1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 63 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 dicembre 2012
Ordinanza del 24 dicembre 2012 emessa dal Tribunale di Milano nei procedimenti civili riuniti promossi da A.G.L.J. ed altri contro I.N.P.S.. Straniero - Pensioni ex art. 8 legge 10 febbraio 1962, n. 66 e indennita' di accompagnamento ex art. 3, comma 1, legge 21 novembre 1988, n. 508 - Condizione - Possesso della carta di soggiorno di durata non inferiore ad un anno - Lesione di diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Lesione di norme di diritto internazionale generalmente riconosciute - Violazione del diritto alla salute - Lesione delle garanzie previdenziali ed assistenziali - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19, in combinato disposto con l'art. 9, comma 1, decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come modificato dall'art. 9, comma 1, legge 30 luglio 2002, n. 189, poi sostituito dall'art. 1, comma 1, decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 32, 38 e 117, primo comma, in relazione all'art. 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali. (13C00121) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2013)

IL TRIBUNALE ORDINARIO

Letti gli atti e i documenti della causa iscritta ai n. 5745/12
RGL pendente davanti al Tribunale di Milano (e della causa n. 7027/12
RGL riunita alla prima) tra:
L. J. A. G. H. J. C. M. M. e M. A., quali esercenti la
potestà genitoriale sul minore K. Z. M. M. e INPS, sciogliendo la
riserva assunta in data 21 dicembre 2012 rileva:
I termini della controversia
Con rispettivi ricorsi al Tribunale di Milano, quale Giudice del
Lavoro, ciascuna parte attorea ha esposto come vanterrebbe i
requisiti prescritti dalla normativa di riferimento per ottenere i
benefici assistenziali richiesti (indennità di accompagnamento e
pensione d'inabilita'), ma come l'INPS non li avrebbe concessi per il
difetto del possesso del permesso di soggiorno di lunga durata di cui
all'articolo 80, co. 19, della legge n. 388 del 2000 e di cui
all'articolo 9, co. 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998 (come
modificato dall'art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189 e
poi sostituito dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 8
gennaio 2007, n. 3):
a) In particolare, nella causa n. 5745/12 RGL, L. J. A. G. ha
allegato come la documentazione in atti dimostrerebbe il possesso da
parte di questi dei requisiti sanitari e extra sanitari per ottenere
sia l'indennità di accompagnamento di cui l'articolo 1 della legge
508 del 1988, sia la pensione di invalidità di cui all'articolo 12
della legge n. 118 del 1971 e come gli sarebbe stata negata dall'INPS
ciascuna di dette provvigioni, solo per il difetto del possesso del
permesso di soggiorno di lunga durata;
b) Invece, nella causa n. 7027/12 RGL, i ricorrenti H. J. C.
M. M. e M. A. I., quali esercenti la potestà genitoriale su minore
K. Z. M. M., hanno dedotto come la documentazione in atti
dimostrerebbe il possesso da parte del figlio dei requisiti sanitari
e extra sanitari per ottenere l'indennità di accompagnamento di cui
all'articolo 1 della legge n. 508 del 1988 che sarebbe stata negata
dall'INPS, solo per il difetto del possesso da parte loro del
permesso di soggiorno di lunga durata.
Il che è stato confermato, in udienza, anche a verbale,
dall'INPS (cfr. il verbale dell'8 novembre 2012).
Ciò posto - allegando come la Corte costituzionale già avrebbe
dichiarato l'illegittimità delle norme di cui all'articolo 80, co.
19, della legge 388 del 2000 e di cui all'articolo 9, co. 1, del
decreto legislativo 286 del 1998 con le sentenze n. 306 del 2008 e n.
11 del 2009 (e richiamando, altresì, altre pronunce, come la
sentenza numero 187 del 2010 della stessa Corte) e come non sarebbe,
perciò, per i cittadini extracomunitari, quali i ricorrenti, più
richiesto il possesso del permesso di soggiorno di lunga durata per
ottenere i benefici auspicati - nei giudizi riuniti hanno domandato
l'accertamento del proprio diritto alle provvidenze assistenziali
sopra menzionate, con condanna dell'ente ad erogare i relativi ratei,
comprensivi di quelli arretrati.
Costituendosi ritualmente in giudizio, con articolata memoria
difensiva, per ciascuna delle cause proposte, l'INPS ha contestato la
fondatezza delle domande, chiedendone il rigetto.
Al riguardo, secondo la tesi dell'ente, il permesso di soggiorno
di lunga durata avrebbe sostituito, nell'ambito dell'articolo 80, co.
19, cit., la carta di soggiorno, menzionata dalla stessa norma.
Inoltre, le sentenze della Corte costituzionale numero 306 del
2008 e n. 11 del 2009 avrebbero stabilito l'illegittimità
dell'articolo 80, co. 19 e dell'art. 9, co. 1, solo per la parte in
cui viene stabilito che i menzionati benefici non possono essere
attribuiti agli stranieri extracomunitari unicamente perchè non
risultino in possesso dei «requisiti di reddito», già stabiliti per
la carta di soggiorno e ora previsti, per effetto del decreto
legislativo numero 3 del 2007, per il permesso di soggiorno UE per di
soggiornanti di lungo periodo.
Poi, le stesse pronunce avrebbero chiarito che «al legislatore
italiano è certamente consentito dettare norme, non palesemente
irragionevoli e non contrastanti con obblighi internazionali, che
regolino l'ingresso e la permanenza di extracomunitari in Italia (da
ultimo, sentenza n. 148 del 2008). È possibile, inoltre,
subordinare, non irragionevolmente, l'erogazione di determinate
prestazioni - non inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza
- alla circostanza che il titolo di legittimazione dello straniero al
soggiorno nel territorio dello Stato ne dimostri il carattere non
episodico e di non breve durata; una volta, però, che il diritto a
soggiornare alle condizioni predette non sia in discussione, non si
possono discriminare gli stranieri, stabilendo, nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini».
Sicchè, secondo la tesi dell'INPS, la Corte costituzionale
avrebbe stabilito l'illegittimità dell'articolo 80, co. 19, cit. e
dell'art. 9, co. 1, solo per la parte cui dette norme esigono, ai
fini della concessione dei benefici richiesti, anche requisiti
reddituali, mentre avrebbe dichiarato legittime le predette
disposizioni per la parte relativa al possesso dei restanti
requisiti, ivi compreso quello che prevede il possesso di un permesso
di soggiorno per cinque anni (di cui al citato art. 9).
Solo in subordine, con riferimento alla posizione di L. J. A. G.
, l'ente ha eccepito come la decorrenza delle provvidenze richieste
dovrebbe, al limite, partire dal 15 settembre 2011, ossia dalla data
di concessione del permesso di soggiorno per motivi umanitari al
medesimo, non avendo questi altro titolo, in precedenza, per
permanere in Italia.
In udienza, l'Inps ha, invece, rinunciato all'eccezione relativa
alla non proponibilità del ricorso per l'incompletezza della
documentazione che sarebbe stata allegata alla domanda amministrativa
(nella causa n. 5745/12 RGL: cfr. il verbale del 16 novembre 2012).
Il Giudice, tentata inutilmente la conciliazione, riunite le
menzionate cause, nell'udienza del 21 dicembre 2012, al termine della
discussione orale delle parti, si è riservato di decidere.
Il quadro normativo di riferimento.
A) Con riferimento all'indennità di accompagnamento, è da
ricordarsi che, in materia, l'art. 1 della l. 508/1988 ha così
modificato la l. 18/1980:
«1. La disciplina della indennità di accompagnamento
istituita con leggi 28 marzo 1968, n. 406, e 11 febbraio 1980, n. 18,
e successive modificazioni ed integrazioni, è modificata come segue.
2 . L'indennità di accompagnamento è concessa: A) ai cittadini
riconosciuti ciechi assoluti; 8) ai cittadini nei cui confronti sia
stata accertata una inabilità totale per affezioni fisiche o
psichiche e che si trovino nella impossibilità di deambulare senza
l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di
compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di una
assistenza continua (..)».
B) Con riferimento alla pensione di inabilità, è da rammentare
che l'art. 12 della l. 118/1971 prevede che:
«ai mutilati ed invalidi civili di età superiore agli anni
18, nei cui confronti, in sede di visita medico-sanitaria, sia
accettata una totale inabilità lavorativa, è concessa a carico
dello stato e a cura del Ministero dell'interno, una pensione di
inabilità di lire 234.000 annue da ripartire in tredici mensilità
con decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello della
presentazione della domanda per l'accertamento della inabilità. Le
condizioni economiche richieste per là concessione della pensione
sono quelle stabilite dall'art. 26 della legge 30 aprile 1969, n.
153, sulla revisione degli ordinamenti pensionistici».
C) Ciò posto, si deve, però, anche ricordare che, quanto ai
requisiti di legittimazione per i cittadini extracomunitari, l'art.
41 del d.lgs. 286/98 - prima dell'intervento dell'articolo 80, co.
19, della legge 388 del 2000 - stabiliva che «gli stranieri titolari
della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non
inferiore ad un anno, nonchè i minori iscritti nella loro carta di
soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sono equiparati ai
cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle
prestazioni, anche economiche, di assistenza sociale, incluse quelle
previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da
tubercolosi, per i sordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi
civili e per gli indigenti».
Dunque, fino alla novella di cui all'articolo 80, co. 19, cit.,
l'equiparazione ai cittadini italiani, per gli stranieri
extracomunitari, avveniva anche per coloro che fossero in possesso
soltanto di un permesso di soggiorno di durata non inferiore a un
anno.
D) Tuttavia, è poi intervenuto l'articolo 80, co. 19, della
legge 388 del 2000 che stabilisce che:
«ai sensi dell'articolo 41 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286, l'assegno sociale e le provvidenze economiche che
costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in
materia di servizi sociali sono concessi, alle condizioni previste
dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di
carta di soggiorno; per le altre prestazioni e servizi sociali
l'equiparazione con i cittadini italiani è consentita a favore degli
stranieri che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di
durata non inferiore ad un anno. Sono fatte salve le disposizioni
previste dal decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237, e dagli
articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e successive
modificazioni».
Inoltre, l'articolo 9 del decreto legislativo n. 286/98, prevede
che «lo straniero in possesso, da almeno cinque anni, di un permesso
di soggiorno in corso di validità, che dimostra la disponibilità di
un reddito non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e,
nel caso di richiesta relativa ai familiari, di un reddito
sufficiente secondo i parametri indicati nell'articolo 29, comma 3,
lettera b) e di un alloggio idoneo che rientri nei parametri minimi
previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica ovvero che sia fornito dei requisiti di
idoneità igienico-sanitaria accertati dall'Azienda unità sanitaria
locale competente per territorio, può chiedere al questore il
rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo, per sè e per i familiari di cui all'articolo 29, comma 1.
2. Il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo
è a tempo indeterminato ed è rilasciato entro novanta giorni dalla
richiesta.
2-bis. Il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo è subordinato al superamento, da parte del
richiedente, di un test di conoscenza della lingua italiana, le cui
modalità di svolgimento sono determinate con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca».
Sicchè, dopo l'intervento di tali ultime norme, risulta che i
benefici assistenziali richiesti nelle cause riunite possono essere
concessi agli stranieri extracomunitari i quali, non solo siano in
possesso dei requisiti sanitari e extrasanitari stabiliti dalla
relativa normativa e validi per i cittadini italiani, ma siano, al
contempo, titolari di un permesso di soggiorno UE di lunga durata.
Questione di costituzionalità.
Con riferimento agli artt. 80, co. 19, della legge 388 del 2000 e
9, co. 1, del decreto legislativo 286 del 1998, appare necessario
sollevare una questione di costituzionalità, e i sensi degli
articoli 2, 3, 32, 38, 117 Cost. e 14 CEDU.
Rilevanza e ammissibilità della questione e sua non manifesta
infondatezza.
La questione sottoposta appare rilevante ai fini della decisione
delle cause riunite.
Preliminarmente, si può osservare che, non avendo la domanda
attorea quale oggetto la contestazione delle conclusioni della
Commissione Medica, non trova applicazione nella fattispecie il
termine di decadenziale previsto dall'articolo 42, comma tre, del
decreto legislativo 269/03 e la procedura di cui all'art. 445-bis
cpc.
Nelle cause di cui si tratta, risulta, infatti, pacifico che le
parti ricorrenti siano in possesso dei requisiti sanitari e extra
sanitari per ottenere i benefici assistenziali richiesti (ossia,
l'indennità di accompagnamento di cui all'articolo 1 della legge 508
del 1988 e la pensione di invalidità dell'articolo 12 della legge
118 del 1971 per L. J. A. G. e la sola indennità di accompagnamento
per il minore K. Z. M. M.: cfr. il verbale di causa dell'8 novembre
2012).
Parimenti, è chiaro che l'INPS non ha concesso loro tali
provvidenze unicamente per il difetto del possesso del permesso di
soggiorno di lunga durata di cui all'articolo 80, co. 19, della legge
n. 388 del 2000 e di cui all'articolo 9, co. 1, del decreto
legislativo 286 del 1998 (nel caso di K. Z. M. M., da parte dei
genitori).
Ciascuna parte attorea, infatti, pur avendo un permesso di
soggiorno di durata di oltre un anno, non possiede lo stesso da
cinque anni continuativi, non trovandosi, perciò, nelle condizioni
di cui all'art. 9 cit. per ottenere il permesso di soggiorno di lunga
durata:
a) In particolare, nella causa n. 5745/12 RGL, L. J. A. G. ha
dimostrato un permesso di soggiorno rilasciato, con successivi
rinnovi, dal 16 settembre 2010 al 1° ottobre 2013 (cfr. doc. 10
depos. il 16 novembre 2012 e 11 ric. depos. il 12 dicembre 2012);
b) Invece, nella causa n. 7027/12 RGL, H. J. C. M. M. (il
padre) ha attestato un permesso di soggiorno rilasciato, con
successivi rinnovi, dal 27 ottobre 2012 al 28 luglio 2013 (cfr. doc.
6 ric.) e M. A. I. (la madre) ha dimostrato un permesso di soggiorno
rilasciato, con successivi rinnovi, dal 30 aprile 2009 al 16 marzo
2013 (cfr. doc. 7 ric.).
Si aggiunga ancora che, come anticipato, poi, l'INPS,
nell'udienza del 16 novembre 2012, ha rinunciato all'eccezione, posta
nella causa RG n. 5745/12, per la quale la domanda attorea sarebbe
improponibile per il fatto che la domanda amministrativa, a suo tempo
presentata, non sarebbe stata completa dei documenti necessari.
Risulta, dunque, che l'unica ragione per cui le tesi di parte
attorea, allo stato dell'attuale normativa, non possano essere
accolte è costituita dall'esigenza, per i benefici richiesti, per i
cittadini extracomunitari, quali sono i ricorrenti, del possesso del
permesso di soggiorno UE di lunga durata che - per il tenore
dell'articolo 9 del decreto legislativo 286 del 1998 - può essere
concesso solo allo straniero in possesso, da almeno cinque anni, di
un permesso di soggiorno in corso di validità e che dimostri la
disponibilità di un reddito non inferiore a certe soglie, di un
alloggio idoneo e che superi un test di conoscenza della lingua
italiana.
La questione, evidentemente, non riguarda la circostanza che, per
ottenere il permesso di soggiorno di lunga durata - di cui
all'articolo 80, co. 19, della legge 388 del 2000, che, com'è noto,
ha sostituito, nell'ambito della citata previsione, la carta di
soggiorno menzionata dalla stessa norma e di cui all'articolo 9, co.
1, del decreto legislativo 286 del 1998 - siano necessari anche i
menzionati requisiti reddituali.
È conosciuto, infatti come, in materia, siano intervenute le
sentenze della Corte costituzionale numero 306 del 2008 e n. 11 del
2009 che hanno dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.
80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e dell'art. 9,
comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, nella parte
in cui escludono che l'indennità di accompagnamento, di cui all'art.
1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18 e la pensione di inabilità, di
cui all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, possano essere
attribuite agli stranieri extracomunitari soltanto perchè essi non
risultano in possesso dei requisiti di reddito già stabiliti per la
carta di soggiorno ed ora previsti, per effetto del decreto
legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 per il permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo.
L'INPS, in tal senso, non richiede, infatti, dopo tali pronunce
del Giudice delle Leggi, il possesso dei requisiti reddituali da
parte degli istanti extracomunitari per i benefici assistenziali
richiesti, ma domanda, comunque, la dimostrazione (eventualmente,
tramite un'istanza per ottenere la carta di soggiorno che sia
respinta dalla Questura solo per difetto dei requisiti reddituali:
cfr. il ricorso della causa RG 5745/12, p. 7) della titolarità degli
ulteriori elementi utili per ottenere il permesso di soggiorno di
lunga durata, quali il possesso, da almeno cinque anni, di un
permesso di soggiorno in corso di validità, di un alloggio idoneo e
il superamento del test di conoscenza della lingua italiana.
Ora, la parte attorea ha sostenuto come, dopo le menzionate
pronunce della Corte costituzionale, pure tali requisiti non
sarebbero, in realtà, più richiesti per ottenere, da parte degli
extracomunitari, i benefici assistenziali di cui si tratta.
Tuttavia, lette le citate sentenze n. 306 del 2008 e n. 11 del
2009, per il chiaro tenore del dispositivo delle stesse, nonchè
delle loro motivazioni, appare che l'unico requisito che risulta,
allo stato, non più necessario, per dichiarazione di
incostituzionalità, sia «quello reddituale».
Infatti, ciascuna pronuncia in parola del Giudice delle Leggi, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 80, co. 19,
della legge 388 del 2000 e di cui all'articolo 9, co. 1, del decreto
legislativo 286 del 1998, unicamente con riferimento alle «specifiche
prestazioni assistenziali» considerate nel dispositivo delle stesse e
nei limiti della parte in cui tali benefici non possano essere
attribuiti «agli stranieri extracomunitari soltanto perchè essi non
risultano in possesso dei requisiti di reddito già stabiliti per la
carta di soggiorno ed ora previsti, per effetto del d.lgs. n. 3 del
2007, per il permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo».
Restano, dunque, ancora previsti dall'ordinamento, per i
cittadini extracomunitari, gli ulteriori requisiti, diversi da quelli
reddituali, stabiliti dalle norme in considerazione per ottenere il
permesso di soggiorno di lunga durata e che appaiono risultare ancora
necessari per ottenere l'indennità di accompagnamento e la pensione
di inabilità.
Proprio, in questo senso, del resto, significativamente, la
sentenza n. 306 del 2008, nella motivazione, conclude con le seguenti
parole:
«le disposizioni censurate sono, pertanto, illegittime nella
parte in cui - oltre ai requisiti sanitari e di durata del soggiorno
in Italia e comunque attinenti alla persona, già stabiliti per il
rilascio della carta di soggiorno ed ora (per effetto del d.lgs. n. 3
del 2007) del permesso di Soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo, non sospettati di illegittimità dal remittente - esigono,
ai fini dell'attribuzione dell'indennità di accompagnamento, anche
requisiti reddituali, ivi compresa la disponibilità di un alloggio,
avente le caratteristiche indicate dal nuovo testo dell'art. 9, comma
1, del d.lgs. n. 286 del 1998».
Per tali motivi, non appare persuasiva la pur nota sentenza della
Corte di cassazione nella quale è argomentato come sarebbe stata
espunta, per effetto delle pronunce della Corte costituzionale n. 306
del 2008, n.11 del 2009 e n. 187 del 2010, la «complessiva
condizione» costituita dalla necessità della carta di soggiorno per
ottenere le provvidenze in parola (cfr. Cass. Sentenza n. 14733 del
5/7/2011).
Quanto, poi, alle difese dell'INPS, si deve osservare che è vero
che, nella sentenza della Corte costituzionale n. 306 del 2008, è
evidenziato che «al legislatore italiano è certamente consentito
dettare norme, non palesemente irragionevoli e non contrastanti con
obblighi internazionali, che regolino l'ingresso e la permanenza di
extracomunitari in Italia (da ultimo, sentenza n. 148 del 2008). È
possibile, inoltre, subordinare, non irragionevolmente, l'erogazione
di determinate prestazioni - non inerenti a rimediare a gravi
situazioni di urgenza - alla circostanza che il titolo di
legittimazione dello straniero al soggiorno nel territorio dello
Stato ne dimostri il carattere non episodico» e di non breve durate.
Tuttavia, nonostante una simile affermazione che sembrerebbe
subordinare la concessione dell'indennità di accompagnamento e della
pensione di inabilità ai requisiti previsti dal co. 19 dell'art. 80
cit. e dall'art. 9 cit. e, in particolare, a quello del possesso, da
almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validità, la questione appare di nuova attualità dopo l'intervento
di ulteriori sentenze della Corte costituzionale che hanno dichiarato
l'illegittimità degli artt. 80, co. 19, della legge 388 del 2000 e
9, co. 1, del decreto legislativo 286 del 1998, non più solo per i
requisiti reddituali, ma nella loro interezza, seppur limitatamente
agli istituti assistenziali di volta in volta presi in considerazione
dal giudice remittente (tra i quali non vi sono quelli per cui ora vi
è causa).
Si possono rammentare, in tal senso, le seguenti pronunce:
1) la sentenza n. 187 del 2010 che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 «nella parte in cui subordina al requisito
della titolarità della carta di soggiorno la concessione agli
stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato
dell'assegno mensile di invalidità di cui all'art. 13 della legge 30
marzo 1971, n. 118»;
2) La sentenza numero 329 del 2011 che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge
23 dicembre 2000, n. 388 «nella parte in cui subordina al requisito
della titolarità della carta di soggiorno la concessione ai minori
extracomunitari legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato
della indennità di frequenza di cui all'art. 1 della legge 11
ottobre 1990, n. 289».
Giova subito mettere in luce come tali pronunce non vengano a
coinvolgere la normativa dell'Unione Europea, anche perchè, in
proposito, si può rilevare come la Direttiva 109/03/UE venga,
all'articolo 11, a garantire le «prestazioni essenziali» solo per i
«soggiornanti di lungo periodo», ossia solo per chi abbia lo status
derivante dal fatto di aver soggiornato «legalmente e
ininterrottamente per cinque anni» nel territorio dei paesi membri
(cfr. art. 4 della Direttiva), cosicchè la legislazione italiana in
parola, e per la quale si chiede il giudizio della Corte
costituzionale, non appare in contrasto con quella comunitaria.
Invece, le sentenze del Giudice delle Leggi sopra menzionate
vengono, piuttosto, a proporre un giudizio di ragionevolezza, ai
sensi dell'articolo 3 Cost., ma anche dell'art. 117 Cost. e dell'art.
14 CEDU, con riferimento alla giurisprudenza della Corte Europea dei
Diritti dell'Uomo che ha sottolineato l'ampio margine di
apprezzamento di cui i singoli Stati godono in materia di prestazioni
sociali, per la conoscenza diretta delle peculiarità che
caratterizzano le rispettive società e correlativi bisogni, ma pure
come le valutazioni degli stessi siano sindacabili ove manifestamente
irragionevoli, ossia quando non trovino una giustificazione oggettiva
e ragionevole in un rapporto di proporzionalità tra i mezzi
impiegati e l'obiettivo perseguito e si rivelino, perciò,
discriminatorie.
Inoltre, è stato osservato come «ciò che dunque assume valore
dirimente, ai fini dell'odierno scrutinio, non è tanto la
configurazione "nominalistica" dello specifico strumento
previdenziale che può venire in discorso, quanto, piuttosto, il suo
concreto atteggiarsi nel panorama degli istituti di previdenza, così
da verificarne la relativa "essenzialita" agli effetti della tutela
dei valori coinvolti. Occorre, in altri termini, accertare se, alla
luce della configurazione normativa e della funzione sociale che è
chiamato a svolgere nel sistema, lo specifico "assegno" che viene qui
in discorso integri o meno un rimedio destinato a consentire il
concreto soddisfacimento dei "bisogni primari" inerenti alla stessa
sfera di tutela della persona umana, che è compito della Repubblica
promuovere e salvaguardare; rimedio costituente, dunque, un diritto
fondamentale perchè garanzia per la stessa sopravvivenza del
soggetto. D'altra parte, la giurisprudenza della Corte di Strasburgo
ha sottolineato come, «in uno Stato democratico moderno, molti
individui, per tutta o parte della loro vita, non possono assicurare
il loro sostentamento che grazie a delle prestazioni di sicurezza o
di previdenza sociale». Sicchè, «da parte di numerosi ordinamenti
giuridici nazionali viene riconosciuto che tali individui sono
bisognosi di una certa sicurezza e prevedono, dunque, il versamento
automatico di prestazioni, a condizione che siano soddisfatti i
presupposti stabiliti per il riconoscimento dei diritti in questione»
(la già citata decisione sulla ricevibilità del 6 luglio 2005,
Staic ed altri contro Regno Unito). Ove, pertanto, si versi in tema
di provvidenza destinata a far fronte al "sostentamento" della
persona, qualsiasi discrimino tra cittadini e stranieri regolarmente
soggiornanti nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi
dalle condizioni soggettive, finirebbe per risultare in contrasto con
il principio sancito dall'art. 14 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, avuto riguardo alla relativa lettura che, come si
è detto, è stata in più circostanze offerta dalla Corte di
Strasburgo» Corte cost. sentenza numero 187 del 2010).
Le chiare parole della Corte costituzionale nella sentenza n. 187
del 2010 e il ragionamento alle stesse sotteso appaiono riproponibili
anche con riferimento alle provvidenze assistenziali di cui alle
cause sottoposte all'odierno giudizio.
I) Certamente, le argomentazioni della Corte, svolte nella
menzionata sentenza per l'«assegno di invalidita'» di cui all'art. 13
della legge 30 marzo 1971, n. 118, appaiono essere valide per la
«pensione di inabilita'» di cui all'articolo 12 della stessa legge,
che è concessa a chi si trovi in condizioni peggiori rispetto a chi
possa godere del menzionato assegno, considerato dalla pronuncia n.
187 del 2010 (infatti, l'assegno di invalidità è attribuito a chi
abbia l'invalidità del 74% ex art. 9, d.lgs. 509/88, mentre la
pensione è da attribuirsi a chi sia accertata una totale inabilità
lavorativa).
Per la «pensione di inabilita'» di cui all'articolo 12 cit.,
appare, dunque, chiaro come si versi in quelle stesse condizioni di
«essenzialita'», agli effetti della protezione dei valori coinvolti,
costituendo un rimedio destinato a consentire il concreto
soddisfacimento di «bisogni primari» inerenti la sfera di tutela
della persona umana e per il suo sostentamento (è attribuita a chi
abbia una totale inabilità lavorativa), ancor più che lo stesso
«assegno di invalidita'», oggetto delle attenzioni della sentenza n.
187/10.
Inoltre, è attribuita, parimenti, solo all'interessato che versi
nelle disagiate condizioni reddituali stabilite dall'articolo 12
della legge 118/71 (e di cui all'art. 26 della legge n. 153 del
1969), trattandosi, perciò, di un'erogazione destinata non già
integrare il minor reddito dipendente da condizioni soggettive, ma a
fornire alla persona un minimo di sostentamento e ad assicurarne la
sopravvivenza.
II) Quanto, poi, all'indennità di accompagnamento, già, la
Corte costituzionale, nella sentenza n. 306/08, ha dichiarato come si
tratti di una prestazione assistenziale - i cui presupposti sono la
totale disabilità al lavoro, nonchè l'incapacità alla
deambulazione autonoma o al compimento da sè soli degli atti
quotidiani della vita - volta alla protezione del diritto alla salute
(cfr. par. 10 della motivazione).
Nel caso, come si è anticipato, la sentenza n. 306/08 aveva già
dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme in
considerazione (art. 80, co. 19 e art. 9 cit.) nella parte in cui
escludevano che l'indennità di accompagnamento potesse essere
attribuita agli stranieri extracomunitari soltanto perchè essi non
risultavano in possesso dei requisiti di reddito stabiliti per il
permesso di soggiorno CE per i soggiornanti di lungo periodo.
Ora, però, dopo le pronunce menzionate della Corte
costituzionale numero 187/10 e 329/11, appare necessario proporre
nuovamente la questione al Giudice delle Leggi per le seguenti
considerazioni.
È, innanzitutto, da premettere come, perchè sia concessa
l'indennità di accompagnamento, a differenza delle altre provvidenze
assistenziali finora giudicate dalla Corte (l'assegno di invalidità,
la pensione di invalidità e l'indennità di frequenza), è
sufficiente trovarsi nelle menzionate condizioni sanitarie, ossia la
totale disabilità al lavoro, nonchè l'incapacità alla
deambulazione autonoma o al compimento da sè soli degli atti
quotidiani della vita (oltre al non esser ricoverati gratuitamente in
istituto).
Quanto alla «disabilità al lavoro» si tratta di una valutazione
di tipo astratto con riferimento alle singole patologie, perchè lo
stesso articolo 1 della legge 508 del 1988, che riconosce detta
indennità «ai cittadini nei cui confronti sia stata accertata una
inabilità totale», poi, al co. 3, precisa che l'assistenza in
questione «non è incompatibile con lo svolgimento di attività
lavorativa» (cfr. l'art. 1 della l. 508/88 che ha modificato la l.
18/80).
Inoltre, l'attribuzione della stessa indennità di
accompagnamento prescinde dal reddito dell'interessato, potendo
essere concessa anche alle persone abbienti che si trovino nelle
menzionate condizioni.
In tal senso, la Corte di cassazione ha chiarito che
«l'inabilità lavorativa, che costituisce il presupposto della
indennità di accompagnamento prevista dall'art. 1 legge n. 18 del
1980 e che richiede l'impossibilità di deambulare e di provvedere da
soli agli atti quotidiani della vita, non è incompatibile con lo
svolgimento di una residuale attività lavorativa; tale indennità,
pertanto, spetta anche ai soggetti che, pur non essendo in grado di
deambulare senza l'aiuto di un terzo, possano tuttavia, in quanto
dotati di adeguata capacità psichica, svolgere un'attività
lavorativa, anche al di fuori del proprio domicilio» (cfr., ad es.,
Cass. Sentenza n. 15769 del 14/12/2000) e che «la concessione
dell'indennità di accompagnamento di cui all'art. 1 della legge 11
febbraio 1980, n. 18 prescinde dal reddito di cui l'invalido sia
possessore o possa venire in possesso in conseguenza dello
svolgimento di attività lavorativa, avendo la legge 21 novembre
1988, n. 508 stabilito l'esclusiva rilevanza dei previsti requisiti
sanitari e precisato che l'indennità stessa non è incompatibile con
lo svolgimento di attività lavorativa» (cfr., ad es., Cass. Sentenza
n. 5003 del 27 aprile 1992).
Tuttavia, per quanto l'indennità di accompagnamento possa essere
concessa anche a chi sia abbiente e per quanto non sia incompatibile
con lo svolgimento di un'attività lavorativa, ciò nondimeno appare
che la prestazione sia destinata al «soddisfacimento di quei bisogni
primari» inerenti alla sfera di tutela della persona umana,
considerati dalla Corte costituzionale nelle menzionate sentenze n.
187/10 e n. 329/11.
Infatti, giova rilevare come il concedere la prestazione anche a
chi sia abbiente, venga a delineare una ratio legis, per tale
beneficio assistenziale, collegabile a una volontà del legislatore
di ridurre, per chi autonomamente non sia in grado di deambulare e di
compiere gli atti quotidiani della vita, il divario esistente con i
soggetti sani e di tutelarne il diritto alla salute e gli altri
diritti della persona interessata a prescindere da ogni condizione
economica (cfr., anche, l'analisi della Suprema Corte che ha
evidenziato che si tratta «di una prestazione del tutto peculiare in
cui l'intervento assistenziale non è indirizzato - come avviene per
la pensione di inabilità - al sostentamento dei soggetti minorati
nelle loro capacità di lavoro ..., ma è rivolto principalmente a
sostenere il nucleo familiare onde incoraggiarlo a farsi carico dei
suddetti soggetti, evitando così il ricovero in istituti di cura e
assistenza, con conseguente diminuzione della relativa spesa
sociale»: Cass. Sentenza n. 11295 del 28 agosto 2000).
E, il fatto che la posizione dell'interessato sia da garantirsi
al di là di ogni situazione di ricchezza, evidenzia la assoluta
rilevanza del bene giuridico tutelato dalle previsioni relative
all'indennità di accompagnamento e come il beneficio assistenziale
di cui si tratta sia da definirsi in termini di «essenzialita'» agli
effetti della tutela dei valori coinvolti.
Si può, cioè, concludere come l'indennità in parola integri un
rimedio destinato a consentire il concreto soddisfacimento dei
«bisogni primari» inerenti alla persona e che riguardano condizioni
fondamentali per la stessa, come la possibilità di deambulare e di
compiere gli atti quotidiani della vita.
Sicchè, il contesto in cui si iscrive tale indennità richiama
valori costituzionali di primario risalto, come il diritto alla
salute e alla dignità della persona e condizioni che debbono essere
assicurate, in situazione di parità, anche ai cittadini
extracomunitari, cosicchè appaiono di dubbia costituzionalità,
anche con riferimento a tale tutela assistenziale, l'articolo 80, co.
19, delta legge 388 del 2000 e l'articolo 9, co. 1, del decreto
legislativo 286 del 1998.
Infatti, a fronte di tutto ciò, condizionamento che viene
imposto ai fini del riconoscimento del beneficio in questione per gli
stranieri, pur regolarmente presenti nel territorio dello Stato,
rappresentato dalla titolarità del permesso di soggiorno di lungo
periodo, finisce per determinare, per un periodo minimo di cinque
anni - quello richiesto per rilascio dello stesso - una sostanziale
frustrazione di tali beni giuridici, incompatibile non soltanto con
le esigenze di «effettivita'» e di soddisfacimento che i diritti
fondamentali naturalmente presuppongono, ma anche con la stessa
specifica funzione della indennità in parola, posto che l'attesa del
compimento del termine di cinque anni di permanenza nel territorio
nazionale potrebbe «comprimere sensibilmente le esigenze di cura ed
assistenza di soggetti che l'ordinamento dovrebbe invece tutelare».
Come, in altri termini, sembra aver argomentato anche la sentenza
n. 329/11 della Corte costituzionale (cfr. la conclusione del par. 5
della motivazione della stessa), appare contrastare con i principi di
uguaglianza e di ragionevolezza di cui all'articolo 3 della
Costituzione e con l'articolo 117 della medesima, con riferimento
all'articolo 14 CEDU, il riconoscere una tutela di tali fondamentali
esigenze della persona agli stranieri legalmente soggiornanti, solo
dopo un lungo periodo di cinque anni.
Una volta, infatti, che un cittadino extracomunitario sia
legalmente soggiornante - per quanto la stessa Corte costituzionale,
nella sentenza n. 306/08, abbia sottolineato come il legislatore
possa stabilire un titolo di legittimazione dello straniero al
soggiorno nel territorio dello Stato che ne dimostri il carattere non
episodico e di non breve durata - appare irragionevole subordinare la
tutela dei diritti fondamentali della persona, attinenti alla salute
e alla dignità della stessa, al possesso di un permesso di soggiorno
per cinque anni.
Cioè, nel bilanciamento tra l'esigenza di tutelare i diritti
alla salute e alla dignità della persona e l'esigenza di una
verifica che lo straniero sia ormai stabile sul territorio italiano,
appare che le previsioni di cui si dubita della costituzionalità
siano sproporzionate per i mezzi approntati rispetto al fine da
perseguirsi.
In una valutazione di mezzo/scopo, infatti, si può riflettere
come - per quanto possa costituire traguardo ragionevole e legittimo
del legislatore, lo stabilire delle norme che vengano a consentire
una verifica, anche dal lato temporale, della stabilità sul
territorio dello straniero - la scelta di richiedere un permesso di
soggiorno sussistente da cinque anni continuativi appaia eccessiva
rispetto allo scopo ugualmente da perseguirsi di tutelare i diritti
alla salute e alla dignità della persona in considerazione.
Non appare, cioè, esservi alcuna ragionevole correlabilità tra
le condizioni positive di ammissibilità al beneficio e la
limitazione riferibile alla richiesta di un permesso di soggiorno
sussistente da cinque anni continuativi di cui alle norme in parola
(cfr. C. Cost. sent. n. 40 del 2011; n. 299 del 2010; n. 432 del
2005).
D'altronde, se la Corte costituzionale dichiarasse illegittimo
tale requisito di cui all'articolo 80, co. 19, della legge 388 del
2000 e all'articolo 9, co. 1, del decreto legislativo 286 del 1998,
non solo il legislatore potrebbe nuovamente intervenire per stabilire
nuovi elementi e criteri utili per verificare la stabilità nel
territorio che siano più proporzionati, ma rimarrebbe, comunque, nel
nostro ordinamento l'articolo 41 del decreto legislativo 286 del 1998
che stabilisce che «gli stranieri titolari della carta di soggiorno o
di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonchè
i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso
di soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono
affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i
ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti».
Sicchè, resterebbe, in ogni caso, richiesta l'acquisizione di un
permesso di soggiorno di durata di almeno un anno.
Anche il requisito del test in lingua italiana appare, poi, non
sostenibile dai ricorrenti per il fatto che, non avendo i cinque anni
continuativi di permanenza regolare in Italia (utili per ottenere il
permesso di lungo periodo), non possono neppure essere sottoposti al
medesimo dagli organi competenti.
Impossibilità di interpretazioni costituzionalmente orientate del
co. 218 cit.
In seguito alle suddette premesse appare, perciò, doverosa la
trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale - così come già
effettuato dal Tribunale di Cuneo (ord. 35 del 27 settembre 2011) e
dal Tribunale di Urbino (ord. 213 del 31 maggio 2011) - dovendosi
solo, da ultimo, precisare come, attesa la perentorietà delle parole
utilizzate dal legislatore nelle norme sospettate di
incostituzionalità, non è possibile fornire un'interpretazione
costituzionalmente orientata delle stesse, nè, per le ragioni già
esposte, ritenere che le medesime siano ormai state espunte
dall'ordinamento sulla base delle pronunce già emesse dal Giudice
delle Leggi, aventi sempre efficacia, tra l'altro, limitata alle
prestazioni, di volta in volta, esaminate.
Neppure è poi possibile procedere alla disapplicazione delle
norme interne in contrasto con l'articolo 14 CEDU, atteso come
quest'ultima rappresenti chiaramente solo di una «norma di principio»
(non self executing) e come, comunque, appaia ormai consolidato
l'orientamento della Corte costituzionale per la quale le previsioni
della Convenzione non hanno efficacia diretta nel nostro ordinamento
(cfr., ex plurimis, C. Cost. sent. 348 e 349 del 2007 e sent. n. 80
del 2011).
Del resto, una simile valutazione è stata recentemente ritenuta
condivisibile anche dalla Corte di Giustizia (cfr. CGUE, sentenza
Kamberaj della CGUE del 24 marzo 2012, nella causa C-571/10, che ha
affermato che «il rinvio operato dall'articolo 6, paragrafo 3, TUE
alla CEDU non impone al giudice nazionale, in caso di conflitto tra
una norma di diritto nazionale e detta Convenzione, di applicare
direttamente le disposizioni di quest'ultima»).

P. Q. M.

Visti gli artt. 2, 3, 32, 38, 117 Cost. e 14 CEDU e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza;
Solleva la questione di legittimità costituzionale dell'articolo
80, co. 19, della legge 388 del 2000 e dell'articolo 9, co. 1, del
decreto legislativo 286 del 1998, nella parte in cui subordinano la
concessione della pensione di inabilità e dell'indennità di
accompagnamento, agli stranieri legalmente soggiornanti sul
territorio dello Stato, al possesso del permesso di soggiorno di
lungo periodo e, dunque, anche al requisito della durata del
soggiorno medesimo che sia attestata dal possesso, da almeno cinque
anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità, oltre
all'esigenza di superare il test di lingua italiana;
Sospende il presente giudizio;
Ordina alla Cancelleria di provvedere alla immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina, altresì, alla Cancelleria di notificare la presente
ordinanza alle parti;
Ordina, infine, alla Cancelleria di comunicare la presente
ordinanza ai Presidenti delle due Camere del Parlamento nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri.

Milano, 24 dicembre 2012

Il Giudice: Di Leo