1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 26-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 645 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio - 10 ottobre 1994
N. 645 Ordinanza emessa il 28 febbraio 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 10 ottobre 1994) del Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra la S.r.l. Acque Bufardo Torrerossa e il dirigente del genio civile di Catania ed altro. Giustizia amministrativa - Tribunale superiore delle acque pubbliche - Impugnabilita' delle decisioni di carattere giurisdizionale di detto tribunale, secondo la costante giurisprudenza della Corte di cassazione, innanzi alle sezioni unite della cassazione, oltre che per motivi attinenti alla giurisdizione, anche per violazione di legge - Mancata previsione dell'impugnabilita' per soli motivi attinenti alla giurisdizione, come previsto per le pronunce del Consiglio di Stato - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee, attesa la stessa natura di giudici amministrativi e non di giudici speciali del Consiglio di Stato e del Tribunale superiore delle acque - Contrasto col principio dell'ordinamento binario della giurisdizione, basato sulla distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi e con i limiti attribuiti alla potesta' giurisdizionale della Corte di cassazione che e' giudice di legittimita' e non di merito - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 27/1958, 40/1958 e 4/1986). (R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 201). (Cost., artt. 3, 103, 111 e 113). (094C1151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 26-10-1994)

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa in sede di
legittimità ed in sede di giudizio di rinvio, iscritta al n. 109
dell'anno 1993, tra la Società a responsabilità limitata Acque
Bufardo Torrerossa, con sede in Acireale, in persona del sig. Pietro
Luigi Pennisi, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto e
Michele Conte e presso i medesimi elettivamente domiciliata in Roma,
via E.Q. Visconti, n. 99, ricorrente, contro il dirigente del genio
civile di Catania, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, con domicilio presso la stessa in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12, nonchè contro il comune di Fiumefreddo di
Sicilia, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso
dagli avvocati Eduardo Grasso e M. Athena Lorizio, elettivamente
domiciliato presso la seconda in Roma, via di Villa Ada, n. 57,
resistenti, per l'annullamento della licenza di attingimento di acqua
dalla galleria Bufardo, rilasciata dall'ingegnere capo del genio
civile di Catania al comune di Fiumefreddo di Sicilia con
provvedimento del 31 marzo 1990, n. 29128.
F A T T O
La società Acque Bufardo Torrerossa è concessionaria a scopo
irriguo, in forza del decreto interministeriale 13 marzo 1963, n.
901, dell'intera portata d'acqua delle sorgenti captate da un
complesso di pozzi e gallerie da essa costruito nelle località
Bufardo e Torrerossa nel comune di Fiumefreddo di Sicilia, ad
eccezione di 11,65 litri al secondo riservati al comune.
Con provvedimento del 31 marzo 1990, n. 29128, l'ingegnere capo
del genio civile di Catania rilasciava al comune una licenza per
l'attingimento dalla sorgente Bufardo, di 65 litri al secondo di
acqua.
La società impugnava in questa sede il provvedimento del genio
civile, deducendo i seguenti motivi:
1) violazione dell'art. 56 del t.u. 11 dicembre 1993, n. 1775,
perchè non applicabile alle licenze di attingimento di acque
sotterranee;
2) violazione dello stesso art. 56 ed eccesso di potere, in
quanto la licenza andava ad incidere sulla preesistente utenza della
società;
3) violazione dell'art. 103 del medesimo t.u. n. 1775/1933, per
la mancata previsione a favore della società del rimborso delle
spese di ricerca, del compenso e del premio.
Si costituivano in giudizio l'Avvocatura generale dello Stato in
rappresentanza dell'ufficio regionale ed il comune di Fiumefreddo di
Sicilia.
Con sentenza del 19 aprile 1991, n. 23, questo tribunale annullava
il provvedimento, in accoglimento dei primi due motivi del ricorso e
con l'assorbimento delle restanti doglianze.
Senonchè la Corte suprema di cassazione, con sentenza delle
sezioni unite 21 gennaio-28 aprile 1993, n. 4993, in accoglimento del
ricorso prodotto dall'Avvocatura generale dello Stato, cassava la
sentenza medesima, ritenendola erronea nell'applicazione dell'art. 56
del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775 e rinviava la causa a questo
tribunale.
Di qui la riassunzione del giudizio da parte della società con
atto in data 4 ottobre 1993.
Si sono costituiti anche in questa fase di giudizio l'Avvocatura
generale dello Stato e il comune di Fiumefreddo di Sicilia.
Con l'atto di riassunzione la società ricorrente ha sollevato il
problema della competenza della Corte di cassazione a conoscere della
vertenza, in relazione all'art. 201 del t.u. n. 1775/1933, secondo il
quale avverso le sentenze del tribunale superiore delle acque
pubbliche in sede di legittimità è ammesso il ricorso alle sezioni
unite della Corte di cassazione soltanto per incompetenza o eccesso
di potere, ai sensi dell'art. 3 della legge 31 marzo 1877, n. 3761,
ossia per motivi attinenti alla giurisdizione.
D I R I T T O
1. - In via pregiudiziale va esaminata la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 201 del t.u. 11 dicembre 1933,
n. 1775, in relazione all'art. 111, secondo e terzo comma, della
Costituzione, secondo l'applicazione che ne fa la suprema Corte di
cassazione.
Invero, quest'ultima assume che l'impugnazione in Cassazione delle
sentenze del tribunale superiore delle acque pubbliche in sede di
giurisdizione amministrativa possa aver luogo, oltre che per motivi
di giurisdizione, come stabilito dall'art. 201 citato, anche per
violazione di legge, analogamente alle pronunce di tutti gli organi
giurisdizionali speciali, ai sensi dell'art. 111, secondo comma,
della Costituzione.
Gran parte della dottrina ritiene, invece, che esse vadano
impugnate in Cassazione solo per motivi attinenti alla giurisdizione,
alla stessa stregua delle decisioni del Consiglio di Stato, ai sensi
dell'art. 111, terzo comma, della Costituzione, perchè concernono la
funzione giurisdizionale di legittimità dell'azione amministrativa,
sottratta, nell'ordinamento vigente, alla cognizione del giudice
ordinario e sono, pertanto, conoscibili dalla Corte di cassazione
esclusivamente nell'ambito del suo compito di regolatrice delle
giurisdizioni.
Nonostante la costante giurisprudenza al riguardo dalla suprema
Corte, la questione non ha cessato di formare oggetto di dibattito ed
essa viene ormai sollevata con sempre maggiore frequenza sia davanti
alla stessa Corte di cassazione (vedi sentenze ss.uu. nn. 5888/92 e
8348/93) che davanti a questo tribunale in sede di giudizio di rinvio
(vedi anche i ricorsi nn. 46 e 34 del 1993).
Il collegio ravvisa, pertanto, la necessità di un intervento
risolutivo della Corte costituzionale, anche nella prospettiva più
generale di avviare in tal modo a chiarimento i problemi dell'esatta
collocazione - nell'ambito degli organi giurisdizionali - del
tribunale superiore delle acque in sede di legittimità e della
rispondenza o meno all'attuale sistema di giustizia amministrativa,
nel quale è stato introdotto il doppio grado di giudizio, delle sue
pronunce in unico grado.
E poichè le ragioni che militano a favore della tesi dottrinaria
non appaiono manifestamente infondate, il collegio ritiene di dover
rimettere d'ufficio alla Corte costituzionale la questione della
corretta applicazione dell'art. 201 del t.u. 11 dicembre 1933, n.
1775, in relazione all'art. 111 della Costituzione.
2. - Ciò premesso in via generale, sul tema possono essere svolte
in particolare le seguenti considerazioni.
L'art. 201 del testo unico n. 1775/1933 stabilisce che "contro le
decisioni del tribunale superiore delle acque pubbliche nelle materie
contemplate nell'art. 143 (cioè in sede di giurisdizione
amministrativa) è ammesso il ricorso alle sezioni unite della Corte
di cassazione soltanto per incompetenza o eccesso di potere a termini
dell'art. 3 della legge 31 marzo 1877, n. 3761", ossia, secondo la
formula usata poi nell'art. 362 del cod. proc. civ., per motivi
attinenti alla giurisdizione.
La disposizione era analoga a quella prevista per le decisioni del
Consiglio di Stato dall'art. 48 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1954.
È entrata poi in vigore la Carta costituzionale, il cui art. 111
dispone che "contro le sentenze .. pronunciate dagli organi
giurisdizionali ordinari o speciali è sempre ammesso ricorso in
Cassazione per violazione di legge .." (secondo comma) e che "contro
le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il
ricorso in Cassazione è ammesso per soli motivi inerenti alla
giurisdizione" (terzo comma).
La suprema Corte ha ritenuto che, in applicazione del secondo
comma della norma costituzionale, le sentenze del tribunale superiore
delle acque in sede di giurisdizione amministrativa siano impugnabili
in Cassazione, oltre che per motivi inerenti alla giurisdizione,
anche per violazione di legge, analogamente alle decisioni di tutti
gli altri organi giurisdizionali speciali.
Richiamandosi poi al tenore letterale del terzo comma, che
nell'indicare i provvedimenti giurisdizionali avverso i quali è
ammesso il ricorso in Cassazione solo per motivi attinenti alla
giurisdizione menziona esclusivamente le decisioni del Consiglio di
Stato e della Corte dei conti, ha escluso che la norma potesse
riguardare anche le decisioni del tribunale superiore delle acque
nella sede di cognizione diretta (Cass. ss.uu. 13 luglio 1951, n.
1948, 14 agosto 1951, n. 2518, 7 agosto 1953, n. 2675, 19 gennaio
1954, n. 91, 22 giugno 1955, n. 1933, 21 gennaio 1957, n. 195, 9
marzo 1965, n. 378, 2 febbraio 1973, n. 311, 8 novembre 1976, n.
4076, 21 novembre 1986, n. 6839).
La Corte suprema ha in tal modo ritenuto, per un verso, che l'art.
201 del t.u. n. 1775/1933 sia stato abrogato dall'art. 111 della
Costituzione o quanto meno necessiti d'essere integrato dalla norma
costituzionale, e, per l'altro, che sia irrilevante le circostanza
che il tribunale superiore abbia sostituito nella materia delle acque
il Consiglio di Stato e che le sue decisioni siano del tutto simili a
quelle di quest'ultimo.
Alla stregua, inoltre, della giurisprudenza della medesima Corte
di cassazione, secondo cui per violazione di legge deve intendersi la
violazione di ogni norma, tanto sostanziale quanto processuale, ivi
compresi i vizi della motivazione, di cui all'art. 360, n. 5, del
cod. proc. civ. (salvo le indicazioni contenute nella sentenza delle
sezioni unite 11 febbraio 1992, n. 5888), il sistema processuale
delineato dagli artt. 200 e 201 del t.u. n. 1775/1933 è risultato
modificato e parificato per tutte le sentenze del tribunale superiore
delle acque pronunciate sia in grado di appello che in unico grado.
Da ultimo, può essere ricordata la sentenza delle sezioni unite 6
luglio 1993, n. 8348.
Ora il collegio ritiene che la configurazione delineata dalla
Corte di cassazione non sia conforme all'art. 111, terzo comma, della
Costituzione, e che l'eccezione stabilita per le decisioni del
Consiglio di Stato sia riferibile anche a quelle del tribunale
superiore delle acque in sede di legittimità.
Invero, quest'ultimo, che ha sostituito il Consiglio di Stato
nella materia delle acque pubbliche, ha una giurisdizione generale di
legittimità, come il Consiglio di Stato, con gli stessi poteri e gli
stessi limiti: può annullare gli atti amministrativi e anche
modificarli (art. 198 del t.u. n. 1775/1933); non può emanare
decisioni di condanna, se non per quanto riguarda le spese di
giudizio.
Gli stessi principi che valgono per i giudizi innanzi al Consiglio
di Stato reggono anche lo svolgimento dei giudizi innanzi al
tribunale superiore; dopo la sentenza della Corte costituzionale 31
gennaio 1991, n. 42, è stato anche eliminato il presupposto
processuale della definitività dell'atto impugnabile avanti al
tribunale superiore, come per il ricorso giurisdizionale avanti ai
tribunali amministrativi regionali. I vizi di legittimità sono gli
stessi che la giurisprudenza amministrativa ha elaborato, specie per
la figura dell'eccesso di potere nei suoi vari profili.
Allo stesso regime di impugnazione eranno sottoposte, come si è
visto, prima dell'entrata in vigore del testo costituzionale, sia le
pronunce del tribunale superiore delle acque che del Consiglio di
Stato.
Orbene, si ritiene che tale identità di principi e regole non sia
stata alterata dall'art. 111 della Costituzione, nel senso che esso
avrebbe modificato le precedenti disposizioni sulla impugnazione
delle sentenze del tribunale superiore delle acque, mentre le avrebbe
lasciate integre per le decisioni del Consiglio di Stato, con la
conseguenza che decisioni, aventi il medesimo oggetto, e cioè
pronunce su ricorsi contro atti amministrativi per incompetenza,
ecceso di potere e violazione di legge a tutela di interessi
legittimi, sarebbero soggette a un sistema diverso di impugnazione:
una volta sarebbero soggette al solo ricorso per motivi attinenti
alla giurisdizione, altra volta al ricorso anche per violazione di
legge.
L'eccezione riservata dall'art. 111, terzo comma, della
Costituzione alle decisioni del Consiglio di Stato trova sostegno -
come emerge anche dai lavori preparatori del testo costituzionale
(resoconto dell'assemblea costituente del 27 novembre 1947, pagina
2593) - non già in ragioni subiettive per un particolare riguardo al
Consiglio di Stato, ma nel sistema generale della giustizia
amministrativa, secondo il quale la tutela degli interessi legittimi
costituisce materia del tutto fuori dal campo dell'autorità
giudiziaria ordinaria.
Ne consegue che l'eccezione, avendo la sua ragione d'essere nel
carattere delle funzioni giurisdizionali, che sono esercitate dal
Consiglio di Stato, non può logicamente che riguardare anche il
tribunale superiore delle acque, che esercita ugualmente quelle
funzioni.
Il diverso assunto derivante da una interpretazione meramente
letterale della norma costituzionale porta alla conclusione che la
Corte di cassazione possa essere investita da quella particolare
competenza di merito, che è necessaria per la verifica della
legittimità amministrativa, nell'ambito dell'eccesso di potere,
nonchè della facoltà di sindacato e di emissione dei provvedimenti
interinali, quali la sospensione dell'esecutività dell'atto
amministrativo, la nomina del commissario ad acta per le ordinanze di
sospensione del provvedimento negativo e la stessa istruttoria, che
è necessaria, ancorchè con i tipici limiti, avanti al giudice
amministrativo.
Non invano il nostro ordinamento, anche dopo la istituzione dei
tribunali amministrativi regionali, assegna al supremo organo
amministrativo, che è il Consiglio di Stato, il potere di un esame
di merito. D'altro parte, una potestà limitata al controllo di
legittimità non può essere esercitata su di un giudizio di
legittimità senza identificarsi in un gravame, cioè in un appello;
il controllo di mera legittimità della suprema Corte sulla pronuncia
del giudice civile in tanto è possibile in quanto si opera una
scissione fra fatto e diritto, ma in un giudizio di legittimità
sulla legittimità questa scissione non ha contenuto.
Da questo profilo, inoltre, la estensione dell'eccezione, di cui
al terzo comma dell'art. 111 della Costituzione, alle pronunzie del
tribunale superiore non comporta che tale estensione debba essere
operata a favore di tutte le giurisdizioni amministrative speciali,
perchè il tribunale superiore, avendo sostituito il Consiglio di
Stato, con la stessa funzione e gli stessi poteri già assegnati alla
quinta sezione, ha una posizione chiara rispetto ad altri giudici
speciali, che non rientrano nel complesso degli organi di
giurisdizione amministrativa, che fanno capo al Consiglio di Stato.
Rispetto a questi ultimi il discorso richiederebbe la trattazione
della più ampia questione relativa alla impugnabilità avanti alla
Corte di cassazione anche delle loro pronunce.
Il collegio si limita ad osservare che eventuali equivoci possono
derivare dall'uso dei termini "giudice amministrativo" e "giudice o
giurisdizione speciale", che è promiscuo nella pratica, ma che non
appare corretto in dottrina, come è stato più volte notato.
Si deve, infatti, considerare che la giurisdizione è basata su un
sistema binario, nel quale coesistono due ordini di giudici, il
giudice dei diritti soggettivi ed il giudice degli interessi
legittimi, e nel quale, quindi, la magistratura amministrativa, lungi
dall'essere una magistratura speciale, è la magistratura "ordinaria"
degli interessi legittimi.
Vero è che fra le giurisdizioni vi sono momenti di comunione per
l'esistenza di casi (che sono però tassativi), in cui al giudice
amministrativo è attribuita la cognizione di diritti soggettivi
(giurisdizione esclusiva) e al giudice ordinario, indipendentemente
dal potere di disapplicazione, è riconosciuto il potere di annullare
o riformare l'atto amministrativo (in materia di stato civile, di
sanzioni depenalizzate, tributaria ed elettorale). Tuttavia, la
concessione di tali poteri non muta la natura rispettivamente
amministrativa o civile del giudice, nè lo trasforma in un giudice
speciale.
Ora, alla stregua di ciò, non dovrebbe esservi dubbio che,
almeno, il tribunale superiore delle acque pubbliche, in sede di
legittimità, debba essere collocato nell'ordine della magistratura
ordinaria amministrativa, e non possa essere considerato giudice
speciale.
D'altronde, quanto a tale qualificazione allargando il discorso,
il tutto si incentra nella individuazione dei segni distintivi di
essa, ai sensi dell'art. 102, secondo comma, della Costituzione e sul
suo riverbero - per quello che qui interessa - sull'interpretazione
del successivo art. 111.
Escluso, per le ragioni già viste, che il giudice amministrativo
sia giudice speciale, è anche da escludere che possa considerarsi
speciale qualsiasi giudice che venga istituito nella dinamica
dell'ordinamento, certamente non calcificato a tipologie determinate
nè per quel che attiene alla perennità di esse nel tempo, nè per
quel che riguarda la distribuzione fra i giudici delle diverse
materie (v. Corte costituzionale 14 gennaio 1986, n. 4).
Nel significato letterale del vocabolo, ogni giudice è speciale
rispetto ad altro giudice, altrimenti da questo non potrebbe
distinguersi: muta il nome e la composizione (pretore, tribunale,
corte d'assise ecc.), la competenza (esclusiva o meno, per materia e
valore, oltrechè per territorio), che dà la misura della
giurisdizione (di legittimità o di merito), e la particolarità
della struttura (giudice onorario o togato, con la presenza di
elementi non togati, in via di specializzazione di altro giudice
analogo ovvero di strutturazione essenziale, come il tribunale per i
minorenni, la corte di assise o i tribunali di sorveglianza), sicchè
la specialità, di cui all'art. 102 della Costituzione, non è data
dalla diversità rispetto ad un paradigma che si assume comune, al
punto da costituire ai sensi dell'art. 102, secondo comma, della
Costituzione, un limite della facoltà di variare l'ordinamento da
parte del legislatore ordinario.
Invero, quando alla composizione, si hanno giudici, a composizione
mista, tradizionalmente considerati ordinari (tribunale per i minori,
corte di assise, tribunale di sorveglianza ovvero, rispetto al
Consiglio di Stato, il consiglio di giustizia amministrativa per la
regione siciliana e il tribunale regionale di giustizia
amministrativa per il Trentino-Alto Adige e la sua sezione autonoma
di Bolzano).
Quanto alle parti, per le quali il giudice è istituito, pur
prescindendo dalle materie del pubblico impiego e pensionistica, vi
sono giudici, anch'essi non considerati speciali, riservati a deter-
minate categorie di soggetti (tribunali per i minorenni, giudici
militari, consigli di ordini professionali, sezione disciplinare del
Consiglio superiore della magistratura).
In relazione, poi, all'oggetto del contendere, vi è diversità di
giudici sia per la "razione" di giurisdizione attribuita per
competenza che per la materia trattata, indipendentemente dalla summa
divisio fra giudice dei diritti e giudice degli interessi (Corte dei
conti e le sue sezioni giurisdizionali regionali, commissioni
tributarie, commissioni in tema di brevetti, commissari per la
liquidazione degli usi civici, giunte e collegi arbitrali in tema di
espropriazioni e trasferimento di beni).
Anche il riferimento al rito si manifesta inidoneo a distinguere
il giudice speciale dall'ordinario, perchè, a prescindere dalla
differenza di procedura fra giudice civile e giudice amministrativo,
v'è una differenza di procedura anche nell'ambito dello stesso
giudice civile, a seconda che si guardi al tipo di giudice (onorario,
monocratico o collegiale, di legittimità o di merito), alla materia
(civile, monitoria, di esecuzione, fallimentare ecc.) o alla
struttura (civile, penale, del lavoro).
Non è possibile, perciò, individuare nei tratti comuni di
distinzione fra giudici diversi di un ordinamento la specialità di
un giudice. Questa non può discendere che da una configurazione che
incida negativamente sulle condizioni che legittimano la
distribuzione di compiti giudiziari e che attengono alle garanzie
costituzionali: esemplificando, un giudice, per il quale sia previsto
l'assunzione di componenti, senza garanzia del criterio
dell'imparzialità, ovvero venga riservato a soggetti determinati in
modo arbitrario e non secondo una categoria generale, ovvero abbia
una composizione arbitrariamente variabile (e da questo profilo
verrebbe in sospetto perfino il nuovissimo tribunale monocratico
rispetto al collegiale e viceversa), ovvero abbia potestà diverse da
quelle riservate alla giurisdizione (common law anzichè civil law,
fuori dei casi del giudizio di equità e dei limiti in cui è
ammesso), oppure sia istituito in periodi determinati, per luoghi
determinati o contingenze particolari, e così via.
Per converso, non sembra che possa qualificarsi come speciale un
giudice che sia strutturato in modo adeguato alla specialità della
materia devolutagli, con compiti e potestà che non sono diverse da
quelle che spetterebbero al giudice omologo.
Con riguardo a ciò, il tribunale superiore delle acque pubbliche
non è un giudice speciale, perchè assume due composizioni
specializzate e, in ciascuna di esse, assolve con la procedura
propria, e con gli stessi poteri del giudice omologo - per tutte le
parti che possono essere interessate, senza discriminazione di
soggetti e secondo una generale attribuzione per materia - al compito
giurisdizionale ordinario sia per la materia civile, con apposita
composizione, che per la materia amministrativa, con altra adeguata
composizione.
E questa affermazione trova pieno riscontro nella giurisdizione
della Corte di cassazione, per la quale il tribunale superiore delle
acque pubbliche viene considerato giudice ordinario, nella
composizione di cinque membri, ossia quando giudica in secondo grado
sulle pronunce dei tribunali regionali, e giudice speciale (nel senso
di giudice amministrativo) quando giudica in unico grado in materia
amministrativa.
E difatti, il tribunale superiore delle acque pubbliche è
costituito da due giudici, uno civile e l'altro amministrativo,
secondo i normali paradigmi, ed ha una composizione specializzata
nell'un caso e nell'altro, con la presenza, nel primo, di un
consigliere di Stato e di un tecnico e con la presenza, nel secondo,
di due consiglieri di Cassazione. Ed è anche da escludere, ancorchè
soltanto per l'unità e l'autonomia dell'ufficio, che sia
rispettivamente una sezione specializzata della Cassazione o una
sezione del Consiglio di Stato. D'altronde, sotto tale profilo, esso
non rappresenta un caso isolato nell'ordinamento, perchè spesso in
una stessa unità amministrativa di ufficio si trovano giudici
distinti con composizione e competenza diverse (sezioni cosiddette
specializzate; corte di assise di primo e di secondo grado
amministrativamente incardinate nel tribunale e nella corte di
appello, ma da essi distinte).
Ad ogni modo, qualunque sia la ricostruzione teorica del tribunale
superiore delle acque pubbliche, restano chiari taluni suoi profili,
che sono sufficienti e confortanti per la questione che viene rimessa
alla Corte costituzionale: a) esso, specialmente se si guardano
distintamente le due strutture e funzioni, non presenta alcun
carattere di specialità, nel senso negativo previsto dall'art. 102
della Costituzione; b) le sue due composizioni hanno il loro omologo
rispettivamente in una sezione della Corte della cassazione e in una
sezione del Consiglio di Stato, con le specializzazioni del caso in
relazione alla materia (le diversità riscontrabili non appaiono
rilevanti sia per quanto esposto sia perchè anche il tribunale
regionale - sulla cui natura non v'è più dubbio in dottrina nè ve
n'è stato in giurisprudenza - presenta anomalie similari e si
discosta dalle comuni sezioni specializzate, in quanto non aggiunge i
tecnici alla normale composizione del giudice, ma modifica tale
composizione: due magistrati ed un tecnico anzichè tre - modifica
ancor più rilevante rispetto dalla pregressa composizione delle
corti di appello -); c) è manifesta l'unità amministrativa
dell'ufficio, che ha una sua ragione d'essere logica e storica:
storica, perchè in origine, col decreto del 1916, il tribunale era
unico ed in unico grado, per diritti e interessi legittimi,
nell'intero territorio, in omaggio alle molteplici e note ragioni di
unità giurisdizionale; logica, perchè, una volta diviso il nuovo
giudice, proprio per ovviare all'accusa di specialità (che gli è
rimasta vischiosamente attribuita) si è mantenuta l'unita
dell'ufficio, allo scopo di ottenere almeno che, in sede di gravame e
nell'unico grado amministrativo, nonostante la innegabile
distinzione, vi fosse comunità di elementi e di indirizzo, dato che
in definitiva sono le stesse persone a comporre l'organo giudiziario,
sorrette dall'unità di struttura e di guida, che garantisce la
finalità normativa; d) a differenza degli altri giudici, denominati
a torto o a ragione, speciali, il tribunale superiore ha competenze
nette, assolutamente non inquinate da potestà anomale, sia come
giudice ordinario che come giudice amministrativo.
In conclusione, la configurazione del regime di impugnazione delle
sentenze del tribunale superiore delle acque pubbliche in sede di
legittimità, discendente dall'interpretazione dell'art. 201 del
testo unico n. 1775/1933, in relazione all'art. 111, secondo e terzo
comma, della Costituzione, fatta propria della suprema Corte di
cassazione, sembra porsi, per le ragioni avanti esposte, in contrasto
con lo stesso art. 111, nonchè col principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della medesima Costituzione, tenuto conto del regime
differenziato cui vengono sottoposte le decisioni del tribunale
superiore delle acque, rispetto alle decisioni del Consiglio di
Stato, sebbene entrambe siano espressione di una medesima funzione
giurisdizionale, retta da principi e regole identiche.
Si pone, altresì, in contrasto con gli artt. 103, 111 e 113 della
Costituzione, che hanno conservato il sistema binario della
giurisdizione, basato sulla distinzione tra diritti soggettivi e
interessi legittimi, nonchè con gli stessi confini della potestà
giurisdizionale attribuita alla suprema Corte soltanto in sede di
legittimità e non anche di merito.
3. - Quanto all'ammissibilità della questione avanti alla Corte
costituzionale, non dovrebbe costituire ostacolo il fatto che essa
appaia diretta, non già alla denuncia della illegittimità
costituzionale di una norma (nel caso, dell'art. 201 più volte
menzionato), ma alla denuncia della presunta non conformità alla
Costituzione della sua concreta applicazione.
La questione, pur così impostata, appare ugualmente suscettibile
di esame da parte della Corte costituzionale, cui va debitamente
rimessa.
Invero, si è in presenza di un'ipotesi di verifica di conformità
alla Costituzione di norme anteriori ad essa, in relazione alla quale
la Corte costituzionale ha rivendicato la propria competenza, avendo
affermato che le questioni relative alla compatibilità di una
disposizione legislativa con una norma costituzionale sono questioni
di legittimità costituzionale, di esclusiva sua competenza, e che,
se i comuni organi giudiziari decidono rispetto ad una norma, nel
senso della sua abrogazione ad opera della Costituzione, è tuttavia
suo potere e dovere pronunciarsi in ordine alla legittimità
costituzionale della norma stessa (Corte costituzionale 8 aprile
1958, n. 27 e 27 giugno 1958, n. 40).
Parimenti, l'ammissibilità della questione non sembra preclusa
dalla circostanza che il tribunale superiore delle acque viene
considerato come organo appartenente all'ordine giudiziario e come
tale non abilitato a sottoporre alla Corte costituzionale pronunce
della suprema Corte quale organo di vertice dello stesso ordine,
poichè ad esso sono in ogni caso attribuite funzioni giurisdizionali
non rientranti nella cognizione della magistratura "ordinaria" e ciò
lo legittima a porre un problema, all'evidenzia costituzionale, a
salvaguardia del corretto svolgimento di quelle funzioni, secondo
regole che siano conformi alla Costituzione.
Con riguardo all'ipotesi che la questione dibattuta attenga alla
materia dei conflitti tra giurisdizioni, in relazione alla contestata
competenza della suprema Corte a conoscere degli interessi legittimi
in materia di acque pubbliche, è da soggiungere che la sentenza
della Cassazione, qui presa in considerazione, non è stata assunta
dalle sezioni unite, quale giudice dei conflitti, (che escluderebbe
qualsiasi possibilità di giudizio da parte della Corte
costituzionale, per i noti effetti derivanti dall'art. 37, secondo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87), anzitutto perchè la
pronuncia attiene soltanto al merito della legittimità
amministrativa e, in secondo luogo, perchè essa non avrebbe potuto
sollevare un conflitto.
L'ipotesi conflittuale considerata, è, infatti, ben diversa da
quella consueta (già regolata dalla legge 31 marzo 1887, n. 3761 e,
poi, dagli artt. 37, 41, 360, n. 1, 362 e 368 del c.p.c.), perchè
nel giudizio di impugnazione, per il quale le sezioni unite hanno
ritenuto la propria competenza, non si contrappone alcun giudice
diverso, ma, constatando che la legge ordinaria, non contraddetta
dalla norma costituzionale, esclude la impugnazione, si contesta la
legittimità del comando giurisdizionale, che impone il nuovo
giudizio ed obbliga il giudice di rinvio a violare il giudicato
precedentemente formatosi.
Analogamente accadrebbe se, impugnando una pronuncia del Consiglio
di Stato per motivi diversi dalla giurisdizione, le sezioni unite
statuissero sul merito della legittimità amministrativa.
Del resto, ove si volesse configurare una dualità di giudici,
sarebbe evidente che le sezioni unite potrebbero affermare o negare
la propria giurisdizione, ma non risolvere un conflitto che esse
medesime verrebbero a porre.
Occorre, anzi, al riguardo, osservare come nella ricostruzione del
regime di impugnazione delle decisioni del tribunale superiore delle
acque in sede di legittimità, la Corte suprema, mentre parifica
detto tribunale agli altri organi giurisdizionali speciali, quanto
all'impugnazione in Cassazione delle sue decisioni per violazione di
legge, attribuisca, poi, i ricorsi, non involgenti questioni di
giurisdizione, alle sezioni semplici, analogamente ai ricorsi dal
medesimo contenuto, avverso le pronunce dei giudici speciali, ai
sensi dell'art. 374 del cod. proc. civ. e ritenga, in tal modo, per
tale aspetto, la vigenza degli artt. 200 e 201 del t.u. n. 1775/1933,
che demandano alle sezioni unite la cognizione di ricorsi avverso
entrambi i tipi di decisione del tribunale superiore delle acque, sia
in grado di appello che in unico grado.
Non può sottacersi neppure la modifica del sistema che
deriverebbe dalla possibilità di un giudizio di legittimità su una
pronuncia di mera legittimità amministrativa, con la già censurata
conseguenza di attribuire alla Corte di cassazione una giurisdizione
attinente al merito di un giudizio di legittimità amministrativo,
come più sopra si è chiarito.
È, infine, di immediata evidenza la rilevanza nel presente
giudizio della questione in argomento.
4. - In conclusione, il collegio, seppure sollecitato
dall'eccezione della società ricorrente, ritiene di sollevare
d'ufficio la questione della conformità alle norme costituzionali
sopraindicate del regime di impugnazione delle decisioni del
tribunale superiore delle acque pubbliche in sede di legittimità,
configurato dalla suprema Corte di cassazione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale del regime di impugnazione in Cassazione
delle decisioni dello stesso tribunale superiore in sede di
legittimità, discendente dall'applicazione dell'art. 201 del t.u. 11
dicembre 1933, n. 1775, in relazione all'art. 111, secondo e terzo
comma, della Costituzione, che ne fa la Corte di cassazione, ritenuta
non conforme allo stesso art. 111, nonchè agli artt. 3, 103 e 113
della medesima Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, il 28 febbraio 1994.
Il presidente: PALAZZOLO

94C1151