1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 5-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 402 SENTENZA 21 - 30 novembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Misure di salvaguardia del Piano di governo del territorio (PGT) - Sospensione di ogni determinazione in ordine alla domanda di permesso di costruire sino all'adozione degli atti di PGT, in ipotesi di contrasto dell'intervento oggetto della domanda con le previsioni degli strumenti urbanistici adottati e non ancora approvati - Modifica del termine massimo di efficacia delle misure di salvaguardia - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevolezza ed eccesso di potere legislativo, nonche' assenza di disciplina transitoria dei termini in corso di scadenza - Esclusione - Erroneo presupposto interpretativo - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, art. 36, comma 4, ultimo periodo, come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12. - Costituzione, artt. 3 e 97. (007C1353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 5-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 4,
ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005,
n. 12 (Legge per il governo del territorio), come sostituito
dall'art. 1, comma 1, lettera h), della legge della Regione Lombardia
14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale
11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il
15 settembre 2006, depositato in cancelleria il 20 settembre 2006 e
iscritto al n. 98 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato in data
15 settembre 2006 e depositato il successivo 20 settembre, ha
promosso questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006,
n. 12 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005,
n. 12 «Legge per il governo del territorio»), per contrasto con gli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
2. - Il ricorrente premette che l'art. 1, comma 1, lettera h), della
legge della Regione Lombardia n. 12 del 2006 ha sostituito l'ultimo
periodo del comma 4 dell'art. 36 della legge della Regione Lombardia
n. 12 del 2005, il quale stabiliva che «La misura di salvaguardia non
ha efficacia decorsi cinque anni dalla data di adozione dello
strumento urbanistico», con il seguente: «La misura di salvaguardia
non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello
strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo
strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione
competente per l'approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
Il ricorrente afferma che la novella introdotta, peraltro in
conformità con la normativa nazionale recata dall'art. 12, comma 3,
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), comporta la
riduzione della misura di salvaguardia da cinque a tre anni, ovvero
il mantenimento del termine di cinque anni solo nell'ipotesi in cui
lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione
competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione, senza però prevedere norme transitorie per le
adozioni-approvazioni in corso.
Secondo il ricorrente, la nuova scadenza del termine di applicazione
della misura di salvaguardia, senza una disposizione transitoria che
disciplini i termini in corso, obbligherebbe il comune, da un giorno
all'altro, a provvedere in conformità con gli strumenti vigenti e,
presumibilmente, in contrasto con le disposizioni del piano di
governo del territorio adottato (PGT). In altri termini, la norma
regionale impugnata, ancorchè si presenti in astratto come
adeguamento alla legislazione nazionale, avrebbe l'effetto pratico di
rendere possibili interventi edilizi non conformi al PGT adottato e
di rendere più difficile l'approvazione definitiva dello stesso.
L'irragionevolezza di tale norma regionale emergerebbe dalla
circostanza che, pur nella vigenza di una diversa disciplina statale,
in un primo momento, all'atto dell'approvazione della legge regionale
n. 12 del 2005, la Regione Lombardia aveva ritenuto che la moratoria
delle decisioni in ordine ad interventi in contrasto con i piani
adottati e non approvati dovesse durare 5 anni. Tale deroga rispetto
alla normativa statale che a suo tempo non era stata oggetto di
impugnazione, unitamente al successivo ripristino, realizzato con la
disposizione censurata, dei termini previsti dalla normativa statale
determinerebbe «nella disciplina urbanistica regionale un buco
temporale», con il conseguente sacrificio di essenziali interessi
delle collettività locali, e «senza alcuna assunzione di specifica
responsabilità, ma come semplice effetto dell'adeguamento immediato
e non ponderato della normativa regionale alle regole suppletive
fissate nella legislazione statale».
Secondo il ricorrente, la norma impugnata sarebbe il frutto di una
sorta di caso di eccesso di potere legislativo, o, comunque, di un
tentativo di fare amministrazione diretta attraverso un provvedimento
legislativo, in violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Sulla base di tali argomentazioni l'Avvocatura dello Stato chiede che
sia dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera h), della legge regionale n. 12 del 2006, nella parte in cui
non prevede una disciplina transitoria relativa ai procedimenti di
approvazione in corso.
In data 14 ottobre 2006 si è costituita la Regione Lombardia
concludendo per la declaratoria di infondatezza del ricorso.
La difesa della Regione evidenzia, in primo luogo, che le scelte del
legislatore regionale vanno collocate nell'ambito del nuovo riparto
di competenze legislative tra Stato e Regioni introdotto dalla
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione. In
particolare, com'è noto, la materia dell'edilizia e
dell'urbanistica, non prevista esplicitamente, rientra nell'ambito
della materia «governo del territorio» che l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa concorrente
dello Stato e delle Regioni (ex multis, vengono richiamate le
sentenze della Corte costituzionale n. 326 e n. 303 del 2003).
La Regione, nell'atto di costituzione, ricorda che l'art. 12, comma
3, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede un doppio termine di efficacia
delle misure di salvaguardia stabilendo che «In caso di contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni
determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non
ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento
urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui lo strumento
urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione competente
all'approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di
pubblicazione».
Il legislatore regionale, nell'esercizio delle proprie competenze in
subiecta materia, doveva far riferimento ai principi fondamentali
espressamente determinati dallo Stato oppure desumibili dalle leggi
statali vigenti e, con riguardo alle misure di salvaguardia, l'unico
principio desumibile dalla legislazione statale era quello
dell'obbligatorietà della previsione delle stesse da parte del
legislatore regionale a garanzia degli strumenti urbanistici
adottati.
Quanto ai termini di efficacia delle misure di salvaguardia, ad
avviso della Regione non sembra possa individuarsi un principio
vincolante per il legislatore regionale: d'altra parte, anche in
precedenza era ammessa la possibilità per le Regioni di prevedere
una diversa efficacia temporale delle misure di salvaguardia.
Pertanto, risulterebbe errata la ricostruzione della difesa erariale
che pretende di qualificare la previsione del termine quinquennale di
efficacia delle misure di salvaguardia di cui all'art. 36, comma 4,
della legge regionale n. 12 del 2005 e la successiva modifica ad
opera dell'art. 1, comma 1, lettera h), della legge regionale n. 12
del 2006 in termini, rispettivamente, di deroga e riconduzione alla
regola generale fissata dal legislatore statale.
Tali interventi - sempre secondo la resistente Regione - sono,
invece, il risultato del legittimo esercizio della competenza
legislativa concorrente in materia di edilizia e di urbanistica.
Alla luce di tali argomentazioni, deve essere anche respinta
l'affermazione del Governo secondo la quale la norma impugnata è
irragionevole, in quanto il legislatore regionale aveva previsto
appena un anno prima che la moratoria delle decisioni in ordine ad
interventi in contrasto con i piani adottati e non approvati dovesse
durare cinque anni.
Analoga sorte deve - secondo la Regione - essere riservata alla
censura del Governo che lamenta la mancanza di norme transitorie per
le adozioni-approvazioni in corso al momento dell'entrata in vigore
del doppio termine di tre e cinque anni.
Tale scelta, che rientra nella discrezionalità del legislatore
regionale, non può dirsi viziata da irragionevolezza, in quanto il
legislatore regionale si è allineato ad un criterio comunque fissato
dal legislatore statale.
La difesa della Regione, inoltre, ribadisce che la legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2005 prevede due tipologie di misure di
salvaguardia: quelle applicabili sino all'adozione degli atti di PGT,
disciplinate dall'art. 36, comma 4, e quelle a regime, di cui
all'art. 13, comma 12, a garanzia dei PGT adottati, e che la modifica
del termine è intervenuta solo sulle misure applicabili fino
all'adozione dei PGT.
Dunque, se il comma 4 dell'art. 36 della legge regionale n. 12 del
2005 si applica sino all'adozione degli atti di PGT, è del tutto
impossibile che da tale norma, come modificata dall'art. 1, comma 1,
lettera h), della legge regionale n. 12 del 2006, possa derivare,
come erroneamente affermato dalla difesa erariale, l'effetto pratico
di rendere possibili interventi edilizi non conformi al PGT adottato
e di rendere più difficile la stessa approvazione definitiva del
medesimo.
La censura del Governo, pertanto, sarebbe del tutto infondata.
Secondo la Regione, inoltre, la successione delle leggi regionali
n. 12 del 2005 e n. 12 del 2006 «non è qualificabile in termini di
«deroga e di successiva riconduzione alla regola generale»» e,
comunque, l'art. 1, comma 1, lettera h), impugnato, non ha creato
alcun vuoto temporale, in quanto va coordinato con le disposizioni
dettate dagli artt. 25 e 26 della legge regionale n. 12 del 2005. In
proposito, il comma 1 dell'art. 25 di tale legge prevede che «Gli
strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino
all'approvazione del PGT e comunque non oltre quattro anni dalla data
di entrata in vigore della presente legge».
L'art. 26, ai commi 2 e 3, prevede che «I comuni deliberano l'avvio
del procedimento di adeguamento dei loro PRG vigenti entro un anno
dalla data di entrata in vigore delle presente legge e procedono
all'approvazione di tutti gli atti di PGT secondo i principi, i
contenuti ed il procedimento stabiliti dalla presente legge. Per i
comuni con popolazione inferiore a quindicimila abitanti, tale
obbligo di adeguamento decorre dalla data di entrata in vigore della
deliberazione della Giunta regionale di cui all'articolo 7, comma 3
[comma 2]. I comuni di cui all'articolo 25, comma 2, deliberano
l'avvio del procedimento di adeguamento dello strumento urbanistico
generale entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge e
procedono successivamente all'approvazione di tutti gli atti di PGT
[comma 3]».
Risulta, pertanto - secondo la resistente - non irragionevole e
conforme al principio del buon andamento della pubblica
amministrazione la scelta effettuata dal legislatore regionale del
2006, in quanto l'art. 25, comma 1, prevede che i piani vigenti
conservano comunque efficacia fino all'approvazione del PGT.
D'altra parte, una volta adottati i PGT, a garanzia degli stessi
intervengono le misure di salvaguardia a regime previste dall'art.
13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005.
Infine, ad evitare l'effetto di un eccessivo procrastinarsi
dell'efficacia dei piani regolatori vigenti, l'art. 25 della legge
regionale n. 12 del 2005 prevede che tali piani hanno efficacia non
oltre quattro anni dalla data di entrata in vigore della legge e
l'art. 26 prevede termini abbastanza brevi entro i quali i comuni
debbono provvedere all'adeguamento dei PRG vigenti.
Con memoria illustrativa depositata in prossimità dell'udienza, la
Regione Lombardia ha ribadito le argomentazioni già esposte nella
memoria di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione
di legittimità costituzionale dell'art. 36, comma 4, ultimo periodo,
della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per
il governo del territorio), come sostituito dall'art. 1, comma 1,
lettera h), della legge della Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12
(Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
«Legge per il governo del territorio»), per contrasto con gli artt. 3
e 97 della Costituzione.
Secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata violerebbe gli
articoli 3 e 97 della Costituzione, in quanto la modifica della
scadenza del termine di applicazione della misura di salvaguardia
precedentemente prevista, in assenza di una disposizione transitoria
che disciplini i termini in corso, ancorchè si presenti in astratto
come adeguamento alla legislazione dello Stato, obbligherebbe i
comuni a provvedere in conformità con gli strumenti urbanistici
vigenti, con l'effetto pratico di rendere possibili interventi
edilizi non conformi ai piani di governo del territorio (PGT)
adottati e non ancora approvati e di rendere più difficile la loro
stessa approvazione definitiva.
La questione non è fondata.
Il ricorrente basa le sue censure su una lettura parziale dell'art.
36 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, senza
considerare l'intero testo di tale legge regionale.
Le censure contenute nel ricorso, infatti, fanno riferimento ad
ipotetiche illegittimità che si potrebbero verificare nella fase
successiva all'adozione dei PGT, mentre la norma impugnata disciplina
il momento antecedente, la fase cioè che giunge «sino all'adozione
degli atti di PGT».
Il legislatore regionale, nell'introdurre un nuovo tipo di strumento
urbanistico denominato PGT, ha predisposto una duplice disciplina per
l'applicazione delle misure di salvaguardia, la prima, efficace fino
al momento della adozione dei PGT, regolata dall'art. 36, comma 4, e
la seconda, operante dall'adozione dei PGT fino alla loro definitiva
approvazione, regolata dall'art. 13, comma 12.
L'art. 36, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005 stabilisce
che «Sino all'adozione degli atti di PGT secondo quanto previsto
nella parte prima della presente legge, in caso di contrasto
dell'intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le
previsioni degli strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni
determinazione in ordine alla domanda stessa. La misura di
salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione
dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui
lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione
competente per la approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
È invece l'art. 13, comma 12, della legge regionale n. 12 del 2005 -
non impugnato dal ricorrente - a prevedere testualmente che «Nel
periodo intercorrente tra l'adozione e la pubblicazione dell'avviso
di approvazione degli atti di PGT si applicano le misure di
salvaguardia in relazione a interventi, oggetto di domanda di
permesso di costruire, ovvero di denuncia di inizio attività, che
risultino in contrasto con le previsioni degli atti medesimi».
Da tale quadro normativo si ricava che, mentre per la prima fase,
fino al momento di adozione degli atti di PGT, il legislatore
regionale ha inteso modificare il termine massimo di efficacia delle
misure di salvaguardia che aveva previsto in sede di prima
approvazione, adeguandolo a quello previsto dal legislatore statale
(tre anni dall'adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque
anni nell'ipotesi in cui questo sia stato sottoposto
all'amministrazione competente per la approvazione entro un anno
dalla conclusione della fase di pubblicazione), per la seconda fase,
vale a dire nel periodo successivo all'adozione dei PGT e fino alla
loro definitiva approvazione non ha, invece, previsto alcun termine
ultimo di applicazione delle misure di salvaguardia. La
giurisprudenza amministrativa, infatti, pronunciandosi in casi
analoghi, ha ritenuto che dovrebbero trovare applicazione in via
residuale «gli stessi limiti di validità temporanea del potere di
salvaguardia fissati, in sede nazionale, dall'art.12, comma 3, del
d.P.R. n. 380 del 2001» (Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza
n. 3834 del 2005).
Pertanto, la tesi posta a fondamento della questione promossa dal
Presidente del Consiglio dei ministri - e cioè che i comuni, sin
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2006, siano
tenuti, in base alla disposizione impugnata, a provvedere al rilascio
dei titoli abilitativi conformi agli strumenti urbanistici vigenti e
in contrasto con i PGT adottati - si basa su un'erronea
interpretazione della norma, non essendo possibile ipotizzare un
contrasto tra i titoli abilitativi da rilasciare e uno strumento
urbanistico, quale è quello costituito dai PGT, che ancora non è
stato adottato.
In conclusione, la norma impugnata, che costituisce esercizio della
potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio
da parte della Regione Lombardia, non presenta i vizi lamentati dal
ricorrente, dal momento che essa riproduce gli stessi termini di
efficacia delle misure di salvaguardia previsti dal legislatore
statale nè può determinare gli effetti lesivi paventati, dato che
si riferisce ad una fattispecie diversa da quella prospettata nel
ricorso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 36, comma 4, ultimo periodo, della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera h), della legge della
Regione Lombardia 14 luglio 2006, n. 12 (Modifiche e integrazioni
alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 «Legge per il governo del
territorio»), promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 novembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola