1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 21-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 61 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 dicembre 1997
N. 61 Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 29 dicembre 1997 (della regione Veneto) Caccia - Attuazione della direttiva CEE 409/79 del 2 aprile 1979 (recepita con l'art. 1 della legge-quadro sulla caccia 11 febbraio 1992, n. 157), concernente la conservazione degli uccelli selvatici - D.P.C.M. 27 settembre 1997, concernente a sua volta le modalita' di esercizio delle deroghe alle limitazioni e ai divieti stabiliti dagli artt. 5, 6, 7 ed 8 della direttiva, previste dall'art. 9 della stessa - Impugnazione di tale provvedimento nella parte in cui, pur prevedendo che le deroghe possano venire adottate dalle regioni, richiede come necessaria al riguardo una intesa delle regioni con i Ministeri dell'ambiente e delle politiche agricole - Asserita impossibilita' che una cosi' accentuata menomazione alla competenza spettante alle regioni, in base a quelle ad esse attribuita dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di caccia, in forza degli artt. 6 e 99 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e, in particolare, dall'art. 9, commi 2 e 3, della legge 9 marzo 1989, n. 86 - secondo il quale le regioni, anche a statuto ordinario, possono dare attuazione alle direttive comunitarie che abbiano ad oggetto una competenza regionale, trovando come unico limite le disposizioni di principio dettate dalla legge statale e da questa dichiarate inderogabili - sia legittimamente stabilita da un provvedimento di mera natura regolamentare - come quello denunciato - non certo qualificabile, in mancanza dei presupposti necessari, come atto governativo di indirizzo e coordinamento - Asserita impossibilita', altresi', che il decreto in questione trovi fondamento e giustificazione nell'art. 18, comma 3, della su citata legge n. 157 del 1992, circa i poteri dello Stato riguardo alla determinazione e variazione degli elenchi delle specie cacciabili - il quale, non ricollegabile, com'e', in nessun modo, alla direttiva comunitaria, non puo' essere considerato come norma individuativa del soggetto competente a disporre le deroghe da essa contemplate - ne' in un prevalente interesse nazionale, da ritenersi ormai sicuramente sovrastato e assorbito, anche per il carattere prevalentemente migratorio della avifauna selvatica, dalla predominante rilevanza, in materia, di un interesse comunitario sovranazionale, oltre che dalla necessita' di tener conto, riguardo alle deroghe, della diversita' e mutevolezza delle situazioni locali - Riferimenti alle sentenze nn. 126 e 272 del 1996, 1002 del 1988 e 577 del 1990. Caccia - Ordinanze Commissione di controllo sugli atti della regione Veneto, nn. 3242 e 3243, del 20 ottobre 1997, di annullamento delle delibere della Giunta regionale nn. 3401 e 3402 del 7 ottobre 1997, con le quali, in applicazione, per la stagione venatoria 1997-98, della deroga prevista dall'art. 9 della direttiva CEE n. 409 del 1979, si era consentita, per la stagione venatoria 1997-98, la caccia di alcune specie di volatili (fringuello, peppola, ecc.) non ricomprese nell'elenco di quelle per le quali la normativa comunitaria ammette in via generale il prelievo venatorio - Lamentata incidenza sulla competenza spettante alla regione in materia, in base ai precetti costituzionali e alle disposizioni di legge sopra richiamati riguardo all'altra suesposta questione, e dagli impugnati provvedimenti del CO.RE.CO. illegittimamente ritenuta nel tutto carente, in contraddizione anche con il decreto del Presidente del Consiglio - oggetto dell'altra suddetta questione - con il quale una competenza delle regioni in ordine alle suddette deroghe, e' stata, anche se solo in parte, riconosciuta. (D.P.C.M. 27 settembre 1997; Ordinanze del Commissario del Governo della regione Veneto 20 ottobre 1997, nn. 3242-3243). (Cost., artt. 117 e 118; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, artt. 6 e 99; legge 9 marzo 1989, n. 86, art. 9, commi 2 e 3). (098C0002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 21-1-1998)

Ricorso per conflitto di attribuzioni (art. 39 legge n. 87/1953)
di regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore della Giunta
regionale giusta delibera della g.r. 18 novembre 1997, n. 4005,
integrata dalla delibera della g.r. n. 4230 del 2 dicembre 1997, in
atti, con i difensori avv.ti Ivone Cacciavillani e Alfredo Bianchini
del foro di Venezia ed in Roma (anche domiciliatario) avv. Luigi
Manzi, via Confalonieri n. 5, per speciale procura qui a margine,
contro Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente pro-tempore, avverso:
a) le ordinanze del Commissariato del Governo nella regione
Veneto - Commissione di controllo sugli atti della Regione (ambedue)
del 20 ottobre 1997 rispettivamente nn. 3242 e 3243, di annullamento
delle delibere della g.r. 7 ottobre 1997, nn. 3401 e 3402, ad
oggetto: "direttiva CEE n. 409/79 art. 9 approvazione deroghe
periodo 11 ottobre-31 dicembre 1997, immediatamente eseguibile";
b) del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
(d.P.C.M.) 27 settembre 1997, "modalità di esercizio delle deroghe
di cui all'art. 9 della direttiva 407/1997 della CEE concernente la
conservazione degli uccelli selvatici";
alla fine della declaratoria di illegittima invasione della sfera di
attribuzioni regionali da parte di detti atti statali, e per la loro
rimozione.
Con deliberazione di Giunta regionale del 7 ottobre 1997, n. 3401,
la regione Veneto procedeva all'applicazione, per la stagione
venatoria 1997/98, della deroga prevista dall'art. 9 della direttiva
CEE n. 409 del 1979, consentendo la caccia (per un definito periodo
di tempo) alle specie fringuello e peppola, specie non ricomprese
nell'elenco di quelle per le quali la normativa comunitaria ammette
in via generale il prelievo venatorio.
Con altra deliberazione di Giunta regionale di pari data, n. 3402,
la regione Veneto applicava la medesima deroga, sempre per la
stagione 1997/98, con riferimento alle specie passero, passera
mattugia, passera oltremontana e storno, pure esse non inserite nel
predetto elenco.
Entrambe tali deliberazioni venivano annullate dalla Commissione
statale di controllo nella seduta del 20 ottobre 1997,
rispettivamente con i provvedimenti nn. 3242 e 3243, recanti
identiche motivazioni in ordine alla carenza di competenza regionale
nell'adozione delle deroghe previste dalla direttiva 409/1979.
Sulla specifica materia interveniva il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri (d.P.C.M.) del 27 settembre 1997, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 1997, recante norme in ordine
alle "Modalità di esercizio delle deroghe di cui all'art. 9 della
direttiva 409/79/CEE, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici", il quale stabiliva che le deroghe vengono adottate dalle
regioni di intesa con i Ministri dell'ambiente e delle politiche
agricole.
La regione ricorrente ritiene che i provvedimenti statali descritti
in epigrafe siano invasivi, se pur in misura diversa, della sfera di
attribuzioni che la Costituzione ad essa riserva nella materia della
caccia, secondo il riparto di competenze delineato dagli artt. 117 e
118 della Costituzione, e dalla normativa che di quelli costituisce
il necessario completamento (in particolare, per quanto qui
interessa, gli artt. 6 e 99 deI d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e
l'art. 9 della legge n. 86 del 9 marzo 1989).
Il presente ricorso per conflitto di attribuzioni sottopone
pertanto al giudizio di codesta ecc.ma Corte due "domande", tra loro
strettamente connesse - e aventi sostanzialmente identico fondamento
- ma funzionalmente distinte: l'una di carattere "ordinatorio",
l'altra, direttamente conseguente, di natura
"costitutivoannullatoria".
Con la prima si chiede che venga accertata l'invasione, da parte
dei provvedimenti statali in epigrafe indicati, della sfera di
attribuzioni costituzionalmente spettante alla regione Veneto, e che
venga altresì dichiarata la spettanza alla regione stessa delle
competenze in ordine all'esercizio dei poteri di deroga previsti
dall'art. 9 della direttiva CEE n. 409 del 1977; con la seconda si
chiede invece la rimozione dei succitati provvedimenti, al fine di
eliminarne gli effetti.
Poichè gli atti statali nei confronti dei quali si solleva
conflitto da un lato affermano la radicale carenza di competenza
della regione (le due deliberazioni di annullamento della Commissione
statale di controllo), e dall'altro comunque comportano la
menomazione dell'autonomia regionale in materia di caccia (il
d.P.C.M. 27 settembre 1997), si ritiene che la giurisdizione in tema
di conflitti spettante a codesta ecc.ma Corte valga ad "assorbire"
per tali profili quella del giudice amministrativo nei confronti de
medesimi atti.
M o t i v i
1. - Prima di affrontare nel merito i complessi problemi sottoposti
a giudizio di codesta ecc.ma Corte, pare interessante e significativo
rilevare che i provvedimenti in esame, pur intervenendo nella
medesima materia (vale a dire la concreta spettanza del potere di
deroga ai generali limiti posti all'esercizio dell'attività
venatoria) prefigurano in concreto un diverso ruolo dello Stato ed
una diversa incidenza dei poteri statali nei confronti delle regioni.
Ed invero, mentre le due deliberazioni della Commissione statale di
controllo negano in radice la sussistenza in capo all'ente regionale
di alcuna attribuzione in materia, asserendo che nell'attuale quadro
istituzionale delle competenze l'ammissibilità della deroga di cui
all'art. 9 della direttiva n. 409/1979 "va in ogni caso riservata
alle determinazioni dei competenti organi dello Stato", il d.P.C.M.
del 27 settembre 1997 ammette e riconosce espressamente l'esistenza
di un potere regionale in subiecta materia, stabilendo anzi (art. 2)
che spetta primariamente alle regioni il compito di adottare le
deroghe di cui al citato art. 9 della direttiva comunitaria,
subordinatamente al solo adempimento della previa "intesa" con i
Ministri dell'ambiente e per le politiche agricole.
Già alla luce delle disposizioni del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri si traggono dunque elementi per inferire
innanzitutto (e sotto un primo profilo) l'illegittimità delle due
deliberazioni della Commissione statale di controllo, in quanto
negative della competenza regionale: con l'atto regolamentare
governativo - al quale va attribuita una valenza meramente
ricognitiva, e non certo costitutiva, del riparto di attribuzioni tra
enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita - lo Stato
stesso ha riconosciuto che è funzione istituzionalmente regionale
quella riguardante l'indicazione delle specie ammesse al prelievo
venatono in deroga alle elencazioni contenute negli allegati II/1 e
II/2 della direttiva 409/1979, risultando così superata
l'impostazione assunta dall'organo di controllo a fondamento delle
proprie determinazioni.
2. - Al di là di tale rilievo meramente "comparativo", il
conflitto portato all'esame di codesto ecc.mo Collegio investe
questioni di grande complessità nella definizione delle sfere di
attribuzioni rispettivamente proprie di Stato e regione, anche in
considerazione dell'incidenza che nella fattispecie assumono le fonti
normative di rango comunitario.
Due sono, in proposito, gli assunti sui quali la regione ricorrente
fonda le proprie doglianze nei confronti degli atti statali
impugnati; tali assunti, più oltre estesamente illustrati, possono
essere così schematicamente sintetizzati:
a) le attribuzioni relative all'esercizio della deroga di cui
all'art. 9 della direttiva 409/1979, in quanto rientranti nei poteri
di attuazioni di normativa comunitaria che investe una materia
costituzionalmente "regionale" (ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituziome), debbono ritenersi di spettanza della regione, sulla
scorta di precisi fondamenti normativi e sistematici;
b) vi è motivo per dubitare che, nel quadro della normativa
comunitaria, sussista un interesse unitario dello Stato in ordine
all'esercizio della suddetta deroga; la tutela di un tale interesse,
tuttavia, anche se eventualmente ravvisabile, non autorizza lo Stato
ad attuare qualsivoglia forma di limitazione, intervento o
"interferenza" nei confronti dei poteri regionali, ma consente
esclusivamente l'utilizzazione degli strumenti di coordinamento e
controllo a livello centrale espressamente previsti dalla legge, tra
i quali non rientra quello della "intesa".
È ben noto alla ricorrente il diverso orientamento recentemente
espresso da codesta ecc.ma Corte - proprio in un giudizio per
conflitto di attribuzioni in parte analogo ai presente - con la
sentenza n. 272 dei 22 luglio 1996, nella quale si è affermato che
"nell'assetto attualmente dato dal legislatore nazionale
all'attività venatoria e per i fini della stessa, i divieti posti
dalla direttiva (409/1979) in tema di specie cacciabili sono
suscettibili di modifica solo nei limiti del potere di variazione
degli elenchi delle specie medesime, riservato allo Stato dall'art.
18, terzo comma, della legge n. 157 del 1992", con ciò ravvisando
nei citato art. 18, terzo comma, la norma attributiva allo Stato di
una competenza esclusiva per l'adozione dei provvedimenti di deroga
alle norme protettive delle specie animali di cui alla direttiva
409/1979.
Parimenti sono note le precedenti decisioni (n. 1002 del 12-27
ottobre 1988; n. 577 del 12-28 dicembre 1990) nelle quali, in un
diverso contesto normativo, la Corte ha sostenuto che tanto
l'individuazione delle specie non cacciabili quanto l'elencazione
delle specie cacciabili investono un interesse unitario proprio della
comunità nazionale, la cui valutazione e la cui salvaguardia restano
in primo luogo affidati allo Stato.
È tuttavia convinzione della regione Veneto che proprio il vigente
assetto legislativo "interno", ricostruito alla luce dei principi e
delle tendenze espresse dalla direttiva disciplinante la materia
della caccia, imponga di giungere a conclusioni diverse da quelle
delineate nelle sopra richiamate sentenze, dovendosi riconoscere in
via esclusiva alla regione, e non allo Stato, il potere di adottare i
provvedimenti di deroga per i quali è sollevato il presente
conflitto di attribuzioni.
3. - Poichè l'art. 9 della direttiva 409/1979 non individua
l'autorità (o le autorita') di ciascuno Stato membro competenti
all'adozione delle deroghe alle norme protettive dell'avifauna, pare
chiaro che tale (o tali) autorità vanno individuate alla stregua
dell'ordinamento nazionale, secondo il riparto interno di
attribuzioni in materia.
Per quanto riguarda specificamente l'ordinamento italiano,
osservato che - diversamente da quanto ritenuto da codesta Corte -
l'art. 18, terzo comma, della legge n. 157 dei 1992, non può in
alcun modo rivestire il ruolo di norma attributiva allo Stato della
competenza esclusiva in ordine alla definizione delle deroghe
previste dalla direttiva comunitaria; e ciò non tanto e non solo per
ragioni strettamente testuali (che comunque assumono valore
indicativo, stante la mancanza di qualsivoglia riferimento
all'esclusività della competenza statale), quanto piuttosto perchè
quell'articolo di legge non presenta gli elementi necessari per poter
essere considerato una disposizione di attuazione, nell'ordinamento
interno, del citato art. 9 direttiva 409/1979.
La Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza della
quinta sezione, pronunciata il 7 marzo 1996, ha affermato che non
può considerarsi attuativa dell'art. 9 una normativa nazionale la
quale, nell'autorizzare la caccia a specie di uccelli non ricompresi
negli appositi elenchi della direttiva, non enunci i criteri della
deroga nè obblighi in modo chiaro e preciso gli organi competenti a
tener conto di siffatti criteri e ad applicarli.
Orbene, l'art. 18 della legge n. 157 del 1992, nell'attribuire allo
Stato un (non meglio definito) potere di "variazione" dell'elenco
delle specie cacciabili, non contiene alcun espresso riferimento
all'art. 9 della summenzionata direttiva e non enuncia in alcun modo
i criteri stabiliti dalla normativa comunitaria per il legittimo
esercizio della deroga; come del resto neppure obbliga lo Stato (in
sede di emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri con il quale viene operata la "variazione") al rispetto di
detti criteri. In linea con quanto statuito dalla Corte di giustizia,
si deve dunque escludere che quell'articolo della legge nazionale -
privo dei necessari requisiti - rappresenti la disposizione di
recepimento e di attuazione interna dell'art. 9 direttiva 409/1979; e
conseguentemente si deve pure escludere che il medesimo art. 18 possa
essere considerato come la norma individuativa nell'ordinamento
interno del soggetto esclusivamente competente all'adozione delle
deroghe previste dalla disposizione comunitaria, poichè, come detto,
a quest'ultima esso non risulta essere in alcun modo ricollegabile.
4. - Rilevato che la procedura della deroga è stata solo
formalmente recepita (dall'art. 1 della legge n. 157 del 1992) ma non
espressamente disciplinata nell'ordinamento interno, pare chiaro che
l'individuazione del soggetto in concreto competente all'esercizio
del potere di deroga va condotta avendo riguardo alle norme generali
che disciplinano il riparto di attribuzioni tra Stato e regione in
sede di attuazione della normativa comunitaria. E proprio l'esame di
tale quadro ordinamentale porta a ritenere che la funzione sia di
spettanza regionale.
Sul piano sistematico, in tal senso depone innanzitutto (per quanto
riguarda l'esercizio delle funzioni legislative) l'art. 9, secondo e
terzo comma, della legge 9 marzo 1989, n. 86, il quale prevede che le
regioni anche a statuto ordinario possono dare attuazione alle
direttive comunitarie che abbiano ad oggetto una materia di
competenza regionale (quale è la caccia, ai sensi dell'art. 117
della Costituzione), trovando come unico limite le disposizioni di
principio dettate dalla legge statale e da questa stessa dichiarate
inderogabili.
Il principio trova una ulteriore specificazione nell'art. 1, terzo
comma, della legge n. 157 del 1992, a tenore del quale "le regioni a
statuto ordinario provvedono ad emanare norme relative alla gestione
ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica, in
conformità alla presente legge, alle convenzioni internazionali e
alle direttive comunitarie".
Già da tali considerazioni si può desumere che il legisiatore ha
attribuito in via generale alla regione la facoltà di dare
attuazione con proprie disposizioni (nella specie, di carattere
normativo) quanto meno alle direttive comunitarie intervenute nelle
materie ad essa spettanti per attribuzione costituzionale, compresa
dunque la regolamentazione del procedimento e la definizione dei
criteri da rispettare per il legittimo esercizio dei poteri di
deroga.
Ai di là dei profili sistematici riguardanti il riparto interno
delle attribuzioni legislative, va comunque rilevato che il
procedimento volto alla concreta individuazione delle ipotesi di
deroga, ai sensi della direttiva 409/1979, ha carattere
amministrativo e non normativo: con l'effetto che l'identificazione
dei soggetto titolare della relativa competenza deve essere condotta
alla luce e sulla scorta delle disposizioni che disciplinano in via
generale l'esercizio delle funzioni amministrative di attuazione
della normativa comunitaria.
Ruolo centrale in tale contesto assume l'art. 6 del d.P.R. 27
luglio 1977, n. 616, che espressamente trasferisce "alle regioni in
ciascuna delle materie definite dal presente decreto anche le
funzioni amministrative relative all'applicazione dei regolamenti
della Comunità economica europea nonchè all'attuazione delle sue
direttive fatte proprie dallo Stato con legge che indica
espressamente le norme di principio".
Ebbene, posto che il decreto del Presidente della Repubblica n.
616 del 1977 richiama e definisce la materia della caccia all'art.
99 (ricomprendendo in essa tutte le funzioni concernenti "l'esercizio
della caccia"), e posto che lo Stato ha espressamente recepito la
direttiva 409/1979 con la legge n. 157 del 1992, se ne trae la
necessaria conclusione che le funzioni amministrative connesse
all'esercizio della deroga di cui alla più volte citata direttiva
possono e debbono - alla luce del vigente ordinamento interno -
essere esercitate direttamente dalla regione, la quale per specifica
disposizione normativa risulta investita delle relative attribuzioni.
Il sistema, del resto, non è stato in alcun modo modificato dal
d.lgs. 4 giugno 1997, n. 143, il quale si è limitato a conservare in
capo al "nuovo" Ministero per le politiche agricole alcuni compiti
già in precedenza spettanti al soppresso Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali; tra i quali, per quanto detto, non
rientrava quello relativo all'esercizio del potere di deroga ex art.
9 della direttiva 409/1979.
5. - Il delineato assetto delle attribuzioni è pacificamente
ammesso dallo stesso d.P.C.M. 27 settembre 1997, il quale riconosce
proprio alla regione la competenza all'adozione delle più volte
citate deroghe agli elenchi delle specie cacciabili.
Sotto tale specifico profilo, l'atto regolamentare statale appare
conforme al riparto di funzioni voluto dall'ordinamento; e se pure
esso va ritenuto lesivo della sfera di autonomia regionale nella
parte in cui impone la previa intesa con gli organi statali, ciò non
toglie che il principio chiaramente affermato all'art. 2 - valido
come direttiva per l'attività statale in materia - è che
l'esercizio delle deroghe rientra a pieno titolo tra le funzioni
regionali.
In senso contrario si esprimono i due provvedimenti con i quali la
Commissione statale di controllo ha annullato le deliberazione di
Giunta regionale che, in applicazione dell'art. 9 della direttiva
409/1977, ammettevano al prelievo venatorio alcune specie di uccelli
non comprese negli allegati della direttiva stessa. A fronte del
chiaro ed univoco quadro sistematico in precedenza tratteggiato, ed
alla luce dello stesso decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, non può però non riconoscersi l'erroneità della tesi
seguita dalla Commissione statale, posto che, come si è visto,
nessuna competenza esclusiva è attribuita allo Stato nell'attuazione
della normativa comunitaria qui all'esame.
Allo Stato, in subiecta materia, è certo consentito legiferare
nell'ambito dei propri poteri normativi (con norme comunque
"cedevoli", a parte quelle di principio, nei confronti della
legislazione regionale); parimenti allo Stato, in sede di controllo
sugli atti regionali, è consentito eventualmente sindacare il "modo"
in cui la regione ha esercitato i propri poteri di deroga, al fine di
verificare la conformità dei singoli provvedimenti ai criteri ed ai
limiti posti dalla normativa comunitaria ed eventualmente nazionale.
Quella che invece non può essere messa in discussione è la sfera di
attribuzioni spettante alla regione, come individuata sul piano
istituzionale dai vigente ordinamento.
Nè tali considerazioni possono essere superate con il semplice
richiamo ad un asserito interesse unitario nazionale in materia di
individuazione e regolamentazione delle specie cacciabili.
L'eventuale sussistenza di un tale interesse, invero, può al più
consentire allo Stato di utilizzare gli specifici strumenti di
indirizzo e di controllo ammessi dall'ordinamento nei confronti della
regione; certamente non può invece giustificare il sovvertimento del
riparto interno di competenze tra oggetti dotati di autonomia
costituzionalmente riconosciuta.
Così, come sottolineato in precedenza, neppure il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri giunge a negare la sussistenza
delle attribuzioni regionali, preferendo piuttosto, con disposizione
da considerarsi comunque invasiva, "affiancare" lo Stato alla regione
nell'esercizio della funzione.
Se dunque, in linea di principio, la valutazione e la salvaguardia
dell'interesse unitario della comunità nazionale restano in primo
luogo affidati allo Stato ed all'amministrazione centrale (sentenza
n. 1002 del 1988), laddove un tale interesse sia ravvisabile, resta
fermo - come più oltre meglio sarà precisato - che valutazione e
salvaguardia sono legittimamente esercitabili unicamente attraverso
le forme ed i mezzi tipici previsti dalla legge, i quali mai possono
risolversi nella compressione o, più gravemente, nel
"disconoscimento" dei poteri regionali.
6. - Il tema da ultimo accennato, relativo all'incidenza
dell'interesse unitario nazionale nella materia della caccia, pare
meritevole di qualche ulteriore considerazione. Ciò anche allo scopo
di sottoporre a nuova riflessione l'orientamento espresso da codesta
Corte nel quadro di un diverso contesto normativo (quello della legge
n. 968 del 27 dicembre 1977, precedente alla legge n. 157 del 1992 ed
oggi abrogata); orientamento secondo il quale l'elencazione delle
specie cacciabili, come eccezione al generale divieto di caccia nei
confronti di tutte le specie dell'avifauna, concorrerebbe a definire
l'oggetto minimo inderogabile della protezione che lo Stato ha
ritenuto di dover offrire al proprio patrimonio faunistico; per cui
sia l'individuazione delle specie sottoposte a protezione, sia
l'elencazione di quelle ammesse al prelievo venatorio, investirebbero
un interesse unitario proprio della comunità nazionale, la cui
salvaguardia resterebbe affidata in primo luogo i poteri
dell'amministrazione statale.
Da un lato lo speciale oggetto (vale a dire la conservazione
dell'avifauna) e l'ambito territoriale della disciplina all'esame,
dall'altro lato il rango delle fonti ed il sistema complessivo
introdotto per la tutela degli uccelli selvatici, inducono a diversa
opinione, e cioè a ritenere che l'interesse unitario rilevante nella
materia della caccia si ponga non a livello nazionale, ma a livello
comunitario, e che la sede del coordinamento e del controllo si trovi
non nelle amministrazioni centrali dei singoli Stati membri, bensì
piuttosto negli organi della Comunità (ora Unione) europea ai quali
tali compiti sono specificamente demandati dalla normativa
comunitaria.
Sul punto va preliminarmente rilevato che con la direttiva 409/1979
(e successive modificazioni) la tutela degli uccelli selvatici è
divenuta in via generale materia di rilevanza comunitaria, e la sua
disciplina ha assunto rango super-nazionale, assumendo idoneità a
sostituirsi alla difforme disciplina dettata dai singoli Stati membri
della CEE (ora U.E.).
Tale più esteso ambito di disciplina si è reso necessario in
considerazione del singolare oggetto del regime protettivo,
l'avifauna selvatica, la quale, risultando composta prevalentemente
di specie migratrici, costituisce non tanto un patrimonio
"individuale" di ciascuno Stato membro, quanto piuttosto un
patrimonio comune a tutti gli Stati, la cui protezione investe un
problema ambientale tipicamente transnazionale, implicante
necessariamente responsabilità comuni (terzo e ottavo "considerando"
della direttiva 409/1979).
In questa prospettiva anche la definizione contenuta nell'art. 1
della legge n. 157 del 1992, dove la fauna selvatica viene
qualificata come "patrimonio indisponibile dello Stato", non va
intesa in senso letterale: ed invero non si vede come lo Stato
italiano abbia il potere di rivendicare e tutelare questo singolare
"patrimonio indisponibile" una volta che lo stesso (melius, gli
elementi che lo compongono) sia migrato nel territorio di altro
Stato. Se poi ciascuna nazione attribuisse a sè la proprietà
esclusiva di tutti gli uccelli che anche solo di passaggio ne
sorvolano il territorio, si realizzerebbe un regime alquanto
singolare ed inevitabilmente conflittuale.
È chiaro, del resto, che a poco servirebbe una rigorosa e
restrittiva regolamentazione della caccia da parte di un Paese,
qualora i Paesi vicini, pure attraversati dalle rotte migratorie,
consentissero in maniera indiscriminata il prelievo venatorio. Propri
in considerazione di tale circostanza il "legislatore" comunitario ha
ritenuto opportuno dettare un sistema di tutela unico ed articolato
per tutti gli Stati appartenenti alla CEE; cosicchè la normativa
nazionale di materia viene a configurarsi ed a caratterizzarsi
sostanzialmente come una componente di quella "globale", cioè come
parte del complessivo sistema di tutela comunitario.
L'ordinamento interno risulta pertanto vincolato alle disposizioni
di rango sovranazionale, e privato del potere di individuare
liberamente l'oggetto e l'ambito della tutela, spettando alla
Comunità degli Stati, e non a ciascun singolo Stato, il potere di
stabilire il contenuto minimo inderogabile del regime protettivo, e
di individuare le specie ammesse al prelievo venatorio, quelle
escluse ed i limiti alla facoltà di deroga nei confronti di queste
ultime.
Dall'esame del "sistema" comunitario di protezione, e
specificamente della direttiva 409/1979, emerge inoltre che le
funzioni di coordinamento e di controllo nell'attuazione della
normativa di materia sono attribuite direttamente agli organi della
CEE (ora U.E.), e specificamente alla Commissione.
L'art. 4, terzo comma, della citata direttiva prevede che spetta
alla Commissione prendere le iniziative idonee per il necessario
coordinamento degli interventi diretti a realizzare misure speciali
di conservazione dell'avifauna. Di ancora maggiore rilevanza, proprio
con riferimento all'esercizio dei poteri di deroga, è l'art. 9 della
direttiva, il quale prevede che gli Stati membri debbono inviare ogni
anno alla Commissione una relazione sull'applicazione della norma
(terzo comma), e stabilisce (quarto comma) che "la Commissione vigila
costantemente affinchè le conseguenze di tali deroghe non siano
incompatibili con la presente direttiva. Essa prende adeguate
iniziative in merito".
Nel contesto normativo così delineato, non pare dunque corretto
sostenere che la tutela dell'avifauna selvatica investa un interesse
unitario dello Stato, e sia pertanto affidata in primo luogo agli
organi dell'amministrazione dello Stato. In realtà, come si è
visto, l'interesse in questione ha ormai rilevanza comunitaria, e sia
la definizione dell'oggetto minimo della protezione, sia il controllo
sulle attività di attuazione nei singoli Stati del sistema "globale"
di tutela, spettano primariamente agli organi dell'apparato
comunitario. Gli Stati membri, attraverso l'attività normativa o
amministrativa "interna", propria o di enti di rilevanza
costituzionale substatali, secondo la ripartizione istituzionale
delle attribuzioni, possono eventualmente estendere l'ambito della
tutela, introducendo un regime più restrittivo dell'attività
venatoria, ovvero possono utilizzare i poteri di deroga di cui
all'art. 9 della direttiva 409/1979, nei limiti da questa consentiti.
Resta però il fatto che, in subiecta materia, il nucleo centrale di
normazione, coordinamento e controllo si trova ormai a livello
comunitario, risultando superata l'impostazione che vedeva nello
Stato (inteso come amministrazione centrale) il diretto "gestore" e
tutore di un interesse unitario nazionale che ha ormai perduto gran
parte del proprio contenuto.
A ciò si aggiunga che il territorio del nostro Paese, per la sua
estensione in latitudine e per la varietà di climi e di ambienti che
ne costituisce peculiare caratteristica, è interessato in maniera
diversa dai flussi migratori. Le regioni si ritrovano così a gestire
situazioni tra loro anche molto differenti, poichè talune specie di
uccelli possono essere diffusissime in determinate aree del Paese
completamente sconosciute in altre.
Anche sotto tale profilo appare poco ragionevole il ricorso a una
disciplina statale unitaria ed omologante dell'attività venatoria,
ad esempio attraverso la predisposizione di elenchi unici delle
specie ammesse e di quelle escluse dal prelievo, oppure attraverso un
contingentamento a livello nazionale delle quantità di ucceli
catturabili, da redistribuire per quote tra le diverse regioni: ed
infatti, come è doveroso trattare in maniera uguale situazioni
uguali, altrettanto doveroso che siano regolamentate in maniera
diversa situazioni diverse, e dunque che sia consentito a ciascuna
regione di valutare e disciplinare la materia della caccia e dei
prelievi in deroga in relazione alle specificità del proprio
territorio.
7. - Ad ogni modo, anche a volerne ammettere la persistenza, va
osservato che l'interesse unitario nazionale non legittima lo Stato
ad interferire indiscriminatamente nella sfera di attribuzion
istituzionalmente spettante alla regione. Il rilievo si rivolge
specificamente al d.P.C.M. 27 settembre 1997, il quale. ha bensì
riconosciuto alla regione la spettanza dei poteri in materia di
deroghe alle specie ammesse al prelievo venatorio, ma ne ha
condizionato l'esercizio alla previa "intesa" con l'amministrazione
statale.
Sul punto si richiama la sentenza di codesta Corte, n. 126 del 24
aprile 1996, la quale, sulla scorta di consolidati orientamenti della
giurisprudenza costituzionale, ha riconosciuto che, nelle materie di
competenza "primaria" regionale, allo Stato spetta una competenza "di
seconda istanza", volta principalmente ad evitare che esso si trovi
"impotente" di fronte ad eventuali violazioni del diritto comunitario
commesse da altri soggetti dotati di autonomia costituzionale (nel
caso, le regioni). Gli strumenti utilizzabili a tal fine, viene
affermato, "consistono non in avocazioni di competenze, ma in
interventi repressivi o sostitutivi e suppletivi - questi ultimi
anche in via preventiva, ma cedevoli di fronte all'attivazione dei
poteri regionali e provinciali normalmente competenti - rispetto a
violazioni o carenze nell'attuazione o nell'esecuzione delle norme
comunitarie".
In definitiva, la salvaguardia dell'interesse unitario non consente
all'amministrazione statale di sostituirsi alla regione, nè di
imporre forme gestione congiunta delle funzioni a quest'ultima
esclusivamente spettanti, potendo lo Stato fare ricorso
essenzialmente agli strumenti di coordinamento e controllo (o di
supplenza) previsti dalla legge, specificamente individuati dall'art.
6, terzo comma, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
n. 616 del 1977, e dall'art. 9, terzo e quinto comma, della legge n.
86 del 1989.
Tra questi certamente non rientra la "intesa" prevista da d.P.C.M.
27 settembre 1997. Una tale figura organizzatoria, che si concreta in
un accordo propedeutico e necessario con lo Stato ai fini
dell'esercizio dei poteri regionali (incidendo nella sostanza delle
scelte dell'ente titolare della funzione), potrebbe essere imposta
solo da una fonte di rango legislativo, in considerazione del
penetrante condizionamento che essa esercita nei confronti del
soggetto istituzionalmente investito della competenza a provvedere.
Una siffatta previsione legislativa non è però espressamente
contenuta, nè altrimenti ricavabile, dal sistema regolante la materi
de qua; e tale assenza, non colmabile in via meramente
interpretativa, porta ad escludere che nella fattispecie lo Stato sia
legittimato ad imporre alla regione, in maniera unilaterale e con
atto di natura regolamentare (quale è il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri), l'obbligo della previa "intesa".
L'imposizione dell'intesa, attraverso la quale il il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri (al di fuori di ogni fondamento
normativo) finisce per affiancare lo Stato alla regione
nell'esercizio dei poteri di deroga di cui all'art. 9 della direttiva
409/1979, si configura pertanto palesemente come una inammissibile
incisione e compressione dei poteri regionali in materia, modificando
in forme non consentite il sistema dei rapporti intercorrenti,
nell'attuale ordinamento costituzionale, tra i due Enti.
8. - Per altro verso, e proprio in considerazione del suo
contenuto, pare doversi ritenere altresì che il il decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri sia stato emanato in violazione
delle norme che disciplinano la fonte e le modalità di esercizio del
potere normativo del Governo.
Ed invero - fermi comunque i rilievi svolti al precedente punto 3 -
l'art. 18, terzo comma, della legge n. 157 del 1992, richiamato nel
preambolo del provvedimento, attribuisce al Presidente de Consiglio
dei Ministri solamente la facoltà di introdurre variazioni agli
elenchi delle specie cacciabili, ma non il potere di dettare una
normativa regolamentare, neppure eventualmente di carattere
suppletivo rispetto a quella regionale, in materia di esercizio delle
deroghe.
Peraltro, se è vero che l'art. 4 della legge n. 86 del 1989
consente di attuare le direttive comunitarie mediante regolamento non
si può dimenticare che a tal fine è indispensabile che così sia
previsto nella legge comunitaria (come nella stessa norma precisato),
o eventualmente in altra disposizione di rango legislativo.
Nel caso di specie, però, manca quel supporto normativo che
costituisce indispensabile presupposto per l'esercizio del potere
normativo da parte del Governo; nè, per quanto detto, tale supporto
può essere ravvisato nell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, che
al più attribuisce allo Stato l'esercizio di un potere di concreta e
diretta modifica degli elenchi delle specie ammesse al prelievo
venatorio, ma certamente non fonda un potere regolamentare statale
idoneo ad imporsi nei confronti delle regioni.
Se anche poi al il decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri si volesse riconoscere valore di mero atto di indirizzo e
coordinamento, la procedura seguita per la sua formazione
risulterebbe illegittima, quantomeno per essere stata omessa la
preventiva consultazione con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome. Ai sensi dell'art.
12, quinto comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, la Conferenza
deve invero essere consultata "sulle linee generali dell'attività
normativa che interessa direttamente le regioni" (lettera a) e "sui
criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni statali di
indirizzo e coordinamento inerenti ai rapporti tra lo Stato, le
regioni, le province autonome e gli enti infraregionali, nonchè
sugli indirizzi generali relativi alla elaborazione ed attuazione
degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali"
(lettera b).
Detta consultazione risulta essere prevista come momento
procedimentale necessario per l'attività statale di indirizzo
coordinamento, a specifica tutela dell'autonomia costituzionalmente
riconosciuta alle regioni; e la sua omissione nel caso che ne occupa
costituisce, sotto l'ulteriore profilo qui all'esame, una indebita
compromissione della sfera di attribuzioni regionali.

Alla luce delle suesposte considerazioni, la regione Veneto chiede
che i provvedimenti statali contro i quali è sollevato conflitto di
attribuzioni vengano dichiarati invasivi della sfera di competenze
costituzionalmente spettante alla regione stessa, con il loro
conseguente annullamento.
Venezia-Roma, addì 18 dicembre 1997
Avv. Ivone Cacciavillani - avv. Alfredo Bianchini - avv. Luigi Manzi
98C0002