1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Consorzi - Norme della Regione Marche - Riordino degli interventi in materia di bonifica e di irrigazione - Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e fusione dei Consorzi di bonifica del Foglia, Metauro e Cesano, del Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e del Tronto - Previsione che gli enti locali possano stipulare con il Consorzio convenzioni per l'esercizio delle funzioni di cui all'art. 17 della legge regionale n. 13/1999 ed in particolare per la costruzione di opere a difesa degli abitati e che possano avvalersi del Consorzio medesimo per la realizzazione delle opere pubbliche di propria competenza per le finalita' della legge impugnata e per l'individuazione della manutenzione ordinaria e straordinaria dei bacini idrografici - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, nonche' della sfera di competenza legislativa statale concorrente in materia di governo del territorio, protezione civile e tutela della salute. - Legge della Regione Marche 17 giugno 2013, n. 13, art. 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo. (13C00314) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587) in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato (C.F. 80224030587) per il ricevimento degli
atti, fax 06.96514000 e PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it,
presso i cui Uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi
n. 12;
Contro la Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta
in carica, con sede in Ancona, per la declaratoria di
incostituzionalità e conseguente annullamento della legge della
Regione Marche 17 giugno 2013, n. 13, pubblicata nel Bollettino
ufficiale della Regione Marche n. 50 del giorno 27 giugno 2013,
recante «Riordino degli Interventi in materia di Bonifica e di
Irrigazione. Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e
fusione dei Consorzi di Bonifica del Foglia, Metauro e Cesario, del
Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e
del Tronto» e, in particolare, dell'art. 3, per violazione dell'art.
117, comma 2, lett. s), e comma 3 della Costituzione, a seguito della
determinazione del Consiglio dei ministri di impugnativa della
predetta legge regionale, assunta in data giorno 8 agosto 2013.
1. Nel Bollettino Ufficiale della Regione Marche del giorno 27
giugno 2013, risulta pubblicata la legge 17 giugno 2013, n. 13,
recante «Riordino degli Interventi in materia di Bonifica e di
Irrigazione. Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e
fusione dei Consorzi di Bonifica del Foglia, Metauro e Cesario, del
Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e
del Tronto».
L'art. 3 di tale legge regionale riguarda le funzioni
amministrative in materia di bonifica e di difesa del suolo,
disponendo testualmente:
1. Le funzioni amministrative concernenti la progettazione,
l'esecuzione, l'esercizio, la manutenzione e la vigilanza delle opere
di bonifica di competenza pubblica previste dal regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale), e, in
quanto applicabile, dal regio decreto 8 maggio 1904, n. 368
(Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni
paludosi), sono esercitate dalle Province.
2. In materia di difesa del suolo, restano di competenza
della Regione e degli enti locali le funzioni amministrative
rispettivamente esercitate ai sensi degli articoli 14,15,16 e 17
della legge regionale 25 maggio 1999, n. 13 (Disciplina regionale
della difesa del suolo).
3. Gli enti locali possono stipulare con il consorzio di cui
all'art. 5 convenzioni per l'esercizio delle funzioni di cui all'art.
17 della 1.r. 13/1999 ed in particolare per la realizzazione di opere
a difesa degli abitati; possono altresì avvalersi del consorzio
medesimo ai fini della progettazione e realizzazione delle opere
pubbliche di propria competenza per le finalità della presente legge
e per l'individuazione della manutenzione ordinaria e straordinaria
dei bacini idrografici.
2. Con riferimento a tale articolo, è necessario rilevare che
esso viola l'art. 117 della Costituzione, sia per la parte
riguardante la legislazione esclusiva dello Stato per la tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (comma 2, lettera
s), sia per quella riguardante la legislazione concorrente che
riserva alla legislazione statale la determinazione dei relativi
principi fondamentali (comma 3); essa, invero, si pone in contrasto
con i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in
materia di «tutela dell'ambiente», «governo del territorio»,
«valorizzazione dei beni ambientali», «protezione civile» e «tutela
della salute».
Al riguardo, è opportuno in primo luogo far presente che la
materia della bonifica intercetta vari settori, quali la difesa e la
conservazione del suolo, nonchè la gestione delle risorse idriche,
perseguendo la finalità della sicurezza territoriale, alimentare e
ambientale. Di conseguenza, la polivalenza funzionale della bonifica
fa si che restano ferme le competenze esclusive statali per gli
aspetti riguardanti la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, mentre
per quanto concerne quelli afferenti al governo del territorio e alla
valorizzazione dei beni ambientali sussiste la legislazione
concorrente dello Stato e delle Regioni, con l'obbligo di queste di
rispettare i principi fondamentali desumibili dalla legislazione
statale vigente (come già chiarito da codesta Corte Costituzionale
con sentenza 28 luglio 2004, n. 232).
Per quanto concerne la bonifica, i principi fondamentali sono
contenuti nel R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, e successive
modificazioni, e nel Protocollo d'intesa Stato-Regioni del 18
settembre 2008.
Tale Protocollo costituisce attuazione di un costante
insegnamento di codesta Corte Costituzionale, secondo il quale nelle
materie rientranti nell'ambito della competenza concorrente
Stato-Regioni deve essere garantita leale collaborazione attraverso
gli strumenti di condivisione esistenti nell'ordinamento.
La Conferenza Stato-Regioni costituisce la sede naturale della
cooperazione tra i due livelli di governo.
Il Protocollo d'intesa delinea con chiarezza il quadro di
riferimento per la disciplina dei Consorzi di bonifica in sede
regionale, indicando i principi fondamentali individuati e condivisi
dallo Stato e delle Regioni, ai quali occorre fare riferimento per
valutare i provvedimenti regionali.
Fra tali principi risultano di rilievo i seguenti:
l'azione della bonifica sul territorio - quale azione
finalizzata alla sicurezza territoriale, alimentare ed ambientale,
che comprende la difesa e conservazione del suolo, le azioni di
valorizzazione e razionale utilizzazione delle risorse idriche ad usi
irrigui, la tutela di risorse ambientali - ha polivalenza funzionale;
la delimitazione dei comprensori di bonifica deve essere
effettuata con riferimento a confini idrografici ed idraulici,
tenendo conto dell'esigenza di garantire dimensioni gestionali idonee
ad assicurare funzionalità operativa, economicità di gestione e
adeguata partecipazione da parte dei consorziati al Consorzio;
il piano generale di bonifica e dì tutela del territorio
rurale è lo strumento che definisce le linee fondamentali
dell'azione della bonifica sul territorio nonchè le principali
attività, opere ed interventi da realizzare. Il piano viene proposto
dal Consorzio di bonifica competente per territorio ed approvato
dalla Regione che ne definisce le linee guida;
i compiti e le funzioni dei Consorzi di bonifica vengono
individuati nella realizzazione, manutenzione ed esercizio delle
opere pubbliche di bonifica, di irrigazione e di miglioramento
fondiario ivi comprese le opere di cui all'art. 166 del D.Lgs. n. 152
del 2006;
ai Consorzi possono essere affidate dalle leggi regionali
ulteriori compiti consistenti nella realizzazione, manutenzione ed
esercizio di opere pubbliche diverse da quelle sopraindicate,
finalizzate alla difesa del suolo;
ai Consorzi di bonifica possono, inoltre, essere assegnate
dalle Regioni ulteriori attività, ivi comprese quelle dirette alla
realizzazione di azioni volte a contribuire allo sviluppo del
territorio rurale, alla salvaguardia ambientale e al risanamento
delle acque;
per quanto riguarda i criteri relativi all'individuazione dei
benefici, l'Intesa contempla espressamente che questi siano distinti
in benefici di presidio idrogeologico, di natura idraulica e di
disponibilità irrigua. È previsto altresì che le Regioni possano
definire ulteriori tipologie di benefici;
si stabilisce espressamente che resta ferma la disciplina
degli obblighi relativi agli scarichi nei corsi di acqua naturali o
artificiali gestiti dai Consorzi; disciplina prevista dall'art. 166
del decreto legislativo n. 152/2006, applicabile anche agli eventuali
scarichi provenienti dai sistemi di fognatura pubblica o da
scolmatori di piena;
si conferma che alle Regioni competono le funzioni di
vigilanza e controllo sui Consorzi e si prevede altresì previsto che
i Consorzi adottino provvedimenti organizzativi volti ad assicurare
il controllo di gestione, quale processo interno diretto a garantire
la realizzazione degli obiettivi programmati attraverso una verifica
continua dello stato di avanzamento dei programmi e progetti, nonchè
la gestione corretta, efficace ed efficiente delle risorse.
3. Alla stregua di quanto posto in evidenza in merito ai principi
che regolano la bonifica, risulta evidente che l'impugnato art. 3
della legge regionale marchigiana n. 13/2013 viola nettamente i
principi fondamentali vigenti in materia di riordino dei consorzi di
bonifica fissati dalla legge statale (art. 27 del decreto-legge n.
248/2007, convertito nella legge n. 31/2008) e definiti nel
Protocollo di intesa sottoscritto in sede di Conferenza permanente
Stato-Regioni in data 18 settembre 2008, nonchè i principi
fondamentali desumibili dal regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215.
In particolare, l'art. 3 della legge regionale, attribuendo alle
Province le funzioni amministrative concernenti la progettazione,
esecuzione, manutenzione e vigilanza delle opere pubbliche di
bonifica di competenza pubblica previste dal regio decreto 13
febbraio 1933, n. 215, viola l'art. 117, comma 3, e comma 2, lett. s)
della Costituzione. La norma regionale infatti, si pone in contrasto
con le leggi statali riguardanti lo specifico settore della bonifica
e dei Consorzi di bonifica nella parte in cui attribuisce alle
province funzioni che superano gli interessi e le dimensioni
provinciali e che comunque sono in gran parte di competenza. dei
Consorzi. Inoltre, la norma si pone in contrasto con l'art. 27 della
legge n. 248/2007, il quale dispone testualmente:
«le regioni possono procedere al riordino, anche mediante
accorpamento o eventuale soppressione dei singoli consorzi (...)
secondo criteri definiti di intesa in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (...).
Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti
dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi
forma di contribuzione carattere statale o regionale: i contributi
consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per
l'attività istituzionale (...)».
Come già rilevato, in attuazione di tale norma, il Protocollo
d'intesa sottoscritto in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni
del 18 settembre 2008 ha delineato con chiarezza il quadro di
riferimento per la disciplina dei Consorzi di bonifica in sede
regionale e i principi fondamentali cui occorre fare riferimento per
valutare i diversi provvedimenti regionali. In questo quadro, la
realizzazione della bonifica è affidata ai consorzi, ai quali sono
altresì attribuiti, come funzioni istituzionali e permanenti, i
compiti di manutenzione e di esercizio di tutte le opere di bonifica,
sia pubbliche sia private (articoli 13, 54-59, r.d. 13 febbraio 1933,
n. 215). Di conseguenza, la censura di incostituzionalità deriva
anche dalla circostanza che l'attribuzione di funzioni ad ente
diverso dalle Regioni può riguardare le funzioni della Regione
(programmazione, finanziamento degli interventi, classificazione dei
territori, tutela e vigilanza sui Consorzi, nonchè fusioni,
soppressioni e raggruppamenti di singoli Consorzi), ma non quelle che
sono proprie dei Consorzi per effetto dei principi fondamentali sopra
richiamati.
Quanto evidenziato trova conforto nella sentenza di codesta Corte
Costituzionale n. 66 del 1992, la quale ha confermato la competenza
dei Consorzi per la realizzazione e gestione, manutenzione ed
esercizio delle opere di bonifica (confermato dal Protocollo
d'intesa). Codesta Corte, al riguardo, ha precisato che i principi
fondamentali vanno desunti dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, nonchè
dagli artt. 857 e 862 del codice civile, i quali risultano confermati
anche nella legge quadro per la difesa del suolo n. 183/1989 (oggi
D.Lgs. n. 152/2006). Del resto, la copiosa legislazione regionale
vigente in materia riconosce ai Consorzi di bonifica le funzioni di
realizzazione e gestione (manutenzione, esercizio e sorveglianza)
delle opere pubbliche di bonifica e di irrigazione.
Il conferimento di funzioni alle province effettuato dalla norma
regionale impugnata, pertanto, si pone in rotta di collisione con le
leggi statali richiamate, dalle quali emerge con chiarezza che le
uniche funzioni che la Regione potrebbe eventualmente delegare alle
Province sono quelle già spettanti alle medesime Regioni, ossia
nella fattispecie quelle riguardanti la programmazione, il
finanziamento degli interventi, la classificazione dei territori e la
tutela e vigilanza sui Consorzi, nonchè le fusioni, le soppressioni
e i raggruppamenti di singoli Consorzi (ai sensi di quanto previsto
all'art. 6 del D.P.R. n. 947/1962). Non può, invece, la Regione
Marche conferire alle Province l'esercizio di funzioni attribuite
secondo i principi fondamentali delle leggi statali alla competenza
di altri enti; tanto più ove si consideri il principio che alla
Provincia possono essere attribuite solo funzioni amministrative di
interesse provinciale che riguardano vaste zone intercomunali o
l'intero territorio provinciale, ma non certamente funzioni di
interesse generale riferite ad ambiti delimitati idraulicamente.
In definitiva, la norma regionale impugnata, intervenendo su
materie di competenza dello Stato e non rispettando la normativa
statale, che fissa uniformi criteri di tutela validi per l'intero
territorio nazionale, viola la Costituzione, e precisamente l'art.
117, secondo comma, lett. e), l) ed s), nonchè il terzo comma.
Essa merita, dunque, di essere annullata.

P.Q.M.

Chiede che codesta Corte Costituzionale voglia dichiarare
l'incostituzionalità e quindi annullare l'art. 3 della legge della
Regione Marche n. 13 del giorno 17 giugno 2013, per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della
Costituzione.
Si depositeranno con l'originale notificato del presente ricorso:
1. estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri
adottata in data 8 agosto 2013 e della relazione allegata al verbale;
2. copia della impugnata legge regionale della Regione Marche
n. 13/2013.
Roma, 19 agosto 2013

L'Avvocato dello Stato: Arena