1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 2-3-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 2010
Ordinanza del 10 dicembre 2010 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Paolucci Pietro Maria contro Presidenza del Consiglio dei ministri . Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali conferiti a personale non appartenente ai ruoli dell'Amministrazione - Normativa anteriore all'entrata in vigore dell'art. 40 del d.lgs. n. 150/2009 - Prevista cessazione decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo (c.d. "spoil system") - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e di servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 103 del 2007, 34 del 2010, 81 del 2010 e 224 del 2010. - Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 8, come modificato dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286. - Costituzione, artt. 3, 97 e 98. (011C0106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 2-3-2011)

IL TRIBUNALE DI ROMA

A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 6 ottobre
2010 nel procedimento iscritto al n. 13218/09 del Ruolo Affari
Contenziosi Civili promosso da Paolucci Pietro Maria, elettivamente
domiciliato in Roma, via Cola di Rienzo n. 28, presso lo studio
dell'avv. R. Bolognesi elle lo rappresenta e difende in virtù di
procura a margine del ricorso introduttivo del giudizio; ricorrente;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso la quale è domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; resistente;
Letti gli atti, ha emesso la seguente ordinanza.

In fatto

Con ricorso depositato in data 20 aprile 2009, e ritualmente
notificato, il ricorrente indicato in epigrafe. funzionario
amministrativo - contabile di ruolo del Ministero infrastrutture e
trasporti (qualifica VIII - area C2), ha dedotto di aver conseguito
dal maggio 2000 in poi, a seguito di comando, tre incarichi
dirigenziali conferiti ai sensi dell'art. 19, comma 6 del d.lgs. n.
165/01, uno in data 16 novembre 2001 presso l'Ufficio IV del
Dipartimento delle politiche comunitarie della Presidenza del
Consiglio dei Ministri, altro in data 7 luglio 2004 presso l'Ufficio
II del medesimo Dipartimento e l'ultimo conferito con decreto del 18
maggio 2005 della Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica, avente ad oggetto la direzione
del servizio per il miglioramento della qualità ed efficacia del
sistema formativo pubblico dell'Ufficio per la formazione del
personale delle pubbliche amministrazioni ( UFPPA), istituito presso
il Dipartimento della Funzione Pubblica, avente durata quinquennale
dal 16 maggio 2005 al 16 ottobre 2010 ed il cui trattamento economico
è stato definito con contratto individuale a tempo determinato
stipulato in pari data.
Ha dedotto, poi, che poco dopo tale incarico si è trovato in una
situazione di disagio personale e professionale derivante dalla
scarse risorse umane messe a sua disposizione e dall'atteggiamento di
ostilità assunto nei suoi confronti da parte del direttore
dell'Ufficio, dr.ssa Francesca Russo, e manifestato direttamente
anche al ricorrente; ha dedotto, poi, che in data 13 ottobre 2005 ha
subito un'aggressione verbale da parte della sig.ra Volucello,
dipendente del servizio diretto dal ricorrente in posizione di
comando disposto dalla dr.ssa Russo nonostante il dissenso del
ricorrente medesimo, all'interno dell'ambiente di lavoro e dinanzi ad
altre due colleghe, Armone e Visocchi, e di aver rappresentato tale
episodio alla dr.ssa Russo in data 14 ottobre 2005; ha dedotto, poi,
che alla fine dell'anno 2005 si è prospettata la possibilità di un
incarico di dirigente di prima fascia di durata triennale presso
l'UFPPA, che si sarebbe reso disponibile il 31 dicembre 2005, e che
tale possibilità si fondava sulla proposta espressa dal Ministro per
la funzione pubblica pro tempore, Baccini, al Segretario generale
della Presidenza del Consiglio dei Ministri pro tempore, Masi, e nota
al vice capo della segreteria particolare del Ministro, Rosati, al
capo gabinetto del Ministro, Perna, al capo della segreteria tecnica
del Ministro, De Luca, ed al consigliere economico del Ministro,
Simoni, tanto che il De Luca gli aveva chiesto di predisporre la
bozza del contratto per il nuovo incarico e che, tuttavia, tale nuovo
incarico è stato affidato alla dott.ssa Paduano, proveniente da
altro ufficio, in ragione delle illazioni che circolavano nel
Dipartimento e che traevano origine dall'esistenza di due lettere
scritte da due impiegate presso il servizio diretto dal ricorrente,
Volucello e Bandista, e dirette al direttore dell'ufficio, dr.ssa
Russo, illazioni relative a gravi accuse molestie sessuali a carico
del ricorrente che non sono state mai formalmente contestate; ha
dedotto, poi, che di tali accuse è stato dapprima informato, tra la
fine di dicembre 2005 e gennaio 2006, dal Ministro pro tempore in
persona e che, successivamente, lo stesso ricorrente veniva convocato
dalla segreteria del capo del dipartimento, avv. Basilica, nel corso
del quale quest'ultimo gli riferiva che aveva già trasmesso alla
segreteria dell'Ufficio per gli affari generali e per il personale
della Presidenza del Consiglio le lettere citate, non precisando il
contenuto delle stesse lettere, e che, qualche giorno dopo, la
dott.ssa Paduano riferiva al ricorrente di altre lettere anonime
contenenti accuse a suo carico, e che successivamente anche il
consigliere economico, Simoni, riferiva al ricorrente di essere stato
messo al corrente di tali accuse dall'avv. Basilica e lo sollecitava
ad intraprendere iniziative di carattere giudiziario bei confronti
della Volucello, della Bandista ed anche della dott.ssa Russo, come
anche il De Luca, che riferiva al ricorrente che la notizia delle
accuse era pervenuta alla gran parte dei dipendenti del dipartimento.
Ha allegato, inoltre, che ulteriori conferme alla diffusione di
tali voci pervenivano al ricorrente dalla segretaria del Ministro,
Fabi, dalla dott.ssa Piccolo, direttore del servizio amministrativo
contabile dell'UAGP, e dalle dott.sse Armone e Visocchi,
collaboratrici del servizio diretto dal ricorrente. Ha dedotto,
inoltre, quest'ultimo di non essere stato messo in condizione di
difendersi mediante una formale contestazione di addebito e che solo
un anno dopo dalle lettere citate gli è stato consentito di
conoscere il contenuto delle medesime a seguito di reiterate e
formali richieste di accesso all'esito delle quali il ricorrente
veniva a conoscenza che le stesse, in data 13 ottobre 2005 e 23
dicembre 2005, erano indirizzate alla d.ssa Russo, direttore generale
in carica; ha dedotto,poi, che tra febbraio e marzo 2007 il
ricorrente, insieme alle colleghe Armone e Visocchi, scopriva nella
rete informatica della PCM l'esistenza di una cartella di lavoro che
risultava accessibile da ogni postazione, denominata DA.CA in
riferimento alle iniziali della sig.ra D'Agostino Caterina,
funzionario dell'UAGP, e che conteneva documenti relativi alla
vicenda del ricorrente, tra i quali alcune bozze di missive preparate
dalla stessa D'Agostino per il Capo del Dipartimento ed un parere
sull'istanza di accesso del ricorrente; in conseguenza della
progressiva percezione della divulgazione delle accuse citate nonchè
della gravità delle stesse il ricorrente subiva un aggravamento dei
suoi malesseri consistenti in insonnia, astenia e dolori gastrici e
stato d'ansia nonchè un pregiudizio di natura esistenziale descritto
in ricorso.
Ha dedotto, infine, che, con distinto ricorso ex art. 414 c.p.c.
depositato in data 30 luglio 2007 ed iscritto al n. 217720/07 RACC,
il ricorrente ha adito il Tribunale di Roma - GL convenendo in
giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri al fine di
accertare la responsabilità della medesima, in qualità di datore di
lavoro, atteso che non aveva adempiuto al generale obbligo
contrattuale di tutelare la personalità morale del dipendente ex
art. 2087 c.c.; in diritto il ricorrente, in tale distinto ricorso,
ha dedotto che i comportamenti delle sig.re Volucello e Bandista e
dell'amministrazione convenuta hanno concorso, a titolo diverso, ex
art. 2055 c.c. nel cagionargli danni patrimoniali e non patrimoniali,
le prime in virtù di responsabilità extracontrattuale integrata
dall'aver diffuso intenzionalmente tra i colleghi ed i superiori
gerarchici sia mediante le lettere citate che a voce false accuse a
carico del ricorrente lesive dell'onore e del decoro di quest'ultimo
con intento diffamatorio, e l'amministrazione in quanto non ha
adempiuto al generale obbligo contrattuale di tutelare la
personalità morale del dipendente: infatti la P.C.M., innanzitutto,
non avrebbe informato il ricorrente degli addebiti a suo carico
contravvenendo all'obbligo previsto dall'art. 55, comma 4 del d.lgs.
n. 165/01; in secondo luogo la P.C.M. avrebbe divulgato o, comunque,
non ha impedito la divulgazione delle accuse diffamatorie sollevate
dalle sig. Volucello e Bandista nei confronti del ricorrente al di
fuori dell'eventuale organo o commissione competente per i
procedimenti disciplinari, tanto che soltanto la dott.ssa Russo, in
qualità di direttore dell'U.F.P.P.A. avrebbe dovuto essere informata
degli addebiti e avrebbe dovuto informare, con riservatezza,
esclusivamente l'organo o la commissione competente per i
procedimenti disciplinari, mentre invece le accuse circolavano tra i
superiori gerarchici ed i colleghi del ricorrente, e ciò a causa
dell'incuranza o forse dell'intenzionalità con cui i detentori di
tali informazioni, di volta in volta, riferivano a persone non
preposte alla gestione dei procedimenti disciplinari; inoltre,
l'inserimento di documenti relativi alla vicenda nella rete
informatica dell'intera PCM avrebbe contribuito notevolmente, secondo
l'assunto attoreo, alla diffusione delle accuse a carico del
ricorrente, con conseguente violazione del dovere di riservatezza
posto in capo al datore di lavoro in relazione al trattamento delle
informazioni inerenti il comportamento dei dipendenti e concorrendo
con il comportamento delle sig.re Volucello e Bandista nel
pregiudicare la sua personalità morale; ha dedotto, inoltre, il
ricorrente che le conseguenze di tale comportamento colpevole sono
state aggravate dal ritardo con cui la P.C.M. ha consentito al
ricorrente l'accesso alle lettere citate e che la divulgazione di
tali accuse al di fuori dell'ufficio competente per i procedimenti
disciplinari ha cagionato la perdita della concreta possibilità di
un incarico di dirigente di prima fascia, ossia quello di direttore
dell'U.F.P.P.A., e quindi un danno professionale avente contenuto
patrimoniale sub specie di danno da perdita di chances professionali,
da quantificare in una somma pari all'80% della retribuzione che il
ricorrente avrebbe percepito quale dirigente di prima fascia per la
durata dell'incarico e pari ad euro 388.108,15; ha cagionato,
inoltre, una lesione all'integrità fisico - psichica del ricorrente,
e cioè un datino biologico temporaneo e permanente pari al 10-15% di
inabilità totale e da quantificare in un importo pari ad euro
26.683,72; ha cagionato, poi, un danno morale consistente in una
sofferenza psicologica transeunte da quantificare in un importo pari
ad euro 13.341,86; ha cagionato, quindi, un danno irrimediabile
all'immagine professionale e pubblica del ricorrente sia
nell'ambiente di lavoro che al di fuori di esso nonchè un
pregiudizio esistenziale da liquidare in via equitativa.
Ha concluso il ricorrente in tale distinto ed ulteriore ricorso
chiedendo, in via principale, di accertare la responsabilità
concorrente delle sig.re Giuseppina Volucello e Luciana Bandista a
titolo di responsabilità extracontrattuale e della Presidenza del
Consiglio dei Ministri a titolo di responsabilità contrattuale per i
danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati al ricorrente e, per
l'effetto, condannare solidalmente ex art. 2055 c.c. le sig.re
Volucello e Bandista e la Presidenza del Consiglio dei Ministri al
risarcimento in favore del ricorrente del danno da perdita di chances
professionali quantificabile nell'importo di euro 388.108,15, del
danno biologico consistente nell'inabilità temporanea parziale della
durata di tre mesi quantificabile nell'importo di euro 1807,20 e, in
termini di esiti permanenti, nella percentuale del 10-15% di
inabilità totale quantificabile nell'importo di euro 24.876,52 per
un totale complessivo di euro 26.683,72 o nel maggior o minore
importo valutato dal giudice in via equitativa ex art. 1226 c.c.; del
danno morale quantificabile nell'importo di euro 13.341,86 o nel
maggior o minore importo valutato dal giudice in via equitativa ex
art. 1226 c.c.; del danno esistenziale da liquidarsi in via
equitativa ai sensi dell'art. 1226 c.c.; in via subordinata,
accertare la responsabilità di ciascuno e condannarli per quanto
ritenuto di giustizia.
Ha dedotto, poi, il ricorrente che, nelle more del giudizio
promosso con il ricorso depositato in data 30 luglio 2007 ed iscritto
al n. 217720/07 RACC sopra citato, è stata pubblicata la sentenza
della Corte costituzionale n. 161/08 e che, con comunicazione del 25
luglio 2008, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha comunicato
ai Capi Dipartimento affidati alla responsabilità dei Ministri senza
portafoglio che, in applicazione dell'art. 19, comma 8 del d.lgs. n.
165/01, gli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell'art. 19
comma 5-bis e 6 del d.lgs. citato sarebbero cessati decorsi novanta
giorni dal voto di fiducia al Governo e, cioè, il 13 agosto 2008;
con comunicazione del 1° agosto 2008 la Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento della funzione pubblica rappresentava al
ricorrente che, conformemente alla linea adottata dal Dipartimento
della funzione pubblica di non procedere alla conferma degli
incarichi dirigenziali in essere già conferiti, non poteva
confermare l'incarico da ultimo affidato al ricorrente e che lo
stesso sarebbe cessato ope legis in data 13 agosto 2008; con
comunicazione del 18 agosto 2008 la Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale comunicava al ricorrente il
provvedimento di cessazione dell'incarico ai sensi dell'art. 19,
comma 8 del d.lgs. n. 165/01.
Ha allegato, poi, il ricorrente di essere stato l'unico dirigente
presso il Dipartimento della funzione pubblica incaricato ai sensi
dell'art. 19, comma 6 del d.lgs. n. 165/01 e che tutti gli altri
dirigenti presso gli altri Dipartimenti della Presidenza del
Consiglio dei Ministri ai quali era stato conferito l'incarico ai
sensi dell'art. 19, comma 6 del d.lgs. citato sono stati confermati
nel precedente incarico ricevuto, che dall'8 ottobre 2008 ha ripreso
servizio presso l'amministrazione di provenienza, venendo comandato
poi dal 15 ottobre 2008 presso il Ministero dello sviluppo economico
e che con provvedimento del 24 febbraio 2009 la Presidenza del
consiglio dei Ministri ha confermato il raggiungimento degli
obiettivi da parte del ricorrente per l'anno 2008.
Ha eccepito, in diritto, il ricorrente l'illegittimità o
nullità del recesso comunicato dalla Presidenza del consiglio dei
ministri con la lettera del 13 agosto 2008 per illegittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 8 del d.lgs. n. 165/01 anche sulla
scorta della giurisprudenza della Corte costituzionale espressa nella
sentenza n. 161 del 7 maggio 2008, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 161 del d.l. n. 262/06 conv. in
legge n. 286/06 per contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., e la
nullità del recesso per violazione dell'art. 1345 c.c., essendo
stato determinato da motivi illeciti atteso che l'amministrazione si
sarebbe determinata ad intimare il recesso impugnato in quanto il
ricorrente aveva precedentemente promosso un'azione giudiziaria nei
confronti della stessa amministrazione avente l'oggetto sopra
descritto, conferendo allo stesso recesso natura ritorsiva; ha
dedotto, poi, la sussistenza del diritto ad essere reintegrato
nell'incarico cessato sino alla sua naturale scadenza oltre al
risarcimento del danno commisurato alle retribuzioni perdute sino
alla medesima scadenza.
Ha quindi, concluso il ricorrente nel giudizio a quo chiedendo:
accertare e dichiarare l'illegittimità del provvedimento di
cessazione dell'incarico e dell'anticipata cessazione del rapporto di
lavoro comunicata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con
lettera datata 13 agosto 2008 previa, ove occorra, rimessione della
questione di legittimità costituzionale del comma 8 dell'art. 19 del
d.lgs. n. 165/01 nella parte in cui prevede che gli incarichi di
funzione dirigenziale di cui al comma 5-bis ed al comma 6 cessano
decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo per
contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. e, per l'effetto, condannare la
Presidenza del Consiglio dei Ministri a reintegrare il ricorrente
nelle funzioni attribuite con l'incarico conferito in data 16 maggio
2005, cui accedeva il contratto individuale di lavoro ed avente ad
oggetto la direzione del Servizio per il miglioramento della qualità
e dell'efficacia del sistema formativo pubblico dell'Ufficio per la
formazione del personale delle pubbliche amministrazioni istituito
presso il Dipartimento della funzione pubblica sino alla sua scadenza
prevista per il 16 maggio 2010 ovvero alle reintegrazione in funzioni
equivalenti, oltre al risarcimento del danno corrispondente alla
differenza tra la retribuzione corrisposta per l'espletamento
dell'incarico dirigenziale e quella percepita dal ricorrente dalla
data di cessazione del rapporto di lavoro sino alla reintegra;
in via alternativa:
accertare e dichiarare la nullità del recesso comunicato
dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri con comunicazione del 13
agosto 2008 per illiceità dei motivi e, per l'effetto, condannare la
Presidenza del Consiglio dei Ministri a reintegrare il ricorrente
nelle funzioni attribuite con l'incarico conferito in data 16 maggio
2005, cui accedeva il contratto individuale di lavoro ed avente ad
oggetto la direzione del Servizio per il miglioramento della qualità
e dell'efficacia del sistema formativo pubblico dell'Ufficio per la
formazione del personale delle pubbliche amministrazioni istituito
presso il Dipartimento della funzione pubblica sino alla sua scadenza
prevista per il 16 maggio 2010 ovvero alla reintegrazione in funzioni
equivalenti, oltre al risarcimento del danno corrispondente alla
differenza tra la retribuzione corrisposta per l'espletamento
dell'incarico dirigenziale e quella percepita dal ricorrente dalla
data di cessazione del rapporto di lavoro sino alla reintegra.
Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei
Ministri eccependo, innanzitutto, che la domanda di nullità del
recesso per violazione dell'art. 1345 c.c. è fondata sulle medesime
circostanze oggetto di altra precedente domanda definita con sentenza
n. 12824/09 del Tribunale di Roma - GL, che ha rigettato il ricorso
proposto dal ricorrente, e già sopra citato, al fine di accertare la
responsabilità della Presidenza del Consiglio dei Ministri a titolo
di responsabilità contrattuale per i danni patrimoniali e non
patrimoniali cagionati; ha eccepito, in ogni caso, che il
provvedimento di cessazione dell'incarico impugnato non ha natura
ritorsiva atteso che, in data 1° dicembre 2006, l'amministrazione ha
provveduto alla conferma dell'incarico dirigenziale attribuito al
ricorrente con decreto del 18 maggio 2005, pur essendo tale incarico
prossimo alla cessazione ope legis ai sensi dell'art. 2, comma 161
del d.l. n. 262/06 conv. con modif. dall'art. 1 della legge n.
286/06, recante la cd. prima applicazione della novella dell'art. 19,
comma 8 del d.lgs. n. 165/01, e che tale circostanza dimostra
l'assenza di una volontà ritorsiva dell'amministrazione convenuta;
ha dedotto, poi, che la cessazione dell'incarico dirigenziale del
ricorrente è stata disposta in ossequio al disposto dell'art. 19,
comma 8 del d.lgs. n. 165/01, ha contestato l'eccepita illegittimità
costituzionale della norma applicata sulla base delle analitiche
considerazioni svolte in memoria ed ha dedotto l'insussistenza di un
comportamento colpevole o negligente o illecito dell'amministrazione
in ordine al recesso impugnato atteso che la stessa ha applicato la
normativa vigente, la quale ha introdotto una causa di impossibilità
sopravvenuta della prosecuzione degli incarichi dirigenziali per
factum principis, nonchè di un obbligo risarcitorio; ha concluso,
quindi, l'amministrazione per il rigetto del ricorso.

In diritto

Si osserva che la fattispecie oggetto del giudizio involge la
necessità per il giudice di valutare la legittimità del recesso
dell'amministrazione convenuta dall'incarico dirigenziale conferito
al ricorrente con decreto del 18 maggio 2005 della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, avente
ad oggetto la direzione del servizio per il miglioramento della
qualità ed efficacia del sistema formativo pubblico dell'Ufficio per
la formazione del personale delle pubbliche amministrazioni UFPPA),
istituito presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, avente
durata quinquennale dal 16 maggio 2005 al 16 ottobre 2010 ed il cui
trattamento economico è stato definito con contratto individuale a
tempo determinato stipulato in pari data; è incontestato e
documentato in atti che il ricorrente è un funzionario
amministrativo del ruolo del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - inquadrato nell'area C - posizione economica C2 del ruolo
di tale Ministero e che l'incarico dirigenziale non generale de quo
è stato attribuito ai sensi dell'art. 19, comma 6 del d.lgs. n.
165/01, entro i limiti della dotazione organica dei dirigenti di
prima e di seconda fascia ivi prevista, a soggetto non appartenente
ai ruoli dirigenziali dell'amministrazione conferente nè
dell'amministrazione di provenienza istituiti ai sensi dell'art. 23
del d.lgs. n. 165/01.
È incontestato, poi, e documentalmente provato che
l'amministrazione convenuta, in data 1° dicembre 2006, ha provveduto
alla conferma dell'incarico dirigenziale attribuito al ricorrente con
decreto del 18 maggio 2005, pur essendo tale incarico prossimo alla
cessazione ope legis ai sensi dell'art. 2, comma 161 del d.l. n.
262/06 conv. con modif. in legge n. 286/06, ed ha successivamente
comunicato al ricorrente la cessazione dell'incarico a decorrere dal
13 agosto 2008 in virtù del disposto dell'art. 19, comma 8 del
d.lgs. n. 165/01, che, a seguito delle modificazioni subite in virtù
dell'art. 3, comma 1, lett. i) della legge n. 145/02 e dell'art. 2,
comma 159 del d.l. n. 262/06 conv. con modif. in legge n. 286/06,
prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3,
al comma 5-bis, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli
di cui all'art. 23, ed al comma 6 (come nella specie) cessano decorsi
novanta giorni dal voto sulla fiducia del Governo.
Giova, altresì, rammentare ai fini della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale proposta che, in via
principale, il ricorrente ha chiesto dichiarare l'illegittimità del
provvedimento di cessazione dell'incarico e dell'anticipata
cessazione del rapporto di lavoro comunicata dalla Presidenza del
Consiglio dei Ministri con lettera datata 13 agosto 2008 previa, ove
occorra, rimessione della questione di legittimità costituzionale
del comma 8 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/01 nella parte in cui
prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma
5-bis ed al comma 6 cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo per contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. e, per
l'effetto, condannare la Presidenza del Consiglio dei Ministri a
reintegrarlo nelle funzioni attribuite con l'incarico conferito
ovvero alla reintegrazione in funzioni equivalenti nonchè al
risarcimento del danno corrispondente alla differenza tra la
retribuzione corrisposta per l'espletamento dell'incarico
dirigenziale e quella percepita dal ricorrente dalla data di
cessazione del rapporto sino alla reintegrazione.
Occorre, poi, osservare che l'art. 2, comma 159 del d.l. n.
262/06 citato (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria) conv. con modif. in legge n. 286/06, modificando l'art.
19, comma 8 del d.lgs. n. 165/01, ha previsto, in via ordinaria, la
cessazione automatica degli incarichi dirigenziali alla scadenza del
termine di novanta giorni dal voto di fiducia al Governo, estendendo
agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell'art. 19 comma
5-bis e comma 6 del d.lgs. citato il regime di cessazione automatica
già previsto dal medesimo art. 19, comma 8, come sostituito
dall'art. 3, comma 1 lett. i) della legge n. 145/02, per gli
incarichi dirigenziali conferiti ai sensi del comma 3 del medesimo
art. 19.
Quindi la disciplina cd. «a regime» introdotta dall'art. 2, comma
159 del d.l. n. 262/06 citato ha previsto l'introduzione della
cessazione automatica degli incarichi dopo novanta giorni dal voto
sulla fiducia al governo non solo per i dirigenti apicali (segretari
generali e capi dipartimento) ma anche per i dirigenti non apicali
(generali e non) esterni, cioè non appartenenti al ruolo
dell'amministrazione alla quale sono stati assegnati come dirigenti o
non appartenenti alla pubblica amministrazione ed incaricato ai sensi
dell'art. 19, comma 6 del d.lgs. n. 165/01 per le sue particolari
qualità professionali.
Peraltro l'art. 2, comma 161 del d.l. n. 262/06 ha anche previsto
la disciplina «transitoria» dell'art. 19, comma 8 come modificato dal
d.l. n. 262/06 citato, prevedendo in sede di prima applicazione la
cessazione degli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi del
medesimo articolo prima del 17 maggio 2006 ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.l. citato. E
nella fattispecie è incontestato tra le parti che l'amministrazione
convenuta abbia fatto applicazione anche di tale norma, confermando
in data 1° dicembre 2006 l'incarico dirigenziale conferito al
ricorrente oggetto del giudizio.
Da ultimo l'art. 40, lett. g) del d.lgs. n. 150/09 ha disposto
che al comma 8 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/01 sono soppresse le
parole «al comma 5-bis, limitatamente al personale appartenente ai
ruoli di cui all'art. 23, ed al comma 6», conseguendone che, a
decorrere dall'entrata in vigore di tale norma, non opera più la
cessazione automatica degli incarichi dirigenziali di cui al comma
5-bis ed al comma 6 dell'art. 19 citato, mentre la disciplina
previgente continua ad operare per le cessazioni, come quella in
esame, verificatesi prima della decorrenza indicata sulla base del
principio di cui all'art. 11 delle preleggi «tempus regit actum»).
Senonchè in riferimento alla sola normativa transitoria la Corte
costituzionale, con sentenza n. 161/2008, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161, del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1. della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui
dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai
ruoli di cui all'art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), «conferiti prima del 17 maggio 2006,
cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto». E nella motivazione della
sentenza la Corte ha affermato:
«...Innanzitutto, i predetti incarichi possono essere
attribuiti a personale inserito nel cosiddetto "ruolo dei dirigenti",
istituito presso ciascuna amministrazione statale e articolato in due
fasce (art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001) .
In secondo luogo, le funzioni dirigenziali possono essere
conferite, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica
dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui
all'art. 23, e del 5 per cento della dotazione organica di quelli di
seconda fascia, «anche ai dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui
al medesimo articolo 23», purchè dipendenti da «altre»
amministrazioni pubbliche (art. 19, comma 5-bis, del citato d.lgs. n.
165 del 2001), vale a dire da amministrazioni dello Stato diverse da
quelle nel cui ambito è collocato il posto da conferire.
Infine, è prevista la possibilità che ciascuna amministrazione
attribuisca la titolarità di tali uffici dirigenziali, a tempo
determinato, a «persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale», in possesso dei requisiti specificamente previsti dal
comma 6 dello stesso art. 19, cioè a soggetti estranei, all'atto
della nomina, alle amministrazioni statali.
In questa sede vengono in rilievo soltanto gli incarichi relativi
alla seconda delle tipologie indicate e dunque quelli esterni
conferiti a personale dipendente da «altre» amministrazioni
pubbliche: il ricorrente, infatti, essendo un dirigente «di seconda
fascia» appartenente al personale della carriera prefettizia, e
quindi al «personale in regime di diritto pubblico» (art. 3, comma 1,
del d.lgs. n. 165 del 2001), non rientra nel novero dei soggetti
inseriti nei «ruoli di cui all'art. 23», nè può essere considerato
già facente parte, all'atto del conferimento dell'incarico
dirigenziale, di nessuna amministrazione pubblica e tuttavia in
possesso di particolare e comprovata qualificazione professionale.
3.2.- In tale contesto si inserisce la disposizione censurata la
quale, stabilendo, con norma transitoria, che gli incarichi di
funzioni dirigenziali in esame "cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore" del decreto-legge n.
262 del 2006, contempla un meccanismo di spoils system automatico e
una tantum.
Sul punto, deve rilevarsi che questa Corte, con la sentenza n.
103 del 2007, ha dichiarato la illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145
(Disposizioni per il riordino della dirigenze statale e per favorire
lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), il
quale prevedeva la cessazione automatica, ex lege e generalizzata,
degli incarichi dirigenziali interni di livello generale al momento
dello spirare del termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore
della stessa legge n. 145 del 2002.
La disposizione ora censurata prevede una ipotesi di decadenza
che, rispetto alla fattispecie già scrutinata da questa Corte con la
citata sentenza n. 103 del 2007, si connota per avere stabilito, da
un lato, la cessazione anticipata dall'incarico di dirigenti esterni
dipendenti da «altre» amministrazioni; dall'altro, per l'attribuzione
all'organo politico del potere di conferma nel predefinito spazio
temporale di sessanta giorni delle funzioni dirigenziali di livello
generale in corso di espletamento.
Ai fini della risoluzione della questione sollevata, occorre
verificare se la sussistenza delle suddette differenze sia idonea ad
incidere sulla legittimità costituzionale del meccanismo di
decadenza contemplato dalla disposizione censurata e dunque a
diversificare la presente fattispecie da quella scrutinata con la
citata sentenza n. 103 del 2007.
A tale proposito, in relazione al primo profilo afferente alla
natura del soggetto al quale l'incarico sia stato conferito, deve
rilevarsi che il rapporto di lavoro che l'amministrazione instaura
con soggetti inseriti nei ruoli di cui all'art. 23 del d.lgs. n. 165
del 2001, vale a dire con personale già dipendente dalla stessa
amministrazione conferente, rispetto al contratto stipulato con
personale esterno dipendente da «altre» amministrazioni pubbliche, si
caratterizza esclusivamente per il peculiare atteggiarsi della
relazione esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio.
Nel primo caso, infatti, l'atto di conferimento dell'incarico ai
dirigenti di ruolo e il contratto individuale cui esso accede si
innestano, con funzione integrativa, su un rapporto di servizio già
esistente con l'amministrazione statale.
Nella seconda fattispecie, invece, l'atto di attribuzione di una
determinata funzione dirigenziale e il correlato contratto
individuale, avente ad oggetto la definizione del trattamento
economico, hanno una loro autonomia, atteso che il personale esterno
dipendente da «altre» amministrazioni statali mantiene la propria
specifica fonte di regolazione del rapporto base.
È evidente come le descritte diversità strutturali relative
alle modalità di conferimento dei suddetti incarichi non siano
idonee a determinare, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa
dello Stato, l'applicazione di principi diversi, sul piano
funzionale, in relazione alla distinzione tra attività di indirizzo
politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti.
Anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro instaurato
con l'amministrazione che attribuisce l'incarico deve essere - come
questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza
n. 103 del 2007 - «connotato da specifiche garanzie, le quali
presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la
tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una chiara
distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione». Nella specie, il
rapporto di lavoro dirigenziale in corso, che avrebbe dovuto avere,
per contratto, una durata quinquennale, è stato interrotto
automaticamente dopo soltanto poco più di un anno dal suo effettivo
inizio.
Deve, pertanto, ribadirsi che il rispetto dei suddetti principi
è necessario al fine di garantire che «il dirigente generale possa
espletare la propria attività - nel corso e nei limiti della durata
predeterminata dell'incarico - in conformità ai principi di
imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
Cost.)». Tali principi stanno «alla base della stessa distinzione
funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra
l'azione di governo - che è normalmente legata alle impostazioni di
una parte politica, espressione delle forze di maggioranza - e
l'azione dell'amministrazione, la quale, nell'attuazione
dell'indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad
agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al "servizio
esclusivo della Nazione" (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento
delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento» (sentenza n.
103 del 2007).
In definitiva, dunque, la natura esterna dell'incarico non
costituisce un elemento in grado di diversificare in senso fiduciario
il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere caratterizzato,
sul piano funzionale, da una netta e chiara separazione tra attività
di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie.
La seconda differenza, rispetto alla fattispecie già scrutinata
da questa Corte con la sentenza n. 103 del 2007, è costituita dal
fatto che nella vicenda ora in esame l'organo politico può
esercitare il potere di conferma entro sessanta giorni. Anche tale
differenza non è, però, idonea, di per sè, contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato, a diversificare le
fattispecie in esame e conseguentemente il relativo regime giuridico.
Il potere ministeriale di conferma non attribuisce, infatti, al
rapporto dirigenziale in corso alcuna garanzia di autonomia
funzionale, atteso che dalla mancata conferma la legge fa derivare la
decadenza automatica senza alcuna possibilità di controllo
giurisdizionale.
Nè può essere seguita la tesi prospettata dalla difesa dello
Stato, ripresa nel corso della udienza pubblica di discussione,
secondo cui la disposizione contenuta nel comma 161 si
caratterizzerebbe in modo peculiare rispetto a quella già oggetto di
esame da parte di questa Corte, in quanto rinverrebbe la propria
giustificazione nell'esigenza di contenimento della spesa pubblica
che permea l'intera legge finanziaria, nella quale la disposizione
ora censurata risulta inserita.
A tale proposito, deve rilevarsi come il solo fatto che la norma
censurata si trovi collocata in un provvedimento legislativo
incidente in ambito finanziario non comporta necessariamente che
scopo della nuova disciplina sia quello del contenimento della spesa
pubblica, quando - come nel caso in esame - tale finalizzazione non
emerga dal testo della disposizione oggetto di censura.
3.3.- Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, deve,
pertanto, ritenersi che la norma denunciata, prevedendo la immediata
cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza del sessantesimo
giorno dall'entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in
mancanza di riconferma, violi, in carenza di idonee garanzie
procedimentali, i principi costituzionali di buon andamento e
imparzialità e, in particolare, «il principio di continuità
dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa» (sentenza n. 103 del 2007).
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della
pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi riforma della
pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone
dell'efficacia e dell'efficienza «alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita»
(sentenza n. 103 del 2007).
È necessario, pertanto, garantire «la presenza di un momento
procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del
quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni - connesse
alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in
relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine
governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione
sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro, al
dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di
difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle
competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli
obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel
contratto a suo tempo stipulato» (sentenza n. 103 del 2007).
L'esistenza di una preventiva fase valutativa, ha puntualizzato
la Corte con la suindicata sentenza, risulta «essenziale anche per
assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come modificata
dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del
giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un
atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di
diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo
giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire - attraverso la
esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione
assunta dall'organo politico - scelte trasparenti e verificabili, in
grado di consentire la prosecuzione dell'attività gestoria in
ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell'azione
amministrativa».
Successivamente, con sentenza n. 81/2010, la Corte costituzionale
ha dichiarato, altresì, l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in
cui dispone che gli incarichi conferiti al personale di cui al comma
6, dell'art. 19, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), conferiti prima del 17 maggio 2006,
«cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto», così affermando in
motivazione:
«Al fine di chiarire la portata della disposizione impugnata,
occorre, innanzitutto, sottolineare che l'art. 19 del citato d.lgs.
n. 165 del 2001, contempla tre tipologie di funzioni dirigenziali,
collocate in ordine decrescente di rilevanza e di maggiore coesione
con l'organo politico.
Innanzitutto, sono previsti «gli incarichi di segretario generale
di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al
loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello
equivalente»: si tratta delle attribuzioni dirigenziali «apicali»,
conferite con decreto del Presidente della Repubblica, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
competente (art. 19, comma 3).
Sono poi disciplinati «gli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale», attribuiti con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente (comma
4).
Infine, sono previsti gli incarichi di direzione degli altri
uffici di livello dirigenziale, conferiti "dal dirigente dell'ufficio
di livello dirigenziale generale".
5.1.- I predetti incarichi possono poi essere conferiti a
soggetti che si trovino in una particolare posizione rispetto
all'amministrazione che attribuisce la relativa funzione.
In primo luogo, l'incarico può essere attribuito a personale
inserito nel «ruolo dei dirigenti», istituito presso ciascuna
amministrazione statale e articolato in due fasce (art. 23, del
d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le funzioni dirigenziali possono essere
conferite, entro limiti percentuali predeterminati, "anche ai
dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui al medesimo articolo 23",
purchè dipendenti da altre amministrazioni pubbliche, vale a dire da
amministrazioni dello Stato diverse da quelle nel cui ambito è
collocato il posto da conferire (art. 19, comma 5-bis, del d.lgs. n.
165 del 2001).
Infine, è prevista la possibilità, sempre nel rispetto di
soglie prefissate, che ciascuna amministrazione attribuisca la
titolarità di uffici dirigenziali, a tempo determinato, fornendone
esplicita motivazione, a "persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'amministrazione, che abbiano svolto attività in organismi ed
enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con
esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni
dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare
specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile
dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni
scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno
un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese
quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali
previste per l'accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori
della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei
ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato" (art. 19, comma 6,
del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato, da ultimo, dall'art. 40
del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, recante "Attuazione
della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle
pubbliche amministrazioni").
5.2. - Nel caso in esame, viene in rilievo un incarico di
direzione di uffici di livello dirigenziale non generale, attribuito,
ai sensi del predetto comma 6, dell'art. 19, a soggetto esterno
all'amministrazione conferente, non dipendente, come dirigente, da
altra amministrazione.
In relazione a tale tipologia di incarico, la norma impugnata
contempla una ipotesi di spoils system transitorio, con interruzione
ex lege del rapporto dirigenziale in corso ove l'interessato non sia
confermato entro sessanta giorni dall'entrata in vigore dello stesso
decreto-legge n. 262 del 2006.
È bene aggiungere che, con riferimento alle attribuzioni
dirigenziali "esterne", il comma 8, dell'art. 19, del d.lgs. n. 165
del 2001, come modificato dal comma 159, del decreto-legge n. 262 del
2006, prevede anche una ipotesi di spoils system a regime, stabilendo
che tali attribuzioni "cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al Governo".
A tale ultimo proposito, va osservato che il citato art. 40 del
d.lgs. n. 150 del 2009 ha abrogato la parte contenuta nel predetto
comma 8 dell'art. 19, che ha esteso il sistema di spoils system a
regime anche «al personale di cui al comma 5-bis, limitatamente al
personale non appartenente ai ruoli di cui all'art. 23, e al comma
6». Tuttavia la predetta abrogazione, essendo successiva
all'emanazione degli atti oggetto di censura nel processo a quo, non
è idonea ad incidere sul quadro normativo rilevante nel presente
giudizio.
5.3. - In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, la
questione sottoposta all'esame di questa Corte attiene alla
conformità agli artt. 97 e 98 della Costituzione della norma che
prevede un sistema di spoglie transitorio applicato a persone esterne
all'amministrazione conferente, non dipendente, come dirigente, da
altra amministrazione, al quale sia stata attribuita una funzione
dirigenziale di livello non generale.
6. - Questa Corte ha già avuto modo di affermare, con la
sentenza n. 103 del 2007, che la previsione di una cessazione
automatica, ex lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali
"interni" di livello generale viola, in carenza di idonee garanzie
procedimentali, i principi costituzionali di buon andamento e
imparzialità e, in particolare, "il principio di continuità
dell'azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di
buon andamento dell'azione stessa".
6.1. - Con la sentenza n. 161 del 2008, inoltre, si è precisato
che questi principi valgono anche in presenza di incarichi
dirigenziali conferiti "al personale non appartenente ai ruoli di cui
all'art. 23 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165".
In particolare, si è osservato come, in tali casi, la mancanza
di un previo rapporto di servizio con l'amministrazione conferente
non sia idonea ad incidere sulle regole di distinzione tra attività
di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti
e conseguentemente sull'applicabilità dei principi costituzionali
sopra richiamati. In altri termini, questa Corte ha rilevato la
ininfluenza, sul piano funzionale, del fatto che l'atto di
attribuzione di una determinata funzione dirigenziale ad un dirigente
esterno, dipendente di altra amministrazione, e il correlato
contratto individuale non si innestino su un rapporto di lavoro
dirigenziale già esistente con la stessa amministrazione.
È bene inoltre aggiungere, richiamando quanto già sottolineato
con la citata sentenza n. 161 del 2008, come la previsione di un
potere di conferma entro sessanta giorni non sia anch'essa in grado,
di per sè, di diversificare la fattispecie in esame rispetto a
quella oggetto di scrutinio con la sentenza n. 103 del 2007 e
conseguentemente il relativo regime giuridico. Il potere ministeriale
di conferma non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in
corso alcuna garanzia di autonomia funzionale, atteso che dalla
mancata conferma la legge fa derivare la decadenza automatica senza
alcuna possibilità di controllo giurisdizionale.
6.2. - Quanto sopra vale, per le medesime ragioni, anche quando
l'incarico dirigenziale esterno, nella specie non generale, sia stato
conferito non a dirigenti dipendenti da altre amministrazioni, ma a
soggetti privi di status dirigenziale, che abbiano "particolare e
comprovata qualificazione professionale", che non sia rinvenibile nei
ruoli dell'amministrazione, e che rientrino, quindi, nella categoria
indicata specificamente nel comma 6, dell'art. 19 citato.
Anche, dunque, per la tipologia di incarichi che vengono in
rilievo in questa sede - come questa Corte ha già avuto modo di
affermare con le citate sentenze n. 161 del 2008 e n. 103 del 2007 -
il rapporto di lavoro instaurato con l'amministrazione che
attribuisce la relativa funzione deve essere «connotato da specifiche
garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale
da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e
una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione».
Deve, pertanto, ritenersi, in continuità logica con quanto
affermato dalle due suindicate pronunce, che anche la norma
denunciata, prevedendo la immediata cessazione del rapporto
dirigenziale alla scadenza del sessantesimo giorno dall'entrata in
vigore del decreto-legge n. 262 del 2006, in mancanza di riconferma,
violi, in carenza di idonee garanzie procedimentali, i principi
costituzionali di buon andamento e imparzialità e, in particolare,
"il principio di continuità dell'azione amministrativa che è
strettamente correlato a quello di buon andamento dell'azione
stessa".
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso - in assenza di una accertata responsabilità
dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa
espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della
pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti leggi di riforma
della pubblica amministrazione, che misura l'osservanza del canone
dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal
vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato,
modulato in ragione della peculiarità della singola posizione
dirigenziale e del contesto complessivo in cui la stessa è inserita.
È necessario, pertanto, garantire, come questa Corte ha già
chiarito, "la presenza di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni - connesse alle pregresse
modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli
obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa per le quali
ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro, al dirigente sia assicurata la
possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall'organo
politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo
stipulato".
L'esistenza di una preventiva fase valutativa - ha puntualizzato
la Corte con le suindicate sentenze - risulta essenziale anche per
assicurare, specie dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), "il rispetto dei
principi del giusto procedimento, all'esito del quale dovrà essere
adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura
giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta
comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di
garantire - attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla
base della determinazione assunta dall'organo politico - scelte
trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione
dell'attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della
imparzialità dell'azione amministrativa".
In definitiva, in presenza di tali incarichi - che devono essere
sempre conferiti nel rigoroso rispetto delle condizioni prescritte
dal comma 6, dell'art. 19, le quali impongono, tra l'altro, che "la
professionalità vantata dal soggetto esterno non sia rinvenibile nei
ruoli dell'amministrazione" (sentenza n. 9 del 2010) -
l'amministrazione stessa è tenuta a garantire la distinzione
funzionale tra attività di indirizzo politico amministrativo e
attività gestionale, in attuazione dei principi costituzionali di
buon andamento e imparzialità dell'azione dei pubblici poteri.».
Le considerazioni sopra esposte poste a base delle decisioni
citate, in particolare in relazione alle specifiche garanzie che
connotano gli incarichi dirigenziali in modo da assicurare la
tendenziale continuità dell'azione amministrativa ed una chiara
distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico -
amministrativo e quelli di gestione, alla necessità di garantire al
dirigente l'espletamento dell'attività in conformità ai principi di
imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa ex art.
97 Cost., alla correlazione stretta del principio di continuità
dell'azione amministrativa con quello di buon andamento della stessa,
alla necessità di garantire un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti e di una preventiva fase valutativa con
conseguente necessità di emissione di atto espresso motivato
relativo al recesso dall'incarico, dovendosi ritenere necessaria
l'esternalizzazione delle ragioni che giustificano la mancata
conferma del dirigente anche al fine di garantire il diritto alla
tutela giurisdizionale di quest'ultimo nei confronti di un atto
datoriale lesivo, all'inidoneità della natura esterna dell'incarico
a connotare in senso fiduciario il rapporto di lavoro dirigenziale
che deve rimanere caratterizzato, sul piano funzionale, da una netta
separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e
funzioni gestorie, sono applicabili anche alla fattispecie in esame,
comportando l'illegittimità della disciplina denunciata sotto i vari
profili esaustivamente affrontati dalla giurisprudenza costituzionale
relativi alla violazione del principio di imparzialità e buon
andamento dell'azione amministrativa.
Anche la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale
(cfr. sentenza n. 304/2010) ha, a tal proposito, confermato che
perchè possa in concreto operare la differenziazione di compiti di
indirizzo politico e di compiti di amministrazione di tipo
dirigenziale è necessario che il rapporto di ufficio, pur se
caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, sia connotato da
specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in
modo tale da assicurare l'effettivo rispetto dei principi previsti
dall'art. 97 Cost. (cfr. anche Corte cost. n. 103/07) e che in questa
prospettiva i meccanismi di decadenza automatica dei predetti
rapporti in corso si pongono in contrasto con l'indicato parametro
costituzionale in quanto pregiudicano la continuità dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti.
E l'estensione del sistema di caducazione automatica
dell'incarico già previsto per i dirigenti apicali dall'art. 3 della
legge n. 145/2002 ai dirigenti non apicali, di livello generale e
non, esterni operata dall'art. 2, comma 159 del d.l. n. 262/06 conv.
in legge n. 286/06 anche in dottrina non è apparsa coerente con la
ratio di fondo del sistema di cd. spoils system «giacchè la
fissazione della linea di confine tra indirizzo politico ed attività
di gestione amministrativa risulta essere segnata in modo asimmetrico
essendo sì in generale collocata,come è giusto che sia, al vertice
della dirigenza apicale, ma con un tracciato che poi, nel caso di
dirigenti "esterni", va ad inglobare anche dirigenti generali e non
con possibile compromissione, in quest'ultimo caso, del principio di
continuità dell'azione amministrativa e di autonomia della stessa
gestione amministrativa» Giovanni Amoroso - nota a Corte
costituzionale - sentenza n. 161/2008 - dirigenza pubblica e «spoils
system nella giurisprudenza costituzionale» - in Foro Italiano, 2009,
I , p. 1332 e ss.).
D'altra parte nel senso di confermare il contrasto della
disciplina censurata con le norme di cui all'art. 97 e 98 Cost.
soccorre, a contrario, anche quanto affermato dalla sentenza n.
304/2010 della Corte costituzionale che ha invece dichiarato non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 24-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181 (Disposizioni
urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza
del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri), convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, sollevata, in
riferimento agli articoli 97 e 98 della Costituzione, sulla base
delle considerazioni che «la norma impugnata contempla un sistema di
spoils system applicato alle assegnazioni di personale, compresi gli
incarichi di livello dirigenziale, conferiti nell'ambito degli uffici
di diretta collaborazione con il Ministro.
L'analisi della questione sollevata presuppone che siano
richiamati, in via preliminare, da un lato, gli orientamenti della
giurisprudenza costituzionale in ordine al rapporto tra politica e
amministrazione, dall'altro, le linee essenziali della normativa che
definisce le funzioni esercitate dai Ministri e dagli uffici di
diretta collaborazione. Ciò al fine di stabilire quale sia la natura
dell'attività svolta dai predetti uffici e quindi la loro esatta
collocazione nel complessivo quadro dei rapporti tra gli organi di
governo e quelli di gestione.
5.1. - In relazione al primo profilo, deve rilevarsi come la
giurisprudenza costituzionale sia ormai costante nel ritenere che
debba essere assicurata una chiara distinzione tra funzioni politiche
e funzioni amministrative di tipo dirigenziale, al fine di
assicurare, in particolare, la piena attuazione dei principi
costituzionali di buon andamento e di imparzialità dell'azione della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Perchè possa in concreto
operare tale differenziazione di compiti è necessario, altresì,
come puntualizzato da questa Corte, che il rapporto di ufficio, pur
se caratterizzato dalla temporaneità dell'incarico, sia connotato
«da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato
in modo tale da assicurare» l'effettivo rispetto dei principi
consacrati dal citato art. 97 Cost. (sentenza n. 103 del 2007). In
questa prospettiva i meccanismi di decadenza automatica dei predetti
rapporti in corso si pongono in contrasto con l'indicato parametro
costituzionale «in quanto pregiudicano la continuità dell'azione
amministrativa, introducono in quest'ultima un elemento di
parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto
dall'incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la
rimozione del dirigente dall'accertamento oggettivo dei risultati
conseguiti» (da ultimo, sentenze n. 224 e n. 34 del 2010).
5.2. - Con riferimento al secondo aspetto, è sufficiente porre
in evidenza come l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001
attribuisca agli organi di governo le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, che si sostanziano, in particolare, nella
definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e nella
verifica della rispondenza dei risultati dell'attività
amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Il
successivo art. 14, comma 1, dello stesso decreto prevede, poi, che
spetta al Ministro, anche sulla base delle proposte dei dirigenti
generali, periodicamente: a) definire obiettivi, priorità, piani e
programmi da attuare ed emanare le conseguenti direttive generali per
l'attività amministrativa e per la gestione; b) assegnare, a ciascun
ufficio di livello dirigenziale generale, una quota-parte del
bilancio dell'amministrazione, commisurata alle risorse finanziarie,
riferibili ai procedimenti o subprocedimenti attribuiti alla
responsabilità dell'ufficio, e agli oneri per il personale e per le
risorse strumentali allo stesso assegnati (si veda la sentenza n. 103
del 2007).
Tali funzioni - una volta abbandonato «il modello incentrato
esclusivamente sul principio della responsabilità ministeriale, che
negava, di regola, attribuzioni autonome ed esterne agli organi
burocratici» (citata sentenza n. 103 del 2007) - sono nettamente
separate dall'attività gestionale che i dirigenti svolgono mediante
apposite strutture organizzative (cosiddetti uffici di line).
In questo ambito, gli uffici di diretta collaborazione con il
Ministro (cosiddetti uffici di staff), nella configurazione che di
essi ha dato la normativa vigente, svolgono una attività di supporto
strettamente correlata all'esercizio delle predette funzioni di
indirizzo politico-amministrativo. Lo stesso decreto del Presidente
della Repubblica 20 settembre 2007, n. 187 (Regolamento di
organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro
dello sviluppo economico), vigente al momento della adozione
dell'ordinanza di rimessione, prevedeva, al primo comma dell'art. 2,
la facoltà del Ministro di avvalersi «per l'esercizio delle funzioni
ad esso attribuite dagli articoli 4 e 14 del decreto legislativo n.
165 del 2001, degli uffici di diretta collaborazione». Si è
precisato, inoltre, che detti uffici «esercitano le competenze di
supporto all'organo di direzione politica e di raccordo tra questo e
l'amministrazione, collaborando alla definizione degli obiettivi ed
all'elaborazione delle politiche pubbliche, nonchè alla relativa
valutazione ed alle connesse attività di comunicazione, con
particolare riguardo all'analisi dell'impatto normativo, all'analisi
costi-benefici ed alla congruenza fra obiettivi e risultati» (in
questo senso anche l'art. 2 del d. P.R. 28 novembre 2008 n. 198,
recante "Regolamento di definizione della struttura degli uffici di
diretta collaborazione del Ministro dello sviluppo economico", che ha
sostituito integralmente il d. P. R. n. 187 del 2007).
5.3. - Alla luce di quanto sopra, emerge come gli uffici di
diretta collaborazione svolgano un'attività strumentale rispetto a
quella esercitata dal Ministro, collocandosi, conseguentemente, in un
contesto diverso da quello proprio degli organi burocratici. Detti
uffici, infatti, sono collocati in un ambito organizzativo riservato
all'attività politica con compiti di supporto delle stesse funzioni
di governo e di raccordo tra queste e quelle amministrative di
competenza dei dirigenti.
In questa prospettiva, non assume rilievo. contrariamente a
quanto sostenuto dal remittente, la distinzione funzionale tra le
attribuzioni del Ministero e quelle degli uffici in esame, dovendo,
al contrario, sussistere tra loro una intima compenetrazione e
coesione che giustifichi un rapporto strettamente fiduciario
finalizzato alla compiuta definizione dell'indirizzo
politico-amministrativo.
La separazione di funzioni, che la giurisprudenza di questa Corte
ha ritenuto necessaria per assicurare il rispetto, in particolare,
dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità
dell'azione amministrativa, deve essere assicurata, pertanto,
esclusivamente tra l'attività svolta dai Ministri, con il supporto
degli uffici di diretta collaborazione, e quella esercitata dagli
organi burocratici, cui spetta la funzione di amministrazione attiva.
5.4. - Chiarito ciò, deve ritenersi non difforme dagli evocati
parametri costituzionali la norma, contenuta nella disposizione
censurata. che prevede la interruzione del rapporto in corso con il
personale. compreso quello dirigenziale, assegnato agli uffici di
diretta collaborazione al momento del giuramento di un nuovo
Ministro, ove non confermato entro trenta giorni dal giuramento
stesso. La previsione in esame, infatti, si giustifica in ragione del
rapporto strettamente fiduciario che deve sussistere tra l'organo di
governo e tutto il personale di cui esso si avvale per svolgere
l'attività di indirizzo politico-amministrativo. Al momento del
cambio nella direzione del Ministero è, pertanto, legittimo
prevedere l'azzeramento degli incarichi esistenti, che possono essere
confermati qualora il Ministro stesso ritenga che il personale in
servizio possa godere della sua fiducia.
In definitiva, così come la nomina del personale, compreso
quello dirigenziale, può avvenire, in base alla normativa vigente,
intuitu personae, senza predeterminazione di alcun rigido criterio
che debba essere osservato nell'adozione dell'atto di assegnazione
all'ufficio, allo stesso modo. e simmetricamente, è possibile in
qualunque momento interrompere il rapporto in corso qualora sia
venuta meno la fiducia che deve caratterizzare in maniera costante lo
svolgimento del rapporto stesso.
Per le ragioni indicate, pertanto, non è ravvisabile il
denunciato contrasto della norma censurata con gli evocati parametri
costituzionali.».
Infine non appare ragionevolmente giustificata, in violazione
dell'art. 3 Cost., la diversità di trattamento che allo stato
discende dalla sentenza n. 81/2010 della Corte di dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 161, del
decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che
gli incarichi conferiti al personale di cui al comma 6, dell'art. 19,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 conferiti prima del 17
maggio 2006, «cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore del presente decreto», costituente la
disciplina transitoria del sistema di cd. spoils system, rispetto
alla disciplina cd. "a regime" contenuta nell'art. 2 comma 159 del
medesimo d.l. citato, che ha modificato l'art. 19, comma 8 del d.lgs.
n. 165/01, costituente la norma censurata nel presente giudizio,
attesa la sostanziale identità di ratio che sorregge le due norme.
Ne consegue, alla luce delle superiori considerazioni, che la
norma censurata, determinando una interruzione automatica del
rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine
stabilito senza le garanzie e le valutazioni sopra ricordate, si
pone, secondo il Giudice rimettente, in contrasto con gli artt. 97 e
98 Cost. (oltre che con l'art. 3 Cost.), i quali costituiscono regole
che disciplinano il corretto esercizio della discrezionalità della
pubblica amministrazione e, pur nell'ambito della privatizzazione del
rapporto di lavoro pubblico, costituiscono fonte di obbligo per la
stessa amministrazione di conformarsi ai doveri ivi previsti.
La questione sollevata è infine rilevante, in quanto, da un
lato, la norma denunciata dovrebbe necessariamente essere applicata
al caso di specie e precluderebbe l'accoglimento della domanda
proposta di condanna dell'amministrazione alla reintegrazione del
ricorrente nell'incarico dirigenziale a suo tempo conferitogli ed al
risarcimento del danno cagionato, ed in quanto dall'altro lato,
l'eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma stessa
(nella parte in cui dispone ex lege la cessazione anticipata ed
automatica dell'incarico dirigenziale conferito ai sensi del comma 6
dell'art. 19 del d.lgs. n. 165/01) renderebbe illegittimo il
provvedimento di revoca dell'incarico, facendo sorgere in capo al
ricorrente il diritto al ripristino dello stesso sino alla sua
naturale scadenza o, comunque, all'eventuale risarcimento del danno,
e ciò pur volendo prescindere da ogni preventiva delibazione circa
la sussistenza degli altri elementi costitutivi della domanda
risarcitoria quale ad es. la colpa dell'amministrazione.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge n. 87/53,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, con riguardo
agli artt. 3, 97 e 98 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8 del d.lgs. n.
165/01, come modificato dall'art. 2, comma 159 del d.l. n. 262/06,
convertito con modificazioni in legge n. 286/06, e nel testo vigente
prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del d.lgs. n. 150/09, nella
parte in cui prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale
conferiti ai senso del comma 6 cessano decorsi novanta giorni dal
voto sulla fiducia al Governo.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Dispone che la cancelleria notifichi la presente ordinanza alle
parti costituite ed al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunichi la medesima ordinanza al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.

Roma, addì 9 dicembre 2010

Il giudice: Redavid