1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2002 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Lavori pubblici - Regione Sardegna - Norme in materia di qualificazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori che si svolgono nell'ambito territoriale regionale - Previsto obbligo per i committenti e concedenti di applicare, per la validita' dell'intero procedimento, le disposizioni della legge regionale - Prevista attribuzione della qualificazione da parte di apposita Commissione permanente - Prevista iscrizione delle imprese qualificate in un apposito casellario denominato "Albo regionale appaltatori" - Denunciata inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario - Conseguente violazione delle regole comunitarie imposte alle amministrazioni aggiudicatrici - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14. - Costituzione, art. 117, primo comma e comma secondo, lettera e); Statuto speciale della Regione Sardegna, art. 3; direttiva 93/37/CEE, art. 6; legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 8; d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34. Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il proprio domicilio in via dei Portoghesi n. 12 Roma, nei confronti della Regione Sardegna per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale della legge regionale 9 agosto 2002, n. 14, nuove norme in materia di qualifcazione delle imprese per la partecipazione agli appalti di lavori pubblici che si svolgono nell'ambito territoriale regionale (B.U.R. n. 24 del 17 agosto 2002). (002C0989) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-2002)

La legge impugnata dà, in pratica, veste legislativa alla
disciplina regolamentare che, sempre per la qualificazione delle
imprese, la Regione aveva adottato con decreto del suo Presidente
n. 1/L in data 9 marzo 2001, annullato dal Tribunale amministrativo
regionale della Sardegna con sentenza n. 892/2002.
L'obiettivo della disciplina, emerso in sede di elaborazione
della legge, è risultato quello di far sì che le imprese sarde non
siano escluse dal mercato degli appalti che si svolgono nella
regione. L'obiettivo è chiaramente anticoncorrenziale ed esso, anche
se non dichiarato, sarebbe comunque stato desumibile dalla legge.
L'art.1, nel definire l'ambito di applicazione, dispone che i
committenti ed ai concedenti, che vi sono indicati, "sono tenuti
all'applicazione delle seguenti disposizioni per la validità
dell'intero procedimento".
Detto in altre parole: i committenti ed i concedenti debbono
richiedere ai partecipanti la qualificazione nelle forme previste
dalla legge; in caso contrario, l'intero procedimento sarà invalido.
La qualificazione è attribuita da una apposita Commissione
permanente (art. 3) il cui provvedimento positivo comporta
l'iscrizione in un apposito casellario, definito come "Albo regionale
degli appaltatori".
La Regione Sardegna ha, dunque, ritenuto di derogare alla
disciplina nazionale per la qualificazione delle imprese, prevedendo
un proprio procedimento che, sotto questo profilo, rende autonomo il
mercato regionale dei lavori pubblici.
È, pertanto, evidente la deroga all'art. 8.2 della legge
11 febbraio 1994, n. 109 che ha previsto un sistema di qualificazione
unico per tutti gli esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici,
attuato poi con il d.P.R. 25 gennaio 2000, n.34.
La legge regionale nel suo complesso è illegittima sotto diversi
punti di vista.
In primo luogo dal punto di vista dell'ordinamento comunitario il
cui rispetto è imposto alla legislazione regionale dall'art. 117,
primo comma, Cost.
L'art. 6 della Direttiva 93/37/CEE dispone che "le
amministrazione aggiudicatrici non possono esigere condizioni diverse
da quelle previste agli artt. 26 e 27 allorchè domandano
informazioni sulle condizioni di carattere economico e tecnico che
esse esigono dagli imprenditori per la loro selezione".
Per non violare la libertà di prestazione dei servizi (artt.
49-55 TUE) nell'art.8 della legge n. 109/1994 è disposto che, anche
dopo l'entrata in vigore del sistema unico di qualificazione, le
imprese dei Paesi appartenenti alla Comunità europea possono essere
tenute solo a presentare le certificazioni conformi alle normative
vigenti nei rispettivi Paesi.
Prevedendo un sistema di qualificazione di applicazione generale,
senza eccezioni, che richiede, tra l'altro, la iscrizione alla Camera
di commercio (art. 9.1, lettera f), la legge impugnata è incorsa,
pertanto, in una palese violazione della normativa comunitaria.
La legge è, peraltro, illegittiina anche sotto un diverso punto
di vista.
La piena potestà legislativa in materia di lavori pubblici,
attribuita alla Regione Sardegna dall'art. 3 del suo Statuto, è oggi
di tutte le regioni.
Una volta che fosse ritenuta legittima la legge impugnata, la
stessa conclusione andrebbe tratta a proposito di tutte le altre
leggi che ciascuna regione si dovesse dare in materia.
In mancanza di qualsiasi mezzo di coordinamento, si arriverebbe a
quella che la giurisprudenza comunitaria, nel condannarla, ha
chiamato la compartimentalizzazione del mercato. In altre parole ogni
Regione introdurrebbe una disciplina differenziata, come ha fatto la
Sardegna, per creare alle imprese residenti una posizione
concorrenziale più favorevole.
Non è una previsione teorica perchè, se non fosse questo
l'obiettivo reale della disciplina regionale differenziata, che si
sta esaminando, non ci sarebbe stata alcuna ragione per derogare al
sistema unico nazionale.
In questo modo, mentre un'impresa che opera all'interno di una
singola Regione dovrebbe sottoporsi ad un solo procedimento di
qualificazione, regolato con criteri di favore particolare, una
seconda impresa che operasse su tutto il territorio nazionale si
dovrebbe sottoporre a numerosi e diversi procedimenti, con questo
risultato: che potrebbe essere qualificata in una Regione ed esclusa
in un'altra, e, anche in caso di tutti esiti positivi, dovrebbe
affrontare oneri economici e di tempo che la pongono in condizione di
sfavore tenuto conto anche della necessità di provvedere alle
variazioni (art. 29) e con l'eventualità di essere sottoposta alla
revisione generale (art. 32), con tutti gli oneri conseguenti.
Questa compartimentalizzazione dei mercati è uno dei casi tipici
di violazione dei principi della concorrenza, la cui tutela è
assegnata alla legislazione esclusiva dello Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettera e) Cost.
In proposito anche il Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna non ha avuto perplessità. Nella sentenza richiamata si
legge: "Non vi ha dubbio che la problematica relativa alla
qualificazione delle imprese rientri nella materia della
regolamentazione della concorrenza. Invero, le direttive comunitarie
che, con precisione inusuale per tale fonte normativa, hanno
regolato, nel dettaglio, i meccanismi d'aggiudicazione degli appalti
pubblici, trovano la propria giustificazione nella necessità di
evitare comportamenti discriminatori in uno dei settori d'attività
economica di maggiore impatto, quale quello dei contratti delle
pubbliche amministrazioni..... Afferma in conclusione il collegio che
la regolamentazione dei sistemi di partecipazione alle gare ed
aggiudicazione dei pubblici contratti attiene alla materia della
tutela della concorrenza, che l'art. 117, secondo comma, lettera e)
della Costituzione, nel nuovo testo, attribuisce allo Stato......
conclude il collegio affermando che l'art.117, secondo comma, lettera
e) della Costituzione impedisce alle regioni di dettare proprie norme
di qualificazione delle imprese, aspiranti agli appalti che ricadono
nel loro ambito di competenza".

P. Q. M.
Si conclude perchè sia dichiarata la illegittimità costituzione
dell'intera legge della Regione Sardegna 9 agosto 2002, n. 14.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 11 ottobre 2002.
Avvocato dello Stato: Glauco Nori
02C0989