1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 100 ORDINANZA 20 aprile - 6 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Disciplina dell'utilizzazione senza titolo, da parte della P.A., di bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di valido provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilita'. - D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita' - Testo A), art. 42-bis, introdotto dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111. - (T-160100) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilità - Testo A), introdotto dall'art. 34, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda,
con ordinanza del 2 marzo 2015, iscritta al n. 131 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di intervento di SEP - Società Edilizia Pineto
spa e del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 20 aprile 2016 il Giudice
relatore Nicolò Zanon.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione seconda, con ordinanza del 2 marzo 2015, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (d'ora in avanti «CEDU»),
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R.
8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità -
Testo A), introdotto dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111;
che la questione di legittimità costituzionale è sollevata nel
corso di un giudizio avente ad oggetto una procedura espropriativa
posta in essere dal Comune di Roma ed originata dall'intervenuta
approvazione, con la delibera della Giunta municipale n. 6644 datata
8 agosto 1980, del progetto per la realizzazione di opere di
viabilità, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità,
indifferibilità e urgenza dei lavori, su una porzione di terreni di
proprietà dei ricorrenti;
che, effettuata l'occupazione delle aree, le opere risultano
essere state realizzate senza che il Comune resistente abbia portato
a termine la procedura espropriativa mediante adozione di legittimo
decreto di esproprio;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che la
fattispecie concreta rientra «nell'ambito di applicazione del citato
art. 42-bis» del d.P.R. n. 327 del 2001, che affida esclusivamente
all'autorità amministrativa la scelta di determinarsi in ordine
all'eventuale acquisizione delle aree irreversibilmente trasformate,
con l'adozione del provvedimento disciplinato dalla norma censurata;
che, dunque, il giudice rimettente afferma che «dovrebbe
limitarsi a ordinare alla resistente Amministrazione Comunale di
procedere alla restituzione alla società ricorrente delle aree
illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino, e a
risarcire il danno per l'occupazione illegittima»;
che, tuttavia, il giudice a quo ricorda che «l'Amministrazione
può paralizzare tale pronuncia mediante l'adozione del provvedimento
con cui disporre l'acquisto ex nunc del bene al suo patrimonio
indisponibile, con corresponsione al proprietario di un indennizzo
per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente dubita, in primo luogo, della compatibilità della
disposizione censurata con gli artt. 3 e 24 Cost., in quanto
riserverebbe un trattamento privilegiato alla pubblica
amministrazione che abbia commesso un fatto illecito, con
l'attribuzione della facoltà di mutare - successivamente all'evento
dannoso prodotto nella sfera giuridica altrui, e per effetto di una
propria unilaterale manifestazione di volontà - il titolo e l'ambito
della responsabilità, nonchè il tipo di sanzione (da risarcimento
in indennizzo) stabiliti in via generale dal precetto del neminem
laedere, sottraendo così al proprietario l'intera gamma delle azioni
di cui disponeva in precedenza a tutela del diritto di proprietà
(con particolare riferimento all'azione restitutoria) e la stessa
facoltà di scelta di avvalersene o meno;
che il giudice a quo dubita, inoltre, della compatibilità
dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni con gli artt. 42 e 97
Cost., in quanto il primo e fondamentale presupposto per procedere al
trasferimento coattivo di un immobile mediante espropriazione, ai
sensi dell'art. 42 Cost., è costituito dalla necessaria ricorrenza
di «motivi d'interesse generale», consacrati nella previa
dichiarazione di pubblica utilità dell'opera: tale garanzia sarebbe
stata del tutto cancellata dalla norma in esame, la quale, peraltro,
ometterebbe di fissare termini certi per l'inizio ed il completamento
del procedimento, esponendo il diritto di proprietà al pericolo
dell'emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo;
che il giudice rimettente ritiene, ancora, la norma censurata
contrastante con l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto non
sarebbe conforme ai principi della CEDU, secondo l'interpretazione
fornita dalla Corte europea dei diritti dell'uomo (d'ora in avanti
«Corte EDU») dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla
medesima Convenzione;
che, ricorda il giudice a quo, la Corte EDU avrebbe in più
occasioni considerato «in radicale contrasto» con la CEDU il
principio dell'"espropriazione indiretta", con la quale il
trasferimento della proprietà del bene dal privato alla pubblica
amministrazione avviene in virtù della constatazione della
situazione di illegalità o illiceità commessa dalla stessa
amministrazione, con l'effetto di convalidarla, consentendo a
quest'ultima di trarne vantaggio, trascurando le regole fissate in
materia di espropriazione, con il rischio di un risultato
imprevedibile o arbitrario per gli interessati;
che, secondo il rimettente, non essendo consentita, dalla
giurisprudenza della Corte EDU, la "legalizzazione dell'illegale"
neppure ad una disposizione di legge, a fortiori essa non sarebbe
permessa ad un provvedimento amministrativo di attuazione, quale è
quello che disponga la cosiddetta acquisizione "sanante";
che il TAR Lazio dubita, infine, della conformità della norma
censurata all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6
della CEDU, secondo l'interpretazione fornita dalla Corte EDU, la
quale - pur non escludendo che, in materia civile, una nuova
normativa possa avere efficacia retroattiva - ha ripetutamente
considerato lecita l'applicazione dello ius superveniens in cause
già pendenti soltanto in presenza di «motivi imperativi d'interesse
generale»;
che la disposizione censurata violerebbe questi principi, in
quanto, malgrado la precisazione contenuta nel suo primo comma,
secondo cui l'atto di acquisizione è destinato a non operare
retroattivamente, il contenuto dell'ottavo comma della medesima
disposizione confermerebbe la possibilità dell'amministrazione di
utilizzare il provvedimento "sanante" ex tunc, per fatti anteriori
alla sua entrata in vigore ed anche se vi sia già stato un
provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato;
che nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo la manifesta infondatezza delle sollevate questioni
di legittimità costituzionale, in quanto già dichiarate non fondate
con la sentenza n. 71 del 2015 della Corte costituzionale, depositata
in cancelleria in data 30 aprile 2015;
che, secondo la difesa statale, il legislatore, con
l'introduzione dell'art. 42-bis nell'ambito del T.U. sulle
espropriazioni, avrebbe inteso assicurare un corretto bilanciamento
degli interessi contrapposti in caso di occupazione senza titolo -
«quello della Amministrazione a conservare l'opera pubblica e quello
del privato ad un ristoro per l'illegittimità subita» - inserendo
nell'ordinamento un istituto affine, ma non identico, a quello
precedentemente disciplinato dall'art. 43 del medesimo T.U. sulle
espropriazioni, dichiarato incostituzionale con la sentenza n. 293
del 2010;
che, a giudizio della difesa erariale, le differenze tra i due
istituti renderebbero la disposizione censurata immune dai vizi
prospettati dal giudice rimettente;
che nel giudizio ha depositato, in data 28 luglio 2015, atto di
intervento SEP Società Edilizia Pineto spa, aderendo - seppure in
via subordinata rispetto all'eccezione di irrilevanza delle questioni
di legittimità costituzionale - alle censure prospettate dal giudice
rimettente e specificando di non essere parte del giudizio a quo, ma
di altro giudizio avente ad oggetto una diversa procedura
espropriativa illegittima, in cui pure potrebbe trovare applicazione
l'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione seconda, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo A),
introdotto dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo per contrasto con
l'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e con
l'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla medesima Convenzione;
che, in via preliminare, e conformemente alla giurisprudenza
costante di questa Corte (sentenza n. 71 del 2015, nonchè, da
ultimo, sentenze n. 2 del 2016, n. 236, n. 221 e n. 210 del 2015), va
dichiarato inammissibile l'intervento di SEP - Società Edilizia
Pineto spa, che ha del resto esposto di non essere parte del giudizio
a quo, ma di altro giudizio avente ad oggetto una diversa procedura
espropriativa asseritamente illegittima, in cui pure potrebbe trovare
applicazione l'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni;
che il giudice a quo si trova a decidere sulla legittimità di
una procedura espropriativa nella quale, effettuata l'occupazione dei
terreni, le opere sono state realizzate senza che l'amministrazione
procedente abbia portato a termine il procedimento mediante adozione
di un legittimo decreto di esproprio;
che il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che la
fattispecie concreta rientra «nell'ambito di applicazione del citato
art. 42-bis»;
che, quanto alla non manifesta infondatezza delle sollevate
questioni di legittimità costituzionale, il giudice rimettente ha
ricalcato, adottandone l'identica formulazione testuale, lo stesso
percorso argomentativo delle quattro ordinanze di rimessione - due
delle quali (r.o., rispettivamente, n. 89 del 2014 e n. 90 del 2014)
pronunciate dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, e le
restanti (r.o., rispettivamente, n. 163 del 2014 e n. 219 del 2014)
emesse dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, seconda
sezione - già scrutinate da questa Corte nel giudizio definito con
la sentenza n. 71 del 2015;
che con la citata sentenza n. 71 del 2015 questioni identiche a
quelle ora prospettate, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e
117, primo comma, Cost., sono state dichiarate in parte non fondate,
e in parte non fondate nei sensi di cui in motivazione;
che, in ogni caso e in via preliminare, l'ordinanza di rimessione
esibisce un evidente difetto di rilevanza, non essendo stato emanato,
nel giudizio a quo, alcun provvedimento di acquisizione ex art.
42-bis del T.U. sulle espropriazioni;
che, infatti, il TAR rimettente ha affermato che dovrebbe
limitarsi a ordinare alla resistente pubblica amministrazione di
procedere alla restituzione alla parte ricorrente delle aree
illegittimamente occupate, previa riduzione in pristino, e a
risarcire il danno, e che, tuttavia, l'amministrazione potrebbe
«paralizzare tale pronuncia mediante l'adozione del provvedimento con
cui disporre l'acquisto ex nunc del bene al suo patrimonio
indisponibile, con corresponsione al proprietario di un indennizzo
per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale subito»;
che, pertanto, dalla stessa descrizione della fattispecie
concreta esposta dal giudice a quo, risulta che l'emanazione del
provvedimento ex art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni
costituisce circostanza solo eventuale, non realizzatasi al momento
dell'emissione dell'ordinanza di rimessione, il che esclude la
necessità di fare applicazione, nel caso in esame, della norma
sospettata di incostituzionalità;
che, quindi, le sollevate questioni di costituzionalità devono
essere dichiarate manifestamente inammissibili per difetto di
rilevanza (in tal senso anche la già ricordata sentenza di questa
Corte n. 71 del 2015, in relazione ad ordinanze pronunciate dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, dal
tenore testuale analogo a quella ora decisa, e concernenti
fattispecie del tutto sovrapponibili a quella in esame).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi avanti alla
Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno
2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità -
Testo A), introdotto dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 15 luglio 2011, n. 111, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 24, 42, 97 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sezione seconda, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 maggio 2016.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA