1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 5-10-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 474 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2005
Ordinanza emessa il 6 giugno 2005 dal tribunale amm. regionale per il Friuli-Venezia Giulia - Trieste sul ricorso proposto da Saloski Samir contro Ministero dell'interno ed altra Straniero e apolide - Straniero in posizione irregolare - Espulsione amministrativa - Possibilita' di regolarizzazione in base a circostanze obiettive attestanti l'avvenuto inserimento sociale - Mancata previsione - Ingiustificato eguale trattamento dello straniero lavoratore espulso in quanto in posizione irregolare rispetto allo straniero espulso per motivi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato. - Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, art. 1, comma 8, lett. a), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 9 ottobre 2002, n. 222. - Costituzione, art. 3. (005C0984) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 5-10-2005)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 45/2005 di
Saloski Samir, rappresentato e difeso dall'avv. Walter Drusian, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Antonio Florean in
Trieste, Foro Ulpiano n. 6;
Contro il Ministero dell'interno e la Questura della Provincia di
Udine, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore,
rappresentati e difesi dall'avvocatura distrettuale dello Stato di
Trieste, domiciliataria; per l'annullamento del provvedimento di
revoca del permesso di soggiorno, adottato dal Questore di Udine in
data 8 novembre 2004;
Visto il ricorso, ritualmente notificato e depositato presso la
segreteria;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti tutte;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 19 maggio 2005 - relatore il
consigliere Oria Settesoldi - i difensori delle parti presenti;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

F a t t o

La revoca del permesso di soggiorno impugnata con il presente
ricorso risulta essere stata emessa perchè il ricorrente era stato
destinatario di un provvedimento di espulsione.
Il ricorso deduce i seguenti motivi:
1) eccesso di potere della pubblica
amministrazione/illogicità del provvedimento impugnato;
Vi sarebbe contraddittorietà per la preesistenza del
provvedimento di espulsione, cui la Prefettura di Udine a differenza
della questura, non aveva evidentemente riconosciuto valore di
condizione ostativa al rilascio del permesso di soggiorno.
Viene richiamato l'art. 8, lett. a) del decreto-legge
n. 195/2002, nella formulazione superata in fase di conversione dalla
legge n. 222 del 12 ottobre 2002 che ha attribuito alla p.a. il
potere di concedere il permesso di soggiorno anche svincolandosi dal
pregresso provvedimento di espulsione amministrativa in presenza
delle condizioni ivi previste;
2) Violazione delle disposizioni di cui all'art. 97 della
Costituzione e delle disposizioni di cui alla legge n. 241/1990;
2a) mancata o insufficiente motivazione con conseguente
violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 per l'assenta mancanza
dell'indicazione dei motivi specifici addotti a presupposto della
scelta discrezionale, che avrebbero dovuto indicare perchè veniva
ritenuta vincolante l'espulsione richiamata e perchè venivano
ritenute irrilevanti le altre circostanze a favore del ricorrente;
2b) omessa comunicazione dell'avviso dell'avvio del
procedimento con conseguente violazione degli artt. 7 e 8 della legge
n. 241/1990; nell'assunto che tale comunicazione non sarebbe stata
effettuata;
2c) violazione del disposto di cui all'art. 9 della legge
n. 241/1990; nell'assunto che per quanto sopra il ricorrente non ha
potuto intervenire nel procedimento;
2d) violazione del disposto di cui all'art. 10 della legge
n. 241/1990; nell'assunto che, sempre per quanto sopra, il ricorrente
non ha potuto controdedurre;
Sono poi stati notificati in data 7/30/05 i seguenti motivi
aggiunti:
1) illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8), lett.
a) della legge n. 222/2002 per violazione del disposto dell'art. 3
della Cost.; nell'assunto che detta norma esclude la possibilità di
revoca del provvedimento di espulsione nei confronti degli stranieri
nei confronti dei quali sia stato emesso un provvedimento di
espulsione per motivi diversi dal mancato rinnovo del permesso di
soggiorno, per i quali sussistano le condizioni per la revoca del
provvedimento in presenza di circostanze obiettive riguardanti
l'inserimento sociale, solo perchè i suddetti risultano destinatari
di un provvedimento di espulsione mediante accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica ovvero abbiano lasciato il
territorio nazionale e si trovino nelle condizioni di cui
all'art. 13, comma 13 del testo unico di cui al d.lgs n. 286 del
1998.
2) Lesione del diritto alla difesa; nell'assunto che la
Questura di Udine avrebbe fatto ricorso a disposizioni normative
errate.
È stato chiesto il risarcimento del danno da liquidarsi in via
equitativa o, in subordine, con fissazione dei criteri per la
proposizione di una somma a tale titolo da parte dell'ammistrazione
resistente entro congruo termine.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata
controdeducendo per il rigetto del ricorso.

D i r i t t o

Il ricorso non è, allo stato, accoglibile.
Risulta in atti che al ricorrente era stata erroneamente concessa
la regolarizzazione, con conseguente rilascio del permesso di
soggiorno, nonostante l'esistenza di decreto di espulsione eseguito
con accompagnamento alla frontiera e nonostante egli fosse rientrato
clandestinamente in Italia. Tale circostanza non era infatti
inizialmente emersa a causa di un errore di trascrizione del
nominativo del ricorrente ma, una volta conosciuta, non poteva che
portare all'attivazione del procedimento di revoca, del cui avvio
l'amministrazione ha dato regolare comunicazione al ricorrente che ha
anche presentato memoria difensiva, e quindi all'adozione dell'atto
di revoca impugnato con il presente ricorso, il quale si presenta
come atto dovuto ai sensi dell'art. 1, comma 8 del decreto-legge
9 settembre 2002, n. 195 convertito con modificazioni nella legge
n. 222/2002.
Ne consegue la evidente rilevanza in causa dell'eccezione di
illegittimità costituzionale della normativa succitata, la cui
applicazione non può che portare al rigetto del ricorso.
Per quanto concerne la valutazione della non manifesta
infondatezza di tale eccezione il Collegio ritiene necessario
prendere le mosse da una disamina della normativa riguardante, in via
generale, i provvedimenti di espulsione amministrativa.
Si deve anzitutto osservare che la attuale normativa non prevede
la possibilità di provvedimenti di espulsione che non siano eseguiti
mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica,
se non per i casi di espulsione disposta per il mancato rinnovo del
permesso di soggiorno; infatti il comma 4 dell'art. 13 del d.lgs
25 luglio 1998, n. 286 dispone che: «L'espulsione è sempre eseguita
dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5» ed il comma 5
contempla, per l'appunto, l'ipotesi delle espulsioni dovute a mancato
rinnovo del permesso di soggiorno. Il successivo art. 14, primo comma
prevede poi che «Quando non è possibile eseguire con immediatezza
l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il
respingimento, perchè occorre procedere al soccorso dello straniero,
accertamenti supplementari in ordine alla sua identità o
nazionalità, ovvero all'acquisizione di documenti per il viaggio,
ovvero per l'indisponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto
idoneo, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il
tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza
temporanea e assistenza più vicino, tra quelli individuati o
costituiti con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con i
Ministri per la solidarietà sociale e del tesoro, del bilancio e
della programmazione economica.». A questo punto, riepilogata
brevemente la normativa riguardante le espulsioni amministrative, se
ne deve operare il coordinamento con le previsioni dettate
dall'art. 1, comma 8, lett. a) del convertito con modificazioni con
la legge 9 ottobre 2002, n. 222, in ordine alla legalizzazione dei
lavoratori irregolari e conseguente concessione di permessi di
soggiorno agli stranieri clandestini.
Già con la precedente sentenza n. 243/2005 questo Tribunale
amministrativo regionale aveva avuto occasione di osservare che la
normativa succitata esclude dalla possibilità di legalizzazione i
lavoratori extracomunitari nei cui confronti sia stato emesso un
provvedimento di espulsione per motivi diversi dal mancato rinnovo
del permesso di soggiorno a meno che non sussistano «le condizioni
per la revoca del provvedimento in presenza di circostanze obiettive
riguardanti l'inserimento sociale». In tale occasione il Tribunale
amministrativo regionale non si era peraltro soffermato sul prosieguo
della norma con l'enunciazione delle particolari fattispecie in cui
tale revoca non può essere disposta, dato che non erano attinenti
alla situazione da esaminare. Ci si era pertanto limitati all'analisi
delle previsioni concernenti la possibilità di revoca giungendo alla
conclusione che, mentre i provvedimenti di espulsione per mancato
rinnovo del permesso di soggiorno non vengono considerati ostativi al
conseguimento della legalizzazione, tutti i provvedimenti di
espulsione per motivi diversi dal mancato rinnovo del permesso di
soggiorno sono invece considerati ostativi «salvo che sussistano le
condizioni per la revoca del provvedimento in presenza di circostanze
obiettivi riguardanti l'inserimento sociale».
La suddetta possibilità di revoca comporta l'esercizio di una
valutazione discrezionale all'esito di un'istruttoria mentre i
provvedimenti di espulsione per mancato rinnovo del permesso di
soggiorno, che l'art. 1, comma 8 lett. a) non considera ostativi al
rilascio del permesso di soggiorno, sono revocati ope legis
contestualmente al rilascio del permesso di soggiorno ai sensi
dell'art. 2 della stessa legge.
Si deve quindi ora completare l'esame della normativa più volte
citata con l'analisi delle ipotesi normative in cui la revoca del
provvedimento di espulsione appare preclusa, che erano state a suo
tempo tralasciate perchè non pertinenti al caso in esame.
L'art. 1, comma 8 lett. a) già citato esclude dalla possibilità
di revoca colui che «risulti destinatario di un provvedimento di
espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica, ovvero abbia lasciato il territorio nazionale e si
trovi nelle condizioni di cui all'art. 13, comma 13 del testo unico
di cui ai decreto legislativo n. 286 del 1988 e successive
modificazioni.».
La norma è solo di apparente chiarezza perchè, dato che si è
già visto come l'art. 13, comma 4 del d.lgs. n. 286/1998 prevede che
l'espulsione, se non dovuta a mancato rinnovo del permesso di
soggiorno, sia sempre eseguita con accompagnamento alla frontiera,
bisogna riuscire a comprendere quali siano effettivamente le
espulsioni diverse dal mancato rinnovo del permesso di soggiorno che
possono essere revocate perchè ne esistono le condizioni «in
presenza di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale».
Se infatti tutte le espulsioni diverse da quelle per mancato rinnovo
di permesso di soggiorno sono sempre eseguite dal Questore con
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica non si
riesce a comprendere a quali ipotesi il legislatore abbia
effettivamente inteso riferirsi nel prevedere la possibilità di
revoca. Pertanto la norma risulterebbe di fatto inapplicabile e del
tutto illogica e, a parere del Collegio, questo renderebbe di per sè
non manifestamente infondata l'eccezione di contrasto con i criteri
di intrinseca ragionevolezza che già la Corte costituzionale, con la
precedente sentenza n. 78 del 2005, ha ritenuto necessari perchè una
norma si possa ritenere in armonia con l'art. 3 della Costituzione.
Nè a diverse conclusioni si potrebbe giungere qualora si
ritenesse che le ipotesi di espulsione che possono essere
suscettibili di provvedimenti di revoca, in presenza di riscontrate
circostanze obiettive riguardanti l'inserimento sociale, sono quelle
in cui tali provvedimenti, per le ragioni di cui all'art. 14 del
d.lgs. n. 286/1998, non sono stati eseguiti con immediatezza mediante
accompagnamento alla frontiera ed hanno poi portato unicamente
all'ordine di lasciare il territorio dello Stato ai sensi del comma
5-bis dello stesso articolo.
Invero tale previsione rimette la decisione finale circa
l'accompagnamento immediato alla frontiera financo alla mera
«disponibilità di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo», il che
comporterebbe l'assoluta casualità del discrimine e, in definitiva,
collegherebbe l'ottenimento dell'agevolazione a circostanze che non
sono in alcun modo collegabili ad alcun giudizio di maggiore o minore
valore o disvalore sociale riguardante i comportamenti dei
destinatari degli uni o degli altri provvedimenti di espulsione,
rendendo non meno marcato, a parere del Collegio, il contrasto con i
principi di ragionevolezza della normativa e di conseguente parità
di trattamento in caso di uguaglianza di situazioni tutelati
dall'art. 3 della Costituzione.
Infine anche il riferimento a chi «abbia lasciato il territorio
nazionale e si trovi nelle condizioni di cui all'art 13, comma 13 del
testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 ...» non
permette, ad avviso del Collegio, di giungere a conclusioni che non
siano in contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Il rinvio al
comma 13 dell'art. 13 succitato identifica coloro che dopo
l'espulsione hanno fatto rientro nel territorio dello Stato senza la
speciale autorizzazione del Ministro dell'interno. Da un lato quindi
sembra configurarsi come una previsione ridondante e che nulla
aggiunge alla già prevista situazione di espulsione con
accompagnamento alla frontiera tramite forza pubblica, essendo
indubbio che se l'accompagnamento avviene lo straniero esce
effettivamente dallo Stato e non può rientrarvi che clandestinamente
ma essendo altrettanto indubbio che la previsione ostativa alla
concessione del permesso di soggiorno era già rappresentata
dall'espulsione con accompagnamento alla frontiera. D'altra parte, se
si ritiene che siano passibili di revoca le espulsioni che non è
stato possibile eseguire mediante accompagnamento diretto alla
frontiera ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 286/1998 e che hanno
quindi dato luogo ad un trattenimento presso un centro di permanenza
temporanea, da cui poi lo straniero può anche essersi in qualche
modo allontanato rientrando nella più totale clandestinità e quindi
riuscendo a non lasciare l'Italia, si giunge alla conseguenza
completamente al di fuori di ogni logica di maggiore meritevolezza
sociale, che coloro che, per un insieme di circostanze fortuite, non
sono stati accompagnati alla frontiera e non hanno nemmeno
ottemperato all'ordine di lasciare il territorio dello Stato ex
art. 14, comma 5-bis godono di un trattamento più favorevole
rispetto a coloro che sono stati invece destinatari di espulsioni,
che hanno potuto essere normalmente ed immediatamente eseguite e che
li hanno quindi costretti a lasciare effettivamente l'Italia senza
potervi fare rientro a pena di incorrere nel reato di cui
all'art. 13, comma 13 del decreto legislativo n. 286/1998.
Per tutte le considerazioni che precedono il Collegio ritiene
quindi che il citato art. 1, comma 8, lett. a) del decreto-legge 9
settembre 2002, n. 195 convertito con modificazioni, dalla legge 9
ottobre 2002, n. 222 nelle parti in cui esclude dalla possibilità di
revoca del provvedimento di espulsione il lavoratore extracomunitario
che «risulti destinatario di un provvedimento di espulsione mediante
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica, ovvero
abbia lasciato il territorio nazionale e si trovi nelle condizioni di
cui all'art. 13, comma 13, del testo unico di cui al decreto
legislativo n. 286 del 1998 e successive modificazioni» sia in
contrasto con il principio di ragionevolezza normativa di cui è
espressione l'art. 3 della Costituzione.
Pertanto, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87,
il Tribunale amministrativo regionale dispone la sospensione del
presente giudizio e la remissione della questione all'esame della
Corte costituzionale.

P. Q. M.
A norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8,
lett. a) del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 convertito con
modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222 nelle parti in cui
esclude dalla possibilità di revoca del provvedimento di espulsione
il lavoratore extracomunitario che «risulti destinatario di un
provvedimento di espulsione mediante accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, ovvero abbia lasciato il territorio
nazionale e si trovi nelle condizioni di cui all'art. 13, comma 13,
del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 e
successive modificazioni» per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione nei termini di cui in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della
segreteria gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento della Repubblica.
Così deciso in Trieste, in Camera consiglio, il 19 maggio
2005.
Il Presidente: Borea
L'estensore: Settesoldi
05C0984