1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 2-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 235 SENTENZA 23 - 27 giugno 2008
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Sicurezza pubblica - Esercizi pubblici - Sospensione immediata della licenza di esercizio relativa a una sala da ballo-night club, per motivi di ordine pubblico e sicurezza disposta con decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano - Ricorso per conflitto di attribuzione della medesima Provincia - Asserita lesione delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici» comprensive delle attribuzioni inerenti a detta materia e concernenti la pubblica sicurezza - Vizio riconducibile ad errata applicazione di legge - Insussistenza di materia per conflitto di attribuzione - Inammissibilita'. - Decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano del 28 settembre 2007, n. 11-A/A.S./2007. - Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, artt. 9, numero 7, 16 e 20; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686, art. 3; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, art. 3, comma 3; legge della Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58, art. 59. (008C0524) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 2-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenzanel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Questore della Provincia autonoma di Bolzano
del 28 settembre 2007 n. 11-A/A.S./2007, recante sospensione per
cinque giorni della licenza di esercizio n. 1.4/73.09684/07BA/f,
rilasciata in data 12 aprile 2007 dalla Provincia autonoma di Bolzano
alla sig.ra Ida Rosa Karlegger, legale rappresentante della «Riva
GmbH/Srl», promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 27 novembre 2007, depositato in cancelleria il 14
dicembre 2007 ed iscritto al n. 9 del registro conflitti tra enti
2007.
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 novembre 2007 e depositato il 14
dicembre 2007, la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al
decreto del Questore di detta Provincia del 28 settembre 2007,
n. 11-A/A.S./2007, che ha disposto la sospensione per cinque giorni,
con effetto immediato a decorrere dalla data di notificazione del
decreto medesimo, della licenza di esercizio n. 1.4/73.09684/07BA/f,
avente ad oggetto la gestione di una sala da ballo.
2. - La ricorrente, nell'atto introduttivo e nella memoria
depositata in prossimità dell'udienza pubblica, deduce che l'atto
impugnato sarebbe stato adottato allo scopo di intervenire
tempestivamente, in via cautelare, per evitare il verificarsi di
situazioni atte a turbare l'ordine pubblico e la sicurezza, e
richiama «nelle proprie premesse una serie di vicende avvenute in
prossimità o all'interno dei locali della sala da ballo, che hanno
reso necessario l'intervento della Polizia di Stato nei mesi
precedenti l'adozione del decreto medesimo, per tentare di costruire
un quadro fattuale idoneo a giustificare l'intervento del Questore».
A suo avviso, il decreto violerebbe gli articoli 9, numero 7, 16 e
20 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), l'articolo 3 del
decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e spettacoli
pubblici), l'articolo 3, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla regione
Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), anche in riferimento all'art. 59 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in
materia di esercizi pubblici).
L'atto realizzerebbe una illegittima invasione delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici», in quanto l'art. 9,
numero 7, dello statuto speciale attribuisce alla competenza
legislativa di tipo concorrente della Provincia la materia degli
esercizi pubblici, ad eccezione dei «poteri di vigilanza dello Stato
ai fini della pubblica sicurezza», riservando al Ministero
dell'interno il potere di «annullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se definitivi». L'art. 16 dello statuto speciale stabilisce poi che
«nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può
emanare norme legislative, le relative potestà amministrative, che
in base all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato,
sono esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
Ad avviso della ricorrente, nella materia «esercizi pubblici»
l'art. 20 dello statuto speciale conferisce al Presidente della
Provincia poteri di pubblica sicurezza, disponendo che questi
esercita «le attribuzioni spettanti all'autorità di pubblica
sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in materia [...] di esercizi
pubblici» (primo comma) e che, ai fini dell'esercizio di siffatte
attribuzioni, si avvale degli organi di polizia statale, ovvero della
polizia locale, urbana e rurale (secondo comma).
I poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi statali
sarebbero limitati e di natura residuale: l'art. 20, terzo comma,
dello statuto di autonomia conferisce al questore le «altre
attribuzioni» (concernenti materie diverse da quelle elencate nel
primo comma dello stesso articolo) che le leggi di pubblica sicurezza
demandano al prefetto, come risulterebbe confermato dall'art. 4 del
d.P.R. n. 686 del 1973. Questa norma, nella lettera b), per quanto
riguarda le attribuzioni dell'autorità locale di pubblica sicurezza,
attribuisce, infatti, ai questori, nelle Province di Trento e
Bolzano, le sole materie non di competenza di detti enti, diverse da
quelle indicate nel primo comma del citato art. 20 dello statuto.
Nella Provincia di Bolzano il riparto di competenze non
sussisterebbe soltanto in riferimento alla bipartizione tra funzioni
di polizia amministrativa e funzioni di pubblica sicurezza, ma
interesserebbe anche quest'ultimo settore, al cui interno
occorrerebbe distinguere tra le diverse competenze a questo
riconducibili, come risulterebbe dall'art. 3, primo comma, del d.P.R.
n. 686 del 1973, secondo il quale «nelle materie di cui all'art. 20,
primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le leggi
attribuiscono all'autorità di pubblica sicurezza sono adottati,
nell'ambito del rispettivo territorio, dal presidente della giunta
provinciale».
La limitazione ed il carattere tassativo delle funzioni riservate
allo Stato sarebbero confortati dall'art. 7 del d.P.R. n. 686 del
1973, nella parte in cui stabilisce che i poteri di vigilanza dello
Stato di cui al citato art. 9, numero 7, dello statuto speciale vanno
intesi in senso stretto, come poteri di accesso nei locali. In
definitiva, il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano
costituirebbe l'Autorità di pubblica sicurezza, titolare del potere
di adottare i provvedimenti necessari a garantire l'ordinato
svolgersi della vita civile.
L'art. 3, comma 3, del d.P.R. n. 526 del 1987 dispone, infatti,
che, «in aggiunta a quanto previsto dal primo comma dell'art. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre 1973, n. 686, i
presidenti delle giunte provinciali esercitano, ai sensi dell'art.
20, primo comma, dello statuto, le funzioni spettanti alle autorità
di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti, in ordine ai
provvedimenti» di cui all'art. 19 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), che rientrano tra le
materie di competenza provinciale di cui al comma 1, quindi, tra le
altre, la materia degli esercizi pubblici, latamente intesa nei
termini di cui agli artt. 9 e 20 dello statuto speciale.
Pertanto, nella specie non risulterebbe applicabile il criterio di
risoluzione del conflitto che riposa sulla contrapposizione della
nozione di «pubblica sicurezza» a quella di «polizia amministrativa
locale», che riguarderebbe soltanto il caso - non concernente la
ricorrente - in cui non sia possibile operare una chiara separazione
tra i compiti di polizia amministrativa locale e gli interventi di
pubblica sicurezza diretti alla prevenzione dei reati o al
mantenimento dell'ordine pubblico.
Secondo la ricorrente, l'individuazione del riparto di
attribuzione richiederebbe di accertare se gli interessi o i beni
oggetto di tutela mediante i poteri di pubblica sicurezza abbiano
rilevanza esterna rispetto alla materia «esercizi pubblici» ed
attengano in modo diretto e rilevante all'ordine pubblico, o se,
invece, rientrino nell'ambito della materia di competenza
provinciale, delimitata non solo alla stregua del citato art. 9,
numero 7, ma anche ai sensi dell'art. 20 dello statuto, il quale
attribuisce al Presidente della Provincia le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti in
materia, tra l'altro, di esercizi pubblici.
Nella specie, l'atto impugnato sarebbe espressione dell'esercizio
di poteri di polizia la cui rilevanza si esaurisce all'interno delle
attribuzioni provinciali dirette ad amministrare, in applicazione
delle disposizioni statutarie e della normativa vigente, la materia
degli «esercizi pubblici», senza toccare quegli interessi ulteriori
che è compito dello Stato curare attraverso la preservazione
dell'ordine pubblico.
Questa conclusione sarebbe confortata dalla considerazione che, in
virtù dell'art. 59, comma 1, lettera a), della legge provinciale
n. 58 del 1988, nel territorio provinciale, a far data dall'entrata
in vigore della medesima legge, non è più applicabile l'art. 100
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza), con conseguente
illegittimità dell'atto, fondato appunto sul richiamo di detta
norma.
3. - Non ha svolto attività difensiva il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Questore di detta Provincia del 28 settembre 2007, n. 11-A/A.S./2007,
che ha disposto la sospensione per cinque giorni, con effetto
immediato a decorrere dalla data di notificazione del decreto
medesimo, della licenza di esercizio n. 1.4/73.09684/07BA/f,
rilasciata dalla ricorrente, avente ad oggetto la gestione di una
sala da ballo.
Secondo la Provincia, il decreto richiama «nelle proprie premesse
una serie di vicende avvenute in prossimità o all'interno dei locali
della sala da ballo, che hanno reso necessario l'intervento della
Polizia di Stato nei mesi precedenti l'adozione del decreto medesimo,
per tentare di costruire un quadro fattuale idoneo a giustificare
l'intervento del Questore».
A suo avviso, l'atto impugnato violerebbe gli articoli 9, numero
7, 16 e 20 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
l'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 1° novembre
1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi pubblici e
spettacoli pubblici), l'articolo 3, comma 3, del decreto del
Presidente della Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonchè l'art. 59 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 14 dicembre 1988, n. 58 (Norme in
materia di esercizi pubblici), e, conseguentemente, sarebbe lesivo
delle competenze provinciali in materia di «esercizi pubblici»,
comprensive anche delle attribuzioni inerenti a detta materia e
concernenti la pubblica sicurezza.
2. - Il conflitto è inammissibile.
2.1. - La Provincia autonoma di Bolzano, nel ricorso, premette che
l'atto impugnato sarebbe stato emanato allo scopo di evitare il
verificarsi di situazioni atte a turbare l'ordine pubblico e la
sicurezza. La ricorrente espone, quindi, testualmente, che il decreto
del Questore, nella premessa, richiama «una serie di vicende avvenute
in prossimità o all'interno dei locali della sala da ballo, che
hanno reso necessario l'intervento della Polizia di Stato nei mesi
precedenti l'adozione del decreto medesimo, per tentare di costruire
un quadro fattuale idoneo a giustificare l'intervento del Questore».
A suo avviso, l'atto in esame indica, inoltre, quale norma in base
alla quale è stato adottato, l'art. 100 del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza) e, perciò, sarebbe illegittimo, poichè violerebbe l'art.
59, comma 1, lettera a), della legge provinciale n. 58 del 1988, il
quale stabilisce che, «a decorrere dalla data di entrata in vigore
della presente legge, cessano di avere applicazione nel territorio
provinciale» una serie di norme, tra le quali anche il citato art.
100.
Pertanto, secondo la stessa prospettazione svolta dalla
ricorrente, l'atto impugnato sarebbe illegittimo, anzitutto, a causa
della erronea identificazione dei presupposti che avrebbero potuto
permetterne l'adozione, quindi dell'interesse oggetto di tutela; e,
in secondo luogo, in quanto sarebbe stato emanato in violazione di
una norma di una legge provinciale.
La tesi si sostanzia, in linea preliminare, nella denuncia di una
presunta violazione di legge da parte dell'atto impugnato, che ne
comporterebbe l'illegittimità e la lesione costituzionale lamentata
non sarebbe che il riflesso di tale violazione (sentenza n. 467 del
1997).
Il denunciato pregiudizio sarebbe, infatti, riconducibile
anzitutto al modo erroneo in cui sarebbe stata applicata la legge.
Appunto per questo, però secondo la giurisprudenza di questa Corte,
in siffatta ipotesi «non sussiste materia per un conflitto di
attribuzione, restando aperta invece all'ente autonomo la strada
della ordinaria tutela giurisdizionale al fine di far valere la
illegittimità dell'atto impugnato» (tra le più recenti, sentenza
n. 380 del 2007).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto dalla
Provincia autonoma di Bolzano nei confronti dello Stato - in
relazione al decreto del Questore di detta Provincia del 28 settembre
2007, n. 11-A/A.S./2007, recante la sospensione, per cinque giorni,
della licenza di esercizio n. 1.4/73.09684/07BA/f, avente ad oggetto
la gestione di una sala da ballo - con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il il 27 giugno 2008.
Il cancelliere: Fruscella