1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 14-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 novembre 2020
Ordinanza del 27 novembre 2020 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Lo Re Mario e altri contro Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Impiego pubblico - Personale dell'Amministrazione degli affari esteri in servizio all'estero - Indennita' di amministrazione - Previsione che l'art. 170 del d.P.R. n. 18 del 1967 si interpreta nel senso che il trattamento economico complessivo non include ne' l'indennita' di amministrazione ne' l'indennita' integrativa speciale e che durante il periodo di servizio all'estero possono esser corrisposte soltanto le indennita' di cui al medesimo d.P.R. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1-bis. (21C00079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 14-4-2021)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE


Sezione Lavoro

composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Amelia Torrice - Presidente;
dott. Annalisa Di Paolantonio - consigliere;
dott. Caterina Marotta - consigliere;
dott. Irene Tricomi - consigliere;
dott. Francesca Spena - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
27755-2014 proposto da:
Lo Re Mario, Mastrostefano Giovanni, Mauriello Maria Pia,
Maurizi Lorenzo, Meneghello Alessandro, Muscatello Nicola, Paparone
Mario, Patti Carmela, Trombi Moriam Lucia, Vingelli Angelo Raffaele,
tutti elettivamente domiciliati in Roma, Salita di San Nicola da
Tolentino 1/B, presso lo studio dell'avvocato Domenico Naso, che li
rappresenta e difende; - ricorrenti;
contro Ministero degli affari esteri e della cooperazione
internazionale, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici
domicilia ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12; -
controricorrente;
avverso la sentenza n. 3308/2014 della Corte d'Appello di Roma,
depositata il 23 maggio 2014 R.G.N. 7629/2011;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
29 settembre 2020 dal Consigliere dott. Francesca Spena;
udito il pubblico ministero in persona del Sostituto procuratore
generale dott. Alessandro Cimmino che ha concluso per il rigetto del
ricorso;
udito l'avvocato Domenico Naso;

Rilevato

1. con sentenza del 23 maggio 2014, n. 3308, la Corte d'Appello
di Roma, in riforma della sentenza del Tribunale della stessa sede,
rigettava la domanda proposta da Mario Lo Re ed altri litisconsorti -
tutti dipendenti del Ministero degli affari esteri (in prosieguo:
MAE) in servizio presso sedi estere - per il pagamento della
«indennità di amministrazione», non corrisposta dal MAE perchè
ritenuta incumulabile con la «indennità di servizio all'estero».
2. La Corte territoriale osservava che la vicenda di causa era
stata risolta dall'art. 1-bis del decreto-legge n. 138/2011,
convertito in legge n. 148/2001, norma di interpretazione autentica
dell'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio
1967, n. 18; la norma aveva chiarito che il trattamento economico
complessivo spettante al personale dell'amministrazione degli affari
esteri nel periodo di servizio all'estero non includeva l'indennità
di amministrazione (nè la indennità integrativa speciale).
3. Riteneva, inoltre, che, in ogni caso, la pretesa era infondata
anche a voler prescindere dalla disposizione interpretativa perchè
l'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967,
nell'attribuire al personale del MAE in servizio all'estero
l'indennità di servizio estero, precisava che nessun'altra
indennità ordinaria e straordinaria - poteva essere concessa al
personale, a qualsiasi titolo, in relazione al servizio prestato
all'estero.
4. Hanno proposto ricorso per La Cassazione della sentenza i
litisconsorti in epigrafe indicati, articolato in sette motivi, cui
ha resistito il MAE con controricorso.
5. La causa è stata discussa alla pubblica udienza del 29
settembre 2020, a seguito di rinvio dalla precedente trattazione
camerale. Le parti hanno depositato memorie.

Considerato

Sintesi dei motivi
Le parti ricorrenti hanno dedotto:
6. Con il primo motivo di ricorso, la violazione e falsa
applicazione dell'art. 1-bis del decreto-legge n. 138/2001,
convertito nella legge n. 148/2001 e dell'art. 170 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967, assumendo la natura
innovativa della disposizione del suddetto art. 1-bis e, dunque, la
sua inapplicabilità ratione temporis alla fattispecie di causa.
7. Con i motivi dal secondo al quinto, la incostituzionalità
dell'art. 1-bis 13 agosto 2011 n. 138, inserito dall'art. 1, comma 1
della legge di conversione 14 settembre 2011 n. 148 - ove invece
inteso come norma di interpretazione autentica - per contrasto: con
l'articolo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali in relazione agli articoli
10, primo comma e 117, primo comma della Costituzione (motivi secondo
e terzo); con l'art. 1 del protocollo I addizionale alla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, sempre in relazione agli articoli 10, primo comma e
117, primo comma, della Costituzione (quarto motivo); con gli
articoli 101, 102, 104 Costituzione; con gli articoli 3 e 36
Costituzione (quinto motivo).
8. Con il sesto ed il settimo motivo i ricorrenti hanno censurato
la sentenza impugnata per violazione delle norme collettive del
comparto ministeri (articoli 29 e 34 C.C.N.L. 1994/1997; articoli 28
e 33 C.C.N.L. 1998/2001; C.C.N.L. integrativo 1998/2001 - biennio
economico 2000/2001); si evidenzia la natura retributiva della
«indennità di amministrazione» per sostenere la sua cumulabilità
con la «indennità di servizio all'estero», sul rilievo che questi
ultima non avrebbe carattere retributivo ma funzione compensativa
degli oneri economici sostenuti per il servizio all'estero.
9. II Collegio ritiene che la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalle parti ricorrenti sia ammissibile -
(essa è relativa alla disposizione di una legge dello Stato che
disciplina la controversia su cui Collegio è chiamato a decidere,
censurata per violazione di specifiche norme della Costituzione) -
rilevante e non manifestamente infondata.
Sulla rilevanza
La verifica di rilevanza conduce ad un esito positivo.
10. Sotto tale profilo va sperimentata la possibilità di
risolvere la controversia senza tener conto del censurato art. 1-bis
del decreto-legge n. 138/2011, considerando la norma come
non-retroattiva; in questo senso andrebbe accolto il primo motivo del
ricorso in cassazione.
11. Tuttavia il Collegio non ritiene possa dubitarsi della natura
di norma retroattiva dell'art. 1-bis del decreto-legge 13 agosto 2011
n. 138, avuto riguardo al chiaro ed inequivoco dettato letterale.
12. La retroattività deriva, infatti, inevitabilmente dalla sua
auto-qualificazione come interpretazione autentica dell'art. 170 del
decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18.
13. La norma, per quanto testualmente disposto, si salda al testo
originario dell'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 18/1957, offrendone un preciso significato.
14. Non può esserne allora predicata la natura non retroattiva,
in contrasto con il dato letterale.
15. Pertanto, il Collegio per decidere la causa dovrà applicare
la disposizione censurata e l'applicabilità della disposizione è
sufficiente a radicare la rilevanza delle questioni proposte
(sentenza Corte costituzionale n. 174 del 2016, punto 2.1. del
Considerato in diritto, Corte costituzionale n. 174/2019, punto 2.1
del Considerato in diritto).
16. Va osservato, inoltre, che nella prospettiva di un più
diffuso accesso al sindacato di costituzionalità (Corte
costituzionale n. 77 del 2018, punto 8. del Considerato in diritto) e
di una più efficace garanzia della conformità della legislazione
aila Carta fondamentale, il presupposto della rilevanza non si
identifica nell'utilità concreta di cui le parti in causa potrebbero
beneficiare (sentenza n. 20 del 2018, punto 2, del Considerato in
diritto).
17. Nell'ipotesi di accoglimento delle questioni, del resto,
questo giudice remittente non sarà chiamato a fare applicazione di
una normativa che predetermina l'esito della lite ma dovrà decidere
secondo una diversa regola di giudizio, che attingerà da una
ricostruzione sistematica della complessiva disciplina di
riferimento.
18. La dichiarazione di illegittimità costituzionale,
quand'anche non conducesse a conclusioni diverse da quelle recepite
dalle disposizioni censurate, influirebbe sul percorso argomentativo
che questa Corte dovrà intraprendere per dirimere la controversia;
dunque, anche da questo punto di vista trova conferma la rilevanza
del dubbio di costituzionalità prospettato.
Sulla non manifesta infondatezza.
La verifica della non manifesta infondatezza conduce ad un esito
positivo.
19. Va in primo luogo segnalato che questa Corte, con ordinanza
del 17 dicembre 2019, n. 33395, non ha dato seguito alla questione di
costituzionalità della medesima disposizione oggi censurata (in
quella sede sollevata sotto il profilo della violazione degli
articoli 3, 24, 101, 104, 113 della Costituzione) nella parte in cui
si riferisce alla «indennità integrativa speciale».
20. Le conclusioni ivi raggiunte non sono, tuttavia, riferibili
alla disciplina dettata dall'art. 1-bis del decreto-legge n. 138/2011
in ordine alla «indennità di amministrazione».
21. L'ordinanza n. 33395/2010 si è confrontata con un
emolumento, l'indennità integrativa speciale, già noto all'epoca di
entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n.
18/1967 (in quanto istituito dalla legge n. 324/59) e con un dubbio
interpretativo nascente, a distanza di vari decenni, da due fatti
storici sopravvenuti: il conglobamento della indennità integrativa
speciale nella voce «stipendio» disposto dal C.C.N.L. Ministeri del
12 giugno 2003, che contemplava una disciplina specifica per il
personale in servizio all'estero; la mancanza di una analoga
disciplina specifica nella contrattazione del comparto successiva a
quel contratto.
22. Nel giudizio in esame la disciplina del decreto del
Presidente della Repubblica n. 18/1967, articoli 170 e 171, e della
contrattazione collettiva dà luogo a conclusioni opposte.
23. Per comprendere le ragioni del dubbio di costituzionalità,
è necessario ricostruire preliminarmente il quadro normativo,
contrattuale e giurisprudenziale in cui esso si inserisce.
24. Giova ricordare che ai sensi dell'art. 45, comma 5, decreto
legislativo n. 165/2001 le funzioni e i relativi trattamenti
economici accessori del personale non diplomatico del Ministero degli
affari esteri, per i servizi che si prestano all'estero, sono
disciplinati, limitatamente al periodo di servizio ivi prestato,
dalle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18, e successive modificazioni ed integrazioni
nonchè dalle altre pertinenti normative di settore del Ministero
degli affari esteri.
25. Da qui la sopravvivenza, nel regime del pubblico impiego
privatizzato, del decreto del Presidente n. 18/1967, il cui art. 170,
norma oggetto della interpretazione autentica, dispone:
«Il personale dell'amministrazione degli affari esteri, oltre
allo stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo
previsti per l'interno, compresa l'eventuale indennità o
retribuzione di posizione nella misura minima prevista dalle
disposizioni applicabili, tranne che per tali assegni sia
diversamente disposto, percepisce, quando è in servizio presso le
rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari di prima
categoria, l'indennità di servizio all'estero, stabilita per il
posto di organico che occupa, nonchè le altre competenze
eventualmente spettanti in base alle disposizioni del presente
decreto.
Nessun'altra indennità ordinaria e straordinaria può essere
concessa, a qualsiasi titolo, al personale suddetto in relazione al
servizio prestato all'estero in aggiunta al trattamento previsto dal
presente decreto».
26. Anteriormente alla emanazione della norma di interpretazione
autentica era insorto un contenzioso seriale, proposto da molti
dipendenti del MAE, contenzioso nel quale si inserisce il presente
giudizio, sulla cumulabilità della «indennità di amministrazione»
con la suddetta «indennità di servizio all'estero».
27. Si trattava - e si tratta oggi - di stabilire se la
indennità di amministrazione rientri tra gli «assegni di carattere
fisso e continuativo», posti in cumulo con la indennità di servizio
all'estero ( comma 1 del citato art. 170) ovvero tra le «altre
indennita'», la cui concessione è esclusa (comma 2 del medesimo
articolo).
28. Da qui la rilevanza della disciplina di fonte negoziale
collettiva.
29. L'indennità di amministrazione è stata istituita con il
primo C.C.N.L. del Comparto Ministeri (1994/1997) in attuazione
dell'art. 72, comma 2, decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
30. La norma disponeva la abrogazione, contestualmente alla
sottoscrizione dei primi contratti collettivi, delle disposizioni che
prevedevano trattamenti economici accessori, comunque denominati, a
favore dei dipendenti pubblici; delegava, tuttavia, i contratti
collettivi a fare comunque salvi «i trattamenti economici
Fondamentali ed accessori in godimento aventi natura retributiva
ordinaria o corrisposti con carattere di generalità per ciascuna
amministrazione o ente».
31. Nella prima tornata contrattuale, il C.C.N.L. del Comparto
Ministeri del 16 maggio 1995 - art. 29 (struttura della retribuzione)
e art. 34, comma due, (disciplina della retribuzione accessoria) - ha
rinviato all'allegato B per individuazione, attraverso tabelle di
retribuzione accessoria, delle quote di retribuzione accessoria in
atto presso le singole amministrazioni, negli importi corrisposti
nell'anno 1993, conservate a seguito della contrattualizzazione (in
applicazione del suddetto art. 72 del decreto legislativo n. 29/1993)
perchè aventi carattere di generalità e di continuità in base alla
disciplina allora vigente (art. 34, comma 2, lettera a del C.C.N.L.);
le quote di retribuzione accessoria all'epoca corrisposte non aventi
carattere di generalità e continuità avrebbero, invece, alimentato
il Fondo per la produttività collettiva delle singole
amministrazioni (art. 34, comma 2, lettera b del C.C.N.L.).
32. L'indennità di amministrazione nasce, dunque, come
indennità che conserva nell'impiego privatizzato i trattamenti
accessori corrisposti ai dipendenti ministeriali nel regime
pubblicistico con carattere di generalità e continuità.
33. Nell'allegato B, tabella I, si precisava trattarsi di
indennità corrisposta, di norma, nelle medesime fattispecie in cui
viene erogato lo stipendio tabellare: ridotta, pertanto, pro quota in
caso di part-time orizzontale ed al 50% in caso di sospensione
cautelare per procedimento disciplinare; erogata per intero in caso
di ferie, permessi retribuiti, maternità, assenze per malattia,
sospensione cautelare per procedimento penale, permessi, distacchi ed
aspettative sindacali.
34. Nella seconda tornata contrattuale, l'art. 28 C.C.N.L. del 16
febbraio 1999 ha definito la struttura della retribuzione senza
distinguere il trattamento fondamentale da quello accessorio,
comprendendovi la indennità di amministrazione, di cui al successivo
art. 33; detto art. 33 ha previsto un aumento degli importi della
indennità di amministrazione, allo scopo di favorire il processo di
perequazione delle retribuzioni complessivamente spettanti al
personale del comparto.
L'art. 17, comma 11, del C.C.N.L. integrativo del C.C.N.L.
1998/2001 ha poi aggiunto all'art. 33 un comma 3, a tenore del quale
l'indennità di amministrazione «è corrisposta per dodici
mensilità, ha carattere di generalità ed ha natura fissa e
ricorrente».
35. Venendo al terzo quadriennio, l'art. 22 C.C.N.L. 2002/2005 ha
previsto ulteriori incrementi dell'indennità d'amministrazione «allo
scopo di favorire procedimento di perequazione delle retribuzioni
complessivamente spettanti al personale del computo», rinviando alle
Tabelle C e D; nelle richiamate tabelle vengono fissati gli
incrementi mensili dell'indennità di amministrazione, distinti per
Ministeri, con la precisazione che detti incrementi valgono per
dodici mensilità.
36. Nel quadriennio 2006/2009, il C.C.N.L. comparto Ministeri del
14 settembre 2007 si è occupato della indennità di amministrazione
all'art. 31, con il fine di eliminare differenze tra le indennità
corrisposte al personale in servizio presso la medesima
amministrazione nonchè di ridurre le differenze esistenti tra i
valori dell'indennità di amministrazione presenti nel comparto.
37. Sin qui le disposizioni collettive rilevanti in causa, in
ragione del blocco della contrattazione disposto da decreto-legge n.
78 del 2010 e dal decreto-legge n. 98 del 2011.
38. Può conclusivamente affermarsi che l'indennità di
amministrazione è una voce della retribuzione accessoria corrisposta
in tutte le amministrazioni dell'ex comparto Ministeri, seppure con
importi diversi da amministrazione ad amministrazione, non essendosi
portato a compimento, a tutt'oggi, il dichiarato intento perequativo;
essa è fissa nell'ammontare in relazione a ciascuna posizione di
inquadramento, viene corrisposta continuativamente per dodici
mensilità, ha carattere di generalità.
39. In tal senso si sono pronunciate le Sezioni unite di questa
Corte nella sentenza 13 luglio 2005, n. 14698, rilevando come
«Secondo l'art. 33, comma 3 del C.C.N.L. 1998/2001, come modificato
dall'art. 17, comma 11 del contratto integrativo, la indennità di
amministrazione viene corrisposta per dodici mensilità, ha carattere
di generalità e natura fissa, e ricorrente...». La natura della
indennità di amministrazione nei termini ricostruiti dalle Sezioni
Uniti è stata reiteratamente ribadita dalla sezione lavoro di questa
Corte (Cass. numeri 18196/2017; 22612/2015; 9313/2011; 11814/2008,
5118/2008, 2355/2007, 19564/2006).
40. Invece la «indennità di servizio all'estero», sempre per
giurisprudenza di questa Corte (Cass. numeri 14112/7016; 6039/2018;
27345/2019) non ha natura retributiva, in quanto finalizzata a
sopperire ai maggiori costi che gravano sul dipendente in conseguenza
della permanenza all'estero.
41. Nei precedenti citati, qui condivisi, si è osservato che la
natura non retributiva della indennità di servizio estero è
affermata con chiarezza dal decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18, art. 171, comma 1 ed è ribadita dai commi
successivi; in particolare, la misura della indennità, nelle diverse
sedi, deve essere commisurata al costo della vita ed alle sue
variazioni (comma 3, n. 1) nonchè alle necessità di rappresentanza
derivanti dalle funzioni esercitate, alle particolari condizioni
locali, al costo degli alloggi, del personale domestico e dei
servizi, al corso dei cambi (comma 3, n. 2).
42. Da quanto sin qui esposto deriverebbe la fondatezza delle
argomentazioni spese dai dipendenti del MAE nei motivi sesto e
settimo del ricorso in cassazione, comunque autonomamente non
decisive a fronte del sopravvenuto quadro normativo.
43. Ed invero, dopo la definizione nel primo grado dell'odierno
giudizio, è intervenuto il censurato art. 1-bis del decreto-legge n.
138/2011 così formulato:
«L'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica 5
gennaio 1967, n. 18, si interpreta nel senso che:
a) il trattamento economico complessivamente spettante al
personale dell'amministrazione degli affari esteri nel periodo di
servizio all'estero, anche con riferimento a «stipendio» e «assegni
di carattere fisso e continuativo previsti per l'interno», non
include nè l'indennità di amministrazione nè l'indennità
integrativa speciale;
b) durante il periodo di servizio all'estero al suddetto
personale possono essere attribuite soltanto le indennità previste
dal decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18.».
44. Il piano di valutazione della sollevata questione di
legittimità costituzionale non sarà l'indagine circa il carattere
effettivamente interpretativo ovvero innovativo con efficacia
retroattiva della norma sospettata di illegittimità - essendo sul
piano costituzionale consentita la emanazione di leggi retroattive
anche innovative (fuori dall'ambito coperto dall'art. 25 della
Costituzione) - ma piuttosto la verifica del se la retroattività
della legge, quale discende dal suo tenore letterale, trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e sia, altresì,
sostenuta da adeguati motivi di interesse generale, si da
rappresentare un puntuale bilanciamento tra le ragioni della sua
emanazione ed i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente
lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata (sentenza Corte
costituzionale n. 170 del 2013, che riassume sul tema le costanti
indicazioni di principio espresse dalla Corte).
45. Tanto premesso, il primo dubbio di legittimità
costituzionale dell'art. 1-bis decreto-legge n. 138/2011 attiene alla
violazione del parametro della ragionevolezza, di cui all'art. 3,
primo comma, della Costituzione.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale
sentenza n. 108/2019 e giurisprudenza ivi citata), in caso di norma
retroattiva si impone un grado di ragionevolezza complessiva ben più
elevato di quello che, di norma, è affidato alla mancanza di
arbitrarietà; in altri termini, è richiesta non già la mera
assenza di scelte normative manifestamente arbitrarie ma l'effettiva
sussistenza di giustificazioni ragionevoli dell'intervento
legislativo, poichè la normativa retroattiva incide sulla certezza
dei rapporti preteriti nonchè sul legittimo affidamento dei soggetti
interessati. Un tale rigoroso controllo deve verificare, in primo
luogo, se sussistano solide motivazioni che hanno guidato il
legislatore e se esse trovino, appunto, «adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza», anche in considerazione delle
circostanze di fatto e di contesto entro cui l'intervento legislativo
è maturato. Ove tale preliminare esame fornisca esito positivo, deve
essere, inoltre, accertato se il risultato di tale intervento non
trasmodi, comunque, in una regolazione arbitraria di situazioni
soggettive, in lesione del legittimo affidamento dei destinatari
della disciplina originaria, e perciò, anche sotto questo profilo,
dell'art. 3 della Costituzione.
46. La disposizione dell'art. 1-bis, decreto-legge n. 138/2011
pretende di interpretare autenticamente l'art. 170 del decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, ma si riferisce ad
una indennità, la indennità di amministrazione, che neppure
esisteva alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente
della Repubblica interpretato, in quanto veniva introdotta dal
C.C.N.L. 1994/1997 del Comparto Ministeri, circa trenta anni dopo (il
contratto collettivo è del 16 maggio 1995).
47. Non può negarsi, dunque, la diversità tra la disciplina
originaria e quella sopravvenuta, che presenta un insopprimibile
elemento di novità nella indennità oggetto della interpretazione;
si tratta, piuttosto che di una norma interpretativa, di una norma
innovativa con efficacia retroattiva.
48. Ora, la palese erroneità della auto-qualificazione della
norma come di interpretazione autentica può costituire un indice,
sia pure non dirimente, della irragionevolezza della disposizione
impugnata (Corte Costituzionale sentenza n. 73/2017; sentenza n.
103/2013; sentenza n. 41/2011).
49. Sotto questo profilo il sospetto di irragionevolezza appare
strettamente legato a quanto si esporrà sulle ragioni
dell'intervento in riferimento al secondo, al terzo ed al quarto
parametro di possibile incostituzionalità.
50. Il secondo dubbio di legittimità costituzionale attiene alla
violazione degli articoli 101, 102 e 104 della Costituzione ed, in
particolare, al mancato rispetto delle funzioni costituzionalmente
assegnate al potere giudiziario.
51. L'intervento legislativo è stato introdotto in sede di
conversione ed è frutto del maxiemendamento del Governo approvato
dal Senato il 7 settembre 2011.
52. Secondo quanto si legge nella memoria depositata
dall'Avvocatura dello Stato per l'udienza pubblica, la relazione
tecnica che accompagna l'emendamento specifica che la ratio della
norma risiede nella necessità «di fornire l'esatta interpretazione
dell'art. 170 del decreto del Presidente della Repubblica n. 18/1967
ai fine di porre termine al contenzioso seriale, riferito sia
all'indennità di amministrazione sia all'indennità integrativa
speciale, instauratosi nei confronti del MAE, dal quale possono
derivare ingenti oneri a carico della finanza pubblica» (memoria
della Avvocatura generale dello Stato del 4 marzo 2020, pagina 4,
primo capoverso).
53. L'intervento legislativo, dunque,e dichiaratamente
finalizzato ad incidere su concrete fattispecie sub iudice.
54. In particolare, con riferimento all'indennità di
amministrazione, la relazione tecnica stima l'onere che graverebbe
sull'amministrazione degli Affari esteri per il contenzioso in euro
5,5 milioni annui (e in 7 milioni a decorrere dall'anno 2008), con
una incidenza complessiva per l'ultimo quinquennio in oltre 30
milioni.
55. Dunque legislatore, piuttosto che muoversi sul piano generale
ed astratto delle fonti, costruendo il modello normativo cuì la
decisione giudiziale deve attenersi, pare ingerirsi nella specifica
risoluzione delle concrete fattispecie in giudizio.
56. Da tali considerazioni discende anche un terzo dubbio di
illegittimità costituzionale, attinente alla violazione dell'art.
24, primo comma della Costituzione, sotto il profilo della
effettività del diritto dei cittadini di agire in giudizio a tutela
dei propri diritti.
57. Sussiste, poi, venendo al quarto profilo, il fondato sospetto
di violazione degli articoli 111 e 117, comma 1 della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle Libertà fondamentali,
profili di censura inscindibilmente connessi, data la corrispondenza
tra principi costituzionali interni in materia di parità delle parti
in giudizio e quelli convenzionali in punto di equo processo (Corte
costituzionale, sentenza 12 luglio 2019, n. 174, punto 6 del
considerato in diritto e giurisprudenza ivi citata).
58. È nota la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo secondo cui è precluso al legislatore di interferire nella
determinazione giudiziaria di una controversia, tranne il caso in cui
ricorrano impellenti motivi di interesse generale (ex plurimis:
sentenza 14 febbraio 2012, Arras ed altri contro Italia; sentenza 31
maggio 2011, Maggio ed altri contro Italia; sentenza 7 giugno 2011,
Agrati ed altri contro Italia; sentenza 10 giugno 2008 Bortesi ed
altri contro Italia).
59. Tra gli elementi sintomatici di un uso distorto della
funzione legislativa, la Corte costituzionale, in armonia con le
enunciazioni di principio della Corte europea dei diritti dell'uomo,
ha già conferito rilievo al metodo ed alla tempistica
dell'intervento legislativo, che vede lo Stato o l'amministrazione
pubblica parti di un processo già radicato e si colloca a notevole
distanza dall'entrata in vigore delle disposizioni oggetto di
interpretazione autentica (Corte costituzionale, sentenze 30 gennaio
2018 n. 12 e 12 luglio 2019 n. 174).
60. Nella fattispecie di causa, l'intervento legislativo
censurato è intervenuto a distanza di oltre quaranta anni dalla
entrata in vigore della norma interpretata e dopo che la sentenza di
primo grado, del 7 luglio 2011 (n. 12728), aveva accolto la domanda
degli odierni ricorrenti, condannando il MAE al pagamento della
indennità di amministrazione maturata a decorrere dal 16 ottobre
2005 in favore di ciascuno di essi.
61. La relazione tecnica, facendo riferimento al contenzioso
seriale avviato dai dipendenti del MAE ed individuando l'onere
finanziario dell'ultimo quinquennio (quello non coperto dalla
prescrizione), mostra l'intendimento di incidere sulla singola come
sulle altre controversie in corso sulla medesima questione,
chiaramente individuabili, tanto da poterne stimare il peso
economico.
62. Orbene, i motivi finanziari non bastano da soli a
giustificare un intervento legislativo destinato a ripercuotersi sui
giudizi in corso; del resto, l'intento di vincolare la decisione di
cause già pendenti, che coinvolgono un numero esiguo e agevolmente
individuabile di parti, contrasta con la nozione stessa di motivi
imperativi di interesse generale, orientati, piuttosto, a finalità
di ampio respiro (Corte costituzionale, sentenza n. 174/2009, punto 6
e punto 7.3 del considerato in diritto).
63. Neppure si ravvisa l'esigenza, in altre occasioni valorizzata
dalla Corte Costituzionale, di porre rimedio alle imperfezioni
tecniche del testo normativo originario (sentenza n. 24 dei 2018), in
quanto la controversia in corso, come le altre analoghe insorte sul
territorio nazionale, non trova origine nelle ambiguità del testo
del decreto del Presidente della Repubblica del 1967 ma, piuttosto,
nella qualificazione o meno della indennità di amministrazione,
disciplinata dalle parti collettive a partire dal 1994, come «assegno
a carattere fisso e continuativo previsto per l'interno».
64. Infine, non paiono ricorrere profili di illegittimità
costituzionale insiti nella disciplina anteriore (sentenza n. 149 del
2017) o - in funzione riparatrice e nel rispetto del principio di
affidamento - manifeste sperequazioni determinate da istituti extra
ordinem di eccezionale favore (sentenza n. 108 del 2019, punto 8. del
considerato in diritto).
65. Appare, dunque, fondato il dubbio di mancanza di
ragionevolezza dell'intervento retroattivo dell'art. 1-bis
decreto-legge n. 138/2011, così come quello di interferenza con le
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario e di
violazione dell'effettività del diritto delle parti ad agire in
giudizio.
66. principio di preminenza del diritto e la nozione di giusto
processo - consacrata nell'art. 6 della CEDI!, nella lettura datane
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, come nell'art. 111 della
Costituzione - appaiono, altresì, incisi dalla norma retroattiva
censurata, in quanto essa, come detto, opera su situazioni
processuali già in corso.
67. Un quinto sospetto di illegittimità costituzionale si
configura, da ultimo, in riferimento all'art. 39, comma 1 della
Costituzione.
68. Viene in rilievo il ruolo cruciale della contrattazione
collettiva, alla quale è stata delegata dall'art. 40 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 la regolazione dell'assetto economico del
pubblico impiego privatizzato (Corte Costituzionale n. 178 del 2015,
punto 17 del Considerato in diritto).
69. La norma sospettata di illegittimità costituzionale
provvede, infatti, ex post a configurare un assetto del trattamento
economico complessivo dei dipendenti del MAE in servizio all'estero
intervenendo, piuttosto che sull'art. 170 decreto del Presidente
della Repubblica n. 18/1967 - norma coperta dalla riserva di cui
all'art. 45, comma 5, decreto legislativo n. 165/2001 - sulla
disciplina della indennità di amministrazione fissata, nell'arco di
più quadrienni, dai contratti collettivi dei pubblico impiego
privatizzato.
70. L'incidenza retroattiva della norma di legge sulla disciplina
posta dalle parti collettive, nell'esercizio di una delega di legge,
appare un vuinus alla loro libertà ad autonomia in un settore,
quello del pubblico impiego privatizzato, in cui tale autonomia ha
trovato specifico riconoscimento e regolamentazione legali.

P.Q.M.

La Corte, visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in riferimento agli articoli 3 della Costituzione, 24
comma 1 della Costituzione, 39 comma 1 della Costituzione, 111, 117,
comma 1 della Costituzione - in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali - Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848 - la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con
modificazioni, in legge 14 settembre 2011 n. 148, nei termini di cui
in motivazione.
Sospende il presente giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio di Cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte ed al Presidente del Consiglio dei
ministri; ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
Cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento; dispone
l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione
attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e
comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, in data 29 settembre 2020

Il Presidente: Torrice