1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 2-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 590 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 ottobre 1990- 6 settembre 1991
N. 590 Ordinanza emessa il 26 ottobre 1990 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 settembre 1991) dal Consiglio di Stato, sul ricorso proposto dalla S.r.l. Azienda agricola Mugnano ed altri contro la regione Emilia-Romagna ed altro. Regione Emilia-Romagna - Classificazione come territorio di bonifica di seconda categoria dell'intero territorio regionale - Asserita violazione dei principi sanciti dalla legislazione statale in materia (r.d. n. 523/1904 e r.d. n. 215/1933) - Incidenza sul principio di buon andamento della p.a. (Legge regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 3). (Cost., artt. 18, 97 e 117). (091C1063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 2-10-1991)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto da:
1) Azienda agricola Mugnano S.r.l., con sede in S. Martino di
Mugnano di Modena, in persona dell'amministratore unico, dott.
Alberto Mario Levi;
2) Azienda agricola Albareto, di Grandi Franco e C. S.a.s. con
sede in Bologna, e sede aziendale in via Attiraglio, 55, Albareto di
Modena, in persona del socio accomandatario conte Franco Paolo
Grandi;
3) sig. Maggiolo Giovanni, coltivatore diretto, contitolare
dell'Azienda Agricola Fratelli Maggiolo, con sede di Bastiglia
(Modena), via Canaletto, 43;
4) sig. Lambertini Vittorio, proprietario di podere agricolo,
via S. Clemente, 16, Albareto di Modena;
5) sig. Gavioli Dante, proprietario podere agricolo via
Canaletto, 918, S. Matteo (Modena);
6) sig. Manni Anselmo di Modena, comproprietario di podere
agricolo, in Cognento (Modena), via Borelle, 167, rappresentati e
difesi dagli avvocati prof. Fracesco Marani, prof. Giorgio Berti e
Guido Viola, con domicilio in Roma presso quest'ultimo, via Nicolò
Piccolomini, 34, contro la regione Emilia-Romagna, in persona del
presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Enrico
Spagna Musso ed elettivamente domiciliata in Roma al viale Parioli,
n. 41 ed il Consorzio per la bonifica di Burana, non costituito, per
la riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 381 del 25 agosto 1988;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 26 ottobre 1990, la relazione del
consigliere Mario Luigi Torsello e uditi, altresì gli avvocati
Berti, Viola e Intriglia per delega dell'avv. Spagna Musso.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Con la decisione impugnata il tribunale amministrativo regionale
per l'Emilia-Romagna ha respinto i ricorsi proposti dai nominati in
epigrafe avverso i seguenti atti:
1) deliberazione del consiglio regionale dell'Emilia-Romagna n.
1241 del 12 marzo 1983 avente ad oggetto il riordino dei comprensori
di bonifica;
2) delibera regionale n. 4189 del 7 settembre 1987, avente ad
oggetto la designazione dei rappresentanti dei consorzi di bonifica
nonchè dei decreti n. 622 e 623 del 19 ottobre 1987;
3) delibera regionale n. 5235 del 10 novembre 1987 e delibera n.
1687/4697 del 12 novembre 1987.
Il giudice di primo grado ha, tra l'altro, dichiarato
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
sollevata dai ricorrenti, relativa alla legge regionale 23 aprile
1987, n. 16, con riferimento agli artt. 117, 119, 53 e 23 della
Costituzione.
Con il ricorso in appello viene riproposta tale eccezione
unitamente alle censure di legittimità riguardanti i provvedimenti
impugnati.
Si è costituita la regione Emilia-Romagna chiedendo la conferma
della sentenza di primo grado.
All'udienza del 26 ottobre 1990 la causa è stata discussa e
trattenuta per la decisione.
D I R I T T O
1. - Gli appellanti ripropongono in grado d'appello la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 3 della legge regionale
Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, che prevede che l'intero
territorio regionale - con esclusione delle aree golenali - sia
considerato territorio di bonifica dei seconda categoria.
Tale disposizione contrasterebbe:
con l'art. 117 della Costituzione; essa difatti si pone al di
fuori dei principi della legislazione statale in materia di bonifica
desumibili dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, sia perchè viene
violato il principio secondo il quale i comprensori conseguono alla
classifica dei terreni per gli scopi della bonifica e devono essere
dimensionati agli interventi bonificatori necessari per aree
preventivamente determinate, sia perchè l'indiscriminata
comprensorializzazione dell'intero territorio regionale viola i
principi della legislazione statale sotto il profilo del rapporto tra
la classificazione dei comprensori e la spesa occorrente alle opere e
al funzionamento dei consorzi istituiti per gestire tale comprensori,
con conseguente assogettamento dei fondi ai contributi previsti per
l'adempimento dei fini consorziali.
I ricorrenti inoltre sostengono che le disposizioni regionali
prescindono dalle definizioni e dalle realizzazioni dell'attività
bonificatoria sperimentate nel corso del secolo e solo con una
forzatura possono ricondursi al significato giuridico di bonifica
quale emerge in modo netto dall'art. 857 del codice civile che ha
riprodotto, per conferire ad esse la conformazione di limitazioni del
diritto di proprietà, le finalità della bonifica già anticipate
nella legislazione speciale;
con l'art. 53 e 119 della Costituzione; il contributo di
bonifica, non collegato, come dovrebbe essere, a precisi interventi
bonificatori e alla presenza di un consorzio in funzione di tali
interventi, diverrebbe una imposta la quale andrebbe ad impinguare il
bilancio della regione;
con gli artt. 117 e 24 della Costituzione; secondo l'art. 3 del
r.d. n. 215/1933 i comprensori devono essere determinati con
provvedimento amministrativo e non con legge. Il legislatore
regionale non sarebbe libero di togliere procedimento e connessa
tutela, specie quando il legislatore dello Stato ha impostato la sua
disciplina in modo da affidare all'autorità amministrativa, anzichè
al legislatore, il provvedere in una determinata materia;
con l'art. 97 della Costituzione; la disposizione impugnata
autorizza il compimento di atti non imparziali in quanto diretti
esclusivamente a colpire proprietà private senza un collegamento con
finalità obiettive di pubblico interesse e pregiudica la
razionalità del comportamento amministrativo in materia, violando
infine il principio di legalità;
con l'art. 18 della Costituzione; la legislazione regionale non
può incidere con una propria disciplina sul diritto di associazione
dei privati obbligandoli a far parte di un ente pubblico associativo
da essa creato, per finalità oltre tutto ulteriori alla bonifica,
rompendo il nesso necessario tra l'appartenenza al comprensorio e
all'organizzazione consortile e le finalità bonificatorie.
D'altro canto i consorzi di bonifica sono considerati enti locali
e la potestà di incidenza in essi della regione trova limite in tale
loro qualità in quanto questa deriva dalla loro conformazione alla
stregua delle leggi dello Stato, onde lo stravolgimento operato dalla
legge regionale della struttura e delle finalità di tale ente è
inaccettabile alla stregua del limite costituzionale imposto alla
legislazione regionale.
2. - Prendendo le mosse da tali ultime considerazioni, il collegio
ritiene che, al fine di individuare i limiti della potestà normativa
regionale in materia di consorzi di bonifica, appare superfluo
scendere all'esame della natura giuridica dell'Ente consortile al
fine di accertare la eventuale riconducibilità dello stesso nel
novero degli enti locali.
Ciò in quanto - secondo il prevalente orientamento interpretativo
- l'impostazione classificatoria della questione non considera che le
norme costituzionali garantiscono in via esclusiva l'esistenza e
l'autonomia dei comuni e delle province, onde, per quanto concerne
gli "altri enti locali", occorre riferirsi, ad un livello più
mediato, alla conformazione che la legislazione statale ha ritenuto
di dettare per i singoli enti al fine di desumerne un nucleo di
principi fondamentali che si impongano alla normazione regionale.
3. - Viene così in rilievo, fondamentalmente, la disposizione di
cui all'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con la quale sono
state trasferite alle regioni le funzioni esercitate dallo Stato
concernenti i consorzi di bonifica. Disposizione, questa,
generalmente interpretata nel senso che alle regioni è attribuita la
potestà di sopprimere i singoli consorzi ma non di (sopprimere in
via generale tale categoria e) alterare i caratteri essenziali
dell'istituto consortile.
La formula normativa utilizzata si riferisce difatti al
trasferimento delle funzioni dello Stato concernenti i consorzi di
bonifica e non alle funzioni esercitate dai consorzi di bonifica.
Ciò che peraltro non comporta che le regioni debbano osservare ogni
singola disposizione statale di qualche rilievo, poichè il vincolo
concerne esclusivamente "i principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato" secondo l'art. 117 della Costituzione.
Difatti già da tempo la giurisprudenza della Corte costituzionale
è orientata nel senso che i principi di cui all'art. 117 della
Costituzione non sono tutte le regole contenute nella legge statale,
ma consistono nei criteri generali ai quali si informa una
determinata disciplina legislativa statale e che di questa e dei
relativi istituti sono caratteristici (sentenza 14 luglio 1958, n.
49).
4. - Tutto ciò premesso, al fine di accertare se la regione abbia
travalicato i limiti della potestà normativa sua propria, ritiene il
Collegio che sia necessario distinguere i caratteri funzionali
dell'istituto consortile da quelli più propriamente organizzativi e
strutturali.
5. - Sotto il primo profilo non può dubitarsi - diversamente da
quanto sostengono gli appellanti - che i compiti tradizionali della
bonifica siano andati via via modificandosi e adattandosi alle nuove
esigenze dello sviluppo economico-sociale.
Se difatti la legge 25 giugno 1882 n. 869 (cd. legge Baccarini)
era diretta al fine di combattere la malaria e pertanto si riferiva
ad un concetto di bonifica meramente idraulica, già con il r.d. 30
dicembre 1923, n. 3256 e con il r.d.-l. 18 maggio 1924, n. 753, il
legislatore non si limitò più a disciplinare il prosciugamento
delle paludi ma ritenne che "ragioni di ordine igienico, economico e
sociale potevano giustificare l'intervento dello Stato anche in
territori non palustri, per correggere le condizioni di ambiente e
creare una situa zione di maggior progresso civile" secondo le
dichiarazioni di un Ministro dell'epoca, e che pertanto essa riguarda
"tutti i territori che, per viabilità, difetto di acque irrigue e,
in generale, per gravi cause di ordine fisico e sociale, si trovino
in condizioni arretrate di coltura, mentre appaiono suscettibili di
essere traformati, con rilevanti risultati economici, tecnici e
sociali".
Attraverso poi la legge 24 dicembre 1928, n. 3134, il r.d. 13
febbraio 1933, n. 215 e infine l'art. 44 della Costituzione (che al
fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire
equi rapporti sociali prevede la promozione e l'imposizione della
bonifica delle terre) si giunge ad una concezione della bonifica che
si esprime nel compimento di opere idonee a modificare l'ambiente, al
fine di sviluppare le potenzialità produttive del territorio e
l'affermazione di equi rapporti sociali.
In tale nuovo quadro finalistico trovano pertanto coerente
collocazione le varie disposizioni regionali che hanno individuato le
finalità delle opere di bonifica nello sviluppo della produzione
agricola, nella difesa del suolo e dell'ambiente, nel miglioramento
del reddito dell'agricoltura, nell'assetto del territorio (art. 1
della l.r. Toscana n. 83/1977; art. 1, primo comma, della l.r.
Sardegna n. 21/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Abruzzo n.
11/1983; art. 1, primo comma, della l.r. Puglia n. 54/1980; art. 1,
primo comma, della l.r. Liguria n. 6/1984; art. 1, primo comma, della
l.r. Lazio n. 4/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Lombardia n.
59/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Campania n. 23/1985; art. 1,
della l.r. Marche n. 13/1985). E in tale prospettiva si collocano
altresì le leggi regionali dell'Emilia-Romagna 2 agosto 1984, n. 42
e 23 aprile 1987, n. 16, secondo le quali le finalità della bonifica
devono rinvenirsi nella difesa del suolo e in equilibrato sviluppo
del territorio, nella tutela e valorizzazione della produzione
agricola e dei beni naturali, con particolare riferimento alle
risorse idriche.
Conseguentemente, sotto l'aspetto teleologico, diversamente da
quanto sostenuto dai ricorrenti, la connotazione attribuita agli enti
consortili dalla legislazione regionale appare porsi in coerenza con
le caratteristiche che l'attività bonificatoria è venuta ad
assumere nel corso di questo secolo.
6. - Senonchè l'art. 3 della legge reg. 23 aprile 1987, n. 16 ha
disposto che l'intero territorio della regione Emilia-Romagna sia
classificato territorio di bonifica di seconda categoria, ad
esclusione delle aree golenali riferite ad opere idrauliche di
seconda e terza categoria (di cui agli artt. 5 e 7 del r.d. n.
523/1904) e ferme restando le classificazioni attualmente esistenti
adottate con provvedimenti statali; al secondo comma si prevede poi
la potestà del presidente della giunta regionale di definire i
perimetri dei comprensori di bonifica e, al quarto comma, la
competenza del consiglio regionale di istituire su ciascuno dei
comprensori un consorzio di bonifica.
Pertanto, sotto l'aspetto strutturale, si ci avvede - come
osservano gli appellanti - che in tal modo la legge regionale appare
derogare ad un principio fondamentale, scaturente dalla legislazione
dello Stato, secondo il quale è coessenziale alla nozione di
bonifica la individuazione di determinate, specifiche zone del
territorio che dovranno essere assoggettate al regime giuridico
previsto; quindi, in definitiva, il carattere di "specialita'" della
bonifica. Laddove, al contrario, la suddivisione dell'intero
territorio regionale in comprensori di bonifica dà indubbiamente
vita ad un Ente consortile affatto nuovo e comunque sostanzialmente
difforme dalla caratterizzazione derivante allo stesso dalla
legislazione nazionale.
La disposizione citata, pertanto, appare contrastare con la norma
di cui all'art. 117 della Costituzione, che afferma il vincolo della
legislazione regionale ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato.
La questione di legittimità costituzionale è altresì rilevante
in quanto la declaratoria di incostituzionalità della disposizione
suddetta - come osservano gli appellanti - toglierebbe materia alla
contesa.
I ricorrenti difatti sono tutti titolari di aziende agricole che,
per effetto del riordino dei comprensori di bonifica, vengono a
ricadere necessariamente in uno di questi comprensori, la cui
delimitazione deriva dagli impugnati decreti del presidente della
giunta regionale nn. 622 e 623 del 19 ottobre 1987.
7. - Le considerazioni suddette comportano altresì la rilevanza e
la non manifesta infondatezza, in via derivata, della citata
disposizione anche in riferimento agli artt. 97 e 18 della
Costituzione, poichè la stessa consente un comportamento
amministrativo che interrompe il nesso necessario tra l'appartenenza
al comprensorio e al consorzio e le finalità bonificatorie,
incidendo altresì sul diritto di associazione dei privati.
8. - I ricorrenti deducono altresì un ulteriore vizio sotto il
profilo del principio di cui all'art. 3 del r.d. n. 215/1933, secondo
il quale i comprensori sono da determinarsi con provvedimento
amministrativo e non con legge: il legislatore regionale non sarebbe
libero - secondo tale impostazione - di togliere procedimento e
connessa tutela, specie quando il legislatore dello Stato aveva
impostato la sua disciplina in modo da affidare all'autorità
amministrativa, anzichè al legislatore, di provvedere in una
determinata materia.
Tale questione di legittimità costituzionale è però
manifestamente infondata.
Difatti - come si è detto - il vincolo della legislazione statale
nei confronti di quella regionale riguarda unicamente quelle
disposizioni che concernono le caratteristiche essenziali della
materia e in tale categoria non pare possa farsi rientrare quella di
cui all'art. 3 del r.d. n. 215/1933 che opera una mera ripartizione
di competenze.
Appare pertanto non condivisibile l'assunto secondo il quale
l'esercizio della potestà di classificazione dei comprensori da
parte dell'autorità legislativa (invece che di quella
amministrativa) debba perpetuarsi anche nel nuovo sistema di
competenze regionali in materia di consorzi di bonifica.
9. - Va altresì dichiarata manifestamente infondata l'eccezione
di legittimità della disposizione suddetta con riguardo all'art. 53
della Costituzione.
Come ha osservato il tribunale amministrativo regionale, nel caso
in esame l'assoggettamento agli oneri di bonifica si avrà soltanto
con il piano di contribuenza che definisce i criteri di ripartizione
della quota tra i singoli proprietari; pertanto la questione
sollevata è priva del requisito della attualità dell'interesse.
10. - Le considerazioni che precedono inducono conclusivamente il
collegio a ritenere rilevante e non manifestamente infondata,
rispetto agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge della regione
Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, nella parte in cui prevede che
tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica
di seconda categoria (ad esclusione delle aree golenali riferite ad
opere idrauliche di seconda e terza categoria di cui agli artt. 5 e 7
del r.d. 25 luglio 1904, n. 523 e ferme restando le classificazioni
attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva questione di legittimità costituzionale nei termini di
cui in motivazione, rispetto agli artt. 117, 97 e 18 della
Costituzione;
Dispone la trasmissione immediata degli atti alla Corte
costituzionale, previa sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della segreteria, l'ordinanza di trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa e al presidente della giunta regionale dell'Emilia-Romagna e
che sia comunicata al presidente del consiglio regionale della stessa
regione.
Così deciso in Roma, addì 26 ottobre 1990.
Il presidente: LASCHENA
Il segretario: CARBONI
Il consigliere estensore: TORSELLO
Depositata in segreteria il 1º luglio 1991.
Il direttore della segreteria: GHERA

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