1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 25 febbraio - 10 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Unita' sanitarie locali - Organi e relative competenze - Disciplina transitoria - Non fondatezza. (Legge 15 gennaio 1986, n. 4, articolo unico). (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 4, n. 7) (088C0361) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 15 gennaio
1986, n. 4 ("Disposizioni transitorie nell'attesa della riforma
istituzionale delle Unità sanitarie locali"), promosso con ricorso
del Presidente della Giunta regionale del Trentino-Alto Adige,
notificato il 19 febbraio 1986, depositato in cancelleria il 26
febbraio successivo ed iscritto al n. 4 del registro ricorsi 1986;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione Trentino-Alto
Adige e l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1986, depositato il 26
successivo ed iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1986, la Regione
Trentino- Alto Adige ha promosso questione di legittimità
costituzionale della legge 15 gennaio 1986, n. 4, pubblicata il 20
gennaio 1986, recante "Disposizioni transitorie nell'attesa della
riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali" per contrasto
con l'art. 4, n. 7, del proprio Statuto.
Ad avviso della ricorrente, l'articolo unico della l. n. 4/1986,
che "sostituisce" gli organi delle Unità sanitarie locali previsti
dall'art. 15, comma secondo, della legge n. 833 del 1978, disporrebbe
in materia di "ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri" di cui
all'art. 4, n. 7, dello Statuto regionale, invadendo così la sfera
di competenza della Regione. In particolare, il comma secondo, nel
prevedere che le norme "incompatibili" con la nuova legge "sono
abrogate", nonchè l'obbligo per la Regione di adeguare la propria
legislazione ai principi della nuova legge entro quarantacinque
giorni dalla sua entrata in vigore, e di riformare nei successivi
quarantacinque giorni gli organi di gestione delle Unità sanitarie
locali "in conformità ai principi contenuti" nella legge medesima,
configurerebbe un tipo di disciplina modellata sui rapporti tra legge
statale e legge regionale nei riguardi delle Regioni a Statuto
ordinario, ma che non potrebbe applicarsi nei confronti di una
competenza legislativa primaria. A questo ultimo riguardo si
soggiunge che la legge, visto il suo contenuto, non potrebbe
considerarsi determinativa nè di nuovi principi dell'ordinamento
giuridico, nè di norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica.
Viene ulteriormente argomentato che l'applicazione rigida nella
Regione della norma che impone la soppressione dell'assemblea delle
Unità sanitarie locali e demanda le relative competenze al consiglio
comunale, all'assemblea generale delle comunità montane o
all'assemblea dell'associazione intercomunale costituita secondo la
procedura prevista dall'art. 25 del d.P.R. n. 616/1977, comma primo,
lett. a), da un lato impedirebbe lo svolgimento di quelle competenze
ad opera dell'"ente di diritto pubblico di cui all'art. 7 del d.P.R.
22 marzo 1974 n. 279" tutte le volte in cui detto ente non sia una
comunità montana (artt. 1 e 4 l. regionale n. 6 del 1980),
dall'altro imporrebbe alle Province di Trento e Bolzano di istituire
necessariamente le comunità montane o l'ente di diritto pubblico di
cui al citato art. 7 d.P.R. n. 279 del 1974, o - in alternativa alla
Regione di prevedere forme associative comunali richieste da una
norma (l'art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977) che non la riguarderebbe.
Inoltre, le norme impugnate, sottraendo all'Assemblea dell'Unità
sanitaria locale, o all'organo chiamato a sostituirla, attribuzioni
quali l'adozione di atti regolamentari o le convenzioni per
l'erogazione di prestazioni sanitarie, e devolvendole a un ente
(Comuni, associazioni di Comuni, ente di diritto pubblico di cui
all'art. 7) su cui la Regione non ha potestà legislativa primaria,
eroderebbero ancor più la competenza regionale, violando ancora una
volta l'art. 4, n. 7, dello Statuto.
Si argomenta da ultimo che la legge n. 4 del 1986, con
l'introdurre un limite tassativo nel numero dei componenti
l'assemblea delle associazioni comunali - stabilendo che esso non
può superare quello dei componenti assegnati al Consiglio del Comune
che abbia un numero di abitanti pari a quello dei Comuni associati -
configurerebbe un "tetto" talmente rigido (diversamente da quanto
disposto dall'art. 19 della legge regionale n. 6 del 1980, che
stabilisce all'uopo un numero più elevato di componenti) da impedire
che nella Regione Trentino-Alto Adige ciascun Comune possa esservi
rappresentato proporzionalmente alla sua popolazione. Tale
conseguenza, si soggiunge, si evidenzierebbe ancor più nella
Provincia di Bolzano, tenuto conto della salvaguardia dei principi
della proporzionale etnico-linguistica e del principio del
bilinguismo, garantito, nella specie, dai criteri di cui all'art. 23,
comma secondo, d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49.
2. - Con atto di costituzione depositato il 10 marzo 1986, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha prodotto le sue
controdeduzioni. L'Avvoca tura eccepisce in primo luogo
l'inammissibilità della questione. Viene osservato che la Regione
Trentino-Alto Adige ha dato piena e completa attuazione, con la legge
regionale n. 6 del 1980, ai principi stabiliti dagli artt. 10 e 15
della legge n. 833 del 1978 ed ha previsto essa stessa (artt. 17 e
21) la costituzione di associazioni tra i comuni della Regione per la
gestione delle "funzioni dirette alla tutela della salute", tenendo
conto che l'art. 25 d.P.R. n. 616 del 1977 non è ad essa applicabile
e la legge n. 4 del 1986 non tratterebbe temi o materie che già non
siano stati disciplinati dalla legge n. 833 del 1978.
Il ricorso - così si argomenta ulteriormente - dovrebbe peraltro
considerarsi infondato poichè la legge impugnata modifica, pur se
transitoriamente, l'ordinamento delle Unità sanitarie locali
istituito su tutto il territorio nazionale con la legge n. 833 del
1978 le cui norme sono state qualificate norme fondamentali delle
riforme economico-sociali dalla sentenza n. 245 del 1984 della Corte
costituzionale. Sicchè dovrebbe escludersi la violazione dell'art.
4, n. 7, dello Statuto regionale, avendo del resto la Corte affermato
che il limite del rispetto dei principi delle riforme
economico-sociali della Repubblica non opera solo in senso negativo
ma anche come presupposto positivo di competenza legislativa statale
(sent. n. 37 del 1966).
L'Avvocatura esclude altresì che la natura giuridica delle Unità
sanitarie locali corrisponda a quella degli "enti sanitari ed
ospedalieri" di cui all'art. 4, n. 7, del d.P.R. n. 670 del 1982.
Diversamente dagli enti previsti dalla legge n. 132 del 1968, cui lo
Statuto speciale si riferisce implicitamente, le Unità sanitarie
locali, come "strutture operative dei Comuni", ex artt.10 e 5 l. n.
833 del 1978, farebbero parte delle strutture di detti enti, il cui
ordinamento è oggetto di competenza regionale concorrente ex art. 5,
n. 1, dello Statuto stesso. Nè le Unità sanitarie locali potrebbero
annoverarsi fra gli enti dipendenti dalle Regioni - ed essere, come
tali, oggetto di potestà legislativa primaria -, giacchè l'esigenza
di tutelare l'autonomia comunale, particolarmente garantita dagli
artt. 128 e 130 Cost., varrebbe anche nei confronti di esse. E si
richiama da ultimo la necessità di assicurare con legge dello Stato
l'esigenza di perseguire l'eguaglianza dei cittadini nei confronti
del servizio sanitario sull'intero territorio nazionale.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La Regione Trentino-Alto Adige ha sollevato in via principale
questione di legittimità costituzionale dell'art. unico della legge
15 gennaio 1986, n. 4 (Disposizioni transitorie nell'attesa della
riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali), in riferimento
all'art. 4, n. 7, dello Statuto speciale per la detta Regione.
2. - La legge impugnata, in attesa della riforma istituzionale
delle Unità sanitarie locali, ha nuovamente disciplinato gli organi
delle medesime, quali erano previsti dal secondo comma dell'art. 15
della legge 23 dicembre 1978, n. 833, stabilendo fra l'altro:
1) che è soppressa l'assemblea generale e che le relative
competenze sono svolte dal consiglio comunale o dall'assemblea
generale della comunità montana, o dall'assemblea generale
dell'associazione intercomunale costituita secondo le procedure
previste dall'art. 25 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (vi è,
cioè, sostituzione degli organi delle Unità sanitarie locali con
quelli di uno degli enti suindicati, l'ultimo dei quali associazione
intercomunale - nasce, su promozione della regione, per
raggruppamento fra comuni secondo ambiti territoriali adeguati alla
gestione dei servizi sanitari e sociali);
2) che il numero dei componenti dell'assemblea è determinato
dalla regione, ma non può superare quello dei componenti assegnati
al consiglio di un comune, che abbia un numero di abitanti pari a
quello dei comuni associati;
3) che l'organo assembleare, su proposta del comitato di
gestione (composto da cinque o da sette membri eletti dall'organo
assembleare fra cittadini aventi esperienza di direzione e
amministrazione) delibera, entro un termine, in tema di: bilancio
preventivo, suo assestamento e conto consuntivo; spese che vincolano
il bilancio oltre l'anno; adozione complessiva delle piante
organiche; convenzioni di cui all'art. 44 della legge n. 833 del 1978
(convenzioni con istituzioni sanitarie private e con aziende
termali).
3. - La ricorrente formula in via principale l'ipotesi che la
disciplina così introdotta non sia applicabile alle regioni ad
autonomia speciale.
Per l'ipotesi di ravvisata applicabilità, afferma che la
disciplina è lesiva della potestà legislativa primaria attribuita
ad essa Regione in tema di ordinamento degli enti sanitari e
ospedalieri.
In particolare osserva:
che la soppressione dell'assemblea delle Unità sanitarie locali
e la sua sostituzione con gli organi assembleari degli enti come
indicati dalla legge, oltre ad incidere in materia di sua competenza
primaria, non comprende, e quindi esclude, la possibilità che le
funzioni assembleari siano esercitate dagli organi di un ente
istituito in luogo delle comunità montane ai sensi dell'art. 7 del
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279 (come avvenuto ad opera della Provincia
di Trento, che ha istituito i comprensori) e comunque obbliga le
Province a istituire le Comunità montane o in luogo di esse altro
ente ai sensi dell'art. 7 ora citato, oppure obbliga la Regione a
procedere a una riorganizzazione dell'assetto locale prevedendo forme
associative comunali previste da una disposizione (l'art. 25 del
d.P.R. n. 616 del 1977) che, essendo dettata per le regioni
ordinarie, non riguarda essa ricorrente;
che la limitazione della competenza dell'organo assembleare a
specifici oggetti e la prefissione di un termine per deliberare
contrasta con la disciplina regionale, in quanto da un lato sbilancia
i rapporti fra tale organo e il comitato di gestione, dall'altro
sposta le attribuzioni già dell'organo assembleare delle Unità
sanitarie locali, cioè di un ente sanitario od ospedaliero sul cui
ordinamento la Regione ha competenza primaria, all'organo assembleare
di un ente sul cui ordinamento la Regione non ha competenza primaria,
con la conseguenza di una ulteriore erosione della competenza
regionale;
che la limitazione del numero dei componenti l'organo
assembleare rende impossibile assicurare una rappresentanza di
ciascun Comune proporzionale alla sua popolazione con la garanzia di
almeno un rappresentante per Comune, e rende altresì impossibile
osservare i princi'pi, statutariamente stabiliti, della proporzionale
etnica e del bilinguismo (art. 19, legge Regione Trentino-Alto Adige
n. 6 del 1980).
4. - L'ipotesi che la legge impugnata non si estenda alle Regioni
a statuto speciale è contraddetta dal n. 2 dell'articolo unico
impugnato, là dove si precisa da un lato che sono abrogate
immediatamente le norme incompatibili, così facendosi implicito
riferimento alla normativa statale, e dall'altro si fa obbligo alle
Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano di adeguare la
propria legislazione ai princi'pi recati da essa legge, così
facendosi espresso riferimento alle normative regionali senza
distinzione fra autonomia ordinaria ed autonomia speciale.
Ciò posto, deve ritenersi che la questione non è fondata.
I princi'pi della legge impugnata (tenuto conto anche dei lavori
parlamentari, nella IX legislatura, sull'originario disegno di legge
presentato dal Ministro della sanità il 24 novembre 1984 e sullo
stralcio deliberato dalla Camera dei deputati) sono individuabili nel
più stretto collegamento del governo delle Unità sanitarie locali
ai Comuni o ad enti associativi a base comunale, con la connessa
responsabilizzazione dei relativi organi politici in ordine al detto
governo, nel più accentuato proporzionamento fra ambiti territoriali
e gestione dei servizi sanitari, nello snellimento degli organi e
nell'accelerazione dei processi decisionali, anche mediante
l'articolazione fra proposta del comitato di gestione e deliberazione
assembleare. Si tratta di princi'pi che toccano aspetti essenziali e
qualificanti della riforma del servizio sanitario introdotta con la
legge n. 833 del 1978, come sono la democraticità e l'efficienza del
governo del servizio sanitario, contemperandone le rispettive
esigenze. Pertanto tali princi'pi costituiscono norme fondamentali di
grande riforma economico-sociale (cfr., per la qualificazione in tal
senso di una analoga norma modificativa della riforma sanitaria, la
recente sentenza n. 107 del 1987). Nè vi osta che si tratti di un
assetto considerato dalla stessa legge come non definitivo ("in
attesa della riforma istituzionale delle Unità sanitarie locali"),
poichè ciò non toglie che esso sia stato adottato ai fini della
realizzazione della riforma sanitaria: le grandi riforme
economico-sociali non sempre si realizzano attraverso un solo atto,
ma sovente attraverso più interventi del legislatore, tutti
necessari alla riforma perseguita.
Rimane così privo di rilievo - poichè al limite del rispetto
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica soggiacciono anche le competenze esclusive della regione
Trentino-Alto Adige - il problema se sia pertinente la invocazione,
da parte della Regione, della propria competenza esclusiva in materia
di ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri, o se invece debba
farsi riferimento ad altra competenza regionale concorrente, tenuto
conto anche della definizione dell'Unità sanitaria locale quale
struttura operativa dei Comuni, singoli o associati, e delle
Comunità montane, data dall'art. 15, comma primo, della legge n. 833
del 1978.
Va soggiunto che alcune delle compressioni specificamente
segnalate non sono neppure ipotizzabili. Non sorgono, ad esempio,
vincoli alle Regioni nel senso della istituzione delle Comunità
montane (cui devono peraltro ritenersi parificati, ai fini dei quali
si tratta, gli enti istituiti in luogo di esse ai sensi dell'art. 7
del d.P.R. n. 279 del 1974, recante norme di attuazione dello Statuto
Alto Adige), sufficiente essendo il rispetto del princi'pio
dell'adeguamento fra ambiti territoriali e gestione del servizio
sanitario. Quanto all'impossibilità, per effetto della imposizione
di un limite massimo al numero dei componenti l'organo assembleare,
di assicurare una rappresentanza di ciascun Comune proporzionale alla
sua popolazione, con la garanzia di almeno un rappresentante per
ciascun Comune, è da osservare che tale garanzia non è richiesta da
alcuna norma statutaria nè costituzionale. Mentre, quanto ai
princi'pi, certo statutariamente garantiti, della proporzionale
etnica e del bilinguismo, non si vede come essi possano esser lesi
dalla imposizione di un limite massimo purchessia al numero dei
componenti gli organi assembleari.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo unico della legge 15 gennaio 1986, n. 4 (Disposizioni
transitorie nell'attesa della riforma istituzionale delle Unità
sanitarie locali), sollevata, in riferimento all'art. 4, n. 7, dello
Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige, dalla detta
Regione con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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