1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 22-8-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 562 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2001
Ordinanza emessa il 7 maggio 2001 dal tribunale di Parma nel procedimento civile vertente tra Mariotti Anice e Poste Italiane S.p.a. Impiego pubblico - Accordi di comparto di cui alla legge n. 93/1983 e successive modificazioni - Proroga fino al 31 dicembre 1993 - Blocco per l'anno 1993 degli incrementi retributivi derivanti da automatismi stipendiali Previsione, con norma autoqualificata di interpretazione autentica, della non incidenza della proroga stessa sulla data del 31 dicembre 1990, gia' stabilita per la maturazione delle anzianita' di servizio prescritte ai fini delle maggiorazioni delle retribuzioni individuali di anzianita' (R.I.A.), salva l'esecuzione dei giudicati alla data di entrata in vigore della legge interpretativa - Incidenza sui principi di certezza del diritto e di affidamento dei cittadini, di tutela del lavoro, di retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione del diritto di azione e del principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sulle funzioni del potere giurisdizionale - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 296/1993 e 496/1993 nonche' alle sentenze nn. 311/1995, 397/1994 e 525/2000. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 51, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 35, 36, 101, 102, 104 e 113. (001C0666) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 22-8-2001)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva formulata all'udienza del 10 aprile
2001 nel procedimento n. 369/00 r.g. promosso da: Mariotti Anice,
avv. Maria Paola Angellieri, ricorrente;
Contro: Poste Italiane S.p.a., avv. Cantelli e Sciascia,
convenuto;
Ha pronunciato la presente ordinanza, osservando quanto segue in

Fatto e diritto

Con ricorso del 4 febbraio 2000 diretto al giudice del lavoro di
Parma, la sig.ra Anice Mariotti, dopo aver premesso di essere stata
dipendente di Poste Italiane dal 1988 al 1997, osservava che, in
applicazione dell'art. 25 comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica 4 agosto 1990, n. 335 (che prevedeva aumenti stipendiali
legati all'anzianità di servizio per il triennio 1988/1990), le era
stata riconosciuta una maggiorazione stipendiale di L. 214.000 annue
a far data dal 1 gennaio 1989; tale accordo di comparto era poi
prorogato fino al 31 dicembre 1993 (art. 7, comma 1, decreto-legge
19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge n. 438/1992), data
entro la quale la sig.ra Mariotti aveva maturato cinque anni di
anzianità di servizio, che le davano titolo a percepire, ex comma 5,
art. 25, d.P.R. cit., l'ulteriore aumento di L. 140.000 annue a far
tempo dal 25 gennaio 1993 (data di compimento del quinto anno di
servizio); tale aumento era però negato da Poste Italiane. La
società si costituiva chiedendo il rigetto del ricorso poichè il
tenore letterale e logico dell'art. 25, decreto del Presidente della
Repubblica 4 agosto 1990, n. 335, è nel senso di pattuire un unico
aumento nel corso del triennio contrattuale di riferimento,
rapportato all'anzianità di servizio a quel momento maturata; e
dunque deve - come è stato correttamente fatto - essere applicato
una sola volta, nell'ambito del periodo 1988/1990, non avendo
carattere "dinamico" o comunque in tal senso prorogabile.
Nel corso del giudizio la legge n. 388 del 23 dicembre 2000 (c.d.
legge finanziaria per il 2001) pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 302 del 29 dicembre 2000, all'art. 51, comma 3, ha introdotto la
seguente "interpretazione autentica": "L'art. 7, comma 1, del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, si interpreta
nel senso che la proroga al 31 dicembre 1993 della disciplina emanata
sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo 1983,
n. 93, relativi al triennio 1 gennaio 1988-31 dicembre 1990, non
modifica la data del 31 dicembre 1990, già stabilita per la
maturazione delle anzianità di servizio prescritte ai fini delle
maggiorazioni della retribuzione individuale di anzianità. È fatta
salva l'esecuzione dei giudicati alla data di entrata in vigore della
presente legge".
Sulla base di tale intervento normativo il ricorso sarebbe
pertanto da decidersi in senso negativo; la ricorrente solleva
tuttavia eccezione di legittimità costituzionale dell'art. 51, comma
3, legge n. 388 del 23 dicembre 2000. Ritiene il giudicante che le
questioni di legittimità costituzionale sollevate non sono
manifestamente infondate.
Va premesso che la normativa cui fare riferimento è l'art. 25,
commi 4 e 5, del decreto del Presidente della Repubblica 4 agosto
1990, n. 335, e l'art. 7, comma 1, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384.
L'art. 25 cit. stabilisce testualmente:
"4. A decorrere dal 1 ottobre 1990, al personale che nel
triennio contrattuale abbia maturato cinque anni di effettivo
servizio continuativo nella stessa amministrazione competono i
seguenti importi annui, da inserire nella retribuzione individuale di
anzianita': [segue importi].
5. I suddetti importi al compimento del decimo anno si
raddoppiano, al compimento del quindicesimo anno si triplicano,
ecc.".
L'art. 7, comma 1, del decreto-legge n. 384/1992 (convertito
nella legge 14 settembre 1992, n. 438) ha prorogato la vigenza
dell'accordo di comparto ora citato, stabilendo che:
"1. Resta ferma sino al 31 dicembre 1993, la vigente
disciplina emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla
legge 29 marzo 1983, n. 93, e successive modificazioni e
integrazioni. I nuovi accordi avranno effetto dal 1 gennaio 1994. Per
l'anno 1993 al personale destinatario dei predetti accordi è
corrisposta una somma forfettaria di L. 20.000 mensili per tredici
mensilità. [omissis].
3. Per l'anno 1993 non trovano applicazione le norme che comunque
comportano incrementi retributivi in conseguenza sia di automatismi
stipendiali, sia dell'attribuzione di trattamenti economici, per
progressione automatica di carriera, corrispondenti a quelli di
funzioni superiori, ove queste non siano effettivamente esercitate".
Dal testo letterale della norma sembra potersi argomentare che
l'accordo di comparto continua a valere anche per il triennio 1
gennaio 1991-31 dicembre 1993, pur restando per così dire
"congelata" la decorrenza dei miglioramenti economici conseguenti ad
automatismi stipendiali anche legati a progressioni automatiche di
carriera (come per esempio il caso in esame, ovvero l'indennità di
contingenza o di vacanza contrattuale): in questi casi lo Stato
riconosce forfettariamente ai propri dipendenti la somma di
L. 20.000.
Tuttavia il legislatore introduce una norma che pur
qualificandosi come di interpretazione autentica, in realtà
introduce una vera e propria modifica legislativa che pare ledere sia
il principio di cui all'art. 3 della Costituzione di ragionevolezza
ed uguaglianza di trattamento, sia gli artt. 101, 102 e 104
interferendo con funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario, sia l'art. 24 della Costituzione nel senso di creare un
discrimine nella tutela giudiziaria riservata a tutti i cittadini.
Va osservato anzitutto che in ordine all'interpretazione del
citato art. 7, comma 1, decreto-legge n. 384/1992 non esiste (nè è
esistito) contrasto giurisprudenziale. La giurisprudenza sia
ordinaria (Corte d'Appello di Bologna 31 maggio 2000) che
amministrativa (tra le ultime Consiglio di Stato n. 1857/1999,
n. 446/2000, n. 2675/2000) ha sempre ritenuto che la proroga al
31 dicembre 1993 riguardasse l'intera disciplina contrattuale di cui
agli accordi di comparto relativi ai vari settori del pubblico
impiego, e, di conseguenza, anche delle norme dei singoli accordi che
regolamentano la maturazione della maggiorazione R.I.A.
La Corte costituzionale ha anch'essa interpretato l'art. 7, comma
1, decreto-legge n. 384/1992 affermando: "l'art. 7, primo comma, del
decreto-legge n. 384 del 1992 prevede una deroga eccezionale e
temporanea alla regola della ordinaria successione della disciplina
derivante dagli accordi di comparto nel pubblico impiego stipulati ai
sensi della legge n. 93 del 1983. Più precisamente, la regola
ordinaria ora considerata è posta dall'art. 13 della legge-quadro
sul pubblico impiego (riprodotta testualmente nell'art. 4, ultimo
comma, della legge regionale 25 giugno 1984, n. 33: Norme attuative
della legge quadro sul pubblico impiego), il quale, nel prevedere la
durata triennale degli accordi (primo comma), pone, a garanzia di una
ordinata successione nel tempo della disciplina contrattuale, una
norma di chiusura per la quale l'efficacia degli accordi applicabili
in un dato momento va conservata in via provvisoria sino all'entrata
in vigore dei nuovi accordi, fermo restando che questi ultimi, una
volta stipulati e resi efficaci, "si applicano dalla data di scadenza
dei precedenti accordi" (secondo comma). Per ragioni attinenti al
perseguimento di una rigorosa politica di contenimento del disavanzo
finanziario nel settore pubblico, tale ultrattività dell'efficacia
degli accordi di comparto, prevista dall'art. 13 come situazione
provvisoria in attesa dell'applicabilità dei successivi contratti,
viene imposta come situazione stabile sino al 31 dicembre 1993, con
riferimento a tutti i rapporti di lavoro dipendente del settore
pubblico, in virtù dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge
n. 384 del 1992.
In altri termini, l'articolo da ultimo menzionato prevede una
sospensione della regola posta dall'art. 13 della legge-quadro sul
pubblico impiego, stabilendo un regime derogatorio secondo il quale
"la vigente disciplina" derivante dagli accordi di comparto "resta
ferma sino al 31 dicembre 1993" con la conseguenza che "i nuovi
accordi avranno effetto dal 1 gennaio 1994".
In tal modo, muovendo dal presupposto di fatto, corrispondente a
realtà, riguardo al non ancora avvenuto rinnovo generalizzato dei
contratti nazionali del pubblico impiego relativi al triennio
1991-1993 e, quindi, partendo dalla corretta considerazione che al
momento gli accordi vigenti erano quelli relativi al periodo
1988-1990, l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992
ha disposto per questi ultimi la stabilizzazione della loro
ultrattività sino al 31 dicembre 1993 e, conseguentemente, ha
spostato ex lege l'inizio di efficacia degli accordi nuovi" (rispetto
a quelli relativi al periodo 1988-1990) al 1ogennaio 1994. Così
interpretata, tale norma eccezionale, dettata dall'emergenza
economica, è coerente con le altre disposizioni contenute
nell'art. 7 del ricordato decreto-legge, le quali concorrono con essa
a realizzare una finalità di sostanziale cristallizzazione del
globale trattamento economico in atto dei dipendenti pubblici.
A tale scopo, infatti, sono diretti: il blocco per tutto il 1993
degli incrementi retributivi derivanti da automatismi stipendiali
(art. 7, secondo e terzo comma), il contenimento dei fondi di
incentivazione relativi al 1993 entro i limiti degli stanziamenti di
bilancio stabiliti per il 1991 (art. 7, quarto comma), il
congelamento sui valori sussistenti nel 1992 delle indennità, dei
compensi e delle gratifiche che (art. 7, quinto comma) e, infine, la
variazione delle indennità di missione e di trasferimento entro i
limiti coincidenti con il tetto programmato d'inflazione (art. 7,
sesto comma).
L'art. 7 contiene, in altri termini, una serie di norme diretta a
colpire tutti gli elementi significativi del trattamento economico
dei dipendenti pubblici e tutti i contratti che a questi si
riferiscono" (Corte costituzionale 1 luglio 1993, n. 296, e con
analogo contenuto Corte costituzionale 31 dicembre 1993, n. 496).
La Corte costituzionale dunque ha già avuto modo di esprimersi
sul citato articolo proprio nel senso di considerarne la globale
ultrattività; e da ciò discende che non vi era nessuna reale
necessità di una norma di interpretazione autentica dell'art. 7,
primo comma cit., e perciò in realtà la disposizione della
finanziaria 2001 introduce una nuova regolamentazione della
fattispecie dedotta in giudizio.
Una legge di interpretazione autentica dovrebbe infatti avere
l'unico compito di chiarire il senso delle norme preesistenti, ovvero
di imporre una delle possibili variabili di senso compatibili con il
tenore letterale della norma interpretata, sia al fine di eliminare
incertezze interpretative, sia per rimediare ad interpretazioni
giurisprudenziali divergenti con la linea di politica del diritto
perseguita dal legislatore; di talchè "il legislatore può adottare
norme che precisino il significato di altre disposizioni legislative
non solo quando sussista una situazione di incertezza
nell'applicazione del diritto o vi siano contrasti giurisprudenziali,
ma anche in presenza di un indirizzo omogeneo della Corte di
cassazione, quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le
possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando
un significato ascrivibile alla norma anteriore (v., tra le altre, le
sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994 e l'ordinanza n. 480 del
1992)" (Corte costituzionale 22 novembre 2000, n. 525).
Ma tale strumento deve essere usato con estrema oculatezza, in
quanto incide sul principio di certezza del diritto, dal momento che
il cittadino vede modificarsi retroattivamente (avendo le norme di
interpretazione autentica efficacia ex tunc) una situazione che lo
riguarda.
"In proposito questa Corte ha individuato, oltre alla materia
penale, altri limiti, che attengono alla salvaguardia di norme
costituzionali (v., ex plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e
n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e
di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento legittimamente
posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico, e quello del
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti
del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie
sub iudice).
In questa sede occorre in particolare soffermarsi
sull'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica; principio
che, quale elemento essenziale dello Stato di diritto, non può
essere leso da norme con effetti retroattivi che incidano
irragionevolmente su situazioni regolate da leggi precedenti (v. le
sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997)". (Corte costituzionale
22 novembre 2000, n. 525).
Proprio con riferimento a tali principi l'art. 51, comma 3, della
legge n. 388 del 23 dicembre 2000 introduce non già una diversa
interpretazione, ma proprio una diversa disciplina giuridica
dell'istituto della "RIA", ponendosi in contrasto con principi
costituzionali di ragionevolezza ed eguaglianza di cui all'art. 3
della Costituzione.
Inoltre, nel fare salve le pronunce giurisdizionali emesse alla
data di entrata in vigore della norma, crea una disparità
ingiustificata di trattamento tra coloro che hanno già adito
l'autorità giudiziaria ottenendo una pronuncia favorevole alla
rivalutazione (e dunque nel concreto maggiori emolumenti economici),
e coloro che sono sub iudice in questo momento, ovvero non l'hanno
ancora adito.
Sotto quest'ultimo aspetto, poi, la normativa sopra menzionata si
pone in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, poichè
viene sostanzialmente vanificato il diritto del cittadino alla tutela
giurisdizionale.
In questo caso infatti lo ius superveniens non soddisfa le
richieste degli interessati e si pone in contrasto con
l'interpretazione giurisprudenziale ad essi favorevole, stabilendo di
fatto l'estinzione dei processi in corso (ovvero la soccombenza negli
stessi), e si opera così da parte del legislatore una sostanziale
vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine
dell'attuazione di un preesistente diritto; è perciò da ravvisarsi
la violazione del diritto di azione, di cui all'art. 24 della
Costituzione (cfr. Corte costituzionale n. 123/1987; n. 103/1995,
cit. e Cass. 2 maggio 1996, ord. in Gazzetta Ufficiale, serie
speciale del 18 dicembre 1996). Sotto i profili, testè enunciati, è
possibile anche ritenere la sussistenza della violazione degli
artt. 35, secondo comma, e 36, primo comma, ove viene di fatto
eliminata dall'ordinamento la norma che premiava in termini economici
l'anzianità di servizio del lavoratore pubblico incentivandone
l'elevazione professionale, e rapportando la retribuzione alla
"qualita'" del lavoro svolto dallo stesso.
Sotto altro profilo, il dubbio di costituzionalità investe la
normativa censurata per quanto concerne l'estinzione di fatto dei
giudizi pendenti, cui deve conseguire la compensazione delle spese, o
peggio, la condanna del ricorrente.
Il contrasto si pone non solo con riguardo agli artt. 3 e 24
della Costituzione, ma anche rispetto agli artt. 102 e 113 della
Costituzione, poichè l'estinzione necessariamente automatica di
tutti i giudizi pendenti con la compensazione delle spese (ovvero
addirittura con la condanna del ricorrente, in quanto ex lege non si
è avuto il riconoscimento del diritto e quindi una soccombenza
virtuale delle Poste, ma, al contrario, una negazione dello stesso,
con soccombenza virtuale del lavoratore), realizza una illegittima
interferenza del potere legislativo nella sfera della giurisdizione,
non potendo il giudice neanche accertare, pur sotto il profilo della
soccombenza virtuale, se sussistono i presupposti per la relativa
declaratoria, tenuto conto che la dichiarazione di estinzione del
giudizio per cessazione della materia del contendere è un fenomeno
di carattere sostanziale e non meramente processuale che il giudice
deve poter valutare anche sotto il profilo della soccombenza
virtuale.
D'altro lato, non potendo il giudice decidere sulle spese in
senso favorevole al ricorrente (in quanto soccombente), la legge
finisce col sopprimere il diritto dell'interessato, anche per il caso
di fondatezza della sua domanda, a vedersi tenuto indenne dal
pagamento, al proprio difensore, delle spese processuali sostenute,
anche se anticipate all'avvocato, con la conseguente violazione del
principio che le spese non possano gravare sulla parte che ha
ragione, (come nel caso delle spese già anticipate) e che non ha
dato causa al giudizio.
Per quanto sopra, non sembra lecito dubitare che la questione di
legittimità come sollevata è rilevante nel presente giudizio, sul
quale è destinata ad operare direttamente.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante per contrasto
con gli artt. 3, 24, 35, comma 2, 36, primo comma, 101, 102, 104 e
113 della Costituzione, dell'art. 51, comma 3, della legge n. 388 del
23 dicembre 2000.
Dispone la sospensione del presente giudizio e la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Parma, il 7 maggio 2001
Il giudice del lavoro: Vezzosi
01C0666