1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 148 SENTENZA 25 maggio - 18 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia - Norme della Regione Veneto - Approvazione, mediante legge regionale anziche' provvedimento amministrativo, del Piano faunistico-venatorio regionale - Individuazione dei territori ricadenti all'interno delle Zone Faunistiche delle Alpi - Applicazione del criterio di natura altimetrica - Conseguente esclusione del Comune di Rivoli Veronese dai territori sottoposti al regime giuridico proprio - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente. - Legge della Regione Veneto 28 gennaio 2022, n. 2, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 97, 100, 103, 111, primo comma, 113, 117, commi primo e secondo, lettera s), e 123; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6 e 13. (T-230148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Veneto 28 gennaio 2022, n. 2, recante «Piano
faunistico-venatorio regionale (2022-2027) e modifiche alla legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Norme per la protezione della fauna
selvatica e per il prelievo venatorio"», promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto nel procedimento vertente tra
il Comune di Rivoli Veronese e la Regione Veneto e altri, con
ordinanza del 18 luglio 2022, iscritta al n. 137 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 47, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Rivoli Veronese e
della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi gli avvocati Stefano Gattamelata e Renzo Fausto Scappini
per il Comune di Rivoli Veronese e gli avvocati Giacomo Quarneti e
Marcello Cecchetti per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 25 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 18 luglio 2022, iscritta al n. 137 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per il
Veneto ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Veneto 28 gennaio 2022, n. 2,
recante il «Piano faunistico-venatorio regionale (2022-2027) e
modifiche alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Norme per la
protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio"», che
approva il piano faunistico-venatorio della Regione Veneto il quale
esclude, agli Allegati B e C, il territorio del Comune di Rivoli
Veronese dalla zona faunistica della Alpi, per violazione degli artt.
3, 24, 25, 97, 100, 103, 111, primo comma, 113, 117, commi primo -
quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo - nonchè secondo, lettera s), e 123 della
Costituzione.
1.1.- Le questioni sono state sollevate nell'ambito del giudizio
promosso dal Comune di Rivoli Veronese, che ha impugnato con il
ricorso introduttivo il piano faunistico-venatorio approvato con la
legge reg. Veneto n. 2 del 2022 e con motivi aggiunti gli atti
applicativi del medesimo piano. Il Comune ha riferito di subire
numerosi pregiudizi derivanti dalle disposizioni della legge
regionale, avuto riguardo all'incremento dei soggetti legittimati
all'attività venatoria, all'elisione del carattere montano del
proprio territorio - con possibili ripercussioni sull'appartenenza
del Comune all'Unione montana del Monte Baldo - nonchè agli effetti
pregiudizievoli sul piano economico - turistico.
1.2.- In punto di rilevanza, il TAR Veneto evidenzia che i
provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, che fanno piena e
diretta applicazione della disposizione contestata, si fondano sulla
legge regionale la cui conformità alla Costituzione viene messa in
dubbio. Il giudice a quo precisa anche di non condividere la tesi del
Comune di Rivoli Veronese volta a qualificare la legge reg. Veneto n.
2 del 2022 da un punto di vista sostanziale come un atto
amministrativo, sindacabile dal giudice amministrativo in ragione del
suo contenuto provvedimentale, anzichè come un atto normativo di
rango primario. Aggiunge, tuttavia, che la proposizione dei motivi
aggiunti con cui sono stati impugnati gli atti applicativi della
legge regionale renderebbe possibile sindacare innanzi al giudice
amministrativo la legge regionale n. 2 del 2022 sotto il profilo
della sua legittimità costituzionale, in quanto fonte e presupposto
degli atti stessi.
1.3.- Dopo aver riconosciuto la legittimazione e l'interesse ad
agire del Comune ricorrente, il giudice a quo dubita sotto diversi
profili della legittimità costituzionale della legge reg. Veneto n.
2 del 2022, che definisce «una legge-provvedimento di approvazione
del Piano faunistico venatorio allegato alla stessa, e come tale
autoapplicativa, in quanto dotata di capacità direttamente
conformativa».
Il rimettente ritiene che, nell'ordinamento nazionale e
regionale, il piano faunistico-venatorio abbia tutte le
caratteristiche per poter essere inquadrato tra gli atti naturaliter
amministrativi e, pertanto, avrebbe dovuto essere approvato con
deliberazione amministrativa. Richiama, in argomento, la sentenza di
questa Corte n. 174 del 2017, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., degli art. 66, commi 1 e 2, della legge della Regione
Veneto 27 giugno 2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e
semplificazione normativa in materia di politiche economiche, del
turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura, della pesca,
della caccia e dello sport), di approvazione dei calendari venatori,
in ragione dell'esistenza di un vincolo di riserva di
amministrazione, rinvenibile nell'art. 18 della legge 11 febbraio
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio). Il TAR Veneto ritiene le medesime
considerazioni applicabili al piano faunistico-venatorio, alla luce
dell'art. 10 della legge n. 157 del 1992. Nello specifico, tale
disposizione «stabilisce infatti che tale piano costituisce un atto
generale, disciplinandone minuziosamente i contenuti, e stabilendo al
comma 10 che le Regioni debbano attuare la pianificazione mediante il
coordinamento dei piani provinciali secondo i criteri dettati
dall'Istituto nazionale per la fauna selvatica, vincolandone
esplicitamente i contenuti a criteri tecnico-scientifici».
La riserva di amministrazione sarebbe rinvenibile anche
nell'ordinamento regionale, dato che il piano faunistico-venatorio è
un piano di settore e lo statuto della Regione Veneto (legge
regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1, recante «Statuto del
Veneto») prevede, all'art. 33, comma 3, lettera b), numero 2), che il
Consiglio regionale approva il «programma regionale di sviluppo e
piani di settore». Il rimettente richiama anche la legge della
Regione Veneto 29 novembre 2001, n. 35 (Nuove norme sulla
programmazione), il cui art. 14, comma 1, stabilisce che «[i] Piani
di settore sono adottati dalla Giunta regionale, tenuto conto
dell'attività di concertazione, ed approvati dal Consiglio regionale
con deliberazione amministrativa pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione del Veneto». Pertanto, anche in base allo statuto della
Regione, come interpretato dal legislatore regionale, il piano
faunistico-venatorio, in quanto piano di settore, avrebbe dovuto
essere approvato con deliberazione amministrativa.
La violazione del vincolo di carattere procedimentale imposto dal
legislatore statale in una materia di sua competenza esclusiva,
concernente la fissazione dei livelli minimi di tutela ambientale,
con il conseguente obbligo per le regioni di approvare il piano
faunistico-venatorio con atto amministrativo, si tradurrebbe anche in
irragionevolezza, in quanto la disposizione impugnata investirebbe
«una materia tipicamente di natura amministrativa» e quindi in
contrasto con il tertium comparationis rappresentato dal «costante
plesso normativo, sia statale, sia regionale».
1.4.- Risulterebbe violato anche l'art. 123 Cost., in relazione
alla norma interposta dell'art. 33, comma 3, lettera b), numero 2),
statuto reg. Veneto, che prevede che il Consiglio regionale approvi
il «programma regionale di sviluppo e piani di settore». Il
rimettente osserva che la disposizione statutaria è stata
«interpretata» dallo stesso legislatore regionale il quale, con la
legge reg. Veneto n. 35 del 2001, all'art. 10, comma 4, ha previsto
che solamente il piano regionale di sviluppo venga approvato con
legge, mentre all'art. 14, comma 1, ha stabilito che i piani di
settore, come il piano faunistico venatorio, debbano essere
necessariamente approvati con deliberazione amministrativa.
1.5.- Il rimettente aggiunge che la scelta del ricorso alla
legge, anzichè al provvedimento, non risulterebbe accompagnata da
alcuna motivazione e sarebbero, di conseguenza, violati gli artt. 24,
25, 97 (perchè la legificazione dell'atto amministrativo sarebbe in
contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa, impedendo l'esercizio dell'autotutela
amministrativa), 100 e 103 Cost.
1.6.- Risulterebbe violato anche l'art. 111, primo comma, Cost.,
perchè «un processo che per assicurare la pienezza di tutela deve di
necessità passare attraverso una fase di sospensione del processo
stesso in virtù dell'incidente di costituzionalità non risponde per
definizione al criterio del giusto processo».
1.7.- Infine, sarebbero violati l'art. 113 Cost. (secondo cui
contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa) e
l'art. 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6
CEDU e al principio del giudice naturale precostituto per legge.
2.- La legge regionale in esame sarebbe costituzionalmente
illegittima anche sotto il profilo contenutistico, in quanto la
Regione Veneto avrebbe modificato i confini della zona faunistica
delle Alpi (d'ora in avanti, anche: ZFA) facendo ricorso ad un
criterio di tipo altimetrico di individuazione dei territori,
estraneo alla normativa statale. Il rimettente richiama, in
proposito, l'art. 11 della legge n. 157 del 1992, anche per come
interpretata dal legislatore regionale all'art. 23 della legge della
Regione Veneto 9 dicembre 1993, n. 50 (Norme per la protezione della
fauna selvatica e per il prelievo venatorio), che demanda alla Giunta
regionale il compito di individuazione dei confini della ZFA.
Pertanto, nel modificare i confini della ZFA facendo
esclusivamente riferimento ad un criterio di tipo altimetrico
anzichè, come previsto dalla normativa statale, ad un criterio
riferito solo alla consistente presenza della tipica flora e fauna
alpina, la Regione Veneto avrebbe violato l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., perchè avrebbe inciso su ambiti materiali propri
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, invadendo così una
materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
L'esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla
ZFA si porrebbe altresì in contrasto con gli artt. 3 e 117 Cost., in
quanto manifestamente irragionevole e contraddittoria rispetto agli
atti endoprocedimentali di formazione del piano e carente dei
presupposti di fatto legittimanti il potere esercitato, dato che la
consistente presenza della tipica flora e fauna alpina nel territorio
del Comune di Rivoli Veronese risulterebbe attestata sia dalla «Carta
delle vocazioni faunistiche», sia dagli studi di carattere tecnico
acquisiti nell'ambito del giudizio a quo.
3.- La Regione Veneto si è costituita in giudizio chiedendo il
rigetto di tutte le questioni sollevate dal TAR Veneto.
In primo luogo, ha osservato che il thema decidendum non potrebbe
che essere limitato alle previsioni della legge reg. Veneto n. 2 del
2022 che escludono il territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla
zona faunistica delle Alpi. Viceversa, qualora l'ordinanza di
rimessione fosse interpretata nel senso di aver sollevato una
questione di più ampia portata, concernente la complessiva adozione
del piano mediante legge regionale, tale questione dovrebbe essere
considerata inammissibile per difetto del requisito della rilevanza.
3.1.- La Regione Veneto sostiene che la giurisprudenza
costituzionale richiamata dal giudice a quo a sostegno della tesi
dell'esistenza di una riserva di amministrazione sarebbero
inconferenti rispetto al tema della delimitazione della zona
faunistica delle Alpi, essendo quelle pronunce pervenute a tale
conclusione solo ed esclusivamente con riferimento all'art. 10, comma
8, lettera e), della legge n. 157 del 1992, ai sensi del quale
rientrano nel contenuto dei piani faunistico-venatori «le zone e i
periodi per l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani anche su
fauna selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di allevamento
appartenente a specie cacciabili, la cui gestione può essere
affidata ad associazioni venatorie e cinofile ovvero ad imprenditori
agricoli singoli o associati». La Regione aggiunge che la
delimitazione della ZFA non rientra neppure, più in generale, tra i
contenuti che, secondo quanto previsto dall'art. 10, comma 8, della
legge n. 157 del 1992, devono confluire nel piano
faunistico-venatorio.
Premessa, poi, la circostanza che la delimitazione della zona
faunistica delle Alpi comporta, automaticamente e in termini
speculari, la contemporanea delimitazione della parte del territorio
regionale ripartito in ambiti territoriali di caccia (ATC), la
Regione deduce che neppure la individuazione della parte del
territorio regionale ripartito in ATC sarebbe un contenuto che la
legge statale include tra quelli individuati dal piano
faunistico-venatorio.
3.2.- Quanto alla denunciata violazione del vincolo di riserva di
amministrazione, sarebbe errato il presupposto, da cui parte il
giudice a quo, della natura provvedimentale della previsione della
legge reg. Veneto n. 2 del 2022, che dispone la rimodulazione della
zona faunistica delle Alpi in modo tale da escluderne il territorio
di Rivoli Veronese. Tale disposizione sarebbe dotata non soltanto
della veste formale della legge, ma anche della sua natura
sostanziale. Richiamato l'art. 14, comma 1, della legge n. 157 del
1992, secondo cui la suddivisione del territorio regionale in ATC è
affidata ad «apposite norme» delle regioni, la Regione Veneto
sostiene che sarebbe la stessa legge statale a riconoscere
esplicitamente la natura normativa, generale e astratta, delle
previsioni con le quali le regioni definiscono tanto gli ATC, quanto
la ZFA. Inoltre, non vi sarebbe alcun contrasto con l'art. 33, comma
3, lettera b), dello statuto della Regione Veneto, che non imporrebbe
al Consiglio regionale di adottare il piano con deliberazione
amministrativa. Non sarebbe, poi, comprensibile per quale ragione,
avuto riguardo alla asserita violazione dell'art. 97 Cost.,
l'impossibilità di ricorrere allo strumento dell'autotutela
amministrativa determinerebbe la violazione dei principi di
imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
3.3.- La Regione eccepisce, quindi, l'inammissibilità delle
questioni sollevate in riferimento agli artt. 24, 25, 100, 103, 111,
primo comma, e 113 Cost., nonchè all'art. 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU, perchè prive di
motivazione.
Tali questioni di legittimità costituzionale partirebbero,
comunque, dal medesimo erroneo presupposto della natura
provvedimentale della delimitazione della zona faunistica delle Alpi.
3.4.- Nel merito, avuto riguardo alla asserita violazione
dell'art. 111, primo comma, Cost., la Regione Veneto rammenta che,
per costante giurisprudenza costituzionale, le leggi-provvedimento
sono ammesse e la piena tutela delle posizioni giuridiche delle parti
coinvolte nel giudizio a quo è garantita innanzi alla Corte
costituzionale.
Quanto alla violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 11 della legge n. 157 del 1992, la
Regione Veneto sostiene di aver adoperato, nella delimitazione della
ZFA, un criterio conforme non solo alle previsioni legislative
rilevanti, ma ancor prima, al buon senso, che impedirebbe «di
considerare parte del "territorio alpino" zone caratterizzate da una
quota altimetrica anche inferiore ai 100 m sul livello del mare».
Contesta, inoltre, l'affermazione del giudice a quo, secondo cui
l'assetto normativo riconosciuto alla zona faunistica delle Alpi
sarebbe senz'altro «di maggior tutela» per la fauna selvatica (e
dunque per l'ambiente), rispetto all'assetto normativo proprio del
resto del territorio regionale, tenuto conto che, in base all'art.
10, comma 3, della legge n. 157 del 1992, «il territorio
agro-silvo-pastorale di ogni regione è destinato per una quota dal
20 al 30 per cento a protezione della fauna selvatica», mentre quello
delle Alpi è destinato a protezione in una percentuale inferiore,
dal 10 al 20 per cento.
Sarebbe anche errata l'affermazione del giudice rimettente
secondo cui la Regione Veneto avrebbe fatto riferimento
«esclusivamente» a un criterio altimetrico. La disciplina statale
vigente richiederebbe, infatti, l'utilizzazione congiunta di due
criteri, quello legato alla morfologia del territorio e quello
inerente alla presenza di specie di flora e fauna alpine.
L'esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla ZFA
sarebbe dipeso dalla circostanza che non risultavano soddisfatti
entrambi i requisiti, in ragione della insussistenza nel citato
territorio delle necessarie caratteristiche morfologiche per essere
considerato "territorio alpino".
4.- Il Comune di Rivoli Veronese si è costituito in giudizio
chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale siano
dichiarate fondate, richiamando tutte le argomentazioni svolte dal
Tribunale rimettente. Aggiunge che, se il piano faunistico-venatorio
fosse stato adottato all'esito di un procedimento amministrativo, la
scelta effettuata non sarebbe stata così carente sotto il profilo
istruttorio, perchè si sarebbe considerato che: il Comune è
interessato dalla «Rete Natura 2000», che rappresenta un sistema
articolato di aree designate al fine di garantire uno stato di
conservazione soddisfacente di tipi di habitat tutelati a livello
comunitario; la stessa Regione Veneto aveva evidenziato la presenza
di animali alpini nel territorio comunale; il territorio del Comune
è inserito all'interno della «Regione biogeografica alpina», come
definita dall'art. 1, lettera c), punto iii), della direttiva
92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche. Tale ultima circostanza dimostrerebbe
l'appartenenza del Comune di Rivoli Veronese alla regione alpina e
renderebbe ancora più evidente l'illogicità della decisione della
Regione Veneto di escludere il Comune stesso dalla ZFA.
Il Comune contesta il potere del Consiglio regionale di
modificare in peius, mediante legge regionale, il perimetro della ZFA
nonchè, sotto il profilo contenutistico, l'irragionevolezza della
norma censurata, ritenendo violati gli artt. 3, 9, 41, 97 e 117,
commi primo e secondo, lettera s), Cost. Avuto riguardo agli ultimi
due parametri, ritiene violate numerose norme interposte, tra le
quali l'art. 11 della legge n. 157 del 1992, gli artt. 1, 2, 8, comma
4-bis, e 23 della legge reg. Veneto n. 50 del 1993, il decreto del
Ministro per l'agricoltura e per le foreste del 15 aprile 1940
(Delimitazione dei confini della zona faunistica delle Alpi) nonchè
le direttive 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, 85/411/CEE
della Commissione, del 25 luglio 1985, e 91/244/CEE della
Commissione, del 6 marzo 1991, concernenti la conservazione degli
uccelli selvatici.
5.- Con memoria in vista dell'udienza, la Regione Veneto, oltre a
ribadire le osservazioni già esposte nell'atto di costituzione in
giudizio, ha replicato alle affermazioni del Comune di Rivoli
Veronese, insistendo nella natura pienamente legislativa e non
amministrativo-provvedimentale delle disposizioni impugnate e,
comunque, nella compatibilità con la Costituzione delle
leggi-provvedimento.
L'esclusione del Comune di Rivoli Veronese dalla ZFA non potrebbe
essere ritenuta irragionevole, trattandosi di un territorio non
montuoso e caratterizzato da una quota altimetrica anche inferiore ai
100 metri sul livello del mare. La Regione Veneto, inoltre, non
sarebbe vincolata dalla precedente delimitazione effettuata dallo
Stato con il regio decreto 5 giugno 1939, n. 1016 (Approvazione del
testo unico delle norme per la protezione della selvaggina e per
l'esercizio della caccia) e con il citato d.m. 15 aprile 1940.
I parametri di cui agli artt. 9 e 41 Cost., evocati dal Comune di
Rivoli Veronese, nonchè le disposizioni statali e comunitarie
richiamate come norme interposte, sarebbero irrilevanti in quanto non
richiamati nell'ordinanza di rimessione. La Regione ritiene, del
pari, privi di rilevanza, in quanto estranei alle questioni sollevate
dal giudice a quo, l'interessamento del Comune nella «Rete Natura
2000» e il suo inserimento, da parte della direttiva 92/43/CEE, nella
«Regione biogeografica alpina»; circostanza, quest'ultima, che la
Regione Veneto ritiene comunque non corrispondente al vero.
6.- Anche il Comune di Rivoli Veronese ha depositato una
ulteriore memoria difensiva, in cui ha insistito nell'affermare che
la Regione non aveva il potere di modificare in peius la ZFA già
fissata dallo Stato.
Diversamente da quanto ritenuto dalla Regione, non potrebbe
sostenersi che la delimitazione della ZFA sia estranea al contenuto
tipico del piano faunistico-venatorio e per l'adozione di tale piano
sussisterebbe una riserva di amministrazione.
Il Comune insiste, quindi, perchè siano dichiarate fondate le
questioni sollevate dal TAR Veneto in riferimento a tutti i parametri
costituzionali evocati.
Avuto riguardo all'esclusione del territorio comunale dalla ZFA
in ragione al criterio altimetrico, il Comune ritiene che
l'altitudine dal livello del mare non sia significativa e sostiene
che la gran parte dei territori veronesi individuati nella ZFA non
apparterrebbero in senso proprio alle Alpi, ma alla catena montuosa
delle Prealpi, ove comunque è presente la flora e fauna tipica
alpina. Aggiunge che, dal punto di vista normativo, nessuna
disposizione regionale, nazionale o eurounitaria consentirebbe di
desumere l'appartenenza alla zona alpina da un determinato livello
altimetrico minimo.

Considerato in diritto

1.- Il TAR Veneto solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Veneto n. 2 del 2022, che
approva il piano faunistico-venatorio regionale 2022-2027, il quale
esclude, agli Allegati B e C, il territorio del Comune di Rivoli
Veronese dalla zona faunistica delle Alpi (d'ora in avanti, anche
ZFA), per violazione degli artt. 3, 24, 25, 97, 100, 103, 111, primo
comma, 113, 117, commi primo - quest'ultimo in relazione agli artt. 6
e 13 CEDU - nonchè secondo, lettera s), e 123 Cost.
Richiamata la giurisprudenza di questa Corte in materia di
approvazione dei calendari venatori, il rimettente ritiene che, in
conformità a detta giurisprudenza, l'approvazione con legge
regionale del piano faunistico-venatorio si ponga innanzitutto in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione alla riserva di amministrazione imposta dal legislatore
statale in una materia di competenza esclusiva, concernente la
fissazione dei livelli minimi di tutela ambientale. Tale vincolo
sarebbe rinvenibile nell'art. 10 della legge n. 157 del 1992, che
disciplina il piano faunistico-venatorio. La riserva di
amministrazione si desumerebbe anche dall'art. 33, comma 3, lettera
b), numero 2), dello statuto della Regione Veneto, con conseguente
violazione dell'art. 123 Cost. La scelta del ricorso alla legge
anzichè al provvedimento amministrativo sarebbe anche irragionevole
e non risulterebbe accompagnata da alcuna motivazione.
La legge regionale sarebbe costituzionalmente illegittima, per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche
sotto il profilo contenutistico, in quanto la Regione Veneto, nel
modificare i confini della zona faunistica delle Alpi applicando un
criterio di tipo altimetrico di individuazione dei territori, si
sarebbe discostata dai principi posti dal legislatore statale, in
particolare nell'art. 11 della legge n. 157 del 1992, che fa
riferimento solo alla consistente presenza della tipica flora e fauna
alpina. L'esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese
dalla ZFA si porrebbe altresì in contrasto con gli artt. 3 e 117
Cost., in quanto manifestamente irragionevole e contraddittoria
rispetto agli atti endoprocedimentali di formazione del piano e
carente dei presupposti di fatto legittimanti il potere esercitato.
2.- Le questioni sollevate dal TAR Veneto possono essere così
distinte: quelle riguardanti l'art. 1 della legge reg. Veneto n. 2
del 2022 e, nello specifico, la scelta della Regione Veneto di
approvare il piano faunistico-venatorio con legge, anzichè con un
atto amministrativo; quelle afferenti al contenuto del piano, nella
parte in cui, applicando un criterio di natura altimetrica, ha
disposto, come si desume dagli Allegati B e C alla legge regionale
censurata, riportanti rispettivamente le cartografie e la relazione
al piano, l'esclusione del territorio del Comune di Rivoli Veronese
dalla zona faunistica delle Alpi.
Entrambe le questioni sono fondate, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
3.- La materia della caccia, secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte, «rientra nella potestà legislativa residuale delle
Regioni, tenute nondimeno a rispettare i criteri fissati dalla legge
n. 157 del 1992, a salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema. Tale
legge stabilisce il punto di equilibrio tra "il primario obiettivo
dell'adeguata salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale" e
"l'interesse [...] all'esercizio dell'attività venatoria" (sentenza
n. 4 del 2000); conseguentemente, i livelli di tutela da questa
fissati non sono derogabili in peius dalla legislazione regionale (da
ultimo, sentenze n. 139 e n. 74 del 2017). L'art. 12 della legge n.
157 del 1992 dispone che la caccia può essere praticata in via
esclusiva in una delle forme dalla stessa previste, al fine di
preservare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili. In considerazione di tale ratio della norma statale, la
legge regionale può intervenire su detto profilo della disciplina
esclusivamente innalzando il livello della tutela (sentenze n. 139
del 2017 e n. 278 del 2012)» (sentenza n. 174 del 2017).
Questa Corte, in proposito, ha anche affermato che qualora le
norme legislative regionali censurate abbiano «determinato l'effetto
di incrementare la tutela minima ascrivibile alla potestà
legislativa statale, si deve ritenere che, in quest'ambito di
maggiore protezione faunistica, del tutto legittimamente si sia
esplicata la potestà legislativa residuale in materia di caccia»
(sentenza n. 7 del 2019).
4.- La legge n. 157 del 1992, dunque, si basa sul principio
secondo cui l'esercizio dell'attività venatoria è consentito
purchè non contrasti con l'esigenza della conservazione della fauna
selvatica e non arrechi danno effettivo alle produzioni agricole
(art. 1, comma 2). Nell'attuare tale principio, la disciplina
legislativa statale prevede che l'attività venatoria sia da
esercitarsi sotto forma di «caccia programmata» (art. 14).
La gestione programmata della caccia presuppone che sia stata
adottata la pianificazione faunistico-venatoria del territorio
agro-silvo-pastorale, prevista dall'art. 10 della stessa legge n. 157
del 1992.
4.1.- Il piano faunistico-venatorio regionale determina «i
criteri per la individuazione dei territori da destinare alla
costituzione di aziende faunistico-venatorie, di aziende
agri-turistico-venatorie e di centri privati di riproduzione della
fauna selvatica allo stato naturale» (art. 10, comma 12). Al piano
spetta anche il compito di individuare le oasi di protezione, le zone
di ripopolamento e cattura, i centri pubblici di riproduzione di
fauna selvatica (art. 10, comma 8, lettere a, b e c). Il piano
comprende altresì «le zone e i periodi per l'addestramento,
l'allenamento e le gare di cani» (art. 10, comma 8, lettera e).
4.2.- L'art. 11 della legge n. 157 del 1992 contiene la
disciplina della zona faunistica delle Alpi; ai sensi del comma 1, il
territorio delle Alpi è «individuabile nella consistente presenza
della tipica flora e fauna alpina». Le regioni interessate
determinano i confini della ZFA con l'apposizione di tabelle esenti
da tasse (art. 11, comma 4). La perimetrazione è effettuata d'intesa
con le regioni a statuto speciale e con le Province autonome di
Trento e di Bolzano.
5.- Così ricostruito il quadro normativo, occorre soffermarsi
sulla prima questione sollevata, concernente l'approvazione con legge
regionale del piano faunistico-venatorio.
In proposito, numerose pronunce di questa Corte hanno ritenuto
non conforme alla Costituzione l'approvazione dei calendari venatori
con legge regionale, anzichè con provvedimento amministrativo, e
hanno affermato l'illegittimità costituzionale delle relative
disposizioni per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 18, comma 4, della legge n. 157 del
1992. Tale disposizione prevede che siano approvati dalla regione «il
calendario regionale e il regolamento relativi all'intera annata
venatoria». In relazione a ciò, questa Corte ha affermato che «il
legislatore statale, prescrivendo la pubblicazione del calendario
venatorio e contestualmente del "regolamento" sull'attività
venatoria e imponendo l'acquisizione obbligatoria del parere
dell'ISPRA, e dunque esplicitando la natura tecnica del provvedere,
abbia inteso realizzare un procedimento amministrativo» (sentenza n.
20 del 2012; nello stesso senso, più di recente, sentenze n. 178 del
2020 e n. 258 del 2019). Infatti, l'art. 18, comma 4, della legge n.
157 del 1992 «garantisce un'istruttoria approfondita e trasparente
anche ai fini del controllo giurisdizionale e non tollera, quindi,
che il calendario venatorio venga irrigidito nella forma legislativa»
(ancora, sentenza n. 258 del 2019).
Con specifico riguardo al controllo giurisdizionale, questa Corte
ha già sottolineato che «il legislatore statale può preferire lo
strumento del ricorso giurisdizionale innanzi al giudice comune, e
ciò in ragione sia della disponibilità del ricorso in capo alle
parti private legittimate, sia dei tempi con cui il giudice può
assicurare una pronta risposta di giustizia, sia della latitudine dei
poteri cautelari di cui esso dispone, sia dell'ampiezza del
contraddittorio che si può realizzare con i soggetti aventi titolo
per intervenire, estranei invece, in linea di principio, al giudizio
costituzionale sul riparto delle competenze legislative» (sentenza n.
20 del 2012).
La giurisprudenza costituzionale ha anche rilevato che, in alcuni
casi, come in quello del calendario venatorio, il regime dell'atto
amministrativo - e del relativo procedimento - garantendo una
maggiore flessibilità, rispetto alla legge, è «idoneo a prevenire i
danni che potrebbero conseguire a un repentino ed imprevedibile
mutamento delle circostanze di fatto in base alle quali il calendario
venatorio è stato approvato» (ancora, sentenza n. 20 del 2012). Ne
deriva la riduzione in peius dello standard minimo di tutela della
fauna selvatica stabilito dall'art. 18, comma 4, della legge n. 157
del 1992, con conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. (sentenza n. 258 del 2019).
Inoltre, questa Corte è pervenuta ad analoghe conclusioni in
relazione all'attività di individuazione delle «zone e [de]i periodi
per l'addestramento, l'allenamento e le gare di cani anche su fauna
selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di allevamento
appartenente a specie cacciabili», che rientra tra i contenuti del
piano faunistico-venatorio (art. 10, comma 8, lettera e, ella legge
n. 157 del 1992).
Si è osservato che l'individuazione in parola è il frutto di
«un'attività procedimentale articolata e complessa, che include più
momenti di interlocuzione tecnica con l'ISPRA e che presuppone
l'adozione e il rispetto della pianificazione faunistica, culminando
con l'adozione dei provvedimenti amministrativi che disciplinano
l'esercizio dell'attività venatoria, inclusa l'attività di
allenamento dei cani, nel rispetto dell'esigenza di assicurare la
sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili» (sentenza n.
10 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 193 del 2013).
Pertanto, questa Corte ha affermato che l'adozione con legge dei
sopra menzionati atti (i calendari venatori e i piani regionali per
l'individuazione delle zone e dei periodi per l'addestramento,
l'allevamento e le gare dei cani), previsti dalla legge n. 157 del
1992 con il fine di protezione della fauna e caratterizzati dalla
«natura tecnica del provvedere», viola l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.: in simili ambiti, infatti, il ricorso allo
strumento della legge, in luogo del provvedimento amministrativo, non
assicura le «garanzie procedimentali per un giusto equilibrio tra i
vari interessi in gioco, da soddisfare anche attraverso
l'acquisizione di pareri tecnici» (sentenza n. 139 del 2017).
6.- Anche nel caso in esame, alla luce dei richiamati precedenti,
l'approvazione del piano faunistico-venatorio con legge, anzichè con
provvedimento amministrativo, è idonea a comportare una
modificazione in peius degli standard minimi e uniformi di protezione
della fauna, in quanto contrasta con i principi che regolano la
disciplina del prelievo venatorio desumibili dalla legislazione
statale e implicanti la "procedimentalizzazione" dell'attività di
adozione del piano e la sua approvazione con provvedimento
amministrativo.
Le inderogabili garanzie procedimentali previste dalla legge n.
157 del 1992 non riguardano la sola adozione del calendario venatorio
e l'individuazione delle zone e dei periodi per l'addestramento,
l'allevamento e le gare dei cani, ma sono imposte dal legislatore
nazionale anche in relazione all'adozione e all'approvazione del
piano faunistico-venatorio. Infatti, «[l]a "modalità tecnica del
provvedere" [...] include [...] la pianificazione faunistica e
assicura garanzie procedimentali (di cui è espressione anche
l'acquisizione dei pareri) funzionali all'equilibrio degli interessi
in gioco» (sentenza n. 10 del 2019). Si tratta, in definitiva, di
un'attività procedimentale articolata e complessa, che non può non
trovare il suo momento iniziale proprio nell'avvio del procedimento
di formazione del piano faunistico venatorio.
Fermo restando che le regioni possono, nell'esercizio della loro
competenza legislativa residuale in materia di caccia, innalzare i
livelli di tutela della fauna già previsti dalla normativa statale,
la disposizione censurata, nel disporre l'integrale approvazione con
legge del piano faunistico-venatorio della Regione Veneto, non
assicura il rispetto delle garanzie procedimentali imposte dalla
legge dello Stato, così integrando «una violazione degli standard
minimi e uniformi di tutela della fauna fissati dal legislatore
statale nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.» (sentenza n.
193 del 2013).
Infatti, la disciplina statale sull'approvazione del piano
faunistico-venatorio contiene previsioni funzionali al rispetto delle
norme che, nel regolare la caccia, sono volte alla tutela della fauna
e dunque dell'ambiente. Essa concorre alla definizione del nucleo
minimo di salvaguardia della fauna selvatica ed è elemento
costitutivo di una soglia uniforme di protezione da osservare su
tutto il territorio nazionale (sentenze n. 90 del 2013 e n. 278 del
2012).
Pertanto, la disposizione regionale in esame viola la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente.
Non è dirimente, in proposito, la circostanza che l'art. 14,
comma 1, della legge n. 157 del 1992 faccia riferimento alla
ripartizione da parte delle regioni, con «apposite norme», del
territorio agro-silvo-pastorale in ATC. Tale previsione non può
comportare che il potere di pianificazione faunistico-venatoria del
territorio agro-silvo-pastorale di cui all'art. 10 della legge n. 157
del 1992 possa essere interamente esercitato, come qui è avvenuto,
per atto legislativo.
D'altro canto, dalla stessa lettura del piano
faunistico-venatorio si evince che esso possiede le caratteristiche
proprie dell'atto amministrativo. Nella relazione al piano, riportata
nell'Allegato C alla legge regionale censurata, si afferma, infatti,
che tale strumento «costituisce punto di sintesi e convergenza tra
vincoli, interessi ed istanze (aspetti legati, solo per riferirsi a
quelle di maggiore rilievo, alle componenti ambientali ed ecologiche,
alle componenti insediative e produttive, con particolare riferimento
al settore primario ed alle politiche di sviluppo rurale e di
evoluzione della PAC, alle componenti territoriali, alle componenti
sociali ed altre ancora)». Si tratta di profili tipici del provvedere
in via amministrativa.
In definitiva, l'approvazione del piano con atto amministrativo,
anzichè con legge - nei termini sopra indicati - consente una tutela
più efficace e adeguata alle peculiari esigenze dell'ambiente e
della fauna, dal punto di vista sia della completezza
dell'istruttoria, sia dell'effettività della tutela giurisdizionale,
sia della maggiore flessibilità nell'adeguamento a eventuali
mutamenti della situazione di fatto.
Pertanto, è fondata, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione all'art. 10 della legge n. 157 del
1992, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Veneto n. 2 del 2022, che ha approvato il piano
faunistico-venatorio con legge, anzichè con un atto amministrativo.
7.- Sono assorbite le questioni sollevate dal TAR Veneto in
riferimento agli artt. 24, 25, 100, 103, 111, primo comma, 113 e 117,
primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU.
8.- È altresì fondata la questione inerente all'esclusione del
territorio del Comune di Rivoli Veronese dalla ZFA, prevista negli
Allegati B e C alla legge reg. Veneto n. 2 del 2022, sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., in
relazione alla norma interposta di cui all'art. 11 della legge n. 157
del 1992.
Dalla relazione al piano, riportata all'Allegato C alla legge
regionale, si evince che la scelta in esame è stata assunta in
accoglimento della proposta della Provincia di Verona di modificare
la ZFA rispetto al precedente piano faunistico-venatorio, in
considerazione delle caratteristiche territoriali del Comune di
Rivoli Veronese e di altri comuni della Regione Veneto, ritenute
"incompatibili" con la definizione di ZFA a causa della quota
altimetrica in cui si trovano.
Tuttavia, ai sensi dell'art. 11, comma 1, della legge n. 157 del
1992, la ZFA è «individuabile nella consistente presenza della
tipica flora e fauna alpina». Il legislatore statale, che ha dettato
standard minimi e uniformi di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
non ha, quindi, fatto riferimento a dati puramente morfologici, nè
ha ritenuto il fattore altimetrico un criterio prioritario per
individuare la ZFA.
Dunque, la decisione della Regione Veneto di affidarsi unicamente
al dato altimetrico per escludere il territorio di alcuni comuni, tra
i quali quello di Rivoli Veronese, dalla ZFA, senza valutare
l'effettiva presenza di flora e fauna alpina, comporta un
abbassamento degli standard minimi di protezione, in contrasto con
l'art. 11, comma 1, della legge n. 157 del 1992 e, per esso, con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Conclusivamente, deve essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Veneto n. 2 del 2022, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
9.- Sono assorbite le ulteriori questioni sollevate in
riferimento agli artt. 3, 97 e 123 Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Veneto 28 gennaio 2022, n. 2, recante «Piano
faunistico-venatorio regionale (2022-2027) e modifiche alla legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Norme per la protezione della fauna
selvatica e per il prelievo venatorio"».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2023

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA