1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 1999
N. 6 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1999 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Ministero di grazia e giustizia contro Cialone Tommaso ed altri Impiego pubblico - Somme erogate al personale del comparto Ministeri, per effetto dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali, ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, legge n. 312/1980 - Esclusione della rivalutazione monetaria e degli interessi - Ingiustificata deroga al principio di debenza degli interessi sui crediti monetari - Incidenza sui principi di retribuzione proporzionata ed adeguata e di tutela del lavoro. Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 26, commi 4 e 5. Costituzione, artt. 3, 35 e 36. (000C0056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2000)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n.
1344 del 1997 proposto dal Ministero di grazia e giustizia, in
persona del Ministro pro-tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui è ex lege
domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Cialone Tommaso, De Nino Maria Antonietta, Gittastia
Contina, Rosettini Beatrice, Cinaglia Teresa, Di Quattro Alba, Celano
Cristina, Sfarra Anna Maria, Dionisio Elena Marianna, Morelli Nadia,
Gianfrancesco Anna, Ercole Sandro, Ruggieri Vincenzo, Napoleone
Luigi, Iafolla Giancarlo, Nanni Dina, Ciccone Graziella e Centorame
Mario, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Vincenzo Camerini e
Adriano Rossi, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma,
viale Mazzini n. 9, per l'annullamento della sentenza n. 565 del
tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo - sede dell'Aquila -
resa nella camera di consiglio del 22 marzo 1995 e pubblicata il 25
ottobre 1996;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio degli appellati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la decisione interlocutoria 30 gennaio 1998, n. 141;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 23 febbraio 1999 la
relazione del Consigliere Dedi Rulli e uditi l'avvocato dello Stato
Quadri per l'Amministrazione appellante e l'avv.to Camerini per gli
appellati;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
Gli attuali appellati, tutti dipendenti del Ministero di grazia e
giustizia, reinquadrati ai sensi dell'art. 4, ottavo comma, della
legge 11 luglio 1980, n. 312, con la sentenza in epigrafe meglio
precisata, ottenevano il riconoscimento del loro diritto alla
corresponsione della rivalutazione monetaria e degli interessi legali
sulle differenze stipendiali dovute e liquidate in ritardo, con
decorrenza dal 13 luglio 1981.
Con atto notificato in data 16 gennaio 1997, l'amministrazione di
grazia e giustizia proponeva appello avverso la detta decisione,
sostenendo che i pretesi emolumenti aggiuntivi erano dovuti solo
dalla data di adozione dei concreti provvedimenti di inquadramento,
come precisato dal Ministero del tesoro con circolare n. 47 del 21
giugno 1991.
In via subordinata l'amministrazione richiamava le più recenti
pronunzie anche di questa sezione le quali avevano ritenuto che
interessi e rivalutazione decorressero solo dall'8 novembre 1988 e
cioè dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
determinazione della commissione paritetica del 29 settembre 1988,
relativa alla identificazione della corrispondenza tra i nuovi
profili professionali e le qualifiche del precedente ordinamento.
Con memoria del 17 ottobre 1997, gli appellati facevano presente
che, anche alla luce di tale più recente orientamento, la sentenza
impugnata dall'amministrazione non poteva essere annullata in toto ma
tutt'al più riformata in parte.
Nelle more del giudizio, dopo la decisione interlocutoria 30
gennaio 1998, n. 141, l'amministrazione, in considerazione della
ormai costante giurisprudenza (cfr. circolare prot. n. 1697
(g/MF/1410 del 10 luglio 1997), iniziava la procedura per la
corresponsione di quanto riconosciuto dovuto agli interessati.
È entrata, nel frattempo, in vigore il 1 gennaio 1999 la legge 23
dicembre 1998, n. 448, avente ad oggetto "misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo" e contenente, nell'art. 26,
"norme di interpretazione autentica...".
In tale articolo è stato stabilito al comma 4 "Le somme
corrisposte al personale del comparto ministeri per effetto
dell'inquadramento definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi
dell'art. 4, ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, e le
somme liquidate sui trattamenti pensionistici in conseguenza
dell'applicazione della
sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1991 non danno luogo ad
interessi nè a rivalutazione monetaria" ed al comma 5 "Fatta salva
l'esecuzione dei giudicati alla data di entrata in vigore della
presente legge, le somme corrisposte in difformità da quanto
disposto dal comma 4 sono considerate a titolo di acconto sui
trattamenti economici e pensionistici in essere e recuperate con i
futuri miglioramenti comunque spettanti sui trattamenti stessi".
In proposito gli appellati sostengono che la sentenza impugnata,
nei limiti della decorrenza dell'8 novembre 1988 delle somme dovute
(alla quale l'Amministrazione ha prestato parziale acquiescenza)
debba ritenersi passata in giudicato con la conseguente salvezza di
cui al quinto comma della citata disposizione.
In via subordinata, gli stessi eccepiscono la illegittimità
costituzionale delle dette disposizioni, alle quali andrebbe
riconosciuta portata innovativa con effetto retroattivo, per
contrasto con gli artt. 101, 102, 103 e 104 nonchè con gli artt. 3,
35 e 36 della Costituzione perche':
a) l'intervento legislativo non si è mosso sul piano generale ed
astratto, ma si è ingerito nella specifica risoluzione della
concreta fattispecie oggetto di contestazione tra dipendenti ed
amministrazione, interferendo così sull'esercizio del potere
giurisdizionale;
b) lo stesso intervento appare assunto in contrasto con il
principio generale della ragionevolezza e di quello di uguaglianza,
soprattutto se si considera che è colpita una sola categoria di
dipendenti pubblici (quelli inquadrati ex lege n. 312/1980), nonchè
con i principi generali di tutela dei crediti di lavoro.
Gli appellati concludono, quindi, chiedendo che siano dichiarati
dovuti gli interessi e la rivalutazione monetaria, ai sensi di quanto
disposto dall'art. 429 c.p.c. (come modificato dalla legge 1 agosto
1973, n. 533) e dall'art. 150 disp. di attuazione dello stesso codice
sui crediti per differenze retributive tardivamente corrisposte agli
appellati, con decorrenza dalla data dell'8 novembre 1988,
relativamente alla quale la sentenza del tribunale amministrativo
regionale appellata sarebbe passata in giudicato per acquiescenza
dell'amministrazione.
In subordine, chiedono, previa sospensione del giudizio, la
rimessione alla Corte costituzionale per la risoluzione della dedotta
eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5,
legge 23 dicembre 1988, n. 448.
Alla pubblica udienza del 23 febbraio 1999 la causa è stata
trattenuta in decisione.
D i r i t t o
1. - Ciome già precisato nell'esposizione in fatto, la questione
sostanziale portata all'esame del Collegio, concreta un'azione di
accertamento del diritto alla corresponsione degli interessi legali e
della rivalutazione monetaria sulle differenze retributive dovute a
seguito degli inquadramenti definitivi operati ai sensi dell'art. 4,
ottavo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, azione esperita
dagli appellati e risolta in senso per loro favorevole dal t.a.r.
dell'Abruzzo, con la sentenza impugnata.
Nelle more del giudizio, in pendenza dell'appello proposto dal
Ministero di grazia e giustizia avverso la predetta sentenza, è
entrata in vigore il 1 gennaio 1999 la legge 23 dicembre 1998, n.
448, che, con l'art. 26, commi 4 e 5, ha stabilito che le somme
corrisposte "per effetto dell'inquadramento definitivo nelle
qualifiche funzionali ai sensi dell'art 4, comma 8, della legge 11
luglio 1988, n. 312 danno luogo ad interessi nè a rivalutazione
monetaria ..." fatta salva l'esecuzione dei giudicati alla data di
entrata in vigore della presente legge".
2. - Preso atto del recente intervento legislativo, gli
interessati, dopo aver precisato che - comunque - la decorrenza delle
somme in contestazione andava stabilita alla data dell'8 novembre
1988 (e in base a tale decorrenza l'amministrazione aveva iniziato a
porre in essere gli atti necessari all'esecuzione di quella
decisione), affermano che le disposizioni in esame non possono
trovare applicazione nella controversia che li riguarda, attesa la
salvezza dei giudicati, prevista dal quinto comma, e la formazione
del giudicato sulla decorrenza appena citata.
Argomentano, infatti, che l'amministrazione ha espressamente
manifestato la volontà di corrispondere le somme per rivalutazione
ed interessi sulle differenze stipendiali loro liquidate, a seguito
degli inquadramenti, limitatamente agli importi spettanti in
attuazione della consolidata interpretazione della giurisprudenza a
decorrere dall'8 novembre 1988.
E questa dichiarazione (cfr. nota del 3 aprile 1998), in quanto
sottoscritta e depositata dall'amministrazione nel giudizio di
appello, costituisce un atto che ha prodotto acquiescenza alla
sentenza impugnata, nei limiti appunto in cui la stessa
amministrazione ha riconosciuto dovuti la rivalutazione e gli
interessi legali in contestazione, con conseguenza che la sentenza
appellata è passata in giudicato in parte qua.
Le esposte argomentazioni degli appellati non possono essere
condivise.
È agevole, in proposito, opporre che anche nel corso del giudizio
di secondo grado sussiste l'obbligo per l'amministrazione soccombente
di dare esecuzione alla decisione del t.a.r. e che pertanto, in
mancanza di elementi di significato univoco, dall'adempimento di tale
obbligo non può affatto desumersi l'intento dell'amministrazione di
abbandonare il gravame già proposto.
Nè in questo comportamento può ravvisarsi il segno di un
atteggiamento contraddittorio, essendo del tutto conforme al sistema
vigente che l'amministrazione, rimasta soccombente nel giudizio di
primo grado, utilizzi gli strumenti a sua disposizione per
ottemperare, in via provvisoria, a quella statuizione, ma al tempo
stesso organizzi la propria difesa per ottenere una diversa decisione
del giudice di appello.
(In termini, tra le altre, cfr. Cons. Stato, V Sez., 23 ottobre
1985, n. 346; IV Sez., 31 ottobre 1992, n. 832).
E d'altra parte, ove il comportamento cui si intende correlare la
volontà di accettazione, sia stato posto in essere, come nella
fattispecie in esame, dopo la richiesta di tutela giurisdizionale,
può essere ipotizzata soltanto la rinunzia espressa, che deve
intervenire nelle forme previste dall'art. 46 del r.d. 17 agosto
1907, n. 642 (atto scritto notificato alla controparte o
dichiarazione orale resa in udienza).
Nel caso in questione manca qualsiasi espressa dichiarazione in
tale senso del Ministero appellante.
3. - Da quanto fin qui esposto consegue la rilevanza della
questione di illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui
ai commi 4 e 5 dell'art. 26 della legge n. 448/1998 progettata dagli
appellati.
Costoro ritengono che le stesse disposizioni si pongano in
contrasto con i principi costituzionali circa l'esercizio della
funzione giurisdizionale (artt. 101, 102, 103 e 104 Cost.) e quelli
della ragionevolezza (art. 3) e di tutela del lavoro in tutte le sue
funzioni (artt. 35 e 36). Il collegio ritiene che le questioni
prospettate appaiano in parte non manifestamente infondate.
Giova preliminarmente puntualizzare che le norme in esame - le
quali hanno previsto il divieto di corresponsione di interessi e
rivalutazione sulle somme dovute per i reinquadramenti ex lege n.
312/1980 e il recupero di detti interessi e rivalutazione, ove
corrisposti, ancorchè dichiaratamente interpretative, sembrano
sostanzialmente innovative, con efficacia retroattiva rispetto ai
principi ed alla disciplina previgenti.
4. - Ciò premesso in via generale, non può, in primo luogo,
convenirsi con gli interessati quando affermano che le disposizioni
di cui si discute sarebbero finalizzate a porre rimedio ad una scelta
interpretativa della giurisprudenza difforme dalla linea di politica
del diritto perseguita dal legislatore.
La funzione giurisdizionale, invero, non può dirsi violata per il
solo fatto dell'intervento legislativo, perchè il legislatore non
tocca la potestà di giudicare quando, come nel caso in esame, si
muove sul piano generale ed astratto delle fonti e costituisce un
modello normativo cui la decisione giudiziale deve riferirsi
cosicchè la dedotta interferenza sul potere giurisdizionale non
appare lesiva della divisione dei poteri, nè contrastante, sotto
questo profilo, con gli artt. 101, 102, 103 e 104 della Costituzione.
5. - Appare, invece, non manifestamente infondato, ad avviso del
Collegio, il denunciato carattere discriminatorio delle norme in
esame, prive di un ragionevole motivo giustificativo.
È utile ricordare, sia pure brevemente, l'iter procedimentale
delineato dalla normativa ex lege n. 312/1980, ai fini
dell'inquadramento del personale nelle nuove qualifiche funzionali,
che si è svolto in più fasi:
a) inquadramento provvisorio;
b) identificazione dei profili professionali da parte di una
commissione paritetica, prevista dall'art. 10 della legge stessa;
c) determinazione della corrispondenza tra le qualifiche
rivestite dai dipendenti ed i nuovi profili professionali ad opera
della detta commissione;
d) definitivo inquadramento del personale nelle nuove qualifiche
funzionali sulla base dei profili professionali individuati come
corrispondenti da parte di detto organo collegiale.
In ordine a tale procedimento (la cui durata, per giungere alla
concreta definitiva sistemazione del personale interessato, ha
superato il decennio) la giurisprudenza ha fatto, fino ad ora,
applicazione dei principi generali derivanti dall'art. 429 c.p.c.
precisando che, per i crediti di lavoro, la decorrenza degli
interessi legali e della rivalutazione monetaria deve coincidere con
la data in cui insorge per il dipendente il diritto a percepire una
certa retribuzione che, nel caso che qui interessa è stata fatta
coincidere con la pubblicazione della delibera della commissione
paritetica individuativa della corrispondenza fra le vecchie
qualifiche e profili professionali delle nuove. A questa delibera,
infatti, l'amministrazione, in sede di inquadramento definitivo, era
tenuta ad adeguarsi.
In tale quadro di riferimento, le disposizioni in esame, pur
utilizzando (come si è precisato) il modulo formale proprio della
norma interpretativa, hanno in realtà introdotto una disciplina
nuova, datata di forza retroattiva. E proprio in relazione a simile
retroattività il collegio ritiene che le stesse appaiano in
contrasto con alcuni valori costituzionali, quali quello
dell'affidamento e certezza dei rapporti giuridici per quanto
concerne la incidenza su diritti già maturati, anche in relazione ai
canoni di ragionevolezza, di eguaglianza e buon andamento.
È ben vero che il principio di irretroattività della legge - pur
riconosciuto come principio generale dell'art. 11, primo comma, delle
disposizioni preliminari del cod. civ., non ha ottenuto in sede
costituzionale, ad eccezione di quanto stabilito dall'art. 25 in
materia penale, una garanzia specifica, cosicchè la possibilità di
adottare norme dotate di efficacia retroattiva non può essere
esclusa.
È necessario, però, che quelle stesse norme superino, con esito
positivo, l'indispensabile giudizio di ragionevolezza, vale a dire
quell'apprezzamento di conformità tra la regola introdotta e la
"causa" normativa che la deve assistere; ove la disciplina positiva
si discosti dalla funzione che è chiamata a svolgere nel sistema ed
omette, quindi, di operare il doveroso bilanciamento dei valori che
in concreto risultano coinvolti, sarà la stessa ragione della norma
a venir meno, introducendo una selezione di regime giuridico priva di
causa giustificativa e - dunque - fondata su scelte arbitrarie, che
ineluttabilmente perturbano il canone dell'eguaglianza.
Ed è proprio siffatto bilanciamento dei contrapposti interessi che
appare carente nella fattispecie in esame, che ha disposto, nei
confronti dei soli dipendenti dei Ministeri (che hanno beneficiato
dell'inquadramento previsto dalla legge n. 312/1980) la non
corresponsione degli interessi della rivalutazione monetaria. Tali
entità, costituendo elementi intrinseci dei crediti di lavoro vanno
liquidati secondo i principi fissati dal legislatore con criteri di
generalità per tutti i ritardi verificatesi nel pagamento dei
crediti stessi. Infatti non sono sufficienti a giustificare la
cennata normativa derogatoria finalità di contenimento della spesa
pubblica, che ben si sarebbero potute perseguire attraverso una più
sollecita azione della amministrazioni interessate.
A conferma di ciò può ricordarsi quanto statuito dal giudice
delle leggi in ordine alla questione di analogo contenuto circa la
denunciata illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4, della
legge 29 gennaio 1994, n. 87, per la parte in cui dispone che le
operazioni di riliquidazione dell'indennità di buonuscita con il
computo dell'indennità integrativa speciale "non danno luogo a
corresponsione di interessi, nè a rivalutazitne monetaria".
La infondatezza della questione allora prospettata è stata
dichiarata sul rilievo che l'anzidetta normativa del 1994 aveva
realizzato, con l'attribuzione di alcuni benefici a favore del
personale interessato, quella necessaria compensazione fra vantaggi e
svantaggi riferiti al lato attivo ed al lato passivo del rapporto
(Corte costituzionale 16 maggio 1997, n. 138).
E nella questione ora in esame è mancato, come si è detto, un
adeguato contemperamento di interessi, idoneo a giustificare la
normativa derogatoria limitata ad una sola categoria di dipendenti
pubblici. Appare, inoltre, leso il principio costituzionale di
integrità ed effettività della retribuzione spettante al
lavoratore.
6. - Per quanto fin qui precisato, il collegio considera non
manifestamente infondata la denunciata illegittimità delle
disposizioni esaminate per contrasto con gli artt. 3, 35 e 36 della
Costituzione e, di conseguenza, ritiene che la indicata questione,
nei termini e nei limiti sopradelineati, debba essere rimessa
all'esame della Corte costituzionale.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, provvede come segue;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge 23 dicembre 1998,
n. 448 in riferimento agli artt. 3, 35 e 36 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il conseguente giudizio di legittimità
costituzionale;
Manda alla segreteria della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, addì 23 febbraio 1999.
Il presidente: Catallozzi
Il consigliere estensore: Rulli
00C0056