1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 2-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 970 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 1996
N. 970 Ordinanza emessa il 1 aprile 1996 dalla Corte di cassazione nel procedimento civile vertente tra l'I.N.P.S. e Cioffi Teresa Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Previsione della estinzione dei giudizi pendenti nonche' della perdita di efficacia dei provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, alla data di entrata in vigore della normativa impugnata - Incidenza sul diritto di difesa e sulla garanzia previdenziale - Violazione delle attribuzioni del potere giurisdizionale - Abuso dello strumento del decreto-legge in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Esclusione dal rimborso degli interessi e della rivalutazione monetaria - Contrasto con la giurisprudenza costituzionale circa la natura di componenti essenziali ed integranti del credito previdenziale di detti accessori (sentenza n. 156/1991) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee con incidenza sulla garanzia previdenziale. Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Rimborsi conseguenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 495/1993 e 240/1994 - Attuazione dei rimborsi delle somme maturate fino al 31 dicembre 1995, mediante assegnazione di titoli di Stato in sei annualita' - Violazione del principio di uguaglianza e della garanzia previdenziale. (D.-L. 28 marzo 1996, n. 166, art. 1, primo, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 3, 24 e 38). (096C1389) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 2-10-1996)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'Istituto nazionale della previdenza sociale - I.N.P.S., in
persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via della Frezza n. 17, presso la Direzione
generale, servizio legale, dell'Istituto medesimo, rappresentato e
difeso dagli avv. Enrico Zicavo, Fabrizio Ausenda e Gabriella
Pescosolido per procura speciale in calce al ricorso per cassazione,
ricorrente, contro Cioffi Teresa, elettivamente domiciliata in Roma,
via Bruxelles n. 20, presso lo studio dell'avv. Giovanni Patrizi, che
unitamente all'avv. Enrico Dante la rappresenta e difende per procura
speciale in calce alla copia notificata del ricorso per cassazione,
resistente con procura, per l'annullamento della sentenza del
tribunale di Torino n. 9344 del 2 gennaio 1993 (r.g. n. 639/92).
Udita nell'udienza del 1 aprile1996 la relazione della causa svolta
dal consigliere relatore dott. Giovanni Prestipino;
Sentito l'avv. Carlo De Angelis, per delega Zicavo, per il
ricorrente;
Sentito il p.m. nella persona del sostituto procuratore generale
dott. Carlo De Gregorio, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
Ritenuto in fatto
Con sentenza del 2 gennaio 1993 il tribunale di Torino, in riforma
della pronuncia emessa dal pretore della stessa città, ha accolto la
domanda proposta da Teresa Cioffi contro l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (I.N.P.S.) e ha dichiarato che la medesima aveva
diritto di ottenere che nella base di calcolo della pensione di
riversibilità, erogatale dall'I.N.P.S. a decorrere dal 1 novembre
1984, fosse inclusa la somma corrispondente all'integrazione del
trattamento minimo già conteggiata a favore del defunto coniuge, con
conseguente condanna dell'ente previdenziale alla corresponsione
delle differenze sui ratei arretrati, oltre agli interessi legali e
alla rivalutazione monetaria.
Ha osservato il giudice di appello che la pretesa della pensionata
era legittima ai sensi dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965,
mentre non poteva avere rilievo quanto era stato previsto dall'art.
6 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito in legge 11
novembre 1983, n. 638, essendo tale disposizione relativa al
trattamento minimo delle pensioni in generale e all'integrazione al
minimo delle pensioni di riversibilità, questioni, codeste, del
tutto distinte da quella della misura della pensione di
riversibilità, la quale nel suo concreto ammontare deve essere
liquidata nella quota del 60% di quella spettante al de cuius.
Contro questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione
l'I.N.P.S. sulla base di un unico motivo.
La Cioffi si è costituita mediante deposito della procura alla
lite.
Considerato in diritto
I. - Con l'unico motivo dell'impugnazione il ricorrente Istituto
denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 6, comma terzo,
d.-l. 12 settembre 1983, n. 463, convertito in legge 11 novembre
1983, n. 638, in relazione all'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n.
903, modificativo dell'art. 13 r.d.-l. 14 aprile 1939, n. 636, e
vizio di motivazione (art. 360, comma primo, n. 3 e 5, c.p.c.) e
sostiene che il tribunale non avrebbe considerato che le suddette
disposizioni di legge impongono di includere nella base di calcolo
della pensione di riversibilità solamente una frazione della
pensione diretta già spettante al defunto, che deve essere
determinata, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 903 del 1965, in
base ai contributi previdenziali versati, ossia al netto
dell'integrazione al minimo. Aggiunge l'Istituto che il suddetto
art. 6 della legge n. 638 del 1983, nel porre il divieto di
integrazione al minimo della pensione di riversibilità nelle ipotesi
in cui l'assicurato superstite superi un certo limite di reddito
oppure sia titolare di una pensione diretta integrata, esprime
l'esigenza di calcolare la pensione di riversibilità nel modo
indicato, dato che l'integrazione al minimo può essere poi
effettuata in mancanza dei requisiti negativi stabiliti dallo stesso
articolo di legge.
II. - Si deve in primo luogo rilevare che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 495 del 31 dicembre 1993, ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, dell'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903, nella
parte in cui non prevede che la pensione di riversibilità sia
calcolata in proporzione alla pensione diretta integrata al
trattamento minimo già liquidata al pensionato o che l'assicurato
avrebbe avuto comunque diritto di percepire. E, come si deve
aggiungere, sulla base di tale pronuncia da parte delle sezioni unite
di questa Corte è stato affermato il principio secondo cui, ai fini
della determinazione della base di calcolo della pensione di
riversibilità spettante al superstite del pensionato o
dell'assicurato I.N.P.S. deceduto, deve tenersi conto della pensione
diretta, che il defunto già percepiva o che avrebbe avuto diritto di
percepire, comprensiva dell'integrazione al trattamento minimo, anche
se il coniuge sia a sua volta titolare di pensione diretta integrata
al minimo, perchè a ciò non osta il divieto della doppia
integrazione stabilito dall'art. 6, comma terzo, del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638,
che si riferisce unicamente all'integrazione al minimo di pensioni
già calcolate e non alla loro base di calcolo.
Va in secondo luogo precisato che, a norma dell'art. 442 c.p.c.,
nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n.
156 del 1991 (applicabile fino all'entrata in vigore della nuova
disciplina dettata dall'art. 16, comma sesto, della legge 30 dicembre
1991, n. 412), sulle somme di denaro per crediti relativi a
prestazioni previdenziali sono dovuti gli interessi nella misura
legale ed il maggior danno eventualmente derivante dalla svalutazione
monetaria; ed è innegabile che tra tali prestazioni debba essere
ricompresa quella pretesa dalla attuale ricorrente, in quanto
l'integrazione al minimo è da qualificarsi come "istituto
previdenziale fondato sul principio di solidarieta'" (Corte
costituzionale 10 giugno 1994, n. 240).
Pertanto, tenuto conto di tali rilievi, il ricorso per cassazione
proposto dall'I.N.P.S. dovrebbe essere rigettato e l'Istituto
previdenziale sarebbe tenuto a corrispondere alla Cioffi quanto dalla
stessa preteso, con gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
come liquidati dal giudice di appello (dal momento che su tale
pronuncia non è stata proposta impugnazione).
III. - Senonchè, con il recente d.-l. 28 marzo 1996, n. 166
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 marzo 1996, n. 75)
nell'art. 1 è stato stabilito):
a) che il rimborso delle somme, maturate fino al 31 dicembre
1995, sui trattamenti pensionistici erogati dagli enti previdenziali
interessati, in conseguenza dell'applicazione della sentenza della
Corte costituzionale n. 495 del 1993 (oltre che di quella n. 240 del
1994), è effettuato mediante assegnazione agli aventi diritto di
titoli di Stato aventi libera circolazione (comma primo);
b) che tale rimborso avverrà in sei annualità, sulla base degli
elenchi riepilogativi che gli enti provvederanno annualmente ad
inviare al Ministero del tesoro (ivi);
c) che il diritto al rimborso delle somme arretrate di cui al
primo comma spetta ai soli soggetti interessati e ai loro superstiti
aventi titolo alla pensione di riversibilità alla data di entrata in
vigore del decreto (comma secondo);
d) che nella determinazione dell'importo maturato al 31 dicembre
1995 non concorrono gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
(ivi);
e) che i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore del
decreto-legge aventi per oggetto le questioni di cui all'art. 1 sono
dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le
parti, mentre restano privi di effetto i provvedimenti giudiziali non
ancora definitivi (comma terzo).
Poichè la ricorrente, titolare di una pensione di riversibilità,
è compresa tra i destinatari del rimborso previsto dall'art. 1 del
decreto-legge e poichè tale rimborso troverebbe, appunto, il suo
fondamento nella sentenza della Corte costituzionale n. 495 del 1993,
il presente giudizio dovrebbe essere dichiarato estinto, con
compensazione delle spese tra le parti e con i conseguenziali
effetti, nei confronti della pensionata, disciplinati dai primi due
commi del medesimo art. 1 del decreto-legge.
IV. - Il risultato che con le disposizioni sopra indicate il
legislatore ha inteso conseguire fa ritenere, peraltro, sotto diversi
profili, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale delle disposizioni medesime.
V. - Per individuare, alla stregua dell'art. 24 della Costituzione,
i limiti di costituzionalità dell'intervento del legislatore nel
processo, quando di questo venga definito l'esito attraverso una
norma che ne imponga l'estinzione, nella giurisprudenza della Corte
costituzionale si è fatto riferimento, in termini generali, al
rapporto tra siffatto intervento ed il grado di realizzazione che
alla pretesa azionata sia stato accordato per via legislativa.
Si è affermato cioè che, allorchè la legge sopravvenuta abbia
soddisfatto, anche se non integralmente, le ragioni fatte valere nei
giudizi dei quali imponeva l'estinzione, sia da escludersi
l'illegittimità costituzionale di tale ultima previsione, in quanto
il diritto di azione non può dirsi vulnerato, ove l'ambito delle
situazioni giuridiche di cui sono titolari gli interessati risulti
comunque arricchito a seguito della normativa che dà luogo
all'estinzione dei giudizi (Corte costituzionale 10 dicembre 1981, n.
185 e, soprattutto, Corte costituzionale 31 marzo 1995, n. 103).
Si è ritenuto, viceversa, che allorchè lo ius superveniens si
opponga alle richieste degli interessati ed alla interpretazione
giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo l'estinzione dei
processi in corso, e si operi così da parte del legislatore una
sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale
mezzo al fine dell'attuazione di un preesistente diritto, sia da
ravvisarsi la violazione del diritto di agire, di cui all'art. 24
della Costituzione (Corte costituzionale 10 aprile 1987, n. 123 e
Corte costituzionale n. 103 del 1995 indicata).
Nella specie, il decreto-legge n. 166 del 1996, nello stabilire
l'estinzione ope legis dei giudizi in corso, ha, come si è detto,
escluso innanzi tutto che sugli importi maturati sino al 31 dicembre
1995 possano essere computati gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria, dei quali i soggetti aventi diritto verrebbero ad essere,
quindi, privati nonostante la consolidata interpretazione
giurisprudenziale ad essi favorevole.
Poichè lo ius superveniens è preordinato, in definitiva, non già
ad arricchire la situazione patrimoniale degli interessati, bensì a
depauperarla attraverso l'esclusione degli accessori del credito da
essi vantato, è legittimo il dubbio di costituzionalità della
disposiziohe in esame, in relazione all'art. 24 della Costituzione.
VI. - Il dubbio investe anche il medesimo terzo comma dell'art. 1,
nella parte in cui stabilisce che all'estinzione dei giudizi consegue
la "compensazione delle spese tra le parti".
Per mezzo di tale disposizione si sottrae al giudice della pretesa
sostanziale dedotta in giudizio la decisione di un punto accessorio
della controversia; il che, avuto anche riguardo ai riflessi di
ordine economico sull'entità dell'incremento in concreto realizzato
dal soggetto vittorioso, importa, ancora una volta, il dubbio che la
disposizione abbia violato l'art. 24 della Costituzione (per
riferimenti in tal senso, cfr. Cons. Stato, sez. VI, ord., 3 maggio
1994, n. 664).
VII. - La disciplina prevista dall'art. 1, primo comma, del
decreto-legge n. 166 del 1996 per il rimborso delle somme in favore
dei soggetti interessati realizza sotto un duplice aspetto una deroga
al diritto comune delle obbligazioni.
Per un verso, tale disposizione permette al soggetto tenuto al
rimborso di estinguere il proprio debito in sei annualità,
precludendo al creditore la possibilità di esigere tempestivamente
l'adempimento dell'obbligazione nella sua interezza (art. 1181 c.c);
per altro verso, essa, prevedendo che il rimborso delle somme in
questione sia effettuato mediante assegnazione agli aventi diritto di
titoli di Stato che hanno libera circolazione, legittima l'estinzione
delle relative obbligazioni mediante una datio in solutum, a
prescindere dal consenso del creditore (art. 1197 c.c.).
Ora, poichè la predisposizione di questo particolare sistema di
adempimento - inidoneo a realizzare un'immediata ed integrale
ricostituzione del patrimonio del creditore e per di più dotato, in
qualche misura, di un carattere aleatorio (in relazione alle
oscillazioni che si verifichino nel mercato dei titoli di Stato) - ha
per destinatari, in assenza di qualsiasi comprensibile e razionale
giustificazione, le sole categorie di pensionati alle quali il
decreto-legge n. 166 del 1996 fa riferimento, non appare infondato il
dubbio di costituzionalità della relativa disposizione in relazione
all'art. 3, comma primo, della Costituzione.
Non sembra al collegio che possa validamente invocarsi in senso
contrario il lontano precedente rappresentato dalla sentenza della
Corte costituzionale del 30 luglio 1980, n. 141, che dichiarò
infondata, anche in relazione all'art. 3 della Costituzione, la
questione di costituzionalità della normativa che aveva stabilito
che gli aumenti derivanti dalle variazioni del costo della vita
venissero corrisposti, per le fasce ivi individuate, tramite buoni
del tesoro poliennali.
Nel caso a quel tempo preso in considerazione dalla Corte
costituzionale i soggetti "colpiti" dalla normativa, cui si è fatto
cenno, appartenevano, infatti, a categorie diverse (lavoratori
dipendenti, titolari di trattamenti pensionistici, ecc.), tra le
quali quel "sacrificio" veniva, quindi, in qualche modo ripartito;
laddove, nella fattispecie in esame, i destinatari del sistema di
adempimento delineato dal decreto-legge n. 166 del 1996 coincidono
con l'area più svantaggiata dei pensionati (siccome titolari del
diritto all'integrazione al minimo), i quali dovrebbero in via
esclusiva subire le conseguenze negative derivanti dalle pur
innegabili difficoltà di bilancio della pubblica amministrazione.
Nè pare che, a fronte di tale accentuata disparità di trattamento,
la "tendenza del Parlamento a battere le vie di sempre e a non
muovere alla ricerca di ricchezze novelle meno agevolmente
identificabili", già sottolineata dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 141 del 1980, possa - come allora - trovare adeguata
giustificazione nell'ambito della discrezionalità politica riservata
al legislatore.
VIII. - L'art. 3, prmo comma, della Costituzione sembra, poi,
subire un ulteriore attentato dalla disposizione di cui all'art. 1,
secondo comma, del decreto-legge n. 166 del 1996, nella parte in cui
esclude dal rimborso gli interessi legali e la rivalutazione
monetaria in relazione agli importi maturati a tutto il 31 dicembre
1995.
Una volta che gli interessi legali e la rivalutazione monetaria
sono dovuti, come è stato in precedenza sottolineato, in relazione a
ciascuna prestazione di natura previdenziale, appare in effetti
lesivo del principio di uguaglianza sancirne l'esclusione nei
confronti di talune categorie di crediti (cfr. al riguardo Corte
costituzionale 6 dicembre 1988, n. 1060 e Corte costituzionale 15
marzo 1994, n. 85). Tanto più è da ritenere, del resto,
ingiustificata tale disparità di trattamento ove si consideri che i
destinatari del decreto-legge n. 166 del 1996 appartengono, come del
pari si è accennato, a fasce sociali tra le più svantaggiate,
avendo l'integrazione al minimo la funzione di integrare la pensione
quando dal calcolo - in base ai contributi accreditati al lavoratore,
ovvero al de cuius - risulti un importo inferiore ad un minimo
ritenuto necessario, in mancanza di altri redditi di una certa
consistenza, ad assicurargli mezzi adeguati alle esigenze di vita
(così Corte costituzionale n. 240 del 1994, indicata sub III).
Nè, a giudizio della Corte, potrebbero nel caso in esame trovare
ingresso le argomentazioni che, in altra fattispecie, hanno indotto
la Corte costituzionale, con la sentenza n. 320 del 13 luglio 1995,
ad escludere la violazione dell'art. 3 della Costituzione in
relazione ai rimborsi dovuti dall'I.N.P.S. a titolo di sgravi
contributivi per effetto della sentenza n. 261 del 12 giugno 1991
della stessa Corte costituzionale, rimborsi che il d.-l. 22 marzo
1993, n. 71, convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151, aveva
consentito che fossero erogati in dieci annualità, senza oneri (per
l'Istituto) di rivalutazione monetaria ed interessi legali e senza la
possibilità di compensazione con i debiti dell'imprenditore nei
confronti dell'I.N.P.S.
In quel caso, infatti, la Corte costituzionale ha osservato che il
legislatore, nelle sue discrezionali scelte di politica economica,
aveva emanato norme di favore per determinate imprese, sgravandole
dall'onere di corrispondere contributi sociali per incentivare la
produzione e sviluppare l'occupazione; che le imprese escluse dal
beneficio avevano realizzato, quindi, i loro programmi di produzone
ripartendo costi e ricavi secondo l'impostazione dei rispettivi
bilanci; e che la successiva estensione dei medesimi benefici a
queste imprese, conseguente alla suddetta sentenza n. 261 del 1991,
si differenziava da quella situazione originaria perchè il rimborso
a distanza di tempo dei contributi non conseguiva più le finalità
sociali che avevano giustificato lo sgravio (non essendo possibile
"ora per allora" incentivare produzione ed occupazione). Ed ha
ritenuto, pertanto, che non vi fosse una disparità di trattamento
tra le imprese che avevano beneficiato pienamente degli sgravi e
quelle destinatarie della legge da ultimo richiamata, in quanto, in
questa diversa prospettiva, anche in considerazione delle esigenze di
reperimento delle necessarie risorse finanziarie, erano da
considerarsi legittimi i limiti introdotti in tali sopravvenute
erogazioni.
Da quanto precede emerge, quindi, che la particolare disciplina
allora devoluta all'esame della Corte costituzionale trovava la
propria giustificazione, oltre che nella condizione finanziaria di
crisi della pubblica amministrazione, nelle diverse finalità assolte
dall'istituto degli sgravi contributivi con riferimento ai suoi
destinatari, mentre, nel caso in esame, non sembra ravvisabile,
nell'ambito di quella parte della pensione sottratta ai beneficiari,
una distinzione della sua funzione - previdenziale - in rapporto alla
diversa epoca della sua erogazione in loro favore.
IX. - Il dubbio di costituzionalità in ordine all'art. 1, primo
comma, del decreto-legge n. 166 del 1996, nella parte presa in
considerazione sub VIII, si profila, infine, anche in relazione
all'art. 38 della Costituzione, quanto meno per il periodo anteriore
alla entrata in vigore dell'art. 16, comma sesto, della legge n. 412
del 1991.
Nella sentenza 12 aprile 1991, n. 156 dalla Corte costituzionale è
stato affermato che, per il tramite e nella misura dell'art. 38,
comma secondo, della Costituzione, si rende applicabile anche alle
prestazioni previdenziali l'art. 36, comma primo, della Costituzione
(di cui l'art. 429 c.p.c. è un modo di attuazione), quale parametro
delle esigenze di vita del lavoratore; e che la mancata previsione di
una regola analoga per i crediti previdenziali costituisce violazione
non solo dell'art. 3 della Costituzione, ma anche dell'art. 38.
Ora, poichè l'integrazione al minimo rappresenta una componente
non ancora liquidata dell'ordinaria pensione (Cass. sez. un. 21
giugno 1990 n. 6245 e Corte costituzionale n. 240 del 1994, sopra
indicata), la previsione normativa circa la mancata corresponsione
degli interessi legali e della rivalutazione monetaria sui crediti a
questo titolo maturati a tutto il mese di dicembre 1995 sembra porsi
in contrasto con quel precetto costituzionale.
X. - Tenuto conto di tutte le considerazioni che precedono, stante
la rilevanza - come risulta dalle argomentazioni svolte al punto II -
della questione di legittimità costituzionale delle disposizioni del
decreto-legge sopra indicate, gli atti debbono essere trasmessi alla
Corte costituzionale. Il presente giudizio deve essere quindi,
sospeso, mentre da parte della cancelleria deve essere provveduto a
tutti gli adempimenti stabiliti dall'art. 23 della legge 1 marzo
1953, n. 87.

P. Q. M.
La Corte, visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara d'ufficio non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 - commi primo, secondo e
terzo, nelle parti indicate in motivazione - del d.-l. 28 marzo 1996,
n. 166, in relazione agli artt. 3, comma primo, 24 e 38 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del giudizio in corso;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, al procuratore generale presso la Corte di
cassazione ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma il 1 aprile 1996
Il presidente: Rapone
96C1389