1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 15-10-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 337 SENTENZA 8 - 10 ottobre 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modalita' di rimborso, da parte delle ASL, dei costi delle endoprotesi applicate ai pazienti ad opera di soggetti accreditati nell'ambito del servizio sanitario nazionale - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza della questione poiche' proposta in difetto delle condizioni per pronunciare sentenza nel giudizio a quo - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, art. 21. - Costituzione, artt. 3 e 41. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modalita' di rimborso, da parte delle ASL, dei costi delle endoprotesi applicate ai pazienti ad opera di soggetti accreditati nell'ambito del servizio sanitario nazionale - Eccezione di inammissibilita' per irrilevanza in quanto l'eventuale accoglimento della questione sarebbe privo di effetti nel giudizio a quo - Reiezione. - Legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, art. 21. - Costituzione, artt. 3 e 41. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Modalita' di rimborso, da parte delle ASL, dei costi delle endoprotesi applicate ai pazienti ad opera di soggetti accreditati nell'ambito del servizio sanitario nazionale - Ritenuto carattere innovativo, con efficacia retroattiva, del criterio di rimborso indicato nella norma impugnata - Asserita violazione dei principi di ragionevolezza e di tutela dell'affidamento in ordine alla certezza dei rapporti giuridici nonche' incidenza sulla liberta' di iniziativa economica privata - Esclusione - Erroneo presupposto interpretativo - Mera esplicitazione di un precetto ricavabile da una regola applicativa gia' desumibile dagli atti amministrativi previgenti - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, art. 21. - Costituzione, artt. 3 e 41. (008C0787) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 15-10-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 21 della
legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale
2002-2004), promosso con ordinanza dell'8 gennaio 2008 dal Tribunale
di Bari nel procedimento civile vertente tra la CBH Città di Bari
Hospital S.p.a. e la ASL Puglia 1, iscritta al n. 77 del registro
ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 14, prima serie speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione della CBH Città di Bari Hospital
S.p.a., nonchè l'atto di intervento della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 23 settembre 2008 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giuseppe Trisorio Liuzzi per la CBH Città di
Bari Hospital S.p.a. e Vincenzo Caputi Jambrenghi per la Regione
Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza dell'8 gennaio 2008, pervenuta a questa Corte
il 28 febbraio 2008, il Tribunale di Bari, in composizione
monocratica, ha sollevato in via incidentale questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge della Regione
Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004), in riferimento
agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
La norma impugnata dichiara di interpretare la delibera del
Consiglio regionale 29 settembre 1998, n. 346, in punto di rimborso
alle strutture sanitarie che ne abbiano diritto, da parte delle ASL,
dei costi relativi all'applicazione di protesi, con effetto «a
decorrere dal 1° gennaio 2001».
In particolare, tale disposizione, nel consentire la scelta tra
due distinti criteri di rimborso, aggiunge, quanto al secondo di
essi, che il pagamento può avvenire «con la tariffa corrispondente
al raggruppamento omogeneo di diagnosi (DRG) ridotta del 20 per
cento, maggiorata in misura pari al rimborso del costo sostenuto per
l'acquisto della endoprotesi. Detto rimborso è ammesso nella misura
del minor importo tra quello del prezzo di listino depositato presso
le competenti istituzioni riferito all'anno precedente, decurtato del
25 per cento, e quello risultante dalle fatture emesse dal fornitore,
al netto di note di credito ed eventuali altri abbuoni, sconti e
benefici, di qualsiasi altra natura direttamente e/o indirettamente
correlati a dette forniture».
Il rimettente precisa che in tal modo il legislatore regionale
avrebbe riprodotto quanto già deciso tramite la determinazione
dirigenziale n. 171 del 22 marzo 2001, atto poi annullato per
incompetenza dal Tribunale amministrativo per la Regione Puglia, in
primo grado, nel corso di un giudizio conclusosi in grado di appello
con una sentenza di improcedibilità, proprio in forza della
sopravvenienza della norma oggetto di censura.
Il giudice a quo osserva che, contrariamente a quanto asserito
dalla lettera della norma, essa non potrebbe in ogni caso ritenersi
interpretativa, rispetto alla predetta delibera del Consiglio
regionale.
Quest'ultima, infatti, consentiva di fatturare con «un rimborso
del costo della protesi ridotto del 25% del prezzo di listino
dell'anno precedente».
La disposizione censurata, nel consentire il rinvio al prezzo di
listino alla condizione che esso risulti inferiore al prezzo
risultante dalle fatture emesse dal fornitore della struttura
sanitaria avente diritto al rimborso, avrebbe imposto con efficacia
retroattiva un criterio di rimborso meno favorevole, in quanto
insensibile all'eventuale sconto sul listino che l'ente sanitario
avesse ottenuto dal proprio fornitore.
Nel giudizio a quo, infatti, l'attrice domanda alla ASL il
pagamento della differenza tra quanto corrisposto a titolo di
rimborso sulla base della norma impugnata, e quanto viceversa sarebbe
spettato, in caso di applicazione del criterio enunciato dalla
delibera n. 346 del 1998, in ragione dell'applicazione di protesi per
tutto l'anno 2001 e per l'anno 2002, fino all'entrata in vigore della
legge impugnata.
Nel corso del giudizio, l'attrice ha chiesto, in particolare,
l'adozione dell'ordinanza di cui all'art. 186-ter codice procedura
civile, recante ingiunzione a corrispondere il credito azionato.
Il rimettente - muovendo dalla constatazione secondo cui l'art. 21
della legge reg. n. 7 del 2002 osta espressamente all'accoglimento
dell'istanza, poichè dichiaratamente applicabile, quanto al criterio
di rimborso meno favorevole, per il 2001 e per i mesi del 2002
antecedenti all'entrata in vigore di tale legge - ritiene rilevante e
non manifestamente infondata l'eccezione di legittimità
costituzionale promossa dall'attrice avverso siffatta norma, in
relazione agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
Una volta escluso, infatti, che la disposizione impugnata abbia
carattere interpretativo, non resterebbe, secondo il rimettente, che
attribuirle natura retroattiva.
Nel caso di specie, tale retroattività costituirebbe «una
evidente violazione dei principi della ragionevolezza e
dell'affidamento nonchè di quello della libera iniziativa
economica», poichè «la società attrice nell'esercizio della propria
attività d'impresa aveva fatto affidamento nell'eseguire le proprie
prestazioni sul comportamento uniforme e non dubbio
dell'amministrazione tenuto sulla base della deliberazione del
Consiglio regionale n. 346 del 1998».
Quanto alla rilevanza, si aggiunge che l'eventuale dichiarazione
di illegittimità costituzionale della norma impugnata consentirebbe
l'adozione dell'ordinanza sollecitata ex art. 186-ter cod. proc.
civ., in quanto il credito «risulterebbe provato sulla scorta delle
fatture allegate».
Per tali ragioni, il giudice a quo impugna la norma oggetto,
«nella parte in cui estende, retroattivamente a partire dal 1 gennaio
2001, la sua efficacia a situazioni definite prima della sua entrata
in vigore, ossia prima del 21 maggio 2002».
2. - È intervenuta in giudizio la Regione Puglia, in persona del
Presidente della Giunta, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile per difetto di rilevanza e comunque infondata nel
merito.
Quanto al profilo preliminare, la Regione eccepisce che il credito
azionato dall'attrice nel giudizio principale non sarebbe sorretto da
idonea prova scritta, posto che non sarebbero state prodotte le
fatture rilasciate dai fornitori all'attrice, ma le sole fatture
emesse da quest'ultima nei confronti dell'ASL convenuta.
Inoltre, il rimettente avrebbe dovuto motivare la rilevanza con
riguardo all'esito del giudizio principale, e non alla sola fase di
decisione sull'istanza ex art. 186-ter cod. proc. civ.
Nel merito, la Regione rileva come la norma impugnata sia effetto
della constatazione che, «in moltissimi casi», il prezzo di listino
delle protesi risultasse notevolmente superiore al prezzo
effettivamente corrisposto per esse dalle strutture sanitarie aventi
diritto al rimborso.
Per tale ragione, computare il rimborso delle protesi sulla base
del listino finiva spesso per determinare un indebito «guadagno» a
vantaggio della struttura sanitaria e in danno della ASL, e per
snaturare la natura stessa di «rimborso» dei costi effettivamente
sostenuti propria del credito vantato verso l'ente pubblico.
Stanti tali premesse, la norma impugnata si limiterebbe ad imporre
del tutto ragionevolmente, e per un «brevissimo periodo di
retroattività di appena un anno, quattro mesi e ventuno giorni»
«trasparenza di comportamenti nella documentazione della spesa»,
senza incidere negativamente sul diritto di credito della società
attrice, giacchè esso non potrebbe avere per oggetto il maggior
prezzo risultante dal listino delle protesi, anzichè il minor prezzo
effettivamente sostenuto per le stesse, come comprovato dalla fattura
quietanziata del fornitore.
3. - Si è costituita in giudizio CBH Città di Bari Hospital
S.p.a., attrice nel processo principale, chiedendo l'accoglimento
della questione.
Dopo avere riassunto lo svolgimento del giudizio a quo in termini
coincidenti con quanto già evidenziato dal rimettente,
l'interveniente rimarca che la norma impugnata avrebbe introdotto, ai
fini del rimborso delle protesi, «un sistema del tutto differente da
quello stabilito dalla delibera di Consiglio regionale n. 346 del
1998».
Tale criterio avrebbe per effetto di frustrare l'affidamento
maturato in senso contrario in capo all'attrice, a seguito
dell'uniforme comportamento osservato dalla P.A., che avrebbe
liquidato in precedenza le protesi con esclusivo riferimento al
prezzo di listino.
In forza delle considerazioni già esposte dal rimettente, parte
interveniente sollecita in conclusione la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma impugnata.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Bari, II sezione civile, dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 21 della legge della Regione
Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004), in riferimento
agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
La disposizione impugnata reca interpretazione della delibera del
Consiglio regionale 29 settembre 1998, n. 346, indicante i criteri di
rimborso, da parte delle ASL, delle endoprotesi applicate ai pazienti
ad opera dei soggetti accreditati nell'ambito del servizio sanitario.
In particolare, la norma stabilisce che, ove non si opti per
l'applicazione della tariffa «comprensiva del costo della protesi»,
il rimborso può avvenire «con la tariffa corrispondente al
raggruppamento omogeneo di diagnosi (DRG) ridotta del 20 per cento,
maggiorata in misura pari al rimborso del costo sostenuto per
l'acquisto della endoprotesi. Detto rimborso è ammesso nella misura
del minor importo tra quello del prezzo di listino depositato presso
le competenti istituzioni riferito all'anno precedente, decurtato del
25 per cento, e quello risultante dalle fatture emesse dal fornitore,
al netto di note di credito ed eventuali altri abbuoni, sconti e
benefici, di qualsiasi altra natura direttamente e/o indirettamente
correlati a dette forniture».
A propria volta, la delibera C.R. n. 346 del 1998 riconosceva il
diritto al rimborso sulla base «del costo della protesi ridotto del
25% del prezzo di listino dell'anno precedente».
Nel giudizio a quo, la società attrice ha sollecitato l'adozione
dell'ordinanza prevista dall'art. 186-ter cod. proc. civ., affinchè
sia ingiunto alla ASL di corrispondere il rimborso delle protesi
applicate dall'anno 2001 al mese di maggio del 2002, sulla base del
criterio di computo sancito dalla delibera C.R. n. 346 del 1998, con
esclusivo riferimento al prezzo di listino del bene: posto che, di
fatto, l'attrice ha acquistato da terzi le protesi ad un
corrispettivo inferiore, la pretesa dell'ente pubblico di operare il
rimborso sulla base del minor prezzo fatturato dal fornitore, secondo
quanto stabilito dalla norma oggetto, comporterebbe infatti un
sensibile pregiudizio economico, in danno del soggetto accreditato.
Alla luce di ciò, il rimettente reputa di dubbia legittimità
costituzionale l'adozione, da parte del legislatore regionale, di un
criterio di rimborso ritenuto del tutto innovativo rispetto a quanto
garantito all'avente diritto dalla delibera C.R. n. 346 del 1998.
La disposizione impugnata sarebbe, infatti, priva di carattere
interpretativo, giacchè determinerebbe con effetto retroattivo una
regola di calcolo, ai fini del rimborso, in nessun caso traibile
dalla precedente disciplina amministrativa, «con evidente violazione
dei principi della ragionevolezza e dell'affidamento nonchè di
quello della libera iniziativa economica».
Il giudice a quo chiede pertanto a questa Corte di dichiarare
l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, «nella parte
in cui estende retroattivamente, a partire dal 1 gennaio 2001, la sua
efficacia a situazioni definite prima della sua entrata in vigore».
2. - È intervenuta nel processo incidentale la Regione Puglia e
si è costituita la società CHB Città di Bari Hospital S.p.a., già
parte del giudizio principale, chiedendo rispettivamente il rigetto e
l'accoglimento della questione.
La Regione Puglia ha altresì eccepito l'inammissibilità della
stessa per difetto di rilevanza. L'interveniente ha infatti sostenuto
che la questione sarebbe prematura, poichè proposta in difetto delle
condizioni per pronunciare sentenza nel giudizio a quo, e comunque in
mancanza della prova scritta richiesta dall'art. 186-ter cod. proc.
civ.
L'eccezione è palesemente infondata, poichè il rimettente ha
esaustivamente motivato in ordine alla sussistenza dei presupposti
richiesti ai fini dell'adozione dell'ordinanza-ingiunzione, esaurendo
in tal modo un apprezzamento che gli compete in via esclusiva (da
ultimo, sentenza n. 219 del 2008), e che è a sua volta finalizzato
alla necessaria ed immediata applicazione della norma di legge su cui
cade il dubbio di legittimità costituzionale.
Parimenti non fondata è l'ulteriore eccezione di irrilevanza
prospettata dalla Regione Puglia, sulla base dell'argomento per cui
un eventuale accoglimento della questione sarebbe privo di effetti
concreti nel giudizio a quo, ove «resterebbe in vita» il
provvedimento dirigenziale n. 171 del 22 marzo 2001, con cui la
Regione avrebbe introdotto in via amministrativa un criterio di
rimborso equivalente a quello sancito legislativamente dalla
disposizione impugnata.
Infatti, quand'anche sia corretta la premessa da cui muove la
Regione in ordine alla attuale operatività di un atto, quale il
predetto provvedimento dirigenziale, già annullato dal giudice
amministrativo in primo grado (mentre in sede di appello il Consiglio
di Stato ha dichiarato improcedibile il ricorso originario), resta
pur sempre certo che un effetto concreto sul processo principale
deriverebbe in via immediata dalla cessazione dell'efficacia della
norma avente forza di legge, con conseguente riespansione dei poteri
dell'Autorità giudiziaria nei confronti del mero provvedimento
amministrativo, seppur di identico contenuto.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
Essa si basa, infatti, sull'erroneo convincimento del giudice a
quo in ordine al carattere innovativo, con efficacia retroattiva, del
criterio di rimborso indicato dalla norma impugnata.
Al contrario, la disposizione censurata ha conferito forza di
legge ad una regola applicativa già desumibile dagli atti
amministrativi previgenti, ed in particolare dalla delibera del
Consiglio regionale n. 346 del 1998.
Va infatti ribadito che tale delibera ha consentito al soggetto
accreditato di optare per due differenti criteri di remunerazione
della prestazione protesica, ovvero per un corrispettivo pari alla
tariffa, «comprensiva del costo della protesi», oppure per un
corrispettivo pari alla tariffa, decurtata in percentuale, ma con
«rimborso» «del costo della protesi».
In questo secondo caso, che è l'unico a rilevare nel processo a
quo, è reso evidente dallo stesso senso letterale dei termini
impiegati, che il costo sopportato dal creditore per l'acquisto della
protesi viene in considerazione non già quale componente di profitto
della prestazione, ma come voce passiva di cui l'ente pubblico è
tenuto ad azzerare il pregiudizio, tramite il «rimborso» di quanto
effettivamente versato dal soggetto accreditato al terzo fornitore.
Il rinvio al «prezzo di listino», in tale prospettiva, si limita a
rappresentare il costo della protesi secondo ordinari criteri di
verosimiglianza, ponendo oltretutto un limite al debito contraibile
dalla ASL nei confronti del creditore, affinchè quest'ultimo si
renda diligente nel contrattarne l'acquisto: esso non vale, invece,
ad escludere che nell'ipotesi opposta, ove il creditore abbia
ottenuto un prezzo di favore per le protesi, la misura del rimborso
sia pari a tale prezzo.
In base a tali premesse, appare chiaro che la norma impugnata si
limita ad assegnare alla disposizione interpretata un significato
già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili
letture del testo originario: in casi di tale natura, questa Corte ha
costantemente escluso che la norma possa ritenersi irragionevole (da
ultimo, sentenze n. 162 del 2008; n. 234 del 2007; n. 274 del 2006),
ovvero lesiva dell'affidamento del cittadino nella certezza
dell'ordinamento giuridico (sentenza n. 172 del 2008), quand'anche
assunta nella prospettiva dell'esercizio dell'impresa.
Pertanto, la questione proposta va dichiarata non fondata.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 21 della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7
(Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2002 e bilancio
pluriennale 2002-2004), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 41
della Costituzione, dal Tribunale di Bari con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2008.
Il Presidente: Flick
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Melatti
Depositata in cancelleria il 10 ottobre 2008.
Il cancelliere: Melatti