1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 14-5-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 aprile 1997
N. 19 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 aprile 1997 (della regione Puglia) Sentenza della Corte costituzionale n. 19 del 1997 - Inammissibilita', perche' rivolta contro norme, in forza dell'art. 5 della Costituzione, a contenuto costituzionalmente vincolato, della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 4, comma 2, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nella parte in cui prevede che le regioni "non possono svolgere all'estero attivita' promozionali relative a materie di loro competenza se non previa intesa con il Governo e nell'ambito degli indirizzi e degli atti di coordinamento" posti in essere dallo Stato - Richiesta di annullamento di tale pronuncia in quanto fondata essenzialmente sull'affermazione, che "l'ipotesi avanzata dalle regioni promotrici del referendum, che lo Stato debba far valere solo successivamente e in via repressiva la contrarieta' dell'attivita' regionale ai propri indirizzi di politica internazionale, equivarrebbe a vaniticare il principio costituzionale di leale cooperazione", nella quale e' implicito il disconoscimento della sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantita, riguardo alla partecipazione delle regioni alla determinazione della volonta' normativa statuale, non solo nella forma referendaria, quanto soprattutto in quella legislativa, ordinaria e costituzionale - Indebita promozione, nel giudizio sull'ammissibilita' del referendum, esorbitando dai parametri ad esso esplicitamente posti dalle norme costituzionali che direttamente lo riguardano, di una scelta discrezionale del legislatore delegato del 1977 al rango di principio costituzionale fondamentale, vincolante per lo stesso legislatore costituzionale, con conseguente irrigidimento, in modo e con strumenti inammissibili, del modello del regionalismo italiano - Ritenuta ammissibilita' del sollevato conflitto di attribuzione, in base all'assunto che, avendo la Corte costituzionale riconosciuto di poter essere parte in conflitti (infrasoggettivi) tra poteri dello Stato, sarebbe illogico escludere che tale veste possa venire ad assumere nei conflitti (intersoggettivi ) tra regioni e Stato - Riferimenti alle sentenze nn. 153/1986, 174/1996, 534/1995, 1146/1988, nonche' alle sentenze nn. 77/1981 13/1960 e 69/1978. (Decisione della Corte costituzionale del 10 febbraio 1997, n. 19). (Cost., artt. 5, 71, 75, 121, 134 e 138; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, comma 1). (097C0433) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 14-5-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzione della regione Puglia, in
persona del vice presidente pro-tempore della Giunta, dott. Raffaele
Fitto, ai sensi della delibera di Giunta n. 1368 dell'8 aprile 1997,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Beniamino Caravita di
Toritto e prof. Aldo Loiodice, e presso lo studio del primo
elettivamente domiciliato, in Roma, via Torquato Taramelli 22, contro
il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente
del Consiglio pro-tempore, per l'annullamento della decisione della
Corte costituzionale n. 19 del 30 gennaio/10 febbraio 1997 che ha
dichiarato inammissibile la proposta di referendum popolare in
materia di limiti alle attività promozionali delle regioni
all'estero nelle materie di loro spettanza.
F a t t o
I Consigli regionali della Calabria, della Lombardia, del Piemonte,
della Puglia, della Toscana, della Valle d'Aosta e del Veneto hanno
presentato richiesta di referendum popolare abrogativo - pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 230 del 1 ottobre 1996 -
sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato l'art. 4, secondo
comma, limitatamente alle parole ''non'' e ''se non previa intesa con
il Governo e nell'ambito degli indirizzi e degli atti di
coordinamento di cui al comma precedente'' del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22
luglio1975, n. 382)?"
Con ordinanza del 26-27 novembre 1996 l'Ufficio centrale per il
referendum, costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
tale richiesta legittima.
Successivamente, in seguito alla comunicazione della suddetta
ordinanza, il presidente della Corte costituzionale ha fissato per la
deliberazione la camera di consiglio dell'8 gennaio 1997.
Ai sensi dell'art. 33, terzo comma della legge n. 352 del 1970, i
delegati dei Consigli regionali si sono avvalsi della facoltà di
presentare memorie.
La Corte costituzionale, con decisione n. 19, pubblicata sulla
Gazzetta Ufficiale, 1 serie speciale, n. 7 del 12 febbraio 1997 ha
dichiarato l'inammissibilità della richiesta.
La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile il referendum
vertente sull'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616 del 1977 sulla base della seguente motivazione:
"La richiesta di referendum abrogativo sulla quale questa Corte
è chiamata a pronunciarsi investe l'art. 4, secondo comma, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, secondo il quale le regioni ''non
possono svolgere all'estero attività promozionali relative alle
materie di loro competenza se non previa intesa con il Governo e
nell'ambito degli indirizzi e degli atti di coordinamento''
menzionati nel primo comma dello stesso articolo, che ne affida
l'adozione allo Stato. A causa del modo in cui è formulato (si
propone l'eliminazione delle parole ''non'' e ''se non previa intesa
etc.''), la ratio che il quesito referendario obiettivamente
incorpora consiste, come del resto risulta anche dalla denominazione
impostagli dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte di
cassazione, nella rimozione di ogni limite statale all'attività
promozionale all'estero delle regioni, così che queste possano
liberamente autodeterminarsi senza soggiacere all'onere di intese
previe o di osservare indirizzi governativi procedimentali o di
contenuto.
La richiesta, nel suo oggettivo ed evidente significato, è
inammissibile.
Lo svolgimento all'estero di attività promozionale spetta
indubbiamente alle regioni come attività loro propria, comprendente
ogni comportamento legato da un nesso di strumentalità con le
materie di competenza regionale, diretto allo sviluppo economico,
sociale e culturale del proprio territorio (sent. n. 179 del 1987). E
tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalle regioni promotrici,
si tratta di attività non solo contigua, ma anche potenzialmente
interferente con la politica estera riservata allo Stato; essa
postula pertanto strumenti giuridici di coordinamento onde evitare
che si determinino riflessi negativi sugli indirizzi di politica
internazionale assunti dal Parlamento e dal Governo.
Questa Corte ha più volte ricordato come il peculiare, reciproco
atteggiarsi delle competenze statali e regionali in materia
internazionale ed il loro inevitabile interferire chiamino in causa
il principio di leale cooperazione (sentenze n. 425 del 1995, 212 del
1994, n. 250 del 1993), il quale impone, quale vero e proprio
vincolo costituzionale, in primo luogo la preventiva conoscenza da
parte dello Stato delle attività che le singole regioni intendano di
volta in volta promuovere (quindi, un dovere di informazione
preventivo in capo alle regioni: sentenza n. 245 del 1995, n. 204
del 1993, n. 472 del 1992); e secondariamente, quale indefettibile
strumento di tutela dell'esclusività degli indirizzi statali di
politica internazionale, che vanno salvaguardati ovviamente prima che
l'attività delle regioni venga intrapresa, la possibilità dello
Stato di opporre tempestivamente il proprio motivato diniego,
peraltro sindacabile da questa Corte in sede in conflitto (sentenza
n. 204 del 1993).
L'ipotesi, avanzata dalle regioni promotrici, che lo Stato debba
far valere solo successivamente e in via repressiva la contrarietà
dell'attività regionale ai propri indirizzi di politica
internazionale equivarrebbe a vanificare il principio costituzionale
di leale cooperazione, sul quale si fondano sia l'esigenza
dell'obbligo di informazione preventiva da parte delle regioni, sia
la possibilità di un preventivo motivato diniego da parte dello
Stato.
Poichè la ratio ispiratrice del quesito non è la sostituzione di
un modello di coordinamento con altro diverso ed equivalente dal
punto di vista della concertizzazione del principio di leale
cooperazione, bensì l'eliminazione in radice di ogni forma di
coordinamento fra Stato e regioni in materia di attività
promozionali all'estero, si deve concludere che la richiesta
referendaria, per il tramite dell'abrogazione delle parole ''non'' e
''se non previa intesa son il Governo e nell'ambito degli indirizzi e
degli atti di coordinamento di cui al comma precedente'' contenute
nell'art. 4, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, è
tesa a colpire inammissibilmente il principio costituzionale di leale
cooperazione che trova il suo diretto fondamento nell'art. 5 della
Costituzione.
In conclusione, è qui operante il limite ''gerarchico'' del
referendum abrogativo, reso esplicito da questa Corte fin dalla
sentenza n. 16 del 1978".
Tale decisione, lesiva della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alla regione, viene impugnata con il
rimedio del conflitto di attribuzione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Circa la posizione della Corte costituzionale nel conflitto di
attribuzione tra Stato e regioni originato da un atto lesivo della
stessa Corte costituzionale.
Il principio di legittimità costituzionale che regge il nostro
ordinamento, siccome ordinamento dotato di Costituzione rigida e di
controllo di costituzionalità, impone che contro ogni atto posto in
essere da un organo facente riferimento all'ordinamento statuale, che
leda presuntivamente la sfera di attribuzione regionale, sia
ammissibile il rimedio del conflitto di attribuzione.
Mentre la legittimazione processuale attiva, per lo Stato, spetta
per legge al Presidente del Consiglio dei Ministri, ed al presidente
della Giunta regionale per la regione (v. art. 39, comma 1, legge n.
87 del 1953), nulla è disposto dalla legge in ordine all'esercizio
della legittimazione passiva: rimane così affidato alla sensibilità
istituzionale del Governo decidere se costituirsi in giudizio,
assumendo il ruolo di resistente e facendosi così carico degli atti
di un potere statuale pur disomogeneo.
Nel caso in questione, trattandosi di atto lesivo della sfera di
attribuzioni garantita alle regioni posto in essere dalla Corte
costituzionale nell'esercizio della sua funzione statale di controllo
di ammissibilità della richiesta referendaria di iniziativa
regionale, il conflitto proposto dalla regione avverso l'atto della
Corte costituzionale, quale organo appartenente all'ordinamento
statuale, risulta chiaramente ammissibile.
La Corte costituzionale ha già espressamente riconosciuto la sua
appartenenza alla categoria degli organi legittimati ad essere parti
nei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (v. C. cost.
n. 77/1981).
Contro tale riconoscimento non varrebbe opporre quelle vetuste
obiezioni, connesse a superate interpretazioni del concetto di
"potere dello Stato", che non hanno mai trovato e non trovano
riscontro nè nella giurisprudenza costituzionale, nè nella dottrina
più autorevole. In particolare, a chi volesse continuare a
sostenere che il concetto di "potere dello Stato" è riferibile da un
lato alla tradizionale tripartizione dei poteri dello Stato,
dall'altro lato alla ristretta sfera dello "Stato-persona", va
risposto, in primo luogo, che "l'organizzazione dello Stato appare in
realtà articolata secondo esigenze di collegamento e coordinamento
nonchè di bilanciamento e contrappeso, assai più complesse di
quelle individuate dai padri del costituzionalismo", e che da ciò
discende che la "presenza di poteri incardinati in organi come la
Corte costituzionale, che non fa parte del potere giudiziario; come
il Presidente della Repubblica, che oggi non può più considerarsi
parte del potere esecutivo, ecc.: organi che godono di posizione
costituzionale analoga a quella che spetta ai titolari delle tre
classiche funzioni pubbliche e pertanto da considerare certamente,
alla pari di questi ultimi, poteri dello Stato" (così, G.
Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, 368).
Dunque, anche a voler concordare con quelle posizioni secondo cui
la Corte costituzionale è estranea al "potere giudiziario" (così C.
cost. n. 13/1960), ciò non toglie che la Corte, proprio per le
funzioni esercitate sia come giudice di legittimità costituzionale
delle leggi e degli atti aventi forza di legge, sia come giudice
delle accuse contro il Capo dello Stato, sia in sede di valutazione
dell'ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo, sia
come giudice dei conflitti di attribuzione, rivesta la posizione di
supremo organo costituzionale dell'ordinamento statuale.
La qualità di "potere dello Stato" implica, all'evidenza, che
dello Stato si faccia parte o che, comunque, a tale persona giuridica
si faccia riferimento: di talchè la Corte costituzionale,
sicuramente facente parte dello Stato nel caso di conflitti
infrasoggettivi, non potrebbe poi paradossalmente negare la propria
appartenenza - o comunque la propria riferibilità ad esso -
nell'ambito dei conflitti intersoggettivi.
In questo quadro non sono sicuramente condivisibili quelle
obiezioni talvolta mosse in passato alla configurazione della Corte
costituzionale come organo costituzionale dello Stato, fondate sulla
considerazione che la Corte sia un potere di particolare rango posto
"al di fuori e al sopra" degli altri poteri dello Stato (Cheli),
ovvero, che essa vada considerata come un "interpotere" destinato
all'esecuzione in via giurisdizionale della Costituzione, concepita
come ordinamento superiore, comprendente in sè quello statale e
quelli regionali (Pergolesi). Infatti, è evidente che la titolarità
di decisive funzioni di controllo in via definitiva nei confronti
delle leggi e delle attività di organi statuali e regionali non
implica che la Corte vada isolata dall'ordinamento statuale e
collocata in un immaginario luogo extra-statuale, ma, al contrario,
che la Corte sia considerata titolare di funzioni pubbliche statuali,
le quali, proprio per la loro rilevanza ed esclusività, sono per un
verso costituzionalmente garantite e protette dalle norme
costituzionali, per altro verso da queste stesse determinate e
delimitate.
Nè sarebbe scientificamente sostenibile la tesi che volesse
ritenere che gli atti della Corte non possono essere impugnati in
sede di conflitto di attribuzione tra Stato e regioni, giacchè la
Corte costituzionale è organo non già dello Stato-persona, bensì
dello Stato-comunita': allo Stato-comunità fa riferimento - così si
afferma - anche la giurisdizione ordinaria, amministrativa e
contabile; eppure, mai si è negato che atti giurisdizionali possano
essere impugnati dalle regioni con il rimedio del conflitto di
attribuzione.
D'altra parte, è noto che, in via generalissima, la Corte ha
ricompreso tra i "poteri dello Stato", ai sensi dell'art. 134 Cost.,
anche "figure soggettive esterne allo Stato-apparato, quanto meno
allorchè ad esse l'ordinamento conferisca la titolarità e
l'esercizio di funzioni pubbliche costituzionalmente rilevanti e
garantite, concorrenti con quelle attribuite a poteri ed organi
statuali in senso proprio" (v. Corte cost. n. 69/1978, e la
successiva giurisprudenza confermativa). Anche a voler ammettere,
allora, che la Corte costituzionale possa ritenersi centro di
imputazione di poteri dello Stato-comunità, l'impostazione citata
non può essere limitata ai soli conflitti tra poteri dello Stato, ma
deve essere necessariamente estesa ai conflitti intersoggettivi:
anche gli atti di soggetti titolari di funzioni riferibili allo
Stato-comunità possono essere impugnati con il rimedio deI conflitto
di attribuzione qualora vi sia una lesione di competenze
costituzionalmente garantite alle regioni.
2. - Circa la menomazione determinata dalla motivazione della
sentenza di inammissibilità della richiesta referendaria.
La motivazione della sentenza n. 19 del 1997 della Corte
costituzionale, nella parte in cui afferma che "l'ipotesi avanzata
dalle regioni promotrici, che lo Stato debba far valere solo
successivamente e in via repressiva la contrarietà dell'attività
regionale ai propri indirizzi di politica internazionale,
equivarrebbe a vanificare il principio costituzionale di leale
cooperazione", comporta il disconoscimento della sfera di
attribuzioni che la Costituzione riconosce e garantisce alle regioni
ai sensi degli artt. 5, 71, 75, 121 e 138 Cost., nella parecipazione
delle regioni alla determinazione della volontà normativa statuale,
non solo nella forma referendaria, quanto soprattutto in quella
legislativa, ordinaria e costituzionale: ne deriva una contrazione ed
una menomazione della posizione che la Costituzione garantisce alle
regioni nei confronti dello Stato. La lesione dell'autonomia
regionale costituzionalmente garantita dalle disposizioni adesso
citate si è determinata a seguito della valutazione - contenuta
nella sentenza di inammissibilità in oggetto - che la Corte ha
espresso circa l'iniziativa regionale di richiesta referendaria,
giudicata equivalente alla "vanificazione" del principio
costituzionale di leale cooperazione.
La Corte costituzionale, esorbitando dall'ambito dell'esercizio del
potere attribuitole di controllare l'ammissibilità della richiesta
referendaria di iniziativa regionale, ha manifestato - in nome
dell'ordinamento statuale - un'intenzione lesiva, attuale e non
meramente congetturale, volta al disconoscimento ed alla conseguente
compressione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite circa il potere di partecipazione regionale alla
determinazione della volontà statuale.
Tale potere è costituzionalmente garantito entro i limiti di
legittimità previsti, e si fonda sulla piena libertà regionale di
determinare nella propria autonomia politica il contenuto della
"ipotesi" normativa che si intende introdurre nell'ordinamento
giuridico statuale.
È noto che la Corte costituzionale richiede, per l'ammissibilità
del conflitto tra Stato e regioni, che l'attività statuale abbia
prodotto una lesione della sfera di competenza, regionale
costituzionalmente garantita in una delle seguenti forme: invasione,
compressione o disconoscimento. Dunque anche il solo disconoscimento
delle attribuzioni costituzionalmente garantite può essere impugnato
in sede di conflitto qualora si traduca in un'illegittima
interferenza nella sfera regionale (v. sentenza n. 53 del 1986).
Perchè vi sia l'illegittima interferenza nella sfera regionale, la
stessa giurisprudenza costituzionale richiede una "manifestazione
chiara di volonta'" da parte dell'organo statuale che "neghi (la
competenza) regionale ovvero sia intesa a sottrarre alle regioni
competenze ad esse costituzionalmente garantite" (v. da ultimo
sentenza n. 174 del 1996): la sola affermazione della valutazione
negativa implica di per sè la volontà di disconoscere l'esistenza
di attribuzioni regionali costituzionalmente garantite.
In una recente pronuncia della Corte in tema di conflitti tra Stato
e regioni, si è ben precisato che la stessa fondatezza - e quindi
non soltanto l'ammissibilità - delle censure avanzate dalla regione
ricorrente si può accertare anche "con riferimento agli effetti
riflessi" che l'atto statale presuntivamente lesivo "è in grado di
determinare (... ) ai fini dell'esercizio dei poteri regionali
connessi" alla materia oggetto del conflitto (sentenza n. 534 del
1995). In altri termini, il conflitto tra Stato e regione può ben
sorgere in relazione ad un atto statale in cui la negazione
manifestata esplicitamente circa specifiche attribuzioni
costituzionalmente garantite alle regioni risulti anche soltanto
idonea a produrre "effetti riflessi" sull'esistenza e l'esercizio
delle competenze costituzionali delle regioni, implichi cioè una
conseguente limitazione al loro svolgimento in senso difforme
rispetto alla volontà dichiarata in Costituzione.
Non è il caso in questa sede di ripercorrere le valutazioni che la
dottrina costituzionalistica italiana ha svolto sulla differenza tra
"potere estero", spettante allo Stato, ed "attività promozionale
all'estero", attribuita alle regioni; nè è il caso di tornare sulle
linee di evoluzione dell'ordinamento costituzionale che tende ormai a
permettere alle regioni di liberamente determinarsi nell'ambito delle
attività promozionali all'estero. Roma locuta, causa finita.
Ciò che viene in considerazione nel presente conflitto è che la
Corte costituzionale, dichiarando inammissibile il quesito
referendario in questione in ragione del fatto che l'"intesa"
richiesta dall'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica n.
616 rappresenterebbe espressione del "principio costituzionale di
leale cooperazione che trova il suo diretto fondamento nell'art. 5
della Costituzione", è giunta a configurare un inammissibile
irrigidimento dell'assetto costituzionale italiano, individuando
limiti in via preventiva e qualificatoria - in forma tale da impedire
lo stesso avverarsi di ogni forma di cooperazione - che non possono
essere oltrepassati, non solo dall'iniziativa referendaria o
legislativa regionale, bensì anche dallo stesso legislatore statale
ordinario e costituzionale.
Con siffatta decisione la Corte costituzionale - sviando
dall'ambito di controllo dell'ammissibilità del referendum, ad essa
commesso non già dalla Costituzione, ma dalla legge cost. n. 1 del
1953 - rischia di incidere sulla stessa attività di revisione
costituzionale in corso di svolgimento da parte della Commissione
parlamentare per le riforme costituzionali, la quale, ai sensi
dell'art. 1, comma 4, della legge 24 gennaio 1997, n. 1, "elabora
progetti di revisione della parte II della Costituzione, in
particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e
bicameralismo, sistema delle garanzie".
In occasione di un processo riformatore, che - per scelta del
legislatore costituzionale della legge cost. n. 1 del 1997 - incontra
come limite operativo il rispetto dei principi costituzionali
fondamentali e dei loro corollari impliciti, la Corte, promuovendo
una scelta discrezionale del legislatore delegato del 1977 al rango
di principio costituzionale fondamentale, irridigisce in modo e con
strumenti inammissibili il modello del regionalismo italiano,
vincolando ad esso lo stesso legislatore costituzionale.
A tal proposito, basta aggiungere che nelle proposte di legge
costituzionale presentate dai Consigli regionali, volte a conferire
al nostro ordinamento un assetto federale, ed attualmente all'esame
della predetta Commissione bicamerale, non vi è riferimento alcuno
all'attività promozionale all'estero, in quanto ovviamente
considerata come normalmente modificabile, in senso ampliativo, con
una semplice legge ordinaria (v., ad esempio, la proposta di legge
costituzionale del Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna, in Atti
Camera n. 2900). In definitiva, la decisione della Corte rende oramai
immodificabile, anche con legge di rango costituzionale, una scelta
che è stata dettata dal solo legislatore delegato con il decreto del
Presidente della Repubblica n. 616 del 1977.
Si obietterà che tra i compiti della Corte rientra anche quello di
individuare i principi costituzionali immidificabili e si citerà al
proposito la notissima sentenza n. 1146 del 1988.
Non dopo aver ricordato che parti autorevoli della dottrina hanno
contestato che alla Corte spetti la declaratoria di
incostituzionalità di verfassungswidrige Verfassungsnormen, va
comunque sottolineato come la sede in cui è stata operata la
contestata lesione della collocazione costituzionale della regione
appaia affatto impropria.
L'individuazione di principi costituzionali e di loro corollari nel
giudizio di ammissibilità del referendum rischia infatti di
trasformare quello che dovrebbe essere nient'altro che un
subprocedimento di controllo tutto interno al procedimento
referendario - la cui attribuzione o sottrazione alla Corte
costituzionale certo non modificherebbe la natura della giurisdizione
costituzionale - in un autonomo procedimento dichiarativo, in via
generale ed astratta, dell'esistenza di principi costituzionali
impliciti, inespressi o reperibili in fonti legislative ordinarie.
Il rischio è che la Corte là dove giudichi dell'ammissibilità
delle richieste referendarie, finisca in tal modo - qualora non si
attenga al più rigoroso seif restraint - non più per dichiarare la
conformita'/non conformità dell'iniziativa referendaria alle fonti
di rango costituzionale, nei limiti dei parametri ivi indicati, ma
per dichiarare l'esistenza/non esistenza di norme e principi
costituzionali impliciti da ricercare a tutto campo, senza alcuna
preventiva delimitazione dei parametri del giudizio.
Invero, se l'oggetto del giudizio di ammissibilità è predefinito
dall'atto di iniziativa referendaria, il paremetro del giudizio è
delimitato dalla legge costituzionale n. 1 del 1953 nell'art. 75
Cost.; è noto come tale limitazione si sia rivelata del tutto
insufficiente e sia stata superata, rendendo la stessa Corte libera
nel cercare, nel complesso sistematico della Costituzione e dei suoi
principi, il parametro di volta in volta ritenuto più opportuno.
Così facendo tuttavia, la Corte, non più strettamente tenuta
dall'oggetto e dai parametri del caso di specie, corre il rischio di
abbandonare il suo ruolo di giudice, ancorchè costituzionale, e di
trasformarsi da organo iuris-dicente (da mihi factum dabo tibi ius)
in incarnazione vivente della Costituzione: il sovrano tecnocratico
o, se si preferisce, l'antisovrano (quod principi placuit legis
vigorem habet).
Nel campo più tradizionale della garanzia dei diritti, il rischio
di sconfinamento è tuttavia bilanciato da un sistema di contropoteri
politici e istituzionali. nonchè da una ormai diffusa adesione allo
spirito democratico del sistema costituzionale che rendono
improponibile un siffatto rischio. Nel rapporto tra Stato e regioni,
invece, la tradizione centralistica del nostro sistema politico e
amministrativo, appena scalfita dalla regionalizzazione avvenuta
negli anni settanta, e le fortissime resistenze burocratiche e
localistiche ad ogni serio processo di più forte regionalizzazione,
rendono assai più probabile il rischio di questo sconfinamento in
mancanza di adeguati "contrappesi regionali". Significativo a
riguardo è il fatto che i referendum di iniziativa regionale - a
prescindere dalla loro effettiva ammissibilità - siano stati
definiti da taluni addirittura come "eversivi dell'ordinamento
costituzionale".

P. Q. M.
La regione ricorrente, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che l'ecc.ma Corte, respinta ogni contraria istanza, voglia
dichiarare che non spetta allo Stato - e per esso alla Corte
costituzionale - accertare, nell'ambito del giudizio di
ammissibilità del referendum abrogativo, l'esistenza di principi
costituzionali fondamentali, ovvero di loro corollari impliciti, che
determinano l'effetto dell'immodificabilità di leggi ordinarie o di
disposizioni di rango costituzionale attualmente vigenti, in quanto
recanti l'unico possibile contenuto attuativo di detti principi
costituzionali, e per l'effetto annulli la decisione n. 19 del 30
gennaio-10 febbraio 1997, in tutto o nella sola parte motiva, della
Corte costituzionale.
Roma, addì 10 aprile 1997
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - prof. avv. Aldo Loiodice
97C0433