1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 6-11-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 389 SENTENZA 15 - 31 ottobre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica- Borse di studio- Requisiti concorsuali- Regione Campania- Regolamentazione con efficacia retroattiva e con legge regionale di situazioni pregresse contemplate con norme statali- Richiamo alla sentenza n. 713/1988 e n. 19/1989 della Corte- Necessita'di garantire coerenza e ragionevolezza del sistema nell'uniformita' dell'assetto unitario dell'ordinamento- Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Campania 3 luglio 1973, n. 14, art. 7) (Cost., art. 117). (091C1178) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 6-11-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14 (Assegnazione di borse di
studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche),
promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 1990 dalle Sezioni unite
civili della Corte di cassazione nel ricorso proposto da De Mita
Antonella ed altro contro Regione Campania iscritta al n. 58 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Livio Cacciafesta per la Regione Campania;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza in data 12 gennaio 1990 - pervenuta il 28
gennaio 1991 - la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14, (Assegnazione di borse
di studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche)
il quale, disponendo che ai concorsi annuali per il conferimento di
nuove borse di studio sono tenuti a partecipare anche gli alunni già
titolari di borse di studio pluriennali conseguite in anni scolastici
anteriori al 1973-74, priverebbe gli stessi del diritto ormai
acquisito - in virtù di concorsi espletati in base alla previgente
legislazione statale - a percepire le relative annualità non ancora
maturate.
Rendendo inefficaci le borse di studio già concesse, la norma
impugnata avrebbe natura retroattiva, incidendo direttamente non già
su un semplice rapporto preesistente, ma sullo stesso fatto
generatore del rapporto, caducandolo seppure parzialmente.
Ad avviso del giudice a quo, ammettere la possibilità di norme
regionali retroattive, dirette a regolare la materia per il tempo in
cui la stessa apparteneva alla competenza statale, equivarrebbe a
riconoscere alla regione - ancor prima del trasferimento ad essa
delle relative funzioni - il potere legislativo di abrogare, con
effetto ex tunc, la disciplina statale della materia in palese
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione e del
principio di continuità dell'ordinamento. A sostegno di tale
violazione viene richiamata la giurisprudenza di questa Corte che
avrebbe più volte escluso la possibilità per le norme regionali di
regolare situazioni giuridiche verificatesi prima della loro entrata
in vigore, al fine di darne una disciplina diversa da quella statale.
La rilevanza della questione è infine motivata nel presupposto
che la posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti (al pagamento
delle residue annualità della borsa di studio), conseguita in epoca
anteriore all'emanazione della norma impugnata, e da questa degradata
ad interesse legittimo, riacquisterebbe la sua consistenza in seguito
ad un'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale, con
evidenti conseguenze sia sulla giurisdizione che sul merito della
controversia.
2. - Nel giudizio così promosso si è costituita la Regione
Campania, rilevando, in via preliminare, che il diritto soggettivo
dei ricorrenti si sarebbe degradato ad interesse legittimo nel
momento in cui quest'ultimi hanno preso parte ai nuovi concorsi
introdotti dalla norma regionale, con la conseguenza che la relativa
questione di legittimità costituzionale si doveva proporre al
momento di entrata in vigore della predetta norma e non già
all'esito negativo della prova concorsuale.
Ritiene poi la parte che la disposizione impugnata non abbia
eliminato gli effetti maturati e prodotti dalla disciplina statale,
poichè, nell'ambito delle attribuzioni regionali, avrebbe regolato
la materia con efficacia limitata al periodo successivo alla sua
entrata in vigore, sancendo il conferimento di nuove borse di studio
a partire dal nuovo anno scolastico.
Il principio di continuità ed unità dell'ordinamento giuridico
risulterebbe così salvaguardato limitandosi la norma censurata a
disciplinare per il futuro un rapporto preesistente, che non poteva,
comunque, continuare ad essere regolato dalla normativa statale,
cessando quest'ultima di aver vigore, nel caso di norme di dettaglio,
dal momento in cui la regione legifera nella materia di sua
competenza.
Una diversa interpretazione che impedisse alla regione di
disciplinare, nell'ambito delle sue attribuzioni, rapporti giuridici
non ancora esauriti violerebbe il principio di autonomia regionale
sancito dalla Costituzione, rischiando di attuare, come nel caso di
specie, una "successione di debiti fra Stato e Regioni".
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza pervenuta il 28 gennaio 1991, le Sezioni unite
della Corte di cassazione hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 della legge della Regione Campania 3
luglio 1973, n. 14, il quale dispone che ai concorsi annuali per il
conferimento di nuove borse di studio sono tenuti a partecipare anche
gli alunni già titolari di borse di studio pluriennali conseguite in
anni scolastici anteriori al 1973/1974, privando così questi ultimi
del diritto ormai acquisito - in virtù di concorsi espletati in base
alla previgente legislazione statale - a percepire le relative
annualità non ancora maturate.
Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata contrasta con
l'art. 117, primo comma, della Costituzione e con il principio di
continuità (rectius di unita') dell'ordinamento, trattandosi di
norma retroattiva diretta a regolare la materia per il tempo in cui
la stessa apparteneva alla competenza statale.
2. - Va disatteso il profilo di inammissibilità adombrato nella
memoria della difesa della Regione in cui si sostiene che " la
posizione di diritto soggettivo dei ricorrenti è degradata
legittimamente a diritto affievolito dal momento in cui hanno
partecipato al nuovo concorso introdotto dalla norma regionale". E
pertanto: "l'eccezione di legittimità di tale norma andava, semmai,
proposta al momento della entrata in vigore della norma stessa e non
già, come avvenuto, all'esito negativo del concorso".
In proposito osserva la Corte che, nei termini in cui la questione
di costituzionalità è stata sollevata, l'assunto del giudice
rimettente, che ritiene di dover far applicazione della norma
impugnata ai fini della definizione del giudizio a quo, non appare
contestabile. La Corte di cassazione è stata, difatti, investita del
problema della giurisdizione in ordine alla pretesa degli interessati
diretta ad ottenere la corresponsione delle ulteriori rate annuali
della borsa di studio pluriennale che, in base alla disciplina
statale cui è succeduta quella regionale ora impugnata, sarebbero
loro spettate.
Non vi è perciò dubbio circa l'incidenza della norma denunciata
sulla pretesa in relazione alla quale è sorta la questione di
giurisdizione all'esame delle Sezioni unite della Cassazione.
3.1. - Nel merito la questione è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte, univoca nel ritenere che il
principio della irretroattività della legge in generale è stato
costituzionalizzato soltanto riguardo alla materia penale (fra le
altre sentt. n. 19 del 1989, n. 713 del 1988, n. 19 del 1970, n. 23
del 1967), per quel che riguarda la legge regionale ha - fin dalla
sentenza n. 44 del 1957, il cui principio è ribadito in pronuncie
successive (v. ad es.sentt. n. 91 del 1982, n. 13 del 1980, n. 23 del
1978, n. 123 del 1957) - ritenuto che la regione non possa regolare
retroattivamente situazioni contemplate da una norma statale "senza
violare il principio fondamentale dell'unità dell'ordinamento
giuridico dello Stato", con ciò intendendo attribuire preminente
rilevanza all'esigenza di un permanere uniforme sull'intero
territorio dello Stato, senza deroghe regionali, dei rapporti e delle
situazioni sorte per effetto del preesistente assetto legislativo
unitario.
In una più recente pronuncia (ord. n. 713 del 1988) la Corte,
ritenendo detto orientamento non pertinente per definire una
questione sollevata con riferimento alla successione temporale fra
leggi regionali e, di conseguenza, non assumendo posizione in ordine
ad esso, ha considerato risolutivo sul tema della retroattività di
leggi regionali, l'indirizzo costantemente affermato relativamente a
leggi dello Stato (v. per tutte sentt. n. 155 del 1990, n. 199 del
1986, n. 36 del 1985, n. 194 del 1976, n. 118 del 1957), ma già
enunciato anche con specifico riferimento a leggi regionali (sentt.
n. 23 del 1967, n. 19 del 1970), secondo cui "il principio della
irretroattività della legge è stato, come è noto,
costituzionalizzato soltanto riguardo alla materia penale (art. 25
Cost.)". Muovendo da tale premessa si è conseguentemente ritenuto
che "l'art. 11 disp. prel. c.c., non può assumere per il legislatore
regionale altro diverso significato da quello che esso assume per
quello statale e cioè che, ad esclusione della suddetta materia
(peraltro estranea alla competenza normativa delle regioni) è, per
l'uno, come per l'altro, possibile l'emanazione di norme alle quali
venga attribuita la menzionata efficacia retroattiva".
3.2. - Ciò premesso, è da ritenersi che tale ultima affermazione
- ribadita in prosieguo (sent. n. 19 del 1989) anche se sempre in
riferimento a problemi di successione fra leggi regionali - pur non
comportando necessariamente il superamento del richiamato principio
di unità dell'ordinamento come limite alla retroattività delle
leggi regionali, costituisce espressione della tendenza, sempre più
netta, a considerare preminente nella risoluzione di quel tipo di
problemi il carattere pariordinato o di uguale valore giuridico, sia
pur nei limiti previsti dalla Costituzione, della legislazione
regionale rispetto a quella statale in un sistema, come il nostro, di
pluralismo delle fonti normative primarie.
Tale tendenza, se da un lato non può indurre all'abbandono del
"principio dell'unità dell'ordinamento", su cui si fondava la tesi
dell'intangibilità, da parte delle norme regionali, delle situazioni
prodotte dalle leggi dello Stato, dall'altro, esclude di poter
continuare a considerare lo stesso principio come un ostacolo
assoluto in ordine alla modificabilità delle situazioni pregresse ad
opera della legislazione delle regioni. Diversamente opinando si
perverrebbe a concepire nell'ambito delle materie di competenza
regionale una categoria di rapporti assolutamente inalterabili
perchè intangibili da parte della regione subentrata nella materia e
non più disponibili da parte dello Stato che ha perduto la relativa
competenza legislativa (sent. n. 279 del 1984).
3.3. - Al principio di unità, come ha anche rilevato la dottrina,
va perciò attribuito il significato di garantire la coerenza e
ragionevolezza del sistema, più che la sua continuità temporale. Di
conseguenza ed in base ai cennati più recenti indirizzi della
giurisprudenza che attribuiscono all'art. 11 delle preleggi lo stesso
valore sia se riferito alle leggi statali che a quelle regionali, si
impone una particolare considerazione del canone di ragionevolezza,
quando queste ultime vanno ad incidere su situazioni e rapporti già
regolati dallo Stato. Canone che la giurisprudenza costituzionale
mostra, in via generale, di tenere in particolare conto come limite
alla retroattività delle leggi, quando afferma che questa è
possibile sempre che "non siano contraddetti principi e valori
costituzionali" (sentt. n. 123 del 1988, n. 199 del 1986 e n. 194 del
1976). Così, in particolare, quando, pur ribadendo la tesi secondo
cui il divieto di retroattività assume dignità costituzionale solo
in materia penale, riconosce tuttavia che esso "rappresenta pur
sempre una regola essenziale del sistema cui, salva un'effettiva
causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi,
in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio
cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini"
(sent. n. 155 del 1990).
3.4. - L'art. 117 della Costituzione, invocato nella specie
dall'ordinanza di rinvio, congiuntamente al "principio di continuità
(rectius di unita') dell'ordinamento", che implicitamente richiama
l'art. 3 della Costituzione, assume quindi rilievo non tanto sotto il
profilo di una incompetenza temporale delle regioni a legiferare su
situazioni già disciplinate da leggi dello Stato all'epoca
competente e, quindi, come ostacolo assoluto alla retroattività
della legge regionale, bensì come parametro indicativo dell'esigenza
di assicurare il coordinamento della legge regionale con la
legislazione statale preesistente. Di conseguenza, subentrando la
prima alla seconda nella disciplina della stessa materia, il
sacrificio di posizioni facenti capo alla legislazione statale
preesistente, può essere considerato ragionevole solo se il
permanere del precedente assetto risulti del tutto incompatibile con
l'innovativa disciplina regionale.
Appare, difatti, indispensabile sottolineare che, quando si va ad
incidere su situazioni e rapporti già disciplinati nel contesto
unitario proprio della legge dello Stato, la regione, che subentra
come legislatore nell'ambito territoriale di più ridotte dimensioni,
deve mostrarsi consapevole della diversità delle valutazioni
conseguenti alla diversità del contesto. In caso contrario, verrebbe
ad alterarsi, senza alcuna valida ragione, l'uniformità dell'assetto
unitario precedente a scapito della ragionevolezza del sistema, con
un ingiustificato sacrificio dell'esigenza di "certezza dei rapporti
preteriti (che) costituisce un indubbio cardine della civile
convivenza e della tranquillità dei cittadini" (sent. n. 155 del
1990 cit.).
Sacrificio, questo, ancora più irragionevole quando si tratti -
come nel caso della legge regionale oggetto di impugnativa nel
presente giudizio - di situazioni e di rapporti destinati ad
esaurirsi in breve tempo e quindi con scarsissima possibilità di
interferire nella nuova disciplina.
4. - La legge regionale impugnata ha modificato i requisiti per la
concessione delle borse di studio con una disciplina che ha inciso,
anche sui rapporti in corso. Difatti, i soggetti non risultanti in
possesso dei nuovi requisiti, ancorchè già titolari di borse di
studio pluriennali conseguite in base alla legislazione statale, sono
stati privati della possibilità di godere delle restanti annualità
senza che ciò risulti indispensabile nel quadro complessivo della
nuova disciplina. L'assoggettamento al modificato regime anche dei
rapporti in corso ed in via di esaurimento appare così privo di ogni
giustificazione in termini di compatibilità e come tale
costituzionalmente illegittimo.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della legge
della Regione Campania 3 luglio 1973, n. 14 (Assegnazione di borse di
studio ai capaci e meritevoli in disagiate condizioni economiche).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 ottobre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 ottobre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1178