da:
Alberto Agnelli, Ester Bianchi, Andrea Carotti, Enza Caruso,
Silvia Chessa, Chiara Coletti, Laura Corte, Daniele Del Buono,
Daniela Farinelli, Michela Farneselli, Alessia Flammini, Andrea Lena
Corritore, Andrea Lombardi, Regina Lupi, Gianpiero Marconi, Ombretta
Marconi, Roberta Mastrofini, Silvia Meniconi, Francesca Mercati,
Alessandra Migliorati, Francesca Nunzi, Maria Giuseppina Pacilli,
Giancarlo Palombini, Valentina Poggioni, Fabrizio Pompei, Benedetto
Ponti, Mara Quaglia, Francesco Randazzo, Paolo Raspadori, Gianandrea
Salerno, Mirko Santanicchia, Lorenzo Tiacci,Lorella Tosone,
rappresentati e difesi dall'avvio Eugenio Barale, con domicilio
eletto presso Luciano Trombettoni,in Perugia, via XIV Settembre, 67;
Contro, Università degli studi di Perugia, Ministero
dell'istruzione dell'università e della ricerca, rappresentati e
difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia,
dorniciliataria in Perugia, via degli Offici, 14;
Per l'accertamento e la declaratoria del diritto dei ricorrenti a
godere della progressione economica così come prevista e
disciplinata dagli artt. 36 e 38 d.P.R. n. 382/1980 e del conseguente
diritto a percepire l'adeguamento stipendiale e le differenze
retributive legate alla maturazione delle c.d. classi biennali ed ai
c.d. scatti biennali medio tempore eventualmente intervenuta, nonchè
a vedere comunque computata, sia ai fini giuridici che economici,
l'anzianità da essi maturata nel periodo compreso tra il 1° gennaio
2011 ed il 31 dicembre 2013, nonchè per l'accertamento del diritto
dell'aumento/scatto previsto per i soli ricercatori in attesa di
conferma dopo il primo anno di servizio, dall'art. 1, comma 2 del
d.l. n. 7/2005;
Nonchè per quanto occor possa per l'annullamento dei cedolini
stipendiali nella parte in cui «bloccano» i c.d. contatori
dell'anzianità maturata in ascritta applicazione dell'art. 9, comma
21, del d.l. n. 78/2010 come convertito in legge e di qualsiasi altro
atto collegato ancorchè non conosciuto ed eventualmente precedente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università degli
studi di Perugia e del Ministero dell'istruzione dell'università e
della ricerca;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 novembre 2012 il
dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. I ricorrenti in epigrafe sono tutti docenti universitari
(professori associati o ricercatori), in servizio presso
l'Università degli studi di Perugia, così come documentato in atti.
In quanto destinatari delle disposizioni di cui all'art. 9, comma
21, del decreto-legge 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in legge
30 luglio 2010 n. 122, si dolgono delle corrispondenti decurtazioni
economiche scaturenti da tale disciplina, della cui compatibilità
costituzionale dubitano per articolate ragioni esposte nei
corrispondenti capi di censura.
In primo luogo, deducono la violazione e falsa applicazione
dell'art 3-ter del d.l. n. 180/2008, dell'art. 9, comma 21 del d.l.
n. 78/2010, nonchè degli arti 6 e 8 della legge n. 240/2010, posto
che secondo i ricorrenti, le decurtazioni di cui all'art. 9, comma
21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78 non sarebbero loro applicabili,
come invece opinato dall'Università di Perugia, facendo quest'ultimo
riferimento alle sole categorie di personale che fruiscono di un
meccanismo di progressione automatica degli stipendi; viceversa,
l'originario impianto previsto dal legislatore di automaticità della
progressione economica dei ricercatori e professori sarebbe stato
definitivamente superato dall'art. 3-ter del d.l. n. 180/2008 e
confermato dalla legge n. 240/2010 c.d. «Gelmini», i quali
condizionano la progressione a verifica delle attività didattiche di
ricerca e gestionali svolte, lungi pertanto da qualsivoglia
automatismo.
Ove si volesse ritenere comunque l'art. 9, comma 21, del d.l. 31
maggio 2010 n. 78 applicabile nei loro confronti, i ricorrenti
chiedono dunque che, previa rimessione alla Corte costituzionale
della questione di costituzionalità del vigente impianto normativo,
sia accertato il loro diritto alla percezione della retribuzione
integrale, nella misura variamente computata in atti per ciascun
ricorrente. L'eccezione di incostituzionalità della norma concerne
l'asserito contrasto con gli artt. 3 sotto diversi profili (principio
di uguaglianza tra categorie di lavoratori, ragionevolezza con
riguardo in particolare agli effetti retroattivi della previsione
legislativa), 36 (principio di proporzionalità tra retribuzione e
prestazione lavorativa), 37 (parità di retribuzione e di lavoro), 77
(mancanza dei requisiti della necessità ed urgenza), 3 comma 2, 9
comma 1, 33 e 34 (tutela della ricerca scientifica quale principio
fondamentale) ed infine, 53 Cost. (criterio di progressività delle
forme di prelievo tributario).
Si è costituita l'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Perugia, che resiste al ricorso di cui chiede la reiezione,
evidenziando anzitutto l'applicabilità delle decurtazioni in esame
al personale docente universitario, non essendo tutt'ora intervenuti
i regolamenti attuativi previsti sia dall'art. 3-ter del d.l. n.
180/2008 sia dalla stessa legge «Gelmini»; quanto alla prospettata
questione di costituzionalità, rileva la manifesta infondatezza,
perchè la congiuntura economica in cui è intervenuto il d.l. n.
78/2010 sarebbe tale da giustificare il sacrificio di altri valori
costituzionali.
Le parti hanno svolto difese in vista della pubblica udienza del
14 novembre 2012, nella quale la causa è passata in decisione.
2. La soluzione della questione prospettata dai ricorrenti
dipende dall'esame della compatibilità costituzionale dell'impianto
normativo contenuto nelle disposizioni richiamate, una volta
pregiudizialmente stabilita la piena applicabilità nei loro
confronti delle decurtazioni di cui al suddetto comma 21 dell'art. 9.
I ricorrenti, in punto di diritto, espongono quanto segue.
Con riferimento specificamente al personale c.d. «non
contrattualizzato» di cui all'art. 3 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, il comma 21 dell'art. 9 stabilisce che i relativi
«meccanismi di adeguamento retributivo», come previsti dall'art. 24
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, «non si applicano per gli anni
2017, 2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque
luogo a successivi recuperi»; che per le medesime categorie di
personale «che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica
degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini
della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsti
dai rispettivi ordinamenti», e che «le progressioni di carriera
comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e
2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente
giuridici».
Le norme di cui all'art. 9, comma 21, del d.1. n. 78 del 2010
prevedono dunque il blocco, per il triennio 2011-2013 e senza
possibilità di «successivi recuperi»: a) dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsti dall'art. 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti) correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle «progressioni di carriera», comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011- 2013.
Per quanto riguarda i criteri di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, tale disposizione prevede
che «a decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi, l'indennità
integrativa speciale e gli assegni fissi e continuativi dei docenti e
dei ricercatori universitari (...) sono adeguati di diritto
annualmente in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'ISTAT,
conseguiti nell'anno precedente dalle categorie di pubblici
dipendenti contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa
l'indennità integrativa speciale, utilizzate dal medesimo Istituto
per l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali
(comma 1); ai sensi del comma 2 della stessa disposizione, «la
percentuale dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 è
determinata entro il 30 aprile di ciascun anno con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri per
la funzione pubblica e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica»; sempre il comma 2 stabilisce che «a tal
fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT comunica la variazione
percentuale di cui al comma 1», e che «qualora i dati necessari non
siano disponibili entro i termini previsti, l'adeguamento è
effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno precedente,
salvo successivo conguaglio».
Per quanto concerne invece gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dall'art.
36 del d.p.r. n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza
universitaria», e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi
negli anni) prevede che la progressione economica dei docenti di
ruolo delle università. si sviluppa in una serie di «classi»
biennali di stipendio, al conseguimento di ciascuna delle quali
corrisponde uno «scatto» stipendiale: tali «scatti», però, incidono
diversamente a seconda dell'anzianità di servizio, e ciò si traduce
in notevoli sperequazioni negli effetti del «blocco». In applicazione
del citato comma 21 dell'art. 9, pertanto, per l'intero triennio
2011- 2013 le retribuzioni dei docenti universitari sono escluse
tanto dai meccanismi di adeguamento di cui all'art. 24 della legge n.
448 del 1998, tanto dall'applicazione degli aumenti retributivi
(«scatti» e «classi» di stipendio) collegati all'anzianità di ruolo:
adeguamenti ed aumenti ricominceranno a decorrere a partire dal 2014,
con espressa esclusione, però, di ogni possibilità di «recupero»
degli adeguamenti e degli scatti che sarebbero spettati per il
triennio 2011-2013.
La difesa degli istanti precisa che tali misure non sono le prime
ad incidere negativamente sulle retribuzioni dei docenti
universitari, in quanto esse, anche negli anni scorsi, sono state
oggetto di taluni interventi sempre orientati ad esigenze di
contenimento della spesa pubblica: già per l'anno 2007, infatti, in
applicazione dell'art. 1, comma 576, della legge 27 dicembre 2006, n.
296 (finanziaria 2007), l'adeguamento retributivo previsto dall'art.
24 della legge n. 448 del 1998 è stato corrisposto solo nella misura
del 70%; successivamente, l'art. 69 d.l. n. 112 del 25 giugno 2008
come convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133 ha previsto, per il
c.d. personale «non contrattualizzato», il differimento di 12 mesi
della maturazione dell'aumento biennale o della classe di stipendio,
nel limite del 2,5%. Tuttavia, secondo la difesa dei ricorrenti, tali
circostanze altro non farebbero che evidenziare come i docenti
universitari siano già stati chiamati a contribuire alla riduzione
della spesa.
La difesa dei ricorrenti evidenzia inoltre che, con riferimento
specifico al blocco dei c.d. «scatti» stipendiali, tutto il
meccanismo delle «classi» e degli «scatti» degli stipendi dei docenti
universitari è destinato ad essere profondamente innovato a seguito
dell'entrata in vigore della legge 30 dicembre 2010, n. 240
«Gelmini», recante «norme in materia di organizzazione delle
università, di personale accademico e reclutamento, nonchè delega
al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema
universitario»: il combinato disposto degli artt. 6, comma 14 e 8,
comma 1, della legge n. 240/2010 citata stabilisce che, a decorrere
dall'entrata in vigore dei regolamenti attuativi della legge,
l'attuale meccanismo di progressione automatica basato su scatti
biennali di stipendio venga sostituito da un diverso meccanismo,
caratterizzato da scatti triennali anzichè biennali e, soprattutto,
non più automatici, in quanto legati all'esito di una valutazione,
demandata ai singoli atenei, sull'attività svolta dal docente nel
triennio, con la previsione che, in caso di valutazione negativa, non
si dà luogo all'attribuzione di alcuno scatto stipendiale e che «la
richiesta di attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che
sia trascorso almeno un anno accademico» (art. 6, comma 14, cit.).
Tale riforma, secondo i ricorrenti - nella denegata ipotesi ove
si ritenesse applicabile al personale docente - produce effetti
indiretti di ulteriore aggravamento, illogicità ed ingiustizia
dell'effetto, sui docenti universitari, dell'intervento attuato con
il citato art. 9 comma 21 del d.l. n. 78/2010.
A giudizio del Collegio, le censure dei ricorrenti introducono
una questione di compatibilità di quest'ultima normativa con la
Costituzione, che è rilevante e non manifestamente infondata, come
per altro già ritenuto da altri Tribunali amministrativi regionali
(T.A.R. Lombardia - Milano ordinanza 15 giugno 2012 n. 1691; T.A.R.
Reggio Calabria ord. 8 maggio 2012, n. 311) che hanno sollevato
identica questione di costituzionalità, per le seguenti ragioni.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
3. Come prima evidenziato, la normativa di cui all'art. 9, comma
21, del d.l. n. 78 del 2010 introduce diverse misure, che producono
una decurtazione del trattamento stipendiale e previdenziale dei
docenti universitari, prevedendo il blocco, per il triennio 2011-2013
e senza possibilità di «successivi recuperi»: a) dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsti dall'art. 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti) correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle «progressioni di carriera», comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011-2013.
La normativa richiamata, a giudizio del Collegio, si applica
direttamente sulla retribuzione dei ricorrenti, dal che scaturisce
l'interesse processuale alla proposizione del gravarne.
Interesse processuale e rilevanza della questione sono
strettamente connessi: se il Collegio non dubitasse della
compatibilità costituzionale delle norme in esame, la pretesa dei
ricorrenti sarebbe infondata e da respingersi sotto tutti i profili
dedotti, qui presi in considerazione, in quanto le Autorità intimate
si sono limitate a fare applicazione delle disposizioni in vigore.
3.1. Innanzitutto, l'applicabilità dell'art. 9, comma 21 del
d.l. n. 78/2010 nei confronti dei ricorrenti discende dal fatto che
il nuovo sistema di progressione economica «meritocratico» non può
dirsi al momento applicabile al personale docente, non essendo ancora
intervenuti i regolamenti attuativi previsti sia dall'art. 3-ter del
d.l. n. 180/2008 sia dalla stessa legge n. 240/2010 «Gelmini».
L'art. 3-ter suddetto demanda infatti ad apposito decreto del
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, su
proposta del Consiglio universitario nazionale e sentito il Comitato
di indirizzo per la valutazione della ricerca, la definizione dei
criteri identificanti il carattere scientifico delle pubblicazioni,
necessari per l'accertamento da parte della autorità accademica
della effettuazione nel biennio precedente di pubblicazioni
scientifiche di cui al primo comma.
A sua volta, l'art. 8 della legge n. 240/2010 rimanda ad un
successivo regolamento, allo stato non intervenuto, la disciplina
della revisione del trattamento economico dei professori e
ricercatori universitari. D'altronde, come condivisibilmente
evidenziato dalla difesa erariale, un solo anno, difetta nella
sostanza quel requisito dell'eccezionalità e temporaneità della
disciplina che aveva consentito alla stessa Corte di rigettare le
prospettate questioni di costituzionalità.
In primo luogo, in fatti, nel caso di cui qui si discute la
durata del «blocco» è temporalmente superiore a quella del citato
art. 7 (tre anni a fronte di uno); a ciò deve aggiungersi che anche
il carattere «eccezionale» e comunque «transeunte» della misura pare
poter essere messo in discussione, da momento che, come si è visto,
si tratta del terzo intervento che, dal 2007 ad oggi, colpisce
(oltretutto in misura notevolmente più incisiva dei due precedenti)
i criteri di adeguamento e i c.d. «automatismi stipendiali» dei
pubblici dipendenti, ed in particolare dei c.d.: «non
contrattualizzati». Peraltro, a ulteriore conferma del carattere non
«eccezionale» e non «transeunte» della disciplina, si consideri come
di recente il d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del
2011, all'art. 16, comma 1, lett. b, preveda la «proroga fino al 31
dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei
trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime». Secondo la
difesa dei ricorrenti, la circostanza che la riforma di cui al
menzionato d.l. n. 98/2011 si applichi solamente a far data dallo
scatto successivo a quello in corso, non elide, anzi conferma,
l'incisività della misura, perchè concorre a posticipare nel tempo
l'incremento di carriera.
Più specificatamente, in presenza di una sostanziale
reiterazione di misure afflittive, la natura eccezionale e
transitoria di una disposizione se il legislatore avesse voluto
escludere il personale docente dall'ambito di applicazione dell'art.
9, comma 21 del d.l. n. 78/2010 avrebbe introdotto una disposizione
ad hoc, come avvenuto ad esempio con il successivo comma 22 per la
categoria dei magistrati.
3.2. Inoltre, l'applicabilità dell'art. 9, comma 21 nei
confronti dei ricorrenti può affermarsi anche sulla base della
considerazione secondo cui anche nel nuovo sistema di progressione
economica a regime, la progressione stipendiale rimarrebbe
prefigurabile ex ante e pertanto pressochè automatica, in quanto non
subordinata ad eventi estranei alla sfera lavorativa degli
interessati, quali ad esempio determinazioni assunte in sede di
contrattazione collettiva o superamento di selezioni tra più
aspiranti (così T.A.R. Lombardia Milano sez. IV ord. 1691 del 15
giugno, 2012).
3.3. È pertanto evidente la rilevanza nel presente giudizio
della questione di costituzionalità.
Sulla non manifesta infondatezza.
4. Le censure di incostituzionalità della normativa in questione
sono affidate a distinte linee argomentative, che vengono esaminate
secondo l'ordine seguito nell'atto introduttivo del giudizio.
4.1. In via preliminare, si osserva che, come condivisibilmente
esposto dalla difesa dei ricorrenti, il caso odierno non è
riconducibile a precedenti fattispecie già esaminate dalla Corte
costituzionale (sent. n. 245/1997 e ord. n. 299/1999 in ordine
all'art. 7 del d.l. n. 384 del 1992, convertito in legge n. 438 del
1992), perchè, a differenza di tali ipotesi, in cui le misure
restrittive erano temporalmente circoscritte ad non può essere fatta
derivare dalla sua scadenza nominale perchè, se così fosse, si
consentirebbe un'indeterminata ed indeterminabile compressione delle
situazioni giuridiche incise, avallando un complessivo arbitrio del
legislatore, che violerebbe i criteri della certezza e prevedibilità
delle norme giuridiche, con gravissime conseguenze in ordine ai
rapporti giuridici in atto. In definitiva, a giudizio del Collegio,
lo scrutinio della norma di cui si dubita, sotto il profilo della sua
eccezionalità e temporaneità, deve essere condotto secondo
ragionevolezza e con approccio sostanziale al piano degli effetti che
la norma produce, anche in termini di prevedibilità della sua
reiterazione nel tempo.
Osserva preliminarmente il Collegio come in passato la Corte
costituzionale abbia già effettivamente scrutinato la legittimità
di una normativa analoga a quella contestata nel presente giudizio.
Stabiliva infatti l'art. 7 del d.1. n. 384 del 1992, convertito
in legge n. 438 del 1992, che «per l'anno 1993 non trovano
applicazione le norme che comunque comportano incrementi retributivi
in conseguenza sia di automatismi stipendiali, sia dell'attribuzione
di trattamenti economici, per progressione automatica di carriera».
La Corte, dato atto che la normativa in questione era stata
emanata «in un momento delicato della vita nazionale», avente «la
finalità di realizzare, con immediatezza, un contenimento della
spesa pubblica», ne ha riconosciuto la legittimità, atteso che il
blocco «esauriva i suoi effetti nell'anno considerato, limitandosi a
impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio del bilancio»,
(sentenza 18 luglio 1997, n. 245) affermando che la siffatta norma,
nell'imporre sacrifici anche onerosi, poteva ritenersi non lesiva del
principio di cui all'art. 3 della Costituzione, sotto il duplice
aspetto della non contrarietà sia al principio di uguaglianza
sostanziale, sia a quello della non irragionevolezza, a condizione
però che i suddetti sacrifici siano eccezionali, transeunti, non
arbitrari e consentanei allo scopo prefisso. La fattispecie di che
trattasi non pare pertanto riconducibile ai citati precedenti già
esaminati dalla Corte costituzionale poichè, a differenza di tali
ipotesi, in cui le misure restrittive erano temporalmente
circoscritte ad un solo anno, difetta ora nella sostanza quel
requisito dell'eccezionalità e temporaneità della disciplina, che
aveva consentito alla stessa Corte di rigettare le prospettate
questioni di costituzionalità.
L'estensione del blocco alla maturazione delle classi e scatti di
stipendio ad un triennio, crea infatti una vera e propria paralisi
nella progressione stipendiale dei ricorrenti, non comparabile ai
seppur gravosi effetti prodotti dal citato art. 7 d.l. n. 384/1992,
che in quanto circoscritti ad un anno potevano essere considerati una
limitata parentesi meramente temporanea, priva di un vero e proprio
carattere di stabilità. Tanto più che le decurtazioni in esame,
come visto, produrranno effetti anche sul trattamento di fine
rapporto e sulla contribuzione pensionistica, diversamente da quanto
invece disposto dal successivo comma 22 dell'art. 9 per il personale
della magistratura, avvocati e procuratori dello Stato.
Peraltro, ad ulteriore conferma della natura non «eccezionale» e
non «transeunte» della disciplina, si consideri come di recente il
d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, all'art.
16, comma 1, lett. b, preveda la «proroga fino al 31 dicembre 2014
delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime».
Va infine evidenziato, da ultimo, che la Corte costituzionale
(sent. 11 ottobre 2012, n. 223) nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 22 del medesimo decreto-legge n.
78/2010 avente ad oggetto l'omologo blocco stipendiale emergenziale
disposto nei confronti della categoria dei magistrati con effetto nel
triennio 2011-2013, per contrasto (anche) con l'art. 3 Cost., ha
rilevato il superamento dei suesposti limiti costituzionali,
trattandosi di misure «suscettibili di determinare effetti
permanenti». Tale affermazione, pur nell'ambito delle rilevate
differenti guarentigie costituzionali a tutela dell'autonomia della
magistratura e del relativo trattamento economico, assume valenza
generale, dovendo comunque gli interventi del legislatore di
carattere emergenziale istitutivi di misure afflittive del
trattamento economico del personale pubblico essere «temporalmente
delimitati», diversamente da quanto avvenuto con l'impianto
predisposto dal legislatore con il decreto-legge in questione.
Per la ragioni sopra esposte il Collegio dubita pertanto della
legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 21 del d.1. n. 78/2010,
per violazione dell'art. 3, comma 2 Cost.
4.2. Quanto all'eccepito contrasto con il principio di
eguaglianza tra categorie di lavoratori come si è già anticipato,
il meccanismo delle «classi» e degli «scatti» dei docenti
universitari è in corso di revisione ed è destinato ad essere
radicalmente innovato, a seguito dell'entrata in vigore della legge
30 dicembre 2010, n. 240, il cui art. 8 prevede che, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo adotti
regolamenti «per la revisione della disciplina del trattamento
economico dei professori e dei ricercatori universitari»,
introducendo, tra l'altro, la «trasformatone della progressione
biennale per classi e scatti di stipendio in progressione triennale»;
l'art. 6, comma 14, della stessa legge stabilisce che i nuovi
«scatti» triennali non saranno più automatici, ma saranno
attribuiti, previa richiesta dell'interessato accompagnata da una
«relazione triennale sul complesso delle attività didattiche, di
ricerca e gestionali svolte», a seguito di una valutazione, demandata
alle singole università, sull'insieme delle attività svolte dal
docente nel triennio, con la previsione che, in caso di valutazione
negativa, non si attribuisce alcuno scatto stipendiale e che «la
richiesta di attribuzione dello scatto può essere reiterata dopo che
sia trascorso almeno un anno accademico».
Sicchè, già a partire dal 2011, gli scatti biennali e gli
«automatismi» su cui pretende di incidere l'art. 9, comma 21, del
d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, sono
destinati a scomparire, per essere sostituiti da un meccanismo del
tutto diverso, che non solo presenta cadenza triennale anzichè
biennale, ma soprattutto non ha più alcun carattere di
«automatismo».
Sia l'art. 6, comma 14, sia l'art. 8 della legge n. 240 del 2010
richiamano e fanno espressamente salvo quanto disposto dal decreto
legge n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122 del 2010, e
quindi anche le disposizioni dell'art. 9, comma 21, relative al
«blocco» degli automatismi stipendiali; tuttavia la difesa dei
ricorrenti dubita dell'interpretazione del menzionato rinvio,
prospettando che per i docenti universitari il «blocco» dovrebbe
essere applicato solo sino all'entrata in vigore - con l'emanazione
dei relativi regolamenti - del nuovo regime di progressione
economica, per scatti triennali ed a seguito di valutazione; ma
potrebbe anche interpretarsi nel senso che in ogni caso, per l'intero
triennio 2011-2013, non si darebbe luogo all'applicazioni di scatti
stipendiali, e che il nuovo regime comincerebbe a decorrere solo dal
1° gennaio 2014.
L'analisi delle disposizioni di salvaguardia del blocco degli
scatti contenute nei richiamati artt. 6 comma 14 della legge n.
240/2010 (a norma del quale «I professori e i ricercatori sono tenuti
a presentare una relazione biennale sul complesso delle attività
didattiche, di ricerca e gestionali svolte, unitamente alla richiesta
di attribuzione dello scatto stipendiale di cui agli articoli 36 e 38
del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382,
ferma restando quanto previsto in materia dal decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122») ed 8 (a norma del quale «Entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge il Governo, tenendo conto
anche delle disposizioni recate in materia dal decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, adotta un regolamento ai sensi dell'art. 17,
comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per la revisione della
disciplina del trattamento economico dei professori e dei ricercatori
universitari già in servizio e di quelli vincitori di concorsi
indetti fino alla data di entrata in vigore della presente legge,
come determinato dagli articoli 36, 38 e 39 del decreto del
Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, secondo le
seguenti norme regolatrici»), a giudizio del Collegio rende
plausibile solamente quest'ultima interpretazione, che è anche la
più gravemente incisiva sulle posizioni dei ricorrenti: essendo la
sospensione degli scatti volta a correggere non la dinamica della
loro attribuzione, bensì la loro incidenza in termini economici
sulle poste passive del bilancio statale, l'automatismo della loro
attribuzione è requisito meramente descrittivo della fattispecie
normativa e non qualificante, essendo indifferente - ai fini
economici - la modalità di attribuzione degli incrementi
retributivi.
Anche se, per i singoli interessati, l'attribuzione degli scatti
stipendiali è eventuale - dipendendo dalle valutazioni previste
dalla legge, dal momento che gli scatti non sono contingentati e la
loro attribuzione non è comunque affidata a procedure selettive,
tali da ridurre l'importo complessivo dell'incremento degli oneri per
il personale, ai fini della previsione della spesa nel bilancio dello
Stato - va comunque previsto (e conseguentemente garantito come
approvvigionamento a copertura delle relative poste passive) un
finanziamento pari agli incrementi stipendiali spettanti a «tutti»
coloro che potenzialmente sono in grado di conseguire gli scatti
medesimi.
Pertanto, per effetto dell'art. 6, comma 4 ed 8 della legge n.
240/2011, il nuovo regime degli scatti per ì docenti universitari,
pur entrando giuridicamente in vigore secondo le scadenze previste
nella legge, resterà soggetto alla sospensione di cui all'art. 9,
comma 21, del d.1. n. 78 del 2010, come convertito in legge n. 122
del 2010, e dunque avrà applicazione solo a decorrere dal 1° gennaio
2014.
Ne deriva che la disposizione della cui legittimità
costituzionale si dubita appare fortemente discriminatoria per i
docenti universitari, perchè li priva definitivamente di utilità
economiche che erano acquisite nell'aspettativa del proprio
trattamento economico, senza che essi (per il concorrente effetto
della riforma) possano contare, allo scadere del blocco, come tutti
gli altri dipendenti non contrattualizzati, della ripresa del più
favorevole regime automatico dell'applicazione degli scatti
stipendiali.
L'evidente disparità di trattamento che ne consegue fa dubitare
della legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. n.
78 del 2010, anche in combinato disposto con gli arti. 8 e 6, comma
14, della legge n. 240 del 2010 (nella parte in cui tali ultime norme
richiamano e fanno salvo il disposto dell'art. 9, comma 21, cit.),
per violazione degli art. 3, 97 e 36 Cost
4.3. Sono violati infatti l'art. 3 Cost. ed il generale canone
della ragionevolezza, in quanto i docenti universitari, pur
abbandonando il meccanismo, della progressione automatica, vengono
sottoposti, al pari di altre categorie per cui tale meccanismo
continua ad applicarsi, agli effetti del blocco di cui all'art. 9,
comma 21 del d.1. n. 78 del 2010: che sia del tutto illogico ed
iniquo applicare tale blocco, riferito per esplicito alle (sole)
progressioni «automatiche», anche a forme di progressione stipendiale
che non presentano alcun automatismo, emerge peraltro anche dal
confronto con la disciplina dettata per i magistrati dal comma 22 del
medesimo art. 9, peraltro dichiarata incostituzionale con sentenza n.
223/2012.
La denunciata disparità di trattamento in danno del personale
docente, che pure gode di specifiche guarentigie costituzionali ai
sensi degli artt. 9, 33 e 34 Cost., pare evidente specie nei
confronti di altre categorie di personale in regime di diritto
pubblico che invece ne sono prive (procuratori e avvocati generali
dello Stato).
4.4. Ritiene altresì il Collegio di rilevare d'ufficio la
questione di costituzionalità per contrasto con l'art. 97 Cost.
sotto due distinti aspetti: prima di tutto, perchè la disparità di
trattamento sopra evidenziata si traduce altresì in una violazione
del principio costituzionale di imparzialità dell'azione
amministrativa; in secondo luogo, perchè le prescrizioni derivanti
dal combinato disposto di cui all'art. 9 del d.1. n. 78 del 2010 ed
agli artt. 6 e 8 della legge n. 240 del 2010 si traducono, di fatto,
in uno slittamento in avanti di ben tre anni (a dopo il 2014) degli
effetti di una riforma che, superando il sistema degli automatismi
stipendiali a favore di una progressione economica legata alla
valutazione dell'effettiva attività didattica e di ricerca svolta
dal docente negli anni precedenti, è evidentemente volta ad
introdurre meccanismi di premialità fondati sul merito, e quindi ad
assicurare, come appunto prevede l'art. 97 Cost., il «buon andamento»
e l'efficienza dell'amministrazione.
4.5. È violato, infine, l'art. 36 Cost., in quanto il meccanismo
degli scatti, specie se legati ad una valutazione dell'attività
effettivamente svolta, è posto a presidio anche del principio di
proporzionalità tra la retribuzione percepita e la qualità e la
quantità del lavoro effettivamente svolto dal docente.
Secondo i ricorrenti, che si affidano ad argomenti che il
Collegio condivide, non si tratta di contestare il superamento
dell'automatismo e l'accoglimento del diverso principio che fa
derivare la progressione stipendiale da una valutazione sulla
qualità e quantità del lavoro, effettivamente prestato, che sono
obiettivi pienamente da sostenere e riconoscere: ciò che invece
risulta inaccettabile è che, nel momento stesso. in cui si decide
per una simile importante riforma, non si scelga di renderla sin da
subito operante, ma di fatto se ne blocchino gli effetti per un
intero triennio, ponendo arbitrariamente sullo stesso piano i docenti
universitari e le altre categorie di personale «non
contrattualizzato», per le quali ultime invece, una volta decorso il
triennio, i c.d. «automatismi» stipendiali riprenderanno a decorrere
come prima.
Una corretta applicazione dei sopra indicati principi
costituzionali avrebbe invece imposto di rendere sin da subito
operante la riforma introdotta con la legge n. 240 del 2010,
iniziando immediatamente a far dipendere il riconoscimento degli
scatti stipendiali dalla valutazione dell'attività svolta dai
docenti negli anni precedenti.
Non manifestamente infondato, a giudizio del Collegio, è il
denunziato contrasto con l'art. 37 Cost comma primo, assistendosi
come detto ad una irragionevole discriminazione tra lavoratori che
svolgono le medesime attività.
4.6. Quanto al contrasto con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza (art. 3 Cost.) di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), anche con riferimento al
diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità
del lavoro prestato (art. 36 Cost.) di capacità contributiva e di
progressività dell'imposizione tributaria (art. 53 Cost.) e di
ingiustificata disparità di trattamento a danno dei docenti titolari
delle classi stipendiali più basse, il Collegio osserva quanto
segue.
4.7. Ritiene il Collegio che la normativa in questione denoti una
chiara natura tributaria, con conseguente dubbia compatibilità con i
principi espressi dall'art. 53 Cost.
In merito, sussiste comunque la giurisdizione del giudice
amministrativo sulla domanda inerente le decurtazioni del trattamento
economico aventi natura tributaria in quanto, ai sensi dell'art. 133
lett. «i» del c.p.a., spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo la cognizione delle «controversie relative ai rapporti
di lavoro del personale in regime di diritto pubblico».
La formulazione della norma è talmente ampia da ricomprendere
ogni questione retributiva che trovi origine, causa oppure occasione
nel rapporto di lavoro dei dipendenti non contrattualizzati, tra i
quali rientrano i docenti universitari.
Coerentemente con tale impostazione, i ricorrenti evidenziano
come l'applicazione di tale blocco determini sperequazioni interne,
perchè applica una misura indistinta a classi di stipendio
disomogenee, senza considerare la complessiva e personale situazione
reddituale dell'inciso; e provochi altresì un effetto chiaramente
regressivo, perchè colpisce in maniera maggiore le classi di
stipendio più basse. Con ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver
Premesso che «l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato
in modo unitario e coordinato, e non per preposizioni staccate ed
autonome le une dalle altre» ha affermato che «la universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale "tutti" (cittadini
o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana), deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza (senza alcuna delle
discriminazioni vietate: art. 3, primo comma, della Costituzione), di
concorrere alle "spese pubbliche in ragione della loro capacità
contributiva" (con riferimento al singolo tributo ed al complesso
della imposizione fiscale), come dovere inserito nei rapporti
politici in relazione all'appartenenza del soggetto alla
collettività organizzata».
Manca, dunque, nella fattispecie normativa in esame
l'«indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro
di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)», che la Corte
ha ritenuto essere la corretta condizione per un'imposizione
contributiva equa.
Tale impostazione fa apparire decisamente anomala e non conforme
alla Costituzione la scelta del legislatore del 2010 che, in un
contesto economico-finanziario esplicitamente qualificato come
«eccezionale», avrebbe potuto operare soltanto interventi
straordinari e/o temporanei di prelievo forzoso ed invece ha posto in
essere misure continuative e sostanzialmente stabili - e perciò dal
palese «sapore» tributario - in quanto oltretutto prolungate nel
triennio 2011-2013; ma soprattutto ha indirizzato tale prelievo nei
confronti di una ben limitata «classe di persone», ben guardandosi
dall'operare nei confronti di «tutti» i contribuenti in possesso di
determinate fasce di reddito, nessuno escluso (liberi professionisti,
lavoratori dipendenti del settore privato, imprenditori e
quant'altro), esentati immotivatamente dall'imposizione
straordinaria, nonostante l'eccezionalità della situazione economica
del Paese, come viceversa una corretta applicazione dei principi di
cui all'art. 53 Cost. avrebbe richiesto.
Va evidenziato che, come affermato dalla Corte costituzionale con
la citata ordinanza n. 341/2000, nell'imposizione contributiva e
fiscale deve essere osservato un criterio di uniformità, che
nell'ammontare dei cespiti patrimoniali individua un criterio certo e
non discriminatorio di identificazione della capacità contributiva
da assumere a presupposto di una imposta, anche se di natura
temporanea o eccezionale (v. anche la sentenza n. 92/1963 della Corte
costituzionale secondo cui «il primo comma dell'art. 53, nel sancire
non già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, imponga al legislatore, oltre all'obbligo di non
disporre prestazioni che siano in contrasto con i principi
fondamentali sanciti dalla Costituzione a tutela della persona,
altresì l'obbligo di commisurare il carico tributario in modo
uniforme nei confronti dei vari soggetti, allorchè sia dato
riscontrare per essi una perfetta identità della situazione di fatto
presa in considerazione dalla legge al fine dell'imposizione del
tributo», in omaggio «al principio generale di eguaglianza sancito
nell'art. 3 della Costituzione»).
Quanto sin qui ritenuto dal Collegio trova, nell'esposizione e
nella trattazione dei ricorrenti, importanti ed ulteriori conferme.
Più precisamente, e seguendo le linee espositive dei ricorrenti
si osserva quanto segue.
Prima di tutto, il blocco dei meccanismi di adeguamento
retributivo (art. 24 legge n. 448 del 1998) influisce nella stessa
misura percentuale praticamente per tutti i docenti, incidendo quindi
nella medesima proporzione su tutti gli stipendi, a prescindere dalla
loro consistenza, mentre, ai sensi dell'art. 53 della Costituzione,
nell'imporre a tutti i docenti universitari un sacrificio in nome di
esigenze di contenimento della spesa pubblica (che quindi deve
ritenersi, a tutti gli effetti, una forma di «concorso» alle «spese
pubbliche»), una corretta applicazione, oltre che del principio di
«capacità contributiva», anche del criterio della «progressivita'»
(art. 53 Cost.) avrebbe imposto una partecipazione più
significativa, in termini percentuali, per coloro che sono titolari
di stipendi più alti.
Nè può essere utile a ripristinare un minimo di progressività
in tale forma di concorso alle spese pubbliche, l'ulteriore e
distinta misura di cui al comma 2 dell'art. 9 del d.1. n. 78 conv. in
legge n. 122 del 2010, che prevede, in aggiunta al blocco degli
adeguamenti ed aumenti retributivi, ulteriori riduzioni (dal 5% al
15%) per gli stipendi superiori ai 90.000 euro lordi: ed infatti,
stante gli attuali livelli delle retribuzioni complessive dei docenti
universitari, tale misura non colpisce che poche classi di stipendio
(le più alte) dei soli professori ordinari a tempo pieno. Per altro,
tale norma è stata recentemente dichiarata incostituzionale (sent.
223/2012) per contrasto con gli art. 3 e 53 Cost.
Se dunque è già discutibile, alla luce del criterio di
«progressivita'» che deve informare il sistema tributario nel suo
complesso, l'imposizione di un sacrificio che colpisce nella medesima
misura percentuale tutti i redditi, a prescindere dalla loro
consistenza, il meccanismo diviene del tutto irragionevole e
discriminatorio nel momento in cui al blocco degli «adeguamenti»
retributivi di cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998 si
aggiunge l'ulteriore misura rappresentata dal blocco degli aumenti
derivanti dagli «scatti» stipendiali.
Qui il meccanismo diviene ancora più irragionevole, in quanto
non solo non rispetta alcun criterio di progressività ma, al
contrario, produce un effetto addirittura regressivo, colpendo in
misura maggiore proprio gli stipendi più bassi.
Come si è già accennato, infatti, gli «scatti» stipendiali
conseguenti alla maturazione delle diverse «classi» di stipendio non
operano in modo omogeneo, ma sono profondamente diversificati,
decrescendo con il progredire dell'anzianità di ruolo.
In particolare:
per i docenti confermati a tempo pieno, sino alla classe 06
la progressione economica si articola su scatti biennali dell'8%,
calcolati sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe
00; a partire dalla classe 07 e sino alla classe 14, la progressione
biennale è del 6%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo lordo
della classe 06; sulle classi successive alla 14, lo scatto biennale
è invece solo del 2,5%, calcolato sullo stipendio tabellare annuo
lordo della classe 14;
per i docenti a tempo definito, invece, se la progressione
biennale per le classi sino alla 06 è sempre dell'8%, sulle classi
successive alla 06 compete lo scatto del 2,5% biennale, calcolato
sempre sullo stipendio tabellare annuo lordo della classe 06;
infine, per i docenti in attesa di conferma e i professori
straordinari, è previsto un aumento retributivo del 2,5% al
compimento del 1° biennio; in più, per i soli ricercatori non
confermati, al 2° anno, è previsto l'adeguamento della retribuzione
al 70% di quella annua lorda del professore associato non confermato
a tempo pieno alla classe 00.
È quindi palese che, a seguito del blocco degli scatti,
l'effetto sulle retribuzioni è di gran lunga più incisivo sulle
classi di stipendio più basse: basti pensare che, per un ricercatore
non confermato, gli effetti al 2014 del blocco, nel suo complesso, in
termini di mancato aumento della retribuzione che sarebbe spettata a
legislazione invariata, si traducono in un mancato aumento che
oscilla tra il 34% e il 26% della retribuzione; man mano che
l'anzianità aumenta, invece, l'effetto si riduce, scendendo
progressivamente al di sotto il 20%.
Anche per i professori di prima e seconda fascia, si constata una
ben diversa incidenza dei mancati aumenti, che dal 23 - 25% scendono
poi, con l'anzianità, a livelli ben inferiori, sino a sotto il 15%.
Oltre ad operare in senso chiaramente regressivo, come sopra
illustrato, l'imposizione di una contribuzione personale pari al
blocco degli scatti stipendiali comporta una disparità interna in
termini monetari, perchè colpisce in maniera diversa gli incisi a
seconda di quando hanno maturato l'ultimo scatto (chi l'ha maturato
nel 2009 lo perde due volte, mentre chi l'ha maturato nel 2010 ne
risente per una sola volta).
Ne deriva un mancato aumento dello stipendio che incide in
maniera assolutamente diversa su soggetti che, ancorchè in
situazione sostanzialmente identica, sono chiamati a contribuire al
sacrificio imposto in maniera ed in quantità diversa, a seconda di
un mero indicatore temporale e non certo in relazione ad una
differente capacità contributiva.
Mette conto infine evidenziare come di recente la Corte
costituzionale (sent. 223 dell'11 ottobre 2012) ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2 del medesimo
decreto-legge n. 78/2010, avente ad oggetto tagli, con riferimento al
triennio 2011-2013, al trattamento economico del personale pubblico
per la parte eccedente gli importi superiori a 90.000 euro lordi
annui, per contrasto con gli artt. 53 e 3 Cost., trattandosi di
prelievo di natura tributaria del tutto irragionevolmente imposto nei
confronti della sola categoria dei dipendenti pubblici, per la quale
il prelievo imposto determina un irragionevole effetto
discriminatorio. Secondo la Consulta, «l'eccezionalità della
situazione economica che lo Stato deve affrontare è infatti
suscettibile senza dubbio di consentire al legislatore anche il
ricorso a strumenti eccezionali.....omissis....Tuttavia è compito
dello Stato garantire anche in queste condizioni, il rispetto dei
principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale, il quale certo
non è indifferente alla realtà economica e finanziaria, ma con
altrettanta certezza non può consentire deroghe al principio di
uguaglianza sul quale è fondato l'ordinamento costituzionale».
Parimenti natura tributaria, per la Consulta, ha la decurtazione
dell'indennità giudiziaria di cui all'art. 3 legge n. 27/1981,
imposta dall'art. 9, comma 22 del citato d.l. 78/2010 per il
personale di magistratura.
È quindi evidente l'illegittimità costituzionale del citato
art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, per violazione degli artt. 3, 97, 36
e 53 Cost.
4.8. L'art. 3 Cost. è violato, infatti, sia nel momento in cui
si colpiscono in misura differenziata e più penalizzante ì titolari
di stipendi più bassi, sia nel momento in cui si introduce
l'ulteriore, ingiustificata diversità di trattamento tra coloro che,
nel triennio di «blocco», avrebbero maturato due scatti stipendiali e
coloro che invece ne avrebbero maturato solamente uno.
4.9. Per le stesse ragioni deve ritenersi altresì violato l'art.
97 Cost., sia sotto il profilo dell'imparzialità
dell'amministrazione, sia sotto il profilo del principio di buon
andamento, dal momento che vengono penalizzati i docenti e
ricercatori più giovani, in pieno contrasto con le conciamate
esigenze di svecchiamento del corpo docente e di valorizzazione delle
nuove risorse. Con ciò, peraltro, arrecando un ulteriore grave
vulnus alle giovani generazioni di ricercatori, già tanto
penalizzate nel Paese.
4.10. È altresì violato l'art. 36 della Costituzione, sotto il
profilo della proporzionalità tra la retribuzione e la quantità e
qualità del lavoro prestato, da momento che tanto gli adeguamenti di
cui all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, quanto i meccanismi di
progressione dello stipendio legati a «scatti» e «classi» sono
evidentemente finalizzati ad assicurare e a mantenere tale
proporzionalità.
4.11. È infine violato anche l'art. 53 Cost., dal momento che il
sacrificio che viene imposto ai docenti come ad altre categorie di
pubblici dipendenti, in nome di esigenze di contenimento della spesa,
rappresenta senz'altro una forma di concorso di tali categorie alle
spese pubbliche, e quindi deve rispettare tanto il principio generale
di progressività (che è violato nel momento in cui il blocco degli
adeguamenti colpisce, nella stessa misura percentuale, tutti i
docenti, a prescindere dal loro reddito) quanto e soprattutto il
principio di capacità contributiva (manifestamente violato in
presenza di un intervento, come quello sulle «classi» e gli «scatti»
di stipendio, che come si è visto colpisce in misura percentualmente
più elevata proprio i titolari degli stipendi più bassi).
A voler negare la natura tributaria della disposizione in esame,
e considerandone gli effetti sul solo piano stipendiale, devono
formularsi ulteriori rilievi circa la compatibilità costituzionale
della norma.
Il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta
l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto
ai «meccanismi di adeguamento retributivo», di cui all'art. 24 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448; ogni possibilità di recupero è poi
esclusa anche per quanto attiene alla «maturazione delle classi e
degli scatti di stipendio», e l'anzianità di servizio riprenderà a
decorrere, a partire dal 2014, come se il triennio 2011-2012-2013 non
fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun docente
non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo nè degli
aumenti automatici legati all'anzianità, ma, a partire dal 2014, i
meccanismi di adeguamento e gli scatti riprenderanno a decorrere,
saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti sull'anzianità
di carriera e sui correlati istituti saranno perduti definitivamente.
Si genera così un'evidente alterazione del meccanismo di
adeguamento delle retribuzioni di cui all'art. 24 della n. 448 del
1998, finalizzato a salvaguardarne il valore reale rispetto
all'aumento del costo della vita; ne consegue la violazione, per
irragionevolezza ed illogicità, degli artt. 3, 36 e 97 per le
ragioni esposte in epigrafe.
Peraltro, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sul meccanismi di «adeguamento retributivo» di cui all'art. 24 della
legge n. 448 del 1998 per ridimensionarne temporaneamente la portata
(in misura e con effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto
accade oggi), è stato previsto espressamente che, pur rimanendo
esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a
decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli
effetti del tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d.1. n. 112
del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo.
4.12. Non manifestamente infondata, a giudizio del Collegio, è
anche la denunziata violazione dell'art. 77 Cost., non presentando il
d.l. 78/2010 in cui è inserito l'avversato art. 9 comma 21, i
presupposti tipici della «necessità e dell'urgenza».
L'esigenza di controllo della finanza pubblica non appare di per
sè condizione necessaria e sufficiente a concretare la necessità ed
urgenza di provvedere con norme primarie a disciplinare fattispecie
concrete, tanto più ove si consideri che la norma con riferimento
alla quale si solleva la questione di costituzionalità ha lo scopo
di produrre effetti a distanza di oltre sei mesi dal momento della
sua adozione e della sua entrata in vigore. L'art. 9 comma 21 della
legge n. 122/2010 converte in legge una norma che è entrata in
vigore, grazie all'impiego dello strumento del decreto legge, il 31
maggio dello stesso anno e che produrrà effetti per gli anni 2011,
2012 e 2013, essendo così evidente che le disposte correzioni alle
politiche di spesa pubblica presentano effetto differito rispetto al
momento dell'entrata in vigore del decreto-legge.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, i vizi di
illegittimità del decreto legge, tra cui quello di adozione al di
fuori dei casi di necessità ed urgenza, non sono fatti salvi con
l'adozione della legge di conversione, bensì permangono nella
persistente capacità di viziare l'intervento normativo
dell'esecutivo (Corte costituzionale sentenze nn. 171/2007, 128/2008,
335 e 367/2010).
La mancanza «evidente» di quei presupposti configura tanto un
vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge, quanto un
vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo
quest'ultima valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di
validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un
atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione (Corte
costituzionale sentenze 25 novembre 2003 n. 341; n. 29/1995).
Ancora, «il difetto dei presupposti di legittimità della
decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalita'»
deve «risultare evidente», e tale difetto di presupposti, «una volta
intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo
della relativa legge» (Corte cost. sent. n. 128/2008); la Corte ha
escluso, con ciò, l'eventuale efficacia sanante di quest'ultima, dal
momento che «affermare che tale legge di conversione sana in ogni
caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al
legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale
delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione
delle fonti primarie».
Alla luce delle suesposte considerazioni, una volta acquisito che
il giudizio di legittimità costituzionale riguarda anche i
presupposti della decretazione d'urgenza, ne consegue la non
manifesta infondatezza dell'eccezione di incostituzionalità anche
sotto il profilo del contrasto con l'art. 77 Cost.
4.13. Infine, ritiene il collegio non manifestamente infondata
anche la denunziata violazione da parte della norma tacciata di
incostituzionalità, del combinato disposto degli artt. 3 comma 2, 9
comma 1, 33 e 34 Cost.
Le forti decurtazioni stipendiali che . come visto penalizzano
irragionevolmente il personale docente, si pongono in contrasto anche
con le suesposte norme costituzionali, le quali testimoniano la
rilevanza sul piano sostanziale della valorizzazione della ricerca
scientifica e dell'insegnamento: in particolare, la centralità della
ricerca scientifica è richiamata persino all'interno dei principi
fondamentali (art. 9 comma 1 Cost.) secondo cui «La Repubblica
promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e
tecnica».
4.14. Mette conto evidenziare, in relazione a tutti i profili di
contrasto della legge sospetta di incostituzionalità,
l'impossibilità per questo giudice di risolvere in via
interpretativa gli ipotizzati dubbi di compatibilità costituzionale,
in relazione all'univoco tenore letterale della legge, che segna il
confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere
il passo al sindacato di legittimità costituzionale (ex multis Corte
cost. sent n. 26/2010).
5. Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, questo Tribunale amministrativo regionale
solleva questione di legittimità. costituzionale dell'art. 9, comma
21, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, come convertito in legge 30 luglio
2010 n. 122, per contrasto con gli artt. 3, 9, 33, 34, 36, 37, 53, 77
e 97 della Costituzione, secondo i profili e per le ragioni sopra
indicate, con sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della decisione della
Corte costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli
effetti di cui agli artt. 79 ed 80 cod. proc. amm. ed art. 295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P. Q. M.

Visto l'art. 23 dellla legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio
2010 n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010 n.
122 in relazione agli artt. 3, 9, 33, 34, 36, 37, 53, 77 e 97 della
Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
degli art. 79 ed 80 cod. proc. amm.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 14
novembre 2012.

Il Presidente: Lamberti


Primo referendario: De Carlo


L'estensore: Amovilli