1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 19-5-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 407 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 ottobre 2003
Ordinanza emessa il 28 ottobre 2003 dal giudice di pace di Roma nel procedimento civile vertente tra Petrangolo Antonio e Comune di Roma Circolazione stradale - Regolamentazione della circolazione nei centri abitati - Facolta' dei Comuni, quali enti proprietari della strada, di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al pagamento di una somma (c.d. ticket) - Delega della relativa disciplina al Governo - Mancata indicazione di principi e criteri direttivi in ordine alle zone da sottoporre a vincolo e alla tariffazione - Previsione, nella sola normativa delegata, dell'emanazione di direttive ministeriali per i Comuni - Eccesso di delega - Incidenza sulla liberta' di circolazione - Violazione dei principi di eguaglianza e di imparzialita' amministrativa - Impedimento alla fruizione in condizioni di parita' del bene demaniale della strada - Discriminazione dei cittadini in base alle condizioni economiche - Contrasto con il principio di capacita' contributiva - Violazione della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte. - Legge 13 giugno 1991, n. 190, art. 2, comma 1, lett. f) [recte: d)]; codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 7, comma 1, lett. f). - Costituzione, artt. 3, 16, 23 e 76 [53 e 97]. (004C0558) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 19-5-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Ha emesso la seguente ordinanza nella causa iscritta al numero
586 contenzioso anno 01, tra avv. Antonio Petrangolo, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Villini n. 18 e difeso dal medesimo ex
art. 86 c.p.c., attore, e comune di Roma, in persona del sindaco
legale rappresentante, convenuto contumace.

Premesso in fatto

Il sig. avv. A. Petrangolo ha proposto ricorso avverso sanzione
amministrativa inflittagli per avere omesso il pagamento del ticket
relativo al parcometro (art. 7, lettera f, codice strada).
Deduceva il ricorrente l'incompetenza dell'ausiliario del
traffico che aveva elevato la relativa contravvenzione. Il giudice
d'ufficio sollevava eccezione d'incostituzionalità, come appresso
motivata per violazione artt. 76, 16, 3, 23 Cost.

D i r i t t o

1. - Violazione articolo 76 della Costituzione: eccesso di
delega.
Il potere dei comuni, quali proprietari delle strade comunali, di
subordinare il parcheggio e la sosta nelle strade al pagamento di una
somma, trova il suo titolo nella legge delega al Governo per la
formazione del codice della strada 13 giugno 1991 n. 190, art. 2,
lettera d), che nello stabilire l'oggetto dell'emanando codice della
strada, sancisce, tra l'altro ...: ... «d) previsione della facoltà
dell'ente proprietario della strada di subordinare il parcheggio e la
sosta dei veicoli al pagamento di una somma», senza null'altro
aggiungere e/o specificare in ordine ai principi e criteri direttivi
di tale subordinazione, nè in ordine ai criteri impositivi.
Eppure la Costituzione ha circoscritto entro limiti ben precisi
il ricorso alla delega legislativa, al fine di impedire le cosiddette
deleghe in bianco. È per questo che l'articolo 76 Cost. stabilisce
in maniera esplicita quali limiti insormontabili alla delega della
funzione legislativa:
1) la determinazione, esclusivamente da parte del Parlamento,
dei principi e criteri direttivi;
2) il tempo limitato;
3) l'oggetto che deve essere ben definito e circoscritto.
Nella fattispecie, risulta del tutto omessa la determinazione dei
principi e criteri direttivi e di valutazione che possono rendere una
zona di tale eccezionale rilevanza, rispetto al tessuto urbanistico e
alle caratteristiche ordinarie dello stesso, da rendere necessario il
pagamento del cosiddetto ticket.
Omesso è altresì ogni criterio di determinazione della tariffa
di pagamento neppure nei suoi limiti minimi e massimi: siamo in
realtà, in presenza di una vera delega in bianco, che priva il
cittadino di ogni garanzia, a fronte di decisioni spesso, in realtà,
arbitrarie del potere esecutivo, sia in ordine alle località
sottoposte a vincolo, sia in ordine alle somme da pagare.
Nè tali criteri possono essere individuati nel generico
riferimento alle esigenze di tutela della sicurezza stradale di cui
al primo comma, articolo 2, legge n. 190/1991: tale criterio è
invero riferito genericamente alla disciplina generale dell'intero
codice della strada, ma non è riferito, nè importa ex se, alcuna
implicazione precisa e determinata in ordine alla scelta dei luoghi
determinati da sottoporre all'onere del pagamento, nè ai criteri di
determinazione delle somme da imporre.
L'impossibilità di assumere quello della sicurezza della
circolazione quale criterio, per la fattispecie che interessa,
risulta del resto dalla intrinseca mancanza di ragionevolezza,
illogicità e inadeguatezza dello strumento, giacchè la stessa auto,
parcheggiata nel medesimo posto non rende la circolazione più
sicura, se il parcheggio è a pagamento anzichè essere gratuito.
Si tratta sempre del medesimo posto, occupato, nel caso di
parcheggio gratuito, da chi si serve della strada uti cives (o
equiparato), nel secondo caso, da quel cives che ha maggiori
possibilità economiche: cambia la posizione soggettiva
dell'occupante, non la sicurezza della circolazione, posto che i
posti per il parcheggio (gratuito o a pagamento) sono sempre gli
stessi.
Appare evidente che quindi, nella specie, non essendo stati
predeterminati nella legge di delegazione i principi e i criteri
direttivi relativamente al parcheggio a pagamento, non appare
infondato ritenere esistente la violazione dell'articolo 76 della
Costituzione, con eccesso di delega.
La Costituzione, invece, obbliga il legislatore alla
predeterminazione dei principi e criteri direttivi, al fine di
evitare, come sta in realtà accadendo, che il potere normativo
concesso all'esecutivo possa essere esercitato in modo divergente
dalle finalità che lo ispirano: se tali finalità non sono chiare e
precise, l'Esecutivo ha modo di giustificare ogni proprio arbitrio.
«Quando la determinazione dei principi e criteri manchi, oppure si
identifichi con la mera indicazione dell'oggetto stesso della delega,
si può avere nell'atto delegante illegittimità costituzionale
rilevabile». (Cons. St. IV, 14 maggio 1974, n. 360). «Se la legge
delegante non contiene neanche in parte i requisiti relativi ai
principi ai criteri direttivi sorge il contrasto tra l'articolo 76
Cost. e norma delegante, denunciabile al sindacato della Corte
costituzionale». (C. cost. 26 gennaio 1957, n. 3).
Nella specie l'omissione nella legge di delega dei principi e dei
criteri direttivi, stabiliti in maniera uniforme per l'intero
territorio nazionale, ha prodotto situazioni aberranti, sia quanto
alla continua estensione delle zone soggette al pagamento
(comprendendovi anche zone periferiche, di nessun eccezionale rilievo
urbanistico) spesso su sollecitazione dei cittadini residenti (che,
con il parcheggio a pagamento, vengono in pratica ad acquisire una
servitù di fatto, aumentando il valore del proprio immobile), sia
quanto ai criteri di determinazione del ticket, variabili non solo da
città a città, ma altresì per la stessa città, a seconda delle
zone e delle ore.
In pratica è la commercializzazione di quel bene demaniale,
d'uso generale immediato e gratuito, che è la strada, del quale il
codice prevede l'inalienabilità (art. 822 c.c.) e
l'incommerciabilità.
Non va sottaciuta la circostanza che la stessa autorità
delegata, resasi conto del vuoto normativo in ordine ai criteri e
principi direttivi di cui trattasi, ha cercato, a suo modo, di porvi
rimedio, stabilendo nel codice della strada, (d.P.R. n. 85/1992,
art. 7, lett. f), di demandare al Ministro dei lavori pubblici, di
concerto con la Presidenza del Consiglio, il compito di stabilire le
direttive in ordine alle deliberazioni delle giunte comunali delle
aree destinate a parcheggio, nonchè le condizioni e tariffe: tale
soluzione non sana l'illegittimità rilevata, anzi ne costituisce un
ulteriore aggravamento. Invero l'articolo 76 Cost. stabilisce una
riserva di legge in materia disponendo che i principi e i criteri
direttivi, relativi alla materia delegata, devono essere stabiliti
solo dal Parlamento e adottati con l'atto formale della legge di
delegazione.
Nella specie non solo il Parlamento ha omesso nella legge di
delegazione di formulare detti principi, ma il Governo, sua sponte e,
a sua volta senza neppure averne ricevuto una seppure impossibile
delega, ha delegato un suo Ministro all'emanazione di detti criteri.
È evidente la violazione non solo dell'articolo 76 Cost., ma il
difetto assoluto di potere del Ministro dei lavori pubblici in
materia, realizzandosi in tal modo quella forma più grave di
incompetenza del soggetto denominata «straripamento di potere».
A completamento della situazione giova ricordare che la legge 22
marzo 2001, n. 85, di delega al Governo per la revisione del nuovo
codice della strada, pur prevedendo all'articolo 2, numero 7, lett.
o), la facoltà del Governo di rivedere la disciplina del parcheggio
nei centri abitati, nulla dice riguardo ai principi e ai criteri
direttivi di tale disciplina.
2. - Violazione articolo 16 della Costituzione.
A norma dell'articolo 16 Cost. «Ogni cittadino può circolare e
soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale,
salvo la limitazione che la legge stabilisce in via generale per
motivi di sanità e sicurezza ...». Nella nostra Costituzione
pertanto la libertà di circolazione è sottoposta alla seguente
tutela:
1) riserva di legge («salvo le limitazioni che la legge
stabilisce ...»);
2) possibilità di limitazione circoscritta a motivi di
sanità e sicurezza.
L'articolo 16 Cost. risulta violato in ordine ai motivi con i
quali si possa giustificare la limitazione di cui trattasi: a norma
dell'articolo 16 essi possono essere costituiti solo da motivi di
sanità e sicurezza.
Nella specie, la legge n. 190/1991 non indica alcuna motivazione
in ordine ai criteri delle aree da sottoporre a vincolo, come già
visto a proposito dell'articolo 76 Cost., lasciando in tale campo
assoluta libertà all'Esecutivo. In merito va ricordato che l'ambito
dell'articolo 16 Cost. non può essere circoscritto alla libertà
della circolazione delle persone come pedoni, escludendo da tale
ambito e dalla relativa tutela i mezzi di circolazione.
Una simile interpretazione dell'art. 16 sarebbe priva di
fondamento logico, letterale e storico e sarebbe certo al di là
della realtà.
L'uomo, quale essere ragionevole, si è dato da sempre dei mezzi
che l'hanno aiutato (cavallo, carro, cicli, auto, ecc.) nella
circolazione moltiplicando gli effetti dello sforzo muscolare. L'uso
di tali mezzi è divenuto indispensabile man mano che si sono estese
le città e moltiplicati i rapporti; l'avvento dell'auto ha poi
annullato le distanze intensificando i rapporti di lavoro e i
traffici, i rapporti sociali.
Sarebbe impensabile mantenere l'attuale livello di sviluppo senza
l'ausilio di tali mezzi di circolazione: incidere sulla libertà di
circolazione dei mezzi è come agire sulla libertà di circolazione
delle persone.
Se la tutela della circolazione fosse limitata alla tutela della
persona fisica del pedone, il Costituente non avrebbe avuto
necessità di curare, accanto all'articolo 13 Cost. (libertà della
persona), l'articolo 16 (libertà di circolazione) essendo la
libertà di circolazione della persona fisica - pedone già compresa
nell'articolo 13 Cost.
Una tutela della circolazione limitata ai pedoni sarebbe una
garanzia così fuori del tempo da considerarsi irridente e irrisoria,
ove si pensi all'enorme estensione delle metropoli, alle grandi
distanze per raggiungere posti di lavoro e agli intensi rapporti
interpersonali che caratterizzano la nostra epoca, nonchè alle
insufficienze croniche, mai superate dei mezzi pubblici di trasporto.
Garantire la libertà di circolazione senza garantire
contestualmente la possibilità di usare mezzi idonei alla stessa è
contraddittorio, giacchè non può aversi circolazione adeguata senza
mezzi idonei; una circolazione solamente pedonale o riservata ai
mezzi pubblici (notoriamente insufficienti) paralizzerebbe la vita
economica e sociale.
Pertanto, le limitazioni di cui all'articolo 16 Cost. devono
essere riferite anche ai mezzi di trasporto, sia quanto alla riserva
di legge sia quanto alle motivazioni che possono essere solo di
sanità e di sicurezza.
Nella legge di delega n. 190/1991, come sopra ricordato, non vi
è alcuna limitazione o indicazione sui motivi che possono
legittimare il parcheggio a pagamento nè sui principi e criteri
direttivi della scelta delle aree da sottoporre a vincolo. Tutto ciò
non solo costituisce violazione dell'articolo 76 Cost., ma altresì
dell'articolo 16: ai sensi dell'art. 16 Cost. la materia può essere
disciplinata solo con legge formale, almeno quanto ai principi e
criteri direttivi, e non rimessa alla discrezione del Ministro dei
lavori pubblici, come avvenuto con la delega ex articolo 7, lettera
f) del codice della strada.
Anche quanto ai motivi, sono in realtà inesistenti le ragioni di
sicurezza e/o sanità previste dalla Costituzione: se invero il
pericolo per la sicurezza o sanità fosse dato dall'occupazione
dell'area con il parcheggio, tale occupazione - e quindi il pericolo
- rimane, come sopra accennato, anche se l'area viene occupata dietro
pagamento, anzichè essere gratuita, nessun vantaggio ne segue alla
sanità e alla sicurezza pubblica dal pagamento.
Neppure può ritenersi che diminuisca il flusso delle auto, posto
che non diminuisce il numero dei posti occupabili per il parcheggio.
È di tutta evidenza che il ricorso a motivazioni di sicurezza
e/o di sanità o di buon uso della strada è del tutto pretestuoso e
di comodo, ed evidenzia così la irragionevolezza del provvedimento.
Tutto ciò trova conferma nelle stesse delibere degli enti locali
(vedi delibera Comune di Roma 1° dicembre 1995 ove può leggersi «la
tariffazione del posto privato costituisce l'elemento strategicamente
più forte per l'indirizzo della domanda di trasporto verso i vettori
collettivi»), confermando in tal modo l'inesistenza di motivi di
sicurezza e sanità e la rispondenza del provvedimento a motivi di
politica dei trasporti, ove vengono fatte valere motivazioni
(scoraggiare l'uso dell'auto privata) non previste, anzi in contrasto
con la Costituzione, in una situazione ove, data la già notoria
insufficienza dei trasporti pubblici, incidere nel trasporto privato
significa privare il cittadino di un fondamentale diritto,
spettantegli non solo uti cives, ma altresì quale uomo, costituendo
il diritto alla circolazione uno dei fondamentali diritti dell'uomo
(vedi articolo 13 Dichiarazione diritti dell'uomo 12 dicembre 1948;
art. 12 Patto internazionale dei diritti civili e politici - New York
1978; art. 2 Convenzione europea sui diritti dell'uomo - Roma
4 novembre 1950).
In realtà, nella specie, prendendosi a pretesto il buon uso
della strada, si tende a raggiungere scopi non previsti dalla legge e
in contrasto con le libertà costituzionali.
L'onere così imposto agli utenti della strada dà, in realtà,
vita ad un istituto nullo, perchè privo di causa giuridica: esso non
è per la legge nè un'imposta, nè una tassa, nè un contributo, non
avendo nessuna di tale qualificazione: nè può essere ritenuto
prezzo pubblico, essendo inesistente la custodia, del cui servizio
dovrebbe essere il corrispettivo: in più vi è la considerazione che
la strada, quale bene demaniale, è stata già costruita con il
danaro dei cittadini, i quali sono, così, nuovamente chiamati a
pagare, per quello stesso bene, il cui uso dovrebbe essere gratuito,
dovendo il relativo costo essere coperto con le imposte, essendo la
strada un servizio a utilità generale e indivisibile.
3. - Violazione articolo 3 della Costituzione.
Se poi si volesse sostenere che il parcometro a pagamento
costituisca un mezzo per scoraggiare il mezzo del veicolo, non può
non evidenziarsi la illegittimità costituzionale che ne deriva, per
violazione del principio di uguaglianza dei cittadini, senza
distinzioni legate alle condizioni personali e sociali, nonchè al
principio di imparzialità dell'azione amministrativa di cui
all'articolo 97 Cost.
In verità nell'accesso ad un servizio pubblico talmente
essenziale e generale quale la strada, al punto che essa, per la sua
intrinseca destinazione all'uso immediato e diretto dei cittadini è
dalla legge annoverata esplicitamente tra i beni demaniali (art. 822
c.c.), inalienabili e incommerciabili, viene operata una grave
discriminazione, privilegiando chi paga il ticket e cioè chi ha
maggiori possibilità economiche.
Tale preferenza, accordata a chi ha tali possibilità
nell'accesso a detto servizio pubblico, viene a realizzarsi, in
realtà, sulla base delle condizioni economiche personali
dell'utente: a norma dell'articolo 3 Cost., tale criterio non può
essere assunto quale metro discriminatorio, violandosi il principio
di uguaglianza di trattamento garantito dalla Costituzione.
È evidente la differenza di trattamento che ne consegue tra chi
è in grado di pagare il ticket (che per una giornata di lavoro
raggiunge il livello minimo notevole di 8/10 euro circa) a fronte di
chi non abbia tali possibilità.
Al primo è concesso, in conseguenza delle sue condizioni
economiche, di usufruire della strada e delle relative possibilità
di parcheggio; al secondo tale possibilità viene negata in forza di
una norma che gli impone un onere sproporzionato alle proprie
possibilità.
Tale rilievo risulta poi in tutta la sua gravità ove si rifletta
che la Costituzione all'articolo 3, secondo comma, recita: «È
compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la
effettiva partecipazione di tutti i lavoratori alla organizzazione
politica, economica, sociale del Paese».
Se si riflette che l'automobile è oggi, data l'estensione delle
città, il pendolarismo, la cronica inefficienza e/o insufficienza
dei mezzi pubblici di trasporto, il mezzo ordinario per recarsi al
lavoro, ne segue che i lavoratori e i meno abbienti, che dovrebbero
essere quelli meglio tutelati dallo Stato, sono invece quelli più
colpiti e discriminati: basti pensare che la retribuzione media di un
impiegato è di 1.200 euro circa mensili, il ticket in media è in un
euro l'ora. Per 8 ore giornaliere per 25 giorni mensili, il costo è
di circa 200 euro, cioè circa un sesto dello stipendio, il che non
può essere ritenuto equo e conforme al principio della capacità
contributiva, cui dovrebbe ispirarsi ogni prestazione patrimoniale,
richiesta autoritativamente, ai sensi dell'articolo 53 Cost.
4. - Violazione articolo 23 della Costituzione.
Va altresì evidenziato che la tariffazione del parcometro non
trova nella legge n. 490/1991 di delegazione alcun criterio di
determinazione, lasciandosi tutto al mero arbitrio dell'Esecutivo, in
palese violazione dell'articolo 23 Cost.: nè migliore sorta è
toccata sul punto alla legge n. 85/2001 di delega per la revisione
del nuovo codice della strada.
In merito la Corte costituzionale ha da tempo sancito il
principio che «il carattere impositorio della prestazione non è
escluso per il solo fatto che la richiesta del servizio dipenda dalla
volontà del privato: ed invero tutte le volte in cui un servizio, in
considerazione di una sua particolare rilevanza, venga riservato alla
mano pubblica e l'uso di esso sia da considerarsi essenziale ai
bisogni della vita, è d'uopo riconoscere che la determinazione
autoritaria delle tariffe deve assimilarsi nella realtà ad una vera
e propria imposizione patrimoniale.
Se è vero che il cittadino è libero di stipulare o no un
contratto, è altrettanto vero che questa libertà si riduce alla
possibilità di scegliere fra la rinunzia di un bisogno essenziale e
l'accettazione di condizioni e di obblighi unilateralmente e
autoritariamente prefissati.
Si tratta insomma di una libertà formale, perchè la scelta nel
primo senso comporta il sacrificio di interesse assai rilevante. Si
deve quindi ritenere che quando si tratta di un servizio essenziale
(e nessuno può dubitare che tale sia quello del parcheggio sulle
strade urbane), la determinazione delle tariffe non possa essere
rimessa all'arbitrio delle autorità, ma debba essere assistita da
quelle garanzie che la Costituzione ha voluto assicurare attraverso
la riserva di legge (art. 23 Cost.)», (Corte, costituzionale 9 aprile
1963, n. 72), con la indicazione, almeno, dei criteri idonei a
delimitare la discrezionalità della pubblica ammiistrazione, per
ciò che attiene sia al quantum che ai soggetti passivi (vedi Corte
costituzionale n. 210/1971; idem n. 67/1973; idem n. 93/1963) al fine
di escludere che la discrezionalità si trasformi in arbitrio.
Nella specie la legge n. 190/1991 non contiene nessun criterio
non solo quanto alle zone da sottoporre al vincolo come sopra già
ricordato, ma neppure in ordine ai criteri per la tariffazione,
neppure quanto ai limiti minimi e massimi: sotto tale profilo si
ritiene sussistano fondati dubbi di costituzionalità (v. C. cost.
n. 36 del 27 giugno 1953; idem n. 2 del 30 gennaio 1962; idem
n. 70/1960; idem n. 65/1962; idem n. 210/1971; idem n. 257/1982).

P. Q. M.
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 2, comma 1, lettera f)
della legge di delega n. 190/1991 e dell'articolo 7, comma 1, lettera
f) del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, in relazione agli
articoli 76, 3, 16, 23 della Costituzione nella parte in cui viene
delegata la disciplina della facoltà dell'ente proprietario della
strada di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al
pagamento di una somma, senza la previa determinazione con la legge
di delega dei principi e criteri direttivi sia in ordine alle zone da
sottoporre a vincolo sia in ordine alla tariffazione, impedendo
altresì ai cittadini di fruire in condizioni di parità del bene
demaniale della strada, ma discriminando gli stessi in base alle
condizioni economiche;
Rimette le eccezioni di incostituzionalità sopra indicate alla
Corte cotituzionale al fine della relativa decisione; a tal fine
dispone che, previa notificazione della presente ordinanza alle parti
in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè la sua
comunicazione al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica, da effettuarsi a cura della cancelleria,
la stessa sia trasmessa alla Corte costituzionale a cura della stessa
cancelleria unitamente agli atti di causa e alla prova delle
notificazioni e comunicazioni previste dall'articolo 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87.
Roma, addì 28 ottobre 2003
Il giudice di pace: Claudio
04C0558