1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 42 SENTENZA 30 gennaio - 10 febbraio 1997
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Pubblicita' automobilistica - Disciplina dei contratti di compravendita degli autoveicoli ed istituzione del pubblico registro automobilistico presso le sedi dell'Automobile club d'Italia - Riferimento alla sentenza della Corte n. 291/1992 - Disomogeneita' del quesito referendario solo apparentemente finalizzato all'eliminazione del pubblico registro automobilistico, ma coinvolgente una pluralita' di soggetti ed uffici nonche' le funzioni dei medesimi, disciplinate da distinti ed eterogenei testi normativi - Difetto di univocita' determinante possibili equivoci per l'elettore con compressione della liberta' di espressione consapevole del voto - Inammissibilita'. (R.d.-l. 15 marzo 1927, n. 436, convertito in legge 19 febbraio 1928, n. 510). (097C0171) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: dott. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI
MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del regio decreto-legge n. 436
del 15 marzo 1927, convertito nella legge n. 510 del 19 febbraio
1928, intitolato "Disciplina dei contratti di compravendita degli
autoveicoli ed istituzione del pubblico registro automobilistico
presso le sedi dell'Automobile club d'Italia", iscritto al n. 111 del
registro referendum.
Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione
ha dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Udito l'avvocato Stefano Nespor per i presentatori Bernardini Rita
e Sabatano Mauro.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modifiche, ha esaminato la richiesta di referendum
popolare presentata in data 5 gennaio 1996 da Stanzani Ghedini Sergio
Augusto, Strik Lievers Lorenzo, Bernardini Rita, Sabatano Mauro e
Mancuso Fiorella sul seguente quesito: "Volete voi che sia abrogato
l'intero regio decreto-legge n. 436 del 15 marzo 1927, convertito
nella legge n. 510 del 19 febbraio 1928, intitolato ''Disciplina dei
contratti di compravendita degli autoveicoli ed istituzione del
pubblico registro automobilistico presso le sedi del reale Automobile
club d'Italia''?".
2. - L'Ufficio centrale, dopo aver verificato la regolarità della
richiesta, con esito positivo, ha rilevato che il quesito conteneva
un errore materiale, consistente nell'indicazione della parola
"reale" nel titolo del decreto-legge oggetto del referendum. Di
conseguenza, l'Ufficio centrale ha provveduto a riformulare il
quesito del referendum nei seguenti termini: "Volete voi che sia
abrogato l'intero regio decreto-legge n. 436 del 15 marzo 1927,
convertito nella legge n. 510 del 19 febbraio 1928, intitolato
''Disciplina dei contratti di compravendita degli autoveicoli ed
istituzione del pubblico registro automobilistico presso le sedi
dell'Automobile club d'Italia''?".
Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa
Corte ha fissato il giorno 9 gennaio 1997 per l'udienza in camera di
consiglio, dandone regolare comunicazione.
3. - In prossimità della camera di consiglio hanno presentato
memoria i promotori del referendum insistendo per la declaratoria di
ammissibilità della richiesta.
Premette il Comitato promotore che il pubblico registro
automobilistico (PRA) ha perso la sua originaria funzione di
attestazione dei passaggi di proprietà degli autoveicoli, divenendo
un duplicato del registro conservato presso il dipartimento della
Motorizzazione civile del Ministero dei trasporti; ciò comporta per
gli utenti una duplicazione di spese ed un inutile cumulo di pratiche
burocratiche, la cui eliminazione gioverebbe al miglioramento
dell'attività amministrativa.
Tanto premesso, il Comitato rileva che la richiesta di referendum
è ammissibile sia perchè il quesito non investe alcuna delle
materie di cui all'art. 75 della Costituzione, sia perchè lo stesso
è formulato nel rispetto dei criteri di omogeneità, semplicità e
chiarezza costantemente indicati dalla giurisprudenza di questa
Corte. Essendo interessato, infatti, un intero testo legislativo, la
proposta abrogativa è di significato univoco; nè, d'altra parte,
vengono violati i limiti indicati dalla sentenza n. 16 del 1978 di
questa Corte. Ad avviso del Comitato, d'altronde, non può avere
alcun rilievo il vuoto normativo conseguente all'eventuale esito
positivo della consultazione popolare, sia perchè il legislatore
potrebbe comunque intervenire tempestivamente, sia perchè tutta la
documentazione esistente presso il PRA è conservata presso la
Motorizzazione civile, per cui non vi sarebbe alcun rischio di
perdita di documenti o di danno per i cittadini. Il fatto che nel
quesito referendario, poi, non vi sia alcun riferimento alla varia
normativa, sparsa in diverse leggi e concernente il PRA, non può
portare all'inammissibilità del referendum perchè tale normativa
residua è comunque destinata a cadere in conseguenza
dell'eliminazione del PRA.
4. - Nel corso della camera di consiglio del 9 gennaio 1997 è
stato sentito l'avvocato Stefano Nespor che ha insistito per
l'ammissibilità del referendum.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte è chiamata a valutare l'ammissibilità del
referendum volto all'abrogazione dell'intero testo del regio
decreto-legge 15 marzo 1927, n. 436, convertito in legge 19 febbraio
1928, n. 510, riguardante la "Disciplina dei contratti di
compravendita degli autoveicoli ed istituzione del pubblico registro
automobilistico presso le sedi dell'Automobile club d'Italia".
Per poter procedere in maniera adeguata a tale valutazione è
necessario premettere un accenno al quadro normativo e strutturale
nel quale viene ad incidere il quesito referendario, e cioè alle
funzioni assunte nel corso del tempo dall'ufficio del PRA nonchè
dall'ente (ACI) preposto alla organizzazione ed alla gestione dello
stesso.
Con la citata disciplina del 1927 fu istituito il menzionato
Registro essenzialmente come strumento per dare pubblicità legale ai
trasferimenti di proprietà ed agli altri diritti sugli autoveicoli.
La situazione economica del nostro Paese era tale che l'automobile
veniva spesso acquistata a rate, con conseguente necessità di
iscrizione di un privilegio a favore del venditore. Successivamente
il PRA è andato sempre più assumendo altri compiti di rilevante
carattere pubblicistico. Se l'originaria funzione privatistica
ancora permanente è analoga a quella che la trascrizione svolge per
i beni immobili - com'è dimostrato anche dalla collocazione di una
parte della materia nel sesto libro del codice civile (artt. 2683 e
seguenti) - parimenti non può negarsi che, per diverse esigenze
sociali, la possibilità di individuare in ogni momento il titolare
del diritto di proprietà sul veicolo risponda ad un interesse più
generale. Al riguardo basti pensare al crescente fenomeno
dell'infortunistica stradale ed agli aspetti tributari connessi alle
risultanze del PRA. Numerose leggi successive, infatti, hanno
collegato il compimento di atti da iscrivere nel PRA o la mera
appartenenza di un autoveicolo al pagamento di una serie di tributi,
l'esazione dei quali è curata - per specifica concessione del
Ministero delle finanze - direttamente dall'ACI, presso il quale ente
è organizzato il predetto Registro.
Sulla base di tale complessa situazione questa Corte ha già
osservato, nella sentenza n. 291 del 1992, che la regolamentazione
attuale della pubblicità automobilistica è "contrassegnata da un
intreccio inestricabile fra aspetti privatistici e funzione
pubblicistica".
Non può essere taciuto, inoltre, che l'imponente numero di
autoveicoli in circolazione ha portato all'istituzione di vari uffici
(come la Motorizzazione civile) preposti alla cura di altri aspetti
relativi all'automobile. Sussistono, quindi, distinti apparati,
facenti capo a vari enti (e ai Ministeri delle finanze e dei
trasporti), le cui funzioni possono apparire parzialmente
sovrapponibili. In particolare, benchè la recente legge 9 luglio
1990, n. 187, abbia disposto l'automazione degli uffici del PRA, il
proprietario dell'autoveicolo è oggi tenuto a compiere diverse
pratiche presso l'ACI, che rilascia il certificato di proprietà,
mentre l'aspetto tecnico del mezzo è soggetto alla verifica da parte
della Motorizzazione civile, che rilascia per lo stesso veicolo la
carta di circolazione. Tale duplicazione di pratiche, documenti e
spese sono evidenziati dal Comitato promotore per motivare l'intento
di quella semplificazione che è alla base della richiesta di
abrogazione.
2. - Tanto premesso, questa Corte ritiene sussistenti motivi
ostativi all'ammissibilità della richiesta referendaria.
Va rilevata anzitutto la molteplicità dei testi legislativi che,
direttamente o indirettamente, fanno riferimento al PRA: oltre al
codice civile - che dedica gli art. 2683-2695 alla materia della
trascrizione degli atti concernenti i beni mobili registrati - il
nuovo codice della strada si richiama frequentemente al PRA, ed altre
leggi, come si è detto, hanno collegato le risultanze di questo
registro al pagamento di vari tributi. L'omessa indicazione di tali
testi nel quesito referendario non è peraltro causa, di per sè, di
inammissibilità del referendum. L'incompletezza è, infatti,
ravvisabile solo quando la stessa norma o lo stesso principio oggetto
del referendum costituiscano il contenuto essenziale di un altro
autonomo corpo normativo che, sopravvivendo all'eventuale abrogazione
per voto popolare, determinerebbe una intollerabile contraddizione
del quesito, traducendosi in un difetto di chiarezza verso gli
elettori.
La richiesta referendaria è peraltro inammissibile per
l'assorbente criterio più volte enunciato in precedenti sentenze di
questa Corte: quello per cui deve ritenersi inammissibile il quesito
che non si presenti al corpo elettorale in termini di omogeneità. In
altre parole, occorre che l'elettore sia messo in condizioni di
esprimersi, con unica risposta affermativa o negativa, su una
questione ben determinata nel contenuto e nelle finalità,
rispettando così la sua libertà - nel caso di pluralità di
disposizioni coinvolte non riconducibili ad una matrice razionalmente
unitaria - di formulare scelte differenziate.
3. - Nel caso specifico, ad una prima valutazione il quesito
potrebbe apparire omogeneo perchè finalizzato all'eliminazione del
PRA. Ma tale affermazione non regge ad un esame più attento, in
considerazione delle molteplici implicazioni del quesito medesimo,
dal momento che esso, anche se indirettamente, coinvolge una
pluralità di soggetti od uffici, nonchè la pluralità delle
funzioni svolte da ciascuno di essi; funzioni di diversa natura e
disciplinate da distinti testi normativi.
L'ACI, come si è detto, gestisce l'ufficio del PRA non soltanto ai
fini privatistici della pubblicità legale delle trascrizioni e
iscrizioni relative alla proprietà ed agli altri diritti reali o
privilegi, ma anche a fini pubblicistici (sentenza n. 291 del 1992).
Queste diverse funzioni, infine, sono disciplinate - come già si è
accennato - da una molteplicità di corpi normativi.
Tale complessità di strutture, di funzioni e di norme, se può
giustificare l'esigenza di riforme semplificatrici, induce alla
conclusione della inammissibilità della richiesta di questo
referendum per il motivo che il quesito, investendo con una sola
domanda più contenuti eterogenei, può generare equivoci per
l'elettore, al quale non viene quindi consentita la libertà di
esprimersi con chiara consapevolezza sull'unico contenuto normativo
che può univocamente formare oggetto di una richiesta referendaria.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione del regio decreto-legge 15 marzo 1927, n. 436,
convertito in legge 19 febbraio 1928, n. 510 (Disciplina dei
contratti di compravendita degli autoveicoli ed istituzione del
pubblico registro automobilistico presso le sedi dell'Automobile club
d'Italia), richiesta dichiarata legittima con ordinanza in data 11-13
dicembre 1996 dell'Ufficio centrale per il referendum costituito
presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 1997.
Il presidente: Granata
Il redattore: Santosuosso
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1997
Il diretore della cancelleria: Di Paola
97C0171