1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 26-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 gennaio 2021
Ordinanza del 12 gennaio 2021 del Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Aldebaran S.r.l., FG Buildings S.r.l., Ciro Sito contro Onlus Verdi Ambiente e Societa' - VAS e altri. Paesaggio - Norme della Regione Campania - Misure urgenti per la riqualificazione del patrimonio esistente - Intervento legislativo prevalente su ogni altra normativa regionale - Prevista applicazione anche nei territori sottoposti al Piano Territoriale Paesistico (PTP) e quelli di pertinenza del Piano Urbanistico Territoriale (PUT), ad eccezione delle aree su cui insistono vincoli di inedificabilita' assoluti. - Legge della Regione Campania 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa), art. 12-bis, commi 2, 3 e 4. (21C00106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 26-5-2021)

IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1177 del 2020, proposto dalle società Aldebaran
S.r.l., e FG Buildings S.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati
Marcello Fortunato e Ciro Sito, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia;
contro l'associazione Onlus Verdi Ambiente e Società - V.A.S.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del
difensore, in Roma, corso Vittorio Emanuele II 154/3de;
nei confronti:
del Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Pasetto,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
del Ministero dei beni e delle attività culturali e del
turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non
costituitosi in giudizio;
della società A.M. Marine S.r.l. in liquidazione (già A.M.
S.p.a. in liquidazione) del sig. Antonio Elefante, non costituitisi
in giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum:
dell'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento Ecologista
Europeo, in persona del legale rappresentante pro tempore
rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo De Caterini, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso lo studio del difensore, in Roma, viale Liegi 35/B;
sul ricorso numero di registro generale 1230 del 2020, proposto
dalla società A.M. Marine S.r.l. in liquidazione (già AM. Marine
S.p.a. in liquidazione ed in precedenza Apreamare S.p.a.), in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del
difensore, in Roma, via degli Avignonesi n. 5;
contro l'associazione Onlus Verdi Ambiente e Società - V.A.S.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
Daniele Granata in Roma, corso Vittorio Emanuele II 154/3de;
nei confronti:
del Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Pasetto,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
del Ministero per i beni e le attività culturali, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma,
via dei Portoghesi, 12;
delle società Aldebaran S.r.1., FG Buindings S.r.l. e del
sig. Antonio Elefante non costituitisi in giudizio;
e con l'intervento di ad opponendum:
dell'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento Ecologista
Europeo, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo De Caterini, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto
presso lo studio del difensore, in Roma, viale Liegi 35/B;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sede di Napoli, n. 4709 del 2019.
Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'associazione
Onlus Verdi Ambiente e Società - V.A.S., del Comune di Sorrento e
del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo;
Visti gli atti di intervento ad opponendum;
Visti tutti gli atti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza dell'11 novembre 2020 - tenutasi
in videoconferenza da remoto ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge
n. 28 del 2020 e dell'art. 25 del decreto-legge n. 137 del 2020 - il
consigliere Silvia Martino;
Uditi per le parti gli avvocati Marcello Fortunato, Ciro Sito,
Daniele Granara, Maurizio Pasetto e Paolo De Caterini, che
partecipano alla discussione orale ai sensi delle prefate
disposizioni;
Vista la sentenza non definitiva n. 8558 del 31 dicembre 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
1. Con ricorso e motivi aggiunti proposti innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per la Campania, l'associazione VAS,
deducendo plurimi profili di illegittimità, impugnava gli atti del
procedimento relativo alla riconversione di un complesso produttivo
dismesso sito in Sorrento alla via S. Lucia sede degli impianti della
società ex Apreamare S.p.a., finalizzata alla realizzazione di un
insediamento abitativo con un'aliquota destinata ad «housing
sociale».
2. Nella resistenza del Comune di Sorrento, del Ministero per i
beni e le attività culturali e del turismo e delle società
controinteressate, il TAR:
respingeva le eccezioni di inammissibilità, per difetto di
legittimazione e di interesse, per perenzione e di irricevibilità
per tardività;
accoglieva nel merito il ricorso introduttivo;
dichiarava improcedibili i motivi aggiunti depositati in data
2 agosto 2018;
accoglieva i motivi aggiunti depositati in data 21 dicembre
2018.
3. Nello specifico il primo giudice riteneva fondati:
relativamente al ricorso introduttivo, il primo motivo, con
il quale era stata dedotta la non derogabilità, da parte della legge
campana sul Piano casa n. 19 del 28 dicembre 2009, del PUT (Piano
urbanistico territoriale) dell'area sorrentino - amalfitana,
approvato con legge regionale n. 35 del 27 giugno 1987;
relativamente ai motivi aggiunti depositati in data 21
dicembre 2018, la prima censura (di illegittimità derivata da quella
della delibera consiliare n. 130/2016) nonchè la quinta, relativa al
superamento dell'altezza massima consentita dal PUT.
La declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti veniva
invece motivata con la circostanza che il permesso di costruire n.
24/2017 era stato annullato in autotutela e sostituito dal permesso
di costruire n. 21/2018.
4. La sentenza è stata impugnata dalle società Aldebaran S.r.l.
e FG Buildings S.r.l. rimaste soccombenti.
Le società hanno dedotto:
con il primo motivo, che l'associazione VAS non avrebbe avuto
interesse ad impugnare, con il ricorso principale, la delibera del
Consiglio comunale di Sorrento n. 130 del 22 novembre 2016;
con il secondo motivo, che l'autorizzazione paesaggistica n.
111/2013 era stata regolarmente pubblicata sull'Albo pretorio
comunale dal 24 giugno 2013 al 9 luglio 2013; pertanto,
l'impugnazione di tale atto dirigenziale (proposta dall'associazione
ambientalista ricorrente solo in data 24 gennaio 2017) doveva
ritenersi tardiva;
con il terzo motivo che il Tribunale amministrativo regionale
avrebbe dovuto preliminarmente verificare se, effettivamente,
l'intervento assentito fosse in contrasto con il PUT; secondo le
appellanti l'intervento di «sostituzione edilizia» di cui trattasi,
approvato ai sensi dell'art. 7, comma 5, della legge della Regione
Campania n. 19 del 2009, rientra nella zona territoriale n. 4 del
PUT, la quale non avrebbe carattere «prescrittivo» ai fini della
formazione del PRG e, comunque, consentirebbe anche l'insediamento di
nuova edificazione di tipo residenziale;
con il quarto motivo, che la statuizione secondo cui il PUT
non è derogabile dalla legge regionale campana n. 19 del 2009, oltre
ad essere fondata su una giurisprudenza dello stesso Tribunale
amministrativo regionale Campania formatasi in epoca antecedente alle
modifiche apportate a quest'ultima dall'art. 1, comma 73, lettera g),
della legge regionale 7 agosto 2014, n. 16, comporta sostanzialamente
una interpretatio abrogans dell'art. 12-bis della suddetta legge
regionale, che tale deroga consente espressamente; pertanto, il TAR,
pur nutrendo dubbi di legittimità costituzionale dell'art. 12-bis
nella parte in cui prevede espressamente la deroga al PUT, non
avrebbe potuto disapplicare motu proprio la norma;
con il quinto motivo, che l'altezza media dell'edificio, a
differenza di quanto ritenuto dal TAR, per effetto delle premialità
di cui alla disciplina in materia di contenimento dei consumi
energetici, è conforme a quella prevista, per la sub-zona di
interesse, dall'art. 19 del PUT; ciò senza considerare che
all'amministrazione non incombeva alcuno specifico onere
motivazionale, anche tenuto conto della rimodulazione del progetto
operata al fine di superare gli originari rilievi della competente
Soprintendenza.
5. La sentenza in epigrafe è stata impugnata anche dalla
società AM Marine S.r.l. in liquidazione (già AM. Marine S.p.a. in
liquidazione ed in precedenza Apreamare S.p.a.), deducendo censure
analoghe.
5.1. Si sono costituiti in giudizio il Mibact, il Comune di
Sorrento e, in resistenza, l'Associazione VAS, originaria ricorrente.
6. È intervenuta ad opponendum in entrambi i giudizi
l'associazione Fare Ambiente MEE - Movimento ecologico europeo.
7. Gli appelli sono passati in decisione alla pubblica udienza
dell'11 novembre 2020.
8. Con sentenza non definitiva n. 8558 del 31 dicembre 2020, la
Sezione, previa riunione degli appelli in epigrafe:
ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum;
ha respinto i motivi volti a sostenere l'inammissibilità
ovvero l'irricevibilità del ricorso originario;
nel merito, ha respinto i motivi degli appelli volti a
sostenere la conformità al PUT della Regione Campania
dell'intervento in progetto.
9. In ordine all'applicabilità della deroga prevista dall'art.
12-bis della legge regionale n. 19 del 2009 (in particolare dal
combinato disposto dei commi 2, 3, e 4) - negata dal Tribunale
amministrativo regionale ed invocata dalle società - il Collegio
reputa rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità delle richiamate disposizioni, che solleva
d'ufficio per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s), della
Costituzione.
10. Giova premettere una breve ricostruzione normativa.
L'art. 12-bis è stato inserito nel corpo della legge regionale
n. 19 del 2009 (recante «Misure urgenti per il rilancio economico,
per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione
del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa»),
dall'art. 1, comma 1, lettera sss) della legge regionale n. 1 del 5
gennaio 2011.
Essa, nella sua originaria formulazione, stabilisce, al comma 2,
che «Le norme della presente legge prevalgono su ogni altra normativa
regionale, anche speciale, vigente in materia, fermo restando, per le
zone vincolate, il parere obbligatorio delle amministrazioni preposte
alla tutela del vincolo stesso, così come individuate dall'art. 32
della legge n. 47/1985 e successive modifiche».
La norma è stata interpretata dalla giurisprudenza
amministrativa (cfr., in particolare, Tribunale amministrativo
regionale Campania, sentenza n. 4617 del 14 ottobre 2013) come
correlata alla sola materia urbanistica e non anche alla materia
paesaggistica, attese le peculiari finalità perseguita dalla legge
campana sul Piano casa, «disciplina di carattere eccezionale, con
vigenza temporalmente circoscritta» (sentenza n. 4617/2013, cit.),
nonchè in ragione della mancanza di uno specifico espresso richiamo
alla legge regionale n. 35 del 1987, e della necessità di
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle normativa
medesima.
Il legislatore regionale ha tuttavia ritenuto di dover nuovamente
intervenire sul cit. art. 12-bis, mediante l'introduzione di
ulteriori 4 commi con i quali, in combinato disposto con il comma 2,
ha inequivocabilmente previsto la derogabilità del PUT dell'area
sorrentino - amalfitana ai fini della realizzazione degli interventi
di cui al Piano Casa, con la sola esclusione delle aree gravate da
vincoli di inedificabilità assoluta.
In particolare, con l'art. 1, comma 73, lettera g) della legge
della Regione Campania n. 16 del 7 agosto 2014, sono stati aggiunti i
seguenti 4 commi all'art. 12-bis:
«3. Non sono ammessi interventi in deroga rispetto ai vincoli
di inedificabilità assoluti previsti nella legge regionale 27 giugno
1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale dell'area sorrentino -
amalfitana).
4. La presente legge trova applicazione anche nei territori
sottoposti PTP e quelli di pertinenza del PUT di cui alla legge
regionale n. 35/1987 fermo il rispetto dell'art. 142 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).
5. Le definizioni degli interventi di recupero contenute all'art.
3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di edilizia) sono prevalenti rispetto alle definizioni
contenute nei PRG e nei PTP e PUT approvati prima della data di
entrata in vigore della legge statale.
6. Nelle sole zone dei PTP e del PUT di cui alla legge regionale
n. 35/1987, dove sono vietate le nuove costruzioni, la demolizione e
ricostruzione è soggetta al mantenimento del volume preesistente o
ai limiti di incremento volumetrico già stabiliti dalle norme di
attuazione dei rispettivi piani paesaggistici».
Per quanto qui interessa, il combinato disposto dei commi 2, 3, e
4, dell'art. 12-bis denota inequivocabilmente la volontà del
legislatore regionale di consentire gli interventi di cui alla
medesima legge regionale n. 19 del 2009 (tra cui quelli ex art. 7,
relativi alla riqualificazione delle aree urbane degradate) anche in
deroga al PUT dell'area sorrentino - amalfitana, eccezion fatta per
le aree sui cui insistono vincoli di inedificabilità assoluta (nella
fattispecie, pacificamente non sussistenti).
Tale volontà risulta altresì dai lavori preparatori della
modifica legislativa, richiamati dagli appellanti, nei quali si fa
riferimento, da un lato, alla situazione di «blocco» dell'attività
amministrativa dei comuni dell'area sorrentino - amalfitana che
sarebbe stata determinata dalla giurisprudenza del Tribunale
amministrativo regionale campano, dall'altro all'intento della
Regione Campania di consentire l'applicazione della legge n. 19 del
2009 su tutto il proprio territorio, esentando solo le aree su cui
vigono vincoli di edificabilità assoluta e senza escludere, quindi,
i territori sottoposti a Piano paesaggistico.
11. Le disposizioni recate dall'art. 12-bis della legge regionale
n. 19 del 2009, nella formulazione modificata nel 2014, non
consentono più di operare l'interpretazione costituzionalmente
orientata alla quale si prestava la formulazione originaria della
norma.
Quest'ultima è stata erroneamente applicata dal TAR, poichè la
maggior parte degli atti impugnati sono stati adottati sotto il
vigore delle disposizioni sopravvenute.
La questione di costituzionalità assume pertanto carattere
rilevante e dirimente in quanto il suo accoglimento comporterebbe il
rigetto dell'appello mentre, per converso, il suo rigetto,
determinerebbe l'accoglimento dell'appello.
12. Relativamente alla non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità il Collegio richiama la sentenza n. 11 del 29
gennaio 2016 con cui in una fattispecie del tutto simile, la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 6 della legge della Regione Campania 28 novembre 2000, n.
15 in materia di «recupero abitativo dei sottotetti esistenti».
Si tratta infatti di una disposizione che, analogamente a quella
in esame, per agevolare la realizzazione di tali interventi edilizi,
prevedeva la derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici
e di quelle a contenuto paesaggistico dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici, ivi comprese le prescrizioni del Piano urbanistico
territoriale dell'area sorrentino-amalfitana, approvato con la legge
regionale n. 35 del 1987, anche in quel caso espressamente menzionata
nella previsione derogatoria.
13. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, «in base all'art. 117, comma secondo, lettera s),
Cost., la tutela del paesaggio costituisce un ambito riservato alla
potestà legislativa esclusiva statale (sentenze n. 210 del 2014 e n.
235 del 2011)», con la conseguenza «che la tutela paesaggistica
apprestata dallo Stato costituisce un limite inderogabile alla
disciplina che le regioni e le province autonome possono dettare
nelle materie di loro competenza (sentenze n. 101 del 2010, n. 437 e
n. 180 del 2008, n. 378 e n. 367 del 2007)» (così la sentenza n. 11
del 2016; da ultimo, cfr. anche le sentenze n. 86 del 2019, n. 46 del
2017, n. 189 del 2016; in precedenza, n. 235 del 2011).
La Corte ha evidenziato che «L'art. 145 del codice dei beni
culturali e del paesaggio è dedicato al "Coordinamento della
pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione".
Esso, precisando, al comma 3, che "Per quanto attiene alla tutela del
paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque
prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione
ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi
compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette",
esprime un principio di "prevalenza dei piani paesaggistici" sugli
altri strumenti urbanistici (sentenza n. 180 del 2008). Tale
principio è stato successivamente rafforzato con l'inserimento nella
prima parte dello stesso comma 3 - ad opera dell'art. 2, comma 1,
lettera r), numero 4) del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) -
dell'inciso "non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico", riferito alle
previsioni dei piani paesaggistici disciplinati agli articoli 143 e
156 del codice».
Il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce dunque,
con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le
prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere
urbanistico ed edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione,
sia espresse in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di
costruire - secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile ad opera della legislazione regionale.
La Corte costituzionale ha sottolineato, altresì, che
«l'eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla
Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica
attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con
specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i
termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina
urbanistica, come descritti, e, più precisamente, non giustifica
alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle
trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a
valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti
del piano paesaggistico "puro" e del piano urbanistico-territoriale
con specifica considerazione dei valori paesaggistici - giunto alla
sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni
culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) - fa sì che oggi lo
strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle
due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione
sostanzialmente uguali».
13.1 Le richiamate previsioni della legge regionale n. 19 del
2009, di derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici e
in particolare di quelle contenute nel PUT dell'area sorrentino -
amalfitana, ai fini della realizzazione degli interventi edilizi ivi
previsti, appaiono anch'esse in contrasto con l'art. 145, comma 3,
del decreto legislativo n. 42 del 2004, norma interposta in
riferimento all'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione.
Anche nel caso in esame, infatti, «Assegnando all'ordine
inferiore della disciplina urbanistica la definizione del regime
concreto» degli interventi consentiti dal Piano casa campano, anche
in deroga alle prescrizioni paesaggistiche, e con la sola
salvaguardia delle previsioni relative a vincoli di inedificabilità
assoluta, le disposizioni regionali degradano «la tutela
paesaggistica da valore unitario prevalente a mera "esigenza
urbanistica" (sentenze n. 197 del 2014 e n. 437 del 2008),
parcellizzata fra i vari comuni competenti al rilascio dei singoli
titoli edilizi. Con la conseguenza che ne risulta compromessa
quell'"impronta unitaria della pianificazione paesaggistica", assunta
dalla normativa statale a «valore imprescindibile, non derogabile dal
legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a
stabilire una metodologia uniforme [...] sull'intero territorio
nazionale», idonea a superare "la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali" (sentenza n. 182 del 2006)» (Corte cost.,
sentenza n. 11/2016, cit.).
14. In definitiva, quanto appena argomentato giustifica la
valutazione di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionale dell'art 12-bis, commi 2, 3 e 4 della
legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in relazione
all'art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, affinchè si
pronunci sulla questione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
relativamente agli appelli di cui in premessa, n. 1177 del 2020 e n.
1230 del 2020, così provvede:
1) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12-bis, commi 2, 3
e 4 della legge della Regione Campania n. 19 del 28 dicembre 2009, in
relazione all'art. 117, comma secondo, lettera s) della Costituzione;
2) dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
3) rinvia ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e
sulle spese di lite all'esito del giudizio incidentale promosso con
la presente pronuncia;
4) ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la
presente ordinanza sia notificata alle parti costituite e al
presidente della giunta regionale della Campania nonchè comunicata
al presidente del Consiglio regionale.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 11
novembre 2020 - tenutasi in videoconferenza da remoto - con
l'intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente;
Daniela Di Carlo, consigliere;
Nicola D'Angelo, consigliere;
Silvia Martino, consigliere, estensore;
Roberto Caponigro, consigliere.

Il Presidente: Giovagnoli

L'estensore: Martino