1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 17-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 114 ORDINANZA 20 maggio - 12 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Imputato gia' condannato, per gli stessi fatti, a sanzione amministrativa (nella specie: tributaria) - Sanzione ritenuta sostanzialmente penale ai sensi della normativa convenzionale ed europea - Inapplicabilita' del divieto di un secondo giudizio - Denunciata irragionevolezza, disparita' di trattamento e violazione del divieto convenzionale del bis in idem - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - Codice di procedura penale, art. 649 - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma; Protocollo n. 7 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 4; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 50. (T-200114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 17-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale, promosso dal Tribunale ordinario di
Rovigo nel procedimento penale a carico di F. P., con ordinanza del
14 febbraio 2019, iscritta al n. 133 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito il Giudice relatore Francesco Viganò nella camera di
consiglio del 20 maggio 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettera a);
deliberato nella camera di consiglio del 20 maggio 2020.
Rilevato che con ordinanza del 14 febbraio 2019 il Tribunale
ordinario di Rovigo, su sollecitazione dell'imputato F. P., ha
sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 4 del Protocollo n.
7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) - questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale, «nella parte in cui non prevede l'applicabilità della
disciplina del divieto di un secondo giudizio nei confronti
dell'imputato al quale con riguardo agli stessi fatti, sia già stata
irrogata in via definitiva, nell'ambito di un procedimento
amministrativo, una sanzione di carattere sostanzialmente penale ai
sensi della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e dei relativi
Protocolli»;
che il rimettente giudica della responsabilità di F. P.,
imputato del reato previsto dall'art. 10-ter del decreto legislativo
10 marzo 2000, n. 74 (Nuova disciplina dei reati in materia di
imposte sui redditi e sul valore aggiunto, a norma dell'articolo 9
della legge 25 giugno 1999, n. 205), per avere omesso, in qualità di
titolare dell'omonima impresa individuale, il versamento nei termini
di legge dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) dovuta per il periodo
d'imposta 2013, per l'ammontare di 374.136 euro;
che l'imputato è stato sottoposto anche a un procedimento
amministrativo, in cui la predetta omissione gli è stata contestata
assieme ad altre irregolarità tributarie, e al cui esito gli è
stato ingiunto il pagamento - dilazionato in venti rate, in corso di
versamento - della somma complessiva di 496.066,51 euro, comprensiva
di sanzioni per 43.480,01 euro e di interessi per 23.575,50 euro;
che il giudice a quo - premesso che l'art. 649 cod. proc. pen. è
già stato oggetto di un'ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale da parte del Tribunale ordinario di Bergamo -
ripercorre la giurisprudenza europea sviluppatasi sul principio del
ne bis in idem, rispettivamente sancito dall'art. 4 Prot. n. 7 CEDU e
dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), soffermandosi in particolare sulla sentenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri
contro Italia, e sulle sentenze della Corte di giustizia dell'Unione
europea, grande sezione, 26 febbraio 2013, in causa C-617/10,
Åklagaren contro Hans Åkerberg Fransson e 20 marzo 2018, in causa
C-524/15, Menci;
che - osserva il rimettente - nella sentenza Menci, la Corte di
giustizia ha escluso la contrarietà all'art. 50 CDFUE della
normativa italiana, che consente di avviare un procedimento penale
per omesso versamento dell'IVA a carico di colui che abbia già
subito, per i medesimi fatti, una sanzione amministrativa definitiva
di natura punitiva, a condizione che le due sanzioni perseguano scopi
differenti e complementari e il sistema normativo garantisca una
coordinazione tra i due procedimenti sì da evitare eccessivi oneri
per l'interessato, assicurando comunque che il complessivo risultato
sanzionatorio non risulti sproporzionato rispetto alla gravità della
violazione (circostanze che spetta al giudice nazionale di
verificare);
che, alla luce della citata giurisprudenza, il rimettente
sospetta il contrasto dell'art. 649 cod. proc. pen. con l'art. 117,
primo comma, Cost., «nella misura in cui eleva a norma di rango
costituzionale la norma interposta discendente dall'interpretazione
della disposizione dell'art. 50 CDFUE fornita dalla Corte di
Giustizia»;
che, secondo il giudice a quo, l'identità «naturalistica,
giuridica e di politica criminale» tra il delitto di omesso
versamento dell'IVA e il correlativo illecito amministrativo
impedirebbe di ritenere integrati i requisiti cui la Corte di
giustizia, nella sentenza Menci, ha condizionato la valutazione di
conformità all'art. 50 CDFUE del doppio binario sanzionatorio
previsto in materia tributaria nell'ordinamento italiano;
che invero, secondo il rimettente, in relazione all'omissione del
versamento dell'IVA, i procedimenti e le sanzioni rispettivamente
penali e amministrativi perseguirebbero il medesimo scopo; la
condotta punita sarebbe identica; non sarebbero previste una
normativa di coordinamento atta a limitare l'onere supplementare
derivante dal cumulo di procedimenti, nè norme idonee a garantire la
proporzionalità della complessiva risposta sanzionatoria rispetto
alla gravità del reato;
che il rimettente dubita altresì della conformità dell'art. 649
cod. proc. pen. all'art. 3 Cost., «declinato come principio di
ragionevolezza intrinseca dell'ordinamento»;
che il cumulo di procedimenti - amministrativo e penale - e
relative sanzioni in ragione della medesima condotta di omesso
versamento dell'IVA sarebbe eccessivamente oneroso e foriero di
«un'ingiustificata disparità di trattamento», nonchè di un
«problema di ragionevolezza intrinseca dell'ordinamento»;
che le questioni sollevate sarebbero rilevanti, in quanto il
censurato art. 649 cod. proc. pen., che vieta di sottoporre chi sia
stato prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale divenuti
irrevocabili a nuovo procedimento penale per il medesimo fatto, non
potrebbe essere applicato, stante il suo tenore letterale, a materia
diversa da quella penale in senso stretto, sicchè il procedimento
penale dovrebbe essere celebrato nonostante la definitività della
sanzione amministrativa inflitta a F. P.;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, instando per la declaratoria di inammissibilità o
infondatezza delle questioni;
che queste ultime sarebbero anzitutto inammissibili in quanto
tendenti a sollecitare una pronuncia manipolativa di questa Corte, in
assenza di «una sola soluzione normativa costituzionalmente
compatibile rispetto a quella costituzionalmente illegittima»;
che la Corte di giustizia, nella sentenza Menci, avrebbe ritenuto
compatibile con il diritto dell'Unione europea la normativa italiana
che prevede una duplicità di procedimenti e l'irrogazione di
sanzioni penali e amministrative per l'omesso versamento dell'IVA,
essendo possibile al giudice di verificare, nel secondo giudizio, la
proporzionalità della complessiva risposta sanzionatoria apprestata
dall'ordinamento a fronte dell'illecito;
che dunque il ne bis in idem europeo avrebbe «perso la sua
connotazione esclusivamente processuale per diventare un principio
"relativo all'entità della sanzione complessivamente irrogata"»;
che il rimettente avrebbe dovuto spiegare perchè, nel caso in
esame, «l'inflizione all'interessato di una precedente sanzione
amministrativa abbia costituito un'afflizione di gravità tale da
ostare al concorso con essa di una sanzione penale i cui confini
edittali sono la reclusione da sei mesi a due anni»;
che sarebbe erronea la valutazione del giudice a quo circa la non
complementarietà degli scopi perseguiti dalle sanzioni
amministrativa e penale, alla luce della giurisprudenza di
legittimità, secondo cui il delitto di cui all'art. 10-ter del
d.lgs. n. 74 del 2000 si pone in rapporto non di specialità ma di
«progressione illecita» con la fattispecie di cui all'art. 13, comma
1, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 471, recante «Riforma
delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette,
di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma
dell'articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996,
n. 662» (è citata Corte di cassazione, sezioni unite penali,
sentenza 28 marzo-12 settembre 2013, n. 37424);
che sarebbe meramente assertiva l'affermazione del rimettente
circa l'eccessiva onerosità del doppio binario, in presenza di
istituti di collegamento tra il procedimento amministrativo e quello
penale;
che lacunosa e apodittica sarebbe la doglianza relativa alla
contrarietà della disposizione censurata all'art. 3 Cost.;
che tali carenze argomentative determinerebbero
l'inammissibilità delle questioni sollevate, non avendo il
rimettente assolto al proprio compito di effettuare il doveroso
giudizio di proporzionalità della complessiva risposta punitiva
dell'ordinamento all'illecito, alla luce della sanzione
amministrativa già inflitta, in conformità del resto a quanto
affermato dalla giurisprudenza di legittimità (sono citate le
sentenze della Corte di cassazione, sezione quinta penale, 16
luglio-10 ottobre 2018, n. 45829 e 21 settembre-31 ottobre 2018, n.
49869);
che, peraltro, l'ordinamento già prevedrebbe meccanismi di
raccordo tra il procedimento amministrativo e il procedimento penale
in materia tributaria, delineati dagli artt. 19, 20 e 21 del d.lgs.
n. 74 del 2000 e ritenuti dalla Corte di giustizia idonei ad
assicurare al giudice di merito il potere di valutare la
proporzionalità della complessiva risposta sanzionatoria alla
fattispecie concreta;
che l'intervento sull'art. 649 cod. proc. pen. sollecitato dal
rimettente minerebbe la certezza della risposta sanzionatoria a
fronte di condotte di evasione dell'IVA, così ponendosi in contrasto
con gli artt. 11 e 117 Cost., in relazione al canone di effettività
delle sanzioni in materia di IVA, imposto dal diritto dell'Unione
europea; determinerebbe poi una situazione di «incertezza e [...]
casualità delle sanzioni applicabili», in violazione degli artt. 25
e 3 Cost; sarebbe infine contrario al principio dell'obbligatorietà
dell'azione penale, di cui all'art. 112 Cost., la mera definitività
di una sanzione amministrativa, venendo a paralizzare la prosecuzione
dell'azione da parte del pubblico ministero.
Considerato che, con ordinanza del 14 febbraio 2019, il Tribunale
ordinario di Rovigo ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 4
del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU), nonchè - come risulta dal tenore della motivazione -
all'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE) - questioni di legittimità costituzionale dell'art. 649 del
codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede
l'applicabilità della disciplina del divieto di un secondo giudizio
nei confronti dell'imputato al quale con riguardo agli stessi fatti,
sia già stata irrogata in via definitiva, nell'ambito di un
procedimento amministrativo, una sanzione di carattere
sostanzialmente penale ai sensi della Convenzione Europea dei Diritti
dell'Uomo e dei relativi Protocolli»;
che le questioni sollevate ricalcano nella sostanza, quanto alla
norma censurata, ai parametri evocati, al petitum e all'iter
argomentativo, quelle sollevate dal Tribunale ordinario di Bergamo
con l'ordinanza iscritta al n. 169 del r.o. 2018 e dichiarate
inammissibili con la sentenza n. 222 del 2019;
che in detta pronuncia questa Corte ha ritenuto inammissibile la
censura di contrasto dell'art. 649 cod. proc. pen. con l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 4 Prot. n. 7 CEDU (e
implicitamente all'art. 50 CDFUE), sul rilievo che l'ordinanza di
rimessione non aveva chiarito adeguatamente le ragioni per cui non
sarebbero state soddisfatte le condizioni di ammissibilità di un
"doppio binario" procedimentale e sanzionatorio per l'omesso
versamento dell'imposta sul valore aggiunto (IVA), enunciate dalla
recente giurisprudenza europea;
che, inoltre, nella medesima sentenza n. 222 del 2019 questa
Corte ha osservato che tanto la Corte europea dei diritti dell'uomo
(grande camera, sentenza 15 novembre 2016, A e B contro Norvegia),
quanto la Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 20 marzo
2018, in causa C-524/15, Menci) non ritengono ex se contraria al
divieto di bis in idem la sottoposizione di un imputato a processo
penale per il medesimo fatto per il quale egli sia già stato
definitivamente sanzionato in via amministrativa, esigendo unicamente
la sussistenza di un legame materiale e temporale sufficientemente
stretto tra i due procedimenti, da ravvisarsi in presenza di sanzioni
che perseguano scopi complementari, della prevedibilità del "doppio
binario" sanzionatorio, di forme di coordinamento tra i procedimenti
e della proporzionalità del complessivo risultato sanzionatorio;
che, in base a detti criteri, nella sentenza Menci la Corte di
giustizia ha ritenuto compatibile con il divieto di bis in idem di
cui all'art. 50 CDFUE il complessivo regime sanzionatorio e
procedimentale previsto dal legislatore italiano in materia di omesso
versamento dell'IVA, salva la verifica, da parte del giudice di
merito, della non eccessiva onerosità, nel caso concreto,
dell'applicazione del "doppio binario" sanzionatorio;
che, infine, la sentenza n. 222 del 2019 aveva evidenziato che
l'allora giudice rimettente non aveva dimostrato la non conformità
della disciplina censurata a tutti i criteri enunciati dalla
giurisprudenza europea, così incorrendo in lacune argomentative tali
da determinare un'insufficiente motivazione tanto della non manifesta
infondatezza della questione prospettata, quanto della sua rilevanza,
con conseguente inammissibilità della censura principale di
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 4
Prot. n. 7 CEDU (e implicitamente all'art. 50 CDFUE);
che, nel presente giudizio, il Tribunale ordinario di Rovigo è
incorso nelle medesime carenze argomentative;
che tali lacune, identiche a quelle che hanno condotto questa
Corte a dichiarare inammissibili le questioni esaminate nella
sentenza n. 222 del 2019, non possono che condurre alla declaratoria
di manifesta inammissibilità della censura principale oggi sollevata
dal Tribunale di Rovigo, di contrarietà dell'art. 649 cod. proc.
pen. all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 4 Prot.
n. 7 CEDU e all'art. 50 CDFUE;
che le censure relative alla lesione dell'art. 3 Cost. risultano
- analogamente a quelle esaminate nella sentenza n. 222 del 2019 -
meramente ancillari rispetto a quelle prospettate in riferimento
all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 4 Prot. n. 7
CEDU e all'art. 50 CDFUE, sicchè la declaratoria di manifesta
inammissibilità di queste ultime non può che riverberarsi sulle
prime.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di procedura
penale sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 4 del
Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU)
e all'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), dal Tribunale ordinario di Rovigo, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Francesco VIGANÒ, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 giugno 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA