1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 17-10-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 340 SENTENZA 8 - 12 ottobre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Delegazione legislativa - Sindacabilita' - Criteri - Possibilita' di enucleare una nozione rigida valevole per tutte le ipotesi di «principi e criteri direttivi» - Esclusione. - D.Lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, art. 13, comma 2. - Costituzione, art. 76. Delegazione legislativa - Cosiddetto potere di riempimento del legislatore delegato - Limiti. - D.Lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, art. 13, comma 2. - Costituzione, art. 76. Societa' - Controversie in materia di diritto societario e di intermediazione finanziaria - Procedimenti di primo grado dinanzi al tribunale in composizione collegiale - Mancata o tardiva notifica della comparsa di costituzione da parte del convenuto - Valore di non contestazione dei fatti affermati dall'attore (cd. ficta confessio), ove quest'ultimo depositi istanza di fissazione dell'udienza - Estraneita' della disposizione del legislatore delegato alle finalita' di riduzione dei termini processuali e della concentrazione del procedimento stabilite dalla legge delega - Eccesso di delega - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.Lgs. 17 gennaio 2003, n. 5, art. 13, comma 2. - Costituzione, artt. 76, (3 e 24). (007C1208) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 17-10-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 2,
del decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei
procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria, nonchè in materia bancaria e creditizia, in attuazione
dell'articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366), promosso dal
Tribunale di Catania, nel procedimento civile vertente tra C. M. ed
altro e la Banca Monte dei Paschi di Siena s.p.a., con ordinanza del
17 gennaio 2006 iscritta al n. 240 del registro ordinanze 2006 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, 1ª serie
speciale, dell'anno 2006.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 giugno 2006 il giudice
relatore Francesco Amirante.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da due soggetti
privati contro un istituto di credito per la nullità di un contratto
di acquisto di titoli mobiliari e per il rimborso delle perdite
subite, il Tribunale di Catania ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 24 e 76 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 2, del decreto legislativo
17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di
diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonchè in
materia bancaria e creditizia, in attuazione dell'articolo 12 della
legge 3 ottobre 2001, n. 366).
Rileva il Tribunale che, a seguito della notifica dell'atto di
citazione avvenuta il 1° aprile 2005, la banca convenuta ha
notificato la propria comparsa di risposta il successivo 1°
giugno 2005; in data 16 giugno 2005 gli attori, eccependo la
tardività della notifica della comparsa, hanno notificato alla
controparte l'istanza di fissazione di udienza, chiedendo al
Tribunale di considerare non contestati i fatti così come narrati
nell'atto di citazione.
Ciò premesso, il giudice a quo osserva che la disposizione
impugnata effettivamente ricollega alla contumacia del convenuto (cui
viene equiparata la tardiva costituzione) l'effetto di una sorta di
ficta confessio, dovendosi intendere come non contestati i fatti
affermati dall'attore, in tal modo innovando rispetto alla
consolidata giurisprudenza per cui la contumacia nel processo civile
non può assumere alcun significato probatorio. Tale scelta
legislativa, peraltro, appare in contrasto, anzitutto, con l'art. 76
Cost., in quanto nell'art. 12, comma 2, lettera a), della legge
n. 366 del 2001 manca ogni riferimento al rito contumaciale.
Richiamando, in proposito, alcune sentenze di questa Corte sulla
necessità che la legge di delegazione venga interpretata tenendo
presenti le finalità ispiratrici della medesima, il Tribunale di
Catania sottolinea che la riforma del rito contumaciale operata dalla
norma in esame non risponde, se non per «mero accidente processuale»,
alla finalità di riduzione dei termini processuali, il che
risulterebbe ancora più evidente in un processo con più convenuti
dei quali almeno uno si sia costituito tempestivamente. E, d'altra
parte, nessuna volontà di riforma dell'istituto della contumacia
trapela dai lavori parlamentari, poichè la relazione di
accompagnamento al disegno di legge delega per la riforma del diritto
societario (presentato il 3 luglio 2001) non contiene alcun
riferimento alla materia in oggetto; al contrario, un preciso
richiamo alla contumacia è presente nel punto 23 del disegno di
legge delega per la complessiva riforma del processo civile approvato
dal Consiglio dei ministri in data 24 ottobre 2003.
Ritiene quindi il giudice remittente, per le ragioni indicate,
che la norma in esame sia censurabile sotto il profilo dell'eccesso
di delega.
Il meccanismo della ficta confessio previsto dall'impugnato
art. 13, comma 2, in caso di tardiva notifica della comparsa di
risposta appare al Tribunale di Catania, «in via subordinata», in
contrasto anche con l'art. 3 Cost., in quanto contrario al canone
della ragionevolezza, poichè attribuisce all'attore un privilegio
processuale non riscontrabile in nessuno degli altri riti regolati
dal nostro sistema processuale; e tale disparità non potrebbe
trovare giustificazione neppure nella peculiarità delle controversie
destinate ad essere trattate col cosiddetto rito societario, poichè
l'art. 70-ter delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura civile consente, nell'accordo delle parti, che tale rito si
applichi anche ai processi ordinari.
In via «ulteriormente gradata», infine, il Tribunale di Catania
ravvisa un contrasto tra la censurata disposizione e l'art. 24 Cost.,
in quanto la «secca previsione normativa della non contestabilità
dei fatti affermati dall'attore in caso di tardiva notificazione
della comparsa di risposta» costituirebbe una sanzione processuale
sproporzionata del comportamento del convenuto che, come nel caso di
specie, ha notificato la propria comparsa di risposta con un solo
giorno di ritardo rispetto al termine fissato per legge.
Nel rito in esame, infatti, non è neppure previsto l'obbligo (si
veda l'art. 2, comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 5 del 2003) che
l'atto introduttivo contenga l'avvertimento al convenuto circa le
conseguenze negative che si possono produrre a suo carico in caso di
contumacia o tardiva costituzione. Ciò comporta, secondo il
Tribunale, una lesione del diritto di difesa del convenuto.
Quanto alla rilevanza, infine, il giudice a quo osserva che essa
senza dubbio sussiste nel giudizio pendente, poichè si deve
stabilire se la tardiva notifica della comparsa di risposta determini
o meno gli effetti di non contestazione fissati dalla disposizione
sottoposta a scrutinio.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
Osserva l'Avvocatura dello Stato, richiamando numerose pronunce
di questa Corte in ordine alla censura di eccesso di delega, che è
da escludere la violazione dell'art. 76 della Costituzione. Rientra,
a suo dire, nella fisiologia della delega legislativa il fatto che la
legge si limiti a contenere i principi ed i criteri direttivi senza
regolare integralmente tutti gli aspetti della fattispecie,
sussistendo nel Governo delegato il potere di «riempimento» che la
giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni riconosciuto. La
delega, d'altronde, non può eliminare ogni margine di scelta nel
momento della sua attuazione, anche perchè accade di frequente che
il legislatore delegante faccia espresso riferimento a concetti come
«clausole generali», «ridefinizione», «riordino» e
«razionalizzazione» (sentenza n. 125 del 2003), indicando in tal modo
criteri generici ma tuttavia sufficienti a delimitare il compito del
legislatore delegato.
La norma impugnata non può, alla luce di siffatte
considerazioni, essere considerata illegittima, perchè l'art. 12,
comma 2, della legge n. 366 del 2001 contiene criteri idonei e
determinati: in esso si fa riferimento all'esigenza di una più
rapida definizione dei procedimenti nelle materie ivi indicate,
sicchè non può lamentarsi una violazione dell'art. 76 Cost.
Sarebbe improprio, secondo l'Avvocatura dello Stato, invocare
l'art. 3 Cost. per paragonare il trattamento riservato al contumace
nel rito ordinario con quello regolato dalla disposizione in esame,
perchè la delega non ha vincolato il Governo a rispettare, in tutto
e per tutto, l'ideologia che animava il codice di procedura vigente;
anzi, ai fini della concentrazione del procedimento e della riduzione
della sua durata complessiva, era necessario creare un modello
processuale più agile, tale da liberare il giudice da una serie di
impegni ripetitivi ed inutili; in vista di quest'obiettivo, tra
l'altro, si è ritenuto opportuno affidare la fase iniziale del
procedimento alla disponibilità delle parti, escludendo ogni
intervento del giudice.
Sotto questo profilo, quindi, dovrebbe dirsi che la scelta di
regolare diversamente l'istituto della contumacia si sia tradotta in
un'attuazione piena della delega, contribuendo a determinare una
maggiore concentrazione del procedimento ed una conseguente riduzione
dei suoi tempi, anche in considerazione del fatto che il rito è
destinato ad operare in controversie «che, per loro natura,
necessitano di soluzioni immediate e che, di norma, non richiedono
una complessa istruttoria».

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Catania, in composizione collegiale, ha
sollevato, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, in via
subordinata in riferimento all'art. 3 Cost. e, in via ancor più
gradata, in riferimento all'art. 24 Cost., questione di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 2, del decreto legislativo
17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei procedimenti in materia di
diritto societario e di intermediazione finanziaria, nonchè in
materia bancaria e creditizia, in attuazione dell'articolo12 della
legge 3 ottobre 2001, n. 366).
Il remittente riferisce che soggetti privati hanno convenuto in
giudizio un istituto bancario per sentir dichiarare la nullità di un
contratto di acquisto di titoli mobiliari con esso concluso e per la
condanna al risarcimento dei danni subiti per la dismissione dei
medesimi; che il convenuto ha notificato in ritardo la comparsa di
costituzione e gli attori hanno presentato istanza di fissazione
dell'udienza, la quale, ai sensi della disposizione censurata,
comporta che i fatti dedotti dagli attori devono ritenersi come
ammessi.
Secondo il remittente, nello stabilire la cosiddetta ficta
confessio in caso di mancata o tardiva notifica della suddetta
comparsa, il legislatore delegato è andato al di là della delega di
cui all'art. 12, comma 2, lettera a), della legge n. 366 del 2001, la
quale prevedeva soltanto la concentrazione dei procedimenti e la
riduzione dei termini, ma non anche una così sostanziale modifica
del procedimento contumaciale, contraria alla tradizione giuridica
italiana.
Una innovazione come quella introdotta con la disposizione
impugnata avrebbe richiesto una specifica direttiva, come è anche
dimostrato dal fatto che nel disegno di legge di delega per la
generale riforma del processo civile, approvato dal Consiglio dei
ministri il 24 ottobre 2003 (Atto Camera n. 4578), al punto 23 è
indicato come criterio direttivo quello cui è autonomamente, e
quindi illegittimamente, ispirata la disposizione in scrutinio.
In via subordinata, il Tribunale di Catania deduce il contrasto
della disposizione suddetta con l'art. 3 Cost., in quanto attribuisce
un ingiustificato privilegio alla parte attrice nei procedimenti che
si svolgono con il cosiddetto rito societario; in via ancor più
gradata, il remittente lamenta la violazione dell'art. 24 Cost., in
quanto dalla disposizione impugnata consegue l'irragionevole e
perciò illegittima compressione del diritto di difesa della parte
convenuta.
2.- La questione è fondata con riferimento all'art. 76 della
Costituzione.
Questa Corte ha più volte affermato che «il giudizio di
conformità della norma delegata alla norma delegante, condotto alla
stregua dell'art. 76 Cost., si esplica attraverso il confronto tra
gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l'uno relativo alla
norme che determinano l'oggetto, i principi e i criteri direttivi
indicati dalla delega, tenendo conto del complessivo contesto di
norme in cui si collocano e individuando le ragioni e le finalità
poste a fondamento della legge di delegazione; l'altro relativo alle
norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel
significato compatibile con i principi e criteri direttivi della
delega» (ex plurimis sentenze n. 7 e n. 15 del 1999, n. 276, n. 163,
n. 126, n. 425, n. 503 del 2000, n. 54 e n. 170 del 2007). E, in
considerazione della varietà delle materie riguardo alle quali si
può ricorrere alla delega legislativa, non è possibile enucleare
una nozione rigida valevole per tutte le ipotesi di «principi e
criteri direttivi». In questo ordine d'idee si è anche affermato che
«il Parlamento, approvando una legge di delegazione, non è certo
tenuto a rispettare regole metodologicamente rigorose...» (sentenza
n. 250 del 1991).
Siffatti principi, che la Corte ribadisce, vanno però applicati
non disgiuntamente da altri che pure, come si è affermato, debbono
presiedere allo scrutinio di legittimità costituzionale di
disposizioni di provvedimenti legislativi delegati sotto il profilo
della loro conformità alla legge di delegazione e che delimitano il
cosiddetto potere di riempimento del legislatore delegato. Infatti,
per quanta ampiezza possa a questo riconoscersi, «il libero
apprezzamento del legislatore delegato non può mai assurgere a
principio od a criterio direttivo, in quanto agli antipodi di una
legislazione vincolata, quale è, per definizione, la legislazione su
delega» (sentenza n. 68 del 1991; e, sul carattere derogatorio della
legislazione su delega rispetto alla regola costituzionale di cui
all'art. 70 Cost., cfr. anche la sentenza n. 171 del 2007).
Tutto ciò premesso, si rileva che la disposizione censurata -
stabilendo che, se il convenuto non notifica la comparsa di risposta
o lo fa tardivamente, i fatti affermati dall'attore si reputano non
contestati - detta una regola del processo contumaciale in contrasto
con la tradizione del diritto processuale italiano, nel quale alla
mancata o tardiva costituzione mai è stato attribuito il valore di
confessione implicita.
La legge di delegazione era finalizzata all'emanazione di norme
che, senza modifiche della competenza per territorio o per materia,
fossero dirette ad assicurare una più rapida ed efficace definizione
di procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria nonchè in materia bancaria e creditizia (art. 12,
comma 1, lettere a e b, della legge n. 366 del 2001).
Per raggiungere le suindicate finalità, si stabiliva che il
Governo era delegato a dettare regole processuali che, in
particolare, potessero prevedere «la concentrazione del procedimento
e la riduzione dei termini processuali».
La censurata disposizione del decreto delegato, mentre è
evidentemente estranea alla riduzione dei termini processuali,
neppure può essere ritenuta conforme alla direttiva della
concentrazione del procedimento. La considerazione della «più rapida
ed efficace definizione dei procedimenti», indicata come finalità
della delega, costituisce un utile criterio d'interpretazione sia
della legge di delegazione, sia delle disposizioni delegate, ma non
può sostituirsi alla valutazione dei principi e criteri direttivi,
così come determinati dalla legge di delegazione. Tutto ciò anche a
voler trascurare il rilievo secondo il quale non sempre
l'introduzione della ficta confessio contribuisce alla rapida ed
efficace definizione dei procedimenti.
L'accertamento della fondatezza della questione per violazione
dell'art. 76 Cost. assorbe l'esame degli altri profili di
illegittimità costituzionale, del resto dallo stesso remittente
prospettati in via subordinata.
Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 2, del d.lgs. n. 5 del 2003, nella parte in cui
stabilisce: «in quest'ultimo caso i fatti affermati dall'attore,
anche quando il convenuto abbia tardivamente notificato la comparsa
di costituzione, si intendono non contestati e il tribunale decide
sulla domanda in base alla concludenza di questa».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 2,
del decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5 (Definizione dei
procedimenti in materia di diritto societario e di intermediazione
finanziaria, nonchè in materia bancaria e creditizia, in attuazione
dell'articolo 12 della legge 3 ottobre 2001, n. 366), nella parte in
cui stabilisce: «in quest'ultimo caso i fatti affermati dall'attore,
anche quando il convenuto abbia tardivamente notificato la comparsa
di costituzione, si intendono non contestati e il tribunale decide
sulla domanda in base alla concludenza di questa».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 ottobre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola
07C1208