1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 239 SENTENZA 7 - 22 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Censura concernente un'intera legge - Individuabilita' della questione proposta - Ammissibilita' del ricorso. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Impugnazione di una intera legge della Regione Friuli-Venezia Giulia - Successiva modificazione, di natura terminologica e formale, di alcune delle disposizioni contenute nella legge impugnata - Trasferimento della questione sulle nuove disposizioni. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7, artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8; legge Regione Friuli-Venezia Giulia 9 agosto 2005, n. 18, artt. 66-70. Lavoro e occupazione - Regione Friuli-Venezia Giulia - Disciplina legislativa degli interventi regionali per l'informazione, la prevenzione e la tutela dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell'ambiente di lavoro - Ricorso dello Stato - Pretesa indeterminatezza dell'espressione «molestie morali e psico-fisiche» - Prevista costituzione di organismi regionali potenzialmente invasivi di ambiti riservati a competenze statali - Denunciata non riconducibilita' della materia oggetto della legge ad alcuna norma statutaria - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonche' della competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute e di tutela e sicurezza del lavoro - Esclusione - Disciplina non esorbitante dalle competenze ordinarie della Regione - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, lett. g) ed l), e terzo, e 118, primo comma; Statuto Regione Friuli-Venezia Giulia (legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1), artt. 4 e 5. (006C0536) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per
l'informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei
lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell'ambiente di
lavoro), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato l'8 giugno 2005, depositato in cancelleria il 14
giugno 2005 ed iscritto al n. 67 del registro ricorsi 2005;
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali per
l'informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e dei
lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell'ambiente di
lavoro), in riferimento agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo
comma, e all'art. 118, primo comma, della Costituzione.
In particolare, per quel che riguarda le censure riferite
all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), Cost., il ricorrente
osserva come l'art. 1, comma 2, della legge regionale, intenda
definire il mobbing con l'espressione «molestie morali e
psico-fisiche nell'ambiente di lavoro», utilizzando, altresì,
nell'art. 1, comma 1, le parole «esclusione sociale», così
evidenziando una tale indeterminatezza definitoria da rimettere ad
organi amministrativi il potere di integrare i contenuti normativi,
anzi di sostituirsi al legislatore statale, che sarebbe competente a
dettare la nozione di mobbing. Questa sarebbe molto più ampia di
quella di «molestia», come definita nell'art. 2, par. 2, della
direttiva n. 76/707/CEE del Consiglio, come sostituita dall'art. 1
della direttiva n. 2002/73/CE, che riguarda soltanto il comportamento
indesiderato connesso al sesso di una persona.
Tuttavia la normativa europea rivelerebbe come l'applicazione
delle norme sia affidata al giudice e non ad incontrollabili apparati
amministrativi o ad altrettanto incontrollabili associazioni di
volontari o sindacali. In tale ultimo senso sono invece dettate le
previsioni dell'art. 2, relative ai «progetti» presentati da dette
associazioni, che possono prevedere dei punti di ascolto, con compiti
istruttori, i quali mantengono rapporti con le strutture pubbliche
competenti.
Dubbi suscita nel Presidente del Consiglio anche il punto di
ascolto ed assistenza istituito presso ogni ASL, in ragione della
previsione di convenzioni suscettibili di attivare incarichi esterni
(come quello ad un giuslavorista, e non a due, ipotesi che parrebbe
più corretta al ricorrente in quanto implicherebbe la possibilità
di un contraddittorio).
Ciò posto e premesso di aver proposto analoghi ricorsi avverso
leggi delle Regioni Abruzzo e Umbria, il ricorrente, in ordine
all'ipotizzato contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., sostiene
che la censurata normativa non si limita a dettare una disciplina di
dettaglio nelle materie di competenza concorrente della tutela della
salute e della tutela e sicurezza del lavoro. Il Presidente del
Consiglio evoca, infine, anche un profilo di possibile eccesso dai
limiti statutari, in riferimento agli artt. 4, 5 e 6 dello statuto
speciale, non essendo la legge censurata riconducibile a nessuna
delle materie ivi elencate e non potendo neppure essere qualificata
come esercizio di competenza integrativa ed attuativa in mancanza di
collegamento con principi fondamentali.
Tali argomentazioni sono state ribadite in una memoria depositata
nell'imminenza dell'udienza, ove il ricorrente sottolinea come la
legge impugnata non si sia affatto astenuta dal formulare una propria
definizione di mobbing, ma abbia, al contrario, fatto riferimento a
nozioni «proprie» quale «molestie morali e psico-fisiche
nell'ambiente di lavoro» (o «sul posto di lavoro»), «comportamenti
discriminatori e vessatori protratti nel tempo», «qualità [...]
delle relazioni sociali», ed «esclusione sociale». L'aggettivo
«sociale» sarebbe stato utilizzato per mettere in ombra la sostanza
civilistica, attinente cioè ai rapporti contrattuali (anche per
quanto disciplinati da contrattazione collettiva) genericamente
ipotizzati dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, il cui contenuto
finirebbe col finanziare con denaro pubblico patronati ed
associazioni di volontariato, perchè - presentato un «progetto» -
svolgano una attività sostanzialmente amministrativa destinata ad
affiancarsi ai normali rimedi offerti dall'ordinamento in caso di
illeciti contrattuali.
È facile prevedere - a parere dell'Avvocatura - che i soggetti
privati finanziati saranno portati ad enfatizzare l'accreditamento ad
essi attribuito, a promuovere (mediante professionisti legali
«organici») l'instaurazione di controversie civili e ad ingerirsi
nelle dinamiche interne di impresa e di apparati amministrativi
(anche statali). Anche se non esclude che la Regione possa dotarsi di
strumenti conoscitivi del «fenomeno» di che trattasi e neppure che
essa possa tener conto del mobbing nell'organizzare talune strutture
del Servizio sanitario, il ricorrente ritiene, tuttavia, che la legge
impugnata vada oltre, quando - soprattutto all'art. 2 e all'art. 3,
commi l, 2 e 3 - «accredita» operatori variamente motivati ad
interferire nei rapporti civilistici (o addirittura nei rapporti non
contrattualizzati con dipendenti statali).
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia
Giulia, concludendo per il rigetto del ricorso sul rilievo che la
legge impugnata non ha dettato norme interferenti con l'ordinamento
civile e penale o con l'organizzazione statale, nè aventi carattere
di principio fondamentale nelle materie della tutela del lavoro e
della salute, ma si è limitata a prevedere - e, in parte, a
finanziare - attività di sostegno, di studio e di formazione al fine
di diminuire l'incidenza delle molestie nei luoghi di lavoro, a
tutela dei lavoratori.
In particolare, la Regione eccepisce l'inammissibilità, per
genericità, della prima censura là dove imputa all'art. 1 della
legge in argomento la vaghezza e la inadeguatezza delle espressioni
usate, contestando che la disposizione ponga una normativa in bianco,
dato che il concetto di «molestie morali e psico-fisiche
nell'ambiente di lavoro» è sufficientemente chiaro per guidare
l'esercizio della discrezionalità amministrativa. Anche la seconda
censura sarebbe inammissibile per genericità, non essendo indicato
alcun parametro costituzionale e non risultando chiaro se si tratti
di censura relativa alla legittimità piuttosto che al merito, con
riguardo al quale la doglianza sarebbe non fondata, in quanto la
previsione di progetti delle associazioni di volontariato contro le
molestie morali e psico-fisiche sul posto di lavoro è perfettamente
logica, dal momento che la tutela dei dipendenti, parti deboli del
rapporto di lavoro, viene istituzionalmente svolta da quelle
associazioni.
Inoltre, l'art. 2 prescrive requisiti di competenza per le
associazioni in questione e prevede che i progetti possano essere
presentati anche da «organizzazioni datoriali di categoria»: come è
ovvio, dato che la diminuzione dell'incidenza delle molestie è un
interesse anche delle aziende e delle pubbliche amministrazioni. Il
fenomeno del mobbing non si svolge infatti tra «controparti», ma
riguarda in generale le dinamiche delle relazioni interpersonali
negli ambienti di lavoro. D'altra parte anche l'elenco dei compiti
dei «punti di ascolto», di cui all'art. 3, dimostra l'infondatezza
del timore che la legge regionale voglia conferire a soggetti esterni
poteri tali da «penalizzare» gli interessi dei datori di lavoro.
Scarsamente comprensibile sarebbe poi la censura relativa alla
presenza di un solo giuslavorista e l'auspicio della presenza di due
giuslavoristi: non si tratta, infatti, di regolare una
contrapposizione ideologica, nè di organizzare una dialettica di
tipo processuale, ma di fornire sostegno alle persone che ne hanno
bisogno con professionisti competenti.
Peraltro le questioni in cui viene evocato l'art. 117, secondo
comma, lettere g) ed l), Cost., sarebbero inammissibili per omessa
illustrazione dell'applicabilità degli evocati parametri alla
Regione a statuto speciale. Nel merito, le stesse sarebbero
infondate, quanto al primo profilo, perchè nessuna norma della legge
impugnata incide o può incidere sull'organizzazione degli uffici
statali, essendo previste solo attività di studio, formazione e
sostegno, pienamente rientranti nelle materie «tutela del lavoro»,
«tutela della salute» e «formazione professionale»; quanto al secondo
aspetto, non vi sarebbe alcuna incidenza «sui rapporti civilistici
interpersonali, non soltanto di lavoro e di impresa», perchè,
infatti, la legge prevede attività «esterne» ai rapporti di lavoro,
a fini di sostegno, studio e formazione, e non fa sorgere alcun
obbligo a carico del datore di lavoro, nè prevede alcun intervento
degli organismi di sostegno nei luoghi di lavoro. Il fatto che le
molestie possano dar luogo ad illeciti contrattuali non impedisce
alla Regione di occuparsi delle conseguenze di esse e di cercare di
prevenirle, nell'esercizio delle proprie competenze in materia di
organizzazione amministrativa, tutela del lavoro, tutela della salute
e formazione professionale.
La censura in relazione alla quale sono stati evocati gli artt. 4
e 5 dello statuto speciale sarebbe poi infondata, posto che, da un
lato, la legge regionale n. 7 del 2005 regola materie assegnate dallo
statuto alla competenza legislativa regionale (ordinamento degli
uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico ed
economico del personale ad essi addetto; istruzione artigiana e
professionale successiva alla scuola obbligatoria; igiene e sanità,
assistenza sanitaria ed ospedaliera), e, dall'altro, alla Regione
Friuli-Venezia Giulia si applicano, in base all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, le norme del Titolo V della
parte seconda della Costituzione per essa più favorevoli, cioè
quelle che prevedono la competenza concorrente in materia di «tutela
del lavoro» e «tutela della salute» e quella che prevede la
competenza regionale piena in materia di «formazione professionale».
Sarebbero altresì impropriamente evocati sia l'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto le Regioni possono adottare norme legislative
nelle materie di competenza concorrente senza attendere l'entrata in
vigore delle leggi-cornice, sia l'art. 6 dello statuto (che affida
alla Regione Friuli-Venezia Giulia competenza integrativa-attuativa
in materia di «lavoro»), perchè tale norma non forma più la base ed
il parametro della competenza regionale in materia di «tutela del
lavoro», a seguito dell'entrata in vigore della legge cost. n. 3 del
2001 che ha corrispondentemente ampliato la potestà legislativa
della Regione Friuli-Venezia Giulia.
Sarebbe, infine, inammissibile la censura sollevata in
riferimento all'art. 118, primo comma, Cost., per difetto di
motivazione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento agli artt. 4 e 5 dello statuto della Regione
Friuli-Venezia Giulia (approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1), all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo
comma, e all'art. 118, primo comma, della Costituzione, la legge
della suindicata Regione 8 aprile 2005, n. 7 (Interventi regionali
per l'informazione, la prevenzione e la tutela delle lavoratrici e
dei lavoratori dalle molestie morali e psico-fisiche nell'ambiente di
lavoro), perchè la materia oggetto della medesima non sarebbe
prevista da alcuna norma statutaria e la sua disciplina sarebbe
invasiva delle competenze legislative statali nelle materie
dell'ordinamento civile e dell'ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Il ricorrente sostiene, altresì, che la legge impugnata attiene
anche alla tutela della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro,
materie entrambe di competenza legislativa concorrente, e non si
limita a dettare disposizioni di dettaglio.
L'Avvocatura dello Stato, inoltre, a conforto delle proprie tesi
richiama la sentenza di questa Corte n. 359 del 2003, con la quale fu
dichiarata l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare
il fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
Il ricorrente rileva che l'espressione «molestie morali e
psico-fisiche» usata dal legislatore regionale, per la sua
indeterminatezza, implica la successiva emanazione di atti
amministrativi in materie riservate allo Stato. Inoltre la nozione di
mobbing sarebbe molto più complessa rispetto a quella di molestie
così come è definita anche dalla normativa comunitaria, dal momento
che le molestie costituiscono soltanto uno dei modi in cui può
attuarsi il mobbing.
La legge censurata, infine, prevede la costituzione di organismi
cui affidare compiti comportanti l'intrusione in non meglio definiti
ambienti di lavoro, rendendo possibile l'invasione di organismi
regionali in ambiti riservati allo Stato.
2. - In via preliminare, si rileva l'ammissibilità del ricorso
ancorchè concerna un'intera legge, in quanto, come già ritenuto in
casi analoghi (sentenza n. 359 del 2003 e sentenze ivi citate,
nonchè sentenza n. 22 del 2006), l'omogeneità della normativa in
esame consente di individuare l'oggetto e le ragioni dello scrutinio
richiesto.
Ancora in via preliminare, si osserva che le modifiche introdotte
dagli articoli da 66 a 70 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 9 agosto 2005, n. 18 (Norme regionali per l'occupazione, la
tutela e la qualità del lavoro), agli artt. 3, 4, 5, 6, 7 e 8 della
legge impugnata sono di natura terminologica e formale, tali,
comunque, da non incidere sostanzialmente sul contenuto normativo
delle disposizioni impugnate. Ne consegue che le questioni devono
essere trasferite sulle nuove disposizioni (ordinanza n. 137 del
2004, sentenza n. 533 del 2002).
3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del 2003 non giova al ricorrente
perchè la legge della Regione Lazio, con la medesima pronuncia
dichiarata illegittima, era sostanzialmente diversa dalla legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia, oggetto del presente scrutinio.
Con la sentenza citata, questa Corte - dopo aver premesso che il
mobbing, unitariamente considerato dalle scienze sociali, ma privo di
una specifica disciplina statale, è fenomeno complesso connotato da
una pluralità di aspetti, alcuni dei quali ricondotti dai giudici
comuni sotto le previsioni dell'art. 2087 del codice civile - rilevò
che esso, con riguardo alla condotta degli autori dei comportamenti
vessatori e ai rapporti tra datore di lavoro e lavoratore, inerisce
anche all'ordinamento civile, mentre per i profili concernenti le
conseguenze patologiche sulla vittima di per sè considerate è
attinente alla tutela della salute e alla tutela e sicurezza del
lavoro. La definizione del mobbing contenuta nella legge citata era
onnivalente e la Regione Lazio aveva reso manifesto che essa attuava
il proposito di intervenire «nelle more dell'emanazione di una
disciplina organica dello Stato in materia».
La constatazione che la legge regionale, fondata su un'autonoma
definizione del complesso fenomeno sociale, lo disciplinava in
molteplici suoi aspetti, alcuni dei quali rientranti in competenze
dello Stato, fu quindi alla base della dichiarazione di
illegittimità costituzionale.
La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia n. 7 del 2005,
oggetto del ricorso in esame presenta, invece, elementi di analogia -
come fa rilevare lo stesso ricorrente - con la legge della Regione
Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26 (Intervento della Regione Abruzzo per
contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale
sui luoghi di lavoro), passata indenne attraverso lo scrutinio di
costituzionalità (sentenza n. 22 del 2006).
Anche nel caso in esame la legge censurata non formula una
definizione del mobbing con valenza generale, ma ha riguardo soltanto
ad alcuni suoi aspetti non esorbitanti dalle competenze regionali
ordinarie e ancor meno da quelle statutarie della Regione
Friuli-Venezia Giulia, la cui violazione il ricorrente evoca in via
subordinata, ma sulle quali la stessa Regione ritiene ormai prevalere
il nuovo riparto di competenze. L'incompletezza della definizione,
anche con riguardo alle nozioni di diritto comunitario, è quindi
correlativa al carattere parziale e volutamente non esaustivo della
regolamentazione legislativa regionale (come si evince dagli atti
consiliari contenenti i lavori preparatori della stessa legge
regionale).
Se, poi, l'inesistenza di una definizione generale dovesse
condurre la Regione all'emanazione di atti amministrativi esorbitanti
dalle proprie competenze o, comunque, contrastanti con parametri
costituzionali, per la repressione di tali fenomeni, come questa
Corte ha già affermato, l'ordinamento appronta gli opportuni rimedi
di giustizia costituzionale e comune (sentenza n. 22 del 2006).
Quest'ultimo rilievo vale anche a motivare l'infondatezza delle
censure concernenti la genericità delle previsioni della legge
riguardo ai paventati interventi nei luoghi di lavoro, all'eventuale
accertamento di casi di mobbing ed all'istituzione di «punti di
ascolto» presso le ASL.
Si deve, infatti, considerare che, anche al di fuori del
controllo incidentale di legittimità costituzionale, vale il
principio secondo il quale una disposizione di legge non può essere
dichiarata illegittima soltanto perchè tra le varie opzioni
interpretative e applicative se ne possa ipotizzare qualcuna lesiva
di norme costituzionali.
In conclusione, anche per l'impugnata legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia può ribadirsi ciò che si è ritenuto riguardo
alla legge n. 26 del 2004 della Regione Abruzzo, e cioè che «essa
non ha oltrepassato i limiti della competenza che già questa Corte
ha riconosciuto alle Regioni quando ha affermato che esse possono
intervenire con propri atti normativi anche con misure di sostegno
idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili ed a prevenirlo
o limitarlo nelle sue conseguenze».

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2005, n. 7
(Interventi regionali per l'informazione, la prevenzione e la tutela
delle lavoratrici e dei lavoratori dalle molestie morali e
psico-fisiche nell'ambiente di lavoro), sollevata, in riferimento
agli artt. 4 e 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), all'art. 117,
secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e all'art. 118, primo
comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0536