1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 7-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 agosto 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 agosto 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Servizio sanitario regionale - Norme della Regione Molise - Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza sul territorio regionale - Previsioni riguardanti la definizione, le funzioni e l'organizzazione dei presidi ospedalieri, dei centri spoke e degli stabilimenti della rete e dei servizi ospedalieri regionali. Istanza di sospensione dell'esecuzione della legge impugnata. - Legge della Regione Molise 23 giugno 2022, n. 11 (Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza - Linee guida) e, in particolare, artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 6. (22C00165) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 7-9-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma -
via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione Molise, in persona del Presidente in carica
della Giunta regionale, con sede in Campobasso - via Genova n. 11,
per la declaratoria della illegittimità costituzionale della legge
della Regione Molise del 23 giugno 2022, n. 11, pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Molise n. 34 del 27 giugno 2022
recante «Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza - linee
guida - », giusta deliberazione del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 4 agosto 2022.
I) Premessa
In data 27 giugno 2022, sul n. 34 del Bollettino ufficiale della
Regione Molise, è stata pubblicata la legge della Regione Molise del
23 giugno 2022, n. 11, recante «Organizzazione della rete ospedaliera
e di emergenza - linee guida -», che presenta profili di
illegittimità costituzionale in quanto le sue disposizioni,
intervenendo in materia di riorganizzazione della rete ospedaliera e
di emergenza sul territorio regionale, si pongono in contrasto con il
Piano di rientro dal disavanzo sanitario, al quale la regione è
sottoposta, e interferiscono con i poteri assegnati al commissario ad
acta incaricato dell'attuazione del suddetto piano e pertanto violano
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia di principi
di coordinamento della finanza pubblica, con riferimento al contrasto
con il piano di rientro, e l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, con riferimento all'interferenza con il mandato
commissariale.
La predetta legge, pertanto, viene impugnata con il presente
atto, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, come di seguito
indicato.
II) I contenuti della legge impugnata
La legge dispone in materia di organizzazione della rete
ospedaliera e di emergenza sul territorio regionale, indicando le
funzioni dei presidi ospedalieri presenti e il ruolo degli stessi
nell'ambito della rete assistenziale (Hub &amp; Spoke), anche con
riferimento ai rapporti con le strutture private accreditate (art. 1,
comma 4): in particolare:
art. 1: il presidio ospedaliero «Cardarelli» di Campobasso
viene individuato come DEA di II livello della Regione Molise, sono
ripristinate tutte le UU.OO. soppresse o ridimensionate. La stessa
struttura del Cardarelli è anche indicata quale Centro regionale di
alta specializzazione, ed è integrata con il Gemelli Molise S.p.a.
per la gestione dell'urgenza chirurgica. Presso lo stesso
stabilimento sanitario è attivata la U.O.C. di «Radiologia
interventistica» e istituito un centro Spoke di II livello;
art. 2: i presidi ospedalieri di Isernia e Termoli (centri
spoke) garantiscono i ricoveri per i trattamenti di primo livello per
le patologie mediche, chirurgiche, cardiologiche più Utic e
rianimazione, ostetricia con il punto nascita;
art. 3: la struttura sanitaria di Agnone, riconosciuta come
presidio ospedaliero di area particolarmente disagiata, viene
destinata a trattare le patologie mediche e chirurgiche di base con
annessa attività ambulatoriale multidisciplinare, garantendo
attività di pronto soccorso con organico dedicato H 24. Prevista
l'aggiunta di posti letto di lungodegenza e di RSA, con servizi di
reumatologia, laboratorio analisi e radiologia;
art. 4: lo stabilimento di Venafro, funzionalmente collegato
al presidio ospedaliero di Isernia, oltre alle attività proprie
della Casa della salute, è destinato a garantire il primo soccorso
H24. Prevista anche l'attivazione della medicina per lungodegenza e
riabilitazione ospedaliera;
art. 5: lo stabilimento di Larino, funzionalmente collegato
al presidio ospedaliero di Termoli, oltre alle attività proprie
della Casa della salute, è chiamato a garantire il primo soccorso
H24. Prevista anche l'attivazione della medicina per lungodegenza,
riabilitazione ospedaliera e oculistica, garantendo anche la terapia
iperbarica;
art. 6: per consentire alla rete per l'emergenza cardiologica
di garantire pari opportunità di accesso alle procedure salvavita a
tutti i pazienti con infarto del miocardio, si prevede che nei
presidi ospedalieri di Termoli e Isernia le strutture di emodinamica
funzionino H24.
art. 7: le indicazioni sopradescritte rappresentano il
servizio minimo organizzato per i bisogni della cittadinanza
molisana. Si stabilisce che ogni scostamento dovrà essere
giustificato da una chiara dimostrazione di convenienza economica
rispondente ai canoni dei più moderni parametri scientifici e ogni
modifica di tali indicazioni deve essere condivisa dal Consiglio
regionale.
III) I profili di incostituzionalità
Occorre innanzitutto rilevare che la Regione Molise è sottoposta
al Piano di rientro del disavanzo sanitario e soggetta a
commissariamento per l'attuazione del suddetto Piano ai sensi
dell'art. 120 della Costituzione.
Dunque la materia disciplinata con la legge regionale in esame
rientra nell'ambito del mandato commissariale, di cui alla delibera
del Consiglio dei ministri del 31 marzo 2021, come richiamata dalla
delibera del 5 agosto 2021, che ha assegnato al commissario, tra gli
altri, il compito (obiettivo di cui al punto iii) di definire la
«programmazione ed attuazione della rete ospedaliera, della rete di
emergenza-urgenza e delle reti tempo-dipendenti in coerenza con il
fabbisogno assistenziale coerente con il d.m. n. 70/2015 e in
coerenza con le indicazioni del tavolo di monitoraggio».
Alla luce di ciò, le determinazioni legislative sopra
illustrate, nel ridisegnare la fisionomia della rete e dei servizi
ospedalieri regionali, realizzano la violazione di più norme
costituzionali sotto diversi profili, in quanto la Regione Molise, da
un lato, interviene in deroga e a prescindere dagli obiettivi del
Piano di rientro, e dall'altro, interviene in contrasto con i poteri
spettanti al commissario ad acta, derivanti dall'incarico
conferitogli dal Governo. Quanto sopra è riferibile a tutti gli
articoli della legge.
In merito, dunque, all'esame dei profili di illegittimità
costituzionale afferenti agli articoli 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge
in epigrafe si rappresenta quanto segue:
1) violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione:
l'intera legge regionale, laddove ridisegna la fisionomia della rete
ospedaliera e di emergenza, individuando i DEA di Il livello (art.
1), i centri Spoke (art. 2), le competenze dei singoli presidi e/o
stabilimenti in cui si articola il servizio sanitario regionale
(articoli 3, 4, 5, 6) prescindendo da quanto previsto dal programma
operativo di cui all'art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 e successive modificazioni ed integrazioni, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», (da ultimo approvato dal
commissario con DCA n. 94 del 7 settembre 2021) e dai decreti posti
in essere dal commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario, finalizzati alla riorganizzazione
della rete ospedaliera, realizza un'interferenza in una materia di
competenza del medesimo commissario ad acta, che, in quanto tale, non
può essere oggetto di legislazione regionale.
Con riferimento al parametro costituzionale violato, va
sottolineata la necessità di rispettare il principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica concernente il contenimento
della spesa pubblica, a tenore del quale le previsioni del Piano di
rientro dal disavanzo sanitario e dei programmi operativi, che del
primo costituiscono attuazione e aggiornamento ai sensi dell'art. 2,
comma 88-bis, della citata legge n. 191/2009, sono vincolanti, sia in
positivo sia in negativo, per le regioni che li hanno sottoscritti,
come disposto dall'art. 2, commi 80 e 95, della medesima legge.
Dette regioni, pertanto, si impegnano a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, che siano di ostacolo alla piena
attuazione del Piano. Ciò implica che esse non possono adottare
nuovi provvedimenti che si frappongano all'attuazione del Piano
stesso, come, invece, fa la normativa censurata. Sotto questo profilo
la legge regionale de qua viola l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in materia di principi di coordinamento della finanza
pubblica in quanto la regione non può legiferare in materia
sanitaria in vigenza di un Piano di rientro dal disavanzo sanitario,
che è vincolante per la regione che lo ha sottoscritto, poichè
costituisce un accordo tra la stessa e lo Stato al fine di rimediare
ad una situazione di deficit del sistema sanitario regionale,
mediante il contenimento della spesa pubblica, ma garantendo allo
stesso tempo la tutela dei livelli essenziali di assistenza e, in tal
senso, le sue previsioni si pongono, per costante orientamento
giurisprudenziale, come principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica. In materia di divieto alle
regioni, impegnate in percorsi di risanamento dei disavanzi nel
settore sanitario, di adottare unilateralmente, in via amministrativa
e legislativa, misure incompatibili, in quanto il contrasto con i
piani di rientro costituisce violazione dei principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, l'orientamento della Corte
costituzionale è consolidato e le pronunce copiose (ex plurimis,
sentenza n. 266/2016; n. 123/2011; n. 91/2012; n. 227/2015; n.
163/2011; n. 193/2007). Sulla natura di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica di quanto sancito dall'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, ex plurimis, sentenza n.
278/2014, 110/2014, 85/2014, 180/2013 e 104/2013;
2) violazione dell'art. 120, secondo comma della
Costituzione: l'intervento normativo in esame interferisce con le
funzioni e i compiti del commissario ad acta, poichè spetta allo
stesso la riorganizzazione della rete ospedaliera in attuazione del
potere sostitutivo esercitato dal Governo mediante la disposta
gestione commissariale.
In merito, si rammenta che la Corte costituzionale ha
costantemente affermato che, ai sensi dell'art. 120, secondo comma
della Costituzione, «il Governo può nominare un commissario ad acta,
le cui funzioni, come definite nel mandato conferitogli e come
specificate dai programmi operativi (ex art. 2, comma 88, della legge
n. 191 del 2009), pur avendo carattere amministrativo e non
legislativo (sentenza n. 361 del 2010), devono restare, fino
all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da ogni
interferenza degli organi regionali - anche qualora questi agissero
per via legislativa - pena la violazione dell'art. 120, secondo comma
della Costituzion» (ex plurimis, sentenze n. 14 del 2017; n. 266 del
2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del
2013 e già n. 78 del 2011). «L'illegittimità costituzionale della
legge regionale sussiste anche quando l'interferenza è meramente
potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto
diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano
di rientro» (sentenza n. 110 del 2014; n. 14 del 2017; nello stesso
senso, n. 266 del 2016 e n. 227 del 2015). Il divieto di interferenza
con le funzioni commissariali si traduce, dunque, in un «effetto
interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni
assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del disavanzo
sanitario regionale (sentenza n. 51 del 2013), potendo essa
intervenire in maniera disarmonica rispetto alle scelte commissariali
e, dunque, indirettamente ostacolare l'unitarietà dell'intervento
(sentenza n. 266 del 2016)» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
106/2017).
Riguardo, poi, al merito della questione, l'oggetto specifico
della legge regionale, cioè la riorganizzazione della rete
ospedaliera e di emergenza, questa rientra tra i compiti esclusivi
del commissario ad acta, che deve programmare la rete assistenziale
nell'ambito del programma operativo 2022-2024 in conformità al d.m.
n. 70/2015, da sottoporre peraltro alla valutazione dei Ministeri
affiancanti e dei tavoli tecnici, come da accordo per il piano di
rientro siglato in data 27 marzo 2007 tra il Ministro della salute,
il Ministro dell'economia e delle finanze e il Presidente della
Regione Molise.
Come inoltre stabilito dalla legge n. 208/2015, la coerenza della
rete assistenziale con il d.m. n. 70/2015 deve essere prima
sottoposta alle valutazioni dell'apposito tavolo istituito presso il
Ministero della salute, e successivamente alle sopra richiamate
valutazioni, dei tavoli tecnici per il monitoraggio del Piano di
rientro. A tal proposito si segnala, per completezza di informazione,
che l'apposito tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del d.m. n.
70/2015, istituito presso il Ministero della salute, ha già
rilasciato al commissario ad acta il parere di competenza
sull'organizzazione della rete ospedaliera e dell'emergenza nella
seduta del 28 luglio 2021, cui la struttura commissariale è tenuta
ad adeguarsi.
Come più volte ribadito dalla Corte costituzionale, l'operato
del commissario deve essere messo al riparo da ogni interferenza da
parte degli organi regionali.
In proposito, si evidenzia che la rimozione di provvedimenti
regionali in contrasto con il Piano di rientro costituisce uno dei
punti del mandato commissariale conferito con la citata deliberazione
del Consiglio dei ministri del 31 marzo 2021, come richiamata dalla
delibera del 5 agosto 2021 (punto xxiii)

Parte di provvedimento in formato grafico

.
Si richiama quanto disposto in merito dall'art. 2, comma 80,
della legge n. 191/2009 «Gli interventi individuati dal piano sono
vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro. A tale
scopo, qualora, in corso di attuazione del piano o dei programmi
operativi di cui al comma 88, gli ordinari organi di attuazione del
piano o il commissario ad acta rinvengano ostacoli derivanti da
provvedimenti legislativi regionali, li trasmettono al Consiglio
regionale, indicandone puntualmente i motivi di contrasto con il
Piano di rientro o con i programmi operativi. Il Consiglio regionale,
entro i successivi sessanta giorni, apporta le necessarie modifiche
alle leggi regionali in contrasto, o le sospende, o le abroga.
Qualora il Consiglio regionale non provveda ad apportare le
necessarie modifiche legislative entro i termini indicati, ovvero vi
provveda in modo parziale o comunque tale da non rimuovere gli
ostacoli all'attuazione del piano o dei programmi operativi, il
Consiglio dei ministri adotta, ai sensi dell'art. 120 della
Costituzione, le necessarie misure, anche normative, per il
superamento dei predetti ostacoli.».
Ciò posto, si osserva che la legge regionale in esame, volta a
disciplinare l'intera rete dei servizi ospedalieri e di emergenza,
interferisce direttamente con i compiti assegnati al commissario ad
acta con il mandato commissariale di cui alla delibera del Consiglio
dei ministri del 31 marzo 2021, come richiamata dalla delibera del 5
agosto 2021, nei termini sopra richiamati.
A tale proposito, e in adempimento a quanto sopra, occorre
riferire che il commissario ad acta, che è il Presidente della
Regione, il dott. Donato Toma, con nota del 28 giugno 2022, prot.
111785/2022, ha intimato al Consiglio regionale, ai sensi del citato
art. 2, comma 80, legge n. 191/2009, di provvedere nel termine di
sessanta giorni all'abrogazione della legge in esame, in quanto in
contrasto con i poteri che gli derivano dal suo incarico e in
violazione delle competenze legislative regionali. Tale richiesta è
stata inviata per conoscenza alla Presidenza del Consiglio dei
ministri per il successivo, eventuale esercizio dei poteri
sostitutivi ex art. 120 della Costituzione.
Alla luce di quanto sopra illustrato, si propone la presente
impugnativa, davanti alla Corte costituzionale ex art. 127 della
Costituzione, degli articoli 1, 2, 3, 4, 5 e 6 della legge in esame
in quanto la regione è sottoposta al Piano di rientro dal disavanzo
sanitario ed è soggetta a commissariamento per l'attuazione del
medesimo, ai sensi dell'art. 120 della Costituzione e, pertanto, 1)
le suddette norme si pongono in contrasto con l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, poichè le disposizioni sui piani di
rientro si configurano, per costante orientamento giurisprudenziale,
quali principi di coordinamento della finanza pubblica; 2) si pongono
inoltre in violazione dell'art. 120, comma secondo, della
Costituzione, in quanto l'intervento legislativo interferisce con i
poteri e le funzioni assegnati al commissario incaricato di attuare
il Piano di rientro con il mandato commissariale di cui alla delibera
del Consiglio dei ministri 31 marzo 2021, come richiamata dalla
delibera del 5 agosto 2021.
IV) Richiesta di provvedimento di sospensione ex art. 35 legge n.
87/1953.
Infine, alla luce dei motivi sopra illustrati e delle modifiche
sulla organizzazione della rete ospedaliera operate dal provvedimento
legislativo regionale in vigore dal 28 giugno 2022, si ritiene
sussistano i presupposti per chiedere a codesta Corte costituzionale
l'adozione del provvedimento di sospensione di cui all'art. 40 della
legge n. 87/1953, ai sensi dell'art. 35 della medesima legge, così
come modificato dall'art. 9, comma 4, della legge n. 131/2003, in
considerazione del rischio di un pregiudizio grave e irreparabile
all'interesse pubblico e del rischio di un pregiudizio grave ed
irreparabile per i diritti dei cittadini assistiti, rischi che
certamente configurano le gravi ragioni richieste dalla citata norma.
Per i motivi esposti le suddette disposizioni regionali vengono
impugnate ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

P.Q.M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittima, e conseguentemente annullare, per i motivi sopra
rispettivamente indicati ed illustrati, la intera legge della Regione
Molise del 23 giugno 2022, n. 11, pubblicata nel Bollettino ufficiale
della Regione Molise n. 34 del 27 giugno 2022 recante «Organizzazione
della rete ospedaliera e di emergenza - linee guida -», previa
sospensione ex art. 35 legge n. 87/1953.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1. attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri della determinazione di impugnare la legge
della Regione Molise in epigrafe secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2. Copia della legge regionale impugnata pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Molise.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 25 agosto 2022

Vice Avvocato generale dello Stato: De Giovanni