1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 7 marzo 1997
N. 4 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 gennaio 1999 (del Senato della Repubblica) Parlamento - Immunita' parlamentari - Rinvio a giudizio disposto dal G.I.P. presso il tribunale di Messina, il 7 marzo 1997, nei confronti del sen. Salvatore Frasca, per avere questi offeso, in corso di trasmissione televisiva, la reputazione del dott. Domenico Paternostro, procuratore della Repubblica presso il tribunale di Castrovillari - Emissione di tale rinvio a giudizio successivamente alla deliberazione del Senato della Repubblica del 29 gennaio 1997, con la quale si dichiarava che quanto affermato nella trasmissione televisiva in questione concerneva opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Senato della Repubblica perche' venga deciso che spetta ad esso dichiarare l'insindacabilita' delle predette affermazioni del senatore Frasca e che non spetta al tribunale di Messina e al G.I.P. presso lo stesso proseguire detto procedimento penale. (Delibera 29 gennaio 1997, del Senato della Repubblica di Roma). (099C0077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-1999)

Ricorso del Senato della Repubblica, in persona del Presidente
pro-tempore senatore avv. Nicola Mancino, a ciò autorizzato con
deliberazione dell'Assemblea dell'8 luglio 1998, rappresentato e
difeso, come da procura speciale in calce al presente atto, dagli
avv.ti prof. Paolo Barile e prof. Stefano Grassi, ed elettivamente
domiciliato presso la segreteria generale del Senato della Repubblica
in Roma, palazzo Madama per conflitto di attribuzione ai sensi degli
artt. 134 della Costituzione e 37, legge 11 marzo 1953, n. 87, nei
confronti del tribunale di Messina, sezione penale, nonchè del
giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Messina in
relazione agli atti del processo penale, iscritto al n. 1023/1994 del
ruolo generale delle notizie di reato del tribunale di Messina, e
più precisamente al decreto 7 marzo 1997 del giudice per le indagini
preliminari del tribunale, che ha disposto il giudizio ai sensi
dell'art. 429 c.p.p., ed agli atti di fissazione dell'udienza e
dello svolgimento del dibattimento emanati dal presidente della
sezione penale del tribunale di Messina, tutti provvedimenti adottati
pur in presenza della dichiarazione di insindacabilità formulata dal
Senato della Repubblica, in data 29 gennalo 1997, con riferimento
alle dichiarazioni rese dal senatore Salvatore Frasca, nel corso di
una intervista televisiva, ed oggetto del citato processo penale.
A) Premesse di fatto.
1. - Con riferimento alla richiesta di rinvio a giudizio formulata
nei confronti del senatore Salvatore Frasca, per alcune sue
dichiarazioni nel corso di una intervista televisiva, ritenute
offensive della reputazione del procuratore della Repubblica presso
il tribunale di Castrovillari (cfr. doc. 1), il giudice per le
indagini preliminari presso il tribunale di Messina disponeva la
trasmissione degli atti del procedimento penale al Senato della
Repubblica, ai sensi dell'art. 2 del d.-l. 6 settembre 1996 n. 466
(cfr. doc. 2).
Il giudice per le indagini preliminari riteneva, infatti, di non
poter accogliere l'"eccezione concernente l'applicabilità dell'art.
68, comma 1, della Costituzione", ma sospendeva il processo, fino
alla deliberazione del Senato, in ordine alla riconducibilità di
quanto manifestato dal senatore Frasca all'esercizio delle sue
funzioni, e comunque non oltre il termine di novanta giorni.
Lo stesso giudice per le indagini preliminari precisava, in una
ordinanza integrativa, che l'imputato era chiamato a rispondere "del
reato di cui agli artt. 99 e 595, terzo comma, c.p. e 30, legge n.
223 del 1990, per avere, nel corso di una intervista televisiva,
offeso la reputazione del procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Castrovillari, Paternostro dott. Domenico" (cifr. doc.
3).
2. - La richiesta di deliberazione in materia di insindacabilità
veniva sottoposta all'attenzione della Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari del Senato (cfr. doc. 4), che, nella seduta
del 10 dicembre 1996, dopo idonea istruttoria e discussione,
proponeva di ritenere che il fatto, per il quale era in corso il
procedimento a carico del senatore Frasca, fosse concernente opinioni
espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue
funzioni e di dichiarare pertanto l'insindacabilità ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione (cfr. doc. 5).
Nella relazione all'Assemblea, formulata dal senatore Callegaro, la
proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari
era motivata dai seguenti argomenti. In primo luogo l'intervista, nel
corso della quale erano state formulate le espressioni ritenute
ingiuriose nei confronti del procuratore della Repubblica presso il
tribunale di Castrovillari, era stata rilasciata quando già da tempo
il senatore Frasca si occupava del problema dei rapporti tra mafia e
giustizia sia come membro del Senato che come componente la
commissione antimafia.
Già in precedenza, con varie interrogazioni rivolte al Ministro di
grazia e giustizia, il senatore Frasca aveva proposto il tema dello
stato di incompatibilità ambientale del procuratore della Repubblica
di Castrovillari, con una serie di riferimenti all'attività svolta
da quest'ultimo. Il problema era stato affrontato dal senatore Frasca
anche in occasione di un incontro tra la commissione antimafia e il
Consiglio superiore della Magistratura. L'intervista televisiva aveva
quindi lo stesso contenuto degli atti tipici della funzione
parlamentare, interrogazioni ed intervento in commissione, nel corso
dei quali il senatore Frasca aveva espresso analoghi giudizi
sull'interessato.
La proposta di dichiarazione di insindacabilità si collegava
quindi alla giurisprudenza parlamentare orientata ad includere
nell'area applicativa della insindacabilità non solo le opinioni
espresse negli atti tipici della funzione parlamentare, ma anche
quelle espresse fuori della sede parlamentare, se strettamente
collegate alla attività parlamentare tipica. Nel caso concreto, il
relatore sottolineava che si era in presenza di interrogazioni il cui
contenuto era stato semplicemente esternato in una intervista e
quindi, più che di attività collegata alla funzione parlamentare,
si poteva parlare di esercizio della funzione parlamentare in senso
stretto (cfr. doc. 6).
L'Assemblea, vista la relazione della Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari, deliberava di approvare la proposta di
dichiarazione di insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma
della Costituzione, in data 29 gennaio 1997 (cifr. doc. 7).
3. - Della deliberazione in materia di insindacabilità veniva data
comunicazione ufficiale dal Presidente del Senato al giudice per le
indagini preliminari del tribunale di Messina, con la lettera del 31
gennaio 1997 (cfr. doc. 8).
Ciononostante, in data 7 marzo 1997, il giudice per le indagini
preliminari disponeva il giudizio nei confronti del senatore
Salvatore Frasca, ai sensi dell'art. 429 c.p.p. (cfr. doc. 9).
Il presidente del tribunale di Messina, sezione penale, fissava
l'udienza davanti al collegio per il giorno 5 febbraio 1998; udienza
che peraltro è stata rinviata una prima volta al primo giugno 1998 e
quindi al 19 gennaio 1999 (cfr. doc. 10).
In data 14 aprile 1998, il senatore Frasca comunicava al Presidente
del Senato la circostanza della fissazione dell'udienza relativa al
procedimento penale che era proseguito, pur in presenza della
dichiarazione di insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma
della Costituzione, formulata dall'Assemblea del Senato (cfr. doc.
11).
In data 28 maggio 1998, la Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari deliberava di acquisire chiarimenti dal tribunale di
Messina, in ordine alla circostanza se il giudice per le indagini
preliminari, che aveva disposto il rinvio a giudizio, avesse avuto
effettivamente cognizione della comunicazione trasmessa dal Senato
sulla intervenuta dichiarazione di insindacabilità (cfr. doc. 12).
In data 30 maggio 1998, il presidente del tribunale di Messina
trasmetteva al Presidente del Senato della Repubblica la relazione
del giudice per le indagini preliminari, dalla quale si evinceva che
lo stesso giudice aveva in effetti ricevuto comunicazione che, nella
seduta del 22 gennaio 1997, l'Assemblea del Senato aveva deliberato
la insindacabilità delle opinioni espresse nella fattispecie dal
senatore Frasca, ma che in data 7 marzo 1997 era stato ugualmente
disposto il rinvio a giudizio, in quanto nel frattempo era decaduta
la norma di cui all'art. 2 del d.-l. n. 466 del 6 settembre 1996, ai
sensi della quale era stata formulata la richiesta di valutazione da
parte del Senato (cfr. doc. 13 e doc. 14).
4. - Ricevuti i chiarimenti, la Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari, in data 18 giugno 1998, dopo l'ulteriore
esame degli atti ed un dibattito, ha deliberato di proporre
all'Assemblea del Senato di sollevare conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, in relazione agli atti del giudice delle indagini
preliminari del tribunale di Messina e della sezione penale dello
stesso tribunale (cfr. doc. 15).
Nella relazione all'Assemblea, il presidente della giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari (lett. 23 giugno 1998 - doc.
16) sottolineava che la proposta della Giunta di sollevare conflitto
tra i poteri, presa alla unanimità, si collegava con il principio,
affermato da questa Corte costituzionale con la sentenza n. 129 del
1996, che ha escluso la possibilità della prosecuzione del
procedimento penale, dal momento in cui sia intervenuta la
dichiarazione di insindacabilità da parte della Camera competente.
La proposta di sollevare conflitto di attribuzione davanti a questa
Corte è stata approvata alla unanimità dall'Assemblea del Senato,
nella seduta pomeridiana dell'8 luglio 1998 (cfr. doc. 17).
B) Ammissibilità del conflitto sotto il profilo soggettivo.
5. - Il Senato della Repubblica è sicuramente legittimato a
sollevare il presente conflitto ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione, in quanto organo competente a dichiarare
definitivamente la propria volontà sull'applicazione dell'art. 68,
primo comma della Costituzione, in relazione alle opinioni espresse e
ai voti dati dai propri membri nell'esercizio delle loro funzioni
(cfr. sentenze n. 1150 del 1988; n. 443 del 1993).
È evidente anche la legittimazione passiva sia del tribunale di
Messina sia del giudice per le indagini preliminari presso il
tribunale di Messina, in quanto entrambi organi competenti ad
assumere definitivamente, nell'esercizio delle funzioni
giurisdizionali ad essi attribuite, la decisione di prosciogliere
l'imputato in ogni stato e grado del processo, ai sensi degli artt.
129 e 469 c.p.p. (v. sentenza n. 375 del 1997).
C) Ambito oggettivo del conflitto.
6. - Il conflitto viene sollevato dal Senato della Repubblica, per
rivendicare il potere di affermare l'insindacabilità delle opinioni
espresse da un proprio membro, definendo sia la natura del
comportamento (espressione di opinioni e voti) sia la sussistenza o
meno della connessione tra la manifestazione di pensiero oggetto del
giudizio penale e l'esercizio della funzione parlamentare, ed
inibendo con tale dichiarazione la prosecuzione del giudizio davanti
al giudice ordinario.
La giurisprudenza di questa Corte costituzionale ha, infatti,
affermato che la prerogativa di cui al primo comma dell'art. 68 della
Costituzione (c.d. insindacabilita') attribuisce alla Camera di
appartenenza il potere di valutare la condotta addebitata ad un
proprio membro, con l'effetto, qualora sia qualificata come esercizio
delle funzioni parlamentari, di inibire in ordine ad essa una
difforme pronuncia giudiziale di responsabilità; ciò in quanto "le
prerogative parlamentari non possono non implicare un potere
dell'organo a tutela del quale sono disposte" (sentenze n. 1150 del
1988 e n. 443 del 1993; n. 129 del 1996; n. 265 del 1997).
Il potere di fare applicazione della prerogativa di cui all'art.
68, primo comma della Costituzione non può essere condizionato
dall'eventuale diverso orientamento della giurisdizione ordinaria ed
inibisce, quando sia esercitato in concreto, l'inizio o la
prosecuzione di qualsiasi giudizio di responsabilità nei confronti
del membro della Camera o del Senato inquisito o chiamato a
rispondere per risarcimento danni (sentenza n. 375 del 1997, che
richiama le sentenze n. 443 del 1993 e n. 265 del 1997).
Dall'affermazione della competenza della Camera di appartenenza ad
accertare l'applicabilità dell'art. 68, primo comma della
Costituzione, deriva in particolare, l'impossibilità della
prosecuzione del giudizio penale e l'obbligo del giudice - qualora
non ritenga di sollevare conflitto di attribuzione avverso la
dichiarazione di insindacabilità formulata dalla Camera di
appartenenza - di dichiarare immediatamente, in ogni stato e grado
del processo, la causa di irresponsabilità dell'imputato che
discende direttamente dalla dichiarazione di insindacabilità ai
sensi dell'art. 68, primo comma della Costituzione (sentenza n. 129
del 1996).
Il presente conflitto è quindi ammissibile sul piano oggettivo,
per la parte in cui chiede a questa Corte di dichiarare che non
spetta agli organi del tribunale di Messina proseguire il giudizio
penale nei confronti del senatore Salvatore Frasca.
7. - Non si può condividere la tesi, adombrata nei chiarimenti
formulati dal tribunale di Messina e dal giudice per le indagini
preliminari, secondo cui la dichiarazione di insindacabilità da
parte del Senato non opererebbe nel caso di specie, in quanto
formulata in applicazione della procedura di cui all'art. 2 del
decreto-legge n. 466 del 1996, poi decaduto. La procedura indicata
dal decreto-legge citato si limitava ad introdurre un obbligo del
giudice procedente ad interpellare la Camera di appartenenza ed
attenderne la relativa valutazione per almeno novanta giorni.
La validità provvisoria di tale regola procedurale e la successiva
decadenza del decreto-legge che l'ha introdotta non hanno inciso, nè
potevano incidere in alcun modo, sull'assetto costituzionale delle
competenze, nell'applicazione dell'art. 68, primo comma della
Costituzione, che il Senato, nel presente ricorso, chiede venga
ripristinato.
Da un lato, nel caso di specie, l'applicazione da parte del giudice
della procedura di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 466 del 1996,
ha dato luogo alla dichiarazione di insindacabilità delle
dichiarazioni rese dal senatore Frasca, ponendo in essere il
presupposto sostanziale che, ai sensi dell'art. 68, primo comma della
Costituzione, impedisce la prosecuzione del procedimento penale.
Dall'altro, la procedura mediante la quale è stata sollecitata
tale pronuncia non è, con ogni evidenza, in grado di incidere sulla
validità ed efficacia della dichiarazione di insindacabilità
formulata dal Senato.
La procedura seguita permette, invece, di sottolineare la sicura
riferibilità della valutazione di insindacabilità del Senato alle
"opinioni" che formano oggetto del procedimento penale, che il
tribunale di Messina ha invece proseguito, e di escludere che vi sia
stata una generica valutazione del contesto documentale nel quale le
dichiarazioni del senatore Frasca erano contenute (come richiede la
giurisprudenza di questa Corte: sentenza n. 265 del 1997).
Come ha sottolineato, da ultimo, questa Corte, nelle sentenze n.
265 e n. 375 del 1997, la concreta deliberazione della Camera,
adottata nell'esercizio della potestà ad essa spettante, produce
l'effetto di obbligare il giudice ad adeguarsi alla valutazione dalla
stessa compiuta, a meno che egli non ritenga che la Camera stessa,
con la dichiarazione di insindacabilità, abbia illegittimamente
esercitato il proprio potere, per vizi in procedendo, oppure perchè
mancavano i presupposti di detta dichiarazione - tra i quali,
essenziale, quello del collegamento delle opinioni espresse con la
funzione parlamentare ovvero perchè tali presupposti siano stati
arbitrariamente valutati.
In tale ultima ipotesi, tuttavia, il giudice non è abilitato a
disattendere direttamente la valutazione dell'organo parlamentare,
bensì può solo provocare il controllo della Corte costituzionale
sollevando conflitto di attribuzione: conflitto che si configura non
già nei termini di una mera vindicatio potestatis, bensì come
contestazione di quel potere in concreto, per vizi del procedimento
oppure per omessa o erronea valutazione dei presupposti di volta in
volta richiesti per il suo valido esercizio (v. in particolare le
sentenze n. 129 del 1996; n. 265 e n. 375 del 1997).
In conclusione il giudice per le indagini preliminari ed il
tribunale di Messina, di fronte alla dichiarazione di
insindacabilità espressa dal Senato, avevano un'unica alternativa, o
contestare tale dichiarazione di insindacabilità, sollevando
conflitto di attribuzione davanti a questa Corte, o prosciogliere
l'imputato, allo stato del giudizio penale in corso.
8. - Solo per completezza di esposizione dei termini del conflitto,
il Senato della Repubblica sottolinea come la deliberazione che ha
valutato come insindacabili le opinioni espresse dal senatore
Salvatore Frasca sia da inquadrare nella giurisprudenza parlamentare,
secondo cui le dichiarazioni formulate presso gli organi di stampa o
in trasmissioni televisive vengono considerate espressioni della
funzione parlamentare, quando siano collegate con l'esercizio di
funzioni tipiche del membro del Parlamento; giurisprudenza
parlamentare che questa Corte ha ritenuto non arbitraria, in almeno
due occasioni (sent. n. 443 del 1993 e n. 375 del 1997).
Nella fattispecie concreta, la Giunta delle elezioni e delle
immunità del Senato della Repubblica ha specificamente valutato la
corrispondenza delle dichiarazioni fatte nel corso dell'intervista
televisiva rilasciata dal senatore Frasca con il contenuto di
interpellanze ed interventi, nell'ambito della sede parlamentare,
svolti dallo stesso senatore Frasca, motivando dopo adeguata
istruttoria e puntuale esame degli elementi di fatto (come meglio
risulta, in particolare, dalla relazione della Giunta delle elezioni
e delle immunità parlamentari, citata sopra al par. 2). Il Senato ha
quindi rispettato il principio di un adeguato e corretto esame dei
presupposti per l'applicazione della prerogativa di insindacabilità,
ai sensi dell'art. 68, primo comma della Costituzione; nè il giudice
per le indagini preliminari o il tribunale di Messina hanno
contestato la congruità e la completezza di tale valutazione.

P. Q. M.
Si chiede che questa Corte costituzionale voglia:
a) dichiarare che spetta al Senato della Repubblica dichiarare
l'insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma della
Costituzione, delle dichiarazioni formulate dal senatore Frasca ed
oggetto di procedimento penale davanti al tribunale di Messina;
b) dichiarare che non spetta al giudice per le indagini
preliminari ed alla sezione penale dello stesso tribunale di Messina
proseguire il procedimento penale, senza dichiarare il
proscioglimento dell'imputato;
c) annullare conseguentemente i provvedimenti di rinvio a
giudizio, di fissazione dell'udienza per il dibattimento ed ogni
altro atto diretto a consentire la prosecuzione del medesimo
procedimento penale a carico del senatore Frasca.
Si depositano i seguenti documenti:
1) richiesta di rinvio a giudizio del 5 aprile 1995 della procura
della Repubblica presso il tribunale di Messina, relativamente al
procedimento penale n. 1023/1994 (re.ge.n.r.);
2) ordinanza del 25 ottobre 1996 del giudice delle indagini
preliminari presso il tribunale di Messina, con cui si dispone la
sospensione del procedimento penale e la trasmissione degli atti al
Senato della Repubblica ai sensi dell'art. 2 del d.-l. 6 settembre
1996 n. 466;
3) provvedimento del 25 novembre 1996 del giudice per le indagini
preliminari presso il tribunale di Messina, di integrazione
all'ordinanza emessa in data 25 ottobre 1996;
4) richiesta di deliberazione in materia di insindacabilità, ai
sensi dell'art. 68, primo comma della Costituzione, nel procedimento
a carico del dott. Salvatore Frasca, atti Senato, XIII leg., doc.
IV-ter n. 4;
5) deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari del Senato in data 10 dicembre 1996 (25 seduta), che
propone la dichiarazione di insindacabilità;
6) relazione della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari (relatore Callegaro) atti Senato, XIII legislatura, doc.
IV-ter n. 4-A;
7) approvazione della proposta di dichiarazione di
insindacabilità ai sensi dell'art. 68, primo comma della
Costituzione da parte dell'Assemblea del Senato in data 29 gennaio
1997 (122 seduta);
8) comunicazione del 31 gennaio 1997 del Presidente del Senato al
giudice per le indagini preliminari del tribunale di Messina;
9) decreto del 7 marzo 1997 del giudice per le indagini
preliminari presso il tribunale di Messina con cui si dispone il
giudizio nei confronti del dott. Salvatore Frasca;
10) tribunale di Messina, verbale di udienza, del 5 febbraio
1998;
11) lettera del 14 aprile 1998 del senatore Frasca al Presidente
del Senato della Repubblica;
12) deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari del 28 maggio 1998 (121 seduta) di acquisizione di
chiarimenti dal tribunale di Messina;
13) nota del 30 maggio 1998 del presidente del tribunale di
Messina,
14) nota del 10 giugno 1998 del presidente del tribunale di
Messina;
15) deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari del Senato della Repubblica del 18 giugno 1998 (125
seduta), con cui si propone all'Assemblea del Senato i sollevare
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato in relazione agli
atti del giudice delle indagini preliminari presso il tribunale di
Messina e della sezione penale dello stesso tribunale;
16) relazione del 23 giugno 1998 all'assemblea del presidente
della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato
della Repubblica;
17) deliberazione dell'8 luglio 1998 (418 seduta) dell'assemblea
del Senato della Repubblica, di approvazione della proposta della
Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari di sollevare
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Roma, addì 22 luglio 1998
Il Presidente del Senato: Mancino
Avv. prof. Paolo Barile - avv. prof. Stefano Grassi
99C0077