1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 ottobre 2020
Ordinanza del 30 ottobre 2020 della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo nel giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari 2016 e 2017.. Impiego pubblico - Norme della Regione Abruzzo - Personale dei gruppi consiliari - Modifica dell'art. 40 della legge regionale n. 40 del 2010 - Fissazione del tetto massimo in termini finanziari per la determinazione dell'ammontare della spesa per il personale dei gruppi consiliari - Previsione che a tali spese non si applicano i limiti stabiliti dagli artt. 9, comma 28, e 14, commi 7 e 9, del decreto-legge n. 78 del 2010. - Legge della Regione Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40 (Testo unico delle norme sul trattamento economico spettante ai Consiglieri regionali e sulle spese generali di funzionamento dei gruppi consiliari), art. 40, come sostituito dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n. 42. (21C00038) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2021)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo

Composta dai magistrati:
Manuela Arrigucci - Presidente di Sezione;
Marco Villani - Consigliere;
Luigi Di Marco - Consigliere;
Francesca Paola Anelli - Consigliere;
Antonio Dandolo - Consigliere (relatore);
Giovanni Guida - Primo Referendario.
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli
esercizi finanziari 2016 e 2017;
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2,103, comma 2, 117, comma
1, e 136 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, a 1214, e successive modificazioni;
-
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visti gli artt. 38 e 40 del decreto legislativo n. 174 del 26
agosto 2016 (cd. Codice di Giustizia contabile);
Visto il decreto legge 10 ottobre 2012, n.174, convertito, con
modificazioni, in legge 7 dicembre 2012 n. 213 e successive modifiche
ed integrazioni;
Visto l'art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n.
78;
Visto l'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010, n. 40,
modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n.
42;
Vista la deliberazione della Giunta regionale n. 226/C del 17
aprile 2018 con la quale è stato approvato il "Disegno di legge
regionale recante il Rendiconto Generale per l'esercizio 2016" e
relativi allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 783/C del 16
ottobre 2018, avente ad oggetto "Riallineamento rendiconti 2013,
2014, 2015 e 2016 - Provvedimenti";
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 918/C del 3
dicembre 2018 con la quale è stato approvato il "Disegno di legge
regionale recante: Rendiconto Generale per l'esercizio 2017" e
relativi allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 193/C del 15 aprile
2019 avente ad oggetto: "Conferma del disegno di legge regionale di
cui alla delibera 226/C del 17.04.2018 e della deliberazione 783/C
del 16 ottobre 2018";
Vista la deliberazione n. 257/C del 14 maggio 2019 avente ad
oggetto: "Conferma del disegno di legge regionale di cui alla
delibera n. 918/C del 03.12.2019 Disegno di Legge regionale -
Rendiconto Generale per l'esercizio 2017";
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 384/C del 2 luglio
2019 con la quale è stato approvato il "Disegno di legge regionale
recante: "Rendiconto Generale per l'esercizio 2018" e relativi
allegati;
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 619/C del 23
ottobre 2019 avente ad oggetto: "Rettifica G.R. n. 384/C del
02.07.2019 a seguito della riapprovazione con modifiche del Conto del
Tesoriere con Deliberazione di Giunta Regionale del 23/10/2019 n.
610";
Vista la deliberazione di Giunta regionale n. 74/C del 3 febbraio
2020 avente ad oggetto: "Rendiconto esercizio 2016, 2017 e 2018.
Rettifiche alle deliberazioni di Giunta regionale di approvazione dei
disegni di legge";
Vista l'ordinanza n. 4/2020 del 10 febbraio 2020 con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
considerata la necessità di avviare il contradditorio con la Regione
e con la Procura regionale, ha convocato la Camera di consiglio
dell'11 marzo 2020 e con la quale è stato trasmesso
all'Amministrazione regionale lo schema di relazione sulla gestione
finanziaria 2016, 2017 e 2018 della Regione Abruzzo, adottato dalla
Sezione regionale di controllo nella Camera di consiglio del 7
febbraio 2020 così articolato: Volume I "La gestione finanziaria del
bilancio"; Volume II "Attendibilità e affidabilità dei dati
contabili"; Volume III "L'organizzazione amministrativa e le spese
del personale. I controlli interni. La spesa sanitaria"; Volume IV
"Analisi finanziaria delle società partecipate e degli enti
strumentali della Regione Abruzzo e gestione dei fondi strutturali e
d'investimento";
Vista la nota del Consiglio regionale prot. reg. n. 2582 del 24
febbraio 2020;
Vista l'ordinanza n. 8/2020 del 21 febbraio 2020 con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha disposto la
trasmissione all'Amministrazione regionale e al Procuratore regionale
dello schema di relazione integrativa del Volume I "La gestione
finanziaria del bilancio", adottato nella Camera di consiglio del 21
febbraio 2020;
Visto il decreto n. 3/2020 del 9 marzo 2020 con il quale il
Presidente della Sezione regionale dì controllo, a seguito
dell'emergenza epidemiologica da COVID 19, ha rinviato ad altra data
la Camera di consiglio dell'11 marzo 2020;
Vista l'ordinanza n. 26/2020 del 12 giugno 2020 con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha convocato la
Camera di consiglio del 6 luglio 2020;
Vista l'ordinanza n. 28/2020 del 24 giugno 2020 con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha disposto la
trasmissione all'Amministrazione regionale e al Procuratore regionale
della nota aggiuntiva del Magistrato relatore contenente ulteriori
verifiche e considerazioni nell'ambito dell'istruttoria propedeutica
al giudizio di parificazione, in relazione al Volume III della
relazione già depositata e trasmessa alle parti;
Considerati gli esiti del contraddittorio con l'Amministrazione
regionale e la Procura regionale, in ordine alle risultanze del
controllo propedeutico al giudizio di parificazione dei rendiconti
degli esercizi 2016, 2017 e 2018, a seguito dell'adunanza pubblica
svoltasi in data 6 luglio 2020;
Vista l'ordinanza n. 30 del 7 luglio 2020 con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha disposto la
riunione dei giudizi per la decisione sulla parificazione dei
rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari
2016, 2017 e 2018, fissando l'udienza per il giorno 16 luglio 2020;
Vista l'ordinanza collegiale n. 31/2020 del 16 luglio 2020 con la
quale la Sezione ha disposto la riunione, in un unico giudizio di
parificazione, dei procedimenti propedeutici alla parificazione de
Rendiconti generali per gli esercizi finanziari 2016 e 2017 della
Regione Abruzzo e il rinvio all'udienza del 30 luglio 2020 della
trattazione del giudizio di parificazione dell'esercizio finanziario
2018 della Regione Abruzzo;
Vista la deliberazione n. 141/2020/PARI del 16 luglio 2020
relativa al giudizio di parificazione dei rendiconti generali della
Regione Abruzzo per gli esercizi 2016 e 2017 che, ha disposto il
rinvio del giudizio sul capitolo di spesa 11102 denominato
"Funzionamento del Consiglio regionale", per la parte in cui
trasferisce fondi destinati alle spese di personale dei gruppi
consiliari, all'udienza del 30 luglio 2020;
Uditi nella pubblica udienza del 30 luglio 2020 il Magistrato
relatore dott. Antonio Dandolo, il Procuratore Regionale dott.
Antonio Giuseppone e il Presidente del Consiglio regionale d'Abruzzo
dott. Lorenzo Sospiri;
Vista la decisione n. 180/2020/PARI, con la quale la Sezione
regionale di controllo ha sospeso il giudizio di parificazione sugli
schemi dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli esercizi
finanziari 2016 e 2017 con riguardo ai corrispondenti capitoli di
spesa 11102 denominati "Funzionamento del Consiglio regionale", nella
misura in cui ciascuno di essi trasferisce fondi destinati alle spese
di personale dei gruppi consiliari (capitolo 2024.85 denominato
"Budget gruppi consiliari" del conto consuntivo del Consiglio
regionale che costituisce allegato al rendiconto della Regione, ai,
sensi dell'art. 3-bis, della legge regionale 9 maggio 2001, n.18) e
ha disposto, su concorde richiesta della Procura regionale, di
sollevare, con separata ordinanza, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010, n.
40, modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013,
n. 42, ai sensi del quale alle spese del personale dei gruppi "non si
applicano i limiti stabiliti dall'articolo 9, comma 28, e
dall'articolo 14, commi 7 e 9, del decreto legge 31 maggio 2010, n.
78 "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica", convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122";

Ritenuto in fatto

Con note prot. n. 0118895/18 del 24 aprile 2018, acquisita al
prot n. 930 in data 26 aprile 2018, prot. n. 345302/18 del 7 dicembre
2018, acquisita al prot. a 3495 in data 10 dicembre 2018 e prot. n.
RA/224943/ DPB007 del 1° agosto 2019, acquisita al prot. n. 3197 in
data 1° agosto 2019, sono stati trasmessi a questa Sezione regionale
di controllo, i progetti di rendiconto relativi agli esercizi 2016,
2017 e 2018 composti dal conto del bilancio e dal conto economico e
patrimoniale, così come approvati, rispettivamente, con delibera di
Giunta regionale n. 226/C del 17 aprile 2018 (Rendiconto 2016), n.
918/C del 3 dicembre 2018 (Rendiconto 2017) e n. 384/C del 2 luglio
2019 (Rendiconto 2018), con i relativi allegati. Con nota prot. n.
RA/30829/ DPB007 del 3 febbraio 2020, acquisita al prot. n. 1305 in
data 4 febbraio 2020 è stata trasmessa a questa Sezione la
deliberazione n. 74/C del 3 febbraio 2020, avente ad oggetto
"Rendiconto esercizi 2016, 2017 e 2018. Rettifiche alle deliberazioni
di giunta regionale di approvazione dei disegni di legge".
Tra i controlli effettuati è emerso il mancato conseguimento
nelle annualità 2016 e 2017, dell'obiettivo di finanza pubblica che
limita la spesa sostenuta per il personale assunto a tempo
determinato o con altre forme di lavoro flessibile al 50% di quella
sostenuta nell'anno 2009.
La spesa sostenuta nell'esercizio 2009 per lavoro flessibile
dalla Regione Abruzzo è stata, infatti, pari a 10.052.673 euro; il
limite previsto dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 è,
quindi, pari a 5.026.336 euro.
L'Amministrazione regionale ha invece sostenuto una spesa per
personale flessibile pari a 5.211.021 euro nel 2016 ed a 5.522.496
euro nel 2017.
La Regione ha controdedotto sostenendo di aver rispettato il
vincolo suindicato escludendo, dal computo della spesa del personale
flessibile soggetta a limite, quella sostenuta dai gruppi consiliari
per le assunzioni di personale; nel merito, richiamando l'art. 40
della legge regionale 10 agosto 2010, n. 40, modificato dall'art. 32
della legge regionale 20 novembre 2013, n. 42 che stabilisce che alle
spese per il personale dei gruppi consiliari non si applicano i
limiti stabiliti dall'art.a 28, del decreto legge n. 78 del 2010.
Con delibera 180/2020/PARI del 1° settembre 2020, è stato
rilevato che la predetta norma mostra profili di incompatibilità con
il quadro costituzionale avendo riprodotto una deroga già prevista
dall'art. 3, comma 2, della legge regionale 28 settembre 2012, n. 48,
impugnato dal Consiglio dei ministri con deliberazione del 30
novembre 2012, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, per
violazione degli artt. 97 e 117, terzo comma, della Costituzione e
dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale
con sentenza n. 289 del 2013.
Nel caso di specie, inoltre, la norma regionale, intendendo
riproporre - nella sostanza - una norma già dichiarata
incostituzionale, potrebbe presentare un ulteriore vizio di
legittimità costituzionale, consistente nella violazione del
giudicato costituzionale ex art. 136 della Costituzione.
Alla luce delle precedenti considerazioni, che non vengono
scalfite dalle conclusioni formulate dalla Regione, il Collegio ha
valutato rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale relativa all'art. 40 della legge
regionale n 40 del 2010, modificato dall'art. 32 della legge
regionale n. 42 del 2013, per contrasto con gli articoli 97, 117,
comma 3, Cost, in relazione all'art. 9 comma 28, del decreto legge 31
maggio 2010, n. 78, e con l'art. 136 Cost.
Il Collegio, pertanto, ha disposto di rimettere, con separata
ordinanza, alla Corte costituzionale la questione di legittimità
sopra rappresentata, con conseguente sospensione del giudizio di
parificazione dei rendiconti generali per gli esercizi finanziari
2016 e 2017 della Regione Abruzzo, sul capitolo di spesa 11102
denominato 'Funzionamento dei Consiglio regionale", nella misura in
cui trasferisce fondi destinati alle spese di personale dei gruppi
consiliari (capitolo 2024.85 denominato "Budget gruppi consiliari"
del conto consuntivo del Consiglio regionale che costituisce allegato
al rendiconto 2016 della Regione ai sensi dell'art. 3- bis della
legge regionale 9 maggio 2001, n. 18).

Diritto

1. Nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto della
Regione Abruzzo per gli esercizi 2016 e 2017, ai sensi dell'art. 1,
comma 5, del d.l. n. 174 del 2012, convertito, con modificazioni,
nella 1. n. 213 del 2012, la Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo della Corte dei conti ha ritenuto di sollevare, d'ufficio,
pregiudiziale questione di legittimità costituzionale sull'art. 40
della legge regionale 10 agosto n. 10, n. 40, modificato dall'art. 32
della legge regionale 20 novembre 2013, n. 42.
La norma regionale oggetto della questione (art 40 Personale dei
gruppi) stabilisce che: "1. Ai fini di quanto disposto dall' articolo
2, comma 1, lettera h) del d.l. 174/2012, convertito con
modificazioni dalla l.. 213/2012, e secondo quanto stabilito dalla
Deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano del 6
dicembre 2012, Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale
definisce il tetto massimo in termini finanziari per la
determinazione dell'ammontare della spesa per a personale dei gruppi
consiliari in modo tale che non ecceda complessivamente il costo di
un' unità di personale di categoria D, posizione economica D6, senza
posizione organizzativa, compresi gli oneri a carico dell'ente e una
quota aggiuntiva forfettaria compensativa degli emolumenti accessori
previsti dai contratti, nazionali e decentrati lavoro, dalle leggi
nazionali e regionali applicabili, ivi inclusi i buoni pasto e
compensi per lavoro straordinario da determinarsi entro il limite
massimo spettante ai dipendenti di pari categoria e posizione
economica ai sensi degli stessi contratti di lavoro, per ciascun
consigliere. Con il medesimo atto ripartisce il budget
complessivamente determinato fra i gruppi consiliari.
Il personale a qualsiasi titolo comandato o distaccato da
soggetti pubblici o privati, nonchè quello assunto con contratto a
tempo determinato dal Consiglio Regionale, allorchè funzionalmente
collocato a disposizione dei gruppi consiliari, deve considerarsi
rientrante nei limiti del budget di cui al comma 1 individuato per il
gruppo consiliare.
3. In sede di prima applicazione del comma 1, e con riferimento
alla nona Legislatura in corso, l'Ufficio di Presidenza, firmo
restando il rispetto del tetto massimo di spesa ivi stabilito,
determina i budget dei gruppi tenendo conto della spesa derivante dai
rapporti di lavoro flessibile e delle altre tipologie di rapporto di
lavoro, di cui al comma 2, in essere alla data deI 30 novembre 2013.
4. Le risorse di cui al comma 1 non possono in alcun caso essere
destinate ad altre finalità le eventuali risorse non utilizzate
nell'anno di riferimento per il reclutamento del personale possono
essere utilizzate nell'esercizio finanziario successivo, mediante
apposita e separata reiscrizione alle competenze dell'esercizio
successivo fino al termine della Legislatura, alla cui scadenza
eventuali avanzi sono restituiti.
5. Alle spese di cui al comma 1 non si applicano i limiti
stabiliti dall'articolo 9, comma 8, e dall'articolo 14, commi 7 e 9,
del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122".
L'art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78
dispone "A decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato,
anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali
di cui agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non
economici, le università e gli enti pubblici di cui all'articolo 70,
comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
codificazioni e integrazioni, le camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7,
comma 6, e 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono
avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero
con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite
del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità
nell'anno 2009. Per le medesime amministrazioni la spesa per
personale relativa a contratti di formazione lavoro, ad altri
rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonchè al
lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive
modificazioni ed integrazioni, non può essere superiore al 50 per
cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009.
I limiti di cui al primo e al secondo periodo non si applicano, anche
con riferimento ai lavori socialmente utili, ai lavori di pubblica
utilità e ai cantieri di lavoro, nel caso in cui il costo del
personale sia coperto da finanziamenti specifici aggiuntivi o da
fondi dell'Unione europea; nell' ipotesi di cofinanziamento, i limiti
medesimi non si applicano con riferimento alla sola quota finanziata
da altri soggetti. Le disposizioni di cui al presente comma
costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della
finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province
autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario
nazionale. Per gli enti locali in sperimentazione di cui all'articolo
36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per l'anno 2014,
il limite di cui ai precedenti periodi è fissato al 60 per cento
della spesa sostenuta nel 2009. A decorrere dal 2013 gli enti locali
possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente
necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale,
di istruzione pubblica e del settore sociale nonchè per le spese
sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediatile forme di
lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276. Le limitazioni previste dal
presente comma non si applicano agli enti locali in regola con
l'obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e
562 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e
successive modificazioni, nell'ambito delle risorse disponibili a
legislazione vigente. Resta ferito che comunque la spesa complessiva
non può essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse
finalità nell'anno 2009. Sono in ogni caso escluse dalle limitazioni
previste dal presente comma le spese sostenute per le assunzioni a
tempo determinato ai sensi dell'articolo 110, comma 1, del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Per il
comparto scuola e per quello delle istituzioni di alta formazione e
specializzazione artistica e musicale trovano applicazione le
specifiche disposizioni di settore. Resta fermo quanto previsto
dall'articolo 1, comma 188, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Per
gli enti di ricerca resta fermo, altresì, quanto previsto dal comma
187 dell'articolo 1 della medesima legge n. 266 del 2005, e
successive modificazioni. Al fine di assicurare la continuità
dell'attività di vigilanza sui concessionari della rete
autostradale, ai sensi dell' art. 11, comma 5, secondo periodo, del
decreto-legge n.216 del 2011, il presente comma non si applica
altresì, nei limiti di cinquanta unità di personale, al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti esclusivamente per lo
svolgimento della predetta attività; alla copertura del relativo
onere si provvede mediante l'attivazione della procedura per
l'individuazione delle risorse di cui all'articolo 25, comma 2, del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni,
dalla legge 9 agosto 2013, n. 98. Alle minori economie pari a 27
milioni di euro a decorrere dall'anno 2011 derivanti dall'esclusione
degli enti di ricerca dall'applicazione delle disposizioni del
presente comma, si provvede mediante utilizzo di quota parte delle
maggiori entrate derivanti dall'articolo 38, commi 13-bis e seguenti.
Il presente comma non si applica alla struttura di missione di cui
all' art. 163, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163. Il mancato rispetto dei limiti di cui al presente comma
costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità
erariale. Per le amministrazioni che nell'anno 2009 non hanno
sostenuto spese per le finalità previste ai sensi del presente
comma, il limite di cui al primo periodo è computato con riferimento
alla media sostenuta per le stesse finalità nel triennio 2007-2009".
La norma regionale della cui legittimità costituzionale si
dubita ha riprodotto una deroga già prevista dall'art. 3, comma 2,
della legge regionale 28 settembre 2012, n. 48, impugnato dal
Consiglio dei ministri con deliberazione del 30 novembre 2012, ai
sensi dell'art. 127 della Costituzione, per violazione degli artt. 97
e 117, terzo comma, della Costituzione e dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale con
sentenza n. 289 del 2013.
Il citato articolo disponeva: "Art. 3 (Attuazione del comma 28,
dell'articolo 9, e dei commi 7 e 9, dell'articolo 14, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica",
convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122). 1.
La Regione, nel rispetto dei principi generali di coordinamento della
finanza pubblica, attua quanto disposto dal comma 28 dell'articolo 9,
e dai commi 7 e 9 dell'articolo 14, del d.l. 78/2010 convertito, con
modificazioni, dalla 1.122/2010.
1.2. Ai fini di cui al comma 1 non si considerano le spese per il
personale di cui alla l.r. 9 maggio 2001, n. 17 "Disposizioni per l'
organizzazione ed il funzionamento delle strutture amministrative di
supporto agli organi elettivi della Giunta regionale" e al Titolo II
della Lr. 9 maggio 2001, n. 18, nei limiti degli organici e della
spesa ivi previsti".
2. In via preliminare appare necessario soffermarsi sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle leggi.
3. La legittimazione delle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti a sollevare questioni di legittimità costituzionale
in sede di parificazione dei rendiconti regionali è stata
riconosciuta in più occasioni dalla Corte costituzionale (cfr.
sentenze n. 181/2015, n. 89/2017 e n. 196/2018), la quale ha
sottolineato la peculiare natura del giudizio di parificazione che si
svolge con le formalità della giurisdizione contenziosa (art. 40
r.d. n. 1214 del 1934, Testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti), prevede la partecipazione del Procuratore generale in
contraddittorio con i rappresentanti dell'Amministrazione e si
conclude con una pronunzia adottata in esito a pubblica udienza.
Sulla base di tali considerazioni la Corte costituzionale ha esteso
ai giudizi di parificazione dei rendiconti delle Regioni a statuto
ordinario le medesime conclusioni cui era pervenuta con riguardo al
giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato o di
quelli delle Regioni ad autonomia differenziata (sentenze n.
165/1963, n. 121/1966, n. 142/1968, n. 244/1995 e n. 213/2008).
Il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali si risolve,
infatti, in una valutazione di "conformità (...) alle norme del
diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non
sia di ordine strettamente giuridico". Una funzione cioè di garanzia
dell'ordinamento, di "controllo esterno, rigorosamente neutrale e
disinteressato (...) preordinato a tutela del diritto oggettivo"
(sentenza n. 384 del 1991).
Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
costituzionalità, atteso che il riconoscimento di tale
legittimazione, legata alla specificità dei suoi compiti nel quadro
della finanza pubblica, «si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad
essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
Proprio in relazione a siffatte ipotesi la Corte costituzionale
ha auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana gestione
finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso
debbano essere arricchiti. La Corte dei conti è la sede più adatta
a far valere quei profili, e ciò in ragione della peculiare natura
dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della
gestione secundum legem delle risorse finanziarie. Sul punto, occorre
infatti ricordare che il giudizio di parificazione, allo stato della
legislazione vigente, è l'unica possibilità offerta
dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di costituzionalità in
via incidentale, in riferimento ai principi costituzionali in materia
di finanza pubblica, le disposizioni legislative statali e regionali
che, incidendo sui singoli capitoli, modificano l'articolazione del
bilancio e ne possono alterare gli equilibri complessivi.
Conseguentemente, ove si escludesse la legittimazione di questa Corte
a sollevare questioni di costituzionalità in riferimento ai
parametri sopra individuati, si verrebbe a creare, di fatto, una
sorta di spazio legislativo immune dal controllo di costituzionalità
attivabile in via incidentale. Coerentemente, nelle più recenti
pronunce, la Corte costituzionale (sentenza n. 181/2015 e n. 89/2017)
ha progressivamente ampliato i parametri costituzionali rispetto ai
quali la Corte dei conti può accedere al sindacato di legittimità
costituzionale delle norme che vengono in rilievo nel giudizio di
parificazione. La legittimazione di questa Corte, infatti,
originariamente limitata al solo parametro costituito dall'articolo
81 della Costituzione, è ora riconosciuta su tutte le norme
costituzionali tese a presidiare gli equilibri di finanza pubblica e,
dunque, anche con riferimento all'articolo 119, comma 6, della
Costituzione (in materia indebitamento) e all'art. 97 (in merito alla
necessità che le pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, assicurino l'equilibrio dei
bilanci e la sostenibilità del debito pubblico).
Tale ampliamento risulta, peraltro, in linea con l'evoluzione
delle funzioni di controllo assegnate alla Corte dei conti, alla
quale, in particolare a partire dal d.l. n. 174 del 2012 e in
corrispondenza con l'entrata in vigore della legge cost. 20 aprile
2012, n. 1, è stato riconosciuto il ruolo di «garante imparziale
dell'equilibrio economico - finanziario del settore pubblico».
Dette forme di controllo, nella ricostruzione operata dal Giudice
delle leggi (sentenza n. 60 del 2013), riposano su una pluralità di
principi costituzionali, che non si esauriscono nell'art. 81 Cost È
stato, al riguardo, affermato che «alla Corte dei conti è attribuito
controllo sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell' unità economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119
e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell' Italia
all'Unione eurapea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.)» (sentenza n.
60 del 2013). Un ruolo centrale nell'ambito dei controlli di
legittimità-regolarità a presidio dei richiamati. parametri
costituzionali è svolto proprio dal giudizio di parifica per le
Regioni a statuto ordinario introdotto, come precisa il primo comma
dell'articolo 1 del citato d.l. n. 174/2012, «al fine di rafforzare
il coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra livelli
di governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei
vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell' Italia all'
Unione europea.. omissis». Sussiste, pertanto, una corrispondenza tra
i parametri costituzionali in base ai quali il legislatore ha
intestato alla Corte dei conti determinate funzioni di controllo e i
parametri costituzionali che la stessa Corte può prendere a
riferimento per sollevare dubbi di legittimità costituzionale delle
norme che, di volta in volta, vengono in rilievo proprio
nell'esercizio dei medesimi controlli.
La Sezione quindi, ritiene di essere legittimata, in sede di
giudizio di parificazione, a sollevare questioni di legittimità
costituzionale.
4. Quanto alla rilevanza della questione, la Sezione ritiene
necessario svolgere alcune considerazioni preliminari in merito
all'oggetto del giudizio di parifica di cui all'art. 39 del Testo
Unico delle leggi sulla Corte dei conti (regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214), al quale l'art. 1, comma 5, del d.l. n. 174 del 2012,
fa rinvio.
Vale la pena innanzitutto richiamare l'evoluzione della natura e
finalità del bilancio pubblico, passato da «strumento descrittivo di
fenomeni. di mera erogazione finanziaria» a «strumento dì
realizzazione di nuove funzioni di governo e più in generale di
politica economica e finanziaria» finalizzata a «meglio programmare,
definire e controllare le entrate e le spese pubbliche» fino ad
assumere il ruolo di «bene pubblico nel senso che è funzionale a
sintetizzare e rendere certe le scelte dell'ente territoriale, sia in
ordine all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche» (ex multis Corte
costituzionale n. 184 del 2016).
Ciò ha indotto una inevitabile rivisitazione del ruolo assegnato
al giudizio di parifica intestato alla Corte dei conti.
Quest'ultimo, allo stato attuale della giurisprudenza
costituzionale, ha come oggetto la verifica delle riscossioni e dei
pagamenti e dei relativi resti (residui) e, soprattutto, la verifica
a consuntivo degli equilibri di bilancio sulla base del bilancio
preventivo e di tutte le disposizioni sopravvenute che ne hanno
modificato la struttura. In tal modo, il giudizio di parificazione si
pone come strumentale al ruolo di garante imparziale dell'equilibrio
economico-finanziario del settore pubblico che il legislatore ha
attribuito alla Corte dei conti.
In coerenza con questa ricostruzione, la Corte costituzionale
(sentenza n. 213 del 2008) ha affermato la legittimazione della Corte
dei conti, in sede di giudizio di parificazione, a sollevare
questione di legittimità costituzionale «avverso tutte quelle
disposizioni di legge che determinino effetti modificativi
dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in
senso globale, sulle unità elementari, vale a dire sui capitoli, con
riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei
risultati differenziali».
Si è consolidata, inoltre, nella giurisprudenza di questa Corte
(ex multis decisione n. 36/CONTR/2011 delle Sezioni Riunite per la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, decisioni n. 116/2014/PARI e n.
39/2016/PARI della Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
decisione n. 36/2014/PARI della Sezione regionale di controllo per la
Calabria, decisione n. 46/2014/PARI della Sezione regionale di
controllo per la Liguria, decisione n. 2/2014/SS.RR./PARI delle
Sezioni riunite per la Regione siciliana) la possibilità di
procedere ad una parifica parziale, in linea con l'oggetto del
giudizio che, come detto, si sostanzia in più parifiche distinte
delle diverse poste, che confluiscono sul risultato complessivo.
Nella fattispecie dei giudizi sui rendiconti della Regione
Abruzzo per gli esercizi 2016 e 2017 le valutazioni finalizzate alla
parificazione dei rendiconti generali della Regione Abruzzo per gli
esercizi finanziari 2016 e 2017 del capitolo di spesa 11102
denominato "Funzionamento del Consiglio regionale", nella misura in
cui trasferisce fondi destinati alle spese di personale dei gruppi
consiliari (capitolo 2024.85 denominato "Budget gruppi consiliari"
del conto consuntivo del Consiglio regionale che costituisce allegato
al rendiconto della Regione ai sensi dell'art. 3-bis della legge
regionale 9 maggio 2001, n. 18), presuppongono l'applicazione
dell'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010, n. 40, modificato
dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n. 42, che ha
riprodotto una deroga già prevista dall'art. 3, comma 2, della legge
regionale 28 settembre 2012, n. 48, impugnato dal Consiglio dei
ministri con delibera del 30 novembre 2012, ai sensi dell'art. 127
della Costituzione, per violazione degli artt. 97 e 117, terzo comma,
della Costituzione e dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 289 del 2013. Ciò dà
dimostrazione della rilevanza, nel presente giudizio, della questione
di costituzionalità che si intende sollevare.
Infatti, la spesa sostenuta nell'esercizio 2009 per lavoro
flessibile dalla Regione Abruzzo è stata pari a 10.052.673 euro; il
limite previsto dall'art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio
2010 n. 78 risulta quindi pari a 5.026.336 euro.
L'Amministrazione regionale ha invece sostenuto una spesa per il
personale assunto a tempo determinato o con altre forme di lavoro
flessibile pari a 5.211.021 euro nel 2016 e a 5.522.496 euro nel
2017.
Tale sforamento è da imputare all'incremento della spesa del
personale dei gruppi che è aumentata in misura consistente, passando
da 859.871 euro nel 2009 a 1.705.884 euro nel 2016 e nel 2017 e che
l'Amministrazione regionale assume di non dover computare nel calcolo
della spesa per il personale a tempo determinato soggetto al vincolo
di cui all'art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78
proprio in virtù dell'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010,
n. 40, modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre
2013, n. 42, che contrasta con l'art.117, terzo comma, della
Costituzione.
È evidente, infatti, che, nella vigenza della menzionata
disposizione di legge regionale, la Sezione dovrebbe parificare la
predetta posta del rendiconto della Regione Abruzzo, pur in presenza
di dubbi di compatibilità della spesa in discorso con il quadro
costituzionale.
L'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010, n. 40, modificato
dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n. 42, infatti,
nel prevedere una deroga della disposizione di cui all'art. 9, comma
28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, ha leso i principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte
costituzionale n. 289 del 2013).
Tale violazione si riverbera, inevitabilmente, nella violazione
dei principi costituzionali in tema di tutela del bilancio e degli
equilibri finanziari, e ciò in quanto il legislatore regionale ha
innestato nel sistema oneri e sottratto risorse in violazione dei
principi costituzionali.
Questo ha comportato, come effetto riflesso, la violazione
dell'art. 81 Cost. e dell'art. 97, comma 1, Cost., per lesione del
principio dell'equilibrio di bilancio e del principio di copertura
finanziaria e ciò ha determinato - nell'an - un effetto espansivo
della spesa non consentito, con la conseguenza che anche le risorse
utilizzate a copertura risultano viziate per "illegittimità
derivata".
Laddove la Sezione non sollevasse questione di legittimità
costituzionale, dovrebbe parificare spese, certificandone la
legittimità, che assume illegittime, violando - essa stessa - il
compito essenziale che le è stato conferito dalla Costituzione ai
sensi dell'art. 100, comma 2 e art. 103, comma 2, nonchè dal
parametro interposto di cui all'art. 1, comma 1 e ss, del d.l. n. 174
del 2012, convertito con modificazione dalla legge n. 213 del 2012.
Sul punto, è lo stesso Giudice delle leggi ad aver rimarcato che
- stante l'incompetenza della Corte dei conti a condizionare il
contenuto degli atti legislativi regionali o privarli dei loro
effetti perchè tale prerogativa è demandata al sindacato di
costituzionalità delle leggi regionali spettanti alla Corte
costituzionale (cfr. sentenza n. 39 del 2014) - "ove sia la legge
stessa a pregiudicare principi di rango costituzionale, l'unica via
da percorrere per il giudice della parificazione rimane proprio il
ricorso all'incidente di costituzionalità (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 138 del 2019).
Alla luce di quanto esposto, la Sezione ritiene che la questione
di legittimità costituzionale, di seguito illustrata, assuma
rilevanza ai fini del giudizio di parificazione dei rendiconti
generali della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari 2016 e
2017 del citato capitolo dì spesa 11102 denominato "Funzionamento
del Consiglio regionale", nella misura in cui trasferisce fondi
destinati alle spese di personale dei gruppi consiliari (capitolo
2024.85 denominato "Budget gruppi consiliari" del conto consuntivo
del Consiglio regionale che costituisce allegato al rendiconto della
Regione ai sensi dell'art. 3-bis della legge regionale 9 maggio 2001,
n. 18), atteso il diverso esito delle valutazioni, a seconda che
vengano applicate o meno le disposizioni di legge impugnate.
Peraltro, la Sezione ritiene che non sia manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 40 della L.R.
Abruzzo 10 agosto 2010, n. 40 (Personale dei gruppi), comma 5, come
modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n.
42, per contrasto con l'art. 117, terzo comma, in relazione all'art.
9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 e con precedenti
statuizioni di sentenze della stessa Corte costituzionale.
Sotto il primo profilo, si richiama l'art. 117, comma 3, della
Costituzione nella parte in cui sancisce che "Nelle materie di
legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservati
alla legislazione dello Stato".
Tra tali principi rientrano certamente anche quelli legati al
coordinamento della finanza pubblica.
La norma regionale prevede la deroga, da parte della Regione
Abruzzo, della disposizione di cui all'art. 9, comma 28, del decreto
legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), in forza
della quale, a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni.
pubbliche possono avvalersi di personale a tempo determinato o con
convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e
continuativa, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse
finalità nell'anno 2009 e di quelle di cui all'art 14, commi 7 e 9,
dello stesso decreto in base alle quali, ai fini del concorso delle
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione delle spese di personale; e a decorrere
dall'anno 2011, le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nei limite del 50% della
spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009.
La verifica sulla spesa del personale a tempo determinato ha
evidenziato, come sopra osservato per gli anni 2016 e 2017 il mancato
conseguimento del predetto obiettivo di finanza pubblica. La spesa
sostenuta nell'esercizio 2009 per lavoro flessibile dalla Regione
Abruzzo è stata, infatti, pari a 10.052.673 euro; il limite previsto
dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 è quindi pari a
5.026.336 euro.
L'Amministrazione regionale ha invece sostenuto una spesa per
personale flessibile pari a 5.211.021 euro nel 2016 e a 5.522.496
euro nel 2017.
La Regione ha obiettato l'esclusione, dalla spesa del personale
flessibile soggetta a limite, di quella sostenuta dai gruppi
consiliari per le assunzione di personale, richiamando il citato art.
40 della legge regionale n. 40 del 2010, che stabilisce che alle
spese per il personale dei gruppi consiliari non si applicano i
limiti stabiliti dall'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
La norma regionale, della cui legittimità costituzionale si
dubita, contrasta con il citato art. 9, comma 28, del d.l. n.. 78 del
2010, che non consente deroghe, e le cui disposizioni costituiscono
principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica,
ai quali si adeguano le regioni, le province autonome e gli enti del
Servizio sanitario nazionale. Pertanto, tale disposizione si pone in
contrasto con la normativa vigente in materia di contenimento della
spesa e di vincoli alle assunzioni del personale di regioni ed enti
locali ponendosi in contrasto con i principi stabiliti dall'art. 117,
comma 3, della Costituzione che inquadra la materia del coordinamento
della finanza pubblica fra quelle di legislazione concorrente.
Il citato art. 40 della legge regionale n. 40 del 2010 ha
riprodotto la deroga prevista dall'art. 3, comma 2, della legge
regionale 28 settembre 2012 n. 48, il cui testo originario era così
formulato: "Ai fini di cui al comma non si considerano le spese per
il personale di cui alla l.r. 9 maggio 2001, n. 17 "Disposizioni per
l'organizzazione e il funzionamento delle strutture amministrative di
supporto agli organi elettivi della Giunta Regionale" e al titolo Il
della l.r. 9 maggio 2001, n. 18, nei limiti degli organi e della
spesa ivi previsti".
Questa norma era stata impugnata dal Consiglio dei ministri con
deliberazione del 30 novembre 2012, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione, per violazione degli artt. 97 e 117, terzo comma, della
Costituzione e dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 289 del 2013 che con tale pronuncia ha
avuto modo, come già fatto in precedenti occasioni, "di ribadire
(sentenze n. 108 del 2011 e 148 del 2012) che l'art. 14, comma 7, del
d.l. n. 78 del 2010 - norma che introduce una nuova formulazione
dell'art. 1, comma 557-bis, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007) e le norme di cui all'art. 1,
commi 557-bis e 557-ter, della stessa legge n. 296 del 2006, nonchè
quelle di cui all'art. 76, commi 6 e 7, del decreto-legge n. 112 del
2008 (Disposizioni urgenti per Io sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria) -essendo «ispirate alla
finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono
principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza,
peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei
medesimi».
Ed invero, «la spesa per il personale, per la sua importanza
strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interna
(data la sua rilevante entita'), costituisce non già una minuta voce
di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte
corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo
contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione
statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169
del 2007).
Anche con riferimento all'art. 14, comma 9, del d.l. n. 78 del
2010 (che ha novellato l'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008),
questa Corte (sentenze numeri 108 del 2011 e 148 del 2012) ha poi
riconosciuto la stessa natura di principio fondamentale anche
all'art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 (sia pure nel testo
vigente al momento della anzidetta decisione).
Ad identiche conclusioni questa Corte è giunta, nelle richiamate
pronunce e nella successiva sentenza n. 262 del 2012, circa la
valenza dell'art. 9, comma 28, sempre sul presupposto che tale norma
pone obiettivi di riequilibrio in un aggregato di spesa di rilevante
importanza strategica quale quello delle spese per il personale.
La Corte costituzionale, peraltro, in precedenza (ved. sent. n.
173 del 2012, punto n. 11 del considerato in diritto), aveva respinto
i ricorsi proposti da regioni a statuto ordinario in merito alla
legittimità costituzionale di tale limite di spesa.
Il Giudice delle leggi ha, infatti, osservato che "la norma
oggetto della presente questione è stata legittimamente emanata
dallo Stato nell'esercizio della sua competenza concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica. Essa, infatti, pone
un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un
vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da
quanti collaborano pubbliche amministrazioni in virtù di contratti
diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato. L'art. 9, c.
28, censurato, d'altronde, lascia alle singole amministrazioni la
scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna delle
categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente
pubblico può determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a
ogni singola tipologia contrattuale, ferma restando la necessità di
osservare il limite del 50 per cento della spesa complessiva rispetto
a quella sostenuta nel 2009".
Va segnalato anche che a seguito della pronuncia di
incostituzionalità dell'art. 3, comma 2, della legge regionale 28
settembre 2012, n. 48, lo stesso è stato cosi riformulato:
"1. La Regione, nel rispetto dei principi generali di
coordinamento della finanza pubblica, attua quanto disposto dal comma
28 dell'articolo 9, e dai commi 7e 9 dell'articolo 14, del d.l.
78/2010 convertito, con modificazioni, dalla l. 122/2010.
2. Al fine della determinazione del limite di cui al comma
28, dell'articolo 9, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività
economica", convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, sono incluse tutte le spese sostenute per il personale
assunto a tempo determinato nell'anno 2009, ivi compreso quelle
sostenute per il personale assunto a tempo determinato perle esigenze
dei gruppi consiliari".
In sostanza, viene ampliato il plafond di spesa del 2009 con
l'inclusione nella spesa per il personale a tempo determinato del
personale assunto a tale titolo per le esigenze dei gruppi consiliari
che però, negli anni successivi, viene escluso dalla spesa sostenuta
per le stesse finalità e che, a decorrere dal 2011, deve rispettare
i1 limite fissato dall'art. 9, comma 28, n. 78 del 2010 e al quale la
Regione ha inteso derogare con la previsione dell'art 40 della legge
regionale n. 40 del 2010.
La Regione, in merito ai rilievi sollevati, ha trasmesso una
memoria in cui ha ribadito di aver "agito correttamente nella
fattispecie in esame applicando alla spesa per l'assunzione del
personale dei gruppi consiliari il tetto di spesa costituito dal
costo di un'unità D 6 per ciascun consigliere definito in
applicazione del citato d.l. n. 174 del 2012 lasciando invece per le
assunzioni per le segreterie degli organi elettivi (Presidente, Vice
Presidente, Componenti dell'ufficio di Presidenza e Presidenti di
Commissione) il limite finanziario di cui all'art. 9, comma 28, del
decreto n. 78/2010".
Inoltre, ha rappresentato che: "L'art. 32 della L.R. n. 42/2013,
quindi, non si pone in contrasto con i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 9,
comma 28, del D.L. n. 78/2010, nè tantomeno si configura quale
reiterazione della precedente norma censurata dalla
Consulta con la citata sentenza n. 289/2013, stante il mutato
quadro normativa statale di principio in materia. Al contrario, nel
caso di specie, il legislatore regionale ha dipanato la questione
facendo ricorso ai normali criteri ermeneutici di interpretazione
delle leggi (criterio di specialità secondo cui lex specialis
derogat legi generali e criterio della successione delle leggi nel
tempo secondo cui lex posterior derogat legi priori), in applicazione
dei quali i sopravvenuti tetti di spesa posti dall'art. 2, comma 1,
lettera li) del D.L. n. 174/2012, norma speciale e successiva
rispetto a quella precedente e generale rappresentata dal comma 28
dell'art. 9 del D.L. n. 78/2010, prevalgono sui limiti di spesa di
quest'ultima".
Invero, l'art. 2, comma 1, del decreto legge 10 ottobre 2012, n.
174, che reca il titolo "Riduzione dei costi della politica nelle
Regioni", dispone che: "Ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, a decorrere dal
2013 una quota pari all'80 per cento dei trasferimenti erariali a
favore delle regioni, diversi da quelli destinati al finanziamento
del Servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali e per le
non autosufficienze e al trasporto pubblico locale, è erogala a
condizione che la regione, con le modalità previste dal proprio
ordinamento, entro il 23 dicembre 2012, ovvero entro sei mesi dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto qualora occorra procedere a modifiche statutarie: omissis".
Fra le misure da adottare, alla lettera h), è indicata: "abbia
definito, per le legislature successive a quella in corso e
salvaguardando per le legislature correnti i contratti in essere,
l'ammontare delle spese per il personale dei gruppi consiliari,
secondo un parametro omogeneo, tenendo conto del numero dei
consiglieri, delle dimensioni del territorio e dei modelli
organizzativi di ciascuna regione".
La norma statale ha quindi indicato un metodo per perseguire un
contenimento dei costi della politica nelle Regioni. Successivamente,
la Conferenza Stato-Regioni (CSR) ha individuato un limite di spesa
parametrandolo unicamente al costo di un'unità D6 per ciascun
consigliere regionale.
Sulla questione anche la Sezione di controllo per le Marche, con
la relazione allegata alla parifica del rendiconto 2018, ha ritenuto
che nel vigente quadro ordinamentale "coesistono due tipologie di
vincoli operanti su piani differenti che producono effetti diversi e
non pienamente sovrapponibili. Il primo vincolo, infatti, agisce
sulle spese per il personale (interno ed esterno) dei soli gruppi
consiliari ed è dettato da norme che perseguono il chiaro obiettivo
della riduzione dei c.d. costi della politica (art. 1, c 1 lett. h)
di. 174/2014; deliberazione CSR del 6 dicembre 2012; art. 1, c. 3 l.
r. 14/2014). Il secondo vincolo agisce, invece, sul totale
complessivo delle spese per lavoro flessibile senza esclusione alcuna
(secondo l'insegnamento della Consulta) con l'obiettivo di ridurre la
formazione del fenomeno del precariato e contribuire, anche dopo le
modifiche intervenute con l'approvazione del d.l. 90/2014, a ridurre
i costi complessivi del personale.
Pertanto, a parità di spesa complessiva l'eventuale riduzione
della spesa per lavoro flessibile c.d. funzionale non può finanziare
un indefinito incremento della spesa per il personale dei gruppi,
stante il limite massimo posto dalla delibera della CSR cit. definito
in attuazione dell'art. 1, c.1 lett. h) del d.l. 174/2014. Viceversa,
in base ai principi ricavabili dalla sentenza della Corte
costituzionale cit., la spesa per il personale esterno dei gruppi non
può determinare il superamento dei limiti posti dall'art. 9, c. 28
del d.l. 78/2010, anche se contenuta nei limiti massimi di cui alla
delibera della CSR cit.".
La Corte costituzionale ha ribadito con la citata sentenza
289/2013 che «quanto alla presunta finalità della norma regionale di
assicurare il funzionamento degli uffici di diretta collaborazione
mediante l'esenzione dal rispetto deì limiti di spesa siabiliti a
livello nazionale [...] la particolare rilevanza del carattere
necessariamente fiduciario nella scelta del personale, a tempo
determinato, degli uffici di diretta collaborazione, se può
autorizzare deroghe al principio del pubblico concorso nella scelta
dei collaboratori, non consente deroghe ai principi fondamentali
dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, tra i quali va ricompreso anche l'art. 14, comma 9,
del decreto-legge n. 78 del 2010» (sent. n. 130 del 2013).
Peraltro, l'art. 40 citato, nella misura in cui intende
sostanzialmente riproporre una deroga ad un principio fondamentale
nella materia del coordinamento della finanza pubblica, già
dichiarata incostituzionale dalle pronunce n. 262 del 2012 e n.. 289
del 2013, presenta un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale, sub specie per violazione del giudicato
costituzionale ex all'articolo 136 della Costituzione.
La Corte ha, infatti, in più occasioni affermato che "il giudice
costituzionale è violato non solo quando il legislatore emana una
norma che costituisce una mera riproduzione di quella già ritenuta
lesiva della Costituzione, ma anche laddove la nuova disciplina miri
a perseguire e raggiungere, "anche se indirettamente", esiti
corrispondenti" (sentenze n. 73 del 2013, 245 del 2012, n. 223 del
1983, n. 88 del 1966 e n. 73 del 1963).
Alla luce delle precedenti considerazioni, il Collegio ritiene
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 40 della legge regionale 10 agosto 2010, n.
40, come modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre
2013, n. 42 con riferimento agli artt. 117, comma 3, 81, 97, comma 1,
Cosi (in relazione all'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio
2010, n 78) e all'art. 136 Cost.

P.Q.M.

Visti l'art. 134 Cosi, l'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Solleva in via incidentale, questione di legittimità
costituzionale dell'art 40 della legge regionale agosto 2010, n. 40,
come modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013,
n. 42 in riferimento ai parametri stabiliti dagli artt. 81, 97, comma
1, 117, comma 3, e 136 della Costituzione per le ragioni indicate in
parte motiva.
Sospende il giudizio di parificazione dei rendiconti generali
della Regione Abruzzo per gli esercizi finanziari 2016 e 2017 sul
capitolo di spesa 11102 denominato "Funzionamento del Consiglio
regionale" nella misura in cui trasferisce fondi destinati alle spese
di personale dei gruppi consiliari (capitolo 2024.85 denominato
"Budget gruppi consiliari" del conto consuntivo Consiglio regionale
che costituisce allegato al rendiconto della Regione, ai sensi
dell'art. 3-bis della legge regionale 9 maggio 2001, n. 18), ed
inciso dall'art. 40 della legge regionale agosto 2010, n. 40,
modificato dall'art. 32 della legge regionale 20 novembre 2013, n.
42, ordinando la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
per l'esame della questione,
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, ai sensi
dell'articolo 23, ultimo comma, della legge marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione Abruzzo
al Procuratore Regionale quali parti in causa e sia comunicata al
Presidente del Consiglio regionale dell'Abruzzo.
Così disposto in L'Aquila, nella Camera di consiglio del 30
luglio 2020.

Il Presidente: Arrigucci


Il relatore: Dandolo