1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 15-11-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 settembre 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Opere pubbliche - Procedimento amministrativo - Norme della Regione Puglia - Dibattito pubblico per le grandi opere - Ipotesi di svolgimento - Tipologie di opere nazionali per le quali la Regione Puglia e' chiamata ad esprimersi - Esiti del dibattito pubblico per il soggetto titolare dell'opera. - Legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28 (Legge sulla partecipazione), art. 7, in particolare, commi 2, 5 e 12. (17C00232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 15-11-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Presidenza del
Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), in persona del Presidente
pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato (c.f. 80224030587; pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
- fax 06/96514000) ed elettivamente domiciliata presso i suoi Uffici
in Roma, via dei Portoghesi n. 12; ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del presidente pro tempore
della giunta regionale, dott. Michele Emiliano, con sede in Bari,
Lungomare Nazario Sauro; resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 7
della legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28, pubblicata
sul Bollettino ufficiale telematico della Regione n. 84 del 17 luglio
2017, recante «Legge sulla partecipazione».
1. La legge della Regione Puglia 13 luglio 2017, n. 28, rubricata
«Legge sulla partecipazione» presenta profili di illegittimità
costituzionale.
La legge regionale in esame, in particolare, disciplina le
modalità e gli strumenti di partecipazione al dibattito pubblico su
opere, progetti o interventi di particolare rilevanza per la
comunità regionale. Tuttavia, i commi 2, 5 e 12 dell'art. 7
prevedono strumenti di partecipazione anche riguardo ad opere statali
e di interesse nazionale che, secondo il dettato costituzionale e la
normativa statale di riferimento, esulano dalla competenza regionale.
Le disposizioni richiamate stabiliscono, infatti, che anche con
riferimento alla realizzazione delle predette opere statali, sia
svolto un dibattito pubblico che interferisce con l'ulteriore e
distinto dibattito previsto, per le opere pubbliche nazionali, dalla
legislazione statale di riferimento.
Ne consegue la violazione dei seguenti parametri costituzionali:
1) art. 117, comma 2, lettera m), Cost., atteso che le norme
regionali (così come formulate) intervengono in ambiti regolatori
espressamente riservati alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali concernenti i
diritti civili e sociali; 2) art. 117, comma 3, Cost., per violazione
dei principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», dettati dalla legge n. 239 del
2004; 3) art. 118, Cost., in quanto le menzionate norme regionali
comportano un'interferenza con l'attività amministrativa di
competenza dello Stato, ed in particolare con i procedimenti
riguardanti il dibattito pubblico per i progetti di competenza
statale; nonchè per violazione del principio di buon andamento
dell'azione amministrativa ex art. 97, comma 1, Cost., introducendo
ingiustificati aggravamenti procedimentali.
In particolare, l'art. 7 della legge regionale n. 28/2017,
rubricato «Dibattito pubblico per le grandi opere», al comma 2,
prevede che: «La procedura del dibattito pubblico, tesa al confronto
pubblico e alla informazione di tutti i soggetti titolari del diritto
di partecipazione ai sensi dell'art. 3, comma 1, è disposto, oltre
che nelle ipotesi previste dalla normativa nazionale, per:
a) le opere di iniziativa pubblica che comportano investimenti
complessivi superiori a euro 50 milioni;
b) fatta salvo quanto previsto dall'art. 9, le previsioni di
localizzazione contenute in piani regionali in relazione a opere
nazionali che comportano investimenti complessivi superiori a euro 50
milioni;
c) per le opere pubbliche e private che comportano investimenti
complessivi fino a euro 50 milioni, che presentino rilevanti profili
di interesse regionale.»
Lo stesso art. 7, comma 5, prevede che: dibattito pubblico si
svolge sulle seguenti tipologie di opere nazionali per le quali la
Regione Puglia è chiamata a esprimersi:
a) infrastrutture stradali e ferroviarie,
b) elettrodotti,
c) impianti per lo stoccaggio di combustibili;
d) porti e aeroporti;
e) bacini idroelettrici e dighe;
j) reti di radiocomunicazione;
g) trivellazioni a terra e a mare per la ricerca e produzione di
idrocarburi».
Al comma 12, l'art. 7 prevede inoltre che: «All'esito del
dibattito pubblico, il soggetto titolare o il responsabile della
realizzazione dell'opera sottoposta a dibattito pubblico dichiara
pubblicamente, motivando adeguatamente le ragioni di tale scelta, se
intende, anche in accoglimento di quanto emerso dal dibattito:
a) rinunciare all'opera, al progetto o all'intervento o
presentarne formulazioni alternative;
b) proporre le modifiche che intende realizzare;
c) confermare il progetto sul quale si è svolto il dibattito
pubblico».
Al riguardo e necessario rilevare che analoghi strumenti di
partecipazione sono già previsti nell'ambito della normativa statale
in materia ambientale e in particolare all'art. 24-bis del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, così come introdotto dall'art. 13
del decreto legislativo n. 104/2017.
L'art. 24-bis cit. prevede, in particolare, che «1. L'autorità
competente può disporre che la consultazione del pubblico di cui
all'art. 24, comma 3, primo periodo, si svolga nelle forme
dell'inchiesta pubblica, con oneri a carico del proponente, nel
rispetto del termine massimo di novanta giorni. L'inchiesta si
conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui
risultati emersi, predisposti dall'autorità competente. 2. Per i
progetti di cui all'allegato II, e nell'ipotesi in cui non sia stata
svolta la procedura di dibattito pubblico di cui all'art. 22 del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, l'autorità competente si
esprime con decisione motivata, sentito il proponente, qualora la
richiesta di svolgimento dell'inchiesta pubblica sia presentata dal
consiglio regionale della Regione territorialmente interessata,
ovvero da un numero di consigli comunali rappresentativi di almeno
cinquantamila residenti nei territori interessati, ovvero da un
numero di associazioni riconosciute ai sensi dell'art. 18 della legge
8 luglio 1986, n. 349, rappresentativo di almeno cinquantamila
iscritti. 3. La richiesta di cui al comma 2, motivata specificamente
in relazione ai potenziali impatti ambientali del progetto, è
presentata entro il quarantesimo giorno dalla pubblicazione
dell'avviso al pubblico di cui all'art. 24, comma 1».
L'autorità competente cui la norma dianzi citata fa riferimento
è definita dall'art. 5, lettera p), dello stesso decreto legislativo
n. 152/2006 come «la pubblica amministrazione cui compete l'adozione
del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA,
l'elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani
e programmi, e l'adozione dei provvedimenti di VIA».
Pertanto appare chiaro che solo per i progetti di competenza
regionale l'autorità competente per l'inchiesta pubblica è la
Regione stessa, mentre per i progetti di competenza statale e per i
progetti di fattibilità relativi alle grandi opere infrastrutturali
e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sulle città e
sull'assetto del territorio (di cui all'art. 22 del decreto
legislativo n. 50/2016) è l'autorità nazionale competente a
disporre e gestire il dibattito pubblico, eventualmente, e in alcuni
casi, anche su richiesta del consiglio regionale della regione
interessata.
Inoltre va rammentato che il citato decreto legislativo n.
104/2017 di «Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114», all'art. 25
(recante «Disposizioni attuative») prevede che con successivo decreto
ministeriale saranno disciplinate le modalità di svolgimento e
gestione della procedure di inchiesta pubblica di cui all'art. 24-bis
del decreto legislativo n. 152/2006.
Con l'art. 7, commi 2, 5 e 12, della legge regionale n. 28/2017,
invece, la Regione Puglia disciplina strumenti di partecipazione
anche riguardo a opere statali e di interesse nazionale per le quali,
come già detto, la Regione stessa non può in alcun modo definirsi
«autorità competente» ai sensi del citato art. 5, lettera p), del
decreto legislativo n. 152/2006, potendo tutt'al più essere chiamata
ad esprimere il parere di spettanza.
Vi è dunque incompatibilità tra la normativa statale richiamata
e l'art. 7 comma 2 cit., il quale espressamente si pone oltre la
disciplina nazionale, estendendo la previsione dell'inchiesta
pubblica di cui trattasi anche per opere che ben possono risultare di
competenza statale; specie considerando che il valore degli
investimenti utilizzato come soglia dall'art. 7, comma 2 cit. non
può essere dirimente per far ritenere che le opere di cui alle
lettere a), b), e c) siano automaticamente riconducibili alla
competenza regionale.
Sotto questo profilo, dunque, l'art. 7 della legge regionale n.
28/2017 si palesa in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera m)
Cost., intervenendo in un ambito (quello della realizzazione di opere
pubbliche di competenza statale) in cui viene in gioco la regolazione
delle prestazioni minime concernenti i diritti civili e sociali.
Prestazioni che nel caso di specie risultano sussumibili nel
paradigma della concertazione di cui ai citati articoli 24-bis del
decreto legislativo n. 152/2006 e 22 del decreto legislativo n.
50/2016.
2. Per quanto riguarda l'art. 7, comma 5, della legge regionale
n. 28/2017 ed in particolare per le opere di cui alle lettere b), c)
e g), la norma detta disposizioni programmatiche preliminari al
rilascio dell'intesa prevista dall'art. 1, comma 7, lettera n), della
legge 23 agosto 2004, n. 239.
Come noto, ogni provvedimento finalizzato alla costruzione e
all'esercizio delle suddette opere è demandato alla competenza
statale.
Infatti l'art. 1, comma 7, della legge n. 239/2004 (concernente
il riordino del settore energetico) prevede che siano esercitati
dallo Stato, anche avvalendosi dell'Autorità per l'energia elettrica
e il gas, determinati compiti e funzioni amministrative. Tra questi
la lettera n) ricomprende le determinazioni inerenti la prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di
polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le
regioni interessate.
In primo luogo, la norma regionale eccede dalle proprie
competenze per quanto riguarda le trivellazioni «a mare» per la
ricerca e la produzione di idrocarburi (art. 7, comma 5, seconda
parte della lettera g).
Al riguardo si rammenta che la competenza regionale sugli
idrocarburi in mare è da escludersi in ragione del fatto che le
finalità, cui si collegano la ricerca e l'estrazione degli stessi,
non attengono all'interesse esclusivo o prevalente delle regioni.
Le concessioni per la ricerca e la coltivazione di idrocarburi
rientrano, infatti, nel regime demaniale dello Stato. E così se le
forme concertative nello svolgimento delle funzioni amministrative
finalizzate al rilascio dei titoli per lo svolgimento delle attività
di ricerca ed estrazione di idrocarburi sulla terra ferma, sono
dunque garantite alle regioni alla luce dei diversi interessi
coinvolti, un regime differente è stato previsto per le attività
upstream in mare.
La Regione Puglia non considera invece il fondamentale limite
territoriale che connota le competenze legislative delle regioni e
che costituisce un antecedente logico rispetto alle elencazioni di
materie contenute nell'art. 117, secondo e terzo comma, Cost.,
nonchè alle altre disposizioni contenute negli articoli 114 e 118
Cost.
Ogni regione può, infatti legiferare in relazione agli ambiti
che afferiscono al proprio territorio, come delimitato dai propri
confini terrestri e, se regione costiera, dal lido del mare. Nel mare
- non solo quello libero ma anche quello territoriale - e nello
spazio aereo o privo di atmosfera non sono tracciabili confini
regionali come del resto nel mare libero e nello spazio non
atmosferico non sono tracciabili neppure confini statali.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, con sentenza n. 39 del 2017
ha sottolineato che in base all'art. 1, comma 7, della legge n. 239
del 2004 «Sono esercitati dallo Stato, anche avvalendosi
dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas i compiti
amministrativi riguardanti, da una parte, "l'identificazione delle
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale con
riferimento all'articolazione territoriale delle reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai
sensi delle leggi vigenti" (lettera g), e, dall'altra,
"l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalità di approvvigionamento di fonti di energia"
(lettera l)».
Da questo complesso normativo emerge, sempre secondo codesta
ecc.ma Corte, il principio che per il rilascio dei titoli a mare la
competenza dello Stato è esclusiva e che tale principio deve
qualificarsi come fondamentale.
Relativamente alla legge n. 239 del 2004, infatti, codesta ecc.ma
Corte ha già avuto modo di affermare (con sentenza n. 131 del 2016)
che: «[s]i tratta di norme che ridefiniscono, "in modo unitario ed a
livello nazionale, i procedimenti di localizzazione e realizzazione"
delle opere, "in base all'evidente presupposto della necessità di
riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio
delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte di esigenze di
carattere unitario" ma anche in relazione "ai criteri indicati
dall'art. 118 Cost. per la allocazione e la disciplina delle funzioni
amministrative, nonchè al principio di leale collaborazione [..]"
(sentenza n. 117 del 2013)». (In questo senso si è espressa l'ecc.ma
Corte adita altresì con sentenza n. 105/2017).
Inoltre sempre con riferimento alla ricerca sottomarina, codesta
ecc.ma Corte, sia pure in un diverso contesto normativo, ha già
affermato, con la sentenza n. 21 del 1968, che sul fondo e sul
sottofondo marino si esplicano poteri di contenuto e di intensità
uguali per tutta la fascia che va dalla linea della bassa marea fino
al limite esterno della piattaforma, circostanza che non consente di
riconoscere alle regioni una competenza neppure con riguardo alle
attività che possono esercitarsi sulla porzione di fondo e di
sottofondo sottostante al mare territoriale.
La legge regionale si pone dunque in contrasto con il principio
fondamentale dettato dal legislatore, che riserva allo Stato la
materia in questione.
La legge regionale n. 28/2017, infatti, nello stabilire il
proprio ambito di operatività, lungi dal porre mere norme di
dettaglio, modifica la disciplina unitaria dell'accesso alle
attività di ricerca e coltivazione degli idrocarburi, funzionale al
raggiungimento degli obiettivi della politica energetica nazionale,
così violando l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione ai
principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», dettati dalla legge n. 239 del
2004.
Il comma 12 dell'art. 7 prevede, infine, che all'esito del
dibattito pubblico, il soggetto titolare dell'opera, in accoglimento
di quanto emerso dal dibattito, possa dichiarare di rinunciare
all'opera, al progetto o all'intervento, conferendo in tal modo
all'inchiesta regionale un'indebita rilevanza determinante sul
dibattito pubblico nazionale, con innegabili conseguenze sullo
stesso. Per i motivi sopra esposti, le norme regionali descritte sono
incostituzionali per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), e 117, terzo comma, poichè condizionano il rilascio dell'intesa
regionale allo svolgimento di un dibattito pubblico «a regia
regionale», intervenendo in una materia di competenza esclusiva
statale, quale quella relativa alle opere pubbliche di interesse
nazionale, e in una materia a legislazione concorrente quale quella
relativa all'energia. Esse infatti contrastano con le menzionate
norme statali che definiscono in modo unitario ed a livello
nazionale, i procedimenti di localizzazione e realizzazione delle
opere, riconoscendo un ruolo fondamentale agli organi statali
nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative, a fronte
di esigenze di carattere unitario.
Le norme regionali inoltre, comportando una interferenza con
l'attività amministrativa di competenza dello Stato, e in
particolare con i procedimenti riguardanti il dibattito pubblico per
i progetti di competenza statale, violando l'art. 118, Cost., in
attuazione del quale sono peraltro attribuite allo Stato anche le
competenze amministrative in materia di impianti e infrastrutture
energetiche considerate di preminente interesse nazionale per la
sicurezza del sistema elettrico e degli approvvigionamenti.
Codesta ecc.ma Corte costituzionale, ha peraltro già chiarito a
quali titoli di competenza vadano ascritte le disposizioni normative
concernenti la disciplina dell'intesa prevista dal menzionato art. 1,
comma 7, lettera n), della legge n. 239 del 2004.
Con sentenza n. 331/2010, infatti, codesta ecc.ma Corte ha
affermato che: «la disciplina normativa di queste forme di
collaborazione e dell'intesa stessa, spetta [...] al legislatore che
sia titolare della competenza legislativa in materia: si tratta, vale
a dire, del legislatore statale, sia laddove questi sia chiamato a
dettare una disciplina esaustiva con riferimento alla tutela
dell'ambiente, sia laddove la legge nazionale si debba limitare ai
principi fondamentali, con riferimento all'energia. Anche in
quest'ultimo caso, infatti, determinare le forme ed i modi della
collaborazione, nonchè le vie per superare l'eventuale stallo
ingenerato dal perdurante dissenso tra le parti, caratterizza, quale
principio fondamentale, l'assetto normativo vigente e le stesse
opportunità di efficace conseguimento degli obiettivi prioritari,
affidati dalla Costituzione alle cure del legislatore statale».
Risulta, alla luce della citata giurisprudenza costituzionale,
che la legge regionale gravata, laddove prescrive una fase
procedimentale di dibattito pubblico ulteriore rispetto a quello già
contemplato dalla normativa statale dì interesse, va ad incidere su
un aspetto fondamentale della legislazione in materia energetica.
Aspetto che consiste nella predisposizione di modelli procedimentali
finalizzati al confronto istituzionale nella materia
dell'approvvigionamento energetico e che, in quanto fondamentale, è
rimesso alla competenza legislativa dello Stato, ai sensi dell'art.
117, comma 3, Cost. In parte qua, l'art. 7 della citata legge
regionale si palesa illegittimo.
3. Con specifico riferimento ai procedimenti di autorizzazione di
infrastrutture energetiche, le, norme impugnate violano, altresì,
l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., incidendo su ambiti
materiali espressamente riservati alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli
essenziali concernenti i diritti civili e sociali.
I menzionati commi 2, 5 e 12 dell'art. 7 della legge regionale in
esame introducono un'alterazione nel procedimento di composizione
d'interessi confliggenti nell'ambito dell'inchiesta pubblica,
disciplinato dal legislatore statale nell'art. 24-bis del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, così come introdotto dal decreto
legislativo n. 104/2017, da ritenersi norma afferente ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione, ed in quanto tale, suscettibile di
modificazioni solo ad opera del legislatore statale, cui è
riconosciuta competenza legislativa esclusiva nella materia de qua.
Le norme in questione comportano infatti un'alterazione del
quadro normativo e una disparità di trattamento di taluni impianti e
infrastrutture sul territorio nazionale, introducendo ulteriori oneri
procedimentali, raddoppiando la consultazione pubblica già svolta
dall'autorità statale competente, con tempi ingiustificatamente
prolungati, in un'unica regione italiana, sottraendo tra l'altro tali
infrastrutture ad una valutazione unitaria, di competenza statale,
volta a tracciare le linee fondamentali dell'assetto energetico del
territorio nazionale nella politica energetica, importanti per
stimolare la ripresa economica del Paese.
4. In ultima analisi, siffatta alterazione del quadro normativo,
che introduce ulteriori oneri procedimentali e tempi
ingiustificatamente prolungati, finge, ancora, d'illegittimità la
norma contrastata per violazione del principio di buon andamento
dell'azione amministrativa ex art. 97, primo comma, della
Costituzione. Infatti, secondo l'insegnamento di codesta Corte
costituzionale (sent. n. 298/2013), «non risultano conformi al
dettato dell'art. 97 Cost. le disposizioni regionali, che
stabiliscano ingiustificati aggravamenti procedimentali ai fini del
rilascio dell'intesa in materia di energia, la quale ricade nella
competenza legislativa concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost.».
Ancora più ingiustificate risulterebbero poi le disposizioni testè
descritte in quanto in generale, e non solo quindi per le opere e
infrastrutture energetiche, afferiscono comunque alla materia
riguardante le opere pubbliche di competenza statale.

P.Q.M.

Piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale adita dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'articolo indicato in epigrafe e,
nel contesto del presente atto, della legge Regione Puglia n. 28 del
13 luglio 2017, pubblicata sul Bollettino Ufficiale e Telematico
della Regione Puglia n. 84 del 17 luglio 2017.
Si deposita la determinazione della Presidenza del Consiglio dei
ministri dell'8 settembre 2017.
Roma, 13 settembre 2017

L'Avvocato dello Stato: Nunziata


Il Procuratore dello Stato: Jacoangeli