1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 20-11-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 455 ORDINANZA 24 ottobre - 12 novembre 2002
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Presidente della Repubblica - Immunita' - Potere di esternazione - Dichiarazioni rese da un Presidente della Repubblica nel corso del mandato presidenziale - Giudizi civili per risarcimento danni nei suoi confronti - Sentenze della Cassazione di annullamento con rinvio ai giudici di merito - Ricorso del soggetto gia' Presidente della Repubblica (non piu' rivestente la carica presidenziale) per conflitto di attribuzione - Allegata lesione delle attribuzioni presidenziali - Delibazione preliminare sull'ammissibilita' - Sussistenza del requisito soggettivo e oggettivo, salvo definitiva verifica nel contraddittorio tra le parti - Ammissibilita' del ricorso - Conseguenti comunicazione e notificazioni. - Sentenze della Corte di cassazione, sez. III civile n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000. - Costituzione, artt. 90, 59; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. (002C1037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 20-11-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di ammissibilità del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato sorto a seguito delle sentenze emesse dalla Corte
di cassazione, sezione III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno
2000, con le quali è stato disposto l'annullamento di due decisioni
della Corte d'appello di Roma relative alla insindacabilità delle
opinioni espresse dal Presidente della Repubblica Francesco Cossiga
nei confronti dei senatori Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato,
promosso dal senatore Francesco Cossiga, con ricorso depositato
l'11 febbraio 2002 e iscritto al n. 211 del registro ammissibilità
conflitti.
Udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2002 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto che, con atto dell'11 febbraio 2002, il senatore a vita
- quale ex Presidente della Repubblica - Francesco Cossiga ha
promosso ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, per domandare l'annullamento di due sentenze della Corte di
cassazione, sezione III civile, n. 8733 e n. 8734 del 27 giugno 2000,
rese nell'ambito di due distinti giudizi civili per risarcimento dei
danni intentati nei suoi confronti, rispettivamente, dai senatori
Sergio Flamigni e Pierluigi Onorato, a causa di dichiarazioni
pronunciate nel corso del mandato presidenziale e che questi ultimi
assumono essere ingiuriose e diffamatorie nei loro riguardi;
che nel ricorso si precisa in via preliminare che le
decisioni della Corte di cassazione - depositate in allegato all'atto
introduttivo - hanno disposto l'annullamento con rinvio di due
sentenze della Corte d'appello di Roma, del 16 marzo 1998 e del
21 aprile 1997, che avevano a loro volta riformato due pronunce di
condanna dell'odierno ricorrente, emesse (rispettivamente il
14 maggio 1994 e il 23 giugno 1993) dal Tribunale di Roma adito per
le azioni di risarcimento dei danni dai due citati parlamentari;
che nell'atto introduttivo il ricorrente dà conto dei
passaggi centrali delle diverse pronunce della giurisdizione, da
quelle di primo grado - basate su una lettura restrittiva della
disciplina dell'immunità del Presidente della Repubblica (art. 90
della Costituzione) -, a quelle di appello - viceversa fondate su una
concezione ampia della prerogativa, anche alla stregua della prassi
costituzionale -, fino a quelle della Corte di cassazione, che hanno
delineato ambito e contenuti della responsabilità del Capo dello
Stato;
che, secondo l'esposizione del ricorrente, i contenuti
essenziali delle due ultime decisioni (tra loro corrispondenti,
quanto a motivazione), di annullamento con rinvio ai giudici di
merito, sono da ravvisare:
a) in una lettura ampia dei poteri del Presidente della
Repubblica, titolare non solo delle funzioni elencate nell'art. 87
della Costituzione ma anche legittimato al compimento di
dichiarazioni e atti non tipizzati, correlati a dette funzioni, tra
cui il potere di "esternazione", convalidato dalla prassi
costituzionale e dal "diritto vivente";
b) per converso, e in contrario avviso rispetto
all'impostazione dei giudici d'appello, nell'esigenza di collegare
comunque l'irresponsabilità (che è piena: penale, civile,
amministrativa) alla sussistenza di un nesso funzionale tra
l'illecito commesso e i poteri propri del Presidente, dovendosi
ammettere la possibilità di "esternazioni" solo se strumentali
rispetto a un compito presidenziale, dunque con un criterio di
collegamento ratione materiae e non - come era nella forma di Stato
monarchico - ratione personae;
c) nell'affermazione che l'irresponsabilità giuridica del
Capo dello Stato può essere riconosciuta solo in presenza di atti e
comportamenti che siano diretto esercizio delle funzioni o che
trovino la loro causa in queste, escludendosi in tal modo le
attività "extrafunzionali";
d) nell'affermazione che spetta al giudice comune accertare
l'esistenza di detto nesso, salva la facoltà del Presidente della
Repubblica di promuovere il conflitto di attribuzioni di fronte alla
Corte costituzionale;
e) nell'assunto, infine, che le dichiarazioni eventualmente
diffamatorie pronunciate dal Capo dello Stato, se connesse nel senso
detto alla funzione, non hanno riguardo al diritto di libera
manifestazione del pensiero di cui all'art. 21 della Costituzione, al
quale si riconnette la critica politica, che è facoltà comune ma
che deve comunque essere contenuta in limiti espressivi, comuni
anch'essi alla generalità dei cittadini;
che il ricorrente si sofferma quindi sul profilo della
propria legittimazione a ricorrere, richiamando - nella perdurante
elasticità della nozione di "potere" ai fini del promovimento del
conflitto, e nella necessità di valutare caso per caso
l'individuazione del potere configgente - alcune recenti decisioni
nella giurisprudenza costituzionale resa in materia di
insindacabilità ex art. 68 della Costituzione a fronte di ricorsi
proposti da singoli parlamentari, nelle quali la Corte avrebbe
mostrato talune aperture alla possibilità che in concreto possano
darsi ipotesi in cui si configuri una attribuzione costituzionale di
potere individuale, per la cui tutela pertanto sia legittimato a
ricorrere un singolo individuo (ordinanze n. 177 del 1998 e n. 101
del 2000);
che, sviluppando questi rilievi, il fatto che il ricorrente
non rivesta più la carica di Presidente della Repubblica non
escluderebbe, secondo la prospettazione, la legittimazione dello
stesso, tanto più considerando che egli è stato citato in giudizio
durante il mandato e per fatti che riguardavano l'ufficio
presidenziale ma che attualmente, pur pendendo i giudizi civili, non
potrebbe far valere in altro modo le garanzie che gli spettano
qualora si adottasse una nozione formalistica di "potere": a tale
scopo, il ricorrente valorizza in particolare l'art. 59 della
Costituzione, che, nello stabilire che sia senatore di diritto e a
vita chi sia stato Presidente della Repubblica, testimonia
esplicitamente che anche dopo la scadenza del mandato presidenziale
il titolare conserva una posizione giuridicamente rilevante sul piano
costituzionale, essendo tra l'altro tenuto al segreto d'ufficio sui
fatti appresi durante il settennato;
che il ricorso affronta quindi il profilo oggettivo del
conflitto, in particolare quanto alla sussistenza del "tono"
costituzionale di esso, rilevando che non potrebbe negarsi tale
requisito, poichè si tratta di un conflitto da menomazione, che ha
origine da "eccedenze" del potere giudiziario e in particolare
dall'attribuzione di responsabilità civile per condotte di
"esternazione", che sono viceversa da ricollegare alla funzione
presidenziale e dunque non ammettono in radice che possa derivarne
una qualche responsabilità, secondo la disciplina dell'immunità del
Capo dello Stato quale delineata in Costituzione (art. 90);
che, per questo aspetto, il ricorrente assume l'esigenza di
garantire la prerogativa costituzionale da un esercizio della
funzione giurisdizionale che spezza l'equilibrio tra le due opposte
esigenze - garanzia del Presidente della Repubblica e tutela comune
dei diritti - considerate dal Costituente, e afferma che lo strumento
per il ripristino della ripartizione delle competenze non può essere
altro che il giudizio per conflitto, ciò che del resto le stesse
pronunce della Cassazione sembrano auspicare, riconoscendo senz'altro
la legittimazione a ricorrere dell'ex Capo dello Stato;
che nell'atto introduttivo viene poi analizzato, anche
attraverso un'ampia esposizione di orientamenti della dottrina, il
tema della responsabilità giuridica del Presidente della Repubblica,
tema sul quale - si sottolinea - regna tuttora una notevole
incertezza interpretativa, avendo questa materia ricevuto nel testo
costituzionale una disciplina "ambigua" - anche in ragione della
coesistenza, nella figura del Presidente della Repubblica, di aspetti
di organo "governante" accanto a quelli di organo "garante" - sulla
quale la Corte costituzionale è sollecitata a rendere un definitivo
chiarimento;
che, inoltre, il ricorrente formula una disamina del tema,
particolarmente controverso, del potere di "esternazione" del
Presidente della Repubblica, potere che, con maggiore o minore
ampiezza, anche alla luce della prassi costituzionale, deve oramai
essere riconosciuto in via di principio - quale facoltà del titolare
della carica di svolgere e chiarire le proprie valutazioni e i propri
orientamenti, se reputati indispensabili per lo svolgimento delle
funzioni attribuite dalla Costituzione, tra cui in primo luogo
l'indirizzo volto a garantire il rispetto e l'attuazione dei principi
costituzionali che appartengono all'intera comunità - e che per
questo non può formare oggetto di alcun sindacato da parte
dell'autorità giudiziaria;
che, sotto altro aspetto, il ricorrente osserva come sia
artificiosa la distinzione tra le manifestazioni del pensiero uti
singulus e le enunciazioni riconducibili alla funzione, in
particolare quando, nel circuito comunicativo proprio della società
pluralista, le "esternazioni" si sottraggono alla dimensione formale
dello scritto, con ciò prospettando una linea di interpretazione
della disciplina costituzionale, quale quella fatta propria dai
giudici d'appello, che prescinda del tutto dal formalistico
collegamento - istituito invece dai giudici di primo grado - tra
irresponsabilità e controfirma ministeriale, e ciò, sempre secondo
l'atto introduttivo, per "superare l'anacronistica concezione dei
poteri e delle prerogative presidenziali dei Costituenti,
costantemente smentita nella prassi recente e non più compatibile
con la logica del sistema costituzionale";
che, alla stregua degli anzidetti rilievi, le dichiarazioni
rese dall'allora Presidente della Repubblica nei confronti dei
senatori Flamigni e Onorato non potrebbero essere qualificate come
atti privati, trattandosi della reazione del titolare della più
elevata carica della Repubblica agli attacchi a questa rivolti
tramite quello, ed essendo una mera "finzione" la distinzione tra
sfera privata e sfera pubblica nelle comunicazioni di valore e
contenuto politico da parte di un organo monocratico, il cui titolare
è investito del munus in modo permanente, non a date e orari
prestabiliti;
che, in rapporto ai casi di specie oggetto delle decisioni
della Corte di cassazione, il ricorrente afferma: (a) che talune
delle frasi pronunciate nei confronti del senatore Onorato
costituivano la reazione - "franca e senza ipocrisie", ma non
gratuitamente denigratoria - nei riguardi di posizioni espresse dal
medesimo su temi di particolare rilievo istituzionale, come la
collocazione dell'Italia nel sistema di alleanze internazionali in
occasione della guerra del Golfo e come la vicenda "Gladio" (in
relazione alla quale il parlamentare, con altri, aveva sollecitato
una messa in stato di accusa del Presidente), mentre altre frasi
rivolte sempre al senatore Onorato - quali quelle circa la
"faziosita'", cioè l'essere di parte, o quelle circa il senso dello
Stato e della Patria, oltretutto reciproche - dovevano reputarsi
perfino prive di contenuto offensivo; (b) che le frasi pronunciate
nei riguardi del senatore Flamigni costituivano a loro volta la
reazione alle posizioni da questi espresse, sia in sede di
commissione parlamentare di inchiesta sul caso Moro, sia in un libro
("La tela del ragno"), relativamente a vicende anch'esse di indubbia
rilevanza politico-costituzionale, come il presunto coinvolgimento
del senatore Cossiga, allora Ministro dell'interno, in trame legate
alla loggia massonica P2, a Licio Gelli e ai servizi segreti deviati,
nell'ambito della vicenda Moro;
che il ricorrente afferma quindi la riconducibilità di tutte
le "esternazioni" in questione all'immunità di cui all'art. 90 della
Costituzione, anche alla luce dei principi elaborati dalla
giurisprudenza costituzionale nel contiguo settore
dell'insindacabilità dei parlamentari di cui all'art. 68 della
Costituzione, attraverso il criterio del nesso funzionale tra
opinioni e attività parlamentare;
che, infine, il ricorrente, anche attraverso richiami ai
lavori dell'Assemblea Costituente e alle posizioni della dottrina,
affronta l'aspetto del regime degli atti "extrafunzionali" del
Presidente della Repubblica, non disciplinati nel testo
costituzionale, partendo dalla identificazione tra carica monocratica
e soggetto a essa preposto, per concludere nel senso che l'integrità
della persona vale, proprio per questa identificazione, anche a
tutela dell'istituzione: in tale modo, la lacuna del testo
costituzionale nella disciplina dell'irresponsabilità del Presidente
della Repubblica verrebbe colmata, con l'adesione alla tesi secondo
cui l'immunità preserva da ogni procedimento giudiziario che possa
limitare la libertà d'azione del titolare della carica o che possa
porlo in condizione di soggezione o subalternità di fronte a un
potere diverso, con la conseguenza che la residua responsabilità
comune, certo sussistente, non potrebbe comunque essere fatta valere
durante l'esercizio del mandato;
che in data 8 ottobre 2002 il ricorrente ha depositato una
memoria, insistendo in particolare per la declaratoria di
ammissibilità del ricorso sotto il profilo della propria
legittimazione a promuovere il giudizio per conflitto costituzionale
di attribuzione.
Considerato che in questa fase la Corte è chiamata, a norma
dell'art. 37, terzo e quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
a svolgere senza contraddittorio una delibazione circa
l'ammissibilità del ricorso che concerne l'esistenza della materia
di un conflitto la cui risoluzione spetti alla sua competenza, con
riferimento ai requisiti oggettivi e soggettivi di cui al primo comma
del medesimo art. 37, e che questa valutazione preliminare e
interlocutoria lascia impregiudicata ogni ulteriore determinazione,
anche relativamente alla stessa ammissibilità del ricorso;
che, innanzitutto, dal ricorso è dato ricavare le ragioni
del conflitto e le norme costituzionali che regolano la materia, come
prescritto dall'art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale;
che, sotto l'aspetto oggettivo, il conflitto appare
ammissibile, risultando dall'atto introduttivo (a) che esso è
proposto per la salvaguardia della sfera di attribuzioni del
Presidente della Repubblica, quali risulterebbero dall'immunità
riconosciuta dall'art. 90 della Costituzione; (b) che viene in
contestazione il potere della Corte di cassazione di adottare le due
decisioni indicate nell'esposizione dei fatti, dalle quali
deriverebbe la lesione dell'anzidetta sfera di attribuzioni
presidenziali, e (c) che se ne chiede conseguentemente
l'annullamento;
che, quanto all'aspetto soggettivo del conflitto, la Corte di
cassazione è legittimata a resistere nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, quale organo competente a
dichiarare definitivamente la volontà del potere cui appartiene,
poichè, come ripetutamente affermato da questa Corte (da ultimo,
ordinanze n. 126, n. 84, n. 37 e n. 6 del 2002), ciascun organo
giurisdizionale è legittimato a essere parte nei conflitti
costituzionali di attribuzione, in quanto la titolarità delle
funzioni giurisdizionali da parte della magistratura e
l'indipendenza, nel loro esercizio, di ciascuna autorità
giurisdizionale sono garantite dalla Costituzione;
che, ancora sotto l'aspetto soggettivo, il ricorrente, già
Presidente della Repubblica, agisce ora, quale titolare di una carica
non più in atto, per la tutela di attribuzioni presidenziali che, in
ipotesi, gli spettavano allora, in relazione a comportamenti da lui
tenuti durante il suo mandato presidenziale e oggetto di pronunce
dell'autorità giudiziaria successive alla scadenza del medesimo;
che i complessi problemi costituzionali che, anche con
riguardo alla sua ammissibilità, il presente ricorso pone per la
prima volta all'esame di questa Corte non si prestano a essere decisi
definitivamente nella presente sede di sommaria delibazione e che
appare necessario affrontarli nel contraddittorio tra le parti che
solo lo svolgimento ulteriore del giudizio può assicurare;
che, per l'integrazione del contraddittorio, a norma
dell'art. 37, quarto comma, della legge n. 87 del 1953, deve disporsi
la notificazione del presente ricorso anche al Presidente della
Repubblica la cui posizione costituzionale, in relazione alle
questioni di principio circa l'immunità di cui all'art. 90 della
Costituzione, è oggetto delle due decisioni della Corte di
cassazione e del ricorso per conflitto di attribuzione che, in
relazione a esse, è stato proposto:

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservato ogni definitivo giudizio,
Dichiara ammissibile, ai sensi dell'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal
senatore Francesco Cossiga nei confronti della Corte di cassazione,
sezione III civile, con l'atto indicato in epigrafe;
Dispone:
a) che la cancelleria della Corte dia immediata comunicazione
della presente ordinanza al ricorrente;
b) che, a cura del ricorrente, il ricorso e la presente
ordinanza siano notificati alla Corte di cassazione, sezione III
civile, e al Presidente della Repubblica, entro il termine di novanta
giorni dalla comunicazione di cui al punto a) per essere
successivamente depositati nella cancelleria di questa Corte entro il
termine di venti giorni dalla notificazione, a norma dell'art. 26,
terzo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 ottobre 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 novembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C1037