1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 27-11-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 274 SENTENZA 18 - 20 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Opere pubbliche - Completamento del tratto Valdastico dell'autostrada A31 interessante la Provincia di Trento - Intesa generale quadro prevista dall'art. 161, comma 1, del codice dell'ambiente - Obbligo di raggiungimento entro sessanta giorni - Predeterminazione di un termine irragionevolmente breve, non accompagnato da adeguate procedure per garantire il prosieguo delle trattative tra i soggetti coinvolti nella realizzazione dell'opera, in caso di mancato raggiungimento di un accordo nel breve periodo di tempo concesso dal legislatore - Violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 134), art. 16, comma 10-bis. - Costituzione, artt. 117 e 118; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, numeri 5), 6), 10), 17), e 18), 14 e 16; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19 e 20; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1. Inquinamento - Normativa di cui al Capo IV-bis del decreto-legge impugnato, volta a favorire la mobilita' mediante veicoli a basse emissioni complessive e contenente una serie di misure incentivanti l'utilizzo di veicoli a energia elettrica e a sviluppare la ricerca in tale settore - Temporanea applicazione in tutto il territorio nazionale, nell'attesa che ciascuna Regione o Provincia autonoma provveda ad adeguare la normativa locale vigente ai principi individuati dal legislatore statale - Immediata applicabilita' della normativa anche alle Province autonome, in violazione delle disposizioni di attuazione dello statuto speciale - Necessita' di dichiarare che le disposizioni di cui al Capo IV-bis dell'impugnato decreto-legge non si applicano alle Province autonome di Trento e di Bolzano, nel tempo che precede l'entrata in vigore delle disposizioni provinciali di adeguamento ai principii in esso contenuti - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 134), art. 17-ter, comma 5. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, e 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, numeri 5), 6), 10), 17), e 18), 9, numero 10), 14 e 16; d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, artt. 1 e 15; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 19 e 20; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; legge 21 dicembre 2001, n. 443, art. 1. Inquinamento - Istituzione di un fondo nel bilancio dello Stato per l'erogazione di incentivi per l'acquisto di autoveicoli nuovi a basse emissioni complessive - Adozione di due decreti ministeriali di natura non regolamentare - Ricorso della Regione Veneto - Asserita violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione - Censura di parametro che non ridonda sulle competenze regionali - Inammissibilita' della questione. - Decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 134), art. 17-undecies, commi 4 e 6. - Costituzione, art. 97. (T-130274) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 27-11-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 16,
comma 10-bis, 17-ter, comma 5, e 17-undecies, commi 4 e 6, del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 134, promossi dalla Regione Veneto e dalle Province autonome di
Bolzano e di Trento con ricorsi notificati rispettivamente il 10, il
9 e il 10 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16 e il 17
ottobre 2012 e iscritti ai nn. 146, 150 e 152 del registro ricorsi
2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2013 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Renate Von Guggenberg per la Provincia autonoma di Bolzano,
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento e gli
avvocati dello Stato Ettore Figliolia e Stefano Varone per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 10 ottobre 2012, depositato il
successivo 16 ottobre e iscritto al n. 146 del registro ricorsi
dell'anno 2012, la Regione Veneto ha impugnato, tra le altre, le
disposizioni di cui all'articolo 17-undecies, commi 4 e 6, del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 134, per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
L'art. 17-undecies, commi 4 e 6, disciplina l'attuazione di norme
contenute nell'art. 17-decies, relative all'erogazione d'incentivi
per l'acquisto di autoveicoli nuovi a basse emissioni complessive. In
particolare, il comma 4 prevede che con decreto di natura non
regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, da adottare
entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, siano stabilite le modalità per la
preventiva autorizzazione all'erogazione e le condizioni per la
fruizione dei contributi previsti dall'articolo 17-decies. Il comma 6
stabilisce invece che per gli anni 2014 e 2015, con decreto di natura
non regolamentare del Ministro dello sviluppo economico, da adottare
entro il 15 gennaio di ciascun anno, vengano rideterminate le
ripartizioni delle risorse da utilizzare per le erogazioni.
La ricorrente ritiene che l'adozione di decreti ministeriali
espressamente qualificati come non regolamentari eluda la procedura
per l'approvazione dei regolamenti stabilita dall'art. 17, comma 4,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri),
determinando la violazione del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione previsto dall'art. 97 Cost. Tale violazione
ridonderebbe sulla competenza legislativa regionale residuale in
materia di trasporto pubblico locale, risultante dall'art. 117,
quarto comma, Cost., che la Regione ricorrente avrebbe già
esercitato con la legge della Regione Veneto 30 ottobre 1998, n. 25
(Disciplina e organizzazione del trasporto pubblico locale) e con la
legge della Regione Veneto 30 luglio 1996, n. 22 (Norme per
l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di servizi di
trasporto non di linea per via di terra). Gli incentivi regolati dai
previsti decreti ministeriali per l'acquisto di autoveicoli nuovi a
basse emissioni complessive sarebbero, infatti, volti anche alla
sostituzione di veicoli pubblici o privati destinati all'uso di
terzi, così che la relativa disciplina interferirebbe con la materia
del trasporto pubblico locale, di competenza regionale residuale.
D'altro canto, l'adozione di simili atti atipici, destinati a
compiere scelte di carattere normativo senza alcun coinvolgimento
della Regione, comprometterebbe l'utilizzo ottimale delle risorse
pubbliche, così da pregiudicare ulteriormente il buon andamento
della pubblica amministrazione.
2.- Con atto depositato in data 16 novembre 2012, è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, deducendo l'infondatezza
della censura. Infatti, secondo il resistente, i decreti ministeriali
di natura non regolamentare previsti dalla norma in oggetto, essendo
finalizzati a garantire l'erogazione di incentivi a favore di coloro
che acquistano in Italia, anche in locazione finanziaria, un veicolo
nuovo di fabbrica a basse emissioni complessive, costituirebbero
contributi che lo Stato può concedere sull'intero territorio
nazionale e pertanto non si porrebbero in violazione delle
prerogative regionali in materia di trasporto pubblico.
3.- Con memoria depositata in data 3 settembre 2013, la
ricorrente ha replicato alle osservazioni dello Stato, esponendo, in
relazione all'impugnato art. 17-undecies, che il decreto del
Ministero dello sviluppo economico 11 gennaio 2013 (Incentivi per
l'acquisto di veicoli a basse emissioni di CO2 di cui all'articolo
17-bis del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134), adottato in forza
della citata disposizione, manifesterebbe il suo palese contenuto
normativo, disponendo un riparto delle risorse tra varie categorie di
automezzi pubblici utilizzati nei servizi di linea per il trasporto
di persone. Con l'adozione del suddetto decreto ministeriale si
sarebbe, dunque, determinata la prospettata violazione delle
prerogative regionali nella materia del trasporto locale, anche a
causa dell'assenza di un coinvolgimento, tramite un'intesa, dell'ente
territoriale competente. Tale coinvolgimento, qualora vi fosse stato,
avrebbe portato, infatti, a determinare diverse priorità e
un'ottimale distribuzione delle risorse. Risulterebbe dunque
confermata la violazione dell'art. 97 Cost., ridondante sulla
competenza legislativa regionale in materia di trasporto pubblico
locale.
4.- Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il
successivo 17 ottobre 2012 e iscritto al registro ricorsi n. 150
dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, tra le
altre, la disposizione dell'art. 17-ter, comma 5, del d.l. n. 83 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, per
violazione: dell'art. 8, numeri 5), 10), 17) e 18), dell'art. 9,
numero 10), e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); degli artt. 1 e 15
del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia);
degli artt. 117 e 118 Cost., in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione); dell'art. 2 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); del principio di
leale collaborazione; e dell'art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n.
443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attività produttive).
L'impugnato art. 17-ter, comma 5, prevede che si applichino
«nell'intero territorio nazionale» (e, quindi, anche in quello della
Provincia autonoma di Bolzano) le disposizioni di cui al Capo IV-bis
del d.l. n. 83 del 2012, come convertito, sino all'entrata in vigore
delle disposizioni delle autonomie speciali. Il menzionato Capo
IV-bis contiene disposizioni per favorire la mobilità mediante
veicoli a basse emissioni complessive.
Ad avviso della ricorrente, l'intervento normativo statale,
disponendo l'immediata applicazione delle disposizioni di cui al Capo
IV-bis del d.l. n. 83 del 2012, interferirebbe negli ambiti di
potestà legislativa esclusiva e concorrente delle Province autonome
di Trento e di Bolzano previsti dallo statuto e, in particolare,
dall'art. 8, numero 5), in materia di urbanistica e piani regolatori;
dall'art. 8, numero 10), in materia di edilizia pubblica; dall'art.
8, numero 17), in materia di viabilità; dall'art. 8, numero 18), in
materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale;
dall'art. 9, numero 10), in materia di igiene e sanità.
Correlativamente verrebbe invasa anche la connessa potestà
amministrativa, ai sensi dall'art. 16 dello statuto e delle relative
norme di attuazione. La normativa statale interferirebbe poi con gli
artt. 1 e 15 del d.P.R. n. 235 del 1977, secondo cui non si applicano
alle Province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni di
legge incompatibili con le norme di attuazione in materia di energia.
Osserva inoltre la ricorrente che, in base alla clausola di
maggior favore prevista dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, dovrebbero ritenersi violate le competenze regionali in
materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia e risparmio energetico attribuite ai sensi degli artt.
117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., competenze nell'ambito delle
quali è stata emanata la legge della Provincia di Bolzano 7 luglio
2010, n. 9 (Disposizioni in materia di risparmio energetico e energia
rinnovabile).
Viene inoltre rimarcato come la disposizione statale impugnata
ribalti il meccanismo disciplinato dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, secondo cui, nelle more dell'adeguamento delle disposizioni
provinciali alle norme statali che fissano principi a norma degli
artt. 4 e 5 dello statuto, continuano ad applicarsi le disposizioni
regionali e provinciali preesistenti.
5.- Con atto depositato in data 15 novembre 2012, è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, esponendo che la norma
contestata integra una clausola di cedevolezza finalizzata a
salvaguardare livelli minimi essenziali delle prestazioni nel
territorio dello Stato, senza alcuno svuotamento dei poteri
legislativi e amministrativi attribuiti alle autonomie, che potranno
esercitare le loro competenze in base all'espressa previsione
contenuta nel secondo comma della norma censurata. Ad avviso del
resistente, la ragionevolezza dell'intervento normativo statale
costituito da norme cedevoli deriverebbe dall'esigenza di colmare un
vuoto legislativo nell'applicazione di principi fondamentali statali,
per il tempo necessario all'emanazione della normativa regionale o
provinciale.
6.- Con memoria depositata il 3 settembre 2013, la ricorrente ha
replicato alle osservazioni dello Stato in relazione alle altre
disposizioni impugnate con ricorso e discusse in separato
procedimento. Con ulteriore memoria depositata in data 1° ottobre
2013, la Provincia autonoma ha ribadito, in relazione all'art.
17-ter, comma 5, che la censurata disposizione statale interferisce
con materie di competenza provinciale nelle quali la Provincia ha
già legiferato, senza consentire a quest'ultima di attuare i nuovi
principi statali nel termine stabilito dalle disposizioni di
attuazione statutaria. La ricorrente ha insistito, pertanto, per la
dichiarazione d'illegittimità costituzionale.
7.- Con ricorso notificato il 10 ottobre 2012, depositato il
successivo 17 ottobre 2012 e iscritto al registro ricorsi n. 152
dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra le
altre, le disposizioni degli artt. 16, comma 10-bis, e 17-ter, comma
5, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 134 del 2012, per violazione: dell'art. 8, numeri 5), 6),
10), 17) e 18), dell'art. 14 e dell'art. 16 dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige; degli artt. 19 e 20 del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992; dell'art. 1 della
legge n. 443 del 2001; degli artt. 117 e 118 Cost.; dei principi di
leale collaborazione e di certezza del diritto.
7.1.- In particolare, l'art. 16, comma 10-bis, del d.l. n. 83 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012,
prevede che: «Al fine di garantire l'approvazione in tempi certi del
progetto definitivo del prolungamento a nord dell'autostrada A31,
già compresa nelle Reti transeuropee dei trasporti (TEN-T), secondo
le procedure di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, e alla
relativa normativa di attuazione, l'intesa generale quadro prevista
dall'articolo 161, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, deve essere raggiunta entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto».
Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata si
baserebbe su un errato presupposto di fatto, in quanto si riferirebbe
ad un progetto - il prolungamento a nord del tratto dell'autostrada
A31 (cosiddetta "Valdastico nord") - che non esiste in quanto non
ancora approvato e a una procedura - quella prevista dall'art. 161,
comma 1, secondo periodo, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) -
non applicabile nella specie, in quanto riguardante un'opera
interregionale. Tutto ciò determinerebbe il carattere
contraddittorio, oscuro e irragionevole della disposizione che,
incidendo su prerogative provinciali, la Provincia stessa sarebbe
legittimata a impugnare in base alla sentenza n. 200 del 2012.
Sotto altro profilo, la ricorrente rileva che la disposizione
impugnata, imponendo un termine di sessanta giorni, priverebbe
l'intesa del suo essenziale carattere di volontaria condivisione di
un atto o di un progetto. La necessità dell'intesa, nella specie,
viene infatti desunta dalle statuizioni della sentenza n. 62 del
2011, con la quale questa Corte ha deciso il conflitto di
attribuzioni sollevato al riguardo dalla Provincia autonoma di Trento
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri. Rimarca in
proposito la ricorrente che la Provincia autonoma di Trento è dotata
di potestà legislativa primaria, ai sensi dell'art. 8 dello statuto,
nelle materie: urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio,
viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale,
comunicazioni e trasporti di interesse provinciale. Nelle medesime
materie la Provincia è altresì dotata di competenza amministrativa
ai sensi dell'art. 16 dello statuto. In base all'art. 14, comma 1,
dello statuto, inoltre, «è obbligatorio il parere della provincia
per le concessioni in materia di comunicazioni e trasporti
riguardanti le linee che attraversano il territorio provinciale». Le
ricordate disposizioni statutarie hanno trovato attuazione con il
d.P.R. n. 381 del 1974, che all'art. 19 stabilisce la necessità
dell'intesa con la Provincia interessata per le autostrade il cui
tracciato interessi soltanto il territorio provinciale e quello di
una Regione finitima, di talchè risulterebbe pacifica la necessità
dell'intesa della Provincia in relazione al tratto autostradale
Trento-Piovene Rocchette, in quanto esso riguarda soltanto le
Province di Trento e di Vicenza. La necessità dell'intesa
deriverebbe inoltre dal Titolo V della Parte II della Costituzione e
dalla normativa generale in materia di infrastrutture strategiche,
con la conseguenza che l'intesa sarebbe necessaria a doppio titolo.
Conclusivamente, sul punto, la ricorrente ritiene che l'art. 16,
comma 10-bis, rendendo sostanzialmente obbligatorio il raggiungimento
dell'intesa entro un termine irragionevolmente breve, contraddirebbe
il concetto stesso dell'intesa come atto espressivo di autonomia e si
configurerebbe come una norma speciale volta a superare la decisione
n. 62 del 2011 di questa Corte, ponendosi altresì in contrasto con
le norme e i principi sopra ricordati.
7.2.- Con riferimento all'art. 17-ter, comma 5, del decreto-legge
censurato, la Provincia autonoma di Trento osserva che tale
disposizione prevede, in attesa dell'emanazione di norme provinciali,
l'applicazione diretta nel territorio della Provincia di Trento di
norme statali attinenti a materie di competenza provinciale, con ciò
contravvenendo alla normativa di attuazione statutaria e,
segnatamente, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che prevede
l'applicazione provvisoria della normativa provinciale previgente, in
attesa del suo adeguamento a principi e limiti stabiliti da norme
statali ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto.
8.- Con atto depositato il 15 novembre 2012, è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni
vengano dichiarate infondate.
In ordine all'impugnato art. 16, comma 10-bis, il resistente ha
osservato che le censure prospettate non tengono in debito conto la
finalità acceleratoria della disposizione, che non escluderebbe
affatto l'intesa generale quadro ai sensi dell'art. 161, comma 1, del
d.lgs. n. 163 del 2006, limitandosi a indicare un termine finale per
la medesima.
Quanto all'impugnato art. 17-ter, comma 5, il resistente ha
osservato, anche in questo caso, che la norma contestata è
finalizzata a salvaguardare i livelli minimi essenziali delle
prestazioni nel territorio dello Stato, senza privare le autonomie
dei loro poteri legislativi e amministrativi, che esse potranno
esercitare come espressamente previsto al secondo comma della norma
censurata. Ad avviso dello Stato, si tratterebbe di un intervento
normativo del tutto ragionevole, dettato dall'esigenza di colmare un
vuoto legislativo nell'applicazione di principi fondamentali statali
per il tempo necessario all'emanazione della normativa regionale e
provinciale.
9.- Con memoria depositata in data 3 settembre 2013, la
ricorrente ha replicato alle osservazioni dello Stato, con
riferimento ad altre disposizioni impugnate con il ricorso e discusse
in separato procedimento. Con ulteriore memoria depositata il 1°
ottobre 2013, la Provincia autonoma rileva, in ordine alle
osservazioni del Presidente del Consiglio dei ministri sull'art. 16,
comma 10-bis, come non sia chiaro se lo Stato intenda attribuire alla
predetta norma un valore semplicemente sollecitatorio. La Provincia
inoltre evidenzia che, nel caso in cui si attribuisca alla predetta
norma un effetto condizionante l'intesa, se ne dovrebbe comunque
dichiarare l'illegittimità costituzionale, considerato anche quanto
statuito da questa Corte con la sentenza n. 122 del 2013, in
relazione alla necessità dell'intesa medesima.
In ordine all'art. 17-ter, comma 5, la ricorrente osserva che lo
Stato non ha replicato alle censure difensive in ordine
all'interferenza con materie di competenza provinciale, limitandosi a
rilevare come con l'impugnata disposizione statale si sia introdotta
una clausola di cedevolezza. Un simile intervento statale non
potrebbe comunque ritenersi legittimo, neppure richiamandosi a
«obblighi europei», in quanto la loro attuazione sarebbe comunque di
competenza provinciale. Inoltre, non si tratterebbe di interventi
volti a fissare i livelli minimi essenziali delle prestazioni ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost. Inconferente sarebbe poi il
richiamo a un potere sostitutivo statale ai sensi dell'art. 120
Cost., che in nessun caso potrebbe legittimare una sostituzione
statale di carattere legislativo. Permarrebbero pertanto le ragioni
d'illegittimità già evidenziate nel ricorso, risultando vieppiù
confermata dalle osservazioni statali la natura transitoria della
disposizione impugnata, in contrasto con le previsioni di diritto
intertemporale stabilite nelle norme di attuazione dello statuto.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 10 ottobre 2012, depositato il
successivo 16 ottobre e iscritto al registro ricorsi n. 146 dell'anno
2012, la Regione Veneto ha impugnato, tra le altre, le disposizioni
di cui all'articolo 17-undecies, commi 4 e 6, del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, per
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
2.- Con ricorso notificato il 9 ottobre 2012, depositato il
successivo 17 ottobre 2012 e iscritto al registro ricorsi n. 150
dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, tra le
altre, la disposizione dell'art. 17-ter, comma 5, del d.l. n. 83 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, per
violazione: dell'art. 8, numeri 5), 10), 17) e 18), dell'art. 9,
numero 10), e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); degli artt. 1 e 15
del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia);
degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); del principio di leale collaborazione; e dell'art. 1
della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive).
3.- Con ricorso notificato il 10 ottobre 2012, depositato il
successivo 17 ottobre 2012 e iscritto al registro ricorsi n. 152
dell'anno 2012, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, tra le
altre, le disposizioni degli artt. 16, comma 10-bis, e 17-ter, comma
5, del d.l. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 134 del 2012, per violazione: dell'art. 8, numeri 5), 6),
10), 17) e 18), dell'art. 14 e dell'art. 16 dello statuto della
Regione Trentino-Alto Adige; degli artt. 19 e 20 del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992; dell'art. 1 della
legge n. 443 del 2001; degli artt. 117 e 118 Cost.; dei principi di
leale collaborazione e di certezza del diritto.
4.- Riservato ad altri giudizi l'esame delle censure prospettate
nei tre ricorsi sopra menzionati in riferimento ad ulteriori
disposizioni del d.l. n. 83 del 2012, come convertito dalla legge n.
134 del 2012, le questioni relative agli artt. 16, comma 10-bis,
17-ter, comma 5, e 17-undecies, commi 4 e 6, sono qui riunite per
essere decise con unica sentenza.
5.- L'art. 16, comma 10-bis, del d.l. n. 83 del 2012, come
convertito, prevede che: «Al fine di garantire l'approvazione in
tempi certi del progetto definitivo del prolungamento a nord
dell'autostrada A31, già compresa nelle Reti transeuropee dei
trasporti (TEN-T), secondo le procedure di cui alla legge 21 dicembre
2001, n. 443, e alla relativa normativa di attuazione, l'intesa
generale quadro prevista dall'articolo 161, comma 1, del codice di
cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, deve essere
raggiunta entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto». Secondo la ricorrente
Provincia autonoma di Trento, la norma censurata, relativa al
completamento del tratto dell'autostrada A31 interessante la
Provincia di Trento, avrebbe un carattere contraddittorio, oscuro e
irragionevole per numerose ragioni: anzitutto, perchè fa riferimento
al progetto definitivo di un'opera per la quale ancora non esiste un
progetto preliminare; in secondo luogo, perchè richiama una
disposizione del codice dei contratti pubblici che riguarda le opere
regionali di interesse nazionale, mentre l'autostrada di cui si
discute ha carattere interregionale; infine, e soprattutto, perchè
imponendo il raggiungimento dell'intesa entro il breve termine di
sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge impugnato, svuoterebbe lo strumento dell'intesa del suo
essenziale carattere di volontaria condivisione della realizzazione
del tratto autostradale, in spregio alle competenze legislative e
amministrative provinciali in materia di urbanistica e piani
regolatori, tutela del paesaggio, viabilità, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale, comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale.
5.1.- La questione è fondata.
A prescindere da ogni considerazione su altri aspetti poco chiari
della disposizione impugnata indicati nel ricorso, costituisce un
insuperabile motivo di illegittimità costituzionale la
predeterminazione di un termine irragionevolmente breve, non
accompagnato da adeguate procedure per garantire il prosieguo delle
trattative tra i soggetti coinvolti nella realizzazione dell'opera,
in caso di mancato raggiungimento di un accordo nel breve periodo di
tempo concesso dal legislatore.
Questa Corte ha già chiaramente e ripetutamente affermato la
necessità di una intesa con la Provincia autonoma di Trento, al fine
della realizzazione del tratto autostradale Valdastico della A31,
oggetto della norma impugnata nel presente giudizio (sentenze n. 122
del 2013 e n. 62 del 2011). In particolare, è già stato chiarito
che il «tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette, rientra a pieno
titolo nella prescrizione contenuta nell'art. 19, lettera b), d.P.R.
n. 381 del 1974, che in quanto norma di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, costituisce
parametro di legittimità costituzionale delle leggi statali e
regionali ricadenti nel suo ambito di disciplina» e che «l'autostrada
in questione non può essere realizzata senza previa intesa, sia in
quanto l'opera è inserita nel Programma Infrastrutture Strategiche
(per il quale l'intesa stessa è prescritta dall'art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001), sia, più in generale, per il rispetto
dovuto allo Statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol ed alle sue norme di attuazione», specificando che,
naturalmente, «non sono richieste due intese, ma la medesima intesa
è necessaria a doppio titolo, sia per effetto della norma di
attuazione citata sia per effetto dell'art. 1, comma 1, della legge
n. 443 del 2001» (sentenza n. 62 del 2011).
Il principio affermato dalla Corte in merito alla necessità
dell'intesa è sostanzialmente svuotato di significato dalla
previsione del termine di 60 giorni, stabilito unilateralmente dal
legislatore statale con la disposizione impugnata, termine che si
configura come irragionevolmente breve, specie in riferimento alla
complessità dell'opera. Esso è, come la giurisprudenza di questa
Corte ha già avuto modo di affermare con riferimento persino a
termini più lunghi, «così esiguo da rendere oltremodo complesso e
difficoltoso lo svolgimento di una qualsivoglia trattativa» (sentenza
n. 179 del 2012), cosicchè la sua rapida decorrenza contrasta
irrimediabilmente con la logica collaborativa che informa la
previsione stessa dell'intesa.
La disposizione oggetto del presente giudizio contrasta con la
giurisprudenza di questa Corte, la quale ha evidenziato la necessità
che, nell'articolare lo strumento dell'intesa, debbano essere
predisposte procedure adeguate a superare le eventuali divergenze tra
le parti; procedure che, in questo caso, non sono neppure
sommariamente delineate dal legislatore.
Pertanto, l'art. 16, comma 10-bis, del d.l. n. 83 del 2012,
prevedendo il raggiungimento di una intesa entro un termine
sproporzionatamente breve, senza che siano regolate le modalità per
procedere ad ulteriori trattative tra lo Stato e la Provincia
autonoma, è costituzionalmente illegittimo, perchè contrasta con il
principio di leale collaborazione, come interpretato dalla
giurisprudenza costituzionale.
6.- L'art. 17-ter, comma 5, del d.l. n. 83 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 134 del 2012, è impugnato tanto
dalla Provincia autonoma di Bolzano quanto dalla Provincia autonoma
di Trento. Il comma censurato dispone la temporanea applicazione
nelle Regioni ad autonomia speciale e nelle Province autonome della
normativa di cui al Capo IV-bis del medesimo d.l. n. 83 del 2012,
volta a favorire la mobilità mediante veicoli a basse emissioni
complessive e contenente una serie di misure incentivanti l'utilizzo
di veicoli a energia elettrica e a sviluppare la ricerca in tale
settore, nell'attesa che ciascuna Regione o Provincia autonoma
provveda ad adeguare la normativa locale vigente ai principi
individuati dal legislatore statale.
6.1.- Secondo la Provincia autonoma di Bolzano, l'intervento
normativo statale interferirebbe negli ambiti di potestà legislativa
esclusiva e concorrente delle Province autonome di Trento e di
Bolzano garantiti dallo statuto di autonomia e, in particolare,
dall'art. 8, numero 5), in materia di urbanistica e piani regolatori;
dall'art. 8, numero 10), in materia di edilizia pubblica; dall'art.
8, numero 17), in materia di viabilità; dall'art. 8, numero 18), in
materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale;
dall'art. 9, numero 10), in materia di igiene e sanità.
Correlativamente, verrebbe invasa anche la connessa potestà
amministrativa, ai sensi dell'art. 16 dello statuto e delle relative
norme di attuazione. La normativa statale interferirebbe, poi, con le
competenze in materia di energia, quali stabilite dagli artt. 1 e 15
del d.P.R. n. 235 del 1977, secondo cui non si applicano alle
Province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni di legge
incompatibili con le norme di attuazione in materia di energia.
Ancora, la Provincia autonoma di Bolzano osserva che, in base
alla clausola di maggior favore prevista dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, dovrebbero ritenersi violate le
competenze regionali in materia di produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia e risparmio energetico,
attribuite all'autonomia regionale e provinciale, ai sensi degli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
Viene infine rimarcato come la disposizione statale impugnata
ribalti il meccanismo disciplinato dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, secondo cui, nelle more dell'adeguamento delle disposizioni
provinciali alle norme statali che fissano principi a norma degli
artt. 4 e 5 dello statuto, continuano ad applicarsi le disposizioni
regionali e provinciali preesistenti.
6.2.- In ordine alla medesima disposizione, la Provincia autonoma
di Trento lamenta che l'applicazione diretta nel suo territorio di
norme statali attinenti a materie di competenza provinciale
contravviene, segnatamente, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, il
quale prevede l'applicazione provvisoria della normativa provinciale
previgente, in attesa del suo adeguamento a principi e limiti
stabiliti da norme statali ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto.
6.3.- La questione è fondata.
La disposizione censurata, prevedendo la temporanea applicazione
in tutto il territorio nazionale, e perciò anche nelle Regioni e
nelle Province autonome, della normativa statale contenuta nel Capo
IV-bis del d.l. n. 83 del 2012, come convertito, nell'attesa che le
Regioni e le due Province autonome provvedano ad adeguare la propria
normativa ai principi individuati dal legislatore statale, si pone in
evidente contrasto con le disposizioni di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol contenute nell'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992. Quest'ultimo prevede un particolare
procedimento di adeguamento della legislazione regionale e
provinciale al sopravvenire di nuovi principi stabiliti dalla
legislazione statale, nelle materie di competenza esclusiva e
concorrente. A differenza delle altre Regioni, la legislazione
regionale e provinciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol deve essere
adeguata, nel termine di sei mesi, ai principi e ai limiti stabiliti
dal legislatore statale. Tale procedimento esclude, perciò,
«l'immediata applicabilità alle Province autonome della legislazione
statale, sancendo solo un obbligo di adeguamento della legislazione
regionale e provinciale alle condizioni e nei limiti specificati in
tale normativa» (sentenza n. 162 del 2007). La disposizione
impugnata, contrariamente a quanto stabilito nelle summenzionate
disposizioni statutarie di attuazione, prevede invece l'immediata
applicazione della legislazione statale anche nella Regione
Trentino-Alto Adige/ Südtirol e nelle due Province autonome, fatta
salva la "cedevolezza" delle disposizioni statali che non
costituiscono principi vincolanti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello
statuto di autonomia.
La questione avente ad oggetto l'art. 17-ter, comma 5, del d.l.
n. 83 del 2012, come convertito, è pertanto fondata, nella parte in
cui non prevede che le disposizioni di cui al Capo IV-bis non si
applichino alle Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla
data di entrata in vigore delle disposizioni provinciali di
adeguamento ai principi in esso contenuti.
7.- La questione relativa all'art. 17-undecies, commi 4 e 6, del
d.l. n. 83 del 2012, come convertito dalla legge n. 134 del 2012, è
inammissibile.
L'art. 17-undecies, commi 1 e 2, istituisce un fondo nel bilancio
dello Stato per l'erogazione di incentivi per l'acquisto di
autoveicoli nuovi a basse emissioni complessive, in attuazione di
quanto stabilito nel precedente art. 17-decies, mentre i successivi
commi 4 e 6, qui impugnati, prevedono che vengano emanati due decreti
di natura non regolamentare, rispettivamente destinati a stabilire le
modalità per la preventiva autorizzazione all'erogazione e le
condizioni per la fruizione dei contributi previsti dall'articolo
17-decies e a rideterminare le ripartizioni delle risorse da
utilizzare per le erogazioni negli anni 2014 e 2015.
La ricorrente Regione Veneto ritiene che l'adozione di decreti
ministeriali espressamente qualificati come non regolamentari eluda
la procedura per l'approvazione dei regolamenti stabilita dall'art.
17, comma 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri), determinando una violazione del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione previsto dall'art. 97
Cost., tale da ridondare sulla competenza regionale residuale in
materia di trasporto pubblico locale risultante dall'art. 117, quarto
comma, Cost. Gli incentivi disciplinati dai decreti ministeriali in
parola sarebbero, infatti, volti anche alla sostituzione di veicoli
pubblici o privati destinati all'uso di terzi, così da interferire
con la materia del trasporto pubblico locale. Inoltre, l'adozione di
simili atti atipici, destinati a compiere scelte di carattere
normativo senza alcun coinvolgimento della Regione, comprometterebbe
l'utilizzo ottimale delle risorse pubbliche, così da pregiudicare
ulteriormente il buon andamento della pubblica amministrazione ex
art. 97 Cost.
7.1.- Diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, la
legislazione censurata, relativa all'erogazione di contributi statali
a chiunque acquisti veicoli a basse emissioni complessive, non ha
alcuna attinenza con la materia del trasporto pubblico locale. Essa
persegue chiaramente lo scopo di incoraggiare l'utilizzo di veicoli
ad energia "pulita" al fine di migliorare la qualità dell'aria, ed
è pertanto riferibile alla materia «tutela dell'ambiente» di cui
all'art. 117, terzo comma, lettera s), Cost., di esclusiva competenza
legislativa statale. Gli incentivi sono destinati a tutti coloro che
acquistino tali veicoli e la semplice previsione che tra i possibili
beneficiari dei contributi statali siano inclusi, senza alcun
obbligo, anche soggetti pubblici non vale ad incidere in alcun modo
sulle politiche pubbliche del trasporto locale.
Come questa Corte ha costantemente affermato, le Regioni «possono
far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle
attributive di competenza legislativa soltanto se esso si risolva in
una esclusione o limitazione dei poteri regionali, senza che possano
aver rilievo denunce di illogicità o di violazione di principi
costituzionali che non ridondino in lesione delle sfere di competenza
regionale» (sentenza n. 98 del 2007). La violazione dell'art. 97
Cost. dedotta nel presente giudizio non ridonda in alcun modo sulle
competenze regionali e, pertanto, la questione di cui in oggetto è
inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse dalle ricorrenti Regione
Veneto e Province autonome di Bolzano e di Trento con i ricorsi
indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale, dell'art. 16, comma
10-bis, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per
la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 134;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 17-ter,
comma 5, del d.l. n. 83 del 2012, come convertito dalla legge n. 134
del 2012, nella parte in cui non prevede che le disposizioni di cui
al Capo IV-bis del medesimo decreto-legge non si applichino alle
Province autonome di Trento e di Bolzano fino alla data di entrata in
vigore delle disposizioni provinciali di adeguamento ai principi in
esso contenuti;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 17-undecies, commi 4 e 6, del d.l. n. 83 del
2012, come convertito dalla legge n. 134 del 2012, promossa, in
relazione all'art. 97 della Costituzione, dalla Regione Veneto con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI