Parte Seconda n. 10 del 23-1-2014
Annunzi giudiziari e della Pubblica amministrazione
Notifiche per pubblici proclami
TAR LAZIO Roma Sezione II
(GU Parte Seconda n.10 del 23-1-2014)

Notificazione per pubblici proclami - Ricorso R.G. n. 215/2013


Sentenza non definitiva n. 10435/2013


1. Con il ricorso in epigrafe, integrato da motivi aggiunti,
proposto contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il
Ministero dell'Economia e delle Finanze ed il Ministero dell'Interno,
e nei confronti del Comune di Fiumicino, l'Associazione Nazionale dei
Comuni Italiani - ANCI ha chiesto l'annullamento: i) degli atti, di
estremi e data ignoti, con i quali i Ministeri resistenti hanno
determinato nei confronti dei Comuni italiani le differenze del
gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell'art. 13, comma 17,
del D.L. n. 201/2011, e le conseguenti compensazioni e variazioni
nelle assegnazioni da federalismo municipale per l'anno 2012; ii)
della "nota metodologica" su "revisione stime ICI e IMU", pubblicata
sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012; iii) ove
occorra, dell'avviso relativo a "criteri e metodi adottati per la
determinazione del gettito dell'IMU e dell'ICI pubblicati per singolo
comune", pubblicato sul sito del Ministero dell'Economia e delle
Finanze il 28 agosto 2012 e della "nota di chiarimento" pubblicata
sul medesimo sito in data 29 agosto 2012; iv) se del caso e per
quanto d'interesse, del d.m. 4 maggio 2012 e ss.mm.ii.; v) di ogni
atto presupposto, connesso e consequenziale.
2. Il giudizio riguarda le conseguenze dell'istituzione
dell'imposta municipale propria (IMU), disposta dal d.lgs. n. 23/2011
(artt. 8-9), sulle attribuzioni ai comuni a valere sul Fondo
sperimentale di riequilibrio e sul Fondo di perequazione, istituiti
per garantire il corretto svolgersi del processo di devoluzione dei
tributi ai comuni. Secondo il d.l. n. 201/2011 (art. 13, comma 17),
che ha anticipato l'istituzione dell'IMU rispetto alle tempistiche
originariamente previste, la differenza tra il gettito stimato
derivante dall'istituzione dell'IMU e quello effettivo imputabile
alle imposte anteriori sostituite dalla medesima IMU (prima fra
tutte, l'ICI), avrebbe dovuto essere compensata da una variazione
corrispondente nelle attribuzioni ai singoli comuni a valere sui
Fondi sopra richiamati. Occorreva dunque verificare il gettito delle
imposte anteriori, ricavandolo dai certificati di conto consuntivo
che i comuni sono tenuti a redigere e inviare periodicamente
all'amministrazione ministeriale, e confrontarlo con il gettito
"stimato" dell'IMU. Tale stima doveva avere le caratteristiche
tipiche delle valutazioni prospettiche dei dati contabili e
finanziari: prudenza, oggettività, precisione ecc. Applicando il
meccanismo previsto dalla norma citata, il "passaggio" dall'ICI
all'IMU doveva essere sostanzialmente neutrale per le finanze statali
e comunali coinvolte. Le amministrazioni ministeriali resistenti -
alle quali spetta la determinazione delle variazioni di cui sopra -
hanno invece trasformato il gettito ICI effettivo in un'entità
stimata sulla base di criteri approssimativi, lontana da quella
certificata ed effettivamente incassata. Quanto alla stima del
gettito IMU, essa è stata compiuta includendo componenti non dovute
e sulla base di parametri inattendibili e tendenti all'eccesso. In
questo modo la forbice tra ICI e IMU si è tendenzialmente allargata,
con una speculare diminuzione delle attribuzioni ai comuni a valere
sui Fondi citati.
3. In particolare, previo accordo sancito in sede di Conferenza
Stato, città ed autonomie locali, con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sono stabilite le modalità di alimentazione e di riparto
del Fondo sperimentale. L'accordo per il 2011 è stato concluso il 31
maggio 2011 e di esso si è tenuto conto nel successivo decreto 21
giugno 2011. Per l'anno 2012, l'accordo è stato concluso il 1° marzo
2012 e integrato in data 2 agosto 2012. Il decreto ministeriale
conseguente è stato adottato il 4 maggio 2012 e poi integrato e
modificato con decreto dell'8 agosto 2012. Secondo tale decreto, che
riprendeva l'accordo sopra citato, si sarebbe dovuto provvedere in
base ai dati puntuali derivanti per l'ICI dalle certificazioni a
consuntivo e per l'IMU dal pagamento degli acconti.
4. Per determinare con precisione le quantità coinvolte, e sulla
base dei dati via via acquisiti, le amministrazioni ministeriali
hanno pubblicato in tempi diversi una serie di "stime" ciascuna delle
quali espressione di criteri differenti e produttiva di risultati
altrettanto diversificati. La pubblicazione delle prime due edizioni
delle "stime" suscitava una serie di osservazioni critiche da parte
dell'Associazione nazionale dei comuni italiani e dell'Istituto per
l'economia e la finanza locale, anche in occasione dei tavoli di
concertazione tecnica formalmente istituiti nell'ambito della
Conferenza Stato-Città. Su alcuni aspetti - tra i quali il calcolo
dell'ICI - ciò conduceva a una nuova revisione condivisa delle
determinazioni precedenti che puntavano a risolvere i problemi di
calcolo e a migliorare il procedimento di stima. Tale lavoro di
concertazione era tuttavia superato e in larga parte ribaltato dalle
"stime" pubblicate dal Ministero dell'economia e delle finanze con
data 16 ottobre 2012, unitamente a una nota metodologica, qualificate
come "definitive". In relazione all'ICI, la nuova nota metodologica
ha sostenuto che, in mancanza delle informazioni contabili
certificate per alcuni comuni, si dovesse ricorrere a operazioni
"integrative" per tutti i comuni (anche quelli con i dati completi).
Queste operazioni hanno incluso l'uso di banche dati a scopi
statistici, la "stima" dell'ICI secondo un algoritmo, la correzione
della stima con una "clausola di salvaguardia", il confronto per un
"check di coerenza" con la distribuzione dell'IMU, sulla base di un
rapporto ideale tra IMU e ICI pari a 2,1 rispetto al quale, in
presenza di valori "anomali", si sarebbe proceduto ad applicare un
meccanismo correttivo del valore dell'ICI. Pertanto, l'ICI 2010 come
realtà contabile precisa e certificata per la stragrande maggioranza
dei comuni è stata alterata in modo generalizzato e senza alcun
riferimento ai dati contabili ed amministrativi riportati nei
consuntivi. Anche in relazione all'IMU, le ultime stime e la nota di
ottobre 2012 hanno "definitivamente" mutato la "stima" di un gettito
effettivo in una valutazione in larga parte arbitraria di un gettito
potenziale, includendo nel computo del gettito componenti
inattendibili e/o improprie. La nota afferma infatti di tenere in
conto i c.d. "immobili fantasma", vale a dire quelli esistenti
fisicamente ma non dichiarati spontaneamente dai proprietari, non
iscritti al catasto e attributari, di una rendita presunta in via
transitoria. Il gettitto derivante da tali immobili è realizzabile
solo potenzialmente, se si estendesse in modo certo e incontestato la
base degli immobili imponibili. Sono stati inoltre considerati i
contribuenti che hanno ritardato il versamento nel termine di giugno,
a partire dai "dati storici dei versamenti ICI affluiti nei mesi
successivi alla scadenza di giugno". Anche in questo caso,
l'incremento del gettito complessivo "stimabile" in relazione a tali
"code" appare il frutto più di una congettura che di una stima
fondabile su parametri oggettivi. Vi è poi il tema degli immobili di
proprietà comunale, che peraltro era stato espressamente considerato
dal legislatore, e che il Ministero ha trattato secondo un parametro
difforme da quello normativo. Dove l'art. 13, comma 11, del d.l. n.
201/2011 prevedeva che per tali immobili non si applicasse la
disposizione sulla riduzione delle attribuzioni a valere sul Fondo
perequativo, il Ministero ha ritenuto di sottrarre dal calcolo solo
la parte di IMU alla quale avrebbe avuto diritto lo Stato. Per il
resto, pur trattandosi di un'imposta che non produce un gettito
effettivo (il comune la pagherebbe a sè stesso, con una partita di
giro), essa viene considerata ugualmente come gettito ai fini della
riduzione delle attribuzioni a valere sul Fondo. Alla luce di quanto
esposto, gli atti impugnati sono illegittimi per i seguenti motivi di
diritto:
I. Violazione dell'art. 2, commi 3 e 7, del d.lgs. n. 23/2011 e
dell'art. 13, commi 11 e 17, del d.l. n. 201/2011. Violazione
dell'accordo in sede di Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali
del 1° marzo 2012 e del d.m. 4 maggio 2012 ss.mm.ii. Violazione del
principio di leale collaborazione. Sviamento. Eccesso di potere per
illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza di
motivazione e di istruttoria. Le concrete modalità di "alimentazione
e conferimento" di riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio
devono avvenire con decreto del Ministro dell'interno, di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo sancito
in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Il decreto
ministeriale 4 maggio 2012, nel recepire l'accordo relativo all'anno
2012, ha disposto che gli importi attribuiti ai comuni sarebbero
stati soggetti a revisione "in relazione alla variazione delle
detrazioni sul Fondo di cui all'articolo 13, comma 17, ed
all'articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili
aggiornati, in particolare all'esito dei pagamenti dell'acconto
tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della
ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica
degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell'imposta
municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei
dati relativi ai pagamenti in acconto". Con l'integrazione dell'8
agosto 2012, il d.m. ha poi ribadito che il calcolo del gettito ICI
doveva essere effettuato in base ai certificati di conto consuntivo
2009 e 2010 (art. 2, comma 1, lett.b). È invece accaduto che il MEF
- e, conseguentemente, il Ministero dell'Interno - nel dare
attuazione all'articolato de quo i) quanto all'ICI è ricorso a
operazioni "integrative" per tutti i comuni, abbandonando
indiscriminatamente il riferimento ai dati certificati a consuntivo;
ii) quanto all'IMU, vi ha inserito voci in parte inattendibili, quali
le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai contribuenti
ravveduti, in parte improprie, quali gli immobili comunali, sì da
fornire dati finali che non hanno più una relazione certa con la
realtà finanziaria degli enti locali. Dagli atti ministeriali resi
noti, inoltre, non sono in alcun modo desumibili nè tutti i criteri
effettivamente seguiti, nè i dati sui quali ci si è basati (e le
fonti dai quali gli stessi sono stati tratti) per definire le
situazioni dei singoli comuni.
II. Violazione dell'art. 13, commi 11 e 17, d.l. n. 201/2011 e del
d.m. 4 maggio 2011 ss.mm.ii. Violazione dei principi, anche di rango
costituzionale, in materia di autonomia finanziaria degli enti locali
e di certezza dei dati contabili. Sviamento. Eccesso di potere per
illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza di
motivazione e di istruttoria. Contraddittorietà fra atti. II.1.
Quanto al calcolo dell'ICI, il vizio di fondo del ragionamento
ministeriale sta nell'avere abbandonato, per tutti i comuni, il
riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente
certi per legge; art. 161, comma 1, d.lgs. n. 267/2000), in virtù di
omissioni informative che avrebbero afflitto le comunicazioni da
parte di alcuni (pochi) comuni. La norma primaria richiede infatti
che il confronto del gettito IMU "stimato" debba essere svolto con il
gettito ICI effettivo. Anche il d.m. 4 maggio 2012, come si è detto,
con l'integrazione dell'8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo del
gettito ICI doveva essere effettuato in base ai certificati di conto
consuntivo 2009 e 2010 (art. 2, comma 1, lett.b). La scelta di
abbandonare il dato certificato rischia di distanziare in modo tanto
significativo, quanto inaccettabile il dato reale certificato da
quello considerato ai fini di specie. Il differenziale che si viene
così a creare, dipendendo dal dato "storico" di un'imposta ormai
sostituita dall'IMU, riduce stabilmente nel tempo le attribuzioni al
comune a valere sul fondo sperimentale. Ancora, il Ministero ha
dichiarato di "riproporzionare" l'ICI al dato Istat di 9.193 milioni
di euro. Tuttavia l'Istat stesso, nel mese di maggio 2011 ha rivisto
tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Sicchè, il Ministero
ha fatto riferimento a un dato non solo statistico e non effettivo ma
anche errato, per indicazione dello stesso soggetto che lo aveva
elaborato. Il Ministero ha poi dichiarato di confrontare il dato con
l'IMU stimato, sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1,
correggendo le eventuali "anomalie" che dovessero emergere rispetto a
tale rapporto. Anche qui, un dato formalmente certificato viene
modificato sulla base di un'assunzione non priva di arbitrarietà.
II.2. Quanto alla stima del gettito IMU, anzichè misurare in modo
prudente e sulla base di parametri il più possibile oggettivi, come
detto le amministrazioni ministeriali resistenti hanno incluso nel
calcolo voci in parte inattendibili, in parte improprie, così
allontanando sostanzialmente il dato dalla realtà finanziaria. II.3.
Mettendo insieme quanto visto per la determinazione dell'ICI e
dell'IMU, si ha che quello che doveva essere un confronto tra un
valore preciso e certificato (l'ICI) e un valore da stimarsi secondo
i parametri oggettivi e prudenti propri delle scienze
economico-finanziarie (l'IMU "stimato") è divenuto l'occasione per
aggiustamenti, correzioni, ricalibrazioni, ecc. di ogni sorta. I dati
finali non hanno più una relazione certa con le realtà finanziarie
degli enti locali sulle quali pur sono chiamati a produrre
conseguenze particolarmente gravi.
L'art. 9, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 ha previsto che "a seguito
della verifica del gettito dell'imposta municipale propria dell'anno
2012, da effettuare entro il mese di febbraio 2013, si provvede
all'eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra lo
Stato e i comuni, nell'ambito delle dotazioni del fondo sperimentale
di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previste a legislazione
vigente". La legge n. 228/2012, all'art. 1, comma 383, ha poi
previsto che "La verifica del gettito dell'imposta municipale propria
dell'anno 2012, di cui al comma 6-bis dell'articolo 9 del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, avviene utilizzando anche i dati
relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli
comuni e raccolti dall'IFEL nell'ambito dei propri compiti
istituzionali sulla base di una metodologia concordata con il
Ministero dell'economia e delle finanze". In base a tali
disposizioni, il Ministero dell'economia e delle finanze ha
provveduto ad effettuare la verifica, dando atto dei relativi esiti
nella nota "Esito verifica art. 9, comma 6 bis, D.L. n. 174/2012 e
art. 1, comma 383, Legge 228/2012: nota metodologica" del 31 maggio
2013. Avverso tale atto, nonchè, ove occorrer possa e per quanto di
interesse, avverso gli atti di estremi e data ignoti con i quali i
Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti dei comuni
italiani le differenze di gettito stimato ad aliquota base, ai sensi
dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011 e le conseguenti
compensazioni/variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale
per l'anno 2012, in seguito alla verifica prescritta dall'art. 9,
comma 6 bis, D.L. n. 174/2012, e di ogni atto presupposto, connesso e
consequenziale, ANCI ha proposto ricorso per motivi aggiunti,
chiedendone l'annullamento, unitamente agli atti impugnati con il
ricorso introduttivo. In particolare risulta dalla nota metodologica
impugnata che sono stati elaborati dei nuovi criteri per la stima del
gettito derivante dall'IMU, alla luce del gettito effettivamente
incassato. Tali nuovi criteri introducono taluni correttivi in
accoglimento delle osservazioni presentate da Anci, nell'ambito dei
confronti tecnici con i Ministeri. I nuovi criteri ministeriali
tuttavia non incidono sui principali vizi già denunciati in
relazione alle stime di ottobre 2012 e scontano limiti propri che, in
date circostanze, ne minano l'attendibilità. La stima del gettito
incassato ad aliquota base (al netto delle integrazioni per
componenti di gettito puramente virtuali), basandosi principalmente
sui dati relativi a quanto effettivamente incassato nell'anno 2012,
è in linea di massima sufficientemente affidabile. Per alcune
casistiche, tuttavia, i nuovi metodi di calcolo non sono applicabili,
e le stime ministeriali possono presentare margini di scostamento
ampi, costituendo pertanto un parametro di decisione in contrasto con
l'art. 13, d.l. n. 201/2011, parametro del quale si denuncia
l'illegittimità per i medesimi vizi illustrati nel secondo motivo
del ricorso introduttivo. Rimangono irrisolti, inoltre, i problemi
posti dall'inclusione nel procedimento di stima di voci improprie
oltre che dall'opacità delle metodologie impiegate. Il gettito IMU
ad aliquota base, infatti continua ad essere integrato con le
componenti relative all'IMU sugli immobili di proprietà dei comuni
e, per una quota definita "marginale", all'IMU relativa ai
contribuenti che verserebbero in ritardo (c.d. "code di gettito").
Ancora, la nuova nota metodologica non modifica le stime ICI, nella
parte in cui erano basate sulla valutazione provvisoria ISTAT
dell'ICI 2010, valutazione che nel maggio 2012 è stata revisionata
dalla stessa ISTAT, incrementandola per 464 milioni. Il Ministero
dell'Economia e delle Finanze ha proseguito anche nell'applicazione
del cosiddetto "check di coerenza" tra valore del gettito IMU
relativo agli "Altri immobili" e valore dell'ICI, metodo già oggetto
di contestazione con il ricorso introduttivo. Dagli argomenti
proposti dai Ministeri resistenti sembrerebbe inoltre che gli atti
impugnati siano illegittimi per violazione dei principi di
veridicità e trasparenza della finanza pubblica. Se poi, come
sostenuto dalla difesa erariale, si deve ricorrere a "correzioni"
delle differenze di gettito al fine di coprire l'insufficienza dei
fondi, dovrebbe essere sottoposta alla Corte Costituzionale la norma
che dispone la riduzione dei fondi del federalismo municipale
(l'ultimo periodo dell'art. 13, comma 17, del d.l. n. 201/2011),
affinchè ne sia dichiarata l'illegittimità per contrasto con gli
artt. 81 e 119 Cost.
All'udienza del 20 novembre 2013 il TAR ha trattenuto la causa in
decisione. In seguito è stata emessa la sentenza non definitiva n.
10435/2013 con la quale, dopo aver respinto tutte le eccezioni
preliminari sollevate dalle controparti ministeriali, il Tribunale ha
ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i
comuni italiani.
Con il presente avviso è data conoscenza legale del giudizio ai
controinteressati, individuati in tutti i comuni italiani. Si da atto
della possibilità di seguire l'esito del procedimento sul sito
www.giustizia-amministrativa.it, inserendo il numero di registro
generale del ricorso nella sottosezione "Ricerca ricorsi",
all'interno delle prima sottosezione "Roma" della sezione "T.A.R.
Lazio". Il ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti e la
sentenza non definitiva del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma, sez.
II, n. 10435/2013, sono inoltre integralmente pubblicati sul portale
web del federalismo fiscale, raggiungibile all'indirizzo
www.portalefederalismofiscale.gov.it.

avvocato Harald Bonura
avvocato Giuliano Fonderico


T14ABA740