1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 281 SENTENZA 4 - 17 giugno 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione pubblica - Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia - Diritto agli studi universitari - Norme relative - Dettagliata previsione di soluzioni organizzative obbligate - Violazione di competenze regionali in materia - Obiettivi di interesse generale razionalmente bilanciati con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 2 dicembre 1991, n. 390, artt. 7, primo comma, lett. d), 10, 18, quarto comma, 21, primo, secondo e quinto comma, 25, primo comma). (Cost., artt. 3, 33, 34, 97, 117, 118 e 119). (092C0739) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma
primo, lett. d); 10; 18, comma quarto; 21, commi primo, secondo e
quinto; 25, comma primo, della legge 2 dicembre 1991, n. 390, "Norme
sul diritto agli studi universitari" promossi con ricorsi delle
Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia, notificati l'11 gennaio
1992, depositati in cancelleria rispettivamente il 16, 17 e 18
gennaio 1992 ed iscritti rispettivamente ai nn. 5, 8 e 9 del registro
ricorsi 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Alberto Predieri, Giandomenico Falcon e Giorgio
Recchia, rispettivamente per le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e
Puglia e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 11 gennaio 1992 (Ric. n. 5/92)
la Regione Toscana ha chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità costituzionale degli artt. 10, 18, quarto comma, 21,
primo, secondo e quinto comma, 25, primo comma, della legge 2
dicembre 1991, n. 390, recante "Norme sul diritto agli studi
universitari", per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
2. - La prima disposizione nei cui confronti la Regione indirizza
le proprie censure è l'art. 25, primo comma, della legge, dove si
prevede che le Regioni costituiscono in ogni Università un
"organismo di gestione, dotato di autonomia amministrativa e
gestionale, il cui consiglio di amministrazione è composto da un
ugual numero di rappresentanti della Regione e dell'Universita'" ed
il cui presidente "è nominato dalla Regione d'intesa con
l'Universita'".
A giudizio della ricorrente le norme espresse da tale
disposizione, istituendo un meccanismo di cogestione necessaria tra
Regione ed Università, violerebbero l'art. 118, primo comma, della
Costituzione: e ciò in quanto l'attribuzione alle Regioni della
titolarità delle funzioni amministrative nelle materie nelle quali
esse hanno potestà legislativa non può dirsi rispettata ove la
legge imponga alle Regioni una gestione in comune con altre
amministrazioni o enti delle funzioni trasferite.
La disposizione denunciata sarebbe inoltre irragionevole - e
perciò in contrasto con l'art. 3 della Costituzione - nonchè lesiva
del principio di buona amministrazione, sancito dall'art. 97 della
Costituzione. Essa, infatti, disconoscendo la titolarità regionale
delle funzioni amministrative in materia di assistenza scolastica
universitaria, si porrebbe in contraddizione non soltanto con il
trasferimento delle relative funzioni operato dagli artt. 42 - 44 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma con lo stesso impianto complessivo
della legge n. 390 che tale trasferimento ha confermato.
Un ulteriore profilo di illegittimità della disposizione in
questione sarebbe, poi, da ravvisare nel fatto che essa ha dettato
norme di estremo dettaglio, in termini incompatibili con i limiti che
la giurisprudenza costituzionale ha da tempo individuato, con
numerose pronuncie, nei confronti dell'attività di indirizzo e
coordinamento.
Infine, la norma impugnata - sancendo tassativamente la presenza
di rappresentanti della Regione nell'organismo gestionale delle
Università - avrebbe inciso indebitamente sull'avvenuto esercizio di
competenze regionali in materia trasferita quale quella
dell'assistenza universitaria. La Regione Toscana, infatti, con la
legge n. 37 del 14 giugno 1989, ha disposto che le funzioni
amministrative relative agli interventi per il diritto allo studio
universitario siano delegate ai Comuni di Firenze, Pisa, Siena,
Arezzo e Carrara, prevedendo inoltre che i primi tre comuni debbono
avvalersi, per la gestione degli interventi, di una propria azienda
dotata di autonomia funzionale, organizzativa e finanziaria, mentre i
comuni di Arezzo e Carrara sono tenuti ad effettuare gli interventi
in forma diretta. Pertanto, ad avviso della ricorrente, la
disposizione in esame - se interpretata come norma che non consente
la partecipazione agli organismi regionali di gestione di
rappresentanti designati dagli enti locali delegati dalla Regione -
risulterebbe in contrasto con l'art. 118, terzo comma, della
Costituzione, che individua nella "delega" il modo normale di
esercizio delle funzioni amministrative regionali.
3. - Anche l'art. 10 della legge n. 390 forma oggetto di
impugnativa da parte della Regione Toscana.
Tale norma prevede un coordinamento in ambito regionale tra gli
interventi della Regione e gli interventi dell'Università, da
attuarsi mediante una "conferenza" alla quale la Regione partecipa
tramite suoi rappresentanti. Al riguardo la Regione rileva che - ove
la norma dovesse essere intesa come preclusiva dell'esercizio delle
funzioni regionali in materia tramite soggetti designati dagli enti
delegati dalla Regione - essa verrebbe a porsi in contrasto con gli
artt. 3, 97 e 118, terzo comma, della Costituzione per le stesse
ragioni già evidenziate con riguardo all'art. 25.
4. - Una ulteriore censura viene mossa dalla Regione Toscana nei
confronti dell'art. 21, primo comma, della stessa legge, dove si
prevede la concessione in "uso perpetuo e gratuito" dei beni immobili
dello Stato e del materiale mobile di qualsiasi natura in essi
esistente, destinati esclusivamente a servizi per la realizzazione
del diritto agli studi universitari.
In proposito la ricorrente rileva come un trasferimento pieno e
definitivo in ordine alle funzioni non abbia trovato corrispondenza
nel trasferimento in proprietà dei beni connessi a tali funzioni in
modo esclusivo: di qui la violazione dei principi posti dagli artt.
3, 97, 118 e 119 della Costituzione.
D'altra parte - aggiunge la ricorrente - quand'anche si volesse
ritenere legittima la forma della concessione in uso perpetuo e
gratuito, sarebbero comunque da ritenere costituzionalmente
illegittime, per violazione del principio di autonomia finanziaria di
cui all'art.119 Cost., le disposizioni dell'art. 21 che, da un lato,
pongono a carico delle Regioni gli oneri di manutenzione ordinaria e
straordinaria (nonchè gli eventuali tributi) relativi a tali beni e,
dall'altro, prevedono la riconsegna dei beni stessi allo Stato
qualora, per qualsiasi ragione, venga meno la loro destinazione
all'assistenza universitaria.
5. - Ultima norma impugnata è quella contenuta nell'art. 18,
quarto comma, ritenuta dalla ricorrente costituzionalmente
illegittima nella parte in cui pone a carico delle Regioni gli oneri
di manutenzione degli immobili realizzati con la partecipazione delle
Università e destinati ad alloggi per studenti, senza che sia
prevista la proprietà degli immobili stessi da parte della Regione
ed in assenza di qualsiasi garanzia circa la permanenza della
destinazione e la gratuità dell'uso.
6. - Con ricorso notificato in data 11 gennaio 1992 (Ric. n. 6/92)
anche la Regione Emilia-Romagna ha impugnato talune disposizioni
della legge n. 390 del 1991, e in particolare: a) l'art. 25, primo
comma, in quanto prescrive una necessaria cogestione paritetica delle
funzioni amministrative tra Regione e Università ed opera un forzoso
accentramento della gestione in capo alla Regione, in violazione
dell'art. 118, primo e terzo comma, della Costituzione; c) l'art. 21,
primo comma, in quanto assegna in "uso perpetuo e gratuito", anzichè
in proprietà, i beni destinati esclusivamente alle funzioni
amministrative regionali, in violazione dell'art. 119, quarto comma,
della Costituzione; d) l'art. 21, secondo e quinto comma, in quanto
con essi si dispone, da un lato, che gli "oneri di manutenzione
ordinaria e straordinaria relativi ai beni di cui al comma primo,
nonchè ogni eventuale tributo, sono posti a carico delle Regioni" e,
dall'altro, che qualora "per qualsiasi ragione", venga meno la
destinazione all'assistenza universitaria, i beni stessi dovranno
essere riconsegnati allo Stato, con violazione dell'autonomia
finanziaria garantita dall'art. 119 della Costituzione; e) l'art. 18,
quarto comma, in quanto pone a carico delle Regioni, senza
limitazione alcuna, gli oneri di manutenzione degli immobili
realizzati con la partecipazione delle Università.
7. - La Regione ricorrente - dopo aver ricordato le vicende del
trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia
di assistenza universitaria - sottolinea che essa ha disciplinato
tale materia dapprima con la legge regionale 31 gennaio 1983, n. 8 e,
in seguito, con la legge 19 ottobre 1990, n. 46. Con quest'ultima
normativa, in particolare, è stata disposta un'ampia delega di
funzioni ai Comuni sede di Università i quali si avvalgono all'uopo
di appositi enti pubblici, amministrati da consigli composti per
metà da rappresentanti del consiglio comunale, per un quarto da
rappresentanti degli studenti e per un quarto da docenti designati
dal consiglio d'amministrazione dell'Università (art. 25, secondo
comma).
L'esigenza di un ampio coinvolgimento dell'Università nella
gestione dell'assistenza universitaria è stata perciò già
realizzata dalla legislazione regionale: ma - si osserva nel ricorso
- altro è assumere una libera scelta di politica istituzionale, con
facoltà di mutarla ove essa si riveli inadeguata, altro è essere
costretti a tale scelta da una disposizione della legislazione
statale. Di qui la censura mossa all'art. 25, primo comma, che - pre-
scrivendo una cogestione paritetica delle funzioni amministrative in
materia di assistenza agli studenti universitari - violerebbe l'art.
118, primo comma, della Costituzione, dove si assegna alle Regioni la
titolarità delle funzioni amministrative nelle materie nelle quali
esse hanno potestà legislativa.
Un ulteriore profilo di illegittimità del primo comma, dell'art.
25 viene poi ravvisato nel fatto che tale norma - se interpretata
rigidamente - darebbe vita ad un forzoso accentramento della gestione
in capo alla Regione, in violazione dell'art. 118, terzo comma, della
Costituzione, che prevede come esercizio normale delle funzioni
amministrative regionali la delega agli enti locali.
8. - Le argomentazioni che la Regione Emilia-Romagna svolge per
sostenere l'illegittimità costituzionale delle altre norme impugnate
- l'art. 21, commi primo, secondo e quinto, e l'art. 18, quarto
comma, della legge n. 390 - ricalcano sostanzialmente quelle già
esposte, nel suo ricorso, dalla Regione Toscana.
9. - La Regione Puglia, con ricorso notificato in data 11 gennaio
1992 (Ric. n. 9/92), ha impugnato gli artt. 25, primo comma, e 7,
primo comma, lett. d) della legge n. 390 del 1991, per violazione
degli artt. 3, 33, 34, 117 e 118 della Costituzione.
Preliminarmente la Regione ricorrente richiama le fasi e le tappe
del trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in
materia di assistenza scolastica a favore degli studenti
universitari, nonchè i diversi orientamenti presenti nella
legislazione regionale sulle modalità di esercizio di tali funzioni.
Al riguardo si ricorda che tre sono state le vie scelte dalle Regioni
per la realizzazione degli interventi diretti ad assicurare il
diritto allo studio: la gestione diretta, la delega di funzioni agli
enti locali e l'affidamento della gestione ad uno o più organismi
costituiti come enti dipendenti dalla Regione.
Quest'ultima soluzione è stata adottata dalla Regione Puglia che
- dopo una prima fase di intervento incentrato sulle opere
universitarie - ha istituito, con le leggi nn. 12 e 20 del 1988,
l'ente regionale per il diritto allo studio universitario
(E.DI.S.U.), come ente strumentale della Regione dotato di autonomia
amministrativa e funzionale.
10. - Con riferimento all'art. 25, primo comma, della legge n.
390, la ricorrente sostiene che la norma denunciata ha l'effetto di
escludere sia l'intervento regionale diretto in materia di assistenza
agli studenti universitari, sia la costituzione di appositi enti
regionali, sia la delega delle funzioni agli enti locali e cioè
tutte le tre diverse soluzioni organizzative messe in atto dalle
Regioni in materia di assistenza. Inoltre - sempre secondo la
ricorrente - ogni forma di programmazione sull'intero territorio
verrebbe preclusa dal fatto che gli organismi regionali di gestione
sono ancorati alle sedi universitarie: una circostanza, questa, che
oltre ad impedire una efficace attività programmatoria,
comporterebbe prevedibilmente la costituzione in Puglia di una
pluralità di organismi di gestione, in aperto contrasto con il
modello di ente regionale già adottato, che prevede una struttura
unica con uffici decentrati sul territorio.
Altri profili di incostituzionalità dell'art. 25 vengono poi
individuati nelle statuizioni secondo cui il consiglio di
amministrazione degli organismi di gestione deve essere composto da
un egual numero di rappresentanti della Regione e dell'Università,
la Regione non può designare personale universitario per la propria
rappresentanza ed il presidente dell'organo di gestione deve essere
nominato dalla Regione d'intesa con l'Università. Tali disposizioni,
ad avviso della ricorrente, creano un rapporto totalmente sbilanciato
a favore dell'Università.
Viene, infine, censurata la previsione - contenuta nell'art. 25,
primo comma, - di "convenzioni" per l'affidamento alle Università
della gestione degli interventi in materia di diritto agli studi
universitari, dal momento che tale previsione determinerebbe un
processo di "riappropriazione" a livello gestionale da parte dello
Stato di funzioni trasferite alle Regioni.
Da tutte queste ragioni vien fatta derivare l'illegittimità della
norma impugnata per contrasto con gli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
11. - La Regione Puglia contesta anche la disposizione contenuta
nell'art. 7, primo comma, lett. d), della legge n. 390 secondo cui le
borse di studio regionali non possono essere cumulate con altre borse
di studio a qualsiasi titolo attribuite, tranne che con quelle
concesse da istituzioni nazionali o straniere volte ad integrare, con
soggiorni all'estero, l'attività di formazione o di ricerca dei
borsisti.
Secondo la ricorrente, un siffatto divieto di cumulo avrebbe
l'effetto di limitare l'operato del legislatore regionale in
contrasto con l'art. 117 della Costituzione e di essere lesivo degli
artt. 3 e 34 della Costituzione. Ciò in quanto i capaci e meritevoli
potrebbero essere costretti a rinunciare alle borse regionali per
effetto dell'indiscriminato divieto di cumulo, mentre ogni limite per
i beneficiari di borse di studio deve tenere conto di altri fattori,
come la presenza di gruppi privati disposti a cooperare con la
Regione e con le Università nell'assegnazione delle borse di studio.
12. - Nei tre giudizi ha spiegato intervento, con un unico atto,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'Avvocatura sostiene innanzi tutto l'infondatezza della prima
censura - comune a tutte le Regioni ricorrenti - secondo cui l'art.
25, primo comma, della legge impugnata darebbe vita ad una forma di
cogestione delle funzioni di assistenza a favore degli studenti
universitari e precluderebbe alle Regioni la scelta di diverse forme
organizzatorie e gestionali, molte volte già attuate anche per
delega agli enti locali. Nell'atto di intervento si sottolinea, al
riguardo, che la materia dell'assistenza agli studenti e del diritto
allo studio presenta evidenti punti di contatto con la sfera d'azione
delle Università, cui è riconosciuta dall'art. 33 della
Costituzione piena autonomia istituzionale, sì che la legge
ordinaria non avrebbe potuto sottrarsi all'esigenza di prevedere e
disciplinare un necessario momento di coordinamento in forme idonee a
garantire alle Regioni l'esercizio delle funzioni trasferite ed a
salvaguardare le Università dalla indiretta interferenza che
l'azione delle prime avrebbe potuto determinare. Aggiunge, inoltre,
l'Avvocatura che l'organo di cogestione amministrativa a composizione
paritetica previsto dalla norma impugnata si presenta come strumento
in grado di assicurare l'attuazione degli interventi regionali nel
settore, assunti ad obiettivo delle scelte normative locali, in
maniera compatibile con l'ambito di autonomia proprio delle
Università.
Non vi sarebbe, pertanto, alcun sbilanciamento a favore delle
Università nel rapporto tra le stesse e le Regioni così come
lamentato dalla Regione Puglia; nè sarebbero condivisibili i rilievi
della Regione Emilia-Romagna secondo cui l'eventuale cogestione
avrebbe dovuta esser lasciata ad oggetto di una libera scelta del
legislatore regionale.
Del pari infondate vengono poi ritenute le censure che la Regione
Toscana muove sul presupposto della impossibilità di partecipazione
all'organismo di cogestione, in qualità di rappresentanti regionali,
dei soggetti designati dagli enti locali delegati dalla Regione
stessa. Nell'atto di intervento si afferma in proposito che la
normativa denunciata demanda alla legislazione regionale la
costituzione dell'organismo di gestione e lascia a ciascuna Regione
il potere di regolamentare il modo di designazione dei propri
rappresentanti, anche là dove siano state delegate le funzioni in
materia.
In ordine alle doglianze che investono la disciplina dettata dai
commi primo, secondo e quinto dell'art. 21 della legge n. 390
l'Avvocatura replica "che la concessione in uso perpetuo e gratuito
è forma classica, asseverata e collaudata da lunghissima tradizione"
attraverso la quale - senza formalmente dismetterne la proprietà -
un soggetto di diritto pubblico consente ad altro di avvalersi
strumentalmente dei beni occorrenti all'espletamento di una sua
funzione. In questa ottica, anche l'accollo all'usuario degli oneri
di manutenzione e di quelli tributari relativi ai beni goduti sarebbe
pienamente coerente con il criterio della utilizzazione.
D'altro canto, la prospettata lesione della autonomia finanziaria
regionale scaturirebbe da una inadeguata interpretazione dell'art.
21, quinto comma, della legge n. 390. La disposizione che prevede la
riconsegna allo Stato o all'Università dei beni concessi in uso alle
Regioni, dei quali sia cessata, per qualsiasi ragione, la
"destinazione" all'assistenza scolastica universitaria, non
implicherebbe, infatti, che la destinazione possa venir meno per
effetto di una qualsiasi determinazione amministrativa statale: e
ciò in quanto, in conseguenza del trasferimento delle funzioni di
assistenza alle Regioni, da queste dipenderebbe il permanere o meno
della destinazione dei beni alle stesse funzioni.
Passando poi ad esaminare l'impugnativa proposta dalla sola
Regione Puglia nei confronti dell'art. 7, primo comma, lett. d),
l'Avvocatura oppone che il divieto di cumulo appare razionale in
quanto deve intendersi posto solo tra le borse di studio di cui
all'art. 8 della legge (finanziate con appositi fondi pubblici) ed
altre borse parimenti alimentate con risorse pubbliche, assolvendo ad
una chiara finalità distributiva e, quindi, perequativa.
Da ultimo l'interveniente - dopo aver affermato che l'esame delle
censure mosse dalla Regione Toscana all'art. 10 della legge impugnata
è assorbito dalle argomentazioni già svolte in ordine all'art. 25
della legge stessa - si occupa delle censure indirizzate nei
confronti dell'art. 18, quarto comma. Al riguardo l'Avvocatura
sostiene che la disposizione risulta diretta a disciplinare le
ipotesi di cofinanziamento universitario di interventi regionali di
ampliamento, ristrutturazione ed ammodernamento di già esistenti
strutture abitative per studenti, cioè di beni concessi in uso
perpetuo e gratuito alle Regioni, con la conseguenza che, sul punto,
possono valere le considerazioni già richiamate in relazione
all'art. 21.
La Presidenza del Consiglio chiede pertanto che tutte le questioni
di legittimità costituzionale prospettate dalle Regioni ricorrenti
siano dichiarate infondate.
13. - In prossimità dell'udienza di discussione sia la Regione
Toscana che la Regione Emilia-Romagna hanno presentato memoria, dove
si replica alle deduzioni espresse dall'Avvocatura dello Stato e si
insiste nelle conclusioni formulate nei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Emilia Romagna e
Puglia pongono questioni in parte coincidenti e in parte analoghe: i
giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con unica
pronuncia.
2. - I ricorsi in questione contestano la legittimità
costituzionale di varie norme della legge 2 dicembre 1991, n. 390,
recante "Norme sul diritto agli studi universitari".
In particolare, formano oggetto di impugnativa: a) l'art. 25,
primo comma, per violazione degli artt. 3, 97, 117 e 118, della
Costituzione, dal momento che tale disposizione, nel prevedere per
ogni Università organismi di gestione a struttura "mista" o a
"cogestione necessaria", verrebbe ad imporre alle Regioni, mediante
previsioni di dettaglio, una soluzione organizzativa obbligata, tale
da escludere la possibilità dell'adozione di soluzioni diverse e, in
particolare, della delega a favore degli enti locali (ricorsi della
Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna e della Regione
Puglia); b) l'art. 10, per violazione degli artt. 3, 97 e 118, terzo
comma, della Costituzione, in quanto preclusivo dell'esercizio delle
competenze regionali mediante soggetti designati dagli enti locali e,
di conseguenza, lesivo di tali competenze per gli stessi motivi
enunciati con riferimento al primo comma dell'art. 25 (ricorso della
Regione Toscana); c) l'art. 21, primo, secondo e quinto comma, per
violazione degli artt. 3, 97, 118 e 119 della Costituzione, per non
aver operato a favore delle Regioni un trasferimento pieno e
definitivo dei beni destinati all'esercizio delle funzioni
trasferite, nonostante che gli oneri relativi a tali beni risultino
posti a carico delle stesse Regioni (ricorsi della Regione Toscana e
della Regione Emilia-Romagna); d) l'art. 18, quarto comma, - per
profili identici a quelli espressi nei confronti dell'art. 21 - per
il fatto di avere posto a totale carico delle Regioni gli oneri di
manutenzione relativi agli immobili realizzati con la partecipazione
delle Università (ricorsi della Regione Toscana e della Regione
Emilia Romagna); e) l'art. 7, primo comma, lett. d, per violazione
degli artt. 3, 33, 34 e 117 della Costituzione, per aver
illegittimamente limitato - mediante la previsione del divieto di
cumulare le borse di studio regionali con altre borse di studio - la
competenza del legislatore regionale (ricorso della Regione Puglia).
Nessuna delle questioni richiamate si presenta fondata nei termini
che verranno di seguito precisati.
3. - La legge 2 dicembre 1991 n. 390, sul diritto agli studi
universitari, è stata adottata - secondo quanto precisato nelle
"finalita'" enunciate dall'art. 1 - "in attuazione degli artt. 3 e 34
della Costituzione .. per rimuovere gli ostacoli di ordine economico
e sociale che di fatto limitano l'eguaglianza dei cittadini
nell'accesso all'istruzione superiore e, in particolare, per
consentire ai capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di
raggiungere i gradi più alti degli studi". Al fine di realizzare
tali obiettivi, di preminente interesse generale, la legge ha
disciplinato gli interventi che, in questo settore, vengono,
rispettivamente, affidati allo Stato, alle Regioni ed alle
Universita': conferendo - in un quadro di reciproca collaborazione
tra i diversi soggetti - allo Stato l'indirizzo, il coordinamento e
la programmazione degli interventi in materia di diritto agli studi
universitari; alle Regioni l'attivazione di tali interventi; alle
Università l'organizzazione dei propri servizi, destinati a rendere
effettivo e proficuo lo studio universitario (art. 3).
La legge in esame opera, d'altro canto, nei confronti degli
interventi delle Regioni (cfr. Capo III) come normazione di cornice,
dal momento che le funzioni in tema di assistenza a favore degli
studenti universitari, in quanto ricomprese nella materia "assistenza
scolastica" di cui all'art. 117 della Costituzione, sono state
trasferite alla sfera regionale dall'art. 44 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (trasferimento successivamente integrato, con
riferimento alle funzioni, ai beni ed al personale delle opere
universitarie, dalla legge 22 dicembre 1979, n. 642).
Su questo piano viene ad assumere un rilievo particolare la
disciplina formulata dall'art. 7, dove si enunciano (al comma primo)
i principi fondamentali cui deve conformarsi la legislazione
concorrente regionale in tema di diritto agli studi universitari e
dove si precisa (al comma quarto) che gli interventi affidati in
materia alle Regioni devono, in ogni caso, risultare "funzionali alle
esigenze derivanti dallo svolgimento delle attività didattiche e
formative che restano autonomamente regolate dalle Università ai
sensi dell'art. 33 della Costituzione".
In sintesi, si può dunque dire che la legge in esame ha
puntualmente registrato - mirando al loro reciproco contemperamento -
i diversi interessi di rilievo costituzionale che entrano in gioco
nel settore del diritto agli studi universitari: quelli dello Stato,
connessi alla realizzazione, in condizione di parità sull'intero
territorio nazionale, del diritto dei capaci e meritevoli di
raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo e quarto
comma, Cost.); quelli delle Regioni, in quanto titolari della
competenza in tema di assistenza universitaria quale parte
dell'assistenza scolastica (art. 117 Cost.); e quelli delle
Università, cui spetta il diritto di disciplinare, in condizioni di
autonomia ed entro i soli limiti fissati dalle leggi statali, le
proprie attività didattiche e formative (art. 33, ultimo comma,
Cost.).
4. - Il richiamo al bilanciamento tra i diversi interessi di
rilievo costituzionale - statali, regionali ed universitari - presi
in considerazione dalla legge con riferimento al settore del diritto
agli studi universitari, consente di affrontare partitamente le varie
censure formulate nei tre ricorsi.
La prima questione - prospettata da tutte le Regioni ricorrenti,
anche se con formulazioni in parte differenziate - investe l'art. 25,
primo comma, della legge n. 390, dove vengono disciplinati gli
organismi regionali di gestione degli interventi in materia di
assistenza universitaria. Secondo tale disposizione le Regioni sono
tenute a costituire "per ogni Università un apposito organismo di
gestione, dotato di autonomia amministrativa e gestionale, il cui
consiglio di amministrazione è composto di un ugual numero di
rappresentanti della Regione e delle Universita'". La disposizione
aggiunge: "La Regione non può designare personale universitario
quale proprio rappresentante. Metà dei rappresentanti
dell'Università sono designati dagli studenti. Il presidente è
nominato dalla regione d'intesa con l'Università. Le Regioni possono
altresì affidare mediante convenzione la gestione degli interventi
in materia di diritto agli studi universitari alle Università, le
quali a tal fine provvedono con apposite norme dei rispettivi
statuti".
Questa disciplina viene ritenuta dalle ricorrenti lesiva delle
proprie competenze e della razionalità amministrativa per il fatto
di avere imposto, con norme di estremo dettaglio, una forma di
"cogestione necessaria" tra Regione e Università, incompatibile con
altre forme organizzative già adottate in sede regionale e, in
particolare, con la delega delle funzioni agli enti locali.
La censura non è fondata.
La disposizione in esame prevede, ai fini della gestione degli
interventi per la realizzazione del diritto agli studi universitari,
la costituzione di uno specifico ente regionale dotato di autonomia,
la cui struttura viene in parte regolata, con riferimento ad alcuni
aspetti qualificanti (composizione del consiglio di amministrazione;
designazione dei rappresentanti universitari; nomina del presidente),
dalla stessa legge statale. Tale disciplina concorre indubbiamente a
limitare la sfera di competenza spettante alle Regioni, ai sensi
dell'art. 117 Cost., in materia di "enti amministrativi dipendenti",
ma trova la sua giustificazione - oltre che nella particolare natura
degli organismi in esame (chiamati a sostituire le opere
universitarie previste dalla precedente legislazione statale) -
nell'esigenza di operare un giusto contemperamento tra gli interessi
connessi a due diverse sfere di autonomia (regionale e
universitaria), ambedue dotate di copertura costituzionale.
Su questo piano la soluzione adottata dal legislatore nazionale
non si prospetta, d'altro canto, censurabile sotto il profilo della
ragionevolezza, dal momento che è stata prescelta la via di una
gestione da attuare attraverso un organismo costituito mediante
l'apporto paritario della Regione e della Università, cioè dei due
centri di riferimento fondamentali degli interessi che formano
oggetto dell'azione amministrativa attinente al settore: organismo
che, per quanto dotato di autonomia amministrativa e gestionale,
resta pur sempre regionale, in quanto istituito e regolato - per le
parti non direttamente regolate dalla legge statale - dalla Regione.
Nè, a sostegno della tesi della illegittimità dell'art. 25,
primo comma, può, valere il richiamo al terzo comma dell'art. 118
della Costituzione, nel presupposto che la disposizione impugnata
sarebbe tale da escludere la possibilità di un ricorso alla delega
delle funzioni amministrative agli enti locali, con la conseguente
esclusione dalla partecipazione agli organismi di gestione di
soggetti designati dagli enti delegati. In realtà, la norma
impugnata, nella sua corretta interpretazione, non può essere
ritenuta incompatibile con l'istituto della delega agli enti locali:
delega che potrà pur sempre essere attivata dalla Regione attraverso
il conferimento a detti enti dei poteri (e in particolare dei poteri
di designazione dei rappresentanti nel consiglio di amministrazione)
che la stessa Regione è legittimata a esercitare nell'ambito del
modello gestionale delineato dall'art. 25 della legge n. 390.
Nè motivo di censura può derivare dal fatto che la norma
impugnata preveda la costituzione di un organismo di gestione per
ogni Università, dal momento che tale scelta - oltre a rispondere ai
caratteri propri dell'autonomia riconosciuta a ciascuna Università -
non esclude di per se l'eventualità che la Regione possa attivare,
ai fini di programmazione degli interventi, forme appropriate di
coordinamento tra i vari organismi di gestione operanti nel
territorio regionale.
Va, infine, respinta la questione sollevata dalla sola Regione
Puglia nei confronti dell'ultima parte del primo comma dell'art. 25,
dove si conferisce alle Regioni il potere di affidare mediante
convenzione la gestione degli interventi alle Università. Questa
norma, in quanto facoltizzante e affidata alla iniziativa
discrezionale della Regione, non è tale da arrecare alcuna
limitazione alla sfera delle competenze regionali nè è in grado di
determinare una qualche forma di riappropriazione da parte dello
Stato di funzioni già trasferite.
5. - In connessione con le censure formulate nei confronti
dell'art. 25, primo comma, la Regione Toscana impugna anche l'art. 10
della legge n. 390 nel presupposto che la norma, quando ha regolato
la composizione della conferenza per il coordinamento tra gli
interventi della Regione e quelli dell'Università, abbia inteso
escludere da tale conferenza i rappresentanti degli enti locali che
abbiano ottenuto delega dalla Regione. Questo presupposto si
presenta, peraltro, erroneo, perchè la norma, al pari di quella
espressa con l'art. 25, non è tale da escludere la possibilità di
delega da parte delle Regioni agli enti locali e, nell'ambito della
delega, la designazione da parte degli enti delegati di propri
rappresentanti in seno alla conferenza.
Anche tale questione si presenta, pertanto, infondata.
6. - La Regione Toscana e la Regione Emilia-Romagna impugnano
l'art. 21, primo, secondo e quinto comma, della legge n. 390, dove si
concede alle Regioni "l'uso perpetuo e gratuito dei beni immobili
dello Stato e del materiale mobile di qualsiasi natura in essi
esistente, destinati esclusivamente a servizi per la realizzazione
del diritto agli studi universitari", con l'obbligo, posto a carico
delle stesse Regioni, di provvedere agli oneri di manutenzione
ordinaria e straordinaria ed ai carichi tributari nonchè di
restituire i beni in questione all'Università o allo Stato
ogniqualvolta venga meno la destinazione iniziale.
Secondo le ricorrenti, tale disciplina - per il fatto di aver
conferito alle Regioni soltanto l'uso perpetuo e gratuito, e non la
proprietà, dei beni destinati esclusivamente alla realizzazione del
diritto agli studi universitari (accollando alle stesse Regioni gli
oneri relativi) - risulterebbe, oltre che irragionevole, lesiva
dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale.
La questione non è fondata.
In linea generale va, infatti, escluso che, ai sensi degli artt.
118 e 119 della Costituzione, sia possibile configurare l'esistenza
di una sorta di parallelismo necessario tra funzioni trasferite alle
Regioni ed appartenenza regionale dei beni strumentalmente connessi
all'esercizio di tali funzioni (v. sent. n. 111 del 1976). E invero,
se in linea di massima tale parallelismo sussiste, può talvolta
accadere che a beni inclusi nel patrimonio regionale non
corrispondano funzioni regionali determinate o che alla presenza di
funzioni regionali possa, in taluni casi, non corrispondere la
proprietà dei beni strumentalmente connessi all'esercizio delle
stesse: e questo in relazione al rapporto di non assoluta dipendenza
che, sul piano costituzionale, è dato rilevare tra la disciplina in
tema di funzioni amministrative regionali (di cui all'art. 118 Cost.)
e la disciplina del demanio e del patrimonio regionale (di cui
all'art. 119, ultimo comma, Cost.).
Ma anche al dilà di tale rilievo di ordine generale, per quanto
riguarda la norma in esame, intesa nella sua giusta estensione, resta
pur sempre il fatto che la concessione di un bene in "uso perpetuo e
gratuito" - anche se non viene a presentare un contenuto così ampio
quale quello che si collega al trasferimento in proprietà -
attribuisce in ogni caso a favore del destinatario una forma di
disponibilità del bene commisurata ai contenuti pubblicistici della
funzione allo stesso affidata, in quanto caratterizzata da stabilità
e non sottoposta a limitazioni suscettibili di riflettersi
negativamente sull'esercizio della stessa funzione. Anche l'uso
"perpetuo e gratuito", infatti, al pari della proprietà, configura
un diritto di natura reale che entra a far parte - secondo modalità
fissate dalla legge statale, così come voluto dall'art. 119, ultimo
comma, della Costituzione - del patrimonio indisponibile regionale,
seguendo le sorti della funzione cui il bene stesso risulta destinato
in via esclusiva.
Dal che la conseguenza ulteriore - espressa nella legge e
rispondente a evidenti criteri di razionalità - che gli oneri di
manutenzione e tributari seguano la disponibilità concessa, senza
corrispettivo, a titolo di "uso perpetuo", e che la cessazione della
destinazione esclusiva posta a fondamento della concessione possa
determinare la restituzione del bene al titolare originario.
7. - La Regione Toscana e la Regione Emilia-Romagna impugnano
anche l'art. 18, quarto comma, della legge in esame nella parte in
cui tale disposizione prevede che sono a totale carico delle Regioni
gli oneri di manutenzione degli immobili alla cui costruzione o al
cui restauro abbiano concorso le Università in base a specifici
stanziamenti ministeriali. Le censure regionali muovono, in questo
caso, dal presupposto che gli immobili in questione non possano
considerarsi di spettanza regionale, bensì universitaria. Tale
interpretazione, peraltro, non può essere condivisa, dal momento che
la norma impugnata ha inteso chiaramente riferirsi ai soli edifici di
proprietà regionale di cui al primo comma dello stesso art. 18,
edifici costruiti o restaurati dalle Regioni nell'ambito dei propri
programmi per l'edilizia residenziale universitaria.
Dal che l'infondatezza, nei termini precisati, della questione.
8. - L'ultima censura - proposta soltanto dalla Regione Puglia -
investe l'art. 7, primo comma lett. d) della legge n. 390, dove si
pone un divieto di cumulo tra le borse di studio concesse dalle
Regioni ai sensi dell'art. 8 della legge "con altre borse di studio a
qualsiasi titolo attribuite, tranne quelle concesse da istituzioni
nazionali o straniere volte a integrare, con soggiorni all'estero,
l'attività di formazione e di ricerca dei borsisti".
Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, verrebbe a violare
gli artt. 3, 33, 34 e 117 della Costituzione, in quanto suscettibile
di limitare illegittimamente la competenza regionale e di ledere un
diritto costituzionalmente garantito agli studenti meritevoli.
Anche tale questione - pur senza condividere la lettura della
norma impugnata che viene avanzata dalla difesa statale - va
dichiarata infondata sotto tutti i profili enunciati, dal momento che
compete al legislatore statale, nella disciplina delle modalità di
realizzazione del diritto allo studio universitario, determinare un
divieto generale di cumulo quale quello indicato nella norma
impugnata, divieto che ben può trovare la sua giustificazione di
ordine costituzionale nelle connotazioni proprie del diritto agli
studi universitari e nella esigenza di impiegare le risorse pubbliche
destinate alla realizzazione di tale diritto secondo criteri di
razionalità e di giustizia distributiva, così da garantire una
maggiore estensione della sfera dei soggetti beneficiari.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni
di legittimità costituzionale sollevate, con i ricorsi di cui in
epigrafe, nei confronti degli artt. 7, primo comma, lett. d); 10; 18,
quarto comma; 21, primo, secondo e quinto comma; 25, primo comma,
della legge 2 dicembre 1991, n. 390, recante "Norme sul diritto agli
studi universitari", con riferimento agli artt. 3, 33, 34, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 17 giugno 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0739