1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 luglio 1991
N. 49 Ordinanza emessa il 10 luglio 1991 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Sardegna, sul ricorso proposto da Boi Giovanni Previdenza e assistenza sociale - Appartenenti alle forze di polizia collocati a riposo in data anteriore al 1' gennaio 1986 - Esclusione della riliquidazione del trattamento di quiescenza in applicazione delle leggi nn. 121/1981 e 476/1987 - Mancata automatica estensione alle pensioni dei miglioramenti conferiti al personale in servizio - Riferimento alle sentenze nn. 501/1988 e 1/1991 - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) - Riproposizione di questione gia' sottoposta all'esame della Corte costituzionale con ordinanza n. 373/1989 e da questa restituita al giudice rimettente con ordinanza n. 167/1990 per riesame della rilevanza alla luce delle leggi sopravvenute nn. 407 e 409 del 1989 (Legge 28 dicembre 1988, n. 544, art. 5, primo comma; d.-l. 22 dicembre 1990, n. 409, art. 3, convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1991, n. 59). (Cost., artt. 3 e 36). (092C0122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1992)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
01574 del registro di segreteria, proposto da Boi Giovanni,
rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo De Iorio ed Andrea
Pettinau, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, in
Roma, via Campo Marzio, 19, avverso tutti i provvedimenti di
liquidazione e riliquidazione del proprio trattamento di pensione.
Uditi, alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 1991, il
relatore consigliere Silvano Di Salvo, l'avv. Andrea Pettinau per il
ricorrente, nonchè il P.M. nella persona del vice procuratore
generale Giuseppe Nicoletti;
Visti gli atti tutti della causa;
F A T T O
Il sig. Boi Giovanni, appuntato della guardia di finanza in
congedo dal 4 settembre 1953 ha prodotto ricorso avverso tutti i
provvedimenti di liquidazione e di riliquidazione del trattamento di
quiescenza emessi nei suoi confronti e non perequati, nonchè per
l'attribuzione della pensione sulla base del trattamento attuale dei
pari grado in attività di servizio, con interessi e rivalutazione
monetaria e con aggancio automatico per ogni sopravvenienza futura.
Richiama in particolare il ricorrente, l'applicabilità nei suoi
confronti (pena la violazione degli artt. 3, 32, 36, 38 e 98 della
Costituzione) i principi di natura costituzionale indicati nella
giurisprudenza di questa Corte con riferimento al personale di
magistratura.
Con decisione non definitiva n. 11m/1989 del 17 marzo 1989, questa
sezione ha dichiarato il ricorso in questione inammissibile nella
parte in cui il sig. Boi si duole genericamente contro tutti i
provvedimenti pensionistici di liquidazione e riliquidazione emessi
nei suoi confronti e non perequati, provvedendo con separata
ordinanza alla prosecuzione del giudizio per il capo di domanda non
coinvolto dalla declaratoria di inammissibilità (richiesta di
attribuzione della pensione sulla base del trattamento attuale di
pari grado in attività di servizio, con interessi e rivalutazione e
con aggancio automatico per ogni sopravvenienza futura).
Con detta ordinanza (n. 0210m/1989 del 17 marzo 1989) la sezione
promuoveva giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo
comma, della legge 29 dicembre 1988, n. 544 (elevazione dei livelli
dei trattamenti sociali e miglioramenti delle pensioni) ritenendo non
manifestamente infondata e rilevante nel presente giudizio la
questione di costituzionalità di detta norma "nella parte in cui, in
luogo degli aumenti ivi previsti, non dispone, per il personale delle
Forze di Polizia collocato a riposo anteriormente al 1' gennaio 1986,
la riliquidazione della pensione, con decorrenza 1' gennaio 1988,
sulla base del trattamento economico derivante, in applicazione
dell'art. 43 della legge 1' aprile 1981, n. 121, convertito, con
modificazioni, dalla legge 20 gennaio 1987, n. 472".
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 167 del 4 aprile 1990 ha
restituito gli atti a questa sezione ritenendo opportuno un nuovo
esame della prospettata questione alla stregua delle leggi 27
dicembre 1989, n. 407 (legge finanziaria) e 27 dicembre 1989, n. 409
(legge di bilancio).
A seguito di istanza del procuratore generale veniva fissata
l'udienza per la prosecuzione del giudizio.
In data 27 giugno 1991 è stata depositata memoria aggiunta al
ricorso, ove, previa ricostruzione delle vicende storico-giuridiche e
normative del collegamento delle pensioni con le retribuzioni si
chiede a questa sezione di voler provvedere direttamente a dichiarare
il diritto del ricorrente ad ottenere la riliquidazione del
trattamento pensionistico sulla base degli stipendi in godimento dei
pari-grado in attività di servizio, e, in alterna ipotesi, di voler
sollevare questione di costituzionalità - per violazione degli artt.
3, 36, 38 della Costituzione - dell'art. 5 della legge 29 dicembre
1988, n. 544, dell'art. 2 della legge 29 aprile 1976, n. 177 e norme
collegate (art. 18, secondo comma della legge 21 dicembre 1978, n.
843, legge 29 febbraio 1980, n. 33, legge 30 marzo 1981, n. 119,
legge 26 aprile 1983, n. 130 e legge 27 dicembre 1984, n. 730), degli
artt. 1, 3 primo comma e 6 della legge 17 aprile 1985, n. 141 e della
legge 27 febbraio 1991, n. 59.
All'udienza del 10 luglio 1991, l'avv. Andrea Pettinau, per il
ricorrente, insisteva nelle richieste già formulate con ricorso e
memoria difensiva, mentre il rappresentante del p.m. - affermando
l'esclusiva competenza del legislatore ordinario a provvedere in tema
di perequazione, e sostenendo l'impossibilità di richiedere
sull'argomento pronunce additive della Corte costituzionale - ha
concluso per il rigetto del ricorso, pur aderendo, in via
subordinata, alla richiesta di rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la verifica di legittimità costituzionale delle
norme attinenti alla perequazione del trattamento pensionistico del
ricorrente.
D I R I T T O
1. - Si premette che l'attuale quadro normativo, ivi incluse le
norme entrate in vigore successivamente alla proposizione della
questione di costituzionalità con l'ord. n. 0210m/1989 del 17 marzo
1989, in particolare: legge 27 dicembre 1989, n. 407, legge 27
dicembre 1989, n. 409 e decreto-legge 27 dicembre 1990, n. 409 quale
convertito nella legge 27 febbraio 1991, n. 59, non può comportare
l'accoglimento della domanda del ricorrente, in quando le citate
norme hanno nuovamente determinato una riliquidazione delle pensioni,
in maniera diversa da quella invocata dal ricorrente (determinazione
del trattamento di quiescenza sulla base del trattamento stipendiale
del personale con pari grado ed anzianità di servizio).
A ciò, peraltro, va aggiunto che le nuove norme appena citate, ad
avviso in questa sezione, non fanno venir meno la sussistenza delle
condizioni di rilevanza e non manifesta infondatezza richieste dagli
artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 per sollevare nuovamente questione di
legittimità costituzionale.
2. - Al riguardo si osservi come, pur risultando eliminata, per
effetto del secondo comma dell'art. 3 del decretolegge 27 dicembre
1990, n. 409, quale modificato dalla legge di conversione 27 febbraio
1991, n. 59, la sperequazione fra il trattamento pensionistico del
ricorrente e le pensioni già riliquidate in passato con valutazione
dell'anzianità pregressa ex art. 7 della legge 17 aprile 1985, n.
141 (salva la diversa data di decorrenza economica), permangono
differenze non compatibili con il principio di uguaglianza stabilito
dall'art. 3 della Costituzione fra il ricorrente ed i dipendenti
della guardia di finanza e delle altre forze di polizia che, essendo
stati collocati a riposo successivamente all'entrata in vigore delle
disposizioni normative già richiamate nell'ordinanza di questa
sezione n. 0210m/1989 (legge 20 marzo 1984, n. 34, decreto del
Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150 e decreto-legge 21
settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, nella legge 20
novembre 1987, n. 472), hanno beneficiato della valutazione in
quiescenza di benefici economici apportati da dette norme, per
effetto di un diverso, e più favorevole, criterio di determinazione
del trattamento retributivo di attività, e, conseguentemente, della
base pensionabile.
E che le ulteriori rivalutazioni percentuali previste dal primo
comma dell'art. 3 del citato d.-l. n. 409/1990 non siano sufficienti,
per la loro struttura (indifferenziata per più anni e
sostanzialmente appiattita) e per la loro consistenza (la stessa
relazione governativa acclusa al d.-l. n. 409/1990 dava atto di un
solo "parziale allineamento", entro limiti ristretti delle pensioni
pubbliche ai livelli stipendiali derivanti dai benefici contrattuali
succedutisi nel tempo) a correggere razionalmente le sperequazioni di
cui si duole il ricorrente, lo si ricava dagli stessi criteri
enunciati dalla Corte costituzione con la sentenza n. 501 del 5
maggio 1988, e dalla valutazione della domanda giudiziale del
ricorrente alla luce del quadro normativo venutosi a determinare
proprio per effetto di detta pronuncia, nonchè della sentenza n. 1
del 9 gennaio 1991.
Infatti, con la sentenza n. 501/1988 - a fronte del divario
realizzatosi fra trattamenti di pensione e di servizio del personale
di magistratura ed equiparato - sono stati considerati
costituzionalmente illegittimi gli aumenti disposti con mera
applicazione di rivalutazioni percentuali e non già con risolutiva
riliquidazione delle pensioni sulla base del trattamento economico
derivante dall'applicazione di innovazioni normative sopravvenute,
mentre con la sentenza n. 1/1991 è stato solennemente ed
autorevolmente affermato, tra l'altro, che nella determinazione
dell'ammontare dei trattamenti di quiescenza il legislatore può
anche adottare trattamenti differenziati in relazione al fattore
tempo, ma non può non esercitare il potere attribuitogli secondo il
canoni di razionalità e ragionevolezza.
La questione che è qui a proporsi assume, dunque, decisiva
rilevanza nel presente giudizio, atteso che l'accertamento del
diritto - invocato dal ricorrente - ad ottenere l'attribuzione della
pensione sulla base del trattamento attuale di pari grado in
attività di servizio, con interessi e rivalutazione e con aggancio
automatico per ogni sopravvenienza futura, non può prescindere
dall'esame delle norme perequative considerate e denunciate, per le
quali non è allo stato consentito estendere, al personale in
quiescenza che non ne abbia già fruito, i benefici concessi al
personale delle forze di polizia in attività di servizio, con la
struttura e le decorrenze previste dalla legge 20 marzo 1984, n. 34,
dal decreto del Presidente della Repubblica 10 aprile 1987, n. 150 e
dal decreto-legge 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 novembre 1987, n. 472.
3. - Peraltro, il contenuto di tutto il quadro normativo
sopravvenuto quale innanzi richiamato e descritto induce ad ulteriori
considerazioni rispetto a quelle già formulate con l'ordinanza n.
0210m/1989 del 17 marzo 1989, che, comunque, qui vanno intese
richiamate e riprodotte.
Invero, premesso che la Corte costituzionale ha già insegnato che
"gli aspiranti alla giusta pensione sono meritevoli di favor" (sent.
5 aprile 1984, n. 91), può affermarsi che tale favor diviene
maggiormente giustificato e giustificabile laddove si consideri che,
pur risultando ormai pacifico che la pensione è retribuzione
differita, il trattamento di quiescenza, nella sua pregressione
successiva alla data del collocamento a riposo, viene a perdere, per
effetto della cessazione dell'attività lavorativa, la protezione
costituzionale offerta al lavoratore dall'art. 40 della Costituzione
e dal diritto di sciopero ivi previsto.
Per il personale militare (il ricorrente vi appartiene in quanto
appuntato del Corpo della guardie di finanza in congedo), se è vero
che, ex art. 8 della legge 1' luglio 1978, n. 382, è inibito il
diritto di sciopero, non va dimenticato che lo stesso articolo di
legge consente l'iscrizione e l'associazione ad organizzazioni
sindacali, e che - ai sensi dell'art. 18 della stessa legge - sono
istituiti organi di rappresentanza, competenti anche a formulare
pareri, proposte e richieste in tema di trattamento economico, onde
il collocamento a riposo priva il militare - in assenza di un
criterio di razionale collegamento fra ammontare dello stipendio e
entità della pensione - anche di quelle limitate forme di tutela
paracontrattuali dirette a compensare il divieto dell'esercizio del
diritto di sciopero.
In sostanza, il riconoscimento in concreto del rispetto dei
parametri costituzionali dell'adeguatezza e della proporzionalità
della retribuzione "differita" (art. 36 della Costituzione), rimane,
nella fattispecie in esame, affidato alla sola discrezionalità del
datore di lavoro pubblico erogatore del trattamento di quiescenza,
che nelle sue determinazioni concernenti i pensionati, non trova,
allo stato attuale della normativa, alcun ostacolo derivante dalla
contrattazione o da previsioni legislative relative al trattamento
economico di attività di categorie non contrattualizzate.
Nè possono ritenersi adeguati correttivi quelli offerti dai
cc.dd. scioperi di solidarietà dei dipendenti in attività di
servizio in favore dei pensionati, atteso che per effetto del
meccanismo suesposto la titolarità dell'iniziativa viene a mancare
in capo ai dipendenti posti in quiescenza, e che le difficoltà di
bilancio frapposte dalla parte pubblica alle richieste economiche dei
propri dipendenti creano, semmai, le condizioni per un potenziale
antagonismo fra lavoratori e pensionati.
4. - Da tutto ciò deriva che non appare costituzionalmente
corretto un quadro normativo che, da un lato, assicura che la
determinazione della retribuzione dovuta ai dipendenti in attività
di servizio avvenga previa contrattazione o, quanto meno, audizione
delle cateogorie interessate, nel rispetto dei già indicati principi
costituzionali, mentre, dall'altro, pone la determinazione del quan-
tum del trattamento pensionistico (che, ancorchè differito, riveste
sempre la natura di trattamento retributivo) al di fuori di qualsiasi
incidenza delle categorie cui lo stesso è erogato, categorie non
solo potenzialmente maggiormente esposte, nel momento della
cessazione dell'attività di servizio a causa di età avanzata o
motivi di salute, ad esigenze e bisogni di rilevante entità, ma pur
sempre destinatarie, al pari del personale in servizio, delle norme
di cui agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
L'evidente svantaggio in danno dei pensionati si accentua
maggiormente ove si consideri che la titolarità del trattamento di
quiescenza consegue ad un consistente minimo temporale di prestazione
di attività lavorativa, e che, dunque, il versamento di contributi
previdenziali per periodi di tempo non certo brevi dovrebbe porre al
riparo da iniquità e da negative ripercussioni, successivamente al
collocamento a riposo, del mutamento del potere d'acquisto della
moneta.
Solo eliminando gli ostacoli normativi che attualmente si
frappongono alla riliquidazione della pensione sulla base del
trattamento economico derivante dall'applicazione dei benefici
previsti dalle norme innanzi indicate - e comportanti una sostanziale
ristrutturazione del trattamento retributivo del personale militare e
di polizia in servizio - può ritenersi attuato il principio
costituzionale di uguaglianza fra categorie che, pur versando in
parità di situazione (uguale quantità e qualità del lavoro
prestato), risultano allo stato destinatarie di una irrazionale
diversità di disciplina ancor più stridente, a decorrere dalla data
di decorrenza dei benefici accordati al personale in servizio con le
già menzionate disposizioni normative, in relazione agli stessi
principi recentemente affermati e ritenuti meritevoli della massima
tutela dalla stessa Corte costituzionale con le sentenze nn. 501/1988
e 1/1991.
5. - Nè può riconoscersi, in argomento, necessità di
bilanciamento fra vari interessi costituzionalmente protetti, con
conseguente rilevanza di limiti incontrati dallo stesso legislatore
in relazione alle risorse finanziarie di cui dispone, atteso che
l'ascquisizione al bilancio dello Stato anzichè alla non esistente,
ma normativamente prevista cassa delle pensioni civili e militari a
carico dello Stato (legge 7 aprile 1881, n. 134) delle ritenute
previdenziali non fa certo venir meno il principio secondo il quale i
proventi dei prelievi a carico del lavoratore dipendente devono
essere destinati integralmente alla categoria assoggettata al
prelievo stesso (Corte cost. sentenza n. 241/1989), onde non può
ravvisarsi la pertinenza delle eccepite difficoltà di bilancio
statale per la riliquidazione delle pensioni in connessione con la
dinamica salariale (relaz. governativa al decreto-legge 22 dicembre
1990, n. 409), atteso che, non solo tali difficoltà di bilancio non
potrebbero razionalmente opporsi in danno di solo talune delle
categorie di pensionati, ma anche considerato che gli accantonamenti
di cui alle leggi finanziaria e di bilancio richiamate nell'ordinanza
di restituzione a questo giudizio sono del tutto indipendenti
dall'ammontare dei contributi previdenziali versati e non affluiti
nella già menzionata cassa pensionistica.
Non va, peraltro, ignorato che norme analoghe a quelle menzionate
dalla Corte costituzionale nell'ordinanza di rimessione degli atti
del presente giudizio a questa sezione erano vigenti anche alla data
di entrata in vigore della legge 17 aprile 1985, n. 141 (cfr., in
particolare, l'art. 10 di detta legge, indicante la copertura
finanziaria), con accantonamenti non inferiori a quelli più
recentemente disposti e finalizzati al medesimo intento perequativo,
ma ciò non ha, di per sè, evitato che con la citata legge n.
141/1985 venisse data copertura finanziaria, con l'utilizzazione di
detti accantonamenti, a norme poi dichiarate costituzionalmente
illegittime (artt. 1, 3, primo e sesto comma, oggetto della
declaratoria di incostituzionalità di cui alla citata sentenza n.
501/1988), il che comprova che la mera previsione di accantonamenti
nella legge finanziaria e nella legge di bilancio, ancorchè realizzi
una pianificazione dell'attività finanziaria, non costituisce ancora
concreta attuazione normativa degli indirizzi prefissati, e, nella
fattispecie di cui al presente giudizio, anche inequivocabilmente
rubricati nelle corrispondenti voci contabili "perequazione dei
trattamenti di pensione nel settore pubblico ed in quello privato").
6. - In ordine alle altre eccezioni di costituzionalità sollevate
dalla parte, le stesse devono ritenersi assorbite da quelle qui
proposte, mentre, quanto agli altri parametri costituzionali indicati
(sufficienza della retribuzione ad assicurare un'esistenza libera e
dignitosa, adeguatezza dei mezzi del lavoratore alle esigenze di
vita, diritto alla salute), va ravvisato, in concreto, difetto di
rilevanza, per non rinvenirsi in atti elementi che comprovino che il
trattamento pensionistico corrisposto al ricorrente sia determinato
in misura tale da non soddisfare i predetti principi.
Circa il riferimento all'art. 98 della Costituzione, si richiamano
qui le argomentazioni già svolte con l'ord. n. 0210m/1989, ove tale
indicazione è stata ritenuto frutto di errore materiale, non
emendabile nemmeno in via di interpretazione.
7. - Per tutto quanto affermato, ed espressamente qui richiamato
le argomentazioni già svolte nell'ordinanza n. 0210m/1989 del 17
marzo 1989, la sezione solleva eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 5, primo comma, della legge 28 dicembre
1988, n. 544 e dell'art. 3 del d.-l. 22 dicembre 1990, n. 409, quale
modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 1991, n. 59, in
relazione agli artt. 3 e 36, primo comma della Costituzione, nella
parte in cui le denunciate norme non dispongono, per il personale
delle forze di polizia collocato a riposo anteriormente al 1' gennaio
1986, la riliquidazione della pensione, con decorrenza primo gennaio
1988, sulla base del trattamento economico derivante, in applicazione
dell'art. 43 della legge primo aprile 1981, n. 121, dal decreto-legge
21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, dalla legge
20 gennaio 1987, n. 472, realizzando diversità di disciplina in
parità di situazioni, oltre che una sproporzione fra retribuzioni
(attuali o differite) e quantità e qualità del lavoro prestato.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ordina che, sospeso il giudizio in epigrafe sul ricorso proposto
dal sig. Boi Giovanni, gli atti siano trasmessi alla Corte
costituzionale affinchè sia risolta la questione di
costituzionalità dell'art. 5, primo comma, della legge 28 dicembre
1988, n. 544 e dell'art. 3 del d.-l. 22 dicembre 1990, n. 409, quale
modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 1991, n. 59, in
relazione agli artt. 3 e 36, primo comma della Costituzione, nella
parte in cui le denunciate norme non dispongono, per il personale
delle forze di polizia collocato a riposo anteriormente al primo
gennaio 1986, la riliquidazione della pensione, con decorrenza primo
gennaio 1988, sulla base del trattamento economico derivante, in
applicazione dell'art. 43 della legge primo aprile 1981, n. 121, dal
d.-l. 21 settembre 1987, n. 387, convertito, con modificazioni, dalla
legge 20 novembre 1987, n. 472;
Dispone, altresì, che la presente ordinanza sia notificata, a
cura della segreteria, alla parte ricorrente, al p.m., nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata ai Presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così disposto, in Cagliari, nella camera di consiglio del giorno
10 luglio 1991.
Il Presidente: PASSERONI
Depositata in segreteria il giorno 13 novembre 1991.
Il direttore della segreteria: (firma illeggibile)

92C0122