1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 20-1-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 4 ORDINANZA 14 gennaio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Salute (tutela della) - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Misure di contenimento del contagio del virus Covid-19 - Ricorso del Governo - Istanza cautelare di sospensione - Sussistenza del fumus bonis iuris e del rischio di un grave e irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico, e per i diritti dei cittadini - Sospensione della legge regionale impugnata. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11. - Costituzione, artt. 25, secondo comma, 117, commi secondo, lettere h), m), e q), e terzo, nonche' 118 e 120; legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 35 e 40; Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 21. (T-210004) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 20-1-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sull'istanza di sospensione dell'intera legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure
di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività
sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d'Aosta in
relazione allo stato d'emergenza), nonchè, in particolare, degli
artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, da 11 a 15, 18 e da 20 a 25, e 3, comma 1,
lettera a), nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 21
dicembre 2020, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2020,
iscritto al n. 101 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale,
dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati dello Stato Sergio Fiorentino e Gianna
Galluzzo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 14 gennaio 2021.
Ritenuto che, con ricorso notificato a mezzo pec e depositato il
21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'intera legge della Regione Valle d'Aosta 9
dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del
virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione
autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato d'emergenza), in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, secondo comma, lettere
m), q), h), e terzo comma, nonchè 118 e 120 della Costituzione, e al
principio di leale collaborazione;
che la legge regionale impugnata disciplina la gestione regionale
dell'emergenza epidemiologica indotta dalla diffusione del virus
Covid-19;
che, a parere del ricorrente, l'intera legge regionale impugnata
eccede le competenze statutarie;
che la materia da essa trattata sarebbe da ricondurre alla
competenza esclusiva statale in tema di profilassi internazionale
(art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), e di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), oltre che a
principi fondamentali della materia tutela della salute, tali da
imporsi anche all'autonomia speciale;
che l'intera legge regionale impugnata avrebbe, invece, dato
luogo ad un meccanismo autonomo ed alternativo di gestione
dell'emergenza sanitaria, «cristallizzando con legge» una situazione
che la normativa statale consente alle Regioni di gestire
«esclusivamente in via amministrativa»;
che tale assetto corrisponderebbe alla necessità di una gestione
unitaria della crisi, di carattere internazionale, anche in ragione
della allocazione delle funzioni amministrative, da parte del
legislatore statale, secondo il principio di sussidiarietà (art. 118
Cost.), e a seguito di una «parziale attrazione allo Stato»;
che tale allocazione sarebbe stata rispettosa del principio di
leale collaborazione, poichè i d.P.C.m. sono adottati, sentito il
Presidente della Regione interessata o il Presidente della Conferenza
delle Regioni, nel caso in cui riguardino l'intero territorio
nazionale (art. 2, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19,
recante «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19»);
che in tal modo le autonomie regionali sarebbero state vincolate
all'osservanza dei d.P.C.m. quali "atti necessitati", deputati a
garantire uniformità anche sul piano della erogazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali;
che, dunque, il legislatore statale avrebbe anche determinato un
principio fondamentale in materia di «tutela della salute», dal quale
la legge impugnata si sarebbe discostata, in violazione per di più
del principio di leale collaborazione;
che, infatti, secondo il ricorrente, le Regioni devono
«esercitare i propri poteri in materia sanitaria in modo da non
contraddire il contenuto delle misure statali, se del caso
specificandolo a livello operativo»;
che, in particolare, e ferma l'impugnativa dell'intera legge
regionale, il ricorrente censura alcune sue specifiche disposizioni;
che l'Avvocatura generale, alla luce del grave rischio per la
salute pubblica comportato dalla adozione di misure meno rigorose di
quelle statali, sollecita la sospensione della legge impugnata, ai
sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale);
che questa Corte costituzionale è stata convocata in camera di
consiglio per pronunciarsi su tale ultimo profilo;
che, con atto depositato il 7 gennaio 2021 si è costituita la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato e che, comunque, sia
rigettata l'istanza cautelare;
che la Regione ha eccepito l'inammissibilità del ricorso,
«stante la non chiarezza e contraddittorietà del petitum»; il
ricorrente non avrebbe specificato in che rapporto si ponga
l'impugnativa dell'intera legge regionale rispetto alle censure
relative a specifiche disposizioni di essa;
che la competenza in tema di profilassi internazionale non
sarebbe pertinente, perchè le norme impugnate non costituiscono
attuazione «di misure di profilassi dettate a livello
internazionale»; lo stesso dovrebbe affermarsi quanto alla competenza
in tema di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni,
posto che la normativa statale non avrebbe approntato alcuna misura
recante prestazioni a favore delle persone; il principio di leale
collaborazione non sarebbe stato violato, perchè esso non si applica
al procedimento legislativo;
che sarebbe altresì erroneo il rinvio all'art. 118 Cost. e al
principio di sussidiarietà, poichè non sarebbero state avocate,
previa intesa, funzioni amministrative, ma piuttosto attività
normative «ultra vires»; infatti, i d.P.C.m. adottati e richiamati
dal ricorrente avrebbero natura di regolamenti, in quanto fonti del
diritto generali e astratte, soggette a pubblicità e con efficacia
erga omnes, che incidono su diritti di libertà presidiati dalla
riserva di legge;
che il Governo non potrebbe quindi «delegare, neppure con atto di
rango normativo quale il decreto-legge, la gestione normativa
dell'emergenza sanitaria a decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri»; tali d.P.C.m. dovrebbero perciò reputarsi inapplicabili
alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, le cui competenze
legislative non sarebbero comprimibili dalla fonte regolamentare;
tale inapplicabilità sarebbe stata sancita anche dall'art. 3, comma
2, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti
per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), secondo il
quale le disposizioni che esso reca sono applicabili alle autonomie
speciali solo se compatibili con i relativi statuti e le relative
norme di attuazione. Una diversa interpretazione circa la natura dei
d.P.C.m. e la loro applicabilità alla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste dovrebbe indurre questa Corte ad
auto-rimettersi la questione di legittimità costituzionale dei
decreti legge che hanno disciplinato i d.P.C.m. che si sono succeduti
per affrontare l'emergenza sanitaria da Covid-19. Diversamente,
sarebbero lese anche le competenze statutarie primarie assegnate
dall'art. 2, comma 1, lettera d), «agricoltura e foreste, zootecnia,
flora e fauna»; lettera h), «trasporti su funivie e linee
automobilistiche locali»; lettera p), «artigianato»; lettera q),
«industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio»; lettera r),
«istruzione tecnico-professionale»; lettera s), «biblioteche e musei
di enti locali»; lettera t), «fiere e mercati»; lettera u),
«ordinamento delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini»,
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta);
che, inoltre, sarebbero violate le competenze
attuative-integrative previste dal seguente art. 3, comma 1, lettera
a), «industria e commercio»; lettera g), «istruzione materna,
elementare e media»; lettera l), «igiene sanità, assistenza
ospedaliera e profilattica» e lettera m), «antichità e belle arti»;
nonchè le competenze concorrenti in tema di tutela della salute,
istruzione, ordinamento sportivo, valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione delle attività culturali, e
quelle residuali in tema di commercio e trasporto pubblico locale;
che, nell'esercizio di tali competenze, la legge regionale
impugnata si sarebbe prefissa di contemperare gli interessi economici
e sociali che fanno capo alla Regione con la necessità di
contrastare la pandemia da Covid-19, attraverso misure che tenessero
in conto le peculiari condizioni geografiche e abitative della Valle
d'Aosta;
che, al fine di conciliare le misure applicabili sul territorio
regionale con quelle statali, soccorrerebbero le ordinanze del
Presidente della Giunta regionale, disciplinate dall'art. 4
impugnato;
che, alla luce di esse e nel quadro di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della legge regionale impugnata, le
misure concretamente adottate sarebbero «pienamente compatibili con
quelle dettate dal legislatore statale, prevedendo, nelle materie di
propria competenza, un adattamento alla specificità del territorio
regionale», coerente con «il decentramento delle competenze
sanitarie»;
che, anche in base a quanto da ultimo previsto dall'ordinanza del
Presidente della Giunta regionale 23 dicembre 2020, n. 580, la
Regione afferma, per ciascuna delle misure e delle previsioni recate
dall'art. 2 impugnato, la conformità alla normativa statale
applicabile in base alla classificazione del rischio proprio della
fascia cosiddetta gialla, nella quale la Regione sarebbe transitata;
che la censura concernente l'art. 3, comma 1, lettera a),
impugnato sarebbe inammissibile, perchè contraddittoriamente cita a
fondamento sia la Costituzione, sia lo statuto di autonomia, e
sarebbe in ogni caso infondata perchè l'unità di supporto avrebbe
il mero compito di coadiuvare il Presidente della Giunta regionale;
che, con riferimento alla istanza cautelare, essa sarebbe
«estremamente generica»;
che non sussisterebbe alcun periculum in mora, posto che la Valle
d'Aosta è attualmente tra le Regioni in "fascia cosiddetta gialla";
che ogni pregiudizio sarebbe comunque eliminato dall'indicata
ordinanza del Presidente della Giunta regionale n. 580 del 2020;
che, infine, la eventuale sospensione della legge impugnata, se
l'istanza cautelare fosse accolta, non potrebbe comportare quella
delle ordinanze del Presidente della Giunta regionale, sicchè si
genererebbe «un inaccettabile disorientamento dei cittadini»;
che l'Avvocatura generale dello Stato l'8 gennaio 2021 ha
depositato memoria;
che la difesa statale controbatte alle eccezioni di
inammissibilità del ricorso, osservando che è ben possibile
individuare un vizio comune all'intera legge regionale impugnata, per
poi subordinatamente contestare la legittimità di singole
disposizioni;
che, pur dando atto che le ordinanze del Presidente della Giunta
regionale costituiscono «segno di un apprezzabile self restraint
delle autorità regionali», l'Avvocatura sottolinea che persistono
divergenze di regolazione, anche alla luce del sopravvenuto
decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1 (Ulteriori disposizioni urgenti in
materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19);
che ciò comproverebbe il vizio radicale insito nel meccanismo
della legge impugnata, che è tale da rendere applicabili misure
aventi capacità di "resistenza" rispetto alla legge statale;
che l'Avvocatura replica alle ulteriori deduzioni difensive della
resistente, affermando anche che non sono i d.P.C.m., ma la legge
statale, a sovrapporsi del tutto legittimamente alla autonomia
regionale;
che, quindi, sarebbe la legge statale a definire i principi
fondamentali della materia «tutela della salute», affidando ai
d.P.C.m. la specificazione di quali misure di contenimento adottare
di volta in volta.
Considerato che viene in esame l'istanza di sospensione proposta
dal Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente, ai sensi
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e
dell'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale;
che tale istanza sollecita la sospensione dell'intera legge della
Regione Valle d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento
della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed
economiche della Regione autonoma Valle d'Aosta in relazione allo
stato d'emergenza);
che con tale legge regionale la Regione ha, tra l'altro,
selezionato attività sociali ed economiche il cui svolgimento è
consentito, nel rispetto dei protocolli di sicurezza, anche in deroga
a quanto contrariamente stabilito dalla normativa statale, recante
misure di contrasto alla pandemia da Covid-19;
che in primo luogo va riconosciuta la sussistenza del fumus boni
iuris (ordinanza n. 107 del 2010);
che infatti la pandemia in corso ha richiesto e richiede
interventi rientranti nella materia della profilassi internazionale
di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera q), Cost.;
che sussiste altresì «il rischio di un grave e irreparabile
pregiudizio all'interesse pubblico» nonchè «il rischio di un
pregiudizio grave e irreparabile per i diritti dei cittadini» (art.
35 della legge n. 87 del 1953);
che difatti la legge regionale impugnata, sovrapponendosi alla
normativa statale, dettata nell'esercizio della predetta competenza
esclusiva, espone di per sè stessa al concreto e attuale rischio che
il contagio possa accelerare di intensità, per il fatto di
consentire misure che possono caratterizzarsi per minor rigore; il
che prescinde dal contenuto delle ordinanze in concreto adottate;
che le modalità di diffusione del virus Covid-19 rendono
qualunque aggravamento del rischio, anche su base locale, idoneo a
compromettere, in modo irreparabile, la salute delle persone e
l'interesse pubblico ad una gestione unitaria a livello nazionale
della pandemia, peraltro non preclusiva di diversificazioni regionali
nel quadro di una leale collaborazione;
che i limiti propri dell'esame che è possibile condurre in
questa fase cautelare impediscono una verifica analitica delle
singole disposizioni contenute dalla legge regionale impugnata;
che, pertanto, l'efficacia dell'intera legge reg. Valle D'Aosta
n. 11 del 2020 va sospesa nelle more della decisione delle questioni
promosse, la cui trattazione è già fissata per l'udienza pubblica
del 23 febbraio 2021.
Visti gli artt. 35 e 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e
l'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

sospende l'efficacia della legge della Regione Valle d'Aosta 9
dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del
virus SARS-COV-2 nelle attività sociali ed economiche della Regione
autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato d'emergenza),
impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 gennaio 2021.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE