1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 26-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 90 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 settembre 2011 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Istruzione - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Misure per la razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione scolastica - Riduzione del numero di scuole dell'infanzia, primarie e secondarie mediante la formazione di istituti comprensivi, nonche' riduzione del numero di posti di dirigente scolastico - Lamentato intervento sull'organizzazione scolastica e sul dimensionamento della rete scolastica sul territorio senza un adeguato coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nelle materie concorrenti dell'istruzione e del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria regionale, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 19, commi 4 e 5. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119. Regioni (in genere) - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale da parte delle Regioni - Previsione di obblighi informativi in capo alle Regioni in ordine all'esecuzione delle sentenze - Previsione, in caso di mancata o non esatta conformazione, del potere sostitutivo del Governo ai sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost. - Lamentata natura di dettaglio delle previsioni, nonche' mancanza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo previsto - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione dell'autonomia finanziaria regionale, violazione del principio di leale collaborazione, esorbitanza dai limiti costituzionali entro cui e' ammesso il potere sostitutivo del Governo. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 20, commi 14 e 15. - Costituzione, artt. 117, 118, 119 e 120. Commercio - Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria - Attivita' commerciali e attivita' di somministrazione di alimenti e bevande nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o citta' d'arte - Esenzione dal rispetto dei limiti e prescrizioni sugli orari di apertura e chiusura, sull'obbligo della chiusura domenicale, festiva e della mezza giornata infrasettimanale - Obbligo di adeguamento normativo da parte delle Regioni entro un anno - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale residuale nelle materie del commercio e del turismo. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 35, commi 6 e 7. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 118. (011C0597) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 26-10-2011)

Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 764
del 5 settembre 2011, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall' Avv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dell'Avv. Marcello Cecchetti; in Roma, Via A. Mordini 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 19,
commi 4 e 5; 20, commi 14 e 15; e 35, commi 6 e 7, del decreto-legge
n. 98/2011, così come convertito dalla legge di conversione 15
luglio 2011 n. 111, per violazione degli artt. 117, 118 , 119 e 120
Cost. anche sotto il profilo di violazione del principio della leale
collaborazione.
Nella G.U. - Serie generale - n. 164 del 16 luglio 2011 è stata
pubblicata la legge 15 luglio 2010, n. 111 di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante
Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria.
Le impugnate disposizioni sono lesive delle competenze regionali
per i seguenti motivi di

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'articolo 19, commi 4 e 5, nella
parte in cui dispone la riduzione del numero di scuole dell'infanzia,
primarie e secondarie mediante la formazione di istituti comprensivi
nonchè nella parte in cui prevede, di conseguenza, la riduzione del
numero di posti di dirigente scolastico, per violazione dell'art.
117, comma 3, dell'art. 118 e dell'art. 119 Cost.
La disposizione in esame si occupa della razionalizzazione della
spesa relativa all'organizzazione scolastica. Per quanto qui rileva,
i commi evidenziati prevedono la riduzione del numero di scuole
dell'infanzia, primarie e secondarie mediante la formazione di
istituti comprensivi; in conseguenza di detta previsione, il numero
di autonomie si ridurrà di 1.130 unità, comportando, ulteriormente,
una riduzione del numero di posti di dirigente scolastico. In base
alla norma in esame, gli istituti comprensivi potranno avere
autonomia solo se avranno un numero di iscritti pari almeno a 1000
unità (ovvero 500 unità per le istituzioni site nelle piccole
isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche con specificità
linguistiche); le scuole con meno di 500 alunni non avranno diritto a
un preside. Secondo le stime, contenute nella relazione illustrativa
alla legge, l'applicazione di tali disposizioni contribuirà al
conseguimento e consolidamento delle economie di spesa, già previste
per il triennio 2009-2011 dall'art. 64 del d.l. n. 112 del 2008, in
materia di dimensionamento della rete scolastica.
Il comma 4 all'odierno esame, in particolare, appare
indubbiamente pervasivo in quanto interviene con disposizioni
puntuali in ordine al dimensionamento delle reti scolastiche: esso
infatti generalizza l'aggregazione della scuola dell'infanzia,
primaria e secondaria di primo grado in istituti comprensivi, che per
acquisire l'autonomia devono contare almeno 1.000 alunni (ridotti a
500 per le istituzioni site nelle piccole isole e nei comuni
montani).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 200 del 2009 si è
già espressa in merito ai profili organizzativi del servizio
scolastico ed in ordine all'articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica: con riguardo alla questione
di costituzionalità dell'art. 64, comma 4 lett. f) e f-bis), del
decreto-legge n. 112/2008, ha chiarito espressamente che il
dimensionamento scolastico spetta senz'altro alle Regioni ai sensi
dell'art. 117, comma 3, Cost. Seppur non rinvii ad alcun regolamento,
è evidente che il comma 4 dell'articolo 19, oggi in esame, tende ai
medesimi fini di cui alle disposizioni già censurate dalla Corte con
la sentenza n. 200 del 2009, disposizioni alle quali era stata negata
la qualificazione di «norme generali sull'istruzione», e quindi la
riconducibilità alla competenza legislativa esclusiva statale di cui
all'articolo 117, comma 2, lettera n) della Costituzione, riguardando
le stesse direttamente l'assetto del sistema scolastico e dunque la
materia concorrente dell'istruzione.
In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che
«nel quadro costituzionale definito dalla riforma del titolo V la
materia istruzione (salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e
con esclusione dell'istruzione e formazione professionale) forma
oggetto di potestà concorrente (art. 117 terzo comma Cost.), mentre
allo Stato è riservata soltanto la potestà legislativa esclusiva in
materia di norme generali sull'istruzione (art. 117 secondo comma
lett. n)»... «Nel complesso intrecciarsi in una stessa materia di
nonne generali, principi fondamentali, leggi regionali e
determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche, si può
assumere per certo che il prescritto ambito di legislazione regionale
sta proprio nella programmazione della rete scolastica. È infatti
implausibile che il legislatore costituzionale abbia voluto spogliare
le regioni di una funzione che era già ad esse conferita nella forma
della competenza delegata dell'art. 138 del decreto legislativo n.
112 del 1998 ... Una volta attribuita l'istruzione alla competenza
concorrente , il riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema
di programmazione scolastica e di gestione amministrativa del
relativo servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare
principi».
Tali principi e la competenza regionale concorrente in materia di
istruzione sono stati confermati nelle ulteriori sentenze n.
423/2004; n. 34/2005; n. 50/2008; significativamente, poi, nella
pronuncia n. 279/2005, la Corte costituzionale ha chiarito che le
nonne generali in materia di istruzione di cui alla lett. n) del
secondo comma dell'art. 117 Cost. «sono quelle sorrette, in relazione
al loro contenuto, da esigenze unitarie e quindi applicabili
indistintamente al di là dell'ambito propriamente regionale»; esse
si distinguono dai principi fondamentali in materia di istruzione,
rilevanti ai sensi dell'art. 117 terzo comma Cost., in quanto questi
ultimi «pur sorretti da esigenze unitarie non esauriscono in se
stessi la loro operatività, ma informano altre norme, più o meno
numerose» (sentenza n. 200/2009).
Per contro, le norme in esame non esprimono esigenze di carattere
unitario alla stregua dei valori da tutelare, che sole legittimano
l'intervento statale, non riguardano norme generali sull'istruzione
nè principi generali della materia; dette norme, infatti, non
contengono «le indicazioni delle finalita'» della scuola, non pongono
«condizioni minime di uniformità in materia scolastica», nè
esprimono quegli essenziali interventi volti a garantire
l'uguaglianza sostanziale nell'accesso e nella fruizione della
cultura, tali da doversi applicare indistintamente su tutto il
territorio nazionale (come, ad esempio, la tipologia e la durata dei
corsi di istruzione, le modalità di passaggio tra i diversi ordini
di scuola, la valutazione degli apprendimenti, il riconoscimento dei
titoli di studio, i criteri di selezione e di reclutamento del
personale).
Nonostante il generico ed immotivato richiamo ad esigenze di
«continuità didattica», con le disposizioni censurate, viene
disposta di fatto la soppressione di scuole di infanzia, primarie e
secondarie, e la formazione di istituti comprensivi; ciò facendo lo
Stato interviene direttamente nell'ambito della programmazione e
dell'organizzazione della rete scolastica.
Come evidenziato dalla Corte, le Regioni erano già titolari di
dette competenze a seguito del decreto legislativo n. 112 del 1998 e,
in particolare, con riferimento alle funzioni, di «programmazione
dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione
professionale» (art. 138, comma 1, lett. a), di «programmazione della
rete scolastica» (art. 138, comma 1, lett. b), di «contributi alle
scuole non statali» (art. 138, comma 1, lett. c) e di formazione
professionale (art. 143).
Del resto, esaminando il contenuto sostanziale di queste
funzioni, può agevolmente rilevarsi che, fermo restando il rispetto
degli standard minimi, la rete scolastica e il dimensionamento degli
istituti sono più efficacemente organizzati se tengono conto delle
diverse realtà territoriali, realtà che meglio sono conosciute
dalle Amministrazioni regionali.
Alle Regioni, pertanto, erano già state affidate le competenze
sull'organizzazione scolastica e sul dimensionamento degli istituti,
mentre con le norme in esame si prevede una disciplina puntuale ed
autoapplicativa in relazione alla quale le Regioni non sono chiamate
a svolgere alcun ruolo.
La disciplina in parola rappresenta pertanto un inammissibile
passo indietro rispetto alle prerogative riconosciute alle Regioni,
ciò che rende evidente la violazione delle attribuzioni regionali di
cui all'art. 117 Cost. in materia di istruzione.
Si ripete, l'art. 19 che qui si contesta disciplina aspetti
organizzativi, con riferimento alla determinazione ed articolazione
dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica, senza
prevedere un adeguato coinvolgimento delle Regioni.
A tal riguardo, e a rafforzamento della fondatezza dei motivi di
ricorso, si rileva che la Regione Toscana ha compiutamente
disciplinato l'aspetto dell'organizzazione scolastica e del
dimensionamento degli istituti (cfr. la legge regionale 26 luglio
2002 n. 32 e successive modificazioni ed integrazioni, che ha dettato
le norme per la programmazione della rete scolastica regionale,
nonchè il piano di indirizzo generale integrato, approvato con
delibera del Consiglio regionale n. 93 del 20 settembre 2006,
valevole per il periodo 2006-2010, con il quale la Regione Toscana ha
dettato i criteri, nel rispetto dei principi indicati nel d.P.R. n.
233 del 1998, per la programmazione della rete scolastica e quindi
per il dimensionamento e la localizzazione degli istituti
scolastici).
Le disposizioni in esame non possono ritenersi giustificate con
il richiamo all'art. 117 secondo comma lett. m), perchè questa può
essere invocata esclusivamente quando si fissano livelli delle
prestazioni. Nel caso in esame, invece, la disposizione non fissa
affatto gli standards minimi, ed è sostanzialmente diverso
determinare i livelli essenziali, nel rispetto dei quali le Regioni
ben potranno determinare standards qualitatitivi dei servizi
superiori rispetto ai minimi, dalla minuziosa regolamentazione
dell'esercizio della concreta potestà amministrativa.
In conclusione, si rileva che dette previsioni concernono il
medesimo ambito dell'art. 64, comma 4, lett. f-bis), come già visto,
dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 200/2009.
In particolare, con riguardo a tale norma la Corte ha affermato
principi riferibili anche alle disposizioni del decreto-legge in
esame, censurate in questa sede; la Corte costituzionale ha infatti
chiarito che «Quanto, infatti, alla lettera f-bis), è pure vero che
essa prevede che, con atto regolamentare, si dovrà provvedere alla
"definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e
l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete
scolastica"; tuttavia, agli effetti del riparto di competenza
legislativa tra lo Stato e le Regioni, ciò che rileva è il
riferimento al dimensionamento della rete delle istituzioni
scolastiche, vale a dire ad un ambito che deve ritenersi di spettanza
regionale.
Sul punto, infatti, questa Corte ha avuto modo di rilevare che,
da un lato, l'art. 138, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 112
del 1998 aveva già delegato alle Regioni, nei limiti sopra esposti,
funzioni amministrative in materia, tra l'altro, di programmazione
dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione
professionale, nonchè di programmazione della rete scolastica;
dall'altro, l'art. 3 del d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233 (Regolamento
recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni
scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei
singoli istituti, a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997,
n. 59) aveva disposto che «i piani di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche (..) sono definiti in conferenze provinciali
di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi
di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti
territoriali, preventivamente adottati dalle Regioni» (sentenza n. 34
del 2005).
Avendo riguardo alle riportate disposizioni legislative, la Corte
ha così ritenuto, con la citata sentenza, che "proprio alla luce del
fatto che già la normativa antecedente alla riforma del Titolo V
prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle
istituzioni scolastiche, e quindi postulava la competenza sulla
programmazione scolastica di cui all'art. 138 del d.lgs. n. 112 del
1998, è da escludersi che il legislatore costituzionale del 2001
abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad
esse conferita" sia pure soltanto sul piano meramente amministrativo.
In altri termini, la definizione del riparto delle competenze
amministrative attuato con il citato decreto legislativo fornisce un
tendenziale criterio utilizzabile per la individuazione e
interpretazione degli ambiti materiali che la riforma del titolo V ha
attribuito alla potestà legislativa concorrente o residuale delle
Regioni.
Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla
disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei
criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta
ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie
realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di
ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in
sede regionale, con la precisazione che non possono venire in rilievo
aspetti che ridondino sulla qualità dell'offerta formativa e,
dunque, sulla didattica.
E non è senza significato che il comma 4-quater dello stesso
art. 64, introdotto dall'art. 3, comma 1, del successivo
decreto-legge n. 154 del 2008, come convertito nella legge n. 189 del
2008, abbia previsto - in sostanziale discontinuità con quanto
contenuto nella disposizione censurata - che le Regioni e gli enti
locali, "nell'ambito delle rispettive competenze (...) assicurano il
dimensionamento delle istituzioni scolastiche".
La disposizione in questione, pertanto, lungi dal poter essere
qualificata come "norma generale sull'istruzione» nel senso prima
precisato, invade spazi riservati alla potestà legislativa delle
Regioni relativi alla competenza alle stesse spettanti nella
disciplina dell'attività di dimensionamento della rete scolastica
sul territorio.".
Alla luce dell'orientamento su espresso dalla Corte
costituzionale le norme in esame, nella parte in cui direttamente
dispongono la formazione di istituti comprensivi, fissando
direttamente il numero minimo di iscritti (1000 e/o 500) degli
stessi, intervengono con una normativa puntuale in materia di
dimensionamento e di organizzazione della rete scolastica, ciò in
contrasto con l'art. 117, comma 3, Cost.
Infine, dette previsioni non trovano giustificazione neppure alla
luce delle competenza concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica per finalità di contenimento della spesa come
sembra ipotizzarsi dal tenore dell'art. 19 in esame, intitolato
appunto razionalizzazione della spesa relativa all'organizzazione
scolastica. Anzi, proprio in relazione alla su richiamata materia, si
evidenzia un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale.
A riguardo la Corte costituzionale ha infatti precisato che
«Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidato
l'orientamento per il quale il legislatore statale, con una
«disciplina di principio», può legittimamente «imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti» (sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004). Perchè
detti vincoli possano considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali, essi debbono riguardare l'entità del
disavanzo di parte corrente oppure - ma solo «in via transitoria ed
in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica perseguiti dal legislatore statale» - la crescita della
spesa corrente degli enti autonomi. In altri termini, la legge
statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 88 del 2006, n. 449 e n.
417 del 2005, n. 36 del 2004)» (sentenza n. 169/2007).
Pertanto «norme statali che fissano limiti alla spesa di enti
pubblici regionali possono qualificarsi principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice
condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di
riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 120 del 2008; n. 412 e n. 169 del 2007; n. 88 del 2006)»
(sentenza n. 289/2008).
In conclusione la Corte costituzionale con la recente sentenza n.
182 del 2011 ha ribadito che «la legge statale può stabilire solo un
«limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenze n. 417 del 2005 e n. 36 del 2004; si vedano anche le
sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005).
Poste tali premesse, è da aggiungere che interventi analoghi per
i contenuti a quelli operati dalle diverse disposizioni dell'art. 6
del decreto-legge n. 78 del 2010, disposti negli anni trascorsi dal
legislatore statale, non sono stati in grado di superare il vaglio di
legittimità costituzionale, data l'indebita compressione
dell'autonomia finanziaria delle Regioni che con essi veniva
realizzata. In particolare, sono state ritenute illegittime, nella
parte in cui pretendevano di imporsi al sistema regionale, rigide
misure concernenti la spesa per studi, consulenze, missioni
all'estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni (sentenza
n. 417 del 2005); la spesa per viaggi in aereo (sentenza n. 449 del
2005); i compensi e il numero massimo degli amministratori di
società partecipate dalla Regione (sentenza n. 159 del 2008); le
spese per autovetture (sentenza n. 297 del 2009).
A fronte di tale consolidato indirizzo della giurisprudenza
costituzionale, il legislatore statale, con l'art. 6 citato, ha
mostrato di saper superare la tecnica normativa in origine adottata,
ai fini del contenimento della spesa pubblica, preferendo agire
direttamente sulla spesa delle proprie amministrazioni con norme
puntuali, delle quali si è invece dichiarata l'efficacia nei
confronti delle Regioni esclusivamente quali principi di
coordinamento della finanza pubblica, escludendone l'applicabilità
diretta (sentenza n. 289 del 2008).
Va da sè che tale operazione può rispettare il riparto
concorrente della potestà legislativa in tema di coordinamento della
finanza pubblica, solo a condizione di permettere l'estrapolazione,
dalle singole disposizioni statali, di principi rispettosi di uno
spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale. In caso
contrario, la disposizione statale non potrà essere ritenuta di
principio (sentenza n. 159 del 2008), quale che ne sia l'eventuale
autoqualificazione operata dal legislatore nazionale (sentenza n. 237
del 2009)». Ebbene, la disposizione in esame non risponde alle
predette condizioni. Come già detto, la competenza statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica consiste nel dettare
principi fondamentali, pertanto, nell'esercizio di tale competenza lo
Stato può porre limiti alla spesa complessiva, ma non può decidere
in luogo delle Regioni quali specifiche voci di spesa devono essere
eliminate per rispettare tali limiti poichè ciò rientra nell'ambito
dell'autonomia delle Regioni.
Le limitazioni poste dalla norma qui censurata all'articolazione
e/o organizzazione scolastica (rectius la formazione di istituti
comprensivi con un minimo di 1000/500 iscritti e la riduzione dei
dirigenti scolastici) ledono ulteriormente la competenza regionale,
questa volta in materia di coordinamento della finanza pubblica,
posto che non residua alle Regioni alcun margine di scelta, ciò
traducendosi in un ingiustificato vincolo all'autonomia finanziaria
delle Regioni, ciò in violazione degli artt. 117, comma 3, e 119
Cost.
Infine, le norme sono ulteriormente incostituzionali poichè,
disciplinano unilateralmente ambiti di competenza regionale, senza
alcuna concertazione con le Regioni. Le norme in questione sono
quindi incostituzionali anche per violazione dell'art. 118 Cost. e
del principio della leale collaborazione: anche volendo invocare il
principio di sussidiarietà (in senso ascendente), infatti - come
insegnato dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 303/2003
- avrebbero dovuto essere comunque previste adeguate forme di
concertazione, al fine di tutelare le istanze regionali
costituzionalmente garantite, in un ambito che involge profili di
competenza concorrente delle Regioni.
2) Illegittimità costituzionale dell'articolo 20, commi 14 e 15
nella parte in cui stabilisce puntuali obblighi informativi in capo
alle Regioni in ordine all'esecuzione delle sentenze della Corte
costituzionale e nella parte in cui prevede in caso di mancata e/o
non esatta conformazione alle decisioni della Corte, il potere
sostitutivo del Governo ai sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost.;
ciò in contrasto con l'art. 117, comma 3, con l'art. 118, anche
sotto il profilo della violazione del principio della leale
cooperazione nonchè con l'art. 119 Cost. e per violazione dell'art.
120, comma 2, Cost.
Le norme in esame si occupano della esecuzione delle sentenze
della Corte costituzionale da parte delle Regioni, ciò - per quanto
qui interessa - al dichiarato scopo di perseguire finalità di
coordinamento della finanza pubblica. In particolare, con il comma 14
si impone alle Regioni di comunicare, entro tre mesi dalla
pubblicazione della decisione nella Gazzetta Ufficiale, alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per gli affari
regionali, tutte le attività intraprese, gli atti giuridici posti in
essere e le spese affrontate o preventivate ai fini dell'esecuzione
delle sentenza della Corte costituzionale. Al successivo comma 15 è
ulteriormente previsto che, in caso di mancata e/o non esatta
conformazione alle decisioni della Corte, il Governo - (solo) sentito
il Presidente della Regione interessata - esercita il proprio potere
sostitutivo ai sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost. (secondo le
procedure stabilite dall'art. 8 della legge n. 131/2003).
Innanzitutto si osserva che la disposizione di cui al comma 14
nella parte in cui impone precisi e puntuali adempimenti informativi
in relazione alle azioni intraprese per l'esecuzione di sentenze
della Corte costituzionale si pone in contrasto con l'art. 117, comma
3, e con l'art. 119 Cost.
Infatti, gli incombenti a carico delle Regioni descritti dalla
norma in parola dovrebbero giustificarsi, secondo le intenzioni
espresse dallo stesso legislatore statale, per esigenze connesse alla
materia di coordinamento della finanza pubblica.
Ebbene, come noto, detta materia è ricompresa tra le materie a
competenza concorrente delle Regioni elencate dall'art. 117, comma 3,
Cost., in relazione alla quale lo Stato può intervenire
esclusivamente dettando principi fondamentali della materia ed è
evidente che le previsioni in esame non possono essere qualificate
quali norme di principio, in applicazione degli insegnamenti della
Corte costituzionale (sentenze nn. 88/2006, 169/2007, 412/2007,
120/2008, 289/2008 e 182/2011 già citate al precedente punto 1 del
presente ricorso).
Ed ancora, il comma 15 dello stesso art. 20 prevede che in caso
di mancata e/o difforme esecuzione delle decisioni della Corte
costituzionale il Governo avvia le procedure del potere sostitutivo
di cui al secondo comma dell'art. 120 Cost., ciò in evidente assenza
dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo ivi previsto.
A riguardo, la Corte costituzionale (si veda per tutte la
sentenza n. 43/2004) ha chiarito innanzitutto che il potere
sostitutivo previsto ai sensi dell'art. 120, secondo comma, Cost.,
dovendosi rispettare la posizione di autonomia costituzionalmente
garantita dell'ente sostituendo, ha carattere eccezionale e quindi
può svolgersi esclusivamente nelle ipotesi tassativamente indicate
nello stesso articolo.
Osserva la Corte «Il nuovo articolo 120, secondo comma, della
Costituzione si inserisce in questo contesto, con la previsione
esplicita del potere del Governo di "sostituirsi a organi delle
Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni" in
determinate ipotesi, sulla base di presupposti che vengono definiti
nella stessa norma costituzionale. L'ultimo periodo del comma prevede
che sia la legge a definire le procedure, relative evidentemente
all'esercizio dei poteri sostitutivi previsti dal periodo precedente.
La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni
amministrative, taluni interessi essenziali - il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia
dell'incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il
territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali - che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato (cfr.
infatti l'articolo 117, quinto comma, ultimo inciso, della
Costituzione, per gli obblighi internazionali e comunitari;
l'articolo 117, secondo comma, lettere h) e m), rispettivamente per
l'ordine e la sicurezza pubblica e per i livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Quanto
all'"unità giuridica" e all'"unità economica", quale che ne sia il
significato (che qui non occorre indagare), si tratta all'evidenza
del richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo allo Stato,
come ultimo responsabile del mantenimento della unità e
indivisibilità della Repubblica garantita dall'articolo 5 della
Costituzione. [..] l'articolo 120, secondo comma, prevede solo un
potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi
sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi
esplicitamente indicati [...] Il carattere straordinario e
"aggiuntivo" degli interventi governativi previsti dall'articolo 120,
secondo comma, risulta sia dal fatto che esso allude a emergenze
istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di
compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica».
E se è pur vero che la Corte con la stessa sentenza ha
sottolineato che la norma di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
«lascia impregiudicata l'ammissibilità e la disciplina di altri casi
di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di
settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle
Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto
delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi
specifiche che li possano rendere necessari», la stessa Corte ha
chiarito che «Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni dei Comuni definite dalla legge, sulla
base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono
valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi (essendo
fondati sulla medesima ragione costituzionale) da quelli elaborati
nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri
sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.
In primo luogo, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi
debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n.
338 del 1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e
procedurali.
In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente
per il compimento di atti o di attività "prive di discrezionalità
nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)"
(sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso
degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l'intervento
sostitutivo: e ciò affinchè essa non contraddica l'attribuzione
della funzione amministrativa all'ente locale sostituito.
Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di
governo della Regione o sulla base di una decisione di questo (cfr.
sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994, n. 313 del 2003): ciò che
è necessario stante l'attitudine dell'intervento ad incidere
sull'autonomia, costituzionalmente rilevante, dell'ente sostituito.
La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, "in conformità al principio
di leale collaborazione (cfr. ancora sentenza n.. 177 del 1988), non
a caso espressamente richiamato anche dall'articolo 120, secondo
comma, ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere
sostitutivo straordinario" del Governo, ma operante più in generale
nei rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente
garantita. Dovrà dunque prevedersi un procedimento nel quale l'ente
sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione
attraverso l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso
procedimento (cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995;
ordinanza n. 53 del 2003)» (nello stesso senso si vedano le sentenze
n. 69/2004 e n. 165/2011).
Ebbene nel caso di specie il potere sostitutivo ex art. 120,
secondo comma, Cost. è previsto dalla norma qui censurata al di
fuori degli ambiti materiali tassativamente elencati dal citato art.
120 il quale prevede:
mancato rispetto di norme, e trattati internazionali o della
normativa comunitaria, pericolo grave per l'incolumità e la
sicurezza pubblica, tutela dell'unità giuridica o dell'unità
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
In altri termini non possono ravvisarsi quelle emergenze
istituzionali di particole gravità, nella mancata ed ancor di più
nella difforme (a giudizio di chi? dello Stato che unilateralmente
decide?) esecuzione delle sentenze della Corte costituzionale: è
quindi evidente la lesione dell'art. 120, secondo comma, Cost., in
quanto il potere sostitutivo previsto dal suddetto comma 15 si pone
al di fuori delle condizioni stabilite dalla Carta fondamentale.
La fattispecie in esame contempla infatti un potere sostitutivo
generalizzato che contrasta evidentemente con il principio di
specialità e tassatività invocato più volte dalla Corte, ciò in
violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. Inoltre, la Corte
costituzionale ha ulteriormente osservato che, al fine di ammettere
l'esercizio del potere sostitutivo, deve trattarsi di atti e/o
attività prive di discrezionalità nell'an: anche detta condizione
non sembra essere soddisfatta nel caso di specie con particolare
riguardo all'ipotesi di «non esatta conformazione alle decisioni»
della Corte, presupposto invece previsto dalla norma censurata come
legittimante l'intervento sostitutivo del Governo, anche se in tal
caso si vengono a sindacare le modalità con cui è stata data
esecuzione alle sentenze della Corte costituzionale.
Infine, sempre secondo quanto evidenziato dalla Corte
costituzionale la legge che prevede il potere sostitutivo deve
apprestare congrue garanzie procedimentali per l'esercizio dello
stesso, in conformità del principio di leale collaborazione: appare
quindi necessaria la previsione di un procedimento nel quale l'ente
sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione
attraverso l'autonomo adempimento e di interloquire nello stesso
procedimento.
Ebbene anche sotto questo profilo si evidenzia un'ulteriore
violazione dell'art. 118 Cost. per contrasto con il principio di
leale collaborazione, posto che la nonna in esame - nonostante il
richiamo puramente formale alle procedure di cui all'art. 8 legge n.
131/2003 - si limita a prevedere un mero parere del Presidente della
Regione interessata.
Le disposizioni in esame appaiono pertanto in contrasto con
l'art. 117, comma 3, art. 118, art. 119 e con l'art. 120, comma 2,
Cost., nonchè lesive del principio di leale collaborazione.
3) Illegittimità costituzionale dell'articolo 35, commi 6 e 7, nella
parte in cui prevedono che le attività commerciali possono essere
svolte senza i limiti e le prescrizioni aventi ad oggetto gli orari
di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale, ciò in violazione dell'art. 117, comma 4, e
dell'art. 118 Cost.
La norma in esame, nel testo introdotto dal decreto-legge n.
98/2011, stabilisce che le attività commerciali, come individuate
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e le attività di
somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza il limite,
tra gli altri, del «rispetto degli orari di apertura e di chiusura,
l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonchè quello della
mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio ubicato
nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche
o città d'arte» (comma 6).
A tal fine, al successivo comma 7, si prevede inoltre che le
Regioni e gli enti locali adeguino le proprie disposizioni
legislative e regolamentari entro la fine del corrente anno.
È evidente che la disciplina in esame concerne la materia del
commercio la quale è attribuita alle Regioni in via esclusiva e
quindi, la stessa si pone in contrasto con la normativa regionale in
materia: in particolare, la legge regionale n. 28/2005, fin dal 2009
(cioè dall'anno di entrata in vigore del Regolamento di attuazione
della citata legge regionale 28), prevede l'esclusione delle
limitazioni sopra dette per le attività commerciali, tuttavia non
facendo più riferimento agli elenchi regionali dei comuni turistici
e d'arte (in origine previsti dal d.lgs. n. 114/1998).
Il legislatore toscano ha infatti demandato ai Comuni stessi -
previa concertazione con le organizzazioni di categoria delle imprese
del commercio, dei lavoratori dipendenti, le associazioni dei
consumatori e delle altre parti sociali interessate - la definizione
degli orari e delle aperture domenicali e festive (cfr. art. 80 l.r.
n. 28/2005).
Peraltro gli elenchi richiamati dalla normativa statale citata
non corrispondono neanche a quelli a suo tempo previsti dall'art. 12
d.lgs. n. 114/1998 (recante la disciplina specifica relativa al
settore del commercio); la dizione di cui all'art. 35, comma 6 del
d.l. n. 98/2011 è stata infatti mutuata dall'art. 4 d.lgs. n.
23/2011, che riguarda la diversa materia del federalismo fiscale
municipale e della imposta di soggiorno nei comuni inseriti in detti
elenchi (che evidentemente rispondono a finalità affatto analoghe a
quelle relative alla regolamentazione degli orari di apertura delle
attività commerciali).
La norma appare quindi lesiva della competenza regionale
esclusiva ex art. 117, comma 4, della Costituzione in materia di
commercio.
Non può, per contro, essere invocata la competenza statale in
materia di concorrenza e di livelli minimi essenziali come
sembrerebbe ipotizzare il legislatore statale che, con l'art. 35,
comma 6, in parola, ha infatti inserito la lettera d-bis) nella
elencazione di cui all'art. 3, comma 1, del d.l. n. 223/2006
(convertito con legge n. 248/2006), ove si legge appunto «Ai sensi
delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di tutela
della concorrenza e libera circolazione delle merci e dei servizi ed
al fine di garantire la libertà di concorrenza secondo condizioni di
pari opportunità ed il corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, nonchè di assicurare ai consumatori finali un livello
minimo ed uniforme di condizioni di accessibilità all'acquisto di
prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'articolo
117, comma secondo, lettere e) ed m), della Costituzione, le
attività economiche di distribuzione commerciale, ivi comprese la
somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte senza i seguenti
limiti e prescrizioni», tra cui appunto - a seguito degli interventi
normativi in esame - le limitazione relative agli orari ed ai giorni
di apertura.
In particolare, con riguardo alla tutela della concorrenza la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 288 del 2010, ha respinto la
prospettazione del TAR Lombardia secondo il quale una legge della
Regione Lombardia avente ad oggetto orari e chiusura domenicale e
festiva degli esercizi commerciali, distinguendo tra esercizi con
superficie inferiore e/o superiore a 250 mq, avrebbe inciso
«sull'assetto concorrenziale all'interno del mercato regionale
ponendo limiti ulteriori rispetto a quelli previsti dal legislatore
statale con il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio), con ciò
violando la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia
di tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.», dovendo detta disciplina essere inquadrata,
sempre secondo la tesi del Giudice rimettente, «nell'ambito della
materia «tutela della concorrenza», di competenza esclusiva dello
Stato, e non in quello della materia «commercio», di competenza
residuale delle Regioni". La Corte ha dichiarato non fondata la
questione nei termini rilevati dal Giudice a quo evidenziando che
«con specifico riferimento al d.lgs. n. 114 del 1998, questa Corte ha
affermato che: "a seguito della modifica del Titolo V della Parte II
della Costituzione, la materia 'commerciò rientra nella competenza
esclusiva residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 Cost.; [...] pertanto, il decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), di cui il giudice rimettente lamenta la violazione, si
applica, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), soltanto alle
Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella
suddetta materia, mentre la Regione Lombardia ha già provveduto a
disciplinare in modo autonomo la materia stessa" (ordinanza n. 199
del 2006).
In altra occasione si è poi avuto modo di precisare che la
disciplina degli orari degli esercizi commerciali rientra nella
materia "commercio" di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
(sentenza n. 350 del 2008) [...]
Va, poi, detto che questa Corte ha già riconosciuto la
legittimità di leggi regionali che operano delle differenziazioni,
anche con specifico riferimento alla dimensione dell'attività
dell'esercente commerciale, al fine di tutelare la piccola e media
impresa. In particolare si è ritenuto legittimo tutelare (sia pure
con riferimento a censure relative agli artt. 3 e 41 Cost.)
«l'esigenza di interesse generale - peraltro espressamente richiamata
dal citato art. 6, comma 1, lettera del d.lgs. n. 114 del 1998 - di
riconoscimento e valorizzazione del ruolo delle piccole e medie
imprese già operanti sul territorio regionale» (sentenza n. 64 del
2007).
Infine, una volta stabilito che la disciplina degli orari degli
esercizi commerciali è ascrivibile alla materia «commercio» di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost., non risulta di per sè lesiva di
parametri costituzionali la scelta del legislatore regionale di
regolamentare il settore operando delle differenziazioni non solo in
relazione alla dimensione dell'esercizio commerciale ma anche, come
si è detto, tenendo conto di altri fattori tra i quali il settore
merceologico di appartenenza e gli effetti sull'occupazione».
Neppure può ritenersi utilmente invocata la materia di cui
all'art. 117, comma 2, lett. m), Cost.: anche in tal senso la Corte
costituzionale ha avuto modo di chiarire che «nell'attività posta in
essere dai centri di telefonia sono rinvenibili alcuni degli elementi
tipici degli esercizi commerciali, tant'è vero, ad esempio, che
l'art. 6 della legge regionale in questione si occupa proprio degli
orari e delle modalità di esercizio di tale attività (profili
ascrivibili alla materia del «commercio»: si vedano le sentenze n.
243 del 2005 e n. 76 del 1972). [...] Non è invece pertinente, in
questa sede, l'evocazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione, in quanto la disciplina regionale dei centri di
telefonia non incide sulla "determinazione degli standard strutturali
e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di
diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di
generalità, a tutti gli aventi diritto" (sentenza n. 168 del 2008;
si vedano altresì le sentenze n. 50 del 2008; n. 387 del 2007 e n.
248 del 2006)».
Infine, la Corte costituzionale con la recentissima sentenza n.
150/2011 ha ribadito espressamente che «la disciplina degli orari
degli esercizi commerciali rientra nella materia "commercio"
(sentenze n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008), di competenza esclusiva
residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117
Cost., e che "il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), [...], si applica, ai
sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), soltanto alle
Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella
suddetta materia» (sentenze n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n.
199 del 2006)».
Inoltre, prevedere - come fa la norma in esame - una disciplina
specifica per i Comuni turistici, incide ulteriormente sulla materia
del turismo, anch'essa di competenza esclusiva regionale, così come
espressamente affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui «La
competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo,
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., è pacifica» (sentenza
n. 94/2009; si vedano in tal senso anche le sentenze nn. 197/2003,
90/2006, 214/2006 e 76/2009).
È pertanto evidente l'illegittima invasione dell'ambito di
competenza regionale costituzionalmente garantito in materia di
commercio e di turismo, ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost.
In conclusione, la norma in esame interviene su materie di
competenza residuale, con conseguente illegittima compressione delle
prerogative regionali costituzionalmente garantite.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli artt. 19, commi 4 e
5; 20, commi 14 e 15; e 35, commi.6 e 7, del decreto-legge n.
98/2011, così come convertito dalla legge di conversione 15 luglio
2011, n. 111, per contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma,
118, 119 e 120 Cost. anche sotto il profilo di violazione del
principio della leale cooperazione.
Firenze - Roma, 12 settembre 2011

Avv. Bora