1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 240 SENTENZA 8 - 19 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Quote latte - Disciplina nazionale del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari - Commissario straordinario di nomina governativa con funzioni di monitoraggio, vigilanza, rilevazione delle inadempienze e diffida - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Lamentata attribuzione di potere sostitutivo ad organo non di Governo, lesione del principio di leale collaborazione e del principio di buon andamento dell'amministrazione - Non fondatezza della questione. - D.L. 28 marzo 2003, n. 49, convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119, art. 10, commi 42-45. - Costituzione, artt. 97, primo comma, 117, quinto comma, e 120, secondo comma. (004C0891) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, commi 42,
43, 44 e 45 del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante «Riforma
della normativa interna di applicazione del prelievo supplementare
nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari», convertito,
con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119, promosso con
ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 26 luglio 2003,
depositato in cancelleria il 29 successivo ed iscritto al n. 57 del
registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 2004 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Maria Chiara Lista e Luigi Manzi per la
Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e tempestivamente
depositato, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato, in riferimento
agli artt. 117, quinto comma, 120, secondo comma, e 97 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,
commi 42, 43, 44 e 45 del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante
«Riforma della normativa interna di applicazione del prelievo
supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari»,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119.
Le censure della ricorrente si appuntano sulla disciplina del
potere sostitutivo contenuta nel citato art. 10.
Il comma 42 riserva al Governo, per i primi due periodi di
attuazione della normativa, la facoltà di nominare, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Conferenza
Stato-Regioni, un Commissario straordinario del Governo, con facoltà
di avvalersi di uno o più sub-commissari, per assicurare il
monitoraggio e la vigilanza sull'applicazione della normativa
introdotta dal medesimo decreto-legge. Il comma 43, a sua volta,
attribuisce al Commissario, nell'espletamento del proprio mandato, il
potere di esercitare, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e
leale collaborazione, il potere sostitutivo nei confronti delle
amministrazioni pubbliche cui competono gli adempimenti previsti. In
particolare, ai sensi del comma 44, in caso di inadempienze relative
all'attuazione del decreto, al Commissario viene riconosciuto il
compito di invitare l'amministrazione competente ad adottare, entro
il termine di 30 giorni dalla data della diffida, i provvedimenti
dovuti e, decorso inutilmente tale termine, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, di esercitare il potere sostitutivo. Il
comma 45, infine, disciplina gli oneri derivanti dall'applicazione
del comma 42.
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni identificherebbero
un modello di potere sostitutivo e di vigilanza non riconducibile nè
alle ipotesi di intervento sostitutivo dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, quinto comma, nè aderente a quanto disposto, più in
generale, dall'art. 120, secondo comma, Cost., in materia di
intervento sostitutivo. Da quest'ultima disposizione, osserva la
Regione, emerge chiaramente che il potere sostitutivo può essere
esercitato solo dal Governo e cioè dal Consiglio dei ministri;
soluzione, questa, confermata dalla legge 5 giugno 2003, n. 131,
attuativa della riforma costituzionale del Titolo V della Parte II
della Costituzione.
Le disposizioni censurate disegnano invece una procedura del
tutto atipica, incentrata sulla nomina, da parte del Presidente del
Consiglio, di un Commissario straordinario che non solo ha funzioni
di monitoraggio e di vigilanza - funzioni queste riconducibili
all'esercizio di una competenza statale - ma anche quella di
sostituirsi alle amministrazioni pubbliche. E infatti il Commissario
che deve invitare e poi diffidare l'amministrazione competente ad
emanare i provvedimenti dovuti ed è lo stesso Commissario ad
esercitare il potere sostitutivo. La delibera del Consiglio dei
ministri, pure prevista dalle disposizioni impugnate, non sarebbe
idonea ad assicurare il rispetto della garanzia costituzionale
dell'autonomia regionale, giacchè tale delibera ha una funzione
meramente autorizzatoria, restando affidato al Commissario,
nell'esercizio del potere sostitutivo, il rispetto dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione. Inoltre, mentre il parere
della Conferenza permanente è richiesto per la nomina del
Commissario, l'art. 10, comma 44, concernente l'esercizio del potere,
non prevede alcun coinvolgimento della Conferenza stessa, il che si
tradurrebbe nel mancato rispetto, o nel rispetto solo formale, del
principio di leale collaborazione.
Secondo la ricorrente sarebbe ravvisabile anche la violazione
dell'art. 97, primo comma, Cost., in quanto, posto che le
disposizioni censurate non specificano quali siano le condizioni di
esercizio del potere sostitutivo, questo potrebbe essere esercitato
non solo in caso di mancata adozione di un atto vincolato, ma anche
per determinazioni concernenti apprezzamenti discrezionali che
risultino diretta estrinsecazione della politica agraria regionale.
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
ha chiesto che il ricorso sia respinto, sostenendo che le
disposizioni impugnate, anteriori all'art. 8 della legge n. 131 del
2003, non si pongono affatto in contrasto con i parametri
costituzionali evocati. Le funzioni attribuite al Commissario,
nominato dal Presidente del Consiglio su proposta del Ministro
competente, previo parere della Conferenza Stato-Regioni, sono quelle
di vigilanza e di monitoraggio. Solo in caso di inadempienze delle
amministrazioni locali il Commissario potrebbe esercitare il potere
sostitutivo, non solo nel rispetto dei principi di sussidiarietà e
di leale collaborazione, ma anche diffidando previamente
l'amministrazione ad adempiere e, in caso di inottemperanza,
richiedendo la deliberazione del Consiglio dei ministri.
3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una memoria, con la quale, oltre a ribadire le
argomentazioni svolte nel ricorso, rileva, in relazione alle
deduzioni difensive del Presidente del Consiglio dei ministri, che il
riferimento all'art. 8 della legge n. 131 del 2003 non sembrerebbe
chiaro. Se con esso, infatti, la difesa dello Stato intende sostenere
che la nuova disciplina del potere sostitutivo ha abrogato le
disposizioni impugnate, la conclusione dovrebbe essere quella della
cessazione della materia del contendere. Tuttavia, osserva la
ricorrente, una simile soluzione non sembrerebbe praticabile,
giacchè la legge successiva di carattere generale non potrebbe
determinare l'abrogazione della disciplina anteriore speciale,
sicchè sarebbe comunque necessaria una decisione nel merito.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna ha ad oggetto l'art. 10, commi 42-45, del
decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante «Riforma della normativa
interna di applicazione del prelievo supplementare nel settore del
latte e dei prodotti lattiero-caseari», convertito, con
modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119.
Le disposizioni censurate prevedono la nomina - con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle
politiche agricole e forestali, acquisito il parere della Conferenza
Stato-Regioni - di un Commissario straordinario, che può avvalersi
di uno o più sub-commissari, per assicurare il monitoraggio e la
vigilanza sull'applicazione del decreto nei primi due periodi di
attuazione (comma 42); dispongono che il Commissario stesso,
nell'espletamento del proprio mandato, può esercitare, nel rispetto
dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione, il potere
sostitutivo nei confronti delle amministrazioni pubbliche cui
competono gli adempimenti previsti dal medesimo decreto (comma 43);
stabiliscono inoltre che, in caso di inadempienze relative
all'attuazione del decreto, il Commissario straordinario invita
l'amministrazione competente ad adottare, entro il termine di trenta
giorni dalla diffida, i provvedimenti dovuti e che, decorso
inutilmente tale termine, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, esercita il potere sostitutivo (comma 44); prevedono infine
che agli oneri derivanti dal comma 42 si provvede nell'ambito degli
ordinari stanziamenti recati dallo stato di previsione del Ministero
delle politiche agricole e forestali, autorizzando il Ministro
dell'economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le
occorrenti variazioni di bilancio (comma 45).
Ad avviso della ricorrente, tali disposizioni contrasterebbero
con gli artt. 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, in quanto attribuiscono il potere sostitutivo ad un
organo non di Governo, senza prevedere che l'esercizio di tale potere
avvenga nel rispetto del principio di leale collaborazione, e con
l'art. 97, primo comma, Cost., per violazione del principio di buon
andamento dell'amministrazione, in quanto autorizzerebbero
l'intervento di tipo sostitutivo non solo in caso di inadempienze
relative ad atti vincolati, ma anche in relazione ad atti che
costituiscono espressione della politica agraria regionale e per un
periodo indeterminato.
2. - Giova premettere che non rileva, nel presente giudizio, la
sopravvenuta legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), la quale, all'art. 8, ha
dettato la disciplina attuativa dell'art. 120 Cost. sul potere
sostitutivo. Dalla introduzione, con legge successiva, di una
disciplina generale del potere sostitutivo, non può infatti farsi
discendere l'abrogazione di norme speciali che quel potere
disciplinino per specifiche materie nelle quali sussista una
competenza delle Regioni.
3. - Deve ulteriormente rilevarsi che la ricorrente limita le
proprie censure alle modalità con le quali è disciplinato il potere
sostitutivo dalle disposizioni impugnate, non rispondenti, a suo
dire, ai paradigmi individuati dalla giurisprudenza costituzionale,
ma non contesta la spettanza allo Stato del potere sostitutivo in
materia. Al di là della assenza di contestazione sul punto, è
tuttavia sufficiente osservare che il d.l. n. 49 del 2003 detta
disposizioni per l'applicazione della normativa in tema di prelievo
supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
Si tratta di una disciplina di chiara derivazione comunitaria,
sicchè la previsione di un potere sostitutivo dello Stato nei
confronti delle Regioni e delle altre amministrazioni coinvolte nelle
procedure destinate a dare applicazione a quella normativa trova il
proprio fondamento nell'art. 120, comma secondo, Cost., secondo il
quale il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle
Città metropolitane, delle Province e dei comuni «nel caso di
mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria».
4. - La questione è infondata.
L'art. 1, comma 1, del d.l. n. 49 del 2003 attribuisce gli
adempimenti relativi al regime ordinario del prelievo supplementare
nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, salvo quanto
disposto al comma 2, alla competenza delle Regioni e delle Province
autonome, alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative
all'applicazione del regime medesimo. Il comma 2, a sua volta,
prevede che all'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)
compete unicamente la gestione della riserva nazionale ai sensi
dell'art. 3, l'esecuzione del calcolo delle quantità e degli importi
di cui all'art. 9 e all'art. 10, comma 8 (compensazione nazionale),
nonchè l'esecuzione delle comunicazioni di cui all'art. 15 del
regolamento 1392/2001/CE. In sostanza, la competenza gestionale in
materia di quote latte è affidata alle Regioni e alle Province
autonome, mentre allo Stato sono riservate alcune funzioni
specificamente individuate. Nella disciplina del settore concorrono,
dunque, sia competenze regionali che competenze statali,
giustificate, queste ultime, dalla matrice comunitaria della medesima
disciplina e dall'assunzione, in capo allo Stato, di funzioni che,
per loro natura, devono essere svolte, come nella specie, a livello
centrale. Si tratta, inoltre, di una disciplina che, per la sua
operatività, richiede che i procedimenti finalizzati alla
determinazione delle quote individuali, nell'ambito del quantitativo
globale assegnato all'Italia in sede comunitaria, e al riscontro dei
quantitativi prodotti o commercializzati da ciascun operatore
riconosciuto si compiano secondo cadenze predefinite dalla normativa
comunitaria. Nel preambolo del regolamento (CE) 1392/2001 della
Commissione del 9 luglio 2001, al quale il d.l. n. 49 del 2003 ha
inteso rendere coerente la normativa interna in tema di prelievo
supplementare, al punto 5 del «considerando», si legge infatti: «Onde
garantire il corretto funzionamento del regime è indispensabile, da
un lato, controllare l'esattezza dei dati comunicati dagli acquirenti
o produttori, nonchè l'avvenuto pagamento, anteriormente al 1
settembre, degli importi dovuti a titolo del prelievo e, dall'altro,
ripercuotere effettivamente il prelievo sui produttori responsabili
del superamento dei quantitativi di riferimento nazionali. A tal fine
sembra opportuno accentuare il ruolo degli Stati membri per quanto
attiene alle misure di controllo e alle sanzioni che sono tenuti a
predisporre per garantire la corretta riscossione del prelievo
stesso. Occorre inoltre precisare il termine e il numero dei
controlli necessari per consentire la verifica, entro un termine
preciso, del rispetto del regime da parte di tutti gli attori.
Pertanto sono necessarie delle sanzioni in caso di inosservanza di
queste esigenze fondamentali».
Orbene, il d.l. n. 49 del 2003, il quale nel preambolo richiama
«la straordinaria necessità ed urgenza, in vista dell'imminente
avvio della campagna di commercializzazione, di riformare la
normativa sull'applicazione del prelievo supplementare nel settore
del latte e dei prodotti lattiero-caseari, al fine di assicurarne la
piena coerenza con la regolamentazione comunitaria e di recepire le
raccomandazioni in tali sensi espresse dal Parlamento e dalla Corte
dei conti», ha sì adeguato la normativa interna al nuovo riparto di
competenze tra Stato e Regioni previsto dal nuovo Titolo V della
Parte II della Costituzione, riconoscendo alle Regioni, come si è
detto, la gestione delle quote e i relativi adempimenti, e tuttavia,
al fine sia di consentire il tempestivo adempimento dei compiti
riservati allo Stato, sia di assicurare l'osservanza della normativa
comunitaria, ha dettato, peraltro per i soli primi due periodi di
applicazione del decreto stesso, le disposizioni censurate.
Il legislatore nazionale ha così previsto la nomina, con
deliberazione del Consiglio dei ministri e previo parere della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, di un Commissario
straordinario del Governo, incaricato del monitoraggio e della
vigilanza circa l'applicazione della normativa introdotta. Della
spettanza allo Stato di tali funzioni e della possibilità che le
stesse siano esercitate da un organo statale, quale il Commissario
straordinario del Governo, la ricorrente non dubita, dolendosi
soltanto della attribuzione al medesimo Commissario del compito di
rilevazione delle eventuali inadempienze delle amministrazioni
interessate, tra le quali le Regioni, e di diffida ad adottare i
provvedimenti di loro competenza entro il termine di trenta giorni.
Se però si riconosce che l'attività di monitoraggio e di vigilanza
spetta allo Stato, non può poi negarsi che il compito di individuare
inadempienze tali da non consentire il regolare svolgimento della
campagna di produzione lattiero-casearia e di invitare le
amministrazioni interessate ad adottare i necessari provvedimenti
rientri appieno in quelle stesse funzioni della cui attribuzione al
Commissario straordinario la ricorrente non dubita. Lesiva della
posizione costituzionale delle Regioni avrebbe potuto essere la
previsione della sostituzione alle amministrazioni regionali, da
parte del Commissario straordinario, decorso il termine di trenta
giorni per l'adozione dei provvedimenti di loro competenza. Ma una
simile evenienza è estranea alla logica delle disposizioni
impugnate, giacchè l'art. 10, comma 44, espressamente prevede che la
sostituzione sia deliberata dal Consiglio dei ministri.
Risultano in tal modo rispettati i limiti entro i quali, secondo
la giurisprudenza di questa Corte, il legislatore statale può
prevedere e disciplinare il potere sostitutivo nei confronti delle
Regioni. Perchè possa ritenersi legittima la previsione del potere
di sostituzione dello Stato alle Regioni è infatti necessario che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla
legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e
procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o
attività prive di discrezionalità nell'an; che il potere
sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di
una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie
procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione.
Nella specie, il potere sostitutivo è previsto dal d.l. n. 49
del 2003 in relazione ad inadempienze delle amministrazioni regionali
relative all'attuazione della normativa in tema di prelievo
supplementare; il suo esercizio è subordinato alla previa delibera
del Consiglio dei ministri ed è affidato ad un organo statale
nominato previo parere della Conferenza permanente. Inoltre, è
osservato il principio di leale collaborazione, giacchè la delibera
del Consiglio dei ministri è preceduta dalla diffida e dalla
concessione di un termine per l'adozione degli atti o il compimento
delle attività omessi dalla Regione, sicchè, nel termine stabilito,
ben potrà la Regione interessata interloquire con l'autorità
statale e, attraverso l'autonomo adempimento, evitare la
sostituzione, ovvero contestarne la sussistenza dei presupposti
(sentenze n. 416 del 1995 e n. 69 del 2004; ordinanza n. 53 del
2003). È infine indubbio il carattere vincolato nell'an delle
attività o degli atti in relazione ai quali è configurabile
l'intervento sostitutivo, inserendosi i compiti di spettanza
regionale nel procedimento finalizzato, entro termini stabiliti, alla
attuazione della normativa sul prelievo supplementare.
Sotto quest'ultimo profilo, la ricorrente si duole unicamente
della possibilità che il potere sostitutivo di cui all'art. 10,
commi 42-44, del d.l. n. 49 del 2003 venga esercitato anche con
riferimento all'attività prevista dall'art. 3, comma 4, lettera c).
Questa disposizione attiene alle priorità alle quali deve ispirarsi
la riassegnazione, da parte delle Regioni e delle Province autonome,
delle quote revocate per mancata utilizzazione, totale o parziale, da
parte dei loro titolari nel precedente periodo di contabilizzazione,
secondo quanto disposto dall'art. 3, commi 1, 2 e 3. Ebbene,
l'art. 3, comma 4, prevede che alla riassegnazione debba provvedersi,
in primo luogo, in favore dei produttori che hanno subito la
riduzione della quota «B», ai sensi del d.l. 23 dicembre 1994,
n. 727, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 1995,
n. 46, nei limiti del quantitativo ridotto (lettera a), e, in secondo
luogo, dei giovani imprenditori agricoli, anche non titolari di quota
(lettera b). Ai sensi della lettera c) del medesimo comma, i
quantitativi residui sono assegnati sulla base di criteri oggettivi
autonomamente determinati dalle Regioni e dalle Province autonome,
che assicurano anche il mantenimento diffuso delle strutture
produttive esistenti sul territorio con la finalità di riassorbire
il fenomeno della sovrapproduzione. Al comma 4-bis, poi, l'art. 3 del
d.l. n. 49 del 2003 pone una condizione negativa, stabilendo che in
nessun caso possono beneficiare delle assegnazioni di cui al comma 4
i produttori che, a partire dal periodo 1995-1996, abbiano venduto,
affittato o comunque ceduto per un periodo superiore a due annate, in
tutto o in parte, i quantitativi di riferimento di cui erano
titolari.
Alla luce di tale quadro normativo, la censura proposta dalla
ricorrente risulta infondata. Ciò che, ai fini dell'applicazione del
prelievo supplementare, la legge nazionale configura come attività
necessaria è la riassegnazione delle quote; attività, questa, che,
ai sensi dell'art. 3, comma 6, del d.l. n. 49 del 2003, deve
intervenire prima dell'inizio del periodo immediatamente successivo a
quello in corso al momento della comunicazione agli interessati del
relativo provvedimento amministrativo. Oggetto della sostituzione, in
caso di inadempienza delle Regioni, potrà quindi essere unicamente
l'attività di riassegnazione delle quote revocate, da effettuarsi
sulla base delle priorità stabilite dalle lettere a) e b)
dell'art. 3, comma 4, del citato d.l; la sostituzione non potrà
invece avere ad oggetto la determinazione dei criteri, espressamente
devoluta all'autonomia delle Regioni e delle Province autonome, per
l'assegnazione dei quantitativi che dovessero residuare una volta
soddisfatte le priorità di cui alle lettere a) e b). In sostanza,
ove tali criteri residuali siano stati fissati e la Regione non abbia
provveduto, nei termini dovuti, alla riassegnazione delle quote
revocate, la sostituzione potrà risolversi anche nell'applicazione
dei criteri previsti dalla legislazione regionale; ove, viceversa, le
Regioni a tanto non abbiano provveduto, la sostituzione non potrà
che comportare la riassegnazione delle quote sulla base delle
priorità indicate dalla legge statale. Anche sotto tale profilo,
pertanto, la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla
Regione Emilia-Romagna deve essere dichiarata non fondata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, commi 42-45, del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49,
recante «Riforma della normativa interna di applicazione del prelievo
supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari»,
convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119,
sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 97,
primo comma, 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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