1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 marzo 1990
N. 9 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 marzo 1990 (della regione Piemonte) Programmazione economica - Deliberazione C.I.P.E. del 19 dicembre 1989 concernente "Ammissione al finanziamento di progetti di investimento immediatamente eseguibili" ai sensi dell'art. 17, trentunesimo e trentaquattresimo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67, per interventi di rilevante interesse economico sul territorio, nell'agricoltura, nell'edilizia e nella infrastruttura nonche' per la tutela dei beni ambientali e culturali e per le opere di edilizia scolastica ed universitaria - Asserita illegittima sostituzione del C.I.P.E. alla regione Piemonte nel decidere circa la localizzazione degli investimenti ospedalieri Violazione della competenza regionale in materia di programmazione sanitaria. (Deliberazione C.I.P.E. del 19 dicembre 1989). (Cost., art. 117, in relazione all'art. 20 della legge 12 marzo 1988, n. 67). (090C0365) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-1990)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Piemonte, in
persona del presidente della giunta regionale Vittorio Beltrami,
autorizzato con delibera della giunta regionale del 21 febbraio 1990
n. 190-35584 (doc. 1), rappresentata e difesa per procura speciale
rilasciata in Torino il 28 febbraio 1990 alla presenza del notaio
Benedetta Lattanzi (rep. n. 17.034, doc. 2) dagli avvocati prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore in relazione alla
deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) del 19 dicembre 1989, concernente "Ammissione al
finanziamento di progetti di investimento" immediatamente eseguibili
ai sensi dell'art. 17, trentunesimo e trentaquattresimo comma, della
legge 11 marzo 1988, n. 67, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale,
serie generale n. 12 del 17 gennaio 1990, limitatamente al punto 20,
nn. 190 e 191, del deliberato.
1. - L'art. 17, trentunesimo comma, della legge 11 marzo 1988, n.
67 (legge finanziaria 1988) ha autorizzato per il 1989 una spesa di
3.500 miliardi "per le stesse finalità di cui all'art. 21 della
legge 26 aprile 1983, n. 130", cioè "per il finanziamento di
progetti immediatamente eseguibili per interventi di rilevante
interesse economico sul territorio, nell'agricoltura, nell'edilizia e
nelle infrastrutture nonchè per la tutela di beni ambientali e
culturali e per le opere di edilizia scolastica e universitaria" (si
tratta del così detto Fondo investimento e occupazione).
Ai sensi dell'ultimo periodo dello stesso trentunesimo comma il
CIPE avrebbe dovuto deliberare su progetti in questione entro il
1988.
Il successivo trentaquattresimo comma dello stesso art. 17
stabilisce che "al fine di promuovere la tempestiva realizzazione di
programmi coordinati di investimento il CIPE... può deliberare nella
stessa seduta in cui approva l'assegnazione dei fondi ai sensi
dell'art. 21 della legge 26 aprile 1983, n. 130, sugli altri progetti
immediatamente eseguibili giudicati ammissibili al finanziamento del
Nucleo di valutazione degli investimenti pubblici... a valere sulle
risorse finanziarie recate dalle leggi di settore e dalla legge 1
marzo 1986, n. 64" (contenente, quest'ultima legge, la "disciplina
organica dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno".
2. - L'art. 20 della stessa legge finanziaria 1988 (legge 11 marzo
1988, n. 67) - contenuto nel distinto capo dedicato alle
"disposizioni in materia sanitaria" - ha autorizzato l'esecuzione di
un programma pluriennale di interventi per la ristrutturazione
dell'edilizia e l'ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario
nonchè per la realizzazione di residenze per gli anziani e soggetti
non autosufficienti.
Il finanziamento degli interventi per un importo complessivo di
30.000 miliardi, viene effettuato, nel limite di 95% della spesa
ammissibile dei progetti, mediante mutui contratti dalle regioni, il
cui ammortamento è assunto a carico del bilancio dello Stato.
I criteri generali per la programmazione degli interventi, da
finalizzare a obiettivi indicati dalla legge, dovevano essere
definiti dal Ministro della sanità, sentiti il Consiglio sanitario
nazionale e un nucleo di valutazione costituito da tecnici di
economia sanitaria, edilizia e tecnologia ospedaliera e di funzioni
medico-sanitarie, da istituire con decreto dello stesso Ministero
(art. 20 cit., secondo comma).
Il decreto ministeriale sui criteri doveva altresì definire
"modalità di coordinamento in relazione agli interventi nel medesino
settore dell'edilizia sanitaria effettuata dall'Agenzia per gli
investimenti straordinari nel Mezzogiorno, dal Ministero dei lavori
pubblici, dalle università nell'ambito dell'edilizia universitaria
ospedaliera e da altre pubbliche amministrazioni, anche a valere
sulle risorse del Fondo investimenti e occupazione (FIO)" (art. 20,
terzo comma).
Il decreto ministeriale 29 agosto 1989, n. 321, ha dettato "ai
criteri generali per la programmazione degli interventi e il
coordinamento tra enti competenti nel settore dell'edilizia
sanitaria".
Spettava successivamente alle regioni, entro quattro mesi dalla
pubblicazione del decreto predetto, predisporre "il programma degli
interventi di cui chiedono il finanziamento con la specificazione dei
progetti da realizzare (art. 20, quarto comma). Ai sensi del
paragrafo 5 del decreto ministeriale n. 321/1989, il programma
triennale di investimenti della regione doveva essere riferito ad un
"programma globale di durata decennale", precisare la localizzazione
e il costo degli interventi e tenere conto anche delle priorità ed
indicazioni dei piani sanitari regionali.
Al CIPE è attribuita la competenza di determinare le quote di
mutuo da contrarre da parte delle regioni nei diversi esercizi e poi
di approvare il programma nazionale, predisposto dal Ministero della
sanità sulla base dei programmi regionali.
Le regioni, a loro volta, devono presentare infine "in successione
temporale i progetti suscettibili in immediata realizzazione".
Tali progetti sono sottoposti al vaglio di conformità da parte
del Ministero della sanità e ad approvazione del CIPE che decide
sentito il Nucleo di valutazione per gli investimenti pubblici (art.
20, quinto comma).
3. - È di tutta evidenza che i due procedimenti di programmazione
e di finanziamento, disciplinati rispettivamente dall'art. 17,
trentunesimo e trentaquattresimo comma, e dall'art. 20, sono del
tutto distinti, e diversi per presupporti, forme, soggetti, modalità
di svolgimento, e anche per fonti di finanziamento: trovando base
finanziaria, il primo nello stanziamento FIO nonchè nelle risorse
recate, per progetti analoghi, dalla legge di settore e dalla legge
sul Mezzogiorno; il secondo nell'apposito stanziamento di 30.000
miliardi stabilito dall'art. 20, e ripartiti dal CIPE fra le regioni.
È accaduto, viceversa, che con la delibera impugnata il CIPE
abbia operato una singolare commistione tra i due gruppi di
disposizioni, approvando ai sensi dell'art. 17, trentaquattresimo
comma, alcuni progetti da finanziare con i fondi di cui all'art. 20.
In particolare, la delibera, al punto 20, approva fra gli altri
progetti "da finanziare a valere sulle autorizzazioni di spesa di cui
all'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67", due progetti
localizzati in Piemonte: il nuovo padiglione di oncoematologia,
farmacia, trapianti dell'Ospedale delle Molinette di Torino (n. 190,
per L. 36.252 milioni), e l'ospedale Mauriziano di Torino (n. 191,
per ben 138.674 milioni).
Poichè nella ripartizione del fondo di cui all'art. 20 della
legge n. 67/1988, secondo la relazione del Ministero della sanità
del 26 settembre 1982, alla regione Piemonte spetta una quota
complessiva di 390.149 milioni, l'approvazione dei progetti in
questione viene a impegnare quasi la metà dell'intera quota
regionale; si badi, per due soli progetti.
È ben vero che i due progetti in questione (Ospedale delle
Molinette e Ospedale Mauriziano) rientrano fra quelli che la giunta
regionale, con delibera del 6 ottobre 1988, aveva presentato "ai fini
del finanziamento FIO 1989 previsto dall'art. 17, cinquantunesimo
comma, della legge 12 marzo 1988, n. 67" (per importi corrispondenti
all'incirca a quelli ora finanziati dal CIPE: ma per il Mauriziano il
progetto era suddiviso in quattro lotti, nell'intento di poter
usufruire di finanziamenti parziali anche in tempi successivi).
Ma, appunto, la giunta chiedeva che tali progetti fossero
finanziati sui fondi FIO, ai sensi dell'art. 17, trentunesimo comma,
della legge n. 67/1988: non su fondi per gli inteventi in materia di
edilizia ospedaliera, stanziati dall'art. 20 della stessa legge, e
destinati ad essere impiegati secondo programmi regionali deliberati
ai sensi del quarto comma dello stesso art. 20.
La regione quindi, non lamenta (nè avrebbe ragione di farlo) il
fatto in sè dell'avvenuto finanziamento dei due progetti, bensì il
fatto che il CIPE, finanzia i due progetti in questione con
l'utilizzo di una larga parte della quota spettante al Piemonte per i
programmi di edilizia ospedaliera, del tutto al di fuori dei
procedimenti di programmazione prescritti dall'art. 20.
Il CIPE ha deliberato il finanziamento ai sensi dell'art. 17,
trentaquattresimo comma, il quale prevede l'approvazione di progetti
"a valere sulle risorse finanziarie recate dalla legge di settore"; e
fra le "leggi di settore" evidentemente, ha inteso includere... anche
l'art. 20 della stessa legge n. 67/1988.
Ma è di tutta evidenza che quando l'art. 17, trentaquattresimo
comma, rinvia a "legge di settore", non rinvia a disposizioni diverse
della stessa legge n. 67/1988, bensì a leggi particolari
preesistenti, che prevedessero finanziamenti statali diretti di
progetti di opere.
L'art. 20 invece prevede uno speciale procedimento per
l'approvazione e il finanziamento dei progetti di edilizia
ospedaliera, che passa attravesro la statuizione di criteri generali,
la formulazione di criteri generali da parte del Ministro della
sanità, la formulazione di programmi da parte della regione,
l'approvazione dei programmi nazionali, e solo a questo punto la
presentazione, da parte della regione, dei progetti suscettibili di
immediata valutazione: e prevede altresì la competenza consultiva e
istruttoria di appositi organismi di settore per l'esame dei
programmi e dei progetti (nucleo di valutazione per l'economia
sanitaria, secondo comma: vaglio di conformità del Ministero della
sanità, quinto comma).
Tutto ciò è stato completamente trascurato dal CIPE, che ha
preteso di "saltare" l'intera procedura prevista dall'art. 20, e di
approvare direttamente i progetti... utilizzando le risorse destinate
dall'art. 20 all'edilizia ospedaliera|
Non vi è chi non veda la palese illegittimità in cui è incorso
l'organo governativo.
4. - La parte oppugnata della deliberazione del CIPE, priva di
qualsiasi fondamento legislativo e illegittima in quanto lesiva
dell'art. 20 della legge n. 67/1988, invade la sfera di competenza in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera costituzionalmente
attribuita alla regione ricorrente.
La delibera, ove non fosse annullata, renderebbe praticamente
inutilizzabile il "piano pluriennale di investimenti in edilizia
sanitaria e in strutture per anziani e soggetti non autosufficienti"
approvato come "programma decennale e triennale di investimenti ai
sensi dell'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67" con delibera del
consiglio regionale del Piemonte n. 1307 in data 30 gennaio 1990
(doc. n. 6).
Il piano pluriennale degli investimenti della regione rappresenta
una soluzione generale e unitaria dei problemi dell'edilizia
sanitaria nell'intero Piemonte.
Tale strumento si basa sulla ricognizione del patrimonio
immobiliare sanitario, disposta dal Ministero della sanità con atto
n. 3957 del 20 giugno 1988, sulla raccolta di tutti i progetti di
edilizia sanitaria anteriori e posteriori al decreto ministeriale 29
agosto 1989, n. 321, sulla previsione di tutte le risorse finanziarie
reperibili anche da fonti diverse dall'art. 20 della legge n. 67/1988
(piano AIDS, Fondo sanitario nazionale, ecc.). Lo stesso piano
realizza una strategia unitaria e integrale che coordina gli
interventi sulle strutture preposte alla prevenzione, le strutture
ospedaliere, i poliambulatori, le residenze sanitarie e
assistenziali, il sistema informativo sanitario e le tecnologie
biomedicali.
Per quanto riguarda il settore più costoso e particolarmente
sensibile dell'edilizia ospedaliera, il programma regionale degli
interventi segue e concretizza i criteri generali dettati dalle leggi
statali n. 67 e n. 109/1988 e anticipa l'attuazione degli indirizzi
contenuti nel nuovo piano socio-sanitario regionale 1989-91 (doc. n.
7). Il piano si basa effettivamente sulle ricognizioni e le
previsioni di quest'ultimo piano, partendo dalla constatazione di
esigenze fondamentali quali la carenza di ca. 3.000 posti letto nella
regione, lo squilibrio distributivo tra le varie province della
regione, l'esistenza di carenze e di squilibri nell'assistenza
specialistica.
Sulla base della valutazione delle carenze quantitative,
qualitative e distributive della rete ospedaliera complessiva vengono
infine dettati dei "criteri di priorità del programma d'intervento",
anch'essi ricavati dalle indicazioni del piano socio-sanitario
regionale (cfr. p. 38 e segg., doc. n. 6).
5. - La parte impugnata della deliberazione del CIPE vanifica
questa opera di programmazione della regione. Per dimostrare meglio
l'impatto di questo provvedimento risulta inevitabile confrontare le
cifre concrete della delibera e del piano. Mentre la delibera del
CIPE approva il progetto di un nuovo padiglione per oncoematologia,
farmacia e trapianti dell'ospedale della Molinette di Torino per un
ammontare di 36.252 milioni di lire e il progetto di ristrutturazione
dell'ospedale Mauriziano di Torino per un ammontare di 138.674
milioni di lire, il piano pluriennale degli investimenti della
regione Piemonte prevede nel primo triennio per le Molinette un
investimento di 38.945 milioni di lire e per il Mauriziano un
investimento di 32.030 milioni di lire. Nella prospettiva degli
investimenti dell'intero decennio viene data la priorità alle
Molinette con un volume complessivo di 86.645 milioni di lire
rispetto a quello del Mauriziano di complessivamente 41.497 milioni
di lire.
Sta di fatto invece che la parte impugnata della delibera del
CIPE:
a) aumenta il volume degli investimenti previsti per le
Molinette e il Mauriziano da 70.975 a 174.926 milioni di lire,
aumento pari a 146,5%;
b) sottrae alla programmazione regionale nel primo triennio
174.926 su 390.149 milioni di lire, pari al 44,84% del volume
complessivo di tutti gli investimenti nella rete ospedaliera del
Piemonte;
c) rovescia la priorità nella relazione degli investimenti tra
Molinette e Mauriziano (i secondi sono il doppio dei primi nel piano
regionale, solo un quarto dei primi secondo la delibera CIPE);
d) rende impossibile il perseguimento di un riequilibrio
territoriale nell'area metropolitana di Torino "che per di più
presenta un vistoso squilibrio tra la zona nord e la zona sud, dove
sono concentrati gran parte degli ospedali cittadini" (p. 38, doc. n.
3), tra i quali si trovano anche le Molinette e il Mauriziano (a
distanza di appena ca. 1.000 m), tenendo conto del fatto che la cifra
deliberata di 174.926 milioni di lire non soltanto assorbe, ma
addirittura supera il volume complessivo degli investimenti previsti
per tutti i 14 ospedali di Torino, pari a 168.899 milioni di lire;
e) pregiudica gravemente la realizzazione di opere finalizzate
al superamento dello squilibrio tra province con carenze gravi e
province con eccedenza di posti letto, con conseguenze
particolarmente gravi per il progetto di realizzazione di una
struttura ospedaliera nuova nella provincia di Asti quale sede del
dipartimento di emergenza ed accettazione, che esige degli
investimenti per complessivi 230.000 milioni di lire.
6. - Nè certo sarebbe possibile giustificare la delibera in
questione sulla base dei poteri statali di indirizzo e coordinamento
in materia sanitaria.
A parte che, come si è visto, il CIPE ha agito in palese
violazione della legge, senza cioè esercitare poteri che ad esso la
legge riconosceva (posto che nella specie non vi erano i presupposti
per l'applicazione dell'art. 17, trentaquattresimo comma, della legge
n. 67/1988), sta di fatto che il CIPE si è in buona sostanza
sostituito alla regione nel decidere circa la localizzazione
nell'ambito della regione medesima, degli investimenti ospedalieri.
Ma con questo la delibera del CIPE ha invaso e leso le competenze
di programmazione sanitaria della regione Piemonte.
7. - L'art. 11 della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
sull'istituzione del servizio sanitario nazionale, riconduce le
competenze delle regioni nell'esercizio della funzione di "assistenza
sanitaria ed ospedaliera" di cui all'art. 117 della Costituzione al
"metodo della programmazione pluriennale e della più ampia
partecipazione democratica". L'art. 55 della stessa legge indica come
finalità dei piani sanitari regionali la "eliminazione degli
squilibri esistenti nei servizi e nelle prestazioni nel territorio
regionale" (lo stesso criterio cui si ispira il piano pluriennale di
investimenti della regione Piemonte).
La competenza regionale ai fini della programmazione triennale nel
settore degli investimenti ospedalieri si pone quindi in un rapporto
di stretta funzionalità ed attuazione rispetto al piano sanitario
regionale, che a sua volta attua gli obiettivi del programma
regionale di sviluppo.
Distruggendo l'ultimo anello di una catena di atti di
programmazione, la delibera del CIPE colpisce il midollo dell'intera
programmazione regionale, precludendo alla pianificazione la
possibilità di tradursi in interventi concreti operativi. Detto
altrimenti: quale senso ha prevedere una complessa procedura di
programmazione quale quella configurata dall'art. 20 della legge n.
67/1988, che distribuisce in modo razionale i ruoli rispettivi di
regioni, Ministero della sanità e CIPE, se poi quest'ultimo scavalca
tutti e assume delle decisioni solitarie su alcuni progetti?

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE,
finanziare a valere sui fondi di cui all'art. 20 della legge 11 marzo
1988, n. 67, progetti di investimenti ospedalieri della regione
Piemonte al di fuori del programma regionale e delle deliberazioni
regionali previste dal medesimo art. 20, e in contrasto con i
medesimi; e per l'effetto annullare la deliberazione del CIPE meglio
indicata in epigrafe, limitatamente ai nn. 190 e 191 del punto 2.
Roma, addì 17 marzo 1990
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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