1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 24-11-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 893 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 giugno 2004
Ordinanza emessa il 14 giugno 2004 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Ceccotti Eugenio contro I.S.F.O.L. ed altro Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali di livello generale e di direttore generale - Prevista cessazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (c.d. «spoil system»), con efficacia retroattiva e prevalenza anche su diverse disposizioni pattizie e di contrattazione collettiva - Lesione del principio di certezza giuridica - Incidenza sul diritto fondamentale di liberta' ed autonomia negoziale - Lesione del principio di autonomia dell'ordinamento delle istituzioni di alta cultura - Eccesso di potesta' legislativa - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di tutela giurisdizionale. - Legge 15 luglio 2002, n. 145, art. 3, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 33, 41, 70, 97 e 113. (004C1196) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 24-11-2004)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto
come in epigrafe, vertente tra: Ceccotti Eugenio, rappresentato e
difeso dagli avv. A. Andreoni, L. Torchia, V. Angiolini e T. Di
Nitto; e, ISFOL - Istituto per lo Sviluppo della Formazione
Professionale dei Lavoratori, rappresentato e difeso dall'avv. V.
Bencivenga; nonchè, Francioni Antonio, rappresentato e difeso
dall'avv. V. Bencivenga;
Ritenuto che:
con ricorso depositato il 19 maggio 2003 Ceccotti Eugenio ha
convenuto in giudizio l'ISFOL e Francioni Antonio, ed esposto (per
quanto qui rileva): di esserne stato nominato direttore generale con
delibera del 21 dicembre 2000, e susseguente stipula di contratto
individuale di lavoro dirigenziale del 5 gennaio 2001, con effetto
dall'8 gennaio 2001 e per la durata di cinque anni; che nel corso del
rapposto di lavoro era intervenuta la legge n. 145/2002, in forza
dell'art. 3, comma 7 della quale il suo incarico era stato ritenuto
cessato ex lege allo spirare del sessantesimo giorno successivo
all'entrata in vigore della legge, tanto che in data 4 ottobre 2002,
in applicazione della medesima legge, il commissario straordinario
dell'ISFOL lo aveva invitato a non svolgere più le relative
funzioni; e che in data 24 ottobre 2002 gli era stata comunicata la
cessazione dello stipendio; che in pari data era stato nominato nuovo
direttore generale (in persona del Francioni); chiedeva, tra l'altro
(per quanto qui rileva), previa sollevazione di questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, secondo periodo,
legge n. 145/2002, e quale conseguenza dello sperato annullamento,
ordinarsi all'ISFOL di ripristinarlo nelle funzioni di direttore
generale. Avanzava altresì domanda di pagamento delle retribuzioni
maturate dalla cessazione ex lege al naturale termine dell'incarico e
domanda al risarcimento di vari danni che assumeva causati dalla
vicenda;
l'ISFOL si è costituito in giudizio eccependo in rito il
difetto di giurisdizione del giudice adito, o, in subordine
sospendersi il giudizio per la pendenza dinanzi alla S.C. di
Cassazione di regolamento di giurisdizione sollevato d'ufficio dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio su analogo ricorso
proposto contro essa dallo stesso Ceccotti dinanzi a quella
giurisdizione; nonchè contestando nel merito la fondatezza delle
domande proposte;
il Francioni si è costituito in giudizio chiedendo il
rigetto del ricorso;
la questione di giurisdizione (che questo giudice affronta
qui in via meramente incidentale e non decisoria, bensì al mero fine
di giustificare la rilevanza della questione sollevanda ed il
ritenuto potere di sollevarla, stante il suo carattere pregiudiziale
ed assorbente) appare allo stato infondata, giacchè la causa verte
su revoca di incarico dirigenziale avvenuta ex lege dopo il 30 giugno
1998, e così appare ricadere nella previsione di cui all' art. 63
del d.lgs n. 165/2001;
il presente giudizio non può essere sospeso ex art. 367
c.p.c. perchè il regolamento non è stato proposto nel presente
giudizio (e neppure, in realtà, nell'analogo procedimento proposto
dal Ceccotti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale che
risulta colpito da sospensione c.d. impropria disposta per ritenuta
opportunità dal giudice amministrativo per la pendenza di
regolamento di giurisdizione in giudizi analoghi);
il primo motivo di sospettata illegittimità costituzionale
appare manifestamente infondato, perchè l'«azzeramento» ex lege
degli incarichi dirigenziali generali pendenti può rispondere
astrattamente ad una ritenuta esigenza di non consentire la
sopravvivenza alla novella rapporti dirigenziali generali «di vecchio
regime», e come tale non può apparire affetto da quella
irragionevolezza assoluta che consiste nella contraddittorietà
rispetto ai fini o nella imperscrutabilità degli stessi, che sola la
distingue da quella irragionevolezza di merito che attiene alla
discrezionalità dell'azione legislativa;
il secondo motivo appare anch'esso manifestamente infondato,
perchè la stabilità dei rapporti di lavoro non ha in sè fondamento
costituzionale, come fatto palese dalla ritenuta leggittimità
costituzionale della risolubilità ad nutum dei rapporti di lavoro
dirigenziali tra privati, che trova ragionevole ragione di
distinzione, anche ex Cost. 3, ed anche nel pubblico impiego, nel
carattere fiduciario di detti rapporti (Cort. cost. n. 302/1992). I
precedenti invocati dalla difesa del ricorrente riguardano casi di
estensione del regime di stabilità a rapporti non dirigenziali
fondata sul principio di uguaglianza (Cort. cost. 96/1987, 41/1991).
Cort. cost. 197/1993 non ha censurato un caso di destituzione
automatica ex lege in quanto tale, ma in quanto fondato su una
fattispecie legale tipica di recesso per motivo disciplinare (per
effetto di condanna penale per certi reati in quanto tale), come tale
obliterativa della ritenuta necessità costituzionale ex Cost. 3 di
adeguatezza/proporzionalità del fatto in concreto a giustificare la
risoluzione del rapporto (per l'ipotesi esso sia garantito da
stabilita), in assenza della quale fatti di gravità del tutto
difforme erano resi passibili di determinare la stessa conseguenza,
con conseguente violazione del principio di uguaglianza sub specie
della necessità di trattamento diverso per casi diversi. Nella
specie la decadenza ha colpito tutti i direttori generali in quanto
in carica e per mero effetto di una decisione politica, e dunque non
appare esservi alcuna violazione, sotto tal profilo, del principio di
uguaglianza. La giurisprudenza costituzionale, è vero, ha altresì
più volte rimarcato come la posizione costituzionale dei dirigenti,
riguardo alla stabilità, non sia comunque del tutto precaria, in
quanto passibile di connettersi con altri beni costituzionalmente
protetti, quale quello della dignità umana e professionale del
lavoratore, alle quali presiedono in via legislativa le norme di
garanzia in tema di revoca amministrativa degli incarichi, oltre alle
norme generali in tema di invalidità di recessi per causa
discriminatoria o illecita. La fattispecie in esame, però, riguarda
un caso di decadenza generale di tutti gli incarichi pendenti per
diretta decisione legislativa di opportunita': una decisione che, per
il suo carattere generale, impersonalizzato e puramente discrezionale
quanto può esserlo una decisione politica, non assume di per sè
significato obiettivo nè soggettivo lesivo della dignità
professionale di alcuno. Neppure, infine, appare ravvisabile una
violazione di Cost. 10 in relazione agli impegni internazionali
assunti dallo Stato Italiano nella Carta Sociale Europea e recepiti
con legge n. 30/1999 (impegno delle parti contraenti a riconoscere il
diritto del lavoratore a non essere licenziato senza valido motivo),
posto che la cessazione ex lege di incarichi dirigenziali pendenti
non configura licenziamento sia perchè questo è atto unilaterale
negoziale del datore di lavoro, sia perchè la cessazione
dell'incarico non configura propriamente una risoluzione del rapporto
di impiego, che rimane in vita, seppure sotto altre forme. La stessa
Cort. cost. n. 313/1996 ha ribadito che, non esiste una garanzia
costituzionale di inamovibilita/stabilità assoluta dei dirigenti
pubblici;
il terzo motivo appare anch'esso manifestamente infondato,
non potendosi ravvisare, nell'ordinamento, un fondamento
costituzionale al divieto di demansionare previsto, nei rapporti
interprivati, dall'art. 2103 c.c. che, al contrario in quanto esiste
e vige, si riconnette al diritto alla libera esplicazione delle
potenzialità del lavoratore nel posto di lavoro, della quale
cosituisce facoltativa attuazione. Il motivo non appare, peraltro,
nella specie rilevante, perchè la cessazione ex lege degli incarichi
pendenti è ricollegata, nella legge, ad una valutazione ex novo dei
soggetti più idonei (diciamo cosi), contemplante altresì la
possibilità della riconferma del direttore cessato, ed anche la
possibilità dell'attribuzione di un incarico equivalente. Non è,
pertanto, la norma sulla decadenza ex lege, oggetto della denuncia di
incostituzionalità, che ha leso il presunto diritto di fondamento
costituzionale del Ceccotti a non essere demansionato, ma la sua
mancata riconferma e la mancata attribuzione di un incarico
equivalente, che dipendono dagli atti amministrativi conseguenti che
lo hanno riguardato;
il quinto motivo appare, per quanto di ragione, ed in quanto
riferito all'art. 3, comma 7, manifestamente infondato e irrilevante.
La decadenza ex lege ed una tantum degli incarichi dirigenziali
generali pendenti appare non lesiva dei beni costituzionali di
imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, perchè ad essa
deve seguire per legge l'apertura di un nuovo procedimento per la
copertura del posto, al quale ha ben diritto di partecipare anche il
dirigente «cessato», e che è pur sempre volto all'individuazione
della figura più idonea, con tutte le garanzie della fattispecie. Ed
anzi, in un certo senso, l'azzeramento di tutte le nomine e la
susseguente riconsiderazione nell'ambito concorsuale della figura
più idonea (ove correttamente svolto) favorisce di per sè
l'interessedell'amministrazione al proprio miglior funzionamento,
sgombrandolo dall'onere di dover giustificare la revoca dell'incarico
già attribuito, che, seppure non immeritevolmente svolto, avrebbe
eventualmente potuto, a suo giudizio, essere pur sempre meglio svolto
da un terzo. Nel contempo la decadenza legale, per il suo avvenire
statim e una tantum, non interferisce punto di per sè con
l'autonomia del dirigente nel corso delle sue funzioni;
neppure appare plausibilmente fondata la questione di
legittimità costituzionale inerente il combinato disposto degli
artt. 1, comma 3, lettera b) e 3, comma 7, prima parte della legge
n. 145, nella parte in cui, nel caso di caducazione della norma sulla
decadenza ex lege, determinerebbero comunque - secondo una tesi - la
caducazione degli incarichi rimasti in essere allo spirare del
triennio (nuova durata massima degli incarichi quale stabilità, con
previsione espressa di immediata applicazione, dalla novella), e,
quindi, l'avvenuto spirare dell'incarico del ricorrente al gennaio
2004, posto che l'abbreviamento del termine massimo non osta alla
possibilità di una seria esplicazione della valutazione dei
risultati degli incarichi attribuiti, ai fini dell'eventuale
riconferma; nè, stante il correlato obbligo di motivazione, appare
rilevante che in siffatto modo la verifica sia plausibilmente
destinata ad essere svolta dall'Autorità politica di Governo
espressa dalla stessa maggioranza che ha dato l'incarico, non
potendosi che additare a criterio di pregiudizio l'idea che dal
cambio del Governo (peraltro meramente eventuale) dipenda
imprescindibilmente qualunque possibilità di una valutazione del
dirigente che non sia ispirata da meri criteri di fedeltà politica.
Per converso, appare al giudicante non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 97 e 98 Cost., la questione di legittimità
costituzionale delle disposizioni in questione, nella parte in cui
non stabiliscono un termine minimo di durata dei nuovi incarichi,
apparendo evidente che l'aperta possibilità di conferire incarichi
di durata minima ed anche infrannuale da un lato pone il dirigente in
una condizione di precarietà assoluta (stante anche la larga
discrezionalità del potere di non riconferma, suscettibile di mero
controllo «estrinseco») che non può non consigliargli di subire
supinamente i «desiderata» dalle classe politica che lo ha espresso,
a scapito di quel minimo di autonomia e stabilità che sono necessari
per garantirgli un esercizio delle funzioni ispirato ai principi
costituzionali di imparzialità e buon andamento, e volto al servizio
esclusivo della Nazione; dall'altro, consentendo cessazioni
infrannuali, non garantisce neppure che l'operato del dirigente debba
poi essere realmente sottoposto alla verifica di rendimento, che,
secondo la stessa Corte costituzionale (Cort. cost. n. 193/2002)
appare erigersi a necessario limite del potere del legislatore di
ridurre la stabilità e l'autonomia del dirigente.
Tuttavia, sotto tal profilo, la questione non appare rilevante
nel presente giudizio, perchè il ricorrente non è coinvolto in un
incarico di nuovo regime, nè appare titolare di un diritto soggetivo
al riguardo, se non tramite l'annullamento della decadenza ex lege,
che però comporterebbe la reviviscenza del vecchio incarico
quinquennale fino alla scadenza, oppure l'assoggettamento al termine
triennale, che appare lecito;
le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla
difesa del ricorrente appaiono, invece, non manifestamente infondate
e rilevanti nei termini che seguono:
a) violazione del principio costituzionale, radicantesi in
Cost. 3, della sicurezza delle situazioni giuridiche; violazione
irragionevole ex Cost. 3 dell'autonomia negoziale quale momento di
espressione di diritti inviolabili dell'individuo (Cost. 2) e della
libertà di iniziativa economica (Cost. 41).
La denunciata decadenza ex lege di rapporti di lavoro a tempo
determinato, e, quindi, a durata minima garantita incide sulla
libertà negoziale sub specie del libero svolgersi dei suoi effetti
quali stabiliti dalla leggi vigenti all'epoca della sua stipula,
tradendo il legittimo affidamento riposto dal cittadino su tale
libero esplicarsi. È appena il caso di rilevare che il ricorrente
allega (peraltro incontestatamente) che per poter essere assunto
dall'ISFOL come direttore generale, dovette dimettersi dall'azienda
alle cui dipendenze lavorava fino alla nomina. In tale determinazione
ha evidentemente inciso la garantita durata quinquennale
dell'incarico, travolta in virtù diretta di legge dopo meno di due
anni. Per quanto i precedenti citati da parte ricorrente possano
apparire non in termini (si tratta di casi di leggi retroattive in
materia pensionistica; qui non v'è retroattività veruna) ritiene il
giudicante revocabile in dubbio che lo «Stato Legislatore» possa
recidere gli effetti di negozi giuridici assunti dallo «Stato
Amministrazione» (qui si tratta di altro ente pubblico, ma la norma
riguarda anche le amministrazioni dello Stato) o tra altri soggetti,
senza una seria necessità riconducibile a beni di rilevanza
costituzionale. I dirigenti in carica, in quanto ritualmente nominati
e non sanzionati, dovevano presumersi idonei all'incarico che
svolgevano, e la stessa possibilità di sostituirli ante tempus con
dirigenti ancora più idonei, che il giudicante considera a costo di
risultare ingenuo, chè è evidente che la novella trasuda
l'aspirazione di rinnovare in blocco la dirigenza pubblica per
assicurarsene la fedeltà, non appare integrare una ragione di buon
andamento dell'Amministrazione idonea a travolgere non le
aspettative, ma i diritti acquisiti dai «vecchi» dirigenti;
Eccesso di potere legislativo: violazione degli artt. 3,
70, 97, 113 della Costituzione.
La disposizione sulla decadenza ex lege degli incarichi
dirigenziali pendenti, per non aver ad oggetto una regola astratta
(quante volte x si verifichi, y è la conseguenza) ma una
disposizione generale (tutto quelli che oggi si trovano nella
condizione x, subiscono la conseguenza y) ha il contenuto obiettivo
di un atto amministrativo generale, e come tale appare invadere ciò
che pertiene al potere esecutivo. L'uso non normativo del potere
legislativo appare espressione di una inammissibile elusione del
diritto alla tutela giurisdizionale (il ricorrente, leso nei propri
diritti ad un atto sostanzialmente amministrativo, e solo formalmente
legislativo, si vede così privato della tutela) e fonte di una
irragionevole disparità di trattamento rispetto ai soggetti che
subiscono gli effetti di formali atti amministrativi generali, come
tali sindacabili in sede giurisdizionale.
Violazione di Cost. 3 assumendo come tertium comparationis
la fattispecie di cui all'art. 6 della legge n. 145/2002.
Tale ultima disposizione assicura la pretesa della nuova classe
politica di Governo di riselezionare immediatamente gli organi di
vertice ed i componenti degli organi di amministrazione degli enti in
carica conferendo ad essa il potere di confermare, revocare,
modificare o rinnovare gli incarichi entro sei mesi. Trattasi di
disposizione di identica ratio, riguardante cariche ancor più (se si
vuole) «fiduciarie» rispetto a quelle dei dirigenti generali; eppure
in tal caso il Legislatore, facendo tra l'altro un uso stavolta
proprio della funzione legislativa, non ha direttamente travolto per
legge le cariche in corso, rimettendo invece ad atti amministrativi
giustiziabili la possibilità della revoca degli incarichi in corso.
La disparità di trattamento appare priva di qualunque plausibile
giustificazione;
Violazione di Cost. 33.
L'art. 33, ultimo comma della Costituzione garantisce alle
«Istituzioni di alta cultura, università ed accademie» autonomia di
ordinamento nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. L'ISFOL, ai
sensi dell'art. 10 del d.lgs n. 419/1999, ed in relazione alla legge
n. 168/1989, è ente di ricerca dotato di autonomia organizzativa ed
indipendenza di giudizio. Coerentemente a ciò, esso è soggetto a
sola vigilanza statale, e non ad ingerenza organizzativa. Ciò a
presidio dell'indipendenza di giudizio, che ispira la garanzia
costituzionale di autonomia organizzativa degli enti in questione. La
Carta consente alla legge di stabilire i limiti di detta autonomia,
stabilendo le regole astratte nell'ambito delle quali essa può
essere esplicata, e non pure di interferire direttamente
nell'organizzazione degli enti in questione con leggi-provvedimento
amministrativo di contenuto concreto ancorchè generale.
L'art. 3, comma 7, della legge n. 145/2002 appare aver violato
tale principio, azzerando, anche per l'ISFOL ed in genere negli enti
di ricerca, gli effetti di atti amministrativi e susseguenti
contratti espressi dall'autonomia organizzativa di tali enti, con un
atto solo formalmente legislativo ma sostanzialmente amministrativo
(per riferimenti, v. Cort. cost. numeri 51/1966 e 101/1988) così
compiendo un atto provvedimento riservato all'autonomia organizzativa
dell'ente, al più passibile di disciplina e regolamentazione
astratta;
Ritenuto che le questioni così sollevate sono rilevanti nel
giudizio, perchè all'annullamento della norma sulla decadenza
automatica dei dirigenti generali in carica conseguirebbe la
reviviscenza dell'incarico del ricorrente quanto meno fino al gennaio
2004, cosa comunque rilevante stante la domanda risarcitoria
accessoria proposta dal ricorrente, che ha altresì proposto domanda
conseguenziale al pagamento delle retribuzioni pattuite anche per
l'epoca comunque successiva alla cessazione ex lege;

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei limiti
richiamati in parte motiva, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 3, della legge 15 luglio 2002
n. 145 in riferimento agli artt. 2, 3, 33, 41, 70, 97, 113 della
Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri, e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 14 giugno 2004
Il giudice: Conte
04C1196