1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 3-12-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 - 17 ottobre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 (della Regione Liguria) Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Approvazione, al fine di garantire sul territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo, di un piano nazionale di edilizia abitativa rivolto all'incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l'offerta di abitazioni di edilizia residenziale destinate prioritariamente a prima casa per determinate categorie di soggetti svantaggiati - Ritenuto intervento di mera programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica e non di individuazione del livello di prestazione sociale - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa regionale nella materia concorrente del governo del territorio. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Interventi che prevedono la costituzione di fondi immobiliari, la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, l'alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti legittimi, la promozione di interventi di privati, agevolazioni in favore di cooperative edilizie, la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale - Previsione di accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture e approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, e di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Disciplina dei diritti edificatori, del prelievo fiscale e degli oneri di costruzione, dei fondi immobiliari, delle modalita' e termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del piano - Possibilita' di attuazione del piano con le modalita' di cui al codice dei contratti pubblici - Lamentata adozione di disciplina completa e dettagliata che non lascia spazio alla normazione regionale - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa della Regione nella materia della edilizia residenziale pubblica. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, commi 3, 4, 5, 8 e 9. - Costituzione, art. 117, comma terzo. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Previsione di accordi di programma promossi dal Ministero delle infrastrutture e approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, e di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Possibilita' di approvare gli accordi anche in mancanza di intesa - Lamentata attribuzione al centro di poteri, non sorretta da esigenze unitarie - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza amministrativa della Regione, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, commi 1 e 4. - Costituzione, art. 118, primo comma. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana - Qualificazione di interesse strategico nazionale - Lamentata attribuzione al centro di poteri, non sorretta da esigenze unitarie - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza amministrativa della Regione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, comma 11. - Costituzione, art. 118, primo comma. Edilizia e urbanistica - Edilizia residenziale pubblica - Piano casa - Istituzione di un fondo settoriale presso il Ministero delle infrastrutture, alimentato da risorse contemplate da altre leggi e carente di indicazione circa la destinazione delle risorse - Lamentata costituzione di fondo settoriale in materie di spettanza regionale - Ricorso della Regione Liguria - Violazione delle competenze legislative ed amministrative regionali, lesione dell'autonomia finanziaria regionale. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 11, comma 12. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, primo comma, e 119. Edilizia e urbanistica - Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Alienazione degli immobili degli IACP - Previsione di accordi, in sede di Conferenza Unificata, tra il Ministero delle infrastrutture e il Ministero per i rapporti con le regioni, con Regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle procedure di alienazione predette - Individuazione dei criteri da recepire negli accordi, al fine di valorizzare il patrimonio immobiliare IACP, favorire l'acquisto in proprieta' da parte degli assegnatari, acquisire risorse per nuovi interventi di edilizia residenziale pubblica - Lamentata interferenza statale nella gestione dei beni e del patrimonio regionale, vincolo di destinazione all'uso delle risorse acquisite, asserita reiterazione di norme gia' dichiarate illegittime con la sentenza n. 94 del 2007 - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata lesione della competenza legislativa regionale nella materia residuale dell'edilizia residenziale pubblica, limitazione all'autonomia finanziaria di spesa della Regione, violazione del giudicato costituzionale. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 13, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, 119, primo comma, e 136. Lavoro e occupazione - Formazione professionale - Modifiche all'art. 49 del d.lgs. n. 276/2003, concernente la disciplina del contratto di apprendistato - Attribuzione alla fonte contrattuale della regolamentazione dei profili formativi dell'apprendistato professionalizzante in relazione a tutte le imprese e a tutti gli apprendisti, ivi compresi i non iscritti ad alcun sindacato - Lamentata attribuzione di efficacia normativa ai contratti collettivi di lavoro in assenza di registrazione dei sindacati, con corrispondente sottrazione di competenze alle Regioni, omesso raccordo con le Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa delle Regioni nella materia residuale della formazione professionale e nella materia concorrente delle professioni, violazione del principio di certezza del diritto in relazione alla istituzione di fonte extra ordinem. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, in via ordinaria, a favore di imprenditori o di societa' - Deroga consentita solo per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato - Obbligo per i conferimenti in deroga di pubblicita', motivazione, necessita' di parere dell'Autorita' garante della concorrenza e delle autorita' di regolazione del settore - Lamentata limitazione della capacita' delle amministrazioni regionali e locali di gestire in proprio i servizi pubblici, in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunita' europee - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della potesta' legislativa residuale della Regione nella materia dei servizi pubblici locali. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23-bis, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, comma quarto. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Facolta' per le Regioni e gli enti locali di definire i bacini di gara per i diversi servizi d'intesa con la Conferenza unificata, allo scopo di garantire la dimensione di efficienza - Lamentata centralizzazione e corrispondente compressione della potesta' legislativa e amministrativa della Regione in ordine alla dimensione di esercizio dei servizi pubblici - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa delle Regioni in relazione ai bacini di gara, violazione del principio di sussidiarieta'. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23-bis, comma 7. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 118, commi primo e secondo. Enti locali - Servizi pubblici locali di rilevanza economica - Adozione di regolamenti governativi concernenti materie di potesta' concorrente o esclusiva delle Regioni «sentita la Conferenza unificata» - Omessa previsione dell'intesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della potesta' regolamentare regionale. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 23-bis, comma 10. - Costituzione, art. 117, comma sesto. Enti pubblici - Misura «Taglia-enti» - Soppressione di enti pubblici non economici con dotazione organica inferiore alle 50 unita', fatti salvi quelli espressamente esclusi e quelli confermati con apposito decreto ministeriale - Successiva comunicazione degli enti soppressi da parte dei «Ministri vigilanti» al competente Ministro, nonche' affidamento delle funzioni degli enti soppressi all'amministrazione vigilante - Lamentata possibilita' di riferire la norma anche agli enti pubblici regionali e locali, assenza di coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione della potesta' legislativa e amministrativa nella materia residuale dell'organizzazione della Regione, degli enti pararegionali e degli enti locali, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 26, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi quarto e sesto. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Riduzione dell'importo di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 dei trasferimenti erariali a favore delle comunita' montane, con priorita' per le comunita' che si trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri sopra il livello del mare - Attuazione con decreto del Ministro dell'interno, di concerto col Ministro dell'economia - Mancata previsione di risorse che consentano il mantenimento dell'equilibrio tra funzioni e entrate, assenza di coinvolgimento delle Regioni - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale, della competenza legislativa regionale nella materia residuale della politica della montagna, irrazionalita', lesione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 76, comma 6-bis. - Costituzione, artt. 117, comma quarto, e 119. Assistenza e solidarieta' sociale - Fondo speciale destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti, alimentato anche con trasferimenti dal bilancio dello Stato - Istituzione della carta acquisti (c.d. «social card») a favore dei cittadini bisognosi per l'acquisto di beni e servizi, secondo modalita' definite con decreto interdipartimentale dei ministeri competenti - Coinvolgimento, ai fini dell'attuazione, di altre amministrazioni, di enti pubblici, di Poste italiane S.p.a., di SOGEI S.p.a. o di CONSIP S.p.a. - Comunicazioni e collaborazioni da fornirsi «secondo gli indirizzi impartiti» dal Ministero dell'economia e delle finanze - Lamentata estromissione delle Regioni nella materia residuale delle politiche sociali, istituzione di un fondo settoriale nella materia medesima gestito in modo totalmente accentrato, in subordine, carenza di intesa - Ricorso della Regione Liguria - Denunciata violazione dell'autonomia legislativa, regolamentare, amministrativa e finanziaria delle Regioni nella materia residuale delle politiche sociali, o, in subordine, violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 81, commi 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36, 38. - Costituzione, artt. 117, commi quarto e sesto, 118, commi primo e secondo, e 119. (008C0847) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 3-12-2008)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale 14 ottobre 2008, n. 1272 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale n. rep. 14131 del 15 ottobre 2008,
rogata dal dott. Margherita Poli, notaio in Genova (doc. 2),
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Luigi Manzi, in via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli: 11,
commi 1, 3, 4, 5, 8, 9, 11 e 12; 13, commi 1 e 2; 23, comma 2;
23-bis, commi 2, 3, 4, 7 e 10; 26, comma 1; 76, comma 6-bis; 81,
commi 29, 30, 32, 33, 34, 35, 36 e 38, del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008; per violazione dell'art. 3,
dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma, dell'art. 118, primo e
secondo comma, dell'art. 119, primo comma, e dell'art. 136 della
Costituzione, del principio di leale collaborazione e del principio
di certezza del diritto, nei modi e per i profili di seguito
illustrati.
F a t t o

Con il d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono state dettate Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria.
All'interno del Titolo II, Sviluppo economico, semplificazione e
competitività, è collocato il Capo IV, Casa e infrastrutture, che
contiene alcune disposizioni in materia di edilizia residenziale
pubblica. L'art. 11, Piano casa, prevede un piano nazionale di
edilizia abitativa e regola dettagliatamente gli interventi
attraverso cui si articola e le procedure attuative, istituendo un
apposito Fondo nello stato di previsione del Ministero delle
infrastrutture ed una gestione centralizzata degli interventi.
L'art. 13, poi, Misure per valorizzare il patrimonio residenziale
pubblico, che intervenendo nella gestione del patrimonio immobiliare
dell'edilizia residenziale pubblica prevede che il Ministro delle
infrastrutture ed il Ministro per i rapporti con le Regioni
promuovono in sede di Conferenza unificata la conclusione di accordi
con regioni ed enti locali aventi ad oggetto la semplificazione delle
procedure di alienazione degli immobili degli Iacp (comma 1), accordi
che devono tener conto dei criteri indicati nel comma 2.
Il Capo VI, Liberalizzazioni e deregolazione, contiene una
disposizione (l'art. 23) che reca Modifiche alla disciplina del
contratto di apprendistato e, in particolare, al comma 2, inserisce
il comma 5-ter nell'art. 49 d.lgs. n. 276/2003, in base al quale, in
caso di formazione esclusivamente aziendale, «i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi integralmente ai
contratti collettivi di lavoro stipulati a livello nazionale,
territoriale o aziendale. ovvero agli enti bilaterali», che
«definiscono la nozione di formazione aziendale e determinano, per
ciascun profilo formativo, la durata e le modalità di erogazione
della formazione, le modalità di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel libretto
formativo».
Ancora, il capo VI contiene l'art. 23-bis, Servizi pubblici locali
di rilevanza economica, che disciplina organicamente il settore dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica e pone limiti ai
soggetti titolari della gestione di servizi pubblici locali non
affidati mediante le procedure competitive, anche tramite la
previsione di regolamenti di delegificazione.
Il Capo VII, Semplificazioni, contiene l'art. 26, Taglia-enti, che
al comma 1 sopprime gli enti pubblici non economici con una dotazione
organica inferiore alle 50 unità, esclusi gli enti indicati nella
medesima disposizione.
All'interno del Titolo III, Stabilizzazione della finanza
pubblica, il Capo II è dedicato al Contenimento della spesa per il
pubblico impiego e l'art. 76 alle Spese di personale per gli enti
locali e delle camere di commercio. Il comma 6-bis di tale
disposizione riduce dell'importo di 30 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2009, 2010 e 2011 i trasferimenti erariali a favore delle
comunità montane, con riferimento prioritario alle comunità che si
trovano ad una altitudine media inferiore a settecentocinquanta metri
sopra il livello del mare.
Infine, il Titolo IV, Perequazione tributaria, contiene nel Capo
I, Misure fiscali, l'art. 81, Settori petrolifero e del gas, che ai
commi da 29 a 38-bis istituisce un Fondo speciale destinato al
soddisfacimento prioritario delle esigenze di natura alimentare,
energetica e sanitaria dei cittadini meno abbienti e, in particolare,
a finanziare la «social card», disciplinata dai commi 32-37.
Tutte tali norme risultano lesive delle competenze costituzionali
della Regione Liguria per le seguenti ragioni di
D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 11 per violazione
dell'art. 117, terzo comma dell'art. 118, primo comma, dell'art. 119
della Costituzione e del principio di leale collaborazione.
L'art. 11, d.l. n. 112/2008, prevede che, «al fine di garantire su
tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo per il pieno sviluppo della persona umana, è
approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previa delibera del Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) e d'intesa con la Conferenza unificata..., su
proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, un piano nazionale di edilizia
abitativa» (comma 1). Il piano «è rivolto all'incremento del
patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l'offerta di
abitazioni di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei
criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni
inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati,
destinate prioritariamente a prima casa» per determinate categorie di
soggetti svantaggiati, indicati nel comma 2.
In base al comma 3, «il piano nazionale di edilizia abitativa ha
ad oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di
misure di recupero del patrimonio abitativo esistente ed è
articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto
dell'effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse realtà
territoriali», attraverso gli interventi di seguito indicati, che
comprendono la costituzione di fondi immobiliari (lettera a),
«l'incremento del patrimonio abitativo di edilizia con le risorse
anche derivanti dalla alienazione di alloggi di edilizia pubblica in
favore degli occupanti muniti di titolo legittimo» (lettera b), la
«promozione da parte di privati di interventi anche ai sensi della
parte II, titolo III, capo III, del codice dei contratti pubblici«
(lettera c); il capo III in questione riguarda il promotore
finanziario, la società di progettazione e la disciplina della
locazione finanziaria per i lavori pubblici), le «agevolazioni, anche
amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i
soggetti destinatari degli interventi», la «realizzazione di
programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche
sociale» (lettera e).
Il comma 4 prevede che «il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti promuove la stipulazione di appositi accordi di programma,
approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza unificata,. al
fine di concentrare gli interventi sulla effettiva richiesta
abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione fisica e
demografica del territorio di riferimento, attraverso la
realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia
residenziale e di riqualificazione urbana«. Sempre il comma 4
specifica che decorsi novanta giorni senza che sia stata raggiunta la
predetta intesa, «gli accordi di programma possono essere comunque
approvati».
Il comma 5 dispone che 5 «gli interventi di cui al comma 4 sono
attuati anche attraverso le disposizioni di cui alla parte II, titolo
III, capo III, del citato codice» dei contratti pubblici... mediante:
a) il trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori
degli interventi di incremento del patrimonio abitativo; b)
incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione
di servizi, spazi pubblici e miglioramento della qualità urbana...;
c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di
pertinenza comunale o degli oneri di costruzione; d) la costituzione
di fondi immobiliari di cui al comma 3, lettera a), con la
possibilità di prevedere altresì il conferimento al fondo dei
canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili;
e) la cessione, in tutto o in parte, dei diritti edificatori come
corrispettivo per la realizzazione anche di unità abitative di
proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato,
ovvero da destinare alla alienazione in favore delle categorie
sociali svantaggiate di cui al comma 2».
Dal comma 8 risulta che, «in sede di attuazione dei programmi di
cui al comma 4, sono appositamente disciplinati le modalità e i
termini per la verifica periodica delle fasi di realizzazione del
piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze
finanziarie, potendosi conseguentemente disporre, in caso di
scostamenti, la diversa allocazione delle risorse finanziarie
pubbliche verso modalità di attuazione più efficienti». Inoltre, si
aggiunge che le abitazioni realizzate o alienate nell'ambito delle
procedure di cui al presente articolo possono essere oggetto di
successiva alienazione decorsi dieci anni dall'acquisto originario.
Il comma 9 precisa che «l'attuazione del piano nazionale può
essere realizzata, in alternativa alle previsioni di cui al comma 4,
con le modalità approvative di cui alla parte II, titolo III, capo
IV, del citato codice» dei contratti pubblici, concernente i lavori
relativi a infrastrutture strategiche e a insediamenti produttivi.
Il comma 11 dispone che, «per la migliore realizzazione dei
programmi, i comuni e le province possono associarsi» ai sensi del
d.1gs. n. 267/2000; che «i programmi integrati di cui al comma 4 sono
dichiarati di interesse strategico nazionale» e che «alla loro
attuazione si provvede con l'applicazione» dell'art. 81, d.P.R.
n. 616/1977.
Infine, il comma 12 stabilisce che «per l'attuazione degli
interventi previsti dal presente articolo è istituito un Fondo nello
stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie di cui
all'art. 1, comma 1154, legge n. 296/2006, nonchè di cui agli
articoli 21, 21-bis, ad eccezione di quelle già iscritte nei bilanci
degli enti destinatari e impegnate, e 41 del decreto-legge
n. 159/2007, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 222/2007».
Il comma 12 aggiunge che «gli eventuali provvedimenti adottati in
attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del
presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi
di effetti».
La disciplina sopra riportata risulta a volte imprecisa o oscura,
In particolare, non è precisato quali sono i soggetti che concludono
gli «accordi di programma» di cui al comma 4. Inoltre, non è agevole
comprendere in che modo si configuri un'attività regolativa «in sede
di attuazione dei programmi» (comma 8), nè in che modo
all'attuazione dei programmi di cui al comma 4 si provveda con
l'applicazione dell'art. 81, d.P.R. n. 616/1977, che contiene norme
di diversa natura, alcune delle quali abrogate.
Nel complesso, però, è chiaro che l'art. 11, d.l. n. 112/2008
regola dettagliatamente gli interventi attraverso cui si articola il
Piano casa e le procedure attuative, istituendo un apposito Fondo
presso il Ministero delle infrastrutture ed una gestione
centralizzata degli interventi.
La potestà legislativa regionale in materia di edilizia
residenziale pubblica è stata riconosciuta sin dagli anni '70 (v. ad
es., la sent. n. 140/1976 di codesta Corte), anche se è con il
d.P.R. n. 616/1977 che è stato attuato un rilevante trasferimento
alle regioni delle competenze in materia di edilizia residenziale
pubblica (v. gli artt. 87, 88, 93 e 94).
In particolare, l'art. 93 di tale decreto trasferisce alle regioni
le funzioni concernenti «la programmazione regionale, la
localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di
interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia
convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale nonchè le
funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento».
A seguito del d.P.R. n. 616/1977, codesta Corte ha specificato, a
proposito dell'edilizia residenziale pubblica, che «si verte in una
materia attribuita in via generale alla competenza legislativa
regionale» (sentenza n. 217 del 1988). Sempre con riferimento al
quadro costituzionale anteriore alla riforma del Titolo V, la Corte
ha statuito (sentenza n. 727 del 1988) che «al di fuori della
formulazione dei "criteri generali" da osservare nelle assegnazioni,
è attribuita alle regioni la più ampia potestà legislativa nella
materia, e quindi la disciplina attinente alle assegnazioni e alle
successive vicende dei relativi rapporti» (fra le quali, la
trasformazione della locazione in proprieta': ciò rileva per l'art.
13, impugnato nel punto 2). La competenza legislativa regionale in
materia di edilizia residenziale pubblica era pertanto «riconducibile
all'art. 117, primo comma, Cost.» e gli Istituti autonomi delle case
popolari dovevano essere «considerati come enti regionali» (sentenza
n. 1115 del 1988).
Gli artt. 59 ss. del d.lgs. n. 112/1998 hanno confermato
l'ampiezza delle competenze regionali in materia di edilizia
residenziale pubblica. L'art. 60 conferisce alle regioni, «in
particolare», la «determinazione delle linee d'intervento e degli
obiettivi nel settore», la programmazione delle risorse finanziarie
destinate al settore», la «gestione» e l'«attuazione degli
interventi», nonchè la «definizione delle modalità di
incentivazione», la «determinazione delle tipologie di intervento
anche attraverso programmi integrati, di recupero urbano e di
riqualificazione urbana», la «fissazione dei criteri per
l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale destinati
all'assistenza abitativa», nonchè la «determinazione dei relativi
canoni».
La riforma del Titolo V ha introdotto due importanti elementi di
novita': la «creazione» di una potestà legislativa regionale piena e
l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva di cui all'art.
117, secondo comma, lettera. m). A seguito di ciò, la Corte - come
noto - ha puntualizzato in questo modo l'attuale assetto delle
competenze in materia di edilizia residenziale pubblica: «la materia
dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli
normativi», il primo dei quali «riguarda la determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei
ceti meno abbienti» («in tale determinazione - che, qualora
esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), cost. - si inserisce la
fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformità dei
criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale»); il
secondo livello normativo «riguarda la programmazione degli
insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella
materia "governo del territorio", ai sensi del terzo comma dell'art.
117 Cost.»; il terzo livello normativo, «rientrante nel quarto comma
dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare
di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti
autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono
stati sostituiti ad opera della legislazione regionale» (così la
sent. 94/2007).
Se ora si valutano le norme impugnate dell'art. 11 alla luce del
riparto di competenze appena illustrato, emerge, ad avviso della
ricorrente Regione, che esse esorbitano dai limiti della competenza
statale in materia edilizia residenziale pubblica.
Innanzi tutto, è da precisare che non risulta pertinente il
riferimento, contenuto al comma 1, ai «livelli minimi essenziali di
fabbisogno abitativo»: l'art. 11 non determina «l'offerta minima di
alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti»
(per usare le espressioni della sent. n. 94/2007), non individua
alcun «livello» di prestazione sociale, ma prevede solo un Piano per
«incrementare» (comma 2) il patrimonio immobiliare ad uso abitativo.
Fra l'altro, la destinazione degli immobili a prima casa per
categorie svantaggiate è «prioritaria» (comma 2) ma non esclusiva.
Dunque, l'ambito principale di riferimento dell'art. 11 è la
programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica,
che ricade - come visto - nella competenza concorrente. Il
riferimento ai «livelli minimi essenziali», lungi dal dare fondamento
costituzionale all'art. 11, concorre ad inficiarlo perchè rivela
l'intento del legislatore di «attrarre» la disciplina verso le
materie di competenza esclusiva statale.
Il comma 2 non è oggetto di impugnazione in quanto fissa i
criteri generali per individuare i beneficiari degli interventi e,
quindi, rientra nel «primo livello normativo» di cui alla sent.
n. 94/2007.
I commi 3, 4, 5, 8 e 9 risultano lesivi perchè non si limitano a
fissare obiettivi ed indirizzi per la programmazione regionale di
edilizia residenziale pubblica o ad attribuire al Piano nazionale
questo scopo (in questi limiti, esso avrebbe potuto essere
giustificato ex art. 118, primo comma, Cost.) ma dettano una
disciplina completa e dettagliata della tipologia di interventi
(commi 3 e 5) e delle procedure di attuazione e verifica del piano
(commi 4, 8 e 9), che sembrano svolgersi attraverso un «doppio
livello» (accordi di programma e programmi integrati di promozione di
edilizia residenziale). Si tenga presente che fin dall'art. 60, comma
1, lettera d) d.lgs. n. 112/1998 spetta alle regioni, come accennato,
la «determinazione delle tipologie di intervento anche attraverso
programmi integrati, di recupero urbano e di riqualificazione
urbana».
La disciplina dell'art. 11 pare destinata ad essere integrata da
quanto sarà stabilito in sede di accordi di programma (ed «in sede
di attuazione dei programmi», secondo l'oscura formula del comma 8) e
non emergono spazi per una disciplina regionale di svolgimento dei
principi statali.
Dunque, i commi 3, 4, 5, 8 e 9 risultano illegittimi perchè non
dettano i principi regolatori della programmazione regionale,
lasciando spazio a leggi regionali regolatrici dei programmi
regionali, ma prevedono una complessa procedura gestita dal centro,
esaurendo gli spazi di normazione (salvo quanto sarò stabilito dagli
accordi di programma).
La giurisprudenza costituzionale ha più volte annullato norme
legislative statali che non lasciavano un margine di scelta al
legislatore regionale in materie concorrenti (v., ad es., la sent.
n. 401/2007, punto 16, e la sent. n. 339/2007; d'altro canto, la
sent. n. 387/2007 ha giustificato la legge statale impugnata perchè
le «norme censurate sono molto ampie e richiedono... un'attività
normativa di attuazione, precisazione e adattamento alle singole
realtà territoriali, di competenza delle regioni»).
Si noti che, nei termini sopra esposti, l'art. 11 risulta
nettamente differente rispetto alle norme della legge n. 9/2007,
fatte salve dalla sent. n. 166/2008. Infatti la legge n. 9/2007
prevede che le Regioni predispongano piani straordinari (art. 3,
comma 1), ed il programma nazionale di cui all'art. 4 contiene gli
obiettivi e gli indirizzi per la programmazione regionale: dunque,
l'art. 4, comma 2, sembra effettivamente una norma di principio in
materia di programmazione dell'Erp (v. sent. n. 94/2007) ed il potere
statale di predisporre il programma nazionale si può giustificare ex
art. 118, primo comma, Cost.: non a caso, esso è stato fatto salvo
dalla Corte perchè «non interferisce nella predisposizione dei
programmi regionali, ma si limita a fissare le linee generali
indispensabili per l'armonizzazione dei programmi su scala nazionale»
(così la sent. n. 166/2008).
Invece, l'art. 11 ha il contenuto dettagliato sopra illustrato e
non prevede affatto programmi regionali. I commi 1 e 4 attribuiscono
al Ministero delle infrastrutture, al Presidente del Consiglio ed al
CIPE poteri non sonetti da esigenze unitarie, perchè non si
traducono nella fissazione delle linee generali della programmazione
regionale o in atti che richiedono una visione unitaria ma
nell'adozione di criteri (comma 1) e, soprattutto, accordi (comma 4)
già «calibrati» sulle diverse realtà territoriali (come risulta dal
riferimento all'«effettivo bisogno abitativo presente nelle diverse
realtà territoriali», all'«effettiva richiesta abitativa nei singoli
contesti» e «alla dimensione fisica e demografica del territorio di
riferimento»; quanto ai «programmi integrati», v. infra).
Per tener conto delle particolari esigenze di determinati
territori in termini costituzionalmente legittimi, lo Stato deve
attivare «interventi speciali» ex art. 119, quinto comma, non
accentrare la regolazione e la gestione di un piano nazionale di
edilizia abitativa.
Gli accordi di programma di cui al comma 4 sembrano già implicare
la localizzazione degli insediamenti: il che risulta lesivo delle
competenze regionali, considerato che già dal 1977 sono trasferite
alle regioni «le funzioni amministrative statali concernenti la
programmazione regionale, la localizzazione, le attività di
costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e
abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata,
di edilizia sociale nonchè le funzioni connesse alle relative
procedure di finanziamento» (art. 93, comma 1, d.P.R. n. 616/1977).
Dunque, i commi 1 e 4 dell'art. 11 risultano illegittimi anche per
violazione dell'art. 118, primo comma, Cost. in quanto prevedono
poteri amministrativi statali senza che sussistano esigenze unitarie
idonee a giustificarli.
È inoltre da sottolineare che l'ultimo periodo del comma 4
precisa espressamente che gli accordi di programma possono essere
approvati anche senza intesa con la Conferenza unificata; dunque,
anche qualora - in denegata ipotesi - i poteri statali fossero
considerati legittimi, sarebbe in ogni modo incostituzionale l'ultimo
periodo del comma 4 per violazione del principio di leale
collaborazione, dato che la forte incidenza degli accordi di
programma su una materia di competenza regionale non può non
richiedere un'intesa (appunto) «forte».
Quanto al comma 11, esso dichiara i programmi integrati di cui al
comma 4 «di interesse strategico nazionale» e ciò pare sottintendere
che anche su di essi può esserci un potere codecisorio statale (il
comma 4 non precisa da chi sono approvati questi programmi). In
questi termini, il comma 11 viola l'art. 118, primo comma, cost. in
quanto prevede un potere statale non sorretto da esigenze unitarie e
già attribuito alle regioni dall'art. 93, d.P.R. n. 616/1977 e
dall'art. 60 d.lgs. n. 112/1998 (v. soprattutto la letter d).
Infine, il comma 12 istituisce un fondo settoriale presso il
Ministero delle infrastrutture, nel quale confluiscono risorse
contemplate da altre leggi. Non è precisato a chi saranno destinate
le risorse.
Ove dovesse intendersi che di tale fondo dispone direttamente il
Ministero vi sarebbe violazione piena delle competenze legislative ed
amministrative regionali, con violazione dell'art. 117, commi 3 e 4,
dell'art. 118, primo comma, oltre che dell'autonomia finanziaria
regionale.
Ma se anche si debba intendere - come la regione ritiene - che
esse debbano «transitare» attraverso le regioni (dato che l'art. 93,
d.P.R. n. 616/1977 attribuisce ad esse le «funzioni connesse alle
relative procedure di finanziamento»), comunque, il comma 12 crea
presso il Ministero un fondo settoriale a destinazione vincolata in
materia di competenza regionale, invece di attribuire le
corrispondenti risorse alle regioni (si ricordi che l'art. 60,
lettera b), d.lgs. n. 112/1998 attribuisce alle regioni la
«programmazione delle risorse finanziarie destinate al settore»).
In tal modo, il comma 12 viola in ogni caso l'autonomia
finanziaria regionale (art. 119 Cost.), come risulta ormai da
consolidata giurisprudenza costituzionale; più volte codesta Corte
ha colpito fondi istituiti proprio in materie «sociali», precisando
che le risorse dovevano essere assegnate alle regioni per generiche
finalità sociali: v., ad es., le sentt. n. 168/2008 e n. 181/2006.
2) Illegittimità dell'art. 13, commi 1 e 2, per violazione dell'art.
117, quarto comma, dell'art. 119 dell'art. 136 della Costituzione.
L'art. 13, d.l. n. 112/2008 dispone al comma l che, «al fine di
valorizzare gli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati, e di
favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi, entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro per i rapporti
con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata,... la
conclusione di accordi con regioni ed enti locali aventi ad oggetto
la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di
proprietà dei predetti Istituti».
Il comma 2 fissa di criteri di cui «si tiene conto» «ai fini della
conclusione degli accordi di cui al comma l», nei seguenti termini:
«a) determinazione del prezzo di vendita delle unità immobiliari in
proporzione al canone di locazione; b) riconoscimento del diritto di
opzione all'acquisto, purchè i soggetti interessati non siano
proprietari di un'altra abitazione, in favore dell'assegnatario non
moroso nel pagamento del canone di locazione o degli oneri accessori
unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione
dei beni, ovvero, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in
favore del coniuge in regime di separazione dei beni, o,
gradatamente, del convivente more uxorio, purchè la convivenza duri
da almeno cinque anni, dei figli conviventi, dei figli non
conviventi; c) destinazione dei proventi delle alienazioni alla
realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo».
Dunque, l'art. 13, commi 1 e 2, regola - sia dal punto di vista
procedurale (attraverso il rinvio agli accordi in sede di Conferenza
unificata) sia dal punto di vista sostanziale - la materia
dell'alienazione degli immobili degli «Iacp», con il fine di
valorizzare il patrimonio immobiliare di questi, di favorire
l'acquisto in proprietà da parte degli assegnatari e di acquisire
risorse per realizzare nuovi interventi di edilizia residenziale
pubblica.
Nel punto 1 si è già illustrata l'ampiezza delle competenze
regionali in materia di Erp. È ora il caso di evidenziare alcune
disposizioni che conferiscono alle regioni la competenza proprio in
relazione alla vendita degli immobili degli Iacp. Innanzi tutto,
l'art. 93, d.P.R. n. 616/1977 trasferisce alle regioni «le funzioni
statali relative agli I.A.C.P. fermo restando il potere alle regioni
di cui all'art. 13 di stabilire soluzioni organizzative diverse». Di
particolare interesse, per la presente controversia, è l'art. 94 che
trasferisce «alle regioni le funzioni amministrative esercitate
dall'amministrazione centrale e periferica dei lavori pubblici, in
base al regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165», e, inoltre, la
funzione relativa alla determinazione dei requisiti e dei prezzi
massimi delle abitazioni, ai sensi dell'art. 8 del decreto-legge 6
settembre 1965, n. 1022, convertito nella legge 1° novembre 1965,
n. 1179».
Infatti, il r.d. n. 1165/1938 (ora abrogato proprio dall'art. 24
del d.l. n. 112/2008) concerneva - agli artt. 31, 34 e 35 - proprio
la procedura di vendita delle case popolari, attribuendo al Ministro
per i lavori pubblici il potere di autorizzare gli Iacp a vendere gli
immobili agli inquilini e regolando il relativo prezzo di vendita.
Quanto al d.l. n. 1022/1965, l'art. 8, comma 3, di esso stabilisce
che «il Ministro dei lavori pubblici stabilirà con proprio decreto,
con riferimento alle situazioni locali, il prezzo massimo, per metro
quadrato o per metro cubo, degli alloggi da costruire con i benefici
del presente decreto, nonchè l'incidenza massima del costo delle
aree» (i commi 4 e 5 regolano poi la vendita).
Dunque, sin dal 1977 alle regioni sono attribuite le competenze
relative all'alienazione degli immobili degli Iacp, sia sotto il
profilo procedurale sia sotto quello del prezzo di vendita.
È poi da ricordare che, in base alla sent. n. 94/2007, il terzo
livello normativo, «rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost.,
riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia
residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le
case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti
ad opera della legislazione regionale»; ancora gli Istituti autonomi
delle case popolari devono essere «considerati come enti regionali»
(sentenza n. 1115 del 1988).
La sentenza n. 94 del 2007 è interessante non solo la
precisazione relativa al riparto delle competenze in materia di Erp
ma anche perchè ha annullato due disposizioni del tutto simili a
quelle qui impugnate. Infatti il comma 597, legge n. 266/2005, cioè
della legge finanziaria per il 2006, prevedeva che, «ai fini della
valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli
Istituti autonomi per le case popolari, comunque denominati», un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - da emanare previo
accordo tra Governo e regioni - semplificasse le norme in materia di
alienazione degli immobili di proprietà degli Istituti medesimi.
Dunque, rispetto all'art. 13, comma 1, d.l. n. 112/2008, l'accordo
intercorreva solo con le regioni (e non anche con gli enti locali) e
veniva recepito in un d.P.C.m.
Il comma 598 fissava i principi-guida per l'accordo tra Governo e
regioni, praticamente uguali a quelli di cui all'art. 13, comma 2,
d.l. n. 112/2008; anzi, quest'ultima disposizione risulta
peggiorativa perchè - a proposito della determinazione del prezzo di
vendita - non fa riferimento alle «vigenti leggi regionali» (come
faceva, invece, l'art. 1, comma 598, legge n. 266/2005).
La Corte costituzionale ha annullato il comma 597 perchè « il
fine della disposizione in esame non è quello di dettare una
disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica, di competenza dello Stato,... bensì quello di
regolare le procedure amministrative e organizzative per arrivare ad
una più rapida e conveniente cessione degli immobili»: «si tratta
quindi - continuava la Corte - di un intervento normativo dello Stato
nella gestione degli alloggi di proprietà degli I.A.C.P. (o di altri
enti o strutture sostitutivi di questi), che esplicitamente viene
motivato dalla legge statale con finalità di valorizzazione di un
patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato, ma ad enti
strumentali delle regioni». La conclusione della Corte è che «si
profila, pertanto, una ingerenza nel terzo livello di normazione
riguardante l'edilizia residenziale pubblica, sicuramente ricompreso
nella potestà legislativa residuale delle regioni, ai sensi del
quarto comma dell'art. 117 Cost.».
Quanto al comma 598 (corrispondente, come detto, all'art. 13,
comma 2), la Corte lo ha dichiarato illegittimo perchè esso «è una
logica conseguenza del comma precedente, giacchè fissa alcuni
obiettivi al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da
emanarsi successivamente»; esso non pone «criteri uniformi di
assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in
relazione alla soddisfazione del diritto sociale all'abitazione,
ma... indirizzi e limiti« in un «ambito materiale riservato
esclusivamente alle regioni: non vengono in rilevo, infatti, profili
programmatori o progettuali idonei ad avere un qualsiasi impatto con
il territorio».
La Corte esclude anche che la materia possa essere ricondotta
all'«ordinamento civile», «poichè si tratta di criteri destinati ad
incidere sulle procedure amministrative inerenti all'alienazione
degli immobili di proprietà di enti regionali e non già a regolare
rapporti giuridici di natura privatistica».
La sentenza n. 94/2007 conclude ricordando che «la competenza
regionale in materia è stata già riconosciuta dalla giurisprudenza
di questa Corte (si veda, ad esempio, la sentenza n. 486 del 1995) e
non v'è spazio, pertanto, per una normativa statale che si
sostituisca o si sovrapponga a quella delle regioni, tuttora in
vigore». L'alienazione degli alloggi deve essere considerata
«indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi»: dunque,
«se la "disciplina organica dell'assegnazione e cessione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica [...] costituisce, in linea
di principio, espressione della competenza spettante alla regione in
questa materia" (ordinanza n. 104 del 2004), la disciplina delle
procedure amministrative tendenti all'alienazione non rientra
nell'ordinamento civile, ma deve essere ricondotta al potere di
gestione dei propri beni e del proprio patrimonio, appartenente in
via esclusiva alle regioni ed ai loro enti strumentali».
I passi appena citati possono essere agevolmente addotti al fine
di argomentare l'illegittimità dei commi 1 e 2 dell'art. 13, d.l.
n. 112/2008. La somiglianza di tali norme con i commi 597 e 598 è
già stata illustrata, ma è opportuno sottolineare che la presenza
nel precedente testo di un regolamento governativo (così la Corte ha
qualificato il d.P.C.m. di cui al comma 597) non vale a differenziare
il comma 597 dall'art. 13, comma 1: quel regolamento infatti
presupponeva necessariamente l'accordo tra Governo e regioni, tanto
è vero che il comma 598 fissava i criteri che dovevano essere
rispettati dall'accordo stesso. Dunque, era questo il vero atto
regolatore della materia, mentre il d.P.C.m. aveva solo la funzione
di recepire il contenuto dell'accordo e di formalizzarlo in un atto
normativo tipico.
Pertanto, l'unica differenza fra il comma 597 e l'art. 13, comma 1
(a parte il coinvolgimento degli enti locali), sta nel fatto che nel
presente giudizio non ha ragione di essere invocato come parametro
l'art. 117, sesto comma, Cost., mancando un atto regolamentare
statale in materia regionale.
Quanto sopra argomentato non potrebbe essere contraddetto dalla
circostanza che la disciplina di recepimento dei criteri fissati
dall'art. 13, comma, 2, avviene (ai sensi del comma 1) mediante
«accordi», da stipulare «in sede di Conferenza unificata», con
«regioni ed enti locali». Tali accordi, infatti, si porrebbero poi di
necessità come improprio condizionamento della potestà legislativa
regionale, da parte di un organismo e di un atto non legittimati a
produrre tale condizionamento.
Si noti che il lesivo condizionamento si verificherebbe persino se
si supponesse che gli «accordi» in questione, benchè da stipulare in
sede di Conferenza, intercorressero non con la Conferenza ma con la
singola Regione: dato che la potestà legislativa spetta per
Costituzione ad un organo diverso da quello che concluderebbe
l'accordo e non può essere vincolata (come vorrebbe la legge
statale) a previ accordi intercorsi tra soggetti privi di tale
potestà.
Ancora più lesiva sarebbe poi l'ipotesi - anch'essa non
impensabile sulla base dell'ambiguo testo dell'art. 13, comma 1 - di
un accordo stipulato direttamente tra uno o più Ministri e singoli
comuni: dai quali risulterebbe direttamente lesa la potestà
legislativa spettante alla regione.
In definitiva, l'art. 13, commi 1 e 2, d.l. n. 112/2008, risulta
lesivo della competenza legislativa regionale in quanto regola la
materia della gestione del patrimonio immobiliare degli Iacp,
rientrante nella potestà regionale piena (art. 117, quarto comma,
Cost.).
Inoltre, il fatto che lo Stato abbia reiterato - in termini
pressochè identici - una disciplina annullata a distanza di soli tre
anni fa sì che le norme impugnate siano illegittime, oltre che per
violazione dell'art. 117, quarto comma, anche per violazione
dell'art. 136 Cost., cioè del giudicato costituzionale, in quanto
l'art. 13, commi 1 e 2, ridà efficacia a norme già dichiarate
illegittime dalla Corte costituzionale.
L'art. 13, comma 2, lettera c) prevede la «destinazione dei
proventi delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad
alleviare il disagio abitativo». In questo modo, il legislatore
statale pone un vincolo di destinazione all'uso delle risorse
spettanti agli Iacp, cioè a enti para-regionali, limitando
l'autonomia finanziaria di spesa garantita alle regioni dall'art.
119, primo comma, Cost. Di qui un'ulteriore ragione di illegittimità
dell'art. 13, comma 2, lettera c), che si aggiunge a quelle derivanti
dalla violazione degli artt. 117, quarto comma, e 136 Cost.
3) Illegittimità dell'art. 23, comma 2, per violazione dell'art.
117, quarto comma, Cost.
Come sopra esposto l'art. 23, d.l. n. 112/2008, reca Modifiche
alla disciplina del contratto di apprendistato.
Esso, in particolare, al comma 2, inserisce il comma 5-ter
nell'art. 49, d.lgs. n. 276/2003. In base alla nuova disposizione, in
caso di formazione esclusivamente aziendale, «non opera quanto
previsto dal comma 5»; in questa ipotesi, invece, «i profili
formativi dell'apprendistato professionalizzante sono rimessi
integralmente ai contratti collettivi di lavoro stipulati a livello
nazionale, territoriale o aziendale... ovvero agli enti bilaterali»
(cioè, a quegli organismi previsti dai contratti collettivi e
composti da esponenti delle associazioni dei datori di lavoro e dei
sindacati), che «definiscono la nozione di formazione aziendale e
determinano, per ciascun profilo formativo, la durata e le modalità
di erogazione della formazione, le modalità di riconoscimento della
qualifica professionale ai fini contrattuali e la registrazione nel
libretto formativo».
Il comma 5 dell'art. 49 - chiamato ora a «non operare» -
stabilisce che «la regolamentazione dei profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante è rimessa alle regioni e alle
Province autonome di Trento e Bolzano, d'intesa con le associazioni
dei datori e prestatori di lavoro comparativamente più
rappresentative sul piano regionale e nel rispetto dei seguenti
criteri e principi direttivi», che riguardano sia la formazione
interna che quella esterna alla azienda (v. la lettera a) e la
lettera c).
In questo modo, l'art. 23, comma 2, sottrae una competenza
normativa già riconosciuta alle regioni e la attribuisce alla fonte
contrattuale, destinata a regolare i profili formativi
dell'apprendistato professionalizzante in relazione a tutte le
imprese e a tutti gli apprendisti: ivi compresi, si noti, quelli non
iscritti ad alcun sindacato.
A prescindere da valutazioni sull'opportunità di una disciplina
del genere (nei settori dove il ccl è solo nazionale - come il
commercio - i profili formativi saranno rimessi agli enti bilaterali,
che si trovano in grossa difficoltà per adempiere il compito
affidato dall'art. 23), tale circostanza (cioè, l'efficacia
normativa del ccl) determina un problema di compatibilità con l'art.
39 Cost. che, come noto, ammette l'efficacia generale del ccl solo se
il sindacato è registrato e, quindi, non l'ammette, data
l'inattuazione dell'art. 39.
Naturalmente, la questione si è già posta (non essendo una
novità che il legislatore rinvil ai ccl per l'integrazione della
propria disciplina) e, in passato, la Corte ha sottolineato
l'illegittimità di leggi del genere (v. la sent. n. 106/1962 e la
sent. n. 344/1996), e le ha giustificate solo «quando si tratta di
materie del rapporto di lavoro che esigono uniformità di disciplina
in funzione di interessi generali connessi al mercato del lavoro,
come il lavoro a tempo parziale..., i contratti di solidarietà...,
la definizione di nuove ipotesi di assunzione a termine» (sent.
344/1996).
Poichè i profili formativi dell'apprendistato professionalizzante
di certo non rappresentano una materia che esige una disciplina
uniforme per gli interessi del mercato del lavoro, la «delega di
funzioni paralegislative» (per usare un'espressione della sent.
n. 344/1996) ai contratti collettivi - operata dall'art. 23, comma 2
- costituisce una palese violazione dell'art. 39 Cost. e trasforma i
contratti stessi (o gli accordi conclusi in sede di ente bilaterale)
in una fonte extra-ordinem.
Poichè attraverso questa violazione si produce una menomazione
delle competenze regionali (dato che la regione viene privata di una
potestà normativa che prima aveva, anche in relazione alla
formazione aziendale, come risulta dall'art. 49, comma 5, d.lgs.
n. 276/2003) e poichè si verte in materia di competenza regionale,
esistono tutti gli elementi della lesione di competenza indiretta,
nel senso che la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost. si
determina attraverso la violazione dell'art. 39 cost. (si tratta di
una connessione che codesta ecc.ma Corte ha in molti casi ammesso,
ammettendo le relative censure: v., ad es., le sentt. nn. 503/2000,
206/2001, punti 15, 16 e 34, 110/2001, 303/2003, punto 35, 280/2004,
355/1993). Di qui la legittimazione regionale a far valere la
violazione dell'art. 39 e, tramite questa, della propria potestà
legislativa in materia di formazione professionale. Del resto, già
in un'occasione codesta Corte ha mostrato di non escludere a priori
il riferimento all'art. 39 Cost. in un ricorso regionale (v. sent.
n. 219/1984).
Fra l'altro, l'assegnazione alla contrattazione collettiva della
funzione di fonte esclusiva, in luogo di quella regionale, viola il
principio di certezza del diritto perchè si istituisce una fonte
extra-ordinem i cui rapporti con le previgenti leggi regionali non
sono chiari; anche tale violazione si riflette in una lesione della
competenza regionale dato che incide sull'applicabilità delle leggi
regionali.
Inoltre, come noto, la formazione professionale rientra nella
competenza regionale piena, come risulta dall'espressa clausola di
esclusione di cui all'art. 117, comma 3, Cost. Pur se codesta Corte
ha ritenuto che la formazione aziendale non rientri nella competenza
regionale ma nel sinallagma contrattuale e, quindi, nelle competenze
dello Stato in materia di ordinamento civile (sent. n. 50/2005),
tuttavia «le modalità di riconoscimento della qualifica
professionale ai fini contrattuali» e «la registrazione nel libretto
formativo» (menzionate nell'ultimo periodo della disposizione
impugnata) non attengono propriamente allo svolgimento della
formazione aziendale (cioè, alla prestazione spettante al datore di
lavoro) ma a profili diversi, rientranti nella competenza regionale
in materia di formazione (art. 117, quarto comma 4) e di professioni
(art. 117, terzo comma, Cost.). Dunque, in relazione a tali profili,
l'eliminazione della competenza regionale risulta lesiva delle
prerogative costituzionali della regione.
È dunque illegittima, almeno per questi profili, la sottrazione
della materia alla disciplina generale di cui al comma 5 che, fra
l'altro, già si occupa del «riconoscimento sulla base dei risultati
conseguiti all'interno del percorso di formazione, esterna e interna
alla impresa, della qualifica professionale ai fini contrattuali».
In relazione a tali profili, in ogni modo, se anche non si volesse
riconoscere una competenza regionale piena, sembra evidente
l'esigenza di un coordinamento con la disciplina generale
dell'apprendistato, e dunque la necessità di un raccordo con le
Regioni, che la norma impugnata completamente pretermette.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 23-bis, commi 2, 3, 4, 7 e
10.
L'art. 23-bis è dedicato alla disciplina dei Servizi pubblici
locali di rilevanza economica. Conviene ricordare che i servizi
pubblici, in quanto tali, non ricadono in alcuna potestà legislativa
statale, ma che lo Stato può intervenire in essa, come codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha stabilito con la sentenza n. 272 del
2004 a titolo di tutela della concorrenza, ai sensi dell'art. 117,
comma secondo, lettera e) della Costituzione, e che pertanto non sono
censurabili tutte quelle norme «che garantiscono, in forme adeguate e
proporzionate, la più ampia libertà di concorrenza nell'ambito di
rapporti - come quelli relativi al regime delle gare o delle
modalità di gestione e conferimento dei servizi - i quali per la
loro diretta incidenza sul mercato appaiono più meritevoli di essere
preservati da pratiche anticoncorrenziali» (punto 3 in diritto).
La presente impugnazione non intende mettere in discussione questo
principio. Tuttavia, le impugnate disposizioni dell'art. 23-bis,
commi secondo e terzo, riguardano non la tutela della concorrenza, ma
più precisamente il diritto dell'ente territoriale responsabile di
erogare in proprio il servizio pubblico a favore della propria
comunità.
Occorre ricordare che tale diritto non solo non è precluso dalle
regole di tutela della concorrenza, ma è espressamente riconosciuto
dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità
europee, espressa in modo chiaro e lineare nella decisione Stadt
Halle (sentenza dell'11 gennaio 2005, in causa C-26/03).
Al punto 48 di tale decisione è chiaramente stabilito che
«un'autorità pubblica, che sia un'amministrazione aggiudicatrice, ha
la possibilità di adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa
incombenti mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici e di
altro tipo, senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne
non appartenenti ai propri servizi», e che «in tal caso, non si può
parlare di contratto a titolo oneroso concluso con un entità
giuridicamente distinta dall'amministrazione aggiudicatrice» e che
dunque «non sussistono dunque i presupposti per applicare le norme
comunitarie in materia di appalti pubblici».
Ha inoltre precisato, al punto 49, che «in conformità della
giurisprudenza della Corte, non è escluso che possano esistere altre
circostanze nelle quali l'appello alla concorrenza non è
obbligatorio ancorchè la controparte contrattuale sia un'entità
giuridicamente distinta dall'amministrazione aggiudicatrice», e che
«ciò si verifica nel caso in cui l'autorità pubblica, che sia
un'amministrazione aggiudicatrice, eserciti sull'entità distinta in
questione un controllo analogo a quello che essa esercita sui propri
servizi e tale entità realizzi la parte più importante della
propria attività con l'autorità o le autorità pubbliche che la
controllano».
Tale giurisprudenza della Corte di giustizia è sempre rimasta
ferma e costante, dalla Teckal, (18 novembre 1999, in causa C-107/98)
alla recente sentenza Associazione Nazionale Autotrasporto
Viaggiatori (6 aprile 2006, in causa C-410/04).
Ora, questo diritto delle amministrazioni, che non mette in
discussione la tutela della concorrenza ed è pienamente riconosciuto
dalla Corte di giustizia, è invece negato dai commi 2, 3 e 4
dell'art. 23-bis qui impugnato.
Il comma 2, infatti, prevede che «il conferimento della gestione
dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria, a favore di
imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati
mediante procedure competitive ad evidenza pubblica», mentre il comma
3 dispone che ogni diverso modo di «affidamento» (ma con ciò,
presumibilmente, anche ogni diverso modo di gestione) possa essere
scelto «in deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui al
comma 2, per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche
economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto
territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile
ricorso al mercato», nel rispetto dei principi della disciplina
comunitaria.
Ed il comma 4 aggiunge che, «nei casi di cui al comma 3, l'ente
affidante deve dare adeguata pubblicità alla scelta, motivandola in
base ad un'analisi del mercato e contestualmente trasmettere una
relazione contenente gli esiti della predetta verifica all'Autorità
garante della concorrenza e del mercato e alle autorità di
regolazione del settore, ove costituite, per l'espressione di un
parere sui profili di competenza da rendere entro sessanta giorni
dalla ricezione della predetta relazione».
Ad avviso della Regione Liguria, tale limitazione della capacità
delle amministrazioni regionali e locali di gestire in proprio i
servizi pubblici risulta costituzionalmente illegittima e lesiva
della potestà legislativa regionale nella materia.
In effetti, un problema di tutela della concorrenza può iniziare
solo dopo che è stata presa la decisione di gestire il servizio
attraverso il mercato, anzichè in proprio. Al contrario, la
decisione di mantenere il servizio nell'ambito della propria
organizzazione diretta, o della propria organizzazione in house, non
restringe e non altera in alcun modo la concorrenza.
Nel quadro della gestione in proprio, invece, abbiamo
semplicemente lo svolgimento dell'attività amministrativa da parte
dell'ente responsabile davanti alla propria comunità.
Naturalmente, le regole di concorrenza riprenderanno pienamente il
loro vigore ogni volta che l'amministrazione responsabile del
servizio si debba rivolgere al mercato per l'acquisto di beni o
servizi: ma essa non può invece essere costretta ad affidare il
servizio in quanto tale ad entità esterne, con le quali essa non ha
un rapporto di pieno controllo ma esclusivamente un vincolo
contrattuale.
Le disposizioni dei commi 2, 3 e 4 risultano dunque illegittime in
quanto, in violazione dell'art. 117, quarto comma, limitano la
potestà legislativa regionale di disciplinare il normale svolgimento
del servizio pubblico da parte dell'ente, sottoponendo tale scelta a
vincoli sia sostanziali (le «peculiari caratteristiche economiche,
sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di
riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato»)
che procedurali (l'onere di «trasmettere una relazione contenente gli
esiti della predetta verifica all'Autorità garante della concorrenza
e del mercato e alle autorità di regolazione del settore, ove
costituite, per l'espressione di un parere sui profili di
competenza»).
Il comma 7 dell'art. 23-bis dispone che «le regioni e gli enti
locali, nell'ambito delle rispettive competenze e d'intesa con la
Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, possono definire,
nel rispetto delle normative settoriali, i bacini di gara per i
diversi servizi, in maniera da consentire lo sfruttamento delle
economie di scala e di scopo e favorire una maggiore efficienza ed
efficacia nell'espletamento dei servizi, nonchè l'integrazione di
servizi a domanda debole nel quadro di servizi più redditizi,
garantendo il raggiungimento della dimensione minima efficiente a
livello di impianto per più soggetti gestori e la copertura degli
obblighi di servizio universale».
Tale disposizione, sotto una apparenza meramente facoltizzante,
vincola in realtà le regioni e gli enti locali ad assumere le
proprie decisioni relative ai bacini di gara (che diverranno poi
bacini di esercizio dei servizi pubblici) «d'intesa con la Conferenza
unificata», in violazione dell'art. 117, comma 4, nonchè dell'art.
118, primo e secondo comma della Costituzione.
Da una parte, infatti, la disciplina della dimensione di esercizio
dei servizi pubblici rientra nella potestà legislativa della
regione, dall'altra il condizionare l'esercizio di tale potestà e
delle scelte amministrative che essa esprime viola sia la potestà
legislativa in sè considerata - a prescindere dal suo carattere
concorrente o pieno, sia il principio di sussidiarietà, non
potendosi vedere alcuna ragione di centralizzazione di tali scelte.
Si noti che la lesione non viene meno per il fatto che si tratti
dell'intesa con un organismo espressivo delle autonomie: sia perchè
in realtà l'intesa con la Conferenza richiede necessariamente anche
l'intesa con lo Stato (parte esso stesso della Conferenza), sia
perchè si tratterebbe in ogni caso di un condizionamento delle
scelte della regione da parte di altre regioni ed enti locali, che
non hanno alcun potere da esercitare in relazione al territorio di
una specifica regione.
Il comma 10 dell'art. 23-bis dispone che il Governo, su proposta
del Ministro per i rapporti con le regioni «sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, e successive modificazioni, nonchè le competenti
Commissioni parlamentari, emana uno o più regolamenti, ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400», al
fine di disciplinare una pluralità di oggetti.
La previsione di una disciplina regolamentare può essere
giustificata, secondo l'art. 117, sesto comma, ed i principi
enunciati dalla giurisprudenza costituzionale, in quanto essa abbia
ad oggetto materie rientranti nella competenza esclusiva dello Stato.
Tuttavia, la materia che forma oggetto di tali regolamenti ai
sensi del comma 10, nelle diverse lettere da a) ad l), presenta un
inestricabile intreccio con le materie oggetto di potestà
concorrente (come il coordinamento della finanza pubblica, fondamento
della lettera a) o esclusiva delle regioni (come nel caso della
gestione associata dei servizi locali, oggetto della lettera c).
In tale situazione, il solo modo di contemperare le competenze
rispettive dello Stato e delle regioni consiste nel sottoporre il
regolamento all'intesa della Conferenza Stato-regioni o della
Conferenza unificata, in luogo del semplice parere previsto dalla
disposizione impugnata.
Diversamente, non potrebbe evitarsi l'affermazione della
illegittimità costituzionale dell'uso dello strumento regolamentare,
in violazione dell'art. 117, comma sesto, per tutti gli oggetti che -
come quelli sopra indicati - non rientrano nelle materie di potestà
legislativa esclusiva dello Stato.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma 1.
L'art. 26 è intitolato, con linguaggio per vero giornalistico,
«Taglia-enti».
Esso dispone al comma 1 che «gli enti pubblici non economici con
una dotazione organica inferiore alle 50 unità, con esclusione degli
ordini professionali e le loro federazioni, delle federazioni
sportive e degli enti non inclusi nell'elenco ISTAT pubblicato in
attuazione del comma 5 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004,
n. 311, degli enti la cui funzione consiste nella conservazione e
nella trasmissione della memoria della Resistenza e delle
deportazioni, anche con riferimento alle leggi 20 luglio 2000,
n. 211, istitutiva della Giornata della memoria e 30 marzo 2004,
n. 92, istitutiva del Giorno del ricordo, nonchè delle Autorità
portuali, degli enti parco e degli enti di ricerca, sono soppressi al
novantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, ad eccezione di quelli confermati
con decreto dei Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e per la semplificazione normativa, da emanarsi entro
il predetto termine».
Sempre il comma 1 dispone anche che «sono, altresì, soppressi
tutti gli enti pubblici non economici, per i quali, alla scadenza del
31 marzo 2009, non siano stati emanati i regolamenti di riordino ai
sensi del comma 634 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244», e che «nei successivi novanta giorni i Ministri vigilanti
comunicano ai Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e per la semplificazione normativa gli enti che
risultano soppressi ai sensi del presente comma».
Il comma 2 destina le funzioni esercitate da ciascun ente
soppresso «all'amministrazione vigilante ovvero, nel caso di
pluralità di amministrazioni vigilanti, a quella titolare delle
maggiori competenze nella materia che ne è oggetto». La Regione
Liguria ritiene che il linguaggio utilizzato dalla nonna, con il
riferimento ai «Ministri vigilanti», e la totale assenza di
riferimenti alle regioni, o di coinvolgimento delle regioni stesse o
della Conferenza nelle determinazioni da assumere, possano costituire
elementi interpretativi in grado di condurre alla conclusione che
l'art. 26 si applica soltanto agli «enti pubblici nazionali», sui
quali lo Stato ha potestà legislativa esclusiva ai sensi dell'art.
117, comma secondo, lettera g), della Costituzione.
Essa dunque impugna tali disposizioni a titolo cautelativo, per
l'ipotesi che esse andassero intese nel senso di comportare la
soppressione anche degli enti pubblici regionali e locali.
In tale caso, infatti, risulterebbe violato l'art. 117, quarto
comma, della Costituzione, che implicitamente affida alla potestà
regionale piena l'organizzazione amministrativa della regione e (per
quanto non rientri nella loro autonomia) degli enti locali, e la
disciplina degli enti pararegionali.
Risulterebbe violata altresì l'autonomia normativa e
amministrativa degli enti locali, tutelata dall'art. 117, sesto
comma, secondo periodo, della Costituzione. Risulterebbe in ogni caso
violato anche il principio di leale collaborazione, dato l'assenza di
partecipazione delle Regioni ai procedimenti decisionali.
Nè l'art. 26, comma 1, potrebbe giustificarsi a titolo di
coordinamento della finanza pubblica: esso, infatti, non potrebbe
considerarsi certo un principio di coordinamento, dato che
inciderebbe su una voce specifica della spesa regionale e non
lascerebbe alcun margine di scelta alle regioni per raggiungere
l'obiettivo di risparmio, ma rappresenterebbe una norma direttamente
operativa e puntuale, in contrasto con la consolidata giurisprudenza
costituzionale che è intervenuta sul punto.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 76, comma 6-bis.
Il comma 6-bis dell'art. 76 dispone che «sono ridotti dell'importo
di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011 i
trasferimenti erariali a favore delle comunità montane», e che «alla
riduzione si procede intervenendo prioritariamente sulle comunità
che si trovano ad una altitudine media inferiore a
settecentocinquanta metri sopra il livello del mare». Ancora, esso
dispone che «all'attuazione del presente comma si provvede con
decreto del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze».
La Regione Liguria ritiene che esso sia costituzionalmente
illegittimo in tutte le sue tre disposizioni.
Quanto alla prima, infatti, essa viola, sia pure indirettamente,
l'autonomia finanziaria regionale. Infatti, benchè si tratti di
fondi che - allo stato attuale della legislazione (e per vero
incongruamente) costituiscono trasferimenti diretti alle singole
Comunità montane (anzichè essere diretti alle regioni, che li
utilizzerebbero secondo criteri corrispondenti alle situazioni
locali), le Comunità montane stesse rientrano nella sfera delle
competenze legislative regionali («la disciplina delle Comunità
montane, pur in presenza della loro qualificazione come enti locali
contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella competenza
legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, della Costituzione»: sent. n. 456/2005) e costituiscono
strumenti a disposizione della regione e degli enti locali per la
riorganizzazione delle proprie funzioni in termini associativi.
La loro finanza, perciò, non può che essere considerata come una
parte della complessiva finanza regionale (come del resto mostra il
fatto che il «Fondo Montagna», destinato ai finanziamenti in conto
capitale, è regionalizzato da moltissimi anni).
La riduzione di trasferimenti settoriali in termini significativi
come quella disposta dal comma 6-bis dell'art. 76 - con il possibile
azzeramento del contributo ordinario, e la riduzione anche di quello
detto «consolidato» - è suscettibile di produrre il tracollo
economico e la scomparsa di numerose Comunità montane, pure appena
riorganizzate dalle leggi regionali in attuazione dell'art. 2, comma
17, della legge n. 244 del 2007.
Si noti che la «drammaticita'» della situazione deriva dal fatto
che la riduzione di 30 milioni di euro disposta con la disposizione
impugnata va a sommarsi alle riduzioni anche maggiori previste dalla
finanziaria 2008, pari a 66, 4 milioni di euro: sicchè il «taglio»
totale dei finanziamenti ammonta a quasi 97 milioni di euro, e del
contributo ordinario iniziale non resta che 1/10, (taglio totale del
90%).
L'art. 119 della Costituzione presuppone un equilibrio tra
funzioni ed entrate, ed obbliga lo Stato a dotare le regioni dei
mezzi per fare fronte ai propri compiti, sia mediante trasferimenti
di tributi erariali, sia mediante entrate proprie.
Non si vuole certo negare in assoluto il potere dello Stato di
delimitare le proprie spese. Tuttavia, esso non può ridurre i propri
trasferimenti al sistema regionale in termini tali da compromettere
l'esercizio delle loro funzioni (si consideri che si tratta di una
riduzione di oltre il 30% del contributo ordinario), senza prevedere
strumenti con i quali le regioni possano rimediare alle riduzioni
stesse. L'illegittimità costituzionale qui lamentata consiste
appunto in questa drastica riduzione dei finanziamenti, e nella
assenza della assegnazione di poteri regionali che consentano di
sopperire alle necessità.
In secondo luogo, il comma 6-bis dispone, come detto, che «alla
riduzione si procede intervenendo prioritariamente sulle comunità
che si trovano ad una altitudine media inferiore a
settecentocinquanta metri sopra il livello del mare».
Anche tale disposizione è ad avviso della ricorrente regione
illegittima, incidendo sulle decisioni relative alla politica della
montagna, di competenza regionale (si veda anche l'art. 27, d.lgs.
n. 267/2000).
Oltre che invasiva, l'adozione di un criterio meramente legato al
profilo altimetrico risulta irrazionale. Infatti, la stessa
conformazione delle zone montane rende impossibile dedurre dalla mera
altimetria - ovviamente influenzata dai picchi in profondità o
altitudine - le condizioni di maggiore o minore isolamento, di
maggiore o minore difficoltà di comunicazione ed ogni altra
condizione che possano suggerire di sostenere determinate comunità
invece di altre. L'irragionevolezza del criterio si riflette in una
lesione della competenza regionale, perchè incide sull'esercizio dei
poteri spettanti alla regione (ex art. 117, quarto comma, Cost.) in
materia di comunità montane: si pensi alla «disciplina dei piani
zonali e dei programmi annuali», ai «criteri di ripartizione tra le
Comunità montane dei finanziamenti regionali e di quelli dell'Unione
europea», «ai rapporti con gli altri enti operanti nel territorio»,
tutti oggetti che la regione deve disciplinare ex art. 27, d.lgs.
n. 267/2000 subendo il condizionamento irragionevole della norma
statale, che penalizza economicamente le comunità poste ad
un'altitudine rigidamente prefissata.
Ulteriormente irragionevole risulta la soglia ora indicata di 750
m.s.l.m. in quanto diversa e lontana da quella dei 500 m.s.l.m.
prevista all'art. 2, comma 20 della finanziaria 2008 ed assunta,
insieme agli altri criteri ivi stabiliti, a riferimento dalle regioni
nella redazione delle loro leggi di riordino. Si introduce così un
elemento di contraddizione proprio nella fase di attuazione delle
leggi regionali di riordino, richieste ed imposte dalla stessa legge
statale.
La disposizione viola dunque ad un tempo l'autonomia finanziaria
regionale, nel senso sopra indicato, e l'autonomia legislativa.
Infine, risulta illegittima anche la terza disposizione, secondo
la quale «all'attuazione del presente comma si provvede con decreto
del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze». In effetti, qualunque siano le
decisioni da assumere in materia di finanziamento della Comunità
montane, e per quanto nelle attuali condizioni di non attuazione
dell'art. 119 della Costituzione, sembra evidente che ad esse debbano
essere chiamate a partecipare le regioni, titolari della competenza
costituzionale nella materia, almeno attraverso lo strumento
dell'intesa in Conferenza Stato-regioni o Conferenza unificata.
Esiste infatti una connessione indissolubile tra i problemi del
finanziamento e i problemi della stessa esistenza ed articolazione
delle Comunità montane (oltre che della complessiva funzionalità e
possibilità di assumere funzioni), problemi delle quali le regioni
sono direttamente responsabili. La politica di finanziamento delle
Comunità montane deve essere dunque necessariamente coordinata con
le politiche regionali.
Di qui l'illegittimità costituzionale del mancato coinvolgimento
delle regioni nelle decisioni attuative della legge, per violazione
dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 81, commi 29, 30, 32, 33,
34, 35, 36 e 38.
Il comma 29 dell'art. 81 (Settori petrolifero e del gas)
istituisce un «Fondo speciale destinato al soddisfacimento delle
esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente
anche energetiche e sanitarie dei cittadini meno abbienti». Il comma
30 indica le fonti di alimentazione del Fondo, fra le quali
«trasferimenti dal bilancio dello Stato» (lettera d).
Il comma 32 istituisce la c.d. «social card», stabilendo che, «in
considerazione delle straordinarie tensioni cui sono sottoposti i
prezzi dei generi alimentari e il costo delle bollette energetiche,
nonchè il costo per la fornitura di gas da privati, al fine di
soccorrere le fasce deboli di popolazione in stato di particolare
bisogno e su domanda di queste, è concessa ai residenti di
cittadinanza italiana che versano in condizione di maggior disagio
economico, individuati ai sensi del comma 33, una carta acquisti
finalizzata all'acquisto di tali beni e servizi, con onere a carico
dello Stato».
Il comma 33 dispone che «con decreto interdipartimentale del
Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero del lavoro,
della salute e delle politiche sociali, sono disciplinati,... i
criteri e le modalità di individuazione dei titolari del beneficio
di cui al comma 32« (tenendo conto degli elementi di seguito
indicati), «l'ammontare del beneficio unitario», «le modalità e i
limiti di utilizzo del Fondo di cui al comma 29 e di fruizione del
beneficio di cui al comma 32». Il comma 34 prevede che, «ai fini
dell'attuazione dei commi 32 e 33,... il Ministero dell'economia e
delle finanze può avvalersi di altre amministrazioni, di enti
pubblici, di Poste italiane S.p.A., di SOGEI S.p.A. o di CONSIP
S.p.A.».
Il comma 35 statuisce che Ministero dell'economia e delle finanze,
ovvero uno dei soggetti di cui questo si avvale ai sensi del comma
34, individua: a) i titolari del beneficio di cui al comma 32, in
conformità alla disciplina di cui al comma 33; b) il gestore del
servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei relativi
rapporti amministrativi».
Il comma 36 stabilisce che «le pubbliche amministrazioni e gli
enti pubblici che detengono informazioni funzionali
all'individuazione dei titolari del beneficio di cui al comma 32...
forniscono, in conformità alle leggi che disciplinano i rispettivi
ordinamenti, dati, notizie, documenti e ogni ulteriore collaborazione
richiesta dal Ministero dell'economia e delle finanze o dalle
amministrazioni o enti di cui questo si avvale, secondo gli indirizzi
da questo impartiti». Il comma 38 dispone che «agli oneri derivanti
dall'attuazione dei commi da 32 a 37 si provvede mediante utilizzo
del Fondo di cui al comma 29».
Le norme sopra illustrate non possono non stupire per la totale
estromissione delle regioni (il cui coinvolgimento in fase di
attuazione è reso del tutto eventuale e, pare, improbabile, non
apparendovi esse che uno dei vari soggetti - neppure nominati ma
confuse con gli altri enti pubblici! - di cui il Ministero può
avvalersi ai sensi del comma 34) in una materia di competenza
regionale piena.
Le norme in questione, infatti, non solo istituiscono un fondo
settoriale nella materia delle politiche sociali (il che già sarebbe
illegittimo, come più volte riconosciuto da codesta Corte) ma -
invece di ripartire il fondo tra le regioni - prevedono una
regolazione ed una gestione del tutto accentrata del fondo (con
erogazione diretta ai privati), senza alcun coinvolgimento delle
regioni.
Il comma 33 prevede un decreto «interdipartimentale» (dunque,
neppure adottato da Ministri ma da dirigenti ministeriali) che ha
sostanza di regolamento attuativo della legge, essendo volto a
definire i criteri e le modalità di individuazione dei titolari del
beneficio, l'ammontare del beneficio unitario e le modalità e i
limiti di utilizzo del Fondo e di fruizione del beneficio. I commi 34
e 35 danno competenza al Ministero dell'economia (che può
«avvalersi» di altri soggetti pubblici o privati) per la fase di
attuazione e per l'individuazione dei titolari del beneficio e del
gestore del servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei
relativi rapporti amministrativi.
Codesta Corte ha più volte colpito i finanziamenti (ripartiti tra
le regioni) a destinazione vincolata in quanto essi rappresentano
«uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti locali,
nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza» (così la sent. n. 423/2004,
proprio in materia di politiche sociali), ma è chiaro che ancora
più gravi e lesive sono norme che non si limitano a condizionare le
Regioni ma le estromettono totalmente dalla materia di loro
competenza.
Nè a fondamento della competenza statale può invocarsi la
«concorrenza delle competenze», dato che il fondo riguarda solo la
materia delle politiche sociali. Neppure può invocarsi la
sussidiarietà, dato che non esistono esigenze di gestione unitaria
della carta acquisti nè di definizione unitaria dei criteri e delle
modalità di erogazione.
Le norme indicate in epigrafe, dunque (e tranne il comma 36, che
sarà esaminato a parte), violano l'autonomia legislativa,
regolamentare, amministrativa e finanziaria di cui all'art. 117,
commi 4 e 6, all'art. 118, commi 1 e 2, e all'art. 119 Cost., in
quanto istituiscono un fondo settoriale nella materia delle politiche
sociali e prevedono poteri regolamentari e amministrativi in
relazione al medesimo fondo, invece di attribuire le corrispondenti
risorse alle Regioni e di lasciare a queste le conseguenti scelte in
materia di regolazione degli interventi e di allocazione delle
funzioni amministrative.
È da sottolineare che la recente sentenza n. 166/2008 di codesta
ecc.ma Corte ha deciso un ricorso su una fattispecie analoga,
colpendo un fondo (in quanto incidente «esclusivamente su una materia
di competenza legislativa regionale») che finanziava «interventi, di
carattere sociale, relativi alla riduzione dei costi delle forniture
di energia per usi civili a favore di clienti economicamente
disagiati, anziani e disabili» e interveniva, perciò, «nella
materia, di potestà legislativa residuale delle regioni, dei
"servizi sociali", inerendo ad attività riguardanti la
"predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o
di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le
situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra
nel corso della sua vita" (sentenza n. 50 del 2008)». La Corte ha
accolto la questione di costituzionalità, «non sussistendo alcun
titolo di competenza esclusiva statale che giustifichi il vincolo di
destinazione del fondo in tale materia», ed ha annullato la norma che
poneva il vincolo di destinazione specifica del fondo per interventi
di riduzione dei costi della fornitura energetica per finalità
sociali e disponeva che, con decreto ministeriale, dovevano essere
stabiliti le condizioni, le modalità e i termini per l'utilizzo
della dotazione del fondo stesso. La Corte ha anche precisato che «da
tale pronuncia di illegittimità costituzionale consegue che a
ciascuna regione dovrà essere assegnata genericamente, per il
perseguimento di finalità sociali, la quota parte del fondo loro
spettante, senza il suindicato vincolo di destinazione specifica
(sentenze n. 181 del 2006 e n. 423 del 2004)». La Corte ha dichiarato
l'illegittimità di norme che prevedevano fondi settoriali in materia
di politiche sociali anche con le sentt. nn.50/2008 e 423/2004.
In denegata ipotesi, qualora codesta Corte dovesse ritenere
giustificato il potere regolativo statale di cui al comma 33, tale
disposizione sarebbe comunque illegittima per violazione del
principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevede
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni, data la stretta inerenza
del fondo alla materia delle politiche sociali.
Anche in questa ipotesi, però, resterebbe ferma l'illegittimità
dei commi 34 e 35, non sussistendo ragioni unitarie che giustifichino
l'attribuzione al Ministero dei poteri di attuazione degli interventi
e di individuazione dei titolari del beneficio e del gestore del
servizio integrato di gestione delle carte acquisti e dei relativi
rapporti amministrativi. Qualora, sempre in denegata ipotesi, anche
questi poteri statali amministrativi fossero ritenuti legittimi, i
commi 34 e 35 sarebbero pur sempre illegittimi per violazione del
principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevedono
un'intesa con la Conferenza Stato-regioni in relazione alla scelta di
cui al comma 34 e agli atti di cui al comma 35.
Infine, quanto al comma 36, esso risulta illegittimo là dove
prevede che le comunicazioni e collaborazioni richieste dal Ministero
dell'economia e delle finanze (o dalle amministrazioni o enti di cui
questo si avvale) debbano essere fornite «secondo gli indirizzi da
questo impartiti». Se si può giustificare un dovere collaborativo e
comunicativo fra enti territoriali, in ossequio al principio di leale
collaborazione, non si può ammettere che il Ministero «impartisca»
alle regioni indirizzi che regolano tale attività collaborativi. Le
limitazioni che lo Stato può recare all'attività regionale sono
solo quelle previste dalla Costituzione e, in materia di competenza
regionale, lo Stato non può più emanare atti di indirizzo (v. le
sentt. nn.324/2005 e 329/2003 e l'art. 8, comma 6, 1egge
n. 131/2003). Se anche si ritenesse il contrario, la norma impugnata
sarebbe illegittima perchè l'atto di indirizzo dovrebbe essere
adottato dal Consiglio dei ministri, secondo la normativa e la
giurisprudenza pacifiche prima della riforma del Titolo V.

P. Q. M.

La Regione Liguria, come sopra rappresentata e difesa, chiede
voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso,
dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, commi 1 e
2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Padova, addì 17 ottobre 2008
Prof. Avv. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi

Allegati

1) Deliberazione della Giunta regionale n. 1272 del 14 ottobre
2008.
2) Procura speciale n. rep. 14131 del 15 ottobre 2008, rogata dal
dott. Margherita Poli, notaio in Genova.