1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 13-8-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 giugno 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 16 giugno 2014 (della Regione Puglia). Comuni, Province e citta' metropolitane - Istituzione ex novo delle Citta' metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria nei territori delle omonime Province - Previsione con legge dello Stato - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato difetto di competenza del legislatore statale in ordine all'istituzione dei predetti enti - Esorbitanza dai titoli di intervento statale costituzionalmente previsti rispetto ad essi - Invasione della competenza legislativa residuale delle Regioni. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 5, primo periodo, 6, primo periodo, e 12. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett.p), e quarto. Comuni, Province e citta' metropolitane - Istituzione ex novo delle Citta' metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria nel territorio delle omonime Province - Disciplina con legge dello Stato degli aspetti ad essa inscindibilmente connessi - Previsioni riguardanti la conferenza statutaria per la redazione della proposta di statuto, il subingresso delle Citta' metropolitane nelle funzioni delle omonime Province, l'applicabilita' dello statuto provinciale in caso di mancata approvazione di quello metropolitano, l'applicazione al personale delle Citta' metropolitane delle disposizioni vigenti sul rapporto d'ufficio del personale delle Province, il procedimento di articolazione del territorio del Comune capoluogo in piu' Comuni, nonche' il procedimento di modifica territoriale di Province e Citta' metropolitane - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato difetto di titoli di competenza che legittimino l'intervento del legislatore statale - Invasione di ambiti di competenza regionale di tipo residuale - Violazione e limitazione sostanziale della competenza legislativa regionale concernente il procedimento di modifica delle circoscrizioni comunali. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 6, secondo periodo, 13, 16, 22 e 48. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett.p), e quarto, e 133, comma secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Procedimento per l'adesione di singoli comuni alla Citta' metropolitana e per la modifica delle circoscrizioni provinciali limitrofe - Previsione statale secondo cui, in caso di dissenso della Regione dalle proposte dei Comuni, il Governo promuove un'intesa tra gli enti interessati, e, in mancanza di essa, decide in via definitiva in ordine all'approvazione e alla presentazione al Parlamento del disegno di legge contenente modifiche dei territori delle Province e delle Citta' metropolitane - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata costruzione di un procedimento di modifica delle circoscrizioni provinciali derogatorio rispetto a quello previsto dalla Costituzione. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 6, secondo periodo. - Costituzione, art. 133, primo comma. Comuni, Province e citta' metropolitane - Organizzazione "a regime" delle Province e delle Citta' metropolitane - Disciplina statale di profili organizzativi diversi da quelli afferenti agli organi di governo - Previsioni riguardanti, in particolare, la soppressione di enti e agenzie provinciali o subprovinciali, la determinazione nello statuto delle norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente, le modalita' di organizzazione (nonche' di esercizio) delle funzioni metropolitane - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata erronea autoqualificazione di previsioni di dettaglio organizzativo come "principi fondamentali" della materia e come "norme di coordinamento della finanza pubblica" - Insussistenza di un autonomo titolo di legittimazione dello Stato a disciplinare la potesta' statutaria di Province e Citta' metropolitane - Esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane". - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 10, 11, lettere b) e c), e 89, lett. a). - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto. Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e delle Citta' metropolitane - Disposizioni statali riguardanti l'adozione e le modifiche dello statuto metropolitano; la disciplina statutaria dei rapporti tra i Comuni e la Citta' metropolitana in ordine alle modalita' di organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane e comunali; la possibilita' che lo statuto metropolitano e quello provinciale prevedano, d'intesa con la Regione, la costituzione di zone omogenee per specifiche funzioni; la determinazione statutaria di modalita' per istituire accordi con i comuni non compresi nel territorio metropolitano; il promovimento e la valorizzazione, da parte delle Regioni, di forme di esercizio associato di funzioni da parte di piu' enti locali; la prosecuzione dell'esercizio delle funzioni trasferite dalle Province fino alla data di effettiva assunzione da parte dell'ente subentrante - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dalla competenza statale esclusiva in materia di "funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane" - Invasione degli ambiti materiali affidati alla competenza legislativa residuale o concorrente delle Regioni. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 9, 11, 57 e 89. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), terzo e quarto, e 118, comma secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e delle Citta' metropolitane - Previsioni statali contemplanti espressamente l'istituto della "delega di esercizio" di funzioni amministrative tra gli enti territoriali - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato contrasto con la previsione costituzionale dell'attribuzione delle funzioni amministrative in titolarita' - Incompatibilita' con i principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 11 e 89. - Costituzione, art. 118, primo comma. Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui, entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge n. 56 del 2014, le Regioni, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, individuano in modo puntuale, mediante accordo in Conferenza unificata, le funzioni oggetto di riordino e le relative competenze - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata allocazione da parte dello Stato di funzioni amministrative ricadenti in materie diverse da quelle di sua esclusiva competenza - Conseguente invasione di ambiti affidati alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni - Subordinazione della potesta' regionale di individuazione delle funzioni all'accordo con altri soggetti - Finalita' di uniforme allocazione delle funzioni amministrative agli "enti territoriali di area vasta" in tutte le Regioni, in contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza, nonche' con il principio di differenziazione. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 91. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, e 118, commi primo e secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Trasferimento delle funzioni delle Province agli enti subentranti - Disposizione statale secondo cui, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sono stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata finalita' di uniforme allocazione di funzioni amministrative agli "enti territoriali di area vasta" in tutte le Regioni - Contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza, nonche' con il principio di differenziazione - Riferimento della norma anche a funzioni ricadenti in materie diverse da quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato - Conseguente invasione della competenza regionale ad allocare le funzioni amministrative nelle materie di legislazione concorrente e di legislazione residuale - In via subordinata: Violazione della riserva di legge statale nella determinazione dei "principi fondamentali" (ove i criteri generali da individuare siano qualificabili come tali). - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 92. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, e 118, commi primo e secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui la Regione, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge n. 56 del 2014, provvede, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo con lo Stato sancito in Conferenza unificata riguardo all'individuazione delle funzioni oggetto di riordino - Ricorso della Regione Puglia - Denunciato riferimento della norma anche a funzioni ricadenti in materie diverse da quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato - Conseguente lesione della competenza legislativa concorrente e residuale delle Regioni. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 95. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, e 118, comma secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Unioni di Comuni - Disposizioni statali riguardanti la composizione del consiglio e lo statuto dell'unione, nonche' i principi di organizzazione e funzionamento, le soglie demografiche minime e gli ambiti territoriali di esercizio delle funzioni - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza, sul piano oggettivo e "soggettivo", dalla competenza legislativa esclusiva statale in materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane" - Non riconducibilita' della norma ad un (insussistente) titolo di intervento generale dello Stato sugli enti locali, ovvero a titoli di intervento "trasversali" (in particolare, all'obiettivo di contenimento della spesa pubblica) - Violazione della competenza regionale. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 105, lettere a) e b) [la prima modificativa del comma 3, la seconda sostitutiva del comma 4 dell'art. 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267], e 106. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto. Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni - Disposizioni statali riguardanti il procedimento di fusione - Previsione, in particolare, che i comuni possono promuovere il procedimento di incorporazione in un comune contiguo e che le popolazioni interessate sono sentite ai fini dell'articolo 133 della Costituzione mediante referendum consultivo comunale, svolto secondo le discipline regionali e prima che i consigli comunali deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla Regione di incorporazione - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva statale in materia di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane" - Violazione della potesta' legislativa residuale regionale, nonche' della esplicita competenza legislativa regionale concernente il procedimento di istituzione di nuovi Comuni e di modifica delle circoscrizioni comunali. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 130. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. p), e quarto, e 133, comma secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni - Disposizioni statali riguardanti l'esercizio della potesta' statutaria da parte dei Comuni frutto di fusione - Previsione, in particolare, della possibilita' di definire uno statuto provvisorio; della transitoria applicabilita', in mancanza d'esso, dello statuto e del regolamento di funzionamento del Consiglio comunale del Comune di maggiore dimensione demografica tra quelli estinti; della necessita' che lo statuto del Comune incorporante assicuri adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi alle comunita' del Comune cessato - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata esorbitanza dalla competenza legislativa esclusiva statale in materia di "funzioni fondamentali" dei Comuni - Non riconoscibilita' del carattere di "principi fondamentali" alle norme censurate. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 117 (nella parte in cui sostituisce l'art. 15, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), 124, lettera c), e 130, terzo periodo. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), (terzo) e quarto. Comuni, Province e citta' metropolitane - Fusioni di Comuni - Previsione statale secondo cui i Comuni risultanti da una fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo Comune per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e societa' pubbliche di gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata riferibilita' della norma anche a funzioni ricadenti in materia di competenza residuale regionale - Mancanza rispetto ad esse di titoli di legittimazione dello Stato. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 133. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. p), e quarto. Comuni, Province e citta' metropolitane - Potesta' statutaria delle Province e delle Citta' metropolitane - Disposizioni statali secondo cui, nei casi di mancato tempestivo esercizio di essa, si applica la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata carenza di presupposti legittimanti l'intervento sostitutivo straordinario del Governo, e in particolare del presupposto della "unita' giuridica" - Carattere indiscriminato dell'intervento (consentito in ogni caso, senza riguardo alle peculiarita' delle concrete circostanze). - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, commi 17, 81 e 83. - Costituzione, artt. 114, comma secondo, 117, commi secondo, lett. p), e quarto, e 120, comma secondo. Comuni, Province e citta' metropolitane - Funzioni delle Province e delle Citta' metropolitane - Previsione statale secondo cui, in caso di mancata tempestiva attuazione da parte della Regione dell'accordo in Conferenza unificata relativo all'individuazione delle funzioni oggetto di riordino, si applica la procedura per l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata finalita' di assicurare, con l'intervento surrogatorio, il rispetto del comma 91 dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014, gia' impugnato dalla ricorrente - Reiterazione delle ragioni di incostituzionalita' proposte avverso tale disposizione (invasione di competenze regionali, violazione dei principi di eguaglianza-ragionevolezza e differenziazione) - Carenza di presupposti legittimanti l'intervento sostitutivo straordinario del Governo. - Legge 7 aprile 2014, n. 56, art. 1, comma 95. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 120, comma secondo. (14C00178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 13-8-2014)

nell'interesse della Regione Puglia, in persona del Presidente
pro-tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a ciò
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 1144 del 4
giugno 2014, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello
Cecchetti (pec:marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via Antonio Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente
atto, contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle
città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie generale 7
aprile 2014, n. 81, per violazione degli articoli 3, primo comma,
114, secondo comma, 117, secondo comma, lett. p) , terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e 133, primo e
secondo comma, della Costituzione.
1. - La legge oggetto di censura nel quadro costituzionale delle
competenze.
1.1. - Il contenuto della legge n. 56 del 2014 può essere
suddiviso in alcuni macrosettori, ciascuno dei quali solleva problemi
diversi dal punto di vista della sua conformità al diritto
costituzionale vigente. I macrosettori possono essere individuati
come di seguito.
a) Disposizioni che disciplinano la istituzione delle Città
metropolitane, sia nel senso che procedono direttamente alla loro
istituzione, sia nel senso che provvedono a dettare una complessa
normativa concernente aspetti in vario modo connessi a tale
istituzione ex lege.
b) Disposizioni che recano una disciplina "a regime" dei
profili organizzativi delle Province e delle Città metropolitane.
Tra queste, è poi possibile distinguere quelle che disciplinano
direttamente gli organi, e più in generale l'assetto organizzativo
degli enti, da quelle che invece sono volte ad orientare l'esercizio
della potestà statutaria di questi ultimi.
c) Disposizioni che riguardano le funzioni delle Province e
delle Città metropolitane. A sua volta tale gruppo di previsioni
può essere suddiviso da due ulteriori punti di vista. Anche in
questo caso è possibile distinguere, innanzi tutto, le norme che
regolano direttamente le funzioni, da quelle che intendono
disciplinare il successivo esercizio della potestà statutaria degli
enti autonomi in questione. In secondo luogo, è possibile
distinguere le norme che concernono le funzioni fondamentali di
questi ultimi, da quelle che riguardano le altre funzioni
amministrative. Ciascuno di questi sottogruppi apre a considerazioni
diverse dal punto di vista della legittimità costituzionale.
d) Disposizioni che, novellando la legislazione già vigente,
ed in particolare il d.lgs. n. 267 del 2000, provvedono a
disciplinare alcuni importanti aspetti ordinamentali (organizzativi e
funzionali) di altri enti locali diversi da quelli fin qui
menzionati, e comunque estranei alla elencazioni dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., ossia le unioni di comuni.
e) Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni. Anche in
questo caso è possibile individuare più sottogruppi: e1):
disposizioni che riguardano il procedimento di fusione; e2):
disposizioni che riguardano aspetti organizzativi del comune
derivante da fusione; e3) disposizioni concernenti l'esercizio delle
funzioni - sia amministrative che statutaria - del comune risultante
da fusione; e4) disposizioni riguardanti aspetti finanziari e
tributari.
f) Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi straordinari
del Governo nei confronti degli altri enti territoriali ai sensi
dell'art. 120, secondo comma, Cost., e dell'art. 8 della legge n. 131
del 2003.
1.2. - Ciascuno di questi gruppi di norme presenta diversi
profili problematici in relazione al vigente diritto costituzionale.
Conviene dunque affrontarli separatamente. In generale, deve però
essere sin da subito osservato come il legislatore statale, a seguito
della riforma costituzionale del 2001, non disponga più di una
competenza generale concernente l'ordinamento degli enti locali, come
risulta chiaramente anche dall'abrogazione, avvenuta in tale
circostanza, dell'art. 128 Cost., ai sensi del quale lo Stato poteva,
con legge generale, fissare i principi nel cui ambito era destinata a
svolgersi l'autonomia locale. Tale competenza, come è noto, è stata
sottratta allo Stato, e deve ritenersi spettare a ciascuna Regione,
in virtù della clausola di residualità di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost. Allo Stato, viceversa, spetta esclusivamente la
possibilità di disciplinare aspetti degli enti locali soltanto in
base a specifici titoli di intervento, come ad esempio la lett. p)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., il coordinamento della finanza
pubblica o l'ordinamento civile.
Come si vedrà, molte delle norme della legge n. 56 del 2014
devono ritenersi incostituzionali proprio perchè sono volte a
dettare una disciplina generale degli enti locali cui si riferiscono,
al di fuori degli specifici titoli di intervento della potestà
legislativa dello Stato e, dunque, in palese violazione degli ambiti
di competenza che la Costituzione attribuisce alla potestà
legislativa regionale.
1.3 - Considerati i contenuti e gli effetti normativi appena
illustrati, la Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta
indicata in epigrafe, ha espresso la volontà di impugnare davanti a
questa Ecc.ma Corte la legge n. 56 del 2014, in riferimento ad alcune
sue specifiche disposizioni normative, perchè costituzionalmente
illegittima e lesiva dell'autonomia che la Costituzione riconosce e
garantisce alle Regioni, per violazione degli articoli 3, primo
comma, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lett. p), terzo e
quarto comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, e 133,
primo e secondo comma, della Costituzione.
L'illegittimità costituzionale che si denuncia con il presente
ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di diritto.
I. - La istituzione delle città metropolitane
I.1. - Le norme che istituiscono le Città metropolitane:
illegittimità costituzionale dell'art. 1 commi 5 e primo periodo, 6,
primo periodo, e 12, della legge n. 56 del 2014, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Il primo gruppo specifico di norme della legge n. 56 del 2014 che
deve essere preso in considerazione concerne la istituzione delle
Città metropolitane.
Al riguardo deve essere notato che il legislatore statale, in
tema di Città metropolitane, non ha la competenza concernente la
loro istituzione. Ciò è agevolmente desumibile da un esame delle
disposizioni costituzionali che disciplinano la competenza
legislativa statale e regionale, nonchè da quelle che riguardano
specificamente le Città metropolitane. Queste ultime sono
interessate, in particolare, dagli artt. 114; 117, comma secondo,
lett. p), e comma sesto; 118, primo, secondo e ultimo comma; 119,
primo, secondo e ultimo comma; 120, secondo comma, della
Costituzione.
Di tali disposizioni, solo gli artt. 117, secondo comma, lett.
p), 118, primo e secondo comma, 119, secondo e ultimo comma, fondano
una titolo di intervento della legge statale con riguardo alle Città
metropolitane. Il primo riguarda le loro funzioni fondamentali, gli
organi di governo e la legislazione elettorale, il secondo
l'allocazione e la disciplina delle funzioni amministrative,
attribuita allo Stato per le materie di propria competenza esclusiva
e solo nei limiti dei principi fondamentali nelle materie di cui al
terzo comma dell'art. 117, mentre il terzo riguarda l'autonomia
finanziaria e il patrimonio delle Città metropolitane.
Come si vede, non c'è alcuna disposizione costituzionale che
legittima l'intervento legislativo statale volto alla istituzione
delle Città metropolitane. In particolare, non può certo essere
interpretata in tal senso la lett. p) dell'art. 117, secondo comma,
Cost. Alla luce della clausola di residualità regionale di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., si tratta dunque di un tema
inequivocabilmente affidato alla competenza legislativa regionale. Se
e quali Città metropolitane istituire sono scelte che la
Costituzione affida alle Regioni, non allo Stato. Ove poi tale scelta
venga compiuta dai legislatori competenti, essi evidentemente
dovranno adeguarsi alle norme statali dettate in attuazione delle
disposizioni costituzionali sopra menzionate.
Le norme della legge n. 56 del 2014 che istituiscono le città
metropolitane devono dunque ritenersi incostituzionali per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Le disposizioni della legge in esame direttamente interessate da
questo profilo di incostituzionalità sono le seguenti:
il comma 5, primo periodo, ai sensi del quale «in attesa
della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e
delle relative norme di attuazione, le città metropolitane di
Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e
Reggio Calabria sono disciplinate dalla presente legge, ai sensi e
nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 114 e 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione e ferma restando la competenza
regionale ai sensi del predetto articolo 117»;
il comma 6, primo periodo, ai sensi del quale «il territorio
della città metropolitana coincide con quello della provincia
omonima»;
il comma 12, ai sensi del quale «le città metropolitane di
cui al comma 5, primo periodo, salvo quanto previsto dal comma 18 per
la città metropolitana di Reggio Calabria, e ai commi da 101 a 103
sono costituite alla data di entrata in vigore della presente legge
nel territorio delle province omonime».
I.2. - Le norme connesse alla istituzione delle Città
metropolitane: illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 6,
secondo periodo, 13, 16, 22 e 48 della legge n. 56 del 2014, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
nonchè dell'art. 133, primo e secondo comma, Cost.
Quelle prima citate sono norme di istituzione e sono
costituzionalmente illegittime per violazione dei parametri sopra
indicati. Nella legge n. 56 del 2014, tuttavia, sono presenti anche
numerose altre norme che disciplinano aspetti variamente connessi con
la istituzione ex novo delle Città metropolitane, riguardando
aspetti procedurali, la definizione del loro territorio, il primo
esercizio della potestà statutaria, etc. Molte di queste norme sono
da ritenere incostituzionali in quanto adottate in assenza di titolo
di legittimazione, e quindi in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost.
In particolare, si tratta delle seguenti norme:
il comma 13, che riguarda l'elezione e la composizione di una
conferenza statutaria per la predisposizione di una proposta di
statuto della Città metropolitana;
il comma 16, nella parte in cui prevede che le città
metropolitane esercitano le funzioni delle disciolte province, e
nella parte in cui prevede che nel caso in cui al 1° gennaio 2015 non
sia approvato lo statuto della città metropolitana si applichi lo
statuto della Provincia;
il comma 22, nella parte in cui prevede quanto segue: «È
inoltre condizione necessaria, affinchè si possa far luogo a
elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio
universale, che entro la data di indizione delle elezioni si sia
proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in più
comuni. A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta
articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale,
adottata secondo la procedura prevista dall'articolo 6, comma 4, del
testo unico. La proposta del consiglio comunale deve essere
sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della città
metropolitana, da effettuare sulla base delle rispettive leggi
regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti
al voto». Tale disposizione regola, sia pure per un caso specifico,
il procedimento di modifica delle circoscrizioni comunali, in
violazione degli artt. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., nonchè dell'art. 133, secondo comma, Cost. Ciò per le
seguenti ragioni: a) innanzi tutto, perchè la legge statale non
dispone della competenza a disciplinare il procedimento di modifica
delle circoscrizioni comunali, dal momento che tale oggetto non
rientra nell'ambito di cui all'art. 117, secondo comma, lett. p),
Cost., nè di quello di alcuna altra disposizione costituzionale che
individui titoli di intervento legislativo dello Stato: si tratta
dunque di un ambito di competenza regionale di tipo residuale ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., oltretutto espressamente
oggetto di una riserva costituzionalmente stabilita a favore della
legge regionale dall'art. 133, secondo comma, Cost.; b) in secondo
luogo, perchè la disciplina posta dalla norma statale contrasta
nella sostanza con le previsioni dell'art. 133, secondo comma, Cost.,
in quanto (b1) prevede che la legge regionale possa intervenire solo
a seguito di una proposta del comune capoluogo, mentre la
disposizione costituzionale non contempla affatto una simile
limitazione della potestà legislativa della Regione, e in quanto
(b2) prevede che il referendum sulla summenzionata proposta debba
necessariamente svolgersi senza dare "autonoma evidenza" nel
procedimento alla volontà delle popolazioni direttamente interessate
dalla variazione territoriale, come invece è stato chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale (sent. n. 47 del 2003);
il comma 48, ai sensi del quale «al personale delle città
metropolitane si applicano le disposizioni vigenti per il personale
delle province»: questa disposizione è incostituzionale nella misura
in cui si riferisce anche alla disciplina inerente il rapporto
d'ufficio, oltre che a quella concernente il rapporto di servizio, da
ritenersi di competenza statale in virtù del titolo di intervento
"ordinamento civile";
il comma 6, secondo periodo, ai sensi del quale «Qualora la
regione interessata, entro trenta giorni dalla richiesta nell'ambito
della procedura di cui al predetto articolo 133, esprima parere
contrario, in tutto o in parte, con riguardo alle proposte formulate
dai comuni, il Governo promuove un'intesa tra la regione e i comuni
interessati, da definire entro novanta giorni dalla data di
espressione del parere. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa
entro il predetto termine, il Consiglio dei ministri, sentita la
relazione del Ministro per gli affari regionali e del Ministro
dell'interno, udito il parere del presidente della regione, decide in
via definitiva in ordine all'approvazione e alla presentazione al
Parlamento del disegno di legge contenente modifiche territoriali di
province e di città metropolitane, ai sensi dell'articolo 133, primo
comma, della Costituzione». Tale disposizione, oltre ai parametri
costituzionali indicati più sopra (art. 117, secondo comma, lett.
p), e quarto comma, Cost.), viola altresì l'art. 133, primo comma,
Cost., nella parte in cui costruisce un procedimento di modifica
delle circoscrizioni provinciali derogatorio rispetto alla disciplina
costituzionale ivi prevista.
II. - Disposizioni che recano una disciplina «a regime" dei profili
organizzativi delle province e delle città metropolitane
II.1. - Le norme che disciplinano profili organizzativi diversi
da quelli concernenti gli organi di governo: illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11, lettere b) e c), e 89,
lett. a), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e
quarto comma, Cost.
Posto che, come ricordato più sopra, in virtù dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), Cost., lo Stato dispone della competenza
legislativa esclusiva (per quel che qui interessa) in materia di
organi di governo e legislazione elettorale (anche) delle Province e
delle Città metropolitane, le norme che disciplinano profili
organizzativi diversi da quelli afferenti agli organi di governo
devono ritenersi incostituzionali, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma, Cost.
È incostituzionale per la ragione appena evidenziata la seguente
norma:
il comma 89, lett. a), che dispone la soppressione di enti e
agenzie provinciali o subprovinciali. La norma statale contiene una
«doppia» autoqualificazione, come «principi fondamentali della
materia» e «norme di coordinamento della finanza pubblica». Si tratta
di previsioni erronee, perchè la norma ha un evidente carattere di
dettaglio organizzativo (e - per inciso - lo Stato ha competenza
soltanto circa la organizzazione dei propri uffici e degli enti
pubblici nazionali: art. 117, secondo comma, lett. g), Cost.);
perchè la giurisprudenza costituzionale ha da tempo chiarito che i
principi fondamentali della materia devono riguardare, appunto, la
singola materia; e perchè, infine, si tratta di norme a carattere
organizzativo e non di tipo finanziario.
Si noti, inoltre, che la ragione di incostituzionalità di cui
qui si discorre vale non solo per quelle norme che disciplinano
direttamente i profili organizzativi dell'ente, ma anche per quelle
che regolano il modo in cui dovrà essere esercitata la potestà
statutaria degli enti autonomi: ai sensi dell'art. 114, secondo
comma, Cost., infatti, Province e Città metropolitane approvano
propri statuti «secondo i principi fissati dalla Costituzione». Con
ciò non si vuol certo dire che gli statuti di autonomia siano
svincolati dalla subordinazione alla legge, ma che lo Stato non
dispone di una generale competenza a disciplinare la potestà
statutaria, spettando viceversa tale potestà alla Regione in virtù
della clausola di residualità (art. 117, quarto comma, Cost.). Lo
Stato può dunque regolare la potestà statutaria di Province e
Città metropolitane solo nell'esercizio delle sue (altre)
competenze: per quel che qui rileva, dunque, soprattutto in
attuazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , Cost., e quindi
con esclusivo riferimento agli organi di governo.
Devono ritenersi incostituzionali per questa ragione le seguenti
norme:
il comma 10, ai sensi del quale «nel rispetto della presente
legge lo statuto stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione
dell'ente, ivi comprese le attribuzioni degli organi nonchè
l'articolazione delle loro competenze, fermo restando quanto disposto
dai commi 8 e 9». Nella misura in cui il riferimento
all'organizzazione dell'ente coinvolge anche profili ulteriori
rispetto agli «organi di governo», la disposizione deve ritenersi
incostituzionale;
il comma 11, lettere h) e c), con riferimento alle modalità
di organizzazione (ma anche di esercizio) delle funzioni
metropolitane.
III. - Disposizioni che riguardano le funzioni delle province e delle
città metropolitane
III.1. - Premessa.
Come accennato più sopra, anche in questo caso è possibile
distinguere, innanzi tutto, le norme che regolano direttamente le
funzioni, da quelle che intendono disciplinare il successivo
esercizio della potestà statutaria degli enti autonomi in questione.
In secondo luogo, è possibile distinguere le norme che
concernono le funzioni fondamentali di questi ultimi, da quelle che
riguardano le altre funzioni amministrative.
Ciascuno di questi sottogruppi apre a considerazioni diverse dal
punto di vista della legittimità costituzionale. Come si accennava
più sopra, le norme volte ad orientare il futuro esercizio della
potestà statutaria da parte degli enti autonomi possono ritenersi
costituzionalmente legittime solo a patto che esse si svolgano in
ambiti aliunde affidati alla competenza legislativa statale, non
disponendo lo Stato di un autonomo titolo di legittimazione a
disciplinare, in generale, la potestà statutaria di cui all'art.
114, secondo comma, Cost. Da qui la conclusione che la legge dello
Stato, in relazione alle funzioni delle province e delle città
metropolitane, potrà intervenire soltanto sulla base dei seguenti
titoli:
art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.: potrà individuare
le funzioni fondamentali di questi enti, senza però disciplinarle
(Corte cost. n. 22 del 2014);
art. 117, secondo comma, e art. 118, secondo comma, Cost.:
potrà allocare e disciplinare le funzioni che ricadono negli ambiti
materiali di propria competenza esclusiva;
art. 117, terzo comma, Cost.: potrà porre principi
fondamentali sull'esercizio di funzioni che ricadano negli ambiti
materiali di competenza concorrente e che vengano attribuite a
province e città metropolitane dalla legge regionale.
Le norme statali che disciplinano funzioni degli enti di
autonomia qui in discussione che non rientrano in una di queste tre
categorie, devono dunque ritenersi evidentemente incostituzionali per
violazione, oltre che delle norme costituzionali appena indicate (le
quali indicano i limiti oltre i quali la potestà legislativa statale
non può svolgersi), anche degli artt. 117, quarto comma, e 118,
secondo comma, Cost., da cui si desume chiaramente che tutti gli
interventi regolativi di funzioni che esorbitino da quanto sopra
esposto spettano alla competenza legislativa regionale.
III.2. - Incostituzionalità dell'art. 1, commi 9, 11, 57, 89,
della legge n. 56 del 2014, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), terzo e quarto comma, e dell'art. 118, primo e
secondo comma, Cost.
Incorrono nella violazione delle norme costituzionali sopra
richiamate le seguenti disposizioni della legge n. 56 del 2014:
il comma 9, ai sensi del quale «la conferenza metropolitana
adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal
consiglio metropolitano con i voti che rappresentino almeno un terzo
dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della
popolazione complessivamente residente»; se la competenza in materia
di funzioni fondamentali implica la sola possibilità di individuarle
(sent. n. 22 del 2014), è evidente che tra tali funzioni non può
essere ricompresa quella statutaria, individuata e attribuita
direttamente dalla Costituzione; la legge statale non può dunque
vantare alcun titolo al riguardo;
il comma 11, che prevede che lo Statuto:
«disciplina i rapporti tra i comuni e le loro unioni
facenti parte della città metropolitana e la città metropolitana in
ordine alle modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni
metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in
comune, eventualmente differenziate per aree territoriali»,
disponendo inoltre che «mediante convenzione che regola le modalità
di utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie, i comuni e
le loro unioni possono avvalersi di strutture della città
metropolitana, e viceversa, per l'esercizio di specifiche funzioni
ovvero i comuni e le loro unioni possono delegare il predetto
esercizio a strutture della città metropolitana, e viceversa, senza
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»;
possa prevedere «anche su proposta della regione e comunque
d'intesa con la medesima, la costituzione di zone omogenee, per
specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali,
con organismi di coordinamento collegati agli organi della città
metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»
disponendo inoltre che «la mancata intesa può essere superata con
decisione della conferenza metropolitana a maggioranza dei due terzi
dei componenti»;
«regola le modalità in base alle quali i comuni non compresi
nel territorio metropolitano possono istituire accordi con la città
metropolitana».
Queste disposizioni devono ritenersi incostituzionali, per
violazione dei parametri sopra evocati, nella parti in cui sono
riferite anche a funzioni amministrative ricadenti in materie di
competenza regionale concorrente o residuale ai sensi dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost. È incostituzionale, altresì, la
previsione delle «deleghe di esercizio» delle funzioni amministrative
contenuta nel comma 11, per contrasto con l'art. 118, primo comma,
Cost., il quale impone attribuzioni in titolarità secondo i principi
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, che risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio;
il comma 57, ai sensi del quale «gli statuti delle province
di cui al comma 3, secondo periodo, possono prevedere, d'intesa con
la regione, la costituzione di zone omogenee per specifiche funzioni,
con organismi di coordinamento collegati agli organi provinciali
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»; anche questa
disposizione è costituzionalmente illegittima, per violazione dei
parametri sopra indicati, nella parte in cui riguarda anche funzioni
ricadenti in ambiti affidati alla competenza legislativa concorrente
o residuale regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.);
il comma 89, nella parte in cui prevede che le Regioni
attribuiscano funzioni amministrative diverse da quelle
«fondamentali» promuovendo la «adozione di forme di avvalimento e
deleghe di esercizio tra gli enti territoriali coinvolti nel processo
di riordino, mediante intese o convenzioni», e valorizzando «forme di
esercizio associato di funzioni da parte di più enti locali, nonchè
le autonomie funzionali»; si tratta di norme incostituzionali, per le
regioni sopra evidenziate, nella parte in cui riguardano anche
funzioni ricadenti in ambiti affidati alla competenza legislativa
concorrente o residuale regionale (art. 117, terzo e quarto comma,
Cost.); è incostituzionale, altresì, la previsione delle «deleghe
di esercizio», per contrasto con l'art. 118, primo comma, Cost., il
quale impone attribuzioni in titolarità secondo i principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, che risultano
incompatibili con l'istituto della delega di esercizio;
il comma 89, nella parte in cui prevede che «le funzioni che
nell'ambito del processo di riordino sono trasferite dalle province
ad altri enti territoriali continuano ad essere da esse esercitate
fino alla data dell'effettivo avvio di esercizio da parte dell'ente
subentrante; tale data è determinata nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui al comma 92 per le funzioni di
competenza statale ovvero è stabilita dalla regione ai sensi del
comma 95 per le funzioni di competenza regionale»; anche in questo
caso, l'illegittimità costituzionale di tale norma è limitata alla
parte in cui essa è applicabile anche a funzioni ricadenti in ambiti
affidati alla competenza legislativa concorrente o residuale
regionale (art. 117, terzo e quarto comma, Cost.).
III.3. - I peculiari problemi di costituzionalità dei commi 91,
92 e 95.
III.3.1. - Incostituzionalità dell'art. 1, comma 91, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
Il comma 91 prevede che lo Stato e le Regioni, entro tre mesi
dalla data in vigore della legge n. 56, sentite le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative, mediante un accordo in
conferenza unificata, individuino «in modo puntuale» le funzioni
«oggetto del riordino e le relative competenze».
Tale norma è incostituzionale, per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost, nella parte
in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nelle materie diverse da
quelle sulle quali lo Stato ha competenza esclusiva. L'allocazione
delle funzioni amministrative, infatti, nelle materie di competenza
concorrente e residuale regionale, spetta inequivocabilmente alle
Regioni in base all'art. 118, secondo comma, Cost. Essa dunque non
può essere disciplinata da una norma statale, che non può, inoltre,
subordinare la puntuale individuazione e allocazione delle funzioni
da parte delle Regioni ad un accordo di queste ultime con altri
soggetti.
La norma è incostituzionale anche per violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost., nonchè dell'art. 118, primo comma, Cost., nella
misura in cui è volta a determinare una uniforme allocazione di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le Regioni,
in contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico di situazioni
differenti), nonchè con il principio di differenziazione.
III.3.2. - Incostituzionalità dell'art. 1, comma 92, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 3, primo comma, 117, terzo
e quarto comma, Cost., e 118, primo e secondo comma, Cost.
Il comma 92, invece, dispone quanto segue: «Entro il medesimo
termine di cui al comma 91 e nel rispetto di quanto previsto dal
comma 96, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'interno e del Ministro per gli affari
regionali, di concerto con i Ministri per la semplificazione e la
pubblica amministrazione e dell'economia e delle finanze, sono
stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza unificata, i criteri
generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative connesse all'esercizio delle
funzioni che devono essere trasferite, ai sensi dei commi da 85 a 97,
dalle province agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro
a tempo indeterminato in corso, nonchè quelli a tempo determinato in
corso fino alla scadenza per essi prevista. In particolare, sono
considerate le risorse finanziarie, già spettanti alle province ai
sensi dell'art. 119 della Costituzione, che devono essere trasferite
agli enti subentranti per l'esercizio delle funzioni loro attribuite,
dedotte quelle necessarie alle funzioni fondamentali e fatto salvo
comunque quanto previsto dal comma 88. Sullo schema di decreto, per
quanto attiene alle risorse umane, sono consultate le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative. Il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri dispone anche direttamente in ordine alle
funzioni amministrative delle province in materie di competenza
statale».
Anche il comma 92 è incostituzionale, per violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo comma, Cost., nella
parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nelle materie
diverse da quelle sulle quali lo Stato ha competenza legislativa
esclusiva, per le ragioni più sopra esposte in relazione al comma
91. Il comma 92, inoltre, è incostituzionale per violazione degli
artt. 3, primo comma, e 118, primo comma, Cost. - analogamente a
quanto accade per il precedente comma 91 - perchè è volto a
determinare un trattamento uniforme di situazioni anche molto
differenti tra loro.
Infine, ove si ritenesse che i criteri alla cui individuazione è
preordinato il d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero
qualificabili alla stregua di «principi fondamentali», ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., il comma 92 viola tale
disposizione costituzionale in quanto quest'ultima impone che i
suddetti principi fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante
fonte di rango legislativo, e non certo mediante decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. Naturalmente, in tale ipotesi
rimarrebbe comunque la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
nella parte in cui la disposizione in questione riguarda funzioni
ricadenti in ambiti di competenza residuale regionale, in quanto lo
Stato non dispone di alcun titolo di intervento legislativo al
riguardo.
III.3.3. - Incostituzionalità dell'art. 1, comma 95, della legge
n. 56 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 118, secondo comma, Cost.
Per ragioni analoghe a quelle illustrate più sopra, deve
ritenersi incostituzionale anche il comma 95, in base al quale «la
regione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, provvede, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91». Anche tale disposizione, dunque, è incostituzionale per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo
comma, nella parte in cui si riferisce a funzioni ricadenti in
materie diverse di quelle di competenza legislativa esclusiva
statale.
IV. - Disposizioni che riguardano le unioni di comuni
IV.1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 105,
lettere a) e b) , e comma 106, della legge n. 56 del 2014, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost.
Nella legge n. 56 del 2014 sono inoltre presenti numerose
disposizioni che dettano l'assetto organizzativo di un tipo di enti
locali diverso da quello elencato nell'art. 117, secondo comma, lett.
p) , Cost., ossia le unioni di comuni. Deve subito essere evidenziato
che, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato non ha una
competenza generale in materia di ordinamento degli enti locali,
potendo intervenire solo nei limiti di quanto consentito dalla
disposizione costituzionale appena citata, quindi solo per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente necessari, cioè
Comuni, Province e Città metropolitane, e fatte salve le ulteriori
"incursioni" nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, come ad esempio (cfr. sent. n. 22 del
2014) il coordinamento della finanza pubblica (in questi termini S.
Pajno, Lo strano caso della competenza legislativa in materia di enti
locali. Un percorso attraverso la giurisprudenza costituzionale, in
federalismi.it, n. 2/2010).
In sintesi, come da tempo ha chiarito questa Ecc.ma Corte nella
sua giurisprudenza, si tratta di una competenza indiscutibilmente
"delimitata" e perciò non idonea a ricomprendere l'intera materia
spettante al legislatore statale prima della legge cost. n. 3 del
2001 e coincidente con il c.d. "ordinamento degli enti locali" (di
recente, nella sent. n. 220 del 2013, questa Corte ha parlato di
«componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti»
espressamente contemplati nella citata norma costituzionale - cfr.
par. 12.1. del Considerato in diritto). A tacer d'altro, non si
comprenderebbe, altrimenti, il senso e la portata normativa
dell'avvenuta abrogazione del vecchio art. 128 Cost. («Le Province e
i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni») ad opera
della medesima legge cost. n. 3 del 2001. Da tale considerazione,
dunque, discende agevolmente la conclusione della incostituzionalità
delle norme qui in discussione.
Infatti, è del tutto evidente che alcune delle norme in tema di
unioni di comuni contenute nella legge n. 56 del 2014 hanno una
chiara ed univoca vocazione ordinamentale generale, esorbitando
dunque, quanto al loro specifico oggetto, dai limiti posti alla
competenza statale dall'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.; del
resto, dal punto di vista "soggettivo", esse riguardano enti locali
diversi da quelli menzionati dalla citata disciplina costituzionale.
È dunque da un duplice punto di vista che tali disposizioni
esorbitano dalla competenza legislativa esclusiva statale. D'altra
parte, non essendo in alcun modo riconducibili ad altri titoli di
intervento in vario senso "trasversali" dello Stato, ed in
particolare all'obiettivo del contenimento della spesa pubblica, tali
norme violano palesemente la competenza regionale, e sono dunque da
ritenersi incostituzionali per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p) , e quarto comma, Cost.
Questo profilo di incostituzionalità riguarda, in particolare,
le seguenti disposizioni:
il comma 105, concernente il consiglio dell'unione di comuni
(lett. a) e il suo statuto (lett. b);
il comma 106, concernente i principi di organizzazione e
funzionamento, le soglie demografiche minime e gli ambiti
territoriali di esercizio delle funzioni.
V. - Disposizioni che riguardano le fusioni di comuni
V.1. - Premessa.
Come già accennato, anche in questo caso è possibile
individuare più sottogruppi:
e1): disposizioni che riguardano il procedimento di fusione;
e2): disposizioni che riguardano aspetti mganizativi del
comune derivante da fusione;
e3) disposizioni concernenti l'esercizio delle funzioni del
comune risultante da fusione, sia amministrative che statutaria;
e4) disposizioni riguardanti aspetti finanziari e tributari.
Al riguardo, debbono essere lamentati i seguenti profili di
illegittimità costituzionale.
V.2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 130, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma, e
133, secondo comma, Cost.
Le disposizioni che riguardano il procedimento di fusione non
sono in alcun modo legittimate dalle competenze statali in materia di
ordinamento degli enti locali, il quale - lo si ricorda - sono
limitate alle funzioni fondamentali, agli organi di governo, e alla
legislazione elettorale di comuni città metropolitane e province. Il
procedimento di fusione, evidentemente, non rientra in tali ambiti.
Esso dunque pertiene senz'altro, e senza residui, alla potestà
legislativa residuale regionale ex art. 117, quarto comma, Cost. Le
norme che lo disciplinano, quindi, sono incostituzionali per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., nonchè specificamente dell'art. 133, secondo comma, Cost.,
che fonda esplicitamente una competenza legislativa regionale al
riguardo.
Questa ragione di incostituzionalità riguarda specificamente il
comma 130, nella parte in cui prevede che «i comuni possono
promuovere il procedimento di incorporazione in un comune contiguo»,
e che «le popolazioni interessate sono sentite ai fini dell'articolo
133 della Costituzione mediante referendum consultivo comunale,
svolto secondo le discipline regionali e prima che i consigli
comunali deliberino l'avvio della procedura di richiesta alla regione
di incorpora ione. Nel caso di aggregazioni di comuni mediante
incorporazione è data facoltà di modificare anche la denominazione
del comune».
V.3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 117, 124,
lett. c), 130, terzo periodo, e 133, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lett. p), e quarto comma.
Analogamente a quanto osservato più sopra, le disposizioni
concernenti le funzioni dei comuni risultanti da fusione sono
costituzionalmente legittime solo ove dettate in ambiti di competenza
statale, ossia: a) materie di competenza esclusiva statale, ed in
particolare funzioni fondamentali (art. 117, secondo comma, lett. p)
; b) principi fondamentali concernenti funzioni amministrative
ricadenti nelle materie di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Alla luce di tale considerazione, devono ritenersi
incostituzionali, in quanto esorbitanti da tali limiti, le seguenti
disposizioni:
comma 117, nella parte in cui introduce il comma 2 dell'art.
15 del d.lgs. n. 267 del 2000 («I comuni che hanno dato avvio al
procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali
possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante
approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali,
definire lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del
nuovo comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da
parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo
comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della
fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di
decentramento dei servizi»);
comma 124, lett. c), secondo il quale «in assenza di uno
statuto provvisorio, fino alla data di entrata in vigore dello
statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del
nuovo comune si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni
dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio
comunale del comune di maggiore dimensione demografica tra quelli
estinti»;
comma 130, nella parte in cui stabilisce che «lo statuto del
comune incorporante prevede che alle comunità del comune cessato
siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento
dei servizi. A tale scopo lo statuto è integrato entro tre mesi
dalla data di entrata in vigore della legge regionale di
incorporazione».
I commi 117, 124 e 130, limitatamente alle parti sopra indicate,
sono dunque incostituzionali, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. p), e quarto comma, Cost., poichè pongono norme che
riguardano le funzioni dei comuni risultanti da fusione, che non sono
riconducibili alla prima delle disposizioni costituzionali citate,
non essendo peraltro qualificabili principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
La ragione di illegittimità costituzionale appena evidenziata
vale anche per il comma 133, ai sensi del quale «i comuni risultanti
da una fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo comune
per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione
degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionafizzazione
della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di
gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore».
Tale disposizione, tuttavia, potrebbe essere ritenuta in grado di
esprimere un principio fondamentale ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost. In quanto tale deve dunque essere ritenuta
costituzionalmente illegittima solo nella parte in cui riguarda anche
funzioni ricadenti in materia di competenza residuale regionale.
VI. - Disposizioni che prevedono poteri sostitutivi
VI.1. - Premessa.
Infine, la legge n. 56 del 2014 contiene alcune disposizioni che
prevedono l'esercizio, da parte del Governo, del potere sostitutivo
straordinario ex art. 120, secondo comma, Cost. Si tratta di norme
che pongono problemi di costituzionalità parzialmente differenti e
che debbono essere esaminati disgiuntamente.
VI.2. - Incostituzionalità dell'art. 1, commi 17, 81 e 83, della
legge n. 56 del 2014, per violazione dell'art. 114, secondo comma,
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) e quarto comma, dell'art. 120,
secondo comma, Cost.
Le disposizioni indicate in epigrafe prevedono tutte che il
Governo eserciti il potere sostitutivo straordinario nel caso di
mancato tempestivo esercizio della potestà statutaria delle Città
metropolitane e delle Province. Queste disposizioni sono
incostituzionali per due diverse ragioni.
Innanzitutto, è del tutto evidente che l'unica clausola
legittimante l'intervento surrogatorio che potrebbe essere invocata
dallo Stato al riguardo è quella dell'«unità giuridica». Si deve
però rilevare come il mancato tempestivo esercizio della potestà
statutaria da parte degli enti di autonomia in questione mai può
provocare danni tanto gravi agli interessi che l'art. 120, secondo
comma, Cost., è volto a tutelare, poichè l'assetto delle Città
metropolitane e delle Province è tanto analiticamente disciplinato
proprio dalla legge n. 56 del 2014, che l'eventuale mancanza dello
statuto di autonomia darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a
nulla di più.
La seconda ragione di incostituzionalità deve essere evidenziata
per l'ipotesi in cui si ritenesse infondata la prima. Anche ove si
ritenesse che il mancato tempestivo esercizio della potestà
statutaria possa, in talune circostanze, pregiudicare l'unità
giuridica della Repubblica, la norma è incostituzionale nella misura
in cui consente l'intervento sostitutivo in ogni caso, senza aver
riguardo per le peculiarità delle concrete circostanze, che possono
essere anche molto diverse l'una rispetto all'altra, anche in
considerazione del fatto che la potestà statutaria, ovviamente, si
presta ad un esercizio frazionato nel tempo.
VI.3. - Incostituzionalità dell'art. 1, comma 95, della legge n.
56 del 2014, per violazione dell'art. 3, primo comma, dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., dell'art. 118, primo e secondo comma, e
dell'art. 120, secondo comma, Cost.
Il comma 95 della legge n. 56 del 2014 così dispone: «La
regione, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della
presente legge, provvede, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, a dare attuazione all'accordo di cui al
comma 91. Decorso il termine senza che la regione abbia provveduto,
si applica l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131». Più
sopra sono state evidenziate le gravi violazioni della Costituzione
perpetrate dal meccanismo predisposto dal comma 91. La norma qui in
discussione, essendo volta a garantire con un potere sostitutivo
straordinario proprio quel meccanismo, è evidentemente gravata dalle
stesse ragioni di incostituzionalità, alle quale si deve aggiungere
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost., perchè essa
ipotizza l'esercizio di un potere surrogatorio non solo in assenza di
qualunque presupposto legittimante, ma anzi a garanzia di obblighi
imposti alla Regione in modo incostituzionale.
VII. - Sintesi delle questioni proposte
In chiusura del presente ricorso, la Regione Puglia ritiene
opportuno, per maggiore chiarezza e per agevolare la trattazione
della causa, offrire una sintetica ricapitolazione delle questioni di
legittimità costituzionale sottoposte al giudizio di questa Ecc.ma
Corte.
1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 5, primo
periodo, 6, primo periodo, e 12, della legge n. 56 del 2014, che
dettano disposizioni istitutive delle Città metropolitane, per
violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone della competenza legislativa
necessaria, potendo solo dettare le norme concernenti le funzioni
fondamentali, la legislazione elettorale e gli organi di governo
degli enti territoriali in questione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 6, secondo
periodo, 13, 16, 22 e 48„ della legge n. 56 del 2014, nella misura in
cui pongono norme inscindibilmente connesse alla istituzione delle
Città metropolitane, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato, non disponendo della competenza a
istituire le Città metropolitane, non dispone neanche della
competenza a disciplinare gli aspetti connessi a tale istituzione
(nel particolare caso del comma 22, violazione anche dell'art. 133,
secondo comma, Cost., in quanto il procedimento di modifica delle
circoscrizioni comunali è oggetto di una esplicita riserva a favore
della legge regionale, senza che la legge statale possa ritenersi in
alcun modo abilitata ad integrare il precetto costituzionale,
oltretutto in palese contrasto sostanziale con quest'ultimo sia
perchè prevede che la legge regionale possa intervenire solo a
seguito di una proposta del comune capoluogo, mentre la disposizione
costituzionale non contempla affatto una simile limitazione della
potestà legislativa della Regione, sia perchè prevede che il
referendum sulla summenzionata proposta debba necessariamente
svolgersi senza dare «autonoma evidenza» nel procedimento alla
volontà delle popolazioni direttamente interessate dalla variazione
territoriale, come invece è stato chiarito dalla giurisprudenza
costituzionale - sent. n. 47 del 2003).
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 6, secondo
periodo, della legge n. 56 del 2014, nella parte in cui disciplina il
procedimento di modifica dei territori di province e città
metropolitane prevedendo che, in caso di dissenso regionale, il
Governo debba promuovere un'intesa tra la regione e i comuni
interessati, e che in caso di mancato raggiungimento di quest'ultima
«il Consiglio dei ministri, sentita la relazione del Ministro per gli
mari regionali e del Ministro dell'interno, udito il parere del
presidente della regione, decide in via definitiva in ordine
all'approvazione e alla presentazione al Parlamento del disegno di
legge contenente modifiche territoriali di province e di città
metropolitane, ai sensi dell'art. 133, primo comma, della
Costituzione», per violazione:
dell'art. 133, primo comma, Cost., in quanto costruisce un
procedimento di modifica delle circoscrizioni provinciali derogatorio
rispetto alla disciplina costituzionale ivi prevista.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 10, 11,
lettere b) e c), e 89, lett. a), della legge n. 56 del 2014, nella
parte in cui pongono norme concernenti aspetti organizzativi delle
città metropolitane e delle province diversi da quelli concernenti
gli «organi di governo», per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone della competenza a disciplinare
gli aspetti organizzativi di città metropolitane e province diversi
da quelli indicati nella sopra citata lett. p), ossia diversi dagli
«organi di governo» di tali enti.
5) Incostituzionalità dell'art. 1, commi 9, 11, 57, 89, della
legge n. 56 del 2014, nella misura in cui disciplinano funzioni delle
province e delle città metropolitane non riconducibili alla
competenza dello Stato in materia di funzioni fondamentali o nelle
altre materie di competenza esclusiva di quest'ultimo, per
violazione:
degli artt. 117, secondo comma, lett. p), quarto comma, e
118, secondo comma, Cost., in quanto lo Stato non dispone di alcuna
competenza legislativa al riguardo.
6) Incostituzionalità dell'art. 1, commi 11 e 89, della legge n.
56 del 2014, nella parte in cui contemplano espressamente l'istituto
della «delega di esercizio», per violazione:
dell'art. 118, primo comma, Cost., il quale impone
attribuzioni delle funzioni amministrative solo in titolarità
secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza,
che risultano incompatibili con l'istituto della delega di esercizio.
7) Incostituzionalità dell'art. 1, comma 91, della legge n. 56
del 2014, che prevede che lo Stato e le Regioni, entro tre mesi dalla
data in vigore della legge n. 56, sentite le organizzazioni sindacali
maggiormente rappresentative, mediante un accordo in conferenza
unificata, individuino «in modo puntuale» le funzioni «oggetto del
riordino e le relative competenze», per violazione:
degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., e 118, secondo
comma, Cost, nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti
nelle materie diverse da quelle sulle quali lo Stato ha competenza
esclusiva, in quanto l'allocazione delle funzioni, nelle materie di
competenza concorrente e regionale residuale, spetta alle Regioni in
base all'art. 118, secondo comma, Cost., dovendosi altresì escludere
che la puntuale individuazione e allocazione delle funzioni da parte
delle Regioni possa essere subordinata ad un accordo di queste ultime
con altri soggetti.
dell'art. 3, primo comma, Cost., e dell'art. 118, primo
comma, Cost., nella misura in cui la previsione è volta a
determinare una uniforme allocazione di funzioni amministrative agli
enti di area vasta in tutte le Regioni, in contrasto con il principio
di eguaglianza-ragionevolezza (che impone invece di distinguere il
trattamento giuridico di situazioni differenti) e con il principio di
differenziazione.
8) Incostituzionalità dell'art. 1, comma 92, della legge n. 56
del 2014, il quale prevede che con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'interno e del
Ministro per gli affari regionali, di concerto con i Ministri per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e dell'economia e delle
finanze, siano stabiliti, previa intesa in sede di Conferenza
unificata, i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse
all'esercizio delle funzioni che devono essere trasferite, ai sensi
dei commi da 85 a 97, dalle province agli enti subentranti, per
violazione:
degli artt. 3, primo comma, e 118, primo comma, Cost., nella
misura in cui è volta a determinare una uniforme allocazione di
funzioni amministrative agli enti di area vasta in tutte le Regioni,
in contrasto con il principio di eguaglianza-ragionevolezza (che
impone invece di distinguere il trattamento giuridico di situazioni
differenti) e con il principio di differenziazione;
degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost, e 118, secondo
comma, Cost., nella parte in cui si rivolge anche a funzioni
ricadenti nelle materie diverse da quelle sulle quali lo Stato ha
competenza esclusiva, in quanto l'allocazione delle funzioni
amministrative, nelle materie di competenza concorrente e regionale
residuale, spetta alle Regioni in base all'art. 118, secondo comma,
Cost.;
nonchè, in via subordinata rispetto a tale ultima questione, ove
si ritenesse che i criteri alla cui individuazione è preordinato il
d.P.C.M. contemplato dalla previsione in esame fossero qualificabili
alla stregua di «principi fondamentali» della materia, per
violazione:
dell'art. 117, terzo comma, Cost., nella parte in cui si
rivolge a funzioni ricadenti nelle materie di competenza concorrente,
in quanto tale disposizione costituzionale impone che i principi
fondamentali siano stabiliti, dallo Stato, mediante fonte di rango
legislativo, e non certo mediante decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri;
dell'art. 117, quarto comma, Cost., nella parte in cui si
rivolge a funzioni ricadenti in ambiti di competenza legislativa
residuale regionale, in quanto lo Stato non dispone di alcun titolo
di legittimazione al riguardo.
9) Incostituzionalità dell'art. 1, comma 95, della legge n. 56
del 2014, in base al quale «la regione, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, provvede, sentite le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, a dare
attuazione all'accordo di cui al comma 91», per violazione:
degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma,
Cost., nella parte in cui si riferisce a funzioni ricadenti in
materie diverse di quelle di competenza esclusiva statale, poichè lo
Stato non dispone di alcune competenza legislativa al riguardo
10) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 105, lettere
a) e b), e 106, della legge n. 56 del 2014, che disciplinano
l'assetto organizzativo delle unioni di comuni, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto, in base al diritto costituzionale vigente, lo Stato
non ha una competenza generale in materia di ordinamento degli enti
locali, potendo intervenire solo nei limiti di quanto consentito
dalla disposizione costituzionale appena citata, quindi solo per
disciplinare organi di governo, funzioni fondamentali e legislazione
elettorale dei soli enti locali costituzionalmente necessari, cioè
comuni, province e città metropolitane, e fatte salve altre
«incursioni» nell'ordinamento degli enti locali che siano legittimate
da altri titoli di intervento, che nella specie non ricorrono.
11) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 130, della
legge n. 56 del 2014, nella parte concernente il procedimento di
fusione tra comuni, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto le disposizioni che riguardano il procedimento di
fusione non sono in alcun modo legittimate dalle competenze statali
in materia di ordinamento degli enti locali che sono limitate alle
funzioni fondamentali, agli organi di governo, e alla legislazione
elettorale di comuni città metropolitane e province, dovendosi
dunque ritenere che il procedimento di fusione pertiene senza
residui, alla potestà legislativa residuale regionale ex art. 117,
quarto comma, Cost.;
12) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 117, 124 e
130, terzo periodo della legge n. 56 del 2014, nella parte in cui
disciplinano vari aspetti dell'esercizio della potestà statutaria da
parte dei comuni frutto di fusione, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p), e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato non dispone di alcuna competenza in grado
di legittimare tali norme, non rientrando la disciplina della
potestà statutaria comunale nell'ambito della potestà esclusiva di
cui alla sopracitata lett. p), nè in alcun altro ambito affidato
alla legislazione statale.
13) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 133, della
legge n. 56 del 2014, ai sensi del quale «i comuni risultanti da una
fusione hanno tempo tre anni dall'istituzione del nuovo comune per
adeguarsi alla normativa vigente che prevede l'omogeneizzazione degli
ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della
partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione,
salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore», nella parte
in cui riguarda anche funzioni ricadenti in materia di competenza
residuale regionale, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, lett. p) , e quarto comma,
Cost., in quanto l'unico titolo che lo Stato ha per dettare norme
similari è la possibilità di porre principi fondamentali in materie
di competenza concorrente, non valendo al riguardo le competenze al
medesimo attribuite dalla citata lett. p) , e risultando dunque prive
di titolo ove riferite a funzioni ricadenti in materie di competenza
regionale residuale.
14) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 17, 81 e 83,
della legge n. 56 del 2014, che prevedono l'esercizio del potere
sostitutivo straordinario in caso di mancato tempestivo esercizio
della potestà statutaria delle province e delle città
metropolitane, per violazione:
degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost.,
in quanto il mancato tempestivo esercizio dell'autonomia statutaria
da parte degli enti di autonomia in questione mai può provocare
danni tanto gravi agli interessi che l'art. 120, secondo comma,
Cost., è volto a tutelare, ed in particolare quello dell'unità
giuridica, poichè l'assetto delle Città metropolitane e delle
Province è tanto analiticamente disciplinato proprio dalla legge n.
56 del 2014, che l'eventuale mancanza dello statuto di autonomia
darebbe solo luogo a qualche inconveniente, ma a nulla di più;
degli artt. 114, secondo comma, e 120, secondo comma, Cost.,
nella misura in cui le norme indicate consentono l'intervento
sostitutivo in ogni caso, senza aver riguardo per le peculiarità
delle concrete circostanze, che possono essere anche molto diverse
l'una rispetto all'altra, anche in considerazione del fatto che la
potestà statutaria, ovviamente, si presta ad un esercizio frazionato
nel tempo.
15) Incostituzionalità dell'art. 1, comma 95, della legge n. 56
del 2014, nella parte in cui dispone che «la regione, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, provvede,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, a
dare attuazione all'accordo di cui al comma 91», e che «decorso il
termine senta che la regione abbia provveduto, si applica l'art. 8
della legge 5 giugno 2003, n. 131», per violazione:
degli artt. 3, primo comma, 117, terzo e quarto comma, Cost.,
118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma, Cost., in quanto la
norma, essendo volta a garantire con un potere sostitutivo
straordinario il sistema previsto dal precedente comma 91, come si è
visto (cfr. sopra, n. 7) incostituzionale poichè prevede meccanismi
di allocazione di funzioni amministrative ricadenti in materie
regionali, nonchè poichè volta a determinare effetti uniformi tra
tutti i diversi enti di area vasta in contrasto con i principi di
eguaglianza-ragionevolezza e differenziazione, è a sua volta gravata
dalle medesime incostituzionalità, non essendo inoltre tale potere
sostitutivo straordinario giustificato da alcuno dei presupposti
legittimanti indicati nella relativa disposizione costituzionale.

P. Q. M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni), nei limiti e nei termini
sopra esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, 4 giugno 2014

Avv. Prof.: Marcello Cecchetti