1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 11-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 luglio 1996
N. 20 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 luglio 1996 (della regione Veneto) Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (giudizio per) - Responsabilita' contabile e amministrativa - Azione di responsabilita' amministrativa nei confronti di Umberto Carraro, Aldo Bottin, Fabrizio Comencini e Vittorio Tassinari all'epoca di fatti componenti dell'ufficio di presidenza del consiglio regionale del Veneto per l'acquisto di alcune autovetture per rinnovo del parco macchine del consiglio medesimo - Asserita indebita invasione della sfera di autonomia della regione - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 285/1990 e all'ordinanza n. 196/1996. (Atto di citazione dell'8 maggio 1996 del proc. reg., presso la sez. giurisdizionale della Corte dei conti del Veneto). (Cost., artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 123). (096C1315) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 11-9-1996)

Ricorso della regione Veneto, in persona del presidente pro-tempore
della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della
Giunta stessa n. 3088 in data 15 luglio 1996, rappresentata e difesa,
per mandato a margine del presente atto, dagli avv.ti prof. Mario
Bertolissi del foro di Padova e Luigi Manzi del foro di Roma,
elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, in
Roma, via F. Confalonieri n. 5, contro la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, per
regolamento di competenza in relazione: all'atto di citazione, datato
8 maggio 1996, indirizzato dal procuratore regionale presso la
sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto nei
confronti di Umberto Carraro, Aldo Bottin, Fabrizio Comencini e
Vittorio Tassinari, all'epoca dei fatti componenti l'Ufficio di
Presidenza del Consiglio regionale del Veneto che ebbe a deliberare
l'acquisto di alcune autovetture per rinnovo del parco macchine del
Consiglio medesimo.
F a t t o
1. - Con atto di citazione dell'8 maggio 1996, il procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
il Veneto ha chiamato a giudizio Umberto Carraro, Aldo Bottin,
Fabrizio Comencini e Vittorio Tassinari "per sentirsi condannare al
risarcimento in favore dell'Erario statale della somma di L.
18.934.851 ..., oltre a rivalutazione monetaria secondo gli indici
Istat, interessi legali e spese di giudizio" (doc. 1, p. 21).
Pur trattandosi di questione di scarso rilievo sotto il profilo
quantitativo del danno, come ha precisato il procuratore regionale
"il problema sottoposto alla valutazione del giudice contabile si
rivela ... di particolare importanza per i principi che esso
sottende" (ivi, p. 13), stando ai quali al giudice delle
responsabilità è consentito sindacare - in teoria ex ante, in
concreto ex post - una spesa sulla scorta dei "criteri di
economicità, ragionevolezza ed utilità per l'Ente" (ivi, p. 13), in
assenza - si badi - di un qualunque parametro normativo
obiettivamente dato, perchè precostituito rispetto al fatto
causativo del preteso illecito.
2. - I tratti essenziali della vicenda sono di una semplicità
tanto disarmante da indurre fin d'ora a ritenere che, se una simile
pretesa dovesse reputarsi fondata - nell'ottica dell'odierno
conflitto e, più in generale, ove la si volesse riferire ad enti
sprovvisti di autonomia costituzionalmente garantita - si potrebbe
considerare probabilmente risolto il drammatico problema del debito
pubblico: essendovi legioni di amministratori e dipendenti pubblici
da assoggettare a giudizio e da condannare al risarcimento del danno
per aver disposto spese qualificabili, a parere insindacabile della
Corte dei conti non ragionevoli e, per ciò solo, non utili per
l'ente di appartenenza.
Infatti, nel caso di specie è accaduto che l'Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale del Veneto ha deliberato (nei termini
puntualizzati nell'atto di citazione a giudizio, cui si fà espresso
rinvio: doc. 1, spec. p. 2 ss.) l'acquisto di alcune auto, dello
stesso modello di quelle cedute in permuta, per aver queste percorso
ormai un notevole chilometraggio. Più precisamente, il parziale
rinnovo del parco macchine ha comportato l'acquisto di cinque
autovetture, "di cui n. 1 vetture mod. Alfa 164 Super 6V-24V e n. 4
vetture mod. 164 super 6VTB" (ivi, p. 5), piuttosto che - come
sostenuto dalla Procura regionale - di cinque autovetture Alfa Romeo
164 Twin Spark 2.000.
Come si evince dalla lettura dell'atto di citazione, nel rispondere
all'invito loro rivolto (ex art. 5, primo comma, del decreto-legge n.
453/1993, convertito nella legge n. 19/1994) gli incolpati hanno
eccepito, in primo luogo, l'incompatibilità dell'iniziativa con il
dettato dell'art. 122, quarto comma, Cost. e, quindi, l'insussistenza
di un parametro normativo di riferimento, nonchè - nel merito -
l'utilità della spesa deliberata (ivi, pp. 11-12 e 12-13).
3. - A parere del Procuratore regionale, tuttavia, deve ritenersi
innanzi tutto "palesemente infondata" la questione di legittimità
costituzionale, poichè l'immunità di cui al citato art. 122, quarto
comma, Cost. "è strettamente correlata all'esercizio della funzione
legislativa, di quella di indirizzo politico e delle funzioni
amministrative attribuite al Consiglio regionale in via immediata ed
esclusiva dalla Costituzione o da leggi statali". In specie,
"l'acquisto e la gestione dei mezzi suddetti non rientra nella
puntuale elencazione di cui all'art. 2 della legge 6 dicembre 1973,
n. 853, in materia di autonomia contabile e funzionale di Consigli
regionali delle Regioni a statuto ordinario", acquisto e gestione che
assumono la "veste di mera attività amministrativa, incidentalmente
contemplata dalla normativa regionale (l.r. 6/1973)", riconducibili
"a funzioni amministrative ed organizzative di ordine generale" (ivi,
p. 13).
Ciò posto - e "fermo restando il potere esclusivo della p.a. di
valutare discrezionalmente le soluzioni ritenute più idonee al
perseguimento del pubblico interesse" -, a parere del procuratore
regionale "il giudice contabile può sindacare la scelta effettuata,
non già scendendo ad esaminare il merito della valutazione, bensì
sotto il profilo della sua ragionevolezza e giustificabilità ex
ante, in relazione alla disponibilità delle risorse, ai possibili
impieghi di queste ed al grado di funzionalità delle strutture, in
un quadro di ottimizzazione dell'uso delle risorse stesse ... In
particolare, la scelta di un'autovettura di più alto costo e dotata
di optionals, che servono a garantire maggiore sicurezza e comodità
agli occupanti, non costituisce danno per l'ente pubblico, ove la
spesa sia contenuta entro i limiti di ragionevolezza" (ivi, p. 14).
Quanto alla fattispecie concreta, il procuratore regionale ha
osservato:
a) che la legge n. 853/1973 non contempla la spesa di cui
trattasi (acquisto di auto) e neppure "nell'ordinamento della regione
Veneto
.. è dato rinvenire alcuna particolare disposizione sull'acquisto e
l'uso dei mezzi di trasporto destinati a fini istituzionali" (ivi, p.
15);
b) che "le funzioni di rappresentanza non sono state individuate
in relazione alle singole cariche istituzionali ed appositamente
regolamentate, sia pure con atti interni", sicchè "la destinazione
promiscua dei mezzi induce oggettivamente a ritenere che l'impiego
prevalente degli stessi fosse quello del normale trasporto di
persone, con valenza residuale di rappresentanza";
c) che tutto ciò rileva ai fini "dell'individuazione dei criteri
adottati per la scelta del tipo e delle caratteristiche delle
autovetture da acquistare, perchè i principi di ragionevolezza e di
buona amministrazione che devono presiedere a siffatte scelte, non
possono prescindere, proprio nel rispetto della discrezionalità
amministrativa, dalla preliminare individuazione delle finalità da
perseguire per realizzare la necessaria razionalizzazione delle
risorse" (ivi, pp. 15-16).
Ed ha aggiunto, conclusivamente; che le funzioni di rappresentanza
ben possono essere soddisfatte mediante l'acquisto di auto meno
costose quanto al prezzo ed alla gestione; che, in ogui caso, tale
rilievo vale ad abundantiam, allorchè alla funzione di
rappresentanza si accompagnano "situazioni non sempre ad essa
corrispondenti" (ivi, pp. 16-18); che, dunque, "... la scelta avrebbe
dovuto essere ragionevolmente indirizzata a soddisfare le previste
necessità con più ridotto dispendio delle risorse stesse, mediante
l'acquisto, tra i diversi modelli presenti nel mercato, di
autovetture aventi caratteristiche analoghe sotto il profilo
strettamente funzionale, con eguale pregio estetico e tecnico, ma di
minori costi di acquisto e di gestione" (ivi, p. 16): beninteso,
ancora una volta "ferma restando la piena discrezionalità
amministrativa nella individuazione delle finalità, dei mezzi e
delle risorse ..." (ivi, p. 19).
4. - Venuto a conoscenza dell'atto di citazione indicato in
epigrafe in data 23 maggio 1996 (doc. 2), l'Ufficio di Presidenza del
Consiglio regionale del Veneto ha evidenziato la circostanza che una
tale iniziativa del procuratore regionale presso la sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto costituisce atto
esorbitante le competenze giurisdizionali.
"Ed infatti, l'atto di citazione è da reputarsi invasivo di
attribuzioni spettanti al Consiglio regionale tra l'altro perche':
1) la ricostruzione ex post (nonostante il procuratore regionale
assuma di ragionare ex ante) della ragionevolezza e giustificabilità
della spesa è operata dal magistrato requirente disattendendo il
dettato della legge statale n. 853/1973 (recante "Autonomia contabile
e funzionale dei Consigli regionali delle Regioni a statuto
ordinario"), legge che è connessa all'art. 118 (autonomia
amministrativa), all'art. 119 (autonomia finanziaria) e all'art. 123
(autonomia statutaria) della Costituzione. Oueste disposizioni
rappresentano il titolo di riferimento delle opinioni espresse e dei
voti dati dai consiglieri, inquisiti in violazione dell'art. 122,
quarto comma, Cost.;
2) ove si ritenesse la citata legge n. 853/1973 non violata, ne
emergerebbe una sicura illegittimità costituzionale, che il giudice
delle leggi potrebbe conoscere dopo aver autonomamente sollevato di
fronte a se stesso la questione nell'ambito del conflitto di
attribuzioni;
3) la ricostruzione ex post della ragionevolezza e
giustificabilità della spesa costituisce attività amministrativa,
come tale esorbitante dal campo delle attribuzioni giurisdizionali
del giudice delle responsabilità, in violazione tra l'altro degli
artt. 5, 97, 118 e 123 Cost.".
D i r i t t o
1. - Il primo motivo di ricorso, relativo al presente conflitto, si
ricollega all'eccezione formulata dagli incolpati nelle deduzioni
svolte in forza dell'invito ad essi rivolto dal procuratore regionale
(di cui si è detto sub 2 del fatto, in fine), eccezione condivisa
pure dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale: il quale,
appunto, ha invocato la clausola costituzionale dell'art. 122, quarto
comma, Cost., secondo cui "i consiglieri regionali non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell'esercizio delle loro funzioni".
Al riguardo, è necessario dar conto - sia pure in estrema sintesi
- dei principi elaborati da codesto ecc.mo Collegio: secondo cui,
fatte salve le dovute, ovvie differenze strutturali e funzionali
delle Camere e dei Consigli regionali, si può senz'altro affermare
in linea generale che - non diversamente da quella contemplata
dall'art. 68, primo comma, Cost. - l'immunità prevista dall'art.
122, quarto comma, Cost. rappresenta pure essa l'espressione del
principio di indipendenza ed autonomia delle assemblee legislative
rispetto al potere giurisdizionale. Tuttavia, gli elementi di
convergenza si risolvono soltanto in questo (ma è questo che rileva
nel caso di specie), poichè l'ampiezza della tutela accordata ai
parlamentari nazionali ed ai consiglieri regionali dipende, per un
verso, dalla posizione costituzionale attribuita agli organi di
rispettiva appartenenza e, per altro verso, dall'esigenza di
assicurare il rispetto di specifiche disposizioni costituzionali:
innanzi tutto, dell'art. 3, che stabilisce il principio di
eguaglianza.
Più in particolare, codesta Corte ha precisato che le attribuzioni
dei Consigli regionali, non connesse all'"esercizio delle funzioni
sovrane", "si inquadrano, invece, nell'esplicazione di autonomie
costituzionalmente garantite" (sent. n. 81/1975, in Giur. cost.,
1975, p. 786); e "l'esonero da responsabilità dei componenti
dell'organo
.. è vista funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di
rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi
garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero
processo di formazione della volontà politica". Si è aggiunto poi -
significativamente - che "la giustificazione razionale della
guarentigia poggia, pertanto, sulla corrispondenza fra il livello
costituzionale della guarentigia stessa ed il livello costituzionale
del tipo di funzioni, il cui esercizio si è eccezionalmente ritenuto
opportuno sottrarre al controllo giudiziario. Quello che la
Costituzione ha inteso proteggere, con disposizioni derogatorie
rispetto al comune regime di responsabilità, è un modello
funzionale che essa stessa ha delineato ed appunto perciò ha potuto
valutare meritevole dell'eccezionale protezione" (sentenza n.
69/1985, in Giur. cost., 1985, pp. 493-494). Dunque, "la carenza di
potere giurisdizionale si traduce ... in un'alterazione dell'ordine
costituzionale delle competenze, posto che la pretesa di esercitare
poteri siffatti comporta l'invasione della sfera di autonomia
costituzionalmente riservata alla Regione ..., alla quale
esclusivamente spetta l'esercizio delle funzioni che i magistrati
hanno inteso condizionare" (sent. n. 70/1985, in Giur. cost., 1985,
p. 516).
Nell'intento di meglio precisare i limiti della guarentigia
costituzionale prevista dall'art. 122, quarto comma, Cost. - colta,
in specie, nell'ottica del principio di unità dell'ordinamento,
preordinato all'attuazione dell'eguaglianza -, la Corte ha affermato
che "l'ampliamento della portata dell'immunità risultante
dall'ampliamento, rispetto al modello costituzionale, delle funzioni
riservate al Consiglio regionale può essere operato, ove consentito,
soltanto con la legge dello Stato, perchè soltanto il legislatore
statale può assicurare, come è costituzionalmente necessario, una
eguale protezione ai consiglieri di tutte le Regioni nell'esercizio
delle medesime funzioni e perchè soltanto una sua scelta sarebbe
conforme al principio di legalità che regge compiutamente il sistema
penale" (sent. n. 69/1985, cit., p. 495): ma non solo il sistema
penale.
Oltre che le fonti abilitate a disciplinare legittimamente le
immunità spettanti ai consiglieri regionali, codesto ecc.mo Collegio
ha definito, altresì, le forme in cui si estrinsecano le funzioni di
consigliere regionale riconducibili all'area della guarentigia
costituzionale; ed ha ritenuto che l'ambito di operatività dell'art.
122, quarto comma, Cost. sia delimitato, quanto al titolo normativo:
(a) dalla Costituzione; (b) dalla legge e dagli atti aventi forza di
legge dello Stato (non dalla legge regionale e dallo Statuto); quanto
alle funzioni, che tale ambito di operatività riguarda: (a) la
funzione legislativa; (b) la funzione di indirizzo politico e di
controllo; (c) la funzione di autoorganizzazione interna; mentre le
funzioni suddette possono estrinsecarsi in atti aventi natura
formalmente: (a) legislativa; (b) amministrativa (questo quadro di
sintesi è tratto dall'esame, tra l'altro delle sent. n. 81/1975, n.
69 e 70 del 1985).
A ciò si aggiunga - là dove si consideri la giurisprudenza del
giudice dei conflitti con riguardo alle fattispecie concrete
determinate da iniziative del magistrato contabile - la
sottolineatura per cui le funzioni consiliari coperte dall'immunità
sono quelle strumentali all'esclusione di interferenze incidenti
sull'indipendenza del Consiglio regionale da parte della
giurisdizione contabile, vale a dire sulla funzione legislativa, di
indirizzo politico e di controllo nonchè sulla funzione di
autoorganizzazione interna, svolta mediante atti amministrativi
(sent. n. 104/1989, in Le Regioni, 1990, p. 1083 e segg., sent. n.
209/1994, in Gazzetta Ufficiale, 1 serie speciale, n. 24/1994 p. 21).
Quanto alla funzione di autoorganizzazione interna, gli aspetti del
momento autoorganizzativo che vengono in risalto ai fini della
determinazione dell'ambito di operatività dell'art. 122, quarto
comma, Cost., interessano lo status di consigliere regionale e, in
specie, gli strumenti di cui deve disporre per poter compiere i
doveri del proprio ufficio e i mezzi umani (personale) e materiali
(risorse finanziarie) spettanti al Consiglio per l'adempimento delle
proprie competenze legislative, amministrative e di controllo.
2. - Nel motivare l'infondatezza dell'eccezione prospettata con
espresso riferimento all'art. 122, quarto comma, Cost., il
procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per il Veneto ha precisato che "le garanzie costituzionali
previste a tutela degli amministratori regionali in relazione alla
responsabilità per danno erariale ed alla competenza del giudice
contabile, prevedono per i consiglieri un tipo di immunità
strettamente correlata all'esercizio della funzione legislativa, di
quella di indirizzo politico e delle funzioni amministrative
attribuite al Consiglio regionale in via immediata ed esclusiva dalla
Costituzione o da leggi statali, mentre non si estende ad eventuali
altre funzioni attribuite con atto organizzativo della Regione" (doc.
1, p. 13).
Si tratta di una enunciazione di massima senz'altro condivisibile;
ma non è condivisibile, invece, il ragionamento ulteriore, fondato
sulle seguenti (peraltro, se considerate in sè e per sè, non
contestabili) premesse: (a) che "l'acquisto e la gestione dei mezzi
suddetti non rientra nella puntuale elencazione di cui all'art. 2
della legge 6 dicembre 1973, n. 853; (b) che "la fattispecie
all'esame si configura in veste di mera attività amministrativa,
incidentalmente contemplata dalla normativa regionale (l.r. n.
6/1973) ed attribuibile" - quest'ultimo rilievo è estremamente
significativo, poichè rende evidente il connotato dell'uniformità
di regime, comunque sia posto, correlato al rispetto dell'eguaglianza
di posizioni tra tutti i consiglieri regionali delle varie Regioni
d'Italia - "a funzioni amministrative ed organizzative di ordine
generale ..." (doc. 1, p. 13).
3. - Infatti, tali "funzioni amministrative ed organizzative di
ordine generale", lungi dal non godere - come sottolinea invece, per
parte sua, il procuratore regionale - "dell'immunità sancita
dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione" (doc. 1, p. 13), ne
fruiscono proprio perchè "di ordine generale".
Con questa espressione, per l'appunto, il magistrato requirente ha
inteso designare le spese assolutamente indefettibili: come lo sono -
a prescindere da qualunque elencazione prefissata - le spese che
riguardano l'approntamento e la gestione delle strutture
indispensabili perchè gli organi regionali possano operare (locali,
personale, attrezzature varie ...); ed è appena il caso di osservare
- con una notazione lapalissiana - che le spese in questione si
impongono obiettivamente, in ragione della loro naturale e non
artificiosa strumentalità. Sotto questo aspetto, è da ritenere
indiscutibile la circostanza che le autovetture debbano considerarsi,
ancorchè non espressamente menzionate in alcun atto normativo
statale, mezzi indispensabili per l'attuazione dei compiti che
istituzionalmente incombono sul Consiglio e sui consiglieri
regionali.
Per tale elementare ragione, il fondamento immediato di questo
genere di spesa "di ordine generale" va ricercato - per quanto possa
apparire, a prima vista, umoristico (ma, come ricorda il Manzoni,
Storia della colonna infame, ed Newton Compton, 1993, p. 14, "non di
rado le verità troppo evidenti, e che dovrebbero esser sottintese,
sono invece dimenticate") - addirittura a livello costituzionale, dal
momento che è semplicemente intuitivo che, per poter svolgere le
funzioni legislative (art. 117), amministrative (art. 118),
finanziarie (art. 119) e finanche quelle statutarie (art. 123) è
necessario "viaggiare". D'altra parte, non è forse risaputo che
errando discitur? dove il predicato verbale "errare" va più
propriamente tradotto con "viaggiare" piuttosto che con "sbagliare"
(anche se il Manzoni op. cit., p. 18, parlando degli autori citati
nel suo scritto, osserva che "ci siam ristretti a pochi scrittori,
nessuno affatto oscuro, la più parte rinomati: cioè quelli, dè
quali son più istruttivi anche gli errori, quando non posson più
esser contagiosi": dunque, non solo viaggiando, ma anche sbagliando
si può imparare|).
Ma non basta, poichè non essendo verosimile che il legislatore
statale abbia preteso di offrire, una volta e per sempre, un elenco
tassativo delle spese deliberabili dal Consiglio regionale per il
proprio funzionamento con la legge n. 853/1973, ignorando, ad
esempio, i riilessi che sull'attività istituzionale dell'organo
(come di ogni altro organo) regionale determina il progresso
tecnologico, non v'è dubbio che il citato atto legislativo statale
rappresenta in ogni caso, anche a prescindere dalle previsioni
costituzionali suddette, titolo per l'acquisto dei beni in questione.
In caso contrario la legge n. 853/1973 dovrebbe reputarsi
costituzionalmente illegittima perchè di ostacolo all'esercizio
delle funzioni attribuite alle Regioni.
C'è da dire, infine, che la dimostrazione della sussistenza, nel
caso di specie, di un titolo costituzionale o di un titolo comunque
riferibile all'ordinamento complessivo dello Stato la si ricava
riflettendo sul seguente dato: codesto ecc.mo Collegio ha
ripetutamente affermato che non rappresenta titolo implicante
l'operatività della guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma,
Cost. l'atto normativo regionale (la legge regionale e lo statuto),
poichè, se così fosse, verrebbe meno l'esigenza di "eguale
protezione" per i "consiglieri di tutte le Regioni nell'esercizio
delle medesime funzioni" (sentenza n. 69/1985, cit., p. 495).
Senonchè, tutto ciò non si verifica, per definizione, proprio nel
caso de quo: l'indefettibile strumentalità e necessarietà della
spesa si impone per tutti i Consigli e i consiglieri regionali, che
è quanto basta a far si che la deliberazione di acquisto di
autovetture, espressione del potere di autoorganizzazione del
Consiglio, debba essere ricondotta nell'ambito delle fattispecie
sicuramente coperte dall'art. 122, quarto comma, Cost.
4. - Senonchè - fermo restando il prospettato profilo del
conflitto di attribuzioni, incentrato sull'implicito riconoscimento
della natura obiettivamente giurisdizionale dell'attività
esercitata, attraverso la citazione indicata in epigrafe, dal
procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte
dei conti per il Veneto - la regione Veneto contesta, altresì, che
quella svolta dal magistrato contabile possa considerarsi appunto
attività riconducibile all'area della giurisdizione.
In proposito, è il caso di dire che va fatta chiarezza una volta
per tutte, essendo a tutti noto che, attraverso il sindacato sulla
ragionevolezza dell'azione amministrativa, ad esempio, il giudice
amministrativo sostituisce la determinazione dell'amministrazione con
una sua propria: come ha, expressis verbis, ammesso, da ultimo, il
consigliere di Stato Lignano, in una limpida relazione svolta
all'Università di Padova nell'ambito del Convegno dedicato
all'opposizione di terzo nel giudizio amministrativo (Padova, 24-25
maggio 1996).
Ad ogni buon conto, prima di soffermarsi ex professo sui caratteri
del sindacato svolto dalla Corte dei conti sulle spese discrezionali
(alle quali appartiene l'acquisto di autovetture), è opportuno
soffermarsi un istante sui criteri di giudizio seguiti dal giudice
delle leggi e dal giudice amministrativo allorchè procede al
riesame, sotto il profilo della ragionevolezza, di un atto
legislativo o amministrativo.
Senza avere alcuna pretesa di completezza, qui è sufficiente
rilevare, con la migliore dottrina costituzionalistica, che il
giudizio di legittimità costituzionale che ha "per tema la
ragionevolezza delle classificazioni legislative" non si estende alla
"intrinseca bontà delle scelte effettuate dal Parlamento, ma
riguarda piuttosto la coerenza delle differenziazioni (o delle
assimilazioni) in esame, valutata nel rapporto con il trattamento che
le leggi riservino ad altre categorie o ad altre fattispecie,
comparabili con quella contestata" (Paladin, diritto costituzionale,
Padova, 1995, p. 166).
Quanto al riscontro operato dal giudice amministrativo
sull'attività posta in essere dalla pubblica amministrazione, se è
vero che "non abbraccia ... quei soli difetti che, con riferimento
agli atti legislativi, la giurisprudenza costituzionale suole
comprendere sotto il concetto di irragionevolezza" (come rileva
Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, vol. 1, Napoli, 1984, p.
679), è vero altresì che non si materializza (almeno stando
all'insegnamento più tradizionale, non contaminato dalle più
recenti esperienze, cui ha inteso fare riferimento Lignani) nella
rielaborazione della decisione assunta dal pubblico potere: tant'è
che il sindacato relativo al difetto di ragionevolezza si sostanzia
nella valutazione della divergenza tra risultato effettivo e
risultato istituzionale dell'atto ovvero nella percezione di tutta
una serie di figure sintomatiche ormai cristallizzate dalla
giurisprudenza, non costituenti dei meri dati di fatto variamente
enucleabili dall'esperienza (in questo senso opera, invece la Corte
dei conti), sebbene dei criteri di giudizio. E criterio di giudizio
è, appunto, quello che mira a cogliere, nell'ambito dell'iter logico
di formazione dell'atto, lo sviamento dell'interesse pubblico, lo
sviamento della causa tipica, la contraddizione fra motivazione e
dispositivo ovvero fra le varie parti della motivazione, la
contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà, il
travisamento dei fatti, la disparità di trattamento, il difetto di
motivazione ecc. (Virga, Diritto amministrativo vol. 2, Milano,
1987, p. 121 e segg. nonchè Sandulli, op. cit., 681 ss.).
In buona sostanza, ferme restando le differenze rispettive del
giudizio di ragionevolezza svolto sulla legge e sull'atto
amministrativo, in entrambe le circostanze il giudice considera
comunque l'operato del legislatore o dell'amministrazione alla sua
stregua o anche alla sua stregua, enucleando il parametro di giudizio
dallo stesso o da altri atti e comportamenti posti in essere dal
pubblico potere, sindacato nella sua coerenza o incoerenza.
5. - Ben altra natura assume, invece, il giudizio reso dal
magistrato contabile sulla ragionevolezza delle spese deliberate da
un ente nell'esercizio di una attività discrezionale.
Orbene, è a partire dagli anni '70 che la Corte dei conti "ha
affermato la sindacabilità giudiziale dell'attività discrezionale e
la configurabilità nella stessa di una responsabilità
amministrativa per mancanza di convenienza dell'atto posto in essere"
(Garri-Mastropasqua-Ristuccia-Rozera, Rassegna di giurisprudenza in
tema di responsabilità amministrativa e contabile, Milano, 1992, p.
42).
Nonostante si siano nutrite perplessità in ordine alla
"sindacabilità in sè delle scelte discrezionali", essendosi
ritenuto che "la giustificazione delle scelte operate" rimane
riservata alla sfera della discrezionalità amministrativa (Corte
conti, sez. II, sent. n. 247/1979, cit. in
Garri-Mastropasqua-Ristuccia-Rozera, op. cit., p. 43), è ormai
consolidato l'orientamento secondo cui l'attività discrezionale
dell'amministrazione è sicuramente sindacabile in sede giudiziale, e
"il parametro di raffronto è costituito non dalla valutazione
proveniente dall'amministrazione, ma dal principio di razionalità
della scelta effettuata, autonomamente identificato dal giudice
utilizzando i dati obiettivi che sulla base della esperienza comune
ed amministrativa attengono alla materia ed alla funzione che in essa
l'atto in esame è destinato a svolgere"
(Garri-Mastropasqua-Ristuccia-Rozera, op. cit., p. 43).
Se si prescinde, almeno un istante, dal tono con il quale si
proferiscono e si scrivono le cose anzidette - chè, in tale
prospettiva, sembrano imporsi per ragioni intrinseche di ordine
grammaticale e sintattico - e si riflette sul senso che può
acquisire, nell'ambito della classica ripartizione dei poteri, la
massima riassuntiva per cui il giudice contabile accerta se la scelta
effettuata dall'amministrazione "ex se risponda a criteri di
razionalità e giustificabilità alla stregua di elementi rilevabili
dalla comune esperienza amministrativa"
(Garri-Mastropasqua-Ristuccia-Rozera, op. cit., p. 44), ci si avvede
che l'operazione svolta dal giudice non ha nulla di giurisdizionale:
dovendosi, la funzione giurisdizionale, senz'altro sviluppare
nell'ambito di parametri predeterminati, sicuramente non
riconducibili nè alla convenienza (che è questione di puro merito)
nè ad un'inesistente razionalità e giustificabilità, allorchè le
medesime sono "autonomamente" identificate dal giudice, prescindendo
- come si è visto - dalla "valutazione proveniente
dall'amministrazione".
D'altra parte, in che cosa si risolve, se non nella riformulazione
"ora per allora" della deliberazione assunta dall'Ufficio di
presidenza del Consiglio regionale del Veneto, l'atto con il quale il
procuratore regionale individua la scelta ritenuta conveniente, sulla
scorta di elementi di fatto che possono essere condivisi o non
condivisi per mere ragioni d'ordine extragiuridico?
Ci si può chiedere, infatti: perchè mai sono adeguate le Alfa
Romeo 164 Twin Spark 2000 e non, invece, altri modelli? E non è
doveroso domandarsi, oltretutto, se - ammesso e non concesso che si
tratti di questione sindacabile dinanzi al giudice - non fosse
necessario preliminarmente quantomeno indagare sulle scelte
effettuate da altre istituzioni pubbliche omogenee o comparabili con
un Consiglio regionale? Sotto questo aspetto è tutto davvero
singolare, nel senso di occasionale, unico, solitario, incomparabile:
in nome, peraltro, di una tanto asserita quanto astratta
razionalità.
A ben vedere - e senza nulla togliere alle motivazioni di natura
etico-politica che muovono molte iniziative della Corte dei conti -
la verifica sulle spese discrezionali della pubblica amministrazione
si risolve, per come viene concepita ed attuata, in attività
sicuramente non giurisdizionale, poichè l'economicità, la
ragionevolezza e l'utilità per l'ente rappresentano il contenuto di
una valutazione squisitamente politica: come riconosce - nel momento
in cui ripetutamente ribadisce che rimane fermo "il potere esclusivo
della p.a. di valutare discrezionalmente le soluzioni ritenute più
idonee al perseguimento del pubblico interesse)" (pp. 14 e 19
dell'atto di citazione) - lo stesso procuratore regionale, il quale
intuitivamente avverte che solo da un punto di vista retorico (vale a
dire dell'argomentazione formale; alla don Ferrante, tanto per
intenderci) si può sostenere che rimane ferma la discrezionalità in
presenza di un sindacato che ne ridetermina i contenuti e le
modalità esplicative. Ed, infatti, l'epilogo di un simile modo di
concepire l'azione del giudice delle responsabilità è presto detto;
rebus sic stantibus, la delibera comportante spese per l'erario,
proveniente da un ente o un organo qualunque, dovrebbe essere
preventivamente "vistata" dal procuratore regionale ... a scanso di
equivoci|
Si è detto: proveniente da un ente o un organo qualunque, finanche
giurisdizionale. È accaduto, infatti, che la procura regionale per
la Lombardia ha emesso un atto di citazione con il quale un giudice
istruttore è stato "chiamato a rispondere del danno erariale,
conseguente a propri decreti di liquidazione di onorari a favore di
periti d'ufficio, nominati nel corso di procedimenti penali" (come si
legge in Corte cost., ordinanza n. 196/1996, in Guida al diritto, n.
26/1996, p. 20), a conferma della circostanza che, nel tempo
attuale, c'è una diffusa tendenza a debordare dai confini del
proprio potere, id est della propria giurisdizione. Il che
rappresenta un "errore" che cade appunto "sui confini stessi della
giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa" concretizzando un
comportamento (lesivo, tra gli altri, degli artt. 5, 97, 117, 118,
119 e 123) che codesta ecc.ma Corte ha già censurato con la sentenza
n. 285/1990 nell'ambito di un conflitto di attribuzioni.
6. - Con una notazione conclusiva di carattere riassuntivo si può
affermare, dunque, che l'atto di citazione indicato in epigrafe è
lesivo, perchè invasivo, di attribuzioni costituzionalmente
riservate alla Regione Veneto;
a) perchè si rivolge contro una deliberazione assunta
dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale del Veneto
riguardante una spesa d'ordine generale, come tale indefettibile e
riferibile a qualsiasi altro Consiglio regionale. Sotto questo
aspetto, l'atto del procuratore regionale collide con l'art. 122,
quarto comma, Cost., riguardato sotto il profilo degli artt. 117,
118, 119 e 123 Cost., nonchè della legge statale n. 853/1973;
b) perchè, avendo natura non giurisdizionale, va al di là dei
limiti ("confini") che l'ordinamento assegna alle competenze del
giudice delle responsabilità, in contrasto con gli artt. 5, 97, 117,
118, 119 e 123 Cost.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale:
1) dichiari che non spetta allo Stato (e, per esso, alla procura
regionale presso la sezione giurisdizionale per il Veneto della Corte
dei conti) emettere atti di citazione finalizzati all'attuazione di
un giudizio di responsabilità patrimoniale-amministrativa nei
confronti di consiglieri regionali componenti l'Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale del Veneto in quanto, nel caso, ciò collide
con l'art. 122, quarto comma, della Costituzione e comunque travalica
i confini segnati dall'ordinamento a carico della giurisdizione della
Corte dei conti;
2) annulli l'atto di citazione, indicato in epigrafe, emesso
dalla procura regionale presso la sezione giurisdizionale per il
Veneto della Corte dei conti.
Padova-Roma, addì 15 luglio 1996
Avv. prof. Mario Bertolissi - avv. Luigi Manzi
96C1315