1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 127 SENTENZA 19 aprile - 23 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Albi - Norme della Regione Molise - Istituzione, presso la Giunta regionale, di un albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' - Criteri di iscrizione, di tenuta e aggiornamento - Obbligo per gli enti locali di attingere esclusivamente all'albo - Ricorso del Governo - Violazione dei principi fondamentali in materia di professioni - Illegittimita' costituzionale. Professioni - Albi - Norme della Regione Molise - Istituzione, presso la Giunta regionale, di un albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' - Norme accessorie ad altre dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Molise 10 giugno 2022, n. 10. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-230127) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, commi
1 e 2, e 5, comma 1, della legge della Regione Molise 10 giugno 2022,
n. 10 (Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e
la comunicazione degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 3 agosto 2022, depositato in cancelleria il successivo
4 agosto, iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2022 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 2023 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 19 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 3 agosto 2022 e depositato il
successivo 4 agosto (reg. ric. n. 53 del 2022), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 2, commi 1 e 2, e 5,
comma 1, della legge della Regione Molise 10 giugno 2022, n. 10
(Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la
comunicazione degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali), in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio
2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di
professioni, ai sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n.
131).
1.1.- Il ricorrente rappresenta che la predetta legge regionale
ha istituito l'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la
comunicazione degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali allo
scopo di «favorire l'integrazione e la partecipazione alle attività
scolastiche, l'interazione all'interno dell'ambiente scolastico,
sociale e culturale dell'alunno disabile, mediando al fine di
renderne agevole la comunicazione, l'apprendimento, l'integrazione e
la relazione, ponendosi come tramite tra lo studente disabile e la
sua famiglia, la scuola, la classe ed i servizi territoriali
specialistici» (art. 1).
La difesa statale illustra quindi i contenuti dell'intervento
normativo.
L'art. 2, al comma 1, stabilisce che l'albo è istituito presso
la Giunta regionale, Assessorato alle politiche sociali, e che ad
esso possono iscriversi le figure professionali che possiedono i
requisiti di cui al comma 2; il predetto comma demanda quindi alla
Giunta il compito di individuare, previo parere dell'Ufficio
scolastico regionale, i criteri di accesso al conseguimento del
titolo di «assistente per l'autonomia e la comunicazione» (d'ora in
poi: AAC), i requisiti per l'iscrizione al nuovo albo, le modalità
di tenuta e di aggiornamento dello stesso; infine, il comma 3 dispone
che la graduatoria degli iscritti all'albo è definita in virtù dei
punteggi di ciascun iscritto sulla base dei titoli posseduti.
Gli artt. 3 e 4 prevedono che l'Università e gli enti di
formazione organizzano a proprie spese corsi di aggiornamento
professionale a cadenza biennale, che tutti coloro che sono iscritti
all'albo hanno l'obbligo di seguire, a pena di esclusione dall'albo
stesso.
L'art. 5 sancisce l'obbligo per gli enti locali territorialmente
competenti di garantire agli alunni disabili, legittimati a farne
richiesta, l'assegnazione dei predetti assistenti, attingendo tali
figure professionali esclusivamente dal suddetto albo.
1.2.- Secondo il ricorrente, le menzionate disposizioni di cui
agli artt. 2, commi 1 e 2, e 5, comma 1, della legge reg. Molise n.
10 del 2022 violano l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè, in
contrasto con la normativa nazionale che riserva alla competenza
legislativa statale l'individuazione di nuove figure professionali e
l'istituzione di nuovi albi professionali, limitano in modo
ingiustificato l'esercizio della professione in questione, così
esorbitando dai limiti della legislazione concorrente nella materia
«professioni», come previsto dall'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 30
del 2006.
La difesa statale rileva che il riparto delle competenze
legislative fra Stato e regioni nella materia «professioni» trova
fonte nel citato d.lgs. n. 30 del 2006, il cui art. 1, comma 3,
espressamente stabilisce che «[l]a potestà legislativa regionale si
esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa
statale».
Conseguentemente, la potestà legislativa regionale in materia
deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle
figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è
riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato,
rientrando, invece, nella competenza legislativa regionale la
disciplina degli aspetti che presentano uno specifico collegamento
con la realtà regionale.
1.3.- L'Avvocatura generale dello Stato rappresenta che la figura
dell'AAC, di cui si occupa la legge regionale in esame, è prevista
dall'art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104
(Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate), secondo cui «[n]elle scuole di ogni
ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni,
l'obbligo per gli enti locali di fornire l'assistenza per l'autonomia
e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o
sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante
l'assegnazione di docenti specializzati».
La figura è richiamata poi dall'art. 42 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382),
rubricato «Assistenza scolastica», laddove stabilisce che «[l]e
funzioni amministrative relative alla materia "assistenza scolastica"
[...] concernono tra l'altro: [...] l'assistenza ai minorati
psico-fisici [...]».
1.4.- Ciò premesso, il ricorrente afferma che le impugnate
disposizioni regionali violano i criteri di riparto tra Stato e
regioni della competenza legislativa nella materia «professioni»,
«nella misura in cui prevedono l'istituzione dell'Albo unico
regionale, al quale possono iscriversi i soli soggetti che hanno
conseguito il titolo sulla base dei criteri fissati dalla Giunta e
che possiedono i requisiti stabiliti dalla Giunta stessa».
La difesa statale osserva che l'art. 2 della legge reg. Molise n.
10 del 2022, nel disporre che le figure professionali interessate
«possono iscriversi» all'albo, potrebbe far presumere che esso abbia
valenza ricognitiva, ma che il successivo art. 5, comma 1,
attribuisce, invece, all'albo stesso «una indubbia capacità
selettiva e limitativa dei professionisti che possono svolgere la
suddetta professione nell'ambito della Regione» e rileva che tale
natura costitutiva dell'albo assume carattere dirimente al fine di
valutare la legittimità costituzionale dell'intervento legislativo
regionale impugnato.
A sostegno, la difesa statale osserva che «dal tenore dell'intero
corpus della legge emerge che l'iscrizione nel suddetto albo
costituisce requisito per l'esercizio dell'attività di assistente
per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilità
fisiche o sensoriali nelle scuole della regione: in tal senso devono
essere intese le previsioni relative alla formazione di una
"graduatoria degli iscritti all'Albo" e dell'attribuzione di
"punteggi" (art. 2, comma 3), l'obbligatorietà dei corsi di
aggiornamento professionale per gli iscritti (art. 4), il riferimento
all'assegnazione di "incarichi" da parte degli enti territoriali
locali agli iscritti dell'Albo (art. 5, comma 2). In altri termini,
l'utilità di tale albo, ai fini dell'esercizio della professione sul
territorio regionale, è legata all'obbligatorietà dell'iscrizione
ad esso, in guisa che l'albo non ha una funzione meramente
ricognitiva».
Sul punto, viene richiamata la giurisprudenza costituzionale che
ha dichiarato la illegittimità costituzionale di disposizioni
regionali in materia di creazione di albi professionali.
Anche la previsione del comma 2 dell'art. 2, che demanda alla
Giunta regionale l'individuazione dei criteri di accesso al
conseguimento del titolo, lede, ad avviso del ricorrente, il riparto
di competenze previsto dall'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 30 del 2006.
La difesa statale deduce «[i]nfatti, sia attraverso la previsione
di un albo, sia con l'attribuzione alla Giunta Regionale del compito
di integrare, con proprio provvedimento, i requisiti necessari per
tale iscrizione, la Regione ha illegittimamente invaso la competenza
statale», e ricorda che la Corte costituzionale ha ripetutamente
affermato che «non spetta alla legge regionale nè creare nuove
professioni, nè introdurre diversificazioni in seno alla figura
professionale disciplinata dalla legge dello Stato (sentenza n. 328
del 2009), nè, infine, assegnare una tale competenza alla Giunta
(Corte Cost. sentenze n. 93 del 2008 e n. 449 del 2006, richiamate
dalla sentenza n. 230/2011)».
Infine, sarebbe altresì lesiva del riparto di competenze in
materia la disposizione dell'art. 5, comma 1, che fa «obbligo agli
enti locali territorialmente competenti di garantire agli alunni con
disabilità fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni
ordine e grado, legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di
assistenti per l'autonomia e la comunicazione attingendo
esclusivamente dall'Albo tali figure professionali».
Il ricorrente deduce che la predetta disposizione, in combinato
disposto con l'art. 2, comma 1, «dimostra che l'istituendo albo
professionale non ha una funzione meramente ricognitiva o di
comunicazione e di aggiornamento di professioni già riconosciute
dalla legge statale, come è invece consentito disporre al
legislatore regionale [...] ma, all'esito di un percorso formativo
cui è subordinata la iscrizione, assume una particolare capacità
selettiva all'interno della medesima professione, che ne conferma
l'illegittimità costituzionale»; e ciò anche a prescindere dal
fatto che la iscrizione nel suddetto registro si ponga come
condizione necessaria ai fini dell'esercizio dell'attività prevista
(sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 132 del 2010, n. 138
del 2009 e n. 93 del 2008).
2.- La Regione Molise non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 53 del 2022), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, e 5, comma 1,
della legge reg. Molise n. 10 del 2022.
1.1.- Il comma 1 dell'art. 2 della predetta legge regionale
stabilisce che «[e'] istituito presso la Giunta regionale,
Assessorato alle Politiche sociali, l'Albo unico regionale degli
assistenti per l'autonomia e la comunicazione [...] a cui le figure
professionali che possiedono i requisiti di cui al comma 2, possono
iscriversi».
Ai sensi del comma 2 del medesimo articolo «[l]a Giunta regionale
stabilisce, con proprio atto, da adottarsi entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, i criteri di
accesso al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e
la comunicazione, i requisiti per l'iscrizione all'Albo, nonchè le
modalità di tenuta e di aggiornamento dello stesso».
L'art. 5 dispone, quindi, che «è fatto obbligo agli enti locali
territorialmente competenti di garantire agli alunni con disabilità
fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni ordine e grado,
legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di assistenti per
l'autonomia e la comunicazione attingendo esclusivamente dall'Albo
tali figure professionali».
1.2.- Il ricorrente preliminarmente rappresenta che la figura
dell'assistente per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con
disabilità fisica o sensoriale (d'ora in poi: AAC), cui si
riferiscono le disposizioni impugnate, trae origine da quanto
contemplato dall'art. 42 del d.P.R. n. 616 del 1977 in tema di
assistenza scolastica, relativamente all'assistenza di persone con
disabilità psico-fisica, ed è stata poi delineata dall'art. 13,
comma 3, della legge n. 104 del 1992, che ha previsto l'obbligo per
gli enti locali di fornire nelle scuole di ogni ordine e grado
l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con disabilità fisica o sensoriale.
Le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 117, terzo comma,
Cost., perchè, in contrasto con la normativa nazionale che riserva
alla competenza legislativa statale l'individuazione di nuove figure
professionali e l'istituzione di nuovi albi professionali,
limiterebbero, in modo ingiustificato, con l'istituzione dell'albo e
le correlate previsioni, l'esercizio della professione dell'AAC in
questione, esorbitando in tal modo dall'ambito della competenza
legislativa concorrente regionale in materia di professioni.
Ad avviso dell'Avvocatura generale, le disposizioni sospettate di
illegittimità costituzionale si pongono in contrasto con i principi
fondamentali in materia «professioni», posti dall'art. 1 del d.lgs.
n. 30 del 2006, secondo cui «[l]a potestà legislativa regionale si
esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa
statale», principi in base ai quali compete allo Stato la
individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, stante il loro carattere necessariamente unitario,
mentre rientra nella competenza concorrente del legislatore regionale
la disciplina degli aspetti che presentano uno specifico collegamento
con l'ambito territoriale di riferimento.
In particolare, il ricorrente afferma che dall'intero testo della
legge regionale in esame risulterebbe che l'iscrizione all'albo
costituisce requisito per l'esercizio dell'attività professionale in
oggetto negli istituti scolastici della Regione, poichè in tal senso
depongono le ulteriori disposizioni relative alla formazione di una
«graduatoria degli iscritti all'Albo» e dell'attribuzione di
«punteggi» (art. 2, comma 3), l'obbligatorietà dei corsi di
aggiornamento professionale per gli iscritti (art. 4), il riferimento
all'assegnazione di «incarichi», da parte degli enti territoriali
locali, agli iscritti all'Albo (art. 5, comma 2).
In altri termini, secondo il ricorrente, l'utilità dell'albo, ai
fini dell'esercizio della professione sul territorio regionale,
sarebbe legata all'obbligatorietà dell'iscrizione ad esso, di modo
che lo stesso non avrebbe quella funzione meramente ricognitiva,
consentita alla competenza legislativa regionale concorrente in
materia di professioni.
2.- La questione è fondata.
2.1.- Le disposizioni impugnate e, nel suo complesso, la legge
reg. Molise n. 10 del 2022 intervengono per disciplinare l'attività
svolta dall'assistente per l'autonomia e la comunicazione degli
alunni con disabilità fisiche o sensoriali.
Il contesto in cui si cala l'intervento normativo è il seguente.
2.2.- L'AAC è un assistente ad personam che svolge la funzione
di facilitare la comunicazione dello studente disabile con i soggetti
che interagiscono con lui nel contesto scolastico e non solo.
La figura dell'AAC rinviene la sua oramai remota origine
nell'art. 42 del d.P.R. n. 616 del 1977, concernente le funzioni in
cui si esplica l'assistenza scolastica, laddove prevede che esse
concernono, tra l'altro, «persone disabili».
All'attività svolta dall'AAC fa poi riferimento il comma 3
dell'art. 13 della legge n. 104 del 1992, allorchè prevede che:
«[n]elle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e
successive modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire
l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di
sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati».
Pur non essendo stata successivamente disciplinata in modo
organico a livello nazionale, l'attività dell'AAC ha assunto nel
tempo un crescente rilievo per effetto degli interventi e delle
misure volti a rafforzare i processi di inclusione scolastica degli
alunni con disabilità.
Inoltre, l'attività dell'AAC è contemplata, in particolare, dal
decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, recante «Norme per la
promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità,
a norma dell'articolo 1, commi 180 e 181, lettera c), della legge 13
luglio 2015, n. 107», come modificato, poi, dal decreto legislativo 7
agosto 2019, n. 96, recante «Disposizioni integrative e correttive al
decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, recante: "Norme per la
promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità,
a norma dell'articolo 1, commi 180 e 181, lettera c), della legge 13
luglio 2015, n. 107"».
L'art. 3 del citato d.lgs. n. 66 del 2017, nell'individuare le
prestazioni e competenze in materia di inclusione scolastica poste in
capo, rispettivamente, allo Stato e agli enti territoriali, ha,
difatti, confermato che questi ultimi provvedono ad assicurare gli
interventi necessari per garantire l'assistenza di loro competenza,
inclusa l'assegnazione di personale che svolge l'attività di AAC, ai
sensi dell'art. 13, comma 3, della legge n. 104 del 1992, secondo le
modalità attuative e gli standard qualitativi previsti dall'accordo
in sede di Conferenza unificata, fermo restando le diverse competenze
dei collaboratori scolastici - che rientrano nel «personale ATA» -
previste dall'art. 3, comma 2, lettera c), del medesimo d.lgs. n. 66
del 2017.
A sua volta, l'art. 3 del decreto del Ministro dell'istruzione 29
dicembre 2020, n. 182, adottato di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, attuativo delle disposizioni
sull'adozione del modello nazionale di Piano educativo
individualizzato (PEI) di cui all'art. 7 dello stesso d.lgs. n. 66
del 2017, e sulle modalità di assegnazione delle misure di sostegno
agli alunni con disabilità, definisce l'assistente all'autonomia e
alla comunicazione come «figura professionale esterna alla scuola,
che interagisce con la classe o con l'alunno» (art. 3, comma 5).
In tale contesto l'AAC opera in team con le altre figure del
sistema scolastico (docenti curriculari, insegnanti di sostegno,
personale ATA) senza sovrapposizioni di compiti e funzioni, ma
valorizzando in modo sinergico i diversi ambiti di rispettiva
competenza.
Le attività svolte dall'AAC sono le seguenti: collabora alla
stesura e aggiornamento del PEI stesso; programma, realizza e
verifica interventi integrati con quelli educativi e didattici dei
docenti, coordinandosi con i docenti curriculari e di sostegno;
promuove l'autonomia dello studente disabile, proponendo strategie
volte a conseguire le finalità formative dello sviluppo complessivo
della persona; favorisce la socializzazione dello studente con
disabilità e collabora all'analisi delle richieste delle famiglie e
alla promozione di migliori relazioni con le stesse famiglie.
La figura dell'AAC si colloca in una dimensione intermedia e di
giuntura fra sistema scolastico e sistema socio-assistenziale e si
discosta sia da quella dell'insegnante di sostegno, che fa parte del
corpo docente, sia da quella dell'assistente di base e
igienico-personale, che è parte del servizio ausiliario.
In assenza di una disciplina che prescriva a livello nazionale i
titoli e i requisiti per poter svolgere l'attività di AAC, la loro
individuazione è demandata alle amministrazioni competenti al cui
carico la legge impone la fornitura del servizio stesso, con la
conseguenza che sul territorio nazionale gli enti preposti hanno
adottato le più diversificate soluzioni.
Analoga diversità si registra in ordine alle modalità di
"reclutamento" degli AAC e alle modalità del rapporto lavorativo.
2.3.- Il rilevato incremento delle funzioni degli AAC e la
persistente assenza di una disciplina in grado di condurre a unità
una così eterogenea regolazione adottata a livello territoriale
hanno sollecitato l'adozione di una normativa omogenea a livello
nazionale.
A tal fine, lo stesso d.lgs. n. 66 del 2017 ha previsto, all'art.
3, comma 4, che: «[e]ntro 180 giorni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, con intesa in sede di Conferenza Unificata ai
sensi dell'articolo 3 e dell'articolo 9 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, sono individuati i criteri per una progressiva
uniformità su tutto il territorio nazionale della definizione dei
profili professionali del personale destinato all'assistenza per
l'autonomia e per la comunicazione personale, ferme restando le
diverse competenze dei collaboratori scolastici di cui all'articolo
3, comma 2, lettera c), del presente decreto come definite dal CCNL,
comparto istruzione e ricerca, vigente, anche attraverso la
previsione di specifici percorsi formativi propedeutici allo
svolgimento dei compiti assegnati, nel rispetto comunque degli ambiti
di competenza della contrattazione collettiva e nei limiti
dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 1, comma 947, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, e delle altre risorse al medesimo
fine disponibili a legislazione vigente». Ad oggi l'intesa prevista
dalla citata disposizione non è intervenuta.
Tale disposizione risulta, quindi, inattuata.
Allo stato, per quanto rilevato, l'attività dell'AAC continua,
dunque, ad essere priva di una compiuta ed organica disciplina a
livello nazionale.
3.- La legge reg. Molise n. 10 del 2022 interviene proprio nel
descritto scenario di persistente carenza di regolazione sul piano
nazionale della figura dell'AAC, con il dichiarato intento di
apprestare una complessiva disciplina dell'attività in questione, e
l'art. 1, nel declinare i principi e le finalità del provvedimento
legislativo, afferma quanto segue: «1. La Regione, nel rispetto degli
articoli 34, 117 e 118, quarto comma, della Costituzione e della
legge n. 104 del 1992 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione
sociale e i diritti delle persone handicappate), con la presente
legge, provvede alla tutela, allo sviluppo e alla valorizzazione del
ruolo di assistente per l'autonomia e la comunicazione. 2. La Regione
riconosce il ruolo sociale dell'assistente per l'autonomia e la
comunicazione, il cui scopo è quello di favorire l'integrazione e la
partecipazione alle attività scolastiche, l'interazione all'interno
dell'ambiente scolastico, sociale e culturale dell'alunno disabile,
mediando al fine di renderne agevole la comunicazione,
l'apprendimento, l'integrazione e la relazione, ponendosi come
tramite tra lo studente disabile e la sua famiglia, la scuola, la
classe ed i servizi territoriali specialistici».
4.- Ora, al di là delle pur apprezzabili finalità, l'intervento
normativo regionale in esame viene effettivamente a violare i
principi fondamentali in materia di professioni stabiliti dal d.lgs.
n. 30 del 2006 e non è conforme alle statuizioni di questa Corte in
ordine al riparto di competenze fra Stato e regioni nella materia in
questione.
Infatti, il comma 2 dell'art. 1 del d.lgs. n. 30 del 2006,
evocato come parametro interposto dal ricorrente, stabilisce che le
regioni: «esercitano la potestà legislativa in materia di
professioni nel rispetto dei principi fondamentali di cui al Capo
II», e il successivo comma 3 precisa, come visto, che «[l]a potestà
legislativa regionale si esercita sulle professioni individuate e
definite dalla normativa statale».
4.1.- Tale giurisprudenza ha costantemente affermato che «la
potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle
"professioni" deve rispettare il principio secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la
disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realtà regionale; e che tale principio, al di
là della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura [...] quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale, da ciò derivando che non è nei
poteri delle Regioni dar vita a nuove figure professionali» (sentenza
n. 98 del 2013, come richiamata dalla sentenza n. 209 del 2020).
Conseguentemente, questa Corte ha chiarito che esula dai limiti
della competenza legislativa concorrente delle regioni nella materia
«professioni» l'istituzione di nuovi e diversi albi rispetto a quelli
già istituiti dalle leggi statali, per l'esercizio di attività
professionali. Tali albi, infatti, hanno una funzione individuatrice
delle professioni, preclusa, in quanto tale, alla competenza
regionale. «Quando però gli albi regionali svolgono funzioni
meramente ricognitive o di comunicazione e di aggiornamento non si
pongono al di fuori dell'ambito delle competenze regionali, dovendo
intendersi riferiti a professioni già riconosciute dalla legge
statale» (sentenza n. 271 del 2009).
Infine, si è precisato che «tra gli indici sintomatici della
istituzione di una nuova professione» vi è «quello della previsione
di appositi elenchi, disciplinati dalla Regione, connessi allo
svolgimento della attività che la legge regolamenta, giacchè
"l'istituzione di un registro professionale e la previsione delle
condizioni per la iscrizione in esso hanno, già di per sè, una
funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza
regionale" (sentenze n. 93 del 2008, n. 300 e n. 57 del 2007 e n. 355
del 2005), prescindendosi dalla circostanza che tale iscrizione si
caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello svolgimento
della attività cui l'elenco fa riferimento (sentenza n. 300 del
2007)» (sentenze n. 98 del 2013; in seguito anche sentenze n. 178 del
2014 e n. 217 del 2015). Si è, altresì, affermato che «non spetta
alla legge regionale nè creare nuove professioni, nè introdurre
diversificazioni in seno all'unica figura professionale disciplinata
dalla legge dello Stato (sentenza n. 328 del 2009), nè, infine,
assegnare tali compiti all'amministrazione regionale, e in
particolare alla Giunta (sentenze n. 93 del 2008, n. 449 del 2006)»
(sentenza n. 230 del 2011).
5.- Il contenuto delle disposizioni impugnate si pone pertanto in
evidente contrasto con le illustrate coordinate normative e
giurisprudenziali.
Esse, difatti, unitamente all'intero testo della legge regionale,
danno luogo a un assetto compiuto della figura professionale dell'AAC
in esito al quale essa assume una posizione qualificata nell'ambito
giuridico in termini di «professione», così eccedendo dal perimetro
della competenza legislativa concorrente regionale in materia.
5.1.- In tal senso depone la funzione assegnata all'albo unico
istituito ai sensi dell'art. 2 della legge reg. Molise n. 10 del
2022.
Nella relazione alla proposta di legge regionale si afferma che
l'obiettivo dell'intervento normativo è «quello di disporre a
livello regionale di un elenco dal quale gli Enti territorialmente
competenti possano attingere per far fronte alle richieste degli
istituti scolastici, selezionando le varie figure professionali a
seconda delle competenze richieste dalle singole scuole».
Tuttavia, tale assunto è smentito dal tenore delle disposizioni
impugnate, che assegnano all'albo anzidetto non una mera funzione
ricognitiva/comunicativa, bensì un ruolo essenziale per lo
svolgimento dell'attività di AAC e, prima ancora, la sua
qualificazione giuridica.
L'albo, difatti, svolge una duplice e coessenziale funzione
cogente: da un lato, nei confronti dei potenziali esercenti
dell'attività in questione, in quanto il possesso dei prescritti
requisiti, stabiliti ai sensi del comma 2 dell'art. 2 dalla Giunta
regionale, costituisce condizione per l'iscrizione allo stesso (che,
a sua volta, è requisito essenziale per l'esercizio nell'ambito
regionale della relativa attività professionale); dall'altro lato,
nei confronti degli enti locali preposti a fornire l'assistenza per
l'autonomia e la comunicazione agli alunni con disabilità fisiche o
sensoriali, in quanto obbligati ad "attingere" gli AAC dall'albo
stesso (con conseguente illegittimità del ricorso a modalità
diverse di acquisizione delle relative risorse professionali).
In tal modo l'albo assume una funzione sostanzialmente
individuatrice della relativa «professione», preclusa alla competenza
legislativa regionale, che è limitata alla definizione di aspetti di
una professione già individuata dal legislatore statale che
presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale.
6.- Alla illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate consegue la caducazione dell'intera legge regionale, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Infatti, questa Corte, nel riscontrare l'illegittimità
costituzionale di singole disposizioni regionali impugnate per
lesione della competenza legislativa statale nella materia
«professioni», si è sovente pronunciata in tal senso allorchè le
disposizioni residue siano risultate prive di autonoma rilevanza e
significatività, in quanto meramente accessorie ovvero complementari
alle disposizioni caducate, cui siano inscindibilmente connesse (tra
le tante, si ricordano le sentenze n. 228 del 2018, punto 4.4. del
Considerato in diritto; n. 132 del 2010, punto 4 del Considerato in
diritto; n. 93 del 2008, punto 4 del Considerato in diritto; n. 57
del 2007, punto 4.3. del Considerato in diritto; n. 424 del 2005,
punto 2.4. del Considerato in diritto).
Ed è questo il caso, giacchè all'istituzione dell'albo e alla
sua disciplina, previste dalle disposizioni impugnate, fanno
riferimento altre disposizioni della legge regionale in oggetto:
l'art. 2, comma 3, dispone che la «graduatoria degli iscritti
all'Albo è definita in virtù dei punteggi di ciascun iscritto sulla
base dei titoli posseduti»; l'art. 3 prevede che la Regione attivi
intese e protocolli con l'Università degli Studi del Molise e con
gli enti regionali di formazione professionale «per concorrere al
riconoscimento, alla promozione e all'aggiornamento del ruolo di
assistente per l'autonomia e la comunicazione» (comma 1) e che
«[l]'Università e gli enti di formazione organizzano a tal fine ed a
proprie spese corsi di aggiornamento professionale a cadenza biennale
per tutti coloro che sono iscritti all'Albo» (comma 2); l'art. 4
stabilisce che «[l]'aggiornamento di cui all'articolo 3 è
finalizzato all'adeguato mantenimento, approfondimento e sviluppo
delle competenze tecnico-professionali dell'iscritto [all'albo],
attinenti alle materie oggetto dell'esercizio professionale e/o alle
funzioni svolte dallo stesso, secondo la normativa vigente» (comma 1)
e che «[l]'assistente per l'autonomia e la comunicazione regolarmente
iscritto all'Albo ha l'obbligo di curare il continuo e costante
aggiornamento della propria competenza professionale, a pena di
esclusione dall'Albo» (comma 2); l'art. 5, comma 2, infine, nel
disporre che gli enti locali possano, per particolari esigenze,
individuare le figure professionali per ricoprire incarichi di AAC
«anche con riferimento al livello di specializzazione ed alle
competenze richieste dal PEI (piano educativo individualizzato)»,
contempla una ipotesi peculiare rispetto a quanto previsto dalle
disposizioni impugnate della legge regionale, che pertanto non ha
ragion d'essere una volta venute meno queste ultime.
Quanto agli artt. 6 (Clausola di invarianza finanziaria) e 7
(Entrata in vigore) ne è evidente la funzione meramente
complementare.
7.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'intera legge reg. Molise n. 10 del 2022.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, commi
1 e 2, e 5, comma 1, della legge della Regione Molise 10 giugno 2022,
n. 10 (Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e
la comunicazione degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali);
2) dichiara, in via conseguenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale della restante parte della legge reg. Molise n. 10 del
2022.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2023

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA