1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 2015
Ordinanza dell'11 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Universita' degli studi di Macerata contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, Ministero dell'economia e delle finanze, Universita' degli studi G. D'Annunzio - Chieti - Pescara. Universita' - Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e di reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario - Introduzione, sentita l'ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante - Introduzione del costo standard unitario di formazione per studenti in corso cui collegare una percentuale della parte di fondo di finanziamento ordinario non assegnato. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario), art. 5, comma 1, lett. c), e art. 4, lett. f) [recte: art. 5, comma 4, lett. f)] Universita' - Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e di reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario - Criteri per la determinazione del costo standard unitario per la formazione di studenti in corso - Previsione di programmazione triennale per la determinazione delle percentuali del fondo di finanziamento ordinario da ripartire tra le universita' in base al costo di formazione standard per studenti in corso. - Decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49 ("Disciplina per la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei, in attuazione della delega prevista dall'articolo 5, comma 1, della legge 30 dicembre 2010, n. 240 e per il raggiungimento degli obiettivi previsti dal comma 1, lettere b) e c), secondo i principi normativi e i criteri direttivi stabiliti al comma 4, lettere b), c), d), e) ed f) e al comma 5"), artt. 8 e 10. (16C00123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2016)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Bis)

Ha pronunciato la presente ordinanza:
sul ricorso numero di registro generale 3447 del 2015,
proposto dall'Università degli Studi di Macerata, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Aldo Sandulli, Francesco De Leonardis e Stefano Battini, con
domicilio eletto presso Francesco De Leonardis in Roma, Via Fulcieri
Paulucci dè Calboli 9;
contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, il Ministero dell'economia e delle finanze, l'Università
degli Studi "G. D'Annunzio" - Chieti - Pescara, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei
Portoghesi, 12;
sul ricorso numero di registro generale 3448 del 2015,
proposto dall'Università degli Studi di Macerata, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Francesco De Leonardis, Stefano Battini e Aldo Sandulli, con
domicilio eletto presso Francesco De Leonardis in Roma, Via Fulcieri
Paulucci dè Calboli 9;
contro il Ministero dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, l'Università degli Studi «G. D'Annunzio» - Chieti -
Pescara, l'Università degli Studi di Camerino, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge
dall'avv. Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via
dei Portoghesi, 12;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 3447 del 2015:
del decreto emanato dal Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze in data 9 dicembre 2014 n. 893,
pubblicato sul sito del MIUR in data 17 dicembre 2014, con il quale
vengono introdotte disposizioni in materia di costo standard di
formazione per studente per corso;
del decreto emanato dal Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze in data 4 novembre 2014 n. 815, con il
quale vengono individuati i criteri di ripartizione del Fondo di
Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università per l'anno 2014;
della nota tecnica «Costo standard unitario di formazione per
studente in corso» (Decreto ministeriale n. 893 del 9 dicembre 2014),
pubblicata nell'area riservata del sito www.ateneo.cineca.it e
conosciuta in data 23 dicembre 2014;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
quanto al ricorso n. 3448 del 2015:
del decreto emanato dal Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca in data 4 novembre 2014 n. 815,
pubblicato sul sito del MIUR in data 17 dicembre 2014, con il quale
vengono individuati i criteri di riparto del Fondo di Finanziamento
Ordinario (FFO) delle Università per l'anno 2014;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, del Ministero
dell'economia e delle finanze, dell'Università degli Studi «G.
D'Annunzio» - Chieti-Pescara dell'Università degli studi di
Camerino;
Vista la relazione del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Visto l'art. 79, comma 1, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2015 la
dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Con il primo dei due ricorsi in epigrafe, l'Università degli
Studi di Macerata, ritenendosi fortemente penalizzata dal nuovo
sistema di ripartizione del fondo di finanziamento ordinario (FFO)
per le Università, applicato per la prima volta nell'anno 2014, e
ispirato al costo standard per studente in corso, ha impugnato il
decreto emanato dal Ministro dell'istruzione, dell'università e
della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze in data 9 dicembre 2014 n. 893, pubblicato sul sito del
M.I.U.R. in data 17 dicembre 2014 e il decreto emanato dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze in data 4 novembre 2014 n.
815, con il quale vengono individuati i criteri di ripartizione del
Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università per l'anno
2014.
Con il secondo dei due ricorsi in epigrafe, la medesima
Università degli Studi ha impugnato il decreto emanato dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca in data 4 novembre
2014 n. 815, pubblicato sul sito del M.I.U.R. in data 17 dicembre
2014, con il quale vengono individuati i criteri di riparto del Fondo
di Finanziamento Ordinario (FFO) delle Università per l'anno 2014.
L'Avvocatura generale dello Stato si è costituita in entrambi i
giudizi, depositando la nota in data 15 luglio 2015 del Ministero
dell'economia e delle finanze - con la quale si compiega la relazione
del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato n. 36915 del
29 aprile 2015.
Poichè i ricorsi sono connessi, per evidenti motivi sia
soggettivi che oggettivi, il Collegio ritiene di poterli trattare
congiuntamente e quindi ne dispone la riunione ai sensi dell'art. 70
c.p.a.
L'Università degli Studi di Macerata sostiene, con il primo dei
due ricorsi, di non opporsi al fatto che sia stato introdotto un
nuovo meccanismo di ripartizione del fondo di finanziamento
ordinario, ma ritiene che il meccanismo, per come è stato
strutturato e introdotto, sia illegittimo e genererà effetti
paradossali e perversi che irragionevolmente penalizzeranno proprio
l'Ateneo maceratese (insieme ad altri Atenei), con una decurtazione
di 1,4 milioni di euro per l'anno 2014 che tenderà ad aumentare
negli anni successivi sino a comportare nel 2018 una perdita pari al
23% della propria attuale quota di finanziamento (-7,4 milioni di
euro) che potrebbe condurre ad un rischio di chiusura
dell'Università nel volgere di pochi anni. Sottolinea, inoltre, come
si tratti di una struttura di comprovata efficienza sia in termini di
contenimento delle spese sia in termini di «performance».
In primo luogo, la ricorrente rappresenta che il sistema di
ripartizione del FFO per studente individuato dai decreti impugnati
è viziato da incostituzionalità delle norme di legge che lo hanno
introdotto.
La legge n. 240/2010 ha delegato il Governo a delineare i tratti
essenziali del modello del costo standard, ma il successivo decreto
legislativo delegato n. 49/2012 non ha chiarito in alcun modo i due
elementi qualificanti del sistema, ossia la percentuale di FFO da
attribuirsi in base al nuovo criterio e le modalità di
quantificazione del costo standard per studente. In particolare, non
ha in alcun modo stabilito se dovesse farsi riferimento ad un costo
standard unico per tutti gli Atenei oppure invece a un costo standard
specifico per ogni singola Università.
Il decreto legislativo citato ha demandato interamente al livello
amministrativo la definizione di tali elementi, nonostante la legge
delega imponesse al legislatore delegato di definire con fonte
primaria gli elementi qualificanti del costo standard - violando in
tal modo l'art. 76 della Costituzione - e nonostante il sistema di
finanziamento delle Università rientri nell'ambito della riserva di
legge relativa posta dagli articoli 31 e 33 della Costituzione.
I decreti ministeriali impugnati con il ricorso hanno,
conseguentemente, definito il sistema di finanziamento in modo
illegittimo, in primo luogo, per illegittimità costituzionale delle
disposizioni da cui derivano e quindi per vizi propri sia procedurali
che sostanziali.
Il Collegio ritiene che le questioni poste superino, in primo
luogo, lo scrutinio di «rilevanza nel giudizio a quo»: i decreti di
cui si chiede l'annullamento sono di diretta derivazione delle
disposizioni del decreto legislativo n. 49/2012 per cui non può
essere evitato il sindacato sui profili di costituzionalità
sottoposti dalla ricorrente.
In secondo luogo, il Collegio ritiene che la questione di
costituzionalità abbia anche il requisito della «non manifesta
infondatezza» sotto vari profili.
1. La legge n. 240/2010 prevedeva, all'art. 5 comma 1, lett. C) e
all'art. 4 lett. f), la delega al Governo nell'ambito dei seguenti
principi e criteri direttivi:
«introduzione del costo standard unitario di formazione per
studente in corso, calcolato secondo indici commisurati alle diverse
tipologie dei corsi di studio e ai differenti contesti economici,
territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università, cui
collegare l'attribuzione all'università di una percentuale della
parte di fondo di finanziamento ordinario non assegnata ai sensi
dell'art. 2 del decreto-legge 10 novembre 2008 n. 180»;
«individuazione degli indici da utilizzare per la quantificazione
del costo standard unitario di formazione per studente in corso,
sentita l'ANVUR».
Dalla lettura della disposizione si rileva che contrariamente a
quanto richiesto dall'art. 76 Cost., i principi e i criteri direttivi
a cui il Legislatore delegato si sarebbe dovuto attenere non sono
indicati nella disposizione citata ma è definito solo l'ambito
oggettivo della delega: «introduzione del costo standard, definizione
di indici e percentuali».
Sotto tale profilo la legge delega appare eccessivamente generica
e lascia un margine eccessivamente ampio al Legislatore delegato, non
avendo tratteggiato come richiesto dalla norma costituzionale,
«principi e criteri direttivi».
È quindi, sotto un primo aspetto, la legge delega, nei suoi
articoli 5, comma 1, lett. c) e 4 lett. f), ad essere sospetta
d'incostituzionalità per contrasto con l'art. 76 Cost.
2. Ove tale profilo non venga ritenuto fondato, appare, in
subordine, manifesta l'illegittimità costituzionale delle
disposizioni del decreto legislativo delegato, che hanno attuato la
delega.
Infatti, il decreto delegato, anche nella ampiezza della delega,
era tenuto a riempire di contenuti gli spazi lasciati dalla legge di
delegazione, stabilendo in via diretta al proprio interno (e quindi
con norma primaria) quali dovessero essere gli indici e gli
indicatori per la quantificazione del costo standard, introdotto
dalla legge n. 240/2010, e quale dovesse essere l percentuale del
fondo di finanziamento da parametrare a tale criterio.
Il decreto delegato ha dato attuazione alla delega legislativa in
due distinti articoli: art. 8 «Costo standard unitario di formazione
per studente in corso» e art. 10 «Programmazione finanziaria
triennale del Ministero».
In particolare all'art. 8, dopo avere definito il costo standard
unitario per studente in corso, ha previsto che esso sia determinato
«tenuto conto della tipologia di corso di studi, delle dimensioni
dell'ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e
infrastrutturali in cui opera l'universita'». Inoltre, a seguito del
parere del Servizio Studi della Camera dei Deputati (che poneva seri
dubbi in ordine al rispetto del criterio di delega), l'art. 8 prevede
quali siano le «voci di costo» da considerare per la determinazione
del costo standard: attività didattiche e di ricerca, in termini di
dotazione di personale docente e ricercatore destinato alla
formazione dello studente, servizi didattici, organizzativi e
strumentali, compresa la dotazione di personale tecnico
amministrativo, finalizzati ad assicurare adeguati servizi di
supporto alla formazione dello studente, dotazione infrastrutturale,
di funzionamento e di gestione delle strutture didattiche, di ricerca
e di servizio dei diversi ambiti disciplinari, ulteriori voci di
costo finalizzate a qualificare gli standard di riferimento e
commisurate alla tipologia degli ambiti disciplinari.
Come appare all'evidenza, si tratta di «voci di costo» e non di
«indicatori di costo», ossia in altre parole il decreto delegato ha
stabilito «cosa misurare» per pervenire al costo standard, ma non
«come misurare» le voci di costo. Inoltre, l'ultima voce di costo
appare eccessivamente generica ed è costruita come un criterio
residuale in cui può farsi rientrare qualsiasi «voce di costo»
presente nei bilanci degli Atenei.
D'altronde, la scelta fondamentale di «come» costruire il costo
standard (e quindi in definitiva di come distribuire le risorse alle
Universita') è stata rimessa dall'art. 10 del decreto legislativo n.
49/2012 ad atti amministrativi, neppure aventi natura regolamentare,
ed è in concreto avvenuta con il decreto interministeriale n.
893/2014 che ha disciplinato in modo integrale e specifico la
modalità di distribuzione delle risorse.
Si è dunque prodotto non solo un abbassamento del livello della
fonte normativa, ma una delegificazione non prevista da alcuna norma
di rango primario in un ambito che investe, sia pure attraverso
l'enunciazione di algoritmi e formule matematiche, scelte altamente
politiche in termini di sviluppo del sistema universitario e di
redistribuzione delle risorse economiche al suo interno.
Va poi considerato che l'art. 10 del decreto delegato prevede che
sia sempre il decreto interministeriale a stabilire le percentuali
del FFO da ripartire in relazione al costo standard per studente, la
qual cosa lascia all'amministrazione una scelta altamente politica
poichè, se la percentuale del FFO da distribuire in base al costo
standard è bassa, l'incidenza sulla vita delle Università è
minima, ma se la percentuale tende ad essere alta l'influenza del
costo standard sullo svolgimento e l'efficienza delle Università
diviene determinante. Il decreto delegato non fissa neanche una
forbice o un «range» di riferimento ma lascia completamente la scelta
al decreto interministeriale, il che appare in contrasto con il sia
pur ampio criterio della legge delega sopra descritto e con la
determinazione dei principi e criteri direttivi richiesti dalla norma
costituzionale dell'art. 76 Cost.
Il Collegio ritiene pertanto che la questione di legittimità
costituzionale vada sollevata anche con riferimento agli articoli 8 e
10 del decreto legislativo n. 49/2012, per violazione dell'art. 76
Cost.
3. La non conformità al testo costituzionale delle norme del
decreto delegato sopra indicate concerne, a giudizio di questo
Collegio, anche la violazione degli articoli 33, 34 e 97 della
Costituzione, con particolare riferimento alle riserve di legge ivi
prescritte.
Secondo l'interpretazione che la giurisprudenza costituzionale
(sentenza n. 383/1998) ha dato dei due articoli citati, la riserva di
legge scolpita, in particolare, nei commi 2 e 6 dell'art. 33 e 4
dell'art. 34, copre tutti i profili organizzativi e funzionali del
sistema di istruzione, a cominciare dal finanziamento, per cui la
materia disciplinata dagli atti ministeriali e interministeriali
impugnati avrebbe dovuto essere oggetto di fonte legislativa o avente
la medesima forza e valore. In particolare, la sentenza n. 383 del
1998, per quanto concerne lo specifico aspetto dei rapporti tra
potestà legislativa e potestà normativa del Governo, pur ammettendo
l'eventualità che un'attività normativa secondaria possa
legittimamente essere chiamata dalla legge stessa a integrarne e
svolgerne in concreto i contenuti sostanziali, tuttavia delimita tale
ambito nel senso che la riserva di legge non consente al legislatore
di «istituire un potere ministeriale, svincolato da adeguati criteri
di esercizio». Il potere dell'amministrazione, quindi non può mai
dispiegarsi in modo «libero» ma deve sempre essere inserito in scelte
sostanziali predeterminate ed essere quindi esercitato entro limiti e
indirizzi ascrivibili al legislatore.
Nel caso oggetto di remissione, il decreto legislativo non appare
avere svolto, almeno in modo idoneo e conforme al modello del
rispetto della riserva di legge (sia pure relativa) come delineato
dalla richiamata giurisprudenza, tale opera di delimitazione dei
confini del potere conferito all'amministrazione; quest'ultima, al
contrario, con i decreti impugnati ha effettuato scelte svincolate da
criteri di esercizio «forti» e di natura sostanziale che, come sopra
si è cercato di dimostrare, risultano carenti nel decreto
legislativo n. 49/2012.
La questione, come più sopra accennato, si palesa rilevante
nella concreta fattispecie in quanto i decreti interministeriali e
ministeriali impugnati determinano i criteri, le percentuali e
quindi, in definitiva, le risorse assegnate al bilancio
dell'Università ricorrente, la quale da tali determinazioni si
ritiene lesa nelle sue prerogative, nella sua organizzazione e
finanche nella sua stessa sopravvivenza negli anni accademici a
venire.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Bis), visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale relativa:
agli articoli 5, comma 1, lett. c) e 4 lett. f) della legge n.
240/2010 in riferimento all'art. 76 della Costituzione nei termini e
per le ragioni sopraindicate;
agli articoli 8 e 10 del decreto legislativo n. 49 del 2012 in
riferimento agli articoli 76, 33, 34 e 97 della Costituzione nei
termini e per le ragioni sopraindicate.
Sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale; dispone che la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e sia
comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 8
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente;
Ines Simona Immacolata Pisano, consigliere;
Emanuela Loria, Consigliere, estensore.

Il Presidente: Caruso


L'estensore: Loria