Serie Generale n. 187 del 13-8-2018
SUPPLEMENTI ORDINARI
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 24 luglio 2018
Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2017. (Delibera n. 16/SEZAUT/2018/INPR). (18A05261) (GU Serie Generale n.187 del 13-08-2018 - Suppl. Ordinario n. 38)

LA CORTE DEI CONTI
Sezioni delle autonomie

Nell'adunanza del 24 luglio 2018;
Visto l'art. 100, comma 2, della costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
Costituzionale;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243 recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della costituzione, come modificata dalla
legge 12 agosto 2016, n. 164;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali (TUEL) e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 148-bis, del TUEL, così come
introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell'art. 3, decreto-legge
10 ottobre 2012 n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il
2006) ed in particolare l'art. 1, commi 166 e seguenti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonchè ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Vista la legge 7 aprile 2014, n. 56 recante le disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni;
Vista la legge 11 dicembre 2016, n. 232 recante le disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017/2019, in
particolare l'art. 1, comma 433 e seguenti;
Vista la legge 7 agosto 2016, n. 160, di conversione del decreto
legge 24 giugno 2016, n. 113, recante «Misure finanziarie per gli
Enti territoriali e il territorio»;
Visto il decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con
modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 21
febbraio 2017, n. 21 che ha adottato il regolamento recante criteri e
modalità di attuazione dell'art. 10, comma 5, della legge 24
dicembre 2012, n. 243;
Vista la legge 27 dicembre 2017, n. 205 recante le disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018/2020;
Visto il decreto ministeriale del Ministro dell'interno del 7
maggio 2018 recante la proroga della sospensione dei termini di
alcuni adempimenti finanziari, contabili e certificativi per i comuni
compresi negli allegati 1, 2 e 2-bis, del decreto-legge 17 ottobre
2016, n. 189, convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre
2016, n. 229, tra cui la proroga al 30 settembre 2018 del termine per
l'approvazione del rendiconto della gestione 2017;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni Riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modifiche e
integrazioni;
Viste le note del Presidente della Corte dei conti n. 1300 e n.
1301 del 10 luglio 2018, con le quali è stata trasmessa ai
Presidenti dell'ANCI e dell'UPI la bozza del questionario relativo al
rendiconto 2017;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 1288 del 5
luglio 2018 di convocazione della Sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna;
Vista la nota n. 373 del 16 luglio 2018 fatta pervenire dall'UPI;
Valutate le osservazioni rappresentate dall'ANCI - IFEL con nota
del 19 luglio 2018 e nell'incontro del 23 luglio 2018;
Uditi i relatori, Consiglieri Rinieri Ferone e Elena Brandolini;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte
integrante della presente deliberazione, riguardanti le linee guida e
il questionario, cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi
166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge
finanziaria per il 2006), richiamato dall'art. 1, comma 3,
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della
relazione sul rendiconto dell'esercizio 2017.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.

Così deliberato in Roma nell'adunanza del 24 luglio 2018.

Il Presidente: Buscema

I relatori: Ferone - Brandolini

Depositata in segreteria il 30 luglio 2018

Il dirigente: Prozzo

Allegato 1

LINEE GUIDA E RELATIVO QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE
ECONOMICO FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ARTICOLO 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005,
N. 266. RENDICONTO DELLA GESTIONE 2017


1. Le presenti linee guida accompagnano, come di consueto, il
questionario finalizzato alla predisposizione delle relazioni sul
bilancio consuntivo degli Enti locali che gli Organi di revisione
economico-finanziaria dei medesimi devono inviare alle Sezioni
regionali di controllo, competenti per territorio, ai fini
dell'espletamento del controllo di regolarità e di legittimità sui
bilanci e rendiconti introdotto dall'art. 1, commi 166 e seguenti,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in seguito, potenziato con le
misure introdotte dal d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, e, quindi, trasfuso nell'art. 148-bis
del TUEL.
Come espressamente stabilito dalla richiamata disposizione
normativa, infatti, tale controllo è svolto sulla base di criteri e
linee guida definite in modo unitario dalla Corte dei conti, le
quali, da un lato costituiscono le basi per una più proficua
collaborazione tra la Corte stessa e le Istituzioni territoriali e,
dall'altro, rappresentano lo strumento essenziale per una più
efficace e sinergica cooperazione tra organi di controllo interno ed
esterno.
Alle linee guida e all'annesso questionario, infatti, devono fare
riferimento sia l'Organo di revisione degli enti locali, per le
attività di controllo agli stessi demandate, quanto le Sezioni
regionali di controllo - anche delle Regioni a statuto speciale e
delle due Province autonome di Trento e di Bolzano - per le analisi
di competenza e, in particolare, per la verifica del rispetto degli
obiettivi del pareggio di bilancio, dei vincoli di finanza pubblica e
della sostenibilità dell'indebitamento.
Per le Sezioni regionali di controllo, tuttavia, le linee guida ed
il questionario costituiscono un supporto operativo che non limita
gli approfondimenti istruttori di cui le stesse ravvisino la
necessità, anche in relazione ad ulteriori profili contabili e
gestionali ritenuti di interesse, in ordine ai quali le
Amministrazioni e gli Organi di revisione contabile dovranno
garantire tutte le informazioni richieste, secondo le indicazioni
fornite dalle Sezioni di controllo territorialmente competenti.
In relazione, poi, all'attività delle Sezioni regionali di
controllo delle Regioni a statuto speciale e delle due Province
autonome, detti documenti potranno essere utilizzati nel rispetto dei
regimi di autonomia differenziata applicabili e, pertanto, in tale
ottica, i revisori dei predetti enti potranno richiamare, negli
appositi quadri riservati ai chiarimenti, la normativa di settore
eventualmente applicata in luogo di quella nazionale citata nel
questionario.
2. Con specifico riferimento all'Organo di revisione dell'ente
locale, si ricorda che lo stesso, da un lato, assume la
qualificazione di organo tecnico di controllo che somma su di sè
obblighi e responsabilità della revisione, da svolgere in aderenza a
precise regole giuridiche, e, dall'altro, assume l'obbligo della
prestazione non nell'interesse esclusivo del committente (l'ente
locale) bensì nell'interesse pubblico alla sana e corretta gestione
dell'ente. Depone in tal senso, la disposizione dell'art. 239 del
TUEL, che ne suggella l'imprescindibile rapporto di collaborazione
con la Corte dei conti, istituendo uno stretto raccordo sul piano
soggettivo tra i controlli interni e quelli esterni relativi alla
gestione. Il tutto in coerenza con il nuovo sistema dei controlli
interni delineato dal d.l. n. 174/2012, che attribuisce all'organo di
revisione una funzione neutra, a tutela ausiliaria di un interesse
generale dello Stato ordinamento.
In tale contesto, si raccomanda agli Organi di revisione contabile
la costante vigilanza sulla corretta attuazione dei principi
contabili sanciti dal d.lgs. n. 118/2011 e si richiamano, in
proposito, gli indirizzi e le soluzioni interpretative forniti dalla
Sezione delle autonomie in materia di contabilità armonizzata (cfr.
deliberazioni n. 4/INPR, n. 31/INPR e n. 32/INPR del 2015; n. 3/QMIG,
n. 9/INPR, n. 26/QMIG e n. 31/FRG del 2016; n. 15/QMIG, n. 14/INPR
del 2017; n. 2/QMIG e n. 8/INPR del 2018).
Inoltre, l'esigenza che l'attività di controllo della Corte sia
sempre più orientata alla valutazione dei risultati ottenuti nelle
diverse aree di intervento delle politiche pubbliche (SS.RR in sede
di controllo, deliberazione n. 12/SSRRCO/INPR/17), implica una
maggiore attenzione ai fenomeni gestori che richiedano una
ricalibratura degli interventi, specie ove questi presentino impatti
sui conti non in linea con le attese o dimostrino risultati non
corrispondenti agli obiettivi.
Non bisogna trascurare, sul punto, che il sindacato di legittimità
e regolarità sui bilanci dei singoli enti locali esercitato dalle
Sezioni regionali di controllo ha assunto progressivamente caratteri
cogenti nei confronti dei destinatari, al fine di prevenire o
contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare
l'equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni,
vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato
finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari. Peraltro, i
vincoli di finanza pubblica posti a tutela dell'unità economica
della Repubblica sono, oggi, ancor più pregnanti nel quadro
delineato dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del
2012, che nel comma premesso all'art. 97 Cost., richiama il complesso
delle pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico (cfr. ex plurimis: Corte
Costituzionale, sentenze: n. 198 del 2012, n. 60 del 2013, n.
40/2014, n. 155/2015; n. 188/2016; n. 228 del 2017).
In questa prospettiva, pertanto, si richiede agli Organi di
revisione contabile di effettuare valutazioni in ordine all'efficacia
delle politiche adottate ed alla qualità dei servizi resi dagli enti
controllati, ponendo a raffronto i risultati conseguiti con gli
obiettivi programmatici originariamente dagli stessi definiti.
3. Ciò precisato, si evidenzia che il questionario qui allegato,
relativo al rendiconto della gestione 2017, si pone in linea con il
percorso già da tempo intrapreso da questa Sezione delle autonomie
in relazione alla nuova impostazione sia dei controlli finanziari
intestati alle Sezioni regionali di controllo dalla sopra richiamata
normativa, sia delle finalità conoscitive da soddisfare attraverso
la tradizionale interlocuzione con l'Organo di revisione dell'ente.
Pertanto lo stesso è stato concepito in forma semplificata, ossia
tenendo conto di un criterio di razionalizzazione complessiva dei
flussi informativi destinati a consentire alle Sezioni regionali di
controllo di poter condurre le proprie analisi sulla sana gestione
degli enti locali, in grado di evitare duplicazioni di richieste di
dati contabili facilmente reperibili nella Banca dati delle
Amministrazioni pubbliche (BDAP), cui gli enti locali sono obbligati
a trasmettere non solo gli schemi di bilancio e di rendiconto ma,
anche, i numerosi allegati obbligatori previsti sia per l'uno che per
l'altro.
In siffatto contesto operativo, agli Organi di revisione degli
enti, si chiede, in particolare, di vigilare sul corretto adempimento
degli obblighi di trasmissione alle banche dati gravanti sui medesimi
enti e, nel contempo, di assicurare l'attendibilità dei dati
trasmessi nonchè di attestare la congruenza di quelli inseriti in
BDAP e in altre banche dati (es.: banca dati Partecipate) con quelli
presenti nei documenti contabili dell'ente.
Infatti, la possibilità di soddisfare, per le richiamate esigenze
di semplificazione, le necessità informative connesse al sistema di
controllo e referto della finanza territoriale con i dati provenienti
dal sistema gestionale BDAP, non esonera i Revisori dal compito di
verificare che i canali informativi sopra richiamati siano
adeguatamente alimentati dagli enti, segnalando alla competente
struttura di questi la necessità di inserire le informazioni
mancanti. Analoga segnalazione dovrà essere fatta in caso di errata
comunicazione dei dati al fine delle necessarie rettifiche.
Si ribadisce, altresì, quanto già detto nelle precedenti linee di
indirizzo (deliberazione n. 6/SEZAUT/2017/INPR) e cioè che gli
Organi di revisione dovranno registrarsi nel sistema BDAP-Bilanci
Armonizzati per poter accedere, in visualizzazione, a tutti i
documenti contabili (Schemi di Bilancio, Piano dei conti integrato -
con i relativi dati contabili analitici e Piano degli Indicatori e
Risultati attesi) relativi all'ente o agli enti di propria
competenza, rinviando alle predette linee di indirizzo per gli
ulteriori aspetti inerenti le modalità tecniche di registrazione.
4. Operata tale doverosa premessa di ordine metodologico, nel
merito, prima di passare all'illustrazione della struttura del
questionario, appare utile richiamare l'attenzione sulla
obbligatorietà del rispetto dei termini per l'approvazione del
rendiconto. Ciò in quanto la rendicontazione, simmetricamente alla
tempestiva programmazione per un corretto sviluppo delle politiche di
bilancio, rappresenta al contempo la certificazione dei risultati
dell'esercizio trascorso ma anche il presupposto per gli eventuali
interventi di variazione delle previsioni del bilancio in corso di
gestione.
Il ritardo in questo adempimento, per quanto possa desumersi
dall'andamento non fluido delle acquisizioni del documento alla BDAP,
ha presentato aspetti di criticità anche per l'esercizio 2017 e deve
essere considerato un "vulnus" dell'ordinato svolgersi del ciclo di
bilancio la cui importanza si misura, indirettamente, anche nelle
conseguenze previste dall'art. 243, comma 6, TUEL che assoggetta gli
enti ritardatari, in via provvisoria, ai controlli centrali previsti
per gli enti strutturalmente deficitari, in materia di copertura di
alcuni servizi (si vedano in proposito le istruzioni di cui al
decreto del Ministero dell'Interno 23 aprile 2018). Più in generale,
poi, non va trascurata da parte dei revisori una sensibilizzazione
degli organi competenti sui motivi sottesi alle finalità
sollecitatorie che diffusamente assistono diversi adempimenti, di
natura soprattutto informativa, a carico degli enti e che assumono
rilevanza per i destinatari delle informazioni. A parte gli
interventi surrogatori nei casi di inadempienze di particolare
gravità (art. 141 TUEL) vale ricordare le misure sanzionatorie
statuite dall' art. 9, comma 1-quinquies, d.l. n. 113/2016 in caso di
mancato invio nei termini ivi stabiliti dei documenti contabili;
così come i dati di monitoraggio delle opere pubbliche curati da
BDAP-MOP, che devono essere trasmessi dagli enti che hanno finanziato
le proprie opere pubbliche utilizzando gli spazi 2017 relativi ai
"patti di solidarietà nazionali" e/o alle "intese regionali".
4.1 Sotto il profilo del merito nelle operazioni di rendicontazione
il concreto approccio alle nuove regole di contabilità ha messo in
evidenza la necessità di monitorare il corretto modus procedendi
nell'assolvimento di specifici adempimenti rilevanti per la
rendicontazione.
In base a tali esperienze - e per evidenziare solo alcuni tra i
più significativi aspetti - è necessario sottolineare l'importanza
che, nella rendicontazione, sia garantita la puntuale rilevazione
delle spese liquidabili secondo i criteri espressi al punto 6.1. del
principio contabile 4/2 della contabilità finanziaria, tenendo conto
che la determinazione della somma da pagare (cioè la liquidazione)
deve essere fatta e registrata quando l'obbligazione diviene
effettivamente esigibile. In mancanza di una corretta determinazione
delle spese liquidabili non si ha veritiera determinazione dei debiti
dell'ente al 31 dicembre, ciò che riverbera i suoi effetti anche sul
risultato della gestione e su quello di amministrazione nonchè sugli
altri risultati influenzati dal computo degli impegni.
L'attività di riaccertamento ordinario, diretta ad accertare se i
crediti e debiti (residui attivi e residui passivi) sono
giuridicamente fondati su ragioni che ne giustificano il mantenimento
nel rendiconto, deve estendersi, anche, alla verifica
dell'esigibilità degli accertamenti e degli impegni di competenza.
Pertanto se nel corso dell'esercizio, cui il rendiconto fa
riferimento, l'ente ha erroneamente imputato, o reimputato,
accertamenti e impegni, deve provvedere ad adottare le necessarie
misure dirette all'eliminazione della non corretta rappresentazione
delle entrate e delle spese.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte sottolineato che
nella costruzione della "traccia" di continuità e di congruenza tra
gli esercizi finanziari che si susseguono, la individuazione corretta
dei debiti e dei crediti che si trasmettono alle gestioni successive
costituisce un elemento basilare nella corretta rappresentazione
dello stato di salute finanziaria dell'ente in considerazione dei
riflessi che dette operazioni riverberano sul risultato di
amministrazione che, a sua volta, costituisce il punto di partenza
della nuova programmazione.
È fondamentale, quindi, che tale compito sia svolto con il
coinvolgimento attivo e partecipe dei responsabili di settore, sotto
la vigilanza ed il coordinamento del responsabile dei servizi
finanziari e che di dette misure il revisore dei conti abbia adeguata
contezza per l'esercizio delle sue funzioni.
È evidente, altresì, che la rilevanza numerica e sostanziale
delle operazioni di reimputazione di impegni assunti nell'esercizio
oggetto di rendicontazione è un indicatore che segnala, da un lato,
la mancanza di una corretta programmazione e, dall'altro, la non
conformità dell'azione di contabilizzazione al principio
dell'esigibilità e della scadenza delle obbligazioni perfezionate.
Non può essere assunta come normale attività di rilevazione
contabile quella che preveda il continuo e sistematico rinvio a
successivi esercizi di obbligazioni che avrebbero dovuto rendersi
esigibili nell'anno oggetto di rendicontazione.
Ciò è particolarmente importante nel caso di "cronoprogrammi
della spesa" il cui svolgimento non rispetti le cadenze temporali
imposte dalla cosiddetta competenza rafforzata e necessitino, quindi,
di una modifica nella rappresentazione dell'andamento della spesa nel
tempo. Fenomeno, questo, testimoniato dai frequenti incrementi del
FPV a fine anno in corrispondenza di cancellazione di impegni della
competenza, di cui si rende necessario evitare il radicamento. Ciò
al fine di migliorare la dinamica degli investimenti, obiettivo
prioritario delle politiche pubbliche a sostegno dell'economia.
Per quel che riguarda il FCDE, istituto che caratterizza
particolarmente il nuovo sistema contabile, le modifiche normative
intervenute hanno ulteriormente graduato l'accantonamento a bilancio
che troverà applicazione nella misura del 100% dell'importo
calcolato sulla base del rapporto tra incassi e pagamenti in conto
competenza, a decorrere dal 2021. In conseguenza di tale criterio di
gradualità, che comporta un accantonamento in conto esercizio di
minori risorse, il DM 20 maggio 2015 ha introdotto un correttivo al
criterio di accantonamento totale in sede di rendiconto operato in
occasione del riaccertamento straordinario, prevedendo che in tale
sede (rendiconto) fino al 2018, la quota di FCDE nel risultato di
amministrazione possa essere determinata in misura inferiore secondo
i meccanismi di calcoli ivi illustrati. È stato, però, sottolineato
che tale facoltà è "effettuata tenendo conto della situazione
finanziaria complessiva dell'ente e del rischio di rinviare oneri
all'esercizio 2019". Su detta tematica questa Corte ha già
richiamato l'attenzione nelle precedenti linee-guida e si ritiene
utile ritornare sull'argomento per ribadire, in particolare, la
necessità della verifica dell'esistenza e della conservazione dei
presupposti che legittimano tale facoltà, poichè la quantificazione
del fondo con il metodo ordinario a chiusura dell'esercizio 2019
potrebbe rendere necessarie risorse aggiuntive, non accantonate
gradualmente nei decorsi esercizi, con il rischio di generare
disavanzi di amministrazione da ripianare con le procedure ordinarie.
Naturalmente la misura prudenziale della corretta costituzione del
FCDE deve essere sorretta da criteri di adeguatezza che, ferma
restando la possibilità di correzione dell'accantonamento in corso
di esercizio, deve essere quantificata tenendo conto di una vigile e
sollecita attività di riscossione e, quindi, della più attenta cura
dei rapporti finanziari tra ente e soggetto incaricato della
riscossione. Aspetti questi sui quali si sofferma il questionario e
che richiedono adeguata attenzione.
Altro aspetto di rilievo attinente all'ambito del metodo operativo
è quello riguardante la gestione degli spazi finanziari richiesti ed
ottenuti per poter impiegare i propri avanzi od anche per poter
utilizzare debito per investimenti. La gestione di detti spazi rende
necessaria una verifica del loro corretto utilizzo; in particolare va
richiamata l'attenzione sulle conseguenze dell'eventuale violazione
dell'obbligo sancito dall'art. 1, comma 508, della legge n. 232/2016,
che impone di utilizzarne per una quota non inferiore al 90 per
cento, pena l'impossibilità di beneficiare di spazi finanziari di
competenza dell'esercizio successivo a quello dell'invio della
certificazione. La debole dinamica della spesa per gli investimenti
richiede uno sforzo operativo e strategico che non può trascurare
alcun fattore di positiva incidenza utile a stimolare una decisa
ripresa.
Elementi di novità emergono poi dall'interpretazione dei principi
contabili armonizzati offerta dalle recenti sentenze costituzionali.
Di notevole impatto sono le sentenze della Corte Costituzionale n.
247 del 2017 e n. 101 del 2018 e, in particolare, l'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'articolo 9 della legge n. 243 del
2012, in base alla quale l'avanzo di amministrazione e il Fondo
pluriennale vincolato non possono essere limitati nel loro utilizzo.
Nello specifico, viene affermato che "l'avanzo di amministrazione,
una volta accertato nelle forme di legge è nella disponibilità
dell'ente che lo realizza".
La Corte costituzionale ha tuttavia precisato che "rimane comunque
necessaria una vigilanza sul corretto accertamento degli avanzi e
della destinazione del fondo pluriennale vincolato. In particolare
tali risorse non possono essere confuse con la disponibilità di
cassa momentanee. I saldi attivi di cassa, infatti, non sono di per
sè sintomatici di sana e virtuosa amministrazione in quanto legati
ad una serie di variabili negative, tra le quali spicca la possibile
esistenza di debiti sommersi in grado di dissimulare la reale
situazione economico-finanziaria".
Ne consegue la necessità di assoggettare a una rigorosa verifica
in sede di rendiconto "gli avanzi di amministrazione degli enti
territoriali, impiegabili per liberare spazi finanziari o consentire
nuove spese agli enti che ne sono titolari, e le riserve conservate
nel fondo pluriennale vincolato" (sentenza n. 101 del 2018).
Si tratta di pronunce che impongono un adeguamento della disciplina
del pareggio di bilancio prevista dall'articolo 1, commi da 463 a 484
della legge n. 232 del 2016, in attuazione degli articoli 9 e 10
della legge n. 243 del 2012, ma che già definiscono un nuovo
perimetro di importanti regole gestionali che giustificano
approfondimenti valutativi già sui risultati del 2017.
Giova richiamare, inoltre, l'ulteriore consolidato orientamento
(ribadito da ultimo con sentenza n. 89 del 2017) in base al quale la
copertura delle spese, per rispondere ai canoni dell'art. 81, quarto
comma, Cost., deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale (sentenze n. 192 del 2012, n. 106 e n. 68
del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991
e n. 1 del 1966) e la copertura ricavata dai risultati di
amministrazione degli esercizi precedenti deve trovare analitico e
congruente riscontro negli esiti dell'ultimo esercizio antecedente a
quello cui si riferisce la risorsa utilizzata per detta copertura.
5. In considerazione di tutto quanto sin qui osservato, la Sezione
ha ritenuto di proseguire nel monitoraggio degli istituti più
rilevanti del sistema armonizzato appuntando, altresì, l'attenzione
su specifici profili gestionali indicativi della capacità di
perseguire quella effettiva stabilità di medio-lungo termine che
assume valenza centrale in relazione ai plurimi oneri maturati a
carico degli enti per effetto delle misure di sostegno ai bilanci.
Pertanto il questionario è stato strutturato essenzialmente
sull'analisi degli aspetti principali della gestione, quali
sottolineati dalla più recente giurisprudenza della Corte
costituzionale (gestione finanziaria, risultato di amministrazione,
indebitamento), unitamente ad una prima ricognizione sugli
adempimenti relativi allo Stato patrimoniale. Lo stesso si è
arricchito di un focus specifico dedicato agli enti ricompresi
nell'elenco di cui agli allegati 1, 2 e 2bis del d.l. 189/2016,
convertito con modificazioni dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229
(Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi
sismici del 2016), ovvero agli enti colpiti dal sisma del 24 agosto
2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre 2016 e dal sisma del 18 gennaio
2017, nonchè di una sezione aggiuntiva dedicata alle Province, in
ragione delle molteplici norme, anche derogatorie, che riguardano
detti enti.
A differenza degli scorsi anni l'acquisizione e la gestione del
questionario sul rendiconto 2017, transita (come già avvenuto per il
Questionario sul bilancio di previsione 2018-2020) al sistema CON.TE
(Contabilità Territoriale).
Detto sistema è distinto in due macro funzioni: la parte
"quesiti", dedicata alle informazioni di carattere essenzialmente
testuale, compilabile mediante fogli di lavoro, e la parte "quadri
contabili", dedicata all'acquisizione di dati numerici, sviluppata
per consentire la successiva gestione ed elaborazione degli stessi da
parte del sistema informativo.
Pertanto lo schema di relazione-questionario presenta una parte
"fissa", contenente "quadri contabili" destinati ad implementare la
predetta banca dati, affiancata da una parte "variabile", recante
"quesiti" relativi a informazioni di carattere qualitativo su profili
gestionali potenzialmente idonei ad incidere sulla sana gestione
economico-finanziaria dell'ente.
I quadri contabili conservati all'interno dell'apposita Parte II,
Sezioni da I a III, sono relativi a dati non desumibili direttamente
dagli schemi di bilancio armonizzato ma attinenti a profili di
particolare rilievo della gestione degli enti locali, di cui si
ritiene necessaria l'acquisizione.
Continua, quindi, l'impegno da parte della Corte dei conti di
alleggerire gli oneri informativi a carico delle Amministrazioni,
già avviata negli anni precedenti. Infatti, eccezion fatta per gli
enti interessati dai recenti eventi sismici, per tutti gli altri Enti
non sono più richiesti i dati quantitativi del personale (in quanto
reperibili tramite il Sistema conoscitivo del personale dipendente
dalle amministrazioni pubbliche - SICO), le informazioni generali sul
rispetto dei saldi di finanza pubblica (acquisibili dall'apposita
banca dati della Ragioneria generale dello Stato-IGEPA) ed i dati di
natura contabile sugli organismi partecipati (in quanto reperibili
tramite l'applicativo "Partecipazioni" del Dipartimento del Tesoro).
Il questionario reca, comunque, alcuni quesiti sugli
"accantonamenti per rinnovi contrattuali" in relazione ai quali si
richiamano le disposizioni di cui al principio contabile applicato
concernente la contabilità finanziaria (punto 5.2 dell'allegato 4/2
al d.lgs n. 118/2011) e la deliberazione n. 6/2018 delle Sezioni
riunite in sede di controllo.
In ogni caso, si ripete, le Sezioni regionali di controllo potranno
effettuare tutte le necessarie integrazioni istruttorie, laddove i
canali informativi sopra richiamati non siano adeguatamente
alimentati dagli enti ed ogni qualvolta ne ravvisino la necessità
per il compiuto esercizio delle proprie funzioni.
6. Il nuovo schema di relazione sul rendiconto degli enti locali
per l'esercizio 2017 è, dunque, strutturato in un questionario a
risposta sintetica da compilare on line mediante l'applicativo
Con.Te., organizzato in due Parti a cui si accompagna l'Appendice per
gli Enti cd. "terremotati" e una Sezione denominata "Note" in cui è
possibile inserire, ad integrazione della relazione, elementi
informativi aggiuntivi di carattere generale, commenti o altri
dettagli informativi riferiti a specifici quesiti.
Nel dettaglio si compone di otto Sezioni contenenti quesiti e
quadri contabili compilabili mediante fogli di lavoro dedicati sia
alle informazioni gestionali di carattere testuale sia
all'acquisizione di dati numerici non desumibili direttamente dagli
schemi di bilancio armonizzato, preceduti da una serie di domande
preliminari finalizzate a realizzare una prima ricognizione dei
principali adempimenti di carattere contabile e finanziario e da
parte dedicata alle "notizie generali dell'ente" atta a permettere di
inquadrare con immediatezza la situazione dell'ente da esaminare.
6.1 La Parte Prima - denominata "Quesiti" - raccoglie per ciascun
ente le informazioni anagrafiche, le notizie generali, le domande
preliminari e le Sezioni da uno a sei.
La parte denominata "Domande preliminari" si arricchisce di nuovi
contenuti.
Infatti, oltre ad operare una ricostruzione di insieme di aspetti
sensibili della gestione con particolare attenzione all'eventuale
utilizzo, nel corso del 2017, dell'avanzo di amministrazione, in
questa parte del questionario si cerca di sollecitare le verifiche
dell'Organo di revisione in ordine alla completezza del compendio
documentale trasmesso alla BDAP (rendiconto 2017 corredato dei
documenti elencati all'art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 118/2011)
nonchè in ordine alla congruenza dei dati inviati alla predetta
ovvero alla Banca dati degli organismi partecipati tenuta dal
Dipartimento del Tesoro con quelli presenti nei documenti contabili
dell'ente. Inoltre, attraverso quesiti specifici si richiama da
subito l'attenzione dell'Organo di revisione sui tre principali
aspetti della gestione di cui sopra (gestione finanziaria, risultato
di amministrazione, indebitamento) da valutare secondo le linee guida
dettate da questa Sezione con la deliberazione n. 14/SEZAUT/2017/INPR
per il bilancio di previsione 2017-2019 nonchè in relazione alle
novelle legislative ed alla giurisprudenza nel frattempo intervenute
e di cui si è già detto.
La Sezione prima - dedicata alla "Gestione finanziaria" - è volta
ad intercettare la presenza di eventuali problematiche o di non
corretta rappresentazione contabile delle effettive risultanze della
gestione finanziaria. Ad essa si collega la Sezione prima della Parte
seconda del questionario, dedicata all'acquisizione dei dati
contabili più significativi.
In questa Sezione attenzione peculiare viene dedicata:
- all'analisi della situazione di cassa, da condurre in
parallelo con le verifiche delle risultanze della gestione di
competenza, in quanto, anche se la legge n. 243/2012 si concentra
sugli equilibri di competenza e gli schemi di bilancio di cui al
d.lgs. n. 118/2011 non includono la dimostrazione degli equilibri di
cassa, i principi della copertura delle spese e del buon andamento -
declinati a livello costituzionale dagli artt. 81 e 97 - devono
trovare applicazione sostanziale con la verifica delle risorse
effettivamente introitate a fronte delle spese sostenute;
- all'alimentazione del FPV con particolare attenzione alla
corretta applicazione del principio applicato della competenza
potenziata ed alla correlazione tra il mantenimento degli impegni di
spesa ed i cronoprogrammi di investimento;
- alla gestione delle entrate ed al grado di attendibilità
delle previsioni finali;
- all'evoluzione del FCDE e alla gestione dei residui,
scrutinata anche sotto il profilo delle procedure e delle modalità
osservate per il riaccertamento ordinario e per le eventuali
declaratorie di inesigibilità e/o insussistenza;
- alle tempistiche per i pagamenti;
- alla congruità degli accantonamenti a fondi spese e rischi
futuri in relazione alle precipue finalità assolte tipicamente
espressive di uno dei principali principi contabili generali e cioè
quello della prudenza;
- alla verifica della corretta contabilizzazione dei servizi in
conto terzi e delle partite di giro nell'ambito dei quali attenzione
deve essere posta alla contabilizzazione di risorse afferenti
programmi operativi finanziati con fondi comunitari.
La Sezione seconda - denominata: "Indebitamento e strumenti di
finanza derivata"- è particolarmente semplificata ed è intesa a
ricostruire lo stock del debito e ad analizzarne la composizione, con
particolare attenzione al rispetto dei vincoli di indebitamento.
Ad essa si collega la Sezione seconda della Parte seconda del
questionario.
La Sezione terza - dedicata al "Rispetto del saldo di finanza
pubblica" - contiene ambiti di indagine circoscritti soprattutto a
verificare l'effettivo rispetto degli obblighi e degli obiettivi
fissati dalla legge di bilancio per il 2017 e del tempestivo e
corretto adempimento delle prescrizioni di legge relative alla
trasmissione delle certificazioni dei risultati. Si prevede, in vista
delle doverose verifiche e di ulteriori approfondimenti istruttori,
l'allegazione del prospetto di monitoraggio del saldo di finanza
pubblica, del prospetto relativo ad eventuali variazioni intervenute
in ragione della partecipazione a patti di solidarietà nonchè del
prospetto di certificazione delle entrate e spese finali di cassa.
In considerazione della richiesta allegazione, nella Parte seconda
del questionario non sono inserite ulteriori richieste di dati
contabili.
La Sezione Quarta - "Organismi partecipati" - mira a verificare il
rispetto delle prescrizioni normative in materia di esternalizzazione
dei servizi in organismi e società partecipate, con riferimento
anche al processo di razionalizzazione delle partecipazioni.
La Sezione, come già detto, non reca richieste di dati contabili
essendo gli stessi reperibili in altra banca dati.
La Sezione Quinta - denominata "Stato patrimoniale"- è dedicata
all'acquisizione dei primi elementi conoscitivi in relazione alle
determinazioni assunte dagli Enti in relazione ai numerosi
adempimenti a loro carico, nonostante i reiterati differimenti
disposti per l'avvio della contabilità economico-patrimoniale.
Considerato, poi, che sulla base dei nuovi principi di contabilità
armonizzata il corretto utilizzo del patrimonio assume un ruolo
significativo nella valutazione della sostenibilità economico
finanziaria degli enti locali e che l'efficiente sfruttamento del
patrimonio immobiliare contribuisce a garantire entrate certe ed
affidabili per le amministrazioni locali, è stata ravvisata
l'opportunità di inserire all'interno del questionario alcuni
specifici quesiti anche su questo tema.
La Sezione non reca richieste di dati contabili nella Parte seconda
del questionario.
La Sezione sesta - denominata "Sezione aggiuntiva Province" - pone
un'attenzione particolare alla specificità delle Province, con
particolare riferimento alle problematiche relative all'applicazione
dell'avanzo per l'equilibrio della parte corrente, e alla complessa
vicenda del riordino del personale - e della relativa copertura
finanziaria - ai sensi della legge n. 56/14, i cui elementi
informativi sono fondamentali per la piena comprensione dei bilanci
dei predetti enti.
6.2 La Parte seconda - denominata "Dati contabili" - analizza
particolari profili contabili che richiedono approfondimenti
specifici.
Nella Sezione prima - dedicata ai "Risultati della Gestione
finanziaria" - vengono analizzati con particolare attenzione:
l'evoluzione del risultato di amministrazione nell'ultimo triennio
(2015-2017) e le modalità di utilizzo dello stesso; l'evoluzione dei
residui con riferimento all'origine dei minori residui attivi
derivanti dall'operazione di riaccertamento ordinario annuale e la
conciliazione tra il risultato della gestione di competenza e il
risultato di amministrazione.
Vengono quindi analizzati:
- i "Dati contabili di cassa" (sez. I.I) con riferimento agli
equilibri di cassa, all'evoluzione della cassa vincolata nel triennio
ed all'utilizzo dell'anticipazione e delle entrate vincolate
nell'ultimo triennio;
- la "Alimentazione del fondo pluriennale vincolato" (sez. I.II)
sia di parte corrente che di parte capitale;
- le "Entrate" e, in particolare, il grado di attendibilità
delle previsioni delle entrate finali e il grado di efficienza della
riscossione e dei versamenti.
Nella Sezione seconda - denominata "Indebitamento e strumenti di
finanza derivata" - vengono richiesti i dati necessari per la
dimostrazione del rispetto del limite di indebitamento, per la
ricostruzione del debito complessivo contratto e per le eventuali
operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere. Attenzione viene
posta anche alle eventuali concessioni di garanzia (fidejussioni o
lettere di patronage "forte") a favore di soggetti diversi dagli
organismi partecipati.
6.3 L'appendice - denominata "Enti colpiti dal sisma" - è
riservata agli enti ricompresi nell'elenco di cui agli allegati 1, 2
e 2-bis del d.l. n. 189/2016, convertito con modificazioni dalla
legge 15 dicembre 2016, n. 229 (Interventi urgenti in favore delle
popolazioni colpite dagli eventi sismici del 2016), ovvero agli enti
colpiti dal sisma del 24 agosto 2016, dal sisma del 26 e 30 ottobre
2016 e dal sisma del 18 gennaio 2017 nonchè, per quanto di
interesse, alle Province in cui detti enti ricadono, e mira a una
prima analisi della gestione dei fondi destinati ai relativi
interventi nonchè alla verifica dell'impatto degli eventi sismici
sul bilancio degli enti interessati soprattutto in relazione alla
normativa specifica dettata dall'emergenza.
7. A livello operativo, per procedere alla compilazione della
relazione-questionario occorre entrare nel sito della Corte dei
conti, area Servizi on line, selezionare il link "Controllo e
Referto" e, successivamente, selezionare il sistema FITNET per poi
accedere al sistema Con.Te.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sarà
necessario eseguire prima la registrazione sul Portale "SOLE".
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza e ottenute, via e-mail, user-id e password, sarà
possibile entrare su Con.Te.
All'interno del sistema Con.Te. saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.
Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on line
potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
Come di consueto, questa Sezione comunicherà la data dalla quale
sarà resa disponibile agli utenti la versione on line.

Allegato 2

QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE ECONOMICO-FINANZIARIA
DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE DELL'ART. 1,
COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005, N. 266,
RENDICONTO DELLA GESTIONE 2017


INDICE GENERALE

Parte I - Quesiti Informazioni anagrafiche
Notizie generali sull'Ente
Domande preliminari
Sezione I Gestione Finanziaria
Sezione II Indebitamento e strumenti di finanza derivata
Sezione III Saldo di finanza pubblica
Sezione IV Organismi partecipati
Sezione V Stato Patrimoniale
Sezione VI Sezione aggiuntiva - Province


Parte II - Dati contabili
Sezione I Risultati della Gestione finanziaria
Sezione I.I Gestione finanziaria-Cassa
Sezione I.II Gestione finanziaria-FPV
Sezione I.III Gestione finanziaria-Entrate
Sezione II Indebitamento e strumenti di finanza derivata
Sezione III Stato Patrimoniale


Appendice - Enti colpiti dal sisma
Appendice - Note
Note


Parte di provvedimento in formato grafico

QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE ECONOMICO-FINANZIARIA
DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE DELL'ART. 1, COMMI 166
E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005, N. 266,
RENDICONTO DELLA GESTIONE 2017

APPENDICE

Parte di provvedimento in formato grafico