1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 2-4-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 novembre 2007- 25 marzo 2008
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 25 marzo 2008 (della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi) Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Richiesta e votazione nell'Assemblea degli azionisti RAI da parte del Ministro dell'economia e delle finanze d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri della revoca di consigliere di amministrazione della RAI - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi nei confronti del Ministro dell'economia e delle finanze e del Presidente del Consiglio dei ministri - Denunciata violazione della disciplina costituzionale dell'informazione e della «parlamentarizzazione» della RAI - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza al Ministro dell'economia e delle finanze, anche d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri, di richiedere e votare, nell'Assemblea degli azionisti RAI-Radiotelevisione italiana, la revoca di un consigliere di amministrazione in assenza di conforme deliberazione adottata dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi e di annullamento della proposta di revoca presentata dal Ministro in data 11 maggio 2007 e di tutti gli atti ad essa connessi e conseguenti. - Proposta di revoca del Ministro dell'economia e delle finanze dell'11 maggio 2007. - Costituzione, art. 21. (008C0224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 2-4-2008)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ai
sensi dell'art. 134, comma 2, Cost., dell'art. 37 della legge n. 87
del 1953, e dell'art. 26 delle Norme integrative per i giudizi di
fronte alla Corte costituzionale recate con delibera 16 marzo 1956,
promosso dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi, in persona del suo Presidente
pro tempore on. Mario Landolfi autorizzato con deliberazione della
Commissione approvata nella seduta del 26 settembre 2007,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dal prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto e presso il suo studio
elettivamente domiciliata in Roma, via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Ministro dell'economia e delle finanze pro tempore,
nonchè contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore
affinchè dichiari che non spetta al Ministro dell'economia e delle
finanze, anche d'intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri,
richiedere e votare nell'Assemblea degli azionisti della RAI - Radio
Televisione Italiana S.p.A., società concessionaria del servizio
radiotelevisivo pubblico, la revoca di un consigliere di
amministrazione in assenza di conforme deliberazione adottata dalla
Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi e, per l'effetto, annulli la proposta di
revoca presentata dal Ministro in data 11 maggio 2007 e, per quanto
occorrer possa, tutti gli atti ad essa connessi e conseguenti.
F a t t o
Il conflitto di poteri qui sollevato trae origine dalla violazione
delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla Commissione
parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi.
È indiscusso che la Commissione sia titolare di rilevantissimi
poteri di indirizzo e vigilanza sui servizi radiotelevisivi, dal
momento che l'attività radiotelevisiva pubblica non può essere
considerata appannaggio esclusivo delle scelte della maggioranza
politica, ma deve essere svolta in modo conforme all'indirizzo
politico costituzionale, che fa della libera circolazione delle idee
e del pluralismo culturale uno degli assi portanti dell'ordinamento.
Tali funzioni di indirizzo e vigilanza sono state attribuite
all'organo parlamentare - organo che, proprio in virtù del suo
carattere, si pone come soggetto rappresentativo della comunità
nazionale - in considerazione dei caratteri di imparzialità,
democraticità e pluralismo che devono informare lo svolgimento
dell'attività del servizio pubblico radiotelevisivo.
La lesione delle attribuzioni della Commissione di vigilanza si è
verificata in occasione della revoca di un componente del Consiglio
di amministrazione della RAI da parte dell'Assemblea degli azionisti
della RAI, effettuata su richiesta del Ministro dell'economia e delle
finanze nella sua qualità di azionista di maggioranza, revoca
avvenuta in mancanza della previa necessaria deliberazione della
Commissione parlamentare di vigilanza, prevista dalla legge proprio
in ragione delle prerogative parlamentari sul servizio pubblico
radiotelevisivo. Che la Commissione di vigilanza debba essere parte
attiva della procedura di revoca di un consigliere emerge con ogni
evidenza sia dalla lettera della legge, sia in ossequio ad un assetto
costituzionale che, così come concretizzato e interpretato dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale, ha sempre salvaguardato le
attribuzioni dell'organo parlamentare nelle scelte strategiche
riguardanti la concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo.
Ciò risulta chiaramente dall'art. 49, comma 8, del Testo unico
della radiotelevisione, ove si prevede che «il rappresentante del
Ministero dell'economia e delle finanze, nelle assemblee della
società concessionaria convocate per l'assunzione di deliberazioni
di revoca o che comportino la revoca o la promozione di azione di
responsabilità nei confronti degli amministratori, esprime il voto
in conformità alla deliberazione della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
comunicata al Ministero medesimo».
Del resto, questa è soltanto una delle molteplici testimonianze
del fatto che il nostro ordinamento si ispiri, ormai da oltre un
trentennio, alla ratio - sempre confermata dalla giurisprudenza
costituzionale - di mantenere nell'ambito parlamentare le funzioni
inerenti l'indirizzo generale e la vigilanza del servizio
radiotelevisivo pubblico, escludendo nella gestione dello stesso
un'ingerenza diretta ed esclusiva dell'Esecutivo.
Sin dalla nascita del servizio pubblico radiotelevisivo si è
infatti sempre inteso scongiurare il rischio di una gestione «di
parte» (quale sarebbe una gestione appannaggio esclusivo
dell'Esecutivo) che desse spazio alle posizioni e agli interessi
della sola «maggioranza», e non anche a tutte le altre posizioni
rappresentate nel Parlamento democraticamente eletto.
Le opposte argomentazioni presentate dal Ministro dell'economia e
delle finanze, emerse già da documenti ufficiali del Ministero
nonchè in occasione di diverse audizioni in Commissione di
vigilanza, sono palesemente infondate, così come i concreti
atteggiamenti dello stesso Ministro appaiono irrispettosi del ruolo
della Commissione parlamentare.
È allora anzitutto opportuno ripercorrere brevemente i principali
momenti di emersione del conflitto.
E invero, già con lettera del 18 gennaio 2007 (prot. n. 237, v.
doc. n. 1), indirizzata al Ministro dell'economia e delle finanze, il
Presidente della Commissione richiamava l'attenzione sull'esigenza
istituzionale di porre in essere ogni iniziativa utile al più
corretto esercizio del ruolo attribuito alla Commissione, non
riducibile ad una generica funzione di vigilanza, ma necessariamente
esteso all'indicazione del voto che l'azionista di maggioranza deve
esprimere nel caso di assemblea sociale convocata per la revoca degli
amministratori (secondo quanto previsto dall'art. 49, comma 8, del
Testo unico della radiotelevisione). Nella medesima nota il
Presidente dell'organo parlamentare rappresentava la convinzione che
spettasse alla Commissione la valutazione e la comparazione di quegli
interessi pubblici che entrano inevitabilmente in gioco quando si
presenta la necessità di revocare un consigliere, al fine di
garantire il corretto adempimento delle finalità e degli obblighi
del servizio pubblico radiotelevisivo.
A fronte di un'ulteriore comunicazione del Presidente dell'organo
parlamentare, inviata al Ministero in data 6 febbraio (prot. n. 292,
v. doc. n. 2), che ribadiva quanto precedentemente espresso e
sollecitava una risposta, il Ministro dell'economia e delle finanze
finalmente rompeva il silenzio e palesava la propria posizione,
riconoscendo la partecipazione della Commissione parlamentare di
vigilanza al solo procedimento di nomina, ma non anche a quello di
revoca o di responsabilità degli amministratori.
Il presupposto addotto dal Ministro fa leva su un criterio di
interpretazione letterale del comma 10 dell'art. 49 del Testo unico
della radiotelevisione, che rinvierebbe espressamente l'entrata in
vigore delle disposizioni dei precedenti commi 1-9 del medesimo
articolo al «novantesimo giorno successivo alla data di chiusura
della prima offerta pubblica di vendita». La disposizione prosegue
precisando che «ove, anteriormente alla predetta data, sia necessario
procedere alla nomina del Consiglio di amministrazione (...) a ciò
si provvede secondo le procedure di cui ai commi 7 e 9». Secondo il
Ministro, il rinvio alle procedure dei soli commi 7 e 9 impedirebbe
di applicare le previsioni recate dal comma 8, che richiedono, per
l'assunzione di deliberazioni di revoca, che il voto del
rappresentante del Ministero sia espresso in conformità alla
deliberazioni adottata sul punto dalla Commissione parlamentare (v.
doc. n. 3, prot. n. 311). Come vedremo ampiamente più avanti, si
tratta di una interpretazione formalistica e certamente contraria
alla ratio della disciplina recata dal Testo unico della
radiotelevisione, palesemente ispirata allo scopo di garantire le
prerogative dell'organo parlamentare ogniqualvolta si presentino
occasioni che possano compromettere il pluralismo dell'informazione e
l'utilizzo democratico dello strumento radiotelevisivo, come
chiaramente riaffermato dal Presidente della Commissione nella nota
del 9 febbraio indirizzata al Ministro (prot. n. 313, v. doc. n. 4).
In verità, non si tratta della sola non applicazione del comma 8
in materia di revoca: è chiaro, infatti, che se l'intera serie delle
disposizioni oggetto del differimento di entrata in vigore (cioè
commi 1-9 dell'art. 49 del T.U.) dovesse ritenersi al momento del
tutto inefficace, risulterebbero inapplicabili anche altre
significative norme indispensabili per l'attività della società
concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo (quale ad es.
quella del comma 1, che legittima lo stesso rilascio della
concessione).
In ogni caso, l'11 maggio 2007 il Presidente del Consiglio,
sollecitato da una lettera del Ministro dell'economia e delle
finanze, comunicava al Presidente della Commissione la necessità di
sostituire il consigliere di amministrazione RAI di nomina
ministeriale, prof. Angelo Maria Petroni, essendo ormai venuto meno
il rapporto fiduciario posto alla base della sua designazione. A
sostegno di tale iniziativa, si adduceva l'esistenza di «una
condizione di grave e perdurante criticità gestionale della
Società, riconducibile a difficoltà di funzionamento del Consiglio
di amministrazione e alla costante divaricazione tra il Consiglio di
amministrazione stesso e il direttore generale» (prot. n. 533, doc.
n. 6).
Il coinvolgimento del Presidente del Consiglio dei ministri
appare, come si vedrà, di particolare rilievo, anche sotto il
profilo processuale.
Il 16 maggio il Consiglio di amministrazione della RAI, su
richiesta formulata dal Ministero dell'economia e delle finanze,
convocava l'Assemblea degli azionisti per il 4 giugno in prima
convocazione e per il 5 giugno in seconda, per deliberare in merito
alla revoca del consigliere e provvedere alla sua sostituzione.
Il 29 maggio il Presidente della Commissione comunicava al
Ministro la propria intenzione di convocare quanto prima l'organo
parlamentare, al fine di assumere la necessaria deliberazione per la
revoca, a norma del comma 8 dell'art. 49 del T.U. (prot. n. 571, doc.
n. 9). Tuttavia, l'iter della proposta di revoca iniziava e
proseguiva con la convocazione dell'Assemblea degli azionisti della
RAI da parte del Consiglio di amministrazione, senza che alla
Commissione ne fosse data comunicazione formale.
Il successivo 5 giugno l'Assemblea degli azionisti veniva
aggiornata all'11 giugno per tener conto di quanto sarebbe stato
deciso dal Tribunale amministrativo regionale Lazio in ordine
all'istanza cautelare medio tempore presentata dal consigliere
Petroni.
In data 7 giugno 2007 il Tribunale amministrativo regionale Lazio
sospendeva in via provvisoria e cautelare la convocazione. Tuttavia,
in data 31 luglio 2007, il Consiglio di Stato annullava, in sede
d'appello, la sospensione della procedura di revoca disposta dal
T.a.r.
Il successivo l° agosto il Presidente della Commissione
interpellava per iscritto (prot. n. 679, doc. n. 12) il Ministro
dell'economia e delle finanze per verificare la sua intenzione di
tener ferma la proposta di revoca.
In particolare il Presidente della Commissione comunicava che, in
ragione del considerevole lasso di tempo intercorso dall'ultima
audizione del Ministro dell'economia e delle finanze e degli eventi
nel frattempo verificatisi, la Commissione riteneva utile una nuova
audizione del Ministro e del Presidente della Rai, allo scopo di
accertare la persistenza delle ragioni allora addotte per la revoca e
al fine di consentire alla Commissione di assumere le necessarie
deliberazioni previste dall'art. 49, comma 8 del Testo unico della
radiotelevisione. A tal fine, in considerazione dell'imminente
sospensione estiva dei lavori parlamentari, comunicava piena
disponibilità ad una convocazione della Commissione anche durante il
detto periodo di sospensione estiva, tale lettera, però, rimaneva
senza risposta.
Il 2 agosto il Ministro inviava una nuova richiesta al Consiglio
di amministrazione per la convocazione di un'assemblea per la revoca
del consigliere Petroni. Il Consiglio di amministrazione, convocato
l'8 agosto, non riusciva tuttavia a deliberare la convocazione
dell'assemblea per il mancato raggiungimento del quorum costitutivo.
Anche nel successivo Consiglio di amministrazione; convocato per
il 20 agosto, mancava il quorum costitutivo. Per risolvere la
situazione di stallo, il collegio sindacale, agendo ai sensi
dell'art. 2367 del Codice civile, convocava l'Assemblea degli
azionisti il 10 settembre, in prima convocazione, e l'11 settembre in
seconda.
Dopo aver appreso, soltanto in via informale, che l'Assemblea
degli azionisti della RAI era stata nuovamente convocata per i giorni
10 ed 11 settembre 2007, il Presidente della Commissione si adoperava
per garantire l'esercizio delle funzioni dell'organo parlamentare. A
tale scopo, convocava la Commissione per i giorni 4, 5 e 6 settembre,
nel tentativo di richiamare l'attenzione del Governo sulla necessità
di rispettarne le attribuzioni costituzionalmente riconosciute. In
particolare, la seduta del 5 settembre veniva convocata per
l'audizione del Ministro, tuttavia non intervenuto. La successiva
seduta del 6 settembre, invece, veniva convocata per la deliberazione
sulla proposta di revoca, ma la Commissione non raggiungeva il numero
legale. Circostanza comunque irrilevante, dal momento che il Governo
non ha mai mostrato ripensamenti sulla propria posizione negativa,
non ha mai informato la Commissione, non ha mai messo in atto
comportamenti idonei a manifestare l'intenzione di rispettare le
attribuzioni della Commissione di vigilanza nel procedimento di
revoca. Tant'è vero che, pur potendo attendere una nuova
convocazione dell'organo parlamentare, il Ministro ha scelto di
portare avanti l'iter procedurale, incurante della imprescindibile
necessità di garantire alla Commissione di vigilanza l'esercizio
delle sue attribuzioni (specie in occasione di un evento
potenzialmente idoneo a compromettere le garanzie di democraticità
ed imparzialità dell'informazione radiotelevisiva, quale è la
revoca di un consigliere di amministrazione per unilaterale
iniziativa dell'Esecutivo). Nella giornata di lunedì 10 settembre,
l'Assemblea degli azionisti della RAI procedeva così alla revoca del
consigliere prof. Angelo Maria Petroni ed alla sua sostituzione con
il dott. Fabiano Fabiani.
Il complessivo comportamento tenuto dal Ministro dell'economia e
delle finanze e, per quanto rileva, sia sostanzialmente che
processualmente, dal Presidente del Consiglio dei ministri -
comportamento culminato nel provvedimento di revoca assunto senza
attendere la deliberazione della Commissione di vigilanza - appare
gravemente lesivo delle competenze costituzionalmente garantite della
Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei
servizi radiotelevisivi per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Il parametro costituzionale del conflitto: la disciplina
costituzionale dell'informazione e la «parlamentarizzazione» della
RAI.
Nel settore dell'informazione in generale, il fine
costituzionalmente imposto deve individuarsi nell'obiettività da
raggiungersi attraverso la garanzia del pluralismo delle fonti
notiziali. Come tradizionalmente osservato in dottrina, il principio
del pluralismo informativo è quello che assume un'importanza
preminente dal punto di vista logico e sistematico
nell'interpretazione dell'art. 21 della Costituzione che, certamente,
costituisce il primo fondamento costituzionale anche per l'attività
radiotelevisiva (cfr. già A. Loiodice, Informazione (diritto alla),
ad vocem, Enc. del Diritto, Milano 1971).
E, d'altronde, è stato sostenuto che nelle statuizioni sui mezzi
di diffusione del pensiero, l'unico limite assoluto è che non sia
riservato l'uso di un mezzo in generale solo a manifestazioni di un
determinato contenuto (cfr. C. Esposito, La libertà di
manifestazione del pensiero nell'ordinamento italiano, Milano 1958).
È quindi il pluralismo la condizione indispensabile per
raggiungere l'obiettività dell'informazione.
Un siffatto principio, tradotto nell'ambito dell'attività
radiotelevisiva pubblica comporta che essa non può essere
considerata appannaggio esclusivo delle scelte di maggioranza (sia
pure sotto il controllo parlamentare), ma richiede un adeguato
contemperamento di tutti gli interessi in gioco alla luce
dell'indirizzo politico costituzionale.
È ben noto come, a livello legislativo, l'affermazione della
centralità del Parlamento nel governo del sistema radiotelevisivo
pubblico sia da attribuire alla legge n. 103 del 1975, mentre la
giurisprudenza costituzionale, negli stessi anni, attribuiva un ruolo
primario all'organo direttamente rappresentativo della collettività
nazionale, a garanzia del pluralismo e dell'imparzialità
dell'informazione diffusa attraverso i mezzi di comunicazione di
massa.
Sul punto, nella storica sentenza n. 224 del 1975 si legge che «la
radiotelevisione adempie a fondamentali compiti di informazione,
concorre alla formazione culturale del paese, diffonde programmi che
in vario modo incidono sulla pubblica opinione e perciò è
necessario che essa non divenga strumento di parte». Sulla base di
questa premessa, codesta ecc.ma Corte ha prescritto nei confronti del
legislatore ordinario una serie di «comandamenti» volti a garantire
un servizio radiotelevisivo pubblico, il cui «esercizio sia
preordinato a due fondamentali obiettivi: a trasmissioni che
rispondano alla esigenza di offrire al pubblico una gamma di servizi
caratterizzata da obbiettività e completezza di in formazione, da
ampia apertura a tutte le correnti culturali, da imparziale
rappresentazione delle idee che si esprimono nella società; a
favorire, a rendere effettivo ed a garantire il diritto di accesso
nella misura massima consentita dai mezzi tecnici». Ciò comporta che
«in mancanza di una disciplina legislativa che imponga queste due
linee direttive e che predisponga gli strumenti all'uopo adeguati, il
mezzo radiotelevisivo, posto nella libera disponibilità di chi lo
gestisce, rischia (...) di essere un poderoso strumento a servizio di
parte, non certo a vantaggio della collettività. In altri termini,
il monopolio pubblico, una volta libero da ogni regola che
correttamente ed efficientemente ne disciplini l'esercizio, potrebbe
tendere a fini e portare a risultati diametralmente opposti a quelli
voluti dalla Costituzione». Codesta ecc.ma Corte, lungi dal voler
«esprimere alcun giudizio sul modo col quale i mezzi radiotelevisivi
sono stati (...) gestiti», mossa invece dall'intenzione di «adempiere
al suo dovere di accertare quali siano le condizioni minime
necessarie perchè il monopolio statale possa essere considerato
conforme ai principi costituzionali», ha individuato i cardini della
nuova e necessaria disciplina legislativa di riordino del sistema
radiotelevisivo nei seguenti principi informatori: a) «che gli organi
direttivi dell'ente gestore (si tratti di ente pubblico o di
concessionario privato purchè appartenente alla mano pubblica) non
siano costituiti in modo da rappresentare direttamente o
indirettamente espressione, esclusiva o preponderante, del potere
esecutivo e che la loro struttura sia tale da garantirne
l'obiettivita»; b) «che vi siano direttive idonee a garantire che i
programmi di informazione siano ispirati a criteri di imparzialità e
che i programmi culturali, nel rispetto dei valori fondamentali della
Costituzione, rispecchino la ricchezza e la molteplicità delle
correnti di pensiero»; c) «che per la concretizzazione di siffatte
direttive e per il relativo controllo siano riconosciuti adeguati
poteri al Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l'intera
collettività nazionale».
È dunque nella sentenza n. 225 del 1974 che codesta ecc.ma Corte
ha previsto, in termini espliciti, l'attribuzione al Parlamento (o,
se del caso, ad un suo organo interno) del compito di specificare le
direttive, già contenute in linea generale dalla legge, volte a
garantire la imparzialità ed il pluralismo e di effettuare il
relativo controllo. Ma ciò che rende tale pronuncia determinante per
l'affermazione della essenzialità del ruolo del Parlamento è la
circostanza che la Corte non si è voluta fermare alla mera
enunciazione di principio: ammonita dall'esperienza delle leggi
allora in vigore, «palesemente insufficienti ad assicurare serie
direttive in ordine ai programmi ed a consentire un efficiente
controllo del Parlamento», ha richiesto il riconoscimento di
«adeguati poteri» a favore dell'organo rappresentativo della
collettività nazionale.
Questa decisione, nell'enunciare la stretta connessione tra
pluralismo dell'informazione ed indipendenza del servizio pubblico di
radiotelevisione dall'Esecutivo, ha definitivamente aperto la strada
verso la «parlamentarizzazione» del sistema radiotelevisivo pubblico,
spostando il centro di determinazione delle scelte generali in tale
settore a favore dell'organo rappresentativo della collettività
nazionale.
In tal modo, secondo autorevole dottrina, la sentenza n. 225 del
1974 (unitamente alla successiva n. 226) ha impresso un'accelerazione
decisiva al dibattito parlamentare sulla riforma della disciplina del
monopolio pubblico radiotelevisivo (cfr. P. Caretti, Diritto pubblico
dell'informazione, Bologna 1994), concretizzatasi nell'approvazione
della legge n. 103 del 1975. Tale provvedimento ha segnato, sul piano
normativo, il primo e concreto tentativo di abbandonare la storica
ingerenza dell'Esecutivo in materia radiotelevisiva, attraverso
l'attribuzione di una serie di competenze gestionali e di controllo
alla Commissione bicamerale già attiva in questo settore dal 1947
(D. lgs. C. P. S. 3 aprile 1947, n. 428), che con la legge n. 103
assunse la denominazione di Commissione parlamentare per l'indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. La suddetta
Commissione veniva dunque investita di significativi poteri di
influenza (come quelli di indirizzo generale, di determinazione del
tetto pubblicitario, etc.) sull'unico polo radiotelevisivo allora
riconosciuto dall'ordinamento (quello pubblico operante in regime di
monopolio); venivano così attratti in area parlamentare i poteri di
nomina di una parte rilevante del Consiglio di amministrazione della
Concessionaria pubblica.
In definitiva, veniva acquisito il principio della centralità del
Parlamento nell'area di quella vasta serie di scelte, determinazioni,
indirizzi, controlli, che concorrono a vario titolo al «governo» del
sistema.
Nella giurisprudenza costituzionale successiva torna spesso la
definizione della radiodiffusione sonora e televisiva su scala
nazionale come «servizio pubblico essenziale e di preminente
interesse generale» (sent. n. 202 del 1976, v. anche sent. n. 7 del
1995). Ma ancor di più è sottolineata la necessità di un sistema
imparziale e aperto al pluralismo. Nella sentenza n. 148 del 1981
codesta ecc.ma Corte ha affermato che «non si può minimamente
dubitare che, nell'attuale contesto storico, la radiotelevisione
soddisfi un bisogno essenziale della collettività e che, pertanto,
essa debba qualificarsi un servizio pubblico essenziale,
caratterizzato da quel preminente interesse generale che la norma
costituzionale dell'art. 43 richiede perchè legittimamente possa
esserne disposta la riserva allo Stato, senza per questo essere
incompatibile con l'art. 21 Costituzione, dato che il monopolio
pubblico deve essere inteso e configurato come necessario strumento
di allargamento dell'area di effettiva manifestazione della
pluralità delle voci esistenti nella nostra societa». Richiamate
ancora una volte le precedenti sentt. n. 225 e 226 del 1975, la Corte
ha invero approfondito la propria analisi al riguardo esplicitamente
affermando: «1) che la radiotelediffusione adempie a fondamentali
compiti di informazione; 2) che concorre alla formazione culturale
del paese; 3) che diffonde programmi che in vario modo incidono sulla
pubblica opinione»; ed ha concluso essere perciò necessario «che
essa non divenga strumento di parte».
Il termine «parlamentarizzazione» compare espressamente nella
successiva sentenza n. 194 del 1987, dove si legge che «non può
negarsi che il servizio radiotelevisivo (definito dalla legge come
servizio pubblico essenziale a carattere di preminente interesse
generale in evidente riferimento alla problematica della legittimità
della riserva statale sotto il profilo di cui agli artt. 41 e 43
Cost.) è un servizio sociale, in quanto diretto ad assicurare,
agevolando la circolazione delle idee, l'effettività della libera
manifestazione del pensiero e della libera informazione, considerate
come due aspetti essenziali ed inscindibili di un unico valore
costituzionalmente protetto in via primaria dall'art. 21 Cost.
[...]». In questa circostanza la Corte ha inoltre affermato che il
servizio radiotelevisivo, qualificato come servizio sociale, si
connota per il suo elevato grado di democraticità rappresentativa
derivante «dalla sua strutturazione nell'orbita del Parlamento
("parlamentarizzazione")», e ha aggiunto che questo dato obiettivo
non vale a «sottrarre il suo funzionamento ad ogni sindacato esterno
senza danno o pericolo per quel valore che il servizio è volto a
promuovere in relazione a tutte le manifestazioni del pluralismo
sociale e ideologico, ivi comprese, ed anzi particolarmente, quelle
minoritarie o addirittura non aventi voce in Parlamento».
Ecco, quindi, che la disciplina dei mass-media, ed in particolare
della radiotelevisione, deve essere funzionalizzata non solo alla
tutela della libertà di espressione, ma anche alla garanzia della
libertà di informazione e al più ampio pluralismo. Si tratta di
condizioni che non possono che essere garantite dal Parlamento, e
dagli organi istituzionalmente chiamati ad esprimere la sua volontà,
quale potere rappresentativo dei diversi e numerosi interessi
presenti nella società e incarnazione del principio democratico.
Il Parlamento, in quanto espressione e sintesi della
partecipazione popolare alla politica, costituisce la sede
istituzionale naturale nella quale il principio pluralista, che deve
informare l'intero settore radiotelevisivo pubblico trova la più
efficace garanzia, sia con riferimento all'accesso delle formazioni
sociali all'uso dei mezzi radiotelevisivi, sia con riguardo a
meccanismi che garantiscano la presenza di una pluralità di fonti di
informazione. Proprio tale organo, e per esso la Commissione
parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi, viene al contrario svalutato ed emarginato
dall'azione del Ministro dell'economia e delle finanze.
La «parlamentarizzazione» del servizio radiotelevisivo -
caratteristica in forza dalla quale, come ha affermato codesta ecc.ma
Corte, tale servizio è messo in condizione di connotarsi in senso
pienamente democratico e rappresentativo del più ampio pluralismo -
implica la doverosa vigilanza da parte dell'organo parlamentare su
tutte le vicende relative alla RAI da cui potrebbero derivare
conseguenze negative per la libera manifestazione del pensiero e per
la libera informazione. Vigilanza che non si limita ad un generico
controllo sulle modalità di accesso e di espressione
dell'informazione resa al pubblico, ma che si estende necessariamente
a qualunque attività suscettibile di interferire con i meccanismi di
funzionamento dell'ente incaricato di prestare il servizio
radiotelevisivo.
È inutile negare che l'avvento delle televisioni private ha
modificato la situazione: oggi il pluralismo da garantire e da
difendere non è più solo quello «interno», ma anche quello
«esterno». È innegabile che le regole dettate dalla Corte sulla
parlamentarizzazione della televisione pubblica rispondono ad una
insopprimibile esigenza di tutela del pluralismo interno, che appare,
oggi come ieri e anche in un assetto futuro, costituzionalmente
necessaria.
Occorre ora soffermarsi sulla legittimazione a sollevare conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato della Commissione parlamentare
per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
e, a seguire, sulla legittimazione passiva del Ministro dell'economia
e delle finanze e del Presidente del Consiglio dei ministri.
2) Legittimazione al conflitto della Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
In base all'art. 37 della legge n. 87 del 1953 il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato può insorgere tra «organi
competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere cui
appartengono e per la delimitazione della sfera di attribuzioni
determinata per i vari poteri da norme costituzionali».
In realtà, non è possibile indicare un elenco finito dei poteri
dello Stato, che non costituiscono un numerus clausus, non solo per
la costante evoluzione della giurisprudenza costituzionale, ma anche
in ragione dell'ampia possibilità di «frammentazione» delle
attribuzioni costituzionali, utili ad individuare un potere se
combinate con le specifiche competenze e consuetudini pratiche che
concretamente caratterizzano le attività dei singoli organi.
Il concetto di «potere dello Stato» ha formato oggetto di
un'interpretazione estensiva, al punto che un'ormai consolidata
giurisprudenza costituzionale fa rientrare tra i soggetti legittimati
al conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sia i cc.dd.
poteri-organo, cioè i poteri che si risolvono strutturalmente in un
solo organo e che non sono riconducibili alla tradizionale
tripartizione, sia i cc.dd. organi-poteri, ovvero gli organi che
detengono un potere diffuso ovvero che, pur facendo parte di più
vasti complessi organizzatori, si configurano come poteri a sè
stanti a causa di una loro posizione sostanzialmente autonoma nel
sistema costituzionale.
Infatti, codesta ecc.ma Corte ha precisato che «la cerchia degli
organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà del
potere» a cui appartengono è più ampia di quella degli organi
comunemente indicate come «supremi» (così nelle ordd. nn. 228 e 229
del 1975); inoltre nella sentenza n. 231 del 1975, codesto ecc.mo
Giudice delle leggi ha rilevato come «l'art. 37 della legge n. 87 del
1953, nel definire i conflitti tra poteri la cui risoluzione spetta
alla Corte costituzionale, non muove dal criterio della definitività
degli atti che ne possono essere all'origine, chè anzi in tali
conflitti (...) un atto può addirittura mancare, essendo sufficiente
a determinarli un mero comportamento, anche omissivo; ma designa gli
organi legittimati a sollevarli e a resistervi alla stregua della
loro capacità di impegnare l'intero potere» ed ha precisato che la
norma, in tale ordine di idee, non fa riferimento «agli organi che in
concreto abbiano dichiarato definitivamente la volontà del potere,
quanto invece agli organi a ciò "competenti", vale a dire che ne
abbiano l'astratta possibilita».
Con particolare riferimento al potere legislativo, codesta ecc.ma
Corte ha riconosciuto la legittimazione al conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato ai singoli organi parlamentari, semprechè
godano di autonomia nell'esercizio delle proprie funzioni. Di
conseguenza le Commissioni parlamentari che siano titolari di
specifiche attribuzioni, autonomamente esercitate sono organi
legittimati al conflitto, in quanto organi-potere che, pur facendo
parte del più vasto complesso organizzatorio del Parlamento,
occupano tuttavia una posizione peculiare e distinta nel sistema
costituzionale e sono in grado di dichiarare la volontà dell'organo
di cui sono promanazione.
D'altra parte, in settori differenti, ma pur sempre nell'ambito
parlamentare, la legittimazione al conflitto è stata riconosciuta,
per esempio, alla Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno
della mafia, atteso che «alle Commissioni d'inchiesta deve
riconoscersi, (ed è positivamente riconosciuta) un'amplissima
autonomia, tanto più quando (...) siano istituite con legge e senza
prefissione di termini, quindi destinate a durare oltre le singole
legislature» (sent. n. 231 del 1975).
È ben vero che la legittimazione per le commissioni di inchiesta
trova copertura nei poteri previsti esplicitamente dall'art. 82 della
Costituzione; tuttavia sin dalla sua nascita, avvenuta come ricordato
con d.lgs. C. P. S. 3 aprile 1947, n. 428, alla Commissione di
vigilanza sono stati attribuiti incisivi poteri sul sistema
radiotelevisivo pubblico ed essa ha costituito lo strumento
istituzionale attraverso cui il Parlamento ha esercitato le proprie
prerogative di indirizzo generale e di controllo nel settore della
radiotelevisione. In particolare, per la Commissione di vigilanza i
poteri sono definiti dall'art. 50 del T.U. della radiotelevisione.
Per quanto qui interessa, codesta ecc.ma Corte ha già avuto
occasione di precisare che la Commissione di vigilanza è «organo
competente a dichiarare definitivamente la volontà della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica in una materia che, come nella
specie, attiene direttamente all'informazione» (ord. n. 171 del 1997;
v. anche la successiva ord. n. 137 del 2000). Del resto, gli atti di
indirizzo della Commissione parlamentare nei confronti del servizio
pubblico radiotelevisivo «sono intesi ad assicurare, in tale
servizio, la realizzazione del principio del pluralismo e sono
pertanto espressione di una attribuzione costituzionale» (sent. n. 49
del 1998).
Tali argomentazioni consentono, dunque, di ritenere che nel caso
di specie la legittimazione ad essere parte di un conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato debba essere riconosciuta alla
Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi.
Sono proprio i poteri di indirizzo, di controllo, di vigilanza e
le altre competenze direttamente connesse al valore costituzionale
del pluralismo a giustificare il compiuto riconoscimento delle
attribuzioni di rilevanza costituzionale dell'organo bicamerale. Se a
ciò si aggiunge, da un lato, l'ampio margine di discrezionalità di
cui la Commissione gode nell'esercizio delle sue attribuzioni e,
sotto altro profilo, il carattere compiutamente parlamentare
dell'organo - che gli attribuisce sicura competenza ad esprimere la
volontà dell'organo supremo da cui promana - la legittimazione della
Commissione stessa quale parte del conflitto tra poteri, nella
prospettiva già accolta da codesta ecc.ma Corte, appare con tutta
evidenza.
3)
In relazione alla legittimazione all'interno di un conflitto tra
poteri dello Stato da parte del potere esecutivo, è noto che codesta
ecc.ma Corte ha tradizionalmente assunto un atteggiamento alquanto
rigoroso. Di fronte, infatti, alla posizione complessiva del Governo
e alla vasta gamma di poteri e funzioni da esso esercitate nelle
varie situazioni, la Corte ha spesso considerato tutte le attività
svolte dal Governo, anche singolarmente dai diversi organi che lo
compongono, come riconducibili al Governo nella sua interezza.
Pertanto, muovendo dalla considerazione secondo la quale quello
esecutivo non costituirebbe un «potere diffuso» (v. ex plurimis, ord.
n. 123 del 1979), ha riconosciuto a favore del solo Presidente del
Consiglio dei ministri, in qualità di rappresentante dell'organo
nella sua unità, la capacità di essere parte del conflitto
costituzionale.
Ma è altrettanto vero che rispetto a questo principio, attorno al
quale si è sviluppato un solido orientamento giurisprudenziale, è
stata proprio codesta ecc.ma Corte a riconoscere alcune deroghe,
attribuendo la legittimazione passiva al singolo Ministro.
E lo ha fatto, da un lato, nei confronti di quelle fattispecie
all'interno delle quali si discuteva di competenze direttamente ed
esclusivamente conferite al Ministro della giustizia dagli artt. 107,
secondo comma, e 110 della Costituzione (cfr. sent. n. 420 del 1995;
ordd. nn. 38 del 1986, 216 del 1995); dall'altro, rispetto ad un caso
unico ed isolato sorto a seguito di un voto di sfiducia individuale
espresso dal Parlamento nei confronti di un singolo Ministro (ord;
n. 470 del 1995 e sent. n. 7 del 1996).
Ora, a ben vedere, al di là delle indubbie differenze che
connotano le due ipotesi derogatorie, non può certo sfuggire a
codesta ecc.ma Corte come esse risultino al tempo stesso accomunate
dalla peculiarità e dalla irripetibilità della posizione nella
quale si evenuto a trovare il Ministro.
In un caso, tale specificità è determinata direttamente dalla
Costituzione che attribuisce al Ministro della giustizia un
particolare «ruolo istituzionale» (cfr. ord. n. 354 del 2005) in
ragione del fatto che egli è l'unico titolare delle competenze
determinate dall'art. 110 della Costituzione «afferenti
all'organizzazione e al funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia» (così sent. n. 380 del 2003). L'essere titolare di
siffatte competenze rende il Ministro della giustizia in un certo
senso autonomo e indipendente rispetto all'organo Governo nel suo
complesso in modo tale da risultare idoneo ad esprimere in maniera
definitiva la volontà di un potere dello Stato e quindi ad essere
parte di un conflitto. Nell'altro caso, essa si è realizzata a
seguito di una fattispecie peculiare nella quale si è venuto a
trovare un singolo Ministro sfiduciato individualmente dal Senato
della Repubblica e rimosso dal Presidente del Consiglio dei ministri.
In questa occasione, infatti, codesta ecc.ma Corte ha sì premesso
che «il contrasto che eventualmente insorga fra un potere dello Stato
ed il singolo Ministro si profila come conflitto che interessa e
coinvolge l'intero Governo». Ma poi ha differenziato: «diverso
discorso va, invece, fatto quando la posizione del singolo Ministro
sia messa in discussione da una mozione di sfiducia individuale che,
investendone l'operato, lo distingua e lo isoli dalla responsabilità
correlata all'azione politica del Governo nella sua collegialità,
dando luogo non solo ad una sua specifica legittimazione sul piano
del conflitto con le Camere, ma comportando anche peculiari
implicazioni sul piano della responsabilità individuale» (sent. n. 7
del 1996).
I casi menzionati sono la dimostrazione di come la Corte abbia
comunque interpretato l'art. 37 della legge n. 87 del 1953 in modo
rigoroso ma non tassativo, aprendo la legittimazione passiva anche ai
singoli Ministri (per un'apertura in tal senso, si veda anche l'ord.
n. 131 del 1997 in riferimento al Ministero dell'interno, posto che
la pronuncia di inammissibilità ha riguardato solo i profili
oggettivi) nei casi in cui questi abbiano assunto, per attribuzioni
conferite direttamente dalla Costituzione o per situazioni dovute a
particolari rapporti intervenuti tra organi costituzionali, una
posizione di assoluto rilievo costituzionale tale per cui essi
potessero esprimere il potere indipendentemente dall'organo esecutivo
nel suo complesso.
Quindi, codesta ecc.ma Corte ha già mostrato di voler intendere
la competenza ad impegnare definitivamente il potere in senso
potenziale, non occorrendo il carattere superiore dell'organo
rispetto ad altro dello stesso complesso organizzativo, bensì la
capacità dello stesso organo, il rilievo giuridico per poter
impegnare il potere: il requisito indispensabile per la
legittimazione sembra dunque essere quello dell'esercizio
indipendente di attribuzioni di natura costituzionale.
Nel caso del potere esecutivo, se è vero come più volte
ricordato da codesta ecc.ma Corte, che non si tratta di un potere
diffuso, è altrettanto vero che certamente si è in presenza di un
potere di natura complessa, caratterizzato da alcuni organi ciascuno
dei quali gode di autonome attribuzioni costituzionalmente protette e
come tali, costituenti a loro volta poteri dello Stato ancorchè
operanti all'interno della più generale ed ampia funzione esecutiva.
In definitiva, sussistono valide argomentazioni per sostenere
l'estensione della legittimazione ad essere parte di un conflitto tra
poteri dello Stato. E tale estensione investe necessariamente il
Ministero dell'economia e delle finanze che, quale azionista di
maggioranza della RAI S.p.a., ricopre una funzione rappresentativa
del Governo ma comunque autonoma rispetto allo stesso organo inteso
nella sua interezza. Per i poteri del Ministro, dell'economia e delle
finanze, si vedano ancora i commi 7 e 8 dell'art. 49 del T.U. della
radiotelevisione.
In ogni caso, qualora presso codesta ecc. ma Corte non dovesse
trovare accoglienza la suddetta tesi estensiva, volta a riconoscere
la legittimazione passiva al conflitto del Ministro dell'economia e
delle finanze, i caratteri del conflitto qui portato a giudizio
innanzi a codesta ecc.ma Corte ben consentono di ritenere che tale
legittimazione passiva spetti comunque al Presidente del Consiglio
dei ministri, in proprio e quale organo legittimato ad esprimere la
volontà dell'intero organo Governo. Si tratta di un esito conforme
alla struttura desumibile dal 1 comma dell'art. 95 della
Costituzione, in forza del quale il Presidente del Consiglio dei
ministri dirige la politica generale del Governo e ne è
responsabile, mantenendo altresì l'unità di indirizzo politico ed
amministrativo e coordinando l'attività dei ministri (in
particolare, l'art. 11 del T.U. della radiotelevisione conferma che
rimangono ferme le competenze attribuite alla Presidenza del
Consiglio dei ministri).
Infatti il responsabile dell'Esecutivo, nella riunione del
Consiglio dei ministri del giorno 11 maggio 2007 informava i
componenti del Governo di una lettera pervenuta dal Ministro
dell'economia che dava notizia della situazione gestionale e di
perdurante crisi della Rai e anticipava l'intenzione di trasmettere
tale comunicazione alla Commissione di vigilanza. Dando seguito a
quanto preannunciato, con lettera dello stesso 11 maggio indirizzata
al Presidente della Commissione di vigilanza, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha esplicitamente affermato di convenire
«pienamente con la valutazione del Ministro dell'economia e delle
finanze» ed ha espresso pieno accordo in ordine alla asserita
inderogabile necessità di porre in essere «la sola iniziativa che il
Ministro dell'economia e delle finanze può efficacemente assumere»
individuando la stessa «nella sostituzione del consigliere di
amministrazione Rai» e mostrando così di non tenere in alcuna
considerazione le prerogative che la legge attribuisce alla
Commissione parlamentare nel procedimento di revoca.
Il Presidente del Consiglio dichiarava infine che avrebbe fatto
«immediatamente seguito da parte dello stesso Ministero la richiesta
di convocazione dell'Assemblea della RAI S.p.a. con all'ordine del
giorno la revoca del consigliere di amministrazione nominato su
indicazione del socio di maggioranza», non mostrando la benchè
minima considerazione per le prerogative della Commissione di
vigilanza nel procedimento di revoca. In tal modo il Presidente del
Consiglio dei ministri ha pienamente condiviso l'operato del Ministro
e ha così dato pieno avallo governativo all'illegittimo
comportamento qui contestato.
4)
Una volta che è stata enunciata la vicenda da cui trae origine il
qui presente conflitto, una volta individuato il parametro
costituzionale espresso dal principio della parlamentarizzazione
della RAI, e una volta che è stata dimostrata la legittimazione (sia
sotto il profilo attivo che sotto quello passivo), emerge in tutta la
sua nitidezza l'oggetto del conflitto stesso: il comportamento tenuto
dal Ministro dell'economia si è generato, sviluppato, protratto e
infine concretizzato (con l'atto di revoca) in totale ed assoluto
spregio delle attribuzioni costituzionali riconosciute alla
Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi.
È noto a codesta ecc.ma Corte come l'oggetto di un conflitto tra
poteri dello Stato non debba consistere necessariamente nella
rivendicazione, da parte di un organo, di un potere da altro usurpato
(c.d. vindicatio potestatis), ma ben possa concretizzarsi nella
contestazione, non della titolarità di un potere altrui, quanto
della concreta modalità di esercizio dello stesso quando siffatta
modalità impedisce, di fatto, all'altro organo il pieno svolgimento
di competenze costituzionalmente assegnate (si tratta dell'ipotesi
del conflitto da menomazione: cfr. ex plurimis Corte cost., sent.
n. 204 del 1991 e la ivi richiamata sent. n. 110 del 1970).
E nella fattispecie qui in questione, è di tutta evidenza come il
Ministro dell'economia e delle finanze abbia agito come se fosse
l'unico soggetto titolare di poteri nella determinazione della revoca
di un consigliere di amministrazione della RAI S.p.a., ignorando le
attribuzioni di natura costituzionale spettanti alla ricorrente
Commissione di vigilanza.
Rispetto ad un inconfutabile quadro costituzionale, ad una
uniforme interpretazione fornita ripetutamente da codesta ecc.ma
Corte, ad una prassi consolidata negli anni e persino rispetto ad una
disposizione di legge inequivocabile (art. 49, comma 8 del T.U. della
radiotelevisione), che insieme hanno costruito il principio secondo
cui anche le scelte attinenti i profili gestionali della RAI, proprio
in ragione della stretta connessione con la funzione del servizio,
devono comunque essere riconducibili all'ambito parlamentare, il
Ministro dell'economia ha ritenuto di poter avviare e concludere il
procedimento di revoca nei confronti di un consigliere di
amministrazione della RAI senza la preventiva volontà conforme della
commissione di vigilanza.
Una volontà che, al contrario, è costituzionalmente necessaria
ed imprescindibile alla luce della posizione ricoperta dalla
commissione quale organo parlamentare capace di manifestare nella sua
pienezza la volontà del Parlamento nel settore radiotelevisivo.
In tal modo, il Ministro ha illegittimamente ricollocato la stessa
RAI sotto il controllo esclusivo dell'Esecutivo.
Ma vi è di più. Il comportamento del Ministro è ancor più
grave, e quindi lesivo delle attribuzioni della Commissione di
vigilanza, in quanto ha eluso in maniera evidente il rispetto di quel
principio di «ideale collaborazione» che proprio codesta ecc.ma
Corte, mutuandolo dai rapporti tra Stato e regioni, ha espressamente
prescritto anche nei rapporti tra organi dello Stato quando le
reciproche competenze vengono ad intrecciarsi tra loro.
Ed infatti, nella sentenza n. 379 del 1992, codesta ecc.ma Corte
estata chiamata a pronunciarsi su un conflitto sollevato dal
Consiglio superiore della magistratura nei confronti del Ministro di
grazia e giustizia avente ad oggetto la procedura di conferimento
degli uffici direttivi che, secondo quanto disposto dall'art. 11,
comma 3, della legge n. 195 del 1958, prevede la delibera del
Consiglio superiore su proposta della competente commissione
formulata di concerto con il Ministro. Ebbene rispetto a tale
procedura che coinvolge più soggetti istituzionali, appartenenti a
poteri dello Stato diversi, codesta ecc.ma Corte, dopo aver precisato
che per concerto debba intendersi «non già con un atto sostanziale
di assenso o divieto, ma (...) un attività di concertazione
finalizzata alla formulazione di una proposta comune», ha affermato
che «sulla base di un'interpretazione dell'art. 11, terzo comma,
adeguata ai principi costituzionali la commissione del Consiglio
superiore competente a formulare le proposte di conferimento degli
incarichi direttivi non può inoltrare le proprie designazioni al
plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto una seria e
approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra indicato.
E, poichè tale attività inerisce a un procedimento comportante il
concorso di organi o soggetti distinti nell'esercizio di una funzione
pubblica di rilievo costituzionale - i quali pertanto, come questa
Corte ha già precisato (v. sent. n. 80 del 1989), sono tenuti a
comportarsi secondo i principi della correttezza nei loro rapporti
reciproci e nel rispetto sostanziale dell'altrui autonomo ruolo
(...) - il modulo procedimentale del concerto, previsto dal citato
art. 11, comporta che la relativa attività debba essere svolta nel
pieno rispetto del principio costituzionale di leale cooperazione».
E nell'ambito di tale leale cooperazione, la Corte più che
stabilire ciò che gli organi devono fare, ha chiaramente precisato
ciò che non devono fare: «non possono dar luogo ad atteggiamenti
dilatori, pretestuosi, ambigui, incongrui o insufficientemente
motivati, di modo che il confronto possa avvenire su basi di
correttezza e di apertura alle altrui posizioni».
In definitiva codesta ecc.ma Corte, nella fattispecie relativa
alla preposizione agli incarichi direttivi degli uffici giudiziari,
ha ravvisato l'interesse pubblico e l'esigenza costituzionale a che
l'esercizio delle relative competenze da parte dei diversi organi
coinvolti avvenga nel rispetto del «dovere di reciproca
collaborazione» che deve essere volta, per quanto possibile, a una
«convergenza fra le parti». E tanto è fondamentale tale convergenza
che l'eventuale «"rifiuto del concerto" da part.e del Ministro
dev'essere motivato, non già da semplici divergenze, ma da gravi e
insuperabili contrasti sulla proposta da formulare». È ancora
opportuno evidenziare come la Corte «al fine di verificare se si sia
effettivamente svolta ovvero sia mancata un'adeguata attività di
concertazione, ispirata al principio della leale cooperazione», ha
reputato necessario «procedere all'esame dei comportamenti in
concreto tenuti dalle parti in sede di concerto».
Questo importante precedente giurisprudenziale di codesta ecc.ma
Corte offre due rilevanti indicazioni: in primo luogo,
l'indefettibile necessità che rispetto a situazioni di interesse
pubblico e che rispondono ad esigenze costituzionali, gli eventuali
organi chiamati a regolarle, anche quando appartenenti a poteri dello
Stato diversi, esercitino le proprie competenze in conformità al
principio di leale collaborazione; in secondo luogo, che la verifica
della rispondenza a tale principio può essere svolta dalla Corte
costituzionale in modo diretto sui singoli e specifici comportamenti
degli organi stessi.
Ebbene, nel complesso dei comportamenti tenuti dal Ministro
dell'economia, non solo è impossibile rintracciare la benchè minima
apertura verso una «leale collaborazione», ma vi è addirittura un
totale disconoscimento del ruolo e delle competenze della Commissione
di vigilanza. Il che è ancora più grave se si considera come la
legge (art. 49, comma 8 del T.U.) non richiede al Ministro di
limitarsi ad agire di concerto con la Commissione di vigilanza, ma
prescrive che il voto del suo rappresentante sia espresso in
conformità alla deliberazione della Commissione parlamentare (ad.
49, comma 8 del T.U.).
Nè vale a legittimare l'azione del Ministro l'argomentazione
dallo stesso fornita in merito alla inapplicabilità delle
disposizioni previste dall'art. 49, comma 8 del T.U. se non trascorsi
novanta giorni dalla data di chiusura della prima offerta pubblica di
vendita (ex comma 10 dell'art. 49). Si tratta, infatti, di una
conclusione che è frutto di una mera e semplicistica interpretazione
letterale del testo normativo e che, per di più, condurrebbe a esiti
incongruenti nonchè paradossali: solo per fare un esempio, anche il
comma 1, dell'art. 49, infatti, e cioè quello che stabilisce la
durata e l'affidamento della concessione del servizio pubblico
generale radiotelevisivo, dovrebbe rimanere inapplicato, in attesa
del verificarsi delle condizioni previste ex comma 9. Ma,è ben noto
che ciò non corrisponde alla realtà. La realtà, infatti, è che il
sistema si è già orientato seguendo le indicazioni fornite proprio
dall'art. 49 del T.U. e che trovano nelle disposizioni del comma 8,
sul ruolo della Commissione di vigilanza nei procedimenti di revoca
di un consigliere, il pieno riconoscimento del valore centrale del
Parlamento nei procedimenti de quibus.
Ed allora, il Ministro dell'economia ha voluto incidere in modo
unilaterale sul delicato rapporto tra Esecutivo e Parlamento nella
gestione della RAI. rapporto che proprio codesta ecc.ma Corte ha
lentamente costruito nel tempo, con l'evidente intento di garanzia
delle libertà fondamentali del popolo sovrano.
Il comportamento tenuto dal Ministro si è connotato con una serie
di azioni ed omissioni tutte espressione di un'intenzione
inequivocabile e cioè quella di svuotare la rilevanza costituzionale
delle attribuzioni della Commissione parlamentare nel procedimento di
revoca di un consigliere.
Ma svuotare la rilevanza costituzionale dei poteri della
Commissione significa esautorare il Parlamento rispetto ad una
funzione che il sistema costituzionale gli ha limpidamente
riconosciuto. Una funzione che risponde ad esigenze fondamentali nel
settore radiotelevisivo pubblico. L'insieme dei poteri della
Commissione parlamentare di vigilanza e indirizzo sono espressione di
un'attività tipica parlamentare, consistente nel controllo ispettivo
e nell'indirizzo di carattere generale sul piano editoriale e sulla
conduzione dell'azienda, sulla base dei parametri indefettibili del
pluralismo, dell'obiettività, della completezza ed imparzialità
dell'informazione, dell'apertura alle diverse opinioni, tendenze
politiche, sociali e culturali nel rispetto quindi delle libertà e
dei diritti garantiti direttamente dalla Costituzione.
Se questi sono gli indispensabili requisiti che devono qualificare
l'attività del servizio pubblico radiotelevisivo, l'unico organo in
grado di garantire la loro sussistenza e la loro effettività è
l'organo parlamentare.
L'operato del Ministro dell'economia rispecchia, al contrario, la
nitida volontà di riassegnare il ruolo centrale nella gestionè
della Concessionaria del servizio pubblico all'organo esecutivo, e
cioè ad un organo che per sua natura, non può che essere di parte.
Esso, pertanto, viola palesemente le competenze costituzionalmente
riconosciute alla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e
la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.

P. Q. M.
La Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte, previa ammissibilità del
ricorso e contraries rejectis, voglia dichiarare che non spetta al
Ministro dell'economia e delle finanze, anche d'intesa con il
Presidente del Consiglio dei ministri, richiedere e votare
nell'Assemblea degli azionisti della RAI - Radio Televisione Italiana
S.p.a., società concessionaria del servizio radiotelevisivo
pubblico, la revoca di un consigliere di amministrazione in assenza
di conforme deliberazione adottata dalla Commissione parlamentare per
l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi e,
per l'effetto, annulli la proposta di revoca presentata dal Ministero
in data 11 maggio 2007 e, per quanto occorrer possa, tutti gli atti
ad essa connessi e conseguenti.
Roma, addì 8 novembre 2007
Prof. Avv.: Caravita di Toritto
Avvertenza
L'ammissibilità del presente conflitto è stata decisa con
ordinanza n. 61/2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, 1ª s.s.,
n. 13 del 19 marzo 2008.