1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 28-7-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 22 aprile 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 22 aprile 2004 (della Provincia autonoma di Trento) Trasporti pubblici - Comunicazioni e trasporti di interesse provinciale - Regolamentazione tecnica ed esercizio degli impianti a fune - Regolamento concernente modifica dell'art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico destinate al trasporto di persone - Ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Provincia autonoma di Trento - Dedotta invasione della sfera di competenza provinciale in materia di «Comunicazioni e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica ed esercizio degli impianti a fune» - Illegittimo ed arbitrario esercizio del potere regolamentare statale. - Decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti del 5 dicembre 2003, n. 392. - D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, art. 8, n. 18 e 16; decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; Costituzione, art. 117, comma sesto, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. (004C0568) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 28-7-2004)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 769 del
2 aprile 2004 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 7 aprile 2004, n. rep. 26052, rogata dalla dott.ssa
Gianna Scopel, Ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) -
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, in via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di dettare, in materia di
regolamentazione tecnica ed esercizio degli impianti a fune norme
regolamentari operanti anche nella Provincia di Trento o comunque
vincolanti la provincia autonoma, e per il conseguente annullamento
del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
5 dicembre 2003, n. 392, recante regolamento concernente modifica
dell'art. 7 del decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante norme per le funicolari
aeree e terrestri in servizio pubblico destinati al trasporto di
persone, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 40
del 18 febbraio 2004, nella parte in cui pretende di applicarsi alla
Provincia autonoma di Trento,
per violazione:
dell'art. 8, n. 18), e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 e delle relative norme d'attuazione;
dell'art. 2 del d.lgs 16 marzo 1992, n. 266;
dell'art. 117, comma 6, della Costituzione nel combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3;
del principio di certezza normativa.

F a t t o

e d i r i t t o La Provincia autonoma di Trento è dotata di
competenza legislativa primaria in materia di «comunicazioni e
trasporti di interesse provinciale», ai sensi dell'art. 8, n. 18),
dello Statuto speciale, ed in base all'art. 16, comma 1, dello
statuto e alle relative norme di attuazione (v. in particolare il
d.P.R n. 527/1987) nella medesima materia spettano alla provincia
anche le corrispondenti potestà amministrative.
La disposizione statutaria precisa che nella competenza
provinciale è compresa «la regolamentazione tecnica e l'esercizio
degli impianti a fune». Tale riferimento chiarisce che rientrano
nella competenza provinciale anche le attribuzioni relative alla
sicurezza degli impianti di comunicazione e trasporto: e ciò vale in
particolare per gli impianti di funivia, oggetto del regolamento
impugnato.
Nell'esercizio delle proprie competenze statutarie la provincia
ha dettato la disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico
e delle piste da sci con la legge provinciale 21 aprile 1987, n. 7.
L'art. 7 di tale legge riguarda specificamente l'idoneità delle
aree e misure di difesa dal pericolo di valanghe. Precisamente, il
comma 1 stabilisce che «le aree e i terreni che interessano, anche
indirettamente, la stabilità delle opere e la sicurezza
dell'esercizio degli impianti funiviari e delle piste da sci devono
essere idonei sotto il profilo idrogeologico e geotecnico ed essere
esenti, secondo ragionevoli previsioni, dal pericolo di frane e
valanghe, per loro caratteristiche naturali ovvero per effetto
dell'adozione di idonee misure strutturali e/o gestionali di difesa»,
con l'ulteriore precisazione che «per la difesa di impianti e piste
dal pericolo di fenomeni valanghivi si applicano le disposizioni del
presente articolo», ferma restando sia «l'applicazione dell'art. 30»
(a termini del quale, «salve le diverse norme emanate dalla Provincia
autonoma di Trento in materia di regolamentazione tecnica o di
esercizio degli impianti di funivia, si applicano le norme tecniche
di sicurezza emanate dallo Stato per la progettazione, la costruzione
e l'esercizio degli impianti a fune») che l'applicazione «delle
regole dell'arte per quanto riguarda la sicurezza degli impianti a
fune rispetto al pericolo di frane».
Il comma 2 dell'art. 7 prevede che, «ai fini del rilascio e della
modifica delle concessioni di linea funiviaria... i progetti relativi
alla realizzazione di nuovi impianti a fune... ed i progetti relativi
alla modifica di quelli esistenti sono corredati da uno specifico
piano delle misure per la difesa dal pericolo di valanghe redatto in
conformità alla normativa vigente in materia di impianti
funiviari... e alle prescrizioni del regolamento di cui al comma 4».
Qualora il piano riguardi la difesa degli impianti a fune, «il
medesimo deve prevedere interventi di carattere strutturale,
eventualmente accompagnati da idonee misure gestionali, e deve essere
approvato dalla giunta provinciale, sentito il parere del servizio
prevenzione calamità pubbliche, all'atto del rilascio o della
modifica della concessione». Inoltre, «qualora, durante l'esercizio
di impianti a fune..., si manifesti un imprevisto pericolo di
valanghe, la prosecuzione dell'esercizio stesso è subordinata al
ripristino delle condizioni di sicurezza e, ove necessario,
all'aggiornamento del piano di cui al comma 2» (così il comma 3).
Il comma 4 affida ad un regolamento attuativo adottato dalla
giunta provinciale la determinazione, fra l'altro, delle
«prescrizioni relative ai contenuti del piano di cui al comma 2», dei
«criteri per la valutazione preventiva delle situazioni di rischio»,
dei «criteri per l'individuazione, la progettazione e l'esecuzione
delle misure strutturali e gestionali idonee per la messa in
sicurezza di impianti e piste», delle «prescrizioni relative al
collaudo e alla vigilanza sulle misure di difesa», delle
«professionalità e... esperienze richieste per la progettazione e il
collaudo delle misure di difesa, nonchè per la gestione delle misure
non aventi carattere strutturale».
Il comma 5 prevede il collaudo delle misure di difesa dal
pericolo di valanghe sugli impianti a fune. Il comma 6 dispone che
«la vigilanza tecnica sugli impianti a fune e sulle piste da sci è
effettuata, con riguardo alle misure di difesa dal pericolo di
valanghe, da personale appartenente al servizio competente in materia
di prevenzione delle calamità pubbliche di norma a campione e
comunque secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui al
comma 4», e di seguito precisa le conseguenze dell'accertamento del
mancato rispetto delle prescrizioni del piano di cui al comma 2 o del
regolamento di cui al comma 4, prevedendo, fra l'altro, le sanzioni
di cui all'art. 54.
Il regolamento di cui all'art. 7, comma 4, è stato emanato con
d.p.g.p. 22 settembre 1987, n. 11-51.
Gli artt. 31/1 ss. disciplinano nel dettaglio le misure di
sicurezza delle piste da sci e degli impianti a fune dal pericolo di
valanghe. In particolare, l'art. 31/6 definisce gli «interventi di
carattere strutturale» (necessari per gli impianti a fune) e le
«misure gestionali» (che possono accompagnare gli interventi
strutturali).
Sono interventi dl carattere strutturale «quelli che, mediante la
realizzazione di manufatti o la modificazione dei caratteri
morfologici o di soprassuolo, precludono il manifestarsi del fenomeno
valanghivo sugli impianti a fune e sulle piste da sci da proteggere
ovvero ne impediscono gli effetti» (comma 2). Sono misure gestionali
«le azioni e le procedure poste in essere nel corso dall'esercizio
degli impianti a fune e delle piste da sci, al fine di garantirne le
condizioni di sicurezza». Le misure gestionali si articolano in
«operazioni di monitoraggio e di valutazione degli aspetti
nivometeorologici», ed a tali operazioni «devono seguire, in caso di
pericolo di valanghe, la sospensione temporanea dell'esercizio e,
qualora previsto dal progetto di cui all'art. 31/8, la bonifica dei
versanti valanghivi mediante il distacco artificiale delle masse
nevose» (comma 3).
Come è ovvio, e come precisa il comma 4, «le misure gestionali
sono adottate unicamente in presenza di fenomeni valanghivi
prevedibili»: dunque, esse sono per natura inidonee a difendere
l'impianto (e le persone che se ne servono) dai fenomeni non
prevedibili.
L'art. 31/9 detta poi ulteriori norme particolari per gli
impianti a fune, stabilendo che, nella realizzazione di interventi di
carattere strutturale a difesa degli impianti a fune ai sensi
dell'art. 7, comma 2, della legge provinciale «le opere di protezione
sono progettate in modo che le sollecitazioni loro derivanti
dall'investimento della massa nevosa non siano trasmesse alle
fondazioni o alle strutture dell'impianto» e aggiungendo che, «fermo
restando che le strutture dell'impianto a fune non sono soggette alle
misure di carattere gestionale, il ricorso alle stesse è consentito
in via esclusiva con riferimento al pericolo di valanghe che
interessi unicamente il sentiero di soccorso posto sotto la linea
funiviaria».
Il regolamento disciplina poi, fra l'altro, il collaudo del piano
delle misure di difesa, le figure professionali abilitate a redigere
il piano stesso, quelle abilitate ad attuare gli interventi di
carattere gestionale, i corsi abilitanti queste ultime ed il rilascio
(od il riconoscimento) dell'attestato di qualifica da parte del
dirigente del servizio competente in materia di prevenzione delle
calamità pubbliche.
La normativa provinciale limita, quindi, la funzione delle misure
gestionali ad ipotesi ristrette e ben definite, subordinando il
rilascio della concessione di linea funiviaria alla previsione di
interventi di carattere strutturale che escludono il rischio di
valanghe o, comunque, che i loro effetti si ripercuotano sugli
impianti a fune.
Nella materia è ora intervenuto il d.m. n. 392/2003, composto di
un solo articolo con un unico comma, che va a sostituire l'art. 7,
comma 6, del d.m. n. 400 del 1998.
Il decreto n. 400 del 1998 è stato emanato al tempo in forza
dell'art. 95 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in
materia di polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle
ferrovie e di altri servizi di trasporto), che attribuisce al
Ministro dei trasporti il compito di emanare norme regolamentari
relative alle modalità di svolgimento dell'esercizio dei servizi
pubblici di trasporto, alle caratteristiche generali delle linee e
degli impianti e alle caratteristiche tecniche e funzionali cui deve
corrispondere il materiale mobile. Tale decreto contiene il
regolamento generale per le funicolari aree e terrestri in servizio
pubblico destinato al trasporto di persone.
In particolare, l'art. 7 ora sostituito riguarda le
caratteristiche del tracciato e del profilo della linea funiviaria
Nella versione originaria del comma 6 esso disponeva che «la zona di
terreno che interessa la stabilità delle opere e la sicurezza
dell'esercizio» fosse «immune, per caratteristiche naturali o opere
artificiali, dal pericolo di frane o valanghe», e che «l'accertamento
preliminare» fosse «effettuato dalle autorità competenti per
l'assetto del territorio». Dunque, anche la normativa statale
precedente il regolamento impugnato richiedeva che l'impianto fosse
immune o fosse reso immune mediante opere artificiali, dal pericolo
di valanghe. In ogni modo esso non recava alcun riferimento alle
provincie autonome.
Il nuovo comma 6 dell'art. 7 d.m. n. 400/1998, invece, si rivolge
espressamente anche alle provincie autonome, con norme che,
attribuendo ad esse il compito di adottare determinati atti,
pretendono di avere immediata applicabilità nel territorio
provinciale. Esso inoltre segna anche un mutamento di indirizzo nella
regolamentazione, in senso meno rigoroso rispetto alla precedente
disciplina.
Infatti, l'art. 1 d.m. n. 392/2003 stabilisce che, qualora l'area
che interessa la stabilità delle opere e la sicurezza dell'esercizio
ricada in siti a rischio «per quanto riguarda la materia
nivologica... devono essere adottati interventi di difesa atti ad
evitare che le valanghe investano gli elementi strutturali fissi
dell'impianto mediante opere di stabilizzazione del manto nevoso, di
deviazione o di arresto delle valanghe stesse»; tuttavia, esso
dispone anche che «in alternativa sugli interventi di difesa di cui
al precedente n. 1), è ammesso il distacco artificiale e controllato
di masse nevose contenute, che comunque non devono raggiungere gli
elementi strutturali fissi dell'impianto» (n. 2), e che, «qualora il
rischio dl valanga interessi il solo tracciato dell'impianto, è
ammesso, quale intervento di tipo preventivo, la chiusura temporanea
dell'impianto fino al superamento della situazione di rischio»
(n. 3).
Si dispone poi ancora: che «l'adozione degli interventi di tipo
preventivo di cui ai numeri 2) e 3) è subordinata all'approvazione,
da parte delle regioni e delle province autonome, di un piano di
gestione della sicurezza che individua le modalità operative e gli
accorgimenti da adattarsi in relazione alla sicurezza»; che il piano
«deve contenere il nominativo del responsabile della gestione del
piano, del suo sostituto e delle figure necessarie all'attuazione del
piano»; che il responsabile della gestione, il suo sostituto e le
figure necessarie all'attuazione del piano «devono essere in possesso
di attestato di frequenza a corsi con superamento di esame finale
comprovante la competenza in materia in relazione al ruolo ricoperto
nell'ambito del piano», e che «tale attestazione deve essere
rilasciata dall'Associazione interregionale neve e valanghe (AINEVA)
o da istituzioni pubbliche specializzate italiane o straniere».
Infine, si prevede che «la dichiarazione di immunità dal
pericolo di valanga, ovvero l'efficacia degli interventi proposti, è
verificata ed approvata dalle regioni e dalle province autonome
secondo i rispettivi ordinamenti».
Dunque, le modifiche apportate dal d.m. n. 392/2003, oltre a
pretendere illegittimamente - come si vedrà - diretta applicabilità
nella Provincia di Trento, diminuiscono il livello di sicurezza nei
confronti delle valanghe sia in rapporto alla precedente disciplina
statale sia in rapporto a quella provinciale, ammettendo che il
pericolo rappresentato dalla valanga sia affrontato «caso per caso»,
senza più imporre opere idonee a rendere immune gli impianti dal
pericolo stesso (come risulta chiaramente dall'ultimo periodo della
disposizione impugnata, appena citato, relativo alla verifica della
dichiarazione di immunità dal pericolo di valanga «ovvero»
dell'efficacia degli interventi proposti).
Sia consentito di osservare che la proposta di modifica del d.m.
n. 400/1998 era nata al fine di aggiungere allo strumento delle opere
artificiali «passive» un ulteriore strumento (appunto, il distacco
artificiale delle masse nevose: v. il parere della Conferenza
Stato-regioni del 30 maggio 2002, doc. 3), e non al fine di rendere
possibile la sostituzione del secondo al primo, per di più senza
richiedere che ciò avvenga in caso di impossibilità di eseguire
opere tali da escludere il rischio delle valanghe.
Le predette disposizioni del decreto ministeriale si rivolgono,
in parte, direttamente alle «province autonome», prescrivendo il
compimento di determinati atti, in parte agli operatori del settore,
ma sempre in relazione ad attività («comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e
l'esercizio degli impianti a fune»), soggette alle funzioni
legislative ed amministrative spettanti alla provincia autonoma di
Trento, in base alle norme statutarie, di attuazione, legislative e
regolamentari sopra citate.
Il riferimento alle province autonome rivela la pretesa del
Ministro di dettare con regolamento norme direttamente applicabili
nel territorio provinciale, in modo tale da prevalere sulle
corrispondenti norme (sopra illustrate) dettate dalla provincia nella
materia in questione.
Il d.m. n. 392/2003 risulta quindi lesivo delle competenze
costituzionali provinciali in materia di «comunicazioni e trasporti
di interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e
l'esercizio degli impianti a fune».
L'illegittimità di una disciplina statale regolamentare di
materia di competenza regionale (e provinciale) è sempre stata
ribadita dalla Corte costituzionale (cfr. tra la altre le sentt.
n. 465 del 1991 e n. 408 del 1998), salvo il caso dell'attuazione
degli obblighi comunitari, in presenza di certi requisiti (v. la
sent. n. 425/1999), già nel vigore del vecchio titolo V della
Costituzione [come risultava anche dall'art. 17, comma 1, lettera b)
legge n. 400/1988].
In particolare poi, per le province autonome, l'art. 2 d.lgs.
n. 266/1992 limitava chiaramente alle leggi statali la possibilità
di intervenire in materie di competenza provinciale. L'esclusione dei
regolamenti statali nelle materie regionali è infine stata
codificata dall'art. 117, comma 6, Cost., applicabile alle autonomie
speciali ex art. 10 legge Cost. n. 3/2001.
A seguito di tale norma, l'adunanza generale del Consiglio di
Stato ha affermato l'avvenuta estinzione dei poteri regolamentari
statali previsti da leggi precedenti la legge Cost. n. 3/2001 (com'è
nel caso di specie) in materie che la stessa legge Cost. n. 3/2001
non attribuisce alla competenza esclusiva statale (v. parere n. 5
dell'8 novembre 2002), precisando che l'immediata applicabilità
dell'art. 117, comma 6, esclude l'ipotesi dell'incostituzionalità
sopravvenuta.
Il preteso esercizio di un potere regolamentare non più
esistente e comunque non ammesso costituisce dunque lesione delle
prerogative costituzionali della provincia ricorrente.
Il d.m. n. 392/2003 viola l'art. 2 d.lgs. n. 266/1992 anche sotto
un ulteriore profilo. Infatti, se per le stesse leggi statali il
condizionamento della potestà legislativa provinciale avviene non in
termini di diretta sostituzione normativa ma di vincolo
all'adeguamento, nei limiti in cui lo statuto lo impone (mentre la
diretta applicazione della legge statale si ha solo dopo la sentenza
con la quale codesta ecc.ma Corte costituzionale abbia eventualmente
sancito la violazione del dovere di adeguamento), a maggiore ragione
è illegittimo un regolamento che pretende di applicarsi
direttamente, cosa che neppure la legge è abilitata a fare.
Infine, va notato che, se anche si ritenesse giuridicamente
inefficace la pretesa del regolamento alla diretta disciplina della
materia di competenza provinciale, la stessa presenza di tale
disciplina comporta una situazione di incertezza che di per sè viola
il principio di certezza normativa, in quanto determina sia per
l'amministrazione provinciale che per gli operatori uno stato di
confusa sovrapposizione di normative e di incertezza sulla normativa
da applicare. Ed è da ricordare che codesta Corte costituzionale ha
già affermato che il «valore costituzionale della certezza e della
chiarezza normativa» può essere fatto valere in un giudizio in via
principale (v. la sent. n. 94 del 1995, punto 2 in diritto).

P. Q. M.
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato di dettare, con il decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti 5 dicembre 2003, n. 392, recante
regolamento concernente modifica dell'art. 7 del decreto del Ministro
del trasporti e della navigazione 4 agosto 1998, n. 400, recante
norme per le funicolari aeree e terrestri in servizio pubblico
destinati al trasporto di persone, norme regolamentari operanti anche
nella Provincia di Trento o comunque vincolanti la provincia
autonoma, e conseguentemente annullare tale decreto nella parte in
cui pretende di applicarsi alla Provincia autonoma di Trento, per
violazione dei principi e norme citati in epigrafe, nei termini sopra
illustrati.
Padova-Roma, addì 15 aprile 2004
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
04C0568