1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 55 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 novembre 2005
Ordinanza emessa il 21 novembre 2005 dal tribunale di Trieste nel procedimento civile vertente tra Filippi Giorgio contro INAIL Infortuni sul lavoro e malattie professionali - Rendita per invalidita' permanente - Cumulo di inabilita' preesistenti ai fini del raggiungimento della percentuale di inabilita' richiesta per il diritto alla rendita - Esclusione per le inabilita' conseguenti a infortuni o malattie verificatisi o denunciati prima dell'entrata in vigore del decreto di cui al comma 3 dell'art. 6 del d.lgs. n. 38/2000 - Violazione del principio di uguaglianza per il diverso trattamento di situazioni identiche in base al mero fattore temporale - Incidenza sulla garanzia dell'assicurazione dei mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di infortunio o malattia - Eccesso di delega per violazione dei principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di delega. - Decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38, art. 13, comma 6, parte seconda. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 38, comma secondo, e 76. (006C0157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2006)

IL TRIBUNALE

Nella causa iscritta al n. 667/02 R.G.L. promossa da Giorgio
Filippi contro INAIL, il Tribunale di Trieste, in funzione di giudice
del lavoro, nella persona della dott.ssa Silvia Rigon, sciogliendo la
riserva che precede, così provvede.
A) Considerato il fatto:
1. - Con ricorso depositato il 3 luglio 2002 Giorgio Filippi
esponeva di essere titolare di una rendita per «broncopatia» con
un'inabilità del 15% dal 1995; di essere stato, nel corso della sua
attività lavorativa, esposto all'amianto dal 22 febbraio l973 al 31
dicembre 1990, come certificato dall'INAIL; di aver successivamente
proposto ricorso in via amministrativa per il riconoscimento di
malattia asbestosica e/o per l'aggravamento dei postumi anche per il
deficit ventilatorio a causa di «placche pleuriche», che la
collegiale medica aveva accertato la malattia denunciata, «placche
pleuriche» senza deficit ventilatorio, riconoscendo un danno
biologico del 5%, ma che l'INAIL non aveva ricostruito la rendita
già in godimento nè riconosciuto l'indennizzo per le «placche
pleuriche».
Il ricorrente chiedeva, in quanto affetto da «broncopatia», per
la quale già godeva di rendita al 15%, nonchè da «asbestosi», danno
anatomico da «placche pleuriche» nella misura del 5%, la valutazione
complessiva delle due patologie e quindi l'accertamento del suo
diritto alla costituzione di un'unica rendita, con conseguente
condanna dell'INAIL all'erogazione della maggior rendita dal 15% al
20%, oltre che al pagamento dei ratei maturati maggiorati di
interessi legali, in virtù del combinato disposto degli artt. 80 e
145 del d.P.R. n. 1124 del 1965, ritenendo che la normativa
introdotta dall'art. 13, comma 6, d.lgs. n. 38/2000 non avesse inciso
su quelle disposizioni.
2. - Si costituiva in giudizio l'INAIL chiedendo il rigetto del
ricorso per i motivi già espressi nella relazione medica allegata, a
cui rinviava, vale a dire in virtù di quanto previsto dal d.lgs.
n. 38/2000 ed in considerazione del fatto che le «placche pleuriche»
di cui il ricorrente soffriva (e valutate nella misura di un danno
biologico del 5%) non erano da considerare «asbestosi».
3. - Nel corso del giudizio veniva disposta una prima CTU medico
legale che, con indagine attenta e immune da vizi logici, confermava
la sussistenza in capo al ricorrente di una «broncopatia» cronica da
inalazione da polveri miste, di origine professionale, per la quale
era già stata riconosciuta la rendita del 15%, confermando altresì
che il ricorrente era affetto da «placche pleuriche asbestosiche», di
origine professionale, patologia produttiva di un danno biologico
nella misura del 5% secondo le nuove tabelle, ex d.lgs. n. 38 del
2000. Il CTU, come già l'INAIL, escludeva quindi la possibilità di
una valutazione cumulativa delle menomazioni, in ragione di quanto
previsto dal d.lgs. n. 38/2000, art. 13, comma 6, seconda parte.
4. - Questo giudice, ritenendo che in base a tale relazione
peritale non fosse tuttavia del tutto chiarito se le «placche
pleuriche asbesto-correlate», di cui il ricorrente era affetto,
rientrassero, o meno, nel concetto di «asbestosi» di cui all'art. 145
del d.P.R. 1124 del 1965, disponeva nuova CTU medico legale sul
punto; l'accertamento era ritenuto indispensabile in ragione del
fatto che il T.U. del 1965 (artt. 145 e 146) prevede una valutazione
globale del danno in tutti i casi di silicosi ed asbestosi associate
ad altre forme morbose dell'apparato respiratorio e
cardiocircolatorio, disciplina speciale che non pare aver subito
alcuna modifica con il d.lgs. n. 38/2000.
5. - La nuova CTU, con una relazione convincente, in quanto
svolta con indagine scrupolosa e priva di vizi logici, sul
presupposto che «con il termine asbestosi si indichi unicamente la
forma parenchimale della tecnopatia secondaria all'esposizione di
asbesto (...) mentre la rimanente patologia pleurica (ad es. placche
pleuriche) è correttamente definita come asbesto correlato in quanto
sì secondaria all'esposizione all'asbesto ma indipendente dalla
presenza di asbestosi», confermava che la tecnopatia di cui il
ricorrente era affetto a livello polmonare «non risulta costituita da
asbestosi ma da broncopatia da inalazione di polveri miste non
sussistendo nè l'interstiziopatia (danno anatomico specifico
dell'asbestosi) nè il deficit ventilatorio restrittivo». Concludeva,
pertanto, per la presenza di «placche pleuriche asbesto-correlate»,
negando l'esistenza della pneumopatia di natura asbestosica (ossia
l'asbestosi).
6. - È stato quindi accertato in fatto, in base a CTU condivise
perchè elaborate con metodo corretto, che il ricorrente è affetto
da una patologia professionale, «broncopatia», con un grado di
inabilità per la quale gode di rendita al 15% dal 1995, nonchè da
una seconda malattia, sempre di origine professionale ma denunciata
successivamente all'entrata in vigore del d.lgs. n. 38 del 2000, con
un grado di inabilità del 5% in termini di danno biologico,
consistente in «placche pleuriche asbestosiche» non configuranti
«asbestosi».
B) Ritenuto in diritto:
Alla fattispecie è pertanto applicabile la norma dell'art. 13,
comma 6, seconda parte, del d.lgs. n. 38/2000, in base alla quale
«quando per le conseguenze degli infortuni o delle malattie
verificatesi o denunciate prima dell'entrata in vigore del decreto
ministeriale di cui al comma 3 l'assicurato percepisca una rendita o
sia stato liquidato in capitale ai sensi del Testo Unico, il grado di
menomazione conseguente al nuovo infortunio o alla nuova malattia
professionale viene valutato senza tener conto delle preesistenze».
Di conseguenza, per un verso, è preclusa una valutazione
unitaria delle due malattie e del grado di menomazione complessiva,
con la costituzione di un'unica rendita; al contempo, la valutazione
della seconda tecnopatia («placche pleuriche») senza tener conto
della preesistente menomazione, ne impedisce, di fatto, qualsiasi
indennizzo, essendo stato accertato un danno biologico nella misura
del 5%, inferiore quindi al minimo indennizzabile ex d.lgs.
n. 38/2000.
Questo giudice ritiene, tuttavia, di dover sollevare l'eccezione
di illegittimità costituzionale della norma dell'art. 13, comma 6,
seconda parte, d.lgs. n. 38/2000 per contrasto con gli artt. 76, 3,
comma 1 e 38, comma 2 della Costituzione.
C) Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione.
Considerato che:
1. - Il sistema delineato dal T.U. del 1965 è improntato ad
una valutazione globale delle inabilità derivanti da infortuni sul
lavoro o malattie professionali. In particolare, il diritto alla
rendita sorgeva solo quando l'attitudine al lavoro si fosse ridotta
in misura superiore al 10% (art. 74, comma 2); il titolare di una
rendita che rimaneva vittima di un nuovo infortunio o di una nuova
malattia professionale che comportava il diritto ad un'altra rendita
vedeva la costituzione di un'unica rendita in base al grado di
riduzione dell'attitudine complessiva (art. 80, comma 1, T.U.); il
titolare di un rendita che fosse successivamente colpito da altro
evento inabilitante che, di per sè, non avrebbe dato luogo a rendita
per mancato superamento della soglia di indennizzabilità, vedeva la
costituzione di un'unica rendita se l'inabilità complessiva si fosse
mantenuta sopra la franchigia (art. 80, comma 2); il lavoratore,
vittima di un evento inabilitante che aveva provocato una riduzione
della validità in misura inferiore alla soglia per aver diritto alla
rendita, il quale restasse colpito da altro evento, anch'esso di
portata inferiore al limite di franchigia, aveva diritto alla
costituzione di un'unica rendita se la valutazione complessiva delle
inabilità consentiva il superamento del 10% (art. 80, comma 3); nel
caso di infortuni da cui fosse derivata una inabilità permanente,
aggravata da inabilità preesistente derivante da fatti estranei al
lavoro, ovvero da infortuni sul lavoro agricolo o, ancora, liquidati
in conto capitale, il grado di riduzione era rapportato non
all'attitudine al lavoro normale ma a quella ridotta per effetto
delle preesistenti inabilità (art. 79); per la silicosi e
l'asbestosi il T.U. prevede una disciplina speciale: si procede
sempre ad una valutazione globale del danno in tutti i casi di
silicosi e asbestosi associate ad altre forme morbose dell'apparato
respiratorio cardiocircolatorio (artt. 145 e 146).
2. - Su tale sistema sono intervenute le disposizioni
contenute nell'art. 13 del d.lgs. n. 38 del 2000 con le quali è
prevista la soglia di inabilità indennizzabile superiore al 16%,
mentre per le inabilità comprese tra il 6% ed il 16% è stato
coniato ex novo l'indennizzo per il danno biologico, come definito
dall'art. 1 dello stesso decreto legislativo, stabilendosi nuove
tabelle per il danno biologico, per le menomazioni e per i
coefficienti (comma 2, lett. a e b).
Le disposizioni del T.U. del 1965, se incompatibili con le
disposizioni dell'art. 13 del d.lgs. n. 38 del 2000, sono da
considerarsi abrogate, anche in virtù di quanto previsto dal comma
11 dello stesso art. 13, secondo cui «per quanto non previsto dalle
presenti disposizioni si applica la normativa del testo unico, in
quanto compatibile»; In ogni caso, per gli infortuni e le malattie
verificatesi dopo l'entrata in vigore del d.lgs. 38/2000 è
mantenuto, anzi rafforzato, il principio della valutazione
complessiva delle menomazioni proprio del T.U. del 1965, sebbene
adattato al concetto di integrità psico-fisica in luogo della
superata attitudine al lavoro, stabilendosi, in particolare, che «nel
caso in cui l'assicurato, già colpito da uno o più eventi lesivi
rientranti nella disciplina delle presenti disposizioni, subisca un
nuovo evento lesivo si procede alla valutazione complessiva dei
postumi ed alla liquidazione di un'unica rendita e dell'indennizzo in
capitale corrispondente al grado complessivo della menomazione
dell'integrità psicofisica L'importo della nuova rendita o del nuovo
indennizzo in capitale è decurtato dell'importo dell'eventuale
indennizzo in capitale già corrisposto e non recuperato» (art. 13,
comma 5). Coerentemente, «il grado di menomazione dell'integrità
psicofisica causato da infortunio sul lavoro o malattia
professionale, quando risulti aggravato da menomazioni preesistenti
concorrenti derivanti da fatti estranei al lavoro o da infortuni o
malattie professionali verficatesi o denunciate prima della data di
entrata in vigore del decreto ministeriale di cui al comma 3 e non
indennizzati in rendita, deve essere rapportato non all'integrità
psicofisica completa, ma a quella ridotta per effetto delle
preesistenti menomazioni .... (art. 13, comma 6, prima parte).
3. - È quindi evidente che il d.lgs. n. 38/2000 ha mantenuto
quello che la giurisprudenza di legittimità ha sempre considerato un
principio generale in tema di assicurazione contro gli infortuni e le
malattie professionali, il principio secondo cui quando gli infortuni
o le malattie si verifichino in tempi diversi non si procede alla
costituzione di più rendite, ma se ne eroga una unica, «sia per
evitare la loro proliferazione, sia per considerare globalmente la
riduzione dell'attitudine lavorativa sulla base di una valutazione
unitaria di tutti gli esiti invalidanti, e ciò tanto nel caso in cui
l'ulteriore infortunio» (o malattia) «abbia una valenza autonoma ai
fini della costituzione della rendita, quanto nel caso in cui esso
non raggiunga la soglia invalidante» (Cass. 2559/1998); e tale regola
trova applicazione anche quando l'inabilità sia derivata in parte da
infortunio sul lavoro e in parte da malattia professionale (art. 132
T.U.).
Orbene, contrasta con il mantenuto principio della valutazione
complessiva dei postumi la previsione, applicabile alla fattispecie
concreta, secondo la quale «quando per le conseguenze degli infortuni
o delle malattie professionali verificatesi o denunciate prima della
data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui al comma 3
l'assicurato percepisca una rendita o sia stato liquidato in capitale
ai sensi del testo unico, il grado di menomazione conseguente al
nuovo infortunio o alla nuova malattia professionale viene valutato
senza tener conto delle preesistenze. In tal caso l'assicurato
continuerà a percepire l'eventuale rendita corrisposta in
conseguenza di infortuni o malattie professionali verificatesi o
denunciate prima della data sopra indicata» (art. 13, comma 6,
seconda parte).
Vero è che mentre è sostanzialmente mantenuto il sistema della
valutazione complessiva delle inabilità, con la liquidazione di
un'unica rendita o dell'indennizzo in capitale corrispondente al
grado complessivo della menomazione dell'integrità psicofisica, sia
per l'ipotesi di eventi dannosi verificatesi tutti nella vigenza del
d.lgs. n. 38/2000, sia per l'ipotesi in cui l'infortunio o la
malattia verificatesi dopo l'entrata in vigore del decreto
legislativo siano aggravati da menomazioni preesistenti concorrenti
derivati da fatti estranei al lavoro ovvero da infortuni o malattie
verificatesi o denunciate prima della data di entrata in vigore del
decreto ministeriale e non indennizzati in rendita (pur essendo, in
questo caso, la valutazione complessiva del grado di invalidità
rapportato all'integrità psicofisica ridotta per effetto delle
preesistenti menomazioni); al contrario, una valutazione unitaria è
esclusa soltanto nell'ipotesi - verificatesi nella fattispecie
concreta - in cui l'assicurato, che aveva già subito un infortunio o
una malattia nel vigore del T.U., sia colpito, dopo l'entrata in
vigore del d.lgs. n. 38/2000, da un altro infortunio o malattia
professionale.
In concreto, può verificarsi l'ipotesi che: a) la pregressa
inabilità, eventualmente anche di grado rilevante (es. 10%), non
abbia dato luogo a rendita e che neppure la nuova inabilità sia in
grado di procurarla (15%) e magari nemmeno di raggiungere il minimo
per la liquidazione del danno biologico (5%), con la conseguenza che
un lavoratore con un grado non trascurabile di limitazione della sua
integrità psicofisica potrà non aver diritto ad alcun indennizzo;
b) ovvero che - come nella fattispecie in esame - il lavoratore sia
già titolare di una rendita e sopraggiunga un nuovo infortunio o una
nuova malattia professionale ma con un danno biologico inferiore al
6%, con la conseguenza che la rendita già percepita non viene ad
essere incrementata e, al contempo, alcun autonomo indennizzo ottiene
la menomazione denunciata dopo l'entrata in vigore del decreto.
D) Ritenuto che la norma dell'art. 13, comma 6, seconda parte, del
d.lgs. 38/2000 sia viziata da illegittimità costituzionale per:
1. - Violazione dell'art. 76 Costituzione, essendo il
legislatore delegato incorso in eccesso di delega, per aver
oltrepassato il fisiologico confine del riempimento delineato dalla
norma delegante, divergendo dalle finalità della delega desumibili
dai principi e dai criteri direttivi nella stessa tracciati.
Infatti, con la legge n. 144/1999 il legislatore aveva delegato
il Governo, all'art. 55, ad «emanare, entro nove mesi dall'entrata in
vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine
di ridefinire taluni aspetti dell'assetto normativo in materia di
assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali, nel rispetto dei seguenti principi e criteri
direttivi: ... s) previsione, nell'oggetto dell'assicurazione contro
gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e nell'ambito
del relativo sistema di indennizzo e di sostegno sociale, di un
idonea copertura e valutazione indennitaria del danno biologico, con
conseguente adeguamento della tariffa dei premi».
Appare quindi evidente che la volontà del legislatore delegante
non è stata quella di procedere ad una revisione radicale di tutta
la disciplina della tutela per gli infortuni e le malattie
professionali dettata dal Testo Unico del 1965, ma, più
limitatamente, quella di ridefinire taluni aspetti dell'assetto
normativo, prevedendo un'idonea copertura e valutazione indennitaria
del danno biologico, ma sempre nell'ambito del sistema di indennizzo
e di sostegno sociale improntata dal T.U. del 1965.
In altri termini, il legislatore delegante aveva rimesso al
Governo soltanto il compito di ridisegnare il sistema limitatamente
alla tutela del diritto alla salute, sub specie di integrità
psicofisica, vale a dire ad estendere l'oggetto dell'assicurazione
contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali anche
alla copertura del rischio «danno biologico», fermi restando i
livelli di sicurezza sociale fino ad allora raggiunti, tra cui è da
ritenere quello della valutazione unitaria e complessiva delle
diverse menomazioni.
Con la previsione dell'art. 13, comma 6, seconda parte, il
legislatore delegato ha invece attuato una demolizione del meccanismo
delineato dall'art. 80 del T.U., per nulla funzionale al
raggiungimento della delega ricevuta, ma con eccesso rispetto ad
essa, di fatto limitando quel «sistema di indennizzo e sostegno
sociale» che era tenuto a mantenere secondo le direttive del
Parlamento, le volte in cui, come nel caso in esame, la percentuale
di inabilità riportata dall'infortunio o dalla malattia successiva
non sia idonea a garantire un ristoro capitalizzato, perchè
inferiore al 6%, e neppure un incremento della rendita essendo
preclusa la valutazione unitaria.
2. - Violazione dell'art. 3, comma 1 della Costituzione.
Risulta, inoltre, violato il parametro di uguaglianza di fatto
dei cittadini, accadendo che per medesime patologie subite in
conseguenza dell'attività lavorativa si abbiano trattamenti diversi
a seconda che la loro coesistenza si ponga a cavallo fra vecchio e
nuovo regime, ovvero solo ed esclusivamente nel nuovo. In via di
fatto, ad essere ingiustificatamente discriminati sono tutti quei
lavoratori le cui inabilità ricevono trattamenti dalle due
discipline, poichè per gli altri, sia quelli governati da T.U. del
1965 sia per quelli ricadenti completamente nella vigenza del d.lgs.
n. 38/2000, il meccanismo è sempre quello della valutazione unitaria
e complessiva delle menomazioni, già espresso dall'art. 80 del T.U.,
e solo riformulato nel comma 5, art. 13, d.lgs. n. 38/2000.
Situazioni sostanzialmente omogenee sono quindi trattate in modo
diverso, senza che la diversità di disciplina risulti giustificata.
Nè può dirsi che insormontabili ostacoli al ricorso al cumulo
derivino dalla riformulazione delle tabelle, previste nel d.lgs.
n. 38/2000, in quanto, avendo il legislatore stabilito il
mantenimento del procedimento di cumulo per le ipotesi di
aggravamento delle vecchie inabilità, vuol dire che esso è ritenuto
in armonia con il nuovo sistema.
3. - Violazione dell'art. 38, comma 2 della Costituzione.
Secondo la Carta costituzionale «i lavoratori hanno diritto che
siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita in
caso di infortunio, malattia ...».
Vero è che il legislatore, nella sua autonomia, può stabilire
delle franchigie per l'indennizzabilità delle inabilità derivanti
da infortunio e malattia professionale; ma la scelta appare conforme
a Costituzione se la soglia di non indennizzabilità non si traduca
in una sostanziale negazione del diritto ad ottenere i mezzi adeguati
alle esigenze di vita in caso di infortunio o malattia.
Posta dunque la legittimità della soglia di indennizzabilità,
nella quale il legislatore ha individuato il parametro di idoneità a
garantire le esigenze tutelate dalla Carta costituzionale, il
rispetto di questa soglia, da un lato, si impone per tutta la fase
storica di sua vigenza e, per converso, la sua violazione si traduce
in lesione del parametro costituzionale, sicchè sono da considerarsi
illegittime quelle norme, come l'art. 13, comma 6, parte seconda, del
d.lgs. n. 38/2000. che, prevedendo particolari meccanismi di calcolo,
finiscono, in via di fatto, con l'escludere l'indennizzo (in conto
capitale o rendita) anche quando la soglia di legge di inabilità
complessiva sarebbe superata.
E) Ritenuto che la questione di legittimità costituzionale dell'art.
13, comma 6, seconda parte del d.lgs. n. 38/2000, sia rilevante nel
presente giudizio, il quale non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della prospettata questione di
legittimità costituzionale.
La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
consentirebbe infatti a parte ricorrente di vedere accolto il
ricorso, in ragione della valutazione complessiva delle menomazioni
derivanti dalla due tecnopatie, la «broncopatia», per la quale già
gode di rendita nella misura del 15% confermata con la CTU, e quella
per «placche pleuriche», malattia professionale denunciata dopo
l'entrata in vigore del d.lgs. n. 38/2000, per la quale è stato
accertato un danno biologico del 5%, con la conseguenza di vedere
aumentata la misura della rendita in godimento.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 6, parte seconda,
d.lgs. n. 38 del 23 febbraio 2000 in relazione agli artt. 76, 3,
comma 1 e 38, comma 2 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente
del Consiglio dei ministri ed alle parti e comunicata al Presidenti
dei due rami del Parlamento.
Manda la Cancelleria per l'esecuzione.
Trieste, addì 21 novembre 2005
Il giudice del lavoro: Rigon
06C0157