1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 5-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 32 SENTENZA 12 - 25 febbraio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope - Modifiche normative introdotte dalla legge di conversione del decreto-legge n. 272 del 2005. - Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonche' la funzionalita' dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, nella legge 21 febbraio 2006, n. 49, artt. 4-bis e 4-vicies ter. - (T-140032) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 5-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis e
4-vicies ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera a), numero 6), del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali,
nonchè la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno.
Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e
modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21
febbraio 2006, n. 49, promosso dalla Corte di cassazione, sezione
terza penale, con ordinanza dell'11 giugno 2013, iscritta al n. 227
del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione di M.V., nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Michela Porcile e Giovanni Maria Flick per
M.V. e l'avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza depositata in data 11 giugno 2013 (r.o. n. 227
del 2013), la Corte di cassazione, terza sezione penale, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis e 4-vicies
ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera a), numero 6), del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali,
nonchè la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno.
Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e
modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21
febbraio 2006, n. 49, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
della Costituzione.
Più precisamente, la rimettente ha dubitato della legittimità
costituzionale del citato art. 4-bis «nella parte in cui ha
modificato l'art. 73 del testo unico sulle sostanze stupefacenti di
cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, e segnatamente nella parte in
cui, sostituendo i commi 1 e 4 dell'art. 73, parifica ai fini
sanzionatori le sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle
tabelle II e IV previste dal previgente art. 14 a quelle di cui alle
tabelle I e III, e conseguentemente eleva le sanzioni per le prime
della pena della reclusione da due a sei anni e della multa da euro
5.164 ad euro 77.468 a quella della reclusione da sei a venti anni e
della multa da euro 26.000 ad euro 260.000». Parimenti, la Corte di
cassazione ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4-vicies ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera a), numero
6) «nella parte in cui sostituisce gli artt. 13 e 14 del d.P.R. 309
del 1990, unificando le tabelle che identificano le sostanze
stupefacenti, ed in particolare includendo la cannabis e i suoi
prodotti nella prima di tali tabelle».
1.1.- La Corte di cassazione ha premesso di essere investita del
ricorso proposto dall'imputato avverso la sentenza con la quale la
Corte d'appello di Trento ha confermato la sentenza del Tribunale di
Trento, che aveva dichiarato V.M. colpevole del reato di cui all'art.
73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza), in relazione alla ricezione e al trasporto di kg
3,860 di sostanza stupefacente di tipo hashish, condannando
l'imputato, previa concessione delle attenuanti generiche, alla pena
di quattro anni di reclusione ed euro ventiseimila di multa. Ritenuti
infondati i motivi di ricorso concernenti la prova della colpevolezza
e la concessione dell'attenuante speciale del fatto di lieve entità
di cui all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990, la Corte
riteneva rilevante il dubbio di legittimità costituzionale sollevato
dalla difesa in relazione ai citati artt. 4-bis e 4-vicies ter, avuto
riguardo al motivo di ricorso con il quale è stata chiesta la
riduzione della pena in modo da ottenere il beneficio della relativa
sospensione condizionale. A tale proposito, il giudice di
legittimità ha rimarcato che, dovendosi ritenere plausibile la
fissazione della pena in misura prossima al minimo edittale,
l'accoglimento della questione di legittimità costituzionale avrebbe
effettivamente consentito di ridurre la pena nei limiti previsti per
la concessione dell'invocata sospensione condizionale. Infatti,
secondo la rimettente, la dichiarazione di illegittimità
costituzionale delle disposizioni che hanno sostituito, in tutto o in
parte, e (a suo avviso) conseguentemente abrogato le corrispondenti
disposizioni e norme del d.P.R. n. 309 del 1990, determinerebbe la
reviviscenza del più favorevole trattamento sanzionatorio
previgente, che stabiliva la pena edittale della reclusione da due a
sei anni e della multa da euro 5.164 a euro 77.468 per i fatti di cui
l'imputato è chiamato a rispondere, anzichè quella attuale della
reclusione da sei a venti anni e della multa da euro ventiseimila a
euro duecentosessantamila. In particolare, la Corte di cassazione si
è richiamata alla giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 314
del 2009 e n. 108 del 1986), secondo cui l'accertamento della
invalidità di una norma abrogatrice e la sua dichiarazione di
illegittimità da parte della Corte costituzionale, specialmente se
per vizi di forma o procedurali, comporta la caducazione dell'effetto
abrogativo e il conseguente ripristino della norma abrogata.
Ha precisato, inoltre, il Collegio rimettente che il deteriore
trattamento sanzionatorio quale stabilito dal citato art. 4-bis,
sospettato di illegittimità costituzionale, trova il suo presupposto
nell'unificazione delle tabelle che identificano le sostanze
stupefacenti, con inclusione della cannabis nella prima di esse,
insieme alle cosiddette "droghe pesanti": ciò determinerebbe,
pertanto, la rilevanza della questione di legittimità costituzionale
anche dell'art. 4-vicies ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera a),
numero 6), del citato d.l. n. 272 del 2005, che tale unificazione ha
operato sostituendo il previgente testo degli artt. 13 e 14 del
d.P.R. n. 309 del 1990.
1.2.- La Corte di cassazione ha ritenuto non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dei predetti
artt. 4-bis e 4-vicies ter in relazione all'art. 77, secondo comma,
Cost., in quanto mancherebbe il requisito della omogeneità tra le
norme originarie del decreto-legge e quelle introdotte nella legge di
conversione. In proposito, i rimettenti hanno rammentato la
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 22 del 2012), secondo cui
sussiste nel nostro ordinamento detto principio costituzionale di
necessaria omogeneità, in quanto l'art. 77, secondo comma, Cost.
istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge,
formato dal Governo, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario,
anche sotto il profilo della particolare rapidità e accelerazione
dei tempi. La sussistenza del predetto principio risulterebbe poi
confermata dal regolamento del Senato della Repubblica e dai messaggi
e dalle lettere del Presidente della Repubblica, da questi inviate
alle Camere. Quando venga spezzato il legame essenziale tra
decretazione d'urgenza e potere di conversione, non sussisterebbe una
illegittimità delle disposizioni introdotte nella legge di
conversione per mancanza dei presupposti di necessità e urgenza
delle norme eterogenee, ma una illegittimità per l'uso improprio, da
parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli
attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico
di convertire un decreto-legge (sentenza n. 355 del 2010). Sarebbe,
quindi, preclusa la possibilità di inserire, nella legge di
conversione, emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario, in quanto si tratta di una legge
«funzionalizzata e specializzata» che non può aprirsi a qualsiasi
contenuto ulteriore anche nel caso di provvedimenti governativi ab
origine eterogenei: in tale ultimo caso il limite all'introduzione di
ulteriori disposizioni in sede di conversione è rappresentato dal
rispetto della ratio del decreto-legge (ordinanza n. 34 del 2013).
L'applicazione di tali principi al caso di specie deve, secondo i
rimettenti, portare a ritenere insussistente il requisito
dell'omogeneità dei censurati artt. 4-bis e 4-vicies ter rispetto
alle norme originarie contenute nel decreto-legge. Le finalità di
quest'ultimo, infatti, sarebbero state quelle di: rafforzare le forze
di polizia e la funzionalità del Ministero dell'interno per
prevenire e combattere la criminalità organizzata e il terrorismo
nazionale e internazionale; garantire il finanziamento per le
olimpiadi invernali; favorire il recupero dei tossicodipendenti
detenuti; assicurare il diritto di voto degli italiani residenti
all'estero. Pur nella pluralità degli scopi si sarebbe potuta
ravvisare una sostanziale omogeneità finalistica del decreto-legge,
ravvisabile nella comunanza di ratio delle disposizioni, quella di
garantire l'effettivo e sicuro svolgimento delle olimpiadi invernali.
In ogni caso, le norme originarie riguardavano non la disciplina
delle sostanze stupefacenti, ma lo specifico e circoscritto tema
dell'esecuzione delle pene detentive nei confronti dei
tossicodipendenti recidivi con un programma terapeutico in corso. Nei
confronti di questi ultimi, infatti, l'allora recentissima legge 5
dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26
luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva,
di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i
recidivi, di usura e di prescrizione), cosiddetta "legge ex
Cirielli", con il suo art. 8 aveva aggiunto l'art. 94-bis al d.P.R.
n. 309 del 1990 - riducendo da quattro a tre anni la pena massima
che, per i recidivi, consentiva l'affidamento in prova per
l'attuazione di un programma terapeutico di recupero dalla
tossicodipendenza - e con l'art. 9 aveva aggiunto la lettera c) al
comma 9 dell'art. 656 del codice di procedura penale, escludendo la
sospensione della esecuzione della pena per i recidivi, compresi i
tossicodipendenti con in corso un programma terapeutico di recupero
dalla tossicodipendenza o alcooldipendenza. Il Governo, ritenuta la
straordinaria necessità e urgenza di garantire l'efficacia dei
citati programmi di recupero anche in caso di recidivi, con l'art. 4
del d.l. n. 272 del 2005 aveva perciò abrogato il predetto art.
94-bis e aveva modificato l'art. 656, comma 9, lettera c), cod. proc.
pen., ripristinando la sospensione dell'esecuzione della pena nei
confronti dei tossicodipendenti con un programma terapeutico in atto,
anche se recidivi.
La rimettente ha quindi rimarcato la profonda distonia di
contenuto, finalità e ratio del decreto-legge rispetto alle nuove
norme introdotte in sede di conversione, ciò non solo in riferimento
alla ratio complessiva dell'intervento governativo - che era quella
di garantire sotto l'aspetto finanziario e di polizia l'effettivo e
sicuro svolgimento delle olimpiadi invernali, ma anche rispetto alle
specifiche previsioni normative contenute nell'art. 4 citato. Questa,
infatti, è l'unica disposizione che presenta un labile riferimento
al tema degli stupefacenti, ma riguarda esclusivamente l'esecuzione
della pena dei recidivi già condannati, come può desumersi dal
titolo della disposizione e dal preambolo del provvedimento
d'urgenza, in cui si dichiara espressamente che la ratio e la
finalità dell'intervento sono quelle di «garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva». Con la legge di conversione, invece, all'art. 4
sono stati fatti seguire ben ventitre articoli aggiuntivi, composti
da numerosissimi commi con relativi allegati, che non hanno apportato
modifiche funzionalmente interrelate con le previsioni originarie, ma
hanno piuttosto completamente ridisegnato l'apparato repressivo in
materia di stupefacenti, sostituendo l'art. 73 del d.P.R. n. 309 del
1990 e incidendo in modo pervasivo sul sistema classificatorio delle
sostanze psicotrope, così da pervenire alla equiparazione tra
cosiddette "droghe leggere" e "droghe pesanti".
Secondo la Corte di cassazione non potrebbe, quindi, ravvisarsi
alcuna omogeneità materiale o teleologica tra la disposizione
abrogatrice di cui all'art. 4 del decreto d'urgenza e la riforma
organica del testo unico sugli stupefacenti realizzata con la legge
di conversione. Nè, ad avviso del giudice di legittimità, la mera
circostanza che l'art. 4, comma 1, del decreto d'urgenza richiami il
d.P.R. n. 309 del 1990, per sopprimere la disposizione di cui
all'art. 94-bis, potrebbe legittimare l'intera riscrittura del testo
unico sugli stupefacenti, posto che, altrimenti, si sarebbe potuto
riscrivere, con apposito "maxi-emendamento" d'aula, (saltando,
quindi, l'esame in sede referente), tutta la disciplina
dell'esecuzione penale, posto che veniva richiamato anche l'art. 656
cod. proc. pen. In tal modo, ad avviso dei rimettenti, si finirebbe
per consentire ad ogni Governo, e alla sua maggioranza, di
approfittare di qualsiasi effimera emergenza per riformare interi
settori dell'ordinamento, strumentalizzando la speciale procedura
privilegiata prevista per la legge di conversione, che costituisce,
invece, una fonte funzionale e specializzata.
Ad avviso del Collegio rimettente, pertanto, il legislatore, con
l'introduzione delle nuove norme e, in particolare, di quelle, poste
dagli artt. 4-bis e 4-vicies ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera
a), numero 6), avrebbe travalicato i limiti della potestà emendativa
del Parlamento, quali tracciati dalle citate sentenze della Corte
costituzionale.
A riprova della disomogeneità delle norme impugnate, la Corte di
cassazione ha citato il parere espresso dal Comitato per la
legislazione della Camera nella seduta del 1° febbraio 2006, come
pure le opinioni manifestate da diversi parlamentari della minoranza
in sede di dibattito sulla legge di conversione, sia al Senato sia
alla Camera. Del resto, hanno rimarcato i giudici rimettenti, la
disomogeneità delle nuove norme deve ritenersi ammessa ed enunciata
dalla stessa legge di conversione, che ha dovuto modificare il titolo
del decreto-legge per rendere conto del nuovo contenuto ivi
introdotto: sono state aggiunte, infatti, le parole «e modifiche al
testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e
sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi
stati di tossicodipendenza, di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309».
La Corte rimettente ha poi evidenziato che, pur essendo
prospettata una violazione procedurale ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, Cost., ciò nondimeno una eventuale pronuncia di accoglimento
potrebbe incidere non sulle disposizioni, ma sulle singole norme
introdotte dalla legge di conversione che, da un lato, sono
totalmente estranee all'oggetto e alla ratio del decreto-legge e,
dall'altro, assumono rilevanza nel giudizio a quo. Si tratterebbe,
segnatamente, delle norme che - sostituendo i commi 1 e 4 dell'art.
73 del d.P.R. n. 309 del 1990 e unificando le tabelle che
identificano le sostanze stupefacenti - parificano ai fini
sanzionatori le sostanze di cui alle tabelle II e IV (tra le quali
l'hashish), previste dal previgente art. 14 dello stesso d.P.R., a
quelle di cui alle precedenti tabelle I e III e, conseguentemente,
elevano le sanzioni per le prime.
1.3.- In via subordinata, la Corte di cassazione ha poi sollevato
questione di legittimità costituzionale dei medesimi artt. 4-bis e
4-vicies ter negli stessi limiti di cui sopra, per difetto del
requisito della necessità ed urgenza ai sensi dell'art. 77, secondo
comma, Cost.
Secondo la rimettente, qualora la Corte costituzionale dovesse
disattendere le conclusioni in punto di disomogeneità delle norme
impugnate, rispetto al contenuto e alla ratio del decreto-legge, e si
dovessero ritenere le medesime non del tutto eterogenee rispetto al
decreto-legge, dovrebbe allora sindacarsi la sussistenza, per le
nuove norme introdotte, dei citati requisiti di necessità ed
urgenza, ritenuti in tal caso necessari dalla sentenza n. 355 del
2010 di questa Corte. Del resto, il Collegio rimettente evidenzia
come altra giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 128 del 2008 e
n. 171 del 2007) abbia osservato che la legge di conversione non sana
i vizi del decreto d'urgenza, in sede di sua conversione, di tal che
non possano introdursi disposizioni che non abbiano collegamento con
le ragioni di necessità ed urgenza legittimanti l'intervento
governativo.
1.4.- Il Collegio rimettente ha ritenuto, viceversa, assorbita la
terza eccezione di legittimità costituzionale sollevata dalla
difesa, per contrasto delle medesime norme di cui sopra con l'art.
117, primo comma, Cost. in relazione alla decisione quadro n.
2004/757/GAI del Consiglio dell'Unione europea del 25 ottobre 2004
(Decisione quadro del Consiglio riguardante la fissazione di norme
minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni
applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti) - che
esigerebbe una disciplina differenziata in ragione della diversa
pericolosità delle tipologie di sostanze stupefacenti e psicotrope -
e con il principio di proporzionalità delle pene di cui all'art. 49,
paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea.
2.- Con atto depositato in data 19 novembre 2013, il Presidente
del Consiglio dei ministri è intervenuto nel giudizio, chiedendo che
le questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate.
2.1.- In primo luogo, l'Avvocatura generale dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità delle questioni, in quanto la rimettente
avrebbe omesso di considerare la possibilità di adeguare il
trattamento sanzionatorio alla fattispecie concreta mediante
l'applicazione dell'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990.
2.2.- Nel merito la difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri ha ritenuto palesemente infondate la questioni sollevate, in
quanto l'originario decreto-legge avrebbe già contenuto disposizioni
in materia di tossicodipendenza, di tal che le norme introdotte in
sede di conversione si sarebbero dovute considerare in linea con la
ratio e con la finalità dell'intervento governativo, rispondendo
anche ad una esigenza di straordinaria urgenza e necessità nel
disciplinare una materia di fondamentale importanza ai fini della
tutela della salute individuale e collettiva, nonchè ai fini della
salvaguardia della sicurezza pubblica, attraverso il rigoroso e fermo
contrasto al traffico e allo spaccio degli stupefacenti e del
recupero dei tossicodipendenti, anche in caso di recidiva.
3.- Con memoria depositata in data 18 novembre 2013, V.M.,
imputato nel procedimento penale pendente in Cassazione, si è
costituito in giudizio, insistendo perchè vengano accolte le
sollevate questioni di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis
e 4-vicies ter del d.l. n. 272 del 2005, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 49 del 2006,
ulteriormente illustrando i motivi già esposti dalla Corte di
cassazione, in relazione alla violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost., sia per difetto di omogeneità materiale e teleologica
rispetto a contenuto, finalità e ratio dell'originario testo del
decreto-legge, sia, in via subordinata, per difetto dei requisiti di
necessità e urgenza. In ultimo, la parte ha rimarcato che
l'impugnato art. 4-bis si pone inoltre in duplice contrasto con il
diritto dell'Unione europea, in quanto violerebbe sia l'art. 4 della
citata decisione quadro n. 2004/757/GAI sia l'art. 49 della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea.
4.- In data 10 febbraio 2014, la difesa dell'imputato ha
depositato note di discussione, con le quali ha rimarcato che
l'Avvocatura generale dello Stato, nel ritenere sussistente un nesso
tra l'art. 4 originariamente contenuto nel decreto governativo e le
disposizioni oggi impugnate, avrebbe confuso l'oggetto di diritto
sostanziale (la disciplina che individua e punisce le violazioni alla
disciplina sugli stupefacenti) con il soggetto (cioè il condannato
tossicodipendente): l'art. 4, infatti, avrebbe riguardato
quest'ultimo, vale a dire il soggetto, mentre le norme introdotte
dalla legge di conversione avrebbero inciso sul primo, id est
l'oggetto. Nel ribadire e richiamare le argomentazioni già esposte
in punto di fondatezza della questione di legittimità
costituzionale, la difesa ha altresì evidenziato che l'eccezione di
inammissibilità per difetto di rilevanza, proposta dal Presidente
del Consiglio dei ministri, si è basata sull'erroneo presupposto che
la Corte di cassazione potesse applicare nella specie la disposizione
di cui all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990: il giudice
di legittimità, invece, ha espressamente ritenuto infondati i motivi
di ricorso relativi al riconoscimento del fatto di lieve entità,
contestualmente considerando congrua, specifica e adeguata la
motivazione della sentenza impugnata che lo escludeva.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, terza sezione penale, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 4-bis e
4-vicies ter, commi 2, lettera a), e 3, lettera a), numero 6), del
decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure urgenti per garantire
la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali,
nonchè la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno.
Disposizioni per favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi e
modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21
febbraio 2006, n. 49, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
della Costituzione.
Ad avviso del Collegio rimettente, le disposizioni impugnate,
introdotte dalla legge di conversione, mancherebbero del requisito di
omogeneità con quelle originarie del decreto-legge. Detto requisito,
infatti, è richiesto dall'art. 77, secondo comma, Cost. che, secondo
la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 22 del 2012),
istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge,
formato dal Governo, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare e semplificato rispetto a
quello ordinario. La legge di conversione, pertanto, rappresenta una
legge «funzionalizzata e specializzata» che non può aprirsi a
qualsiasi contenuto ulteriore, anche nel caso di provvedimenti
governativi ab origine eterogenei (ordinanza n. 34 del 2013), ma
ammette soltanto disposizioni che siano coerenti con quelle
originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di
vista funzionale e finalistico.
Nella specie, ha osservato il Collegio rimettente, le
disposizioni originariamente contenute nel decreto-legge riguardavano
la sicurezza e i finanziamenti per le Olimpiadi invernali (che di lì
a poco si sarebbero svolte a Torino), la funzionalità
dell'Amministrazione dell'interno e il recupero di tossicodipendenti
recidivi. Invece, le disposizioni impugnate, introdotte con la sola
legge di conversione, non avrebbero nessuna correlazione con le
prime, in quanto volte ad attuare una radicale e complessiva riforma
del testo unico sugli stupefacenti e del trattamento sanzionatorio
dei reati ivi contenuti.
In particolare, ha osservato la Corte di cassazione, il citato
artt. 4-bis - modificando l'art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309
(Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti
e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei
relativi stati di tossicodipendenza) - ha previsto una medesima
cornice edittale per le violazioni concernenti tutte le sostanze
stupefacenti, unificando il trattamento sanzionatorio che, in
precedenza, era differenziato a seconda che i reati avessero per
oggetto le sostanze stupefacenti o psicotrope incluse nelle tabelle
II e IV (cosiddette "droghe leggere") ovvero quelle incluse nelle
tabelle I e III (cosiddette "droghe pesanti"): la legge di
conversione, infatti, con l'art. 4-vicies ter ha parallelamente
modificato il precedente sistema tabellare stabilito dagli artt. 13 e
14 dello stesso d.P.R. n. 309 del 1990, includendo nella nuova
tabella I gli stupefacenti che prima erano distinti in differenti
gruppi.
Per effetto di tali modifiche le sanzioni per i reati concernenti
le cosiddette "droghe leggere" e, in particolare, i derivati dalla
cannabis, precedentemente stabilite nell'intervallo edittale della
pena della reclusione da due a sei anni e della multa da euro 5.164
ad euro 77.468, sono state elevate, prevedendosi la pena della
reclusione da sei a venti anni e della multa da euro 26.000 ad euro
260.000.
Considerata la profonda distonia di contenuto, finalità e ratio
del decreto-legge rispetto alle citate nuove norme introdotte in sede
di conversione, i rimettenti reputano che sia stato violato l'art.
77, secondo comma, Cost. sotto il profilo del difetto del requisito
di omogeneità ovvero del nesso di interrelazione funzionale
richiesto dalla citata disposizione costituzionale.
In via subordinata, tuttavia, la Corte di cassazione ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dei medesimi artt. 4-bis e
4-vicies ter, per difetto del requisito della necessità ed urgenza,
richiesto dal medesimo art. 77, secondo comma, Cost. Secondo i
rimettenti, infatti, qualora la Corte costituzionale dovesse
disattendere le conclusioni in punto di disomogeneità delle norme
impugnate, rispetto al contenuto e alla ratio del decreto-legge, e
dovesse ritenere le medesime non del tutto eterogenee rispetto a
questo, allora, poichè la legge di conversione non sana i vizi del
decreto (sentenze n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007), non potrebbe
considerarsi legittima l'introduzione, in sede di conversione, di
disposizioni che non abbiano collegamento con le ragioni di
necessità ed urgenza legittimanti l'intervento governativo, ragioni
evidentemente insussistenti nella specie.
2.- In via preliminare, in ordine alle deduzioni della parte
privata, deve osservarsi che - ferma l'ammissibilità del suo
intervento, in quanto persona imputata nel procedimento a quo e,
quindi, parte del giudizio (ex plurimis, sentenze n. 304 del 2011, n.
138 del 2010 e n. 263 del 2009) - esse introducono profili di
illegittimità costituzionale non prospettati nell'ordinanza di
rimessione, in vista di un ampliamento del thema decidendum. Nella
memoria di costituzione, infatti, viene dedotta anche una duplice
violazione della normativa dell'Unione europea, in relazione sia alla
decisione quadro n. 2004/757/GAI del Consiglio dell'Unione europea
del 25 ottobre 2004 (Decisione quadro del Consiglio riguardante la
fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei
reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di
stupefacenti), sia all'art. 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea.
Va rilevato, invero, che si tratta di un percorso argomentativo e
di una eccezione difensiva già ritenuti manifestamente infondati
dalla Corte di cassazione e che la disamina di tale profilo non può
ritenersi ammissibile nel presente giudizio incidentale, in quanto la
parte privata costituita non può estendere i limiti della questione,
quali precisati nell'ordinanza di rimessione dal giudice a quo (ex
plurimis, sentenze n. 56 del 2009, n. 86 del 2008, n. 174 del 2003).
Ciò a prescindere dalla carente indicazione delle disposizioni
costituzionali rispetto alle quali la normativa dell'Unione europea
assumerebbe rilevanza nel presente giudizio.
3.- In punto di ammissibilità delle questioni sollevate dalla
Corte di cassazione, deve osservarsi che l'Avvocatura generale dello
Stato ha eccepito il difetto di rilevanza delle medesime, in quanto
il giudice a quo avrebbe omesso di sperimentare la possibilità di
adeguare il trattamento sanzionatorio alle differenti tipologie di
stupefacenti, attraverso l'applicazione dell'art. 73, comma 5, del
d.P.R. n. 309 del 1990, che prevede pene più miti per i fatti di
lieve entità.
L'eccezione non è fondata, in quanto la Corte di cassazione ha
espressamente precisato, nel corpo stesso della sua ordinanza, che la
Corte d'appello di Trento ha fornito congrua, specifica e adeguata
motivazione delle ragioni per le quali non è riconoscibile nella
specie il fatto di lieve entità, ai sensi del citato art. 73, comma
5.
È appena il caso di aggiungere che, alla luce delle
considerazioni sopra svolte, risulta evidente che nessuna incidenza
sulle questioni sollevate possono esplicare le modifiche apportate
all'art. 73, comma 5, del d.P.R. n. 309 del 1990 dall'art. 2 del
decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 146 (Misure urgenti in tema di
tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione
controllata della popolazione carceraria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2014,
n.10. Trattandosi di ius superveniens che riguarda disposizioni non
applicabili nel giudizio a quo, non si ravvisa la necessità di una
restituzione degli atti al giudice rimettente, dal momento che le
modifiche, intervenute medio tempore, concernono una disposizione di
cui è già stata esclusa l'applicazione nella specie, e sono tali da
non influire sullo specifico vizio procedurale lamentato dal giudice
rimettente in ordine alla formazione della legge di conversione n. 49
del 2006, con riguardo a disposizioni differenti. Inoltre, gli
effetti del presente giudizio di legittimità costituzionale non
riguardano in alcun modo la modifica disposta con il decreto-legge n.
146 del 2013, sopra citato, in quanto stabilita con disposizione
successiva a quella qui censurata e indipendente da quest'ultima.
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 4-bis e 4-vicies ter del d.l. n. 272 del 2005, come convertito
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 49 del 2006, è fondata in
riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. per difetto di
omogeneità, e quindi di nesso funzionale, tra le disposizioni del
decreto-legge e quelle impugnate, introdotte nella legge di
conversione.
4.1.- In proposito va richiamata la giurisprudenza di questa
Corte, con particolare riguardo alla sentenza n. 22 del 2012 e alla
successiva ordinanza n. 34 del 2013, nella quale si è chiarito che
la legge di conversione deve avere un contenuto omogeneo a quello del
decreto-legge. Ciò in ossequio, prima ancora che a regole di buona
tecnica normativa, allo stesso art. 77, secondo comma, Cost., il
quale presuppone «un nesso di interrelazione funzionale tra
decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della
Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento
di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario» (sentenza n.
22 del 2012).
La legge di conversione - per l'approvazione della quale le
Camere, anche se sciolte, si riuniscono entro cinque giorni dalla
presentazione del relativo disegno di legge (art. 77, secondo comma,
Cost.) - segue un iter parlamentare semplificato e caratterizzato dal
rispetto di tempi particolarmente rapidi, che si giustificano alla
luce della sua natura di legge funzionalizzata alla stabilizzazione
di un provvedimento avente forza di legge, emanato provvisoriamente
dal Governo e valido per un lasso temporale breve e circoscritto.
Dalla sua connotazione di legge a competenza tipica derivano i
limiti alla emendabilità del decreto-legge. La legge di conversione
non può, quindi, aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, come del
resto prescrivono anche i regolamenti parlamentari (art. 96-bis del
Regolamento della Camera dei Deputati e art. 97 del Regolamento del
Senato della Repubblica, come interpretato dalla Giunta per il
regolamento con il parere dell'8 novembre 1984). Diversamente, l'iter
semplificato potrebbe essere sfruttato per scopi estranei a quelli
che giustificano l'atto con forza di legge, a detrimento delle
ordinarie dinamiche di confronto parlamentare. Pertanto, l'inclusione
di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla
materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest'ultimo,
determina un vizio della legge di conversione in parte qua.
È bene sottolineare che la richiesta coerenza tra il
decreto-legge e la legge di conversione non esclude, in linea
generale, che le Camere possano apportare emendamenti al testo del
decreto-legge, per modificare la normativa in esso contenuta, in base
alle valutazioni emerse nel dibattito parlamentare; essa vale
soltanto a scongiurare l'uso improprio di tale potere, che si
verifica ogniqualvolta sotto la veste formale di un emendamento si
introduca un disegno di legge che tenda a immettere nell'ordinamento
una disciplina estranea, interrompendo il legame essenziale tra
decreto-legge e legge di conversione, presupposto dalla sequenza
delineata dall'art. 77, secondo comma, Cost.
Ciò vale anche nel caso di provvedimenti governativi ab origine
a contenuto plurimo, come quello di specie. In relazione a questa
tipologia di atti - che di per sè non sono esenti da problemi
rispetto al requisito dell'omogeneità (sentenza n. 22 del 2012) -
ogni ulteriore disposizione introdotta in sede di conversione deve
essere strettamente collegata ad uno dei contenuti già disciplinati
dal decreto-legge ovvero alla ratio dominante del provvedimento
originario considerato nel suo complesso.
Nell'ipotesi in cui la legge di conversione spezzi la suddetta
connessione, si determina un vizio di procedura, mentre resta
ovviamente salva la possibilità che la materia regolata dagli
emendamenti estranei al decreto-legge formi oggetto di un separato
disegno di legge, da discutersi secondo le ordinarie modalità
previste dall'art. 72 Cost.
L'eterogeneità delle disposizioni aggiunte in sede di
conversione determina, dunque, un vizio procedurale delle stesse, che
come ogni altro vizio della legge spetta solo a questa Corte
accertare. Si tratta di un vizio procedurale peculiare, che per sua
stessa natura può essere evidenziato solamente attraverso un esame
del contenuto sostanziale delle singole disposizioni aggiunte in sede
parlamentare, posto a raffronto con l'originario decreto-legge.
All'esito di tale esame, le eventuali disposizioni intruse
risulteranno affette da vizio di formazione, per violazione dell'art.
77 Cost., mentre saranno fatte salve tutte le componenti dell'atto
che si pongano in linea di continuità sostanziale, per materia o per
finalità, con l'originario decreto-legge.
4.2.- Nel caso di specie, dunque, la Corte è chiamata a
verificare se il contenuto delle disposizioni impugnate, introdotte
in fase di conversione, sia funzionalmente correlato al decreto-legge
n. 272 del 2005, al fine di giudicare il corretto uso del potere di
conversione ex art. 77, secondo comma, Cost. da parte delle Camere.
A tal fine va osservato che le norme originarie contenute nel
decreto-legge riguardano l'assunzione di personale della Polizia di
Stato (art. 1), misure per assicurare la funzionalità
all'Amministrazione civile dell'interno (art. 2), finanziamenti per
le olimpiadi invernali (art. 3), il recupero dei tossicodipendenti
detenuti (art. 4) e il diritto di voto degli italiani residenti
all'estero (art. 5).
Come può facilmente rilevarsi, e come del resto ha osservato
l'Avvocatura dello Stato, l'unica previsione alla quale, in ipotesi,
potrebbero riferirsi le disposizioni impugnate introdotte dalla legge
di conversione, è l'art. 4, la cui connotazione finalistica era ed
è quella di impedire l'interruzione del programma di recupero di
determinate categorie di tossicodipendenti recidivi.
Nei confronti di questi ultimi era, infatti, intervenuta l'allora
recentissima legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice
penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti
generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze
di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), cosiddetta
"legge ex Cirielli", che con il suo art. 8 aveva aggiunto l'art.
94-bis al d.P.R. n. 309 del 1990, riducendo così da quattro a tre
anni la pena massima che, per i recidivi, consentiva l'affidamento in
prova per l'attuazione di un programma terapeutico di recupero dalla
tossicodipendenza; inoltre, l'art. 9 della medesima legge aveva
aggiunto la lettera c) al comma 9 dell'art. 656 del codice di
procedura penale, escludendo la sospensione della esecuzione della
pena per i recidivi, anche se tossicodipendenti inseriti in un
programma terapeutico di recupero.
Il Governo, ritenuta la straordinaria necessità e urgenza di
garantire l'efficacia dei citati programmi di recupero anche in caso
di recidivi, con l'art. 4 del d.l. n. 272 del 2005 aveva perciò
abrogato il predetto art. 94-bis e aveva modificato l'art. 656, comma
9, lettera c), cod. proc. pen., ripristinando la sospensione
dell'esecuzione della pena nei confronti dei tossicodipendenti con un
programma terapeutico in atto alle condizioni precedentemente
previste.
L'art. 4 contiene, pertanto, norme di natura processuale,
attinenti alle modalità di esecuzione della pena, il cui fine è
quello di impedire l'interruzione dei programmi di recupero dalla
tossicodipendenza. Esse riguardano, cioè, la persona del
tossicodipendente e perseguono una finalità specifica e ben
determinata: il suo recupero dall'uso di droghe, qualunque reato egli
abbia commesso, sia esso in materia di stupefacenti o non.
Non così le impugnate disposizioni di cui agli artt. 4-bis e
4-vicies ter, introdotte dalla legge di conversione, le quali invece
riguardano gli stupefacenti e non la persona del tossicodipendente.
Inoltre, esse sono norme a connotazione sostanziale, e non
processuale, perchè dettano la disciplina dei reati in materia di
stupefacenti.
Si tratta, dunque, di fattispecie diverse per materia e per
finalità, che denotano la evidente estraneità delle disposizioni
censurate, aggiunte in sede di conversione, rispetto ai contenuti e
alle finalità del decreto-legge in cui sono state inserite.
4.3.- Tra gli elementi sintomatici che confermano tale
conclusione, si può richiamare la circostanza che lo stesso
Parlamento ha dovuto modificare, in sede di conversione, il titolo
originario del decreto-legge, ampliandolo con l'aggiunta delle parole
«e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309», per
includervi la materia disciplinata dalle disposizioni introdotte solo
con la legge di conversione. Ciò è indice del fatto che lo stesso
legislatore ha ritenuto che le innovazioni introdotte con la legge di
conversione non potevano essere ricomprese nelle materie già
disciplinate dal decreto-legge medesimo e risultanti dal titolo
originario di quest'ultimo.
D'altra parte, non meno significativo è il parere espresso dal
Comitato per la legislazione della Camera dei deputati (nella seduta
del 1° febbraio 2006) sul disegno di legge C. 6297 di conversione in
legge del decreto-legge n. 272 del 2005. In tale parere si rileva che
il disegno di legge «reca un contenuto i cui elementi di
eterogeneità - peraltro già originariamente presenti nella
originaria formulazione di 5 articoli [...] - sono stati notevolmente
accentuati a seguito dell'inserimento, durante il procedimento di
conversione presso il Senato, di una vasta mole di ulteriori
disposizioni (recate in 25 nuovi articoli) riguardanti
principalmente, ma non esclusivamente, misure di contrasto alla
diffusione degli stupefacenti, mutuate da un disegno di legge da
tempo all'esame del Senato (S. 2953)».
4.4.- Del resto, la disomogeneità delle disposizioni impugnate
rispetto al decreto-legge da convertire assume caratteri di assoluta
evidenza, anche alla luce della portata della riforma recata dagli
impugnati artt. 4-bis e 4-vicies ter e della delicatezza e
complessità della materia incisa dagli stessi.
Infatti, benchè contenute in due soli articoli, le modifiche
introdotte nell'ordinamento apportano una innovazione sistematica
alla disciplina dei reati in materia di stupefacenti, sia sotto il
profilo delle incriminazioni sia sotto quello sanzionatorio, il
fulcro della quale è costituito dalla parificazione dei delitti
riguardanti le droghe cosiddette "pesanti" e di quelli aventi ad
oggetto le droghe cosiddette "leggere", fattispecie differenziate
invece dalla precedente disciplina.
Una tale penetrante e incisiva riforma, coinvolgente delicate
scelte di natura politica, giuridica e scientifica, avrebbe richiesto
un adeguato dibattito parlamentare, possibile ove si fossero seguite
le ordinarie procedure di formazione della legge, ex art. 72 Cost.
Si aggiunga che un intervento normativo di simile rilievo - che,
non a caso, faceva parte di un autonomo disegno di legge S. 2953
giacente da tre anni in Senato in attesa dell'approvazione - ha
finito, invece, per essere frettolosamente inserito in un
"maxi-emendamento" del Governo, interamente sostitutivo del testo del
disegno di legge di conversione, presentato direttamente
nell'Assemblea del Senato e su cui il Governo medesimo ha posto la
questione di fiducia (nella seduta del 25 gennaio 2006), così
precludendo una discussione specifica e una congrua deliberazione sui
singoli aspetti della disciplina in tal modo introdotta.
Inoltre, per effetto del "voto bloccato" che la questione di
fiducia determina ai sensi delle vigenti procedure parlamentari, è
stato anche impedito ogni possibile intervento sul testo presentato
dal Governo, dal momento che all'oggetto della questione di fiducia,
non possono essere riferiti emendamenti, sub-emendamenti o articoli
aggiuntivi e che su tale oggetto è altresì vietata la votazione per
parti separate.
Nè la seconda e definitiva lettura presso l'altro ramo del
Parlamento ha consentito successivamente di rimediare a questa
mancanza, visto che anche in quel caso il Governo ha posto, nella
seduta del 6 febbraio 2006, la questione di fiducia sul testo
approvato dal Senato, obbligando così l'Assemblea della Camera a
votarlo "in blocco".
Va inoltre osservato che la presentazione in aula da parte del
Governo di un maxi-emendamento al disegno di legge di conversione non
ha consentito alle Commissioni di svolgere in Senato l'esame
referente richiesto dal primo comma dell'art. 72 Cost.
Per di più, l'imminente fine della legislatura (intervenuta con
il d.P.R. 11 febbraio 2006, n. 32, recante «Scioglimento del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati») e l'assoluta urgenza
di convertire alcune delle disposizioni contenute nel decreto-legge
originario, tra cui quelle riguardanti la sicurezza e il
finanziamento delle Olimpiadi invernali di Torino 2006, impedivano di
fatto allo stesso Presidente della Repubblica di fare uso della
facoltà di rinvio delle leggi ex art. 74 Cost., non disponendo, tra
l'altro, di un potere di rinvio parziale.
In questo senso sono, infatti, i rilievi contenuti nei ripetuti
interventi da parte del Presidente della Repubblica - lettera inviata
il 27 dicembre 2013 ai Presidenti del Senato e della Camera, sulle
modalità di svolgimento dell'iter parlamentare di conversione in
legge del decreto-legge c.d. "salva Roma" (decreto-legge 31 ottobre
2013, n. 126); lettera inviata il 23 febbraio 2012 ai Presidenti del
Senato e della Camera; lettera inviata il 22 febbraio 2011 ai
Presidenti del Senato e della Camera; messaggio inviato alle Camere
il 29 marzo 2002) - e, recentemente, anche da parte del Presidente
del Senato (comunicato del Presidente del Senato inviato il 28
dicembre 2013), interventi tutti volti a segnalare l'abuso
dell'istituto del decreto-legge e, in particolare, l'uso improprio
dello strumento della legge di conversione, in violazione dell'art.
77, secondo comma, Cost.
Ben si comprende, pertanto, proprio alla luce di quanto accaduto
nel caso di specie, come il rispetto del requisito dell'omogeneità e
della interrelazione funzionale tra disposizioni del decreto-legge e
quelle della legge di conversione ex art. 77, secondo comma, Cost.
sia di fondamentale importanza per mantenere entro la cornice
costituzionale i rapporti istituzionali tra Governo, Parlamento e
Presidente della Repubblica nello svolgimento della funzione
legislativa.
4.5.- Conclusivamente sul punto, deve osservarsi che, nel caso
sottoposto all'esame della Corte, risultano contestualmente presenti
plurimi indici che rendono manifesta l'assenza di ogni nesso di
interrelazione funzionale tra le disposizioni impugnate e le
originarie disposizioni del decreto-legge.
In difetto del necessario legame logico-giuridico, richiesto
dall'art. 77, secondo comma, Cost., i censurati artt. 4-bis e
4-vicies ter devono ritenersi adottati in carenza dei presupposti per
il legittimo esercizio del potere legislativo di conversione e
perciò costituzionalmente illegittimi.
Trattandosi di un vizio di natura procedurale, che peraltro -
come si è detto - si evidenzia solo ad un'analisi dei contenuti
normativi aggiunti in sede di conversione, la declaratoria di
illegittimità costituzionale colpisce per intero le due disposizioni
impugnate e soltanto esse, restando impregiudicata la valutazione di
questa Corte in relazione ad eventuali ulteriori impugnative aventi
ad oggetto altre disposizioni della medesima legge.
5.- In considerazione del particolare vizio procedurale accertato
in questa sede, per carenza dei presupposti ex art. 77, secondo
comma, Cost., deve ritenersi che, a seguito della caducazione delle
disposizioni impugnate, tornino a ricevere applicazione l'art. 73 del
d.P.R. n. 309 del 1990 e le relative tabelle, in quanto mai
validamente abrogati, nella formulazione precedente le modifiche
apportate con le disposizioni impugnate.
Il potere di conversione non può, infatti, considerarsi una mera
manifestazione dell'ordinaria potestà legislativa delle Camere, in
quanto la legge di conversione ha natura «funzionalizzata e
specializzata» (sentenza n. 22 del 2012 e ordinanza n. 34 del 2013).
Essa presuppone un decreto da convertire, al cui contenuto precettivo
deve attenersi, e per questo non è votata articolo per articolo, ma
in genere è composta da un articolo unico, sul quale ha luogo la
votazione - salva la eventuale proposizione di emendamenti, nei
limiti sopra ricordati - nell'ambito di un procedimento ad hoc (art.
96-bis del Regolamento della Camera; art. 78 del Regolamento del
Senato), che deve necessariamente concludersi entro sessanta giorni,
pena la decadenza ex tunc del provvedimento governativo. Nella misura
in cui le Camere non rispettano la funzione tipica della legge di
conversione, facendo uso della speciale procedura per essa prevista
al fine di perseguire scopi ulteriori rispetto alla conversione del
provvedimento del Governo, esse agiscono in una situazione di carenza
di potere.
In tali casi, in base alla giurisprudenza di questa Corte, l'atto
affetto da vizio radicale nella sua formazione è inidoneo ad
innovare l'ordinamento e, quindi, anche ad abrogare la precedente
normativa (sentenze n. 123 del 2011 e n. 361 del 2010). Sotto questo
profilo, la situazione risulta assimilabile a quella della
caducazione di norme legislative emanate in difetto di delega, per le
quali questa Corte ha già riconosciuto, come conseguenza della
declaratoria di illegittimità costituzionale, l'applicazione della
normativa precedente (sentenze n. 5 del 2014 e n. 162 del 2012), in
conseguenza dell'inidoneità dell'atto, per il radicale vizio
procedurale che lo inficia, a produrre effetti abrogativi anche per
modifica o sostituzione.
Deve, dunque, ritenersi che la disciplina dei reati sugli
stupefacenti contenuta nel d.P.R. n. 309 del 1990, nella versione
precedente alla novella del 2006, torni ad applicarsi, non essendosi
validamente verificato l'effetto abrogativo.
È appena il caso di aggiungere che la materia del traffico
illecito degli stupefacenti è oggetto di obblighi di penalizzazione,
in virtù di normative dell'Unione europea. Più precisamente la
decisione quadro n. 2004/757/GAI del 2004 fissa norme minime relative
agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in
materia di traffico illecito di stupefacenti, richiedendo che in
tutti gli Stati membri siano punite alcune condotte intenzionali,
allorchè non autorizzate, fatto salvo il consumo personale, quale
definito dalle rispettive legislazioni nazionali. Pertanto, se non si
determinasse la ripresa dell'applicazione delle norme sanzionatorie
contenute nel d.P.R. n. 309 del 1990, resterebbero non punite alcune
tipologie di condotte per le quali sussiste un obbligo sovranazionale
di penalizzazione. Il che determinerebbe una violazione del diritto
dell'Unione europea, che l'Italia è tenuta a rispettare in virtù
degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
6.- Stabilito, quindi, che una volta dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate riprende applicazione
l'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990 nel testo anteriore alle
modifiche con queste apportate, resta da osservare che, mentre esso
prevede un trattamento sanzionatorio più mite, rispetto a quello
caducato, per gli illeciti concernenti le cosiddette "droghe leggere"
(puniti con la pena della reclusione da due a sei anni e della multa,
anzichè con la pena della reclusione da sei a venti anni e della
multa), viceversa stabilisce sanzioni più severe per i reati
concernenti le cosiddette "droghe pesanti" (puniti con la pena della
reclusione da otto a venti anni, anzichè con quella da sei a venti
anni).
È bene ribadire che, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
sin dalla sentenza n. 148 del 1983, si è ritenuto che gli eventuali
effetti in malam partem di una decisione della Corte non precludono
l'esame nel merito della normativa impugnata, fermo restando il
divieto per la Corte (in virtù della riserva di legge vigente in
materia penale, di cui all'art. 25 Cost.) di «configurare nuove norme
penali» (sentenza n. 394 del 2006), siano esse incriminatrici o
sanzionatorie, eventualità questa che non rileva nel presente
giudizio, dal momento che la decisione della Corte non fa altro che
rimuovere gli ostacoli all'applicazione di una disciplina stabilita
dal legislatore.
Quanto agli effetti sui singoli imputati, è compito del giudice
comune, quale interprete delle leggi, impedire che la dichiarazione
di illegittimità costituzionale vada a detrimento della loro
posizione giuridica, tenendo conto dei principi in materia di
successione di leggi penali nel tempo ex art. 2 cod. pen., che
implica l'applicazione della norma penale più favorevole al reo.
Analogamente, rientra nei compiti del giudice comune individuare
quali norme, successive a quelle impugnate, non siano più
applicabili perchè divenute prive del loro oggetto (in quanto
rinviano a disposizioni caducate) e quali, invece, devono continuare
ad avere applicazione in quanto non presuppongono la vigenza degli
artt. 4-bis e 4-vicies ter, oggetto della presente decisione.
7.- La decisione di cui sopra assorbe l'ulteriore questione
sollevata in via subordinata dalla Corte di cassazione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 4-bis e
4-vicies ter, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272 (Misure
urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime
Olimpiadi invernali, nonchè la funzionalità dell'Amministrazione
dell'interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi e modifiche al testo unico delle leggi in
materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope,
prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza, di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 21 febbraio 2006, n. 49.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 febbraio 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 febbraio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI