1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 158 SENTENZA 8 maggio - 25 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo civile - Opposizione all'ingiunzione per il pagamento delle entrate patrimoniali dello Stato e degli altri enti pubblici - Competenza del giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto - Ingiunzione emessa dal concessionario del servizio di riscossione. - Decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), art. 32, comma 2. (T-190158) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma
2, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), promosso dal
Tribunale ordinario di Genova, nel procedimento vertente tra L. Z. e
la GE.FI.L. - Gestione Fiscalità Locale spa, con ordinanza del 19
febbraio 2018, iscritta al n. 94 del registro ordinanze 2018 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 2019 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale ordinario di Genova, con ordinanza del 19
febbraio 2018, iscritta al n. 94 del reg. ord. 2018, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2, del
decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), in riferimento
all'art. 24 della Costituzione.
2.- La norma è censurata nella parte in cui, nello stabilire che
per le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione per il
pagamento delle entrate patrimoniali degli enti pubblici di cui
all'art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione
delle entrate patrimoniali dello Stato), «[e'] competente il giudice
del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento
opposto», sancisce l'applicazione di tale regola anche nel caso in
cui l'ingiunzione sia stata emessa dal soggetto cui è affidato il
servizio di riscossione dell'entrata patrimoniale dell'ente pubblico
concedente, e tale sede ricada in un circondario diverso da quello in
cui ricade la sede dell'ente locale impositore/concedente.
3.- Il rimettente era stato adito da L. Z., in sede di
opposizione, proposta ai sensi dell'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910 e
dell'art. 32 del d.lgs. n. 150 del 2011, avverso l'ingiunzione di
pagamento notificata da GE.FI.L. - Gestione Fiscalità Locale spa, in
qualità di concessionario della riscossione della Città
metropolitana di Genova.
L'opponente deduceva l'illegittimità dell'ordinanza ingiunzione
in ragione di una pluralità di vizi. Esponeva, inoltre, di risiedere
in Galliate Lombardo, in Provincia di Varese, e di non avere alcun
collegamento con la Città metropolitana di Genova.
4.- All'udienza del 13 febbraio 2017, il giudice istruttore
sottoponeva alle parti, d'ufficio, ai sensi degli artt. 27, primo
comma, 28 e 38, terzo comma, del codice di procedura civile, la
questione dell'incompetenza per territorio del Tribunale ordinario di
Genova adito, in favore della competenza per territorio del Tribunale
ordinario della Spezia, luogo in cui aveva sede l'ufficio della
GE.FI.L. spa che aveva emesso l'ingiunzione di pagamento.
5.- Costituitasi, la parte convenuta resisteva all'opposizione.
6.- All'udienza di precisazione delle conclusioni L. Z.
prospettava questione di legittimità costituzionale dell'art. 32,
comma 2, del d.lgs. n. 150 del 2011, in riferimento agli artt. 97 e
24 Cost., nella parte in cui la suddetta norma prevede che, per le
controversie proposte, ai sensi dell'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910,
nei confronti del concessionario della riscossione che ha emesso
l'ordinanza ingiunzione di pagamento ai sensi dell'art. 2 del
suddetto regio decreto, è competente il giudice del luogo in cui ha
sede l'ufficio del concessionario della riscossione anzichè quello
in cui ha sede l'ente locale impositore.
Ha richiamato, a sostegno dell'eccezione, la sentenza di questa
Corte n. 44 del 2016.
7.- Il giudice a quo ha affermato la rilevanza della questione,
dovendo fare applicazione della norma censurata nel decidere la
controversia.
Ricorda che la Corte di cassazione ha sancito il carattere
inderogabile del criterio di competenza territoriale sancito
dall'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910. Qualora l'ente impositore non
provveda direttamente alla riscossione delle sue entrate
patrimoniali, ma la appalti in concessione a terzi, il giudice di
legittimità ha stabilito che eventuali controversie sulla
sussistenza e sulla legittimità della pretesa erariale vanno
introdotte dinanzi al giudice del luogo ove ha sede il concessionario
per la riscossione, e non dove ha sede l'ente impositore.
La giurisprudenza di legittimità ha ulteriormente chiarito, con
riguardo all'interpretazione dell'espressione «luogo in cui ha sede
l'ufficio che ha emesso il provvedimento», che qualora la sede legale
del concessionario non coincida con il luogo dove ha sede
l'articolazione territoriale di questo, che ha materialmente
predisposto e notificato l'ingiunzione, è competente il tribunale
nella cui circoscrizione ha sede l'articolazione territoriale de1
concessionario che ha materialmente provveduto a predisporre e
notificare l'ingiunzione oggetto del giudizio.
Pertanto, facendo applicazione dei principi enunciati dalla Corte
di cassazione, il Tribunale ordinario di Genova dovrebbe dichiarare
la propria incompetenza territoriale, in favore del Tribunale
ordinario della Spezia, ove si trovano la sede legale e l'ufficio del
concessionario che ha emesso l'ingiunzione di pagamento impugnata.
8.- Il rimettente ritiene la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 32, comma 2, del d.lgs. 150 del 2011 non
manifestamente infondata in relazione all'art. 24 Cost.
9.- A sostegno del dubbio di costituzionalità richiama la
sentenza di questa Corte n. 44 del 2016 che ha dichiarato:
- l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul
processo tributario in attuazione della delega al Governo contenuta
nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), nel testo vigente
anteriormente alla sua sostituzione ad opera dell'art. 9, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156 (Misure
per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso
tributario, in attuazione degli articoli 6, comma 6, e 10, comma 1,
lettere a e b, della legge 11 marzo 2014, n. 23), nella parte in cui
prevede che per le controversie proposte nei confronti dei
concessionari del servizio di riscossione è competente la
commissione tributaria provinciale nella cui circoscrizione i
concessionari stessi hanno sede, anzichè quella nella cui
circoscrizione ha sede l'ente locale concedente;
- in via consequenziale, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, nel testo vigente a
seguito della sostituzione operata dall'art. 9, comma 1, lettera b),
del d.lgs. n. 156 del 2015, nella parte in cui prevede che per le
controversie proposte nei confronti dei soggetti iscritti nell'albo
di cui all'art. 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446
(Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive,
revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni
dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta,
nonchè riordino della disciplina dei tributi locali), è competente
la commissione tributaria provinciale nella cui circoscrizione i
medesimi soggetti hanno sede, anzichè quella nella cui
circoscrizione ha sede l'ente locale impositore.
10.- Espone il rimettente che, nella disciplina oggetto del
dubbio di costituzionalità, il legislatore ha individuato un
criterio attributivo della competenza che concretizza «quella
condizione di "sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di
azione garantito dall'art. 24 della Costituzione" suscettibile "di
integrare la violazione del citato parametro costituzionale"», di cui
è menzione nella sentenza n. 44 del 2016.
Invero l'ente locale non incontra alcuna limitazione di carattere
geografico-spaziale nell'individuazione del terzo cui affidare il
servizio di accertamento e riscossione dei propri tributi e delle
proprie entrate patrimoniali, con la conseguenza che lo spostamento
richiesto al cittadino che voglia esercitare il proprio diritto di
azione, garantito dall'art. 24 Cost., è potenzialmente idoneo a
costituire una condizione di «sostanziale impedimento all'esercizio
del diritto di azione» o comunque a «rendere "oltremodo difficoltosa"
la tutela giurisdizionale».
Ricorda che l'art. 52, comma 5, lettera c), del d.lgs. n. 446 del
1997, ha precisato che l'individuazione da parte dell'ente locale del
concessionario del servizio di accertamento e riscossione dei tributi
e delle altre entrate «non deve comportare oneri aggiuntivi per il
contribuente».
11.- Ne conseguirebbe la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2, del
d.lgs. n. 150 del 2011, in riferimento all'art. 24 Cost., in quanto
il citato comma individua quale unico criterio di riferimento il
luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento
opposto, anche nel caso in cui l'ingiunzione sia stata emessa dal
soggetto cui è affidato il servizio della riscossione dell'entrata
del patrimonio dell'ente pubblico concedente e tale sede appartenga a
un circondario diverso da quello in cui ricade la sede dell'ente
locale impositore/concedente.
12.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
13.- La difesa dell'interveniente deduce l'inammissibilità della
questione in ragione del mancato esperimento da parte del rimettente
del tentativo di interpretazione costituzionalmente orientata, atteso
che la giurisprudenza di legittimità, richiamata dal giudice a quo,
non costituirebbe diritto vivente.
Rileva che il sospetto di illegittimità costituzionale consegue
non già al criterio di collegamento territoriale prescelto dal
legislatore nell'art. 32 del d.lgs. n. 150 del 2011, che anzi ha
razionalità e certezza giuridica, ma ad una possibile, non
automatica applicazione della stessa.
Ed infatti, ben potrebbe l'ufficio che ha emesso il provvedimento
opposto rientrare nella circoscrizione del tribunale in cui si trova
la sede ovvero la residenza del debitore, così risultando evidente
che la denunciata violazione del diritto di azione dell'interessato
non discende dalla norma in sè.
D'altra parte, nella specie, l'attore non aveva alcun
collegamento con la Città metropolitana di Genova, come si legge
nell'ordinanza di rimessione.
La questione sarebbe, quindi, altresì inammissibile perchè non
è censurata la formulazione astratta della norma, ma solo gli
eventuali effetti negativi che potrebbero conseguire ad una possibile
applicazione pratica.
14.- L'Avvocatura generale dello Stato deduce l'infondatezza nel
merito della questione, ricordando la giurisprudenza costituzionale
che ha affermato che il diritto costituzionale alla tutela
giurisdizionale non esclude, a carico della parte istante, alcuni
oneri, purchè gli stessi siano giustificati da esigenze di ordine
generale o da superiori finalità di giustizia.
La scelta operata dal legislatore non sarebbe priva di
giustificazioni sotto il profilo delle esigenze di ordine generale o
di superiori finalità di giustizia, tenuto conto che il mantenimento
di un univoco criterio di collegamento territoriale (incentrato sulla
sede del soggetto che ha emesso l'atto impugnato), anche nel caso in
cui l'atto sia stato adottato da un soggetto che risieda in un luogo
diverso dall'ente impositore, appare ispirato ad un principio di
semplificazione del giudizio di opposizione e, dunque, risulta non
irragionevole e rispondente a esigenze di carattere generale.
Oltre ciò, andrebbe considerato che il processo telematico rende
di fatto meno onerosa la difesa a distanza e che i maggiori oneri per
la difesa potrebbero trovare ristoro nella liquidazione delle spese
di lite.
15.- L'Avvocatura generale ha poi depositato memoria con la quale
ha ribadito le difese svolte, insistendo sulla inammissibilità della
questione anche in ragione di una non esauriente ricostruzione del
quadro normativo.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di Genova ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2, del decreto
legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al
codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione
dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54
della legge 18 giugno 2009, n. 69), in riferimento all'art. 24 della
Costituzione.
2.- La norma è censurata nella parte in cui, con riguardo alla
riscossione coattiva delle entrate patrimoniali degli enti pubblici
locali (nel giudizio a quo, il Comune di Genova), nello stabilire che
per le controversie in materia di opposizione all'ingiunzione di cui
all'art. 3 del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639 (Approvazione del
testo unico delle disposizioni di legge relative alla riscossione
delle entrate patrimoniali dello Stato), «[e'] competente il giudice
del luogo in cui ha sede l'ufficio che ha emesso il provvedimento
opposto», sancisce, secondo l'interpretazione datane dalla
giurisprudenza di legittimità, l'applicazione di tale regola anche
nel caso in cui l'ingiunzione sia stata emessa dal concessionario al
quale l'ente pubblico locale ha affidato il servizio di riscossione
delle proprie entrate patrimoniali.
Ne consegue che per la determinazione della competenza
territoriale deve farsi riferimento al luogo sede dell'ufficio del
concessionario, che può ricadere in un circondario diverso da quello
in cui ricade la sede dell'ente locale concedente, e ciò, secondo il
giudice a quo, determinerebbe una condizione di sostanziale
impedimento all'esercizio del diritto di azione garantito dall'art.
24 Cost., in ragione dei principi affermati dalla sentenza di questa
Corte n. 44 del 2016.
3.- Per un compiuto inquadramento normativo della questione deve
essere richiamato anche l'art. 52 del decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle attività
produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle
detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a
tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei tributi locali),
che al comma 5, lettera b), prevede che i Comuni, con riguardo
all'accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate
possono deliberare di affidare a terzi, anche disgiuntamente,
l'accertamento e la riscossione medesimi dei tributi e di tutte le
entrate.
La giurisprudenza di legittimità (Corte di cassazione, sezione
sesta civile, ordinanze 3 ottobre 2017, n. 23110, e 21 giugno 2017,
n. 15417, richiamate dal rimettente), nell'interpretare la norma
censurata (nonchè la precedente analoga disciplina contenuta
nell'art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, nel testo anteriore alle
modifiche introdotte dal d.lgs. n. 150 del 2011), ha affermato che,
in tal caso, le controversie sulla legittimità della pretesa vanno
introdotte dinanzi al giudice del luogo ove ha sede l'ufficio del
concessionario per la riscossione, e non dell'ente locale concedente.
4.- Le eccezioni di inammissibilità prospettate dall'Avvocatura
generale dello Stato per difetto di rilevanza della questione,
prospettazione da parte del rimettente di una mera quaestio facti e
mancato esperimento del tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata, sono infondate.
4.1.- L'eccepito difetto di rilevanza è motivato in ragione
della circostanza che l'opponente nel giudizio a quo non risiede nè
nella Città di Genova, luogo sede dell'ente locale concedente, nè
nella Città della Spezia, luogo sede del concessionario della
riscossione.
Tuttavia tale circostanza di mero fatto non incide sul rapporto
di strumentalità che intercorre tra la questione di legittimità
costituzionale e la definizione della concreta controversia come
illustrata dal rimettente.
4.2.- La questione, poi, non riguarda mere ricadute in fatto
dell'interpretazione e dell'applicazione della norma censurata, ma
attiene alla sua coerenza con i principi costituzionali invocati dal
rimettente.
4.3.- Quanto al tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata di cui l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce il
mancato esperimento, occorre ricordare che la giurisprudenza
costituzionale è costante nel ritenere che qualora il giudice a quo
abbia consapevolmente reputato che il tenore letterale della
disposizione censurata imponga un'interpretazione e ne impedisca
altre, eventualmente conformi a Costituzione, non vi è ragione di
inammissibilità, dato che «la verifica dell'esistenza e della
legittimità di interpretazioni alternative, che il rimettente abbia
ritenuto di non poter fare proprie, è questione che attiene al
merito del giudizio e non alla sua ammissibilita'» (ex multis,
sentenze n. 78 del 2019 e n. 42 del 2017).
5.- Nel merito, la questione è fondata in relazione all'art. 24
Cost., comportando la norma censurata la lesione del diritto di
azione.
6.- Valgono al riguardo i principi già enunciati nella sentenza
n. 44 del 2016, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della disciplina la quale prevede, per le entrate tributarie, che le
controversie proposte nei confronti dei concessionari del servizio di
riscossione, nonchè quelle proposte nei confronti dei soggetti
iscritti nell'albo di cui all'art. 53 del d.lgs. n. 446 del 1997,
sono devolute alla competenza della commissione tributaria
provinciale nella cui circoscrizione i concessionari stessi e i
suddetti soggetti hanno sede, anzichè di quella nella cui
circoscrizione ha sede l'ente locale concedente.
Con tale pronuncia, questa Corte ha ritenuto infatti che,
«poichè l'ente locale non incontra alcuna limitazione di carattere
geografico-spaziale nell'individuazione del terzo cui affidare il
servizio di accertamento e riscossione dei propri tributi, lo
"spostamento" richiesto al contribuente che voglia esercitare il
proprio diritto di azione, garantito dal parametro evocato, è
potenzialmente idoneo a costituire una condizione di "sostanziale
impedimento all'esercizio del diritto di azione" [...] o comunque a
"rendere 'oltremodo difficoltosà la tutela giurisdizionale"».
7.- Queste considerazioni sono valide anche nel caso in esame, in
cui l'identico criterio di determinazione della competenza prescelta
comporta identici effetti negativi per il ricorrente.
7.1.- In proposito, va anche considerato che lo stesso
legislatore, all'art. 52, comma 5, lettera c), del d.lgs. n. 446 del
1997, ha precisato che l'individuazione, da parte dell'ente locale,
del concessionario del servizio di accertamento e riscossione dei
tributi e delle altre entrate (determinante ai fini del radicamento
della competenza) «non deve comportare oneri aggiuntivi per il
contribuente».
8.- Nè assume rilievo quanto dedotto dall'Avvocatura generale
dello Stato sia in ordine alla necessità di avvalersi del ministero
del difensore tecnico per agire in giudizio (ad esclusione delle
cause promosse dinanzi al giudice di pace per un valore inferiore ad
euro 1.100), sia in ordine alla introduzione del processo telematico,
ragioni per le quali l'opponente non avrebbe necessità di recarsi
presso l'ufficio giudiziario competente a trattare l'opposizione. Si
tratta infatti di facoltà connesse al diritto di azione che in
quanto tali non possono ritorcersi contro il titolare.
9.- Quanto alla individuazione del criterio alternativo di
competenza, essa non esige un'operazione manipolativa esorbitante dai
poteri di questa Corte, in quanto non deve essere operata una scelta
tra più soluzioni non costituzionalmente obbligate (sentenze n. 44
del 2016 e n. 87 del 2013; ordinanze n. 176 e n. 156 del 2013 e n.
248 del 2012).
Difatti, il rapporto esistente tra l'ente locale e il soggetto
cui è affidato il servizio di accertamento e riscossione comporta
che, ferma la plurisoggettività del rapporto, il secondo costituisca
una longa manus del primo, con la conseguente imputazione dell'atto
di accertamento e riscossione a quest'ultimo.
Ne consegue che, ritenuto irragionevole ai fini del radicamento
della competenza territoriale, per le ragioni evidenziate, il
riferimento alla sede del soggetto cui è affidato il servizio di
riscossione, non può che emergere il rapporto sostanziale tra
l'opponente e l'ente concedente.
Alla sede di quest'ultimo, ai fini della determinazione della
competenza, non vi è quindi alternativa.
10.- Pertanto va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 32, comma 2, del d.lgs. n. 150 del 2011, nella parte in cui
dopo le parole «È competente il giudice del luogo in cui ha sede
l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto» non prevede le
parole «ovvero, nel caso di concessionario della riscossione delle
entrate patrimoniali, dell'ente locale concedente».

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32, comma 2,
del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69), nella parte in
cui dopo le parole «È competente il giudice del luogo in cui ha sede
l'ufficio che ha emesso il provvedimento opposto» non prevede le
parole «ovvero, nel caso di concessionario della riscossione delle
entrate patrimoniali, del luogo in cui ha sede l'ente locale
concedente».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA