1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 18-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 gennaio - 27 novembre 1996
N. 1321 Ordinanza emessa il 23 gennaio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 27 novembre 1996) dal tribunale di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra Calabro' Francesco ed altri e il Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Reggio Calabria. Espropriazione per pubblica utlita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta'. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65, sostitutivo del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, comma 6, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, primo comma, 42, secondo e terzo comma). (096C1831) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 18-12-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al
n. 1951 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 1988
vertente tra Calabrò Francesco, Calabrò Pasquale, Palermo Grazia,
rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Andrea Aragona, attori,
contro il Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Reggio
Calabria, in persona del suo legale rappresentante commissario
straordinario pro-tempore rappresentato e difeso dall'avv. Eleonora
Masseo, convenuto.
Rilevato in fatto
Con deliberazione n. 15/PT del 12 gennaio 1983 il consiglio di
amministrazione della Cassa per il mezzogiorno approvava il progetto
dei lavori di costruzione del raccordo stradale tra l'agglomerato di
Villa San Giovanni e l'autostrada A/3 Salerno-Reggio Calabria e
dichiarava l'opera di pubblica utilità, urgente ed indifferibile.
Con decreto n. 913 del 22 maggio 1984, notificato il 14 giugno
1984, il prefetto della provincia di Reggio Calabria autorizzava, per
l'esecuzione dei detti lavori, il Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Reggio Calabria ad occupare temporaneamente, d'urgenza
un'area della superficie di mq. 1.000 del terreno di maggiore
estensione di proprietà di Calabrò Francesco e Calabrò Pasquale,
con diritto di usufrutto per 1/3 in capo a Palermo Grazia, riportato
nel N.C.T. del comune di Reggio Calabria in località Catona, foglio
2, particella 267.
Il 13 luglio 1984 si procedeva alla materiale occupazione del
terreno ed il 16 luglio 1984 veniva accertato lo stato di
consistenza.
Con delibera n. 4431 dell'8 luglio 1987 il Comitato di gestione
dell'agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno
riapprovava, ai soli fini della dichiarazione di pubblica utilità,
il progetto suddetto e statuiva i nuovi termini di cui all' art. 13 e
segg. della legge n. 2359/1865.
Con atto di citazione notificato il 7 agosto 1988 Calabrò
Francesco, Calabrò Pasquale e Palermo Grazia iniziavano la presente
causa nei confronti del Consorzio per l'area di sviluppo industriale
di Reggio Calabria e - premesso che il convenuto aveva eseguito i
lavori progettati, occupando, molto probabilmente, un'area maggiore
di quella oggetto del decreto d'occupazione d'urgenza e che,
comunque, questa non era stata prorogata nè era intervenuta
l'espropriazione definitiva - chiedevano la condanna del Consorzio al
risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima, oltre
rivalutazione ed interessi.
Il convenuto, costituendosi in giudizio, resisteva, eccependo, tra
l'altro, che, per effetto delle proroghe disposte dagli artt. 1,
comma 5-bis, del decreto-legge n. 901/1984 convertito dalla legge n.
42/1985 e 14, secondo comma, del decreto-legge n. 534/1987 convertito
dalla legge n. 47/1988, il fondo risultava ancora legittimamente
occupato; contestava, inoltre, che fosse stata occupata un'area
maggiore di quella indicata nel relativo decreto e che il fondo
avesse vocazione edificatoria.
A seguito di sopralluoghi effettuati nei mesi di febbraio e marzo
1991 il consulente tecnico d'ufficio nominato nel corso del giudizio
accertava che il fondo degli attori era stato irreversibilmente
trasformato con la realizzazione dell'opera pubblica progettata, che
tale irreversibile trasformazione riguardava un'area di 1.969 mq (con
l'occupazione, quindi, di 969 mq in più rispetto alla superficie cui
si riferiva il decreto di occupazione d'urgenza), che il terreno,
inserito nel p.r.g. del comune di Reggio Calabria e classificato come
zona F "destinata all'espansione ed allo sviluppo dei servizi", aveva
vocazione edificatoria.
In data 5 giugno 1991, con decreto n. 707 notificato il 20 giugno
1991, il prefetto della provincia di Reggio Calabria disponeva
l'esproprio definitivo dell'area per una superficie di mq. 1.970.
Precisate le conclusioni, all'udienza collegiale del 12 dicembre
1995 la causa veniva rimessa in decisione.
Rilevato in diritto
Secondo l'ormai consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione l'occupazione illegittima del suolo privato e la
costruzione su di esso di un'opera da parte della pubblica
amministrazione, determinano, per l'impossibilità della
restituzione al proprietario (cui segue l'effetto dell'acquisto
dell'immobile alla mano pubblica) un danno nella sfera giuridica del
privato la cui azione per il conseguimento del valore ha natura
risarcitoria (cfr. Cass s.u. 25 novembre 1992 n. 12546). Da tale
ricostruzione del fenomeno della c.d. occupazione acquisitiva e dalla
conseguenziale disciplina questo tribunale non ritiene di discostarsi
nella decisione del caso de quo.
In particolare, giova rilevare, con specifico riferimento a
quest'ultimo, che deve ritenersi certamente illegittima, perchè
effettuata sine titulo, l'occupazione della superficie di mq. 969,
della quale non era stata autorizzata l'occupazione temporanea,
d'urgenza, col decreto prefettizio n. 913 del 22 maggio 1984, nè lo
è stata successivamente.
Inoltre, la riconducibilità della vicenda in esame al predetto
fenomeno dovrebbe ritenersi anche con riferimento all'ulteriore area
della superficie di 1.000 mq, ove si consideri che, essendo stata
autorizzata l'occupazione temporanea per un periodo di due anni,
decorrenti dal 13 luglio 1984 (data di effettiva occupazione
dell'immobile), il decreto di espropriazione del 5 giugno 1991 è
intervenuto ben oltre i termini di legge (e ciò sia che si ritenga
automaticamente operativa la proroga di cui all'art. 1, comma 5-bis,
del decreto-legge n. 901/1984, sia, a maggior ragione, ove si ritenga
che fosse necessaria l'emanazione di uno specifico provvedimento di
proroga prima della scadenza dei termini, del quale non si allega
l'esistenza; mentre di certo l'occupazione è scaduta prima
dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 534/1987).
Ritenuto:
pertanto, che nella controversia de qua dovrebbe farsi
applicazione della norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995 n. 549, entrata in vigore nelle more tra l'udienza di
discussione e la presente decisione;
che l'applicazione della norma predetta (e quindi, delle
disposizioni di cui all'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333,
convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, del
quale la stessa ha sostituito il comma 6) anche nei giudizi pendenti
consegue all'espressa previsione contenuta nella norma della sua
applicazione in tutti i casi in cui "non sono stati ancora
determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo
e/o del risarcimento del danno ...";
che, appunto, nel caso di specie, trattasi di determinare
giudizialmente l'entità del risarcimento del danno spettante agli
attori per l'occupazione illegittima di cui sopra;
che, a seguito dell'entrata in vigore della norma di cui
all'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, il tribunale
dovrebbe adottare per la liquidazione dei danni di cui gli attori
hanno chiesto il risarcimento i criteri, già dettati per il calcolo
dell'indennità di espropriazione, di cui all'art. 5-bis del
decreto-legge n. 333/1992
succitato, piuttosto che quello, seguito in precedenza, del valore
venale del bene;
che è, quindi, rilevante la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995
n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art. 5-bis del d.-l.
11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto1992 n. 359, che il collegio ritiene di dover esaminare
d'ufficio a norma dell'art. 23, comma terzo, della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Ritenuto altresi':
che, secondo la ricostruzione della fattispecie dell'accessione
invertita (o occupazione acquisitiva), l'acquisto in capo alla
pubblica amministrazione "del nuovo bene risultante dalla
trasformazione del precedente si configura... come una conseguenza
ulteriore, eziologicamente dipendente non dall'illecito ma dalla
situazione di fatto - realizzazione dell'opera pubblica con
conseguente non restituibilità del suolo in essa incorporato - che
trova il suo antecedente storico nella illecita occupazione e nella
illecita destinazione del fondo alla costruzione dell'opera stessa"
(Corte costituzionale 17-23 maggio 1995 n. 188), sicchè l'intera
fattispecie viene attratta nell'ambito dell'illecito, nel quale la
somma di denaro che la p.a. è tenuta a pagare al privato in
conseguenza della perdita da lui subita, "costituisce non gia
controvalore, ma reintegrazione patrimoniale a titolo risarcitorio,
di cui il valore del bene non è che un parametro di determinazione"
(Corte cass s.u. n. 12546/1992 cit.);
che, pertanto, la fattispecie in esame è assolutamente diversa
da quella dell'espropriazione di aree edificabili (cfr. Corte cost.
16 dicembre 1993 n. 442), la quale presuppone, invece, che l'ente
espropriante abbia seguito un procedimento legittimo, in esito al
quale soltanto è consentita la corresponsione al privato di
un'indennità che, seppure congrua, seria, adeguata, può non essere
esattamente commisurata al valore venale del bene;
che la diversità tra le fattispecie è resa evidente dalla
circostanza che nel caso dell'espropriazione l'ordinamento non
reagisce ad un danno, da risarcire, ma tende a garantire un giusto
corrispettivo al soggetto che si è visto sottrarre un proprio
diritto per i motivi d'interesse generale sottesi all'espropriazione;
che, viceversa, nell'ipotesi dell'occupazione acquisitiva vi è
l'esigenza di reagire ad un fatto che determina una lesione della
sfera giuridica individuale, considerata sotto il profilo della
lesione della proprietà, e che è illecito perchè posto in
"violazione - certamente consapevole - delle norme che stabiliscono
in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse, ai sensi dell'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, nonchè delle norme che consentono la temporanea
compressione della facoltà di godimento dei beni privati" (Corte
cass. s.u. 26 febbraio 1983 n. 1464; pertanto, il risarcimento
risponde in tale caso alla finalità tradizionale di compensazione
pecuniaria di danni patrimoniali e quindi la relativa liquidazione
dovrebbe rispettare la regola dell'equivalenza tra danno cagionato e
danno da risarcire;
che la norma di cui all'art. 1, comma 65, della legge n.
549/1995, equiparando gli effetti economicopatrimoniali della perdita
del bene per fatto illecito a quelli dell'espropriazione secundum
legem, appare illegittima per violazione della norma di cui all'art.
3, comma primo, della Costituzione sia perchè, in contrasto col
principio di ragionevolezza, si vengono a trattare in modo uguale
situazioni diverse, sia perchè il legislatore, attribuendo al
rapporto la qualificazione giuridica propria dell'illecito, nel
presupposto che esso corrisponda nella sua sostanza a quella (tanto
è vero che fa espresso riferimento al "risarcimento del danno" in
aggiunta ed in alternativa all'indennizzo), finisce per assoggettare
il rapporto così qualificato ad una disciplina completamente
diversa, quale è quella dettata in materia di espropriazione di aree
edificabili; con l'ulteriore ingiustificata sperequazione che
identiche saranno le conseguenze per l'ente espropriante che faccia
ricorso ad un legittimo procedimento espropriativo e quello che
invece ponga in essere un'attività illecita;
che la questione di legittimità costituzionale della norma in
discorso nemmeno appare manifestamente infondata con riferimento alla
norma di cui all'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto
vanifica la limitazione, contenuta in tale norma, del potere di
esproprio della p.a. ai soli casi previsti dalla legge: ed, invero,
sebbene sia possibile la coesistenza nell'ordinamento di una
pluralità di modelli espropriativi, tuttavia perchè all'integrale
ristoro del sacrificio subito dal privato per effetto
dell'espropriazione possa sostituirsi l'indennizzo (così come ormai
univocamente inteso nel senso di congruo ristoro) è necessario, per
il disposto della norma costituzionale suddetta, che l'ipotesi
ablativa sia legislativamente configurata in conformità allo schema
traslativo presupposto da tale norma;
Ritenuto infine:
che effettivamente non è precluso al legislatore, nell'ambito
della figura generale del risarcimento, derogare al principio della
riparazione integrale del danno sofferto (di cui all'art. 1223 cod.
civ., richiamato, per i fatti illeciti, dall'art. 2056 cod. civ.),
disponendo per legge il limite massimo del risarcimento ovvero
determinando legislativamente il quantum dovuto;
che tuttavia la deroga al regime ordinario nella fattispecie che
ci occupa appare di dubbia legittimità costituzionale con
riferimento alla norma di cui all'art. 3, primo comma, nonchè alla
disciplina di cui all'art. 42, comma secondo e terzo, della
Costituzione, dal momento che, prevedendo l'ordinamento un apposito
procedimento nell'ambito del quale va operata la mediazione tra
l'interesse generale sotteso all'espropriazione e l'interesse privato
espresso dalla proprietà privata quando la p.a. si trova ad operare
al di fuori di tale procedimento, mentre è compatibile con la
disciplina suddetta il mancato adempimento della pretesa restitutoria
(in attuazione della funzione sociale della proprieta': cfr. Corte
cost. 31 luglio 1990 n. 384), non trova alcuna ragionevole
giustificazione la mancata integrale tutela risarcitoria: ed invero,
in tale caso la completa ed adeguata valutazione degli interessi in
gioco presuppone l'integrale risarcimento del danno subito dal
privato, risolvendosi la diversa soluzione legislativa in
un'ulteriore limitazione apportata alla proprietà privata che si
traduce - non essendo finalizzata ad assicurarne la funzione sociale
(cfr. art. 42, comma secondo, della Costituzione operando al di fuori
di una procedura espropriativa (cfr. art. 42, comma terzo, della
Costituzione) - in un'ingiustificata compressione del diritto;
che tale irragionevolezza è ancora più evidente ove si compari
la posizione di chi subisce l'occupazione acquisitiva con quella del
proprietario del suolo su cui venga costruito l'altrui edificio (art.
938 c.c.): a prescindere, infatti, dal quantum spettante a quest
ultimo - di sicuro non necessariamente estensibile a fattispecie
simili -, è pur vero che il fenomeno dell'accessione invertita,
contemplato appunto dall'art. 938 c.c. e posto a fondamento della
stessa occupazione acquisitiva, importa un integrale ristoro del
pregiudizio economico sofferto dall'originario proprietario e che
tale ristoro è invece escluso in radice - e per definizione - dalla
norma della cui legittimità costituzionale si dubita;
Ritenuta pertanto la non manifesta infondatezza della questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995 n. 549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art.
5-bis del d.-l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, per contrasto con l'art. 3, primo
comma, e con l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Ritiene non manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995 n.
549, così come sostitutivo del comma 6 dell'art. 5-bis del d.-l. 11
luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1992 n. 359, per contrasto con l'art. 3, primo comma, e con
l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del presente giudizio e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Reggio Calabria, addì 23 gennaio 1996
Il presidente: Gerardis
96C1831