1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 30-10-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1182 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 febbraio - 24 settembre 1996
N. 1182 Ordinanza emessa il 3 febbraio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 settembre 1996) dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Carraro Franco ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi di pubbliche fognature senza autorizzazione ed eccedenti i limiti tabellari previsti dalla legge n. 319/1976 e dalla normativa regionale - Lamentata depenalizzazione - Disparita' di trattamento rispetto alla disciplina relativa agli scarichi di singoli insediamenti produttivi nonche' rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggiore severita' - Violazione dei principi della tutela dell'ambiente e della salute, di liberta' di iniziativa economica e di norme C.E.E. (direttiva n. 271/1991). (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, artt. 3 e 6, comma 2, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, 10, 25, 32, 41 e 77). (096C1614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 30-10-1996)

IL PRETORE
All'odierno dibattimento il p.m. ha sollevato questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3 e 6, comma secondo, del
decreto-legge n. 79/1995, convertito nella legge 17 maggio 1995, n.
172, in relazione agli artt. 3, 10, 25, 77, 9, comma secondo, 32 e 41
della Costituzione.
Lo stesso p.m. aveva, in data 12 dicembre 1994, proposto analoga
questione in relazione agli artt. 3 e 6, comma secondo, del
decreto-legge n. 629/1994 ed il pretore, in conformità a quanto
richiesto dall'ufficio del p.m., aveva sollevato eccezione di
incostituzionalità con riguardo alla formulazione dell'art. 21,
primo e terzo comma, della legge 10 maggio 1976, n. 319, per effetto
del decreto-legge n. 629/1994, allora in vigore. La Corte
costituzionale non ha potuto prendere in considerazione l'eccezione
sollevata a causa dell'intervenuta decadenza del citato
decreto-legge.
Il decreto n. 79/1995 è stato convertito nella legge 17 maggio
1995, la quale ha introdotto norme sostanzialmente analoghe a quelle
della cui legittimità costituzionale si è dubitato nella precedente
ordinanza di rimessione alla Corte.
Sulla base, infatti, della nuova formulazione del terzo comma
dell'art. 21, legge 10 maggio 1976, n. 319, quale introdotta
dall'art. 3 del decreto convertito nella legge n. 172/1995,
l'inosservanza dei limiti di accettabilità di cui alle tabelle
allegate alla legge n. 319/1976, è sanzionata penalmente solo con
riferimento agli scarichi provenienti da insediamenti produttivi. La
stessa fattispecie è, invece, con riferimento agli scarichi delle
pubbliche fognature, quali sono quelli oggetto del procedimento in
esame, punita solo con sanzione amministrativa, a meno che non siano
superati i limiti di accettabilità inderogabili per i parametri di
natura tossica, persistente e bioaccumulabile di cui al n. 4) del
documento unito alla delibera 30 dicembre 1980 del Comitato
interministeriale istituito in base alla legge Merli.
Analogamente, con il secondo comma dell'art. 6 del decreto-legge
convertito è stato aggiunto, così come operato dal precedente
decreto oggetto della eccezione di incostituzionalità, un ulteriore
comma all'art. 21 della legge n. 319/1976, alla stregua del quale
l'effettuazione di scarichi di pubbliche fognature senza aver chiesto
l'autorizzazione integra un mero illecito amministrativo, a
differenza di quanto previsto per gli scarichi da insediamenti
produttivi dai primi due commi dell'art. 21, lasciati immutati.
Pertanto possono essere integralmente ribadite le considerazioni in
ordine ai diversi profili di illegittimità costituzionale, già
prospettate dal p.m. e condivise dal pretore di Roma nell'ordinanza
del 12 dicembre 1994 e riproposte dal medesimo p.m. all'odierno
dibattimento.
Questo pretore ritiene, infatti, che la questione sia rilevante e
non manifestamente infondata.
Quanto alla rilevanza si osserva che gli imputati sono stati tratti
a giudizio per la violazione degli artt. 21, primo e terzo comma,
della legge n. 319/1976, la cui applicazione condurrebbe
necessariamente ad una pronuncia di proscioglimento perchè i fatti
contestati non sono più previsti dalla legge come reato, risultando
le imputazioni indicate dai capi 1 a 79 depenalizzate dal citato art.
3 e l'imputazione di cui al capo 80 depenalizzata dall'art. 6.
Con riferimento alla valutazione della non manifesta infondatezza,
in conformità con le argomentazioni svolte dal p.m., che
sostanzialmente si riportano, si rileva quanto segue.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Si osserva nuovamente che nel contesto sanzionatorio della legge n.
319/1976, per come si delineava prima delle modifiche definitivamente
apportate con l'art. 3 della legge n. 172/1995, il reato più grave e
significativo era quello previsto dal terzo comma dell'art. 21 della
legge. Tale normativa, anche alla luce della sentenza n. 1766/1993
delle s.u. della cassazione, era applicabile a tutti gli scarichi,
quale che ne fosse la provenienza.
Ebbene, se può essere ritenuto ragionevole l'intento legislativo
di sanzionare solo amministrativamente gli scarichi provenienti da
insediamenti civili, (potendosi presumere che gli stessi siano
normalmente caratterizzati da un carico inquinante minore rispetto
agli scarichi degli insediamenti produttivi e quindi meno dannosi per
l'ambiente), non altrettanto può dirsi con riferimento agli scarichi
delle pubbliche fognature. Infatti a queste ultime possono affluire
anche scarichi provenienti da insediamenti produttivi, (evenienza,
questa, disciplinata già nel corpo normativo della legge Merli e
poi, sotto il profilo più squisitamente tecnico, dalla delibera 30
dicembre 1980 del Comitato interministeriale per la tutela delle
acque dall'inquinamento e, recentemente, dalla direttiva Cee n. 271
del 21 maggio 1991), per cui non è possibile fondare un giudizio
preventivo e generale di minor pericolosità.
Alla stregua della disciplina sanzionatoria ormai definitivamente
introdotta, dunque, mentre l'esercizio di un singolo scarico da
insediamento produttivo, in violazione delle tabelle di cui alla
legge n. 319/1976, viene sanzionato penalmente anche qualora il
superamento dei limiti sia modesto, costituisce semplice illecito
ammnistrativo l'esercizio dello scarico di una pubblica fognatura
alla quale affluisce una pluralità di scarichi provenienti da
insediamenti produttivi, anche qualora lo scarico terminale superi in
maniera rilevante i limiti tabellari ed apporti, quindi, un concreto
nocumento alla situazione ambientale.
Il permanente rilievo penale attribuito agli scarichi, anche delle
pubbliche fognature, qualora vengano superati i limiti di cui alla
cd. "lista nera" della Cee costituisce, rispetto al decreto oggetto
della precedente eccezione, una novità del tutto insufficiente.
Tali parametri, infatti, possono essere superati da uno scarico
fognario solo quando nello stesso confluiscono scarichi produttivi
con notevole potenzialità inquinante e cioè quegli scarichi che
sono gli unici ad utilizzare le sostanze di cui alla lista e che,
peraltro, proprio in ragione di tale potenzialità, non vengono di
solito addotti in pubbliche fognature.
La nuova previsione normativa fonda, pertanto, ancora una volta, la
differenzazione della disciplina sanzionatoria non già, come sarebbe
ragionevole, sulla potenzialità inquinante, (sia pure presunta),
degli scarichi e quindi sulla gravità del fatto, ma in ultima
analisi sulla qualifica del soggetto titolare dello scarico
terminale, (imprenditore ovvero amministrazione pubblica).
Anzi, nella nuova legge si rinviene un'esplicita conferma di tale
assunto nella previsione di cui all'ultimo periodo del terzo comma
dell'art. 21 della legge n. 319/1976, (modificato dall'art. 3 della
legge n. 172/1995), dove è inserita una causa di non punibilità per
quei "pubblici amministratori che alla data di accertamento della
violazione dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati
alla depurazione delle acque".
Il sospetto di violazione dell'art. 3 della Costituzione appare
sotto tale profilo non manifestamente infondato, tanto più se si
considera che la giurisprudenza è ormai da tempo pacificamente
orientata nel senso di ritenere preminente, nell'ambito della
verifica volta ad individuare la disciplina normativa concretamente
applicabile al singolo scarico, la valutazione delle caratteristiche
effettive dello scarico stesso e non già l'accertamento circa la
relativa provenienza (cfr. ss.uu. 16 novembre 1987, Ciardi; sez. VI 2
ottobre 1992, n. 9619; sez. III 206091, n. 6846).
Ma ancora più corposo si manifesta il sospetto di violazione
dell'art. 3 della Costituzione, ove si confronti la condotta
depenalizzata dalla legge n. 172/1995 con quella dalla stessa non
modificata, (nonostante il lungo periodo di tempo trascorso
dall'emanazione del primo decreto-legge in questa materia), prevista
dall'art. 23, primo comma della legge n. 319/1976 per la quale è
prevista la pena dell'ammenda fino a 5 milioni. Tale ultima norma,
infatti, prevede la suddetta sanzione per "chiunque apre o comunque
effettua nuovi scarichi prima che l'autorizzazione da lui richiesta
nelle forme prescritte sia stata concessa". Ne deriva la paradossale
conseguenza che una condotta in concreto inquinante come quella di
effettuare scarichi di pubbliche fognature superando i limiti di
tollerabilità è punita con una mera sanzione amministrativa, mentre
una violazione formale, quale quella di aver attivato uno scarico,
(non necessariamente inquinante), prima che l'autorizzazione, già
richiesta, sia stata rilasciata, costituisce una fattispecie di
rilievo penale.
Ed ancora la violazione dell'art. 3 della Costituzione per
disparità di trattamento si rileva dal confronto tra il disposto
dell'art. 23, primo comma e l'ultimo comma dell'art. 21, della legge
n. 319/1976, introdotto dall'art. 6, secondo comma, della legge di
conversione. Infatti, con tale disposizione è stata depenalizzata
la condotta costituita dall'effettuazione di scarichi civili o di
pubbliche fognature senza aver richiesto l'autorizzazione, con la
conseguenza che è penalmente sanzionata la condotta di chi attivi
uno scarico di pubblica fognatura, prima del rilascio
dell'autorizzazione richiesta, mentre costituisce illecito
amminiistrativo la condotta, certamente più grave, di chi attivi lo
scarico senza neppure richiedere l'autorizzazione stessa. Il
paradosso normativo è ancora più evidente laddove si consideri che,
essendo rimasta inalterata la previsione di cui al secondo comma
dell'art. 23 della legge n. 319/1976, (secondo il quale nel caso in
cui l'autorizzazione richiesta non venga concessa si applicano il
primo ed il terzo comma dell'art. 21), l'esercizio dello scarico con
autorizzazione richiesta e non concessa viene punito con la pena
alternativa dell'arresto o dell'ammenda, mentre rimane sempre nella
sfera dell'illecito amministrativo l'esercizio dello scarico, che,
non essendo mai stata richiesta alcuna autorizzazione, è sfuggito
totalmente al controllo dell'autorità titolare del potere
autorizzatorio.
La violazione del limite della ragionevolezza appare ancora più
evidente alla luce della seguente considerazione. L'art. 3 della
legge n. 172/1995 prevede il pagamento di una somma da L. 3.000.000 a
L. 30.000.000 per l'inosservanza dei limiti di accettabilità di cui
all'art. 21, terzo comma della legge n. 319/1976; quindi, (con
riferimento al decreto di citazione emesso nel presente
procedimento), tale sarebbe la sanzione applicabile per 79 scarichi
di pubbliche fognature siti nel comune di Roma per i quali, accertato
il loro carattere inquinante, è stato contestato il superamento dei
limiti tabellari, con riguardo a parametri diversi rispetto a quelli
di natura tossica persistente e bioaccumulabile. L'art. 6 (con
l'introduzione di un nuovo ultimo comma all'art. 21 della legge n.
319/1976), prevede invece la diversa e maggiore sanzione del
pagamento di una somma da L. 10.000.000 a L. 100.000.000 "per chi
apre o comunque effettua scarichi ... delle pubbliche fognature
servite o meno da impianti pubblici di depurazione ... senza aver
richiesto l'autorizzazione"; con riferimento alle imputazioni
contestate, tale maggiore sanzione sarebbe applicabile per i fatti di
cui al capo 80 dell'imputazione, riferito a n. 6 scarichi nuovi per i
quali si è contestata soltanto la mancata richiesta di
autorizzazione. Ne consegue, ed in ciò si ravvisa
l'irragionevolezza, che viene punito più severamente
l'amministratore pubblico che non chiede l'autorizzazione quando deve
consentire l'apertura di un nuovo scarico fognario, (che potrebbe in
ipotesi non avere carattere inquinante), rispetto all'amministratore
che, indipendentemente dalla richiesta di autorizzazione dispone
l'effettuazione di uno scarico fognario sicuramente inquinante.
La disparità di trattamento e l'incoerenza logica che derivano da
tale situazione non possono rinvenire alcuna adeguata
giustificazione, atteso che, come ha rilevato la Corte costituzionale
(sent. n. 7/1963), il principio di uguaglianza rimane preservato solo
laddove le disparità di trattamento legislativamente contemplate si
fondino su presupposti logici obiettivi e su esigenze concrete.
2. - Violazione degli artt. 9, secondo comma, e 32 della
Costituzione.
Come è noto secondo la giurisprudenza costituzionale il concetto
di paesaggio deve intendersi nell'accezione di "ambiente naturale" e
quindi di ecosistema. Pertanto la mancata previsione di una norma
penale che sanzioni comportamenti profondamente incidenti sulla
qualità dell'ambiente, come l'effettuazione di scarichi di pubbliche
fognature che superino i limiti di accettabilità, o l'attivazione
dei predetti scarichi senza avere richiesto la preventiva
autorizzazione, determina una diminuzione dell'efficacia preventiva e
dissuasiva della disciplina di cui si tratta. Tale disciplina,
inoltre, poichè non differenzia il trattamento sanzionatorio a
secondo della natura delle acque che recapitino nelle pubbliche
fognature, e, quindi in base alla loro effettiva potenzialità
inquinante, ma solo in base al dato formale della provenienza, (da
insediamento produttivo o da pubbliche fognature), non permette
un'adeguata e sostanziale tutela del paesaggio. Da quanto sopra
esposto deriva anche il sospetto di contrasto tra le norme indicate e
l'art. 32 della costituzione che tutela il diritto alla salute
giacchè tale diritto ricomprende per costante giurisprudenza
costituzionale il diritto all'ambiente salubre. Il diritto alla
salute così inteso non può certo essere adeguatamente tutelato,
allorquando il legislatore, oltre a non fissare limiti certi per gli
scarichi provenienti da pubbliche fognature, (si vedano infatti le
nuove norme che rimettono alla discrezionalità delle singole regioni
la fissazione dei limiti di accettabilità per le pubbliche
fognature), costruisce la tutela preventiva e l'intervento repressivo
senza alcun riguardo alla potenzialità nociva dello scarico, ma solo
alla titolarità dello stesso.
3. - Violazione dell'art. 10 della Costituzione.
Un altro sospetto di incostituzionalità delle norme sopra indicate
sorge sotto il profilo della loro mancata conformazione alle norme
adottate in sede comunitaria in materia di acque reflue urbane con la
direttiva Cee n. 271 del 21 maggio 1991 in quanto norme cui il nostro
ordinamento giuridico è tenuto costituzionalmente ad uniformarsi e
che, ai sensi della predetta direttiva, avrebbe già dovuto recepire
dal 30 giugno 1993.
In particolare l'art. 2 della direttiva pone una netta distinzione
nell'ambito delle acque reflue urbane, tra le acque reflue domestiche
e le acque reflue industriali. A tale distinzione, determinata dalla
diversa capacità inquinante dei due generi di acque, è collegata
una diversa disciplina fondata sulla necessità, per le acque
industriali che affluiscono in reti fognarie, di regolamentazioni ed
autorizzazioni specifiche nonchè di specifici controlli (artt. 11 e
13). Inoltre, la direttiva Cee stabilisce, al fine di evitare
negative conseguenze sull'ambiente, specifici requisiti per le sole
acque reflue industriali che confluiscono in reti fognarie e non
invece per le acque reflue domestiche che hanno il medesimo sbocco
(allegato 1 C). Pertanto, poichè nell'ambito della normativa
comunitaria la natura delle acque che confluiscono nelle pubbliche
fognature rappresenta elemento qualificante ai fini della normativa
che ne regolamenta lo scarico, deve concludersi che l'attuale
disciplina statuale, (quale emerge dagli artt. 3 e 6, secondo comma
della legge n. 172/1995), in quanto prescinde completamente dalla
considerazione dell'elemento discriminante dinanzi indicato,
riservando un identico trattamento sanzionatorio per qualsiasi
scarico nelle pubbliche fognature, quale che sia la natura delle
acque che in esse affluiscono, è in evidente contrasto con la
direttiva comunitaria.
Del resto il legislatore appare ben consapevole del contrasto tra
la disciplina introdotta e quella comunitaria, in quanto si è
preoccupato di precisare, all'art. 1, quarto comma, che "le
disposizioni del presente decreto (rectius: legge), si applicano in
attesa dell'attuazione della direttiva Cee del 21 maggio 1991". Al
riguardo si deve osservare che tale attuazione doveva avvenire,
secondo la legge comunitaria 1993, (legge 22 febbraio 1994, n. 146),
entro marzo 1995. È particolarmente grave che lo Stato italiano,
già due volte condannato dalla Corte europea di giustizia per la
permissività del sistema autorizzatorio e per l'inadeguatezza delle
sanzioni contemplate dall'art. 22 della legge Merli (Corte di giust.
28 febbraio 1991 e 13 dicembre 1990), ed ormai inadempiente rispetto
al termine previsto per l'adeguamento della normativa nazionale alla
direttiva Cee n. 271 del 21 maggio 1991, continui a legiferare in
contrasto con la predetta disciplina. Peraltro, ciò accade in una
situazione in cui la costante giurisprudenza della Corte
costituzionale afferma che tutti i soggetti competenti a dare
esecuzione alle leggi sono giuridicamente tenuti a disapplicare le
norme interne incompatibili con la normativa comunitaria direttamente
applicabile nell'ordinamento interno, (Corte cost. 11 luglio 1989, n.
389).
4. - Violazione dell'art. 41 della Costituzione.
Un ulteriore sospetto di incostituzionalità si individua nel
contrasto tra le disposizioni di cui agli artt. 3 e 6, secondo comma,
del decreto convertito e l'art. 41 della Costituzione. A tale ultima
norma, che vieta iniziative economiche private "in contrasto con
l'utilità sociale", viene generalmente ricondotto, al fine di
fornirgli veste costituzionale, il principio comunitario, espresso in
numerose direttive in materia ambientale, del "chi inquina paga". In
proposito è da ricordare la sentenza della Corte costituzionale n.
127 del 16 marzo 1990, la quale ha negato che il "costo eccessivo"
possa giustificare la mancata adozione, da parte delle imprese, delle
migliori tecnologie disponibili per ridurre le emissioni inquinanti.
Ebbene è evidente che le citate norme del decreto convertito,
laddove escludono, in via generale, la sanzionabilità penale per gli
scarichi delle pubbliche fognature, pur se agli stessi affluiscono
scarichi di insediamenti produttivi, vengono di fatto a penalizzare,
anche sul piano della libera concorrenza, quelle imprese che, servite
da scarichi che non recapitano in pubbliche fognature, abbiano
affrontato rilevanti investimenti per adeguare i propri impianti alla
normativa in vigore e si trovino magari esposte al rischio della
sanzione penale (art. 23, della legge n. 319/1976), per avere
iniziato l'attività prima di avere formalmente ottenuto
l'autorizzazione richiesta.
5. - Violazione degli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il principio della riserva di legge in materia penale possiede,
quale primo e fondamentale significato, quello secondo il quale le
scelte di politica criminale sono monopolio esclusivo del Parlamento.
L'ammissibilità che nuove norme di diritto penale siano introdotte
attraverso decreti-legge o decreti legislativi è connessa alla
circostanza che, in entrambi i casi si realizzi e sia assicurato,
comunque, l'intervento del Parlamento in posizione sovraordinata, ora
quale organo delegante, (art. 76 della Costituzione), ora quale
organo cui è rimesso il potere di conferire stabilità e
durevolezza, attraverso la legge di conversione, a disposizioni
normative precarie e soggette a decadenza in caso di inutile decorso
del tempo del termine di 60 giorni dettato dall'art. 77, ultimo comma
della Costituzione.
Nel caso di specie, attraverso la reiterazione a catena di
decreti-legge non convertiti disciplinanti l'identica materia penale
si è di fatto realizzata la sottrazione al Parlamento della sua
esclusiva competenza a disporre in materia penale, con
l'inammissibile assunzione da parte dell'esecutivo del relativo
potere di bilanciamento e di valutazione degli interessi che in
materia penale è di esclusiva competenza dell'organo assembleare
rappresentativo della sovranità popolare.
Come già esposto dal pretore di Roma nella precedente ordinanza di
rimessione alla Corte, è opportuno evidenziare come, in seguito alla
reiterazione dei decreti nella stessa materia protratta per oltre un
anno, si possono determinare effetti definitivi, quale il giudicato,
non modificabili in sede giudiziaria, con la conseguente gravissima
compressione dei diritti dei singoli, resa ancora più incisiva dalla
disparità di trattamento che potrebbe verificarsi ove due
fattispecie identiche, ma giudicate sotto la vigenza di un diverso
decreto legge, vengano diversamente giudicate.
Va ulteriormente osservato che la reiterazione a catena, per oltre
un anno, di diversi decreti-legge in relazione alla stessa materia,
denota in modo palese la carenza dei requisiti della "necessità ed
urgenza" indicati dall'art. 77, secondo comma della Costituzione.
Tali requisiti, infatti, se potevano ipotizzarsi come esistenti
rispetto al primo dei decreti, sono certamente venuti meno ad un anno
di distanza e cioè dopo un periodo di tempo tale da consentire la
normale legiferazione del Parlamento in via ordinaria.
Tutte le considerazioni sopra svolte con riguardo al sospetto di
incostituzionalità per contrasto con la norma di cui all'art. 77
della Costituzione devono essere reiterate anche con riferimento alla
legge di conversione che ha recepito il d.-l. 17 marzo 1995, n. 79,
apportandovi solo alcune modifiche. Ciò in quanto, con la recente
sentenza n. 29 del 27 gennaio 1995 la Corte costituzionale, mutando
giurisprudenza riguardo al passato, ha statuito che "la pre-esistenza
di una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto legge, costituisce un requisito di validità
costituzionale del predetto atto, di modo che l'eventuale evidente
mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità
costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori
dell'ambito delle possibilità applicative costituzionalmente
previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di
conversione, avendo quest'ultima, nel caso ipotizzato, valutato
erroneamente l'esistenza dei presupposti di validità in realtà
insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva
essere legittimo oggetto di conversione".
Pertanto la Corte ha affermato la sindacabilità dei presupposti di
necessità ed urgenza anche nell'ambito dell'esame condotto con
riferimento alla legge di conversione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità degli artt. 3 e 6, secondo comma, del decreto-legge
n. 79/1995, convertito nella legge 17 maggio 1995, n. 172, in
relazione agli artt. 3, 9, 10, 25, 32, 41 e 77 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio in corso disponendo l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei Ministri e per la comunicazione al
Presidente della Camera dei deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica.
Roma, addì 3 febbraio 1996
Il pretore: Pedrelli
96C1614