Serie Generale n. 138 del 16-6-2018
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 23 maggio 2018
Linee guida n. 10, recanti «Affidamento del servizio di vigilanza privata». (Delibera n. 462). (18A04170) (GU Serie Generale n.138 del 16-06-2018)

IL CONSIGLIO DELL'AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

1. Premessa

La Prefettura di Roma, con nota del 25 giugno 2014, ha segnalato a
questa Autorità talune criticità riscontrate in relazione agli
appalti indetti per l'affidamento del servizio di vigilanza privata.
Tali criticità attengono, in particolare:
all'esatta indicazione dell'oggetto dell'appalto (es. distinzione
tra servizio di vigilanza privata e servizi di guardiania e
custodia);
alla corretta individuazione dei requisiti di partecipazione da
fissare nel bando di gara;
alla determinazione della formula per individuare l'offerta
economicamente più vantaggiosa ed ai casi in cui si attribuisce un
punteggio esiguo ai fini della valutazione dell'offerta tecnica (es.
pari a 20 punti) rispetto a quello attribuito all'offerta economica
(es. pari ad 80);
ai ribassi eccessivi proposti dagli operatori economici in sede
di gara, che potrebbero essere correlati ad irregolarità nel
rispetto degli obblighi derivanti dall'applicazione del CCNL di
categoria ed all'applicazione di tariffe orarie non in linea con le
tabelle sul costo medio del lavoro elaborate dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali per tale settore;
alle modalità di attuazione del c.d. «cambio appalto», con
particolare riferimento all'applicazione, da parte del nuovo
aggiudicatario, di tariffe orarie inferiori al personale dell'impresa
«uscente».
Stante il rilievo della questione ed il coinvolgimento di numerosi
interessi di settore, l'Autorità ha ritenuto opportuno adottare la
determinazione n. 9 del 22 luglio 2015, all'esito dei lavori di
apposito tavolo tecnico e della consultazione pubblica avviati in
conformità al Regolamento in tema di «Disciplina dell'analisi di
impatto della regolamentazione (AIR) e della verifica dell'impatto
della regolamentazione (VIR)», al fine di acquisire ulteriori
valutazioni o aspetti critici da approfondire. Successivamente
all'entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
(Codice dei contratti pubblici), come novellato dal 19 aprile 2017,
n. 56 (decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici) nonchè
dell'ulteriore consultazione pubblica avviata nel 2017 si è ritenuto
opportuno adottare un nuovo atto regolatorio nel settore di
riferimento.
La presente delibera pertanto annulla e sostituisce la
determinazione n. 9/2015.

2. Inquadramento normativo

L'attività di vigilanza privata è disciplinata da molteplici
fonti normative e regolamentari. Tra queste, le principali sono
rappresentate dal regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 recante «Testo
unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza» e successive modifiche e
integrazioni (di seguito, «Tulps») e dal regio decreto 6 maggio 1940,
n. 635 di «Approvazione del regolamento per l'esecuzione del testo
unico 18 giugno 1931-IX, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza» e
successive modifiche e integrazioni (di seguito, «Regolamento»).
Devono indicarsi, altresì, il decreto del Ministro dell'interno 1
ottobre 2010, n. 269, modificato dal decreto ministeriale 25 febbraio
2015, n. 56, recante «Disciplina delle caratteristiche minime del
progetto organizzativo e dei requisiti minimi di qualità degli
istituti e dei servizi di cui agli articoli 256-bis e 257-bis del
Regolamento di esecuzione del Testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza, nonchè dei requisiti professionali e di capacità tecnica
richiesti per la direzione dei medesimi istituti e per lo svolgimento
di incarichi organizzativi nell'ambito degli stessi istituti» ed il
decreto ministeriale del 4 giugno 2014, n. 115 «Regolamento recante
disciplina delle caratteristiche e dei requisiti richiesti per
l'espletamento dei compiti di certificazione indipendente della
qualità e della conformità degli istituti di vigilanza privati,
autorizzati a norma dell'art. 134 del Testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza e dei servizi dagli stessi offerti. Definizione
delle modalità di riconoscimento degli organismi di certificazione
indipendente».
Tra le altre fonti normative intervenute in materia, devono
altresì indicarsi le seguenti:
- decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, recante «Misure urgenti
per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di violenza connessi
a competizioni calcistiche» convertito, con modificazioni, dalla
legge 4 aprile 2007, n. 41; decreto ministeriale 8 agosto 2007 in
tema di «organizzazione e servizio degli «steward» negli impianti
sportivi»;
- decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 recante «Misure urgenti
per il contrasto del terrorismo internazionale», convertito con
modificazioni dalla legge 31 luglio 2005, n. 155; decreto del
Ministro dell'interno 15 settembre 2009, n. 154 in tema di
«Regolamento recante disposizioni per l'affidamento dei servizi di
sicurezza sussidiaria nell'ambito dei porti, delle stazioni
ferroviarie e dei relativi mezzi di trasporto e depositi, delle
stazioni delle ferrovie metropolitane e dei relativi mezzi di
trasporto e depositi, nonchè nell'ambito delle linee di trasporto
urbano, per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di
pubbliche potestà, adottato ai sensi dell'art. 18, comma 2, del
decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni,
dalla legge 31 luglio 2005, n. 155»;
- legge 15 luglio 2009, n. 94 recante «Disposizioni in materia di
sicurezza pubblica»;
- decreto del Ministro dell'interno 6 ottobre 2009 recante
«Determinazione dei requisiti per l'iscrizione nell'elenco
prefettizio del personale addetto ai servizi di controllo delle
attività di intrattenimento e di spettacolo in luoghi aperti al
pubblico o in pubblici esercizi, le modalità per la selezione e la
formazione del personale, gli ambiti applicativi e il relativo
impiego, di cui ai commi da 7 a 13 dell'art. 3 della legge 15 luglio
2009, n. 94»;
- legge 16 gennaio 2003, n. 3 recante «Disposizioni ordinamentali
in materia di pubblica amministrazione»;
- decreto del Ministro dell'interno 28 dicembre 2012, n. 266 in
tema di «Regolamento recante l'impiego di guardie giurate a bordo
delle navi mercantili battenti bandiera italiana, che transitano in
acque internazionali a rischio pirateria».
Ai fini del presente documento, tra le fonti sopra indicate, sembra
opportuno richiamare in primo luogo il Tulps ed il Regolamento.
In particolare, il Tulps disciplina, al Titolo IV, l'attività di
vigilanza privata, prevedendo due diverse modalità di svolgimento
della stessa: quella contemplata dall'art. 133, ossia l'ipotesi in
cui la vigilanza della proprietà privata sia esercitata direttamente
dal proprietario dei beni (enti pubblici, enti collettivi, soggetti
privati) attraverso l'impiego di guardie particolari alle proprie
dipendenze e nominate dal Prefetto competente per territorio; una
seconda ipotesi, prevista invece dall'art. 134, consistente nello
svolgimento dell'attività di vigilanza, previa autorizzazione
prefettizia, da parte di persone giuridiche private o singole persone
fisiche che impieghino propri dipendenti, in via professionale ed in
forma imprenditoriale, riconosciuti come guardie giurate, al servizio
di proprietà mobiliari o immobiliari.
In particolare, l'art. 133 Tulps dispone che «gli enti pubblici,
gli altri enti collettivi e i privati possono destinare guardie
particolari alla vigilanza o custodia delle loro proprietà mobiliari
od immobiliari. Possono anche, con l'autorizzazione del prefetto,
associarsi per la nomina di tali guardie da destinare alla vigilanza
o custodia in comune delle proprietà stesse».
L'art. 134 Tulps dispone, invece, che «senza licenza del prefetto
è vietato ad enti o privati di prestare opere di vigilanza o
custodia di proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire
investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto di
privati. Salvo il disposto dell'art. 11, la licenza non può essere
conceduta alle persone che non abbiano la cittadinanza italiana
ovvero di uno Stato membro dell'Unione europea o siano incapaci di
obbligarsi o abbiano riportato condanna per delitto non colposo. I
cittadini degli Stati membri dell'Unione europea possono conseguire
la licenza per prestare opera di vigilanza o custodia di beni
mobiliari o immobiliari alle stesse condizioni previste per i
cittadini italiani. Il regolamento di esecuzione individua gli altri
soggetti, ivi compreso l'institore, o chiunque eserciti poteri di
direzione, amministrazione o gestione anche parziale dell'istituto o
delle sue articolazioni, nei confronti dei quali sono accertati
l'assenza di condanne per delitto non colposo e gli altri requisiti
previsti dall'art. 11 del presente testo unico, nonchè dall'art. 10
della legge 31 maggio 1965, n. 575. La licenza non può essere
conceduta per operazioni che importano un esercizio di pubbliche
funzioni o una menomazione della libertà individuale».
La licenza per l'esercizio dell'attività di vigilanza è
rilasciata dal Prefetto in presenza di particolari presupposti e
requisiti indicati negli articoli 134, 136, 138 del Tulps.
La modalità di presentazione della domanda per il rilascio della
licenza di cui all'art. 134 del Tulps è disciplinata dall'art. 257
del Regolamento, il quale prevede (tra l'altro) che tale istanza deve
indicare il soggetto che la richiede, la composizione organizzativa e
l'assetto proprietario di quest'ultimo, l'indicazione dell'ambito
territoriale, anche in province o regioni diverse, in cui l'istituto
intende svolgere la propria attività, l'indicazione dei servizi per
quali si chiede l'autorizzazione, dei mezzi e delle tecnologie che si
intendono impiegare. La domanda è corredata da un progetto
organizzativo e tecnico-operativo dell'istituto, nonchè dalla
documentazione comprovante il possesso delle capacità tecniche
occorrenti, proprie e delle persone preposte alle unità operative
dell'istituto e la disponibilità dei mezzi finanziari, logistici e
tecnici occorrenti per l'attività da svolgere e le relative
caratteristiche, conformi alle disposizioni in vigore. Il successivo
art. 257-bis disciplina, inoltre, le modalità di presentazione della
domanda per ottenere la licenza di cui al citato art. 134 del Tulps
per le attività di investigazione, ricerca e raccolta di
informazioni per conto di privati.
L'art. 257, comma 4, del Regolamento demanda poi ad un decreto del
Ministro dell'interno la definizione delle caratteristiche minime cui
devono conformarsi il progetto organizzativo ed i requisiti minimi di
qualità degli istituti e dei servizi, nonchè i requisiti
professionali e di capacità tecnica richiesti per la direzione
dell'istituto e per lo svolgimento degli incarichi organizzativi.
A tale ultima disposizione regolamentare è stato dato seguito con
il citato decreto del Ministro dell'interno 1 ottobre 2010, n. 269,
con il quale sono stati disciplinati, in particolare, i seguenti
aspetti:
caratteristiche e requisiti organizzativi e professionali degli
istituti di vigilanza privata;
requisiti e qualità dei servizi;
caratteristiche e requisiti organizzativi e professionali degli
istituti di investigazione privata e di informazione commerciale;
qualità dei servizi di investigazione privata e di informazione
commerciale;
requisiti professionali e formativi delle guardie particolari
giurate;
aggiornamento dei requisiti tecnico-professionali.
Il rispetto delle previsioni del citato decreto del Ministro
dell'interno 269/2010 è certificato dagli organismi di
certificazione indipendente iscritti nell'elenco tenuto dal Ministero
dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza, consultabile
sul sito web www.poliziadistato.it (art. 257-quinquies del
Regolamento). Ai sensi dell'art. 6, comma 6, del sopra richiamato
decreto del Ministro dell'interno 115/2014, tale certificato di
conformità deve essere prodotto dal titolare della licenza ex art.
134 Tulps all'atto della comunicazione al Prefetto della completa
attivazione dell'istituto di vigilanza e, comunque, non oltre sei
mesi dal rilascio dell'autorizzazione. Successivamente, la
certificazione deve essere prodotta in sede di rinnovo triennale
della licenza. Pertanto, il possesso della predetta certificazione di
conformità, in quanto attestante la sussistenza dei requisiti
fissati dalla disciplina di settore, è un requisito essenziale per
il conseguimento in via definitiva della licenza e per il suo
mantenimento.
Al riguardo, si segnalano le numerose circolari emanate dal
Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza volte
a illustrare i contenuti del decreto ministeriale 115/2014 e a
fornire le relative indicazioni applicative (circ. n.
557/PAS/U/015128/10089.D(1)REG2 dell'11 settembre 2014; circolare n.
557/PAS/U/14817/10089.D(1)REG2 del 13 ottobre 2015; circolare n.
557/PAS/U/16706/10089.D(1)REG2 del 16 novembre 2015; circolare n.
557/PAS/U/011211/10089.D(1)REG2 del 7 luglio 2016). Da ultimo, il
predetto Dipartimento è intervenuto con la circolare numero
557/PAS/U/010348/10089.D(1)REG.2 del 6 luglio 2017 recante «Verifica
dell'attuazione delle disposizioni del decreto del Ministro
dell'interno 4 giugno 2014, nr. 115, in materia di certificazione
della qualità dei servizi e degli istituti di vigilanza privata.
Adempimenti». In tale circolare, ribadito che non possono essere
rilasciate o rinnovate licenze qualora l'operatore economico non
produca nei termini prescritti la certificazione richiesta dalla
normativa sopra richiamata, sono individuati i percorsi che potranno
essere eseguiti dalla Prefetture per garantire la completa attuazione
degli obblighi di certificazione. Nella richiamata circolare è
rappresentata l'inderogabile necessità che le Prefetture competenti
adottino i provvedimenti ex art. 137 Tulps (incameramento totale o
parziale della cauzione) nei confronti degli istituti che non hanno
ancora adempiuto agli obblighi di certificazione e diffidino gli
stessi a produrre la certificazione prevista entro un termine
ragionevole, decorso il quale dovranno essere avviate le procedure
per i provvedimenti sanzionatori (sospensione o revoca della
licenza).
La scelta dell'ordinamento di subordinare l'ingresso nel mercato
della vigilanza privata a specifici e stringenti requisiti
organizzativi e professionali, oggetto della suddetta certificazione,
deriva dalla particolare natura dei servizi che gli operatori
economici del settore sono chiamati a svolgere. Al riguardo, il
citato decreto del Ministro dell'interno 269/2010 individua,
all'Allegato D, sezione III, paragrafo 3.a, le tipologie di servizi
demandati agli istituti di vigilanza privata «per mezzo delle
dipendenti guardie giurate e con l'uso dei mezzi posti a loro
disposizione», elencandoli come segue:
1. vigilanza fissa;
2. vigilanza saltuaria di zona;
3. vigilanza con collegamento di sistemi di allarme e di
videosorveglianza;
4. intervento su allarme;
5. vigilanza fissa antirapina;
6. vigilanza fissa mediante l'impiego di unità cinofile;
7. servizio di antitaccheggio;
8. custodia in caveau;
9. servizio di trasporto e scorta valori e servizi su
apparecchiature automatiche, bancomat e casseforti;
10. servizio scorta a beni trasportati con mezzi diversi da
quelli destinati al trasporto di valori, di proprietà dello stesso
istituto di vigilanza o di terzi;
11. servizi di vigilanza e di sicurezza complementare previsti da
specifiche norme di legge o di regolamento (d.m. 85/1999, decreto
ministeriale 154/2009, ecc.).
Va considerato, inoltre, che l'art. 256-bis del Regolamento
specifica al comma 2 che «rientrano (...) nei servizi di sicurezza
complementare, da svolgersi a mezzo di guardie particolari giurate,
salvo che la legge disponga diversamente o vi provveda la forza
pubblica, le attività di vigilanza concernenti:
a) la sicurezza negli aeroporti, nei porti, nelle stazioni
ferroviarie, nelle stazioni delle ferrovie metropolitane e negli
altri luoghi pubblici o aperti al pubblico specificamente indicati
dalle norme speciali, ad integrazione di quella assicurata dalla
forza pubblica;
b) la custodia, il trasporto e la scorta di armi, esplosivi e di
ogni altro materiale pericoloso, nei casi previsti dalle disposizioni
in vigore o dalle prescrizioni dell'autorità, ferme restando le
disposizioni vigenti per garantire la sicurezza della custodia, del
trasporto e della scorta;
c) la custodia, il trasporto e la scorta del contante o di altri
beni o titoli di valore; nonchè la vigilanza nei luoghi in cui vi è
maneggio di somme rilevanti o di altri titoli o beni di valore
rilevante, appartenenti a terzi;
d) la vigilanza armata mobile e gli interventi sugli allarmi,
salve le attribuzioni degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza;
e) la vigilanza presso infrastrutture del settore energetico o
delle telecomunicazioni, dei prodotti ad alta tecnologia, di quelli a
rischio di impatto ambientale, ed ogni altra infrastruttura che può
costituire, anche in via potenziale, un obiettivo sensibile ai fini
della sicurezza o dell'incolumità pubblica o della tutela
ambientale».
Il successivo comma 3 precisa, poi, che «rientra altresì nei
servizi di sicurezza complementare la vigilanza presso tribunali ed
altri edifici pubblici, installazioni militari, centri direzionali,
industriali o commerciali ed altre simili infrastrutture, quando
speciali esigenze di sicurezza impongono che i servizi medesimi siano
svolti da guardie particolari giurate».
È necessario, infine considerare che è affidata alle guardie
giurate la custodia dei beni immobili e dei beni mobili in essi
contenuti durante l'orario notturno o di chiusura al pubblico.
Con le disposizioni sopra indicate sono state, quindi, definite le
tipologie di servizi demandati agli istituti di vigilanza privata
(Allegato D, sezione III, paragrafo 3.a, del decreto del Ministro
dell'interno 269/2010) e sono stati espressamente individuati i casi
in cui, per speciali esigenze di sicurezza, il servizio di vigilanza
privata deve essere svolto dalle guardie giurate.
Quanto sopra assume rilievo ai fini della definizione di una delle
problematiche segnalate dalla Prefettura di Roma e rappresentata dai
soggetti partecipanti al tavolo tecnico, ossia l'affidamento, da
parte delle stazioni appaltanti, di servizi di portierato o global
service in luogo del servizio di vigilanza privata, anche nei casi in
cui la disciplina di settore imporrebbe il ricorso a quest'ultimo
servizio.
Appare evidente che tale prassi sia da censurare in quanto
contraria alla disciplina di settore che, invece, impone nei casi
indicati dall'art. 256-bis del Regolamento e dal decreto del Ministro
dell'interno 269/2010 il necessario ricorso alla vigilanza privata,
stante la necessità di eseguire peculiari prestazioni a tutela di
specifiche esigenze di sicurezza.
Le guardie giurate, infatti, come sopra illustrato, devono essere
in possesso di specifica licenza prefettizia. Inoltre, mentre la
vigilanza privata si caratterizza per l'esercizio di poteri di
intervento diretto per la difesa dell'immobile, l'attività di
portierato o di guardiania non implica un obbligo di difesa attiva
degli immobili, ma una normale tutela della proprietà privata e
della funzionalità di aziende o complessi operativi (es.
registrazione dei visitatori, controllo ed ispezione degli accessi;
regolazione dell'afflusso delle vetture ai parcheggi; obbligo, in
caso di allarme, di darne immediata notizia al servizio tecnico ed ai
soggetti individuati dal proprietario dell'immobile o
dall'amministrazione per i necessari interventi; etc.).
Le società di portierato, di global service e di servizi
integrati, pur iscritte alla Camera di Commercio, invece, possono
svolgere esclusivamente le attività indicate nel loro oggetto
sociale, in quanto operanti senza le autorizzazioni ed i controlli
cui invece sono soggetti gli istituti di vigilanza privata.
L'attività di portierato, a seguito dell'abrogazione dell'iter
procedimentale di cui all'art. 62 Tulps e agli articoli 111, 113, 114
Regolamento, per effetto della legge 24 novembre 2000, n. 340
(disposizioni per la delegificazione di norme e per la
semplificazione di procedimenti amministrativi), non è più soggetta
ad autorizzazione di polizia ed è dunque liberalizzata (permane
l'autorizzazione del Prefetto all'uso della divisa ai sensi dell'art.
230 Regolamento).
Appare evidente che le caratteristiche che contraddistinguono la
vigilanza privata dai servizi fiduciari rendono la prima non
assimilabile e non sostituibile dai secondi.
Sulla questione sembra utile citare anche il Vademecum operativo
del Ministero dell'interno (Disposizioni operative per l'attuazione
del decreto del Ministro dell'interno 1.12.2010, n. 269) allegato
alla circolare 557/PAS/U/004935/10089.D(1)Reg, nel quale si afferma
che con il decreto del Ministro dell'interno 269/2010 viene «definita
la spinosa questione della differenza tra i servizi di portierato e
quelli di vigilanza privata», rientrando, evidentemente, i primi per
esclusione nelle fattispecie non espressamente previste dalla norma
in esame. La linea scelta dal decreto, peraltro, appare coerente con
il consolidato orientamento della giurisprudenza che già faceva
distinzione tra la mera vigilanza passiva - che può essere espletata
da personale diverso dalle guardie giurate - ed «i ...compiti di
vigilanza attiva - che possono comportare l'uso delle armi, la
prevenzione e l'immediata repressione dei reati in concorso con le
forze dell'ordine, che ricadono nel regime di controllo e di
autorizzazione previsto dagli articoli 133 e seguenti del Tulps....»,
ritenendo tali compiti come assimilabili a quelli svolti «...dagli
appartenenti alla forze di polizia e distinta, per tale ragione,
dalla attività di portierato la quale si caratterizza invece per
essere destinata a garantire l'ordinata utilizzazione dell'immobile
da parte dei fruitori senza che vengano in alcun modo in rilevo (se
non in via del tutto mediata ed indiretta) finalità di prevenzione e
sicurezza» (Cfr. Cassazione Penale, sezione I, 12.04.2006, n. 14258;
Consiglio di Stato, sezione VI, 14.02.2007, n. 654; tribunale
amministrativo regionale Lombardia, sezione III, 25.5.2010, n. 1674).
Alla luce di quanto sopra esposto, la commistione tra il servizio
di vigilanza privata e servizi fiduciari (portierato e reception) non
risulta conforme al dettato normativo in esame; infatti la diversità
delle prestazioni di cui si compongono i predetti servizi non
consente di considerarli sostituibili. Pertanto si ritiene necessario
richiamare le stazioni appaltanti ad una attenta e scrupolosa
applicazione delle disposizioni sopra indicate, ed in particolare del
decreto del Ministro dell'interno 269/2010, che, come visto,
individua all'Allegato D, sez. III, par. 3.a, le tipologie di servizi
demandati agli istituti di vigilanza privata ed i casi in cui, per
speciali esigenze di sicurezza, il servizio di vigilanza deve essere
svolto dalle guardie giurate, escludendo quindi la possibilità di
affidare tali servizi alle società di portierato.

3. Suddivisione in lotti

Alcuni partecipanti al tavolo tecnico e alla consultazione hanno
evidenziato come le stazioni appaltanti, oltre a non richiedere in
taluni casi l'autorizzazione prefettizia normativamente prevista per
il servizio di vigilanza privata, finiscono spesso per aggregare
attività eterogenee in un'unica procedura. Tale aggregazione
potrebbe condurre alla mancata distinzione tra i servizi per i quali
è prevista l'apposita autorizzazione e quelli per cui la legge non
impone particolari requisiti di idoneità (cfr. Sentenza del
Consiglio di Stato, 30 giugno 2017, sezione V, n. 3182).
Qualora non siano richiesti in gara tali requisiti si rischia che
pervengano offerte da soggetti non vincolati nè al possesso della
licenza di cui all'art. 134 Tulps, nè al rispetto dei contratti di
settore, con evidenti rischi per lo sviluppo di un corretto confronto
competitivo.
Fermo restando che la stazione appaltante ha l'onere di indicare
nel bando di gara che il servizio di vigilanza privato non può
essere svolto senza la necessaria licenza di cui sopra, la stessa
deve poi verificare che all'atto della stipula del contratto di
affidamento del servizio de quo il soggetto aggiudicatario possegga
detta autorizzazione e la mantenga per tutta l'esecuzione del
contratto. In sostanza, vi è il rischio che l'offerta
dell'aggiudicatario, se pur astrattamente più conveniente, non sia
idonea a garantire la qualità e la regolare esecuzione del servizio
di vigilanza privata in quanto l'aggiudicatario, se è privo della
licenza di cui all'art. 134 Tulps, non può effettuare interventi di
vigilanza attiva a tutela del patrimonio e del pubblico, quali ad
esempio i servizi antirapina, non disponendo di personale a ciò
autorizzato e in possesso delle necessarie qualifiche professionali
ed attrezzature.
Ciò premesso, al fine di generare risparmi di spesa, potrebbe
comunque essere conveniente per la stazione appaltante effettuare
un'unica gara comprendente più servizi, quali la vigilanza armata,
la custodia e il portierato, prevedendo però lotti distinti per
ciascun servizio. In tal caso, rimane l'obbligo per la stazione
appaltante di indicare dettagliatamente nei documenti di gara i
singoli servizi richiesti, precisando in relazione a ciascuno di essi
i requisiti necessari per la partecipazione alla gara e quelli
necessari per l'esecuzione, ivi comprese le autorizzazioni.
Al riguardo, si ricorda che ai sensi dell'art. 51 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, del Codice dei contratti pubblici, nel
rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici,
sia nei settori ordinari che nei settori speciali, al fine di
favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese, le
stazioni appaltanti suddividono gli appalti in lotti funzionali di
cui all'art. 3, comma 1, lettera qq), del citato Codice dei contratti
pubblici ovvero in lotti prestazionali di cui all'art. 3, comma 1,
lettera ggggg) del medesimo Codice, in conformità alle categorie o
specializzazioni nel settore dei lavori, servizi e forniture. Le
stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione dell'appalto in
lotti nel bando di gara o nella lettera di invito e nella relazione
unica di cui agli articoli 99 e 139 del Codice dei contratti
pubblici. Nel caso di servizi da svolgere presso vasti complessi
immobiliari, come gli aeroporti o le stazioni, o eventi/fiere, la
suddivisione può riguardare anche l'estensione geografica.
Nel caso di ricorso al servizio di c.d. global service - deciso
dalla stazione appaltante nel rispetto della normativa comunitaria e
nazionale - la stazione appaltante indica quale indispensabile
requisito di partecipazione il possesso dell'autorizzazione
prefettizia.

4. Ribassi eccessivi

I soggetti intervenuti al tavolo tecnico e alle due consultazioni,
soprattutto la prima, lamentano che nelle procedure di gara per
l'affidamento del servizio di vigilanza privata vengono spesso
presentate offerte non remunerative e/o che non ne garantiscono
l'effettiva qualità. Il fenomeno, secondo quanto segnalato, può
essere causato da diversi fattori: (i) partecipazione alla gara di
agenzie d'affari ex art. 115 Tulps, che individuano successivamente
gli istituti a cui affidare i servizi, proponendo delle tariffe che
non coprono nemmeno i costi di gestione; (ii) partecipazione alla
gara di soggetti che non sono provvisti della licenza di cui all'art.
134 Tulps e che, pertanto, non sopportano gli oneri sostenuti dagli
istituti di vigilanza autorizzati; (iii) eccessiva competizione sul
prezzo, determinata dall'affidamento secondo il criterio del prezzo
più basso, che potrebbe essere eliminata scegliendo come criterio di
aggiudicazione quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa
individuata sulla base del miglior rapporto qualita'/prezzo (nel
seguito OEPV).
In relazione alla riferita prassi di invitare alle procedure per
l'affidamento del servizio di vigilanza privata non gli istituti di
cui all'art. 134 Tulps, ma società intermediarie, agenzie di affari
di cui all'art. 115 Tulps, che successivamente individuano i
prestatori del predetto servizio, si osserva che la stessa
costituisce in buona sostanza una delega di funzioni pubblicistiche
in contrasto con la normativa di settore. Difatti l'art. 37 del
Codice dei contratti pubblici consente alle stazioni appaltanti ed
agli enti aggiudicatori di acquistare lavori, servizi e forniture
facendo ricorso a centrali di committenza, ma in questa categoria non
rientrano le agenzie di cui sopra (cfr. deliberazione dell'Autorità
6 marzo 2013, n. 7).
Con riferimento ai requisiti di partecipazione, si osserva che la
stazione appaltante deve prevedere requisiti coerenti con la
normativa di settore, che assicurino un'effettiva concorrenza nel
mercato del servizio di vigilanza privata.
Sul punto si ricorda che «senza licenza del prefetto è vietato ad
enti o privati di prestare opere di vigilanza o custodia di
proprietà mobiliari od immobiliari e di eseguire investigazioni o
ricerche o di raccogliere informazioni per conto di privati» (art.
134 Tulps). Tale autorizzazione è rilasciata dal Prefetto su istanza
dell'interessato, previa verifica della sussistenza di determinati
presupposti e requisiti, espressamente previsti e disciplinati dagli
articoli 11, 134, 136 e 138 Tulps e dagli articoli 256-bis e 257 ss.
del regolamento di esecuzione. La stessa è, quindi, un provvedimento
di autorizzazione intuitu personae, riconducibile, ai fini della
partecipazione alle procedure di aggiudicazione nella categoria
generale dei requisiti di idoneità professionale (cfr. ANAC, parere
di precontenzioso, 8 aprile 2015 n. 48; e 14 ottobre 2014 n. 64).
Conseguentemente, secondo l'orientamento più recente
dell'Autorità, il possesso della licenza prevista e disciplinata
dall'art. 134 Tulps - riferita ad una o più province - costituisce
un requisito di partecipazione alle gare pubbliche per l'affidamento
di servizi di vigilanza privata, da ricondurre nell'ambito della
categoria generale dei requisiti di idoneità professionale di cui
all'art. 83, comma 1, lettera a), del Codice dei contratti pubblici.
Corre, tuttavia, l'obbligo di evidenziare che nel rispetto dei
principi di ragionevolezza, non discriminazione e favor
partecipationis, tale requisito di ammissione deve ritenersi
soddisfatto anche laddove il concorrente sia già titolare di una
licenza prefettizia ex art. 134 del Tulps per un determinato
territorio provinciale e abbia presentato istanza per l'estensione
dell'autorizzazione in altra Provincia - quale territorio di
riferimento per l'espletamento del servizio previsto in gara -
purchè la relativa autorizzazione (estensione) pervenga prima della
stipula del contratto. Sul punto va, infatti, considerato che in
virtù del citato art. 257-ter, comma 5, «ai fini dell'estensione
della licenza ad altri servizi o ad altre province, il titolare della
stessa notifica al prefetto che ha rilasciato la licenza i mezzi, le
tecnologie e le altre risorse che intende impiegare, nonchè la nuova
o le nuove sedi operative se previste ed ogni altra eventuale
integrazione agli atti e documenti di cui all'art. 257, commi 2 e 3.
I relativi servizi hanno inizio trascorsi novanta giorni dalla
notifica, termine entro il quale il prefetto può chiedere
chiarimenti ed integrazioni al progetto tecnico-organizzativo e
disporre il divieto dell'attività qualora la stessa non possa essere
assentita, ovvero ricorrano i presupposti per la sospensione o la
revoca della licenza, di cui all'art. 257-quater».
Tale disposizione prevede, dunque, che l'estensione della licenza
ad altri servizi o ad altre Province è subordinata a una notifica
dell'interessato alla competente prefettura, corredata dalla
necessaria documentazione. L'estensione dell'attività di vigilanza
autorizzata dal provvedimento prefettizio in altre Province può
essere avviata solo dopo il decorso del termine di 90 giorni dalla
presentazione della predetta istanza, termine entro il quale il
Prefetto può chiedere chiarimenti ed integrazioni al progetto
tecnico-organizzativo prodotto e disporre il divieto dell'attività,
qualora la stessa non possa essere assentita. Tale richiesta ai sensi
dell'art. 257-ter, comma 5, è dunque un posterius non un prius
rispetto al conseguimento dell'autorizzazione ex art. 134 Tulps.
Conseguentemente il concorrente in possesso della predetta licenza
e che abbia presentato istanza di estensione ex art. 257-ter, comma
5, Tulps, può concorrere alla gara se dimostra di aver già
richiesto l'estensione entro il termine previsto per la presentazione
della domanda di partecipazione (cfr. Consiglio di Stato, sezione V,
2 marzo 2011, n. 1315 secondo cui «l'esclusione dell'appellante, che
pure aveva presentato tempestiva domanda di estensione territoriale
dell'autorizzazione prefettizia, deve reputarsi illegittimo e merita
di conseguenza l'annullamento, con conseguente riammissione della
società alla procedura ai fini dell'esame dell'offerta» e sezione
VI, 2 maggio 2012 n. 2515).
Dunque, mentre il possesso della licenza ex art. 134 Tulps
costituisce condizione di partecipazione alle gare per l'affidamento
dei servizi di vigilanza privata, il conseguimento dell'estensione
territoriale o ad altre attività, ex art. 257, comma 5 sopra citato,
costituisce una condizione di stipulazione del contratto, dopo
l'aggiudicazione.
Con riferimento ai criteri di aggiudicazione si osserva che la
scelta tra il criterio del minor prezzo e quello dell'offerta
economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior
rapporto qualita'/prezzo è ancorata alle caratteristiche
dell'oggetto del contratto.
Ai sensi dell'art. 95, comma 3, del Codice dei contratti pubblici
sono aggiudicati «esclusivamente» sulla base del criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base
del miglior rapporto qualita'/prezzo i servizi ad alta intensità di
manodopera, come definiti all'art. 50, comma 1, del Codice dei
contratti pubblici, ossia quelli nei quali il costo della manodopera
è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto.
Il comma 4 del citato art. 95 individua, invece, le fattispecie
nelle quali è consentito l'utilizzo del criterio del minor prezzo.
Per quel che qui rileva, nelle residuali ipotesi in cui il costo
della manodopera fosse inferiore al 50% del valore dell'appalto, tale
criterio può essere scelto nei casi in cui il servizio richiesto
abbia caratteristiche standardizzate o condizioni definite dal
mercato (art. 95, comma 4, lettera b), oppure, in caso di servizi di
importo fino a 40.000 euro, nonchè per i servizi di importo pari o
superiore a 40.000 euro e sino alla soglia comunitaria, solo se
caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli
di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere
innovativo. Nel caso in cui la stazione appaltante ritenga che
sussistano le condizioni per l'applicazione del criterio del minor
prezzo dovrà definire puntualmente negli atti di gara le condizioni
tecniche per l'esecuzione del servizio, redigendo un progetto
completo e accurato e, al fine di prevenire comportamenti
opportunistici sia in fase di offerta che in fase esecutiva, dovrà
altresì verificare che le offerte presentate corrispondano a quanto
richiesto dai documenti di gara e dalla disciplina di settore.
Conseguentemente, l'unica differenza nelle offerte presentate dai
concorrenti sarà data dal prezzo di realizzazione dei servizi come
predeterminati dalla stazione appaltante.
Secondo l'orientamento palesato dalla recente giurisprudenza
amministrativa (si veda per tutti la Sentenza del Consiglio di Stato
n. 2014/2017), il rapporto fra comma 3 (ricorso all'OEPV per gli
appalti ad alta intensità di manodopera) e comma 4 del predetto art.
95 (possibilità di utilizzo del minor prezzo negli specifici casi
contemplati) sarebbe da interpretare nel senso della prioritaria
applicazione del comma 3, anche sulla base di quanto stabilito
dall'art. 1, comma 1, lettera gg) della legge delega (legge n.
11/2016), talchè, per i servizi ad alta intensità di manodopera, è
obbligatorio il ricorso all'OEPV.
Nella documentazione di gara, quale che sia il criterio di
aggiudicazione utilizzato, dovranno essere indicate, ad esempio:
la tipologia di vigilanza richiesta (fissa, ronda, ecc.);
il numero di personale impiegato nei diversi servizi, con
particolare riferimento al personale in possesso di autorizzazione
prefettizia, e la stima dei costi utilizzata per determinare la base
d'asta, in applicazione di quanto previsto dall'art. 23, comma 16,
del Codice dei contratti pubblici, come novellato sul punto dal
decreto legislativo n. 56/2017;
il numero delle pattuglie/vetture che devono essere disponibili
per interventi ed emergenze;
il numero e le caratteristiche delle frequenze radio per i
collegamenti con le stazioni di polizia;
il numero e la dislocazione delle telecamere necessarie per la
videosorveglianza;
l'esperienza richiesta al personale con riferimento ai servizi da
espletare;
l'esperienza nelle procedure e modalità di intervento operativo.
In caso di utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più
vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto
qualita'/prezzo è possibile prevedere dei criteri di valutazione
tecnica che attengano alla qualità del progetto e che non
privilegino, invece, aspetti legati alla dimensione d'impresa. Tra
gli aspetti che possono premiare la qualità vi sono la formazione
per il personale, l'organizzazione del servizio, il progetto tecnico,
anche in relazione alle attrezzature e apparecchiature tecnologiche,
le modalità di intervento in caso di emergenza attraverso
strutture/attrezzature dedicate, l'offerta di servizi aggiuntivi
rispetto a quelli richiesti nel capitolato. Non dovrebbero essere
compresi di norma nell'ambito dei criteri di valutazione dell'offerta
quegli elementi, il cui possesso oltre una certa quantità
predefinita ex ante dalla stazione appaltante, da un lato, non
comporti un beneficio evidente per la qualità del servizio offerto,
e, dall'altro, possa avere, invece, l'effetto di privilegiare gli
operatori di maggiori dimensioni (ad esempio criteri legati al numero
di pattuglie o al personale in possesso di autorizzazione prefettizia
oltre a quello necessario per garantire il servizio).
Per l'utilizzo del criterio dell'OEPV si fa rinvio alle Linee Guida
n. 2 di attuazione del decreto legislativo n. 50/2016, recanti
«Offerta economicamente più vantaggiosa», ricordando che, ai sensi
dell'art. 95, comma 10-bis del Codice dei contratti pubblici, come
novellato dal decreto legislativo n. 56/2017 (decreto correttivo), il
peso complessivo della componente economica dell'offerta non può
superare il 30%.
È inoltre necessario che la documentazione di gara suddivida
l'importo globale tra i vari servizi, ciò sia ai fini della
formulazione dell'offerta, sia per la corretta quantificazione dei
requisiti di partecipazione connessi al fatturato minimo aziendale,
la cui richiesta, secondo l'art. 83, comma 5, del Codice dei
contratti pubblici, deve essere motivata nei documenti di gara.
Al fine di impedire che la concorrenza sul prezzo si traduca in
offerte economiche tali da compromettere la qualità delle
prestazioni o le condizioni di lavoro e di sicurezza del personale
impiegato nello svolgimento della commessa, è necessario che le
stazioni appaltanti procedano ad effettuare la verifica sulla
congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta
secondo quando disposto dall'art. 97 del Codice dei contratti
pubblici, valutando, in particolare, se il prezzo offerto sia idoneo
a garantire il rispetto di tutti i costi attinenti al servizio
previsto nel capitolato tecnico, tra cui il costo del personale, che
deve essere dichiarato dall'impresa concorrente, ai sensi dell'art.
95, comma 10, primo periodo, del Codice dei contratti pubblici, come
modificato sul punto dal decreto legislativo n. 56/2017, ed
espressamente verificato dalla stazione appaltante (art. 95, comma
10, secondo periodo). È in ogni caso obbligatorio il rispetto dei
trattamenti minimi salariali inderogabili per legge o sulla base di
fonti autorizzate dalla legge (art. 97, comma 6 del Codice). I valori
del costo del lavoro potranno essere desunti dalle apposite tabelle
elaborate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai sensi
dell'art. 23, comma 16, del medesimo Codice. L'impresa concorrente ha
comunque la possibilità di giustificare adeguatamente eventuali
scostamenti rispetto al costo medio del lavoro individuato nelle
predette tabelle, fatto salvo il rispetto dei minimi salariali
inderogabili.
La stazione appaltante, inoltre, nel verificare la serietà
dell'offerta potrà considerare anche la percentuale di utile
indicata dal concorrente. Sebbene secondo alcuni partecipanti alla
consultazione quest'ultima non potrebbe essere pari a zero in
considerazione dello scopo di lucro perseguito dagli operatori
economici; sul punto occorre considerare che secondo la
giurisprudenza amministrativa non è possibile fissare una quota
rigida di utile al di sotto della quale l'offerta debba considerarsi
per definizione incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla
serietà della proposta contrattuale, atteso che anche un utile
apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante (cfr.
Sentenze del Consiglio di Stato, sezione III, 1 marzo 2018, n. 1278;
sezione VI, 16 gennaio 2009, n. 215 e sezione IV, 23 luglio 2012, n.
4206).

5. Cambio appalto e imponibile di manodopera

Ai fini dell'inquadramento generale della problematica in esame, si
richiama l'art. 50 del Codice dei contratti pubblici, ai sensi del
quale per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto
di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale,
con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta
intensità di manodopera, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti
inseriscono, nel rispetto dei principi dell'Unione europea,
specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità
occupazionale del personale impiegato, prevedendo l'applicazione da
parte dell'aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui
all'art. 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81. Al
riguardo, si ritiene che tali clausole rappresentino condizioni di
esecuzione, che producono effetti nella fase esecutiva dell'appalto.
Come rilevato dalla Corte costituzionale - pronuncia n. 68 del 3
marzo 2011 - la clausola in questione opera nell'ipotesi di
cessazione d'appalto e subentro di nuove imprese appaltatrici e
risponde all'esigenza di assicurare la continuità del servizio e
dell'occupazione, nel caso di discontinuità dell'affidatario.
In linea generale, si precisa che per costante giurisprudenza (cfr.
tribunale amministrativo regionale Toscana, sentenza del 2.1.2018, n.
18; tribunale amministrativo regionale Calabria Reggio Calabria,
sentenza del 15.3.2017, n. 209; Sentenza del Consiglio di Stato,
sezione III, 9 dicembre 2015, n. 5598; sentenza Consiglio di Stato,
sez. III, 10 maggio 2013, n. 2533) detta clausola non deve essere
intesa come un obbligo di totale riassorbimento dei lavoratori del
pregresso appalto, anche ove la stazione appaltante sia tenuta ad
inserirla nella disciplina di gara per disposizione di contrattazione
collettiva nazionale e/o in base all'art. 50 del Codice dei contratti
pubblici e, pertanto, non sono previsti automatismi assoluti
nell'applicazione della clausola in fase esecutiva. Infatti
«l'amministrazione non può ritenersi vincolata in maniera indefinita
ad utilizzare un servizio con un numero di addetti variabile solo in
aumento, nonostante l'evoluzione tecnologica consenta la
realizzazione del servizio con un numero minore, con corrispondente
risparmio di spesa pubblica» (ibidem, sentenza n. 2533/2013).
Viceversa, la clausola deve essere interpretata nel senso che il
riassorbimento sia armonizzabile con l'organizzazione dell'impresa
subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera
previste nel nuovo contratto, in modo da non attribuirle un effetto
escludente. La clausola, pertanto, può essere inserita soltanto nel
caso in cui il nuovo affidamento abbia ad oggetto il medesimo
servizio per il quale è cessato l'appalto; conseguentemente è
necessario che la stazione appaltante definisca correttamente
l'oggetto dell'appalto secondo un'esatta applicazione del decreto del
Ministro dell'interno 269/2010, evitando di qualificare come servizio
di vigilanza privata attività che invece ne esulano.
Secondo il consolidato orientamento dell'Autorità sul punto
l'obbligo di reperimento dei lavoratori dal precedente affidatario
può essere consentito soltanto previa valutazione di compatibilità
con l'organizzazione di impresa, nel duplice senso che sia il numero
dei lavoratori sia la loro qualifica devono essere armonizzabili con
l'organizzazione d'impresa della ditta aggiudicataria e con le
esigenze tecnico-organizzative previste (cfr. Sentenza del Consiglio
di Stato, sezione V, 26 maggio 2015, n. 2637; parere sulla normativa,
AG 44/2013). La clausola sociale, infatti, non può alterare o
forzare la valutazione dell'aggiudicatario in ordine al
dimensionamento dell'impresa e, in tal senso, non può imporre un
obbligo di integrale riassorbimento dei lavoratori del pregresso
appalto, senza adeguata considerazione delle mutate condizioni del
nuovo appalto, del contesto sociale e di mercato o del contesto
imprenditoriale in cui dette maestranze si inseriscono. La
giurisprudenza, infatti, ha affermato che «l'appaltatore subentrante
deve prioritariamente assumere gli stessi addetti che operavano alle
dipendenze dell'appaltatore uscente, a condizione che il loro numero
e la loro qualifica siano armonizzabili con l'organizzazione
d'impresa prescelta dall'imprenditore subentrante». Aggiungendo,
inoltre, che alla clausola sociale deve essere data una lettura
«flessibile», secondo il diritto vivente e, pertanto i lavoratori che
non trovano spazio nell'organigramma dell'appaltatore subentrante o
vengono adibiti ad altri servizi o sono destinatari delle norme in
materia di ammortizzatori sociali (cfr. Sentenze del Consiglio di
Stato, sezione III, 30 marzo 2016, n. 1255; Consiglio di Stato,
sezione IV, 2 dicembre 2013, n. 5725; in argomento si veda anche il
parere di precontenzioso dell'Autorità, n. 44/2010 e il parere sulla
normativa, AG 41/2012).
Per il servizio di vigilanza privata, il C.C.N.L. di categoria a
partire dal 1 febbraio 2013 ha introdotto una disciplina contrattuale
cogente in materia di cambio appalto, stabilendone la relativa
procedura (art. 24-27 C.C.N.L. 2013-2015).
In disparte da qualsiasi analisi su detta disciplina, istituita «al
precipuo fine di mantenere i livelli di occupazione» e per evitare,
nei confronti dei lavoratori, soluzione di continuità fra i due
appalti, in questa sede occorre individuare la corretta applicazione
della clausola sociale nelle procedure di gara per l'affidamento del
servizio di vigilanza privata, al fine di assicurare piena
trasparenza nella procedura, circolarità delle informazioni e creare
i presupposti affinchè la stazione appaltante sia in condizione di
valutare l'attendibilità dell'offerta.
In particolare la presenza di specifici obblighi in materia di
assorbimento del personale determina la necessità di prevedere che
nella documentazione di gara sia contenuta in maniera chiara ed
espressa la clausola sociale, quale modalità di esecuzione
dell'appalto. A titolo esemplificativo, il tenore della predetta
clausola potrebbe essere il seguente: «Al fine di garantire i livelli
occupazionali esistenti, si applicano le disposizioni previste dalla
contrattazione collettiva in materia di riassorbimento del
personale». Al riguardo, si deve richiamare il costante indirizzo
interpretativo di questa Autorità, secondo il quale è opportuno che
la stazione appaltante: a) dia alla clausola adeguata e autonoma
evidenza, trasponendola in un articolo specifico rubricato «clausola
sociale» o espressione equivalente; b) riporti una clausola di
identico tenore nello schema di contratto; c) curi che gli operatori
economici concorrenti dichiarino in sede di offerta di accettare le
condizioni di esecuzione.
Nella documentazione di gara, inoltre, nell'ambito dei dati e
informazioni utili alla definizione dell'oggetto dell'appalto, la
stazione appaltante deve prevedere l'indicazione del personale che
attualmente svolge il servizio, corredata dall'indicazione del
livello, comprensivo di eventuali scatti di anzianità, e della
retribuzione corrisposta al lavoratore. Ciò in quanto la previsione
di cui all'art. 50 del Codice dei contratti pubblici, laddove prevede
l'inserimento della clausola sociale nei bandi di gara, negli avvisi
e negli inviti è destinata a salvaguardare il principio, non
eludibile, che il concorrente sia messo in condizione di conoscere,
prima della presentazione dell'offerta, quali oneri assume con la
partecipazione alla gara (si veda la Sentenza del Consiglio di Stato,
Adunanza Plenaria, 6 agosto 2013, n. 19).
Non da ultimo, l'indicazione nella documentazione di gara del
personale impiegato nell'appalto e della relativa retribuzione,
costituisce un elemento per la valutazione dell'attendibilità
dell'offerta, la cui sostenibilità è calcolata anche con
riferimento al numero di personale uscente.
Dopo l'aggiudicazione, in caso di subentro di altro istituto di
vigilanza nei medesimi servizi già oggetto del precedente appalto,
con riferimento all'istituto uscente e agli altri soggetti
individuati dal C.C.N.L. 2013-2015 (organizzazioni sindacali,
istituto subentrante, Prefettura e Questura), trova applicazione la
disciplina prevista dagli articoli 24-27 del citato C.C.N.L. Il
mancato rispetto della clausola sociale, costituendo la stessa
modalità di esecuzione del contratto, potrà essere valutata dalla
stazione appaltante di volta in volta, al fine di verificare se
l'appaltatore abbia commesso grave negligenza o malafede
nell'esecuzione del contratto.

6. Entrata in vigore

Le presenti Linee guida aggiornate al decreto legislativo 19 aprile
2017, n. 56, entrano in vigore quindici giorni dopo la loro
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Roma, 23 maggio 2018

Il Presidente: Cantone

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Linee guida approvate dal Consiglio dell'Autorità nell'adunanza
del 23 maggio 2018 con delibera n. 462.
Depositate presso la Segreteria del Consiglio in data 1° giugno
2018.
Il Segretario: Esposito