1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 23-7-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 2 maggio 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 2 maggio 2003 (del Consiglio Superiore della Magistratura) Consiglio Superiore della Magistratura (C.S.M.) - Rifiuto opposto dal Ministro della Giustizia di dar corso alla deliberazione del Consiglio superiore della Magistratura che conferisce l'ufficio direttivo di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo al dott. Adriano Galizzi - Conflitto tra poteri dello Stato sollevato dal C.S.M. - Dedotta lesione della sfera di attribuzioni del C.S.M. in ordine all'adozione dei provvedimenti concernenti lo «status dei magistrati». - Rifiuto opposto dal Ministro della Giustizia di dar corso alla deliberazione del C.S.M. di conferimento dell'ufficio direttivo di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo al dott. Adriano Galizzi. - Costituzione, artt. 105, 106, 107 e 110. (003C0507) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 23-7-2003)

Ricorso del Consiglio Superiore della Magistratura, in persona
del vicepresidente p.t. prof. Virginio Rognoni (a ciò delegato dal
Presidente con decreto in data 1° agosto 2002: doc. n. 1),
autorizzato con deliberazione del Consiglio medesimo in data
4 dicembre 2002 (doc. n. 2), rappresentato e difeso dal prof. avv.
Alessandro Pace, ed elettivamente domiciliato presso lo studio legale
Pace-associazione professionale in Roma, piazza delle Muse n. 8,
giusta procura speciale per atto del notaio Antonio Bianchi in data
7 gennaio 2003, rep. n. 91970 (doc. n. 3);

Contro il Ministro della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore avente ad oggetto il rifiuto opposto dal Ministro della
giustizia di dar corso alla deliberazione del Consiglio Superiore
della Magistratura che conferisce l'ufficio direttivo di procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo al dott. Adriano
Galizzi.

Fatto

1. - Nella seduta del 9 ottobre 2001 (doc. n. 4), la quinta
commissione (conferimento uffici direttivi) del Consiglio Superiore
della Magistratura deliberava all'unanimità di proporre al plenum
del Consiglio il conferimento dell'ufficio direttivo di procuratore
della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo al dott. Adriano
Galizzi.
Nella successiva seduta del 16 ottobre 2001 (doc. n. 5), la
medesima commissione, dopo aver vagliato i curricula professionali
dei diversi candidati «in fascia» al predetto ufficio direttivo,
concludeva che «il possesso di specifiche professionalità ed
esperienza nel settore requirente e comunque penale, congiuntamente
ad una adeguata esperienza professionale in altri campi del diritto,
l'impegno profuso nei compiti assegnati, valutato in riferimento sia
alla quantità (peraltro attestata pure dal Consiglio giudiziario)
che alla qualità del lavoro svolto (ulteriormente dimostrata dalla
complessità dei processi penali assegnati alla sua cognizione),
l'indipendenza ed il prestigio manifestati nonchè l'anzianità
posseduta, consentono di ritenere il dott. Galizzi il candidato
maggiormente idoneo a ricoprire l'incarico direttivo in oggetto».
La commissione deliberava quindi di sottoporre all'on. Ministro
della giustizia, ai fini del previsto concerto, le suddette
conclusioni assunte all'unanimità, e quindi di proporre per la
nomina a procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo
il dott. Adriano Galizzi magistrato dichiarato idoneo ad essere
ulteriormente valutato ai fini della nomina alle funzioni direttive
superiori, attualmente Presidente di sezione presso il Tribunale di
Bergamo.
2. - Con nota in data 24 gennaio 2002 (doc. n. 6), il Ministro
della giustizia, sen. Roberto Castelli, esponeva quanto segue: «Con
riferimento alla proposta di codesta commissione relativa al
conferimento dell'Ufficio, direttivo di procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bergamo in favore del dott. Adriano Galizzi,
rilevo che il fratello di questi, dott. Paolo Maria Galizzi è
Presidente di sezione dello stesso Tribunale. Pertanto appare
ipotizzabile una causa di incompatibilità ai sensi dell'art. 19 Ord.
Giud. così come disciplinata dalla circolare n. 8160/4 comm. del
9 ottobre 1982 e successive modifiche [doc. n. 7]. In argomento, va
ricordato che il punto 1.4 della citata circolare prevede che ai fini
della incompatibilità, gli uffici di procura non sia [recte: siano]
distinguibili da quelli giudicanti e che il punto 4.2 indica come
ipotesi tra le più significative di incompatibilità ai sensi
dell'art. 19, quella di magistrati legati da vincoli di parentela
costituenti rispettivamente parte di collegio giudicante e
rappresentante dell'ufficio del pubblico ministero, ipotesi questa,
almeno astrattamente paventabile. La parte III della circolare, a tal
uopo, ha previsto accertamenti periodici delle situazioni
eventualmente riconducibili a casi di incompatibilità, accertamenti
che, almeno nell'ipotesi che qui occorre, non sembra siano stati
posti in essere. Chiedo pertanto che codesta commissione valuti
altresì tali profili».
3. - Nella seduta del 19 febbraio 2002 (doc. n. 8), il relatore,
dott. Gallo, comunicava che «è pervenuta una nota del dott. Adriano
Galizzi in data 15 febbraio 2002 il quale si impegna, in caso di
nomina, ad eliminare ogni possibile incompatibilità con le funzioni
esercitate dal proprio fratello».
La quinta commissione deliberava quindi, all'unanimità, «di
richiedere al presidente del Tribunale di Bergamo un motivato e
specifico parere, di cui al punto 2.2 della circolare n. 8160/4 del
9 ottobre 1982 e succ. modifiche, circa l'eventuale sussistenza di
intralci al regolare andamento del servizio che possano derivare
dalla presenza del vincolo di parentela fra il proposto, dott.
Adriano Galizzi e suo fratello dott. Paolo Maria Galizzi, presidente
di sezione presso il Tribunale di Bergamo».
Con nota in data 26 febbraio 2002 (doc. n. 9), il Presidente del
Tribunale di Bergamo, nel rappresentare che l'incompatibilità tra il
dott. Adriano Galizzi e suo fratello, Paolo Maria Galizzi, presidente
della prima sezione civile del medesimo Tribunale, era stata già in
passato esclusa dal Consiglio Superiore della Magistratura con
delibera in data 16 aprile 1998 (doc. n. 10), aveva evidenziato la
necessità di confermare tale giudizio in occasione della proposta di
nomina del dott. Adriano Galizzi a procuratore della Repubblica di
Bergamo. In particolare, il presidente del Tribunale di Bergamo
sottolineava come il problema di un'eventuale incompatibilità poteva
al più porsi con riguardo all'intervento del p.m. nel processo
civile, posto che il dott. Paolo Maria Galizzi era Presidente di una
sezione civile. A parere del presidente del Tribunale, tuttavia, si
trattava di un impedimento agevolmente superabile con l'attribuzione
degli affari civili e della partecipazione alle udienze del Tribunale
civile ad alcuni sostituti, così come in passato aveva fatto il
precedente Procuratore della Repubblica dott. Giorgio Brignoli, il
quale aveva escluso la propria partecipazione dalle udienze nelle
quali s'ipotizzava l'incompatibilità e aveva riservato a sè
incarichi in materia penale o di carattere amministrativo o
disciplinare.
4. - Nella seduta dell'11 marzo 2002 (doc. n. 11), il relatore,
dott. Gallo, esponeva alla quinta commissione che «il presidente del
Tribunale di Bergamo ha comunicato che il dott. Adriano Galizzi, in
data 15 febbraio 2002, ha sottoscritto una dichiarazione nella quale
afferma che, qualora gli venisse conferito l'ufficio direttivo di
procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo, allo
scopo di eliminare ogni possibile incompatibilità con il fratello,
confermerà in via permanente ed irrevocabile la delega per tutti i
pareri e gli interventi in affari civili ai due sostituti, che già
vennero delegati dall'ex procuratore della Repubblica dott. Giorgio,
Brignoli»; sicchè «la questione appare risolta in modo soddisfacente
mediante l'eliminazione preventiva dei possibili casi di
contemporaneo coinvolgimento dei due fratelli». Ciò premesso, il
relatore proponeva di confermare la proposta di nomina a favore del
dott. Adriano Galizzi.
Dopo ampia discussione, la commissione rinviava la pratica ad
altra seduta.
Un ulteriore rinvio veniva deciso nella successiva seduta del
12 marzo 2002 (doc. n. 12).
5. - Nella seduta del 14 marzo 2002 (doc. n. 13), la quinta
commissione, dopo un'ampia discussione, deliberava «di chiedere alla
settima commissione quante sezioni ci sono al Tribunale di Bergamo e
da quanti anni il dott. Paolo Maria Galizzi svolge le funzioni di
presidente di sezione presso il suddetto Tribunale».
Nella seduta del 18 marzo 2002 (doc. n. 14), il relatore, dott.
Gallo, informava la quinta commissione che era pervenuta la risposta
della settima commissione, la quale comunicava che «nel Tribunale di
Bergamo ci sono tre sezioni civili e che il dott. Paolo Maria Galizzi
svolge le funzioni di presidente di sezione dal 9 maggio 1995».
6. - Nella seduta del 27 marzo 2002 (doc. n. 15), il relatore,
dott. Gallo, dopo aver riepilogato l'iter della pratica, ricordava
che il dott. Adriano Galizzi aveva sottoscritto la già menzionata
dichiarazione con la quale s'impegnava ad eliminare ogni possibile
incompatibilità con il fratello, confermando in via permanente ed
irrevocabile la delega ai due sostituti per tutti i pareri e gli
interventi in affari civili.
La quinta commissione, dopo un'ampia discussione, proponeva
quindi a maggioranza, con cinque voti a favore del dott. Adriano
Galizzi ed un voto a favore del dott. Armando Grasso, di proporre al
plenum del Consiglio Superiore della Magistratura il conferimento
dell'ufficio direttivo di procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Bergamo al dott. Adriano Galizzi.
7. - Nella seduta dell'8 aprile 2002 (doc. n. 16), la quinta
commissione - valutati nuovamente i curricula professionali dei
candidati «in fascia» ed esaminata ancora, alla luce di tutte le
precedenti acquisizioni istruttorie, la posizione del dott. Adriano
Galizzi - riteneva che «il numero dei componenti l'ufficio
giudiziario di Bergamo sia tale da escludere qualsiasi intralcio al
regolare andamento del servizio, e che quindi ricorre l'ipotesi
prevista dal secondo comma dell'art. 19 ord. giud. anche tenuto conto
dell'impegno assunto dal dott. Galizzi nel senso della eliminazione
preventiva dei casi possibili di contemporaneo coinvolgimento suo e
del dott. Paolo Maria Galizzi, pur nell'esercizio di funzioni
distinte (giudicanti e requirenti) tramite la conferma della delega
ai sostituti già incaricati della trattazione dei predetti affari
civili».
La commissione ravvisava, pertanto, «valide ragioni per
confermare il giudizio già in precedenza formulato nel senso della
insussistenza di cause di incompatibilità a carico del dott. Adriano
Galizzi quale procuratore di Bergamo, per la contemporanea presenza
del fratello Paolo Maria Galizzi» proponendo dunque di nuovo, con
cinque voti a favore del dott. Adriano Galizzi ed un voto a favore
del dott. Armando Grasso, di nominare procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bergamo il dott. Adriano Galizzi.
8. - Ciò non di meno, con nota del 16 maggio 2002 (doc. n. 17),
il Ministro della giustizia rappresentava quanto segue: «Con
riferimento alla rinnovata proposta di codesta commissione relativa
al conferimento dell'Ufficio direttivo di procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Bergamo rilevo, quanto alla
questione dell'incompatibilità del dott. Adriano Galizzi, già
sollevata con la nota del 24 gennaio 2002, che la stessa non parrebbe
superata neanche alla luce delle precisazioni ed osservazioni svolte
in sede di nuova proposta. E, invero, non risulta dagli atti che il
detto magistrato abbia adempiuto all'obbligo - sancito a pena di
inammissibilità dalla circolare n. 8160 del 9 ottobre 1982 - di
rilasciare la dichiarazione circa eventuali situazioni di
incompatibilità all'atto della domanda volta ad ottenere il
conferimento dell'ufficio direttivo de quo. L'attuale esercizio delle
funzioni di presidente di sezione del Tribunale di Bergamo da parte
di entrambi i fratelli Galizzi, a seguito di pregressa situazione di
incompatibilità prospettata e superata, ai sensi dell'art. 19,
comma 2, ord. giud., non parrebbe sufficiente ad esimere l'attuale
aspirante dall'osservanza dell'obbligo sopra ricordato mediante
reiterazione della dichiarazione sia che si abbia riguardo al tenore
letterale della disposizione che alla differenza sostanziale, con
riferimento al regolare andamento del servizio, tra l'attuale
concomitante esercizio, nella stessa sede, di funzioni giudicanti
semidirettive e quello, che il conferimento di cui trattasi
comporterebbe, di funzioni direttive requirenti da parte del dott.
Adriano Galizzi e di funzioni semidirettive giudicanti da parte del
dott. Paolo Maria Galizzi, presidente di sezione civile. Nè può
sottacersi che con la soluzione prospettata si verrebbe a creare un
rapporto di gerarchia improprio fra procuratore capo e sostituti, due
dei quali si troverebbero a trattare, con delega permanente e
irrevocabile, gli affari di natura civile senza possibilità di
direttive da parte del dirigente dell'Ufficio. Tenuto conto che
dall'esame delle tabelle degli uffici del Tribunale di Bergamo si
desume che la gran parte delle materie assegnate alla prima sezione
civile, presieduta dal fratello del dott. Adriano Galizzi, dott.
Paolo Maria, richiedono l'intervento del p.m., non può sfuggire la
situazione di disagio in cui si troverebbe ad operare l'ufficio di
procura, privato della possibilità di coordinamento e di direttive
da parte del vertice in materie, quali quella fallimentare e la
volontaria giurisdizione, oltremodo delicate. Nè detti ostacoli
parrebbero agevolmente rimuovibili con l'intervento dell'unico
procuratore aggiunto a meno di non voler ipotizzare, nella sostanza,
due figure dirigenziali, l'una per il carico di lavoro dell'ufficio
collegato alle competenze del fratello del dott. Adriano Galizzi e
l'altra, ossia il procuratore capo, per le residue materie. Chiedo,
pertanto, che codesta commissione voglia valutare anche i profili
sopra espressi».
9. - Nella seduta del 23 maggio 2002 (doc. n. 18), la quinta
commissione, dopo aver esaminato le osservazioni del Ministro della
giustizia e la circolare n. 6750 del 19 luglio 1985 (doc. n. 19),
evidenziava come la dichiarazione di incompatibilità non costituisse
condizione di ammissibilità della domanda, bensì soltanto un
elemento di valutazione della candidatura, suscettibile - in virtù
di quanto espressamente previsto dal punto 6.5 della medesima
circolare - di essere allegato alla domanda anche successivamente
alla presentazione della stessa. Evidenziava altresì che nel caso di
specie «tale elemento sulla base della originaria segnalazione del
sig. Ministro è stato accuratamente esaminato e ritenuto irrilevante
ai fini di qualsiasi ipotesi di incompatibilita» onde la commissione
stessa aveva ritenuto di mantenere ferma la proposta di nomina
formulata in favore del dott. Adriano Galizzi. Veniva infine rilevato
che l'impegno assunto da quest'ultimo a non trattare direttamente gli
affari civili della Procura della Repubblica - esattamente come aveva
già fatto il precedente procuratore della Repubblica, senza che ciò
avesse mai dato luogo ad alcun problema organizzativo o funzionale -
«non lo spoglia delle sue prerogative permanendo sempre in capo allo
stesso il potere di sostituire, se necessario, i due sostituti
attualmente addetti a quel settore mentre la delega in favore del
procuratore aggiunto rientra nei poteri organizzativi del Capo
dell'ufficio e non risulta d'ostacolo al regolare funzionamento
dell'ufficio».
Le determinazioni della commissione venivano quindi comunicate al
Ministro della giustizia.
10. - Con nota in data 2 luglio 2002 (doc. n. 20), il Ministro
della giustizia così esponeva: «Con riferimento alla rinnovata
proposta di codesta commissione relativa al conferimento dell'ufficio
direttivo di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bergamo, confermo, quanto alla questione dell'incompatibilità del
dott. Adriano Galizzi i rilievi già formulati con le note del
24 gennaio 2002 e 16 maggio 2002, evidenziando in particolare la
situazione di disagio - se non di "sofferenza" - in cui si troverebbe
ad operare l'ufficio di procura, privato della possibilità di
coordinamento e di direttive da parte del vertice in materie, quali
quella fallimentare e quella concernente la volontaria giurisdizione,
oltremodo delicate. Ciò premesso, do il concerto in favore
dell'altro magistrato che ha riportato voti, dott. Armando Grasso,
negandolo quanto al dott. Adriano Galizzi».
11. - Nella successiva seduta del 4 luglio 2002 (doc. n. 21), la
quinta commissione confermava la proposta di nomina a favore del
dott. Adriano Galizzi, ritenendo di aver pienamente e correttamente
adempiuto all'attività di concertazione col Ministro della
giustizia, secondo le modalità additate da codesta ecc.ma Corte
nella sent. n. 379 del 1992.
12. - Nella seduta del 10 luglio 2002 (doc. n. 22), il plenum del
C.S.M., esaminata l'intera attività istruttoria e di concertazione
precedentemente svolta dalla quinta commissione, approvava - con 21
voti a favore, 3 contrari e 2 astensioni - la nomina del dott.
Adriano Galizzi a procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bergamo.
13. - Con nota in data 20 settembre 2002 (doc. n. 23), il
vicepresidente del C.S.M., prof. Virginio Rognoni, rappresentava al
Ministro della giustizia come il posto di procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Bergamo fosse ormai vacante dal
27 giugno 2001 e come da più parti fosse stata evidenziata
«l'urgenza della presa in possesso del procuratore nominato per porre
termine alla ormai lunga vacanza del deliberato posto direttivo in
questione» sollecitando quindi il Guardasigilli, per la parte di sua
competenza, ad una «rapida definizione della procedura» volta alla
copertura di tale ufficio.
Sennonchè, con nota del 25 ottobre 2002 (doc. n. 24), il
Ministro della giustizia, nel rispondere alla predetta missiva,
ribadiva i rilievi già formulati in ordine alla pretesa
incompatibilità del dott. Adriano Galizzi con l'ufficio di
procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo,
lamentando altresì che l'attività istruttoria svolta in seno
all'organo di autogoverno della magistratura «non appare essere stata
improntata, nella sostanza, a leale collaborazione [...] nei
confronti del Ministro della giustizia, nel necessario tentativo di
pervenire ad una soluzione concordata».
Sulla base di tali rilievi, il Ministro affermava,
conclusivamente di non poter dar corso alla controfirma del decreto
di nomina, del dott. Adriano Galizzi a procuratore della Repubblica
presso il Tribunale di Bergamo.
14. - Nella seduta del 5 novembre 2002 (doc. n. 25), la quinta
commissione, ritenuto che nel caso de quo l'attività di
concertazione fra il C.S.M. e il Ministro della giustizia si fosse
svolta - contrariamente a quanto affermato dal Ministro - con le
modalità indicate nella già citata sent. n. 379/1992, e cioè nel
rispetto dei principi di leale collaborazione tra le istituzioni,
proponeva al plenum di sollevare conflitto di attribuzione dinanzi a
codesta ecc.ma Corte.
15. - Nella successiva seduta del 6 novembre 2002 (doc. n. 26),
il Presidente della quinta commissione comunicava che è pervenuta un
[recte: una] nota in data 31 ottobre 2002 con la quale l'associazione
provinciale forense di Bergamo trasmette il deliberato assunto dal
direttivo in data 23 ottobre u.s. con il quale si invita il Ministro
della giustizia a controfirmare il provvedimento di nomina del dott.
Adriano Galizzi quale procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Bergamo.
Nella stessa seduta la commissione, con cinque voti a favore ed
un astenuto, deliberava di proporre al plenum l'elevazione di un
conflitto di attribuzione.
Tale proposta veniva in seguito approvata dall'assemblea plenaria
del C.S.M. nella seduta antimeridiana del 4 dicembre 2002.

Diritto

1. - Sull'ammissibilità del ricorso.
Il ricorso è senz'altro ammissibile, ricorrendo tutti i
requisiti previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Sotto il profilo soggettivo, è appena il caso di ricordare come
la giurisprudenza di codesta Corte sia ormai costante nel ritenere
che il C.S.M. possa essere parte - tanto attivamente, quanto
passivamente - di un conflitto di attribuzione fra poteri dello
Stato, essendo esso «l'organo direttamente investito delle funzioni
previste dall'art. 105 della Costituzione e il solo competente a
esercitarle in via definitiva e in posizione di indipendenza dei
altri poteri dello Stato, ai sensi dell'art. 37, primo comma, della
legge n. 87 del 1953» (così la sent. n. 379/1992; ma v. anche, negli
stessi termini, le sentt. nn. 419, 435 e 480/1995).
Eguale legittimazione deve pure riconoscersi, sul lato passivo,
al Ministro della giustizia, quale diretto titolare delle competenze
determinate dall'art. 110 Cost., afferenti all'organizzazione e al
funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, il cui illegittimo
esercizio determina, nel caso di specie, una menomazione delle
competenze inerenti allo status dei magistrati attribuite al C.S.M.
dall'art. 105 Cost. (in questo senso, v. la già cit. sent.
n. 379/1992, a cui adde la sent. n. 150/1981).
Sotto il profilo oggettivo, non v'è dubbio che nel caso di
specie si controverta in ordine alla «delimitazione della sfera di
attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali».
In particolare, come si è già accennato, vengono qui in questione
le competenze del Ministro della giustizia (art. 110 Cost.) in
relazione a quelle spettanti al C.S.M. (art. 105 Cost.), e
precisamente la legittimità del rifiuto del Ministro della giustizia
di dar corso ad una delibera, adottata dal Consiglio medesimo, di
conferimento di un ufficio direttivo.
2. - Nel merito: a) sulla illegittimità del rifiuto del Ministro
della giustizia di dar corso alla deliberazione del C.S.M.
2.1. - Il rifiuto del Ministro della giustizia di dar corso alla
deliberazione del C.S.M., che conferisce l'ufficio direttivo di
procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo al dott.
Adriano Galizzi, costituisce un atto lesivo delle competenze
attribuite al Consiglio medesimo dagli artt. 105, 106, 107 e 110
Cost., i quali rimettono esclusivamente a tale consesso l'adozione di
tutti i provvedimenti che attengono allo status dei magistrati e ciò
a garanzia dell'autonomia e dell'indipendenza nell'ordine
giudiziario.
Com'è noto, l'art. 17 della legge n. 195/1958 stabilisce che
«[t]utti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati, in
conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore, con decreto
del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro, ovvero,
nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro della
giustizia».
Codesta ecc.ma Corte ha già avuto modo di chiarire che, rispetto
alle deliberazioni del C.S.M., la previsione dell'intervento
ministeriale si giustifica soltanto in funzione della esternazione di
una volontà che si forma interamente ed esclusivamente all'interno
del Consiglio. Tale intervento, cioè, assolve ad una funzione
meramente integrativa dell'efficacia dell'atto, il quale, assumendo
in tal modo la forma tipica degli atti amministrativi, diviene
assoggettabile agli ordinari controlli giurisdizionali e contabili
previsti dall'ordinamento. Da ciò deriva che, ogni qualvolta il
C.S.M. adotti provvedimenti concernenti lo status di un magistrato,
«si determina un dovere giuridico a carico dell'esecutivo [e,
specificatamente, del Ministro della giustizia] di renderli
concretamente operanti mediante l'emanazione di appositi decreti che
ne adottino integralmente il contenuto»; sicchè tali provvedimenti,
«se nei confronti dei loro destinatari e dei terzi esplicano effetti
solo dalla data di emanazione dei decreti, nei rapporti invece con
gli organi esecutivi sono, dal momento stesso della loro
comunicazione a questi ultimi, produttivi della pretesa da parte
dell'organo deliberante alla loro adozione» (così la sent.
n. 44/1968, ma v. anche le sentt. nn. 168/1963 e 4/1986, tutte
richiamate, da ultimo, nella sent. n. 379/1992).
Ne consegue che il Ministro della giustizia, nel momento in cui
è chiamato a dar corso ad una deliberazione adottata dal C.S.M, non
soltanto non può vantare alcun potere di assenso alla deliberazione
stessa (giacchè il contenuto di questa rientra nella piena ed
esclusiva autonomia del Consiglio), ma neppure può esercitare su di
essa alcun sindacato di legittimità (se non, in ipotesi, nei soli
casi estremi di una vera e propria inesistenza giuridica, che nella
specie senz'altro non ricorre), dal momento che tale controllo spetta
soltanto, giusta le rispettive competenze, alla Corte dei conti (in
sede di registrazione del decreto) ed al giudice amministrativo (su
ricorso di chi vi abbia interesse) [in questo senso, in dottrina, v.
fra gli altri, P. Barile, Magistratura e Capo dello Stato, in AA.VV.,
Studi in memoria di C. Esposito I, Padova, 1978, 551; S. Bartole,
Autonomia e indipendenza dell'ordine giudiziario, Padova, 1964, 294 e
355; V. Carbone, Art. 110, in Gius. Branca (a cura di), Commentario
della Costituzione, III, Bologna-Roma, 1992, 120; L. Paladin, voce
Presidente della Repubblica, in Enc. dir., XXXV, Milano, 1988, 227;
G. Silvestri, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino,
1997, 198; G. Volpe, voce Ordinamento giudiziario, in Enc. dir., XXX,
Milano, 1980, 866].
Opinando diversamente, si riconoscerebbe al Ministro della
giustizia il potere di intervenire in un ambito (le determinazioni
concernenti lo status dei magistrati) che il costituente, attraverso
la creazione del C.S.M, ha inteso sottrarre in toto proprio
all'ingerenza dell'esecutivo.
Nel caso che ci occupa, il Ministro della giustizia pretende di
coonestare il proprio non possumus allegando pretesi motivi di
illegittimità che - quand'anche fossero fondati (ma certamente non
lo sono: v. infra) - potrebbero essere, in ipotesi, oggetto di
cognizione esclusivamente da parte dei competenti organi
giurisdizionali. Il Ministro, invece, pretende di sostituirsi - in
via preventiva - al giudice amministrativo, fino al punto di eccepire
(peraltro infondatamente: v. infra) che «non risulta dagli atti che
il detto magistrato abbia adempiuto all'obbligo - sancito a pena di
inammissibilità dalla circolare n. 8160 del 9 ottobre 1982 - di
rilasciare la dichiarazione circa eventuali situazioni di
incompatibilità all'atto della domanda volta ad ottenere il
conferimento dell'ufficio direttivo de quo!
3. - Segue: b) sulla natura giuridica del «concerto» del Ministro
della giustizia rispetto al conferimento degli uffici direttivi.
3.1. - Ma v'è di più. L'art. 11, comma 3, della legge 24 marzo
1958, n. 195, stabilisce che sul conferimento degli uffici direttivi
il C.S.M. «delibera su proposta, formulata di concerto col Ministro
per la grazia e giustizia [ora: Ministro della giustizia], di una
commissione formata dei sei dei suoi componenti, di cui quattro
eletti dai magistrati e due eletti del Parlamento».
Non v'è alcun dubbio che il conferimento di un ufficio direttivo
ad un magistrato costituisce un atto di «assegnazione» di
quest'ultimo a quell'ufficio. Non di rado, peraltro, ed è
esattamente ciò che accade nel caso che ci occupa, tale conferimento
si configura anche come un «trasferimento» e come una «promozione».
Ci si trova in presenza, dunque, di un provvedimento che
incontestabilmente incide sullo status del magistrato e che pertanto,
in forza dell'art. 105 Cost., spetta esclusivamente al C.S.M.
«Le garanzie costituzionali predisposte per la tutela dello
status d'indipendenza del magistrati e dell'ordine giudiziario - ha
sancito a chiare lettere codesta ecc.ma Corte - ricomprendono nel
proprio ambito di applicazione [...] anche la nomina dei magistrati
negli uffici direttivi. E, invero, il conferimento di tali uffici,
non soltanto incide sullo status dei magistrati, poichè concorre a
connotare la loro posizione nell'ambito dell'ordinamento giudiziario
attraverso la titolarità di poteri specifici concernenti, fra
l'altro, le proposte di formazione delle tabelle, l'assegnazione
degli affari e, in genere, la «amministrazione della giurisdizione»
ma comporta altresì una connessione con l'assegnazione delle
funzioni e il trasferimento dei giudici, che, a norma dell'art. 105
della Costituzione, spettano in via esclusiva al Consiglio superiore
della magistratura (così sent. n. 379/1992, ma v. anche sent.
n. 72/1991).
Ne consegue che il concerto ministeriale previsto dalla
disposizione legislativa poc'anzi richiamata in tanto può ritenersi
costituzionalmente legittimo, in quanto non sottenda in alcun modo un
intervento suscettibile di limitare la piena autonomia del C.S.M.:
un'autonomia che - giova ricordarlo - non è fine a se stessa, ma è
strumentale alla necessaria indipendenza della magistratura (art. 104
Cost.).
Ciò è tanto vero che codesta «Corte ha più volte escluso la
conformità a Costituzione di interventi ministeriali di carattere
determinante sulle decisioni di competenza del Consiglio superiore»
(così, di nuovo, sent. n. 379/1992).
In particolare, chiamata a pronunciarsi su un conflitto di
attribuzione del tutto analogo a quello che è oggetto della presente
controversia, codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare che il
modulo procedimentale del concerto comporta che la relativa attività
debba essere svolta nel rispetto del principio costituzionale di
leale cooperazione fra il Ministro della giustizia ed il C.S.M. (in
questo senso, v. già la sent. n. 168/1963). Ciò significa che la
commissione del C.S.M. «competente a formulare le proposte di
conferimento degli incarichi direttivi non può inoltrare le proprie
designazioni al plenum del Consiglio medesimo se non dopo aver svolto
una seria e approfondita opera di concertazione diretta al fine sopra
indicato. E, poichè tale attività inerisce a un procedimento
comportante il concorso di organi o soggetti distinti nell'esercizio
di una funzione pubblica di rilievo costituzionale - i quali pertanto
[...] sono tenuti a comportarsi secondo i principi della correttezza
nei loro rapporti reciproci e nel rispetto sostanziale dell'altrui
autonomo ruolo - e poichè [...] in base agli artt. 105 e 110 della
Costituzione, tra Consiglio superiore e Ministro della giustizia
sussiste, pur nella salvaguardia delle reciproche competenze, un
dovere specifico di collaborazione, il modulo procedimentale del
concerto [...] comporta che la relativa attività debba essere svolta
nel pieno rispetto del principio costituzionale di leale
cooperazione». Ed invero, il concerto del Ministro della giustizia
sulla proposta della commissione per gli incarichi direttivi coincide
«non già con un atto sostanziale di assenso o di veto ma con
un'attività di concertazione finalizzata alla formulazione di una
proposta comune». In altre parole, esso «implica un vincolo di
metodo, non già di risultato. Ciò significa, innanzitutto, che,
anche se al termine della loro attività di concertazione non
perverranno in concreto a una proposta unitaria, la commissione e il
Ministro sono tenuti a porre in essere una discussione e un confronto
realmente orientati al superiore interesse pubblico di operare - a
seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente svolto,
di tutti gli elementi ai fini della copertura di quel determinato
incarico direttivo - la scelta più idonea. Oltre a dover essere
effettive e obiettivamente finalizzate all'interesse pubblico
indicato, la discussione e il confronto tra la commissione e il
Ministro devono metodologicamente svolgersi in base al principio di
leale cooperazione e, in particolare, in base ai paradigmi e alle
regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto
dell'altrui autonomia» (così sent. n. 379/1992, 1/21/2 6 e 7 della
motivazione in diritto).
3.2. - Tutto ciò premesso, non appare seriamente contestabile
che, nel caso di specie, un siffatto dovere di leale collaborazione
sia stato pienamente e correttamente adempiuto dal C.S.M. con la
conseguenza che il rifiuto opposto dal Ministro della giustizia deve
ritenersi invasivo delle attribuzioni costituzionali del C.S.M.
Come si è già esposto in narrativa, il rifiuto in questione
viene espressamente motivato con la circostanza che il dott. Adriano
Galizzi è fratello del dott. Paolo Maria Galizzi, il quale
attualmente ricopre l'ufficio di Presidente di sezione del Tribunale
di Bergamo. Ciò determinerebbe - sempre ad avviso del Ministro - il
ricorrere della causa di incompatibilità prevista dall'art. 19 del
r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, in forza del quale i magistrati che
hanno tra loro vincoli di parentela o di affinità fino al terzo
grado non possono far parte della stessa corte, dello stesso
tribunale o dello stesso ufficio giudiziario.
Sennonchè, deve anzitutto rilevarsi che tale causa di
incompatibilità - per espressa previsione legislativa - non è
affatto inderogabile. Per vero, il secondo comma del medesimo art. 19
prevede che essa non operi quando, a giudizio, del Consiglio
Superiore della Magistratura (v. art. 65 del d.P.R. 16 settembre
1958, n. 916), «per il numero dei componenti il collegio o l'ufficio
giudiziario, sia da escludere qualsiasi intralcio al regolare
andamento del servizio» (a meno che non ricorra l'ipotesi - questa si
inderogabile - di cui al terzo comma dell'art. 19: ma non è questo
il caso).
Alla luce di tale previsione, la quinta commissione del C.S.M. ha
per l'appunto ritenuto di dover escludere che il vincolo di parentela
sussistente fra i dottori Adriano e Paolo Maria Galizzi potesse in
qualche modo pregiudicare il regolare funzionamento della Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Bergamo.
Si tratta - come risulta de plano da quanto esposto in narrativa
- di una valutazione che non ignora affatto i rilievi del Ministro,
ma che, al contrario, si basa su una puntuale e completa attività
istruttoria, compiuta anche a seguito di tali rilievi, e che - per di
più - è del tutto coerente con la prassi costantemente osservata in
materia dal C.S.M.
Per vero, a seguito dei primi rilievi formulati dal Ministro
nella nota del 24 gennaio 2002, la quinta commissione - in attuazione
di quanto previsto dal punto 2.2 della circolare 9 ottobre 1982,
n. 8160 (doc. n. 7, cit.) - deliberava di richiedere al Presidente
del Tribunale di Bergamo un motivato e specifico parere circa
l'eventuale sussistenza di intralci al regolare andamento del
servizio che possano derivare dalla presenza del vincolo di parentela
fra il proposto, dott. Adriano Galizzi e suo fratello dott. Paolo
Maria Galizzi, presidente di sezione presso il Tribunale di Bergamo.
Nel frattempo, peraltro, era giunta al C.S.M. una lettera con la
quale il dott. Adriano Galizzi assumeva formalmente l'impegno ad
eliminare, in caso di nomina, «ogni possibile incompatibilità con le
funzioni esercitate dal proprio fratello» confermando in via
permanente ed irrevocabile la delega per tutti i pareri e gli
interventi in affari civili ai due sostituti, esattamente come aveva
fatto il precedente Procuratore della Repubblica dott. Giorgio
Brignoli. Una soluzione, questa, che lo stesso Presidente del
Tribunale di Bergamo, in risposta alla richiesta di parere formulata
dal C.S.M., aveva ritenuto tale da escludere ogni possibile
disfunzione degli uffici giudiziari di quella città. D'altra parte,
già in passato analoga situazioni di incompatibilità, ex art. 19
ord. giud., tra i fratelli Galizzi era giunta all'esame del C.S.M. ed
era stata espressamente esclusa dal plenum (v. il già cit. doc.
n. 10).
Sotto quest'ultimo profilo, deve inoltre evidenziarsi come la
scelta in questione sia perfettamente conforme ad un orientamento
costante del C.S.M., il quale - anche sulla scorta di quanto più
volte ribadito dal giudice amministrativo - ha sempre ritenuto che la
ricorrenza delle cause di incompatibilità ex artt. 18 e 19 ord.
giud. (le quali, avendo natura eccezionale, sono di stretta
interpretazione) dev'essere accertata e valutata (non già in
astratto e formalisticamente, bensi) in concreto avendo riguardo al
fatto che esse mirano a tutelare (non già un'astratta legalità, ma)
l'imparzialità e la credibilità della funzione giudiziaria. A
deporre univocamente in questo senso sono sia le circolari adottate
dal C.S.M. il 9 ottobre 1982, n. 8160 (doc. n. 7, cit.), ed il
19 luglio 1985, n. 6750 (doc. n. 19, cit.), sia la cospicua
«giurisprudenza» in materia dello stesso Consiglio Superiore [si
vedano, a titolo puramente esemplificativo, le deliberazioni del
plenum del 23 giugno 1999 (doc. n. 27), del 17 novembre 1999 (doc.
n. 28), del 12 gennaio 2000 (doc. n. 29), del 23 febbraio 2000 (doc.
n. 30), del 9 febbraio 2000 (doc. n. 31), del 22 marzo 2000 (doc.
n. 32), del 5 aprile 2000 (doc. n. 33), del 12 aprile 2000 (doc.
n. 34), del 19 aprile 2000 (doc. n. 35), del 10 maggio 2000 (doc.
n. 36), del 31 maggio 2000 (doc. n. 37), del 7 giugno 2000 (doc.
n. 38), del 10 maggio 2001 (doc. n. 39), del 12 giugno 2002 (doc.
n. 40), del 3 luglio 2002 (doc. n. 41), del 17 luglio 2002 (doc.
n. 42) e del 24 luglio 2002 (doc. n. 43)].
3.3. - Ciò non di meno, con la nota del 16 maggio 2002, il
Ministro della giustizia - senza tener minimamente conto di tutto
questo - ha ritenuto di dover continuare a negare il proprio
concerto, adducendo, peraltro, profili in parte diversi da quelli che
erano stati oggetto della nota precedente.
In particolare, in Ministro ha osservato che la situazione di
incompatibilità «non parrebbe superata neanche alla luce delle
precisazioni ed osservazioni svolte in sede di nuova proposta. E,
invero, non risulta dagli atti che il detto magistrato abbia
adempiuto all'obbligo - sancito a pena di inammissibilità dalla
circolare n. 8160 del 9 ottobre 1982 - di rilasciare la dichiarazione
circa eventuali situazioni di incompatibilità all'atto della domanda
volta ad ottenere il conferimento dell'ufficio direttivo de quo.
L'attuale esercizio delle funzioni di presidente di sezione del
Tribunale di Bergamo da parte di entrambi i fratelli Galizzi, a
seguito di pregressa situazione di incompatibilità prospettata e
superata, ai sensi dell'art. 19, comma 2, ord. giud., non parrebbe
sufficiente ad esimere l'attuale aspirante dall'osservanza
dell'obbligo sopra ricordato mediante reiterazione della
dichiarazione sia che si abbia riguardo al tenore letterale della
disposizione che alla differenza sostanziale, con riferimento al
regolare andamento del servizio, tra l'attuale concomitante
esercizio, nella stessa sede, di funzioni giudicanti semidirettive e
quello, che il conferimento di cui trattasi comporterebbe, di
funzioni direttive requirenti da parte del dott. Adriano Galizzi e di
funzioni semidirettive giudicanti da parte del dott. Paolo Maria
Galizzi, presidente di sezione civile. Nè può sottacersi che con la
soluzione prospettata si verrebbe a creare un rapporto di gerarchia
improprio fra procuratore capo e sostituti, due dei quali si
troverebbero a trattare, con delega permanente e irrevocabile, gli
affari di natura civile senza possibilità di direttive da parte del
dirigente dell'ufficio. Tenuto conto che dall'esame delle tabelle
degli uffici del Tribunale di Bergamo si desume che la gran parte
delle materie assegnate alla prima sezione civile, presieduta dal
fratello del dott. Adriano Galizzi, dott. Paolo Maria, richiedono
l'intervento del p.m. non può sfuggire la situazione di disagio in
cui si troverebbe ad operare l'ufficio di procura, privato della
possibilità di coordinamento e di direttive da parte del vertice in
materie, quali quella fallimentare e la volontaria giurisdizione,
oltremodo delicate. Nè detti ostacoli parrebbero agevolmente
rimuovibili con l'intervento dell'unico procuratore aggiunto a meno
di non voler ipotizzare, nella sostanza, due figure dirigenziali,
l'una per il carico di lavoro dell'ufficio collegato alle competenze
del fratello del dott. Adriano Galizzi e l'altra, ossia il
procuratore capo, per le residue materie».
Sennonchè, si tratta, all'evidenza, di rilievi tanto infondati
quanto pretestuosi.
Al di là del fatto che - come si è già osservato supra - non
compete al Ministro della giustizia sindacare in via preventiva la
legittimità delle deliberazioni assunte dal C.S.M., ciò che qui
mette conto di evidenziare è che - come puntualmente replicato dalla
quinta commissione nella seduta del 23 maggio 2002 - la dichiarazione
di incompatibilità non costituisce una condizione di ammissibilità
della domanda, bensì soltanto un elemento di valutazione della
candidatura. Per vero il punto 6.5 della circolare 19 luglio 1985,
n. 6750, prevede che «La commissione per il conferimento degli
incarichi direttamente deve ritrasmettere agli interessati le domande
di conferimento di incarico non corredate della "dichiarazione di
incompatibilita'"»; e ciò - evidentemente - proprio al fine di
consentire la necessaria integrazione delle domande stesse da parte
dei candidati.
Per il resto, non v'è alcun dubbio che l'impegno formalmente
assunto dal dott. Adriano Galizzi a non trattare direttamente gli
affari civili della Procura della Repubblica sia tale da rimuovere,
in concreto, la pretesa situazione d'incompatibilità col fratello
Paolo Maria, senza tuttavia spogliarlo delle sue prerogative di
dirigente dell'ufficio, conservando egli sempre il potere di
sostituire, ove fosse necessario, i due sostituti attualmente addetti
a quel settore, e senza compromettere in alcun modo il regolare
funzionamento dell'ufficio, anche in considerazione del fatto che,
nel nostro ordinamento, i casi di intervento obbligatorio del
pubblico ministero nel processo civile - ex art. 70 c.p.c. - sono
molto pochi e, rispetto all'attività complessiva del relativo
ufficio, rivestono un carattere del tutto marginale.
D'altro canto, va da sè che, ove il dott. Adriano Galizzi, una
volta nominato procuratore, non dovesse tener fede all'impegno
assunto di non trattare personalmente gli affari civili o dovesse
effettuare indebite pressioni sui sostituti procuratori della
Repubblica delegati agli affari civili, egli potrebbe essere in ogni
caso sanzionato disciplinatamente e trasferito ad altra sede,
eventualmente proprio su iniziativa del Ministro della giustizia
(art. 107, comma 2, Cost.).
In conclusione, a causa dell'ostinato rifiuto opposto dal
Ministro alla nomina del dott. Adriano Galizzi, e nonostante i
reiterati tentativi del C.S.M. di addivenire comunque ad una
soluzione comune (tentativi comprovati anche dall'intervento
personale presso il Ministro ad opera del vicepresidente Rognoni: v.
doc. n. 23, cit.), l'ufficio di Procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bergamo è ormai vacante da oltre un anno (e
precisamente dal 27 giugno 2001).
A questo riguardo, non si può non ricordare come codesta ecc.ma
Corte, nel sancire l'esigenza che i rapporti fra il Ministro della
giustizia ed il C.S.M. siano improntati al principio di leale
collaborazione, abbia comunque evidenziato la necessità che il
confronto dialettico fra le due autorità si esaurisca «in tempi
ragionevolmente brevi» al fine di non compromettere il superiore
interesse al regolare funzionamento dei servizi giudiziari e come, in
caso di perduranti divergenze, «spetterà al plenum del Consiglio
superiore la deliberazione sull'incarico da conferire in relazione
alla proposta della commissione competente e alle eventuali diverse
indicazioni del Ministro» (così sent. n. 379/1992; in dottrina, cfr.
A. Cariola, A proposito della sentenza sul conflitto di attribuzione
tra C.S.M. e Ministro Guardasigilli: questione giuridicizzata ma non
spoliticizzata, in giur. cost., 1992, 3057).
3.4. - Alla luce di quanto si è fin qui esposto, appare evidente
come il rifiuto del Ministro non trovi alcun fondamento nè nella
Costituzione, nè nella legge, nè nelle circolari e nella prassi
costante del C.S.M.
Peraltro, la gravità e la illegittimità del rifiuto opposto dal
Ministro appare, nel caso di specie, tanto più evidente, ove si
consideri che, essendo soltanto due i candidati reputati idonei
all'ufficio di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di
Bergamo (Adriano Galizzi e Armando Grasso), l'assenso del concerto
ministeriale a favore di uno solo di essi impedisce al C.S.M. di
nominare il candidato che il Consiglio stesso reputa più adatto a
ricoprire quell'ufficio, imponendogli, per contro, di nominare
proprio il candidato «gradito» al Ministro. Con la conseguenza che
quest'ultimo, in definitiva, finisce inammissibilmente con
l'esercitare un vero e proprio potere di codecisione sul conferimento
di un incarico direttivo. Potere che, alla luce della Costituzione (e
della stessa legge ordinaria), deve senz'altro escludersi.

P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte - previa declaratoria di
ammissibilità del conflitto - voglia dichiarare che non spetta al
Ministro della giustizia il potere di rifiutare di dar corso alla
deliberazione del Consiglio superiore della magistratura che
conferisce l'ufficio direttivo di procuratore della Repubblica presso
il Tribunale di Bergamo al dott. Adriano Galizzi.
Roma, 23 gennaio 2003
Prof. avv. Alessandro Pace
03C0507