1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 347 SENTENZA 12 - 25 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza pubblica - Misure per il riequilibrio del bilancio statale - Riserva allo Stato di entrate tributarie nuove - Modalita' di attuazione - Determinazione rimessa a decreto ministeriale - Ricorso della Regione Siciliana in via principale - Ritenuta mancanza del carattere della "novita'" delle entrate riservate - Non fondatezza della questione. - D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 14, comma 1. - Statuto della Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. Finanza pubblica - Misure per il riequilibrio del bilancio statale - Riserva allo Stato di entrate tributarie riscosse nel territorio della Regione Siciliana - Modalita' di attuazione - Determinazione rimessa a un successivo decreto ministeriale - Ricorso della Regione Siciliana, in via principale - Mancata previsione della partecipazione della stessa Regione al relativo procedimento - Violazione del principio di leale cooperazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.L. 28 marzo 1997, n. 79, art. 14, comma 1. - Statuto della Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 2. (000C0853) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare RUPERTO;
Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1,
del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il
riequilibrio della finanza pubblica), convertito nella legge 28
maggio 1997, n. 140, in relazione agli artt. 2, 9, comma 4, 9-bis
commi 1, 2, 6, 12 e seguenti ed 11, comma 1, promosso con ricorso
della Regione siciliana, notificato il 27 giugno 1997, depositato in
Cancelleria il 2 luglio 1997 ed iscritto al n. 44 del registro
ricorsi 1997.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2000 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi gli avvocati Francesco Torre e Francesco Castaldi per la
Regione siciliana e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione siciliana, con ricorso notificato il 27 giugno
1997, depositato il successivo 2 luglio, ha impugnato l'art. 14
(recte: comma 1) del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure
urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito nella
legge 28 maggio 1997, n. 140, in relazione agli artt. 2, 9, comma 4,
9-bis commi 1, 2, 6, 12 e seguenti ed 11, comma 1, in riferimento
agli artt. 21 e 36 dello statuto regionale e 2 del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria).

2. - La ricorrente premette che l'art. 14 del d.l. n. 79 del 1997
riserva allo Stato, per finalità di risanamento del bilancio
statale, "le entrate tributarie derivanti dal presente decreto" e
dispone che, "con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con
il Ministro del tesoro", "sono stabilite, ove necessario, le
modalità di attuazione" della norma. Tra l'altro, il decreto-legge
in esame: stabilisce l'obbligo dei sostituti di imposta per i redditi
da lavoro dipendente di versare, a titolo di acconto, una percentuale
dell'imposta dovuta sui trattamenti di fine rapporto (t.f.r.)
(art. 2, comma 1); dispone che i concessionari della riscossione,
entro il 15 dicembre di ogni anno, devono versare il 20% delle somme
riscosse nell'anno precedente per effetto delle norme di attuazione
della delega legislativa prevista dal comma 138 dell'art. 3 della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, così da garantire maggiori entrate
nella misura espressamente stabilita (art. 9, commi 1 e 4); prevede
che i soggetti residenti nel territorio dello Stato, i quali non
abbiano dichiarato redditi di pensione di fonte estera, possono
versare le relative imposte, nella misura del 25% di quanto dovuto,
senza l'applicazione di interessi e sanzioni (art. 9-bis comma 1);
assoggetta gli atti di trasformazione in impresa individuale delle
società di fatto esercenti attività agricola ad una imposta
sostitutiva dei tributi altrimenti previsti (art. 9-bis comma 2);
permette la definizione delle liti fiscali pendenti davanti alle
Commissioni tributarie mediante pagamento di una somma quantificata
in un determinato importo (art. 9-bis comma 6); riapre i termini per
l'accertamento con adesione (art. 9-bis commi 12 e seguenti); attua
per le imposte ipotecarie e catastali la riforma della riscossione
delle imposte prevista dal comma 138 dell'art. 3 della legge n. 662
del 1996 (art. 11).
Ad avviso della ricorrente, il decreto-legge realizzerebbe una
mera rimodulazione delle basi imponibili di tributi già esistenti,
ovvero istituirebbe imposte sostitutive di tributi di spettanza
regionale o, ancora, introdurrebbe nuove modalità di accertamento e
di riscossione, disciplinando condoni fiscali e, in definitiva, non
prevederebbe "nuove entrate tributarie che", in quanto tali, ex
art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, possono essere riservate allo
Stato.
Secondo la Regione, il carattere della "novita'" connoterebbe
infatti esclusivamente "le imposte di nuova istituzione" ovvero "le
entrate derivanti da un incremento dell'importo delle aliquote
preesistenti" in virtù di un principio espressamente affermato per
la Regione Trentino Alto-Adige nell'art. 4 del decreto legislativo 24
luglio 1996, n. 432, il quale stabilisce che può essere riservato
allo Stato "il gettito derivante da maggiorazioni di aliquote o
dall'istituzione di nuovi tributi (...) purchè risulti temporalmente
delimitato, nonchè contabilizzato distintamente nel bilancio statale
e, quindi, quantificabile". Nel decreto-legge in esame manca, invece,
"l'indicazione dei criteri per la selezione del provento nuovo da
quello che nuovo non e'" dato che la norma impugnata ne rinvia
l'individuazione ad un successivo decreto ministeriale, così da non
permettere il controllo sul corretto esercizio del potere di riserva
delle entrate all'erario statale, in contrasto sia con il principio
della certezza del diritto - dato che l'effettiva tutela delle
prerogative statutarie richiede che le norme siano sufficientemente
dettagliate ed ancorate a precisi indicatori quantitativi -, sia con
il principio di leale cooperazione.
In particolare, ad avviso della ricorrente, l'art. 14, comma 1,
del d.l. n. 79 del 1997 violerebbe quest'ultimo principio, dato che
la disposizione non prevede nessuna forma di partecipazione e
consultazione della Regione nella quantificazione dei maggiori
proventi derivanti dagli interventi realizzati con il decreto-legge,
e riservati all'erario statale, ciò anche perchè il Presidente
della Regione non è stato invitato, ex art. 21, terzo comma, dello
statuto, alla seduta del Consiglio dei ministri nel corso della quale
è stato discusso ed approvato il decreto-legge n. 79 del 1997.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio, eccependo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il
rigetto.
La difesa erariale sostiene che il decreto-legge contempla una
serie di entrate connotate dal requisito della novità che, tra le
altre, è riscontrabile in riferimento sia all'anticipo di imposta
sul t.f.r., in quanto si tratta di tributo che ha ad oggetto
un'aspettativa di reddito, sia alle imposte che sostituiscono altri
tributi, quali quelle che hanno ad oggetto gli atti di trasformazione
delle società agricole di fatto in impresa individuale, sia alle
disposizioni che prevedono "forme di condono". Secondo
l'interveniente, la disciplina del versamento delle imposte
ipotecarie e catastali, così come integrata dal decreto dirigenziale
21 maggio 1997, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 26 maggio
1997, n. 120 escluderebbe la sussistenza della eccepita lesione; la
proroga del termine per l'accertamento fiscale con adesione
costituirebbe una "misura, di per sè, "neutra agli effetti" dello
scrutinio di legittimità costituzionale; l'acconto posto a carico
dei concessionari atterrebbe, infine, "al rapporto di esattoria,
collaterale, ma pur sempre distinto dal rapporto tributario" sicchè,
in riferimento ad esso, non sarebbe proponibile la questione del
rispetto dei principi statutari in materia di autonomia finanziaria
regionale.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
Regione siciliana riguarda l'art. 14, comma 1, del decreto-legge 28
marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza
pubblica) convertito nella legge 28 maggio 1997, n. 140, in relazione
agli artt. 2, 9, comma 4, 9-bis commi 1, 2, 6, 12 e seguenti, ed 11,
comma 1.
La disposizione impugnata, che prescrive che le entrate
tributarie derivanti dal decreto-legge n. 79 del 1997 "sono riservate
all'erario" e che con "decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro del tesoro (...), sono stabilite, ove
necessario, le modalità di attuazione", viene censurata in
riferimento agli artt. 36 dello statuto e 2 del d.P.R. 26 luglio
1965, n. 1074, che stabiliscono presupposti e modalità della riserva
allo Stato delle entrate tributarie erariali riscosse nel territorio
regionale siciliano. La Regione ricorrente, muovendo dalla premessa
che nel decreto-legge n. 79 manca l'indicazione dei "criteri per la
selezione del provento nuovo da quello che nuovo non e'" e che la
norma censurata ne rinvia l'individuazione ad un successivo decreto
ministeriale, sostiene infatti che la disposizione denunciata
impedirebbe il controllo sul corretto esercizio della riserva allo
Stato delle suddette entrate, rendendo così imprevedibile ogni
decisione al riguardo, in contrasto con il principio della certezza
del diritto, con l'esigenza che sia assicurata l'effettiva tutela
delle prerogative statutarie e con il principio di leale
cooperazione. In particolare sarebbe violato quest'ultimo principio,
secondo la Regione ricorrente, in quanto il censurato art. 14, comma
1, non prevede nessuna forma di partecipazione e consultazione della
Regione stessa nella determinazione dei maggiori proventi derivanti
dagli interventi realizzati con il citato decreto n. 79 del 1997.

2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.
La norma impugnata del citato art. 14, comma 1, riserva
all'erario statale le entrate tributarie derivanti dal decreto-legge
n. 79 del 1997, che si caratterizza per la complessità e la varietà
del suo oggetto, preordinato a realizzare misure finanziarie urgenti
in funzione degli impegni di riequilibrio del bilancio assunti in
sede comunitaria.
Questa Corte, nell'esaminare, in una vicenda analoga alla
presente, alcune clausole legislative di contenuto pressochè
identico a quella ora sottoposta a scrutinio - censurate dalla
Regione ricorrente con argomentazioni in larga misura riprodotte nel
presente giudizio - ha concluso per l'infondatezza, affermando che
"da siffatte clausole non si desume affatto che il legislatore
statale abbia considerato come "nuove entrate tributarie (...)
entrate cui invece non si possa riconoscere tale carattere" (sentenza
n. 98 del 2000). Sotto lo stesso profilo, va pertanto respinta
l'attuale eccezione di incostituzionalità prospettata dalla
ricorrente riguardo alla clausola di devoluzione delle entrate
prevista dal citato art. 14, comma 1.
Sotto altro profilo, va osservato che la disposizione che
attribuisce ad un decreto ministeriale le "modalità di attuazione"
della riserva allo Stato di determinate entrate implica la fissazione
dei criteri tecnici, strumentali alla determinazione "del gettito
aggiuntivo derivante dalle altre disposizioni della legge, per
definirne l'entità in ciascun esercizio finanziario, e per dividere
operativamente il gettito riservato allo Stato da quello che resta
attribuito alla Regione" (sentenza n. 98 del 2000). La fissazione di
tali criteri tecnici, tanto più impegnativa e suscettibile di
valutazioni erronee, quanto più la legge, come nel caso di specie,
sia carente sul piano della indicazione di precisi e chiari canoni di
ripartizione tra Stato e Regione del gettito delle entrate localmente
riscosse, non costituisce affatto esercizio di una potestà
discrezionale da parte dei Ministri interessati circa
l'individuazione delle entrate riservate, ma molto spesso richiede lo
svolgimento di operazioni particolarmente complesse di stima e di
valutazione della provenienza del gettito, soprattutto nei casi nei
quali le nuove entrate derivino dalla modificazione delle aliquote di
tributi esistenti, ovvero da interventi sulla base imponibile e siano
previste da disposizioni le quali, benchè contenute in uno stesso
atto normativo, incidano su molteplici aspetti della disciplina
tributaria.
La diretta incidenza di dette operazioni sull'autonomia
finanziaria della regione direttamente interessata postula pertanto
la necessità di procedimenti che assicurino una doverosa forma di
partecipazione e consultazione della regione stessa, in attuazione
del principio di leale cooperazione. Tale forma di partecipazione,
peraltro, non poteva certo consistere - come invece ritiene la
ricorrente - nella presenza del Presidente della Regione Siciliana
alla seduta del Consiglio dei ministri, in cui si deliberava
l'adozione del decreto-legge in questione. Ed invero, a tacere della
considerazione che, nella specie, trattandosi di un atto legislativo
produttivo di effetti sull'intero territorio nazionale, difettava "un
interesse giuridicamente differenziato della Regione Sicilia"
(sentenza n. 92 del 1999), resta il fatto che in sede consiliare si
discuteva sulle entrate oggetto del decreto-legge e non già sui
criteri tecnici di ripartizione del relativo gettito.
Altre sono dunque le forme di partecipazione regionale per
assicurare il rispetto del principio di leale cooperazione, giacchè
la titolarità in capo allo Stato di un determinato potere -nella
specie di identificare i casi di riserva a sè di specifiche entrate-
non è sufficiente a fare escludere la necessità di un coordinamento
con la regione interessata in tutti i casi nei quali esso collida con
poteri spettanti a quest'ultima (sentenza n. 398 del 1998),
determinando, come nell'ipotesi in esame, un'interferenza tra i
rispettivi ambiti finanziari.
Nella ricorrenza di tali casi, questa Corte ha già affermato che
è necessario che l'attuazione del meccanismo di deroga al principio
di attribuzione del gettito dei tributi erariali riservati alla
regione avvenga attraverso un procedimento non unilaterale, affinchè
sia garantita alla regione stessa la possibilità di interloquire in
vista della tutela dei propri diritti (sentenza n. 98 del 2000). In
difetto di tale modulo procedimentale, la norma impugnata è
costituzionalmente illegittima, dato che essa non assicura alla
Regione Siciliana la suddetta possibilità di intervento; il che
peraltro non esclude che spetta poi allo Stato di adottare le
determinazioni finali, restando naturalmente salva la facoltà della
stessa Regione di avvalersi dei rimedi giurisdizionali per contestare
la eventuale violazione della propria autonomia finanziaria.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale - fondata sul
difetto di previsione del procedimento di necessaria concertazione -
della norma che dispone che con successivo decreto ministeriale si
provveda all'individuazione dei criteri e delle modalità di
selezione del gettito delle entrate tributarie previste dal decreto
n. 79 del 1997 comporta pertanto la necessità del rinnovo del
procedimento di attuazione, da cui derivano i criteri tecnici di
ripartizione delle entrate localmente riscosse.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma
1, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il
riequilibrio della finanza pubblica) convertito nella legge 28 maggio
1997, n. 140, nella parte in cui, nel disporre che le modalità di
attuazione dello stesso articolo sono stabilite con decreto
ministeriale, non prevede che al relativo procedimento partecipi la
Regione Siciliana;
b) dichiara non fondata, per la parte non compresa nel precedente
capo a), la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 1, del predetto decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, sollevata,
in riferimento all'art. 36 dello statuto speciale della Regione
Siciliana e alle relative norme di attuazione in materia finanziaria,
di cui all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, dalla Regione
Siciliana con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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