1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 7 - 11 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Oggetto - Delimitazione - Ulteriori questioni proposte dalle parti costituite - Inammissibilita'. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Eccezione di inammissibilita' della questione per sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti nei giudizi a quibus - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Eccezione di inammissibilita' della questione siccome tesa ad un intervento additivo indeterminato - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Eccezione di inammissibilita' della questione per difetto di autonomo contenuto precettivo della censurata legge regionale o, comunque, per mancata contestuale impugnazione della disposizione statale da essa recepita - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Eccezione di inammissibilita' della questione siccome motivata per relationem - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Eccezione di inammissibilita' della questione per irrilevanza - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, artt. 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma. Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione del personale del ruolo della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica e amministrativa con incarico a tempo determinato - Divieto per le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici, dal 1° gennaio 2008, di indire o proseguire procedure concorsuali ovvero utilizzare le graduatorie di concorsi gia' espletati per la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione - Previsione di una procedura selettiva interamente riservata, in assenza di alcuna peculiare ragione di interesse pubblico, con conseguente violazione del carattere pubblico del concorso e dei principi di imparzialita' e di buon andamento - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli altri profili di censura. - Legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40, art. 3, comma 40. - Costituzione, art. 97, terzo comma (artt. 3 e 117, primo comma). (011C0092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 40,
della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia), promossi dal
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce, con
ordinanze del 28 aprile e 19 maggio 2009, iscritte ai numeri 231 e
232 del registro ordinanze 2009 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 38, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di Schito Silvio, dell'Azienda
Sanitaria Locale di Lecce, della Regione Puglia e di Pellegrino Aldo;
udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Vito Aurelio Pappalepore per l'Azienda
Sanitaria Locale di Lecce e Luigi Volpe per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanze del 28 aprile e del 19 maggio 2009, notificate
il 20 maggio e il 10 giugno 2009 ed iscritte ai numeri 231 e 232 del
registro ordinanze dell'anno 2009, il Tribunale amministrativo
regionale della Puglia, sede di Lecce, ha sollevato, in riferimento
agli articoli 3, 97, terzo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'articolo
3, comma 40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).
1.2 - La disposizione censurata nel prevedere che nel triennio
2008-2010 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici procedono, a
determinate condizioni, alla stabilizzazione del personale del ruolo
della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica
ed amministrativa con incarico a tempo determinato, dispone, tra
l'altro, che «Dal 1° gennaio 2008 le aziende sanitarie e gli IRCCS
pubblici per i profili professionali, oggetto di stabilizzazione, non
possono procedere ad indire ovvero proseguire procedure concorsuali
ovvero ad utilizzare le graduatorie dei concorsi già espletati per
la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo
di stabilizzazione».
2. - Il Collegio remittente, in ciascuna delle due ordinanze di
rimessione (di contenuto sostanzialmente identico), premette, in
fatto, di essere investito del ricorso proposto, tra l'altro, avverso
la deliberazione 1° ottobre 2008, n. 1481 del Direttore Generale
della Azienda sanitaria locale di Lecce, avente ad oggetto
l'approvazione degli avvisi pubblici relativi alla stabilizzazione
del personale dirigenziale secondo quanto previsto dall'art. 3, comma
40, della legge regionale n. 40 del 2007, da parte di soggetti,
impiegati di ruolo della medesima Asl di Lecce, che hanno partecipato
al concorso per un posto da Dirigente amministrativo indetto dalla
allora AUSL n. 2 di Lecce (confluita nella Asl di Lecce) e sono stati
inseriti nella graduatoria dei candidati riconosciuti idonei
approvata il 26 dicembre 2006, rispettivamente quale primo e secondo
degli idonei non vincitori.
2.1. - Il Collegio remittente ritiene che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 40, della legge della
Regione Puglia n. 40 del 2007 sia rilevante ai fini dell'accoglimento
dell'impugnazione proposta nei due giudizi a quibus avverso un
provvedimento amministrativo meramente attuativo della disposizione
legislativa regionale censurata e ritiene che questa sia in contrasto
con i parametri dedotti, «quanto meno nella parte in cui sancisce il
divieto di utilizzazione delle graduatorie (valide ed efficaci) di
concorsi già espletati per la copertura dei posti vacanti destinati
all'attuazione del processo di stabilizzazione del personale
dirigenziale».
In particolare, per il remittente, la disposizione censurata si
porrebbe, anzitutto, in contrasto con l'art. 97, terzo comma, della
Costituzione, in quanto, consentendo la stabilizzazione del personale
dirigenziale assunto a tempo determinato dalle aziende sanitarie
locali e, pertanto, consentendo la copertura da parte di questo
personale così detto precario dei posti vacanti nella pianta
organica a detrimento di coloro che, come i ricorrenti dei due
giudizi a quibus, abbiano partecipato ad un concorso pubblico e siano
in attesa di essere nominati sui predetti posti man mano che si
rendono vacanti nel corso del biennio successivo alla approvazione
della graduatoria in cui sono inseriti, sovvertirebbe un sistema
(quello del così detto scorrimento delle graduatorie) che
costituirebbe applicazione del principio costituzionale del pubblico
concorso per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.
Per il remittente la stabilizzazione del personale così detto
precario può rappresentare «una scelta di carattere discrezionale
del legislatore come misura rispondente a criteri di politica sociale
e, quindi, un'ammissibile deroga al predetto principio fondamentale
dell'impiego con le Amministrazioni pubbliche, ma non può arrivare a
sovvertire in toto la normativa positiva vigente espressione di
principi costituzionali consolidati. Il sistema del concorso
pubblico, del resto», sempre per il remittente, «è essenziale per un
servizio particolarmente delicato come quello sanitario che impone
l'individuazione dei più idonei attraverso il meccanismo del
concorso, con una pluralità di concorrenti con il vaglio di una
commissione di esperti nè può essere validamente surrogato da una
selezione (sia pur definita di natura concorsuale) interamente
riservata al personale precario da stabilizzare».
L'art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del
2007, per il Collegio remittente, si porrebbe, inoltre, in contrasto
con i principi di ragionevolezza ed imparzialità della funzione
legislativa, in quanto sarebbe diretto a comprimere posizioni in atto
o acquisibili a seguito di concorso pubblico.
3. - Si è costituita in entrambi i giudizi la Regione Puglia,
con due memorie di contenuto sostanzialmente identico, nelle quali
sostiene l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.
3.1. - Secondo la difesa regionale, dal tenore dell'ordinanza di
remissione (che, a suo dire, riterrebbe legittima la procedura di
stabilizzazione dei dirigenti sanitari a tempo determinato) e alla
luce della sentenza 19 gennaio 2008, n. 125 del Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, Sede di Lecce, Sezione III
(che ha ritenuto legittima la scelta di privilegiare la
stabilizzazione di lavoratori così detti precari e ha ritenuto che
il blocco dello scorrimento delle graduatorie sia un precipitato
logico necessario della scelta di stabilizzazione), dovrebbe
desumersi che il remittente avrebbe dubitato non della legittimità
in toto della procedura di stabilizzazione ma soltanto di un suo
aspetto marginale e consequenziale ovvero della legittimità del
divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali ancora valide
ed efficaci. Una tale questione sarebbe, tuttavia, inammissibile,
perchè verrebbe domandata alla Corte costituzionale una sentenza
additiva senza la prospettazione di «quale sia la congettura
addittiva destinata a ricolmare il vuoto normativo denunciato».
Secondo la difesa della Regione Puglia, posto che la disposizione
regionale censurata non avrebbe un suo contenuto precettivo autonomo,
ma sarebbe meramente riproduttiva della disciplina statale in materia
di stabilizzazione del personale così detto precario e che
costituirebbe solo «il vettore di recepimento del suggerimento
statale di armonizzazione», la questione sarebbe inoltre
inammissibile, anche in quanto «priva di oggetto», non essendo stata
estesa dal remittente anche alla disposizione statale, che sarebbe
l'unica ad avere un contenuto normativo sostanziale e che avrebbe
abilitato le Regioni a trasferire all'interno del proprio ordinamento
giuridico il predetto contenuto normativo.
3.2. - Nel merito, la difesa regionale ritiene la questione
infondata sotto vari profili.
Anzitutto, la Regione Puglia sostiene che non sussisterebbe
affatto l'obbligo di utilizzazione delle graduatorie esistenti per la
copertura dell'organico, ma sarebbe vero piuttosto che il principio
del pubblico concorso e quello dell'utilizzo delle graduatorie
possono essere derogati dal legislatore, in presenza di ragionevoli
circostanze, nel suo discrezionale apprezzamento della complessità e
della criticità delle situazioni.
Secondo la difesa regionale, in particolare, vi sarebbe un
"diritto vivente" (viene richiamata, al riguardo, la sentenza del
Consiglio di Stato, Sezione V, 5 luglio 2006, n. 4252) in ordine
all'interpretazione dell'art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207
(Disciplina transitoria per l'inquadramento diretto nei ruoli
nominativi regionali del personale non di ruolo delle unità
sanitarie locali), per il quale l'obbligo di utilizzo delle
graduatorie sussisterebbe solo per il conferimento di incarichi
temporanei dovuti ad assenza o impedimento del titolare, mentre
sarebbe ampiamente discrezionale la scelta dell'amministrazione di
procedere o meno alla copertura dei posti vacanti in organico
mediante utilizzo di una graduatoria, seppure nel biennio di
validità (vengono richiamate, sul punto le sentenze del Consiglio di
Stato, Sezione V, 10 gennaio 2007, n. 53, 18 ottobre 2002, n. 5611, 2
ottobre 2010, n. 5180, 20 marzo 2000, n. 1510).
La Regione Puglia, infine, dopo una ampia disamina della
giurisprudenza costituzionale in tema di concorso pubblico (vengono
richiamate le sentenze numeri 81 del 1983, 320 del 1997, 1 del 1999,
141 del 1999, 373 del 2002, 274 del 2003, 34 del 2004, 205 del 2004,
159 del 2005, e l'ordinanza n. 517 del 2002), sostiene che l'art. 3,
comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007 rientrerebbe
«perfettamente» nella deroga di cui all'art. 97, terzo comma, Cost.,
«sia perchè non è di certo ispirata (anzi: ciò è strutturalmente
impossibile, in quanto mera ricezione di normativa statale) al fine
di privilegiare predeterminati o predeterminabili destinatari, sia
perchè, a ben vedere, risulta priva di contenuti normativi propri,
essendosi limitata a recepire nell'ambito regionale, in maniera
tassativa, ipotesi già disciplinate dal legislatore statale (che, a
sua volta, ha bene esplicitato la finalità di "razionalizzazione"
delle strutture della P.A. interessate, e ciò anzi in manifesta
attuazione del canone costituzionale del buon andamento e della
imparzialità ex art. 97 Cost.)».
4. - Si è costituita in entrambi i giudizi anche la Asl della
Provincia di Lecce, con due memorie di contenuto sostanzialmente
identico, nelle quali sostiene l'infondatezza della questione.
La Asl sostiene l'infondatezza della questione, anzitutto,
perchè non sussisterebbe alcun diritto in capo ai ricorrenti ad
essere assunti, nè alcun obbligo in capo all'Amministrazione di
utilizzo delle graduatorie per la copertura dei posti vacanti.
Per la difesa della Asl, inoltre, non sussisterebbe alcun
contrasto tra l'art. 3, comma 40, della legge regionale n. 40 del
2007 ed il principio del pubblico concorso, posto che la procedura di
stabilizzazione prevista dal legislatore regionale richiede
espressamente il superamento di una prova concorsuale, secondo le
procedure di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10
dicembre 1997, n. 483 (Regolamento recante la disciplina concorsuale
per il personale dirigenziale del Servizio sanitario nazionale).
Infine, la Asl di Lecce sostiene che, anche laddove si volesse
ritenere che la disciplina introdotta dalla legge regionale impugnata
costituisse una deroga al principio costituzionale del concorso
pubblico, di tratterebbe comunque di una deroga legittima, attese le
peculiari ragioni di interesse pubblico sottese alla stabilizzazione
di personale così detto precario (viene richiamata la sent. n. 363
del 2006 della Corte costituzionale, sostenendosi che dalla stessa si
desumerebbe la ragionevolezza della norma censurata).
Infine, la difesa della Asl sostiene che non vi sarebbe alcuna
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. e nessuna violazione
delle competenze normative statali, dato che la disciplina contestata
rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni in materia di
organizzazione dei propri uffici.
5. - Si sono costituiti in giudizio anche Silvio Schito e Aldo
Pellegrino, ricorrenti dei due giudizi a quibus, ciascuno con una
memoria, di contenuto sostanzialmente analogo, nella quale aderiscono
agli argomenti sviluppati nell'ordinanza di remissione e, con ampio
richiamo della giurisprudenza amministrativa, sostengono, in
particolare, il carattere obbligatorio del ricorso alle graduatorie
per la copertura dei posti vacanti nel periodo di validità delle
stesse, che essi assumono discendere dall'art. 18, comma 7, del
d.P.R. n 483 del 1997, ma vengono anche richiamati l'art. 9 della
legge n. 207 del 1985 ed il decreto del Presidente della Repubblica
27 luglio 2001, n. 220 (Regolamento recante disciplina concorsuale
del personale non dirigenziale del Servizio sanitario nazionale).
Le parti costituite, inoltre, sviluppano argomenti in ordine alla
illegittimità della deliberazione 23 ottobre 2008, n. 2009, con la
quale la Asl ha conferito un incarico dirigenziale a tempo
determinato e propongono ulteriori questioni di legittimità
costituzionale.
A loro avviso, l'art, 3, comma 40, della legge della Regione
Puglia n. 40 del 2007 si porrebbe anche in contrasto con il comma 94
dell'art. 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), che escluderebbe le procedure di stabilizzazione
per il personale dirigente, nonchè con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 15, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421) ed all'art. 6 della legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina
delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della
riabilitazione, della prevenzione nonchè della professione
ostetrica), che impongono il concorso pubblico disciplinato dal
d.P.R. n. 483 del 1997 per l'accesso alla dirigenza medica e per
l'accesso alla qualifica unica di dirigente delle professioni
sanitarie.
La disposizione censurata, per le parti costituite, violerebbe,
oltre ai parametri dedotti dal remittente, anche l'art. 51 della
Costituzione e sarebbe, infine, in contrasto con qualsiasi criterio
di ragionevolezza, imparzialità e correttezza, in quanto violerebbe
i principi fondamentali della preventiva predeterminazione delle
piante organiche e dell'accertamento delle loro capienze.
6. - In prossimità dell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 la
Regione Puglia ha depositato in ciascuno dei due giudizi una memoria
di contenuto sostanzialmente identico, nella quale prospetta
ulteriori profili di inammissibilità ed infondatezza della questione
e sviluppa ulteriormente gli argomenti illustrati nell'atto di
costituzione.
In particolare, la difesa regionale ribadisce che, a sua avviso,
la questione proposta non investirebbe la legittimità della
stabilizzazione del personale dirigente, ma sarebbe limitata alla
legittimità del previsto divieto di utilizzazione delle graduatorie
concorsuali valide ed efficaci e che tale ultima, più limitata
questione, sarebbe inammissibile, giacchè tesa ad un intervento
addittivo indeterminato (viene invocato, sul punto, il precedente
costituito dalla ordinanza n. 70 del 2009 della Corte
costituzionale).
Peraltro, secondo la difesa regionale, anche laddove fosse intesa
come riferita all'intera disciplina dettata dall'art. 3, comma 40,
della legge della Regione Puglia n. 40 del 2007, la questione sarebbe
nondimeno inammissibile, stante la contraddittorietà della
motivazione dell'ordinanza di remissione sul punto.
Ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe, poi, costituito
dal richiamo effettuato dall'ordinanza di remissione all'ordinanza 2
ottobre 2008, n. 4770 con cui, il Consiglio di Stato, Sezione V, ha
introdotto analogo giudizio di legittimità costituzionale in ordine
all'art. 30 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2007 e
bilancio pluriennale 2007-2009 della Regione Puglia). Secondo la
difesa regionale il remittente avrebbe, in questo senso, effettuato
una inammissibile motivazione per relationem della questione
proposta.
Per la difesa regionale, inoltre, la questione sarebbe
inammissibile per difetto di rilevanza, atteso che la graduatoria
concorsuale in cui sono inseriti i ricorrenti dei due giudizi a
quibus, approvata il 21 dicembre 2006, avrebbe perso efficacia sin
dal giugno 2007 (recte 2008), ai sensi dell'art. 18, comma 7, del
decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483
(Regolamento recante la disciplina concorsuale per il personale
dirigenziale del servizio sanitario nazionale), che fissa in diciotto
mesi (e non in due anni, come avrebbe erroneamente ritenuto il
remittente) il termine di validità ed efficacia delle graduatorie.
Nel merito, la difesa regionale, che richiama numerosa
giurisprudenza amministrativa sul punto, ribadisce che il così detto
scorrimento delle graduatorie non è un "diritto di natura" e
sostiene che, peraltro, anche laddove, seguendo la tesi del
remittente e contro il "diritto vivente", volesse sostenersi, la
sussistenza di un obbligo, discendente dall'art. 9 della legge n. 207
del 1985 (richiamato dalla difesa delle parti private) o dal d.P.R.
n. 483 del 1997 (anch'esso richiamato dalla difesa delle parti
private e ritenuto applicabile al caso de quo dalla difesa
regionale), all'utilizzo delle graduatorie anche per la copertura dei
posti vacanti, dovrebbe comunque escludersi che un tale obbligo possa
vincolare le Regioni.
Parimenti la Regione Puglia esclude che l'art. 12, comma 9, della
legge regionale 12 agosto 2005, n. 12 (Seconda variazione al bilancio
di previsione per l'esercizio finanziario 2005), richiamato
dall'ordinanza n. 4770 del 2008 del Consiglio di Stato, a sua volta
richiamata dall'ordinanza di remissione (nonchè dalle parti private
costituite), possa costituire un parametro interposto nel proposto
giudizio di costituzionalità dell'art. 3, comma 40, della legge
regionale n. 40 del 2007. Trattandosi, infatti, di fonti di pari
grado il loro asserito contrasto non potrebbe in alcun modo far
dubitare della legittimità della disposizione sopravvenuta, ma
semmai dovrebbe risolversi nel senso della abrogazione della norma
anteriore.
La difesa regionale, inoltre, sostiene la natura provvedimentale
e transitoria dell'art. 12 della legge della Regione Puglia n. 12 del
2005 ed esclude, pertanto, che da essa possa trarsi alcun principio
della materia e sostiene, comunque, che tra questa disposizione e
l'art. 3, comma 40, della legge n. 40 del 2007, non sussisterebbe una
effettiva incompatibilità, dato che l'art. 12 individuerebbe tre
modi indicati per la copertura dei posti vacanti (mobilità,
scorrimento delle graduatorie, nuova procedura concorsuale), ma non
detterebbe alcun ordine di preferenza, rimettendo alla
discrezionalità dell'amministrazione (e, quindi, tanto più a quella
di un successivo legislatore) la scelta del modo più opportuno. Ma
in ogni caso, secondo la Regione, anche laddove si dovesse ritenere
che effettivamente l'art. 12 della legge regionale n. 12 del 2005
individui una preferenza nello scorrimento delle graduatorie rispetto
alla indizione di nuove procedure selettive, non potrebbe negarsi la
legittimità di una legge sopravvenuta, che per ragionevoli
circostanze effettui una scelta diversa.
La difesa regionale analizza, infine, la sentenza n. 215 del 2009
della Corte costituzionale, sostenendo che la stessa non avrebbe
ritenuto illegittima in quanto tale l'applicazione della procedura di
stabilizzazione al personale dirigenziale sanitario, ma avrebbe
ritenuto illegittima la specifica disciplina prevista al riguardo dal
legislatore della Regione Campania per vizi che non sarebbero,
tuttavia, riscontrabili nella ben più rigorosa disciplina introdotta
dalla Regione Puglia con l'art. 3, comma 40, della legge regionale n.
40 del 2007.
7. - In prossimità dell'udienza pubblica del 16 novembre 2010 la
Asl di Lecce ha depositato una memoria, nella quale, in buona
sostanza, ribadisce e sviluppa le argomentazioni già svolte.
In via preliminare, peraltro, la Asl riferisce di avere proceduto
allo scorrimento della graduatoria ed all'assunzione nel ruolo dei
dirigenti dei due ricorrenti nei giudizi a quibus con delibera 22
dicembre 2009, n. 4105 del Direttore Generale.
Atteso che i ricorrenti hanno dato atto nei giudizi a quibus
della cessata materia del contendere e che la Asl ha depositato
formale istanza di declaratoria di improcedibilità per sopravvenuto
difetto di interesse nel giudizio a quo, la difesa dell'Azienda
sanitaria sostiene che i giudizi di costituzionalità sarebbero
divenuti inammissibili per irrilevanza o, quantomeno, ritiene
necessario che la Corte costituzionale restituisca gli atti ai
giudici a quibus per un riesame della rilevanza della sollevata
questione di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1. - Con due ordinanze di contenuto sostanzialmente identico il
Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 97, terzo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, comma 40, della legge della Regione
Puglia 31 dicembre 2007, n. 40 (Disposizioni per la formazione del
bilancio di previsione 2008 e bilancio pluriennale 2008-2010 della
Regione Puglia).
1.1. - La disposizione censurata nel prevedere che nel triennio
2008-2010 le aziende sanitarie e gli IRCCS pubblici procedono, a
determinate condizioni, alla stabilizzazione del personale del ruolo
della dirigenza medico veterinaria, sanitaria, professionale, tecnica
ed amministrativa con incarico a tempo determinato, dispone, tra
l'altro, che «Dal 1° gennaio 2008 le aziende sanitarie e gli IRCCS
pubblici per i profili professionali, oggetto di stabilizzazione, non
possono procedere ad indire ovvero proseguire procedure concorsuali
ovvero ad utilizzare le graduatorie dei concorsi già espletati per
la copertura dei posti vacanti destinati all'attuazione del processo
di stabilizzazione».
1.2. - Il TAR remittente è chiamato a decidere in ordine alle
impugnazioni proposte da due soggetti inseriti quali idonei in una
graduatoria concorsuale della (ex Ausl ora) ASL di Lecce di una serie
di provvedimenti della amministrazione regionale della Puglia e della
Asl di Lecce e, tra essi, della impugnazione della delibera 1°
ottobre 2008, n. 1481 del Direttore Generale della Asl di Lecce,
avente ad oggetto l'approvazione degli avvisi pubblici relativi alla
stabilizzazione del personale dirigenziale secondo quanto previsto
dall'art. 3 comma 40, della legge regionale n. 40 del 2007.
Il giudice a quo, aderendo in parte alla prospettazione dei
ricorrenti nei giudizi a quibus, ritiene che l'art. 3, comma 40,
della legge della Regione Puglia, n. 40 del 2007, si porrebbe,
anzitutto, in contrasto con l'art. 97, terzo comma, della
Costituzione, in quanto, consentendo la stabilizzazione del personale
dirigenziale assunto a tempo determinato dalle aziende sanitarie
locali e, pertanto, consentendo la copertura da parte di questo
personale così detto precario dei posti vacanti nella pianta
organica a detrimento di coloro che, come i ricorrenti dei due
giudizi a quibus, abbiano partecipato ad un concorso pubblico e siano
in attesa di essere nominati sui predetti posti man mano che si
rendono vacanti nel corso del biennio successivo alla approvazione
della graduatoria in cui sono inseriti, sovvertirebbe un sistema
(quello del così detto scorrimento delle graduatorie) che
costituirebbe applicazione del principio costituzionale del pubblico
concorso per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.
Per il remittente, in particolare, la stabilizzazione del
personale così detto precario può rappresentare «una scelta di
carattere discrezionale del legislatore come misura rispondente a
criteri di politica sociale e, quindi, un'ammissibile deroga al
predetto principio fondamentale dell'impiego con le Amministrazioni
pubbliche, ma non può arrivare a sovvertire in toto la normativa
positiva vigente espressione di principi costituzionali consolidati.
Il sistema del concorso pubblico, del resto», sempre per il
remittente, «è essenziale per un servizio particolarmente delicato
come quello sanitario che impone l'individuazione dei più idonei
attraverso il meccanismo del concorso, con una pluralità di
concorrenti con il vaglio di una commissione di esperti nè può
essere validamente surrogato da una selezione (sia pur definita di
natura concorsuale) interamente riservata al personale precario da
stabilizzare».
L'art. 3, comma 40, della legge della Regione Puglia n. 40 del
2007, per il Collegio remittente, si porrebbe, inoltre, in contrasto
con i principi di ragionevolezza ed imparzialità della funzione
legislativa, in quanto sarebbe diretto a comprimere posizioni in atto
o acquisibili a seguito di concorso pubblico.
2. - I due giudizi, stante la sostanziale identità della
questione proposta, possono essere riuniti per essere decisi con una
unica pronuncia.
3. - Devono preliminarmente essere dichiarate inammissibili le
ulteriori questioni di legittimità costituzionale proposte dalle
parti costituite Silvio Schito e Aldo Pellegrino, ricorrenti nel
giudizio a quo, nella loro memoria.
Come costantemente chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte
(da ultimo sentenza n. 50 del 2010), l'oggetto del giudizio di
costituzionalità in via incidentale è, infatti, limitato alle norme
ed ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione, non potendo
essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste fissati,
ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle
parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal giudice a
quo, sia che, come nel caso di specie, siano diretti ad ampliare o
modificare successivamente il contenuto delle stesse ordinanze.
4. - Sempre in via preliminare, devono essere disattese le
eccezioni di inammissibilità prospettate dalle altre parti
costituite.
4.1. - La Asl di Lecce sostiene la sopravvenuta carenza di
interesse dei ricorrenti nei giudizi a quibus, in quanto essi, nelle
more del giudizio di costituzionalità, sono stati assunti, avendo la
Asl dato luogo, dopo la stabilizzazione dei dirigenti sanitari
precari, allo scorrimento delle graduatorie.
In ragione di ciò, la Asl ha chiesto al Tar di riattivare il
giudizio e di pronunciare la sopravvenuta carenza di interesse al
ricorso dei ricorrenti e chiede alla Corte o di prendere atto
immediatamente di una sopravvenuta irrilevanza della questione o di
restituire gli atti al Tar remittente, affinchè questo valuti il
perdurare della questione medesima.
L'eccezione non è fondata, posta l'autonomia del giudizio di
costituzionalità rispetto ai giudizi a quibus e dovendo la rilevanza
della questione essere valutata alla luce delle circostanze di fatto
sussistenti al momento delle ordinanze di remissione, senza che
assumano alcun rilievo fatti sopravvenuti.
4.2. - La Regione Puglia sostiene che dal complessivo tenore
dell'ordinanza di remissione dovrebbe desumersi che il remittente
avrebbe dubitato non della legittimità della procedura di
stabilizzazione del personale sanitario dirigente precario, ma
soltanto del divieto di utilizzazione delle graduatorie concorsuali
ancora valide ed efficaci per la copertura dei posti vacanti
destinati all'attuazione del processo di stabilizzazione. Una tale
questione sarebbe, tuttavia, inammissibile, perchè verrebbe
domandata alla Corte costituzionale una sentenza additiva, limitata
alla presunta illegittimità costituzionale di detto divieto, senza
la prospettazione di «quale sia la congettura additiva destinata a
ricolmare il vuoto normativo denunciato».
L'eccezione non è fondata.
Contrariamente a quanto assume la Regione, proprio dal
complessivo tenore dell'ordinanza emerge con chiarezza che il
remittente contesta il fatto che la normativa regionale preveda la
stabilizzazione del personale dirigente sanitario, mediante un
concorso interamente riservato ai precari (e per questa riserva
assoluta in contrasto con il principio costituzionale del pubblico
concorso), mentre le specifiche argomentazioni in ordine alle
conseguenze pregiudizievoli di tale disciplina su quanti siano
inseriti in una graduatoria concorsuale ancora valida sono utilizzate
soltanto per chiarire la rilevanza della questione rispetto alla
specifica posizione di interesse fatta valere dai ricorrenti nei
giudizi a quibus.
Il remittente, infatti, sottolinea che «il sistema del concorso
pubblico, è essenziale per un servizio particolarmente delicato come
quello sanitario che impone l'individuazione dei più idonei
attraverso il meccanismo del concorso, con una pluralità di
concorrenti con il vaglio di una commissione di esperti nè può
essere validamente surrogato da una selezione (sia pur definita di
natura concorsuale) interamente riservata al personale precario da
stabilizzare».
Questa ultima affermazione comprova che, per il remittente,
l'illegittimità costituzionale della disposizione regionale
impugnata deriva non dalla preferenza accordata agli stabilizzandi
rispetto a chi aspira allo scorrimento delle graduatorie, ma dal
fatto che la procedura di stabilizzazione adottata prevede una
selezione interamente riservata, coprendo così l'intera pianta
organica in violazione del principio costituzionale del pubblico
concorso, come evidenzia del resto lo stesso petitum dell'ordinanza
di remissione che chiede la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'intero comma 40 dell'art. 3 della legge regionale
n. 40 del 2007.
4.3. - La Regione Puglia sostiene l'inammissibilità della
questione, perchè la legge regionale censurata, limitandosi a
recepire la scelta normativa statale, non avrebbe contenuto
precettivo suo proprio o, comunque, avrebbe dovuto essere contestata
unitamente alla disposizione statale.
L'eccezione non è fondata.
La disciplina statale, nel rimettere ai legislatori regionali la
scelta di procedere o meno ad una stabilizzazione del personale
regionale precario, anzitutto si riferisce al solo personale non
dirigenziale (contrariamente alla disposizione regionale impugnata
che si riferisce solo ed espressamente ai dirigenti sanitari precari)
e, comunque, pone limiti, essenzialmente di equilibrio finanziario,
nell'ambito dei quali la Regione è tenuta ad esercitare le
competenze che le spettano nella materia concorrente di tutela della
salute.
4.4. - La Regione Puglia fonda una ulteriore eccezione di
inammissibilità valorizzando il richiamo effettuato dall'ordinanza
di remissione all'ordinanza 2 ottobre 2008, n. 4770 con cui, il
Consiglio di Stato, Sezione V, ha introdotto analogo giudizio di
legittimità costituzionale in ordine all'art. 30 della legge della
Regione Puglia 16 aprile 2007, n. 10 (Disposizioni per la formazione
del bilancio di previsione 2007 e bilancio pluriennale 2007-2009
della Regione Puglia). Secondo la difesa regionale il remittente
avrebbe, in questo senso, effettuato una inammissibile motivazione
per relationem della questione proposta.
L'eccezione non è fondata, dato che il remittente richiama
l'autorità di un precedente giurisprudenziale per rafforzare
l'incipit della sua motivazione, ma poi sviluppa adeguatamente e
autonomamente una diversa questione, evocando parametri ulteriori e,
soprattutto, formulando un petitum divergente da quello richiesto dal
Consiglio di Stato.
4.5. - La Regione Puglia sostiene, infine, l'inammissibilità
della questione per irrilevanza, atteso che la graduatoria
concorsuale in cui sono inseriti i ricorrenti dei due giudizi a
quibus, approvata il 21 dicembre 2006 avrebbe perso efficacia sin dal
giugno 2007 (recte 2008), ai sensi dell'art. 18, comma 7, del decreto
del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 (Regolamento
recante la disciplina concorsuale per il personale dirigenziale del
servizio sanitario nazionale), che fissa in diciotto mesi (e non in
due anni, come avrebbe erroneamente ritenuto il remittente) il
termine di validità ed efficacia delle graduatorie.
L'eccezione, che involge questioni di fatto e di diritto delle
quali si sarebbe dovuto discutere nei giudizi a quibus e che comunque
non sono riferite dalle ordinanze di remissione, è evidentemente
inammissibile.
5. - Nel merito la questione è fondata in riferimento all'art.
97, terzo comma, Cost.
Questa Corte ha da tempo precisato i limiti entro i quali può
consentirsi al legislatore di disporre procedure di stabilizzazione
di personale precario che derogano al principio del concorso. E può
dirsi acquisito l'orientamento, progressivamente consolidatosi,
secondo il quale «l'area delle eccezioni» al concorso deve essere
«delimitata in modo rigoroso» (sentenza n. 363 del 2006) e deroghe
sono legittime solo in presenza di «peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico» idonee a giustificarle (sentenza n.
81 del 2006).
Non può, tuttavia, ritenersi sufficiente, a tal fine, la
semplice circostanza che determinate categorie di dipendenti abbiano
prestato attività a tempo determinato presso l'amministrazione
(sentenza n. 205 del 2006), nè basta la «personale aspettativa degli
aspiranti» ad una misura di stabilizzazione (sentenza n. 81 del
2006). Occorrono invece particolari ragioni giustificatrici,
ricollegabili alla peculiarità delle funzioni che il personale da
reclutare è chiamato a svolgere, in particolare relativamente
all'esigenza di consolidare specifiche esperienze professionali
maturate all'interno dell'amministrazione e non acquisibili
all'esterno, le quali facciano ritenere che la deroga al principio
del concorso pubblico sia essa stessa funzionale alle esigenze di
buon andamento dell'amministrazione.
La natura comparativa e aperta della procedura è, pertanto,
elemento essenziale del concorso pubblico. Procedure selettive
riservate, che riducano irragionevolmente o escludano la possibilità
di accesso dall'esterno, violano il «carattere pubblico» del concorso
(sentenza n. 34 del 2004). e, conseguentemente, i principi di
imparzialità e buon andamento, che esso assicura.
5.1. - Alla luce di quanto appena osservato, deve allora essere
dichiarata, in riferimento all'art. 97, terzo comma, Cost.,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 40, della legge
della Regione Puglia n. 40 del 2007, dato che esso prevede una
procedura selettiva interamente riservata, in assenza di alcuna
peculiare ragione di interesse pubblico.
5.2. - Restano assorbiti gli altri profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3, comma
40, della legge della Regione Puglia 31 dicembre 2007, n. 40
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2008 e
bilancio pluriennale 2008-2010 della Regione Puglia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Maddalena


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l'11 febbraio 2011.

Il cancelliere: Melatti